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O Poder Executivo e o Poder Legislativo

no controle de constitucionalidade

GILMAR FERREIRA MENDES

SUMÁRIO

I- Introdução. II- Poder Executivo e Poder


Legislativo no controle direto da legitimidade dos
atos normativos. 1. Considerações preliminares. 2.
O poder de veto sob o argumento da inconstitucio-
nalidade do projeto de lei. 3. A sustação de atos de
delegação e dos atos regulamentares pelo Poder
Legislativo. 4. A “correção” de decisões judiciais
pelo Poder Legislativo. 5. Controle de constitucio-
nalidade direto e a inexecução da lei pelo Executivo.
6. Sobre a possibilidade de anulação da lei incons-
titucional pelo Poder Legislativo. III- O Executivo
e o Legislativo no controle abstrato de normas: a
ação direta de inconstitucionalidade ou de consti-
tucionalidade de lei ou ato normativo. 1. Conside-
rações preliminares. 2. Direito de propositura de
ação direta pelo Governador do Estado e pela Mesa
da Assembléia Legislativa: relação de pertinência.
3. O direito de veto do Presidente da República e do
Governador do Estado e o exercício do direito de
propositura. 4. Direito de propositura do Governador
do Distrito Federal e da Câmara Legislativa do
Distrito Federal. 5. O Executivo e o Legislativo na
ação declaratória de constitucionalidade. a)
Considerações preliminares. b) Ação declaratória:
requisitos de admissibilidade. 6. Ação declaratória
de constitucionalidade no âmbito estadual. IV- O
Executivo e o Legislativo no controle incidental de
normas. 1. Introdução. 2. O controle de constitu-
cionalidade e a ação civil pública. 3. Incidente de
inconstitucionalidade.

I- Introdução
O tema relativo ao papel do Legislativo e
do Executivo no controle de constitucionalidade
Gilmar Ferreira Mendes é Procurador da Repú- suscita um número elevado de indagações.
blica; Professor Adjunto da Universidade de Brasília
– UnB; Mestre em Direito pela Universidade de Evidentemente, essas questões passam pelo
Brasília – UnB; Doutor em Direito pela Universi- próprio controle de legitimidade dos atos
dade de Münster – República Federal da Alemanha normativos no âmbito dos Poderes Executivo e
– RFA. Legislativo, envolvendo até mesmo a atuação
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de órgãos superiores desses Poderes no controle base tão-somente na decisão cautelar (vide
direto de constitucionalidade. tabelas no Apêndice).
Assim, tanto o exercício do poder de veto Evidentemente, a simples instauração de
por parte do Chefe do Executivo, quanto o controvérsia sobre a legitimidade ou não de uma
controle de constitucionalidade exercido pelos determinada decisão legislativa já se mostra
órgãos legislativos situam-se no contexto desse apta a produzir uma ampla insegurança
esforço de controle de constitucionalidade dos jurídica, podendo dar ensejo ao adiamento da
atos normativos pelos Poderes Executivo e implementação de determinadas decisões legis-
Legislativo. lativas.
Outra questão de relevo nesse contexto É nesse contexto que surge também a
refere-se à possibilidade ou não de o Executivo necessidade de que se desenvolva um instru-
deixar de cumprir decisão legislativa com mento que assegure ao Legislativo e ao Execu-
fundamento em uma alegada inconstituciona- tivo a possibilidade de provocar o Judiciário,
lidade. não para provocar uma declaração de inconsti-
A controvérsia, que, sob o regime constitu- tucionalidade, mas, ao revés, para afirmar, de
cional anterior, ganhou alguma densidade maneira definitiva, a legitimidade de uma dada
doutrinária e jurisprudencial, perdeu, certamente, lei.
muito do seu significado prático em face da A Emenda Constitucional nº 3, de 1993,
nova disciplina conferida à ação direta de veio, ainda que parcialmente, colmatar a lacuna
inconstitucionalidade. A outorga do direito para identificada, permitindo que, em caso de dúvida
propor a ação direta aos Chefes do Executivo ou controvérsia sobre a legitimidade de uma
federal e estadual retira, senão a legitimidade lei federal, pudessem o Presidente da República,
desse tipo de conduta, pelo menos, na maioria a Mesa da Câmara dos Deputados, a Mesa do
dos casos, a motivação para a adoção dessa Senado Federal ou, ainda, o Procurador-Geral
conduta de quase desforço no âmbito do Estado
da República provocar o Supremo Tribunal com
de Direito.
o objetivo de colher, com eficácia contra todos
Não se pode perder de vista, outrossim, que
e efeito vinculante, uma declaração de consti-
o controle de constitucionalidade acaba por ser
tucionalidade de ato normativo.
visto pelo Executivo e pelo Legislativo como
óbice ou estorvo na realização de dadas polí- É verdade que, em face do texto constitu-
ticas. A decisão judicial que afirma a inconsti- cional federal, não há espaço para discussão
tucionalidade de uma decisão legislativa traduz- sobre a possibilidade de se utilizar ação direta
se, não raras vezes, em obstáculo definitivo à de constitucionalidade perante o Supremo
consecução de determinados objetivos, elimi- Tribunal Federal com o objetivo de ver afirmada
nando uma ou algumas possíveis soluções a legitimidade de direito estadual.
alvitradas. A questão que remanesce refere-se à possi-
Nesse sentido, pode-se dizer que o chamado bilidade de o Estado-membro instituir a ação
“legislador negativo” converte-se em legislador declaratória de constitucionalidade para a
positivo, na medida que ele se mostra capaz de aferição de legitimidade do direito estadual ou
delimitar ou restringir as alternativas políticas municipal em face da Constituição estadual.
a serem utilizadas. O Legislativo ou o Executivo Outra questão sensível, na qual Legislativo
poderão adotar todas as alternativas políticas e Executivo estão necessariamente envolvidos,
possíveis, dentre aquelas consideradas legítimas diz respeito ao controle de constitucionalidade
pelos órgãos judiciários. da omissão. Embora o constituinte brasileiro
Mencione-se, a propósito, que, desde a tenha tratado o controle de constitucionalidade
entrada em vigor da Constituição de 1988 até da ação e o controle de constitucionalidade da
os dias atuais (agosto de 1996), o Supremo omissão como instrumentos distintos, não é
Tribunal Federal deferiu cerca de 600 liminares difícil concluir que esses institutos estão mais
para suspender a eficácia de atos normativos próximos do que uma análise superficial
estaduais ou federais no âmbito da ação direta poderia indicar1.
de inconstitucionalidade. Muitas dessas Assinale-se, por último, que o modelo
decisões ainda não foram confirmadas pelo constitucional fez ressurgir, entre nós, sistema
Supremo Tribunal (cerca de 508), restando a
eficácia normativa da disposição suspensa com Notas de Rodapé ao final do texto.
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de controle de legitimidade dos atos regula- difuso de controle. O controle direto continuava
mentares que deverá ser exercido pelo Congresso a ser algo acidental e episódico dentro do
Nacional (ou pelas Assembléias Legislativas, se sistema difuso.
for o caso, no plano estadual – CF, art. 49, V).
Ressalte-se que essa alteração não se operou
Antes de contemplarmos cada uma das de forma ainda profunda porque o Supremo
questões enunciadas, afigura-se-nos conve- Tribunal manteve a orientação anterior, que
niente, senão necessário, assentar que o texto considerava inadmissível o ajuizamento de ação
constitucional de 1988 introduziu uma mudança direta contra direito pré-constitucional em face
radical no nosso sistema de controle de consti- da nova Constituição.
tucionalidade.
A ampla legitimação, a presteza e celeridade
A ampla legitimação conferida ao controle desse modelo processual, dotado inclusive da
abstrato, com a inevitável possibilidade de se possibilidade de se suspender imediatamente a
submeter qualquer questão constitucional ao eficácia do ato normativo questionado,
Supremo Tribunal Federal, operou uma mudança mediante pedido de cautelar, fazem com que
substancial – ainda que não desejada – no as grandes questões constitucionais sejam
modelo de controle de constitucionalidade até
solvidas, na sua maioria, mediante a utilização
então vigente no Brasil.
da ação direta, típico instrumento do controle
O monopólio de ação outorgado ao Procu- concentrado.
rador-Geral da República no sistema de 1967/
69 não provocou uma alteração profunda no A particular conformação do processo de
modelo incidente ou difuso. Este continuou controle abstrato de normas confere-lhe,
predominante, integrando-se a representação também, novo significado como instrumento
de inconstitucionalidade a ele como um federativo, permitindo a aferição da constitu-
elemento ancilar, que contribuía muito pouco cionalidade das leis federais mediante requeri-
para diferençiá-lo dos demais sistemas “difu- mento de um Governador de Estado e a aferição
sos” ou “incidentes” de controle de constitu- da constitucionalidade das leis estaduais
cionalidade. mediante requerimento do Presidente da
A Constituição de 1988 reduziu o signifi- República.
cado do controle de constitucionalidade inci- A propositura da ação pelos partidos polí-
dental ou difuso ao ampliar, de forma marcante, ticos com representação no Congresso Nacional
a legitimação para propositura da ação direta concretiza, por outro lado, a idéia de defesa das
de inconstitucionalidade (CF, art. 103), permi- minorias, uma vez que se assegura até às frações
tindo que, praticamente, todas as controvérsias parlamentares menos representativas a possibi-
constitucionais relevantes sejam submetidas ao lidade de argüir a inconstitucionalidade de lei.
Supremo Tribunal Federal mediante processo
de controle abstrato de normas. A outorga do direito de propositura da ação
direta de inconstitucionalidade aos partidos
Convém assinalar que, tal como já obser- políticos com representação no Congresso
vado por Anschütz ainda no regime de Weimar, Nacional realiza, de forma radical, a idéia,
toda vez que se outorga a um Tribunal especial exposta inicialmente por Kelsen, da utilização
atribuição para decidir questões constitucionais, da jurisdição constitucional, especialmente do
limita-se, explícita ou implicitamente, a com- controle abstrato de normas, para a defesa das
petência da jurisdição ordinária para apreciar minorias3.
tais controvérsias2. Tal como afirmado, a Constituição de 1988
Portanto, parece quase intuitivo que, ao pretendeu preservar o chamado sistema misto
ampliar, de forma significativa, o círculo de de controle de constitucionalidade, combinando
entes e órgãos legitimados a provocar o elementos do sistema difuso com aqueloutros
Supremo Tribunal Federal no processo de do modelo concentrado de controle de normas.
controle abstrato de normas, acabou o consti- Todavia, a ampliação do direito de propositura
tuinte por restringir, de maneira radical, a fez com que se reduzisse o significado do siste-
amplitude do controle difuso de constitucio- ma difuso de controle em geral. Quase todas as
nalidade. questões fundamentais sobre controle de
Assim, se se cogitava, no período anterior constitucionalidade são veiculadas em ação
a 1988, de um modelo misto de controle de direta de inconstitucionalidade.
constitucionalidade, é certo que o forte acento A amplitude do direito de propositura faz
residia, ainda, no amplo e dominante sistema com que até mesmo pleitos tipicamente indivi-
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duais sejam submetidos ao Supremo Tribunal como visto, privilegia o controle judicial de
Federal mediante ação direta de inconstitucio- constitucionalidade das leis.
nalidade. Assim, o processo abstrato de normas Não são raros os autores que identificam
cumpre entre nós uma dupla função: ele atua aqui configuração de um modelo preventivo de
tanto como instrumento de defesa da ordem controle de constitucionalidade.
objetiva, quanto como instrumento de defesa
de posições subjetivas4. É verdade que esse poder há de ser exercido
cum grano salis, não se confundindo com aque-
Finalmente, ressalte-se que a Constituição loutro, que autoriza o Chefe do Executivo a
de 1988 resolveu a controvérsia sobre a possi- negar a sanção a projetos de lei manifestamente
bilidade de se instaurar o controle abstrato de contrários ao interesse público.
normas municipais, autorizando expressamente Evidentemente, a vinculação de todos os
o constituinte estadual a instituir a represen- órgãos públicos à Constituição não permite que
tação de inconstitucionalidade perante o o Chefe do Poder Público se valha do veto com
Tribunal de Justiça, tendo como parâmetro de fundamento na inconstitucionalidade com a
controle o direito constitucional estadual (CF, mesma liberdade com que poderá utilizar o veto
art. 125, § 2º). Subsiste, portanto, a impossibi- com base no interesse público.
lidade de se submeter o direito municipal a um
controle direto em face da Constituição Federal. Dir-se-á, porém, que eventual utilização
abusiva do veto com fundamento na suposta
inconstitucionalidade da proposição poderia ser
II- Poder Executivo e Poder Legislativo no sempre reparada, pois estaria sujeita a apre-
controle direto da legitimidade dos atos ciação e, portanto, ao controle do organismo
normativos parlamentar competente.
Essa resposta é evidentemente insatisfa-
1. Considerações preliminares tória, porque admite que um órgão público
invoque eventual inconstitucionalidade sem
Executivo e Legislativo têm um papel que esteja exatamente convencido da sua
marcante em algumas questões relacionadas procedência. Isso relativiza, de forma
com o controle de legitimidade dos atos do inaceitável, a vinculação dos Poderes Públi-
Poder Público: cos à Constituição. Por outro lado, parece
(1) o exercício do poder de veto com funda- inequívoco que a apreciação do veto pela
mento na inconstitucionalidade da lei, típica Casa Legislativa não se inspira exatamente
atribuição do Executivo, entre nós; em razões de legitimidade. A ausência de
maioria qualificada fundada em razões
(2) a possibilidade de suspensão de atos meramente políticas implicará a manuten-
normativos que exorbitem dos limites estabe- ção do veto, ainda que lastreado em uma
lecidos em lei (art. 49, V); razão de inconstitucionalidade absolutamente
(3) a correção de decisões judiciais pelo despropositada.
Poder Legislativo; A indagação que subsiste diz respeito à
(4) a possibilidade de anulação de atos possibilidade de que se pudesse judicializar a
normativos pelo Legislativo; questão constitucional, tendo em vista a aferição
(5) a possibilidade de que o Executivo se da legitimidade ou não do fundamento invocado.
negue a aplicar a lei com fundamento no argu- Em um sistema de rígida vinculação à Cons-
mento da inconstitucionalidade; tituição, parece plausível admitir, pelo menos,
(6) a possibilidade de que se declare a nuli- que a maioria que garantiu a aprovação da lei
dade de lei mediante ato de natureza legislativa. deveria ter a possibilidade de instaurar tal
controvérsia. Quanto ao instrumento processual
2. O poder de veto sob o argumento da adequado, deve-se mencionar que o Supremo
inconstitucionalidade do projeto de lei Tribunal Federal tem admitido a utilização do
mandado de segurança em situações típicas de
É fácil ver que o veto de um projeto de lei, conflito entre órgãos5.
sob o argumento da inconstitucionalidade, Assim, esse controle político de legitimi-
outorga ao Executivo uma faculdade de enorme dade6 também estaria submetido ao controle
significado num sistema constitucional que, judicial.
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3. A sustação de atos de delegação e dos atos lograr uma decisão clara sobre a legitimidade
regulamentares pelo Poder Legislativo do ato normativo questionado demonstra a
insuficiência desse instituto como instrumento
O art. 49, V, da Constituição de 1988 resta- de aferição de legitimidade do ato normativo.
beleceu, parcialmente, na ordem constitucional Por isso, ninguém poderá, em sã consciência,
brasileira, instituto que havia sido introduzido sustentar que a falta de uma decisão da Casa
entre nós na Constituição de 1934 (CF, art. 91, Legislativa sobre a observância ou não pelo
II), autorizando o Congresso Nacional a sustar Poder Executivo dos limites do Poder Regula-
os atos legislativos que ultrapassem os limites mentar corresponderia a uma decisão de
da delegação outorgada (lei delegada) ou os atos improcedência.
normativos que exorbitem do poder regulamentar A importância que assume o regulamento na
ou dos limites de delegação legislativa. ordem jurídica parece sugerir a necessidade de
Trata-se de fórmula excepcional no sistema que, ao lado desse instrumento, desenvolva-se
constitucional brasileiro, que, por isso mesmo, forma mais expedita de controle de legitimidade
há de merecer uma interpretação estrita. dos atos regulamentares.
Nas suas anotações à Constituição de 1934, Kelsen já havia assinalado que qualquer
observou Pontes de Miranda a propósito: ofensa contra o direito ordinário configuraria
“...o inciso II do art. 91 constitui uma ofensa indireta contra a própria Consti-
atribuição importantíssima. É a primeira tuição, desde que esta contivesse o princípio
vez que adotamos exame dos regulamentos da legalidade da Administração9. Não obstante,
sem o caso concreto, exame da lei em si enquanto a inconstitucionalidade direta poderia
mesma, em sua existência (...). A Cons- ser aferida pela via abstrata, a inconstituciona-
tituição brasileira vai além, posto que só lidade indireta somente poderia ser examinada
se exerça o poder de exame depois de dentro de um sistema de controle da legalidade.
emitidos. Um pouco função de Alta Corte Com a diferenciação entre a inconstitucionali-
constitucional, como preconizamos em dade direta e indireta, esforçava-se Kelsen para
1932. superar as dificuldades práticas decorrentes da
ampliação desse conceito de inconstitucionali-
O poder do Senado Federal, no caso dade10. Reconhecia-se, porém, a dificuldade de
do inciso II, é total e definitivo. Pode se traçar uma linha precisa entre a inconstitu-
refugar parte ou todo o regulamento. É cionalidade direta e indireta11.
um intérprete da Constituição e das leis, Sem fazer qualquer distinção entre incons-
a respeito de regulamentos do Poder titucionalidade direta e indireta, a doutrina
Executivo”7. brasileira enfatiza que qualquer regulamento
Evidentemente, essa competência excep- que deixe de observar os limites estabelecidos
cional – um autêntico controle político de legi- em lei é inconstitucional.
timidade – é suscetível de contraste na via A Constituição de 1988, tal como já fizera
judicial. a Constituição de 1967/1969 (art. 153, § 2º, c/
O próprio Supremo Tribunal Federal tem c 81, III), consagra, no art. 5º, II, os princípios
entendido ser admissível a ação direta de da supremacia da lei e da reserva legal como
inconstitucionalidade contra resolução de órgão elementos fundamentais do Estado de Direito,
legislativo que suste a eficácia de ato regula- exigindo que o poder regulamentar do Execu-
mentar. Nesse sentido, registre-se que aquela tivo seja exercido apenas para fiel execução da
Corte já acolheu ação direta proposta com o lei (CF, art. 84, IV).
objetivo de impugnar a legitimidade de Decreto Disso resulta diretamente, pelo menos no
Legislativo estadual que suspendeu os efeitos que concerne aos direitos individuais, que a
de ato do Poder Executivo sem a observância ilegalidade de um regulamento equivale a uma
dos limites estabelecidos no art. 49, V, da inconstitucionalidade, porque a legalidade das
Constituição8. normas secundárias expressa princípio do
Deve-se registrar que, salvo melhor juízo, Direito Constitucional objetivo12 (“Ninguém
esse instituto não se mostra apto a propiciar está obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
um efetivo instrumento de controle contra coisa senão em virtude de lei” – CF, art. 5º, II).
abusos perpetrados pelo Executivo no exercício Entendimento contrário levaria a uma
do Poder Regulamentar. Já a dificuldade de completa ruptura com a necessária vinculação
colher maiorias nas Casas Parlamentares para da administração à Constituição, uma vez que
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ela poderia editar qualquer ato regulamentar, instrumento aristocrático de preservação do
ainda que em contradição com os direitos indi- poder ou como expressão de um Poder
viduais, sem observância do princípio da Moderador19.
reserva legal13. Nesse caso, tal como já ressal-
tado por Papier, a legalidade da restrição Deveria ser criada, sobretudo em virtude da
configura condição de sua constitucionalidade. abertura das normas constitucionais, uma
A contrariedade à lei representa sempre um instância especial, que estivesse em condições
caso de ofensa a direito individual14. de corrigir eventuais desvios da Constituição20.
A faculdade confiada ao Parlamento de
É certo que a inexistência de um sistema suspender decisões judiciais acabou por ser
de controle judicial que permita aferir a legiti-
exercida diretamente pelo ditador mediante a
midade da atividade regulamentar pode levar
a uma desvalorização do postulado da supre- edição de decretos-leis (Constituição de 1937,
macia da lei e da reserva legal15. Outrossim, a art. 180)21. Confirmada a constitucionalidade
falta de controle judicial, nesses casos, pode da lei, passava o Supremo Tribunal Federal a
flexibilizar excessivamente o princípio da reconhecer ipso jure a sua validade22.
divisão dos poderes, afetando, assim, uma Embora a doutrina não tenha logrado
decisão fundamental do constituinte (Consti- explicitar a origem ou a fonte de inspiração ime-
tuição, art. 2º). diata desse instituto, é certo que ele não estava
Por outro lado, a proximidade – às vezes, a previsto, nem implicitamente, na Constituição
quase confusão – entre a questão constitucional polonesa de 23 de abril de 1935, uma vez que
e a questão legal na relação entre lei e regula- esse texto sequer previa o controle de constitu-
mento não recomenda que a competência para cionalidade. Parece mais correto concluir que
conhecer dessa questão seja deferida a uma esse instituto possui referência na própria
outra Corte de Justiça, como já se cogitou entre experiência constitucional norte-americana. É
nós, uma vez que, muito possivelmente, o que se lê na seguinte passagem da obra de
surgiriam conflitos de interpretação pratica- Karl Loewenstein sobre o direito constitucional
mente insolúveis. americano, especialmente sobre a prática da
Assim, poder-se-ia cogitar da criação de correção de decisões judiciais mediante ato
instituto especial, nos moldes estabelecidos pelo legislativo ou até mesmo mediante emenda
art. 139 da Constituição austríaca, conferindo constitucional:
também o controle abstrato da legitimidade dos
atos regulamentares ao Supremo Tribunal “Um outro mecanismo de limitação
Federal, mediante iniciativa de órgãos do Poder do poder da Corte Suprema assenta-se
Legislativo (eventualmente, as Mesas da na possibilidade de nulificação dos
Câmara e do Senado Federal) e do Procurador- efeitos da decisão mediante lei de caráter
Geral da República16. corretivo (korrigierendes Gesetz). Trata-
se apenas de casos em que o Congresso
4. A “correção” de decisões judiciais pelo manifesta divergência com interpretação
Poder Legislativo conferida à norma pela Corte Suprema.
Esse mecanismo não se aplica às hipó-
Na Constituição de 1937, criou-se a possi- teses de declaração de inconstitucionali-
bilidade de se suspender, mediante ato legisla- dade de índole formal ou material.
tivo, decisão judicial que declarasse inconsti- Nesses casos, apenas uma reforma cons-
tucionalidade do ato normativo. Isso deveria titucional pode mostrar-se apta a solver
ocorrer por meio de uma resolução do Parla- o conflito, como já ocorreu após a decla-
mento Nacional, aprovada por uma maioria ração de inconstitucionalidade da lei de
qualificada de dois terços dos votos (art. 96). imposto de renda (Bundeseinkommens-
Esse instituto deveria cumprir dupla função: teuer) (Pollock v. Farmers’ Loan &
confirmar a validade da lei e cassar a decisão Trust. Co., 158 U.S. 601, 1898) através
judicial questionada 17. A lei confirmada da promulgação da XVI Emenda (1913).
ganhava, assim, a força de uma Emenda Cons- Esses casos são raros, uma vez que o
titucional18. Congresso apenas consegue utilizar-se
A necessidade desse instituto foi justifica- do poder de emenda contra decisão da
da com o caráter pretensamente antidemocrá- Suprema Corte em hipóteses de inequí-
tico da jurisdição, o que acabava por permitir voco relevo. A correção de decisões
a utilização do controle de normas como judiciais mediante lei superveniente é,
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todavia, freqüente, podendo-se falar de recebida por uma tempestade de protes-
um permanente jogo de xadrez entre tos, incluindo-se uma lei do Congresso
Congresso e Suprema Corte, no qual elaborada para evitar, senão esvaziar, seu
aquele logra dar sempre o xeque mate” conteúdo. Quando a Corte fulminou tal
(LOEWENSTEIN. Verfassungsrecht und diploma pela mesma maioria de 5 a 4
verfassungspraxis der vereinigten (sem que qualquer dos originariamente
staaten. 1959. p. 429). vencidos tencionasse retificar seu voto
em nome do stare decisis), líderes do
De fato, a Emenda XVI à Constituição Congresso propuseram uma emenda
Americana foi conseqüência direta da decisão constitucional para desautorizar a Corte
da Suprema Corte no caso Pollock v. Farmers’ e não obtiveram mais de trinta e quatro
Loan & Trust Co., 157 U. S., 429 (1895); 158 votos dos necessários dois terços da
U. S. 601 (1895), como anotado por Edward Câmara e nove votos no Senado.”23.
Corwin:
Assinale-se que a questão poderia assumir
“A ratificação desta emenda foi outros contornos nos Estados Unidos se a Cons-
conseqüência direta da decisão de 1895, tituição americana contivesse disposição com
pela qual uma Corte Suprema muito força de cláusula pétrea, pois, nesse caso, even-
dividida julgou inconstitucional a tenta- tual revisão, nessa parte, acabaria por marcar
tiva do Congresso, do ano anterior, de uma ruptura da própria ordem constitucional.
tributar uniformemente os rendimentos
Embora a Constituição americana contenha
em todo os Estados Unidos. Um imposto
de renda derivado da propriedade, cláusula que impõe a representação paritária
declarou a Corte, era ‘imposto indireto’ dos Estados no Senado Federal (art. 5º), nada
que o Congresso, de acordo com os obsta, segundo o entendimento dominante, a
termos do Artigo I, Secção 2, cláusula 3, eliminação desse preceito24.
e Secção 9, cláusula 4, só podia lançar De qualquer forma, pode-se afirmar, com
obedecendo à regra da proporcionalidade, relativa segurança, que não só toda fundamen-
segundo a população” (CORWIN, tação doutrinária, mas também a própria
Edward S. A Constituição Norte-Ame- conformação conferida ao instituto previsto no
ricana. Rio de Janeiro, 1986. p. 336). art. 96, parágrafo único, da Constituição de
1934 parecem indicar que a sua origem histó-
Contudo, como bem observa Loewenstein, rica reside mesmo na prática político-jurídica
não se cuidou propriamente de “rejeição” da norte-americana.
decisão da Corte Suprema (o que representaria É de se observar, porém, que, como assina-
a supressão da independência do Poder Judici- lado, diferentemente da práxis desenvolvida nos
ário), mas de posterior reforma constitucional, Estados Unidos, a fórmula consagrada pela
resguardando-se íntegra a decisão da Corte Carta de 1937 não apenas permitia a constitu-
Suprema. cionalização de normas consideradas até então
Em verdade, a exigência de Emenda Cons- inconstitucionais, como também ensejava a
titucional apontada por Loewenstein para que cassação da declaração de inconstitucionalidade
a Suprema Corte, em decisão posterior, venha proferida pelo Supremo Tribunal Federal.
a fixar entendimento diverso, configurando-se A possibilidade de alteração do texto
novo precedente, subsiste até nossos dias. constitucional para permitir que determinada
Em 1989, relativamente ao caso Texas v. conduta ou norma, considerada inconstitu-
Johnson, no qual se apreciava o episódio de cional, passasse a ser compatível com a Cons-
queima da bandeira nacional, deu-se a tentativa tituição não apresenta maiores novidades. A
de nulificação da decisão da Corte Suprema cassação da decisão judicial com eficácia
pela edição de lei pelo Congresso. Posterior- retroativa e a preservação da lei inconstitucional
mente, o próprio diploma congressual veio a outorgam ao modelo de 1937 uma configuração
ser declarado inconstitucional pela Suprema peculiar e, provavelmente, sem paradigma no
Corte. Empreendeu-se então o oferecimento de direito comparado.
Emenda Constitucional – sem que se lograsse Feitas essas considerações, caberia indagar
aprovação – como possibilidade única de vir a se instituto semelhante ao concebido pelo
superar-se a orientação da Corte. Ilustra o fato constituinte de 1937 – ainda que não idêntico –
a seguinte passagem de Akhil Reed Amar: poderia ser introduzido entre nós mediante
“...Quando anunciada, a decisão foi proposta de Emenda de Revisão. Mais precisa-
Brasília a. 34 n. 134 abr./jun. 1997 17
mente, deve-se contemplar a possibilidade de controle abstrato de normas. A possibilidade
se superar o núcleo de cláusulas imantadas com de se requerer liminar que suspende imediata-
a garantia da imutabilidade mediante decisão mente o diploma questionado reforça ainda
do legislador constituinte, ainda que a delibe- mais esse entendimento. Portanto, a justifica-
ração seja tomada por uma maioria qualificada. tiva que embasava aquela orientação de enfren-
Parece que, diante de um modelo constitu- tamento ou de quase desforço perdeu razão de
cional que consagra as chamadas “garantias de ser na maioria dos casos.
eternidade”, tal fórmula não poderia jamais ser Assinale-se, porém, que, ao apreciar ação
estabelecida. direta de inconstitucionalidade, já sob o império
da Constituição de 1988, teve o Supremo
Tribunal Federal a oportunidade de enfatizar
5. Controle de constitucionalidade direto e a que
inexecução da lei pelo Executivo
“os Poderes Executivo e Legislativo, por
Um dos temas mais tormentosos no âmbito sua Chefia – e isso mesmo tem sido
da discussão sobre a atuação do Executivo no questionado com o alargamento da legi-
controle de constitucionalidade refere-se, timação ativa na ação direta de inconsti-
certamente, à possibilidade de que, sob o argu- tucionalidade –, podem tão-só deter-
mento da inconstitucionalidade, negue-se a minar aos seus órgãos subordinados que
Administração a dar cumprimento a uma dada deixem de aplicar administrativamente
decisão legislativa. as leis ou atos com força de lei que
considerem inconstitucionais”29.
Pode-se afirmar que, até o advento consti-
tucional da Emenda Constitucional nº 16, de Se se entender – como parece razoável –
1965, que introduziu o controle abstrato de que o Executivo, pelo menos no plano estadual
e federal, não mais pode negar-se a cumprir
normas no nosso sistema, era plenamente uma lei com base no argumento de inconstitucio-
majoritária a posição que sustentava a legiti- nalidade, subsistem ainda algumas questões que
midade da recusa à aplicação da lei considerada poderiam legitimar uma conduta de repúdio.
inconstitucional25.
Como o controle abstrato de normas não
Na vigência da Constituição de 1967/69, abrange as leis pré-constitucionais30, não seria
firmou o Supremo Tribunal Federal entendi- razoável que o Executivo se visse compelido a
mento no sentido de que seria constitucional aplicar a lei que considerasse incompatível com
decreto de Chefe de Poder Executivo estadual nova ordem constitucional, se não dispusesse
que determinasse aos órgãos a ele subordinados de outra possibilidade de provocar um pronun-
que se abstivessem da prática de atos que ciamento jurisdicional sobre a matéria.
implicassem a execução de dispositivos legais Da mesma forma, no plano do Município,
vetados por falta de iniciativa exclusiva do inexiste a possibilidade de se provocar, de forma
Poder Executivo26. direta, um pronunciamento definitivo do
Tal como anotou o Supremo Tribunal Supremo Tribunal Federal sobre a incompati-
Federal, cuidava-se de hipótese inequívoca de bilidade entre lei municipal e a Constituição
inconstitucionalidade e que, por isso, não se Federal. Também aqui, seguindo a orientação
baseava em inconformismo de um Poder em fixada pelo Supremo Tribunal, poder-se-ia
face do outro. Ao contrário, a Corte vislumbrou admitir que a autoridade administrativa negasse
aqui uma situação de autodefesa de prerrogativa aplicação ao direito municipal sob o argumento
que a Constituição conferia ao Executivo para da inconstitucionalidade.
melhor atender ao interesse público27. Outra questão igualmente relevante diz
Tal como demonstra Ruy Carlos de Barros respeito à possibilidade de o Executivo negar-se
Monteiro em minucioso estudo28, a questão a implementar determinada vantagem concedida
sobre eventual descumprimento de lei consi- pelo legislador a servidores sob o argumento de
derada inconstitucional pelo Poder Executivo falta de previsão na Lei de Diretrizes Orçamen-
deu ensejo a intensa controvérsia doutrinária e tárias ou de falta de previsão orçamentária.
jurisprudencial. O Supremo Tribunal Federal entende que a
É certo que a questão perdeu muito do seu falta de autorização específica não implica
apelo em face da Constituição de 1988, que nulidade da lei concessiva da vantagem, impe-
outorgou aos órgãos do Executivo, no plano dindo, porém, a sua execução.
estadual e federal, o direito de instaurar o Nesse sentido, convém registrar passagem
18 Revista de Informação Legislativa
de voto do eminente Ministro Ilmar Galvão na III- O Executivo e o Legislativo no controle
ADIn nº 1.292: abstrato de normas: a ação direta de
“É, portanto, inegável que, segundo inconstitucionalidade ou de constituciona-
o regime instituído pelo art. 169 da CF,
não basta a existência de recursos orça-
lidade de lei ou ato normativo
mentários para autorizar o pagamento de
vantagem funcional, sendo, ao revés, ato 1. Considerações preliminares
afrontoso ao princípio da moralidade A Constituição de 1988 conferiu direito de
administrativa e suscetível de constituir propositura de ação direta de inconstituciona-
grave irregularidade, que pode chegar às lidade perante o Supremo Tribunal Federal ao
raias do ilícito penal, o pagamento de Presidente da República, à Mesa da Câmara
despesa dessa natureza que não tenha dos Deputados e à Mesa do Senado Federal, no
sido objeto de autorização específica na plano da União, assegurando a legitimação para
lei de diretrizes orçamentárias”31. agir ao Governador do Estado e à Mesa da
Essa decisão autoriza o Executivo a negar Assembléia Legislativa, no plano do Estado-
aplicação à lei concessiva de vantagem não membro.
prevista na Lei de Diretrizes Orçamentárias e Ao contrário de algumas Constituições
na Lei Orçamentária. modernas, o Texto de 1988 não assegurou
expressamente o direito de propositura a uma
6. Sobre a possibilidade de anulação da lei minoria qualificada. Isso não significa, porém,
inconstitucional pelo Poder Legislativo que a Constituição de 1988 recusou proteção
às minorias parlamentares. Ao revés, ao se
Tendo em vista o argumento da nulidade outorgar o direito de propositura aos partidos
da lei inconstitucional, poder-se-ia indagar se políticos com representação no Congresso
ao Legislativo seria legítimo declarar a nulidade Nacional, acabou-se por se assegurar uma
de uma dada lei por considerá-la incompatível radical proteção às chamadas “minorias parla-
com a Constituição. mentares”, permitindo que até mesmo aqueles
Apreciando a questão suscitada por Medida com apenas um representante em uma das
Provisória que anulava ato normativo anterior, Casas do Congresso Nacional estejam legiti-
fixou o Supremo Tribunal Federal o entendi- mados a instaurar a ação direta de inconstitucio-
mento de que a declaração de inconstituciona- nalidade.
lidade não poderá ser levada a efeito mediante O legislador constituinte, ao introduzir a
a utilização de ato normativo. Nesse sentido, ação direta de constitucionalidade, foi, todavia,
convém registrar a seguinte passagem do voto mais restritivo, concedendo o direito de propo-
emitido pelo eminente Ministro Moreira Alves: situra tão-somente ao Presidente da República,
“Em nosso sistema jurídico, não se à Mesa da Câmara, à Mesa do Senado e ao
admite declaração de inconstitucionali- Procurador-Geral da República.
dade de lei ou de ato normativo com força Como assinalado, resta indagar, ainda, se
de lei por lei ou por ato normativo com o constituinte estadual estaria implicitamente
força de lei posteriores. O controle de
constitucionalidade da lei ou dos atos autorizado a instituir a ação declaratória de
normativos é da competência exclusiva constitucionalidade no plano estadual.
do Poder Judiciário. Os Poderes Execu-
tivo e Legislativo, por sua Chefia – e isso 2. Direito de propositura de ação direta pelo
mesmo tem sido questionado com o alar- Governador do Estado e pela Mesa da
gamento da legitimação ativa na ação Assembléia Legislativa: relação de pertinência
direta de inconstitucionalidade –, podem
tão-só determinar aos seus órgãos subor- A jurisprudência do Supremo Tribunal
dinados que deixem de aplicar adminis- Federal tem identificado a necessidade de que
trativamente as leis ou atos com força de o Governador de um Estado que impugna ato
lei que considerem inconstitucionais”32. normativo de outro demonstre a relevância, isto
A decisão deixou evidente que a pretensão é, a relação de pertinência da pretensão
anulatória manifestada em ato normativo haveria formulada da pretendida declaração de incons-
de ser interpretada como ato de ab-rogação da titucionalidade da lei34.
disposição considerada inconstitucional33. Essa questão foi discutida na Alemanha sob
Brasília a. 34 n. 134 abr./jun. 1997 19
o império da Constituição de Weimar, verifi- dade38 ou, se quisermos adotar a formulação de
cando-se uma controvérsia doutrinária sobre Friesenhahn39, atuam como autênticos advo-
a admissibilidade ou não de uma ação pro- gados da Constituição.
posta pelo Estado da Baviera contra a lei da É de acentuar-se, ainda, que, se o Chefe do
Turíngia 35. Poder Executivo sanciona, por equívoco ou
Entendimento semelhante vem sendo inadvertência, projeto de lei juridicamente
adotado em relação ao direito de propositura viciado, não está ele compelido a persistir no
das Mesas das Assembléias Legislativas36. erro, sob pena de, em homenagem a uma
A falta de autorização constitucional para suposta coerência, agravar o desrespeito à Cons-
que o legislador estabeleça outras limitações tituição.
ao direito de propositura suscita dúvida sobre Nesse sentido, já assinalara Miranda Lima,
a correção do entendimento esposado pelo em conhecido Parecer no qual advogava o
Supremo Tribunal Federal. descumprimento da lei inconstitucional pelo
Pareceria mais ortodoxo, pois, tendo em Executivo, à falta de outro meio menos gravoso,
vista a natureza objetiva do processo de controle que
abstrato de normas, que, na espécie, fosse “o Poder Executivo, que deve conferir o
admitida a ação direta independentemente de Projeto com a Constituição, cooperando
qualquer juízo sobre a configuração ou não de com o Legislativo no zelo de sua sobera-
uma relação de pertinência. nia, se o sanciona por inadvertido de que
a ela afronta, adiante, alertado do seu
3. O direito de veto do Presidente da erro, no cumprimento de seu dever cons-
República e do Governador do Estado e o titucional de a manter e defender, há de
exercício do direito de propositura buscar corrigi-lo, e, se outro meio não
Se o Presidente da República ou o Gover- encontrar para tanto, senão a recusa em
nador do Estado não exercer o poder de veto, a aplicar, deixará de lhe dar aplicação”40.
nos termos do art. 66, da Constituição, é de se O modelo de ampla legitimação consagrado
indagar se poderia, posteriormente, argüir a no art. 103 da Constituição de 1988 dificilmente
inconstitucionalidade da lei perante o Supremo se deixa compatibilizar com o recurso a essa
Tribunal Federal. medida de quase desforço concernente ao
Pode acontecer que a existência de dúvida descumprimento pelo Executivo da lei consi-
ou controvérsia sobre a constitucionalidade da derada inconstitucional.
lei impeça ou dificulte a sua aplicação, sobre- Se o Presidente da República – ou, eventual-
tudo no modelo do controle de constitucionali- mente, o Governador do Estado – está legitimado
dade vigente no Brasil, em que qualquer juiz a propor a ação direta de inconstitucionalidade
ou tribunal está autorizado a deixar de aplicar perante o Supremo Tribunal Federal, inclusive
a lei ao caso concreto se esta for considerada com pedido de medida cautelar, não se afigura
inconstitucional. Nesse caso, não poderia ser
negado ao Presidente da República o direito de legítimo que deixe de utilizar essa faculdade
propor a ação com o propósito de ver confir- ordinária para valer-se de recurso excepcional,
mada a constitucionalidade da lei37. somente concebido e tolerado, à época, pela
impossibilidade de um desate imediato e
Não está, todavia, aqui respondida a ques- escorreito da controvérsia41.
tão sobre a possibilidade de o Presidente da
República propor a ação direta com o propósi- Todavia, é inegável que, muitas vezes, um
to de ver declarada a inconstitucionalidade de juízo seguro sobre a inconstitucionalidade da
uma lei federal. lei pode vir a se formar somente após a sua
A Constituição não fornece base para limi- promulgação, o que legitima a propositura da
tação do direito de propositura. Por outro lado, ação, ainda que o Chefe do Poder Executivo
não paira dúvida de que, ao assegurar uma tenha sancionado o projeto de lei aprovado
amplíssima legitimação, o constituinte buscou pelas Casas Legislativas.
evitar, também, que se estabelecessem limita- Eventual sanção da lei questionada não deve
ções a esse direito. colocar óbice à admissibilidade da ação direta
Tal como já ressaltado, os titulares do direito proposta pelo Chefe do Executivo, mormente
de propositura atuam no processo de controle se se demonstrar que não era manifesta, ao
abstrato de normas no interesse da comuni- tempo da sanção, a ilegitimidade suscitada.
20 Revista de Informação Legislativa
Daí parecer-nos equivocada a orientação genérico na defesa das atribuições específicas
esposada pelo Supremo Tribunal Federal na dos Poderes Executivo e Legislativo é idêntico.
ADIn nº 807, segundo a qual, Portanto, ainda que se possam identificar
“quando (...) o ato normativo impugnado dessemelhanças significativas entre o Estado-
em sede de fiscalização abstrata tiver Membro e o Distrito Federal e, por isso, também
emanado também do Chefe do Poder entre os seus órgãos executivos e legislativos,
Executivo – a lei, sendo ato estatal é lícito concluir que, para os fins do controle
subjetivamente complexo, emerge da de constitucionalidade abstrato, as suas posições
conjugação das vontades autônomas do jurídicas são, fundamentalmente, idênticas.
Legislativo e do Executivo – e este Não haveria razão, assim, para deixar de
figurar, em conseqüência, no pólo reconhecer o direito de propositura da ação
passivo da relação processual, tornar-se-á direta de inconstitucionalidade ao Governador
juridicamente impossível o seu ingresso do Distrito Federal e à Mesa da Câmara Legis-
em condição subjetiva diversa daquela lativa, a despeito do silêncio do texto constitu-
que já ostenta no processo”42. cional.
O direito de propositura do Governador do
4. Direito de propositura do Governador do Distrito Federal foi contemplado expressamente
Distrito Federal e da Câmara Legislativa do pelo Supremo Tribunal Federal na ADIn nº
Distrito Federal 645, reconhecendo-se a sua legitimidade ativa
A Constituição não contemplou expressa- “por via de interpretação compreensiva do texto
mente o direito de propositura da ação direta do art. 103, V, da CF/88, c/c o art. 32, § 1º, da
de inconstitucionalidade pelo Governador do mesma Carta”43.
Distrito Federal.
Embora o status do Distrito Federal no texto 5. O Executivo e o Legislativo na ação
constitucional de 1988 seja fundamentalmente declaratória de constitucionalidade
diverso dos modelos fixados nas Constituições
anteriores, não se pode afirmar, de forma
apodítica, que a sua situação jurídica é equiva-
a) Considerações preliminares
lente à de um Estado-membro. Não seria lícito A Emenda Constitucional nº 3, de 1993,
sustentar, porém, que se estaria diante de introduziu em nosso sistema a ação declaratória
modelos tão diversos que, no caso, menos do de constitucionalidade de lei ou ato normativo
que uma omissão, haveria um exemplo de federal, assegurando o direito de propositura
silêncio eloqüente, que obstaria à extensão do ao Presidente da República, à Mesa da Câmara
direito de propositura aos órgãos do Distrito e à Mesa do Senado Federal, bem como ao
Federal. Procurador-Geral. Restou excluída do âmbito
Assinale-se que se afigura decisivo para o da ação declaratória a legislação estadual.
desate da questão a disciplina contida no art. A Lei Fundamental de Bonn outorgou ao
32 da Constituição, que outorga ao Distrito Bundesverfassungsgericht competência para
Federal poder de auto-organização, atribui-lhe examinar, no controle abstrato de normas, a
as competências legislativas dos Estados e compatibilidade entre o direito federal e a Lei
Municípios e define regras para a eleição de Fundamental ou entre o direito estadual e a Lei
Governador, Vice-Governador e Deputados Fundamental ou outras disposições do direito
Distritais, que em nada diferem do sistema federal (art. 93, I, 2), no caso de existência de
consagrado para os Estados-Membros. dúvida (Zweifel) ou controvérsia (Meinungs-
Dessarte, para os efeitos exclusivos do verschiedenheit).
sistema de controle de constitucionalidade, as De um lado, esse processo revela-se
posições jurídicas do Governador e da Câmara adequado instrumento de defesa da Consti-
Legislativa do Distrito Federal em nada diferem tuição, permitindo eliminar do ordenamento
das situações jurídicas dos Governadores de jurídico as leis inconstitucionais (função de
Estado e das Assembléias Legislativas. defesa)44. De outro, o controle abstrato de
O eventual interesse na preservação da normas contribui para a segurança jurídica
autonomia de suas unidades contra eventual quando infirma a existência de inconstitucio-
intromissão por parte do legislador federal é nalidade, espancando dúvidas sobre a higidez
em tudo semelhante. Também o interesse da situação jurídica (segurança jurídica)45.
Brasília a. 34 n. 134 abr./jun. 1997 21
Deve-se ressaltar que, em virtude da escolha à legitimidade da norma.
dos órgãos legitimados, a instauração do A insegurança poderá resultar de pronun-
controle abstrato de normas dá-se, normal- ciamentos contraditórios da jurisdição ordinária
mente, em caso de conflito entre a maioria sobre a constitucionalidade de determinada
governamental e a oposição parlamentar. Tal disposição.
circunstância permite que esta se valha do seu Se a jurisdição ordinária, por meio de dife-
direito de instaurar o controle abstrato ou que rentes órgãos, passar a afirmar a inconstitucio-
o faça por meio do Governo de um dos Estados nalidade de determinada lei, poderão os órgãos
por ela controlado46. legitimados, se estiverem convencidos de sua
Dessa forma, pode o próprio Governo con- constitucionalidade, provocar o Supremo
tribuir para uma maior clareza e segurança Tribunal Federal para que ponha termo à
jurídica, conforme, de resto, demonstram controvérsia instaurada.
alguns exemplos da jurisprudência da Corte Da mesma forma, pronunciamentos contra-
Constitucional Alemã47. ditórios de órgãos jurisdicionais diversos sobre
Assim, cumpre a ação declaratória de a legitimidade da norma poderão criar o estado
constitucionalidade a função de afastar a inse- de incerteza imprescindível para a instauração
gurança jurídica decorrente de pronuncia- da ação declaratória de constitucionalidade.
mentos judiciais contraditórios. O mesmo Embora as decisões judiciais sejam provo-
fenômeno se constata entre nós com a adoção cadas ou mesmo estimuladas pelo debate
da Ação Declaratória de Constitucionalidade doutrinário, é certo que simples controvérsia
pela Emenda nº 3, de 1993. doutrinária não se afigura suficiente para obje-
tivar o estado de incerteza apto a legitimar a
b) Ação declaratória: requisitos de admissibi- propositura da ação, uma vez que, por si só,
lidade ela não obsta à plena aplicação da lei.
Ao contrário da proposta contida na Assim, não configurada dúvida ou contro-
Emenda Roberto Campos, que outorgava o vérsia relevante sobre a legitimidade da norma,
direito de propositura da ação direta de consti- o Supremo Tribunal Federal não deverá
tucionalidade a todos os entes legitimados para conhecer da ação proposta.
propor a ação direta de inconstitucionalidade, É certo, pois, que somente a configuração
a Emenda nº 3, de 1993, acabou por deferir de um estado de incerteza poderá legitimar –
esse direito apenas ao Presidente da República, concretamente – a instauração do controle
à Mesa do Senado Federal, à Mesa da Câmara abstrato de normas na sua acepção positiva.
dos Deputados e ao Procurador-Geral da Ao julgar a Ação Declaratória de Constitu-
República (art. 103, § 4º). cionalidade nº 1, firmou o Supremo Tribunal
Ao lado do direito de propositura, há de se Federal entendimento no sentido de que referida
cogitar aqui, também, de uma legitimação para ação somente poderia ser proposta em caso de
agir in concreto, tal como consagrada no direito existência de firme controvérsia judicial sobre
alemão, que se relaciona com a existência de a legitimidade da lei federal48.
um estado de incerteza, gerado por dúvidas ou
controvérsias sobre a legitimidade da lei. Há 6. Ação declaratória de constitucionalidade
de se configurar, portanto, situação hábil a no âmbito estadual
afetar a presunção de constitucionalidade, que Em face do silêncio do texto constitucional,
é apanágio da lei. na versão da Emenda nº 3, de 1993, restaria
Embora o texto constitucional não tenha indagar se os Estados-membros poderiam
contemplado expressamente esse pressuposto, instituir a ação declaratória de constitucionali-
é certo que ele é inerente às ações declaratórias, dade no âmbito da unidade federada com obje-
mormente às ações declaratórias de conteúdo tivo de afirmar a legitimidade de atos norma-
positivo. tivos estaduais e municipais em face da
Assim, não se afigura admissível a propo- Constituição estadual.
situra de ação direta de constitucionalidade, se A imprecisão da fórmula adotada na
não houver controvérsia ou dúvida relevante Emenda nº 16, de 1965 – representação contra
quanto à legitimidade da norma. inconstitucionalidade de lei ou ato de natureza
Evidentemente, são múltiplas as formas de normativa, federal ou estadual, encaminhada
manifestação desse estado de incerteza quanto pelo Procurador-Geral –, não consegue
22 Revista de Informação Legislativa
esconder o propósito inequívoco do legislador ao titular da ação encaminhar a postulação que
constituinte, que era o de permitir, “desde logo, lhe fora dirigida por terceiros, manifestando-se,
a definição da controvérsia constitucional sobre porém, em sentido contrário.
leis novas”. Não é preciso maior esforço de argumen-
Não se pretendia, pois, que o Procurador- tação para demonstrar que, do ponto de vista
Geral instaurasse o processo de controle dogmático, nada mais fez o Regimento Interno
abstrato com o propósito exclusivo de ver do que positivar, no plano processual, a orien-
declarada a inconstitucionalidade da lei, até tação que balizara a instituição da representação
porque ele poderia não tomar parte na de inconstitucionalidade (controle abstrato)
controvérsia constitucional ou, se dela partici- entre nós.
passe, estar entre aqueles que consideravam Ela se destinava não apenas a eliminar a
válida a lei. lei declarada inconstitucional da ordem jurídica
Não se fazia mister, portanto, que o Procu- (pedido de declaração de inconstitucionali-
rador-Geral estivesse convencido da inconsti- dade), mas também a elidir controvérsias que
tucionalidade da norma. Era suficiente o se instaurassem sobre a legitimidade de deter-
requisito objetivo relativo à existência de “con- minada norma (pedido de declaração de
trovérsia constitucional”. Daí ter o constituinte constitucionalidade).
utilizado a fórmula equívoca – representação Assim, se o Procurador-Geral encaminhava
contra a inconstitucionalidade da lei, encami- súplica ou representação de autoridade ou de
nhada pelo Procurador-Geral da República – terceiro, com parecer contrário, estava simples-
que explicitava, pelo menos, que a dúvida ou a mente a postular uma declaração (positiva) de
eventual convicção sobre a inconstituciona- constitucionalidade. O pedido de representação,
lidade não precisava ser por ele perfilhada. formulado por terceiro e encaminhado ao
Se correta essa orientação, parece legítimo Supremo, materializava, apenas, a existência
admitir que o Procurador-Geral da República da “controvérsia constitucional” apta a funda-
tanto poderia instaurar o controle abstrato de mentar uma “necessidade pública de controle”.
normas, com o objetivo precípuo de ver decla- Essa cláusula foi alterada, passando o
rada a inconstitucionalidade da lei ou ato nor- Regimento Interno a conter as seguintes
mativo (ação declaratória de inconstituciona- disposições:
lidade ou representação de inconstitucionali- “Art. 169. O Procurador-Geral da
dade), como poderia postular, expressa ou ta- República poderá submeter ao Tribunal,
citamente, a declaração de constitucionalidade mediante representação, o exame de lei
da norma questionada (ação declaratória de ou ato normativo federal ou estadual,
constitucionalidade). para que seja declarada a sua inconstitu-
A cláusula sofreu pequena alteração na cionalidade.
Constituição de 1967 e de 1967/69 (represen- § 1º Proposta a representação, não
tação do Procurador-Geral da República, por se admitirá desistência, ainda que afinal
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo o Procurador-Geral se manifeste pela sua
federal ou estadual – CF 1967, art. 115, I, “l”; improcedência”.
CF 1967/69, art. 119, I, “l”). Parece legítimo supor que essa modificação
O Regimento Interno do Supremo Tribunal não alterou, substancialmente, a idéia básica
Federal, na versão de 197049, consagrou expres- que norteava a aplicação desse instituto. Se o
samente essa idéia: titular da iniciativa manifestava-se, afinal, pela
constitucionalidade da norma impugnada, é
“Art. 174. porque estava a defender a declaração de
§ 1º Provocado por autoridade ou por constitucionalidade.
terceiro para exercitar a iniciativa pre- Na prática, continuou o Procurador-Geral
vista neste artigo, o Procurador-Geral, a oferecer representações de inconstituciona-
entendendo improcedente a fundamen- lidade, ressaltando a relevância da questão e
tação da súplica, poderá encaminhá-la manifestando-se, afinal, muitas vezes, em favor
com parecer contrário”. da constitucionalidade da norma.
Essa disposição, que, como visto, consoli- A falta de maior desenvolvimento doutri-
dava posição tradicional no Tribunal, permitia nário e a própria balbúrdia conceitual instau-
Brasília a. 34 n. 134 abr./jun. 1997 23
rada em torno da representação interventiva50 em que afastaria, de uma vez por todas, as
– confusão essa que contaminou os estudos do controvérsias que marcaram o tema no direito
novo instituto – não permitiram que essas idéias constitucional brasileiro.
fossem formuladas com a necessária clareza. Assinale-se que o registro dessas assertivas
A própria disposição regimental é equívoca, constantes de manifestação autorizada de Victor
pois, se interpretada literalmente, reduziria o Nunes demonstra também que, ao contrário do
papel do titular da iniciativa, o Procurador- que afirmado por alguns autores, o instituto da
Geral da República, ao de um despachante ação declaratória de constitucionalidade não
autorizado, que poderia encaminhar os pleitos representa um novum sequer para a doutrina
que lhe fossem dirigidos, ainda que com parecer constitucional pátria.
contrário. Entendida a representação de inconstitu-
Assinale-se, porém, que a idéia subjacente cionalidade como instituto de conteúdo dúplice
a essa fórmula imperfeita, concepção que já havia ou de caráter ambivalente, mediante o qual o
presidido a própria elaboração da Emenda Procurador-Geral da República tanto poderia
Constitucional nº 16, era a de que o Procurador- postular a declaração de inconstitucionalidade
Geral da República poderia instaurar o controle da norma, como defender a declaração de sua
abstrato de normas quando surgissem “contro- constitucionalidade, afigurar-se-ia legítimo
vérsias constitucionais”. sustentar, com maior ênfase e razoabilidade, a
tese relativa à obrigatoriedade de o Procurador-
Ser-lhe-ia legítimo, pois, tanto pedir a Geral submeter a questão constitucional ao
declaração de inconstitucionalidade, como Supremo Tribunal Federal, quando isso lhe
advogar a pronúncia de uma declaração de fosse solicitado.
constitucionalidade. A “controvérsia constitu- A controvérsia instaurada em torno da
cional” ou a dúvida fundada sobre a constitu- recusa do Procurador-Geral da República de
cionalidade da norma representava, assim, um encaminhar ao Supremo Tribunal Federal
pressuposto processual implícito do controle representação de inconstitucionalidade contra
abstrato de normas (pressuposto objetivo), que o Decreto-Lei 1.077, de 1970, que instituiu a
legitimava a instauração do controle abstrato censura prévia sobre livros e periódicos54, não
de normas, seja com o escopo de ver declarada serviu – infelizmente – para realçar esse outro
a inconstitucionalidade da norma, seja com o lado da representação de inconstitucionalidade55.
propósito de ver afirmada a sua constituciona- De qualquer sorte, todos aqueles que
lidade. sustentaram a obrigatoriedade de o Procurador-
Daí ter o saudoso Victor Nunes Leal obser- Geral da República submeter a representação
vado, em palestra proferida na Conferência ao Supremo Tribunal Federal, ainda quando
Nacional da OAB de 1978 (Curitiba), que, “em estivesse convencido da constitucionalidade da
caso de representação com parecer contrário, o norma56, somente podem ter partido da idéia
que se tem, na realidade, sendo privativa a de que, nesse caso, o Chefe do Ministério
iniciativa do Procurador-Geral, é uma repre- Público deveria, necessária e inevitavelmente,
sentação de constitucionalidade”51. formular uma ação declaratória – positiva – de
A propósito, acrescentou, ainda, o notável constitucionalidade.
jurisconsulto: Na Representação 1.092, relativa à consti-
“Relembro, aliás, que o ilustre Pro- tucionalidade do instituto da reclamação,
fessor Haroldo Valladão, quando Procu- contido no Regimento Interno do antigo
rador-Geral da República52, sugeriu ao Tribunal Federal de Recursos, viu-se o Procu-
signatário (não sei se chegou a registrá-lo rador-Geral da República, que instaurou o
por escrito) a conveniência de deixar processo de controle abstrato de normas e se
expressa no Regimento a representação manifestou, no mérito, pela improcedência do
destinada a afirmar a constitucionalidade, pedido, na contingência de ter de opor embargos
para solver dúvidas, ainda que não hou- infringentes da decisão proferida, que julgava
vesse pedido formal de terceiros no procedente a ação proposta, declarando incons-
sentido da inconstitucionalidade”53. titucional a norma impugnada57.
Sem dúvida, a disciplina específica do tema O Supremo Tribunal Federal considerou
no Regimento Interno do Supremo Tribunal admissíveis os embargos pelos fundamentos
Federal serviria à segurança jurídica, na medida contidos no voto do eminente Relator, Ministro
24 Revista de Informação Legislativa
Néri da Silveira: Interno do STF que o Procurador-Geral
“Se os embargos constituem um da República, inobstante autor da ação
recurso e este é meio de provocar, na direta, pode, em sua manifestação final,
mesma ou na superior instância, a pedir a improcedência da representação,
reforma ou a modificação de uma tal como na espécie aconteceu (fls. 141/
sentença desfavorável, seria, em princí- 151). Pontes de Miranda, de referência
pio, de entender que, procedente a ação, à posição do Chefe do Ministério Público
ao autor não caberia opor-se ao resultado, Federal, diante da norma do art. 119, I,
que pleiteou vestibularmente. Porque não letra l, da Constituição, observa: ‘A
sucumbente, não estaria legitimado a legitimidade ativa, que tem o Procurador-
recorrer. Geral da República, estende-se à oposi-
Sucede, porém, que, na ação direta ção de embargos de nulidade ou infrin-
de inconstitucionalidade de lei ou ato gentes do julgado ou dos embargos
normativo federal ou estadual, por sua declaratórios. É órgão da União: não só
natureza, enquanto instrumento especial a representa, representa-a, como órgão
de controle jurisdicional de constitucio- que é’ (Comentários à Constituição de
nalidade, não é, desde logo, de invocar 1967, com a Emenda nº 1, de 1969. 2.
os princípios regentes da teoria do ed. t. 2, p. 11). Em face da especialidade
processo civil, senão na medida que os do processo da ação direta de inconsti-
consagrou o Regimento do STF, onde se tucionalidade, compreendo que o Procu-
regula a representação de competência rador-Geral pode, inobstante julgada
originária e exclusiva desta Corte (Cons- procedente a representação, notadamente,
tituição, art. 119, I, letra l). Assim, já se se pedir em sua manifestação final a
tornou assente o descabimento da improcedência da demanda constitu-
assistência no processo de representação cional, interpor embargos infringentes ao
para a declaração de inconstitucionali- acórdão do STF”58.
dade de lei ou ato normativo federal ou Ora, ao admitir o cabimento dos embargos
estadual ou para interpretação de lei infringentes opostos pelo Procurador-Geral da
(Representações nº 1.161-5-GO, 1.155-1- República contra decisão que acolheu represen-
DF e 972-DF). Por igual, não se afirma tação de inconstitucionalidade de sua própria
impedimento de membro da Corte para iniciativa, o Supremo Tribunal Federal contri-
o julgamento da ação direta de inconsti- buiu para realçar esse caráter ambivalente da
tucionalidade ou de interpretação de lei representação de inconstitucionalidade, reco-
ou ato normativo federal (Sessão de nhecendo implicitamente, pelo menos, que ao
13-9-1983). Ao Procurador-Geral da titular da ação era legítimo tanto postular a
República, a quem a Constituição reser- declaração de inconstitucionalidade da lei, se
va, com exclusividade, aforar a ação, não disso estivesse convencido, como pedir a
se lhe reconhece, todavia, a faculdade de declaração de sua constitucionalidade, se, não
desistir da representação. Instrumento obstante convencido de sua constitucionalidade,
por via do qual se exerce função política houvesse dúvidas ou controvérsias sobre sua
do Judiciário, no controle dos atos dos legitimidade que reclamassem um pronuncia-
outros Poderes, e dele próprio, o proce- mento definitivo do Supremo Tribunal Federal.
dimento de ação direta se reveste de É verdade que a Corte restringiu significa-
especialidade com sua destinação. O tivamente essa orientação no acórdão de 8 de
julgamento, na representação, refere-se setembro de 1988. O Procurador-Geral da
à lei ou ato normativo, em tese, e a deci- República encaminhou ao Tribunal petição
são que os tem como inconstitucionais formulada por grupo de parlamentares que
encerra, em si mesma, o efeito de excluir- sustentava a inconstitucionalidade de determi-
lhes a eficácia erga omnes, dispensada, nadas disposições da Lei de Informática (Lei
assim, qualquer posterior manifestação nº 7.232, de 29 de outubro de 1984). O Tribunal
do Senado Federal para suspender a exe- considerou inepta a representação, entendendo
cução da lei ou ato normativo, tidos como que, como a Constituição previa uma ação de
inválidos, a teor do art. 42, VII, da inconstitucionalidade, não poderia o titular da
Constituição. De outra parte, está no ação demonstrar, de maneira insofismável, que
parágrafo único do art. 169 do Regimento perseguia outros desideratos59.
Brasília a. 34 n. 134 abr./jun. 1997 25
Embora o Supremo Tribunal Federal tenha americano de controle de constitucionalidade,
considerado inadmissível a representação na a ordem jurídica brasileira não outorga uma
qual o Procurador-Geral da República afirma, posição privilegiada aos órgãos da adminis-
de plano, a constitucionalidade da norma, é tração ou da legislatura no processo incidental
certo que essa orientação, calcada numa inter- de controle de constitucionalidade 62. Se a
pretação literal do texto constitucional, não questão envolver apenas pessoas privadas, não
parece condizente, tal como demonstrado, com terá o Poder Público oportunidade de proceder
a natureza do instituto e com a sua práxis desde à defesa do ato questionado.
a sua adoção pela Emenda nº 16, de 1965. É verdade, todavia, que, desde 1934, vem-se
Todavia, a Corte continuou a admitir as exigindo que a decisão afirmadora da incons-
representações e, mesmo após o advento da titucionalidade de uma dada lei ou ato norma-
Constituição de 1988, as ações diretas de tivo seja proferida pela maioria absoluta dos
inconstitucionalidade nas quais o Procurador- membros do Tribunal. A partir de 1977, passou-
Geral limitava-se a ressaltar a relevância da se a admitir que tal decisão fosse proferida
questão constitucional, pronunciando-se, afinal, também pela maioria absoluta do órgão especial
pela sua improcedência60. da Corte de Justiça (CF 1988, art. 97).
Nos últimos tempos, enceta-se discussão
Em substância, era indiferente, tal como sobre a legitimidade de se utilizar a ação civil
percebido por Victor Nunes, que o Procurador- pública como instrumento de controle de consti-
Geral sustentasse, desde logo, a constituciona- tucionalidade de leis federais, estaduais ou
lidade da norma, ou que encaminhasse o pedido municipais.
para, posteriormente, manifestar-se pela sua
improcedência. A discussão não é desprovida de sentido,
até porque a decisão que, nesse processo, afirma
Essa análise demonstra claramente que, a a inconstitucionalidade de uma dada lei acaba
despeito da utilização do termo representação por ser dotada de eficácia geral. Assim, muitas
de inconstitucionalidade, o controle abstrato vezes a decisão proferida na ação civil pública
de normas foi concebido e desenvolvido como pelo juízo monocrático provocará o esvazia-
processo de natureza dúplice ou ambivalente. mento do significado normativo de uma dispo-
Portanto, não parece subsistir dúvida de que sição. É lícito, pois, indagar sobre a legitimi-
a ação declaratória de constitucionalidade tem dade da utilização da ação civil pública como
a mesma natureza da ação direta de inconsti- instrumento de controle de normas.
tucionalidade, podendo-se afirmar até que
aquela nada mais é do que uma ADIN com sinal 2. O controle de constitucionalidade
trocado61. e a ação civil pública
Se se entender – o que parece absolutamente
correto do prisma dogmático – que a própria Como se sabe, no Brasil, a Lei nº 7.347, de
representação de inconstitucionalidade contém, 24 de julho de 1985, consagrou a ação civil
em si mesma, a ação declaratória de constitu- pública como instrumento de defesa dos
cionalidade, poder-se-á sustentar, de forma chamados “interesses difusos e coletivos”. Nos
plausível, que, independentemente de qualquer termos da própria lei especial, a ação civil
autorização expressa do legislador constituinte pública poderá ter por objeto a condenação ou
federal, estão os Estados-membros legitimados o cumprimento de obrigação de fazer ou de não
a instituir a ação declaratória de constitucio- fazer. É, portanto, amplíssimo o objeto da ação
nalidade. civil pública na ordem jurídica brasileira,
estando a sua utilização condicionada, funda-
mentalmente, apenas à própria definição do
IV- O Executivo e o Legislativo no controle conceito jurídico indeterminado relativo aos
incidental de normas “interesses difusos e coletivos”.
Esse objeto extremamente amplo tem ense-
1. Introdução jado a utilização da ação civil pública como
Não se pode deixar de registrar, ainda, o instrumento de controle de constitucionalidade.
significado para órgãos do Executivo do A despeito do embaraço que não raras vezes
provoca, o tema não tem merecido reflexão mais
controle incidental de normas. acurada no âmbito da nossa Dogmática
Ao contrário do que se verifica no sistema Constitucional.
26 Revista de Informação Legislativa
A pergunta básica que se pretende intro- uma vez que, por ele, julga-se, direta-
duzir é a seguinte: é legítima a utilização da mente e em abstrato, a validade de ato
ação civil pública na ordem jurídica brasileira dos outros Poderes do Estado (o Legis-
para obter a declaração de inconstitucionali- lativo e o Executivo), em face dos
dade de lei ou ato normativo? Evidentemente, preceitos constitucionais a que todos os
essa questão sugere desdobramentos: em face Poderes devem guardar obediência. Por
das próprias especificidades processuais que isso mesmo, Willoughby (The Supreme
caracterizam a ação civil pública, poder-se-ia Court of the United States. Baltimore :
ainda cogitar de um controle meramente inci- J. Hopkins, 1890. p. 36) faz esta adver-
dental ou concreto de constitucionalidade cuja tência:
eficácia restaria limitada às partes envolvidas ‘Todo ato do Poder Legislativo é
na controvérsia? Ou, de fato, estamos diante presumidamente válido. Sua constitu-
de um processo especialíssimo, de característica cionalidade somente pode ser testada se
notoriamente objetiva, isto é, sem partes, no trazida diante da Corte em caso concreto.
qual o requerente atua na defesa genérica do A Corte nunca vai de encontro à lei, nem
interesse público? antecipa, em juízo sobre sua constitu-
Não há dúvida de que as respostas a essas cionalidade, a execução que lhe dará. A
questões dependem de algumas reflexões sobre Corte é trazida para a arena política
o próprio modelo brasileiro de controle de consti- independentemente de sua vontade. Ela
tucionalidade. O sistema adotado no Brasil, de julga a lei somente porque é obrigada a
inspiração americana, limitava-se, inicialmente, julgar o caso.’
a um controle incidental ou concreto. A questão
constitucional haveria de ser considerada no “Por isso mesmo, o controle de consti-
âmbito de um caso ou de uma controvérsia tucionalidade in abstracto (principal-
concreta entre as partes. A adoção da repre- mente em países em que, como o nosso,
sentação interventiva a partir, efetivamente, de admite-se, sem restrições, o incidenter
1946 ensejou o desenvolvimento do controle tantum) é de natureza excepcional, e só
abstrato, consagrado pela Emenda Constitu- se permite nos casos expressamente
cional nº 16, de 1965, e mantido pelo Texto previstos pela própria Constituição,
Constitucional de 1967/69. como consectário, aliás, do princípio da
harmonia e independência dos Poderes
Como visto, a Constituição de 1988 redu- do Estado. Não há que se falar, portanto,
ziu o significado do controle de constituciona- nesse terreno, de omissão da Consti-
lidade incidental ou difuso ao ampliar, de forma tuição Federal que possa ser preenchida
marcante, a legitimação para propositura da – principalmente quando se trata, como
ação direta de inconstitucionalidade (CF, art. no caso, de meio de controle para a
103), permitindo que, praticamente, todas as preservação da obediência dela – por
controvérsias constitucionais relevantes sejam norma supletiva de Constituição Estadual.
submetidas ao Supremo Tribunal Federal Se nem o Supremo Tribunal Federal pode
mediante processo de controle abstrato de julgar da constitucionalidade, ou não, em
normas. tese, de lei ou ato normativo municipal
A propósito, vale registrar pronunciamento diante da Constituição Federal, como
do Ministro Moreira Alves no RE nº 91.740-RS: admitir-se que as Constituições Estaduais,
“Com efeito, o controle da inconsti- sob o pretexto de omissão daquela, dêem
tucionalidade das leis, em tese, ainda esse poder, de natureza, como disse,
quando deferido – como sucede no Brasil eminentemente política, aos Tribunais de
– ao Poder Judiciário, não é, ao contrário Justiça locais e, portanto, ao próprio
do que ocorre com o controle incidenter Supremo Tribunal Federal, por via indi-
tantum (que, por isso mesmo, foi admi- reta, em grau de recurso extraordinário?
tido nos Estados Unidos da América do “Ocorre, pois, no caso, impossibilidade
Norte, independentemente de texto cons-
titucional que o consagrasse expressa- jurídica que reconheço de ofício”63.
mente), ínsito à atribuição jurisdicional Ressalte-se que, na apreciação da questão,
(aplicar a lei válida e vigente ao caso destacou-se a singularidade desses tipos de
concreto submetido ao Judiciário), mas processo consistente na necessária eficácia erga
ato de natureza eminentemente política, omnes do pronunciamento da Corte que profere
Brasília a. 34 n. 134 abr./jun. 1997 27
a declaração de inconstitucionalidade. lidade pronunciada pelo Tribunal de
A ela assim se referiu o Ministro Moreira Justiça e, por via de conseqüência,
Alves: impossibilitado de julgar casos concretos
“(...) se fosse possível aos Tribunais de futuros que, em recursos extraordinários,
Justiça dos Estados o julgamento de trouxessem-se à sua apreciação. Como
representações dessa natureza, com essa conseqüência, que seria inelutável,
relação a leis municipais em conflito com afigura-se-me, também, inadmissível,
a Constituição Federal, poderia ocorrer não há senão concluir, a meu ver,
a seguinte situação esdrúxula. É da malgrado a elegante construção jurídica
índole dessa representação – e isso hoje do Tribunal paulista, pela inconstitucio-
é matéria pacífica nesta Corte – que ela, nalidade das expressões ‘inconstitucio-
transitando em julgado, tem eficácia erga nalidade’ do artigo 54, I, e, da Consti-
omnes, independentemente da partici- tuição do Estado de São Paulo. Conhe-
pação do Senado Federal, o que só se cendo, pois, do recurso, dou-lhe provi-
exige para a declaração incidenter mento para que a inconstitucionalidade
tantum. O que implica dizer que, se tran- assim fique pronunciada”65.
sitasse em julgado a decisão nela profe- Em outras palavras, reconheceu-se que a
rida por Tribunal de Justiça, esta Corte decisão de Corte estadual que declarasse a
Suprema estaria vinculada à decla- inconstitucionalidade de lei municipal em face
ração de inconstitucionalidade de da Constituição Federal, com eficácia erga
Tribunal que lhe é inferior, mesmo nos omnes, poderia, de forma absurda, vincular o
casos concretos futuros que lhe che- próprio Supremo Tribunal Federal.
gassem por via de recurso extraor- Assim, a característica fundamental do con-
dinário. O absurdo da conseqüência, trole concreto ou incidental de normas parece
que é da índole do instrumento, ser o seu desenvolvimento inicial no curso de
demonstra o absurdo da premissa”64. um processo, no qual a questão constitucional
configura “antecedente lógico e necessário à
Também o Ministro Leitão de Abreu dela declaração judicial que há de versar sobre a
se ocupou, como se vê na seguinte passagem existência ou inexistência de relação jurídica”66.
de seu voto:
De qualquer sorte, impende salientar que,
“Gostaria de deduzir, com o desen- a partir de 1934, vem a ordem constitucional
volvimento que o alto relevo dessa brasileira emprestando tratamento especial ao
questão constitucional comportaria, as controle incidental de constitucionalidade.
razões que, a meu sentir, militariam a Como se sabe, a Constituição de 1934
favor da tese perfilhada pelo acórdão consagrou a competência do Senado Federal
recorrido, se superáveis, em relação ao para suspender a execução de qualquer lei ou
presente caso, todos os óbices que se ato declarado inconstitucional pelo Supremo
levantam acerca do cabimento da repre- Tribunal (art. 91, IV, c/c o art. 96). E, no art.
sentação proposta perante o Tribunal 179, condicionou a declaração de inconstitu-
local, para a declaração de inconstitu- cionalidade pelos tribunais ao sufrágio da
cionalidade da lei municipal, de que na maioria absoluta.
hipótese se trata, por incompatibilidade Tais modificações são reveladoras de uma
com a Constituição Federal. Não achei nítida diferenciação no âmbito do controle
meios jurídicos, todavia, que me habili- difuso de constitucionalidade. Embora preser-
tassem a vencer o obstáculo, levantado vasse a competência do juiz singular para
pelo Ministro Moreira Alves, no que diz apreciar a questão constitucional, o constituinte
respeito à situação que se criaria no caso estabelecia pressupostos para a declaração de
de se declarar, pelo Tribunal de Justiça, inconstitucionalidade das leis pelos tribunais.
inconstitucionalidade de lei municipal,
por denotar conflito com a Carta Federal, Subordinou-se a eficácia erga omnes da
sem que dessa decisão se manifeste decisão do Supremo Tribunal que declarasse a
recurso extraordinário. Transitada em inconstitucionalidade da lei ou ato à resolução
julgado decisão dessa natureza, ficaria, do Senado Federal (art. 91, IV).
na verdade, o Supremo Tribunal vincu- Não obstante, o sistema de declaração de
lado à declaração de inconstituciona- inconstitucionalidade por todos os juízes e
28 Revista de Informação Legislativa
tribunais, exigida, no caso destes, a observância de uma dada norma federal ou estadual em face
do quorum especial, e a suspensão pelo Senado da Constituição Federal? Qual seria a eficácia
Federal do ato declarado inconstitucional, pelo dessa decisão?
Supremo Tribunal, foram incorporados pela
Constituição de 1946 (arts. 101, III, b e c, 200 É fácil ver, desde logo, que a ação civil
e 64), pela Constituição de 1967/1969 (arts. pública não se confunde, pela própria forma e
119, III, a, b, c, 116, e 42, VII) e pela Consti- natureza, com os processos cognominados de
tuição de 1988 (arts. 97 e 52, X). “processos subjetivos”.
A parte ativa nesse processo não atua na
O controle de constitucionalidade concreto defesa de interesses próprios, mas procura
ou incidental, tal como desenvolvido no Direito defender um interesse público devidamente
brasileiro, é exercido por qualquer órgão judi- caracterizado. Assim sendo, afigura-se difícil,
cial, no curso de processo de sua competên- senão impossível, sustentar-se que a decisão
cia67. A decisão, “que não é feita sobre o objeto
principal da lide, mas sim sobre questão prévia, que, eventualmente, afastasse a incidência de
indispensável ao julgamento do mérito”68, tem uma lei considerada inconstitucional, em ação
o condão, apenas, de afastar a incidência da civil, teria efeito limitado às partes processual-
norma viciada. mente legitimadas.
É que, como já enunciado, a ação civil
Daí recorrer-se à suspensão de execução, pública aproxima-se muito de um típico
pelo Senado, de leis ou decretos declarados processo sem partes ou de um processo objetivo,
inconstitucionais pelo Supremo Tribunal no qual a parte autora atua não na defesa de
Federal (CF 1967/1969, art. 42, VII)69. situações subjetivas, agindo, fundamental-
Essa colocação parece explicitar a natureza mente, com escopo de garantir a tutela do
singular da atribuição deferida ao Senado interesse público71.
Federal. A suspensão constitui ato político que
retira a lei do ordenamento jurídico, de forma Não foi por outra razão que o legislador, ao
definitiva e com efeitos retroativos. É o que disciplinar a eficácia da decisão proferida na
ressalta, igualmente, o Supremo Tribunal ação civil, viu-se compelido a estabelecer que
Federal, ao enfatizar que “a suspensão da “a sentença civil fará coisa julgada erga
vigência da lei por inconstitucionalidade torna omnes”.
sem efeito todos os atos praticados sob o império Isso significa que, se utilizada com o
da lei inconstitucional”70. propósito de proceder ao controle de constitu-
Ora, é fácil ver, pois, que, no âmbito da cionalidade, a decisão que, em ação civil
sistemática adotada pela ordem constitucional pública, afastar a incidência de dada norma por
brasileira, ao contrário da decisão proferida no eventual incompatibilidade com a ordem cons-
controle direto ou concentrado, que, por sua titucional acabará por ter eficácia semelhante
própria natureza, é dotada de eficácia geral, a à das ações diretas de inconstitucionalidade,
decisão manifestada no controle difuso ou isto é, eficácia geral e irrestrita.
incidental há de ter eficácia limitada às partes Já o entendimento esposado pelo Supremo
envolvidas na controvérsia. Eventual extensão Tribunal Federal no sentido de que essa espécie
da eficácia da decisão do Supremo Tribunal de controle genérico da constitucionalidade das
Federal há de depender sempre do pronuncia- leis constituiria um afazer político de determi-
mento do Senado Federal. nadas Cortes realça a impossibilidade de utili-
De todas essas digressões resulta ser inad- zação da ação civil pública com esse escopo.
missível a criação de processos destinados a Em verdade, ainda que se pudesse acrescentar
aferir a legitimidade de normas de forma algum outro desiderato adicional a uma ação
abstrata ou com eficácia geral pelo legislador civil pública destinada a afastar a incidência
ordinário ou pelo constituinte estadual. de dada norma infraconstitucional, é certo que
Em face das características especiais que o seu objetivo precípuo haveria de ser a
ornam a ação civil pública, seria lícito indagar impugnação direta e frontal da legitimidade de
sobre a sua adequação para o controle de ato normativo. Não se trataria de discussão
constitucionalidade das leis na modalidade de sobre aplicação de lei a caso concreto, porque
controle incidental ou concreto. Em outros de caso concreto não se cuida. Ao revés, a
termos, seria possível que o juiz, ao apreciar própria parte autora ou requerente legitima-se
pedido formulado em ação civil pública, afas- não em razão da necessidade de proteção de
tasse topicamente a incidência ou a aplicação um interesse específico, mas exatamente de um
Brasília a. 34 n. 134 abr./jun. 1997 29
interesse genérico amplíssimo, de um interesse não foi objeto de apreciação direta pelo
público. Ter-se-ia, pois, uma decisão (direta) Supremo Tribunal Federal. É certo, porém, que,
sobre a legitimidade da norma. tal como enunciado, essas conclusões parecem
Deve-se acrescentar, ademais, que o julga- encontrar respaldo pleno na jurisprudência da
mento desse tipo de questão pela jurisdição Corte Suprema. A par de outras decisões já
ordinária de primeiro grau suscita um outro mencionadas, afigura-se digno de referência
problema, igualmente grave, no âmbito da acórdão recém-publicado, no qual o Supremo
sistemática de controle de constitucionalidade Tribunal Federal acolheu Reclamação que lhe
adotada no Brasil. Diferentemente da decisão foi submetida pelo Procurador-Geral da Repú-
incidenter tantum proferida nos casos concre- blica, determinando o arquivamento de ações
tos, inclusive pelo Supremo Tribunal Federal, ajuizadas na 2ª e 3ª Varas da Fazenda Pública
cuja eficácia fica adstrita às partes do processo, da Comarca de São Paulo, por entender carac-
a decisão sobre a constitucionalidade da lei terizada a usurpação de competência do
proferida pelo juiz de primeiro grau haveria de Supremo Tribunal Federal, uma vez que a
ser dotada de eficácia geral e abstrata. Nem pretensão nelas veiculada não visava ao julga-
poderia ser diferente: como as partes na ação mento de uma relação jurídica concreta, mas
civil pública atuam não na defesa de interesse ao da validade de lei em tese72.
jurídico específico, mas, propriamente, na pro- A propósito, mencione-se a seguinte pas-
teção do interesse público, qualquer pretensão sagem do voto do eminente Relator, Ministro
no sentido de limitar a eficácia das decisões Francisco Rezek:
proferidas nesses processos apenas às partes “A leitura do acervo aqui produzido
formais do processo redundaria na sua completa faz ver que o objeto precípuo das ações
nulificação. em curso da 2ª e 3ª Varas da Fazenda
Em outros termos, admitida a utilização da Pública da comarca de São Paulo é, ainda
ação civil pública como instrumento adequado que de forma dissimulada, a declaração
de controle de constitucionalidade, tem-se, ipso de inconstitucionalidade da lei estadual
jure, a outorga à jurisdição ordinária de em face da Carta da República. As
primeiro grau de poderes que a Constituição requerentes, ao proporem a providência
não assegura sequer ao Supremo Tribunal cautelar, preparatória da ação principal,
Federal. É que, como visto, a decisão sobre a deixam claro que esta visa a ‘... decretar
constitucionalidade da lei proferida pela a ilegalidade da medida...’ (fls. 34).
Excelsa Corte no caso concreto tem, necessária Ocorre que a ‘medida’ tida por ilegal é a
e inevitavelmente, eficácia inter partes, depen- própria lei. E o juízo de inconstituciona-
dendo a sua extensão da decisão do Senado lidade da lei só se produz como incidente
Federal. no processo comum – controle difuso –
Ainda que se desenvolvam esforços no ou como escopo precípuo do processo
sentido de formular pretensão diversa, toda vez declaratório de inconstitucionalidade da
que, na ação civil, ficar evidente que a medida lei em tese – controle concentrado”73.
ou providência que se pretende questionar é a Essa orientação da Suprema Corte reforça
própria lei ou ato normativo, restará inequívoco a idéia desenvolvida de que eventual esforço
que se trata mesmo é de uma impugnação direta dissimulatório por parte do requerente da ação
de lei. civil pública haverá de restar ainda mais evi-
Nessas condições, para não se chegar a um dente, porquanto, diversamente da situação
resultado que subverta todo o sistema de manifesta no precedente referido, o autor aqui
controle de constitucionalidade adotado no pede tutela genérica do interesse público,
Brasil, tem-se de admitir a inidoneidade com- devendo, por isso, a decisão proferida ter efi-
pleta da ação civil pública como instrumento cácia erga omnes. Assim, eventual pronúncia
de controle de constitucionalidade, seja porque de inconstitucionalidade da lei levada a efeito
ela acabaria por instaurar um controle direto e pelo juízo monocrático terá força idêntica à da
abstrato no plano da jurisdição de primeiro decisão proferida pelo Supremo Tribunal
grau, seja porque a decisão haveria de ter, Federal no controle direto de inconstitucio-
necessariamente, eficácia transcendente das nalidade.
partes formais. As especificidades desse modelo de controle,
É verdade que o tema ora abordado ainda o seu caráter excepcional, o restrito deferimento
30 Revista de Informação Legislativa
dessa prerrogativa (no que se refere à aferição que restar assentado no julgamento da questão
de constitucionalidade de lei ou ato normativo constitucional.
estadual ou federal em face da Constituição Sem dúvida, o incidente ensejaria a sepa-
Federal) apenas ao Supremo, a legitimação res- ração da questão para o seu julgamento, não
trita para provocação do Supremo – somente pelo Pleno do Tribunal ou por seu Órgão Espe-
os órgãos e entes referidos no art. 103 da Cons- cial, mas, diretamente, pelo Supremo Tribunal
tituição estão autorizados a instaurar o processo Federal.
de controle –, a dimensão política inegável Daí o inevitável símile com a técnica
dessa modalidade, tudo leva a infirmar a consagrada nos modelos de controle concen-
possibilidade de que se proceda ao controle de trado de normas, que determina seja a questão
legitimidade de lei ou ato normativo federal ou submetida diretamente à Corte Constitucional
estadual em face da Constituição no âmbito da toda vez que a norma for relevante para o
ação civil pública. julgamento do caso concreto e o juiz ou tribunal
3. Incidente de inconstitucionalidade considerá-la inconstitucional (cf., v.g., Consti-
tuição austríaca, art. 140, (1); Lei Fundamental
Na Revisão Constitucional de 1994, afigu- de Bonn, art. 100, I, e Lei orgânica da Corte
rou-se acertado introduzir o incidente de Constitucional, §§ 13, nº 11 e 80 s.).
inconstitucionalidade, que permitiria fosse Todavia, as diferenças são evidentes.
apreciada diretamente pelo Supremo Tribunal Ao contrário do que ocorre nos modelos
Federal controvérsia sobre a constitucionali-
dade de lei ou ato normativo federal, estadual concentrados de controle de constitucionalida-
ou municipal, inclusive os atos anteriores à de, nos quais a Corte Constitucional detém o
Constituição, a pedido do Procurador-Geral da monopólio da decisão sobre a constituciona-
República, do Advogado-Geral da União, do lidade ou a inconstitucionalidade da lei, o
Procurador-Geral de Justiça e do Procurador- incidente de inconstitucionalidade não altera,
Geral do Estado, sempre que houvesse perigo em seus fundamentos, o sistema difuso de
de lesão à segurança jurídica, à ordem ou às controle de constitucionalidade introduzido
finanças públicas. A Suprema Corte poderia, entre nós pela Constituição de 1891. Juízes e
acolhendo incidente de inconstitucionalidade, tribunais continuam a decidir também a questão
determinar a suspensão de processo em curso constitucional, tal como faziam anteriormente,
perante qualquer juízo ou tribunal para proferir cumprindo ao Supremo Tribunal Federal,
decisão exclusivamente sobre a questão federal enquanto guardião da Constituição, a unifor-
suscitada. mização da interpretação do Texto Magno
Referido instituto destinava-se a completar mediante o julgamento de recursos extraordi-
o complexo sistema de controle de constitu- nários contra decisões judiciais de única ou
cionalidade brasileiro, permitindo que o última instância.
Supremo Tribunal Federal pudesse dirimir, Convém assinalar que somente em casos
desde logo, controvérsia que, do contrário, excepcionais, de relevante interesse público,
daria ensejo certamente a um sem-número de poderia a Corte Suprema acolher o incidente
demandas, com prejuízos para as partes e para de inconstitucionalidade, para proferir decisão
a própria segurança jurídica. exclusivamente sobre a questão constitucional.
Assim, mediante provocação de qualifi- O novo instituto serviria para antecipar as
cados atores do processo judicial, a Corte decisões sobre controvérsias constitucionais
Suprema fica autorizada a suspender os relevantes, evitando que elas venham a ter um
processos em curso e proferir decisão exclusi- desfecho definitivo após longos anos, quando
vamente sobre a questão constitucional. muitas situações já se consolidaram ao arrepio
Ressalte-se de imediato que, a despeito da da “interpretação autêntica” do Supremo
aparente novidade, técnica semelhante já se Tribunal Federal.
adota entre nós desde 1934, com a chamada A experiência histórica recente demonstra
cisão funcional da competência, que permitia que, muitas vezes, temas polêmicos acabam
que, no julgamento da inconstitucionalidade de sendo decididos de maneira açodada por juízes
norma perante Tribunais, o Plenário ou o Órgão e tribunais ordinários, que optam por declarar
Especial julgasse a inconstitucionalidade ou a a inconstitucionalidade de normas, reconhe-
constitucionalidade da norma, cabendo ao cidas, posteriormente, como legítimas pelo
órgão fracionário decidir a espécie à vista do Supremo Tribunal Federal.
Brasília a. 34 n. 134 abr./jun. 1997 31
A adoção do incidente de inconstituciona- Essa solução é superior, sem dúvida, à
lidade propiciaria ao Supremo Tribunal Federal alternativa oferecida, que consistiria no reco-
a oportunidade de conhecer das questões antes nhecimento da competência dos Tribunais de
mesmo que se consolidassem orientações ou Justiça para apreciar, em ação direta de incons-
interpretações outras, de difícil superação ou titucionalidade, a legitimidade de leis ou atos
desfazimento. normativos municipais em face da Constituição
O incidente de inconstitucionalidade Federal. Além de ensejar múltiplas e variadas
proposto oferece solução adequada para a difícil interpretações, essa solução acabaria por
questão do controle de constitucionalidade da agravar a crise do Supremo Tribunal Federal,
lei municipal em face da Constituição Federal. com a multiplicação de recursos extraordinários
Os embaraços que se colocam à utilização da interpostos contra as decisões proferidas pelas
ação direta de inconstitucionalidade contra a diferentes Cortes estaduais.
lei municipal perante o Supremo Tribunal Outra virtude inegável do instituto reside
Federal, até mesmo pela impossibilidade de se na possibilidade de sua utilização para solver
apreciar o grande número de atos normativos controvérsia relevante sobre a legitimidade do
comunais, poderão ser afastados com a intro- direito ordinário pré-constitucional em face da
dução desse instituto, que permitirá ao Supremo nova Constituição.
Tribunal Federal conhecer das questões Aprovado o referido instituto, passaria o
constitucionais mais relevantes provocadas por ordenamento jurídico a dispor de um instru-
atos normativos municipais. mento ágil e célere para dirimir, de forma defi-
A eficácia erga omnes e o efeito vinculante nitiva e com eficácia geral, as controvérsias
das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal relacionadas com o direito anterior à Consti-
Federal nesses processos hão de fornecer a tuição que, por ora, somente podem ser veicu-
diretriz segura para o juízo sobre a legitimidade ladas mediante a utilização do recurso extraor-
ou a ilegitimidade de atos de teor idêntico, dinário, cuja decisão tem eficácia limitada às
editados pelas diversas entidades comunais. partes envolvidas no processo.

ANEXO I

ANO PROCESSOS ANO PROCESSOS ANO PROCESSOS


1966 22 1977 20 1988* 202
1967 31 1978 29 1989 160
1968 01 1979 15 1990 254
1969 26 1980 40 1991 236
1970 15 1981 42 1992 166
1971 23 1982 37 1993 162
1972 20 1983 26 1994 197
1973 17 1984 55 1995 211
1974 – 1985 70 1996** 113
1975 18 1986 81
1976 24 1987 114

* a estatística considera as Rps e as ADINs


* * até agosto de 1996
32 Revista de Informação Legislativa
ANEXO II
Total
REQUERENTES 1988* 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996*
Parcial
Presidente da República – – – – – – – – – –
Mesa do Senado Federal – – – – – – – – – –
Mesa da Câmara dos Deputados – – – – – – – – – –
Governador de Estado 2 60 102 56 49 45 32 62 18 426
Procurador-Geral da República 191 22 62 67 64 46 68 49 7 382
Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil 1 4 9 3 3 6 3 6 7 38
Partido Político 2 12 30 37 25 13 29 44 33 227
Confederação Sind. ou Ent. de
Classe de Âmbito Nacional 6 54 50 64 23 50 66 47 43 403
Mesa da Assembléia Legislativa – 3 1 7 4 1 1 3 22 22
Outros – 5 – 2 1 1 1 4 18 18

TOTAL GERAL 202 160 254 236 166 162 197 211 113 1516
* a estatística considera as Rps e as ADINs
* * até agosto de 1996

ANEXO III

Período: outubro/88 – agosto/96


Universo da pesquisa: 1507 ADIns

Número de ADIns
Pedidos de Liminar 975
Não conhecidas/
532
sem pedido de liminar
Número Total 1507

Deferidos Indeferidos Não apreciados


Pedidos de Liminar 594 355 26

Confirmadas 63
ADIns com Liminar Julgadas definitivamente Não confirmadas 20
deferida* Total 83
Pendentes – 508
* Após a concessão da liminar, 3 (três) ADIns não foram conhecidas.
Brasília a. 34 n. 134 abr./jun. 1997 33
Notas de Rodapé 17
NUNES, José de Castro. Teoria e Prática do
Poder Judiciário. Rio de Janeiro, 1943. p. 593.
1
MENDES, Gilmar Ferreira. A doutrina cons- 18
titucional e o controle de constitucionalidade como BASTOS, Celso. Curso de Direito Constitu-
garantia da cidadania. Cadernos de Direito Tribu- cional. p. 63.
tário e Finanças Públicas, v. 1, n. 3, p. 21-43, abr./ 19
CAMPOS, Francisco. Diretrizes Constitucio-
jun. 1993. nais do novo Estado brasileiro. Revista Forense, v.
2
ANSCHÜTZ, Gerhard. Verhandlungen des 34. 73, n. 415/417, p. 229, jan./mar. 1938. Cf., a seguinte
juristentags. Berlim, 1927. v. 2, p. 208. passagem, verbis:
3
KELSEN, Hans. Entwicklung der staatsgeri- “Não me parece essencial ao Poder Judi-
chtsbarkeit. VVDStRL 5 (1929), p. 30. ciário a prerrogativa de declarar a inconsti-
4 tucionalidade das leis ou de recusar-lhes a
HÄBERLE, Peter. Verfassungsgerichtsbarkeit.
execução com fundamento na sua incompa-
Darmstadt, 1976. p. 1, Grundprobleme der verfas-
tibilidade com a carta constitucional. Para que
sungsgerichtsbarkeit.
5
se pudesse considerar como essencial essa
MS nº 20.257. Relator: Ministro Moreira prerrogativa, seria indispensável que sem ela
Alves. Revista Trimestral de Jurisprudência, n. 99, não se pudesse conceber a existência do
p. 1031-1041. Poder Judiciário.
6
FERRAZ, Anna Cãndida da Cunha. Conflito
entre Poderes. São Paulo, 1994. p. 204. “Ora, tal prerrogativa não é um atributo
que se encontre reconhecido universalmente
7
Comentários à Constituição da República dos ao Poder Judiciário. Ao contrário, é um atri-
Estados Unidos do Brasil. t. 1, p. 770-771. buto do Poder Judiciário do tipo americano,
8
ADIn 748. Relator: Ministro Celso de Mello. e mesmo nos Estados Unidos seriamente
Diário da Justiça, 6 nov. 1992. p. 20.105. combatido com os melhores fundamentos.
9
“A constituição americana é, como se
KELSEN, Hans. Wesen und entwicklung der sabe, obra de um pequeno número de grandes
staatsgerichtsbarkeit, VVDStRL 5 (1929), p. 41. legistas. A supremacia do Poder Judiciário,
10
Como observado por Ipsen (Rechtsfolgen der mediante a prerrogativa que lhe foi atribuída
Verfassungswidrigkeit von Norm und Einzelakt, p. de guarda suprema da Constituição, foi um
147), o ponto central do problema residia, para arranjo ou uma construção imaginada por
Kelsen, na diferenciação entre a competência da legistas.
jurisdição constitucional e da jurisdição adminis-
trativa. “Os legistas são, por natureza, conserva-
11
KELSEN, op cit. p. 39. dores, e a perspectiva de mudanças, inova-
12 ções ou experiências sempre os intimida. Os
ATALIBA, Geraldo. Poder Regulamentar do
interesses criados constituem o centro das
Executivo. Revista de Direito Público, n. 57-58, p.
suas preocupações. Nos arranjos ou nas
197-198.
13
combinações dos mecanismos de governo, de
No direito alemão, ERICHSEN. Staatsrecht processo ou de justiça, o que domina o seu
und verfassungsgerichtsbarkeit. v. 1, p. 20. espírito não é o lado dinâmico, liberal ou
14
PAPIER, Hans-Jürgen. “Bundesverfassungs- progressista, mas o estático, o das garantias
gericht und Grundgesetz. v. 1, p. 432-434 : Spezi- que assegurem a permanência do status quo,
fisches verfassungsrecht” und “einfaches recht” als a duração do adquirido, a estabilidade das
argumentationsformel des bundesverfassungsgerichts. situações consolidadas, a conservação dos
15
interesses criados. O mundo dos legistas não
MELLO, O. A. Bandeira de. Princípios gerais é o do futuro, mas o do passado, o mundo
de direito administrativo. v. 1, p. 314-316; ATALIBA, dos arquétipos ou das fórmulas em que se
Geraldo. Poder regulamentar do Executivo. Revista cristalizou a experiência do passado.
de Direito Público, n. 57-58, p. 196; LIMA, Ruy
Cirne. Princípios de Direito Administrativo. p. 37; “Os legistas que formularam a teoria da
MIRANDA, Pontes de. Comentários à Constituição Constituição americana não constituíam
de 1967, com a Emenda nº 1, de 1969. v. 3, p. 312- exceção aos caracteres que definem, em todo
314; sobre a questão no direito tedesco, STERN, o mundo, a família dos legistas. A implan-
Staatsrecht der Bundesrepublik, v. 1, p. 85-87. tação de instituições eminentemente dinâ-
16
micas, como são as instituições democráticas,
Proposta de emenda revisional do Deputado despertou no seu espírito o temor de que elas
Adroaldo Streck (Proposta nº 3.342), que recomen- viessem a constituir fonte de desassossego
dava também a supressão do art. 49, X (competência ou de mudanças na ordem de cousas estabe-
do Congresso Nacional para sustar atos do Poder lecida. Cumpria tutelar os poderes de origem
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou popular, sujeitos às injunções da opinião
dos limites de delegação legislativa). pública, criando um super poder, de caráter
34 Revista de Informação Legislativa
permanente e sem nenhuma dependência concepção da vida dos seus contemporâneos.
para com os movimentos de opinião, de “Completando o processo, seguramente
maneira que os órgãos representativos não ingênuo e de boa-fé, de dissimulação do papel
fossem compelidos pelas pressões populares conferido ao Poder Judiciário, a teoria
a entrar no caminho das inovações ou das procurou atenuar a sua importância, decla-
reivindicações democráticas, que sempre se rando que o julgamento dos tribunais pres-
fazem, como é natural, à custa dos interesses supõe uma provocação e um litígio, isto é, que
criados. Ora, os juízes, não só pela formação o supremo intérprete da Constituição não tem
especial do seu espírito, como pela situação a faculdade de interpretá-la em abstrato. Como
privilegiada que lhe era assegurada na Cons- observa, porém, LORD BIRKENHEAD,
tituição, tenderiam, naturalmente, a manter quando o tribunal, decidindo um litígio,
a ordem de cousas estabelecida, procurando, declara a lei inconstitucional, o que ele
de boa-fé, interpretar a Constituição no decide, em última análise, é o caso da lei,
sentido da concepção do mundo próprio à sua privando-a de toda autoridade.
família espiritual, isto é, de acordo com o
princípio, que informa toda filosofia conser- “Ora, a Constituição tem por conteúdo
vadora, de que a ordem de cousas vigentes os grandes poderes do governo destinados a
em um dado momento é a ordem natural e serem exercidos para grandes fins públicos.
eterna. Atribuir a um Tribunal a faculdade de
declarar o que é constitucional é, de modo
“O mecanismo de controle judicial, indireto, atribuir-lhe o poder de formular nos
inventado pelos legistas americanos, corres- termos que lhe parecerem mais convenientes
pondia, inteiramente, aos motivos, cons- ou adequados à própria Constituição. Trata-
cientes ou obscuros, que os inspiravam. O se, no caso, de confiar a um órgão que se não
caráter dinâmico das instituições democrá- origina do povo, e que não se encontra sujeito
ticas se achava coarctado por uma poderosa à sua opinião, o mais eminente dos poderes,
força de inibição, tanto mais poderosa quanto porque, precisamente, o poder que define os
idealizada por uma hábil propaganda, que grande poderes do governo e os grandes fins
conseguiu criar no público a convicção de que públicos a que se destina o governo. O
a peça teria por função proteger o povo contra controle judicial da constitucionalidade das
os abusos do poder. leis é, sem dúvida nenhuma, um processo
“A verdade, porém, é que o mecanismo destinado a transferir do povo para o Poder
de controle judicial da constitucionalidade Judiciário o controle do governo, controle
das leis tinha por fim exclusivo a proteção tanto mais obscuro quanto insusceptível de
dos interesses criados ou da ordem de cousas inteligibilidade pública, graças à aparelhagem
estabelecida contra as veleidades de inicia- técnica e dialética que o torna inacessível à
tiva dos poderes representativos no sentido compreensão comum. A supremacia do judi-
de favorecer as aspirações populares ou de ciário não é, pois, como procura fazer acre-
alterar, na direção democrática, as relações ditar uma ingênua doutrina que atribui ao
de poder existentes no País ao tempo da método jurídico um caráter puramente lógico
promulgação da Constituição. e objetivo, uma supremacia aparente. É, ao
contrário, uma supremacia política, porque
“A ideologia conservadora encontrou,
a função de interpretar, que redunda na de
assim, no Poder Judiciário, o instrumento
formular a Constituição, é a mais alta ou a
destinado a moderar ou inibir os ímpetos
mais eminente das funções políticas.
democráticos da Nação. A Constituição
passava, por um processo metafísico, a “O controle judicial da constitucionali-
incorporar a filosofia dos juízes. Essa filoso- dade das leis, ao invés de constituir uma
fia, que se confundia com a Constituição, proteção do povo, era um expediente sabia-
tornava-se, assim, filosofia obrigatória no mente engenhado para o fim de impedir ou
País. Só era constitucional a concepção do moderar as reivindicações populares, ou
mundo dos juízes, os seus pontos de vista colocar sob o controle dos interesses criados
preconcebidos em relação à sociedade, aos ou da filosofia conservadora dos beneficiários
direitos individuais e aos interesses da Nação. da ordem estabelecida a evolução das insti-
Por este artifício, a política de uma demo- tuições democráticas, privando-as das virtua-
cracia, a qual, como toda política democrática, lidades dinâmicas que lhes são inerentes.
é eminentemente ativa e dinâmica, era trans- “É, como se vê, uma sobrevivência do
ferida dos órgãos de delegação popular para Poder Moderador da monarquia, um resíduo
um cenáculo de notáveis, que uma série de monárquico que se enquistou nas instituições
prerrogativas e de privilégios tornava democráticas com o fim de embaraçar os seus
independente, senão impermeável às mudan- movimentos naturalmente orientados no
ças operadas no sentimento público ou na sentido das inovações, das experiências e de
Brasília a. 34 n. 134 abr./jun. 1997 35
uma concepção criadora e liberal da vida, sua vez, longe de ser passiva e neutra, é um
exatamente o oposto da filosofia própria aos processo de criação ou de elaboração ativa.
interesses criados, que postulam a conser- Quando a lei a ser interpretada é a Consti-
vação, a permanência, a continuidade, a tuição, a generalidade, a amplitude, a
duração das situações adquiridas. compreensão da matéria abre um vasto campo
“A propósito da idealização de que o à contribuição do intérprete que, embora
controle judicial foi objeto nos Estados animado da maior boa-fé, não pode deixar
Unidos, ALLEN SMITH, falecido Professor de verter em termos da sua filosofia pessoal
de ciência política na Universidade de ou da sua concepção da vida problemas do
Washington, escreve no seu livro póstumo maior interesse vital para todo o mundo e em
The growth and decadence of constitutional torno de cuja expressão, por mais precisa que
government:
seja, não pode deixar de existir um halo de
‘Não há, provavelmente, outro exemplo, indeterminação propício às opções do
em toda a história da evolução constitucio- temperamento, do caráter ou da vontade.
nal, em que a opinião haja sido tão iludida
quanto à verdadeira natureza de um arranjo Nestas condições, atribuir a supremacia
ou de um artifício político. A razão ostensiva ao Judiciário é atribuí-la à filosofia dos juízes.
de atribuir o poder de veto aos tribunais era Em se tratando de interesses nacionais, dos
a de prover um meio de tornar efetivas as grandes poderes do governo e dos grandes
limitações constitucionais; o objetivo real era, fins públicos a que o governo se destina, é,
porém, o de concentrar o poder político na certamente, mais democrático, senão mais
Suprema Corte dos Estados Unidos, e, acertado, preferir à filosofia e à opção dos
mediante a função que lhe era conferida de juízes a opção e a filosofia da Nação”.
interpretação final, transformar a constituição 20
no baluarte do conservantismo.’ Ibidem.
21
Cf., a propósito, Decreto-Lei nº 1.564, de
“Eis aí como, em instituições democrá- 5-9-1939, com o seguinte teor:
ticas, o povo, ao invés de controlar, passa a
ser controlado por um poder em cuja “Decreto-Lei nº 1.564, de 5 de setembro
formação não participou e cujos processos de de 1939
controle, duplamente dissimulados, porque
exercidos sob as modestas aparências de um Confirma os textos de lei, decretados pela
litígio de direito comum e envolvidos em uma União, que sujeitaram ao imposto de renda
técnica somente acessível a especialistas, os vencimentos pagos pelos cofres públicos
escapam ao registro crítico da opinião estaduais e municipais.
popular. O Presidente da República, usando da
“A modificação introduzida pela Cons- atribuição que lhe confere o artigo 180 da
tituição de 10 de novembro teve por fim Constituição, e para os efeitos do artigo 96,
repor na Nação o controle do governo, sub- parágrafo,
metendo-o ao juízo do povo, ao qual deve Considerando que o Supremo Tribunal
ficar livre a opção quando se tratar de pôr Federal declarou a inconstitucionalidade da
em movimento o mecanismo constitucional incidência do imposto de renda, decretado
no sentido de serem realizados os grandes pela União no uso de sua competência priva-
fins de governo, fins de ordem pública e geral, tiva, sobre os vencimentos pagos pelos cofres
em relação aos quais o pronunciamento defi-
nitivo não pode deixar de caber ao povo. É a públicos estaduais e municipais;
passagem do governo dos cenáculos para o Considerando que essa decisão judiciária
governo do povo. não consulta o interesse nacional e o princípio
“A faculdade de interpretar final e da divisão eqüitativa de ônus no imposto,
conclusivamente a Constituição, só se justi- Decreta:
ficaria atribuí-la em regime democrático ao Artigo único. São confirmados os
Poder Judiciário se o método jurídico fosse textos de lei, decretados pela União, que
de natureza puramente lógica ou dedutiva. A sujeitaram ao imposto de renda os venci-
função judiciária seria, então, puramente mentos pagos pelos cofres públicos esta-
lógica ou dedutiva. A função judiciária seria, duais e municipais; ficando sem efeito as
então, puramente passiva, a interpretação decisões do Supremo Tribunal Federal e
limitando-se apenas a tornar explícito o de quaisquer outros tribunais e juízes que
conteúdo da lei. tenham declarado a inconstitucionalidade
“Tais postulados são, porém, hipóteses desses mesmos textos.
contrárias à realidade. Nem o método jurídico
é puramente lógico, nem o pensamento jurí- Rio de Janeiro, 5 de setembro de 1939,
dico puramente objetivo. A interpretação, por 118º da Independência e 51º da República.
36 Revista de Informação Legislativa
Getulio Vargas temente, os servidores dos Estados, isentos
Francisco Campos de tributos que eles, Ministros togados,
pagam, na média de cinco contos de réis
A. de Souza Costa” anuais, sem recalcitrar nem discutir.
22
É interessante, a propósito, registrar voto do
Ministro Carlos Maximiliano, quando se discutiu, “Qual a diretriz futura a predominar nos
no Mandado de Segurança nº 623, a eficácia da pretórios, em face da resolução presidencial?
decisão confirmatória baixada pelo Presidente da Não posso recorrer ao apoio precioso do
República em relação às questões ainda não apre- Direito Comparado; porque a providência
ciadas pelo Supremo Tribunal Federal: constitucional brasileira, consistente em
reformar sentenças por meio de decretos, não
“A Constituição de 1891 incorporou o encontra similar ou paradigma em país
Brasil ao sistema democrático americano – o nenhum do orbe terráqueo. Recorro a outra
do governo de leis em vez de governo de fonte: os precedentes, em casos análogos.
homens; entre nós, como nos Estados Unidos Vigorante o sistema generalizado na América,
e na República Argentina, a cúpula do regime embora o Judiciário apenas decidisse em
achava-se na Côrte Suprema; por isso, os
espécie e a sentença final só obrigasse no
grandes presidentes da terra de Jefferson, nas
cerimônias solenes, davam a frente aos juízes caso em apreço, Presidente e Congresso, em
do pretório excelso, em republicana e belís- obediência ao princípio da harmonia dos
sima homenagem à soberania da Justiça. Os poderes, dali por diante se abstinham de agir
tribunais reviam e anulavam, aliás com ou deliberar contra as conclusões do aresto
discreta reserva, as leis e atos contrários ao supremo. Pela mesma razão, agora, atribuída
espírito do código fundamental. à Legislatura a antiga preeminência da Côrte
“O Chile constituía notória exceção, excelsa, esta não mais conhecerá de igual
porque se inclinara para a onipotência parla- inconstitucionalidade. Seria, aliás, irrisório
mentar, à francesa, porém evoluiu no sentido estar a proferir acórdãos platônicos, arestos
generalizado no continente: naquela repú- por lei destituídos de exeqüibilidade. Preva-
blica, a reforma constitucional de 1925 lecerá, no alto pretório, o inelutável, embora
investiu o Judiciário da prerrogativa outor- murmurando os seus membros o ‘e pur si
gada pelo estatuto norte-americano, ‘o mais muove’, de Galileu. Em conclusão: pelo
perfeito do mundo’, segundo o conceito de menos no meu conceito, o desagradável inci-
Barbalho dos Andes, o hábil comentador do dente, para o qual confluíram, durante uma
novo código básico, o professor Guerra, morto quinzena, as vistas sobressaltadas dos juristas
tragicamente em Valparaiso na semana em nacionais, está definitivamente encerrado.
que eu visitava aquela encantadora cidade de “No tocante à hipótese em apreço, eu
veraneio. julgo prejudicados os dois recursos; porque
“Notável coincidência, no mesmo ano de o Decreto-lei nº 1.564, de 5 de setembro de
1925, famoso aresto do Tribunal Supremo da 1939, posterior à sentença concessiva do
Alemanha (Reichsgericht), em 4 de novem- mandado de segurança, explicitamente a
bro, proclamou a autoridade da magistratura tornou sem efeito” (RF nº 82, p. 298 (300)).
para declarar inválidos, por inconstitucionais, 23
diplomas legislativos; assim foi decidido, The case of the misssing amendments : R. A.
apesar de não haver, na Constituição de V. v. City of St. Paul. Harvard Law Review, v. 106
Weimar, preceito expresso a tal respeito. n.1, p.124, nov. 1992.
24
Manifestou-se na terra de Frederico, à seme- LOEWENSTEIN. Teoría de la Constitución.
lhança do que ocorrera, sobre o mesmo Traducción y estudio sobre la obra por Alfredo
assunto, na pátria de Washington, a ação Gallego Anabitarte. 2. ed. Barcelona : Ariel, 1976.
criadora da jurisprudência. p. 190.
25
“O estatuto brasileiro de 1937, no art. 96, MAXIMILIANO, Carlos. Comentários à
transferiu, em tal esfera, a supremacia ao Constituição de 1891. Porto Alegre, 1929. n. 226,
Legislativo, quando provocado pelo Presidente: p. 311; REALE, Miguel. Revogação e anulamento
julgada inconstitucional uma lei, posterior do Ato Administrativo. Rio, 1968. p. 47; CAVAL-
decreto atua e prevalece como vitoriosos CANTI, Themistocles Brandão. Arquivamento de
embargos infringentes ao aresto supremo. De Representação por inconstitucionalidade da lei.
tal prerrogativa do Parlamento usou o Sr. Revista de Direito Público, n. 16, p. 169; PEREIRA,
Presidente da República, escudado no art. Caio Mário da Silva. Parecer D-24 do Consultor-
180 da Constituição, a propósito da incidên- Geral da República. Diário Oficial da União, 22
cia de imposto federal sobre os proventos de jun. 1965; LIMA, L. C. Miranda. Parecer. Revista
funcionários locais, porque, sobrepondo a lei de Direito Administrativo n. 81, p. 466. Ver também
a interesse ou rivalidade individual ou de as decisões do Supremo Tribunal : RMS nº 4.211.
classe, os membros do pretório mais alto Relator Ministro Cândido Motta Filho. Revista
haviam declarado os serviços, e, conseqüen- Trimestral de Jurisprudência, n. 2, p. 386-7; RMS
Brasília a. 34 n. 134 abr./jun. 1997 37
nº 5.860, Relator: Ministro Vilas Boas. Acórdão dade de litisconsorte ativo do Procurador-Geral da
publicado em audiência de 23 fev. 1959; Rp nº 512. República, autor originário da impugnação.
Relator: Ministro Pedro Chaves. Revista de Direito 43
Administrativo, n. 76, p. 308-9, 1964; RE nº 55.718- ADIn nº 645-2. Relator: Ministro Ilmar
SP, Relator: Ministro Hermes Lima. Revista Trimes- Galvão. Diário da Justiça, p. 1693. 21 fev. 1992;
tral de Jurisprudência, n. 32, p. 143-47; RMS nº ver também, ADIn nº 665. Relator: Ministro Octavio
14.557. Relator: Ministro Cândido Motta Filho. Gallotti. Diário da Justiça, p. 5376. 24 abr. 1992.
44
Revista Trimestral de Jurisprudência, n. 33, p. BVerfGE 1, 184.
330-8; RMS nº 13.950, Relator: Ministro Amaral 45
BVerfGE 1.396, 413.
Santos. Revista de Direito Administrativo, n. 97, p. 46
Cf., principalmente, as ações movidas pelo
116-120, 1969. Partido Social-Democrata contra a política exterior
26
Rp nº 980. Relator: Ministro Moreira Alves. do Governo Adenauer: 1.396 (Serviço militar
Revista Trimestral de Jurisprudência, n. 96, p. 496. obrigatório e Comunidade Européia de Defesa –
27
Ibidem. Wehrpflicht, EVG); 4.157 ( Estatuto do Sarre – Saar-
28
Statut); as ações movidas pelo Estado de Hesse
O argumento de inconstitucionalidade e o contra o sistema de financiamento dos partidos
repúdio da Lei pelo Poder Executivo. Revista políticos (Parteienfinanzierung) (8, 51; 20, 56) e
Forense, v. 79, n. 284 p. 101, out./dez. 1983. contra a disciplina do Estado de Necessidade (30,
29
ADIn nº 221. Relator: Ministro Moreira Alves. 1); as ações dos Senados de Bremen e Hamburgo e
Diário da Justiça, 22 out. 1993. do Governo da Renânia do Norte-Vestfália contra a
30
ADIn nº 2. Relator: Ministro Paulo Brossard. lei que disciplinava a recusa à prestação do serviço
Diário da Justiça, 12 fev. 1992. militar (Kriegsdienstverweigerungs-Neuordnungs-
gesetz – KDVNG) (69, 1); as ações dos cristãos-
31
ADIn nº 1.292. Relator: Ministro Ilmar Galvão. democratas (CDU/CSU) contra a lei que descrimi-
Diário da Justiça, 15 set. 1995. nalizava o aborto (Fristenlösung) (39, 1) e contra a
32
ADIn nº 221. Relator: Ministro Moreira Alves, reforma da lei sobre o serviço militar obrigatório
Diário da Justiça, 22 out. 1993. (Wehrpflichtnovelle) (48, 127); a ação do Governo
da Baviera contra o Tratado Fundamental entre as
33
ADIn nº 221. Relator: Ministro Moreira Alves. duas Alemanhas (Grundvertrag) (36, 1); a ação do
Diário da Justiça, 22 out. 1993. governo da Baixa-Saxônia contra o § 10, b, da Lei
34
ADIn nº 902. Relator: Ministro Marco Aurélio. de Imposto de Renda (Einkommensteuergesetz) de
Diário da Justiça, 22 abr. 1994, p. 8946. 5-12-77 (53, 63); a ação dos cristãos-democratas
(CDU-CSU) contra o § 2, I, da Lei de Orçamento
35
Cf. MENDES, Gilmar Ferreira. Die abstrakte 1981 (BVerfGE 79, 311); Ver, também, BRYDE,
normenkontrolle vor dem bundesverfassungsgericht Brunn-Otto, Verfassungsentwicklung : stabilität und
und vor dem Supremo Tribunal Federal. Berlim, dynamik im verfassungsrecht der bundesrepublik
1991, p. 85. deutschland. 1980.
36 47
ADIn nº 1.096. Relator: Ministro Celso de BVerfGE 2, 307; BVerfGE 6, 104; BVerfGE
Mello. Diário da Justiça, 22 set. 1995. 12, 205, 217; Cf. também BVerfGE 2, 143, 158.
37 48
Sobre a problemática no Direito alemão: ADEC nº 1. Relator: Ministro Moreira Alves.
ZEIDLER, K. Gedanken zum fernseh- urteil des Diário da Justiça, 16 jun. 1995.
bundesverfassungsgerichts. AöR 86, 1961, p. 361 49
Diário da Justiça, 4 set. 1970. p. 3.971.
(380-381). 50
38
Sobre a problemática: Söhn, Die abstrakte BUZAID, Alfredo. Da ação direta de decla-
Normenkontrolle.: Bundesverfassungsgericht und ração de inconstitucionalidade no Direito brasileiro.
Grundgesetz. v. 1, p. 292-306; STEPHAN. Das São Paulo : Saraiva, 1958, p. 107; MOREIRA,
Rechtsschutzbedürfnis. 1967, p. 147; GOESSL. Barbosa. As Partes na ação declaratória de incons-
Organstreitigkeiten innerhalb des Bundes. p. 173 e titucionalidade. Revista de Direito da Procuradoria-
219. Geral do Estado da Guanabara, n. 13, p. 67, 75-
39
76; CAVALCANTI, Themístocles. Do controle. p.
FRIESENHAHN. Verfassungsgerichtsbarkeit. 115.
Jura, 1986. p. 505-509.
51
40
LEAL, Victor Nunes. Representação de
LIMA, op. cit. Inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal
41
MONTEIRO, op. cit. Federal : um aspecto inexplorado. Revista de Direito
42
ADIn nº 807. Relator: Ministro Celso de Público, v. 13 n. 53-54 p. 25 jan./jun. 1980.
52
Mello. Diário da Justiça, 11 jun. 1993 Registre-se O Professor Haroldo Valladão exerceu o cargo
que, na espécie, após ter sancionado o projeto de de Procurador-Geral da República no período de
lei, o Governador do Estado Rio Grande do Sul 19-4-67 a 13-11-67.
apresentou pedido de ingresso na causa, na quali- 53
LEAL, op. cit. p. 25, 33.
38 Revista de Informação Legislativa
54
Reclamação nº 849, Relator: Ministro Adalício nalitá delle leggi: La Giustizia Costituzionale, Milão,
Nogueira. Revista Trimestral de Jurisprudência, 59, 1981. p. 295, 306.
p. 333. 63
55
RE 91.740-RS. Relator: Ministro Xavier de
Registros da discussão travada no Conselho Albuquerque. Revista Trimestral de Jurisprudência.
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, em v. 93, n. 1, p. 161-2.
março de 1971. Arquivos do Ministério da Justiça, 64
n. 118, p. 23, 1971. Revista Trimestral de Jurisprudência, v. 103,
n. 3, p. 1.115.
56
MARINHO, Josaphat. Inconstitucionalidade 65
de lei : representação ao STF. Revista de Direito RE 92.169-SP. Relator: Ministro Cunha
Público, 12, p. 150; PEREIRA, Caio Mário da Silva. Peixoto. Revista Trimestral de Jurisprudência, v.
Voto proferido no Conselho Federal da OAB. 103, n. 3, p. 1.116-17.
66
Arquivos do Ministério da Justiça, n. 118, p. 25; BUZAID, Alfredo. “Juicio de amparo” e
CAVALCANTI, Themístocles. Arquivamento de mandado de segurança : contrastes e confrontos.
representação por inconstitucionalidade da lei. Revista de Direito Processual Civil. São Paulo. v.
Revista de Direito Público, n. 16, p. 169; CARDOSO, 5, p. 30-78, jan./jun. 1962, Cf., também, ZAGRE-
Adaucto Lucio. Voto na Reclamação. n. 850. Revista BELSKY, La giustizia costituzionale. Bologna :
Trimestral de Jurisprudência, n. 50, p. 347-8; Mulino, 1979. p. 84.
BASTOS, Celso. Curso de Direito Constitucional. 67
BITTENCOURT, Carlos Alberto Lúcio. O
1982. p. 69. controle jurisdicional da constitucionalidade das
57
Embargos na Representação nº 1.092. Rela- leis. 2. ed. Rio de Janeiro : Forense, 1968. p. 36-7
tor: Ministro Néri da Silveira, Revista Trimestral e 46.
de Jurisprudência, n. 117, p. 921. 68
58
BASTOS, Celso. Curso de Direito Constitu-
Embargos na Representação nº 1.092. Rela- cional. 5. ed. atual. São Paulo : Saraiva, 1982, cit.,
tor: Ministro Néri da Silveira. Revista Trimestral p. 59; BUZAID, op. cit. p. 69.
de Jurisprudência, n. 117, p. 921, 944-945. 69
59
O ordenamento constitucional de 1988
Rp nº 1349. Relator: Ministro Aldir Passarinho. manteve inalterada essa orientação (CF 1988, art.
Revista Trimestral de Jurisprudência, n. 129, p. 41. 52, X).
60 70
Dentre outras, ADIN nº 716-5. Relator: RMS 17.976. Relator: Ministro Amaral
Ministro Marco Aurélio. Diário da Justiça, 29 abr. Santos. Revista de Direito Administrativo, n. 105,
1992, p. 5.606. p. 111, 113.
61 71
MENDES, Gilmar Ferreira. Ação Declaratória KOCH, Harald. Prozessführung im öffentli-
de Constitucionalidade : a inovação da Emenda nº chen Interesse. Frankfurt am Main, 1983. p. 1.
3, de 1993. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva, 72
MENDES, Gilmar Ferreira (org.). Ação Declaratória Reclamação nº 434. Relator: Ministro
de Constitucionalidade. São Paulo, 1994. p. 56. Francisco Rezek. Diário da Justiça, 09 dez. 1994.
62 73
KELSEN, Hans. Il controllo di constituzio- Ibidem.

Brasília a. 34 n. 134 abr./jun. 1997 39


40 Revista de Informação Legislativa