INSTITUTO TECNOLÓGICO AVANÇADO

CURSO SEQUENCIAL EM SEGURANÇA PÚBLICA

OILSON TREVISANUTO

IMPLANTAÇÃO DO CICLO COMPLETO DE POLÍCIA NO

BRASIL:
Um estudo sobre qual modelo policial adotar

Goiânia/GO

06/2018
 OILSON TREVISANUTO

IMPLANTAÇÃO DO CICLO COMPLETO DE POLÍCIA NO

BRASIL:
Um estudo sobre qual modelo policial adotar

Trabalho de conclusão do curso

Sequencial apresentado ao Instituto
Tecnológico Avançado como requisito
parcial para a obtenção do Certificado
em Gestão em Segurança Pública.

Orientador: Prof. Dr. Pedro Luis

Pereira Neto

Goiânia/GO

06/2018
 OILSON TREVISANUTO

IMPLANTAÇÃO DO CICLO COMPLETO DE POLÍCIA NO

BRASIL:
Um estudo sobre qual modelo policial adotar

Trabalho de conclusão do curso Sequencial apresentado ao Instituto Tecnológico

Avançado como requisito parcial para a obtenção do Certificado em Gestão em
Segurança Pública.

Aprovado em: _____ de _______________ de _______.

BANCA EXAMINADORA

___________________________________________________________________

Prof. Dr. Pedro Luis Pereira Neto – Instituto Tecnológico Avançado - Coordenador

Profa. Viviane Andrade Gomes Bueno – Instituto Andrade Bueno - Orientadora

Goiânia/GO

06/2018
Dedico esta obra a todos os policiais
brasileiros que labutam diariamente em prol
de uma nação mais segura e justa.
A todos Agentes Penitenciários do Brasil, na
esperança de que num futuro próximo, todos
sejam Policiais Penitenciários.
 “Inteligência é a capacidade de se adaptar à mudança.”
Stephen Hawking

“O segredo da mudança é concentrar toda a sua energia, não na luta contra o velho,
mas na construção do novo.”
Sócrates
 RESUMO

Palavras Chave: Polícia, Ciclo Completo de Polícia, Legislação, Sistema de

Segurança Pública, PEC.

Trabalho de Conclusão de Curso voltado à pesquisa sobre a implantação do chamado

Ciclo Completo de Polícia para os órgãos policiais brasileiros, contrastando o modelo
do ciclo policial brasileiro com modelos adotados em outros países, objetivando
analisar e verificar o modelo mais acertado a ser adotado no Brasil. Os crescentes
índices de violência e criminalidade revelam que o sistema de segurança pública do
Brasil é, no mínimo, ineficiente, pois não se consegue conter e controlar a violência a
níveis aceitáveis. A ineficiência da ação policial, a burocratização demasiada e os
conflitos das polícias são reflexos do irracional modelo utilizado em que são
necessários dois órgãos policiais para completar a persecução penal. De um lado
temos a Polícia Militar, de caráter ostensivo-preventivo que inicia a ação policial e para
por exigência constitucional, repassando para sua coirmã, a Polícia Civil, a
responsabilidade da investigação do crime e eventual elucidação da autoria do delito.
Essencialmente, quem perde com tudo isso é a sociedade. Para tanto, foram
analisadas a legislação e os órgãos policiais brasileiros, bem como a atribuição de
cada polícia. Em seguida, foi realizado levantamento da execução da ação policial de
alguns países e apresentado as Propostas de Emenda Constitucional que pretendem
atribuir o Ciclo Completo de Polícia para os órgãos policiais brasileiros. Finalmente,
analiso o chamado Ciclo Completo de Polícia, demonstrando os benefícios, eficiência,
agilidade, economia, celeridade e demais ganhos tanto para o governo como para a
sociedade, apresentando na sequência, três possíveis modelos de organização
estrutural para as polícias brasileiras no ciclo completo. Conclui-se que é necessário
atribuir o ciclo completo de polícia a todas as polícias, rechaçando a ideia da
desmilitarização e unificação das polícias militar e civil, propondo que é mais viável
um cenário de múltiplas policias, autônomas, todas de ciclo completo, atuando de
forma colaborativa umas com a outras.
 ABSTRACT

Keywords: Police, Full Cycle of Police, Legislation, Public Security System.

Conclusion work on the implementation of the so-called Full Cycle of Police for the
Brazilian police, contrasting the model of the Brazilian police cycle with models
adopted in other countries, aiming to analyze and verify the most successful model to
be adopted in Brazil. The increasing levels of violence and crime reveal that Brazil's
public security system is at least inefficient, since violence can not be contained and
controlled at acceptable levels. The inefficiency of police action, too much
bureaucratization and police conflicts are reflections of the irrational model used in
which two police agencies are needed to complete the criminal prosecution. On the
one hand we have the ostensible-preventive Military Police that initiates the police
action and for constitutional requirement, passing on to its co-sister, the Civil Police,
the responsibility for the investigation of the crime and eventual elucidation of the
authorship of the crime. Essentially, the one who loses all of this is society. To do so,
we analyzed the Brazilian law and police, as well as the attribution of each police. Next,
a survey of the execution of the police action of some countries was carried out and
the Constitutional Amendment Proposals were presented that intend to assign the Full
Cycle of Police to the Brazilian police agencies. Finally, I analyze the so-called Full
Cycle of Police, demonstrating the benefits, efficiency, agility, economy, speed and
other gains for both the government and society, presenting, next, three possible
structural organization models for Brazilian police in the complete cycle. It is concluded
that it is necessary to assign the complete police cycle to all police, rejecting the idea
of demilitarization and unification of the military and civil police, proposing that it is
more feasible a scenario of multiple police, autonomous, all of full cycle, acting in a
collaborative way with each other.
 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

APFD Auto de Prisão em Flagrante Delito

BO Boletim de Ocorrência
CCJC Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania
CNP Cuerpo Nacional de Policía da Espanha
CONSEG Conferência Nacional de Segurança Pública
CR Constituição da República
DETRAN Departamento de Trânsito
ELN Exército de Libertação da Colômbia
EUA Estados Unidos da América
FARC Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia
FONAJE Fórum Nacional de Juizados Especiais
GC Guarda Civil da Espanhola
GNR Guarda Nacional Republicana de Portugal
IMPO Infração de Menor Potencial Ofensivo
JECRIM Juizados Especiais Criminais
Met Polícia Metropolitana de Londres
MP Ministério Público
ORCRIM Organização Criminosa
PC Polícia Civil
PCMG Polícia Civil do Estado de Minas Gerais
PDI Polícia de Investigações do Chile
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PF Polícia Federal
PJ Polícia Judiciária de Portugal
PM Polícia Militar
PRF Polícia Rodoviária Federal
PSP Polícia de Segurança Pública de Portugal
REDS Registro de Eventos de Defesa Social
SEAP Secretaria de Estado de Administração Prisional
TCO Termo Circunstanciado de Ocorrência
 SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 11
2. ORDEM SOCIAL, SEGURANÇA PÚBLICA E OS ÓRGÃOS POLÍCIAS
BRASILEIROS .......................................................................................................... 15
2.1 Ordem Pública ................................................................................................. 15
2.2 Segurança Pública ........................................................................................... 17
2.3 Os órgãos policiais brasileiros ......................................................................... 21
2.3.1 A Polícia Federal .................................................................................... 22
2.3.2 A Polícia Rodoviária Federal e Ferroviária Federal ................................ 23
2.3.3 A Polícia Militar ....................................................................................... 25
2.3.4 A Polícia Civil .......................................................................................... 26
2.3.5 As demais polícias e órgãos de segurança pública ................................ 27
2.4 Poder de Polícia e Poder da Polícia ................................................................. 28
2.5 Autoridade Policial e Agente da Autoridade Policial......................................... 29
3. MODELOS POLICIAIS NO MUNDO .................................................................... 31
3.1 Polícia Francesa .............................................................................................. 31
3.1.1 Guarda Nacional (Gendarmaria Nacional).............................................. 32
3.1.2 Polícia Nacional ...................................................................................... 33
3.2 Polícia Italiana .................................................................................................. 33
3.2.1 Polícia do Estado .................................................................................... 33
3.2.2 Guarda de finanças ................................................................................ 34
3.2.3 Corpo de Carabineiros............................................................................ 34
3.3 Polícia Espanhola ............................................................................................ 35
3.3.1 Corpo Nacional de Polícia ...................................................................... 35
3.3.2 Guarda Civil ............................................................................................ 36
3.4 Polícia Inglesa .................................................................................................. 37
3.5 Polícia Portuguesa ........................................................................................... 38
3.5.1 Polícia de Segurança Pública ................................................................. 38
3.5.2 Guarda Nacional Republicana ................................................................ 39
3.5.3 Polícia Judiciária ..................................................................................... 40
3.6 Polícia Chilena ................................................................................................. 41
3.6.1 Carabineiros do Chile ............................................................................. 41
3.6.2 Polícia de Investigações do Chile ........................................................... 42
 3.7 Polícia Colombiana .......................................................................................... 43
3.8 Polícia Americana ............................................................................................ 44
3.8 Outros Países .................................................................................................. 45
4. BREVES COMENTÁRIOS ÀS PECs QUE TRATAM DA IMPLANTAÇÃO DO
CICLO COMPLETO DE POLÍCIA NO BRASIL ........................................................ 46
4.1 PEC 430/2009 .................................................................................................. 46
4.2 PEC 432/2009 .................................................................................................. 49
4.3 PEC 51/2013 .................................................................................................... 51
4.4 PEC 321/2013 .................................................................................................. 53
4.5 PEC 423/2014 .................................................................................................. 54
4.6 PEC 431/2014 .................................................................................................. 55
4.7 PEC 89/2015 .................................................................................................... 56
4.8 PEC 127/2015 .................................................................................................. 57
5. CICLO COMPLETO DE POLÍCIA: UMA ANÁLISE ............................................. 58
5.2 Constituição Federal e a rigidez para a mudança ............................................ 64
5.3 O modelo bipartido brasileiro: Polícia Administrativa vs Polícia Judiciária ....... 66
5.4 Modelos possíveis de polícia de ciclo completo ............................................... 73
5.4.1 Polícia de Ciclo Completo por grupo de crime e coexistência de múltiplas
polícias no mesmo espaço geográfico ............................................................ 73
5.4.2 Todas as polícias de Ciclo Completo com atuações por áreas geográficas
ou circunscrição............................................................................................... 80
5.4.3 Unificação das Polícias Estaduais e criação da Polícia Única nos estados
........................................................................................................................ 84
5.5 As Guardas Municipais nesse novo modelo e a hipótese da municipalização da
Segurança Pública ................................................................................................. 85
5.6 Sistema Prisional e a lavratura do Reds, embrião da Polícia Penal de ciclo
completo ................................................................................................................ 90
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................. 95
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................... 98
 11

1. INTRODUÇÃO

A pretensão do presente trabalho dissertativo se justifica no atual cenário

brasileiro, considerando a crescente onda de violência que assola o cidadão de bem
e a ineficácia dos órgãos policiais na contenção e controle da violência,
transparecendo não ter solução a curto prazo. Desta forma, sobretudo neste
momento, a segurança pública ganha espaço diariamente nos noticiários com
assuntos sobre o elevado índice de criminalidade e violência que assola todo o país,
sobretudo com a onda de ataques contra as instituições incumbidas da segurança
pública, orquestradas friamente por organizações criminosas. Infelizmente, não se
observa discussões sérias e concretas acerca de possíveis soluções para o caso.

Neste sentido, a pesquisa busca contribuir para análise e reflexão sobre o

modelo de divisão de atribuições das agências policiais estaduais (polícias militares -
administrativa e polícias civis - judiciária) de ciclo incompleto, ineficientes e
burocráticas. Busca-se, para tanto, caminhos para a modernização dos órgãos de
segurança pública no Brasil, demonstrando a eficiência, desburocratização e
economia de tempo e dinheiro com a adoção do chamado “ciclo completo de polícia”
ou de “polícias de ciclo completo”1 utilizado em praticamente todos os países.

É urgente a discussão de um novo modelo de polícia para os órgãos de

segurança pública, o chamado Ciclo Completo de Polícia, além da reestruturação da
lei orgânica de cada polícia. País de dimensões continentais, não será tarefa fácil para
o Brasil, mas é uma mudança possível e necessária como veremos nos próximos
capítulos.

Segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos 2.

Tamanha sua importância, que os constituintes originários destinaram um capítulo
exclusivo para tratar do tema. Entretanto, o modelo policial adotado, após 29 anos da
promulgação da atual Carta Magna, se mostra no mínimo ineficiente frente ao

1 Polícia de ciclo completo ou ciclo completo de polícia consiste na atribuição à mesma corporação
policial das atividades repressivas de polícia judiciária ou investigação criminal e da prevenção aos
delitos e manutenção da ordem pública realizadas pela presença ostensiva uniformizada dos policiais
nas ruas. Wikipédia. A enciclopédia livre. Disponível em:
<https://pt.wikipedia.org/wiki/Polícia_de_ciclo_completo> Acesso em: 05 jun. 2018.
2 CF/88 - Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida

para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos
seguintes órgãos:[...]
 12

crescente índice de criminalidade que assola grande e pequenas cidades brasileiras,

além de propriedades rurais, que alguns anos atrás, eram consideradas verdadeiros
refúgios de paz e tranquilidade, situação totalmente diferente dos dias atuais.

O modelo policial adotado pelos órgãos de segurança pública no Brasil é “sui

generis”3, caracterizado por duas polícias de ciclo incompleto de sistema bipartido,
dicotômico, situação em que cada polícia faz metade da persecução penal.

Rolim, afirma que:

"Esta estrutura de policiamento em cujo centro há uma "bi-partição",

produziu a realidade peculiar da existência de duas polícias nos estados que
devem fazer, cada uma, a metade do "ciclo de policiamento". Dito de outra
forma, cada polícia estadual é, conceituadamente, uma polícia pela metade
porque ou investiga ou realiza as tarefas de policiamento ostensivo" (ROLIM,
p. 12, 2007).

Portanto, Silva Júnior acrescenta que:

“A divisão cartesiana de atribuições aos órgãos policiais encarregados

de promover a segurança pública no Brasil – em “polícia judiciária” e “polícia
administrativa” – é fruto não só de uma evolução histórica, mas
acentuadamente resultado de uma má construção dos paradigmas jurídicos
que foram incorporados ao pensamento acadêmico-jurídico e à práxis político-
administrativa de nossos país” (SILVA JÚNIOR, p. 69, 2015).

Desta forma, o patrulhamento ostensivo e de preservação da ordem pública

fica a cargo das polícias militares, caracterizada por polícia administrativa, e as
funções de investigação criminal e apuração das infrações penais fica a cargo das
polícias civis, caracterizada por polícia judiciária (SAPORI, p. 52, 2016).

Entretanto, conforme explica o especialista em segurança pública Sapori (2016,

p. 58) “[...] a simples implantação do ciclo completo de polícia não vai resolver todos
os gargalos do sistema de segurança pública e justiça criminal”. Pois, para isso, deve-
se incluir no debate setores públicos como saúde, educação, planejamento urbano,
serviços sociais, sociedade civil, sistema judiciário e penal como um todo, etc. Para
não incorrer na Síndrome de Adão, a pesquisa visa contribuir para a melhoria do

3O termo de origem latina Sui generis significa, literalmente, "de seu próprio gênero", ou seja, "único
em seu gênero." Usa-se como adjetivo para indicar que algo é único, peculiar, incomum, descomunal,
particular, algo que não tem correspondência igual ou mesmo semelhante: uma atividade sui generis,
uma proposta sui generis, um comportamento sui generis. Wikipédia A enciclopédia livre. Disponível
em: <https://pt.wikipedia.org/wiki/Sui_generis> Acesso em: 05 jun. 2018.
 13

Sistema de Segurança Pública, deixando os demais setores para aqueles que os

representam.

Em 2017, o Brasil registrou o maior índice de homicídios da história, foram mais

de 61 mil óbitos por motivos violentos4. Como se não bastasse o lamentável cenário,
do total, cerca de 80% dos crimes de homicídio não são solucionados pela polícia
segundo o Instituto Sou da Paz. Situação que aumenta, e com razão, a sensação de
impunidade, além de gerar descrédito nos órgãos de segurança pública e no poder
judiciário.

Entre as mortes violentas, estão as de polícias que em 2017, somente do Rio

de Janeiro, foram assassinados 134 policiais5. Em todo o Brasil, foram registradas 542
mortes de policiais segundo dados da Ordem dos Policiais do Brasil6.

Para ilustrar a gravidade e ao mesmo tempo a fragilidade com que se passa a

segurança pública no Brasil, imaginamos uma outra classe de trabalhadores, como a
de médicos por exemplo. Em um determinado estado, médicos começassem a morrer
por infecção em diversos hospitais. Mortes decorrentes do próprio ofício. Certamente,
ainda nos primeiros casos, mudanças drásticas de procedimentos e medidas
emergenciais seriam adotadas para aniquilar a situação das mortes por infecção.
Como pode os próprios médicos tratarem pacientes sendo que eles são as próprias
vítimas.

Isso é o que ocorre atualmente na segurança pública, os próprios agentes da

autoridade policial não conseguem se proteger da violência e se tornam vítimas. O
que resta para o cidadão?

O rápido levantamento de dados acima demonstra que de fato algo está errado
com a gestão da segurança pública. A sociedade brasileira necessita de uma
modernização dos órgãos de segurança para o enfrentamento da criminalidade e
eficiência no atendimento ao cidadão.

4 Homicídios no Brasil são pouco elucidados, diz pesquisa. Disponível em:

<https://www.cartacapital.com.br/sociedade/homicidios-no-brasil-sao-pouco-elucidados-diz-pesquisa>
Acesso em: 19 mar. 2018.
5 PMs mortos do RJ. Disponível em: http://especiais.g1.globo.com/rio-de-janeiro/2017/pms-mortos-no-

rj/ <acesso em 19 mar. 2018>

6 Ordem dos Policiais do Brasil. Disponível em: http://opb.net.br/mortometro.php <acesso em 19 mar.

2018>
 14

Assim, surge uma pergunta central com relação a problemática apresentada:

qual o modelo de polícia a ser implementado para os órgãos policiais brasileiros, tendo
em vista a necessária modernização do aparato policial para o combate e diminuição
da criminalidade e ao atendimento eficiente ao cidadão?

Desta forma, o objetivo do presente trabalho é analisar e identificar qual é o

modelo de polícia a ser implementado nos órgãos policiais brasileiros, tendo em vista
a necessária modernização do aparato policial para o combate e diminuição da
criminalidade e ao atendimento eficiente ao cidadão.

Além disso, os objetivos específicos são: 1) analisar a legislação que

regulamenta segurança pública no Brasil e demonstrar a função de cada um dos
órgãos policiais brasileiros; 2) analisar os modelos policiais nos principais países de
democracia estável; 3) apresentar e analisar as PEC em tramitação no congresso
nacional que pretendem implantar o Ciclo Completo de Polícia; 4) demonstrar os
benefícios do ciclo completo de polícia e comparar modelos polícias possíveis de ciclo
completo de polícia para os órgãos policias brasileiros.

Será realizada pesquisa básica estratégica, descritiva e qualitativa, e análise

bibliográfica e documental da legislação brasileira sobre segurança pública, do atual
modelo de polícia adotado no Brasil em contraste com outros países e será analisado
ainda as Propostas de Emendas Constitucionais7 em tramitação no Congresso
Nacional, que visa a reforma nos órgãos de segurança pública com a proposta de
implantação do ciclo completo de polícia. Entretanto, a rigidez constitucional, o
corporativismo classista e a falta de interesse do Governo dificultam, em tese, a
concretização da reforma constitucional do Sistema de Segurança Pública.

A estrutura do trabalho foi elaborada em quadro capítulos, além da introdução

que traz a contextualização da ineficácia dos órgãos policiais e a modernização
necessária, a exposição do problema de pesquisa e da estrutura do trabalho.

No capítulo um o propósito é conceituar ordem pública e segurança pública,

demonstrando a diferença e a relação de ambas, bem como apresentando as

7RELATÓRIO APRESENTADO DAS PROPOSTAS DE EMENDA CONSTITUCIONAL SOBRE CICLO

COMPLETO DE POLICIA É PELA APROVAÇÃO, 2017. Disponível em
<http://www.ciclocompleto.com.br//pagina/1609/relatoacuterio-apresentado-das-propostas-de-
emenda-constitucional-sobre-ciclo-completo-de-policia-eacute-pela-aprovaccedilatildeo>. Acesso em:
19 mar. 2018.
 15

instituições públicas responsáveis por manter a ordem e garantir a segurança pública.

Ademais, foi estudado a diferença de Poder de Polícia com Poder da Polícia, além da
polêmica envolvendo o conceito legal de Autoridade Policial de Agente da Autoridade
Policial.

No capítulo dois analisa-se os modelos policiais adotados em vários países,

demonstrando a forma da ação policial de cada órgão, sua organização e estrutura.

No terceiro capítulo, apresenta-se as PEC ainda em tramitação no Congresso

Nacional que pretendem atribuir, de alguma forma, o Ciclo Completo de Polícia para
os órgãos policiais brasileiros.

No quarto e derradeiro capítulo, é analisado e conceituado o Ciclo Completo de

Polícia, os benefícios dos órgãos policiais que atuam no ciclo completo. Será discutido
a rigidez da Constituição Federal para a mudança, além dos problemas, conflitos e
dilemas gerados pelo atual modelo em polícia administrativa versus polícia judiciária.
Será apresentado também três possíveis modelos de polícia de ciclo completo com
base no trabalho de Sapori (2016), Silva Júnior (2015), Ribeiro (2016) e das PEC. Por
fim é analisado e proposto o reconhecimento das Guardas Municipais e dos Agentes
de Segurança Penitenciários como polícias, além da atribuição de atuação no ciclo
completo. O trabalho se encerra nas considerações finais.

2. ORDEM SOCIAL, SEGURANÇA PÚBLICA E OS ÓRGÃOS

POLÍCIAS BRASILEIROS

2.1 Ordem Pública

No Decreto nº 88.777, de 30 de setembro de 1983, no Artigo 2º, Item 21, consta

o conceito legal de Ordem Pública, qual seja:

21) Ordem Pública – Conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento

jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de todos os
níveis, do interesse público, estabelecendo um clima de convivência
harmoniosa e pacífica, fiscalizado pelo poder de polícia, e constituindo uma
situação ou condição que conduza ao bem comum (BRASIL, 1983).
 16

Entretanto, estudos com relação ao conceito de ordem pública na doutrina e

jurisprudência, relevaram que não há uma definição específica sobre ordem pública,
apresentando os doutrinadores e estudiosos sobre o assunto, vários conceitos.
Entretanto, os conceitos variam “sempre em torno da ideia de moral, segurança de
bens e pessoas ou, ainda, ausência de desordem (BATISTA, 2012, p. 13).

Ronny Carvalho da Silva8 (2011, p. 2-3), descreve o entendimento de alguns

autores sobre ordem pública, como:

“[...] um estado de completa normalidade onde o cumprimento da lei e das

disposições emanadas das autoridades são integralmente acatadas, sem
constrangimentos, pela população (PIERRO JUNIOR, 2008). De uma maneira
genérica, seria a ausência de perturbações nas relações sociais (PIERO, 2004)
e de “pacífica convivência social” (SILVA, 2007, p. 756). Outros a tratam como
um elemento aglutinador de valores metajurídicos não positivados, ou seja,
valores “morais, éticos, sociais, estéticos”, considerados de importância para
determinada coletividade, mas não detentoras de status jurídico (SOUSA,
2002). Aqueles que defendem uma noção assim, têm em primeira dimensão a
defesa de “valores”, ou seja, de regras comportamentais não escritas, mas
salutares ao bom convívio social. Tal perspectiva não traz à frente a proteção
das normas jurídicas (CASTRO, 2003). O conceito que nos parece, foi acolhido
no direito pátrio, é de ordem pública na perspectiva de HAURIOU (1919),
consistente em uma situação oposta à desordem, paz em oposição à
perturbação (CASTRO, 2003. LAZZARINI, 2000).

Moreira Neto (1988, p. 142-143) acrescenta que:

“Na acepção sistêmica, a ordem pública é o pré-requisito de funcionamento do

sistema de convivência pública. Não só ele contém no polissistema social como
é imprescindível a seu funcionamento, uma vez que viver em sociedade
importa, necessariamente, em conviver publicamente. É necessário dispor-se
a convivência pública de tal forma que o homem, em qualquer relação em que
se encontre, possa gozar de sua liberdade inata, agir sem ser perturbado,
participar de quaisquer sistemas sociais que deseje (econômico, familiar,
lúdico, acadêmico, etc.), sem outros impedimentos e restrições que não os
necessários para que essa convivência se mantenha sempre possível, sem
outra obrigação que de observar a normatividade que lhe é imposta pela ordem
jurídica constituída para todo o polissistema e admitida como o mínimo
necessário para assegurar, na convivência, a paz e harmonia indispensáveis.
A essa disposição de convivência pública, pré-requisito de funcionamento do
respectivo sistema, é que se denomina de ordem pública.”

Moreira Neto (1988, p. 144-145) cita ainda que [...] “melhor se presta para
dessumir um "conceito operativo" de ordem pública, tal como o fez a Polícia Militar do

8 SILVA, Ronny Carvalho da. O "conceito odioso" de "ordem pública" para a efetivação do direito
fundamental à segurança: uma análise comparada no constitucionalismo luso-brasileiro. 2011. I
SIMPÓSIO INTERNACIONAL DE ANÁLISE CRÍTICA DO DIREITO-UENP. Disponível em:
<http://eventos.uenp.edu.br/sid/publicacao/resumos/3.pdf> Acesso em 21 abr. 2018.
 17

Rio de Janeiro, em documento de doutrina: "ordem pública é o estado de paz social

que experimenta a população".

Ainda segundo o autor, “no sistema de convivência pública, [...] a garantia de

sua existência estável é a manutenção da ordem pública, que demanda, por seu turno,
a funcionalidade eficiente das garantias proporcionadas pela segurança pública”
(MOREIRA NETO, 1988, p.151).

Com mais clareza e simplicidade, Diogo de Figueiredo Moreira Neto explica

“que a relação entre ordem pública e segurança pública não é de todo para parte, nem
de continente para conteúdo, mas de efeito para causa” (1988, p. 152).

Desta forma, passamos ao estudo do conceito de segurança pública em um

Estado Democrático de Direito.

2.2 Segurança Pública

O Dicionário Houaiss da língua portuguesa traz 9 definições para a palavra

“segurança”, das quais enalteço duas significações:

“2 - estado, qualidade ou condição de quem ou do que está livre de perigos,

incertezas, assegurado de danos e riscos eventuais; situação em que nada há a
temer”, e ainda.

“3 - condição ou caráter do que é firme, seguro, sólido, ou daquele com quem

se pode contar ou em quem se pode confiar”.

Deduz-se que as palavras chaves como “livre de perigos”, “assegurado de

danos” e “em quem se pode confiar”, remetem diretamente a proteção da integridade
do cidadão e do patrimônio.

O conceito de segurança pública pode ser compreendido por duas vertentes

que convergem para um mesmo viés, a paz social. Por trata-se de um direito difuso,
universal e indispensável, garantido, principalmente pela Carta Política de 1988,
proteção a integridade física dos cidadãos e dos seus bens, bem como a convivência
harmônica da população, com respeito mútuo uns com outros. Por outro lado, a
segurança pública é o instrumento preventivo e repressivo do Estado para manter a
 18

ordem social9 e evitar qualquer forma de violência por meio de leis, forças policiais e
poder judiciário.

De forma resumida Moreira Neto (1988, p. 152) conclui [...] “que segurança
pública é o conjunto de processos políticos e jurídicos, destinados a garantir a ordem
pública na convivência de homens em sociedade”.

Ainda destaca o autor de forma objetiva que [...] “a segurança pública é o

conjunto de estruturas e funções que deverão produzir atos e processos capazes de
afastar ou eliminar riscos contra a ordem pública” (MOREIRA NETO, 1988, p. 152).

Para Lazzarini, no ilustre ensinamento, enfatiza que:

“o constituinte de 1988 procurou valorizar o principal aspecto ou elemento da

"ordem pública", qual seja a "segurança pública". Procurou, ainda, guardar a
correta grandeza entre a "ordem pública" e a "segurança pública, sendo esta
exercida em função daquela, como seu aspecto, seu elemento, sua causa”
(1989, p. 233).

Antônio Francisco de Souza (2009, p. 300) citado por Minuscoli e Almeida

(2016) conceitua segurança pública como “um estado que possibilita (viabiliza) o livre
exercício dos direitos, liberdades e garantias consagrados na Constituição e na Lei. A
segurança é, simultaneamente, um bem individual e coletivo, tal como a sociedade
pertence a todos e a cada um”.

Importa salientar que a Constituição Federal de 1988, destaca a relevância da

segurança pública conferida pelo Poder Constituinte Originário ao estabelecê-la como
valor supremo da sociedade brasileira já em seu preâmbulo10 (SOUZA, 2008 apud
MINUSCOLI e ALMEIDA, 2016).

Segurança pública possui tamanha importância para o ordenamento pátrio, que

na CR/88, está previsto no artigo 5º, caput11, a segurança pública como status de

9 Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para
a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos
seguintes órgãos. CRFB/1988. (Grifo nosso).
10 Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir

um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a

liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores
supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e
comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias,
promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA
DO BRASIL. Preâmbulo da CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988.
(Grifo nosso).
11 TÍTULO II. Dos Direitos e Garantias Fundamentais. CAPÍTULO I. DOS DIREITOS E DEVERES

INDIVIDUAIS E COLETIVOS. Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
 19

direito fundamental e sendo assim, imutável, “garantindo-se aos brasileiros e os

estrangeiros [...] direto à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade
[...]” (BRASIL, 1988).

Denota-se que segurança pública também está ligada a ordem social isso
porque ao mesmo tempo é tratada como um direito social no artigo 6º 12, caput, da
Constituição de 1988. Portanto, assevera-se que a segurança é um dos objetivos do
Estado que proporciona ao cidadão o alcance dos seus próprios objetivos (SOUZA,
2008 apud MINUSCOLI e ALMEIDA, 2016).

Desta forma, segurança pública é o estado de normalidade que permite o

usufruto de direitos e o cumprimento de deveres, constituindo sua alteração ilegítima
uma violação de direitos básicos, geralmente acompanhada de violência, que produz
eventos de insegurança e criminalidade13.

Neste viés, Moreira Neto, menciona que:

[...] “se as garantias proporcionadas pela segurança pública são eficientes e

satisfatórias, tem-se mantida a ordem pública. Se as garantias proporcionadas
pela segurança pública são deficientes ou insatisfatórias, tem-se abalada. Se
as garantias proporcionadas pela segurança pública são insuficientes, está
sacrificada a ordem pública. É, pois, como se vê, uma relação causal” (1988,
p. 152).

Portanto, Minuscoli e Almeida (2016) enfatiza o conceito de segurança pública

apresentado por Matsuda, Graciano e Oliveira (2009, p. 21), merecendo destaque o
seguinte conteúdo: “[...] é uma política que deve ser desenvolvida pelos órgãos
públicos e pela sociedade, dentro dos limites da lei, garantindo a cidadania de todos”.

E ainda conforme enfatiza Moreira Neto (1988, p. 149) “segurança é o estado

do que está garantido". Ou, por metonímia, segurança é a própria garantia.”

Resta, desta forma, buscar os órgãos responsáveis pela segurança pública a

nível constitucional. A CR/88, no Capítulo III do Título V, mais especificamente no Art.

natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do

direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, ... (Grifo nosso)
12 CAPÍTULO II. DOS DIREITOS SOCIAIS. Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a

alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção

à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (Grifo nosso)
13 Wikipédia, a enciclopédia livre. 2018. Disponível em:
<https://pt.wikipedia.org/wiki/Segurança_pública> Acesso em: 21 abr. 2018.
 20

14414 e seus incisos e parágrafos, assim enuncia: “A segurança pública, dever do

Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem
pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;

II - polícia rodoviária federal;

III - polícia ferroviária federal;

IV - polícias civis;

V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.” (BRASIL, 1988).

Conforme esclarece Moreira Neto (1988, p. 153):

“A organização político-jurídica dos Estados, para atender às peculiaridades da

segurança pública, se desdobra em subsistemas especializados, dando
surgimento a, pelo menos, três subsistemas da segurança pública básicos: o
policial, o judicial e o penitenciário. O subsistema policial faz parte do Poder
Executivo; o subsistema judicial, do Poder Judiciário, e o penitenciário, de
ambos os Poderes.”

Desta forma, “é por meio das polícias que o Estado exerce o seu legítimo
monopólio da força, mas sempre em observância aos princípios constitucionais”
(MARCHI, 2010, p. 36).

Para Lazzarini (1989, p. 233), segurança pública “é conceito mais restrito do

que o da "ordem pública", esta a ser preservada pelas Polícias Militares (artigo 144, §
5º), às quais se atribuiu, além das atividades de polícia de segurança ostensiva, as,
também, referentes à "tranquilidade pública" e à "salubridade pública".

Acrescenta-se também Moreira Neto explicando que o subsistema policial é o

mais problemático dos três apresentados pelo autor, pois “é o que está mais próximo
das perturbações da ordem pública, é o que deve atuar imediata, concreta e
diretamente em benefício dela e é o que, por isso, tem sua atuação

14 Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para
a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes
órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
 21

preponderantemente discricionária, inesgotável em fórmulas casuísticas” (1988, p.

153).

Por fim, segurança pública e ordem pública possuem uma linha tênue, mas são
conceitualmente distintos. A primeira se refere à aplicação da força pelo Estado,
através do Poder de Polícia e do Poder Judiciário, para a garantia e preservação da
segunda, que se traduz com paz social como um todo para a população.

Tais explanações, não encontram amparo em um “Estado que adota uma

Constituição Cidadã15”, em que os direitos e garantias fundamentais são a base sólida
de um Estado “Democrático de Direito”, porque, embora cotidianamente não se
verifique uma situação de desordem, por outro lado, é perceptível no dia a dia
inúmeras situações de flagrante desrespeito aos direitos fundamentais individuais que
os órgãos de segurança pública ao que aparentam, não conseguem controlar para
manter a ordem pública, e consequentemente a paz social.

Por fim, conforme estabelecido na Constituição Federal e em consideração a

grave crise na segurança pública, com elevado índice de violência e criminalidade, é
plausível afirmar que o país, atualmente, está vivendo em ORDEM SOCIAL?

2.3 Os órgãos policiais brasileiros

A palavra "polícia" tem origem no vocábulo latino "politia", que, por sua vez,
resultou da latinização da palavra grega "πολιτεία" [politeia], esta derivada de "πόλις"
[polis] que significa "cidade". Tanto "politia" como "πολιτεία" significavam "governo de
uma cidade", "cidadania", "administração pública" ou "política civil". Na Grécia antiga,
o termo "πολισσόος" [polissoos] ("πόλις" [polis] + σῴζω [sōizō], significando "eu
guardo uma cidade") referia-se a uma pessoa encarregada da guarda urbana16.

O presente trabalho monográfico não aprofundará nos estudos sobre o

surgimento das polícias no mundo, tampouco sobre o processo histórico até os dias
atuais, mas abster-se-á de analisar os atuais órgãos policiais brasileiros em contraste
com de outros países que serão citados no próximo capítulo desta obra.

15 O então presidente da Câmara dos Deputados, Ulysses Guimarães, declarou em 27 de julho de 1988
(foto) a entrada em vigor da nova Constituição Federal – apropriadamente batizada de Constituição
Cidadã.
16 Wikipédia, a enciclopédia livre. https://pt.wikipedia.org/wiki/Polícia. Acesso em: 23 abr. 2018.
 22

Lazzarini (1994, p. 73), faz referência ao conceito de polícia produzido por De

Plácido e Silva17, Polícia designa o conjunto de instituições, fundadas pelo Estado,
para que, segundo as prescrições legais e regulamentares estabelecidas, exerçam
vigilância para que se mantenham a ordem pública, a moralidade, a saúde pública e
se assegure o bem-estar coletivo, garantindo-se a propriedade e outros direitos
individuais.

Conforme Câmara (2016, p. 32) a “polícia existe para proteger a sociedade e

enfrentar o crime e a violência. Que seu papel é investigar e prender infratores nos
limites dos procedimentos operacionais, sem expor terceiros a riscos!”.

Nesse sentido, as teorias contratualistas e weberiana, fundamentam-se em que

a existência do Estado não pode renunciar às Forças de Segurança que lhe
assegurem.

Desta forma, dificilmente encontraremos uma sociedade democraticamente

estável, sem a existência de Forças de Segurança. Isso sem citar os regimes
ditatoriais. Em nossa sociedade, as polícias exercem o papel fundamental de garantir
a eficácia social do ordenamento jurídico, igualmente, assegurando a paz social.

No Brasil, os órgãos de segurança pública estão elencados no Título V – Da

Defesa dos Estados e das Instituições Democráticas, Capítulo III – Da Segurança
Pública, Artigo 144 da Carta Magna, conforme explanado acima. A União possui a
Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal e a Polícia Ferroviária Federal e cada
Estado Membro possui a Polícia Civil e a Polícia Militar.

2.3.1 A Polícia Federal

A Polícia Federal, de natureza civil, subordinada ao Ministério Extraordinário da

Segurança Pública por força da MP 821/2018, publicada no Diário Oficial da União no
dia 17 de fevereiro de 2018, é incumbida de apurar infrações penais contra a ordem
política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas
entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática
tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme; de
prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o

17DE PLÁCIDO E SILVA. Vocabulário Jurídico, ed. cit., v. I1I, verbete Polícia, p. 1.174. Citado por
Lazzarini.
 23

descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas

respectivas áreas de competência; de exercer as funções de polícia marítima,
aeroportuária e de fronteiras de caráter ostensivo e por fim, exercer, com
exclusividade, as funções de polícia judiciária da União, caracterizando o ciclo
completo de polícia.

Argumenta Câmara (2016, p. 29) que na esfera federal, as ações repressivas

do Departamento de Polícia Federal são exercitadas por seus próprios agentes que,
para as ações ostensivas, dispõem de agentes uniformizados. Com isso o ciclo de
suas ações é iniciado, desenvolvido e concluído dentro do próprio órgão, até a
apresentação ao Poder Judiciário.

Desta forma, a PF é a única polícia no Brasil de ampla atuação territorial, a

desenvolver, por prescrição legal do texto Maior, o chamado ciclo completo de polícia.

A exemplo disso está na função de polícia marítima, aeroportuária e de

fronteiras, exercendo policiamento ostensivo e preventivo no mar territorial do Brasil,
nos aeroportos brasileiros com o objetivo de evitar a prática de crimes e ao longo das
fronteiras do país, respectivamente. Desta forma, a PF ora atua como Polícia
Judiciária da União ora como investigativa, ora atua como Polícia Administrativa e
Preventiva, sendo uma polícia de ciclo completo.

O ingresso na Polícia Federal ocorre por meio de concurso público, em que o

interessado deve escolher um dos cinco cargos disponíveis que são para agente da
PF (investigador), escrivão de polícia, papiloscopista, perito criminal e Delegado de
Polícia.

2.3.2 A Polícia Rodoviária Federal e Ferroviária Federal

A Polícia Rodoviária Federal, de estatuto civil é uma instituição policial

ostensiva, subordinada ao Ministério Extraordinário da Segurança Pública por força
da MP 821/2018, publicada no Diário Oficial da União no dia 17 de fevereiro de 2018,
cuja principal função é garantir a segurança com cidadania nas rodovias federais e
em áreas de interesse da União. Combater as mais variadas formas de crimes nas
 24

rodovias federais do Brasil e também monitorar e fiscalizar o trânsito de veículos, bens

e pessoas.18.

Sobre a PRF, Câmara (2016, p. 29) explica que

“suas ações operacionais são de natureza administrativa. No decorrer de sua

atividade de fiscalização e repressão às infrações de trânsito, seus agentes
fardados, ao se defrontarem com ilícitos penais, interrompem o ciclo de sua
ação e repassam a respectiva ocorrência à autoridade policial – estadual ou
federal – competente para dar continuidade aos procedimentos.”

Suas competências são definidas pela Constituição Federal no artigo 144, pela
Lei nº 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro), pelo Decreto n 1.655, de 03 de outubro
de 1995 e pelo seu regimento interno, aprovado pela Portaria Ministerial nº 1.375, de
2 de agosto de 2007.

Portanto, por previsão legal, atua apenas ostensivamente no patrulhamento,

fiscalização, atendimento à acidentes e na repressão às infrações de trânsito e crimes
diversos. Perfazendo, por fim, o ciclo incompleto de polícia.

A hierarquia existente dentro do órgão é totalmente baseada nas funções de

chefia, que podem ser ocupadas por qualquer policial. Existe somente uma forma de
entrada, através de concurso público, para o cargo de Policial Rodoviário Federal.

O Decreto nº 1.655, de 3 de outubro de 1995, atribui à Polícia Rodoviária

Federal a seguinte competência prevista no inciso V:

“V - realizar perícias, levantamentos de locais boletins de ocorrências,

investigações, testes de dosagem alcoólica e outros procedimentos estabelecidos em
leis e regulamentos, imprescindíveis à elucidação dos acidentes de trânsito.”19

Apesar de constar previsão infraconstitucional para realizar “perícias e

investigações”, a fim de atuar no chamado Ciclo Completo de Polícia, a Carta Magna
veda tal ação.

A Polícia Ferroviária Federal destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento

ostensivo das ferrovias federais. Entretanto, não foi instituída integralmente, seja

18 Missão da Polícia Rodoviária Federal: “Garantir segurança com cidadania nas rodovias federais e
nas áreas de interesse da União.” (Grifo nosso). Disponível em: https://www.prf.gov.br/portal/acesso-
a-informacao/institucional/missao. Acesso em: 15 abr. 2018.
19 BRASIL. Presidência da República. Decreto nº 1.655 de 3 de outubro de 1995. Define a competência

da Polícia Rodoviária Federal, e dá outras providências. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d1655.htm> Acesso em: 01 jul. 2018.
 25

administrativamente ou funcionalmente, ou seja, no Brasil, não existem o

Departamento da Polícia Ferroviária Federal.

2.3.3 A Polícia Militar

Nos estados, há duas corporações policiais de ciclo incompleto. A Polícia

Militar, subordinada ao Governador do Estado, única força policial administrativa nos
estados, de caráter militar, com função de polícia ostensiva, destinada a preservação
da ordem pública, prevenção e repressão de delitos pela presença ostensiva e a
Polícia Civil de caráter repressivo com a função de polícia judiciária nos estados.

Moreira Neto, ensina ainda que:

“É na Polícia Administrativa que encontraremos as instituiçôes que têm por

objetivo a ação direta, imediata e discricionária da segurança pública
(competência), para a manutenção da ordem pública (finalidade), mediante
atos e procedimentos, formais ou informais (forma), diante de riscos àquela
ordem (motivo) e para prevenir ou reprimir ações e processos que a perturbem
(objeto), preenchendo, como se observa, os requisitos elementais do ato
administrativo.” (1988, p. 154).

A importância e a abrangência das atribuições das Polícias Militares podem-se

depreender a partir da interpretação do § 5º do artigo 144 da CF. Neste aspecto,
destaca-se o ensinamento de Lazzarini (1989, p. 235-236):

“[...] às Polícias Militares, instituídas para o exercício da polícia ostensiva e

preservação da ordem pública (art. 144, § 5º), compete todo o universo policial,
que não seja atribuição constitucional prevista para os demais seis órgãos
elencados no art.144 da Constituição da República de 1988. Em outras
palavras, no tocante à preservação da ordem pública, às polícias militares não
só cabe o exercício da polícia ostensiva na forma retro examinada, como
também a competência residual de exercício de toda atividade policial de
segurança pública não atribuída aos demais órgãos. A competência ampla da
Polícia Militar na preservação da ordem pública, engloba, inclusive, a
competência específica dos demais órgãos policiais, no caso de falência
operacional deles, a exemplo de greves ou outras causas, que os tornem
inoperantes ou ainda incapazes de dar conta de suas atribuições, funcionando,
então, a Polícia Militar como verdadeiro exército da sociedade. Bem por isso
as Polícias Militares constituem os órgãos de preservação da ordem pública
para todo o universo da atividade policial em tema da ordem pública e,
especificamente, da segurança pública.”

Sobre a organização funcional, a PM é um órgão estadual baseado na

hierarquia e disciplina. Possui duas formas de admissão na carreira que ocorre
mediante concurso público para soldado ou para oficial. A carreira de praça (soldado)
é composta pelos cargos de soldado de segunda classe, soldado de primeira classe,
 26

cabo, 3º sargento, 2º sargento, 1º sargento e subtenente. Já a carreira de oficial é

composta pelos cargos de 2º tenente, 1º tenente, capitão, major, tenente-coronel e
coronel20. Essa divisão institucional de carreira sofre severas críticas de especialistas,
por entenderem tratar de um modelo ultrapassado e que traz diversos conflitos
internos assim como os ocorridos na Polícia Federal, entre agentes e delegados.

Por ser uma polícia militarizada, os integrantes dessa corporação fazem uso de
farda. Na rotina laboral, a PM dispõe de viaturas caracterizadas para o patrulhamento
ostensivo. No patrulhamento, se deparando com um flagrante de um crime, a PM,
detém o autor, ouve o autor, ouve testemunhas, lavra o fato em boletim de ocorrência
próprio arrolando o autor, a(s) testemunha(s) e os PMs envolvidos na ocorrência e
depois apresenta tudo a Autoridade Policial, (delegado) este integrante da Polícia
Judiciária, interrompendo o ciclo da ação policial. Já a Polícia Judiciária, recebendo a
ocorrência, ouve todos os envolvidos, faz abertura de IP, realiza investigações a
posteriori, faz diligências, junta tudo no Inquérito Policial, para só depois encaminhar
para o MP, para oferecer ou não a denúncia contra o possível autor do delito. A crítica
ao atual modelo é justamente este, uma força inicia todo o processo e entrega a outra
para dar continuidade.

No mesmo sentido, CÂMARA (2016, p. 28) assevera que a Polícia Militar tem
a incumbência de “conciliar conflitos e nas ocorrências de flagrância delituosa, praticar
os atos preliminares de detenção e proteção do local, transferindo para sua coirmã os
demais procedimentos, interrompendo o ciclo da ação policial”.

2.3.4 A Polícia Civil

A Polícia Civil, subordinada ao Governador do Estado, de natureza civil, dirigida

por delegado de polícia de carreira, incumbem ressalvada a competência da União,
as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.
Realiza ainda as ações de inteligência policial nas investigações de crimes de toda
ordem.

20BRASIL. Decreto-Lei nº 667 de 2 de julho de 1969. Reorganiza as Polícias Militares e os Corpos de

Bombeiros Militares dos Estados, dos Território e do Distrito Federal, e dá outras providências.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0667.htm> Acesso em: 01 jul. 2018.
 27

Em atenção ao ordenamento legal, a PC de caráter repressivo, possui status

de ciclo incompleto de polícia, pois, não há previsão na Carta Magna para realizar
policiamento ostensivo-preventivo.

Sobre a organização funcional, o ingresso na carreira da Polícia Civil ocorre

também por concurso público, em que o interessado deve escolher um dos cinco
cargos existentes, ou seja, há cinco formas de entrar para o Polícia Civil, através de
agente de Polícia (investigador), escrivão de polícia, papiloscopista, perito criminal,
médico legista e Delegado de Polícia.

A Polícia Civil exerce outras atividades, desvinculadas das atribuições,

conferidas pela CRFB/88, como acontece em Minas Gerais, no qual a Polícia Civil
ainda é responsável pelos serviços do Departamento Estadual de Trânsito (DETRAN)
a exemplo de vistorias e emissão de Certificado de Registro de veículo, bem como a
habilitação do candidato ao processo de habilitação, dentre outras, conforme a lei
Orgânica da referida instituição, (Lei Complementar 129 de 08/11/2013, contém a Lei
Orgânica da Polícia Civil do Estado de Minas Gerais – PCMG).

De antemão, esclareço que ambas as polícias, PM e PC usurpam, por

necessidade, as funções uma da outra. Ora a PM com o serviço de inteligência, com
policiais à paisana, realizando investigação de crimes, função que de fato é de
competência da Polícia Civil. Ora a PC com o uso de viatura caracterizada, uniformes
padronizados, realizando blitz, função de competência exclusiva da PM.

2.3.5 As demais polícias e órgãos de segurança pública

A Polícia Legislativa Federal do Congresso Nacional do Brasil, possui previsão

na Constituição Federal de 198821. É uma polícia de natureza civil, que atendem às
Casas do Legislativo Federal, ou seja, ao Senado Federal e à Câmara dos Deputados.
É o órgão responsável pela preservação da ordem e do patrimônio, bem como pela
prevenção e apuração de infrações penais, nos seus edifícios e dependências
externas do Congresso Nacional, além de exercer as funções de polícia judiciária e

21BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Título IV - Da Organização dos Poderes.

Capítulo I - Do Poder Legislativo. Seção IV. Art. 52 Compete privativamente ao Senado Federal: Inciso
XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos
cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva
remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
 28

apuração de infrações penais. Para tanto mantém vigilância permanente por meio de
policiamento ostensivo e sistemas eletrônicos. Também tem a incumbência de efetuar
a segurança do Presidente da Câmara dos Deputados e do Presidente do Senado
Federal em qualquer localidade do território nacional e no exterior, e a segurança dos
Deputados Federais e Senadores, servidores e quaisquer pessoas que eventualmente
estiverem a serviço do Congresso Nacional.

Suas atribuições fazem com que seja considerada uma polícia de ciclo
completo, o que significa que executam tanto atividades que são delegadas às
Polícias Civis quanto às Militares, mas restrita as áreas citadas acima.

O Exército também possui sua própria polícia, responsável em zelar pelo

cumprimento dos regulamentos militares.

A Segurança Pública também é integrada pela Guarda Municipal22,

eventualmente criada pelo município, para a proteção dos bens, serviços e instalações
municipais.

Ao término da análise do Artigo 144 da Carta Maior, que elenca os órgãos

voltados para a segurança pública, depreende-se que por si só, não formam um
sistema completo de segurança pública, pois, o constituinte originário não constou
expressamente no Título V, Capítulo III, o subsistema judiciário e o subsistema
penitenciário que são, a nosso ver, partes integrantes do sistema de segurança
pública. Portanto, o Art. 144 apresenta, apenas uma parte do sistema.

Apesar de não constar no texto constitucional, os Agentes de Segurança

Penitenciários federais e estaduais são, como visto, um subsistema da segurança
pública, tão importante quanto os demais órgãos policiais, que por falta de interesse
governamental, são quase que esquecidos ou analisado em segundo plano.

2.4 Poder de Polícia e Poder da Polícia

Foram apresentadas até o momento, os órgãos policiais. No entanto, para

prosseguir nos estudos, faz-se necessário a noção do que seja Poder de Polícia e
Poder da Polícia.

22Art.144, § 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus

bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
 29

“Em sentido estrito, Polícia é vocábulo designador do que se viu até agora, ou
seja, conjunto de instituições, fundadas pelo Estado, para, segundo as prescrições
legais, exercer a segurança pública para a manutenção da ordem pública” (BONFIM,
2006, p. 28).

Encontra-se no artigo 78 do Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172, de 25 de

outubro de 1966) a definição legal de poder de polícia ao dispor que:

“Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que,

limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de
ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à
segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do
mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão
ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato
Complementar nº 31, de 1966)”

Desta forma, [...] “Poder de Polícia é uma faculdade, um direito que o Estado
tem de, através da polícia, assegurar o bem-estar público ameaçado. O Poder da
Polícia é a polícia quando age. Essa ação só é legítima em virtude do Poder de Polícia,
que confere a potestas à Polícia” (BONFIM, 2006, p. 28).

Para Di Pietro, “Poder de polícia é a faculdade que tem o Estado de limitar,

condicionar o exercício dos direitos individuais, a liberdade, a propriedade, por
exemplo, tendo como objetivo a instauração do bem-estar coletivo, do interesse
público” (2017, p. 158).

Assim, “o poder de polícia é que fundamenta o poder da polícia. Este sem

aquele seria arbitrário, uma verdadeira ação policial divorciada do Estado de direito”.23

2.5 Autoridade Policial e Agente da Autoridade Policial

A expressão “autoridade policial” empregada no Código Processual Penal

brasileiro se refere aos Delegados de Polícia de carreira, como dita o Artigo 4º do
aludido instrumento:

23CRETELLA JÚNIOR, José. Conceituação do Poder de Polícia, Revista do Advogado, Associação

dos Advogados de São Paulo, n°17, abril de 1989, p.55, citado por Lazzarini (1998).
 30

Art. 4 - A polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no

território de suas respectivas circunscrições e terá por fim a apuração das infrações
penais e da sua autoria”.24 (grifo nosso)

Contudo, entretanto, o parágrafo único do Art. 4 disciplina que:

Parágrafo único: A competência definida neste artigo não excluirá a de

autoridades administrativas, a quem por lei seja cometida a mesma função.25 (grifo
nosso)

A Lei nº 9.099/95, Lei dos Juizados Especiais Criminais, assim disciplina:

Art. 69. A autoridade policial que tomar conhecimento da ocorrência lavrará

termo circunstanciado e o encaminhará imediatamente ao Juizado, com o autor do
fato e a vítima, providenciando-se as requisições dos exames periciais necessários.

Para Aras26 (2013) a expressão “autoridade policial” não é mais sinônima de

“delegado de Polícia”. Pois, a expressão “autoridade policial”, que consta do artigo 69
da Lei 9.099/95, refere-se a qualquer autoridade pública que tome conhecimento da
infração penal no exercício do poder de polícia, englobando a Polícia Militar, a Polícia
Civil, a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária, a Força Nacional de Segurança Pública
e as Polícias do Poder Legislativo e também as guardas municipais.

Conforme Silva Júnior, “a lógica elementar não permite concluir que os policiais
militares, no exercício da função de policiamento, sejam considerados “agentes da
autoridade policial” como querem alguns. O mesmo sofisma nos faria crer que
qualquer do povo, que dê voz de prisão a um criminoso, seria também “agente da
autoridade policial” (2015, p. 14).

Como que para não deixar dúvida a respeito do termo, Gilmar Mendes citou
relatoria de sua lavra no Recurso Extraordinário 1.051.393/SE, já transitado em
julgado, destacando do parecer da Procuradoria Geral da República o trecho:

“A interpretação restritiva que o recorrente quer conferir ao termo ‘autoridade

policial’, que consta do art. 69 da Lei nº 9.099/95, não se compatibiliza com o
art. 144 da Constituição Federal, que não faz essa distinção. Pela norma
constitucional, todos os agentes que integram os órgãos de segurança pública

24 BRASIL. Decreto-Lei nº 3.689 de 3 de outubro de 1941. Código de Processo Penal. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del3689Compilado.htm> Acesso em: 01 jul. 2018.
25
Idem Ibidem
26 ARAS, Vladimir. A lavratura de TCO pela PRF e pela PM. 2013. Disponível em:

<https://vladimiraras.blog/2013/07/19/a-instauracao-de-tco-pela-prf-e-pela-pm/> Acesso em: 17 maio.

2018.
 31

– polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, policias

civis, polícia militares e corpos de bombeiros militares – cada um na sua área
específica de atuação, são autoridades policiais”. (STF. RE 1.050.631-SE, Min.
Rel. Gilmar Mendes, decisão monocrática em 22/09/2017). 27

3. MODELOS POLICIAIS NO MUNDO

Analisaremos neste capítulo, alguns modelos policiais adotados em diversos

países, com relação a estrutura organizacional. Com o objetivo de solidificar o
argumento aqui trabalhado, passa-se a discutir alguns modelos eficazes do Ciclo
Completo de Polícia, exemplificando o funcionamento desse instrumento em alguns
países.

No mundo todo há modelos policiais variados: uma única agência policial

(Dinamarca), várias agências policiais (Brasil, França, Espanha, Itália, Portugal,
Alemanha etc.), agências policiais municipais (Estados Unidos), mas em nenhum
deles, à exceção do Brasil, há polícias dicotomizadas (SILVA JÚNIOR, p. 3, 2015).

3.1 Polícia Francesa

Na França, “prevalece o sistema policial centralizado no poder federal” (Sapori,

2016, p. 53), com dois órgãos de polícias nacionais, ambos de ciclo completo, que
são a Polícia Nacional e a Guarda Nacional (Gendarmerie).

Somando, Ribeiro acrescenta que:

“na França, subsistem duas corporações policiais herdeiras do sistema

napoleônico: a Gerdarmerie Nationale (Gendarmaria Nacional), militar; e a
Polícia Nacional, civil, definida como uma força instituída para garantir a
República, a preservação da ordem e o cumprimento das leis. Ambas
executam o ciclo completo de polícia no âmbito das respectivas jurisdições.”
(2016, p. 35).

27SILVA, Elias Miler da. STF reconhece a lavratura do TCO também pela Polícia Militar. Defenda PM.
2017. Disponível em: <http://defendapm.org.br/2017/10/16/stf-reconhece-a-lavratura-do-tco-tambem-
pela-policia-militar-2/> Acesso em: 17 mai. 2018.
 32

O autor cita ainda que a polícia francesa, serviu de modelo de polícia para
diversos países, sendo propagado por todo o mundo no final do século XVIII 28,
servindo de inspiração para as polícias modernas das quais podemos citar Arma dei
Carabinieri d’Ilália da Itália, Guardia Civil da Espanha, a Guarda Nacional Republicana
de Portugal de Portugal, os Carabineros de Chile do Chile e a Gendarmeria Nacional
Argentina da Argentina (RIBEIRO, 2016, p. 35).

3.1.1 Guarda Nacional (Gendarmaria Nacional)

A Guarda Nacional ou Gendarmerie Nationale, é a Polícia Militar francesa,

sendo considerada como a quarta Força Armada e a segunda em efetivo 29 que
juntamente com a Polícia Nacional, de caráter civil, são responsáveis pela segurança
pública em todo o território francês30. É subordinada ao Ministério da Defesa e
desempenha de forma geral as funções policiais em grande parte do território francês,
em áreas de baixa densidade populacional (cidades com população inferior a 20.000
habitantes)31, mas em grande extensão territorial, incluindo áreas rurais e zonas
costeiras e fluviais, diferente da Polícia Nacional que atua nos grandes centros
urbanos franceses. Os gendarmes (nome que é dado aos seus componentes –
guardas nacionais) possui características polivalente, pois no decorrer de um mesmo
dia, eles podem realizar um trabalho de policiamento ostensivo quando de polícia
judiciária, cumprindo, do mesmo modo que a Polícia Nacional, o Ciclo Completo de
Polícia em sua área de competência legal. Isso significa que exercem ações de polícia
ostensiva, judiciária, na assistência aos cidadãos e na aplicação da lei, mas também
auxilia o Ministério dos Transportes para a segurança do sistema rodoviário e aéreo,
o Departamento de agricultura para a policiamento rural, etc32.

28 Embora o site oficial da Police Nationale faça uma menção à criação no século XIII, ao Preboste de
Paris, por São Luis, A começar por MONET, os autores reportam-se a Luís XIV e a Tenencie de Police,
no século XVII.
29 FERREIRA, Roberto Cesar Medeiros; REIS, Thiago de Souza dos. O Sistema Francês de Polícia e

a sua relação com a Segurança Pública no Brasil. Anais do XV Encontro Regional de História da
ANPUH-RIO. Rio de Janeiro. 2012. Disponível em:
<http://www.encontro2012.rj.anpuh.org/resources/anais/15/1338408842_ARQUIVO_OSistemaFrance
sdePoliciaeasuarelacaocomaSegurancaPublicanoBrasil.pdf> Acesso em: 25 mai. 2018.
30 Polícia Francesa x Polícia Brasileira. Disponível em: <https://blitzdigital.com.br/artigos/1027-a-policia-

francesa/> Acesso em: 25 mai. 2018.

31 RAGIL, Rodrigo Rocha Feres. A Gendarmerie Nationale francesa: aspectos estruturais e

operacionais. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 18, n. 3734, 21 set. 2013.
Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/25343>. Acesso em: 24 maio 2018.
32
Idem Ibidem
 33

3.1.2 Polícia Nacional

É uma polícia de caráter civil, sob a autoridade do Ministro do Interior. A

estrutura organizacional está dividida em diversos seguimentos especializados, como:
segurança pública, polícia judiciária, polícia dos estrangeiros, investigativa,
inteligência policial, polícia técnico-científica33, etc. Atua, principalmente, nas zonas
urbanas e pré-urbanas, cobrindo a maioria da população, mas somente 5% do
território. A grande maioria do efetivo desempenha as funções uniformizados, a outra
parte à paisana que faz o papel investigativo. Dentre sua competência, a Polícia
Nacional executa o Ciclo Completo de Polícia, da atividade de polícia ostensiva a
entrega do processo ao poder judiciário (BATISTA, 2012, p. 14-15).

3.2 Polícia Italiana

A Itália possui quatro forças armadas que são a Polícia do Estado (em italiano
Polizia di Stato ou PdS), Guarda de Finanças (em italiano Guardia di Finanza), Corpo
de Carabineiros (em italiano: Corpo dei carabinieri) e Corpo da Polícia Penitenciária
(em italiano: Corpo dei Polizia Penitenziaria). Veremos as características de cada uma
abaixo.

3.2.1 Polícia do Estado

A Polícia do Estado (Polizia di Stato ou PdS) é uma força nacional de polícia

italiana, de estatuto civil e disciplina militarizada, subordinada ao Departamento de
Segurança Pública (Dipartimento della Pubblica Sicurezza). É responsável pela
prestação do serviço geral de polícia na Itália, nos ramos de polícia judiciária e
policiamento ostensivo uniformizado e polícia técnico-científica, atuando como Polícia
de Ciclo Completo. A Polícia do Estado desempenha policiamento/patrulhamento
rodoviário, ferroviário, aeroportuário, alfandegário (junto com a Guardia di Finanza),
fluvial, bem como, de apoio às guardas municipais. Não se confunde com os

33 Wikipédia, a enciclopédia livre. Disponível em:

<https://pt.wikipedia.org/wiki/Polícia_Nacional_(França)> Acesso em: 25 mai. 2018.
 34

Carabinieri, a gendarmaria italiana, e a Guardia di Finanza, ambas organizações

militares34.

3.2.2 Guarda de finanças

A Guarda de Finanças é uma polícia de caráter militar ou Gendarmaria,

subordinada diretamente ao ministro de Economia e das Finanças. É limitada ao
policiamento de âmbito aduaneiro e fiscal como polícia econômica e financeira e
polícia de alfândegas e de fronteiras, em comparação com os ‘’Carabinieri’’ que têm
funções de polícia geral. As atribuições e competências são a defesa nacional de
fronteiras, polícia ostensiva, segurança pública, polícia judiciária, atuando, desta
forma, como Polícia de Ciclo Completo. Dentro da instituição, existem grupos
especiais, Gruppo di Investigazione Criminalità Organizzata (GICO): Grupo de
Investigação de Crime Organizado. Gruppo Operativo Antidroga (GOA): Grupo de
antinarcóticos. Gruppo Anticrimine Tecnologico (GAT): Grupo cibercrime. Commando
Operativo Aeronavale (ROAN): Comando de Operação Ar-naval. Antiterrorismo
Pronto Impiego (ATPI): Antiterrorismo. Serviço de Cães antidroga. Comando-Geral da
Guarda de Finanças está localizado em Roma. A Força tem uma organização
nacional, regional e provincial35.

3.2.3 Corpo de Carabineiros

Corpo de Carabineiros, em italiano L’arma dei Carabinieri subordinado ao

Ministério da Defesa, é uma polícia de caráter militar ou Gendarmaria como as Polícias
Militares brasileiras, cujas atribuições e competências são a defesa nacional, polícia
militar, segurança pública e polícia judiciária, ou seja, desempenham o Ciclo Completo
de Polícia36.

34 Wikipédia, a enciclopédia livre. Disponível em:

<https://pt.wikipedia.org/wiki/Polícia_do_Estado_(Itália)> Acesso em: 25 mai. 2018.
35 Wikipédia, a enciclopédia livre. Disponível em: <https://pt.wikipedia.org/wiki/Guarda_de_Finanças>

Acesso em: 25 mai. 2018.

36 Wikipédia, a enciclopédia livre. Disponível em:
<https://pt.wikipedia.org/wiki/Arma_dos_Carabineiros> Acesso em: 25 mai. 2018.
 35

3.3 Polícia Espanhola

O modelo de polícia espanhola é um dos mais complexos dentro da União

Europeia, que abrange três níveis de ação: níveis nacionais, regionais e locais, onde
muitas das competências dos diferentes órgãos são compartilhados.

Antes de tecer breves comentários sobre cada polícia espanhola, cito os

ensinamentos de Batista (2012), que explica os níveis de distribuição de cada órgão
policial dentro da Espanha.

Batista (2012, p. 17), explica que com o fim da era do Gen. Franco em 1977, o
sistema policial espanhol sofreu várias modificações e hoje as forças policiais se
dividem em três níveis:

1. Nacional – Polícias da Nação: Corpo Nacional de Polícia (Cuerpo Nacional

de Policía-CNP). Instituto armado de natureza civil, que resultou da fusão do
Corpo Superior de Polícia e da Polícia Nacional e subordina-se ao Ministério
do Interior; Guarda Civil, instituto armado de natureza militar, sujeito à dupla
subordinação, ao Ministério da Defesa e ao Ministério do Interior.
2. Regional – Polícias das Comunidades Autônomas. Também chamadas de
Generalidad. São 3 Comunidades Autônomas que possuem corpos de polícia,
que são: dos Países Bascos, a Polícia Ertzaina; de Navarra, a Polícia Foral e
da Catalunha a Polícia Los Mossos d’Esquadras. As demais Comunidades
Autônomas possuem unidades da CNP ou GC.
3. Local – São as Polícias Locais também chamadas de Guardas Urbanas.
Estão a nível municipal (Ayuntamientos). Atuam no controle de trânsito e na
aplicação das leis locais.” (CUNHA, 2000)

3.3.1 Corpo Nacional de Polícia

O Corpo Nacional de Polícia (em castelhano Cuerpo Nacional de Policía - CNP)

é uma instituição de natureza civil de caráter nacional, uniformizada, subordinada ao
Ministério do Interior da Espanha com uma estrutura hierárquica cuja missão é
proteger o livre exercício dos direitos e liberdades e garantir a segurança do cidadão,
com âmbito de atuação em todo o território espanhol. Seu trabalho é realizado nas
capitais provinciais, e nas cidades e centros urbanos determinada pelo Governo.37

Nessas localidades citadas, o CNP realiza as seguintes funções gerais das

Forças e Órgãos de Segurança do Estado Espanhol: Garantir o cumprimento das leis
e disposições gerais, executando as ordens recebidas das autoridades, no âmbito de

37Modelo Policial da Espanha. Disponível em: <http://www.ciclocompleto.com.br/pagina/1335/modelo-

policial-da-espanha> Acesso em: 25 mai. 2018.
 36

suas respectivas competências. Ajudar e proteger pessoas e garantir a conservação

e custódia de ativos que estão em perigo por qualquer motivo. Monitorar e proteger
os edifícios e instalações públicos. Garantir a proteção e segurança de altas
personalidades. Manter e restaurar, quando apropriado, ordem e segurança do
cidadão. Impedir a prática de atos criminosos. Investigar os crimes para descobrir e
deter os supostos autores, assegurar os instrumentos, efeitos e provas do crime,
colocando-os à disposição do Juiz ou Tribunal competente e preparar os relatórios
técnicos e de peritos pertinentes. Capturar, receber e analisar dados que são de
interesse para a ordem e segurança pública. Estudar, planejar e executar os métodos
e técnicas de prevenção ao crime colaborando com os serviços de Proteção Civil, em
casos de risco grave, catástrofe ou calamidade pública, nos termos estabelecidos na
legislação de Proteção Civil, além de outras atribuições administrativas e de
controle.38

Além disso, dentro do Corpo Nacional de Polícia existem diversos grupos

especializados de policiamento e combate ao crime, desde ao policiamento ostensivo
e investigativo, perfazendo o Ciclo Completo de Polícia.

3.3.2 Guarda Civil

A Guarda Civil é um polícia de natureza militar, sob dupla dependência do

Ministério do Interior em termos de serviços, remuneração, destinos e meios, e do
Ministério da Defesa em termos de promoções e missões militares.

A Guarda Civil é um órgão de segurança do Estado que, de acordo com a

Constituição espanhola, foi atribuído como uma missão genérica de "proteção do livre
exercício dos direitos e liberdades e garantia da segurança pública".

A Guarda Civil espanhola assegura o cumprimento das leis, ajuda e protege as

pessoas e garante a conservação e custódia de bens que estejam em perigo por
qualquer motivo, monitora e protege os edifícios e instalações públicas, assegura a
proteção e a segurança dos bens, personalidades elevadas. Mantém a ordem e a
segurança dos cidadãos, impede a prática de atos criminosos, investiga crimes para

38O subtítulo 3.3.1 Corpo Nacional de Polícia é uma síntese obtida no site oficial da "Policía Nacional"
do "Ministerio del Interior" do "Governo de España. Disponível em:
<https://www.policia.es/cnp/origen/origen.html> Acesso em: 25 mai. 2018.
 37

descobrir e prender os culpados e colabora com os serviços de proteção civil em casos

de risco grave, catástrofe ou calamidade pública.

A Guarda Civil realiza o controle de armas e explosivos, a Guarda Fiscal do

Estado, o tráfego interurbano, exceto naquelas comunidades autônomas, a custódia
das rotas de comunicação, portos e aeroportos e a proteção da natureza.

No cumprimento dessas missões, a Guarda Civil tem uma dependência direta

de diferentes ministérios e agências. Como Polícia Judiciária, depende dos Juízes,
Tribunais e Ministério Público. Como Guarda Fiscal do Estado, do Ministério das
Finanças. Como Polícia Administrativa dedicada à proteção da natureza, funciona
com o Ministério do Meio Ambiente e Assuntos Rurais e Marinhos, e em questões de
trânsito e segurança com o Órgão Autônomo da Direção Geral de Trânsito.

Em geral, a GC vigia a aplicação de todas as leis e regulamentos, sejam

estaduais, autônomos ou locais, denunciando qualquer infração à Administração
correspondente.39

A GC espanhola é uma polícia de atuação de combate, controle e fiscalização

em quase todos os segmentos do país, desempenhando ações de polícia
administrativa e judiciária, sendo, portanto, uma polícia de ciclo completo.

3.4 Polícia Inglesa

A Inglaterra possui 43 forças policiais, todas elas autônomas e subordinadas a

pequenos comitês locais, denominados “Police Authority” formados por pessoas
indicadas pelo governo e representantes das comunidades. A exceção fica por conta
da “Met”, a Polícia Metropolitana de Londres, que é a força responsável pelo
policiamento de toda a Grande Londres, com exceção da "Square Mile - City40", que
possui sua própria força policial, a “City of London Police”, ou Polícia da Cidade de
Londres. A “Met” é subordinada ao governo central, mais precisamente ao “Home

39 O subtítulo 3.3.2 Guarda Civil é uma síntese obtida no site oficial da "Guardia Civil" do "Ministerio del
Interior" do "Governo de España. Disponível em:
<http://www.guardiacivil.es/es/institucional/Conocenos/index.html> Acesso em: 25 mai. 2018.
40 Square Mile ou City (Cidade de Londres) é uma pequena área dentro da Grande Londres. É o centro

financeiro e histórico de Londres. Com 8,6 mil habitantes, a City é o núcleo da Grande Londres (esta
um aglomerado de diversos boroughs). Sua área é de apenas 2,6 quilômetros quadrados - ou
aproximadamente uma milha quadrada, razão pela qual é referida como "The Square Mile".
 38

Office” – Ministério do Interior41. Cada uma dessas organizações executa o Ciclo

Completo de Polícia, dentro de sua área de competência.

A Polícia Metropolitana de Londres tem a seguinte estrutura: Polícia

Circunscricional que é responsável pelos serviços de policiamento, inclusive
uniformizado e diuturno, na área geográfica da Grande Londres. Policiamento
Especializado ou "Specialist Crime Directorate – SCD" é o ramo da Polícia
Metropolitana de Londres, encarregado da investigação das infrações penais mais
graves e do crime organizado, além de outras diversas diretorias operacionais e
administrativas.

3.5 Polícia Portuguesa

Portugal possui seus órgãos policiais centralizado no Governo Federal, sendo

a Polícia de Segurança Pública, conhecida pela sigla PSP, a Guarda Nacional
Republicana, conhecida pela sigla GNR e a Polícia Judiciária – PJ. Todas autônomas,
independentes e colaborativas, atuando no Ciclo Completo de Polícia.

3.5.1 Polícia de Segurança Pública

A Polícia de Segurança Pública, designada por PSP, é uma força de segurança

portuguesa, de estatuto civil, uniformizada e armada, com natureza de serviço público
e dotada de autonomia administrativa. A PSP está organizada hierarquicamente em
todos os níveis da sua estrutura, estando o pessoal com funções policiais sujeito à
hierarquia de comando e o pessoal sem funções policiais sujeito às regras gerais de
hierarquia da função pública.

É subordinada ao Ministério da Administração Interna, departamento do

Governo de Portugal responsável pela execução das políticas de segurança pública,
de proteção e socorro, de imigração e asilo, de prevenção e segurança rodoviária e
pela administração dos assuntos eleitorais.

41 ROLIM, Marcos. A Polícia Inglesa - I. Disponível em: <http://www.ambito-

juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=3778> Acesso em: 25 mai.
2018.
 39

É responsável pelo policiamento fardado e ostensivo nas grandes áreas

urbanas de Portugal, estando o policiamento das áreas rurais reservado normalmente
à Guarda Nacional Republicana - GNR.

Dentre algumas atribuições legais, estão a de garantir a manutenção da ordem,

segurança e tranquilidade públicas; prevenir a criminalidade organizada e o
terrorismo; garantir a segurança das pessoas e dos seus bens; garantir a segurança
rodoviária; participar na segurança portuária e das orlas fluvial e marítima além de
tantas outras.

Portanto, a PSP atua na prevenção, ordem pública, polícia administrativa e

investigação criminal, além das competências exclusivas e especiais, perfazendo o
Ciclo Completo de Polícia.

3.5.2 Guarda Nacional Republicana42

A Guarda Nacional Republicana, inspirada na Gendarmerie francesa, é uma

força de segurança de natureza militar, constituída por militares organizados num
corpo especial de tropas e dotada de autonomia administrativa, com jurisdição em
todo o território nacional e no mar territorial. Pela sua natureza e polivalência, a GNR
encontra o seu posicionamento institucional no conjunto das forças militares e das
forças e serviços de segurança, sendo a única força de segurança de natureza e
organização militares, caracterizando-se como uma Força Militar de Segurança
Pública.43

Em situação de normalidade, a GNR executa fundamentalmente as típicas

missões policiais. Em situações de estado de emergência ou de sítio, devido à sua
natureza, organização e à formação dos seus militares, apresenta-se como a força
mais indicada para atuar em situações problemáticas e de transição entre as Polícias
e as Forças Armadas.

42GNR de Portugal: A mesma origem da PM do Brasil.

43Só existe polícia militar no Brasil. Disponível em: <https://blitzdigital.com.br/artigos/so-existe-policia-
militar-no-brasil/> Acesso em: 25 mai. 2018.
 40

Desta forma, a Guarda Nacional Republicana está dependente, para efeitos

policiais e operacionais em tempo de paz, do Ministério da Administração Interna e
para efeitos militares do Ministério da Defesa Nacional.44

A GNR partilha as responsabilidades do policiamento de Portugal continental

com a Polícia de Segurança Pública (PSP), cabendo a esta última apenas a
responsabilidade dos grandes centros urbanos (5% do território nacional) e à Guarda,
a responsabilidade de 40% das cidades, 98% das vilas e a totalidade das aldeias do
país. Nos Açores e na Madeira, está atribuído, também à PSP, o policiamento das
áreas rurais, cabendo à GNR a operar nas áreas fiscal, controle costeiro, proteção da
natureza e defesa civil (o mesmo que o Corpo de Bombeiros brasileiros). Na fração
habitada mais isolada do território de Portugal, a ilha do Corvo, a GNR é a única força
policial permanentemente instalada, assumindo todas as responsabilidades policiais
na ilha.45

Algumas das atribuições da GNR, são garantir as condições de segurança que

permitam o exercício dos direitos e liberdades; garantir a ordem e a tranquilidade
pública e a segurança e a proteção das pessoas e dos bens; prevenir a criminalidade
em geral; desenvolver as ações de investigação criminal; proteger, socorrer e auxiliar
os cidadãos e defender e preservar os bens; prevenir e detectar situações de tráfico
e consumo de drogas ilícitas; participar na fiscalização do uso e transporte de armas,
munições e substâncias explosivas; prevenir e investigar as infrações tributárias,
fiscais e aduaneiras, além de tantas outras, atuando, portanto, no Ciclo Completo de
Polícia.

3.5.3 Polícia Judiciária

Não podemos confundir a nomenclatura adotada no Brasil de Polícia Judiciária,

função atribuída a Polícia Federal e a Polícia Civil com a Polícia Judiciária (PJ) de
Portugal. A PJ portuguesa é uma polícia de ciclo completo, atuando na prevenção,
repreensão e investigação criminal em todo o território de Portugal, no combate às
formas de criminalidade mais gravosas, complexas e de maior dano social,

44 Wikipédia, A enciclopédia livre. Disponível em:

<https://pt.wikipedia.org/wiki/Guarda_Nacional_Republicana> Acesso em: 02 jul. 2018.
45 Wikipédia, A enciclopédia livre. Disponível em:
<https://pt.wikipedia.org/wiki/Guarda_Nacional_Republicana> Acesso em: 02 jul. 2018.
 41

vocacionada, portanto, para o combate à grande criminalidade nomeadamente ao

crime organizado, terrorismo, tráfico de drogas ilícitas, corrupção, crimes cibernéticos
e criminalidade econômica e financeira.46

A exemplo, a Polícia Judiciária portuguesa é semelhante a Polícia Federal

brasileira.

A Polícia Judiciária portuguesa está integrada no Ministério da Justiça, atuando

sob orientação do Ministério Público.

3.6 Polícia Chilena

No Chile, existem dois órgãos policiais, os Carabineiros do Chile de atuação

ampla na segurança pública e a Polícia de Investigações do Chile de atuação mais
restrita, contudo, ambas de ciclo completo. Assim, o Chile, adotou a chamada Polícia
de Ciclo Completo, possui taxas de homicídios abaixo de 8% (no Brasil de 26,7) para
cada grupo de 100.000 habitantes, e resolutividade de crimes na ordem de 80% (no
Brasil este índice é abaixo de 8%).47

3.6.1 Carabineiros do Chile

Carabineiros do Chile (em espanhol: Carabineros de Chile) é a polícia nacional

chilena. Uma instituição de polícia ostensiva, preventiva e investigativa, de caráter
militar, usam fardas e se organizam com base na hierarquia e disciplina. As missões
dos Carabineiros vão desde a Defesa Civil (tal qual os Bombeiros brasileiros) até a
emissão de identidades civis, perícia criminal, investigação e, claro, policiamento
ostensivo (montado, de trânsito etc.). Para isso, três seções foram criadas: a Seção
de Ordem, responsável pelo policiamento ostensivo, prevenção e repressão de
crimes; a Seção de Segurança, responsável pela investigação dos crimes (similar ao
que as polícias civis e técnicas fazem no Brasil) e a Seção de Identificação,
responsável pela área de identificação civil. Cerca de 15% do seu contingente realiza

46Site Oficial da Polícia Judiciária. Disponível em: <https://www.policiajudiciaria.pt/> Acesso em: 02 jul.
2018.
47 BRASIL. Câmera dos Deputados. Seminário Internacional sobre Segurança Pública. 2015.

Disponível em: <http://www.camara.leg.br/eventos-

divulgacao/evento;jsessionid=CE492711A30F9B64A1E51023675919A4.prod1n1-
secomp.camara.gov.br?id=16587> Acesso em: 04 abr. 2018.
 42

atividade de investigação (esta é, aliás, a mesma média de outras Polícias que

cumprem o Ciclo Completo no restante do mundo). Tal qual a Polícia Militar brasileira,
os Carabineiros do Chile possuem duas carreiras, uma de oficiais e outra de
“carabinero”, similar à carreira de praças/soldados.48

É a instituição encarregada de garantir a soberania, a ordem pública e o

respeito às leis.

Subordinada ao Ministério da Defesa Nacional, vinculando-se

administrativamente por meio da Subsecretaria de Carabineiros e coordena-se para o
controle da ordem pública com Ministério do Interior através de seus dirigentes
regionais (Intendentes e Governadores).

A corporação possui uma divisão de investigação que autua os seus flagrantes

e faz as suas investigações de maneira autônoma. Essa característica, presente em
todas as polícias militares do mundo com exceção do Brasil, chama-se “Ciclo completo
de polícia”.49

3.6.2 Polícia de Investigações do Chile

A Polícia de Investigações do Chile, conhecida pela sigla: PDI, (em espanhol:

Policía de Investigaciones de Chile) é uma polícia de estatuto civil, judiciária e técnico-
científica, subordinada ao Ministério da Segurança Pública. É uma das instituições de
segurança pública do Chile e o seu principal órgão de investigação, apesar de possuir
equipes ostensivas especializadas, perfazendo o Ciclo Completo de Polícia.

O seu trabalho emprega métodos científicos derivados da criminologia,

criminalística, medicina forense, psicologia criminal e inteligência policial. A principal
diretiva para o trabalho da PDI é “investigar para prender”. Com o fim de obter a
verdade criminal, prioriza-se a união da moderna metodologia investigativa com o uso
dos recursos oferecidos pela ciência e tecnologia.50

48 Os Carabineiros do Chile. Disponível em: <http://abordagempolicial.com/2010/11/os-carabineiros-do-

chile/> Acesso em: 02 jun. 2018.
49 Só existe polícia militar no Brasil. Disponível em: <https://blitzdigital.com.br/artigos/so-existe-policia-

militar-no-brasil/> Acesso em: 25 mai. 2018.

50 Wikipédia. A enciclopédia livre. Disponível em:
<https://pt.wikipedia.org/wiki/Polícia_de_Investigações_do_Chile> Acesso em: 02 jul. 2018.
 43

A sua missão principal consiste em desenvolver investigações policiais para

elucidar os delitos, contribuindo para a manutenção da tranquilidade pública, para a
prevenção criminal e de atos atentatórios aos poderes do estado e às suas instituições
fundamentais. Compete-lhe, ainda, controlar o fluxo migratório de pessoas nas
fronteiras, portos e aeroportos, fiscalizar a permanência de estrangeiros no Chile e
representar a nação na Interpol.51

No sistema de polícia judiciária do Chile, essa atividade é desempenhada pela

Policía de Investigaciones de Chile - PDI, pois o Chile não conta com polícias civis
estaduais.

Entretanto, alguns setores dos Carabineros de Chile, policiais militares, contam

com equipes de perícia como vimos no item 3.6.1, que podem ser acionadas pelos
fiscais do Ministério Público, a seu critério, além da perícia da PDI.52

3.7 Polícia Colombiana

Colômbia possui um órgão policial destinado a segurança pública, a Polícia

Nacional da Colômbia (Policía Nacional de Colombia) subordinada ao Ministério de
Defesa Nacional e comandada por um General, sendo que o Presidente da Colômbia
é o comandante supremo da instituição e exerce sua autoridade através do Ministro
da Defesa e do Diretor-Geral da Polícia Nacional.

É um órgão policial de natureza civil, mas de organização militar e abrangência

nacional que, junto com as Forças Armadas (Exército, Marinha e Aeronáutica), é
responsável pela segurança pública em todo o território colombiano.53 Tem como
principais propósitos a preservação da harmonia social, da convivência pacífica entre
os cidadãos e do respeito recíproco entre indivíduos e o Estado.

Atua em Ciclo Completo de Polícia, pois ela realiza o policiamento ostensivo,

pericial e judiciário que abrange a polícia administrativa e polícia judiciária, além de
policiar o trânsito, serviço de alfândega, realização de escolta/segurança de

51 PDI. Policía de Investigaciones de Chile. Disponível em:

<http://www.pdichile.cl/institución/nosotros/nuestra-misión-visión> Acesso em: 02 jul. 2018.
52 Visita à Polícia de Investigaciones de Chile. Disponível em:
<http://www.apcf.org.br/Noticias/AgenciaAPCF/tabid/341/post/visita-polic-a-de-investigaciones-de-
chile/Default.aspx> Acesso em: 02 jul. 2018.
53 Wikipédia. A enciclopédia livre. Disponível em:
<https://pt.wikipedia.org/wiki/Polícia_Nacional_da_Colômbia> Acesso em: 02 jun. 2018.
 44

autoridades federais, combate ao narcotráfico, combate a grupos paramilitares,

guerrilheiros das FARC e o ELN, terrorismo e o policiamento aéreo também é de
competência desta Instituição.54

Sua jurisdição é nacional. Está dividido em oito regionais, 16 metropolitanos e

34 departamentos de polícia.

3.8 Polícia Americana

Nos Estados Unidos da América, existem organizações de natureza policial em

todos os níveis políticos, sejam nos municípios, condados, estados e na federação.
Isso sem falar nos departamentos autônomos que atuam em áreas específicas da
segurança pública como conjuntos residenciais, ferrovias, sistemas metropolitanos,
aeroportos, etc. Existem nos EUA mais de 17 mil agências policiais, dividas em
aproximadamente 1.600 agências policiais federais e autônomas, 12.300
departamentos de polícia municipal e de condado e cerca de 3.100 xerifados.55

Conforme comenta Sapori (2016, p. 53) “nos Estados Unidos, o sistema policial
é municipalizado, mas existem as polícias de condados, como também as polícias
estaduais. Todas são de ciclo completo.”

Segundo Batista (2012, p. 18), “o princípio político que dá sustentação à

segurança pública norte-americana vem sendo o de "controles locais" (municípios e
condados), através do uso formal e informal de mecanismos de prevenção e
repressão de desvios de conduta.”

A Força Policial Americana, divide a ascensão e progressão funcional dos seus

cargos. Inicialmente, o policial que começa a sua vida profissional deve usar farda e
realizar o policiamento ostensivo e preventivo em uma viatura caracterizada como tal.
Ao longo do tempo, o policial, após exercer essa atividade, no curso da carreira poderá

54 Polícia Nacional da Colômbia. Disponível em: <https://www.policia.gov.co/mision-vision-mega-

principios-valores-funciones> Acesso em: 02 jun. 2018.
55 BATISTA, Fernando Baqueiro. Polícia de Ciclo Completo: Um estudo sobre sua implantação no

Brasil. 2012. 46 f. Monografia - Escola Superior de Guerra, Rio de Janeiro. 2012. Disponível em:
<www.esg.br/images/Monografias/2012/BATISTA.pdf> Acesso em: 02 mar. 2018.
 45

ter a ascensão funcional para o cargo de investigador dentro do mesmo órgão

policial.56

Utilizando-se do Ciclo Completo de Polícia como instrumento, as polícias

americanas atuam desde o início do delito até a sua elucidação. Assim, elas não têm
a mesma divisão funcional existente no Brasil. Naquele país, a porta de entrada à
carreira policial é única e o desempenho na vida laboral do policial é que o capacitará,
depois de uma avaliação de perfil, a atuar em determinado seguimento. A ascensão
funcional é pré-estabelecida e o policial é promovido por mérito e a progressão
funcional pode leva-lo ao comando da instituição.57

No modelo americano não existe a figura do concurso público. Lá, ocorre um

processo de seleção em que qualquer cidadão americano pode tentar o ingresso no
quadro policial, de acordo com o regulamento de cada polícia local. Após demonstrar
interesse, o candidato irá participar de testes que irão comprovar se o candidato estará
apto a exercer a função policial. Se depois de todos os testes, restando aprovado, o
candidato poderá entrar na instituição policial desenvolvendo a sua carreira nessa
instituição.58

3.8 Outros Países

Para não deixar o trabalho demasiadamente extenso, resumo a apenas citar o

quantitativo de agencias policiais existentes em outros países não apresentados até
então, em comparação a algumas propostas apresentadas no Congresso Nacional, a
da unificação das polícias ou criação de um único órgão policial em cada estado. A
Noruega possui 54 polícias distritais; a Escócia, oito polícias regionais; a Bélgica,
cerca de 2.000; o Canadá tem 450 polícias municipais, além de várias forças
provinciais e da Royal Canadian Mounted Police. Poucas nações possuem polícia
única (Sri Lanka, Cingapura, Polônia, Irlanda e Israel). Isso significa que múltiplas
estruturas de policiamento conformam uma das características mais importantes dos

56 MATA, Wender Ramos da. Ciclo Completo de Polícia no Brasil. In: Simpósio, Faculdade ICESP.
Brasília-DF. 2016. p. 10. Disponível em:
<http://nippromove.hospedagemdesites.ws/anais_simposio/arquivos_up/documentos/artigos/cc1ad92
69b0e7cfa1d1ebed57d0480de.pdf> Acesso em: 03 mar. 2018.
57 Idem, Ibidem, p. 11.
58 Idem, Ibidem, p. 11.
 46

modelos contemporâneos de segurança pública na grande maioria dos países

democráticos (BATISTA, 2012, p. 54).

4. BREVES COMENTÁRIOS ÀS PECs QUE TRATAM DA

IMPLANTAÇÃO DO CICLO COMPLETO DE POLÍCIA NO BRASIL

A tentativa de modernização do sistema de segurança no Brasil não é um fato

recente. Em meados da década de 90 do século passado, diversas PEC foram
apresentadas por parlamentares na intenção de modernizar e desburocratizar o
aparato policial no Brasil, principalmente com a municipalização da segurança pública.

Já na primeira década do século XXI, surgiram as primeiras PEC sugerindo a

mudança do modelo policial brasileiro, na tentativa de transformar as polícias
brasileiras em polícias de ciclo completo. Desde então, o assunto ganha cada vez
mais espaço no meio policial, político e sociedade civil.

A intenção é apresentar breves comentários sobre o teor das PEC ainda em

tramitação no Congresso Nacional que propõem a adoção do Ciclo Completo de
Polícia para os órgãos policiais brasileiros, analisando as propostas apresentadas
para que essa mudança ocorra.

4.1 PEC 430/200959

PEC apresentada pelo Deputado Celso Russomanno - PP/SP, cria a nova

Polícia do Estado e do Distrito Federal e Territórios, desconstituindo as Polícias Civis
e Militares. Desmilitariza os Corpos de Bombeiros Militares que passa a denominar-
se: Corpo de Bombeiros do Estado e do Distrito Federal e Territórios. Não prevê
nenhuma mudança na Esfera Federal, conforme detalhado em seguida.

A Polícia do Estado e do Distrito Federal e Territórios, subordinada ao

Governador, será órgão único em cada ente federativo, ou seja, cada estado terá
apenas um órgão policial, de natureza civil, organizada com base na hierarquia e

59O estudo apresentado é uma síntese da PEC 430/2009, demonstrando as principais mudanças
sofridas nos órgãos policiais brasileiros em caso de aprovação da PEC pelo Congresso Nacional.
 47

disciplina, estruturada em carreiras, destina-se à preservação da ordem pública,

atividade de polícia ostensiva e preventiva e a atividade de investigação criminal e de
polícia judiciária, ressalvada a competência da União, realizando, desta forma, o Ciclo
Completo de Polícia.

A organização estrutural básica da Polícia do Estado e do Distrito Federal e

Territórios, será distribuída da seguinte forma:

A carreira de Delegado de Polícia composta dos seguintes cargos:

I – Delegado de Polícia de Entrância Especial;
II – Delegado de Polícia de Segunda Entrância;
III – Delegado de Polícia de Primeira Entrância;
IV – Delegado de Polícia Substituto.

A Carreira de Investigador de Polícia composta dos seguintes cargos:

I – Investigador de Polícia de Classe Especial;
II – Investigador de Polícia de Primeira Classe;
III – Investigador de Polícia de Segunda Classe;
IV – Investigador de Polícia de Terceira Classe.

A Carreira de Escrivão de Polícia composta dos seguintes cargos:

I – Escrivão de Polícia de Classe Especial;
II – Escrivão de Polícia de Primeira Classe;
III – Escrivão de Polícia de Segunda Classe;
IV – Escrivão de Polícia de Terceira Classe.

A Carreira de Policial composta dos seguintes cargos:

I – Policial de Classe Especial;
II – Policial de Primeira Classe;
III – Policial de Segunda Classe;
IV – Policial de Terceira Classe.
E por fim a carreira de Perito de Polícia composta dos seguintes cargos:
I – Perito de Polícia de Classe Especial;
II – Perito de Polícia de Primeira Classe;
III – Perito de Polícia de Segunda Classe;
IV – Perito de Polícia de Terceira Classe.

Isso significa que a PEC em questão não prevê carreira única para ingresso na
polícia, havendo, portanto, diversas portas de entrada, a depender da carreira
 48

escolhida, como de Delegado, Perito, Investigador, Escrivão e Policial de terceira

classe.

As atividades de investigação criminal e de polícia judiciária serão formalizadas

por meio de inquérito policial, presidido pelo Delegado de Polícia, auxiliado pelo
Escrivão de Polícia e pelo Investigador de Polícia.

A atividade de perícias integra a Polícia do Estado e do Distrito Federal e

Territórios, que terá autonomia técnico-funcional, subordinada ao Delegado de Polícia.

O Corpo de Bombeiros do Estado e do Distrito Federal e Territórios passa a ser

de natureza civil, estruturado em carreiras, organizado com base na hierarquia e na
disciplina, dirigido por integrante do último posto, escolhido pelo respectivo
Governador, para um mandato de dois anos.

Os Municípios, conforme dispuser a lei, poderão constituir guardas municipais

destinadas à proteção de seus bens, serviços, instalações e à atividade complementar
de vigilância ostensiva da comunidade, sendo esta última, mediante convênio, sob a
coordenação do Delegado de Polícia.

A PEC prevê ainda que o regime previdenciário dos integrantes dos órgãos
relacionados no artigo 144 da Constituição Federal obedece ao disposto no § 4º, do
art. 40 da Constituição, garantida a integralidade e a paridade entre ativos e inativos,
bem como as alterações e os benefícios ou vantagens posteriormente concedidas, a
qualquer título, aos ativos, se estenderão aos inativos e aos seus pensionistas.

Será criado um fundo nacional, estadual e municipal de segurança pública,

devendo a União, os Estados e os Municípios destinarem percentual da sua
arrecadação, além de outras receitas que a lei dispuser.

Está previsto o acréscimo de um artigo que trata do controle da atividade

funcional, administrativa e financeira dos órgãos policiais que será exercido pelo
Conselho Nacional de Segurança Pública.

A PEC implanta o Ciclo Completo de Polícia, mas com a desmilitarização das

atuais Polícias Militares e a unificação desta com a PC em uma única Polícia,
mantendo, conforme demonstrado, a mesma estrutura a atual Polícia Civil com a
carreira de delegados, investigadores, escrivão, policial e peritos. Inclusive, com a
manutenção do Inquérito Policial dirigido por Delegado de Polícia, mantendo o caráter
 49

judicial na polícia, aspecto muito criticado atualmente e contrária a literatura

especializada e especialistas em segurança pública. Não cria carreira única,
mantendo várias portas de entrada e diferentes carreiras. Não prevê o Ciclo Completo
de Polícia para a Polícia Rodoviária Federal o que é um erro grave. Não prevê
municipalização da polícia, apenas mantém as atribuições já existentes da Guarda
Municipal.

A última tramitação da PEC 430/2009 ocorreu em 12/12/2017 e a situação atual

é pronta para Pauta na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC).60
Estão apensadas a PEC 430/2009, as PEC 432/2009, PEC 321/2013, PEC 423/2014,
PEC 431/2014, PEC 127/2015, PEC 89/2015, PEC 198/2016, PEC 273/2016, PEC
319/2017.

4.2 PEC 432/200961

PEC apresentada pelos Deputados Marcelo Itagiba - PMDB/RJ, Celso

Russomanno - PP/SP, Capitão Assumção - PSB/ES e João Campos - PSDB/GO, cria
a Polícia e Corpo de Bombeiros dos Estados, Distrito Federal e Territórios, e institui
novas carreiras, cargos e estrutura básica. A PEC 432/2009, é uma atualização da
PEC 430/2009, pois propõem o mesmo modelo policial com mudanças coerentes nos
cargos e carreiras, conforme apresentado em seguida.

Unifica as Polícias Civis e Militares dos Estados e do Distrito Federal, criando

a Polícia do Estado e Polícia do Distrito Federal e Territórios, subordinada ao
respectivo Governador, órgão policial único em cada ente federativo, ou seja, cada
estado terá apenas um órgão policial, de natureza civil, organizada com base na
hierarquia e disciplina e estruturada em carreiras, destina-se à preservação da ordem
pública, à polícia ostensiva e preventiva e ao exercício privativo da investigação
criminal e da atividade de polícia judiciária, sob a presidência de autoridade policial,
realizando, desta forma, o Ciclo Completo de Polícia.

60 Câmara dos Deputado. PEC 430/2019. Disponível

em:<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=458500> Acesso
em: 29 mai. 2018.
61 O estudo apresentado é uma síntese da PEC 420/2009, demonstrando as principais mudanças

sofridas nos órgãos policiais brasileiros em caso de aprovação da PEC pelo Congresso Nacional.
 50

A diferença marcante com relação a PEC 430/2009, está na organização e

estrutura básica de cargos e carreiras. Esta PEC prevê a carreira de autoridade
policial, a de agente da autoridade policial e a de perito somente, diferentemente da
PEC 430/2009 que previa a mesma estrutura a atual Polícia Civil com delegados,
investigadores, escrivão, policial e peritos.

Parece ser mais acertado a organização e estrutura desta PEC, pois a

unificação significa a extinção das Polícias Militares e das Polícias Civis, e a nova
estrutura composta por carreiras de autoridade policial, a de agente da autoridade
policial e a de perito não deixa resquícios da PM e da PC na nova Polícia do Estado.

A PEC prevê a desmilitarização dos Corpos de Bombeiros Militares que

passam a ser denominados: Corpos de Bombeiros dos Estados e Corpo de Bombeiros
do Distrito Federal e Territórios, de natureza civil, estruturado em carreiras, organizado
com base na hierarquia e na disciplina, dirigido por autoridade de bombeiro, escolhido
pelo respectivo Governador, para um mandato de dois anos.

Os municípios, conforme dispuser a lei, poderão constituir guardas municipais

destinadas à proteção de seus bens, serviços, instalações e à atividade complementar
de vigilância ostensiva da comunidade. Entretanto, não reconhece as guardas
municipais como polícias.

A PEC prevê que o regime previdenciário dos integrantes dos órgãos de

segurança pública obedece ao disposto no § 4º, do art. 40 da CR/88, garantida a
paridade de remuneração entre ativos, inativos e pensionistas.

Lei Complementar instituirá o fundo nacional, estadual e municipal de

segurança pública, devendo a União, os Estados e os Municípios, além de outras
receitas que a lei dispuser, destinar percentual da sua arrecadação ao
aperfeiçoamento constante da atividade policial e de defesa civil e dos profissionais
que as exercem.

Está previsto o acréscimo do Art. 144-A que se trata do controle da atividade

funcional, administrativa e financeira dos órgãos policiais que será exercido pelo
Conselho Nacional de Segurança Pública.

A PEC implanta o Ciclo Completo de Polícia, mas com a desmilitarização das

atuais Polícias Militares e a unificação desta com a PC em uma única Polícia, de
natureza civil, denominada Polícia do Estado. Não defini a forma de entrada na polícia,
 51

ficando para lei federal, dispor sobre regras gerais das Polícias, em especial sobre
ingresso, denominação de cargos e carreiras. Opera a manutenção do Inquérito
Policial, situação contrária a literatura especializada e especialistas em segurança
pública. Não prevê o Ciclo Completo de Polícia para a Polícia Rodoviária Federal o
que é um erro grave. Não prevê municipalização da polícia, apenas mantém as
atribuições já existentes da Guarda Municipal.

A PEC 432/200962 está apensada à PEC 430/2009, tramitando junto a esta.

4.3 PEC 51/201363

Em tramitação no Senado Federal, a PEC 51/2013 faz distinção entre órgãos

da União e órgãos dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Propõem a
reestruturação do Art. 144 que trata da segurança pública no âmbito da União e
acrescenta o Art. 144-A que trata da segurança pública no âmbito dos Estados, Distrito
Federal e Municípios.

No Art. 144, ficam estabelecidos os órgãos policiais já existentes, quais sejam,

a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal e a Polícia Ferroviária Federal. A
diferença está na carreira, em que a Constituição Federal disciplina que os três órgãos
serão estruturados em carreira única, alterando a forma de ingresso na Polícia
Federal. No âmbito da União, não está explícito no texto da PEC, o Ciclo Completo de
Polícia para a PRF, o que seria uma incoerência. Consta somente que lei disciplinará
a organização e o funcionamento dos órgãos policiais.

Já no Art. 144-A a PEC prevê que a segurança pública no âmbito dos Estados,
Distrito Federal e Municípios, será provida pelas polícias e corpos de bombeiros, de
natureza civil, única em cada ente federal, estruturados em carreira única,
organizados em ciclo completo, responsabilizando-se cumulativamente pelas tarefas
ostensivas, preventivas, investigativas e de persecução criminal, ou seja, no Ciclo
Completo de Polícia.

62 Câmara dos Deputados. PEC 432/2009. Disponível em:

<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=459294> Acesso em: 29
mai. 2018.
63 O estudo apresentado é uma síntese da PEC 51/2013, demonstrando as principais mudanças

sofridas nos órgãos policiais brasileiros em caso de aprovação da PEC pelo Congresso Nacional.
 52

Isso significa a desmilitarização do Polícia Militar e consequente unificação com

a Polícia Civil, constituindo uma única organização policial, de natureza civil em cada
ente federativo. O mesmo ocorre com o Corpo de Bombeiros Militares que passa a
ser uma instituição de natureza civil.

Sobre a responsabilidade e área de atuação das polícias a PEC traz duas

possibilidades:

I – sobre o território, considerando a divisão de atribuições pelo conjunto do

Estado, regiões metropolitanas, outras regiões do Estado, municípios ou áreas
submunicipais; e

II – sobre grupos de infração penal, tais como infrações de menor potencial

ofensivo ou crimes praticados por organizações criminosas, sendo vedada a repetição
de infrações penais entre as polícias.

Já o Art. 144-B trata dos meios de controle dos órgãos policiais que seria
através de Ouvidoria Externa.

Esta PEC prevê a desconstitucionalização da segurança pública ao dar

autonomia legislativa aos Estados e ao Distrito Federal para estruturar seus órgãos
de segurança pública. Desta forma, pode-se constituir múltiplas polícias, além das
polícias estaduais que é composta da unificação da PM e PC, e dos corpos de
bombeiros civis estaduais. Os Estados poderão constituir polícias metropolitanas e
polícias regionais subordinadas ao Governador do respectivo Estado e do Distrito
Federal e Territórios. Os municípios também poderão constituir polícias municipais e
as polícias submunicipais subordinadas ao Prefeito, municipalizando a segurança
pública. Define carreira única para ingresso em qualquer órgão policial.

A última tramitação da PEC 51/2013 ocorreu em 12/09/2017 e está pronta para

pauta na comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (Secretaria de Apoio à
Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania).64

64 Senado Federal. Proposta de Emenda à Constituição n° 51, de 2013. Disponível em:

<https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/114516> Acesso em: 29 mai. 2018.
 53

4.4 PEC 321/201365

PEC apresentada pelo Deputado Chico Lopes - PCdoB/CE, inclui no rol de

órgãos policiais do Art. 144 da CR/88, além dos incisos existentes, os incisos VI –
polícias estaduais e inciso VII – polícias municipais. Isso significa que os órgãos
policiais existentes continuarão como estão, facultando aos Estados a criação da
polícia estadual ou mantendo como estão e facultando aos municípios a criação da
polícia municipal.

Caso um determinado Estado prefira constituir a polícia estadual, isso implica

na extinção da atual Polícia Militar e Polícia Civil daquele Estado, unificando-as e
criando a nova Polícia Estadual, sempre de natureza civil, com função de polícia
judiciária, apuração de infrações penais, exceto as militares, o policiamento ostensivo
e a preservação da ordem pública, perfazendo o Ciclo Completo de Polícia.

Nos municípios e capitais com população superior a quinhentos mil habitantes,

poder-se-á constituir polícia municipal, de natureza civil e criação facultativa para
proteção dos bens públicos do município, seus serviços e instalações. Entretanto, os
Municípios que não possuírem polícias municipais poderão constituir guardas
municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme
dispuser a lei.

Esta PEC possui pouca aplicabilidade ou quase nenhum, haja vista que faculta
aos Estados a criação da polícia estadual. Mas, para isso ocorrer, necessita
desmilitarizar a Polícia Militar e realizar a unificação com a Polícia Civil para só então
constituir uma única polícia de natureza civil de ciclo completo. Portanto, se os
Estados não optarem pela constituição da nova polícia, o modelo dicotômico de polícia
administrativa e polícia judiciária continuará. Ademais, ela não prevê o Ciclo Completo
de Polícia para a PRF. Possibilita facultativamente a criação da polícia municipal com
função administrativa para vigilância ostensiva e de resolução de conflitos que não
constituam infração penal, órgão que não soma em nada na melhoria da segurança
pública, uma vez que a guarda municipal executa o mesmo papel, apenas não é
reconhecida como polícia.

65O estudo apresentado é uma síntese da PEC 321/2013, demonstrando as principais mudanças
sofridas nos órgãos policiais brasileiros em caso de aprovação da PEC pelo Congresso Nacional.
 54

A PEC 321/201366 encontra-se apensada à PEC 430/2009, tramitando junto a

esta.

4.5 PEC 423/201467

PEC de autoria do Deputado Jorginho Mello - PR/SC, atribui o Ciclo Completo

de Polícia para os órgãos policiais previstos nos incisos do caput do Art. 144 da CR/88.
Mantendo os órgãos federais de polícia como estão. Entretanto, a mudança ocorre
nos estados, prevê a criação da polícia única de ciclo completo de natureza civil ou
militar, pois o texto da PEC não traz esta definição, tampouco fala sobre a
desmilitarização das Polícias Militares. As polícias militares passam a ser
denominadas forças públicas estaduais e forças públicas do Distrito Federal e
Territórios. Os corpos de bombeiros militares passam a ser denominados corpos de
bombeiros dos Estados e do Distrito Federal e Territórios.

Entretanto, para criar a polícia única nos estados, necessariamente haverá a

unificação das Polícia Militar e Polícia Civil, constituindo a polícia única, denominada
Forças Públicas do Estado e as investigações ocorreriam sob a coordenação do
Ministério Público. O que não consta no texto da PEC é se será de natureza militar ou
civil. Quiçá, lei infraconstitucional que criará a polícia única estadual regulará esta
questão, facultando aos Estados a definição da natureza institucional do futuro órgão.

O ingresso na carreira dos órgãos e instituições de segurança pública será

regulado em lei específica de cada ente da federação.

Altera-se o Art. 129, VIII determinando que toda investigação seja encaminhada
diretamente ao Ministério Público, titular da ação penal pública.

Prevê autonomia administrativa, financeira e independência funcional para a

perícia.

Altera-se o § 6º, do art. 144, dando autonomia administrativa, funcional e

financeira ás policias, porém ainda subordinada aos respectivos Chefes do Poder
Executivo, para que seja uma polícia republicana e não de governo.

66 Câmara dos Deputados. PEC 321/2013. Disponível em:

<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=595169> Acesso em: 29
mai. 2018.
67 O estudo apresentado é uma síntese da PEC 423/2014, demonstrando as principais mudanças

sofridas nos órgãos policiais brasileiros em caso de aprovação da PEC pelo Congresso Nacional.
 55

Os municípios poderão constituir guardas municipais, para que exerçam as

atividades de policiamento ostensivo de polícia, nos termos da lei.

A PEC 423/201468 está apensada à PEC 430/2009, tramitando junto a esta.

4.6 PEC 431/201469

PEC apresentada pelo Deputado Subtenente Gonzaga - PDT/MG, prevê a

inserção do parágrafo 11 no Art. 144 da CR/88, atribuindo aos órgãos policiais
previstos nos incisos do caput do presente artigo, a realização do Ciclo Completo de
Polícia, sob a coordenação do Ministério Público, e a ele encaminhada as
investigações.

Esta PEC amplia as competências das polícias brasileiras, permitindo

exercerem o Ciclo Completo de Polícia, sem, no entanto, alterar, ampliar ou suprimir
quaisquer direitos ou conquistas de seus integrantes, e muito menos alterar a suas
estruturas e organizações.

Por vez, a Polícia Rodoviária e Ferroviária Federal, Polícia Militar e Polícia Civil
realizarão o Ciclo Completo de Polícia. Entretanto, em nenhum momento a PEC trata
da forma que será realizado o Ciclo Completo de Polícia pelas Polícias Militares e
Civis. Como está, ambas seriam concorrentes e realizariam patrulhamento ostensivo
preventivo e quem atender a ocorrência primeiro, seguiria com a investigação até o
judiciário e terminaria no sistema prisional. Apesar de não constar no texto da PEC,
imaginamos que as áreas de atuações deveriam ser atribuídas e definidas por leis
infraconstitucional.

A Polícia Rodoviária Federal não teria empecilho em atuar no ciclo completo de

polícia de imediato, uma vez que sua área de atuação é nas rodovias e estradas
federais e áreas de interesse da União, sendo uma polícia colaborativa com as demais
forças policiais.

68 Câmera dos Deputados. PEC 423/2004. Disponível em:

<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=621521> Acesso em: 29
mai. 2018.
69 O estudo apresentado é uma síntese da PEC 431/2014, demonstrando as principais mudanças

sofridas nos órgãos policiais brasileiros em caso de aprovação da PEC pelo Congresso Nacional.
 56

A PEC 431/201470 está apensada à PEC 423/2014, tramitando junto a esta.

4.7 PEC 89/201571

A PEC 89/2015 apresentada pelo Deputado Hugo Leal - PROS/RJ, traz uma
inovação para a área de segurança pública e poder judiciário, a figura do Juiz de
Instrução e Garantias.

Além disso a presente PEC altera a estrutura de carreiras da Polícia Federal,

passando a ser estruturada em carreira única no órgão.

As Polícias Civis e Polícias Militares dos Estados e do Distrito Federal passam

a atuar no Ciclo Completo de Polícia, sem haver unificação ou desmilitarização. Para
isso, é alterado o inciso VIII do Art. 129 da CR/88 que trata da requisição de diligências
de natureza criminal pelo MP aos órgãos policias, alterando para que o MP requisite
diligências a qualquer órgão policial uma vez que todos atuam no ciclo completo de
polícia.

Com a adoção do Ciclo Completo de Polícia, a Polícia Civil sofre uma mudança
elementar em que a emenda faz a separação entre natureza judiciária e natureza
policial. Atualmente, o Delegado de Polícia, está encaixado no poder executivo, mas
realiza atividades de natureza judicial com a elaboração de inquéritos policiais. A
emenda faz essa separação, criando a figura do juizado de instrução e garantias no
poder judiciário e faculta aos atuais Delegados de Polícia, em um prazo determinado,
a escolha ao novo cargo de juiz de instrução e garantias de natureza judicial ou o de
permanecer como autoridade policial na Polícia Civil em um cargo de natureza
estritamente policial. Aqueles que prefiram permanecer na PC, realizarão
estritamente, função de natureza policial. Com essa mudança, o Inquérito Policial será
abolido da responsabilidade da Polícia Civil, uma vez que no Ciclo Completo, qualquer
polícia lavrará o boletim de ocorrência ou TCO e o encaminhará diretamente ao
juizado de instrução e garantias.

70 Câmara dos Deputados. PEC 431/2014. Disponível em:

<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=643936> Acesso em: 30
mai. 2018.
71 O estudo apresentado é uma síntese da PEC 89/2015, demonstrando as principais mudanças

sofridas nos órgãos policiais brasileiros em caso de aprovação da PEC pelo Congresso Nacional.
 57

Esse sistema é utilizado na grande maioria dos países, em que atividades de

natureza judiciária é de competência dos tribunais ou MP, distinta a atividade de
natureza policial. Inclusive, com alto índice de eficiência e elucidação de crimes.

Apesar da modernização no aparato de persecução penal e dos órgãos policial,

a PEC deixa lacunas como a não previsão do ciclo completo para a PRF. Também
não define o modelo de atuação das polícias civis e militares no ciclo completo, se por
circunscrição geográfica ou se por tipo de infração penal. Mais uma vez, imaginamos
que lei infraconstitucional regulará essa questão.

A PEC 89/201572 está apensada à PEC 430/2009, tramitando junto a esta.

4.8 PEC 127/201573

PEC apresentada pelos Deputados Reginaldo Lopes - PT/MG e Rosangela

Gomes - PRB/RJ, da Comissão Parlamentar de Inquéritos destinada a apurar as
causas, razões, consequência, custos sociais e econômicos da violência, morte e
desaparecimento de jovens negros e pobres no Brasil (CPIJOVEM), visa aumentar a
participação da União em áreas críticas para a segurança pública, que se ressentem
de maior padronização e uniformização em nível nacional. Acrescenta no Art. 144 do
CR/88, o inciso VI – Guardas Civis Municipais, reconhecendo como órgão de
segurança pública.

Por fim, atribui a todos os órgãos policiais elencados no Art. 144 da CR/88, a
realização do ciclo completo de polícia na persecução penal, consistente do exercício
das atribuições de polícia ostensiva e preventiva, investigativa e judiciária, e de
inteligência policial, sendo a atividade investigativa realizada em coordenação com o
Ministério Público, e a ele encaminhada.

Portanto, todas as polícias realizarão o ciclo completo de polícia. Entretanto, a

PEC não define o modelo de atuação das polícias civis e militares no ciclo completo,
se por circunscrição geográfica ou se por grupo de infração penal.

72 Câmara dos Deputados. PEC 89/2015. Disponível em:

<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=1570777> Acesso
em:30 mai. 2018.
73 O estudo apresentado é uma síntese da PEC 127/2015, demonstrando as principais mudanças

sofridas nos órgãos policiais brasileiros em caso de aprovação da PEC pelo Congresso Nacional.
 58

A PEC 127/201574, encontra-se apensada à PEC 430/2009, tramitando junto a

esta.

5. CICLO COMPLETO DE POLÍCIA: UMA ANÁLISE

O Ciclo Completo de Polícia é adotado na maioria dos países do mundo,

apresentando resultados consideráveis no controle da criminalidade e ordem social.
Em sentido contrário, o Brasil ainda adota o Ciclo Incompleto de Polícia, em que são
necessárias duas polícias para completar o ciclo da persecução penal, e ainda com
baixa eficiência. Por essa razão, no decorrer dos últimos anos, aumentou-se o debate
acerca da aplicabilidade desse instrumento. O Ciclo Completo de Polícia tem sido
observado como uma condição para a estabilidade e o aperfeiçoamento da ordem
institucional e social. Quando se discute essa questão, o objetivo não é aumentar a
divisão já existente entre as polícias, como veremos a frente, mas sim aumentar as
ferramentas para que todas as forças lutem unidas contra a criminalidade, alcançando
a máxima efetividade do princípio da Dignidade da Pessoa Humana tal como defende
a Constituição Federal de 1988 e garantindo a efetividade no atendimento eficiente ao
cidadão brasileiro (MATA, 2016).

Para Ribeiro, “o ciclo completo de polícia teve sua gênese na França, em 1667,
para policiar Paris, a maior cidade da Europa àquele tempo [...]” (2016, p. 35).

Explica Sapori que “a expressão “ciclo completo de polícia” deve ser

compreendida como a atribuição das atividades de patrulhamento ostensivo e de
investigação criminal a uma mesma organização policial” (2016, p. 51). O autor
salienta ainda que este é o modelo policial prevalecente em praticamente todos os
países do mundo.

Para melhor compreender a definição do ciclo completo de policial, Sapori

(2016) explica que um órgão policial, seja federal, estadual ou municipal, possui dentro
da sua estrutura organizacional dois departamentos distintos, com suas respectivas
chefias, em que ambos estão subordinados à mesma autoridade policial. Isso significa

74 Câmara dos Deputados. PEC 127/2015. Disponível em:

<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=1713490> Acesso em:
30 mai. 2018.
 59

que a mesma polícia tem um segmento fardado ou uniformizado para patrulhamento

ostensivo nas ruas e outro segmento constituído de investigadores incumbidos de
coletar provas de materialidade e autoria dos crimes eventualmente registrados.

Diferentemente do que ocorre com os órgãos policiais brasileiros em que cada

polícia faz metade do ciclo policial, ou seja, a polícia militar realiza o patrulhamento
ostensivo-preventivo somente, e a polícia civil realiza a investigação do crime, exceto
os militares.

Para Silva (2003 apud SILVA JÚNIOR, 2015) polícia de ciclo completo
compreende: “aquela que executa todas as fases da atividade policial:
prevenção, repressão, investigação e apuração dos crimes” (grifo nosso).

Nesse sentido, uma das características do Ciclo Completo de Polícia é a

indivisibilidade de atribuições, tendo em vista que o processo passaria dentro de um
único órgão policial até o seu término e apresentação aos órgãos competente (MATA,
2016).

O “ciclo completo de persecução penal” começa no momento da prática

delituosa, segue pela atividade policial de investigação ou mero registro formal
(inquérito policial, auto de prisão em flagrante delito ou termo circunstanciado de
ocorrência), adiante levada ao Poder Judiciário (Estado-Juiz), que a submete ao
Ministério Público para o oferecimento da “denúncia” contra o(s) infrator(es) quando,
nesse momento, se inicia o devido processo legal (“due process of law”) até a final
absolvição ou condenação do réu; por fim, transitada em julgada a sentença penal
condenatória, o ciclo se encerra com a execução da pena no sistema penitenciário
(SILVA JÚNIOR, 2015, p. 6).

Giulian (1998 apud SILVA JÚNIOR, 2015) explica também que:

“o ciclo completo de polícia compreende a prevenção, a manutenção e a

restauração da Ordem Pública, ou seja, desde o início do delito, passando pela
sua prisão, seja pela Polícia Administrativa ou Judiciária, até sua apresentação
à justiça e MP criminal, até a final e justa absolvição ou condenação, finalizando
no sistema penitenciário.”
 60

Alcadipani75 (2015) conceitua de modo mais elucidativo que:

(...) “o Ciclo Completo de Polícia se dá quando uma força policial lida com a
ocorrência criminal, do momento em que ela chega ao local dos fatos até o
instante em que o criminoso é preso. Ou seja, junta-se na mesma força policial
a prevenção, a repressão e as investigações dos crimes.”

Numa síntese inicial da abordagem ao tema, pelo “ciclo completo”, ambas as

polícias (civil e militar), além da Polícia Rodoviária Federal e Ferrovia Federal
passariam a ser legalmente competentes para atuar na repressão aos delitos e,
subsequentemente, no registro do caso e remessa ao Poder Judiciário sem qualquer
intermediação da Polícia Judiciária (PC), como ocorre hoje (SILVA JÚNIOR, 2015, p.
6).

De acordo com Junior (2011, p. 2), “o ciclo completo de polícia apresenta-se

como uma alternativa viável para compor um projeto voltado à economicidade, à
geração de sinergias positivas e à adoção de maior amplitude de atuação para o
atendimento de serviços mais adequados às demandas sociais”. A abrangência do
ciclo completo de polícia atenderia o interesse público de modo mais flexível e eficaz,
garantindo a sociedade, a verdadeira noção de segurança pública e paz social que
tanto se almeja atualmente pela população.

Com a implementação do Ciclo Completo de Polícia, qualquer instituição

policial que iniciar uma ocorrência poderá conclui-la, apresentando todo o processo
ao Poder Judiciário. A PM, quando inicia uma ocorrência, passa todo o seu trabalho à
PC. A partir desse momento, a Polícia Civil, que cumpre o papel de Polícia Judiciária
dos Estados da Federação, investigará e apurará o eventual responsável pela prática
do delito. Quando se trata de um crime cuja competência é da Polícia Federal, a
Polícia Militar apresentará o detido à Polícia Federal, pois a ela atribui-se
constitucionalmente a competência de apurar a infrações penais envolvendo os
interesses da União. O mesmo ocorre com a Polícia Rodoviária Federal. Nas rodovias
federais, todo crime atendido pela PRF é apresentado a Polícia Civil ou a Polícia
Federal para aqueles de sua competência.

75

Alcadipani, Rafael. A farsa do debate do ciclo completo de polícia. Disponível em:

<https://www.estadao.com.br/noticias/geral,a-farsa-do-debate-do-ciclo-completo-de-policia,1779015>
Acesso em: 28 fev. 2018.
 61

Como foi estudado no Capítulo II, as referências internacionais de modelo de

polícia variam, como as polícias de ciclo completo em âmbito municipal nos Estados
Unidos; em âmbito regional na Inglaterra; em âmbito federal na França e Itália,
Portugal, Chile, Colômbia. Contudo, todas as polícias atuam no ciclo completo na
persecução penal, sejam municipais ou federais (SAPORI, 2016, p.52).

Conforme assevera Sapori (2016, p. 53) “não há um modelo ideal de polícia de

ciclo completo a ser seguido”. Isso significa que a forma de atuação no ciclo completo
de polícia deve levar em consideração os aspectos brasileiros. Isso significa que pode-
se adotar um modelo de atuação por circunscrição geográfica ou por grupo de delito
criminoso.

Ribeiro (2016, p.37) destaca que “o ciclo completo de polícia se impõe como
medida de eficiência. E eficiência é um dos princípios constitucionais da administração
pública”. O mesmo autor acrescente indicando os benefícios alcançados com o ciclo
completo de polícia como ideal de eficiência, e mais:

“(1) redução do tempo perdido com deslocamento e espera em delegacias,

com o consequente aumento da capacidade de prevenção através da presença
ostensiva e do aumento da capacidade de investigação pela Polícia Civil e, tão
importante quando, e
(2) não jogar no lixo as elucidações de crimes já realizadas pelas polícias
militares e rodoviária federal, que, por falta da competência legal de investigar,
são obrigadas a descartarem informações concretas sobre autoria e
materialidade, que poderia instrumentalizar o Poder Judiciário e o Ministério
Público, mas que, se oferecidas, serão processadas por usurpação de função
(RIBEIRO, 2016, p. 37-38).

O Brasil é o único país da América Latina, o 3º no mundo em que o regime

Democrático impera que não adotou a Polícia de Ciclo Completo. Polícias no chamado
Polícia de Ciclo Completo e sua eficácia na elucidação de crimes, cuja taxa supera
80%, face o modelo brasileiro de “meias polícias”, ineficaz na persecução criminal com
taxa de elucidação de crimes abaixo de 8%76.

Além de aumentar as taxas de elucidações de crimes graves como homicídios,

o Ciclo Completo de Polícia “possibilitará maior flexibilidade, e representa a procura

76 BRASIL. Câmera dos Deputados. Seminário Internacional sobre Segurança Pública. 2015.
Disponível em: <http://www.camara.leg.br/eventos-
divulgacao/evento;jsessionid=CE492711A30F9B64A1E51023675919A4.prod1n1-
secomp.camara.gov.br?id=16587> Acesso em: 04 abr. 2018.
 62

pela qualidade no serviço público e economia de meios ao erário público (JUNIOR,

2011, p. 7).

A exemplo, em cidades em que apenas a Polícia Militar representa o Estado na

Segurança Pública, havendo qualquer tipo de delito tipificado na legislação vigente, a
guarnição que lá está, tem por necessidade do modelo atual, de se deslocar, às vezes,
a longas distâncias até a delegacia de polícia mais próxima para apresentar a
ocorrência à Autoridade Policial. Na delegacia, dependendo da situação, gasta-se
horas para finalizar o registro da ocorrência. Neste tempo, na cidade em que a PM
realizava o patrulhamento fica desguarnecida. A vítima, como se não bastasse o
trauma da violência, também aguarda horas para depor. Esse modelo se mostra
demasiadamente burocratizado, ineficiente e consideradamente caro ao erário.

Grande parte das ocorrências atendidas pela PM, são crimes de menor
potencial ofensivo, em que bastaria o registro de um TCO sobre o fato, notificando as
partes sobre a data da audiência e liberando-as logo em seguida, no local do fato,
sem descolamento, sem gasto de tempo, primando pela economia processual e
celeridade. Atendimento simples, prático e eficiente.

Sapori, salienta que os esforços empreendidos por governos estaduais no

sentido de atenuar esse problema através de planos locais de integração das polícias
são louváveis e devem continuar acontecendo. Entretanto, é chegado o momento de
o Brasil discutir seriamente a possibilidade de implantação do ciclo completo de polícia
em nosso sistema de segurança pública e até mesmo possibilitar a municipalização
da polícia para aqueles municípios que achar necessário [...] (2016, p. 51).

Para isso, no ano de 2008, o Ministério da Justiça lança o seguinte diagnóstico:

“Diante do agravamento da criminalidade, o aparato estatal mostrou-se pouco eficaz
na contenção da violência e, sobretudo, não sendo capaz de promover uma
convivência pacífica”.

Assim é convocada a 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública,

atribuindo-se ao Ministério da Justiça seu preparo e realização. Portanto, ao longo de
2009 a 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública se realizou por prévias etapas
eletivas municipais e estaduais, culminando com a plenária nacional em Brasília,
durante os dias de 27 a 30 de agosto daquele ano.
 63

Ao longo dessas etapas eletivas, realizaram-se Conferências Livres,

Conferências Virtuais, Seminários Temáticos e Projetos Especiais, postos como
esferas públicas de discussão e deliberação capazes de produzir propostas nos
moldes de princípios e diretrizes que seriam submetidos à plenária nacional. De todas
as propostas apresentadas a partir das etapas eletivas e das preparatórias, 10
princípios e 40 diretrizes foram ao final deliberadas pelos 2.095 participantes da etapa
nacional, como os novos vetores das políticas públicas voltadas para a segurança,
dentre elas as seguintes diretrizes77:

2.6 A - Estruturar os órgãos policiais federais e estaduais para que atuem em

ciclo completo de polícia, delimitando competências para cada instituição de acordo
com a gravidade do delito sem prejuízo de suas atribuições específicas. (868 votos).

2.6. C - Rechaço absoluto à proposta de criação do Ciclo Completo de Polícia.

(446 votos).

Para priorizar os estudos e discussões de maior relevância para a segurança

pública. A diretriz 2.6 A – Ciclo completo de polícia foi a 4ª mais votada, com 868
votos, em contrapartida a oposição com a diretriz 2.6 C – Negação do ciclo completo
de polícia, como a 15ª mais votada, com 446 votos.

Ribeiro explica que o surgimento maciço em torno da discussão e estudos da

alteração na forma de atuação das polícias no Brasil para a implantação do exercício
do Ciclo Completo de Polícia ocorreu durante a primeira Conferência Nacional de
Segurança Pública, realizada em Brasília entre os dias 27 a 30 de agosto de 2009
(2016, p. 35). Ainda segundo o autor, o então Secretário Nacional de Segurança
Pública, Ricardo Brizola Balestreri, foi o principal responsável por introduzir o tema
Ciclo Completo de Polícia na pauta de discussões na 1ª CONSEG.

Passados mais de 5 anos, os princípios e diretrizes da 1ª CONSEG não foram

implementados ou sequer foram aprimorados nos anos posteriores, pois demandam
modificações no texto constitucional, para que sejam transformados em realidade.

Desta forma, na data do dia 26 de maio de 2015, A Câmara dos Deputados

realizou, em parceria com a Fundação Leonel Brizola e Alberto Pasqualini, com a

77BRASIL. MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Relatório Final da 1ª Conferência Nacional de Segurança

Pública. Ano I. Brasília, 2009. Disponível em:
<http://www.ipea.gov.br/participacao/images/pdfs/conferencias/Seguranca_Publica/relatorio_final_1_c
onferencia_seguranca_publica.pdf> Acesso em: 04 abr. 2018.
 64

presença de representantes do governo de Portugal e Chile, o Seminário Internacional

de Segurança Pública para debater a atuação das Polícias no chamado Polícia de
Ciclo Completo e sua eficácia na elucidação de crimes, possuindo a seguinte
propositura: “Por uma Nova Arquitetura Institucional da Segurança Pública: Polícia de
Ciclo Completo este é o caminho?”78

Após o Seminário Internacional de Segurança Pública, a Comissão de

Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) da Câmara dos Deputados, realizou
diversos seminários em vários estados como o tema “Por uma nova arquitetura para
a Segurança Pública e pela adoção do ciclo completo”. O seminário ampliou o debate
na busca de convergência que permitisse a votação da admissibilidade das PECs
sobre a adoção do ciclo completo de polícia (RIBEIRO, 2016, p. 38).

Apesar dos Seminários debatendo como assunto centro a adoção do Ciclo

Completo de Polícia e das Propostas de Emenda Constitucionais apresentadas no
Congresso Nacional para modificação do texto constitucional para uma verdadeira
transformação do aparato policial brasileiro, nada aconteceu nos últimos 10 anos,
desde a 1ª CONSEG em 2008.

Os motivos possíveis estão na vontade política para a mudança, na rigidez da

Lei Maior e no corporativismo de certas carreiras policiais.

5.2 Constituição Federal e a rigidez para a mudança

A existência e rol taxativo dos órgãos policiais brasileiros estão rigidamente

elencados no Art. 144 da CR/88. A Lei Maior é enfática no delineamento das
atribuições de cada órgão policial, não podendo, lei infraconstitucional, atribuir a
qualquer dos órgãos, funções atípicas das encontradas atualmente nos parágrafos do
Art. 144.

Isto é, atualmente, não há amparo jurídico disponível para a execução do Ciclo

Completo de Polícia. A implementação só será possível se houver uma inovação na
ordem jurídica constitucional e, posteriormente, infraconstitucional.

78 BRASIL. Câmera dos Deputados. Seminário Internacional sobre Segurança Pública. 2015.
Disponível em: <http://www.camara.leg.br/eventos-
divulgacao/evento;jsessionid=CE492711A30F9B64A1E51023675919A4.prod1n1-
secomp.camara.gov.br?id=16587> Acesso em: 04 abr. 2018.
 65

Os Estados que se dispõem a mudar e modernizar-se, valorizando os policiais,

não conseguem ir além de alguns passos tímidos, porque a CR/88 impôs um formato
único, inflexível, reconhecidamente ineficaz e irracional.

Conforme cita Sapori (2016, p. 52) “para se instituir o ciclo completo, a

Constituição deve afirmar que as duas funções podem ser exercidas pela mesma
organização policial”.

Entretanto, a CF/88 vigente há 30 anos, ainda apresenta, segundo Piccoli et al.

(2011, p. 2) “sérias disfunções, em razão da falta de solução de continuidade no
processo de atuação operacional junto à sociedade”.

A CF/88 foi emendada 99 vezes desde sua promulgação. Celso Ribeiro Bastos
(1999) assevera que "a razão da necessidade de reforma da Constituição a todo o
tempo, inclusive para a implementação de planos de governo, é razoavelmente
simples. O constituinte de 1988 quis inserir no seu texto muitas matérias legislativas,
de maneira a tornar o seu sistema rígido e se prevenir de golpes e desmandos
administrativos." Tal medida tem uma consequência grave: sua constante reforma.

Aliás, acrescenta o autor "este impasse causa graves prejuízos à população e

ao Estado, que estão visivelmente em crise, diante das distorções causadas pelos
privilégios e contradições que a Constituição estabeleceu e "engessou" no
ordenamento jurídico pátrio” (BASTOS, 1999).

Nosso constituinte originário deveria ter-se atentado ao clamor social e nas

mudanças social ao longo dos anos, apresentando uma constituição mais enxuta e
objetiva. Sobre isso, Groff (2006, p. 7), assevera que “o ideal, no nosso ponto de vista,
seria ter uma Constituição moderna e avançada, [...], mas que não fosse demasiado
extensa. Porém, a realidade é que a Constituição de 1988 é demasiadamente extensa
[...].”

Groff explica ainda que:

“Quando a Assembléia Nacional Constituinte elabora e promulga uma nova

Constituição, tem ciência de que ela vai ser aperfeiçoada com o passar do
tempo. Isso porque nenhuma norma é perfeita, mesmo no momento da sua
promulgação, e, com o passar do tempo, deve-se ajustar às novas
necessidades da sociedade. Desse modo, os próprios textos das Constituições
preveem a possibilidade de suas alterações” (2006, p. 10-11).
 66

Assim, Bastos (1999) conclui que “não se pode admitir que a Constituição
brasileira fique atrasada e aprisione o desenvolvimento em virtude de uma fragilidade
política de determinada época.”

Groff, (2006, p. 11) faz um alerta, ensinado que é:

“[...] necessário alterar a Constituição para que a Constituição jurídica e a

Constituição real, segundo a diferenciação realizada por Lassalle (1998, p. 47),
não se distanciem, e se possa manter a efetividade (eficácia social) da
Constituição. A adequação à realidade também é condição para a eficácia
(jurídica) da Constituição, para que ela possa ter força normativa (HESSE,
1991, p. 16).”

Portanto, faz-se necessário vontade política para a real modernização dos

órgãos policiais brasileiro, haja vista que emendas constitucionais são relativamente
difíceis de serem aprovadas, principalmente, em se tratando de um tema tão delicado
como esse.

5.3 O modelo bipartido brasileiro: Polícia Administrativa vs Polícia Judiciária

Atribuir a cada polícia uma metade da ação policial ocasiona diversos

desencontros de informações, descontinuidade da ação, não investigação, não
atendimento, descaso, ineficiência, gastos vultosos, etc. Nos milhares de crimes
contra o patrimônio, diga-se furto a residência, que ocorrem diariamente no Brasil, e
que o autor não seja preso em flagrante pela PM, a grande maioria não são
investigados pela Polícia Civil. Desta forma, o cidadão recebe apenas o atendimento
da PM, polícia que atendeu a ocorrência do crime e é obrigada a repassar para a
polícia investigativa para dar continuidade a ação, o que não ocorre exatamente como
deveria. Sem citar as subnotificações em que crimes contra o patrimônio não são
registrados e não chegam ao conhecimento das autoridades.

Para entendermos as dificuldades para operar mudanças, temos que fazer um

processo histórico, pois as policias brasileiras foram criadas no Brasil império com a
vinda da Intendência Geral de Polícia e da Guarda Real, cujo modelo permaneceu
nos governos sucessivos, imperial ou republicano, ditatorial ou não. Nesse modelo
histórico, o que nós tivemos foi sempre uma instituição policial a serviço do dito
ESTADO, se distanciando do CIDADÃO e da sociedade. Sendo uma instituição de
controle social por parte do governo existente. Deste quadro, sempre tivemos uma
 67

situação em que o cidadão não enxergou a segurança pública como um direito

fundamental.79

Para entendermos a atuação policial, com a mudança de foco na prestação do

serviço, verificamos que desde a década de 70 tivemos a disseminação do
policiamento em veículos, a aplicação de rádios nos carros policiais e uma central de
longo alcance constituíram a primeira revolução do serviço policial. Com a facilidade
de acesso da população ao centro de operações da polícia, através de um telefone
centralizado e o aumento da rede telefônica, esse conjunto pareceu encerrar o modelo
da polícia moderna. Daí nasceu a estratégia básica da polícia: espalham-se as
viaturas pela cidade, com roteiro randômico para serem vistas e atenderem as
chamadas de emergência da central.80

Gradativamente, o paradigma da polícia passou a ser o tempo de resposta, a

capacidade de rápido deslocamento para atender a vítima e prender o agressor e levá-
lo a uma das delegacias espalhadas pelas grandes cidades. Espalhar policiais pela
área, fazê-los circular prontos para atender emergências, a partir do comando central,
pareceu o sistema ideal de prevenção. Daí decorreram dois novos problemas: a
centralização excessiva das ações policiais e a passividade do sistema reativo,
basicamente acionado após o crime ter ocorrido. Além disso, o tempo de resposta
revelou-se inócuo como mecanismo de alcance do agressor.81

Nesse modelo, a polícia passou à condição de refém das mais variadas

demandas dos cidadãos que passaram a ver em sua disponibilidade, as respostas
não obtidas em outras agências de governo, como saúde e assistência social. Esse
formato de policiamento ostensivo deu às Polícias Militares mais legitimidade e
funcionalidade para justificar sua existência como força policial. O sistema pareceu
completo e lógico quando acoplado com a Polícia Civil. As delegacias de polícia
passaram a esperar os casos levados pelos PM’s e pelas próprias vítimas para
preparar os procedimentos destinados à Justiça, legitimando sua função de polícia
judiciária. A adoção dessa função como principal missão organizacional, a excessiva
burocratização dos relatórios policiais, através dos inquéritos, e sujeição dos trabalhos

79 Justificação para aprovação da PEC 423/2014.

80
Justificação para aprovação da PEC 423/2014.
81 Idem Ibidem
 68

aos crimes já ocorridos, tornaram a Polícia Civil uma organização predominantemente

passiva e de baixa eficiência.82

Sapori (2016, p. 51) afirma que ainda não é consensual, “porém são poucos os
que ignoram o fato de que a dualidade polícia ostensiva/polícia investigativa tornou-
se foco crônico de ineficiência na atuação do Estado na provisão da segurança
pública.

Assevera Sapori ainda que:

“Conflitos crônicos na definição de competências e na distribuição de recursos

orçamentários bem como a desarticulação da ação operacional são fenômenos
cotidianos que impactam negativamente a capacidade do poder público de
conter o avanço da criminalidade. A frouxa articulação do sistema policial na
sociedade brasileira tem provocado muito mais perdas do que ganhos para a
população” (2016, p. 51).

Portanto, Silva Júnior acrescenta que:

“A divisão cartesiana de atribuições aos órgãos policiais encarregados

de promover a segurança pública no Brasil – em “polícia judiciária” e “polícia
administrativa” – é fruto não só de uma evolução histórica, mas
acentuadamente resultado de uma má construção dos paradigmas jurídicos
que foram incorporados ao pensamento acadêmico-jurídico e à práxis político-
administrativa de nossos país” (2015, p. 69).

O modelo vigente de divisão de atribuições entre as agências policiais é

nitidamente marcada pelo formalismo processual em detrimento do pragmatismo da
investigação criminal (MISSE,2009, 2010, 2011); pela perda de tempo, esforços e
recursos financeiros do aparato policial (SILVA JÚNIOR, 2007); pela inevitável
centralização e espera nas delegacias de polícia civil, gerando o afastamento de
patrulhas preventivas em rondas nas comunidades, causando insatisfação do cidadão
solicitante e subnotificação criminal (LENGRUBER; KAHN, 2000); descrédito no
aparato estatal (FÉLIX, 2007); baixa qualidade na inserção e processamento de dados
criminais na gestão e pesquisas (SILVA JÚNIOR, 2000).

Para Silva Júnior (2015, p. 79 apud KUHN, 1962) “a dicotomia “polícia

administrativa” / “polícia judiciária” é cultuada pela Ciência do Direito historicamente
construído no Brasil e, a partir dela, mais uma vez o senso comum e a ciência
ordinária”.

82 Idem Ibidem
 69

Os textos supramencionados ganharam um termo o que se chama de “guerra

das polícias, isso devido a rigidez da Constituição Federal, indefinição da legislação
infraconstitucional de definições e competências e a busca de poder de cada polícia.
Na verdade, cada órgão policial brasileiro possui todas as competências para exercer
o conceito de ciclo completo de polícia. Não é nada mais do que atribuir a esses
órgãos o que de fato já são deles. Atualmente, todos os órgãos de segurança pública
têm Serviços de Inteligência. A polícia rodoviária federal realiza atividades de
investigação em todas as suas áreas de atribuições, tanto da polícia federal no
contrabando e descaminho, como em outras de atribuição das polícias civis estaduais.
A polícia federal, através de convênios, delega atribuições para as polícias civis
estaduais, especialmente na investigação e repressão do tráfico ilícito de drogas. A
polícia civil invade atribuições da polícia militar com o uso de viaturas caracterizadas
e realização de blitze, em um verdadeiro processo de policiamento preventivo
ostensivo. As policias militares buscam a realização de policiamento repressivo, com
a feitura de termos circunstanciados, investigação de delitos por meio de seus
serviços de inteligência como citado acima (inclusive com a solicitação de mandados
de busca e apreensão ao Judiciário) e a difusão da pretensão de assumirem o ciclo
completo de polícia e a lavratura do auto de prisão em flagrante delito pelo oficial de
polícia militar (HAGEN; WAGNER, 2009, p. 59).

Acrescenta Giulian, que “as maiorias das delegacias de Polícia Civil do Brasil
utilizam de viaturas do tipo camburão com giroflex e os integrantes (detetives) usam
trajes ostensivos com inscrições, além de fazerem blitz e outras atividades típicas de
polícia ostensiva” (2002, p. 71 apud JUNIOR, 2011, p. 4).

Os conflitos não param por aí. Geralmente, ocorrem por extrapolação dos
limites imputados a cada órgão policial, mas com a intenção benéfica de contribuir
com a missão policial afim de elucidar crimes, como por exemplo, a atuação de
policiais militares das agências de inteligência e policiamento velado, acusados pela
polícia civil de usurparem suas funções. Inclusive, as Secretarias de Administração
Prisionais dos entes estaduais e federal, também possuem as Assessorias de
Inteligência, as quais realizam investigações no âmbito das unidades prisionais,
apoiando o Ministério Público, Judiciário e até mesmo a Polícia Civil nas investigações
de crimes e no combate a proliferação das ORCRIM.
 70

Aliás, exemplifica claramente Junior (2011, p. 6) que:

“não se pode conceber que seja essencial o emprego de duas estruturas

policiais para a resolução de pequenos conflitos, por exemplo, uma briga de
vizinhos, que poderia muitas vezes ser resolvida no próprio local, de modo
pacífico, sem o desgaste das partes, até porque o fato do acompanhamento,
desde sua gênese, poderia apresentar um quadro factível e palpável para a
intermediação e harmonização do embate, evitando-se, destarte, os ruídos nas
comunicações, como ocorre, por vezes, no atual processo segmentado.”

Desta forma, Silva (1995, p. 100 apud JUNIOR, 2011, p. 3) destaca afirmando
que esta é a grande crítica ao atual modelo brasileiro, pois existe:

“uma distância enorme entre o atendimento da ocorrência pelo policial militar e

a sua comunicação à justiça criminal, passando por uma atividade
eminentemente desnecessária, burocrática e cartorária, sujeita a um
anacrônico e medieval (lembrando o período inquisitorial dos tribunais
eclesiásticos) inquérito policial de valor discutível, elaborado sem a
participação do Ministério Público[...]”.

A título de exemplo do que o autor citou, Minas Gerais, possui 853 municípios
que são atendidos em sua integralidade pela Polícia Militar, único órgão do Estado
presente em todas estas localidades e em mais de 200 distritos. Neste Estado, a
Polícia Civil consegue manter seu atendimento 24 horas por dia (atendimento noturno,
feriados e finais de semana) em apenas 64 Municípios, o que leva, às vezes, a um
deslocamento de policiais militares por mais de 300 km de suas sedes para fazer um
registro de ocorrência, na maioria das vezes de crime de menor potencial ofensivo.
Com o agravante de ter que conduzir vítima, agente e testemunha, num verdadeiro
cárcere privado deste.83

Junior (2011, p. 5) assevera que “os anseios sociais por uma melhor qualidade
de vida, relacionada à sensação de segurança por intermédio da instituição do ciclo
completo de polícia, somente não acontece por razões de vaidades e disjunções
classistas.”

Esclarece Câmara (2016, p.31) que “é tempo de romper o círculo vicioso de

investimento, programas e planos voltados apenas para a repressão policial primária,
cuja ineficácia está sobejamente comprovada pelas estatísticas criminais”. O autor
acrescenta-se ainda que “o problema da segurança pública está no equivocado
modelo constitucional calcado na ação policial”.

83 Justificação para aprovação da PEC 431/2014.

 71

Cita ainda que a “polícia age quando a segurança falha e, mesmo quando atua,
depende de outros órgãos para confirmar sua ação” (CÂMARA, 2016, p. 31).

“A polícia como parte integrante da administração da justiça criminal tem

enorme responsabilidade ao lidar com o crime, devendo se reconhecer que ela
depende, em grande parte de outros órgãos governamentais” (DONNICI, p. 71 apud
JUNIOR, 2011, p. 3).

Entretanto, contrariamente ao pensamento do autor Donnici, a realidade

brasileira consagra a falta de integração entre os órgãos públicos em geral, seja entre
polícias ou esta e outros órgãos, quais sejam Justiça Criminal, Ministério Público, etc
(JUNIOR, 2011, p. 3).

“O advento da discussão sobre o ciclo completo de polícia está intrinsecamente

ligado à complexidade da sociedade contemporânea, pois o atual modelo de atuação
policial, fragmentado no seu modo operativo, não mais atende às demandas sociais
de promoção do sentimento ou percepção de segurança” (JUNIOR, 2011, p. 4-5).

Agentes oficiais das polícias militares são acionados pela população a

prestar atendimento na ocorrência de delitos, porém o registro do caso e a
comunicação ao Poder Judiciário são monopolizados pelas polícias civis, que fazem
um papel burocrático de intermediação. Assim, duas polícias realizam uma parte do
ciclo de persecução penal (SILVA JÚNIOR, 2015, p. 6).

Não é verdadeira a ideia de que prevenção do crime – largamente atribuída às

Polícias Militares – e a investigação das Polícias Civis sejam atividades tão
diferenciadas e distanciadas que demandem organizações completamente diferentes
em estrutura, treinamento, valores, áreas de operação, disciplina, normas
administrativas e operacionais. O Brasil é o único caso no mundo, como já
mencionado, nesse tipo de arranjo que decorreu não de racionalidade, mas de meras
contingências históricas.84

Um modelo moderno de administração gerencial não admite ensaios, tampouco

o apelo à paradigmas ultrapassados, que assim se revelam por tratar novos
problemas com os mesmos métodos do passado, tudo em homenagem à tradição
(SILVA JÚNIOR, 2007 apud SILVA JÚNIOR, 2015, p. 5).

84 Justificação da PEC 423/2014.

 72

Somente aqui o bacharelado em Direito é visto como sinônimo de preparo para

o exercício do trabalho policial, somente aqui o substantivo “polícia” é considerado
menos importante que o adjetivo (“civil” ou “militar”). Somente aqui não se mede o
grau de eficiência das agências policiais a partir da gestão por resultados. Somente
aqui as taxas de esclarecimento dos crimes, que gravita em torno de 2%, não é sequer
objeto de pesquisas e publicidade (SILVA JÚNIOR, 2015, p. 5).

Insistir na existência de dois organismos diferenciados de meia polícia, para

executar a mesma função policial de prevenção do crime, é investir na continuidade
da espiral de violência e comprometer o futuro da sociedade.

Então por que é mantida essa estrutura bipartida e disfuncional de polícia no

Brasil? Os motivos são variados:

1. As polícias civil e militar são dirigidas geralmente por Chefes que reproduzem
o modelo existente, fundado no corporativismo, e num tradicionalismo enraizado.
Esses chefes policiais acabam passando um conceito equivocado de organização
policial às autoridades e à opinião pública.

2. O governo federal, os governos estaduais, assim como os deputados e

senadores, geralmente não têm ideia clara de como deveria ser um modelo funcional
de polícia, nem de como isso seria importante para maior eficácia no controle da
criminalidade85.

Além disso, Azevedo (2016, p.13-14) explica que a

“reforma das polícias no Brasil não é simples, pois as barreias para a mudança
são de diversos âmbitos, desde a história institucional, passando pela matriz
autoritária e sua atualização no período militar, a estrutura marcada pela
divisão do ciclo de policiamento e pelas divisões internas das polícias, o
corporativismo e as disputas de poder em trono das funções policias, a cultura
de baixa eficiência na gestão pública e de descontinuidade administrativa, o
senso comum punitivista e a pouca propensão do sistema político para atuar
de forma contundente para o aperfeiçoamento das instituições policiais.”

Desta forma, Sapori, (2016) conclui que a mudança de paradigma não é tarefa
fácil, pois além de exigir conhecimento técnico do assunto, exigirá também a
disposição e soluções sem esbarrar no viés corporativista existentes dentro dos

85Câmara dos Deputados. Justificação para aprovação da PEC 423/2014 de autoria do Deputado
Jorginho Mello - PR/SC. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=621521> Acesso em: 29
mai. 2018.
 73

órgãos policiais, para aqueles que não deseja a mudança por interesse pessoal.
Contudo, o princípio do interesse público deve prevalecer, cogita-se a modernização
de uma polícia cidadã.

Pois com uma polícia mais eficaz ocorrem menos crimes, uma vez que os
infratores da lei terão a certeza de sua prisão pelo aparato policial, diminuindo a
sensação de impunidade.

5.4 Modelos possíveis de polícia de ciclo completo

O assunto é de extrema delicadeza, pois uma manobra errada pode piorar

ainda mais a situação da segurança pública no Brasil. O processo de transformação
exige implementação cuidadosa, com participação e monitoramento intensos por
parte da sociedade civil organizada e rigoroso respeito aos direitos adquiridos dos
profissionais de segurança pública. Os modelos de Polícia de Ciclo Completo aqui
apresentados são meramente exemplificativos, pois temos um elevado número de
alternativas a serem adotadas.

Brasil, um país de dimensões continentais, possui realidades regionais,

estaduais e até municipais diferentes. Por isso, uma mudança a nível constitucional
imposta aos Estados-Membros pode não ser a melhor alternativa. Uma solução
organizacional no Amazonas não seria viável em São Paulo, por exemplo.

Desta forma, apresento três possibilidades de adoção do Ciclo Completo de

Polícia, idealizado por Sapori (2016) e ampliado neste trabalho.

5.4.1 Polícia de Ciclo Completo por grupo de crime e coexistência de múltiplas

polícias no mesmo espaço geográfico

A mudança é um desejo principalmente das polícias ostensivas, como a PM e

a PRF. Pesquisa realizada por Silva Júnior (2015, p.68-85) durante a 2ª Reunião
Ordinária do Conselho Nacional dos Comandantes-Gerais das Polícias Militares e
Corpos de Bombeiros, na cidade de Goiânia, com 18 coronéis comandantes-gerais
das polícias militares, revelou que a adoção do “ciclo completo de polícia” é unânime
no pensar dos dirigentes. Entretanto, houve divergência em relação ao modelo a ser
seguido, “preponderando a opção de que se restrinjam às infrações penais de menor
 74

potencial ofensivo – IMPO”, com a lavratura do TCO pela PM em todos os delitos

enquadrados como IMPO e o encaminhamento direto para o Ministério Público, a
exemplo do que já ocorre em alguns Estados. Na sequência, com o segundo modelo
mais votado, aquele que “amplia a atuação das corporações policiais militares aos
casos de flagrância delitiva (APFD), admitindo-se a investigação criminal
exclusivamente aos casos em que haja requisição das autoridades judiciárias e dos
membros do Ministério Público.”

Os dois modelos possíveis apontados são claramente aplicados a realidade

brasileira. O primeiro por grupo de infração penal em um cenário em que a PM
realizaria o ciclo completo da persecução penal de crimes enquadrados como IMPO
que são a grande maioria das ocorrências atendidas no dia a dia do trabalho da Polícia
Militar. O segundo modelo mais votado é aquele que se amplia a atuação da PM aos
casos de flagrância delitiva, admitindo-se a investigação criminal exclusivamente aos
casos em que haja requisição do Poder Judiciário e Ministério Público. Isso significa
que além do TCO, em qualquer tipo de crime em que aja flagrância (APFD) pela PM
e requisição do Poder Judiciário ou MP para investigação, ficaria a cargo da PM.

O TCO foi criado pela Lei 9.099/1995 para simplificar a burocracia policial e
acelerar a apuração dessas infrações de menor complexidade, que são julgadas pelos
JECRIM.

As infrações penais de menor potencial ofensivo (IMPO) englobam os crimes

de pena máxima não superior a dois anos e todas as contravenções penais (art. 61
da Lei 9.099/95). Em relação a tais infrações não se impõe em regra a prisão em
flagrante, se o autor da conduta se comprometer a comparecer à audiência nos
Juizados Especiais Criminais (JECRIM). Desta forma, o autor assina o compromisso
e é liberado no local do fato, sem a necessidade de condução a delegacia de polícia.

Para Aras86 (2013), “o cidadão surpreendido na prática de uma infração penal

de menor potencial ofensivo tem direito de ser autuado no próprio local do fato e
imediatamente liberado pela autoridade policial que primeiro tomar conhecimento da
ocorrência”.

86
ARAS, Vladimir. A lavratura de TCO pela PRF e pela PM. 2013. Disponível em:
<https://vladimiraras.blog/2013/07/19/a-instauracao-de-tco-pela-prf-e-pela-pm/> Acesso em: 17 maio.
2018
 75

O Termo Circunstanciado de Ocorrência (TCO) é uma espécie de investigação

criminal sumariíssima, para atender aos Juizados Especiais Criminais, cujos princípios
regidos são o da oralidade, simplicidade, informalidade, economia processual e
celeridade, objetivando, sempre que possível, a reparação dos danos sofridos pela
vítima e a aplicação de pena não privativa de liberdade (art. 62 da Lei 9.099/95).

O Enunciado 34 do FONAJE – Fórum Nacional de Juizados Especiais,

aprovado em 2002, não deixa dúvidas quanto a lavratura de TCO pela PM ao
pronunciar: “Atendidas as peculiaridades locais, o termo circunstanciado poderá ser
lavrado pela Polícia Civil ou Militar”87.

Conforme estudado no item 2.5 do Capítulo I, o entendimento convergente

prevalecente na jurisprudência e doutrina, sobre a quem se aplica o termo “autoridade
policial” prevista no Art. 69 da Lei 9.099/95, não se limita exclusivamente a Polícia
Judiciária (PC e PF), mas estende-se as Polícias Administrativas, quais sejam, PM e
PRF, que atualmente já lavram TCO em vários Estados-membros. Sobretudo após o
advento da Lei 13.603/18, que incluiu o princípio “SIMPLICIDADE”, no Art. 62 da Lei
9.099/95, como uma das bases a ser observados pelo Juizado Especial Criminal.

Isso significa que as polícias militares e polícias civis coexistiriam em harmonia

no mesmo espaço geográfico, mas o ciclo completo de polícia, apesar de restrito a
IMPO, seria estendido apenas para a Polícia Militar nos estados. Em que todos os
crimes de menor potencial ofensivos atendidos pela PM ficaria a cargo dela através
da lavratura do TCO. Nos crimes de maior gravidade, a ocorrência passaria a
responsabilidade da Polícia Civil para investigação mais detalhada e aprofundada.
Não se justificaria atribuir o ciclo completo para a Polícia Civil neste modelo, apesar
de não haver nenhum problema. A figura do Delegado de Polícia e a manutenção do
Inquérito Policial permaneceria inalterado.

Este modelo já possui aplicabilidade parcial em alguns Estados do Brasil. Por

meio de um acordo jurídico com os respectivos Ministérios Públicos Estaduais, já
elaboram a confecção dos termos circunstanciados de ocorrência – TCO, quando
existem crimes de menor potencial ofensivo. Após a identificação da prática da
infração penal, o próprio Policial Militar relata os fatos em um documento formal,

87
ARAS, Vladimir. A lavratura de TCO pela PRF e pela PM. 2013. Disponível em:
<https://vladimiraras.blog/2013/07/19/a-instauracao-de-tco-pela-prf-e-pela-pm/> Acesso em: 17 maio.
2018
 76

marcando a audiência junto ao judiciário. Desta forma pode-se perceber que, com tal
procedimento, há mais celeridade procedimental e mais rapidez no retorno do Policial
Militar ao serviço de patrulhamento, uma vez que não precisará permanecer muitas
horas dentro de uma Delegacia de Polícia Civil, esperando o registro do fato perante
a autoridade civil. A título de exemplo, cita-se a Polícia Militar do Estado de Santa
Catarina que realiza, anualmente, milhares de termos circunstanciados dentro da sua
unidade federativa (MATA, 2016).

O Termo Circunstancia de Ocorrência – TCO, é utilizado de forma consolidado

pelas Polícias Militares dos Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná,
além de outras corporações da Polícia Militar de alguns estados, de forma isolado e
pela PRF a partir de 2017.

Conforme explica com clareza Silva Júnior, (2015, p.82-83):

“a predominância da opção de um “ciclo completo de polícia” restrito ao registro

das infrações penais de menor potencial ofensivo, por Termos
Circunstanciados de Ocorrência” [...] pela PM, apesar de ser o conceito mais
restritivo e incompleto do ciclo completo de polícia, esse modelo: “não implica
usurpação de atribuições das polícias civis, evitando desgaste político-
institucional na contramão do processo de integração das forças policiais, não
afasta o policial militar das ruas, burocratiza minimamente seu trabalho e
dispensa alteração do texto constitucional [...]”.

Ribeiro (2016, p. 39) aponta que “a divergência mais acentuada é quanto à

eficácia do ciclo completo nas polícias militares”. Segundo o autor, para alguns e
outros, a polícia militar por possuir uma “organização rígida de hierarquia não daria a
autonomia suficiente a cada policial para conduzir uma investigação sem a
interferência de comandantes e chefes. Contudo, ainda que exista divergência neste
sentido, estes defendem o ciclo completo como medida de eficiência e eficácia.”

Quando Rolim (2007) fala que as polícias militares “[...] passam a registrar
ocorrências em termos circunstanciados” [...] o autor faz um perfeito diagnóstico,
porque a tensão institucional cristalizada e latente entre as corporações, passa a
extrapolar o mundo policial quando, em que em alguns Estados da federação, as
polícias militares se articulam com o Poder Judiciário e o Ministério Público, para
deslocar as polícias civis da posição de órgão monopolizador da interlocução dos
“policiais de rua” (policiais militares) e as autoridades judiciais, estabelecendo um
canal direto de comunicação de seus atendimentos de natureza criminal: esse
fenômeno se dá pelo “termo circunstanciado”.
 77

Isso ocorre em Santa Catarina (Provimento TJSC n° 04/99), Paraná (Resolução

nº 6/2004), Rio Grande do Sul (Portaria SJS n° 172/2000), Mato Grosso do Sul
(Instrução nº 05/04 – Conselho de Supervisão dos Juizados Especiais) e Alagoas
(Provimento TJAL/CGJ nº 013/2007, a partir de normativas dos respectivos tribunais
e gestores do poder executivo locais. Pode-se dizer que o registro de “termos
circunstanciados” inaugura o exercício do “ciclo completo de polícia”, dispensando o
trabalho das polícias civis e reduzindo seu poder institucional (SILVA JÚNIOR, 2015,
p. 5).

Ainda sobre decisões acerca da lavratura de TCO pela PM e PRF, entre outros
tantos julgados e acórdão, destaco a lição de Cezar Bittencourt:

“As polícias rodoviárias – federal e estadual -, cuja função constitucional é

exercer o ‘patrulhamento ostensivo das rodovias’, eventualmente poderão
deparar-se com infrações penais. Ora, nessas hipóteses, quando se tratar de
infrações de menor potencial ofensivo, os próprios patrulheiros rodoviários
poderão e deverão lavrar o termo circunstanciado, liberando os motoristas que
assumirem o compromisso de comparecer ao Juizado Especial quando
chamados. Igualmente aqui a justificativa encontra-se na excepcionalidade da
situação. Constituiria constrangimento ilegal a retenção (que é normalmente
prisão), à espera da autoridade civil para lavrar termo circunstanciado. Pior
ainda, mais constrangedora, seria a condução dessas pessoas, como em
alguns casos tem acontecido, à delegacia mais próxima para a lavratura do
termo circunstanciado.” (BITTENCOURT, Cezar R. Juizados Especiais
Criminais Federais: análise comparativa das Leis 9.099/95 e 10.259/2001, 2.
ed., São Paulo, 2005).88

A lavratura imediata do termo reduz enormemente o tempo de retenção do

cidadão que cometeu uma IMPO. Imagine que o fato tenha ocorrido em trecho de
rodovia federal, situado a 70 km da cidade mais próxima como ocorre diariamente.
Somente a Polícia Civil ou a Polícia Federal podem lavrar o TCO, o cidadão em
questão terá de ser conduzido até a delegacia dessa cidade, para aí preparar-se o
termo, com toda a perda de tempo e recursos que esta condução compulsória
reclamaria.89

Por outro lado, enquanto a PRF fosse conduzir esse mesmo cidadão à
Delegacia, quem policiaria a rodovia? O trecho rodoviário onde o fato ocorreu ficaria

88
ARAS, Vladimir. A lavratura de TCO pela PRF e pela PM. 2013. Disponível em:
<https://vladimiraras.blog/2013/07/19/a-instauracao-de-tco-pela-prf-e-pela-pm/> Acesso em: 17 maio.
2018
89
Idem Ibidem
 78

desguarnecido, em função do deslocamento da viatura policial para o preenchimento

do TCO na delegacia da Polícia mais próxima.90

Para Riberio (2016, p. 39) “a coexistência das várias agências de polícia impõe
por óbvio uma capacidade de articulação destas agências para dar eficácia ao ciclo
completo”. O autor, amplia a aplicabilidade do Ciclo Completo de Polícia neste
modelo, para aquelas cidades em que contam com apenas um órgão policial,
geralmente a Polícia Militar, demonstrando a estrutura do novo arranjo organizacional
dos órgãos de polícia de ciclo completo, que seria:

“1 – Coexistência das atuais agências, Polícia Militar, Polícia Civil, Polícia

Federal, Polícia Rodoviária Federal, Corpo de Bombeiros Militares, Guardas Civis
Municipais, Agentes Penitenciários e Agentes de Trânsito.

2 – Perícia autônoma.

3 – Consolidação do Sistema Único de Segurança Pública.

4 – Controle externo.

5 – Consolidação das audiências de custódia.”

Esclarece Ribeiro (2016, p. 39) que no território em que coexistir mais de uma
agência de polícia como PM e PC, os delitos de menor potencial ofensivo
enquadrados na Lei 9.099/1995 e legislações correlatas e o flagrante sejam atendidos
e encerrados pela polícia que estiver com a responsabilidade do atendimento.

Já no território onde existir somente uma agência de polícia, geralmente a PM,

Ribeiro (2016, p. 39-40) explica que essa fará o ciclo completo independentemente do
estado de flagrância (APFD) e enquadramento na Lei 9.099/1995. Para o autor, este
modelo atende o princípio da eficiência com a redução do tempo de deslocamento e
espera por atendimento nas delegacias.

As virtudes de mais e menores polícias são evidentes: controle externo,

transparência, aferição da eficiência, participação da sociedade, poder exemplar
indutor das boas práticas, via comparação entre os órgãos.91 Também são mais ágeis
e tendem à especialização. Instituições policiais enormes, pelo contrário, são de difícil
manejo e supervisão (BATISTA, 2012, p. 54).

90
Idem Ibidem
91 Justificativa para aprovação da PEC 51/2013.
 79

Nesta configuração, as Polícias Civis e Polícia Federal, ficarão livres das

demandas cartorárias da Polícia Militar, Guarda Civil Municipal, Polícia Rodoviária
Federal e Agentes Penitenciários e terão mais tempo e efetivos para desempenhar
sua principal vocação: investigar e se tornar uma agência policial ímpar em
inteligência policial e investigativa. Para Ribeiro, (2016, p. 40) “a polícia civil terá, [...]
a condição mínima para se tornar uma agência de excelência em investigação, o que
é fundamental para aumentar a taxa de elucidação de crime e por consequência,
reduzir a impunidade.”

Outro ponto do atendimento do princípio da eficiência nesta conformação, é a

possibilidade de todas as polícias, inclusive Polícia Militar e Polícia Rodoviária
Federal, instrumentalizarem o Ministério Público e a justiça com informações
concretas de materialidade e autoria de crimes (RIBEIRO, 2016, p. 40).

Neste modelo de ciclo completo para todas as polícias, a autonomia é

condicionante para a Perícia Técnica. Pois, segundo Ribeiro (2016, p. 4) “a perícia
terá que atender requisições e demandas das várias agências, e não apenas de uma,
como é hoje”.

Ainda segundo Ribeiro (2016, p. 42) “seguindo a lógica da coexistência das

várias agências de polícia, todas com ciclo completo e na organização por território e
estado de flagrância, é natural que vejo como possível ser concedido o poder de
polícia para os agentes penitenciários.” Desta forma, a adoção de polícia penal ou
polícia penitenciária de ciclo completo teria competência de atuação por território,
sendo que ações preventiva e repressiva seria de responsabilidade dos agentes de
segurança penitenciários. Dentro de penitenciárias e presídios, ocorrem crimes
diariamente, que estando do lado de fora, é praticamente impossível de investigar, a
não ser pelos agentes que lidam na linha de frente dentro dos presídios.

Portanto, para Riberio (2016, p. 43), “é razoável que se dê o poder de polícia

para estes agentes, como premissa também de aumentar o índice de elucidação de
crimes.”

Em síntese, o “ciclo completo” dá autonomia às polícias militares, abre um canal

direto, sem atravessadores, entre o policial de rua e o Juiz que aplica a lei e, mais que
isso, no plano institucional, faz de ambas polícias órgãos independentes entre si. A
 80

partir dessa independência, pode-se abrir espaço para uma nova relação de
integração das agências (SILVA JÚNIOR, 2015, p. 5).

5.4.2 Todas as polícias de Ciclo Completo com atuações por áreas geográficas
ou circunscrição

Uma outra opção para a implantação do Ciclo Completo de Polícia, seria o que
propõem as PEC 431/2014, 89/2015 e 127/2015 que tem o objetivo de ampliar as
competências de todos os órgãos policiais, de forma a permiti-los exercer o Ciclo
Completo de Polícia. Isso significa que as polícias civis e as polícias militares dos
estados teriam, ambas, as funções de polícia ostensiva e judiciária.

Esta opção se mostra mais plausível, pois não acarretaria transtornos para as
instituições existentes, haja vista que não necessitaria de mudanças a nível cultural-
organizacional dos órgãos policiais, pois não haveria a chamada unificação das
polícias. Bastaria a Constituição Federal prever a ação de Ciclo Completo de Polícia
para os órgãos policiais no Art. 144.

Cada uma das polícias se organizaria para realizar a reestruturação de

recursos humanos e de materiais para a implantação do Ciclo Completo de Polícia.
Na Polícia Militar, seria a implantação de um setor investigativo. Na Polícia Civil a
implantação de um setor de patrulhamento ostensivo. Na PRF um setor de
investigação e em um cenário em que seria criado a Polícia Penal, a implantação de
um setor investigativo, uma vez que os Agentes Penitenciários atualmente já são
ostensivos-preventivos dentro de um estabelecimento prisional.

Neste modelo de múltiplas polícias todas atuando no Ciclo Completo de Polícia,

poderia ainda, operar a desconstitucionalização da Constituição Federal para facultar
aos Estados, a criação de polícias metropolitanas e/ou polícias municipais
subordinadas ao Prefeito. Isso mitigava o Estado, desonerando a folha de pagamento
que seria dividida com os municípios. As guardas municipais poderiam ser
transformadas em polícias municipais, ampliando o poder de ação, aumentando a
eficiência policial e garantindo segurança pública ao cidadão.

Nesta opção, o principal problema seria a distribuição das polícias entre as

cidades, uma vez que ambas as polícias realizariam ações ostensivas e investigativas,
atuando em todo e qualquer tipo de notícias ou flagrante de crime, fazendo com que
 81

a PM e PC sejam concorrência uma da outra, implicando em uma sobreposição de

atribuição (SAPORI, 2016, p.55). Entretanto, países como Espanha, França e Itália,
possuem múltiplas polícias todas atuando no Ciclo Completo de Polícia, divididas por
territórios, e funciona muito bem, conforme estudado no Capítulo III.

Uma solução seria a distribuição de órgãos policiais por espaços geográficos

ou circunscrição, ou seja, para determinadas cidades ou regiões, o que mais convier.
Por exemplo, a cidade de Belo Horizonte estaria sob a responsabilidade da PCMG,
enquanto que a cidade de Contagem ficaria sob a responsabilidade da PCMG ou vice-
versa. Ou ainda por regiões dentro de um estado em que a PMMG seria a responsável
por policiar o Triângulo Mineiro e a PCMG seria a responsável por policiar a Zona da
Mata de Minas. Da mesma forma, seria possível a distribuição por números de
habitantes, em que a região metropolitana e cidade com mais de 500 mil habitantes
estaria sob a responsabilidade da PCMG e as demais cidades do interior sob a
responsabilidade da PMMG, como ocorre nas Polícias da Espanha, França e Itália.
Todas as alternativas acima são possíveis e aplicáveis dentro do estado federado para
a adoção do Ciclo Completo de Polícia (SAPORI, 2016, p.55).

Além das Polícias Militares e das Polícias Civis, temos ainda nos estados os
Agentes Penitenciários que atuaria como Polícia Penal de ciclo completo por
circunscrição, tendo total autonomia dentro dos estabelecimentos prisionais, entorno
e áreas adjacentes e em deslocamento de viaturas com presos. Assim, as polícias
militares ou polícias civis não seriam concorrente, mas colaborativas, uma vez que
uma não interferiria na área de atuação da outra. Igualmente, ocorreria com a PRF,
que já possuem as rodovias federais e área de interesse a União com circunscrição
de atuação, seria, portanto, atribuir somente o Ciclo Completo de Polícia. A Polícia
Federal, como já foi demonstrado no Capítulo I, item 2.3.1, já possui atribuição
Constitucional de Polícia de Ciclo Completo.

Não podemos deixar de cita a proposta da PEC 89/2015, perfeitamente

aplicável nesta modelo de Ciclo Completo de Polícia. A Polícia Civil sofre uma
mudança elementar em que a emenda faz a separação entre natureza judiciária e
natureza policial.

Atualmente, o Delegado de Polícia, está encaixado no poder executivo, mas

realiza atividades de natureza judicial com a elaboração de inquéritos policiais. A
emenda faz essa separação, criando a figura do juizado de instrução e garantias no
 82

poder judiciário e faculta aos atuais Delegados de Polícia, em um prazo determinado,

a escolha ao novo cargo de juiz de instrução e garantias de natureza judicial ou o de
permanecer como autoridade policial na Polícia Civil em um cargo de natureza
estritamente policial. Aqueles que prefiram permanecer na PC, realizarão
estritamente, função de natureza policial. Com essa mudança, o Inquérito Policial será
abolido da responsabilidade da Polícia Civil, uma vez que no Ciclo Completo, qualquer
polícia lavrará boletins simplificados ou TCO e o encaminhará diretamente ao juizado
de instrução e garantias.

Para o ex-Secretária Nacional de Segurança Pública, Ricardo Balestreri, uma

das soluções sobre a questão de reforma das polícias, seria a seguinte:

“Deslocamento dos Delegados para o Poder Judiciário, como Juízes de

Instrução (trabalho que já fazem, de fato, mas sem empoderamento e
consequência). Isso renovaria as possibilidades de melhoria de um Judiciário
hoje inapetente para as demandas sociais, despreparado, inadequado e
desconstituído para a coleta direta de informações e provas e daria um sentido
ao, também, hoje deslocado trabalho (na polícia) do segmento dos delegados
(inclusive dos bons delegados, que se esforçam por melhores índices, em um
sistema desprovido de adequação para isso).”92

O Presidente do Tribunal de Justiça do país, Desembargador José Renato

Nalini, em entrevista ao jornal O Estado de São Paulo93, ao ser questionado se a
morosidade seria causa de impunidade disse, verbis:

“A gente tem um modelo ultrapassado de justiça criminal. Veja a França, que

tem uma carreira só. Ali, o que seria o nosso delegado, eles chamam lá de petit
judge, é o sujeito que faz o inquérito. O inquérito já é processo, já tem
contraditório. Terminou o inquérito, outro juiz sentencia. Aqui, nós fazemos o
inquérito no papel, depois de não sei quanto tempo, se esse inquérito virar ação
penal, você vai intimar testemunha, que dois anos atrás, não sei quando, ela
viu o fato. Aí chega lá, conforme o juiz, ele diz assim. Eu estou lendo que a
senhora falou no inquérito, então preste bem atenção no que a senhora vai
falar. Porque se não coincidir quero saber se a senhora mentiu lá ou está
mentindo aqui. Veja o Carandiru. 23 anos! As pessoas não são mais as
mesmas. A gente precisaria transformar o delegado no petit judge francês, no
juiz de instrução. Termina o inquérito, que já é contraditório, porque o advogado
acompanha. Terminaria o inquérito, promotor edita a denúncia e já foi. A prova
já está ali, colhida. O juiz já sentencia, já ganharia um tempo. A sensação de
impunidade é pela nossa burocracia. Você mexer nas estruturas, no
corporativismo, na inércia que é uma lei muito grande, é difícil mudar.”

92 BALESTRERI, Ricardo. O que penso sobre a reforma das polícias. Disponível em:
<http://abordagempolicial.com/2013/11/o-que-penso-sobre-a-reforma-das-policias/> Acesso em: 03
jun. 2018.
93 MACEDO, Fausto; CHAPOLA, Ricardo. Entrevista Desembargador José Renato Nalini. Disponível

em: <http://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/quando-os-de-cima-nao-dao-o-exemplo-os-
de-baixo-se-sentem-liberados-diz-presidente-do-tj-sp/> Acesso em: 03 jun. 2018.
 83

Em outra oportunidade, em entrevista concedida à Conjur94, o Dr. José Renato

Nalini disse o seguinte:

“Uma solução é transformar a polícia judiciária no juizado de instrução, como

existe na França – o inquérito já é uma peça judicial, e o delegado seria o que
eles chamam de petit judge, o pequeno juiz, que é o juiz de instrução. Mas aí
já tem o Ministério Público e o advogado trabalhando ao lado. Quando termina
o inquérito, ele já vai para o juiz decidir, não repete. Porque hoje é uma
irracionalidade, uma coisa insana. Eu fui juiz criminal e há 30 anos eu já via o
desperdício, a coisa totalmente irracional que é o inquérito policial. Se a oitiva
na polícia já valesse como prova, já observasse o contraditório, era só
encaminhar o inquérito para o juiz e pronto. Se o promotor denunciou, já vai
para o juiz e é só sentenciar, porque a prova já foi feita. A Justiça ganha, você
valoriza o delegado e dá uma função para o inquérito.”

Quanto às funções jurídicas, que atualmente são exercidas no âmbito das

polícias civis e federal, estas deixam de integrar o rol de funções próprias dos órgãos
policiais, que passam a ser compostos por cargos com funções de natureza
estritamente policial, ou seja, não haverá mais cargo policial com funções judiciais.95

Outrossim determinar a prisão em flagrante, a apreensão de bens e objetos,

conceder liberdade provisória com fiança e outras funções tipicamente judiciais
exercidas pelos delegados de polícia deixam de ser atribuições das polícias,
retornando à competência do Poder Judiciário.96

Com esta Emenda, os juízes de direito, que atualmente são chamados a intervir
na fase de investigação criminal, serão liberados para que possam se dedicar
estritamente à função de julgar os processos criminais, sem qualquer custo adicional
aos cofres públicos, o que permitirá um considerável aumento da celeridade
processual no julgamento das ações penais, minimizando a atual sobrecarga que
fomenta a morosidade judicial existente no Brasil.97

Também com esta proposta será possível abrir o caminho para que sejam
reorganizados os órgãos policiais encarregados da investigação criminal, de modo a
permitir que as polícias sejam estruturadas conforme o modelo de ciclo completo, já
que as funções jurídicas atualmente exercidas pelo Delegado de Polícia são

94 CARDOSO, Maurício; LIMA, Giuliana; ANDRADE, Paula. Entrevista Desembargador José Renato
Nalini. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2015-jan-18/entrevista-desembargador-jose-renato-
nalini-presidente-tj-sp> Acesso em: 03 jun. 2018.
95 Justificação para aprovação da PEC 89/2015.
96 Idem Ibidem
97 Idem Ibidem
 84

transferidas ao Juiz de Instrução e Garantias e, consequentemente, restituídas ao

Poder Judiciário.98

Desta forma, teríamos múltiplos órgãos policiais puros, todos de ciclo completo,
reservados exclusivamente à ostensividade, mediação social e prevenção,
inteligência policial, registro simplificado e rigorosa investigação, com formação
acadêmica própria à essas atividades.

5.4.3 Unificação das Polícias Estaduais e criação da Polícia Única nos estados

Assim como prevê as PEC 430/2009, PEC 432/2009, PEC 361/2011, PEC
51/2013, PEC 321/2013 e PEC 423/14, uma outra opção seria a unificação das
polícias civil e militar de cada estado, criando-se uma única polícia estadual. Desta
forma, teríamos então 27 polícias estaduais no Brasil, e não mais as 54 existentes no
modelo vigente bipartido. Nesse arranjo, cada polícia estadual estaria incumbida das
funções de policiamento ostensivo a perícia técnica científica, dentro dos limites
territoriais do respectivo estado. Haveria, portanto, apenas um comandante/chefe de
polícia em cada estado (SAPORI, 2016, p. 53).

Cada estado-membro terá a incumbência de definir em lei a nova polícia, novo

regulamento disciplinar, novo plano de carreira, nova academia de formação e
treinamento, etc. (SAPORI, 2016, p. 54). Inicialmente, os estados deveriam
apresentar para população a nova roupagem da nova polícia, uma vez que a farda da
PM e o uniforme da PC não mais existiriam, passando para um novo visual.

Os recursos humanos de ambas as polícias passariam a ocupar os cargos e

funções na nova polícia com critérios de transição a serem definidos pelo legislador
estadual e é claro, compatíveis com os cargos atuais.

Uma questão relevante apontada por Sapori (2016, p. 54), seria a definição do
caráter civil ou militar da nova polícia estadual, que segundo o autor, há duas
possibilidades: “(1) a Constituição já estabelece a priori essa dimensão; (2) a
Constituição delega a cada unidade da federação a prerrogativa da definição.”
Entretanto, das PEC apresentadas no início deste subcapítulo, são quase unânimes

98 Idem Ibidem
 85

a adoção pela desmilitarização da Polícia Militar, convergindo desta forma, para a

criação de uma polícia única de caráter civil.

O modelo apresentado de ciclo completo de polícia teria como principal

vantagem a otimização de recursos humanos e materiais. Haveria racionalização dos
gastos, principalmente com imóveis e viaturas (SAPORI, 2016, p. 54).

Por outro lado, este modelo se apresenta como o mais traumático, difícil e
arriscado de se realizar, por vários fatores. As polícias civis e militar são instituições
centenárias, cada uma possuem formações típicas e distintas, carregando culturas
organizacionais diferentes. A unificação de duas instituições dicotômicas em um
mesmo espaço poderia acarretar uma situação inversa ao esperado e trazer
embaraços a nível técnico, administrativo e operacional a institucionalização da nova
polícia unificada.

Neste modelo, também é aplicável a criação de juizado de instrução e

garantias, realizando a separação de natureza judiciária da de natureza policial,
transferindo o cargo de Delegado de Polícia para Juízes de Instrução e Garantias,
conforme explanado no subcapítulo anterior (5.4.2). A diferença reside que neste
modelo, haveria apenas um órgão policial no estado, responsável pelo policiamento
ostensivo, preventivo, investigativo e de inteligência policial.

5.5 As Guardas Municipais nesse novo modelo e a hipótese da municipalização

da Segurança Pública

A descentralização administrativa é exigência das mais modernas técnicas de

organização do Estado. A legislação federal sobre o assunto não tem levado à eficácia
e eficiência das ações policiais por sua rigidez original, conforme explicado no item
5.2 deste capítulo.

O combate à criminalidade, bem como o exercício da polícia preventiva têm

encontrado inúmeras dificuldades de ordem organizacional, diante da diversidade de
sua situação, especialmente nas grandes cidades.

A reivindicação da municipalização da segurança pública é antiga e permeia

ainda do nascedouro da atual CR/88. A PEC 95/1995 é a pioneira e pretendia incluir
o inciso VI - polícias municipais, no rol de órgãos de segurança pública do artigo 144,
 86

permitindo que municípios criassem suas próprias polícias a exemplo do que ocorre
dos EUA. Simulares a PEC 95/1995, outras tantas tramitaram no Congresso Nacional
sem que nenhuma delas fossem aprovadas e virasse realidade, conforme relação
cronológica de Proposta de Emenda Constitucional abaixo relacionadas:

1. PEC 95/1995 - cria a polícia municipal. Inclui o inciso VI - polícias

municipais, no rol de órgãos de segurança pública do artigo 144.
2. PEC 247/1995 - inclui as guardas municipais no rol de órgãos de
segurança pública do Art. 144, com a inclusão do inciso VI - guardas
municipais, atribuindo poder de polícia.
3. PEC 343/1996 - insere o inciso VI ao caput do Art. 144, incluindo as
guardas municipais no rol de órgãos de segurança pública e amplia sua
competência, atribuindo poder de polícia.
4. PEC 392/1996 - insere o inciso VI ao caput do Art. 144, incluindo as
guardas municipais no rol de órgãos de segurança pública, atribuindo
nova competência, atribuindo poder de polícia.
5. PEC 409/1996 - cria nos municípios com mais de duzentos mil
habitantes, os policiais civis e militares municipais, subordinados ao
prefeito municipal.
6. PEC 613/1998 - Unifica a Polícia Civil e Polícia Militar dos Estados.
Estabelece que a União organizará a Policia Federal, a Polícia e o Corpo
de Bombeiros do Distrito Federal; os Estados organizarão a Polícia
Estadual e a Defesa Civil, composta do Corpo de Bombeiros Estadual;
extingue a Polícia Rodoviária Federal e a Polícia Ferroviária Federal,
atividades que serão exercidas pela Policia Federal.
7. PEC 87/1999 - cria a polícia municipal. Inclui o inciso VI - polícias
municipais, no rol de órgãos de segurança pública do artigo 144.
Autoriza a criação de Polícias Municipais no Distrito Federal, e nos
Municípios que sediem as capitais estaduais e aqueles que tenham mais
de hum milhão de habitantes.
8. PEC 124/1999 - insere o inciso VI ao caput do Art. 144, incluindo as
policias civis estaduais e municipais. As polícias municipais organizadas
em territórios de bairros ou distritos seria dirigidas por delegados de
 87

polícia de carreira, eleitos quadrienalmente pela população local.

Realizaria o ciclo completo de polícia.
9. PEC 154/1999 - acrescenta artigo ao Capítulo III, Título V, da
Constituição Federal, transferindo às cidades com mais de dois milhões
de habitantes a competência da Segurança Pública. Acrescido Art. 144-
A.
10. PEC 240/2000 - insere o inciso VI ao caput do Art. 144, incluindo as
policias civis e militares municipais. Estabelece que os municípios,
independentemente do número de habitantes, poderão constituir guarda
municipal e que os municípios com mais de duzentos mil habitantes
assumirão suas polícias civis e militares.
11. PEC 250/2000 - altera a redação do art. 144 da Constituição Federal,
acrescentando inciso VI ao caput do artigo, que inclui as guardas
municipais entre os órgãos de segurança pública, e modificando a
redação do § 8º, para permitir que as guardas municipais exerçam a
função de polícia judiciária e realizem a apuração de infrações penais e
ações de polícia ostensiva e de preservação da ordem pública,
concorrentemente com as polícias civis e militar.
12. PEC 266/2000 - estabelece que a polícia municipal será dever do estado
e destinando um por cento da receita tributária da União aos municípios
com mais de cem mil habitantes para manutenção das policias.
13. PEC 275/2000 - dá nova redação ao § 6º da Constituição Federal,
acrescenta o § 6º-A ao mesmo dispositivo, bem como acrescenta o art.
77 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, subordinando
as polícias civis e militares aos Prefeitos dos Municípios brasileiros.
14. PEC 276/2000 - altera as competências das polícias civis, das polícias
militares, dos corpos de bombeiros militares e das guardas municipais e
descentraliza o sistema de segurança pública brasileiro. Transfere para
os municípios com mais de um milhão de habitantes, a competência para
definir e executar a política de segurança pública, organização do
sistema penitenciário e criação dos guardas municipais.
15. PEC 280/2000 - estabelece que nos municípios com mais de duzentos
mil habitantes as polícias civil e militar poderão estar subordinadas ao
prefeito municipal.
 88

16. PEC 284/2000 - insere o inciso VI ao caput do Art. 144, incluindo as

guardas municipais no rol de órgãos de segurança pública, atribuindo
nova competência, atribuindo poder de polícia, para executar ações de
polícia ostensiva.
17. PEC 291/2000 - insere o inciso VI ao caput do Art. 144, incluindo as
guardas municipais no rol de órgãos de segurança pública para
municípios com mais de dois milhões de habitantes para, de forma
complementar às polícias civil e militar, executar ações de segurança
pública.
18. PEC 317/2000 - dá nova redação ao § 8º do art. 144, da Constituição
Federal, concedendo aos Municípios com mais de quinhentos mil
habitantes a faculdade de instituírem serviços de segurança à
municipalidade. Autoriza aos Municípios constituírem guardas
municipais, conferindo àqueles com mais de quinhentos mil habitantes a
faculdade de atribuírem atividades de polícia ostensiva e de prevenção
da ordem pública.
19. PEC 532/2002 - estabelece a competência da guarda municipal, na
forma definida em lei estadual, para participar nas ações de segurança
pública, policiamento ostensivo e preventivo.
20. PEC 534/2002 - altera o art. 144 da Constituição Federal, para dispor
sobre as competências da guarda municipal e criação da guarda
nacional.
21. PEC 49/2003 - dá nova redação ao § 8º do art. 144, da Constituição
Federal, permitindo que as Guardas Municipais possam participar das
ações de segurança pública, no policiamento preventivo e ostensivo.
22. PEC 537/2006 - autoriza as Guardas Municipais a realizarem
policiamento ostensivo, mediante convênio firmado com o Estado-
Membro, atribuindo-lhe poder da polícia.
23. PEC 584-2006 - autoriza a constituição de Guarda Municipal nas
Capitais destinadas à proteção das pessoas e do patrimônio particular,
em harmonia com as atribuições das Polícias Militares.
24. PEC 7/2007 - Institui Juizado de Instrução Criminal para investigar
infração de maior potencial ofensivo; dá poder de investigação à polícia
militar, que ficará responsável pelos boletins de ocorrência; inclui as
 89

Guardas Municipais entre os órgãos de Segurança Pública, atribuindo-

lhes competência para investigar infrações criminais, nas cidades com
mais de dois milhões de habitantes.
25. PEC 266/2013 - insere o inciso IV-A ao caput do Art. 144, incluindo as
polícias civis municipais. As polícias municipais organizadas em
territórios de bairros ou distritos seria dirigidas por delegados de polícia
de carreira, eleitos quadrienalmente pela população local. § 5º - Às
polícias militares cabe a preservação da ordem pública, no território
estadual, quando os delitos tiverem repercussão intermunicipal;
26. PEC 255/2016 - altera dispositivos do art. 22 e do art. 144 da
Constituição Federal para criar as polícias municipais, com missões de
policiamento ostensivo e de manutenção da ordem pública.
27. PEC 275/2016 - insere o inciso VI ao caput do Art. 144, incluindo as
guardas municipais no rol de órgãos de segurança pública.
28. PEC 394/2017 - insere o inciso VI ao caput do Art. 144, incluindo as
guardas municipais no rol de órgãos de segurança pública. Acrescenta
inciso ao art. 144 da Constituição Federal para incluir as polícias
municipais entre os órgãos responsáveis pela preservação da ordem
pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.

Algumas PEC pretendiam e ainda pretendem criar a polícia municipal, que

desenvolveria suas ações por circunscrição e em colaboração com as demais forças
policiais. Já outras, autorizava as Guardas Municipais a realizarem o patrulhamento
ostensivo e preventivo com atribuições de poder da polícia, inclusive com ciclo
completo de polícia, como previa algumas. Outras, previa a transformação das
polícias civil e militar em polícias municipais, transferindo a competência de gestão da
força policial para o município com ajuda orçamentário do Estado e da União. E outras
apenas incluía as guardas municipais no rol do Art. 144 da CR/88.

Em contrapartida, Sapori (2016, p 53) defende que “seria sensato manter nosso
sistema policial em âmbito estadual, evitando a municipalização ou mesmo a
federalização”.

Câmara (2016, p. 30) enfatiza que “a Constituição de 1988, [...] contemplou

apenas a União e os Estados, deixando de fora os 5.570 municípios, onde vivem,
residem e trabalham mais de duzentos e dez milhões de cidadãos e onde prosperam
 90

a violência e a criminalidade.” O autor assevera ainda que a “[...] Carta concedeu aos
municípios tão somente o poder de disciplinar e desenvolver as atividades de polícia
administrativa, porém sem os recursos para torná-las efetivas. A partir de então, caiu
a eficiência da segurança pública e, com ela, a qualidade de vida da população!”

Destaca Câmera (2016, p. 31) que “são nos municípios que ocorrem os
homicídios, roubos, furtos, estupros, estelionatos e os demais crimes [...] ensejados
pelos usos, costumes, e posturas locais, facilitados pelas características da
microrregião, sua topografia e outros tantos fatores. E neles tais ilícitos devem ser
apurados e punidos” [...]. O autor explica ainda que o combate a criminalidade requer
um controle rígido e próximo da sociedade. Entretanto, o autor cita que é “impraticável
no modelo atual com efetivos diluídos e diferentes demandas de segurança”.

Neste sentido, Câmara (2016, p. 32) explica que não podemos deixar de
“reconhecer a diversidade do continente brasileiro e de seus estados, bem como a
pluralidade de sua população”. Complementa ainda que “para enfrentar [...] delitos,
cada município, ou microrregião, precisaria de sua atuação preventiva sequenciada
pela ação repressiva da polícia e continuada pelo ministério público, justiça e sistema
prisional”.

A grande protagonista desta mudança é a Guarda Municipal que já existe em

várias cidades brasileiras. Há mão de obra especializada, só restava o
reconhecimento para se transformar em polícia.

5.6 Sistema Prisional e a lavratura do Reds, embrião da Polícia Penal de ciclo

completo

Muito embora o sistema prisional não esteja incluído no rol do Art. 144 da CR/88
que compõem os órgãos de segurança pública, os agentes de segurança
penitenciários, ocupam com exclusividade o interior dos estabelecimentos penais do
país, principalmente no Estado de Minas Gerais.

O Sistema Prisional mineiro começou a ganhar forma na década de 1990, na

época o governo de MG enfrentava graves conflitos nas carceragens existentes no
entorno da região metropolitana, como motins e rebeliões sob a reivindicação de
melhorias nas unidades. Ainda nesta época, a grande massa carcerária estava sob o
controle da Polícia Civil, que acumulava problemas em todas as regiões do estado em
 91

razão de fugas frequentes por falta de infraestruturas inadequadas, falta de

atendimento psicossocial, educação e de ressocialização. Por isso, no final da década
de 90, o governo começou a construir várias unidades prisional no interior e começa,
a partir de então, a transferência gradativa da custódia dos presos da Polícia Civil para
a Secretaria de Estado da Justiça e Direitos Humanos (SEJDH), que começava a se
tornar uma medida governamental prioritária (SAPORI, 2007, p. 143 apud OLIVEIRA,
V. N.; RIBEIRO, L. M.; BASTOS, L. M.).

A Lei Estadual 12.985/1998 preconizou a transferência dos presos das cadeias

para o sistema penitenciário, porém, somente em 2003, com a criação da Secretaria
de Estado de Defesa Social (SEDS) através da Lei Delegada nº 56, de 29/1/2003 é
que tal medida começou a ser colocada em ação (OLIVEIRA, V. N.; RIBEIRO, L. M.;
BASTOS, L. M., 2015, p. 179). Com a criação da Subsecretaria de Administração
Penitenciária, prevista no inciso XI do Art. 3 da Lei Delegada nº 56, iniciou-se a
assunção das cadeias públicas do estado, retirando do domínio da Polícia Civil a
responsabilidade da custódia dos presos e transferindo toda administração para a
Subsecretaria recém-criada. Entretanto, tal processo demoraria anos para ser
concluído.

Com a expansão gradativa do sistema penitenciário mineiro devido à criação

de novas unidades e retirada dos presos da custódia da Polícia Civil, seria necessária
a contratação de novos funcionários. Ainda em 2003, foi editada e publicada a Lei
14.695 de 30/07/2003 que cria a Superintendência de Coordenação da Guarda
Penitenciária, a Diretoria de Inteligência Penitenciária e a carreira de Agente de
Segurança Penitenciário em uma ação clara de reconhecimento e profissionalização
da importância do sistema prisional para o Sistema de Segurança Pública. Com isso,
para vigiar as unidades prisionais em crescimento, o número de agentes
penitenciários em Minas Gerais passou de 650, em 2003, para pouco mais de 16 mil,
em 2017. São eles os responsáveis pela vigilância de cerca de 70 mil presos que se
encontram distribuídos pelas 187 unidades prisionais do estado de Minas Gerais
(OLIVEIRA, V. N.; RIBEIRO, L. M.; BASTOS, L. M., 2015, p. 180).

Com o passar dos anos, as assunções das cadeias públicas em várias cidades
do estado, desativação daquelas sem infraestrutura adequadas e construção de
novos presídios, mitigou a Polícia Civil, liberando parte da corporação destinada a
custódia de presos para a atividade fim originária do policial civil, de investigação e
 92

elucidação de crimes. A Polícia Militar também logrou melhorias, tendo em vista que
em situações de conflitos internos de presos como motins e rebeliões em presídios e
cadeias públicas sob a administração de Polícia Civil, os militares eram acionados
para conter a desordem e reestabelecer a ordem. Com as assunções, tal
deslocamento não foi mais necessário, igualmente, liberando os militares para a
atividade fim, patrulhamento ostensivo e preventivo.

O Sistema Prisional mineiro, embora alcançando a segunda maior classe de

profissionais da segurança pública do Estado, era administrado dentro de uma
subsecretaria, sem recursos financeiros próprios. Tal cenário muda com a publicação
do Decreto 47.087 de 23/11/2016 que cria a atual Secretaria de Estado de
Administração Prisional.

O grande salto e avanço do Sistema Prisional de Minas rumo a modernização,

autonomia, desburocratização, fortalecimento, eficiência, controle e articulação com
as demais instituições ocorreu em novembro de 2016, com a implantação do uso e
lavratura do Registro de Eventos de Defesa Social (REDS), antigo e famigerado
Boletim de Ocorrência (BO) pelos próprios servidores do Sistema Prisional e
Socioeducativo.

Segundo a Secretaria de Administração Prisional (SEAP), o objetivo é que

todas as 187 unidades prisionais do Estado e as 36 unidades socioeducativas tenham
servidores aptos a preencher o REDS.

Os Agentes de Segurança Penitenciários lavram REDS das seguintes

tipificações penais: lesão corporal, ameaça, dano, porte e posse ilegal de arma de
fogo, porte ilegal de arma branca, ingresso ilegal de celular ou rádio, uso e consumo
de drogas, tráfico ilícito de drogas e desacato. Esses crimes são os que costumam
acontecer dentro dos presídios e penitenciárias.

A implantação do REDS desonera, principalmente, a Polícia Militar do

preenchimento de boletins de ocorrência de atos que aconteçam nas unidades
prisionais, liberando pessoal para o policiamento ostensivo e preventivo. Também há
economia para os cofres públicos, uma vez que se evita o deslocamento e o empenho
dos policiais para o registro99. Assim, “o projeto configura uma importante

99 Agência Minas Gerais. Disponível em: <http://agenciaminas.mg.gov.br/noticia/preenchimento-de-

reds-por-agentes-prisionais-e-socioeducativos-chega-ao-interior> Acesso em: 08 mai. 2018.
 93

modernização no processo de registro de ocorrências no interior das unidades de

segurança do Estado. Também fortalece a integração, ampliando a responsabilidade
dos agentes socioeducativos e prisionais, liberando a Polícia Militar para a sua
atividade finalística e evitando a duplicidade de esforços neste tipo de atendimento”,
destaca o diretor de Promoção da Modernização Operacional da Secretaria de Estado
de Segurança Pública, Leandro Almeida em entrevista à Agência Minas Gerais em 23
de janeiro de 2017100.

Crimes de menor potencial ofensivo ocorrem diariamente nas unidades

prisionais. O agente penitenciário se deparando uma a infringência de um crime ou
ilícito, o repreende imediatamente, recolhendo o ilícito se houver, lavrando o
comunicado interno detalhando o fato, arrolando autor(es) e testemunhas e o
encaminha para seu superior imediato. Antes da implantação do REDS, após o
procedimento acima descrito, a PM era acionada a comparecer na unidade prisional
para lavratura do REDS e recolhimento do ilícito se houvesse. É de se lembrar que
várias unidades prisionais estão localizadas na zona rural, distantes vários
quilômetros dos centros urbanos. Uma guarnição, composta por dois policiais militares
eram deslocados do policiamento ostensivo nos bairros e comunidades para atender
a um chamado do sistema prisional, que não passava de um simples registro de
ocorrência. Isso onerava os cofres públicos com gastos com o deslocamento muitas
vezes de quilômetros de distância. Desguarnecia a população quando deixava de
realizar o patrulhamento ostensivo e preventivo e deixava de atender o cidadão
durante o tempo gasto com o atendimento nas unidades prisionais. Inclusive, quando
havia a apreensão de ilícitos como drogas ou aparelho celular, os policiais militares
ainda deveriam apresentar os ilícitos a uma delegacia de polícia civil para a Autoridade
de Polícia, situação que procrastinava ainda mais o trabalho da Polícia Militar.

Um simples registro de apreensão de aparelho de telefonia celular, por

exemplo, envolvia três órgãos imediatos, o prisional que apreendeu o ilícito, a Polícia
Administrativa (PM) para registro o fato é posteriormente a Polícia Judiciária (PC) para
instauração de IP e demais investigações, se houvesse. Fica clara a demasiada
burocratização do sistema para lidar com situações simples e rotineiras.
Originalmente, o sistema foi criado para não dar certo.

100
Idem ibidem
 94

A competência para registrar um flagrante e investigá-lo dentro das unidades

prisionais é, sem dúvidas, dos agentes de segurança penitenciários que lidam
diariamente com a massa carcerária. Atualmente, unidades prisionais de médio e
grande porte, possuem toda infraestrutura e equipamentos para identificação e
investigação de um crime, sejam dos mais leves aos mais graves. Isso é, cartório
próprio, sistema informatizado e mão de obra qualificada.

Mas afinal, qual a relação dos agentes penitenciários com o Ciclo Completo de
Polícia? Na mesma linha de debate e modernização do Sistema de Segurança Pública
brasileira, está a reivindicação dos agentes penitenciários para a aprovação da PEC
308/2014, que cria a Polícia Penal. Outras PEC também propõem mudanças
simulares, como a PEC 14/2016 e PEC 372/2017. Isso significa que o sistema
prisional brasileiro irá compor o rol taxativo no Art. 144 da CR/88, além de atribuir
todas as prerrogativas de poder da polícia, transformando agentes penitenciários em
policiais penais ou policiais prisionais, pouco importando o termo a ser usado.

Atuando em um ambiente singular e específico, é plausível e necessário a

atribuição também do ciclo completo de polícia com atuação por circunscrição
geográfica, em que a polícia penal teria plena competência para as ações ostensivas,
preventivas, repreensivas e investigativas dentro de um cenário de múltiplas polícias,
todas de ciclo completo da persecução penal.
 95

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente trabalho não se reclui em si mesmo, pelo contrário, dá um pequeno

passo em busca de um grande caminho que, provavelmente, é o mais acertado a ser
seguido.

Na pesquisa desenvolvida sobre a implantação do Ciclo Completo de Polícia

no Brasil, analisamos as nuances da legislação brasileira, das polícias nacionais e
internacionais e das propostas de alterações sobre o sistema de Segurança Pública
nacional.

Diante do todo estudado, elenquei três possíveis modelos policiais de ciclo

completo que poderá ser adotado no Brasil, convergindo, para um modelo que melhor
atenderia todos os seguimentos, sem mudanças drásticas e sem traumas.

É evidente que o principal fator de mudança é sobre a adoção do chamado

“Ciclo Completo de Polícia”. Muito embora, especialistas e parte das PEC em
tramitação no Congresso Nacional tratam concomitantemente de assuntos como a
desmilitarização da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiro Militar, da unificação das
polícias civil e militar, constituindo, por consequência em um único órgão policial
estadual de denominação Polícia do Estado. Outras PEC preveem a mudança da
forma de ingresso na polícia, passando para carreira única.

Ademais, foram apresentadas dezenas de PEC que reconhecem as Guardas

Municipais como polícia ou ainda cria a polícia municipal e ainda as PEC que
pretendem criar a Polícia Penal.

Para tanto, entendemos que no Brasil, a nível estadual, adotou-se, a

preferência de separar as ações policiais, atribuindo-se a Polícia Militar, a função
exclusiva de patrulhamento ostensivo-preventivo, vedando-lhe a possibilidade de
prosseguir na investigação criminal, deixando esta última função na responsabilidade
exclusiva da Polícia Civil. Portanto, existem duas meias polícias, em que cada uma
realiza metade do trabalho policial.

No sistema bipartido brasileiro, um policial patrulheiro da PM coleta uma

infinidade de informações, principalmente durante o atendimento de uma ocorrência
 96

de crime. Mas, tais informações não chegam aos policiais investigadores da PC,
perdendo-se informações valiosas que poderia colaborar para a elucidação do crime.

Este trabalho nos deixa concluir que em todos os países estudados, França,
Itália, Alemanha, Espanha, Portugal, Inglaterra, Chile, Colômbia, EUA, entre outros,
adotam o Ciclo Completo de Polícia, que persiste do patrulhamento ostensivo-
preventivo, investigação e apresentação das provas ao Poder Judiciário ou Ministério
Público. Isso significa que dentro de um mesmo órgão, há policiais
fardados/uniformizados responsáveis pelo patrulhamento e há uma porcentagem de
policiais à paisana responsáveis pelas investigações, tudo dentro da mesma agência
policial.

Não só isso, mas também é unânime a aprovação por parte de parlamentares,

especialista em segurança pública e doutrinadores, da adoção do Ciclo Completo de
Polícia para as polícias brasileiras.

Assim, nossas polícias atuando em ciclo completo, teríamos ganhos de toda

ordem, pois reduzir-se-ia a distância entre a ação da polícia e a aplicação da lei,
minimizando o tempo de aplicação da medida restritiva ou punitiva ao infrator e,
principalmente, excluindo a sensação de impunidade e de baixa eficiência e eficácia
na identificação de quem transgrede as normas legais.

No entanto, existem divergências, sobretudo com relação a desmilitarização e

com a unificação das polícias estaduais. O corporativismo existente na Polícia Militar
rechaça a desmilitarização, assim como o corporativismo da Polícia Civil e Militar
abomina a ideia de unificação.

A partir desse contexto, é plausível afirmar que é um equívoco desmilitarizar a

Polícia Militar, por diversos motivos: a França, Itália, Alemanha, Espanha, Portugal,
Chile e Colômbia, ou seja, 78% dos órgãos policiais dos países estudados possuem
duas ou mais agências de polícia, uma de natureza militar ou carabineiro ou
gendarmaria e outra de natureza civil, ambas de ciclo completo, autônomas, atuando
em harmonia e com alto índice de elucidação de crimes. Ainda naqueles países em
que só possuem órgãos policiais de natureza civil, a exemplo os EUA, a disciplina das
instituições é militarizada (Escola de Polícia Anglo-Saxônica) para manter um rígido
controle sobre os seus policiais, situação que não ocorre na Polícia Civil do Brasil.
 97

Ademais, para os 78% dos países estudados que mantêm uma polícia de
natureza militar/carabineiro/gendarmaria, é justificado primordialmente para atuarem
em caso de guerra externa ou ainda para atuarem em casos de grandes calamidades
ou estado de sítio dentro do próprio país.

Outro aspecto importante com relação as Polícias Militares e a revisão do

estatuto interno, em que hodiernamente, são impostas sanções humilhantes e
descabidas a policiais militares. Já na Polícia Civil é necessário implantar
regulamentos rígidos para melhor controle interno, a fim de evitar que a corrupção
interna fuja ao controle.

No que concerne a unificação das polícias civil e militar, compreendo ser a pior
alternativa a ser adotada, pois ambas são instituições centenárias, com formação e
cultura organizacional completamente diferentes. Seria o mesmo que juntar água e
óleo em um frasco, elas ficariam juntas, mas cada qual com seu modo de trabalho e
visão diferentes. Com relação ao estudo de polícia comparada, todos os países
estudados têm, exceto a Colômbia, duas ou mais agências policiais, todas de ciclo
completo. Além das dificuldades de controle de um único órgão e da fragilidade
estatal, uma vez que seria polícia de natureza civil com direito a greve, e na
eventualidade de decretação de greve, a sociedade ficaria às margens da
criminalidade.

Finalmente, partindo destes pressupostos e com base no que foi apresentado

e estudado até o momento, conclui-se que o modelo mais acertado para a realidade
brasileira é manter os órgãos policiais existentes como estão, atribuindo-lhe o Ciclo
Completo de Polícia para torná-las completas e autônomas, com atuação por área
geográfica, delimitando desta forma, a circunscrição de atuação de cada polícia.

Além disso, é necessário reconhecer as Guardas Municipais como polícias e

criar a Polícia Penal estaduais e federal, atribuindo-lhes, também, o ciclo completo da
persecução penal.

Acredito que este estudo possa servir de instrumento de aprendizagem

coerente para futuros pesquisadores e estudantes, a fim de aprimorar ainda mais o
debate acerca da Segurança Pública.
 98

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