A OUC LAGOA DO PAPICU COMO EXEMPLO DE “PREDATISMO” DE

ÁREAS VULNERÁVEIS PELA INICIATIVA PRIVADA - UM ESTUDO DE

CASO SOBRE A OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA

Lara Rêgo Militão

Graduanda em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR), Brasil.
laramilitao@edu.unifor.br

Gabriel Garcia Bastos Azevedo

Graduando em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR), Brasil.
gabrielgarcia@edu.unifor.br

Analu Ribeiro Bulcão Coutinho

Graduanda em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR), Brasil.
analuribeirocoutinho@edu.unifor.br

Lais Mayra Souza Façanha

Graduanda em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR), Brasil.
lais_mayra@edu.unifor.br

Resumo
Ao longo do desenvolvimento das metrópoles, se mostrou necessário a implementação de novos
instrumentos urbanísticos para acompanhar essa evolução político-social, e por meio dessa co-dependência
criou-se as Operações Urbanas Consorciadas, buscando trazer melhorias para áreas e situações
degradantes no espaço urbano. Foi concebido que a mesma engloba as mais diversas vertentes e
participantes em sua atuação. O objetivo da pesquisa é trazer um entendimento acerca de tal instrumento e
seus impactos, assim como a importância do edifício e sua vizinhança para com a cidade. Visando nos
nortear e nos aprofundar sobre o assunto em questão, foi essencial a leitura dos diversos materiais que
abordam as mesmas temáticas, a fim de desenvolver uma análise crítica da OUC da Lagoa do Papicu como
estudo de caso. O que se pode concluir, é que apesar de ser um instrumento novo em seu âmbito geral e na
cidade de Fortaleza na época em que foi implementada neste recorte espacial, e busca fazer uma união de
várias partes, ele também é suscetível a problemas e fragilidades administrativas.
Palavras-chave: Uso do Solo; Operação urbana consorciada; Espaço urbano; Instrumento urbanístico.

1
1. INTRODUÇÃO

Frente à globalização das cidades e, em seguida, o aumento das desigualdades

sociais e desequilíbrios urbanos, a Operação Urbana Consorciada (OUC) procura articular
os setores público e privado por meio de um projeto urbano que preza, em teoria,
principalmente pela inclusão e equidade trabalhando em pequenas, médias e grandes
escalas. Ao longo do artigo, será abordada uma descrição mais detalhada sobre o
funcionamento de uma Operação desse tipo, além do impacto do edifício e seu uso na
cidade pelo um estudo de caso acerca da OUC da Lagoa do Papicu em Fortaleza, Ceará.
Serviram de fundamentação para a análise autoras como Marina Hissa e Aline
Medeiros, mostrando as questões sobre o impacto e resultado do caso de estudo
trazendo problemáticas como a falta de participação popular à tona. Mendes (1992)
também é referenciado estruturando pontos sobre a questão da verticalização. Como
metodologia de pesquisa foram utilizados artigos dos autores mencionados acima, sites
oficiais do Governo e alguns artigos existentes acerca do assunto. Discorre-se acerca do
conceito de operação urbana consorciada e tudo o que guiou seus princípios conceituais
e legais para, em seguida, se apresentar os pressupostos sobre a importância das
pessoas, do edifício e seu uso na cidade. Também será abordada uma operação urbana
consorciada como estudo de caso, a OUC da Lagoa do Papicu, desenvolvendo uma
análise crítica da Operação.

2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1 Conceituação e fundamentação teórica sobre OUC

A Operação Urbana Consorciada (OUC) é um instrumento presente no Estatuto da

Cidade, que teria sido criado com o intuito de proporcionar melhoria de áreas que se
encontram degradadas, em aspectos sociais, econômicos, ambientais e urbanísticos, de
acordo com as necessidades específicas de cada área e através de parcerias entre os
setores público e privado, juntamente aos moradores do local onde será aplicada
(FORTALEZA, 2016).
De acordo com a Lei Complementar Nº 062, de 02 de fevereiro de 2009, que
Institui o Plano Diretor Participativo do Município de Fortaleza,

2
 Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e
medidas coordenadas pelo Município, com a participação dos proprietários,
moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de
promover a ocupação adequada de áreas específicas de acordo com o
cumprimento das funções sociais da cidade e a requalificação do ambiente
urbano. (FORTALEZA, 2009).

Tal conceito é também bastante similar ao que se encontra descrito também no Art. 32 do
Estatuto da Cidade, onde foi regulamentado pela primeira vez em 2001.
Esse instrumento surge em um contexto de busca por equilíbrio de benefícios entre
parcerias público-privadas no âmbito urbano, que já existiam desde a década de 1980,
segundo Hissa e Araújo (2017), mas que normalmente estavam mais focadas em trazer
retornos positivos para o setor privado do que realmente proporcionar um retorno social
que trouxesse melhorias para áreas desvalorizadas da cidade. Sabendo disso, a criação
das OUCs em Fortaleza tentaria fazer com que haja melhor equilíbrio de benefícios
adquiridos por ambas as partes, que seriam garantidos por requisitos presentes no Art. 33
do Estatuto da Cidade, para garantir que os objetivos da operação sejam alcançados.
A parceria entre os poderes público e privado consiste em uma troca em que o
setor imobiliário providencia apoio financeiro para a execução dos projetos necessários, e
ganha benefícios como alteração de parâmetros e usos permitidos no local de acordo
com a lei, aumento do Coeficiente de Aproveitamento, dentre outros. A participação dos
moradores nesse processo é necessária para que sejam atendidas suas reais
necessidades, porém, nem sempre isso acontece.
Outro problema presente em muitos casos de OUCs, como apresentado por Hissa
e Araújo (2017), é a falta de alinhamento das propostas com os requisitos exigidos pelo
Estatuto da Cidade no Artigo 33, deixando de lado alguns pontos importantes e
necessários para que os projetos realmente tenham impacto social significativo, como o
programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela
operação e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).
Dessa maneira, apesar das OUCs terem a proposta de tornar as parcerias
público-privadas algo benéfico para ambas as partes, já nota-se que a gestão dessas
operações, na maioria dos casos, continuam a priorizar o setor privado, enquanto as
ações sociais que deveriam servir para proporcionar melhorias em áreas desvalorizadas,

3
acabam por causar pouco impacto, continuando o mesmo processo de degradação que já
vinha acontecendo antes da criação desse instrumento.

2.2 A Importância das Pessoas, do Edifício e seu Uso na Cidade

Decerto, quando o assunto de OUCs vem à tona, a questão da flexibilização da

verticalização em áreas da cidade é discutida. Entretanto, há outros fatores, além da
altura, que influenciam ainda mais fortemente na qualidade de vida de uma vizinhança: o
uso do solo e a permanência da população tradicional.
Em uma comunidade, por se tratar de um conjunto que se formou de maneira mais
espontânea, é comum que exista diversidade de usos entre comércios, residências e uso
misto, dependendo de seu porte e idade. Segundo Jane Jacobs (2011), essa
diversificação é parte do que torna um bairro bem-sucedido, ou seja, onde as pessoas
que lá residem e usam possuem qualidade de vida.
No caso de áreas em vulnerabilidade sócio-ambiental, tão essencial quanto
fornecer infraestrutura urbana básica para essa população é também criar meios para que
a diversidade desses usos e os moradores possam permanecer ali, prevenindo a
valorização especulativa dos imóveis (que são lares e negócios de famílias) e protegendo
essa diversidade de uso. Esses dois fatores, quando garantidos, contribuem bastante
para uma requalificação urbana ser bem sucedida do ponto de vista social. Por outro lado,
quando tais pontos não são considerados num projeto urbanístico, pode haver o aumento
de tensões sociais na vizinhança, devido à saída dos moradores para outra área, o que
aumenta a segregação espacial na urbe e destrói a convivência que lá existia antes.

3. A OUC LAGOA DO PAPICU E SEUS IMPACTOS SÓCIO-ESPACIAIS

A Operação Urbana Consorciada analisada é a da Lagoa do Papicu,

regulamentada na Lei Nº 9.857/2011, e foi escolhida devido ao fato de nesta ser possível
observar na prática como o instrumento urbanístico funcionou e a quem mais beneficiou.
A lei que normatiza a OUC foi criada em dezembro de 2011 e estabelece um conjunto de
contrapartidas e concessões entre a Prefeitura de Fortaleza, o Instituto JCPM (Shopping
Riomar Fortaleza S.A.) e a MD CE Nova Aldeota Empreendimentos Ltda (Construtora
Moura Doubeux). Tal operação precisou ser criada para tornar possível o parcelamento do
terreno onde antes estava abandonada a antiga Fábrica da Brahma (que se encontrava

4
em situação de abandono, sendo um vazio urbano) para construção do Shopping Riomar
e de torres comerciais e residenciais no local.

Figura 01: Área de abrangência da OUC Lagoa do Papicu.

Fonte: Mapa elaborado pela equipe com base nos arquivos da SEUMA.

A área contemplada pela OUC conta com a Comunidade do Pau Fininho e a

Comunidade das Areias, sendo a primeira tendo parte de seus assentamentos nas
margens da Lagoa do Papicu e na encosta das Dunas, uma Área de Preservação
Permanente (APP). Também se encontram parte dentro do perímetro das Zonas
Especiais de Interesse Social (ZEIS) de tipo 1 e 3.
Segundo o documento de caracterização da Operação Urbana Consorciada da
Lagoa do Papicu, esta tem como objetivos a urbanização da Lagoa, o fomento da
ocupação ordenada da área de Zona de Ocupação Prioritária 2 em que se encontra,
alteração dos parâmetros urbanísticos, realizar obras de interesse público e programas
socioeducativos, construir 75 unidades habitacionais de interesse social - as quais não
foram executadas - e “dotar o município de Fortaleza de alternativas de sustentabilidade
ambiental, social e econômica para aquela região” (FORTALEZA, 2020).
Tendo isto posto, as principais contrapartidas descritas na Lei Nº 9.857/2011 (a que
regulamenta o acordo descrito) como atribuições da iniciativa privada incluem obras na
infraestrutura viária dos arredores do terreno, urbanização da Lagoa do Papicu,
capacitação e geração de empregos para os moradores das comunidades da área
descrita (como foi citado anteriormente), plantio e manutenção de 2.500 árvores por 2

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anos e novos tributos ISS, ITBI e IPTU do empreendimento a ser implantado. Para o outro
lado, a Prefeitura permitiu a redefinição do uso do solo (industrial para comercial e
residencial), além da flexibilização na taxa de permeabilidade (de 30% para 20%), no
índice de aproveitamento (de 2 para 3) e possibilidade de superquadras acima de 250
metros no parcelamento.
No caso desta operação, ressalta-se que a principal concessão dada pela
Prefeitura para a iniciativa privada, no que tange ao impacto ao entorno da obra, foi a
permissão para mudança do uso do solo para um centro de compras de grande porte e a
possibilidade de superquadras. Ao liberar que fosse construído um shopping center com
aproximadamente 93 mil metros quadrados de área construída em uma vizinhança com
um sério problema de vazios urbanos, a dinâmica do local mudou bruscamente.
Mudanças por vezes são sim bem-vindas, entretanto, os problemas causados pelos
vazios no local (como a insegurança) só foram substituídos por outros causados por um
equipamento de grande porte que se isola da cidade e atrai somente um restrito grupo
social, como é o caso do Shopping Riomar Fortaleza.
Segundo Hissa (2017), as mudanças que aconteceram no espaço foram definidas
muito mais a partir de elementos que viabilizaram a construção dos novos
empreendimentos do que de obras e planejamento que de fato melhorasse o desenho
urbano e a distribuição de atividades do local. Isso também se deve ao fato que a área de
intervenção definida foi pequena para causar mudanças significativas. Além disso, as
desapropriações que ocorreram foram feitas muito mais em função das intervenções na
malha viária para carros particulares, o que beneficia diretamente o centro de compras
por se tratar de um local que recebe grande volume desses automóveis.
Em relação aos moradores e usuários da área, não houve participação desses
grupos na formulação da lei que normatiza a Operação Urbana Consorciada da Lagoa do
Papicu. Segundo Hissa (2017): “constatou-se a negociação direta entre a prefeitura e os
investidores privados para a definição da lei”. Tal exclusão das pessoas que lá já estavam
no acordo de contrapartidas fere as definições que constam no Plano Diretor De Fortaleza
(2009) sobre as Operações Urbanas Consorciadas.
Atualmente, de acordo com Medeiros (2017), a situação dos residentes das
Comunidades do Pau Fininho e das Areias é de insegurança habitacional devido ao fato
que o preço dos serviços e imóveis dentro da comunidade aumentou significativamente

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devido à mudança do uso do solo de industrial para comercial e residencial, o que
acarretou a concentração de investimentos nos entornos. Tal aumento nos preços dos
imóveis e serviços é ruim para os moradores pois pode resultar em uma expulsão branda
deles do local. Ainda segundo Medeiros (2017, s.p.):

De acordo com Seu Brasilino, a população no entorno do shopping aumentou

devido a oferta de emprego, assim como o preço das moradias, ‘sempre tem
movimento de gente que aparece atrás de comprar casa, porque os trabalhos é
aqui. [Por] 10 mil, 15 mil, você comprava… hoje é 50 mil’. Ainda, para ele, seria
necessária uma união dos moradores, na forma de uma associação, para
continuarem seguros em suas moradias, ‘porque o Shopping tem um poder
medonho’. (MEDEIROS, 2017, s.p.).

Ademais, as intervenções viárias resultantes dessa operação de fato beneficiaram

a população em alguns aspectos, como a melhoria do fluxo de automóveis e iluminação
pública de qualidade. Segundo a Secretaria Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente
(SEUMA), o presidente do Sindicato de Taxistas afirmou que houve diminuição na
sensação de insegurança na área depois que as obras foram finalizadas (FORTALEZA,
2016). Entretanto, tendo em vista que os moradores de comunidades carentes no Brasil
usufruem muito também de transportes não motorizados e do transporte público, as
mudanças na malha urbana possuem características que as tornam mais convenientes
aos veículos motorizados particulares, como as vias bastante largas, a falta de
arborização e o viaduto da Avenida Santos Dumont (este que, inclusive, perdeu seu
sentido depois da obra do binário da via em 2019).
No que tange à Lagoa do Papicu, apesar de sua urbanização, esta continua em
situação questionável (FIGURA 2), e seu tratamento paisagístico foi executado de
maneira a não reintegrar o recurso hídrico ao entorno pois este, além de estar cercado
por grades e pela via bastante larga que a separa do Shopping Riomar (Rua Prisco
Bezerra), não possui um local sequer de permanência. Isso evidencia que o corpo d’água
ainda está em situação de vulnerabilidade, pois é difícil o contato direto dos transeuntes
por essa via bastante visível com a Lagoa para se poder preservá-la e para haver vigília.

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 Figura 02: Margens da Lagoa do Papicu.

Fonte: Lehab (2016 apud MEDEIROS, 2017). Disponível em:

http://www.lehab.ufc.br/wordpress/comunidade-pau-fininho-reflete-o-proble
ma-da-habitacao-e-da-especulacao-imobiliaria-na-cidade/#more-667.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Neste estudo em torno das Operações Urbanas Consorciadas e estudo de caso da

OUC da Lagoa do Papicu, é perceptível a imprudência organizacional dessa operação.
Para que o processo seja concebível, é necessária uma equipe profissional responsável e
multidisciplinar que entenda profundamente sobre a história da cidade e a realidade dos
processos que deram origem às dificuldades de fluxo atuais da área.
As cooperações entre o setor público e privado possuem enorme potencial,
entretanto, quando são realizadas apenas com interesse privado geram consequências
negativas duradouras para o bairro e são capazes de alterar toda a configuração dele.
Como pôde ser visto no estudo de caso, houve uma relação predatória de áreas
vulneráveis, seja socialmente ou ambientalmente. Apesar dos objetivos descritos na
operação serem a maioria de cunho benéfico para a sociedade, os desdobramentos
dessas mudanças no local parecem beneficiar muito mais a iniciativa privada, como vistos
no ítem passado. As comunidades do Pau Fininho e das Areias ainda estão em situação
de irregularidade fundiária, o que não garante sua permanência legal no local e nem seu
direito à propriedade, a lagoa ainda está marginalizada, áreas de lazer ainda são
precárias e a área de APP ainda está ocupada.
Além da permanência legal, os moradores também encontram a existência de seus
lares em situação de cada vez mais vulnerabilidade pelo fato da área estar gentrificada.
Quando a população não é consultada e seus interesses não são atendidos é muito

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provável que ocorra uma gentrificação, ou seja: os residentes expulsos de seu espaço
devido à especulação imobiliária, que foi o que ocorreu neste recorte espacial.
Mesmo as reformas na infraestrutura urbana, que, de certa forma, são sim boas à
população por melhorar o tráfego no local e fornecer iluminação de qualidade, parecem
ter sido feitas muito mais para o shopping mall, pois favorecem mais os veículos
motorizados do que os moradores das comunidades, que utilizam majoritariamente
veículos não motorizados, transporte público ou andam a pé.
Por fim, pelo fato da fábrica estar abandonada no terreno do shopping ser um vazio
urbano e não estar com função social ativa, era preciso sim haver intervenção na área
para a melhora da qualidade de vida da população, mas, com a concessão desse novo
uso, o impacto ambiental do Shopping Riomar naquela parte do Papicu resultou no fato
de que a contrapartida à comunidade foi desproporcional aos ganhos individuais do Grupo
JCPM. Em equipamentos deste porte, é esperado que os imóveis ao redor aumentem
seus preços e que haja conflito das lojas do centro de compras com os pequenos
comércios existentes na comunidade, o que ressalta que tal mudança no uso do solo
permitida poderia ter sido pensada de maneira mais cuidadosa para proteger a população
a longo prazo.
As mudanças significativas que a construção do shopping, viabilizada por esta
OUC, resultaram reforçam como mudanças e melhorias sócio-espaciais necessitam ser
planejadas em conjunto com as comunidades e precisam levar em conta a preservação
dos aspectos positivos das relações que aquelas pessoas possuem com o lugar, por mais
precário que ele seja.

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REFERÊNCIAS
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