RESUMO EXECUTIVO

DE GUARUJ

REALIZAO

CONVNIO

SUMRIO
INTRODUO 4

PARTE 01

O MUNICPIO DO GUARUJ: PANORAMA GERAL

E DINMICAS RECENTES
6

PARTE 02

10

ANLISE DA REALIDADE DO MUNICPIO E

DESAFIOS PARA O DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL

10

EIXO 01
REALIDADE ECONMICA DO MUNICPIO

11

Caractersticas da Cultura Local

13

Cultura Alimentar e Segurana Nutricional

14

EIXO 02
ORGANIZAO SOCIOTERRITORIAL 15
Meio Ambiente e Territrio 15
Planejamento
Ecoturismo,
martimo
Comisso

de

e pesquisa

16

mergulho e demais formas de turismo

16
Proteo

do

Canal

de

Bertioga

Ocupao Urbana em reas de Preservao

Permanente (APP)

16
17

Ordenamento Territorial e Dinmica Imobiliria 18

Precariedade Habitacional e Regularizao
Fundiria 22
Saneamento Ambiental

25

Drenagem

27

Resduos Slidos

27

Mobilidade Urbana e Regional

28

Sade 30
Violncia 31
EIXO 03
GESTO MUNICIPAL 32
Financiamento Pblico

32

Gesto Democrtica 32

PARTE 03

34

A REALIDADE DE GUARUJ NA VISO DA

POPULAO 34

BIBLIOGRAFIA 37

INTRODUO

Este Resumo Executivo traz a sntese do Diagnstico Urbano Socioambiental Participativo do municpio de
Guaruj (Relatrio de Guaruj), que parte do projeto Litoral Sustentvel Desenvolvimento com Incluso Social.
O litoral paulista tem experimentado grandes transformaes nas ltimas dcadas, com processos de urbanizao,
muitas vezes desordenados, com forte impacto na vida de quem mora, trabalha e frequenta a regio. Agora, um novo
processo de transformao est sendo impulsionado pelos projetos em curso na regio, como a explorao do pr-sal.
Tais mudanas reforam a necessidade de se pensar e planejar o futuro, avaliar os impactos socioambientais
dos grandes empreendimentos em curso na regio, procurar formas de us-los para impulsionar o desenvolvimento
sustentvel local e regional e tambm de conter ou mitigar seus efeitos negativos. Nesse contexto de grandes transformaes, essencial somar o conjunto de iniciativas que vm sendo realizadas pela sociedade e administraes
pblicas e identificar novas aes necessrias que garantam cidades mais justas, mais bonitas e mais saudveis.
O projeto Litoral Sustentvel Desenvolvimento com Incluso Social insere-se neste contexto de intensas mudanas e objetiva contribuir no desenvolvimento sustentvel da regio. Proposto pelo Instituto Plis e apoiado
pela Petrobras, este projeto inicia-se com a construo de um diagnstico urbano socioambiental participativo dos
municpios do Litoral Norte e da Baixada Santista1, articulado com a construo de um diagnstico da regio, que
juntos suportaro a elaborao de Agendas de Desenvolvimento Sustentvel para os municpios e para a regio.
Estes diagnsticos daro suporte para a elaborao de Agendas de Desenvolvimento Sustentvel (segunda
etapa do projeto) e a implementao de um Observatrio (terceira etapa). Sero desenvolvidas 13 agendas municipais e uma regional, que correspondero a documentos construdos a partir do debate com a populao visando
a definio de aes e de suas condies de implementao (atores estratgicos, meios financeiros e horizontes
temporais), considerando ainda o mapeamento de projetos e aes convergentes existentes.
A proposta de Observatrio Litoral Sustentvel surge como instrumento de disseminao de informaes,
espao de interao entre diversos agentes locais da sociedade civil e dos governos, fomentando a gesto e anlise compartilhada da informao e assegurando o monitoramento e acompanhamento da implementao das
Agendas desenvolvidas e pactuadas ao longo da segunda fase do projeto (2013).

1
O Projeto Litoral Sustentvel abrange os seguintes municpios: Perube, Itanham, Mongagu, Praia Grande, So Vicente, Cubato, Santos, Guaruj, Bertioga, So
Sebastio, Ilhabela, Caraguatatuba e Ubatuba.

O Diagnstico Urbano Socioambiental Participativo parte da caracterizao do municpio e de uma extensa

sistematizao de dados2 para desenvolver anlises sobre o seu ordenamento territorial, investigando os principias
traos de sua ocupao, os diferentes tipos de necessidades habitacionais, as demandas e desempenhos relativos
ao sistema de saneamento ambiental, as condies de mobilidade local e regional, os espaos territoriais especialmente protegidos e os grandes equipamentos e infraestrutura de logstica existentes que impactaram no desenvolvimento deste territrio.
A esse conjunto de leituras sobre as condies urbansticas e socioambientais somam-se importantes anlises
sobre o desenvolvimento econmico, a cultura, a segurana alimentar e nutricional, a sade, a segurana pblica
e a gesto pblica e democrtica, considerando, especialmente, as finanas publicas. Tais leituras esto articuladas a um exame detido sobre marcos jurdicos relativos s polticas pblicas que incidem nos espaos territoriais
do municpio, bem como com a viso de moradores e representantes de entidades da sociedade civil. Como produto da anlise aprofundada sobre todos esses aspectos, o Relatrio de Guaruj identifica um conjunto de desafios para o desenvolvimento sustentvel do municpio em harmonia com toda a regio.
Neste Resumo Executivo, os diferentes contedos tratados de maneira detalhada no Relatrio foram articulados e
organizados em trs partes principais, no sentido de expor de maneira concisa os principais resultados das anlises.
Na primeira parte, apresentamos um panorama geral do municpio, recuperando os aspectos mais relevantes
de sua histria e de sua urbanizao e identificando traos especficos.
Na segunda parte, indicamos os principais desafios para o desenvolvimento sustentvel local, retratando uma
sntese das anlises dos diferentes temas, apontando questes a serem enfrentadas no campo do desenvolvimento
econmico, da organizao socioterritorial e da gesto pblica.
Na terceira parte, trazemos a viso da populao sobre a realidade do municpio e reflexes sobre as diferentes
perspectivas para o desenvolvimento sustentvel, construdas a partir da articulao entre as expectativas e vises
dos diferentes segmentos da sociedade com as tendncias de desenvolvimento identificadas pelas leituras tcnicas.
2
Trabalhando com a anlise de um grande nmero de pesquisas existentes, coleta de novos dados e pesquisas com a populao. Os relatrios foram fechados com
dados de at dezembro de 2012.

PARTE 01

A gncia P ulsar

O MUNICPIO DO GUARUJ: PANORAMA GERAL E

DINMICAS RECENTES

As atividades porturias realizadas no perodo colonial influenciaram diretamente a formao dos ncleos que
deram origem ocupao urbana da Baixada Santista. No territrio do atual municpio de Santos foram instalados os primeiros trapiches do porto, que passou a ter o mesmo nome e foi ganhando importncia crescente. J no
sculo 20, o porto de Santos ganhou impulso importante com a abertura da Rodovia Anchieta (SP-150), realizada
na dcada de 1940, com o desenvolvimento industrial da atual Regio Metropolitana de So Paulo, especialmente o Grande ABCD (que engloba os municpios de Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul e
Diadema), e com o processo de industrializao de Cubato.
Apesar do porto de Santos ter forte articulao com os polos industriais mais prximos, necessrio levar em
conta a sua influncia macrorregional. Os municpios da Regio Metropolitana da Baixada Santista, instituda
pela Lei Complementar Estadual n 815, de 30 de julho de 1996, conectam-se com as reas de influncia primria do porto de Santos, a partir de vias de acessos rodovirios, ferrovirios e dutovirios.

Em meados do sculo 20, o municpio de Santos era um importante destino turstico para os moradores dos
municpios localizados no planalto, especialmente da capital paulista e das cidades vizinhas. Nas dcadas de
1950 e 1960, Santos recebeu vrios empreendimentos imobilirios constitudos pelas chamadas segundas residncias, destinadas ao veraneio.

Tais empreendimentos se implantaram principalmente nas orlas martimas, junto s praias de maior interesse dos
investidores e dos consumidores de renda mdia e alta. Esse segmento imobilirio se expandiu a partir de Santos, avanando sobre as reas junto s praias do Guaruj, So Vicente e demais municpios da Baixada Santista. Desde esta
poca, o Guaruj se consolida como um grande polo turstico de veraneio, que atrai grande contingente de populao
flutuante e, ao mesmo tempo, como cidade-dormitrio da populao de mais baixa renda que trabalha em Santos.
Santos polariza a Regio Metropolitana junto com So Vicente, Guaruj e Cubato. Ao sul desses municpios,
a Regio Metropolitana da Baixada Santista contem Praia Grande, Itanham, Mongagu e Perube; e, ao norte,
Bertioga. A Lei Complementar Estadual n 815, de 30 de julho de 1996, autoriza o Poder Executivo a instituir o
Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana da Baixada Santista CONDESB, uma autarquia responsvel pela gesto metropolitana, e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista (FUNDESB). Em
23 de dezembro de 1998, a Lei Complementar Estadual n 853 cria a Agncia Metropolitana da Baixada Santista
(AGEM), entidade autrquica vinculada Secretaria dos Transportes Metropolitanos, com a finalidade de integrar a
organizao, o planejamento e a execuo das funes pblicas de interesse comum nesta regio. Em 2004, a Lei
Complementar n 956 transfere a AGEM para a Secretaria de Economia e Planejamento.
Falando especificamente de Guaruj, o municpio possui uma rea total de 14 mil hectares, sendo que a maior parte
de seu territrio est inserida em unidades de conservao, permanecendo no ocupada. A densidade populacional do
municpio de 20,4 hab/h e na rea urbanizada a densidade demogrfica vai a 76,4 hab/ha.
De acordo com o Censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE 2010, o Guaruj possui a terceira
maior populao do litoral paulista (perde apenas para Santos e So Vicente): 290.752 habitantes, distribudos por
dois distritos. A sua Taxa Geomtrica de Crescimento Anual (TGCA), entre 1991 e 2000, foi de 2,60% a.a. a quarta
menor do litoral paulista e diminuiu para 0,93 a.a., entre 2000 e 2010 a segunda menor da regio, maior apenas
que a de Santos (0,04). Os mapas abaixo permitem visualizar as diferenas nessas taxas geomtricas de crescimento
anual dos municpios litorneos que esto sendo analisados.

MAPA 1
Municpios do litoral paulista Taxa Geomtrica de Crescimento Anual - TGCA 19912000 e 2000-2010
Fonte: Censos Demogrficos IBGE 1991, 2000 e 2010.

De acordo com os dados do censo IBGE 2010, o

municpio de Guaruj possui populao bastante jovem,
porm esta parcela vem envelhecendo na ltima dcada. A populao jovem de at 29 anos passou de
58%, em 2000, para 50% da populao total, em 2010,
enquanto a populao de 30 at 59 anos aumentou de
35% para 40%. Neste perodo, tambm percebe-se um
ligeiro envelhecimento da populao com mais de 60
anos, que passou de 6% para 9% da populao total.
Em relao classificao da populao de acordo
com as categorias de cor e raa utilizadas pelo IBGE,
a populao residente do municpio de Guaruj acompanha parte dos municpios litorneos paulistas onde
o percentual da populao parda e negra sobre a populao total est acima do percentual verificado para
o Estado de So Paulo: 45,5% ante 29,1%. Embora,
bastante reduzida, a presena de populao indgena
no territrio tambm maior do que no Estado de So
Paulo (0,1%), chegando a 0,2% da populao total.
A populao branca do municpio concentra-se nos

setores censitrios mais prximos s faixas litorneas,

especialmente nas praias de Pitangueiras, Guaiba e
Pernambuco, enquanto a populao negra e parda
apresenta maiores concentraes nos bairros ao interior, especialmente no distrito de Vicente de Carvalho.
Considerando o indicador renda mensal do responsvel pelo domiclio, 64% das pessoas responsveis por domiclios em Guaruj possuem rendimento
mensal de 0 a 3 salrios mnimos, apresentando
perfil bastante similar maior parte dos municpios
do litoral paulista analisados no presente trabalho.
Os maiores nveis de rendimento esto na orla martima, principalmente nas praias de Pitangueiras,
Pernambuco, Tortuga e Guaiba: entre R$ 1.866 e
R$ 6.220. J a populao de mdia renda se concentra espalhada em vrios pontos do territrio, em setores censitrios onde a renda mdia dos responsveis
domiciliares fica entre R$ 622 e R$ 1.866. Os setores
onde esse indicador fica abaixo de R$ 622 esto mais
afastados da orla martima.

MAPA 2
Guaruj Rendimentos Nominais Mdios dos Responsveis pelos Domiclios Segundo Setores Censitrios R$ 2010

Elaborao: Instituto Plis, 2012

Os dados do indicador rendimento mensal domiciliar (Censo IBGE 2010) indicam que Guaruj possui
32% dos domiclios com renda de at 2 salrios mnimos, 40% dos domiclios com renda entre 2 e 5 salrios mnimos, e 17%, com renda domiciliar entre 5 e
10 salrios mnimos.
De acordo com dados censitrios do IBGE, o municpio de Guaruj passou de 126.546 domiclios, em
2000, para 137.574, em 2010. Do total, 33% domiclios
so de uso ocasional, percentual condizente com a importncia da atividade turstica no municpio, baseada
em residncias de veraneio, sendo ocupadas por uma
populao flutuante composta por 162.109 pessoas,
com pico de 222.245 habitantes (SABESP, 2011).
Comparando dados do censo de 2000 e de 2010,
nota-se que Guaruj acompanha a tendncia geral
verificada no litoral paulista: o nmero de domiclios
permanentes cresce em proporo maior que o de
domiclios ocupados, respectivamente, 9,15% e 0,99%.
Denota-se, ento, uma fixao crescente dos moradores no municpio.
A maior parte dos domiclios recenseados cujo nmero total de casas chega a 87% das unidades est
localizada no distrito de Guaruj, que concentra quase
66% das unidades, das quais 50% so de uso ocasional. J o distrito de Vicente de Carvalho predominantemente constitudo por domiclios de uso permanente.

1979/1980

1991/1992

Pela evoluo de sua mancha urbana, nota-se

que, no comeo da dcada de 1980, a orla martima da regio central do municpio j possua
uma ocupao expressiva, chegando at a praia de
Pernambuco e se iniciando no Perequ.
A partir de meados dos anos 80, com os investimentos no sistema virio regional, principalmente
com a remodelao das Rodovias PiaagueraGuaruj (SP-055) e Rio-Santos (BR-101), Vicente
de Car valho comea a modificar o per fil da populao, a qual comea a receber grupos populacionais
de renda mdia.
No final da dcada, a mancha urbana de Vicente
de Car valho se estende ainda mais e consolida-se
a ocupao de Morrinhos, atrs do morro que se
localiza entre o centro e a Enseada.
Na regio da orla martima tambm se percebe
o avano da mancha urbana, principalmente em
direo ao norte do municpio. Neste movimento,
consolida-se definitivamente a ocupao da Praia
de Pernambuco, do Jardim Acapulco e do Perequ.
Surgem tambm, neste momento, as primeiras ocupaes da praia de So Pedro e de Iporanga.

2000

2011

MAPA 03
Evoluo da Mancha Urbana entre 1970 e 2010
Fonte: Imagens Landsat, 1979, 1980, 1991, 1992, 2000, 2011.

Na dcada de 1990, a mancha urbana continua se expandindo, principalmente em direo aos morros no
interior do municpio. Vicente de Carvalho apresenta, ainda, uma pequena expanso e Morrinhos quase dobra
sua mancha urbana. Nas reas de ocupao da orla martima, percebe-se uma expanso da mancha urbana nas
reas do Jardim Acapulco e das praias de Pernambuco, Perequ e So Pedro. Tambm consolida-se, definitivamente, a ocupao, antes esparsa, da praia de Iporanga.
Na dcada de 2000, a mancha urbana do municpio pouco se modifica, apresentando expanses apenas entre
a regio do porto e de Morrinhos, e nas praias de Pernambuco, Perequ e Iporanga.

PARTE 02

F lvio J ota

de

P aula

ANLISE DA REALIDADE DO MUNICPIO

E DESAFIOS PARA O DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL

Acreditamos que o desenvolvimento sustentvel de Guaruj deve considerar a importncia no somente da

dimenso econmica (relacionada com a criao, acumulao e distribuio da riqueza), mas tambm das dimenses social e cultural (que implicam na qualidade de vida, equidade e integrao social), ambiental (refere-se
aos recursos naturais e sustentabilidade dos modelos de mdio e longo prazo) e poltica (trata-se de aspectos
relacionados governana territorial, bem como ao projeto coletivo independente e sustentvel).
A compreenso das dinmicas de desenvolvimento do municpio envolve um conjunto de aspectos que se manifestam na realidade econmica, na organizao socioterritorial e na gesto pblica de maneira bastante relacionada. Esses trs eixos nortearo a apresentao dos principais resultados das anlises e a identificao dos
desafios ao desenvolvimento sustentvel do municpio.

10

EIXO 01 REALIDADE ECONMICA

DO MUNICPIO
O Produto Interno Bruto (PIB) do municpio de
Guaruj, em 2009 (dado mais recente publicado
pelo IBGE), foi de R$ 3.429.098, quase 1,5 vez
superior ao registrado no incio da dcada, quando,
em 2000, seu PIB foi de R$ 2.019.675. O PIB per
capita (refere-se soma de todas as riquezas produzidas no pas dividida pelo nmero de habitantes,
sendo, portanto, apenas uma mdia indicativa, j
que a distribuio desse ganho ou perda se d de
forma desigual, e esse efeito no pode ser registrado
neste indicador), por sua vez, foi de R$ 11.131,34,
inferior mdia estadual (R$ 26,2 mil) e mdia
nacional (R$ 15,9 mil), para o ano de 2009.
Do ponto de vista da participao dos setores
da atividade econmica no PIB, nota-se na figura
abaixo que, do total de riquezas produzidas no municpio, o setor da agropecuria representa aproximadamente 1% do total, enquanto que os setores
industrial e de servios representam, respectivamente, 19,5% e 79,5% do PIB do municpio (em valores
absolutos, R$ 603,2 milhes e R$ 2.460,7 milhes).
Vale lembrar que a alta representatividade do setor
de servios refere-se ao fato de que, neste setor,
contemplam-se as atividades de turismo e comrcio,
economicamente importantes no municpio. A participao da indstria revela baixo grau de industrializao local. Chama ateno a pfia participao da
agropecuria, seja pelo perfil do municpio, seja pelo
fato de que as atividades de pesca se enquadram
neste setor. Tal constatao sugere uma considervel
taxa de informalidade entre essas atividades.
VALOR ADICIONADO SETORIAL

GRFICO 1
Valor Adicionado Setorial do municpio (milhes de reais), Guaruj,
SP, 2009

dos, 58,7% estavam nos ser vios, 35,1% no comrcio, 3,1% na construo civil, 2,4% na indstria e
nem 1% na agropecuria. Estes dados reiteram o
exposto acima, da alta participao dos ser vios e
comrcio, baixo nvel de industrializao e da agropecuria, o que pode ser um indcio de estagnao
econmica, baixo valor agregado da produo,
baixa competitividade e inovao, baixo nvel de
formalizao do emprego etc. Sobre a agropecuria, cabe lembrar que por se tratar de uma fonte de
dados que abarca os empreendimentos formais da
economia (RAIS), pode ser que parcela substancial
dessas atividades, realizadas de maneira informal,
no esteja contabilizada nas estatsticas.
ESTABELECIMENTOS FORMAIS

GRFICO 2
Distribuio (%) dos estabelecimentos por setores da atividade
econmica, Guaruj, SP, 2010
Fonte: IBGE, Perfil dos Municpios e RAIS, MTE

A observao das atividades em que o municpio se sobressai em termos de especializao produtiva regional, a partir de anlises do Quociente
Locacional (QL) 3, apontam, conforme quadro abaixo, para o ano de 2010 os seguintes setores potenciais: alojamento e comunicao (QL de 1,61);
comrcio varejista (QL de 1,48); administrao
tcnica e profissional (QL de 1,35), transporte e
comunicao (QL de 2,31) e construo civil (QL de
1,06). importante destacar o decrscimo em servios mdicos, odontolgicos e veterinrios que, em
2000, apresentava QL de 1,33.

Fonte: IBGE Cidades

No que se refere distribuio dos estabelecimentos pelos setores da atividade econmica, de acordo com os dados da Relao Anual
de Informaes Sociais (RAIS) do Ministrio do
Trabalho e Emprego (MTE), verifica-se que, em
2010, do total de 4.993 estabelecimentos registra-

3
O QL um importante indicador que revela a especificidade de um setor
dentro de uma regio (municpio), o seu peso em relao estrutura empresarial
da regio (municpio) e a importncia do setor para a economia do Estado. O
clculo do Quociente Locacional (QL) foi produzido a partir de dados do RAIS
(MTE). A tabela completa do QL est no relatrio completo sobre o Guaruj. As
atividades que atingem um ndice maior do que 1 so consideradas como importantes em termos de especializao produtiva regional.

11

Setor de atividade

2000

2010

01-Extrativa Mineral

0,00

0,06

02-Prod. Mineral no Metlico

0,11

0,06

03-Indstria Metalrgica

0,07

0,11

04-Indstria Mecnica

0,06

0,04

05-Eltrico e Comunicaes

0,02

0,01

06-Material de Transporte

0,04

0,64

07-Madeira e Mobilirio

0,04

0,15

08-Papel e Grf

0,04

0,04

09-Borracha, Fumo, Couros

0,01

0,00

10-Indstria Qumica

0,38

0,12

11-Indstria Txtil

0,06

0,12

12-Indstria de Calados

0,00

0,00

13-Alimentos e Bebidas

0,56

0,09

14-Servio Utilidade Pblica

0,89

0,55

15-Construo Civil

1,35

1,06

16-Comrcio Varejista

1,40

1,48

17-Comrcio Atacadista

0,30

0,34

18-Instituio Financeira

0,45

0,49

19-Adm. Tcnica Profissional

2,03

1,35

20-Transporte e Comunicaes

1,39

2,31

21-Alojamento e Comunicao

1,57

1,61

22-Mdicos, Odontolgicos e Veterinrios

1,33

0,89

23-Ensino

0,65

0,87

24-Administrao Pblica

0,00

0,96

25-Agricultura

0,36

0,19

No que se refere remunerao mdia5 auferida

no Guaruj, para o ano de 2010, verifica-se que os
maiores salrios estavam no setor de servios industriais de utilidade pblica (SIUP: gua, esgoto etc.),
R$ 3,2 mil, em que pese o fato de que este setor tem
baixssima representatividade no que diz respeito
gerao de emprego (menos de 0,5% do emprego
total do municpio). Do outro lado, o menor rendimento auferido estava no comrcio (R$ 981). Os
rendimentos mdios para os setores de SIUP, Indstria,
Agropecuria e Administrao Pblica so superiores
aos registrados no Estado de So Paulo e na mdia
nacional. O rendimento mdio com vnculo empregatcio no municpio era de R$ 1.725,63 (SEADE 2010).
PARTICIPAO DO EMPREGO

TABELA 1
Quociente Locacional (QL) para o municpio de Guaruj, SP 2000 e 2010
Fonte: MTE, RAIS (Elaborao Prpria)

De acordo com dados do IBGE/ 2010, a populao economicamente ativa (PEA) de Guaruj era de
143.999, o que corresponde a 58,5% da Populao
em Idade Ativa (PIA). A taxa de ocupao (populao ocupada dividida pela PEA) era de 89,1%, visto
que h 128.363 ocupados. Nota-se, nos ltimos
anos, uma diminuio da taxa de desocupao: em
2010 (maior que a mdia estadual e nacional) era de
10,9%, bastante inferior de 2000 (22%).
Em relao aos empregos formais, em 2010, quando foram contabilizados 47.457 empregos, o cenrio
era o seguinte: 54% estavam no setor de servios;
24,7%, no comrcio; 12,1%, na administrao pblica; 5,2%, na construo civil; 3,1%, na indstria
de transformao; e, nos demais setores, tais como
agropecuria, servios industriais de utilidade pblica e extrativismo mineral, a participao, em cada
um, no chegava a 1% dos empregos. A partir destes
dados, percebe-se que os empregadores neste municpio so os setores de servios, comrcio e de administrao pblica4.
vlido mencionar que o emprego formal captado pelos dados do RAIS/
MTE refere-se aos vnculos empregatcios regidos pela Consolidao das Leis
Trabalhistas (CLT) e estatutrios (regidos pelo Estatuto do Servidor Pblico), no
mercado de trabalho nacional.

GRFICO 3
Distribuio (%) dos empregos formais por setores da atividade
econmica, Guaruj, SP, 2010
Fonte: MTE, RAIS

A taxa de informalidade6 do mercado de trabalho

de 40%, superior taxa registrada no Estado de So
Paulo (33%). Em relao taxa registrada em 2000,
37%, nota-se um aumento do peso das ocupaes
informais no municpio.
Localizado bem no centro da regio que receber os maiores investimentos relacionados cadeia de
Petrleo & Gs, liderada pela explorao, produo e
comrcio do pr-sal, Guaruj tem a oportunidade mpar
de se inserir ativamente nessa cadeia e obter frutos
econmicos e sociais extremamente importantes que
representaro um divisor de guas para a localidade.
A quantidade vultuosa de investimentos que a
regio receber, como supracitado, mudar por completo seu panorama. E o tringulo composto por
Santos, Cubato e Guaruj, alm de So Vicente e
Praia Grande, ser o mais impactado por tais investimentos. O setor privado parece j ter percebido essa

12

MTE, RAIS.

Aqui, optou-se por somar os empregados sem carteira e os por conta prpria
e dividi-los pelo total de empregados.
6

potencialidade. Prova disso que a empresa Wilson

& Sons, ligada a equipamentos de transporte, fez um
plano de investimento, para o quinqunio 2010-2015,
da ordem de US$ 670 milhes no municpio7.
Nesse sentido, Guaruj deve incrementar seu desenvolvimento econmico e social, formular politicas
e iniciativas que permitam ampliar sua infraestrutura produtiva e aumentar seu parque industrial, bem
como sua oferta de servios produtivos para atender a
essas novas demandas. No se afirma aqui que a cidade deva abandonar sua vocao turstica; entretanto, deve mudar sua perspectiva para que o carro chefe
da economia mude para as atividades relacionadas
cadeia de Petrleo & Gs. Indubitavelmente, os recursos daqui oriundos no podem ser desperdiados pelo
municpio, devendo ser empreendidos na expanso da
indstria e da infraestrutura.
Outra questo importante, tambm referente cadeia de Petrleo & Gs, o recebimento dos royalties
oriundos da explorao do petrleo. A cidade recebe
muito pouco hoje, principalmente se confrontado
sua localizao. O municpio deve, obrigatoriamente,
lutar por maior participao nesses recursos, porque
a fatia que hoje recebe irrisria (R$ 507,5 mil). O
incremento desses recursos significa mais dinheiro a
ser destinado a reas econmicas e sociais relevantes,
como educao, sade, meio ambiente e moradia,
contribuindo para o desenvolvimento econmico e
socioambiental da cidade.
A diversificao das atividades econmicas, a ampliao da formalizao e superao da condio
sazonal dos empregos, esboa-se na atualidade
como importantes desafios para o desenvolvimento
econmico. Nota-se os problemas srios que o municpio enfrenta acerca da qualificao da mo-de-obra.
Pesquisa da Fundao Seade8 indica que iniciativas
implementadas em 2010 no municpio referentes
qualificao profissional so voltadas, prioritariamente, para o setor de servios relacionados ao turismo,
com total de 1.557 vagas.
Em se tratando especificamente dos impactos do
pr-sal e dos empreendimentos da Petrobras, uma
forma de superar a sazonalidade dos empregos gerados nos setores responsveis pela maior demanda
de mo de obra (turismo e construo civil) a qualificao em setores mais dinmicos, que abre perspectivas para insero no mercado de trabalho em
ocupaes promissoras. As iniciativas mais concretas
no sentido de qualificar a mo-de-obra tm menos
de um ano. No h Sesi, Senai ou Sesc no Guaruj;
e apenas uma unidade do Sebrae mvel, ainda que
haja certa aproximao com o Sebrae regional nas
reas de turismo, vesturio e moda. Nas entrevistas
7

http://www.seade.gov.br/produtos/piesp/consultabanco.php

http://bi.seade.gov.br/SimTrabalho/ (acesso agosto/2012)

realizadas pela equipe do Plis, a populao reclama

que empregos de maior qualificao e no sujeitos
sazonalidade do turismo (como aqueles relacionados
s empresas porturias) so preenchidos por mo de
obra de fora da cidade.

Caractersticas da Cultura Local

Os equipamentos culturais no Guaruj no so
muitos. Mas possvel encontrar atraes na Fortaleza
da Barra, Memorial Vertical, Auditrio, Anfiteatro
Sampaio, Espao Histrico do Surf, feiras de artesanato, feira de artes e trabalhos manuais. H cursos de
xilogravura, ministrado em oficinas, em parceria com
a secretaria de educao. A sede da secretaria de cultura foi para Vicente de Carvalho para se aproximar
da periferia. O teatro do centro est sendo reformado
depois de 30 anos, colocando acessibilidade para pessoas deficientes, melhorando a estrutura acstica etc.
Existe tambm um teatro administrado pela Casa 3 de
Artes, uma importante escola de teatro da cidade, que
desenvolve o papel de fortalecer as aes artsticas
locais, alm de realizar o Fecastre - Festival de Cenas
Teatrais, e diversos projetos de incentivo ao teatro nas
escolas pblicas, envolvendo crianas e jovens.
Com 1% do oramento municipal, a secretaria
de Cultura desenvolve algumas atividades culturais,
inclusive com diversas parcerias, visando estimular a
diversidade cultural, recuperar a tradio perdida e
envolver os diversos segmentos culturais do municpio.
Eventos que contemplam ritmos como o blues, jazz e
chorinho tambm so desenvolvidos semanalmente na
praa e na praia. Recentemente, a secretaria aderiu
ao Plano Nacional da Cultura.
Embora a presena nordestina constitua a maioria
da populao no municpio, ainda possvel identificar, em algumas praias distantes e tambm nas centrais, resqucios da cultura caiara. Entretanto, no
existe por parte de alguns moradores a identidade
nordestina, o mesmo ocorre com a cultura caiara.
Segundo pessoas entrevistadas, o contexto histrico
do municpio contribuiu para a falta de pertencimento
dos moradores de Guaruj.
No entanto, a cultura nordestina, embora no seja
to evidente ao primeiro olhar, visvel em algumas
manifestaes e eventos como a Feira do Rolo (feira
de trocas de mercadorias diversas, tpica do nordeste),
que acontece todos os domingos no distrito de Vicente
de Carvalho, e composta, em sua maioria, por migrantes nordestinos.
O hiphop e o funk so movimentos fortes no municpio, sobretudo nas periferias, devendo ser trabalhado
e includo nas manifestaes culturais, incentivando os
jovens nas suas artes.

13

O movimento negro tmido, mas faz-se notar,

com algumas aes importantes como a ONG
Afroketo, que desenvolve diversas atividades enfocando e disseminando a cultura afro. A capoeira forte
tambm. O Mestre Sombra, de Santos, parceiro do
Mestre Sombrinha de Guaruj, que conduz muitos
grupos de capoeira. Vale destacar que, no municpio, est a casa de candombl mais antiga do Estado
de So Paulo existe um projeto para transformar o
local em ONG ou museu vivo.
A preocupao com relao aos cuidados sobre o
patrimnio histrico da cidade uma novidade para
a gesto pblica. Existe um projeto, ainda incipiente,
que o Diagnstico de prospeco arqueolgica,
o qual iniciou um levantamento histrico na estrada
para Bertioga, aplicando questionrios para as pessoas mais antigas a fim de realizar um mapeamento da
histria da regio. Entretanto, as dificuldades so muitas, pois era comum as pessoas viverem no Guaruj,
mas serem registradas em Santos, dificultando a
coleta de informaes. Este levantamento histrico
realizado pela Prefeitura e pelo rgo que representa
o Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
IPHAN na Baixada.
De modo geral, os desafios para o desenvolvimento cultural de Guaruj ainda so muitos. A
cultura, do ponto de vista da gesto pblica, est
comeando a ganhar espao, mas um movimento
ainda incipiente. O esforo dever partir, inicialmente, da esfera pblica no que tange ao encaminhamento para a constituio do Conselho Municipal
de Cultura e a criao do Fundo Municipal da
Cultura, duas exigncias para a adeso ao Sistema
Nacional de Cultura.
Investir no turismo sciocultural, de base comunitria, integrando e valorizando os costumes locais, um
desafio para toda a sociedade. Mas tambm uma
grande chave para abrir caminhos de desenvolvimento
cultural, profissionalizao para jovens, valorizao da
cultura local, entre outros benefcios. O turismo, aliado cultura da regio, se qualifica e, sendo a grande
vocao da cidade, pode acontecer o ano inteiro e
no somente nas pocas de temporada.

Cultura Alimentar e Segurana Nutricional

Ao lado de So Vicente e Itanham, observa-se
em Guaruj uma maior apropriao da questo da
segurana alimentar e nutricional em relao aos
demais municpios da regio do litoral de So Paulo.
Como garantia de continuidade, importante que
tais aes sejam fortalecidas por meio de sua institucionalizao atravs da criao de marcos legais e
dotao oramentria especfica.

14

Associados segurana alimentar e nutricional, podemos citar a existncia de alguns programas de proposio municipal, perfazendo cinco iniciativas de um
total de 11, sendo as demais: trs de proposio federal, duas estaduais e uma delas com aes integradas
de programa federal com o nvel municipal. Tais dados
sinalizam a incorporao da temtica pela atual gesto.
No total, foram identificadas 11 iniciativas, sendo
sete no eixo de Acesso alimentao, a saber:
Programa Bolsa Famlia, Programa Renda Cidad,
Projeto Frente de Trabalho, Feira da Cidadania,
Programa Viva Leite, Projeto Restaurantes Populares,
Programa Nacional de Alimentao Escolar; uma
iniciativa no eixo 2, Produo e Abastecimento
Agroalimentar, com a atuao da Diretoria de Pesca,
Aquicultura e Atividades Nuticas; e trs iniciativas
no eixo 5 da Alimentao e Nutrio no Nvel da
Sade: Projeto Diagnstico e Tratamento de Anemia
Ferropriva entre crianas das creches e UBS, Oficina
de Sabores, e Sistema de Vigilncia Alimentar e
Nutricional (SISVAN).
No eixo da Produo e Abastecimento, a
Diretoria de Pesca, Aquicultura e Atividades Nuticas
desenvolve aes para estruturao da pesca artesanal e tambm referentes gerao de renda, por
meio do artesanato em cooperativas, com mulheres
de comunidades pesqueiras.
A pesca artesanal, importante elemento da cultura
alimentar local, no tem um ponto de beneficiamento.
Importa destacar que ela no est inserida na estrutura de abastecimento pblico da alimentao escolar e
no Programa de Aquisio de Alimentos (PAA).
O Projeto Orla manifestou inteno de legalizar as
reas para os pescadores colocarem suas embarcaes, providenciando junto ao Servio do Patrimnio
da Unio a cesso dos terrenos. Os pescadores foram
contemplados com o caminho Feira do Peixe, do
Ministrio da Pesca e Agricultura, como estmulo organizao de uma cooperativa que pudesse operar o
veculo e levar o produto para as comunidades pobres,
a preos mais acessveis, mas, por enquanto, o veiculo
realizou uma campanha e est sob a administrao
da Diretoria de Segurana Alimentar. Tambm se
registra no municpio algumas organizaes de pescadores e maricultores.
Outra caracterstica de Guaruj a presena de
uma importante comunidade de pescadores, na regio
do Perequ, que vivem da pesca artesanal e tambm
do turismo. Preservam a cultura do Reizado e algumas
festas tradicionais, como a Festa da Tainha.
Na rea de segurana alimentar, um dado importante a ser destacado que, em Guaruj, 11,7% das
crianas acompanhadas nas UBS esto com sobrepeso ou obesa, o que um dado preocupante.

Por fim, o crescimento dos agravos e de doenas associadas alimentao, uma caracterstica presente em
toda a regio do litoral, determinou a implantao em 2012 de iniciativas de preveno, inclusive de proposio
municipal, na rea da sade.

EIXO 02 ORGANIZAO SOCIOTERRITORIAL

A seguir apresentamos as dinmicas de ocupao do territrio, considerando a sua interao com o meio-ambiente, com a expanso da produo imobiliria e com a habitao e regularizao fundiria. Diretamente
articuladas s dinmicas de ocupao do territrio, as condies de mobilidade e saneamento sero tambm
determinantes na compreenso da organizao socioterritorial. As ofertas dos servios de sade e as condies de
segurana so tambm aspectos relacionados, ainda que indiretamente, a essas dinmicas.

Meio Ambiente e Territrio

Guaruj est inserido em uma regio de domnio da Mata Atlntica, sendo que 52,2% de sua rea so recobertos por vegetao natural, incluindo floresta ombrfila. Este atributo, somado a uma riqussima biota marinha,
acabou por justificar a criao de quatro unidades de conservao no municpio9.

MAPA 4
Unidades de conservao existentes no municpio de Guaruj
Fonte: Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), 2011; Secretaria de Meio Ambiente do Estado de So Paulo, 2011.

O Plano Diretor municipal leva em considerao aspectos ambientais relevantes do territrio (ex: setores de
preservao, costes, praias, desenvolvimento compatvel, ocupao dirigida), sendo destaques a criao da APA
Municipal da Serra do Guararu (2012) e a regulamentao do Conselho e Fundo de Meio Ambiente (2006).
A APA Municipal da Serra do Guararu (APASG) foi criada pelo Decreto Municipal n 9.948, de 28 de junho de
2012, e administrada pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente. Trata-se da maior unidade de conservao
do municpio, abrangendo toda a Serra do Guararu, localizada no extremo leste da Ilha de Santo Amaro, entre o
Oceano Atlntico e o canal de Bertioga, na regio conhecida como Rabo do Drago.
9

Importante observar que as unidades de conservao compreendem 18,22% da rea total do municpio de Guaruj.

15

Em 2009, foram institudas duas RPPNs (Reservas

Particulares de Patrimnio Natural), na Serra do
Guararu, a partir da cesso de reas de condomnios
ali localizados em troca de potencial construtivo no
municpio, sendo estas a RPPN Marina do Conde,
com 5,05 ha, e a RPPN Tijucopava, com 40,63 ha.
A Secretaria Municipal de Turismo tem incentivado
o ecoturismo na rea da Serra do Guararu, atravs da
criao das chamadas Rotas do Drago.
Alguns problemas encontrados na regio so a falta
de manuteno, infraestrutura e placas indicativas
em determinadas localidades, bem como o descarte
irregular de resduos slidos por turistas e a descaracterizao da vegetao.
A APA Marinha do Litoral Centro (APAMLC) foi
criada pelo Decreto Estadual n 53.526, de 8 de
outubro de 2008, e administrada pela Fundao
para a Conservao e a Produo Florestal do
Estado de So Paulo (Fundao Florestal). Ela possui
449.259,70 hectares e a maior unidade de conservao marinha do pas. Em sua rea de abrangncia
esto os municpios de Bertioga, Guaruj, Santos,
So Vicente, Praia Grande, Mongagu, Itanham
e Perube (Fundao Florestal, 2012)10. Para efeito
de gesto, a APAMLC subdividida em trs setores,
estando Guaruj (rea: 123.123,170 ha), juntamente
com Bertioga. A sua nica sede fsica est localizada
no Museu da Pesca em Santos.
A questo da pesca um tema primordial a ser
regulamentado na rea da APAMLC em face da alta
produo pesqueira e da grande densidade de barcos
de pesca artesanais e industriais existentes nos municpios da baixada santista.
Pode-se afirmar que um problema bastante evidente na rea da APAMLC a deteriorao das condies
de vida dos pescadores artesanais e de suas famlias nas ltimas dcadas devido tanto poluio das
guas estuarinas e marinhas como forte concorrncia da pesca industrial. Este problema deve ser tratado
com questo prioritria no que tange ao planejamento
e a implementao de planos de desenvolvimento sustentvel para rea da APAMLC.
Nas APAS marinhas do litoral do Estado de So
Paulo, o principal programa de educao e comu A APAMLC faz parte do Mosaico das Ilhas e reas Marinhas Protegidas do
Litoral Paulista, que engloba as APAS estaduais marinhas dos litorais: Norte,
Centro e Sul, a APA Estadual da Ilha Comprida e a APA Municipal de Alcatrazes
(So Sebastio); os parques estaduais da Ilha Anchieta, Ilhabela, Laje de Santos,
Xixov-Japu e Ilha do Cardoso; as reas de relevante interesse ecolgico
estaduais de So Sebastio e do Guar; as unidades de conservao costeiras
integrantes do Mosaico Estadual de Unidades de Conservao da Juria-Itatins e
Jacupiranga; as unidades de conservao costeiras do Estado de So Paulo integrantes do Mosaico Federal da Bocaina e as unidades de conservao costeiras
do Estado de So Paulo integrantes do Mosaico Federal do Litoral Sul do Estado
de So Paulo e Litoral Norte do Estado do Paran (Artigo 1 e incisos do Decreto
Estadual n 53.528, de 8 de outubro de 2008).
10

16

nicao o programa Pesca Sustentvel em reas

Marinhas Protegidas.
Planejamento

Pesquisa

Os trabalhos da Cmara Tcnica de planejamento e pesquisa tm priorizado as pesquisas em reas

de manguezais em virtude de uma demanda do
Ministrio Pblico (GT Canal de Bertioga Anlise do
processo erosivo que est afetando os manguezais) e
da necessidade de se caracterizar os manguezais inseridos na APAMLC (tal questo explicitada no item i
desta seo).
A Secretaria de Estado do Meio Ambiente tem um
Programa de Pesquisa Ambiental que conta com a
participao de vrias instituies do Estado de So
Paulo e que possui vrios resultados j obtidos no que
tange ao ambiente marinho.
Ecoturismo,

mergulho e demais formas de turismo

martimo

A temtica do turismo martimo no vem sendo

abordada de forma compatvel com a sua amplitude
no Conselho Gestor da APAMLC. As atividades de
turismo martimo so muito intensas em toda rea
da APAMLC, fazendo-se necessria uma regulamentao de forma a compatibiliz-las com os objetivos
de manejo desta unidade de conservao. Outra
questo fundamental a gerao de emprego e
renda neste setor.
No que toca ao tratamento de efluentes, existe o
projeto Onda Limpa.
Recentemente, em janeiro de 2012, aps solicitao do Conselho Gestor da APAMLC, foi implantado
o Projeto Marinas na Baixada Santista, com o objetivo
principal de controlar as fontes potenciais de poluio
causadas pelo segmento nutico atravs da gesto
integrada e participativa entre Estado, municpios e
atores envolvidos na atividade nutica (Governo do
estado de So Paulo GESP, 2012)11.
Comisso

de

Proteo

do

Canal

de

Bertioga12

Esta comisso foi criada pelo Conselho Gestor

da APAMLC no sentido de contribuir com o Grupo
de Trabalho Marolas no Mangue Canal de
Bertioga, criado pelo Ministrio Pblico de Santos
e que envolveu as prefeituras de Santos, Guaruj e
Bertioga, Marinha do Brasil, Iate Clube de Santos,
Marinas Nacionais, Instituo Maramar, Instituto
Vivamar e APAMLC.
O Projeto Marinas capacitou mais de 600 pessoas no litoral norte, com diversos cursos sobre biologia e ecologia marinha, poluio marinha, para pescadores,
segmentos nuticos, ONGs e sociedade organizada (GESP, 2012).

11

12
Vide ata da 3a reunio (05/06/2009) do conselho gestor da APA Marinha
Litoral Centro (Informaes prestadas pelo bilogo Mrio Wolff Bandeira da
Associao Viva Mar).

Ocupao Urbana em reas de Preservao Permanente13

Esta seo tem por finalidade apresentar uma estimativa da ocupao urbana das reas de preservao permanente definidas nos incisos I, V e VI do artigo 4 do Novo Cdigo Florestal para o Guaruj.
Os resultados da anlise demonstraram que existem 50,58 km2 de reas de preservao permanente referentes
s tipologias avaliadas em Guaruj, o equivalente a 35,37 % da rea total do municpio.
As reas com declividade superior a 45, que representam 28,45% das tipologias de APP analisadas, apresentaram 0,34 km2 de ocupaes urbanas. Esta situao expe cenrios de risco geolgico, devido a ocupaes irregulares de baixa renda, principalmente na vertente Leste da Serra de Santo Amaro.
Quanto s ocupaes de margem de rio, estas representam 57,29% do total das tipologias de APP analisadas e
possuem 4,37 km2 ocupados pela urbanizao. Isto representa 92% do total geral das reas urbanizadas em APP.
Este tipo de ocupao ocorre, de forma intensiva, por toda a rea urbana do municpio, dentro de um modelo de
urbanizao que induz o aproveitamento mximo das margens de crregos, canais e rios, por avenidas e moradias.
Ademais, importante observar que uma parcela importante desta tipologia de ocupao se d por assentamentos
precrios, entrelaando as problemticas social e ambiental, resultando numa dinmica pontilhada de negatividades.
J no que tange aos manguezais, estes representam 14,26% do total das tipologias analisadas e possuem 7,21
km2 ocupados pela urbanizao, o que representa 0,85% do total geral das reas urbanizadas em APP.
Apesar deste ecossistema encontrar-se pouco ocupado em relao sua rea total no municpio, importante
observar que devem-se adotar medidas de salvaguarda, no sentido de preservar este ecossistema devido s grandes
presses de ocupao existentes advindas dos setores porturio e nutico, bem como das ocupaes irregulares.
A seguir, um mapa indicador da densidade da ocupao urbana em APP em Guaruj.

MAPA 5
Espacializao das reas de Preservao Permanente no Municpio de Guaruj
Fonte: Declividade TOPODATA/SRTM; Mancha Urbana I POLIS; APP margem de rio I POLIS; Manguezais FUNDAO SOS Mata Atlntica.
13
A metodologia utilizada para estimar a ocupao urbana de reas de preservao permanente em Guaruj descrita de forma detalhada no anexo metodolgico do
relatrio.

17

MAPA 6
Ocupao urbana em reas de preservao permanente em Guaruj
Obs: Trecho de ocupao urbana de APP com aumento de linha em 8 vezes, para efeito de visualizao.
Elaborao: Instituto Plis, 2012

Desafios

Preservao

dos

Espaos Protegidos

As ocupaes irregulares decorrentes de urbanizaes formais e informais, a existncia de vetores

de seccionamento, a explorao predatria da biota,
alm da situao fundiria irregular so problemas
que interferem em diferentes aspectos na preservao
dos espaos protegidos.

Ordenamento Territorial e Dinmica

Imobiliria

18

O ordenamento territorial de Guaruj regulado por diversas leis municipais, especialmente pela Lei Orgnica e pelo Plano Diretor (Lei
Complementar n 108/2007). Vrios instrumentos
urbansticos esto previstos e j com reas definidas para aplicao: o parcelamento, edificao
e utilizao compulsrios; a outorga e a transferncia onerosas do direito de construir; operaes urbanas, consrcio imobilirio, o estudo de
impacto de vizinhana, entre outros. No entanto,
tais instrumentos precisam ainda ser regulados por
leis especficas. Outro importante instrumento de
planejamento incidente no uso e ocupao do solo

no Guaruj o Zoneamento Ecolgico-Econmico

(ZEE) da Baixada Santista, sendo informado pela
Prefeitura que o municpio compatibilizar sua expanso urbana com as determinaes do Decreto
do ZEE da Baixada Santista, assim que este estiver
em vigncia 14 .
O Plano Diretor estabelece diretrizes especficas
para o ordenamento territorial (art. 28) e divide o territrio (art. 30) em Macrozona Urbana e Macrozona
de Proteo Ambiental15.
A minuta do Decreto est disponvel no site da Secretaria Estadual de Meio
Ambiente: http://www.ambiente.sp.gov.br/wp/cpla/files/2011/05/ZEE-BaixadaSantista_Encaminhado-SMA.pdf. Acesso em 16 de julho de 2012.
14

Conforme o Plano Diretor (LC n 108/2007), verifica-se que os espaos territorialmente protegidos pela legislao municipal coincidem com setores de sua
Macrozona de Proteo Ambiental, caracterizada por seu art. 47 pelos elementos geomorfolgicos naturais do municpio, abrangendo as Serras do Guararu e
de Santo Amaro, os morros, as praias, os costes, os manguezais e as restingas.
Tal Macrozona subdividida conforme arts. 50 a 64 da seguinte forma: Setor
de Preservao Ambiental, com alta restrio ocupao (art. 53); Setor de
Proteo de Praia e Costo, correspondente a toda a orla do municpio; Setor de
Recuperao Ambiental, com ocupaes desordenadas, degradao ambiental
e carncia de infraestrutura; Setor de Desenvolvimento Compatvel, com pouca
antropizao e potencial para usos urbanos ou econmicos compatveis com a
conservao da paisagem e dos recursos naturais e Setor de Ocupao Dirigida,
com reas j ocupadas ou antropizadas para usos tursticos ou habitacionais.

15

As Macrozonas so constitudas pelos seguintes setores: Setor de Urbanizao Qualificada; Setor de

Qualificao Urbana; Setor de Reestruturao Urbana e Setor de Recuperao Urbana.
Com exceo do setor de urbanizao qualificada, todos os setores tm expressamente por objetivo promover o
adensamento construtivo ou populacional e evitar a expanso urbana.
O Plano Diretor combinado com a disciplina de uso, ocupao e parcelamento do solo do municpio de
Guaruj, estabelece em seu Ttulo III, acerca do ordenamento territorial, a diretriz de coibir o uso ou aproveitamento inadequado ou excessivo da infraestrutura urbana16, em seu art. 28, inciso III, alnea c. Contudo, a
regulao dos empreendimentos de impacto e do Estudo de Impacto de Vizinhana ainda matria a ser regulamentada pelo municpio (Plano Diretor, art. 244, inciso XVI). Tambm remetida regulamentao posterior,
a instalao de Usos Geradores de Interferncia no Trfego, como no caso de polos geradores de trfego (art.
134)17, sendo que, empreendimentos de impacto so caracterizados por dois critrios: (i) pelo porte e (ii) natureza da atividade (Plano Diretor, arts. 130 e 131).
No que toca disciplina jurdica acerca da implantao de loteamentos e condomnios horizontais, os arts. 136
a 141 do Plano Diretor estabelecem exigncias para os parcelamentos do solo urbano implantados sob a forma
de loteamento. Os loteamentos so diferenciados no art. 136 em duas categorias: A e B, sendo a ltima os empreendimentos habitacionais (na forma de loteamento) de interesse social, localizados em Zonas Especiais de
Interesse Social (ZEIS).
Nota-se exceo s regras gerais de parcelamento do solo e implantao de condomnios horizontais no que
toca aos lotes mnimos das ZEIS delimitadas em terrenos vazios ou subutilizados: 40m2 (podendo ser de at 25m2,
se a habitao unifamiliar apresentar 3 pavimentos); bem como as dimenses mximas dos condomnios localizados no zoneamento especial ou empreendimentos de interesse social (EHIS): 15 mil metros quadrados.
Quanto implantao de condomnios, cumpre destacar que a lei municipal cuidou somente dos condomnios
residenciais. No h, portanto, qualquer disciplina urbanstica para a implantao de condomnios industriais ou
de uso logstico, como poderia ser comum a cercanias do porto de Santos.
Os loteamentos e condomnios fechados existentes em Guaruj se consolidaram principalmente como espaos
de concentrao de imveis de veraneio de alta renda. Esses imveis, de uso espordico, esto localizados nas
reas melhor servidas de infraestrutura urbana e equipamentos pblicos. Ao passo que, inversamente, a populao fixa da cidade e que possui menor renda, ocupa reas mais distantes das praias, como Vicente de Carvalho.
Essas reas so menos valorizadas e muitas vezes apresentam algum tipo de precariedade de infraestrutura ou
carncia de equipamentos de servios pblicos.
Conforme pode ser observado, esses loteamentos e condomnios ocupam grandes extenses de terra prximas
orla e dividem espao com os empreendimentos imobilirios verticais, que tambm esto fortemente presentes
na dinmica imobiliria da cidade. A implantao desses loteamentos e condomnios est diretamente relacionada expanso da mancha urbana. Os grandes condomnios fechados foram implantados na dcada de 1980,
segundo anlises de fotos areas mapeadas, junto orla das praias.

A orientao de obedincia infraestrutura urbana instalada tambm definida como objetivo da diviso do municpio em Macrozonas (urbana e de proteo ambiental), conforme expresso pelo art. 31.
16

Na disciplina dos empreendimentos geradores de impacto, so assim definidos aqueles capazes de causar alterao significativa no ambiente natural ou construdo,
ou sobrecarga na capacidade de atendimento da infraestrutura bsica, quer se instalem em empreendimentos pblicos ou privados, residenciais ou no-residenciais
(Plano Diretor,art. 129).
17

19

MAPA 7
Loteamentos e condomnios horizontais de alta renda e manchas de evoluo urbana
Elaborao: Instituto Polis, 2012.

O resultado negativo para a cidade, do ponto de vista do desenvolvimento urbano, pode ser percebido pela
forma descontnua como so implantados os condomnios horizontais e loteamentos, resultando em maiores gastos a serem empreendidos pelo poder pblico local, medida em que melhorias de infraestrutura urbana e equipamentos pblicos se fazem necessrias. Gera tambm bolses de reas vazias que acabam por servir de reserva
de terras para os especuladores imobilirios, que, favorecidos pela urbanizao dessas reas, podem negoci-las
por um preo muito alto. Alm disso, cabe mencionar o fato de que esses condomnios acabam por restringir o
acesso pblico s praias adjacentes.
A maioria desses loteamentos e condomnios horizontais fechados apresentam baixa densidade urbana, geralmente, com residncias assobradadas possuindo de 3 a 8 dormitrios e chegando a possuir at 10 vagas de
garagem. A grande maioria possui residncias de frente para a orla martima e tem grandes dimenses, ocupando
grande parte das faixas de orla.

FIGURA 1
Jardim Acapulco.

20

Fonte: Google Earth, 2012.

R eproduo

G oogle E arth

Um dos loteamentos mais conhecidos de Guaruj o Jardim Acapulco, implantado em meados da dcada de
1970 pela empresa Cidade Nutica.

No que diz respeito aos empreendimentos verticais, a legislao urbanstica que regulava o uso do solo18 estabelecia em 16 o nmero mximo de pavimentos. Foi a primeira legislao que discorria sobre edificaes verticais
e que norteou a construo de edifcios de veraneio, com grandes dimenses e densidade, marcantes na ocupao da rea central do Guaruj e que pode ser encontrada ao longo da orla martima da Praia da Enseada, ocupada a partir do final da dcada de 1960.
No Plano Diretor e regulao do uso e ocupao do solo de 2007, o adensamento pela verticalizao ainda
uma realidade e verificam-se ndices bastante permissivos (como o coeficiente19 gratuito de 5), observados de
maneira localizada em Astrias e Pitangueiras. Para o territrio como um todo, a adoo somente de coeficientes
bsicos (direito de construir gratuito) impediria a cobrana pelo municpio, por exemplo, de contrapartidas20, em
vista da sobrecarga na infraestrutura instalada.

MAPA 8
Empreendimentos imobilirios verticais e zoneamento.
Elaborao: Instituto Plis, 2012.

Podemos verificar que as reas onde esto localizados os empreendimentos verticais encontram-se nas Zonas
de Alta e Mdia Densidade. A concentrao das construes verticais est presente marcadamente nos bairros do
Tombo, Astrias, Pitangueiras, Enseada, Tortuga e em parte do bairro Mar e Cu, nas faixas de terra prximas
orla e prximas s importantes vias de estrutura urbana da cidade, como Av. Dom Pedro I, no bairro da Enseada,
e Rua ureo Guenaga de Castro, no bairro Tortuga21. Essas reas so valorizadas no s pela proximidade orla,
mas tambm pela disponibilidade de infraestrutura e equipamentos pblicos no entorno.

18

Lei Municipal n 463, de 9 de junho de 1960.

Coeficiente a relao entre a rea que se pode construir e a rea do terreno, definida na legislao municipal. O Coeficiente gratuito define a rea mxima que
possvel gratuitamente, sem incidir a possibilidade de pagamento da outorga onerosa ( =ampliao da rea mediante pagamento proporcional a rea acrescida).
19

20

A exemplo da utilizao do instrumento jurdico urbanstico da outorga onerosa do direito de construir (Plano Diretor, art. 202, pargrafo nico).

Abairramento da lei complementar n108, de 26 de janeiro de 2007, que institui novo Plano Diretor, a lei de zoneamento, uso, ocupao e parcelamento do solo do
municpio de Guaruj.
21

21

Precariedade Habitacional e Regularizao

Fundiria

R eproduo

Paralela intensa dinmica imobiliria, Guaruj

presenciou uma forte precarizao das condies de
habitao da populao mais pobre, com ampliao
significativa da demanda de novas unidades e de regularizao fundiria e urbanstica nos assentamentos
precrios. Essa situao crtica refora a questo da
habitao como um dos desafios prioritrios ao desenvolvimento sustentvel do municpio.

FIGURA 2
Guaruj Concentrao de construes verticais na Praia de Pitangueiras.
Fonte: http://alphavilleimoveis.wordpress.com22

Observam-se dois principais padres de construes verticais que se consolidaram no municpio de

Guaruj: os empreendimentos residenciais de menores gabaritos, que variam de 03 a 05 pavimentos; e os
empreendimentos de maiores gabaritos, que vm se
destacando na paisagem nos ltimos anos.

A questo habitacional mereceu especial tratamento pela legislao do Guaruj. As diretrizes dessa poltica setorial local encontram-se no art. 20 do Plano
Diretor, podendo ser agrupadas em: regularizao
fundiria, incentivo produo de novas moradias e
implantao de infraestrutura, incentivo ao adensamento populacional de reas e infraestrutura subutilizada, alm da utilizao de instrumentos do Estatuto
da Cidade para a consecuo das diretrizes anteriores.
Ao tratar da poltica habitacional, o Plano Diretor
(Lei Complementar n 108/2007) estabeleceu a faixa
de renda da populao destinatria de moradias
populares ao definir tais tipologias, alm das ZEIS.
Assim, o art. 21 do Plano Diretor procede s seguintes descries.

R eproduo

Depreende-se dos elementos ora trazidos anlise

que o municpio preenche os requisitos prescritos para
integrar o Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social estabelecidos pela Lei federal n 11.124/2005.
No tocante politica de regularizao fundiria, a lei
de ZEIS anterior 11.977/2009.

FIGURA 3
Construes de maiores gabaritos se destacando entre as demais na
Praia do Tombo.
Fonte: Google Earth, 2012.

De modo geral, constatamos que a produo de

empreendimentos verticais no fruto de uma poltica de desenvolvimento urbano e habitacional voltada
para adensamento de reas de moradia da populao
fixa. A produo de empreendimentos imobilirios
verticais de alto padro direcionou e favoreceu a valorizao ainda mais intensa das reas prximas faixa
de praia, em detrimento da universalizao de acessos moradia digna provida de infraestrutura para a
populao residente.
22

22

Acesso em Julho/2012.

Destaca-se ainda a Lei n 3.313/2004, que autorizou o Executivo municipal a fazer aporte de contrapartidas, na forma de repasse de imveis (alm
de eventual complementao de remunerao por
muturos), para implementao do Programa de
Carta de Crdito FGTS Operaes Coletivas, do
Governo Federal.
No entanto, o municpio de Guaruj apresenta um
desequilbrio social na distribuio da populao em
seu territrio, tendo como marco para o surgimento de
assentamentos precrios, a facilidade de acesso ao municpio a partir da construo da Via Anchieta (inaugurada em duas etapas: a pista norte, em 1947, e a pista
sul, em 1953) e pelo crescimento da atividade porturia
que atraiu trabalhadores de outras regies.
Foram identificados no municpio, 61 ncleos
de assentamentos precrios, que abrigam cerca de
35.107 domiclios e 126.440 moradores, representando respectivamente 41,31% e 43,48% do total de
domiclios particulares permanentes, ou seja, quase
que metade dos moradores e dos domiclios particulares permanentes esto localizados em ncleos de
assentamentos precrios.

R eproduo

R eproduo

FIGURA 4
Moradias precrias no Ncleo Bela Vista.
Fonte: IPT, 2007.

Os assentamentos precrios, segundo o zoneamento, apresentam realidades diferentes em relao rea que
ocupam, o que os diferencia quanto s intervenes a serem realizadas pelo poder pblico. Basicamente, o municpio possui reas passveis de fixao das famlias atravs de projetos de urbanizao e regularizao fundiria e
reas onde a remoo e reassentamento se faz necessria.
As caractersticas mais comuns relativas s reas onde no possvel a permanncia das famlias so: ocupaes nos trechos de APP em mangues e morros e em encostas.
Outras reas so ocupadas de maneira desconforme, em terrenos pblicos e privados, nas diferentes Zonas
definidas pelo Plano Diretor, de mdia e alta densidades. Nessas reas, a integrao do assentamento ao restante
da cidade se d atravs da implantao de infraestrutura urbana completa, regularizao da propriedade e aes
de melhorias habitacionais para a regularizao das moradias.

MAPA 9
Assentamentos Precrios e Zoneamento
Elaborao: Instituto Polis, 2012.

23

Podemos observar que a maioria das desconformidades est relacionada a ocupaes de reas de
mangue, APP e encostas de morros. O Plano Local
de Habitao de Interesse Social PLHIS concludo
em 2011, levantou um total de 3.677 habitantes e
926 domiclios em reas de mangue e corpos dgua;
6.051 habitantes e 1.648 domiclios em reas de
encostas de morros; e outros 666 habitantes e 181
domiclios em faixas de domnio da linha frrea.
Podemos tambm verificar que a grande maioria
dos ncleos est localizada em propriedades mistas,
ou seja, reas pblicas e particulares. Observa-se que
21,81% esto em reas pblicas, 9,09% em reas particulares e 67,27 %, em reas pblicas e particulares23.
Nota-se tambm que a maioria dos ncleos teve
seu incio nas dcadas de 1970, 1950 e 1980, sendo
estes os principais perodos de surgimento dos assentamentos precrios no municpio, segundo informaes do PLHIS.
Nesse tipo de ocupao, vale ressaltar as reas
sujeitas a escorregamentos que esto presentes no
municpio. Segundo dados do Plano Municipal de
Reduo de Riscos, elaborado pelo IPT (Instituto de
Pesquisas Tecnolgicas), em 2007, foram identificadas em Guaruj 15 ncleos que apresentam reas
de risco de escorregamento, setorizados e classificados de acordo com o grau de risco (Baixo, Mdio,
Alto e Muito Alto).
importante observar ainda a relao das reas
de assentamentos precrios com as reas ocupadas
pela populao de mdia/alta renda que habitam
os grandes loteamentos e condomnios e os empreendimentos imobilirios verticais. Essa relao de
proximidade entre assentamentos precrios e empreendimentos de alta renda se d medida que
muitos moradores desses assentamentos prestam
servios aos condomnios horizontais e empreendimentos verticais, como caseiros, porteiros, faxineiras
e outros servios com baixos salrios.
A grande parte dos assentamentos precrios esto
demarcados como Zonas Especiais de Interesse
Social (ZEIS), sendo eles: Cantagalo, Barreiro do Joo
Guarda, Atlntica, Vila Baiana, Jardim Trs Marias,
So Miguel, Vila Jlia, Vale da Morte, Deus me
deu, Jardim Bela Vista, Vila Edna, Celebridade, Vila
Selma, Jardim das Flores, Morro do Engenho, Santa
Clara, Vila da Noite, Cachoeira, Conceiozinha,
Mangue Seco, Jardim Primavera, Vila Lgia, Santa
Rosa, Morro do Outeiro, Santa Cruz dos Navegantes,
Morrinhos III e IV, Nova Repblica I e II, Chaparral
e Chaparralzinho, Vila urea, Viela de Transmisso,
Favela do Padre, Santa Madalena, Acara, Favela
do Caixo, Cunhambebe, Forr Society, Marezinha,
Porcentagem calculada considerando apenas 55 ncleos do total de 61. O
restante nos ncleos no possuem informaes disponveis.
23

24

Vietna, Prainha, Aldeia Porto Seguro, Vila Areio, Vila

Sossego, Vila R, Morro do Bill, Mar Mansa e Praia
do Perequ. O mapa com a delimitao das ZEIS
pode ser observado adiante.
As ZEIS so objeto de lei complementar especfica,
de n112 de 2008, que dispe sobre sua criao, com
o objetivo de adequar a propriedade do solo sua
funo social, classificando-as em ZEIS 1 e ZEIS 2.
Atualmente, 08 reas so definidas como ZEIS 2,
totalizando 1.201.246,40 m de rea. Outras 12 reas
esto sendo propostas no projeto de alterao da lei
complementar n112/2008 que dispe sobre a criao
da ZEIS, que somaro mais 2.556.012,10 m de rea.
Segundo o Plano Estadual de Habitao de So
Paulo24 (PEH), a Regio Metropolitana da Baixada
Santista, onde se insere o Guaruj, apresenta um dficit habitacional de 70 mil domiclios e um dficit qualitativo de 95 mil domiclios, representando 14,2% e
19,1% do total de seus domiclios, respectivamente25.
A produo habitacional em Guaruj baseia-se na
produo de moradias e tambm aes de urbanizao e regularizao de assentamentos precrios. Essas
aes visam possibilitar a permanncia, a partir de
medidas que assegurem a segurana, salubridade e
habitabilidade de populao localizada em rea inadequada moradia, por intermdio da execuo de
aes integradas de habitao, saneamento ambiental
e incluso social da populao de baixa renda.
A maioria dos projetos em desenvolvimento viabilizada com recursos do Governo Federal, como PAC
1 e 2, FNHIS e MCMV, sendo apenas um deles atualmente viabilizado pelo Governo do Estado, atravs da
CDHU. O municpio conta tambm com um programa
de locao social que atende famlias de assentamentos precrios sujeitas a risco de desmoronamento.
Segundo o PLHIS, existe um total de 6.903 novas
unidades viabilizadas, sendo 393 j entregues e 475
em construo. H tambm outras 8.278 unidades
beneficiadas com obras de consolidao e qualificao que, juntamente, com as novas unidades atingem
um total de 15.181 famlias, atualmente atendidas
pelos programas habitacionais em andamento.
Alm dos projetos habitacionais atualmente em
execuo, a administrao municipal pretende
ainda viabilizar outros trs projetos (Projeto Perequ,
Projeto Santa Rosa e Projeto Enseada 2 Fase),
que prevm a construo de 2.862 novas unidades
habitacionais e outras 3.774 unidades beneficiadas
com obras de infraestrutura.
24
O Plano Estadual de Habitao ainda estava em processo de aprovao; para
este Resumo, utilizamos sua verso preliminar.
25
O Plano Estadual estimou o dficit e a inadequao por metodologias diferentes daquelas utilizadas pela Fundao Joo Pinheiro. Estes dados so disponibilizados somente por regies.

O problema dos assentamentos precrios em Guaruj grave e no pode mais ser resolvido somente atravs de
intervenes pontuais ou isoladas. preciso considerar que o processo de expanso urbana aumenta as demandas
por servios, equipamentos e infraestruturas, os quais j apresentam quadros deficitrios em diferentes reas da cidade. A oferta de condies satisfatrias de saneamento ambiental e mobilidade essencial pra o desenvolvimento
sustentvel do municpio. So as condies e desafios nessas reas que exploramos nos itens a seguir.

Saneamento Ambiental
De acordo com o Relatrio Final da Reviso e Atualizao do Plano Diretor de Abastecimento de gua da
Baixada Santista, da Regio Norte (SABESP, 2011c, p.26), o sistema de abastecimento de gua do Guaruj
atendido por um nico sistema de produtor, denominado Sistema Jurubatuba, composto por dois mananciais
superficiais de serra, o rio Jurubatuba e seu afluente pela margem direita, o rio Jurubatuba Mirim, ambos situados
na rea Continental de Santos, ao norte da Ilha de Santo Amaro.
Conforme a mesma fonte, o sistema de distribuio de gua do municpio possua cerca de 112 mil economias ativas e 662 km de rede de distribuio, com um ndice de atendimento de aproximadamente 75%, segundo
dados de dezembro de 2007.

MAPA 10
Guaruj: domiclios particulares permanentes com rede de abastecimento de gua da rede geral.
Elaborado por: Instituo Plis.
Fonte: Censo Demogrfico 2010, IBGE.

Segundo dados do Censo Demogrfico 2010, a cobertura do sistema de abastecimento de gua de Guaruj,
embora esteja na faixa superior, entre 90% e 100%, nas reas de maior densidade incompleta, sobretudo em
reas de assentamentos ocupados predominantemente por famlias de baixa renda.
No distrito sede, as reas do Guaiuba, Tombo, Santa Rosa, Astrias, Pitangueiras, Santo Antonio, Enseada,
Pernambuco, Acapulco e parte de Tortuga e do ncleo de Santa Cruz dos Navegantes possuem cobertura na
faixa superior, entre 90% e 100%. Em Vicente de Carvalho, a cobertura nesta faixa abrange a maioria dos n-

25

cleos prximos ao porto, com exceo de setores de baixa densidade, predominantemente ocupados por atividades porturias, situados entre o Jardim Primavera e as favelas Prainha e Marezinha, as palafitas ao norte destas
favelas, entre a linha frrea e o esturio, bem como vrios setores dos morros da Cachoeira e do Engenho, de
Conceiozinha, da Vila Zilda, Morrinhos III e IV. Na regio do Perequ I e em parte do Rabo do Drago, o abastecimento tambm no atinge a faixa superior.
importante ressaltar que as ocupaes mais recentes em palafitas e nas encostas so consideradas no
atendveis pela SABESP, em funo dos obstculos regularizao fundiria das respectivas ocupaes. A existncia de setores com ndice de atendimento inferior faixa superior, assim como destas reas em que a SABESP
se declara impedida de prover o servio de abastecimento de gua demonstra que ainda est distante a universalizao do atendimento em Guaruj.
Quanto ao servio de esgoto, o municpio, conforme o Relatrio 4 do Plano Municipal Integrado de
Saneamento Bsico de Guaruj (DAEE, 2010a), possui dois sistemas pblicos de coleta e tratamento de esgotos, operados pela SABESP, sendo o primeiro responsvel pelo atendimento do Distrito Sede e o segundo pelo
atendimento do Distrito de Vicente de Carvalho. Segundo a mesma fonte, a rea do Rabo do Drago no possua sistema pblico de esgotos. O ndice de atendimento pelos sistemas de esgotamento sanitrio da SABESP,
em 2010, era de 74%.
Considerando os resultados do Censo Demogrfico 2010, nota-se que o municpio do Guaruj possua um total
de 84.968 domiclios ocupados com residentes fixos26, dentre os quais 77,48% tinham banheiros e estavam conectados rede coletora de esgoto ou de guas pluviais e 5,5% utilizavam fossas spticas. Vale ressaltar que, apesar
de um razovel ndice de atendimento de domiclios ligados rede de esgoto, o alto nmero de residncias que
possuem fossa sptica merece ateno.

MAPA 11
Percentual de Domiclios com banheiros ligados rede geral de esgoto ou pluvial ou fossa sptica segundo o setor censitrio
Fonte: Censo Demogrfico 2010, IBGE. Elaborado por: Instituo Plis, 2012.

26

26

Esse conjunto no inclui os domiclios de uso ocasional, comumente utilizados para veraneio durante fins de semana, feriados e frias.

A distribuio espacial desses domiclios ocupados

ligados s redes coletoras de esgoto no apresentam
uniformidade ou algum padro claro de diviso que se
possa apontar. O que se pode afirmar, no entanto,
que, na maior parte dos setores censitrios que possuem empreendimentos verticais, o ndice de atendimento de domiclios de, no mnimo, 75%, sendo
inclusive a maioria deles de no mnimo 90% de atendimento. Por outro lado, tanto no caso dos condomnios horizontais, com no de assentamentos precrios,
generalizaes quanto ao ndice de atendimento so
mais complicadas de serem feitas. Nesses casos, os
ndices por setor censitrio variam de 25 a 90% de mnimo, e de 0 a 90%, respectivamente. O que se pode
afirmar, no entanto, que no caso dos assentamentos
precrios mais frequente que esses estejam em setores de baixo atendimento (de 0 a 25% de mnimo),
enquanto que no caso dos condomnios horizontais
mais frequente observar seus permetros inseridos
em setores de maior atendimento por domiclio (ndices de 75 a 90% mnimos). possvel verificar isso se
tomarmos os condomnios da Praia de Pernambuco
e Guaiba, ou os assentamentos de Cachoeira e Vila
Nova Perequ como exemplo.
Quanto ao tratamento de esgoto, o ndice considerado muito baixo: de 24%27. Percentual que vem
se refletindo na balneabilidade de suas praias. Em
2010, 73% das praias deste municpio permaneceram
Prprias o ano todo, enquanto que, em 2011, essa
porcentagem caiu para 27% (CETESB, 2011). Por
outro lado, nota-se uma melhora nos cursos dgua:
comparando o ano de 2011 com o de 2010, sua qualidade passou de 9% de atendimento legislao para
18% (CETESP, 2011, p.83.).
Drenagem
No que diz respeito ao sistema de drenagem urbana, nota-se, em relao aos sentidos do escoamento
preferencial das guas superficiais que drenam o municpio, que a Ilha de Santo Amaro possui uma espinha dorsal constituda pelo conjunto de morros que
se estendem desde a Baa de Santos at o Rabo do
Drago, na entrada do Canal de Bertioga. Este divisor
de guas natural contrasta com a baixa declividade
das plancies marinhas em ambos os lados do macio,
onde os cursos dgua so caractersticos, apresentando baixa velocidade de escoamento, meandros e
elevada sedimentao. Esta configurao faz com que
os cursos dgua drenem diretamente para o oceano
ou para o Canal de Bertioga (DAEE, 2010c).
Segundo o Relatrio 3 do Plano de Saneamento
(DAEE, 2010c, p.27), a rede de microdrenagem do
municpio de Guaruj abrange 92% das vias pblicas
da rea urbana do municpio.
27
O estudo considera que nos municpios dotados de emissrio submarino, este
ndice nulo.

De acordo com o Relatrio 4 do Plano Municipal

Integrado de Saneamento Bsico de Guaruj (DAEE,
2010a, p.97), a operao do sistema de drenagem
urbana ocorre naturalmente atravs da ao gravitacional sobre o escoamento superficial das guas
precipitadas. Em termos de operao, as aes se
resumem ao acompanhamento do funcionamento
da rede existente, bem como limpeza e desassoreamento, a cargo da Secretaria da Infraestrutura e
Desenvolvimento Urbano.
Segundo o referido estudo, no existiam sistemas
de bombeamento responsveis pelo escoamento das
guas pluviais durante ocorrncia de precipitaes
intensas, ou mesmo em pocas de estiagem. A estrutura existente ento carecia de ampliao, tanto em
termos de equipamentos, quanto no que concerne
capacitao de equipe para cumprir com o pleno
atendimento da demanda dos servios, bem como
para o seu planejamento adequado.
O estudo destaca, ainda, a necessidade de ampliao da abrangncia do sistema de drenagem de
forma integrada, ou seja que a padronizao, o planejamento, a operao, regulao e fiscalizao devam
ser consideradas conjuntamente com os temas gua,
esgoto e resduos slidos.
Porm, mesmo com as deficincias do modelo
institucional acima descrito, o estudo considerou que
o municpio de Guaruj contava com uma boa prestao de servio de drenagem urbana, tanto no que diz
respeito macro quanto microdrenagem.
Resduos Slidos
No que toca aos resduos slidos, segundo informaes disponibilizadas pelos gestores locais e
complementadas pelos dados disponveis no Plano
de Saneamento de Guaruj (entre 2007 e 2009),
so coletadas, em mdia, cerca de 9 mil toneladas
mensais de resduos slidos, correspondentes a uma
produo diria de 300 toneladas, o que equivale a
uma produo per capita de 1,03 kg/hab/dia mdia
muito prxima nacional , estimada em 1,1 kg/hab/
dia. Entretanto, h um crescimento significativo nos
meses de alta temporada (dezembro, janeiro e fevereiro perodo de frias e, portanto, de maior afluxo de
turistas), quando os valores mensais chegam prximos
a 17 mil toneladas/ms.
Por um perodo de 19 anos, o Guaruj depositou
os resduos slidos domiciliares gerados e coletados
em rea localizada no bairro de Morrinhos. Esta unidade foi classificada pelo rgo ambiental estadual
(CETESB) como Aterro Controlado classificao considerada como local inadequado para disposio final,
pela legislao ambiental.

27

Tal unidade foi interditada pela CETESB em 2004,

obrigando o municpio a buscar nova alternativa
e a adotar medidas de recuperao ambiental da
rea. Com o encerramento das atividades do aterro
controlado, o municpio promoveu a contratao
dos servios de coleta e disposio final dos resduos em aterro sanitrio licenciado, localizado na
Rodovia Cnego Domnico Rangoni, prximo ao km
254, no Bairro Stio das Neves, municpio de Santos.
Esta unidade de disposio final recebe, atualmente, resduos de outros seis municpios da Regio
Metropolitana da Baixada Santista. Tal soluo gera
impactos nos custos operacionais de manejo de resduos slidos, sobretudo em virtude da operao de
transbordo percorrer cerca de 20 kms.
H necessidade e potencial de melhoria das aes
de manejo de resduos slidos, pois o municpio
no possui Plano de Gesto Integrada de Resduos
(PGIRS) adequado s diretrizes da Poltica Nacional
de Resduos Slidos (PNRS), atua de forma corretiva
no gerenciamento dos resduos da construo civil e
no possui mecanismos que garantam a sustentabilidade econmico-financeira.
Em relao coleta seletiva, cabe ressaltar a
necessidade de melhoria da relao com as cooperativas de catadores de material reciclvel
mesmo considerando o estabelecimento de parceria formal com uma delas (a COOPERBEN), em
2012. A estruturao de um programa de coleta
seletiva na cidade poder beneficiar amplamente
a gesto de resduos slidos, reduzindo o volume
de material encaminhado unidade de disposio
final, e ampliando a limpeza urbana, o potencial
de gerao de postos de trabalho e, principalmente, as oportunidades de incluso social e de gerao de trabalho e renda.
A gesto associada com outros municpios tambm pode ser considerada como um objetivo a ser
alcanado, considerando as caractersticas das
cidades da Baixada Santista e as restries de carter ambiental existentes, somados tendncia de
aumento da populao residente.
O consorciamento permitir o compartilhamento de uma srie de servios, aes e atividades,
alm de instalaes, equipamentos e profissionais
tcnicos, podendo reduzir custos e otimizar recursos materiais, financeiros e humanos. Segundo
informaes dos gestores locais, h tratativas
nesse sentido, empreendidas no mbito da Agncia
Metropolitana da Baixada Santista (AGEM), mas que
demandam incremento das discusses.

28

Mobilidade Urbana e Regional

O municpio de Guaruj apresenta um quadro de
mobilidade urbana complexo, em funo de suas
caractersticas geogrficas e do processo de urbanizao ocorrido na rea central da Regio Metropolitana
da Baixada Santista. A despeito do desenvolvimento
da margem esquerda do Porto de Santos, no Distrito
de Vicente de Carvalho, Guaruj possui uma grande
dependncia dos municpios de Santos e Cubato,
sobretudo do primeiro, com relao a empregos e
oferta de servios de modo geral. Assim, pelo fato de
situar-se em uma ilha, grande parte dos deslocamentos depende de travessias hidrovirias, no caso de
Santos, pois no h pontes ligando ambos os municpios. Na verdade, apesar do desenvolvimento da base
econmica de Vicente de Carvalho, nas ltimas dcadas, quando se consolidou um expressivo setor tercirio no distrito, os vnculos socioeconmicos entre
este e Santos so, por vezes, mais acentuada do que
com a prpria sede do municpio. Ao norte, a ligao
entre Guaruj e Bertioga se d por meio da Rodovia
Ariovaldo de Almeida Viana (SP-61), rodovia estadual
conhecida como Guaruj-Bertioga, situada inteiramente na Ilha de Santo Amaro, e depois por meio do
sistema de balsas, que liga os municpios atravs do
Canal de Bertioga.
Os deslocamentos pendulares no centro da regio
dependem, em grande parte, deste conjunto de rodovias, em virtude de gargalos virios e deficincias no
sistema de transporte coletivo regional agravadas pelo
fato de o municpio ser exportador de mo de obra,
acompanhando a tendncia de outros municpios da
Baixada Santista que exportam mo-de-obra para
Santos e Cubato (DERSA, 2011, p.25).
Quanto ao grau de motorizao de Guaruj, de acordo
com a Pesquisa Origem-Destino da Regio Metropolitana
da Baixada Santista (Pesquisa OD-BS)28, seu percentual era cerca de 52,8% das viagens dirias29 (enquanto a
mdia da RMBS era de 54%), correspondendo a 197.338
viagens, contra 176.046 viagens no motorizadas.
Cabe destacar aqui os nmeros respeitantes s viagens com bicicletas: 80.022 viagens, revelando a importncia deste modal, seguido dos demais municpios
do centro regional, exceto Cubato. Dentre o total de
viagens, 26% eram realizadas a p e 21%, de bicicleta, contra 32% e 15% da RMBS, respectivamente.
Quanto s viagens com uso de motocicleta, neste
municpio, a proporo era de 6%, a mais elevada
Pesquisa realizada pela Vetec Engenharia, para a Secretaria de Estado dos
Transportes Metropolitanos, com apoio da Empresa Metropolitana de Transportes
Urbanos (EMTU) e Agncia Metropolitana da Baixada Santista (AGEM), entre
agosto de 2007 e abril de 2008.
28

29
Destas, 15% eram realizadas em automvel individual, e 26%, em transporte coletivo municipal ou intermunicipal (exceto fretados), enquanto na Baixada
Santista, respectivamente, a mdia apurada foi de 14,2% e 25,1%.

da regio, ao lado de So Vicente, e bem acima da

mdia, que era de 3,7%.
DESLOCAMENTO

O Plano Diretor (Lei Complementar n 108 de 2007)

eleva o direito ao transporte coletivo e mobilidade ao
rol de direitos necessrios ao cumprimento da funo
social da Cidade, estabelecido nas diretrizes da poltica
urbana do Estatuto da Cidade (artigo 2 da Lei Federal
10.257 de 2001). A legislao municipal fornece
diretrizes suficientes para a elaborao de um bom
Plano de Mobilidade. No obstante, de fundamental
importncia cotejar e confrontar as diretrizes j estabelecidas em lei municipal com as diretrizes e princpios
institudos pela Poltica Nacional de Mobilidade (Lei
Federal n. 12.587, de 03 de janeiro de 2012), quando
da elaborao do Plano de Mobilidade.
Os sistemas de transporte coletivo municipal e intermunicipal de Guaruj baseiam-se em dois modais:
o rodovirio, operado por nibus, e o hidrovirio, por
meio de balsas, barcas e pequena embarcaes que
ligam o municpio a Santos e Bertioga.

GRFICO 4
Guaruj: Proporo de viagens dirias por modal principal apurada
pela Pesquisa Origem e Destino da Baixada Santista.
Fonte: Pesquisa Origem-Destino 2007 Regio Metropolitana da Baixada Santista: Sumrio de Dados.
Vetec (2008, p.77).

Como nos demais municpios centrais, em Guaruj,

as viagens por motivo de trabalho so em maior nmero do que as realizadas por motivo de estudo.
Contudo, este municpio o que apresenta o maior
percentual de viagens por este motivo, dentre os demais da Baixada Santista.
No que concerne ao tempo mdio de viagem, os
nmeros no modo coletivo eram superiores ao dos
demais modos, ultrapassando os 38 minutos, porm
menor do que na Baixada Santista, onde a mdia
de deslocamento neste modo era de 42 minutos.
Conforme a mesma fonte, o tempo de deslocamento
no modo individual, na mdia regional, era em torno
de 30 minutos, enquanto, em Guaruj, era de aproximadamente 33 minutos. Assim, observa-se que apesar
deste municpio estar localizado no centro da regio,
o modo coletivo ainda oferecia um tempo mdio de
deslocamentos relativamente atrativo. Alm destes
modos, os deslocamentos a p e de bicicleta eram
quase idnticos mdia regional.
Afora os dispositivos que tratam da concesso
do servio de transporte pblico, a Lei Orgnica do
Municpio dispe sobre a poltica de mobilidade ao
estabelecer as diretrizes relativas ao desenvolvimento
urbano municipal: determina a obrigatoriedade do
municpio, por meio do Plano Diretor, de garantir a
destinao de espaos fsicos adequados a execuo
de uma poltica ordenada de expanso das atividades
porturias, retroporturias e industriais no poluentes,
no lado direito da Rodovia Piaaguera-Guaruj, sentido Guaruj-Cubato, com incio no Rio Santo Amaro.

Conforme informao da Diretoria de Trnsito e

Transporte Pblico da Prefeitura de Guaruj30, o sistema municipal de nibus operado pela empresa
Translitoral, que pertence ao Grupo Sobral. Esta empresa opera 36 linhas, das seguintes modalidades:
Corredores, Bairros, Diretas, Expressas e Noturnas.
A oferta de transporte coletivo entre Guaruj e
o restante da RMBS consiste na operao de sete
linhas de nibus movidos a diesel, operados pelas
empresas Translitoral e Viao Bertioga, ambas
pertencentes ao mesmo grupo, sob fiscalizao da
Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos
de So Paulo (EMTU), controlada pelo Governo
do Estado de So Paulo e vinculada Secretaria
de Estado dos Transportes Metropolitanos (STM).
Os municpios atendidos so: Santos, Cubato e
Bertioga. Nota-se altas tarifas e aumento de passageiros no vero.
Segundo a Agncia Reguladora de Servios
Pblicos Delegados de Transporte do Estado de So
Paulo (ARTESP), rgo que regula o transporte intermunicipal em nvel estadual, apenas cinco linhas
intermunicipais estaduais chegam ao Guaruj.
Transporte Hidrovirio
O transporte hidrovirio estruturado entre Guaruj
e Santos liga pontos distintos de ambos os municpios,
fazendo a transferncia de passageiros e veculos. Os
sistemas mais importantes, em termos de carregamento, so o das balsas Santos-Guaruj, situado no bairro
Ponta da Praia e sob responsabilidade da empresa
estadual Desenvolvimento Rodovirio S/A (DERSA),
e o das barcas entre o Centro de Santos e o distrito
guarujaense de Vicente de Carvalho, operado pela
mesma empresa.
30

Entrevista realizada em 15 de agosto de 2012.

29

Observa-se que a ligao entre a estao da

Alfndega e a Ilha Diana interior ao municpio de
Santos, pois esta localidade se situa na sua rea continental. Assim, verifica-se que os sistemas so responsveis pelo atendimento dos movimentos pendulares
a oeste e norte de Santos com Guaruj, em funo da
ausncia de ligao por ponte ou tnel entre as ilhas
de So Vicente e Santo Amaro.
De acordo com a Diretoria de Trnsito e Transporte
Pblico da Prefeitura de Guaruj31, um dos pontos crticos
do sistema virio do Guaruj se deve ao fato de haver
somente duas transposies do macio central de morros
da Ilha de Santo Amaro: o tnel do Tejereba e o eixo das
avenidas Santos Dumont e Puglisi, que ligam Vicente de
Carvalho rea central e orla martima, recebendo a
contribuio do fluxo proveniente da travessia hidroviria,
pelo eixo da Avenida Adhemar de Barros. Ambas as alternativas recebem a contribuio do trnsito da Rodovia
Cnego Domenico Rangoni.
Identifica-se, ainda, um crescimento populacional
na rea central, em Astrias, na Vila Edina, alm do
Conjunto Habitacional da Vila Zilda, sem que esteja
havendo uma ampliao da capacidade do sistema
virio que atende estas reas. Contudo, tambm importante avaliar em que medida os sistemas de transportes coletivos e o sistema ciclovirio atendero este
aumento de demanda.
Outra limitao diz respeito ao acesso margem
esquerda do porto, que passa por uma interveno importante, por meio da Companhia Docas do Estado de
So Paulo (CODESP), que est implantando a Avenida
Perimetral da Margem Esquerda, em Vicente de Carvalho.
H uma proposta de ligao seca entre Santos e Guaruj,
e est sendo feito um estudo de implantao de um tnel,
pelo Governo do Estado, ligando o bairro do Macuco, em
Santos, ao Distrito de Vicente de Carvalho. Por ltimo, a
realizao de estudos para ampliao do transporte hidrovirio na Baixada Santista tambm merece anlise.
A Zona Leste de Santos um grande ponto nodal da
Baixada Santista e as deficincias da infraestrutura viria
provocam seu congestionamento, no apenas nos horrios de pico, mas durante grande parte do dia, inclusive
da Avenida Adhemar de Barros, onde se situa a fila de
acesso ao sistema de balsas da DERSA.
O cenrio exposto se agrava em razo das apostas
crescentes no transporte individual em detrimento do
coletivo32. De modo geral, as linhas intermunicipais de
nibus que cobrem o municpio apresentam limitaes
31

30

Entrevista realizada em 15 de agosto de 2012.

De acordo com dados da SEADE, entre 2002 e 2010, o crescimento da frota

de automveis em Guaruj foi de 221,8%, (de 11,42 para 7,38 hab./automvel),
e um aumento galopante da frota de motocicletas e assemelhados: 502,5%. Por
outro lado, a frota de nibus aumentou 163,8%, inferior ao crescimento da frota
total, que foi de 259,9%, e superior ao crescimento da populao, cuja TGCA foi
de 0,93% em uma dcada, conforme o Censo Demogrfico 2010, do IBGE.
32

importantes em funo das fragilidades na complementariedade com outros sistemas, em especial o sistema municipal de nibus e os sistemas hidrovirios,
com os quais no h integrao tarifria. Tambm
importante destacar as limitaes no sistema ciclovirio, em funo da dependncia deste com a integrao ao transporte hidrovirio.
Em resumo, dentre as propostas que vm sendo discutidas no sentido de melhorar as condies de mobilidade urbana e de acesso ao municpio de Guaruj destaca-se a de
construo de um tnel sob o Esturio de Santos, ligando
esta cidade ao Distrito de Vicente de Carvalho, bem como
as intervenes planejadas pela CODESP, no mbito do
Plano de Expanso e Estudo de Acessibilidade do Porto de
Santos33, alm dos estudos para ampliao do transporte
hidrovirio na rea central da Baixada Santista.

Sade
Em 2011, a rede municipal de Guaruj contou com
17 unidades de sade oferecendo os servios da Ateno
Bsica, das quais cinco esto organizadas de acordo com
a Estratgia Sade da Famlia (ESF), com 11 ESF cadastradas e 12 unidades bsicas tradicionais (UBS) e cinco
unidades que oferecem o servio de Pronto Atendimento
(UPA) 24 horas. No mesmo ano houve a implantao
da UPA 24 horas na Enseada e a implantao de um
Centro de Reabilitao em Vicente de Carvalho. Houve a
reforma e ampliao da estrutura fsica de duas USAFAs.
Foram iniciadas reformas que ainda esto em andamento de uma UBS e de uma UPA, alm da construo
de duas novas unidades: a UPA Boa Esperana/VC e a
Unidade de Sade da Famlia USAFA Las Palmas.
Quanto aos servios de Ateno Secundria, alm das
trs Unidades de Especialidades, o municpio mantm
sob sua gesto mais 9 servios que oferecem Ateno
Secundria, dos quais: 3 esto ligados a rea de sade
mental, 1 est relacionado s DST/Aids, 2 Centros de
Reabilitao em Fisioterapia, 1 Centro de Especialidade
Odontolgica, 1 Servio de Internao e Atendimento
Domiciliar e 1 de Remoo. O municpio mantm contrato/convnio SUS com um hospital filantrpico, um laboratrio clnico e um servio de Imagem.
O hospital mencionado o Santo Amaro, que,
de acordo com o CNES Cadastro Nacional dos
Estabelecimentos de Sade, disponibiliza 216 leitos para
o SUS, mas mantm cerca de mais 70 leitos para o atendimento privado. O CNES aponta tambm 10 leitos municipais, ligados UPA, e outros 15 leitos-dia municipais,
o que significa 0,83 leitos SUS para cada mil habitantes.
Existe um hospital privado, o Ana Costa, mas que dispe
de poucos leitos. De acordo com o CNES, o Guaruj tem
33
Em 2010, a CODESP apresentou os resultados do Plano de Expanso e
Estudo de Acessibilidade do Porto de Santos, realizado pela consultoria The Louis
Berger Group Inc., contratada em 2009.

0,24 leitos privados por mil habitantes. Vale registrar uma

queixa da populao na pesquisa qualitativa, a dupla
porta: os mesmos profissionais atendem pelo SUS e
pelos convnios privados, como a Unimed, com atendimento mais rpido destes.
Havia outro hospital em Vicente de Carvalho, o
Hospital Ana Fernandes Freitas. Ele foi cedido para a
Secretaria de Estado da Sade, que implantou em 2011
o Hospital Emlio Ribas II, onde so atendidos os pacientes com patologias infectocontagiosas. Cabe ressalvar
que no h registro do nmero de leitos deste hospital
no CNES, e tambm no constam internaes realizadas
neste hospital no primeiro semestre de 2012 no SIH-SUS.
O CNES registra a existncia de 208 estabelecimentos
privados, dos quais 158 so consultrios isolados.
O nmero de leitos hospitalares de Guaruj so insuficientes, demandando uma parte das internaes em
outros municpios, principalmente aquelas que exigem
maior complexidade. Pouco menos de 20% das internaes de muncipes ocorreram fora de Guaruj provavelmente a maioria em Santos, no Hospital Guilherme
lvaro, e algumas em So Paulo caso das internaes
em hospital federal34.
Contemplado pelo Servio de Atendimento Mvel
(SAMU/192) do Litoral Centro-Norte, inaugurado em
agosto de 2011 (que atende os municpios de Guaruj,
Santos e Bertioga), Guaruj conta com cinco ambulncias de suporte bsico, uma ambulncia de suporte
avanado e uma motolncia. A equipe composta por
11 mdicos, 28 tcnicos de enfermagem, 26 condutores
de emergncia e 7 enfermeiros.
De acordo com o ndice de Desempenho do SUS
2012 (IDSUS 2012), Guaruj ficou com a menor pontuao entre os seis municpios da Baixada do seu grupo:
4,54. Observa-se que a maior fragilidade apontada pelos
indicadores refere-se ao acesso, principalmente ateno especializada - ambulatorial e hospitalar. Porm,
mesmo o acesso ateno bsica est com nota abaixo
de 5 e pode ser melhorado.

Violncia
Na rea de segurana pblica, o municpio de Guaruj
conta com a Secretaria Municipal de Defesa e Convivncia
Social e uma Guarda Municipal, atualmente com um
efetivo de 298 agentes, que no atua armada, mas, para
tanto, est em processo de formalizao de convnio junto
Polcia Federal. H tambm trs delegacias, sendo uma
especializada em Defesa da Mulher (DDM), seis Bases
Comunitrias de Segurana, trs Companhias da Polcia
Militar e um Batalho da Polcia Militar. A Defesa Civil
tambm est estabelecida na cidade.
34
Sistema de Informaes Ambulatoriais - SIA/SUS - Base atualizada em
31/08/2011. preciso lembrar que uma parte das internaes que ocorrem em
Guaruj so de no moradores, incluindo acidentados e turistas.

Quanto aos ndices de criminalidade do municpio35,

considerando o perodo que vai de 1999 a 2011, nota-se uma tendncia para a reduo de suas taxas de
homicdio, caindo de 40 mortes por 100 mil habitantes,
em 1999, para menos de 10 mortes por 100 mil habitantes, a partir de 2005, apresentando estabilidade at
2011, com exceo de uma ligeira elevao, em 2006.
Contudo, at a metade do ano corrente de 2012, os
nmeros de homicdios vinham aumentando, o que faz
do municpio o nico da regio a ter elevao das taxas
(62% em relao a 2011) no 1 semestre de 2012.
Em relao aos furtos36, nota-se grande oscilao das
taxas. Os anos de 1999 e 2003 marcam os picos, quando as taxas ultaprassaram 700 para cada 100 mil habitantes. A partir de 2003, a cidade passa a obervar uma
queda que se acentua em 2007 e 2008, quando atinge
um ndice em torno de 400 casos. A partir de 2009, a
taxa volta a subir e Guaruj fecha 2011 com ndices de
furto novamente altos, em torno de 650, mantendo a
tendncia de elevao.
No que diz respeito sazonalidade dos crimes, diferentemente do que ocorre em outros municpios litorneos, cujas maiores taxas de ocorrncia so registradas
durante o vero, em 2001, Guaruj teve o maior nmero
de furtos registrados no ms de julho. Ao mesmo tempo,
em dezembro daquele ano, ocorreu tambm um pico expressivo, acompanhando, neste caso, a tendncia geral.
Nas taxas de roubos37, a tendncia tambm marcada por grande oscilao, com picos nos anos de 1999 e
2003 (em torno de 600 casos por 100 mil habitantes),
com o menor registro em 2008 (pouco abaixo de 300
casos). A partir de 2008, as taxas voltam a crescer acentuadamente e 2011 termina com ndices novamente elevados (ultrapassando as 500 ocorrncias para cada 100
mil habitantes) e mantendo a tendncia de crescimento.
As taxas de roubo e furto de veculos tambm oscilam
bastante no municpio, atingindo picos em 2003 e 2006
(em torno de 100 casos por 100 mil habitantes) e os
pontos mais baixos em 2004 (pouco mais de 60 casos) e
2007 (70 ocorrncias). A partir de 2007, ocorre uma grande elevao, fechando 2011 com mais de 100 casos por
100 mil habitantes. Portanto, este hoje um dos grandes
desafios para o Guaruj no campo da segurana pblica.
Por fim, outro tipo de crime que merece ateno
na cidade o de estupro. De acordo com os dados da
SSP/SP, Guaruj foi o municpio da Baixada Santista
que registrou o maior nmero de casos no primeiro
trimestre de 2012: 50 ocorrncias, o que representa
um aumento de 13,7% em comparao aos casos
registrados em 2011.
35
Todos os dados que seguem foram obtidos a partir dos nmeros publicados
pela Secretaria de Segurana Pblica do Estado de So Paulo SSP/SP.
36

Este crime marcado por subnotificao.

37

Este crime marcado por subnotificao.

31

EIXO 03 GESTO MUNICIPAL

Mais do que investigar a estrutura administrativa,
nos interessa apontar os principais resultados das anlises sobre o financiamento pblico e a gesto participativa, que nos permitem iluminar questes centrais a
serem enfrentadas pelo municpio.

Finanas Pblicas
A capacidade de gesto tem relao direta com
as condies de financiamento pblico, sendo a
compreenso das receitas e despesas do oramento
municipal um aspecto essencial para a discusso dos
desafios de desenvolvimento das polticas pblicas.
O municpio de Guaruj arrecadou, em 2010, R$
684,2 milhes (Receitas Correntes + Receitas de
Capital + Receitas Intra-Oramentrias Deduo da
Receita Corrente). Segundo Censo do IBGE daquele
ano, a populao era de 290.752 habitantes, portanto, a receita per capita correspondia a R$ 2.353,27.
Em relao receita destaca-se que a Receita
Corrente representou 101,6% do total da arrecadao, R$ 695,3 milhes, mas aqui precisa ser assinalado que houve uma deduo da Receita Corrente
de R$ 27,6 milhes, que representou 4,0%, ou seja,
o percentual real da Receita Corrente foi de 97,6%.
Por sua vez, a Receita de Capital atingiu 2,4%, isto
, R$ 16,6 milhes.
Dentro da Receita Corrente, a Receita Tributria
representou a maior fonte de recursos do municpio,
com 48,8% do total arrecadado, ou R$ 333,5 milhes, sendo o IPTU Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbana a mais importante fonte
de recursos deste grupo de receitas, representando
27,1% da receita oramentria do municpio, o equivalente a R$ 185,6 milhes.
Em relao s Transferncias Correntes, estas
representaram 41,8% do total da receita com R$
286,3 milhes, sendo que as transferncias da Unio
atingiram 13,5%, isto , R$ 92,3 milhes. A receita de Transferncia da Unio mais elevada est na
Transferncia de Receita SUS Sistema nico de
Sade -, que representou 5,5% do total da receita
oramentria, com R$ 37,4 milhes.
No que toca s Transferncias do Estado, estas
representaram 15,3% do total da receita, R$ 104,7
milhes. A maior parte destes recursos foi das transferncias do ICMS Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Servios, com R$ 82,8 milhes, o que
representou 12,1% do total. O potencial de aumento
dessa fonte de arrecadao tambm est diretamente
ligado s perspectivas de aumento do PIB e tambm a
uma fiscalizao mais eficaz. Outra forma de se po-

32

tencializar esse tipo de arrecadao a implantao

de novas empresas no municpio.
As Receitas de Capital contriburam com 2,4% da
receita total, ou R$ 16,6 milhes.
Em relao aos convnios e operaes de crdito
firmados no municpio, os principais financiamentos
so provenientes das Operaes de Crdito em vigncia da Caixa Econmica Federal CEF que, no
perodo de 2004 a 2012, representaram R$ 431,9
milhes, sendo que a CEF financia/repassa R$ 311,6
milhes desse total.
Abordando a natureza das despesas verificamos
que as principais foram em relao s Correntes
que atingiram 93,1% do total de empenho do
exerccio, com R$ 654,7 milhes, enquanto as
despesas de capital alcanaram R$ 48,8 milhes
do total, ou 6,9%.
Segundo o Relatrio de Gesto Fiscal de 2010 do
municpio, as Despesas de Pessoal Liquidadas foram
de R$ 294,7 milhes. Esse valor significou 44,1% da
Receita Corrente Lquida que, naquele ano, segundo o
Relatrio citado, foi de R$ 667,7 milhes.
Para o item Transferncias a Instituies Privadas
sem fins Lucrativos e que no tenham vinculo com a
administrao pblica foram empenhados R$ 17,4
milhes, 2,5% do total.
No item Outros Servios de Terceiros empresas e
pessoas contratadas para executarem servios para a
Prefeitura , os gastos representaram R$ 217,2 milhes, ou 30,9% do total empenhado em 2010.
A Despesa de Capital representou R$ 48,8 milhes
ou 6,9% da despesa total. Os gastos com investimentos foram de R$ 43,6 milhes, 6,2% do total.
Em relao s despesas por Funo os trs
principais gastos esto nas reas da Educao,
Administrao e Sade, com R$ 172 milhes; R$
155,7 milhes e R$ 133,3 milhes, respectivamente,
valores que representaram 24,5%, 22,1% e 19% do
total empenhado em 2010. Com a funo Urbanismo,
os gastos representaram R$ 111,4 milhes 15,8%
do oramento. As quatro primeiras funes somadas
representaram 81,4% do total empenhado.

Gesto Democrtica
A gesto democrtica dos municpios reconhecida pelo Estatuto da Cidade como uma das diretrizes
gerais da Poltica Urbana. A efetividade da gesto
democrtica est pautada na regulamentao e
consolidao de importantes instrumentos, como as
Audincias Pblicas, as Conferncias das Cidades, a
Iniciativa Popular, os Plebiscitos e Referendos.

A Lei Orgnica do Guaruj prev como um dos

compromissos fundamentais do municpio a participao popular (art. 5, inciso III) e refora os princpios
constitucionais ao declarar que todo o poder emana
do povo, que o exerce por meio de seus representantes eleitos ou diretamente (art. 1, pargrafo nico).

pao de organizaes da sociedade neste processo,

privilegiamos instituies e entidades que participaram deste processo e/ou participam de outros espaos
pblicos, como, por exemplo, de conselhos de polticas
pblicas, ou ainda, potencialmente impactadas pelos
grandes projetos no municpio.

Um dos diversos instrumentos previstos para o

exerccio da soberania popular na Lei Orgnica do
Guaruj a iniciativa popular de projeto de lei, desde
que haja manifestao de 5% do eleitorado. A normatizao da referida iniciativa competncia da
Cmara Municipal (art. 14, inciso 21, LOM)38.

Apesar de uma percepo inicial de fragilidade das

organizaes da sociedade civil no Guaruj, pudemos
constatar, atravs da interlocuo e entrevistas, experincias interessantes de atuao no municpio, que
refletem uma perspectiva e potencial de fortalecimento das mesmas, como ONGs com foco em questes
ambientais, culturais e sociais, que lutam por direitos e
polticas pblicas em bairros populares e na defesa dos
interesses de segmentos sociais, como dos pescadores.

Apesar da previso formal e dos diversos espaos

participativos existentes no municpio, os interlocutores
entrevistados ponderam que o engajamento da populao ainda frgil, resultante de um histrico e cultura de
baixo envolvimento na discusso das grandes questes
do municpio. A falta de capacitao para uma participao mais qualificada nos espaos de co-gesto, a cultura
do individualismo e a falta de um projeto comum de
cidade so apontados como elementos a serem trabalhados para impulsionar a participao popular.
Todos os conselhos municipais renem-se na Casa
dos Conselhos, vinculada Secretaria de Educao
(Lei municipal n 3.740 /09). Trata-se do local onde
os conselhos tm atendidas suas necessidades sociais,
polticas e espaciais de formao e educao, por
meio da formao e capacitao de seus conselheiros,
realizao de seminrios e palestras sobre os temas
relativos ao segmento representado pelo conselho,
alm de ser o endereo de referncia para os muncipes (arts. 2 e 3 municipal n 3.740 /09).
Est autorizada tambm a participao do
Guaruj no Conselho de Desenvolvimento da Regio
Metropolitana da Baixada Santista (art. 183, LOM;
Decreto Estadual n 41.361/96).
O mapeamento das organizaes da sociedade
civil de Guaruj identificou 59 organizaes civis, das
quais 9 foram entrevistadas. Dentre elas, encontram-se
ONGs e institutos, associaes de moradores de bairro, Agenda 21, colnia de pescadores, associaes de
pescadores, Ponto de Cultura, entidades scio-assistenciais. Tendo em vista o processo de construo, pela
Agenda 21, do Plano de Desenvolvimento Sustentvel
do Guaruj39, ao longo dos ltimos anos, e da partici No que tange ao processo legislativo municipal, podero os cidados propor
emenda Lei Orgnica, respeitando a determinao de que a iniciativa popular
deve conter a assinatura de 5% do eleitorado e, aps cada uma das assinaturas,
dever constar o nome do signatrio, o nmero de seu ttulo eleitoral, zona e
seo em que vota (art. 44, inciso III e 1, artigo 51, caput 1 e 2, da LOM). A
iniciativa popular tambm autorizada para as leis complementares e ordinrias
(art. 45 da Lei Orgnica Municipal).
38

Estrella, Andria Carvalho, Coordenadora Geral; Elaborao do Diagnstico

e do PLDS: Comisso Agenda 21 PMG, Agenda 21, Grupo Melhores Prticas,
Apoio: Stratgia Consultoria; Guaruj 2034. Por Um Centenrio Sustentvel;
lanado em 30 junho de 2012, Guaruj.
39

Cabe destaque aqui aos Conselhos Gestores de

Polticas Pblicas, Agenda 21 local e o Comit
Gestor do Projeto Orla. Organizaes da sociedade
civil entrevistadas consideram estes espaos como instrumentos importantes para incidir nas polticas pblicas e no planejamento do municpio.
A Agenda 21, ao longo dos ltimos dois anos,
elaborou, atravs da composio de um Frum
Permanente tripartite, com a participao de organizaes da sociedade civil (terceiro setor), setor produtivo (segundo setor) e governo (primeiro setor), um
Plano de Desenvolvimento Sustentvel para o Guaruj
intitulado Guaruj 2034. Por um Desenvolvimento
Sustentvel. A Agenda 21 construda pretende ser
um instrumento estratgico para o desenvolvimento
do Guaruj e uma referncia para a ao do conjunto dos atores no municpio: para a gesto pblica do
Estado (principalmente dos governos municipais e
legislativo), dos outros espaos de participao (conselhos, Oramento Participativo) e do conjunto da
sociedade (movimentos, empresas).
Um dos desafios centrais da Agenda 21 foi mobilizar os atores dos segmentos da sociedade, tanto organizaes da sociedade civil como do setor produtivo,
para participar do processo, tendo em vista o histrico
da pouca cultura de participao no municpio. Uma
outra grande dificuldade, segundo os interlocutores,
foi fazer com que todos entendessem o carter, papel
e objetivo do espao participativo que estava sendo
criado. Um Frum que reunia o poder pblico, representantes do setor produtivo e a sociedade civil, era
um espao propcio para colocar disputas polticas e
demandas reprimidas das comunidades na mesa. A
compreenso de que se tratava de um espao de debate e negociao, porm numa perspectiva de planejamento estratgico, foi um processo que demandou
muita conversa, construo, convencimento e esforo
de integrao.

33

PARTE 03

L inda E vers

A REALIDADE DE GUARUJ NA VISO DA

POPUL AO

As consideraes a seguir resultam de pesquisa qualitativa junto a dois grupos de moradores e do processo de escuta junto a organizaes da sociedade civil no municpio, por meio de entrevistas, especialmente instituies participantes do processo de construo da Agenda 21 local. Uma fonte importante foi o Plano de
Desenvolvimento Sustentvel do Guaruj.
O material recolhido foi compilado e sistematizado abaixo, procurando refletir as principais questes e vises
apresentadas sobre o municpio, suas polticas pblicas, perspectivas de desenvolvimento e viso sobre os possveis impactos dos grandes projetos previstos para o litoral.
O texto busca explicitar os diferentes pontos de vista dos segmentos entrevistados e os interesses diversos evidenciados pelos mesmos, sempre a partir de uma perspectiva democrtica e inclusiva, no sentido de considerar
legtimas todas as opinies que se colocaram, ainda que contraditrias e/ou excludentes entre si.
As manifestaes nos grupos de pesquisa qualitativa sobre a gesto das polticas pblicas no Guaruj, enfatiza as
deficincias e fragilidades na implementao destas polticas. Entre as organizaes da sociedade civil, as manifestaes apontam uma melhoria na gesto pblica, ao mesmo tempo em que apontam inmeras insuficincias na efetivao das polticas pblicas, especialmente das voltadas para os mais pobres e para as comunidades mais perifricas.

34

Entrevistados falam da necessidade de uma gesto pblica mais descentralizada, sugerindo que as
decises e o gerenciamento dos problemas e das
polticas sejam enfrentados nas regies e territrios
do municpio. Em diversos momentos nas entrevistas surge a preocupao com a cultura clientelista
que marca a histria da relao poltica no municpio, apontado como um dificultador na construo
e implementao de polticas pblicas na tica dos
direitos e da cidadania.

Por parte de organizaes da sociedade civil, avalia-se que a insegurana e violncia vivenciada no
Guaruj tem impactado negativamente o turismo ao
longo dos anos, apesar da sua localizao privilegiada
em relao cidade de So Paulo.

A Agenda 21 coloca como parte do problema central do municpio a baixa capacidade de

planejamento e gesto do bem pblico/coletivo.
Caracterstica apontada pelos entrevistados de forma
reiterada que o Guaruj cresceu sem planejamento,
ocasionando uma ocupao desordenada do seu territrio, agravado por uma infraestrutura insuficiente e
precria para as necessidades de um desenvolvimento
desejvel e sustentvel.

Na temtica da Educao, a nfase nos grupos de

pesquisa qualitativa se d na discrepncia entre o ensino
pblico e o privado. As falas destacam as faltas constantes de professores na rede pblica (e no h substitutos), os salrios defasados dos professores e o ensino
fraco. Comentam que, em Vicente de Carvalho, necessrio ampliar ou construir um novo colgio (no bairro
de Conceiozinha). J na Agenda 21 do Guaruj, a
Educao apontada como uma ferramenta importante
na busca da equidade, no combate pobreza, no fortalecimento da democracia e para a construo de novas
alternativas de desenvolvimento sustentvel.

Nos grupos de pesquisa qualitativa, duas questes despontam como questes urgentes: sade e
segurana pblica.
No que tange poltica de sade, tanto nos grupos
de pesquisa como entre as organizaes entrevistadas, h demanda por um novo hospital. Comenta-se
que existem apenas dois equipamentos na cidade: o
hospital Santo Amaro, que no d conta de atender a
populao local, e o Ana Costa, localizado em Vicente
de Carvalho, mas que particular. Esses dois hospitais
so considerados insuficientes para atender a populao, sobretudo na alta temporada quando grande
o afluxo de turistas na cidade. Menciona-se que foi
construdo um novo hospital em Vicente de Carvalho,
mas ele ainda no est em funcionamento. Para contornar os gargalos do atendimento sade, parece
ser comum a populao recorrer a Santos.
O PAN (unidade de pronto atendimento) avaliado
negativamente. Com capacidade de atendimento esgotada, presta servios de baixa qualidade. Aponta-se
a necessidade de construo de um novo PAN.
No que se refere s policlnicas (clnicas de especialidades), h queixas quanto demora na marcao de
consultas e na realizao de exames.
H menes crticas quanto ao Hospital Santo
Amaro ter duas portas de acesso aos servios: a
porta SUS e a do convnio.
A Segurana Pblica considerada uma rea
crtica do Guaruj. Nos grupos de pesquisa, a populao parece sentir-se segura apenas durante os
meses de temporada, quando h um aumento considervel do efetivo militar. Por outro lado, h crticas
quanto violncia da PM nas abordagens feitas aos
jovens da cidade, especialmente junto aos negros e
moradores da periferia.

Nos comentrios de entrevistados no passou despercebido a violncia que envolve a disputa pelo espao
de atuao poltica no Guaruj. Comentam que esta
violncia tem relao com interesses econmicos poderosos, que passam pela disputa da mquina pblica.

A mobilidade urbana constitui-se em outro desafio

a ser equacionado no municpio, segundo os entrevistados. O transporte pblico considerado caro e
ruim nas ponderaes feitas nos grupos de pesquisa
qualitativa. A excessiva espera nos pontos de nibus,
os poucos veculos em circulao e o elevado nmero de passageiros respondem pela m avaliao do
sistema. No raro atribui-se os problemas existentes
ao monoplio no setor.
Na abordagem da Agenda 21, a mobilidade urbana
do Guaruj, considerada inadequada, demanda inmeras iniciativas articuladas para equacion-la, que
passa pela reformulao do sistema pblico de transporte, a ampliao do uso de bicicletas, a integrao
e ampliao do transporte aqutico, o controle da
frota de cargas pesadas (que aumentar com a ampliao do porto) e a adequao do sistema virio.
Representantes da sociedade civil manifestaram a
preocupao com possveis desapropriaes com a
construo de um tnel entre Santos e Guaruj, ao
mesmo tempo em que avaliam a obra como importante, porque ela ajudar a impulsionar o desenvolvimento social e econmico da regio.
A limpeza urbana avaliada positivamente nos grupos de pesquisa qualitativa e tambm entre entrevistados de organizaes da sociedade civil, mas lamenta-se
a inexistncia de um sistema pblico de coleta seletiva.
Na avaliao da Agenda 21, a gesto dos resduos
agrava-se no perodo de alta temporada e a produo
tende a aumentar com os novos empreendimentos
econmicos a serem instalados na regio.

35

O saneamento aparece como preocupao entre

os entrevistados e tambm entre organizaes da sociedade civil. Comenta-se que a rede de esgoto no
cobre toda a cidade e que o esgoto tratado e levado
para alto mar, via emissrio submarino. Ainda que se
mencione que a regio central mais bem servida, na
temporada, a rede no suporta o afluxo de pessoas,
ocorrendo escassez de gua.
O sistema de drenagem falho e precrio e, na
poca das chuvas, so comuns os alagamentos, segundo os interlocutores.
No diagnstico realizado pela Agenda 21, a situao
do saneamento bsico tambm considerada preocupante, mais ainda nos assentamento subnormais, onde a
coleta de esgoto pequena.
A questo do crescimento e da expanso urbana que
vem ocorrendo ao longo dos anos no municpio tem provocado situaes extremamente delicadas do ponto vista
ambiental, social e econmico. So vrias as preocupaes manifestadas de forma recorrente nos grupos de
pesquisa qualitativa e nas entrevistas com organizaes
da sociedade civil, relacionadas questo das ocupaes
irregulares em reas de risco, sujeitas a deslizamentos,
falta de fiscalizao adequada para prevenir novas ocupaes ou ampliao das j existentes, a fragilidade das
polticas habitacionais voltadas para a proviso de moradias para suprir o dficit existente para a realocao dos
moradores de reas de risco, que atendam adequadamente as suas necessidades.
Ainda segundo uma organizao entrevistada, o
processo de ocupao em reas ambientalmente frgeis e que deveriam ser preservadas foi realizado tanto
por segmentos de baixa renda como por segmentos
de alta renda. reas ocupadas por segmentos de alta
renda teriam sido autorizadas pelo poder pblico na
Serra do Guarar, nas dcadas de 60 e 70, quando
as legislaes ambientais ainda tinham maior flexibilidade. Atualmente, no haveria mais ocupaes nesta
faixa de renda, tendo em vista a maior restrio da
legislao ambiental.
A Agenda 21 alerta para a prioridade que deve dar-se
no Guaruj para polticas voltadas para a moradia, que
minimizem os impactos ambientais, sociais e econmicos. Apontam o Plano Diretor como ferramenta importante para viabilizar esta poltica.
A questo da cultura e da identidade abordada em
vrias das entrevistas realizadas. Enquanto a identidade da classe mdia estaria em Santos, a identidade de
muitos migrantes, nas suas tradies de origem, especialmente as nordestinas. A cultura caiara, ainda que presente em vrias comunidades, festividades e costumes,
no se constitui como uma identidade dos guarujaenses.
Seria necessrio trabalhar o sentido de pertencimento, de
identidade cultural.

36

A falta de identidade e de pertencimento estaria muito

associada ao grande processo migratrio e tambm
falta de autoestima para com a prpria cidade, linda por
natureza, porm castigada pela paisagem urbana sem
planejamento, desconexa e ocupada por grandes prdios
que escondem as belezas naturais, inclusive o sol das
praias nos finais de tarde.
H quem identifique elementos fortes de clientelismo
na cultura poltica local, o que tem inviabilizado mudanas necessrias nas regies mais carentes da cidade.
Nos grupos de pesquisa, ao abordar a questo cultural,
h menes a quermesses, festas juninas, Festa da Tainha,
Festa do Chopp, Festival de Frutos do Mar etc. Essa listagem parece sinalizar certo vigor festivo. Comenta-se que
muitas delas so realizadas por iniciativa da comunidade
de Vicente de Carvalho. Foi citada, por fim, a cultura do
Reizado (Reizado de Sergipe), em Santo Antonio.
A temtica do emprego foi colocada pelos entrevistados, os quais afirmam que os postos de maior qualificao e no sujeitos sazonalidade do turismo, como
aqueles relacionados s empresas porturias, so preenchidos por mo de obra de fora da cidade. Entende-se
que a populao local carece dos requisitos para competir por essas vagas. Em meio s discusses sobre o emprego, que muito mobilizou os entrevistados, recorrente
a demanda por oportunidades/cursos de qualificao
para os moradores da cidade.
Segundo a viso dos entrevistados, o Guaruj abriga
duas realidades distintas. A diviso entre dois territrios
no se faz pelo recorte da desigualdade de condies
de vida (infraestrutura urbana/qualidade dos servios),
mas sim pela existncia de dinmicas socioeconmicas
bastante diferentes entre a regio central do municpio e
Vicente de Carvalho. Ainda que haja comentrios sobre a
desigualdade entre a orla e Vicente de Carvalho, pode-se
dizer que o fator preponderante dessa ciso o distinto
perfil e natureza dessas regies.
A coexistncia entre duas cidades to distintas parece, por vezes, gerar questionamentos. H meno a movimentaes recentes em prol do separatismo. Essa idia
tem a adeso de alguns entrevistados na pesquisa e a natureza dos seus argumentos denota a disputa pelos recursos gerados em Vicente de Carvalho, com destaque para
os impostos gerados pelo Terminal Porturio (antes havia
uma espcie de subprefeito para Vicente de Carvalho).
J entre os entrevistados dos organismos da sociedade
organizada, identifica-se a diviso entre os bairros perifricos e a orla nas condies sociais distintas, que inviabilizam oportunidades, principalmente de acesso servios
importantes como de lazer e cultura, para quem mora
nos bairros mais perifricos.
Esta falta de oportunidades e servios nos bairros
perifricos resultaria da prioridade dada, historicamente,
pelos governantes, para a regio da orla.

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