EXPANSÃO URBANA E O PLANO DIRETOR DE SÃO LUÍS: o processo de

revisão

Priscilla Pereira da COSTA1

Rainara Verde Serra ALMEIDA2
Selma Sousa PIRES3

RESUMO: Objetiva-se analisar o processo recente de

urbanização da cidade de São Luís (MA), através da revisão de
seu plano diretor. A proposta de alteração do Plano Diretor e
da Lei de Zoneamento, Parcelamento, Uso e Ocupação do
Solo Urbano e Rural da cidade de São Luís foi uma demanda
da Promotoria de Justiça de Proteção ao Meio Ambiente,
Urbanismo e Patrimônio Cultural que recomendou à Prefeitura
de São Luís, a revisão de seu Plano Diretor. Observa-se nas
audiências públicas para a revisão do plano diretor que as
demandas da população são outras: mobilidade urbana,
saneamento, postos de saúde, escolas, entre outras.

Palavras-chave: Urbanização; Cidades; Plano Diretor.

ABSTRACT: The objective is to analyze the recent

urbanization process of the city of São Luís (MA), through the
revision of its master plan. A proposal to amend the Master
Plan for the Law on Zone, Land, Use and Occupancy of Urban
and Rural Soils of the city of São Luís for a request from the
Office of the Attorney General for Protection of the
Environment, Urbanism and Cultural Heritage recommended by
the São Luis, a review of its Master Plan. It is observed in public
hearings for a revision of the master plan as demands of the
population is another: urban mobility, sanitation, health posts,
schools, among others.

Keywords: Urbanization; Cities; Master Plan.

1 Comunicadora Social-Relações Públicas, doutoranda do Programa De Pós-Graduação em Políticas

Públicas da Universidade Federal Do Maranhão, e-mail: piticacosta@hotmail.com
2 Comunicadora Social-Relações Públicas, mestranda do programa de Pós-Graduação em Políticas
Públicas da Universidade Federal do Maranhão, e-mail: rainaraserra@hotmail.com
3 Economista, Professora do Departamento de Economia da Universidade Federal do Maranhão e
membro da pesquisa transformações econômicas e socioespaciais na área de influência da estrada
de ferro Carajás, no estado do Maranhão, e-mail: selmapires@gmail.com
1 INTRODUÇÃO

O processo de urbanização brasileira ganhou intensidade a partir da segunda

metade do século XX, devido ao grande avanço da industrialização e do consequente
esvaziamento do meio rural, culminando em um crescimento desordenado, sobretudo das
regiões metropolitanas. Diante desse cenário, marcado pela produção industrial e por um
significativo crescimento econômico, os problemas das cidades vêm se agravando e
questões essenciais relativas ao espaço urbano e à reprodução da força de trabalho, como
a moradia e o transporte, são ocultadas diante uma coalisão mercantilizadora de tal espaço.
Assim, mesmo compreendendo que a cidade constitui um grande patrimônio
construído histórica e socialmente, a sua apropriação desigual faz com que esta negligencie
as singularidades da vida urbana ao tornar cada vez mais difíceis os modos de viver e os
modos de habitar a cidade. A cidade, juntamente com a sua cultura, se estrutura sobre os
fatos fundamentais, a saber: a decomposição de estruturas agrárias, a emigração das
pessoas para os grandes centros urbanos, o fornecimento de mão-de-obra para a indústria
e a passagem da economia doméstica para a manufatura, da manufatura para a fábrica,
constituindo assim necessidades e um mercado consumidor que se aglutina ao redor da
cidade. A cidade se torna um lugar de gestão e de domínio, de classes sociais e de um
sistema político-administrativo de uma sociedade.
O processo recente de industrialização pelo qual o Brasil passou esteve diretamente
relacionado com a expansão urbana. No entanto, o planejamento urbano brasileiro não teve
nenhum comprometimento com a principal realidade da cidade e com as necessidades
daqueles que nela habitam; o comprometimento foi de uma ordem que diz respeito a uma
parte da cidade e que reproduz as desigualdades e os privilégios (MARICATO, 2000). É
justamente em consequência dessa expansão urbana desordenada, reflexo de uma
segregação espacial e que vai ao encontro da dominação econômica, política e ideológica, o
que faz com que muitos direitos e insumos básicos, como os serviços de moradia,
transporte, água, luz, saúde, escola sejam constantemente negligenciados.
Neste contexto, investigaremos como esse processo de urbanização se deu na
cidade de São Luís (Maranhão) através do processo de revisão de seu plano diretor, no que
se refere ao uso e ocupação do solo. Estamos interessados em compreender quais
elementos nortearam a urbanização da cidade, quais interesses são levados em conta
quando se planeja a cidade e a quem interessa a revisão do plano diretor.
2 O PROCESSO DE REVISÃO DO PLANO DIRETOR DE SÃO LUÍS (MA): zoneamento,
parcelamento, uso e ocupação do solo urbano e rural Municipal

A atração de um grande contingente populacional ao redor dos centros produtivos

acarretou uma configuração desigual e desestruturada das cidades, pois a grande maioria
dos gestores não planejou suas demandas periféricas (moradia, educação, lazer, transporte,
etc). Mesmo cientes das consequências do desenvolvimento desigual, a contínua busca
privada pelo aumento da produção, da produtividade e do lucro, seguiu concentrando
riquezas e rompendo fronteiras. Santos (2013), quando discorre sobre o processo de
Globalização, nos remente à ruptura das inteirações transfronteiriças para transanacionais.
O que era local, com relações restritas às suas fronteiras geográficas, passou a ter maior
alcance com relações que ultrapassavam os limites nacionais.
Em linhas gerais, esse rompimento ocorreu pela necessidade de continuidade de
acumulação de capital das empresas multinacionais, que se converteram em principais
atores da nova economia mundial. Esses principais atores da nova economia global
influenciam de forma intensa os Estados, que de acordo com Farias (2013), apresenta uma
nova configuração: um Estado na escala global, que busca o capital e, portanto, definem
suas estratégias de modo a ampliar e manter a dominação e a concentração de capital.
A necessidade de expansão de seus territórios de atuação e de acumulação com o
suporte da tecnologia e da comunicação, reconfigurou toda a estrutura da sociedade de
forma bem complexa. Modificando e reconstruindo estruturas financeiras, trabalho e
emprego, formas de comunicação, espaço e tempo, e a própria estrutura física das cidades,
a Sociedade em rede, conceituada por Castells (2010), possui mais conforto e facilidades,
porém, ao mesmo tempo, possui também uma desconfortante dependência e exclusão
intensa.
A nova sociedade em rede modificou o mercado financeiro (hoje negocia-se o futuro
– safras futuras, especulações futuras); segregou os empregos diferindo-os basicamente
entre pouca “mão-de-obra programável” (altamente remunerada pelas grandes empresas
que mantém os objetivos gerais oligopólio capitalista) e o vasto exército de reserva “mão-de-
obra genérica” (de baixa remuneração que não pode faltar às empresas); conectou
“perpetuamente” os seres (com internet 24horas ao dia); deu aos seres a busca por
“aniquilar o tempo” na tentativa de executar todas as tarefas “necessárias” ao cotidiano.
Tal sociedade massificou a configuração de cidades sem planejamento do início da
era industrial, e acelerou o crescimento desordenado, atraindo número ainda maior de
pessoas em busca de oportunidades de trabalho remunerado, lotando transportes coletivos
que se amontoam em vias sem espaço de expansão, lutando com veículos particulares,
para chegar ao trabalho cada dia mais distante da residência, e cuja residência precisa ter
suas funções planejadas para tentar economizar energia elétrica.
As metrópoles de hoje são unidades espaciais que incluem áreas urbanizadas e
agrícolas, espaços abertos e residenciais com altíssima densidade populacional e carência
de estrutura básica para a maior parte dos recursos humanos que serve para mantê-las.
Isso se dá, pois dificilmente a velocidade de atração acompanha a implementação de
políticas públicas.
Ao longo desse processo de expansão urbana e configuração de nova sociedade, no
Brasil, movimentos sociais ganharam destaque e resultados. A constituição de 1988,
conhecida como a constituição cidadã, foi um marco, reforçado pelo alargamento da
democracia nos espaços públicos de participação da população nos anos 1990.
O Estatuto das Cidades, que será mais detalhado a frente, foi resultado do projeto de
Lei proposto em 1989, pelo então senador Pompeu de Sousa, e aprovado apenas em 2001
enquanto Lei 10.257, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal que
trata da política urbana.
Toda cidade com mais de 20 mil habitantes, integrantes de regiões metropolitanas,
de áreas de interesse turístico ou que estejam situadas em áreas de influência de grandes
empreendimentos de acordo com o estatuto, deve, obrigatoriamente, ter e seguir um plano
diretor, que é o instrumento básico da política de planejamento urbano, responsável pelo
disciplinamento das funções sociais da cidade e da propriedade e dispõe sobre os princípios
da política urbana e define os instrumentos a serem aplicados.
A cidade de São Luís, com seus mais de 1 milhão de habitantes, possui um plano
diretor, e não foge aos problemas de um grande centro urbano. Seu crescimento
acompanhou o crescimento industrial em sua zona rural, cujos limites entre rural e urbano já
não são mais tão precisos, e cuja zona urbana não acompanhou o crescimento populacional
de forma planejada. Mesmo com os alguns esforços de planejamento macro, como por
exemplo, o Plano de Expansão Urbana de 1958, que previu a via expressa, o Anel viário e a
Praça Maria Aragão, vários itens necessários para uma vida urbana mais digna foram
negligenciados.
O plano diretor do município de São Luís, a Lei nº 4.669 de 11 de outubro de 2006,
objetiva, entre outras coisas, “o controle da expansão do perímetro urbano do município,
com vistas a assegurar as condições socioambientais da área rural e a permanência das
comunidades centenárias e suas práticas produtivas e culturais ligadas a terra e ao mar; a
cooperação entre os governos e a iniciativa privada no processo de urbanização, em
atendimento ao interesse coletivo; (...) o planejamento territorial do desenvolvimento da
cidade, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do município de
modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre
a vida humana e o meio ambiente”.( SÃO LUÍS, Lei nº 4.669/2006).
Tendo em vista estas considerações, observa-se que o planejamento é indispensável
para mitigar problemas já existentes, e se forem considerados os legítimos interesses de
bem-estar social nas tomadas de decisão de modo a eliminar novos (e grandes) problemas.
Ao tratarmos de diferentes interesses, devemos considerar a lucratividade, e,
consequentemente, a forma como a condução do próprio planejamento das cidades é
induzido por interesses privados. Sabendo que o Estado é influenciado pelas empresas
privadas, quando nos referimos a São Luís nos perguntamos: até onde os interesses de
revisão desse plano diretor atendem aos interesses do Estado visando o bem-estar social e
o pleno gerenciamento do uso e ocupação do solo?
Dados do último censo realizado pelo IBGE, Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística, estimam que a população do estado do Maranhão no ano de 2016 seria de
quase 7 milhões de pessoas. De fato, esse contingente populacional do Maranhão, segundo
dados coletados também pelo IBGE, está concentrado em áreas urbanas, denotando um
forte processo de urbanização. O último censo aponta que metade da população
maranhense, cerca de mais de 3 milhões de pessoas, estavam espalhadas em 38 cidades
maranhenses, como, Imperatriz, Caxias, Açailândia, Timon, Codó e São Luís, a capital, que
concentra mais de 1 milhão de habitantes.
Nos últimos 50 anos, o contingente populacional das cidades maranhenses cresceu
bastante, resultando numa série de demandas por serviços sociais básicos, infraestrutura,
emprego e renda. Na medida em que essas cidades cresceram, também começam a não ter
condições adequadas para o atendimento das demandas, constituindo um contexto
periférico e precário, conforme demonstra Polary (2014, p. 41):
Elevou-se, gigantescamente, a demanda social, sem o crescimento
significativo da capacidade de produção, principalmente nas cidades mais
antigas (...) Contrariamente, à proporção que a população se urbanizava, a
zona rural assistia seu esvaziamento e, por consequência, o declínio de sua
força de trabalho, dos quantitativos de produção e da apropriação de
rendas. Isto para não falar nas condições de educação, saúde, habitação,
estradas e saneamento. Com o rápido processo de urbanização, estas
condições se tornaram péssimas também nas cidades, agora com um
universo muito maior de demandantes. (POLARY, 2014, p. 41).

E nesse contexto, o pensar a política urbana para planejar as cidades para que
forneçam condições melhores de vida a todos que vivem nelas, que a maior lei do país, a
Constituição de 1988, garante um capítulo para o planejamento urbano. Burnett (2009, p.
10) afirma que “como reação às desigualdades socioespaciais das cidades brasileiras, o
projeto de Reforma Urbana logrou em unificar, em torno de um movimento por política
urbana igualitária e distributiva, intelectuais da Academia e entidades da organização
popular” tendo como resultado parcialmente reconhecido na Constituição, o ideário de
Reforma Urbana sendo subordinado ao planejamento urbano com a declaração do plano
diretor como instrumento da política urbana municipal.
Nesse sentido, a Constituição Federal, como já apontado nesse texto,
especificamente nos artigos 182 e 183, traz diretrizes e regras gerais para a política de
desenvolvimento urbano a ser executado pelo poder público municipal. Depois de
precisamente 13 anos, os artigos 182 e 183, até mesmo por pressão dos movimentos
sociais urbanos, são regulamentados por meio da Lei 10.257 de julho de 2001, denominada
como Estatuto da Cidade. A Constituição e o Estatuto da Cidade são as legislações
balizadoras do planejamento urbano das cidades brasileiras e dos eventuais instrumentos
de operacionalização daquele.
O texto do Estatuto da Cidade pormenoriza as normas que regulam o uso da
propriedade urbana em prol do bem coletivo, tendo como objetivo o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, estabelecendo diretrizes, entre elas,
no que se refere à ordenação e controle do uso do solo. E no Capítulo II traz os
instrumentos da política urbana, sendo um deles o plano diretor, tido como instrumento
básico da política municipal, uma vez que é de responsabilidade do poder executivo
municipal, aprovado pela Câmara de Vereadores. O Estatuto também prevê a participação e
controle social por meio de audiências do poder público municipal e da população quando,
por exemplo, nos processos de empreendimentos com efeitos potencialmente negativos
sobre o meio ambiente, garantindo-se a gestão democrática da cidade com outros
mecanismos como debates e consultas públicas.
De forma breve, o Estatuto da Cidade traz que o plano diretor, aprovado por lei
municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, sendo
parte do planejamento do município devendo as leis, como por exemplo, as orçamentárias,
contemplar as prioridades dele, ou seja, estarem alinhadas ao processo de planejamento
municipal. Além disso, a Constituição Federal de 1988 prevê no artigo 182 o plano diretor
sendo obrigatório para as cidades com mais de 20 mil habitantes, o que é ratificado pelo
Estatuto da Cidade. Ademais, o plano diretor deverá ser revisto pelo menos a cada dez
anos.
Para as cidades brasileiras, o Estatuto da Cidade surge na tentativa de democratizar
a gestão das cidades e para as cidades maranhenses, inclusive São Luís, o poder executivo
municipal precisava colocar em prática o que determina a legislação. Então, a cidade de
São Luís-Maranhão, seguindo a obrigatoriedade do instrumento do plano diretor previsto na
legislação federal, diante de uma população por volta de 871 mil pessoas, (dados do Censo
2000), no ano de 20064, coloca em vigor o plano diretor na gestão do prefeito Tadeu Palácio
por meio da Lei nº 4.669 de 11 de outubro de 2006, que é alvo de revisão na atualidade. O
plano disposto em nove títulos, tratando desde a política urbana até o sistema de
participação democrática, traz no título IV um texto específico sobre o uso do solo urbano e
rural.
São Luís possuiu outros planos diretores, que caíram em desuso, como o de 1977, e
o de 1992, instituído por meio da Lei nº 32.252 de 29 de dezembro de 1992. A nova
legislação urbanística que culmina no plano diretor atual não foi por vontade própria, mas,
para atender a exigência da legislação federal, ou seja, a regulamentação dos artigos da
CF/88 por meio do Estatuto da Cidade. Segundo Oliveira (2007, p. 04)
Em São Luís, desde 1992 já havia a Lei Nº 3.252, que dispunha sobre o
Plano Diretor. A partir do Estatuto da Cidade, surgiu a necessidade de
adequação da legislação urbanística do município, que fora elaborada por
técnicos, sem a participação da população, e cujas diretrizes foram pouco
aplicadas durante sua vigência. A Prefeitura Municipal, ciente de que
deveria cumprir a sua obrigação, demonstrou na 2ª Conferência da Cidade
de São Luís, realizada no início de julho de 2005, que tinha o compromisso
de realizar a revisão do Plano Diretor de forma participativa, inclusive com a
apresentação do projeto de lei de criação do Conselho da Cidade.
(OLIVEIRA, 2007, p. 04).

Para Brito (2009), o plano diretor atual da cidade de São Luís, no tocante ao uso e
ocupação do solo foi desmerecida, sendo vista de uma perspectiva de geração de mapas,
cartogramas entre outros, trazendo um lado escuro do plano, onde temas são pouco vistos e
com debates quase nulos, resultando no estabelecimento de um macrozoneamento técnico
dividido em 05 macrozonas limitadas a definição de características gerais e conceituais e
suas configurações. Uma vez que o plano diretor é imprescindível pois deve servir de
diretrizes para a construção de políticas públicas de desenvolvimento e expansão urbana e
rural.
Do outro lado, São Luís continua crescendo, com maior concentração populacional
do estado do Maranhão, congregando múltiplas funções, requerendo espaços qualificados,
infraestrutura, no qual o direito à cidade deveria estar ao alcance de todos, tornando-se um
espaço caótico, sendo incapaz de gerar sustentabilidade e qualidade de vida a todos que

4 O Estatuto da Cidade, aprovado em 2001, já trazia no texto o prazo para que os municípios
elaborassem seus planos diretores no prazo de cinco anos que acabou sendo prorrogado pela Lei nº
11.673 de 2008, estendendo o prazo para 30 de junho de 2008.
nela habitam. Para Brito (2009, p. 55) “a intenção de utilização genérica de instrumentos
urbanísticos e tributários a regiões da cidade tidas como macrozonas urbanas, mal
distribuídos e simplesmente listados em Plano Diretor Municipal não garante a aplicabilidade
da lei municipal que disciplina o uso do solo urbano ludovicense através do seu
macrozoneamento”. Portanto, o instrumento acaba por ter lacunas importantíssimas, que
por si só o deixam fraco e sem sentido de normativo, pois em muitas ocasiões observa-se a
necessidade de ingerência através de lei complementar.
O plano diretor deve fornecer orientações para as ações que, de alguma forma,
influenciam no desenvolvimento urbano da cidade, além disso, deve o plano diretor ser
articulado com outros instrumentos de planejamento, como planos de bacias hidrográficas,
planos de gestão de resíduos sólidos, dentre outros. Deve ainda ser revisado
constantemente, pois os planos diretores precisam se adaptar às mudanças pelas quais
passam as cidades ao longo do tempo.
A proposta de revisão da legislação urbanística de São Luís alteração do Plano
Diretor (Lei N.º 4.6169/06) e da Lei de Zoneamento, Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo
Urbano e Rural Municipal (Lei N.º 3.253/92) da Prefeitura de São Luís, pela maneira como
foi apresentada pela Prefeitura de São Luís, com a revisão apenas os artigos 26-31, que se
referem ao macrozoneamento ambiental, visivelmente não é uma demanda da população,
ou pelo menos, pelo que se pode observar nas audiências públicas realizadas, não é a
principal demanda da população em relação plano diretor da cidade, a mobilidade urbana,
infraestrutura básica nos bairros, postos de saúde, escolas próximas de casa para os filhos
estudarem, foram demandas mais cobradas nas audiências do que o macrozoneamento
ambiental.
No processo de revisão do plano diretor, um dos fatores importantes é a participação
da população para que o Plano Diretor corresponda à realidade e expectativas quanto ao
futuro da população. Segundo Genz (2008), o plano diretor participativo é o instrumento de
definição da política urbana municipal capaz de assegurar a observância da função social da
propriedade, sendo na essência um instrumento de planejamento urbanístico que define a
divisão e as formas de ocupação dos espaços habitáveis da cidade, considerando-se o
território urbano e rural do município. No entanto, no processo de realização das audiências
públicas, o que se observou foi a pouca participação popular nas audiências. Além disso,
muitos moradores presentes às audiências nem sabiam exatamente do que se tratava a
revisão do plano diretor.
O uso de linguagem excessivamente técnica, a pouca divulgação nos bairros onde
aconteceram as audiências, pode ter evidenciado a pouca participação da população nas
audiências, apesar da recomendação feita pela Promotoria de Justiça de Proteção ao Meio
Ambiente, Urbanismo e Patrimônio Cultural de que todos os documentos, estudos e informações
produzidos pela Prefeitura de São Luís devessem ser disponibilizados para acesso público,
inclusive na internet, com a indicação pela Prefeitura das datas e locais onde as audiências
aconteceriam.
Segundo a Prefeitura de São Luís os objetivos da lei de revisão do plano diretor serão
atingidos através das diretrizes: i. de indução à ocupação dos espaços vazios e
subutilizados servidos de infraestrutura, evitando a expansão horizontal da cidade e a
retenção especulativa de imóvel urbano; ii. de estímulo à implantação e manutenção de
atividades que promovam e ampliem o acesso ao trabalho e à renda, incentivando a
economia solidária local; iii. de estabelecimento de parcerias com a iniciativa privada no
financiamento dos custos de urbanização e da ampliação e transformação dos espaços
públicos. Contudo, o que se observou durante as audiências públicas foi uma preocupação
excessiva a terceira diretriz, a saber, as parcerias com a iniciativa privada, pois as
audiências contaram sempre com a participação massiva de empresários da construção civil
preocupados em garantir privilégios.
A Lei de Zoneamento, Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo Urbano e Rural
Municipal é um instrumento importante de planejamento urbano, uma vez que através dele a
cidade se organiza de acordo com as suas características, considerando os diversos usos
existentes, com a definição de critérios de uso e ocupação dos terrenos, como a altura
permitida para a construção de prédios, por exemplo.
Com a regulamentação do uso e ocupação do solo urbano será permitido em
diversos bairros da cidade o aumento do número de gabaritos, o que segundo
ambientalistas pode acarretar em aumento da sensação térmica na cidade, devido a
diminuição da circulação de ventos.

3 CONCLUSÃO

Mobilidade urbana, saneamento, infraestrutura de saúde, moradia, lazer e educação,

uso e ocupação do solo, são alguns dos diversos itens que permeiam a urbanização das
cidades. Itens que, apesar de sua importância, nem sempre possuem considerável destaque
na agenda pública. Como podemos observar na revisão do plano diretor de São Luís, que
não contempla as principais demandas da população. Com a decisão do poder executivo
municipal de revisar apenas um item do plano diretor, o macrozoneamento ambiental, e
dentro deste o uso e ocupação dos solos, observa-se a preocupação em atender as
reivindicações do empresariado do setor da construção civil em detrimento dos interesses
da coletividade.
No processo de revisão do plano diretor, é fundamental que seja assegurada aos
moradores a participação através de audiências públicas previamente agendadas, dando-se
publicidade aos moradores sobre datas, horários e locais onde acontecerão as audiências,
garantindo o conhecimento de todos os segmentos da sociedade civil das discussões
travadas no processo de definição das prioridades a serem consideradas pelo plano. O que
deve ser assegurado pelo poder executivo municipal, como disciplina o Estatuto das
Cidades. Na cidade de São Luís, a discussão da revisão do Plano Diretor, é marcada por
um discurso excessivamente técnico que nada fomenta o debate das comunidades
envolvidas na discussão dos itens nele proposto, o que de fato diminui a perspectiva de
participação democrática, garantida na legislação federal e ratificada no plano diretor.

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