1.

(Cespe – MPOG ) O princípio da separação dos independência e harmonia entre os poderes a

Poderes adotado no impossibilidade de que um poder
Brasil pode ser caracterizado como rígido, uma vez que exerça função típica de outro, não podendo, por exemplo,
todos os Poderes da o Poder Judiciário
República exercem apenas funções típicas. exercer a função administrativa.

Comentário: O item está errado. O princípio da Comentário: O sistema de separação de Poderes

separação dos Poderes previsto na
adotado no Brasil pode ser caracterizado como Constituição Federal é flexível. Isso significa que cada
flexível, e não como rígido, Poder possui uma
uma vez que os Poderes exercem suas funções típicas função típica, a qual exerce com preponderância, mas
com preponderância, não com exclusividade,
mas não com exclusividade. De fato, cada Poder, ao eis que também exerce funções atípicas, próprias dos
lado de sua função típica, demais Poderes.
também desempenha funções atípicas, vale dizer, Assim, por exemplo, o Judiciário, ao contrário do que
atividades com afirma o item, pode sim
características das funções desempenhadas pelos exercer função administrativa, como quando realiza
demais Poderes. concursos públicos ou
Gabarito: Errado promove licitações para aquisição de bens.
Gabarito: Errado
2. (Cespe – MPU ) A CF instituiu mecanismos de freios e
contrapesos, de 5. (Cespe – MIN ) Consoante o modelo de Estado
modo a concretizar-se a harmonia entre os Poderes federativo adotado pelo
Legislativo, Executivo e Brasil, os estados-membros são dotados de autonomia e
Judiciário, como, por exemplo, a possibilidade de que o soberania, razão por que
Poder Judiciário declare a elaboram suas próprias constituições.
inconstitucionalidade das leis.
Comentário: É correto que o modelo de Estado
Comentário: A questão está perfeita. A possibilidade federativo adotado pelo
de que o Poder Brasil confere autonomia aos Estados-membros, nos
Judiciário declare a inconstitucionalidade de leis termos do art. 18 da
constitui exemplo típico do Constituição Federal:
mecanismo de freios e contrapesos previsto na Art. 18. A organização político-administrativa da República
Constituição da República. No Federativa do Brasil
caso, possibilita ao Judiciário retirar do mundo compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os
jurídico eventuais leis Municípios, todos
aprovadas pelo Poder Legislativo que não estejam em autônomos, nos termos desta Constituição.
plena consonância com Essa autonomia é de caráter político, administrativo e
os ditames constitucionais. Em razão da existência de financeiro, o que
mecanismos como significa que os estados-membros, assim como os
esse, evita-se que um Poder se sobressaia sobre os municípios e o DF,
demais, estabelecendo, possuem capacidade de auto-organização,
assim, o equilíbrio e a harmonia entre eles. Também autogoverno e autoadministração.
são exemplos de Porém, o quesito erra ao afirmar que os estados-
mecanismos do sistema de freios e contrapesos: a membros são dotados de
possibilidade de veto de soberania. Na verdade, somente o Estado Federal (a
projetos de lei pelo chefe do Executivo e a sabatina República Federativa do
pelo Senado de membros Brasil), detém o atributo da soberania. Já os entes
do STF escolhidos pelo chefe do Executivo. federados, incluindo a
Gabarito: Certo União, possuem apenas autonomia.
Gabarito: Errado
3. (Cespe – PC/BA ) A eleição periódica dos detentores
do poder político e 6. (ESAF – Ministério da Fazenda ) Assinale a opção
a responsabilidade política do chefe do Poder Executivo incorreta.
são características do a) O sistema de freios e contrapesos não importa em
princípio republicano. subordinação de um poder a
outro, mas diz respeito a mecanismos de limitação de um
Comentário: O quesito está correto. As características poder pelo outro previstos
marcantes da constitucionalmente, de modo a assegurar a harmonia e o
forma de governo República são a eletividade e a equilíbrio entre eles.
temporalidade do mandato b) É exemplo de mecanismo de freios e contrapesos o
do chefe do Executivo e, ainda, a sua responsabilidade poder de veto conferido ao
política, Chefe do Poder Executivo em relação a projetos de lei
consubstanciada no dever de prestar contas de seus aprovados pelo Congresso
atos. Nacional.
Gabarito: Certo c) O veto imposto pelo Chefe do Poder Executivo pode ser
derrubado por meio do
4. (Cespe – PRF ) Decorre do princípio constitucional voto da maioria absoluta dos membros do Congresso
fundamental da Nacional, em sessão

1
conjunta.
d) Compete ao Presidente da República, dentro do
sistema de freios e contrapesos
previsto constitucionalmente, escolher e nomear os
Ministros do Supremo Tribunal
Federal, depois de aprovada a escolha pelo voto da
maioria absoluta do Congresso
Nacional, em sessão conjunta.
e) São funções típicas do Poder Legislativo legislar e
fiscalizar, sendo suas funções
atípicas administração e julgamento, podendo ser citado
como exemplo desta última
o julgamento do Presidente da República ou Ministros do
STF por crimes de
responsabilidade.
Comentários:
(a) CERTA. No Brasil, conforme prevê o art. 2º da
Constituição Federal,
os Poderes são independentes e harmônicos entre si,
não havendo, assim,
relação de subordinação entre eles. A harmonia é
garantida pelo sistema de
freios e contrapesos, que se caracteriza pela
existência de controles
recíprocos, estabelecidos para evitar que qualquer
Poder se sobressaia sobre
os demais.
(b) CERTA. Como dito, o mecanismo de freios e
contrapesos admite
controles recíprocos, isto é, controle de um Poder
sobre outro. No caso, o
poder de veto (CF, art. 66, §1º) possibilita ao Chefe do
Executivo não
sancionar projetos de lei aprovados pelo Poder
Legislativo.
(c) CERTA. Ainda conforme o mecanismo de freios e
contrapesos, a
Constituição estabelece que o veto do Poder
Executivo não é absoluto, pois
pode ser derrubado pelo voto da maioria absoluta dos
membros do
Congresso Nacional, em sessão conjunta (CF, art. 66,
§4º).
(d) ERRADA. É certo que, dentro do sistema de freios
e contrapesos
previsto na CF, compete ao Presidente da República
escolher e nomear os
Ministros do STF. Porém, a escolha deve ser aprovada
pela maioria absoluta do
Senado Federal (CF, art. 101, parágrafo único), e não
pelo Congresso Nacional,
daí o erro.
(e) CERTA. O Legislativo, além da função típica de
legislar, também exerce a
função de fiscalizar a Administração Pública,
conforme previsto no art. 70 da CF.
Este dispositivo atribui ao Congresso Nacional a
competência para exercer o
controle externo da Administração Pública, com o
auxílio do Tribunal de Contas
da União. Ressalte-se que a função fiscalizatória ou de
controle não se encaixa
de modo perfeito na tripartição clássica pensada por
Montesquieu, mas passou a
ser desempenhada à medida que a organização estatal
foi evoluindo e se
tornando mais complexa. Além de legislar e fiscalizar,
o Legislativo, de forma
atípica, também administra e julga, por exemplo,
quando realiza concursos
públicos (função administrativa) ou quando o Senado
Federal julga crimes de
responsabilidade praticados pelo Presidente da
República e por Ministros do
STF, nos termos do art. 52, I e II da CF (função
judicial).
Gabarito: alternativa “d”
7. (IADES – Metro/DF ) A respeito do direito
administrativo, assinale a
alternativa correta.
a) A Administração Pública confunde-se com o próprio
Poder Executivo, haja vista
que a este cabe, em vista do princípio da separação dos
poderes, a exclusiva
função administrativa.
b) O chefe do Poder Executivo pode, por decreto,
promover a extinção de órgãos
públicos, quando seus cargos estiverem vagos.
c) Supremacia do interesse público não consta como
princípio expresso, mas
informa a atuação da Administração Pública, assim como
os demais princípios, tais
como eficiência, legalidade e moralidade.
d) As decisões adotadas por delegação de competência
consideram-se praticadas
pela autoridade delegante, e não pelo delegado.
e) Na remoção ex officio de servidor público para
localidade diversa da por ele
postulada, não se exige a correspondente motivação por
parte da Administração
Pública.
Comentário: vamos analisar cada alternativa:
a) ERRADA. A Administração Pública não se confunde
com o Poder
Executivo. Os Poderes exercem funções típicas e
atípicas. A função
administrativa é típica do Poder Executivo, mas
também é exercida de forma
atípica pelos Poderes Legislativo e Judiciário, ou seja,
o Poder Executivo não
possui a exclusividade da função administrativa.
b) ERRADA. Conforme o art. 84, VI da Constituição
Federal, compete
privativamente ao chefe do Poder Executivo dispor,
mediante decreto, sobre
organização e funcionamento da administração
federal, quando não implicar
aumento de despesa nem criação ou extinção de
órgãos públicos e sobre
extinção de funções ou cargos públicos, quando
vagos. Como se nota, o
chefe do Poder Executivo, por decreto, pode extinguir
cargos públicos,
quando vagos, mas não pode extinguir órgãos
públicos.
c) CERTA. De fato, a supremacia do interesse público
é um princípio que
baliza a atuação da Administração Pública, como
veremos adiante nesta aula.
Tal princípio é considerado um princípio implícito,
pois não aparece de forma
expressa no art. 37, caput da Constituição Federal.
Ressalte-se que os
princípios da eficiência, legalidade e moralidade,
também citados na questão,
2
são princípios expressos, vez que, diferentemente da Administração Pública em sentido formal, subjetivo ou
supremacia do interesse orgânico
público, constam de forma expressa no art. 37, caput significa o conjunto de agentes, órgãos e pessoas
da CF. Nota-se, então, jurídicas que
que a redação do item ficou um pouco confusa, pois tenham a incumbência de executar as atividades
admite duas administrativas3.
interpretações: (i) que os princípios da eficiência, Esse conceito, portanto, leva em conta o sujeito, isto é,
legalidade e moralidade quem está
informam a atuação da Administração e também são exercendo a função administrativa, em qualquer dos
princípios implícitos; (ii) Poderes.
que os princípios da eficiência, legalidade e Dessa forma, o conceito não se restringe aos agentes,
moralidade informam a atuação órgãos e
da Administração, assim como os demais princípios. pessoas do Poder Executivo, haja vista que os Poderes
Para o item estar Legislativo e
correto, devemos considerar a segunda interpretação, Judiciário também administram, notadamente quando
visto que, como dito, organizam seus
os princípios da eficiência, legalidade e moralidade serviços internos e gerenciam seus servidores.
são princípios expressos. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo defendem que,
d) ERRADA. Ocorre exatamente o contrário: as quando se adota
decisões adotadas por o sentido formal ou subjetivo, a rigor, só podem ser
delegação de competência consideram-se praticadas considerados
pelo delegado, isto é, Administração Pública aqueles sujeitos que nosso direito
por quem recebeu a delegação, e não pela autoridade assim considera,
delegante. não importa a atividade que exerçam. Assim, segundo os
e) ERRADA. Todo ato que afete o interesse individual autores, de
do servidor – tal acordo com nosso ordenamento jurídico4 a Administração
qual a remoção ex officio de servidor público para Pública seria
localidade diversa da por integrada exclusivamente pelos órgãos da administração
ele postulada - necessita de motivação (exposição dos direta
motivos) por parte da (Ministérios, Secretarias, Mesas etc.) e pelas entidades da
Administração Pública. administração
Gabarito: alternativa “c” indireta (autarquias, fundações públicas, empresas
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA públicas e sociedades
Em sentido estrito, o conceito de administração pública de economia mista), e por mais ninguém.
envolve Ainda veremos no nosso curso o que vem a ser
todo o aparelhamento estatal voltado à execução das administração direta
políticas públicas. e indireta. Porém, o importante aqui é perceber que,
Contrapõe-se, portanto, ao conceito de Governo: enquanto segundos os autores,
este o conceito de Administração Pública formal ou subjetiva
estabelece, aquela executa as políticas públicas. Nas excluiria
palavras de Hely entidades privadas que exercem atividades próprias da
Lopes Meireles, “a Administração não pratica atos de função
governo; pratica administrativa, a exemplo das concessionárias de serviços
tão-somente, atos de execução, os chamados atos públicos
administrativos, (companhias de lixo, água, energia elétrica etc.) e das
com poderes de decisão limitados a atribuições de organizações
natureza executiva, 3 Carvalho Filho (, p. 11).
conforme definidos em lei”. 4 Decreto-Lei nº 200/1967.
O conceito de administração pública também pode ser sociais. Isso porque, apesar da atividade exercida, nosso
tomado em ordenamento
sentido amplo, abrangendo, assim, os órgãos superiores jurídico não coloca essas entidades no seio da
de governo que Administração Pública
exercem função política, da mesma forma que os órgãos, formal.
agentes e Não obstante, frise-se que a maioria da doutrina não faz
entidades que exercem função meramente administrativa, essa
isto é, de distinção, e simplesmente define a Administração Pública
execução dos programas de governo. em sentido
Não obstante, o mais comum é considerar o conceito de subjetivo como o “conjunto de órgãos, agentes e pessoas
administração pública em sentido estrito. E nesse jurídicas aos
sentido, a doutrina quais a lei atribui o exercício da função administrativa do
costuma ainda dividir o conceito de administração pública Estado5”.
em duas Administração pública em sentido material, objetivo
vertentes: uma considerando a ótica dos executores da ou funcional
atividade pública Em sentido material, objetivo ou funcional, a administração
(quem), e outra considerando a própria atividade (o que). pública
Vejamos. abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas,
Administração pública em sentido formal, subjetivo ou órgãos e
orgânico agentes incumbidos da função administrativa do Estado. O
conceito,

3
portanto, adota como referência o objeto, isto é, o que é
realizado, não
obrigatoriamente quem exerce.
Geralmente, as seguintes atividades são apontadas como
próprias da
administração pública em sentido objetivo:
 Polícia administrativa: abrange as atividades
administrativas que implicam
restrições ou condicionamentos aos direitos individuais
impostos em prol do
interesse de toda coletividade, como ordens, notificações,
licenças, autorizações,
fiscalização, sanções.
 Serviço público: toda atividade executada diretamente
pela Administração
Pública formal ou por particulares delegatários que tenham
por fim satisfazer as
necessidades coletivas, sob regime predominantemente
público. Exemplos:
serviço postal, serviços de telecomunicações, transporte
ferroviário, rodoviário e
aéreo etc.
 Fomento: compreende a atividade administrativa de
incentivo à iniciativa
privada de utilidade ou interesse público, tais como o
financiamento sob
condições especiais, a concessão de benefícios ou
incentivos fiscais etc.
 Intervenção: é entendida como sendo a
regulamentação e fiscalização da
atividade econômica de natureza privada (intervenção
indireta), por exemplo,
mediante a atuação de agências reguladoras, bem assim
a atuação do Estado
diretamente na ordem econômica, geralmente por meio
das empresas estatais
5 e.g. Di Pietro (, p. 57).
(intervenção direta). Compreende também as
intervenções estatais na
propriedade privada (tombamento, requisição,
desapropriação, servidão, etc.).
Quanto ao último item acima (“intervenção”), importante
ressaltar
que alguns autores6 não consideram atividade de
administração pública
em sentido material a intervenção direta do Estado na
economia (Estadoempres
ário). Isso porque, quando atua nessas condições, o
Estado está
predominantemente sujeito ao regime de direito
privado, exercendo
atividade econômica em sentido estrito, isto é, em
igualdade de condições
com os particulares. Para esses autores, as atividades de
administração
pública em sentido material seriam somente aquelas
desempenhadas sob
regime predominantemente de direito público7.
8. (Cespe – Sefaz/ES ) Define-se, como administração
pública externa ou
extroversa, a atividade desempenhada pelo Estado, como,
por exemplo, a
regulação, pela União, da atividade de aviação civil pelas
respectivas
concessionárias.
Comentário: As ações da Administração Pública
podem ter como
destinatários os administrados – isto é, a sociedade
ou os sujeitos que não
pertencem à Administração formal – ou os próprios
órgãos e entes
administrativos.
Quando a Administração se relaciona com os
administrados, teremos a
chamada administração extroversa, pois nela existem
ações externas, isto é,
que incidem para fora do núcleo estatal. Trata-se das
atividades finalísticas
atribuídas pela Constituição a cada ente da federação
(União, Estados, DF e
Municípios).
Por exemplo, há administração extroversa quando um
órgão de
fiscalização estatal interdita um estabelecimento
comercial. No caso, a relação
é extroversa porque se dá entre a Administração
(órgão de fiscalização) e uma
pessoa externa ao Poder Público, o estabelecimento
comercial privado.
Outro exemplo de administração extroversa seria na
prestação de
serviços públicos, como quando um cidadão é
atendido no posto de saúde
público. No caso, a relação é entre a Administração
(posto de saúde) e uma
6 e.g. Alexandrino, M. e Paulo, V. (, p. 21).
7 Não se preocupe. Veremos os conceitos de direito
público e de direito privado já no próximo tópico.
pessoa externa ao órgão estatal, o cidadão.
Essas relações extroversas se fundamentam nos
princípios da
supremacia e da indisponibilidade do interesse
público (os quais serão
estudados mais adiante). Pode-se associar esse
conceito ao de administração
pública em sentido material, objetivo ou funcional, que
considera a natureza
das atividades levadas a efeito pela Administração
para atender as
necessidades da coletividade (polícia administrativa,
serviço público, fomento
e intervenção).
Por outro lado, quando a Administração se relaciona
entre si, ou seja,
entre os entes políticos (União, Estados, DF e
Municípios), entre esses e os
órgãos da Administração Direta ou entre os órgãos em
si, teremos a chamada
administração introversa, pois, nesse caso, as ações
ocorrem dentro o núcleo
estatal. A administração introversa é considerada
instrumental em relação à
extroversa, vale dizer, as relações internas servem de
instrumento para a
efetivação das relações externas, estas, de cunho
finalístico. De fato, toda a
organização administrativa interna do Estado serve
para que ele possa
implementar as políticas públicas em prol da
sociedade.
Há administração introversa quando, por exemplo, a
União realiza
transferências de recursos federais para um
Município. No caso, as duas
partes da relação (União e Município) são entes
estatais, ou seja, a atividade é
4
desenvolvida dentro do núcleo estatal. algumas instituições presentes na estrutura do Estado
Também é administração introversa quando um contemporâneo. Como
Ministério descentraliza exemplo, tome-se o Ministério Público e os Tribunais
créditos orçamentários para outro Ministério ou de Contas, instituições
quando um Ministério realiza com competências próprias, inconfundíveis e
a supervisão finalística (tutela) de uma entidade da privativas que não se
administração indireta a enquadram de modo perfeito no âmbito dos
ele vinculada, pois tais relações são travadas dentro tradicionais Poderes Judiciário,
do núcleo estatal e Executivo e Legislativo. Contudo, tais instituições e
são instrumentais em relação à administração suas funções ainda não
extroversa, ou seja, as têm a denominação formal de Poder.
atividades introversas têm como objetivo possibilitar (c) CERTA. A Administração Pública pode ser vista
uma posterior atividade pelos critérios
finalística extroversa (ex: o Ministério que recebeu os subjetivo/formal ou objetivo/material. Segundo o
créditos vai prestar um critério subjetivo, considerase
serviço público ao cidadão). Ressalte-se que "núcleo quem está exercendo a função administrativa,
estatal", aqui, é abrangendo, portanto, o
entendido como todas as entidades públicas, de conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que
qualquer ente da federação, tenham a incumbência
incluindo as entidades da administração indireta. de executar as atividades administrativas. Já pelo
A situação apresentada no enunciado da questão se critério objetivo, considerase
refere a uma relação o que é realizado, não obrigatoriamente quem exerce,
externa finalística (regulação da atividade de aviação abrangendo as
civil pela União). atividades de polícia administrativa, serviço público,
Portanto, correto afirmar que se trata de administração fomento e intervenção.
pública extroversa. (d) ERRADA. O poder que a Administração possui para
Gabarito: Certo controlar seus
próprios atos, podendo anulá-los, caso verifique
9. (Cespe – AE/ES ) Acerca de governo, Estado e alguma irregularidade,
administração pública, caracteriza o princípio da autotutela. Por outro lado, o
assinale a opção correta. princípio da
a) Atualmente, Estado e governo são considerados impessoalidade dita que atividade da Administração
sinônimos, visto que, em não deve ter em mira este
ambos, prevalece a finalidade do interesse público. ou aquele indivíduo em especial, e sim o interesse
b) São poderes do Estado: o Executivo, o Legislativo, o público, da coletividade.
Judiciário e o Ministério (e) ERRADA. Ao contrário do que afirma a assertiva, a
Público. Constituição
c) Com base em critério subjetivo, a administração pública Federal adota um modelo de separação flexível de
confunde-se com os Poderes. Isso porque a
sujeitos que integram a estrutura administrativa do Estado. própria Constituição atribui a cada Poder funções
d) O princípio da impessoalidade traduz-se no poder da típicas, desempenhadas
administração de controlar com preponderância, e funções atípicas,
seus próprios atos, podendo anulá-los, caso se verifique desempenhadas de modo acessório.
alguma irregularidade. Assim, por exemplo, é que o Poder Legislativo e o
e) Na Constituição Federal de 1988 (CF), foi adotado um Judiciário, cujas funções
modelo de separação típicas são, respectivamente, a legislativa e a
estanque entre os poderes, de forma que não se podem jurisdicional, também
atribuir funções materiais desempenham, de forma atípica, funções
típicas de um poder a outro. administrativas, como quando
Comentário: Vamos analisar cada alternativa, organizam seus serviços adquirindo bens mediante
buscando a opção correta: licitação ou contratando
(a) ERRADA. A rigor, Estado e Governo não são pessoal por meio de concurso público.
sinônimos. Estado é a Gabarito: alternativa “c”
pessoa jurídica soberana, formada pelos elementos,
povo, território e governo 10. (Cespe – TCE/RN ) As pessoas físicas que
soberano. Já o Governo, como se vê, é um dos espontaneamente assumem
elementos do Estado, funções públicas em situações de calamidade são
responsável por sua condução. consideradas particulares em
(b) ERRADA. São poderes do Estado o Executivo, o colaboração com o poder público e integram a
Legislativo e o administração pública em sentido
Judiciário, somente. O Ministério Público, embora seja subjetivo.
instituição de elevada Comentário: De fato, as pessoas físicas que
importância para a democracia, não constitui um espontaneamente assumem
Poder. Na verdade, alguns funções públicas em situações de calamidade são
autores modernos defendem que a tripartição clássica consideradas particulares
de Poderes não é mais em colaboração com o poder público. Seria o caso,
suficiente para abarcar a ampla gama de funções por exemplo, da pessoa
desempenhadas por que espontaneamente auxilia os bombeiros a resgatar
vítimas de uma

5
enchente. Porém, não é correto afirmar que tais 14. (Cespe – Ministério Integração Nacional ) Na sua
pessoas integram a acepção formal,
administração pública em sentido subjetivo, pois não entende-se governo como o conjunto de poderes e órgãos
existe lei que contenha constitucionais.
tal previsão. Aqui, percebe-se que a banca adotou o Comentário: Quando se fala em administração pública
conceito formal de ou governo em
administração pública, pelo qual a administração sentido “formal” deve-se pensar em “sujeitos” (quem),
pública só é composta por ou seja, órgãos,
aquelas pessoas, órgãos e entidades previstos em lei, agentes e pessoas jurídicas. Portanto, correta a
que seriam, assertiva.
basicamente, a administração direta e indireta e Gabarito: Certo
respectivos agentes.
Gabarito: Errado 15. (Cespe – Ministério Integração Nacional ) A
administração pratica atos
11. (Cespe – TCU ) O poder de polícia e os serviços de governo, pois constitui todo aparelhamento do Estado
públicos são exemplos preordenado à realização
de atividades que integram o conceito de administração de seus serviços, visando à satisfação das necessidades
pública sob o critério coletivas.
material. Comentário: Atos de governo são aqueles praticados
Comentário: O conceito de administração público sob no exercício da
o critério material função política, com ampla margem de
considera a natureza das atividades exercidas (o que), discricionariedade e diretamente em
as quais podem ser obediência à Constituição. São as ações de comando,
atividades de: polícia administrativa (poder de polícia), coordenação, direção e
serviço público, fixação das diretrizes políticas, vale dizer, atividades
fomento e intervenção. de caráter superior,
Gabarito: Certo referentes à direção suprema e geral do Estado, e não
simplesmente de
12. (Cespe – MPOG ) Administração pública, em sentido execução de serviços públicos. Pode-se destacar, por
amplo, abrange o exemplo, a decretação
exercício da função política e da função administrativa, de intervenção federal, do Estado de Defesa e do
estando ambas as Estado de Sítio, a celebração
atividades subordinadas à lei. de Tratados Internacionais, a iniciativa de lei pelo
Executivo, sua sanção ou
Comentário: O conceito de administração pública veto etc.
pode ser tomado em Portanto, o quesito está errado, pois, nas palavras de
sentido amplo, abrangendo, assim, os órgãos Hely Lopes
superiores de governo que Meireles, a Administração não pratica atos de
exercem função política (ex: Presidência da República, governo; pratica tão-somente,
Congresso Nacional) atos de execução, os chamados atos administrativos,
da mesma forma que os órgãos, agentes e entidades que têm como fim a
que exercem função realização de serviços para satisfazer, de forma
administrativa, isto é, de execução dos programas de concreta e imediata, as
governo necessidades coletivas.
(ex: Ministérios, Secretarias, Departamentos etc.). Gabarito: Errado
Gabarito: Certo
16. (ESAF – RFB – Auditor ) Em seu sentido subjetivo, o
13. (Cespe – TJDFT ) Administração pública em sentido estudo da
orgânico designa os Administração Pública abrange
entes que exercem as funções administrativas, a) a atividade administrativa.
compreendendo as pessoas b) o poder de polícia administrativa.
jurídicas, os órgãos e os agentes incumbidos dessas c) as entidades e órgãos que exercem as funções
funções. administrativas.
Comentário: A questão está correta. O conceito de d) o serviço público.
administração pública e) a intervenção do Estado nas atividades privadas.
em sentido orgânico (ou subjetivo) leva em conta Comentário: Em seu sentido subjetivo, o estudo da
“quem” exerce a atividade, Administração
compreendendo as pessoas jurídicas, os órgãos e os Pública abrange os sujeitos (quem), ou seja, os
agentes incumbidos das órgãos, agentes e pessoas
funções administrativas. Contrapõe-se ao conceito de jurídicas (entidades) que exercem as funções
administração pública administrativas. Portanto,
em sentido material (objetivo), que leva em correta a opção “c”. Todas as demais alternativas se
consideração “o que”, ou seja, a referem ao sentido
própria atividade administrativa, aqui definida como as objetivo da Administração Pública, relativo à natureza
atividades de polícia das atividades
administrativa, serviço público, fomento e intervenção. exercidas pelos entes (o que).
Gabarito: Certo Gabarito: alternativa “c”

6
17. (AOCP – TRE/AC ) Estado é diferente de Governo. A função política. Seriam exemplos, a Presidência da
finalidade do República e o Congresso
Estado é atender aos interesses da coletividade, ou seja, o Nacional, no âmbito da União, assim como os
bem comum e, para Prefeitos e as Câmaras
isso, o Estado precisa de um aparato que lhe dê a Municipais, no âmbito dos Municípios.
possibilidade de concretizar e Gabarito: alternativa “d”
materializar essa finalidade, que é chamado de
Administração Pública. Analise as
assertivas a seguir e assinale a alternativa que apresenta 1. (Cespe – MPOG ) O princípio da separação dos
apenas as assertivas Poderes adotado no
relacionadas à Administração Pública. Brasil pode ser caracterizado como rígido, uma vez que
I. É um instrumento usado para atingir uma meta política. todos os Poderes da
II. Possui conduta hierarquizada. República exercem apenas funções típicas.
III. Atividade política e discricionária dos negócios Comentário: O item está errado. O princípio da
públicos. separação dos Poderes
IV. Pratica atos de execução, segundo a competência do adotado no Brasil pode ser caracterizado como
órgão e seus agentes. flexível, e não como rígido,
V. Significa o conjunto de agentes, órgãos e entidades que uma vez que os Poderes exercem suas funções típicas
integram a estrutura com preponderância,
constitucional do Estado. mas não com exclusividade. De fato, cada Poder, ao
lado de sua função típica,
a) Apenas I, III e V. também desempenha funções atípicas, vale dizer,
b) Apenas II, III e IV. atividades com
c) Apenas II, III, IV e V. características das funções desempenhadas pelos
d) Apenas I, II e IV. demais Poderes.
e) Apenas I, II e V. Gabarito: Errado
Comentário: Vamos analisar cada item para ver
qual(is) se relaciona(m) à 2. (Cespe – MPU ) A CF instituiu mecanismos de freios e
Administração Pública: contrapesos, de
I) CERTO. O próprio enunciado nos mostra que esse modo a concretizar-se a harmonia entre os Poderes
item está correto, ao Legislativo, Executivo e
a dizer que o Estado precisa de um “aparato” que lhe Judiciário, como, por exemplo, a possibilidade de que o
dê a possibilidade de Poder Judiciário declare a
concretizar e materializar os interesses da inconstitucionalidade das leis.
coletividade. Os interesses da Comentário: A questão está perfeita. A possibilidade
coletividade são traduzidos nas metas políticas (ex: de que o Poder
programas de governo, Judiciário declare a inconstitucionalidade de leis
serviços públicos, obras, etc.), as quais são atingidas constitui exemplo típico do
por intermédio da mecanismo de freios e contrapesos previsto na
atuação da Administração Pública. Constituição da República. No
II) CERTO. Para o melhor desempenho de suas caso, possibilita ao Judiciário retirar do mundo
atividades, a jurídico eventuais leis
Administração Pública se subdivide em órgãos, aprovadas pelo Poder Legislativo que não estejam em
estruturados em hierarquia. É plena consonância com
a chamada desconcentração. Na prefeitura de Juiz de os ditames constitucionais. Em razão da existência de
Fora, por exemplo, mecanismos como
existem várias Secretarias Municipais (Secretaria de esse, evita-se que um Poder se sobressaia sobre os
Educação, de Saúde, da demais, estabelecendo,
Fazenda etc.) e dentro de cada uma dessas Secretarias assim, o equilíbrio e a harmonia entre eles. Também
existem vários outros são exemplos de
departamentos, todos organizados em hierarquia. mecanismos do sistema de freios e contrapesos: a
III) ERRADO. “Atividade política e discricionária dos possibilidade de veto de
negócios públicos” projetos de lei pelo chefe do Executivo e a sabatina
é uma característica relacionada ao Governo, e não à pelo Senado de membros
Administração Pública. do STF escolhidos pelo chefe do Executivo.
Lembrando que o Governo, por conta da legitimidade Gabarito: Certo
recebida da população
pelo voto, define as políticas públicas e respectivas 3. (Cespe – PC/BA ) A eleição periódica dos detentores
diretrizes, enquanto a do poder político e
Administração Pública as executa. a responsabilidade política do chefe do Poder Executivo
IV) CERTO. Como já afirmado, a Administração são características do
Pública, por intermédio princípio republicano.
de seus órgãos e agentes, pratica atos de execução, a Comentário: O quesito está correto. As características
fim de materializar e marcantes da
concretizas as metas políticas. forma de governo República são a eletividade e a
V) ERRADO. O conjunto de agentes, órgãos e temporalidade do mandato
entidades que integram a do chefe do Executivo e, ainda, a sua responsabilidade
estrutura constitucional do Estado representa o política,
Governo, responsável pela

7
consubstanciada no dever de prestar contas de seus c) O veto imposto pelo Chefe do Poder Executivo pode ser
atos. derrubado por meio do
Gabarito: Certo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso
Nacional, em sessão
4. (Cespe – PRF ) Decorre do princípio constitucional conjunta.
fundamental da d) Compete ao Presidente da República, dentro do
independência e harmonia entre os poderes a sistema de freios e contrapesos
impossibilidade de que um poder previsto constitucionalmente, escolher e nomear os
exerça função típica de outro, não podendo, por exemplo, Ministros do Supremo Tribunal
o Poder Judiciário Federal, depois de aprovada a escolha pelo voto da
exercer a função administrativa. maioria absoluta do Congresso
Comentário: O sistema de separação de Poderes Nacional, em sessão conjunta.
previsto na e) São funções típicas do Poder Legislativo legislar e
Constituição Federal é flexível. Isso significa que cada fiscalizar, sendo suas funções
Poder possui uma atípicas administração e julgamento, podendo ser citado
função típica, a qual exerce com preponderância, mas como exemplo desta última
não com exclusividade, o julgamento do Presidente da República ou Ministros do
eis que também exerce funções atípicas, próprias dos STF por crimes de
demais Poderes. responsabilidade.
Assim, por exemplo, o Judiciário, ao contrário do que Comentários:
afirma o item, pode sim (a) CERTA. No Brasil, conforme prevê o art. 2º da
exercer função administrativa, como quando realiza Constituição Federal,
concursos públicos ou os Poderes são independentes e harmônicos entre si,
promove licitações para aquisição de bens. não havendo, assim,
Gabarito: Errado relação de subordinação entre eles. A harmonia é
garantida pelo sistema de
5. (Cespe – MIN ) Consoante o modelo de Estado freios e contrapesos, que se caracteriza pela
federativo adotado pelo existência de controles
Brasil, os estados-membros são dotados de autonomia e recíprocos, estabelecidos para evitar que qualquer
soberania, razão por que Poder se sobressaia sobre
elaboram suas próprias constituições. os demais.
Comentário: É correto que o modelo de Estado (b) CERTA. Como dito, o mecanismo de freios e
federativo adotado pelo contrapesos admite
Brasil confere autonomia aos Estados-membros, nos controles recíprocos, isto é, controle de um Poder
termos do art. 18 da sobre outro. No caso, o
Constituição Federal: poder de veto (CF, art. 66, §1º) possibilita ao Chefe do
Art. 18. A organização político-administrativa da República Executivo não
Federativa do Brasil sancionar projetos de lei aprovados pelo Poder
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Legislativo.
Municípios, todos (c) CERTA. Ainda conforme o mecanismo de freios e
autônomos, nos termos desta Constituição. contrapesos, a
Essa autonomia é de caráter político, administrativo e Constituição estabelece que o veto do Poder
financeiro, o que Executivo não é absoluto, pois
significa que os estados-membros, assim como os pode ser derrubado pelo voto da maioria absoluta dos
municípios e o DF, membros do
possuem capacidade de auto-organização, Congresso Nacional, em sessão conjunta (CF, art. 66,
autogoverno e autoadministração. §4º).
Porém, o quesito erra ao afirmar que os estados- (d) ERRADA. É certo que, dentro do sistema de freios
membros são dotados de e contrapesos
soberania. Na verdade, somente o Estado Federal (a previsto na CF, compete ao Presidente da República
República Federativa do escolher e nomear os
Brasil), detém o atributo da soberania. Já os entes Ministros do STF. Porém, a escolha deve ser aprovada
federados, incluindo a pela maioria absoluta do
União, possuem apenas autonomia. Senado Federal (CF, art. 101, parágrafo único), e não
Gabarito: Errado pelo Congresso Nacional,
daí o erro.
6. (ESAF – Ministério da Fazenda ) Assinale a opção (e) CERTA. O Legislativo, além da função típica de
incorreta. legislar, também exerce a
a) O sistema de freios e contrapesos não importa em função de fiscalizar a Administração Pública,
subordinação de um poder a conforme previsto no art. 70 da CF.
outro, mas diz respeito a mecanismos de limitação de um Este dispositivo atribui ao Congresso Nacional a
poder pelo outro previstos competência para exercer o
constitucionalmente, de modo a assegurar a harmonia e o controle externo da Administração Pública, com o
equilíbrio entre eles. auxílio do Tribunal de Contas
b) É exemplo de mecanismo de freios e contrapesos o da União. Ressalte-se que a função fiscalizatória ou de
poder de veto conferido ao controle não se encaixa
Chefe do Poder Executivo em relação a projetos de lei de modo perfeito na tripartição clássica pensada por
aprovados pelo Congresso Montesquieu, mas passou a
Nacional.

8
ser desempenhada à medida que a organização estatal expressa no art. 37, caput da Constituição Federal.
foi evoluindo e se Ressalte-se que os
tornando mais complexa. Além de legislar e fiscalizar, princípios da eficiência, legalidade e moralidade,
o Legislativo, de forma também citados na questão,
atípica, também administra e julga, por exemplo, são princípios expressos, vez que, diferentemente da
quando realiza concursos supremacia do interesse
públicos (função administrativa) ou quando o Senado público, constam de forma expressa no art. 37, caput
Federal julga crimes de da CF. Nota-se, então,
responsabilidade praticados pelo Presidente da que a redação do item ficou um pouco confusa, pois
República e por Ministros do admite duas
STF, nos termos do art. 52, I e II da CF (função interpretações: (i) que os princípios da eficiência,
judicial). legalidade e moralidade
Gabarito: alternativa “d” informam a atuação da Administração e também são
princípios implícitos; (ii)
7. (IADES – Metro/DF ) A respeito do direito que os princípios da eficiência, legalidade e
administrativo, assinale a moralidade informam a atuação
alternativa correta. da Administração, assim como os demais princípios.
a) A Administração Pública confunde-se com o próprio Para o item estar
Poder Executivo, haja vista correto, devemos considerar a segunda interpretação,
que a este cabe, em vista do princípio da separação dos visto que, como dito,
poderes, a exclusiva os princípios da eficiência, legalidade e moralidade
função administrativa. são princípios expressos.
b) O chefe do Poder Executivo pode, por decreto, d) ERRADA. Ocorre exatamente o contrário: as
promover a extinção de órgãos decisões adotadas por
públicos, quando seus cargos estiverem vagos. delegação de competência consideram-se praticadas
c) Supremacia do interesse público não consta como pelo delegado, isto é,
princípio expresso, mas por quem recebeu a delegação, e não pela autoridade
informa a atuação da Administração Pública, assim como delegante.
os demais princípios, tais e) ERRADA. Todo ato que afete o interesse individual
como eficiência, legalidade e moralidade. do servidor – tal
d) As decisões adotadas por delegação de competência qual a remoção ex officio de servidor público para
consideram-se praticadas localidade diversa da por
pela autoridade delegante, e não pelo delegado. ele postulada - necessita de motivação (exposição dos
e) Na remoção ex officio de servidor público para motivos) por parte da
localidade diversa da por ele Administração Pública.
postulada, não se exige a correspondente motivação por Gabarito: alternativa “c”
parte da Administração ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Pública. Em sentido estrito, o conceito de administração pública
Comentário: vamos analisar cada alternativa: envolve
a) ERRADA. A Administração Pública não se confunde todo o aparelhamento estatal voltado à execução das
com o Poder políticas públicas.
Executivo. Os Poderes exercem funções típicas e Contrapõe-se, portanto, ao conceito de Governo: enquanto
atípicas. A função este
administrativa é típica do Poder Executivo, mas estabelece, aquela executa as políticas públicas. Nas
também é exercida de forma palavras de Hely
atípica pelos Poderes Legislativo e Judiciário, ou seja, Lopes Meireles, “a Administração não pratica atos de
o Poder Executivo não governo; pratica
possui a exclusividade da função administrativa. tão-somente, atos de execução, os chamados atos
b) ERRADA. Conforme o art. 84, VI da Constituição administrativos,
Federal, compete com poderes de decisão limitados a atribuições de
privativamente ao chefe do Poder Executivo dispor, natureza executiva,
mediante decreto, sobre conforme definidos em lei”.
organização e funcionamento da administração O conceito de administração pública também pode ser
federal, quando não implicar tomado em
aumento de despesa nem criação ou extinção de sentido amplo, abrangendo, assim, os órgãos superiores
órgãos públicos e sobre de governo que
extinção de funções ou cargos públicos, quando exercem função política, da mesma forma que os órgãos,
vagos. Como se nota, o agentes e
chefe do Poder Executivo, por decreto, pode extinguir entidades que exercem função meramente administrativa,
cargos públicos, isto é, de
quando vagos, mas não pode extinguir órgãos execução dos programas de governo.
públicos. Não obstante, o mais comum é considerar o conceito de
c) CERTA. De fato, a supremacia do interesse público administração pública em sentido estrito. E nesse
é um princípio que sentido, a doutrina
baliza a atuação da Administração Pública, como costuma ainda dividir o conceito de administração pública
veremos adiante nesta aula. em duas
Tal princípio é considerado um princípio implícito, vertentes: uma considerando a ótica dos executores da
pois não aparece de forma atividade pública

9
(quem), e outra considerando a própria atividade (o que). abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas,
Vejamos. órgãos e
Administração pública em sentido formal, subjetivo ou agentes incumbidos da função administrativa do Estado. O
orgânico conceito,
Administração Pública em sentido formal, subjetivo ou portanto, adota como referência o objeto, isto é, o que é
orgânico realizado, não
significa o conjunto de agentes, órgãos e pessoas obrigatoriamente quem exerce.
jurídicas que Geralmente, as seguintes atividades são apontadas como
tenham a incumbência de executar as atividades próprias da
administrativas3. administração pública em sentido objetivo:
Esse conceito, portanto, leva em conta o sujeito, isto é,  Polícia administrativa: abrange as atividades
quem está administrativas que implicam
exercendo a função administrativa, em qualquer dos restrições ou condicionamentos aos direitos individuais
Poderes. impostos em prol do
Dessa forma, o conceito não se restringe aos agentes, interesse de toda coletividade, como ordens, notificações,
órgãos e licenças, autorizações,
pessoas do Poder Executivo, haja vista que os Poderes fiscalização, sanções.
Legislativo e  Serviço público: toda atividade executada diretamente
Judiciário também administram, notadamente quando pela Administração
organizam seus Pública formal ou por particulares delegatários que tenham
serviços internos e gerenciam seus servidores. por fim satisfazer as
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo defendem que, necessidades coletivas, sob regime predominantemente
quando se adota público. Exemplos:
o sentido formal ou subjetivo, a rigor, só podem ser serviço postal, serviços de telecomunicações, transporte
considerados ferroviário, rodoviário e
Administração Pública aqueles sujeitos que nosso direito aéreo etc.
assim considera,  Fomento: compreende a atividade administrativa de
não importa a atividade que exerçam. Assim, segundo os incentivo à iniciativa
autores, de privada de utilidade ou interesse público, tais como o
acordo com nosso ordenamento jurídico4 a Administração financiamento sob
Pública seria condições especiais, a concessão de benefícios ou
integrada exclusivamente pelos órgãos da administração incentivos fiscais etc.
direta  Intervenção: é entendida como sendo a
(Ministérios, Secretarias, Mesas etc.) e pelas entidades da regulamentação e fiscalização da
administração atividade econômica de natureza privada (intervenção
indireta (autarquias, fundações públicas, empresas indireta), por exemplo,
públicas e sociedades mediante a atuação de agências reguladoras, bem assim
de economia mista), e por mais ninguém. a atuação do Estado
Ainda veremos no nosso curso o que vem a ser diretamente na ordem econômica, geralmente por meio
administração direta das empresas estatais
e indireta. Porém, o importante aqui é perceber que, 5 e.g. Di Pietro (, p. 57).
segundos os autores, (intervenção direta). Compreende também as
o conceito de Administração Pública formal ou subjetiva intervenções estatais na
excluiria propriedade privada (tombamento, requisição,
entidades privadas que exercem atividades próprias da desapropriação, servidão, etc.).
função Quanto ao último item acima (“intervenção”), importante
administrativa, a exemplo das concessionárias de serviços ressaltar
públicos que alguns autores6 não consideram atividade de
(companhias de lixo, água, energia elétrica etc.) e das administração pública
organizações em sentido material a intervenção direta do Estado na
3 Carvalho Filho (, p. 11). economia (Estadoempres
4 Decreto-Lei nº 200/1967. ário). Isso porque, quando atua nessas condições, o
sociais. Isso porque, apesar da atividade exercida, nosso Estado está
ordenamento predominantemente sujeito ao regime de direito
jurídico não coloca essas entidades no seio da privado, exercendo
Administração Pública atividade econômica em sentido estrito, isto é, em
formal. igualdade de condições
Não obstante, frise-se que a maioria da doutrina não faz com os particulares. Para esses autores, as atividades de
essa administração
distinção, e simplesmente define a Administração Pública pública em sentido material seriam somente aquelas
em sentido desempenhadas sob
subjetivo como o “conjunto de órgãos, agentes e pessoas regime predominantemente de direito público7.
jurídicas aos
quais a lei atribui o exercício da função administrativa do 8. (Cespe – Sefaz/ES ) Define-se, como administração
Estado5”. pública externa ou
Administração pública em sentido material, objetivo extroversa, a atividade desempenhada pelo Estado, como,
ou funcional por exemplo, a
Em sentido material, objetivo ou funcional, a administração regulação, pela União, da atividade de aviação civil pelas
pública respectivas

10
concessionárias.
Comentário: As ações da Administração Pública
podem ter como
destinatários os administrados – isto é, a sociedade
ou os sujeitos que não
pertencem à Administração formal – ou os próprios
órgãos e entes
administrativos.
Quando a Administração se relaciona com os
administrados, teremos a
chamada administração extroversa, pois nela existem
ações externas, isto é,
que incidem para fora do núcleo estatal. Trata-se das
atividades finalísticas
atribuídas pela Constituição a cada ente da federação
(União, Estados, DF e
Municípios).
Por exemplo, há administração extroversa quando um
órgão de
fiscalização estatal interdita um estabelecimento
comercial. No caso, a relação
é extroversa porque se dá entre a Administração
(órgão de fiscalização) e uma
pessoa externa ao Poder Público, o estabelecimento
comercial privado.
Outro exemplo de administração extroversa seria na
prestação de
serviços públicos, como quando um cidadão é
atendido no posto de saúde
público. No caso, a relação é entre a Administração
(posto de saúde) e uma
6 e.g. Alexandrino, M. e Paulo, V. (, p. 21).
7 Não se preocupe. Veremos os conceitos de direito
público e de direito privado já no próximo tópico.
pessoa externa ao órgão estatal, o cidadão.
Essas relações extroversas se fundamentam nos
princípios da
supremacia e da indisponibilidade do interesse
público (os quais serão
estudados mais adiante). Pode-se associar esse
conceito ao de administração
pública em sentido material, objetivo ou funcional, que
considera a natureza
das atividades levadas a efeito pela Administração
para atender as
necessidades da coletividade (polícia administrativa,
serviço público, fomento
e intervenção).
Por outro lado, quando a Administração se relaciona
entre si, ou seja,
entre os entes políticos (União, Estados, DF e
Municípios), entre esses e os
órgãos da Administração Direta ou entre os órgãos em
si, teremos a chamada
administração introversa, pois, nesse caso, as ações
ocorrem dentro o núcleo
estatal. A administração introversa é considerada
instrumental em relação à
extroversa, vale dizer, as relações internas servem de
instrumento para a
efetivação das relações externas, estas, de cunho
finalístico. De fato, toda a
organização administrativa interna do Estado serve
para que ele possa
implementar as políticas públicas em prol da
sociedade.
Há administração introversa quando, por exemplo, a
União realiza
transferências de recursos federais para um
Município. No caso, as duas
partes da relação (União e Município) são entes
estatais, ou seja, a atividade é
desenvolvida dentro do núcleo estatal.
Também é administração introversa quando um
Ministério descentraliza
créditos orçamentários para outro Ministério ou
quando um Ministério realiza
a supervisão finalística (tutela) de uma entidade da
administração indireta a
ele vinculada, pois tais relações são travadas dentro
do núcleo estatal e
são instrumentais em relação à administração
extroversa, ou seja, as
atividades introversas têm como objetivo possibilitar
uma posterior atividade
finalística extroversa (ex: o Ministério que recebeu os
créditos vai prestar um
serviço público ao cidadão). Ressalte-se que "núcleo
estatal", aqui, é
entendido como todas as entidades públicas, de
qualquer ente da federação,
incluindo as entidades da administração indireta.
A situação apresentada no enunciado da questão se
refere a uma relação
externa finalística (regulação da atividade de aviação
civil pela União).
Portanto, correto afirmar que se trata de administração
pública extroversa.
Gabarito: Certo
9. (Cespe – AE/ES ) Acerca de governo, Estado e
administração pública,
assinale a opção correta.
a) Atualmente, Estado e governo são considerados
sinônimos, visto que, em
ambos, prevalece a finalidade do interesse público.
b) São poderes do Estado: o Executivo, o Legislativo, o
Judiciário e o Ministério
Público.
c) Com base em critério subjetivo, a administração pública
confunde-se com os
sujeitos que integram a estrutura administrativa do Estado.
d) O princípio da impessoalidade traduz-se no poder da
administração de controlar
seus próprios atos, podendo anulá-los, caso se verifique
alguma irregularidade.
e) Na Constituição Federal de 1988 (CF), foi adotado um
modelo de separação
estanque entre os poderes, de forma que não se podem
atribuir funções materiais
típicas de um poder a outro.
Comentário: Vamos analisar cada alternativa,
buscando a opção correta:
(a) ERRADA. A rigor, Estado e Governo não são
sinônimos. Estado é a
pessoa jurídica soberana, formada pelos elementos,
povo, território e governo
soberano. Já o Governo, como se vê, é um dos
elementos do Estado,
responsável por sua condução.
(b) ERRADA. São poderes do Estado o Executivo, o
Legislativo e o
Judiciário, somente. O Ministério Público, embora seja
instituição de elevada
importância para a democracia, não constitui um
Poder. Na verdade, alguns
11
autores modernos defendem que a tripartição clássica em colaboração com o poder público. Seria o caso,
de Poderes não é mais por exemplo, da pessoa
suficiente para abarcar a ampla gama de funções que espontaneamente auxilia os bombeiros a resgatar
desempenhadas por vítimas de uma
algumas instituições presentes na estrutura do Estado enchente. Porém, não é correto afirmar que tais
contemporâneo. Como pessoas integram a
exemplo, tome-se o Ministério Público e os Tribunais administração pública em sentido subjetivo, pois não
de Contas, instituições existe lei que contenha
com competências próprias, inconfundíveis e tal previsão. Aqui, percebe-se que a banca adotou o
privativas que não se conceito formal de
enquadram de modo perfeito no âmbito dos administração pública, pelo qual a administração
tradicionais Poderes Judiciário, pública só é composta por
Executivo e Legislativo. Contudo, tais instituições e aquelas pessoas, órgãos e entidades previstos em lei,
suas funções ainda não que seriam,
têm a denominação formal de Poder. basicamente, a administração direta e indireta e
(c) CERTA. A Administração Pública pode ser vista respectivos agentes.
pelos critérios Gabarito: Errado
subjetivo/formal ou objetivo/material. Segundo o
critério subjetivo, considerase 11. (Cespe – TCU ) O poder de polícia e os serviços
quem está exercendo a função administrativa, públicos são exemplos
abrangendo, portanto, o de atividades que integram o conceito de administração
conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que pública sob o critério
tenham a incumbência material.
de executar as atividades administrativas. Já pelo Comentário: O conceito de administração público sob
critério objetivo, considerase o critério material
o que é realizado, não obrigatoriamente quem exerce, considera a natureza das atividades exercidas (o que),
abrangendo as as quais podem ser
atividades de polícia administrativa, serviço público, atividades de: polícia administrativa (poder de polícia),
fomento e intervenção. serviço público,
(d) ERRADA. O poder que a Administração possui para fomento e intervenção.
controlar seus Gabarito: Certo
próprios atos, podendo anulá-los, caso verifique
alguma irregularidade, 12. (Cespe – MPOG ) Administração pública, em sentido
caracteriza o princípio da autotutela. Por outro lado, o amplo, abrange o
princípio da exercício da função política e da função administrativa,
impessoalidade dita que atividade da Administração estando ambas as
não deve ter em mira este atividades subordinadas à lei.
ou aquele indivíduo em especial, e sim o interesse Comentário: O conceito de administração pública
público, da coletividade. pode ser tomado em
(e) ERRADA. Ao contrário do que afirma a assertiva, a sentido amplo, abrangendo, assim, os órgãos
Constituição superiores de governo que
Federal adota um modelo de separação flexível de exercem função política (ex: Presidência da República,
Poderes. Isso porque a Congresso Nacional)
própria Constituição atribui a cada Poder funções da mesma forma que os órgãos, agentes e entidades
típicas, desempenhadas que exercem função
com preponderância, e funções atípicas, administrativa, isto é, de execução dos programas de
desempenhadas de modo acessório. governo
Assim, por exemplo, é que o Poder Legislativo e o (ex: Ministérios, Secretarias, Departamentos etc.).
Judiciário, cujas funções Gabarito: Certo
típicas são, respectivamente, a legislativa e a
jurisdicional, também 13. (Cespe – TJDFT ) Administração pública em sentido
desempenham, de forma atípica, funções orgânico designa os
administrativas, como quando entes que exercem as funções administrativas,
organizam seus serviços adquirindo bens mediante compreendendo as pessoas
licitação ou contratando jurídicas, os órgãos e os agentes incumbidos dessas
pessoal por meio de concurso público. funções.
Gabarito: alternativa “c” Comentário: A questão está correta. O conceito de
administração pública
10. (Cespe – TCE/RN ) As pessoas físicas que em sentido orgânico (ou subjetivo) leva em conta
espontaneamente assumem “quem” exerce a atividade,
funções públicas em situações de calamidade são compreendendo as pessoas jurídicas, os órgãos e os
consideradas particulares em agentes incumbidos das
colaboração com o poder público e integram a funções administrativas. Contrapõe-se ao conceito de
administração pública em sentido administração pública
subjetivo. em sentido material (objetivo), que leva em
Comentário: De fato, as pessoas físicas que consideração “o que”, ou seja, a
espontaneamente assumem própria atividade administrativa, aqui definida como as
funções públicas em situações de calamidade são atividades de polícia
consideradas particulares administrativa, serviço público, fomento e intervenção.

12
Gabarito: Certo
17. (AOCP – TRE/AC ) Estado é diferente de Governo. A
14. (Cespe – Ministério Integração Nacional ) Na sua finalidade do
acepção formal, Estado é atender aos interesses da coletividade, ou seja, o
entende-se governo como o conjunto de poderes e órgãos bem comum e, para
constitucionais. isso, o Estado precisa de um aparato que lhe dê a
Comentário: Quando se fala em administração pública possibilidade de concretizar e
ou governo em materializar essa finalidade, que é chamado de
sentido “formal” deve-se pensar em “sujeitos” (quem), Administração Pública. Analise as
ou seja, órgãos, assertivas a seguir e assinale a alternativa que apresenta
agentes e pessoas jurídicas. Portanto, correta a apenas as assertivas
assertiva. relacionadas à Administração Pública.
Gabarito: Certo I. É um instrumento usado para atingir uma meta política.
II. Possui conduta hierarquizada.
15. (Cespe – Ministério Integração Nacional ) A III. Atividade política e discricionária dos negócios
administração pratica atos públicos.
de governo, pois constitui todo aparelhamento do Estado IV. Pratica atos de execução, segundo a competência do
preordenado à realização órgão e seus agentes.
de seus serviços, visando à satisfação das necessidades V. Significa o conjunto de agentes, órgãos e entidades que
coletivas. integram a estrutura
Comentário: Atos de governo são aqueles praticados constitucional do Estado.
no exercício da a) Apenas I, III e V.
função política, com ampla margem de b) Apenas II, III e IV.
discricionariedade e diretamente em c) Apenas II, III, IV e V.
obediência à Constituição. São as ações de comando, d) Apenas I, II e IV.
coordenação, direção e e) Apenas I, II e V.
fixação das diretrizes políticas, vale dizer, atividades Comentário: Vamos analisar cada item para ver
de caráter superior, qual(is) se relaciona(m) à
referentes à direção suprema e geral do Estado, e não Administração Pública:
simplesmente de I) CERTO. O próprio enunciado nos mostra que esse
execução de serviços públicos. Pode-se destacar, por item está correto, ao
exemplo, a decretação a dizer que o Estado precisa de um “aparato” que lhe
de intervenção federal, do Estado de Defesa e do dê a possibilidade de
Estado de Sítio, a celebração concretizar e materializar os interesses da
de Tratados Internacionais, a iniciativa de lei pelo coletividade. Os interesses da
Executivo, sua sanção ou coletividade são traduzidos nas metas políticas (ex:
veto etc. programas de governo,
Portanto, o quesito está errado, pois, nas palavras de serviços públicos, obras, etc.), as quais são atingidas
Hely Lopes por intermédio da
Meireles, a Administração não pratica atos de atuação da Administração Pública.
governo; pratica tão-somente, II) CERTO. Para o melhor desempenho de suas
atos de execução, os chamados atos administrativos, atividades, a
que têm como fim a Administração Pública se subdivide em órgãos,
realização de serviços para satisfazer, de forma estruturados em hierarquia. É
concreta e imediata, as a chamada desconcentração. Na prefeitura de Juiz de
necessidades coletivas. Fora, por exemplo,
Gabarito: Errado existem várias Secretarias Municipais (Secretaria de
Educação, de Saúde, da
16. (ESAF – RFB – Auditor ) Em seu sentido subjetivo, o Fazenda etc.) e dentro de cada uma dessas Secretarias
estudo da existem vários outros
Administração Pública abrange departamentos, todos organizados em hierarquia.
a) a atividade administrativa. III) ERRADO. “Atividade política e discricionária dos
b) o poder de polícia administrativa. negócios públicos”
c) as entidades e órgãos que exercem as funções é uma característica relacionada ao Governo, e não à
administrativas. Administração Pública.
d) o serviço público. Lembrando que o Governo, por conta da legitimidade
e) a intervenção do Estado nas atividades privadas. recebida da população
Comentário: Em seu sentido subjetivo, o estudo da pelo voto, define as políticas públicas e respectivas
Administração diretrizes, enquanto a
Pública abrange os sujeitos (quem), ou seja, os Administração Pública as executa.
órgãos, agentes e pessoas IV) CERTO. Como já afirmado, a Administração
jurídicas (entidades) que exercem as funções Pública, por intermédio
administrativas. Portanto, de seus órgãos e agentes, pratica atos de execução, a
correta a opção “c”. Todas as demais alternativas se fim de materializar e
referem ao sentido concretizas as metas políticas.
objetivo da Administração Pública, relativo à natureza V) ERRADO. O conjunto de agentes, órgãos e
das atividades entidades que integram a
exercidas pelos entes (o que). estrutura constitucional do Estado representa o
Gabarito: alternativa “c” Governo, responsável pela

13
função política. Seriam exemplos, a Presidência da integrantes da Administração Indireta é a autonomia
República e o Congresso política, vale dizer, a
Nacional, no âmbito da União, assim como os capacidade de legislar, característica exclusiva das
Prefeitos e as Câmaras entidades políticas.
Municipais, no âmbito dos Municípios. Gabarito: Certo
Gabarito: alternativa “d”
0 2. (Cespe – MIN ) As entidades que integram a
18. (FCC – TRE/RO ) Considere as seguintes afirmações administração direta e
a respeito do indireta do governo detêm autonomia política,
conceito, abrangência ou possíveis classificações da administrativa e financeira.
expressão Administração Comentário: Apenas as entidades políticas (União,
pública: Estados, DF e
I. Em sentido orgânico ou formal, designa os entes que Municípios) detém autonomia política, isto é,
exercem a atividade capacidade de legislar, de inovar
administrativa e compreende pessoas jurídicas, órgãos e no direito. As entidades administrativas, integrantes
agentes públicos. da administração indireta,
II. Em sentido funcional ou material, designa a natureza da possuem apenas autonomia administrativa,
atividade exercida e operacional e financeira, daí o
corresponde à própria função administrativa. erro.
III. Quando tomada em sentido estrito, no que diz respeito Gabarito: Errado
ao aspecto subjetivo,
engloba os órgãos governamentais aos quais incumbe a 3. (ESAF – CVM ) Assinale a opção que contemple a
função política. distinção essencial
Está correto o que consta APENAS em entre as entidades políticas e as entidades administrativas.
a) I e II. a) Personalidade jurídica.
b) III. b) Pertencimento à Administração Pública.
c) I. c) Autonomia administrativa.
d) II. d) Competência legislativa.
e) II e III. e) Vinculação ao atendimento do interesse público.
Comentários: Vamos analisar cada alternativa: Comentários: A distinção essencial entre as entidades
(I) CERTA. Em sentido subjetivo, orgânico ou formal políticas e as
(quem), a expressão entidades administrativas reside na competência
Administração Pública designa os entes (sujeitos) que legislativa (opção “d”).
exercem a atividade Apenas as entidades políticas a possuem. As
administrativa e compreende pessoas jurídicas, entidades administrativas, por
órgãos e agentes públicos. sua vez, se limitam a agir nos limites estabelecidos
(II) CERTA. Em sentido objetivo, funcional ou material pelas leis emitidas pelas
(o que), a pessoas políticas. Quanto às demais alternativas,
expressão administração pública designa a natureza todas representam
da atividade exercida e características comuns às entidades políticas e
corresponde à própria função administrativa, administrativas, quais sejam,
compreendendo as atividades personalidade jurídica, pertencimento à Administração
de polícia administrativa, serviço público, fomento e Pública, autonomia
intervenção. administrativa e vinculação ao atendimento do
(II) ERRADA. Quando tomada em sentido estrito, no interesse público.
que diz respeito ao Gabarito: alternativa “d”
aspecto subjetivo, a expressão Administração Pública
abrange apenas os Para o desempenho de suas atribuições, a Administração
órgãos administrativos aos quais incumbe a função Pública
administrativa. Para organiza seus órgãos e entidades com base em três
englobar os órgãos governamentais aos quais princípios
incumbe a função política, a fundamentais: centralização, descentralização e
expressão Administração Pública, no que diz respeito desconcentração.
ao aspecto subjetivo, Vejamos.
deve ser tomada em sentido amplo. CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO E
Gabarito: alternativa “a” DESCONCENTRAÇÃO
CENTRALIZAÇÃO
A centralização ocorre quando o Estado executa suas
1. (Cespe – CNJ ) As entidades políticas são pessoas tarefas
jurídicas de direito diretamente, por intermédio dos órgãos e agentes
público interno, como a União, os estados, o Distrito administrativos que
Federal e os municípios. Já as compõem sua estrutura funcional 1 . O que caracteriza a
entidades administrativas integram a administração centralização,
pública, mas não têm autonomia portanto, é o desempenho direto das atividades públicas
política, como as autarquias e as fundações públicas. pelo Estado, vale
Comentário: A questão está correta. A principal dizer, por uma das pessoas políticas (União, Estados, DF
diferença entre entidades e Municípios).
políticas (União, Estados, DF e municípios) e Esta execução centralizada de atividades públicas pelos
entidades administrativas entes federados

14
ocorre mediante a atuação da respectiva Administração
Direta, cujas
características veremos adiante.
Por exemplo, ocorre centralização quando um Município,
através dos
servidores lotados na Secretaria de Obras, realiza um
trabalho de limpeza
das ruas da cidade. No caso, a pessoa jurídica
responsável pela execução
do serviço é o próprio Município, que executa a atividade
diretamente,
usando como instrumento de ação um órgão da
Administração Direta.
DESCENTRALIZAÇÃO
Na descentralização o Estado distribui algumas de suas
atribuições
para outras pessoas, físicas ou jurídicas. O que
caracteriza a
descentralização, portanto, é o desempenho indireto de
atividades
públicas. Pressupõe a existência de, pelo menos, duas
pessoas
distintas: o Estado (a União, um Estado, o DF ou um
Município) e a
pessoa – física ou jurídica – que executará o serviço, por
ter recebido do
Estado essa atribuição.
De acordo com a doutrinadora Maria Sylvia Di Pietro, a
descentralização pode ser política ou administrativa.
A descentralização política, característica dos Estados
federados,
ocorre na criação de entidades políticas para o exercício
de
1 Carvalho Filho (, p. 457).
0 instrumentos
6 da entidade
competências próprias, não provenientes do ente
central. É o caso, no
Brasil, dos Estados e dos Municípios, entes locais que
detêm competência
legislativa própria, conferida diretamente pela
Constituição, ou seja, tal
competência é originária dos entes locais, e não mera
delegação ou
concessão do governo central, a União.
Já a descentralização administrativa ocorre quando
determinadas atribuições definidas pelo poder central são
exercidas por
entidades descentralizadas. Ou seja, tais atribuições
não decorrem,
com força própria, da Constituição, e sim das leis editadas
pelo ente
central.
A descentralização administrativa ocorre, em regra,
dentro de uma
mesma esfera de governo: a entidade política (União,
Estado, DF ou
Município) transfere alguma ou algumas de suas
atribuições a entidades
que irão compor as suas respectivas administrações
indiretas, criadas
especificamente para esse fim, ou, ainda, a pessoas
físicas ou jurídicas
sem vínculo anterior com a Administração.
A doutrina costuma classificar a descentralização
administrativa
em três modalidades:
 Descentralização por serviços, funcional, técnica ou por
outorga.
 Descentralização por colaboração ou delegação.
 Descentralização territorial ou geográfica.
A descentralização por serviços, funcional, técnica ou
por
outorga se verifica quando uma entidade política (União,
Estados, DF e
Municípios), mediante lei, cria uma pessoa jurídica de
direito público ou
privado e a ela atribui a titularidade e a execução de
determinado
serviço público.
É o que ocorre na criação das entidades da
administração indireta,
quais sejam, autarquias, empresas públicas,
sociedades de
economia mista e fundações públicas. Além dessas, os
consórcios
públicos, criados por entes federativos para a gestão
associada de
serviços públicos, também prestam serviços públicos
mediante
descentralização por serviços.
A criação de entidades para a outorga de serviços
somente pode ser
feita por lei em sentido formal. A lei pode efetivamente
criar a entidade
ou simplesmente autorizar a sua criação. Já a definição do
campo de
atuação das entidades criadas pode ser feita por meio de
normativos infralegais. Isso porque, ao criar a entidade
administrativa, a
lei define, ainda que de forma genérica, suas atribuições.
Assim, desde
que compatível com suas atribuições genéricas, a atuação
pode encontrar outras fontes de legitimação, e não apenas
a lei formal.
Uma vez que, na descentralização por serviços, se atribui
a execução
e também a titularidade do serviço, o ente que cria a
entidade perde a
disponibilidade sobre tal serviço, só podendo retomá-lo
mediante lei.
Dessa forma, o prazo da outorga geralmente é
indeterminado.
Outra implicação da transferência da titularidade é que a
entidade
descentralizada passa a desempenhar o serviço com
independência em
relação à pessoa que a criou. Do contrário, não se
justificaria a criação da
entidade.
Assim, o controle efetuado pelo ente instituidor sobre as
entidades
descentralizadas por serviço deve observar os limites
impostos pela lei.
Tal controle, de caráter finalístico, denominado de tutela,
tem por
objetivo garantir que a entidade não se desvie dos fins
para os quais foi
instituída. Ademais, não existe subordinação entre a
entidade

15
descentralizada e a pessoa jurídica que a criou, mas tão- a entidade que recebeu a delegação para executar o
somente serviço público.
vinculação. Não há relação de hierarquia em nenhuma
Por sua vez, a descentralização por colaboração ou forma de descentralização.
delegação Descentralização administrativa POR SERVIÇOS POR
ocorre quando, por meio de contrato ou ato unilateral, o COLABORAÇÃO
Estado O que transfere? Titularidade e Execução
transfere a execução de determinado serviço público a do serviço.
uma pessoa Apenas a Execução do
jurídica de direito privado, previamente existente, serviço.
conservando o Poder Instrumento de legitimação Lei formal Contrato ou ato
Público a titularidade do serviço. unilateral
Como o próprio nome sugere, na descentralização por Personalidade jurídica da
colaboração a entidade descentralizada
entidade “colabora” com o Poder Público, executando o Direito Público ou
serviço que Privado
deveria ser por ele prestado. Direito Privado (pessoa
É o que ocorre nas concessões, permissões ou previamente existente)
autorizações de Prazo Indeterminado Contrato: determinado.
serviços públicos2, por exemplo, quando o Estado Ato unilateral: indeterminado
transfere, mediante Controle Tutela ou supervisão
contrato, a administração de rodovias e de aeroportos (controle finalístico)
para a iniciativa Amplo e rígido
privada. Existe hierarquia em relação ao
Na descentralização por colaboração não é necessária a ente instituidor?
edição de lei Não Não
formal, bastando a formalização de um contrato Exemplos Autarquias, fundações,
(concessão ou empresas públicas e
2 Estudaremos as características desses instrumentos de sociedades de economia
delegação de serviços públicos em aula mista, consórcios
específica. públicos.
permissão de serviços públicos) ou de um ato unilateral Concessão, permissão ou
(autorização de autorização de serviços
serviços públicos) da Administração para que se possa públicos.
transferir a Por fim, a descentralização territorial ou geográfica se
responsabilidade pela execução do serviço a outra verifica
pessoa. quando uma entidade local, geograficamente delimitada,
A delegação por contrato é sempre efetivada por prazo dotada de
determinado. Já na delegação por ato administrativo, personalidade jurídica própria, de direito público, possui
como regra, capacidade
não há prazo certo, em razão da precariedade típica da administrativa genérica para exercer a totalidade ou a
autorização maior parte dos
(possibilidade de revogação a qualquer tempo). encargos públicos de interesse da coletividade, funções
Ressalte-se que, na descentralização por colaboração que normalmente
(concessão, são exercidas pelos Municípios, como distribuição de
permissão ou autorização), delega-se apenas a execução água, luz, gás, poder
do serviço. A de polícia, proteção à saúde, educação.
pessoa delegada presta o serviço em seu próprio nome e Saliente-se que a descentralização territorial permite o
por sua conta e exercício da
risco, sob a fiscalização do Estado. Porém, a titularidade capacidade legislativa, porém sem autonomia, porque
do serviço subordinada às
permanece com o Poder Público. Isso lhe permite dispor normas emanadas pelo poder central.
do serviço de Esse tipo de descentralização administrativa ocorre nos
acordo com o interesse público, podendo alterar Estados
unilateralmente as unitários, como França e Portugal, constituídos por
condições de sua execução, aplicar sanções ou retomar a Departamentos,
execução do Regiões, Comunas etc. No Brasil, é o que se verificava na
serviço antes do prazo estabelecido. época do
Assim, tendo em vista que o Poder Público continua a Império. Hoje, porém, só pode ocorrer na hipótese de vir a
deter a ser criado
titularidade, o controle que exerce é muito mais amplo e algum Território Federal3.
rígido do que A doutrina costuma chamar os Territórios Federais de
na descentralização por serviço, o que pode, como dito, autarquias territoriais (ou geográficas), em razão da sua
resultar inclusive personalidade jurídica de direito público.
na retomada da execução do serviço a qualquer tempo. Porém, os Territórios diferem das autarquias porque estas
Contudo, possuem capacidade
tampouco nesse caso há hierarquia entre o Poder administrativa específica, isto é, recebem da lei
Público delegante e competência para atuar numa área

16
determinada (princípio da especialidade), assim como
todas as demais entidades da
administração indireta; já os Territórios possuem
capacidade administrativa
genérica, ou seja, podem atuar em diversas áreas.
DESCONCENTRAÇÃO
Quando o Estado se organiza mediante
desconcentração, a
entidade se desmembra em órgãos para melhorar sua
organização
estrutural. Trata-se de uma distribuição interna de
competências, ou
seja, uma distribuição ou organização de competências
dentro da mesma
pessoa jurídica.
O resultado concreto da desconcentração é a criação de
diferentes
órgãos que, como visto, são unidades administrativas
desprovidas de
personalidade jurídica.
Assim, diferentemente da descentralização, na qual as
atividades são
transferidas para outras pessoas jurídicas, a
desconcentração envolve
apenas uma pessoa jurídica, cujas atribuições são
distribuídas entre
várias unidades de competências, os órgãos públicos,
uns subordinados
a outros dentro de uma mesma estrutura organizacional.
Os órgãos são as
unidades de organização nas quais estão lotados os
agentes responsáveis
pela prática de atos cujos efeitos, em regra, são tidos
como se praticados
diretamente pela pessoa jurídica.
A desconcentração constitui mera técnica administrativa
de
distribuição interna de atribuições para aprimorar o
desempenho.
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, isso é feito para
“descongestionar,
desconcentrar, tirar do centro um volume grande de
atribuições, para
3 CF􀇡 art􀇤 􀇡 􀈚 􀇣 􀇲Os Territórios Federais integram a
União, e sua criação, transformação em Estado ou
reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei
complementar􀇳.
permitir seu mais adequado e racional desempenho”.
Para explicar a desconcentração, normalmente se faz uma
analogia
com o corpo humano, no qual os órgãos (coração,
pulmão, cérebro,
etc.) não têm vida própria, mas desempenham as funções
necessárias
ao funcionamento do corpo. Quem possui vida e
personalidade é a
pessoa, ou seja, o indivíduo, não os órgãos.
De maneira semelhante, os órgãos administrativos não
têm
personalidade. Eles apenas dão forma às competências
das entidades
que, como os indivíduos, são pessoas (jurídicas)
portadoras de
personalidade, capazes de adquirir direitos e obrigações.
Detalhe importante é que a desconcentração pode ocorrer
tanto
dentro de uma pessoa política como dentro de uma
entidade
administrativa, vale dizer, tanto no âmbito da
administração direta
ou centralizada como na administração indireta ou
descentralizada.
Por exemplo, ocorre desconcentração quando:
i) a União distribui competências entre diversos órgãos da
sua própria
estrutura, tais quais os ministérios (Ministério da
Educação, Ministério
dos Transportes, Ministério da Saúde etc.);
ii) um Ministério cria unidades internas (órgãos) para
melhor distribuir
suas funções (por exemplo, na estrutura do MEC existem
as
Secretarias de Educação Básica, de Educação Superior,
de Educação
Profissional e Tecnológica etc.);
iii) uma Universidade Pública, constituída na forma de
autarquia, cria
departamentos especializados (órgãos) nas diversas áreas
de atuação
(departamento de graduação, departamento de pós-
graduação,
departamento de Direito, departamento de Economia etc.);
iv) o Banco do Brasil, uma sociedade de economia mista,
organiza sua
estrutura interna em vice-presidências, superintendências
regionais,
diretorias etc. (órgãos), a fim de melhor desempenhar
suas funções.
Como se vê, nos dois primeiros casos temos exemplos de
desconcentração na administração direta (pessoa jurídica
União) e, nos
dois últimos, na administração indireta (pessoas jurídicas
Universidade e
Banco do Brasil).
A desconcentração faz surgir relação de hierarquia, vale
dizer, de
subordinação entre os órgãos dela resultantes. Assim, os
órgãos
localizados na parte superior da estrutura exercem o
chamado controle
hierárquico sobre os órgãos localizados na parte inferior.
Esse controle
compreende os poderes de comando, fiscalização,
revisão, punição,
solução de conflitos de competência, delegação e
avocação4.
Na desconcentração há hierarquia entre os
órgãos resultantes.
Saliente-se que somente existe poder hierárquico no
âmbito dos
órgãos que desempenham funções administrativas
(típicas ou atípicas).
Não existe hierarquia no desempenho das funções
legislativa e
judiciária, pois os agentes públicos competentes para
exercerem
tipicamente tais funções (deputados, senadores,
vereadores, juízes,
desembargadores etc.) gozam de prerrogativas de
independência
funcional, decidindo apenas de acordo com a própria
consciência. No
âmbito dos órgãos que compõem os Poderes Legislativo e
Judiciário,
somente haverá hierarquia quando estiverem exercendo
função administrativa (atípica). Assim, por exemplo, os
juízes de
17
instância superior não são superiores hierárquicos dos de
instância
inferior.
A desconcentração pode ser classificada em:
 Desconcentração em razão da matéria (ex: Ministério
da Saúde, da
Educação etc.);
 Desconcentração em razão do grau ou da hierarquia
(ex:
ministérios, secretarias, superintendências, delegacias
etc.);
 Desconcentração pelo critério territorial (ex:
Superintendência da
Receita Federal em São Paulo, no Rio Grande do Sul
etc.).
Os processos de descentralização e de desconcentração
têm fisionomia ampliativa, pois importam na repartição de
atribuições, respectivamente, a outra pessoa jurídica ou a
órgãos internos. Porém, o Estado também pode atuar em
sentido inverso, ou seja,
4 Alexandrino, M. Paulo, V. (, p. 27).
de forma restritiva. Nessas hipóteses, surgirão a
centralização e a concentração. A
centralização ocorre quando o Estado retoma a execução
do serviço, depois de ter
transferido sua execução a outra pessoa, passando, em
consequência, a prestá-lo
diretamente. Já na concentração, dois ou mais órgãos
internos são agrupados em
apenas um, que passa a ter natureza de órgão
concentrador.
*****
4. (Cespe – TJDFT ) A criação, por uma universidade
federal, de um
departamento específico para cursos de pós-graduação é
exemplo de
descentralização.
Comentário: A criação, por uma universidade federal,
de um
departamento específico para cursos de pós-
graduação é uma maneira de
melhor distribuir internamente suas competências
institucionais, visando ao
melhorar seu desempenho. O departamento criado
não possui personalidade
jurídica própria, sendo vinculado hierarquicamente
aos órgãos superiores da
universidade. Temos, assim, apenas uma pessoa
jurídica, a universidade, a
distribuir internamente suas competências. Portanto,
estamos diante de um
exemplo de desconcentração, e não de
descentralização, daí o erro.
Gabarito: Errado
5. (Cespe – TJDFT ) Quando o Estado cria uma entidade
e a ela transfere,
por lei, determinado serviço público, ocorre a
descentralização por meio de outorga.
Comentário: O quesito está correto. A
descentralização por meio de
outorga é sinônimo de descentralização por serviços,
funcional ou técnica.
Ocorre quando uma entidade política (União, Estados,
DF e Municípios),
mediante lei, cria uma pessoa jurídica de direito
público ou privado e a ela
atribui a titularidade e a execução de determinado
serviço público. Contrapõese,
portanto, à descentralização por colaboração ou por
delegação, em que,
por meio de contrato ou ato unilateral, o Estado
transfere apenas a execução
de determinado serviço público a uma pessoa jurídica
de direito privado,
previamente existente, conservando o Poder Público a
titularidade do serviço.
Gabarito: Certo
6. (Cespe – SUFRAMA ) Desconcentração administrativa
é a distribuição de
competências entre órgãos de uma mesma pessoa
jurídica.
Comentário: Afirmação correta. Lembrando que a
desconcentração
envolve apenas uma pessoa jurídica, ao contrário da
descentralização, que
envolve mais de uma.
Gabarito: Certo
7. (Cespe – MPU ) A transferência pelo poder público, por
meio de contrato
ou ato administrativo unilateral, apenas da execução de
determinado serviço público
a pessoa jurídica de direito privado corresponde à
descentralização por serviços,
também denominada descentralização técnica.
Comentário: A questão está errada, pois apresenta a
definição
correspondente à descentralização por colaboração
ou por delegação. A
descentralização por serviços, também denominada
descentralização técnica
ou funcional, pressupõe a criação, mediante lei, de
uma pessoa jurídica de
direito público ou privado, à qual se atribui a
titularidade e a execução de
determinado serviço público, e não apenas a
execução.
Gabarito: Errado
8. (Cespe – AFRE/ES ) Em determinada secretaria de
governo, as ações
voltadas ao desenvolvimento de planos para capacitação
dos servidores eram
realizadas de forma esporádica, inexistindo setor
específico para tal finalidade. A fim
de dar maior concretude a uma política de prestação de
serviço público de qualidade
naquela secretaria, criou-se um departamento de
capacitação dos servidores. Nessa
situação hipotética, a criação do referido departamento é
considerada
a) desconcentração administrativa.
b) centralização administrativa.
c) descentralização administrativa.
d) medida gerencial interna.
e) concentração administrativa.
Comentários: O comando da questão apresenta um
exemplo claro de
desconcentração administrativa, pois foi criado um
departamento no âmbito
da estrutura organizacional de determinada secretaria
de governo, com a
finalidade de exercer uma atividade específica. Trata-
se de mera distribuição
18
interna de competências, que não envolveu a criação si próprias, diversas tarefas internas e externas. Para
de outra pessoa jurídica tanto, se valem de
ou a transferência da atribuição para outra entidade seus inúmeros órgãos internos, dotados de competência
previamente existente. própria e
Pelo contrário, foi criado um novo órgão, o específica e constituídos por servidores públicos, que
departamento de capacitação de representam o
servidores, desprovido de personalidade jurídica e elemento humano dos órgãos.
subordinado Quando o Estado executa tarefas
hierarquicamente à aludida secretaria de governo. diretamente, através de seus órgãos internos,
Gabarito: alternativa “a” estamos diante da Administração Direta no
desempenho de atividade centralizada.
9. (ESAF – AFRFB ) Considere que o Poder Público COMPOSIÇÃO
conserve a titularidade Na esfera federal, a Administração Direta do Poder
de determinado serviço público a que tenha transferido a Executivo é
execução à pessoa jurídica composta pela Presidência da República e pelos
de direito privado. Nessa situação, a descentralização é Ministérios.
denominada: A Presidência da República é o órgão superior do
a) por colaboração. Executivo, onde se
b) funcional. situa o Presidente da República como Chefe da
c) técnica. Administração (CF, art. 84,
d) geográfica. II). Nela se agregam ainda vários órgãos tidos como
e) por serviços. essenciais (ex: Casa
Comentários: A descentralização em que o Poder Civil), de assessoramento imediato (ex: Advocacia-Geral
Público transfere a da União) e de
execução, mas não a titularidade, de determinado consulta (Conselho da República e Conselho de Defesa
serviço público a pessoa Nacional).
jurídica de direito privado é denominada por Já os Ministérios são os órgãos encarregados da
colaboração (alternativa “a” - execução da função
gabarito). Exemplo clássico são as concessões de administrativa, cada qual numa área específica (Ministério
serviços públicos. da Saúde, da
Ao contrário, na descentralização por serviços (opção Justiça, dos Transportes, da Educação etc.). Na estrutura
“e”) o Poder interna de cada
Público transfere a execução e a titularidade do Ministério existem ainda centenas de outros órgãos, como
serviço. É o caso da criação de as secretarias,
autarquias e fundações públicas. Descentralização conselhos, departamentos, entre outros. Cabe aos
funcional (opção “b”) e Ministros auxiliar o
descentralização técnica (opção “c”) são sinônimos de Presidente da República na direção da Administração (CF,
descentralização por art. 84, II).
serviços. 5 Carvalho Filho (, p. 459)
Já a descentralização geográfica (opção “d”) ocorre Por sua vez, os Poderes Legislativo e Judiciário adotam a
quando a pessoa estrutura
política atribui competências genéricas a determinada definida em seus respectivos atos de organização
entidade administrativa. Ambos
geograficamente delimitada, a exemplo da criação de os Poderes possuem capacidade de se auto-organizar,
Territórios Federais. podendo elaborar
Gabarito: alternativa “a” seus próprios regimentos internos6.
***** Nas esferas estadual e municipal, a organização da
Os princípios da centralização, desconcentração e Administração
descentralização Direta é semelhante à federal. Governadores, Prefeitos,
balizam a divisão da Administração em direta e indireta. Secretarias
Vamos Estaduais e Municipais, além de vários outros órgãos
prosseguir. internos, compõem o
respectivo Poder Executivo. A mesma simetria se aplica
ADMINISTRAÇÃO DIRETA ao Legislativo e
Administração Direta é o conjunto de órgãos que ao Judiciário. Lembrando, porém, que Município não
integram as possui Judiciário,
pessoas políticas do Estado (União, Estados, DF e apenas Legislativo (Câmara Municipal).
Municípios), aos quais ÓRGÃOS PÚBLICOS
foi atribuída a competência para o exercício de atividades Como visto, os órgãos públicos são centros de
administrativas, de forma centralizada. Em outras competência
palavras, na instituídos para o desempenho de funções estatais. São
administração direta “a Administração Pública é, ao unidades de ação
mesmo tempo, a com atribuições específicas na organização do Estado.
titular e a executora do serviço público5”. O Estado é uma pessoa jurídica. Diferentemente das
O princípio da centralização é inerente à Administração pessoas
Direta. Com físicas, as pessoas jurídicas não possuem vontade
efeito, as pessoas políticas União, Estados, DF e própria: elas precisam
Municípios executam, por de alguém para atuar em seu nome. No caso do Estado,
esse “alguém”

19
são as pessoas físicas que integram seus órgãos, os cargo ou se ele está agindo dentro de sua esfera de
agentes públicos. competência. No
Diversas teorias surgiram para explicar as relações do caso, basta a aparência da investidura e o exercício da
Estado com atividade pelo
seus agentes. Vejamos. órgão competente para que, em nome dos princípios da
Primeiramente se entendeu que os agentes eram boa-fé, da
mandatários do segurança jurídica e da presunção de legalidade dos atos
Estado. É a chamada teoria do mandato. Tal ideia não administrativos,
vingou porque a conduta seja imputada ao Estado8.
não explicava como o Estado, que não tem vontade Criação e extinção
própria, poderia A criação e a extinção de órgãos na Administração Direta
outorgar o mandato. do
Passou-se, então, a adotar a teoria da representação, Poder Executivo necessitam de lei em sentido formal,
pela qual os de iniciativa
agentes eram representantes do Estado, equiparando o do chefe do Poder Executivo (CF, art. 61, §1º, II, “e”9).
agente à figura Ou seja, a lei
do tutor ou curador das pessoas incapazes. A teoria deve ser aprovada no Poder Legislativo, mas quem dá
também foi criticada; início ao processo
primeiro por equiparar o Estado ao incapaz que, ao legislativo é o chefe do Executivo.
contrário do Estado, 7 Knoplck apud Gierke (, p. 29)
não possui capacidade para designar representante para 8 Ver exemplo da certidão emitida por 􀇲funcionário de
si mesmo; e fato􀇳 na p􀇤 da Aula 􀇤
segundo porque, da mesma forma que a teoria anterior, 9 Art. 61 (...)
permitia ao § 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da
mandatário ou ao representante ultrapassar os poderes da República as leis que:
representação II - disponham sobre:
sem que o Estado respondesse por esses atos perante e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da
terceiros administração pública, observado o disposto no art. 84, VI.
prejudicados. Já a organização e o funcionamento dos órgãos do
6 Ver Constituição Federal: art. 51, III e IV, para a Câmara Executivo criados
dos Deputados; art. 52, XII e XIII para o Senado por lei podem ser feitos por meio da edição de simples
Federal􀇢 e art􀇤 􀇡 II􀇡 􀇲d􀇳􀇡 para os Tribunais do decretos, os
Judiciário􀇤 chamados decretos autônomos, desde que não
Finalmente, foi instituída a teoria do órgão, hoje impliquem aumento de
amplamente aceita despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (CF,
na doutrina e na jurisprudência, pela qual se presume que art. 84, VI,
a pessoa “a”10).
jurídica manifesta sua vontade por meio dos órgãos que a No caso dos órgãos do Poder Judiciário, a iniciativa da
compõem, lei compete
sendo eles mesmos, os órgãos, compostos de agentes. ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e
Desse modo, aos Tribunais de
quando os agentes agem, é como se o próprio Estado o Justiça, conforme o caso, nos termos do art. 96, II, “c” e “d”
fizesse. da CF. O
Conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro, com a teoria do mesmo ocorre com o Ministério Público (CF, art. 127,
órgão §2º) e com o
“substitui-se a ideia de representação pela de imputação”. Tribunal de Contas (CF, art. 73, caput), que também
Ao invés de possuem
considerar que o Estado outorga a responsabilidade ao competência para dar início ao processo legislativo
agente, passou-se referente à própria
a considerar que os atos praticados por seus órgãos, organização administrativa.
através da Classificação
manifestação de vontade de seus agentes, são Vamos conhecer a classificação adotada por Hely Lopes
imputados ao Estado. “O Meireles:
órgão é parte do corpo da entidade e, assim, todas as Quanto à estrutura
suas manifestações  Órgãos simples ou unitários: são aqueles que não
de vontade são consideradas como da própria entidade7”. possuem
Deve-se notar, contudo, que não é qualquer ato que será subdivisões em sua estrutura interna, ou seja,
imputado desempenham suas
ao Estado. É necessário que o agente que pratica o ato atribuições de forma concentrada. Ressalte-se que os
esteja agindo órgãos unitários
conforme a lei ou que, pelo menos, o ato revista-se de podem ser compostos por mais de um agente. O que não
aparência de ato há são outros
jurídico legítimo e seja praticado por alguém que pareça órgãos abaixo dele.
ser um agente  Órgãos compostos: reúnem em sua estrutura
público (funcionário de fato). Com efeito, o cidadão comum diversos
não tem órgãos menores, subordinados hierarquicamente, como
condições de verificar se o agente público foi investido resultado da
regularmente no desconcentração.

20
Por exemplo: o Ministério da Fazenda é integrado por  Órgãos superiores: possuem atribuições de direção,
vários órgãos, controle
dentre os quais a Secretaria da Receita Federal do Brasil. e decisão, mas sempre estão sujeitos ao controle
Esta se hierárquico de uma
subdivide em diversos órgãos, como as Superintendências instância mais alta. Não têm nenhuma autonomia, seja
Regionais que, administrativa
por sua vez, são integradas por Delegacias, e assim seja financeira.
sucessivamente, até 11 Diversamente, Maria Sylvia Di Pietro classifica o
chegarmos a um órgão que não seja mais subdividido: Ministério Público como órgão autônomo.
este será o órgão Exemplo: Procuradorias, Coordenadorias, Gabinetes.
unitário; todos os demais são compostos.  Órgãos subalternos: são todos aqueles que exercem
Quanto à atuação funcional atribuições de mera execução, com reduzido poder
10 Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da decisório, estando
República: sempre subordinados a vários níveis hierárquicos
VI - dispor, mediante decreto, sobre: superiores.
a) organização e funcionamento da administração federal, Exemplo: seções de expediente, de pessoal, de material
quando não implicar aumento de despesa nem etc.
criação ou extinção de órgãos públicos; *****
 Órgãos singulares ou unipessoais: são aqueles cujas Maria Sylvia Di Pietro apresenta, ainda, outras
decisões dependem da atuação isolada de um único classificações
agente, seu chefe e possíveis para os órgãos:
representante. Aqui também vale a mesma ressalva  Órgãos burocráticos: aqueles que estão a cargo de
aplicável aos órgãos uma só
unitários, qual seja, os órgãos singulares podem ser pessoa física ou de várias pessoas ordenadas numa
compostos por estrutura hierárquica
diversos agentes, porém as decisões são tomadas apenas vertical (ex: uma Diretoria, em que existe um diretor e
pelo chefe. várias pessoas a
Exemplo: Presidência da República, em que a decisão ele ligadas). Fazem contraponto aos órgãos colegiados,
cabe ao que são
Presidente. formados por várias pessoas físicas ordenadas
 Órgãos colegiados ou pluripessoais: são aqueles horizontalmente, ou seja,
cuja em uma relação de coordenação, e não de hierarquia.
atuação e decisões são tomadas pela manifestação  Órgãos ativos, consultivos ou de controle: possuem
conjunta de seus como
membros. função primordial, respectivamente, o desenvolvimento de
Exemplo: Congresso Nacional, Supremo Tribunal Federal uma
e, no administração ativa, de uma atividade consultiva ou de
Executivo, o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais. controle sobre
Quanto à posição estatal outros órgãos.
 Órgãos independentes: são aqueles previstos
diretamente 10. (Cespe – TJDFT ) Os órgãos públicos classificam-se,
na Constituição Federal, representando os três Poderes, quanto à estrutura,
nas esferas em órgãos singulares, formados por um único agente, e
federal, estadual e municipal, não sendo subordinados coletivos, integrados por
hierarquicamente a mais de um agente ou órgão.
nenhum outro órgão. As atribuições destes órgãos são Comentário: A questão está errada. Primeiro porque,
exercidas por quanto à estrutura,
agentes políticos. os órgãos públicos classificam-se em simples (não
Exemplo: Presidência da República, Câmara dos possuem subdivisões) e
Deputados, Senado compostos (possuem subdivisões). Órgãos singulares
Federal, STF, STJ e demais tribunais, bem como seus e coletivos referem-se à
simétricos nas classificação quanto à atuação funcional. Outro erro é
demais esferas da Federação. Incluem-se ainda o que órgãos singulares
Ministério Público da são aqueles cujas decisões são tomadas por um único
União e o do Estado11 e os Tribunais de Contas da União, agente, e não
dos Estados e necessariamente formados por um único agente. A
dos Municípios. Presidência da República,
 Órgãos autônomos: são aqueles que se situam na por exemplo, é um órgão singular, porque suas
cúpula da decisões são tomadas pelo
Administração, logo abaixo dos órgãos independentes, Presidente da República; no entanto, a Presidência da
auxiliando-os República possui vários
diretamente. Possuem ampla autonomia administrativa, servidores em seus quadros.
financeira e Gabarito: Errado
técnica, mas não independência. Caracterizam-se como
órgãos diretivos. 11. (Cespe – MPTCDF ) A atuação do órgão público é
Exemplo: os Ministérios, as Secretarias de Estado, a imputada à pessoa
Advocacia-Geral jurídica a que esse órgão pertence.
da União, etc. Comentário: A questão está correta. O órgão público
não possui

21
personalidade jurídica. Ele é apenas uma extensão da administrativa, a que se ligam.
entidade que o criou. c) CERTA, nos termos do art. 37, §8º da CF, que dispõe
Assim, todas as suas manifestações de vontade, sobre os
concretizadas pela atuação contratos de gestão:
dos agentes públicos, são consideradas como da § 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos
própria pessoa jurídica mãe. órgãos e entidades da
Dizendo de outra forma, a atuação do órgão público é administração direta e indireta poderá ser ampliada
imputada à pessoa mediante contrato, a ser firmado
jurídica, a qual pode ser uma entidade política ou uma entre seus administradores e o poder público, que tenha
entidade administrativa. por objeto a fixação de metas
Esse é o fundamento da chamada teoria do órgão. de desempenho para o órgão ou entidade (...)
Gabarito: Certo Veremos mais sobre os contratos de gestão em aula
específica do curso.
12. (Cespe – Polícia Federal ) Os ministérios e as d) ERRADA. Os órgãos públicos resultam da
secretarias de Estado são desconcentração, e não da
considerados, quanto à estrutura, órgãos públicos descentralização. Esta pressupõe a criação de novas
compostos. entidades, com
Comentário: Questão correta. Órgãos públicos personalidade jurídica própria, que não se confunde
compostos são aqueles com a da entidade
que se subdividem em vários outros órgãos que lhe criadora. Já na desconcentração há a criação de
são subordinados unidades despersonalizadas,
hierarquicamente. Os Ministérios e as Secretarias de subordinadas hierarquicamente à entidade criadora.
Estado são órgãos e) CERTA. Os órgãos públicos, por não possuírem
compostos, pois se subdividem em departamentos, personalidade jurídica,
conselhos, gabinetes etc. também não possuem patrimônio próprio. Seu
Os órgãos compostos contrapõem-se aos órgãos patrimônio pertence à entidade
simples ou unitários, que instituidora.
não possuem subdivisões em sua estrutura interna. Gabarito: alternativa “d”
Gabarito: Certo
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
13. (Cespe – Bacen ) A Secretaria de Estado da Saúde Administração Indireta é o conjunto de pessoas
do Distrito Federal jurídicas
compõe a estrutura da administração indireta. (desprovidas de autonomia política) que, vinculadas à
Comentário: As Secretarias de Estado, assim como os Administração
Ministérios, são Direta, têm a competência para o exercício de atividades
órgãos do Poder Executivo, desprovidos de administrativas,
personalidade jurídica própria; de forma descentralizada.
portanto, compõem a estrutura da Administração Nos termos do art. 4º do Decreto Lei 200/196712, a
Direta, e não da Indireta. Administração
Gabarito: Errado Indireta compreende as seguintes categorias de
entidades, todas
14. (ESAF – CVM ) São características dos órgãos dotadas de personalidade jurídica própria:
públicos, exceto:  Autarquias.
a) integrarem a estrutura de uma entidade política, ou  Empresas Públicas.
administrativa.  Sociedades de Economia Mista.
b) serem desprovidos de personalidade jurídica.  Fundações Públicas.
c) poderem firmar contrato de gestão, nos termos do art. Conforme esclarece Hely Lopes Meireles, podemos dizer
37, § 8º da Constituição que a
Federal. administração indireta é constituída dos serviços
d) resultarem da descentralização. atribuídos a pessoas
e) não possuírem patrimônio próprio. jurídicas diversas da União, de direito público ou de
Comentários: Vamos analisar as alternativas, direito privado,
verificando se são ou não vinculadas a um órgão da administração direta, mas
características dos órgãos públicos: administrativa e
a) CERTA. Os órgãos públicos são unidades financeiramente autônomas.
administrativas constituídas A descentralização administrativa está diretamente
no âmbito da estrutura organizacional de entidades relacionada à
políticas, ocasião em que busca pela eficiência no desempenho das atividades
formam a chamada Administração Direta (ex: estatais. A ideia
Ministérios do Poder Executivo, básica é que a criação de uma pessoa jurídica dotada de
Secretarias Estaduais etc.) ou de entidades autonomia
administrativas (ex: diretorias, administrativa, gerencial e financeira, bem como de
superintendências, gerências de empresas públicas). pessoal
b) CERTA. Os órgãos públicos não possuem especializado, permite a realização de atribuições de
personalidade jurídica. Em modo mais
consequência, não podem ser sujeitos de direitos e eficiente.
obrigações. As No âmbito federal, geralmente as entidades da
consequências de suas atividades são imputadas à administração indireta
entidade, política ou

22
se vinculam aos Ministérios, integrantes da administração
direta. Contudo,
a entidade descentralizada também pode se vincular a
órgãos equiparados
a Ministérios, como Gabinetes e Secretarias ligadas à
Presidência da
República.
Como já assinalado, essa vinculação entre administração
direta e
indireta caracteriza a supervisão ministerial, também
denominada de
tutela administrativa, que tem por objetivos principais a
verificação dos
12 O Decreto-Lei 200/1967 dispõe sobre a organização da
Administração Pública Federal. Entretanto, a
forma de organização prevista no referido Decreto também
é aplicável aos Estados, DF e Municípios.
resultados alcançados pelas entidades descentralizadas, a
harmonização
de suas atividades com a política e a programação do
Governo, a
eficiência de sua gestão e a manutenção de sua
autonomia administrativa,
operacional e financeira13.
Exemplo disso é o Banco Central, uma entidade da
administração
indireta (autarquia) que é vinculada (e não subordinada)
ao Ministério da
Fazenda. O Banco Central é responsável, entre outras
coisas, pela fixação
da taxa de juros do país. Tal decisão possui natureza
estritamente técnica
e, por isso, deve ser tomada com total independência.
Assim, a tutela
exercida pelo Ministério da Fazenda não deve contemplar
qualquer
ingerência na definição da taxa de juros, pois ele não
possui ascendência
hierárquica sobre o Banco Central. Ao contrário, a
supervisão ministerial
deve ser orientada para que o Banco Central se mantenha
dentro de suas
finalidades institucionais, cuidando para que ele não se
afaste das normas
que deve respeitar.
Detalhe é que não só as entidades da administração
indireta estão
sujeitas à supervisão ministerial. Os órgãos da
administração direta
também se submetem a esse controle, nos termos do art.
19 do Decreto-
Lei 200/1967:
Art. 19. Todo e qualquer órgão da Administração Federal,
direta ou
indireta, está sujeito à supervisão do Ministro de
Estado competente,
excetuados unicamente os órgãos mencionados no art.
32, que estão submetidos
à supervisão direta do Presidente da República.
A diferença é que a supervisão ministerial exercida sobre
as
entidades da administração indireta possui característica
de
controle finalístico (sem subordinação, apenas
vinculação); já sobre a
administração direta constitui controle hierárquico.
Por fim, importante relembrar que existe Administração
Pública em
todos os Poderes e em todas as esferas do Estado. Assim,
a administração
indireta não se restringe ao Poder Executivo. Assim, nada
impede que
existam entidades da administração indireta vinculadas a
órgãos dos
Poderes Legislativo e Judiciário, embora o mais comum,
na prática, seja
mesmo a vinculação ao Poder Executivo.
13 Meireles, H. L. (, p. 749)
15. (Cespe – TRT10 ) As autarquias federais detêm
autonomia administrativa
relativa, estando subordinadas aos respectivos ministérios
de sua área de atuação.
Comentário: A questão está errada. As entidades da
administração
indireta, dentre elas as autarquias, não estão
subordinadas aos respectivos
Ministérios. Com efeito, a hierarquia existe dentro de
uma mesma pessoa
jurídica, relacionando-se à ideia de desconcentração.
Ao contrário, as
entidades da administração indireta possuem
personalidade jurídica própria,
diferente da do ente instituidor. Dessa forma, a
autarquia e o Ministério de sua
área de atuação estão ligados por uma relação de
tutela que, diferentemente
da hierarquia, pressupõe a existência de duas
pessoas jurídicas, existindo
onde haja descentralização.
Ademais, vale ressaltar que a hierarquia existe
independentemente de
previsão legal, por que é princípio inerente à
organização administrativa. Já a
tutela não se presume, pois só existe quando a lei
prevê. Ambas, contudo,
hierarquia e tutela, são modalidades de controle
administrativo.
Conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro, no direito
positivo brasileiro não
se usa a expressão tutela. Na esfera federal, o que se
usa é a expressão
supervisão ministerial. Nos termos do art. 26 do
Decreto-Lei 200/1967, no que
se refere à Administração Indireta, a supervisão
ministerial visará a assegurar,
essencialmente:
I - A realização dos objetivos fixados nos atos de
constituição da entidade.
II - A harmonia com a política e a programação do
Govêrno no setor de atuação da
entidade.
III - A eficiência administrativa.
IV - A autonomia administrativa, operacional e financeira
da entidade..
Gabarito: Errado
16. (Cespe – MPU ) Verifica-se a existência de hierarquia
administrativa entre
as entidades da administração indireta e os entes
federativos que as instituíram ou
autorizaram a sua criação.
Comentário: Em nenhuma forma de descentralização
há hierarquia.
Portanto, por serem oriundas da descentralização, as
entidades da
23
administração indireta não estão subordinadas
hierarquicamente aos entes
federativos que as instituíram ou autorizaram a sua
criação, daí o erro. A partir
do momento em que adquirem personalidade jurídica,
as entidades passam a
ter vida própria, podendo atuar com autonomia
administrativa, operacional e
financeira para atingir as finalidades para as quais
foram criadas. Contudo,
permanecem vinculadas ao ente instituidor para fins
de supervisão ministerial,
uma espécie de controle finalístico ou tutela que visa a
assegurar que as
entidades não se desviem dos fins previstos na
respectiva lei instituidora.
Gabarito: Errado
*****
Feitas essas considerações, passemos ao estudo das
características
das entidades da administração indireta (autarquias,
fundações,
empresas públicas e sociedades de economia mista)
assunto bastante
explorado nas provas de concurso.
CARACTERÍSTICAS GERAIS
As pessoas jurídicas que integram a administração indireta
– registro é necessário apenas para as fundações de direito
autarquias, fundações públicas, empresas públicas e
sociedades de
economia mista – apresentam três pontos em comum:
necessidade de
lei específica para serem criadas, personalidade
jurídica própria e
patrimônio próprio.
Ademais, toda a administração indireta se submete ao
princípio da
especialização, pelo qual as entidades devem ser
instituídas para servir
a uma finalidade específica.
Entretanto, autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades
de economia mista se diferenciam em vários aspectos,
iniciando pela
finalidade para as quais são criadas. Com efeito, veremos
que as
autarquias são indicadas para o desempenho de
atividades típicas de
Estado; as fundações públicas, para o desempenho de
atividades de
utilidade pública; e as empresas públicas e sociedades de
economia mista,
para a exploração de atividades econômicas.
A natureza jurídica das entidades também constitui
importante ponto
de distinção: as autarquias são pessoas jurídicas de
direito público; as
empresas públicas e sociedades de economia mista
são pessoas
jurídicas de direito privado; já as fundações podem ser
tanto de
direito público quanto de direito privado.
As autarquias, por serem pessoas de direito público, são
efetivamente criadas por lei específica. Não há
necessidade de
qualquer outra providência administrativa para que a
autarquia adquira
personalidade jurídica e possa ser considerada sujeito de
direitos e de
obrigações. A própria lei que a cria é suficiente para tanto.
Já as sociedades de economia mista e empresas
públicas,
pessoas jurídicas de direito privado, também necessitam
de lei para serem
criadas. Todavia, em relação a essas entidades, a
Constituição dispõe que
a lei irá, tão somente, autorizar a instituição. Ou seja,
nesses casos, a
lei, ainda que necessária, não é suficiente para a criação
da pessoa
jurídica. Isso porque tais entidades, como dito, são
pessoas de direito
privado. Assim, outras providências devem ser tomadas
para a criação da
personalidade jurídica, notadamente o registro em junta
comercial
(caso a entidade tenha por objeto o exercício de atividade
empresarial) ou
em cartório (caso o objeto não seja empresarial).
Detalhe é que as fundações podem ser tanto de direito
público
como de direito privado. Se forem de direito público, o
registro é
dispensado, bastando apenas a edição de lei instituidora
específica. O
privado.
Entidade Natureza jurídica Aquisição de personalidade
jurídica
Autarquia Direito público Vigência da lei criadora
Empresas públicas e
Sociedades de economia mista
Direito privado Registro do ato constitutivo*
Fundações
Direito público Vigência da lei criadora
Direito privado Registro do ato constitutivo*
(*) A lei apenas autoriza a criação.
Tais procedimentos são previstos nos seguintes incisos do
art. 37 da
Constituição Federal:
XIX - somente por lei específica poderá ser criada
autarquia e autorizada
a instituição de empresa pública, de sociedade de
economia mista e de
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso,
definir as áreas de
sua atuação;
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso,
a criação de
subsidiárias das entidades mencionadas no inciso
anterior, assim como a
participação de qualquer delas em empresa privada;
Quando o inciso XIX fala em “lei específica”, o texto
constitucional
exige a edição de uma lei ordinária cujo conteúdo
específico seja a
criação de determinada autarquia ou a autorização da
instituição de
determinada empresa pública, sociedade de economia
mista ou fundação.
Isso, porém, não significa a necessidade de que a lei
autorizadora da
criação da entidade seja específica e limitada a dispor
sobre isso. É
perfeitamente possível que uma lei disponha sobre vários
assuntos e, no
24
seu bojo, veicule autorização para a criação de uma art. dispõe 􀇲O Banco do Brasil S.A. e a Caixa Econômica
entidade Federal ficam autorizados a constituir
descentralizada. O que se impede é a autorização subsidiárias integrais ou controladas, com vistas no
genérica e cumprimento de atividades de seu objeto social􀇳.
indeterminada para que a Administração crie quantas 15 Ver ADI 1.649/DF.
entidades desejar
e quando quiser. 17. (ESAF – MIN ) Nos termos de nossa Constituição
A criação de subsidiárias das entidades da Federal e de acordo
administração indireta com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal,
também deve ser feita mediante lei, conforme se depende de autorização em lei
depreende do inciso XX específica:
do art. 37 da CF, acima transcrito. Com efeito, deve-se a) a instituição das empresas públicas, das sociedades de
entender economia mista e de
“autorização legislativa” como sinônimo de “autorização fundações, apenas.
em lei”. Assim, b) a instituição das empresas públicas e das sociedades
por exemplo, caso a União deseje criar uma subsidiária de de economia mista, apenas.
determinada c) a instituição das autarquias, das empresas públicas, das
sociedade de economia mista federal, o Congresso sociedades de economia
Nacional deverá editar mista e de fundações, apenas.
uma lei ordinária específica, de iniciativa do Presidente da d) a participação de entidades da Administração indireta
República, em empresa privada, bem
autorizando a criação14. assim a instituição das autarquias, empresas públicas,
Não obstante o inciso XX exigir autorização legislativa “em sociedades de economia
cada mista, fundações e subsidiárias das estatais.
caso”, a jurisprudência do STF firmou o entendimento de e) a participação de entidades da Administração indireta
que isso não em empresa privada, bem
significa necessidade de uma lei para cada subsidiária a assim a instituição das empresas públicas, sociedades de
ser criada. economia mista,
Segundo o Supremo, para satisfazer a exigência do inciso fundações e subsidiárias das estatais.
XX do art. 37 da Comentários: A questão deve ser resolvida com base
CF, é suficiente que haja um dispositivo genérico no art. 37, XIX e XX
autorizando a da CF:
instituição de subsidiárias na própria lei que criou a XIX - somente por lei específica poderá ser criada
entidade da autarquia e autorizada a
administração indireta matriz. A mesma interpretação instituição de empresa pública, de sociedade de
deve ser dada à economia mista e de fundação,
parte final do dispositivo, referente à participação no cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as
capital de empresas áreas de sua atuação;
privadas15. XX - depende de autorização legislativa, em cada caso,
Deste modo, por exemplo, caso a lei que autorizou a a criação de subsidiárias
criação de das entidades mencionadas no inciso anterior, assim
determinada empresa pública ou sociedade de economia como a participação de
mista também qualquer delas em empresa privada;
autorize, de forma genérica, que essas entidades criem Vamos então analisar cada assertiva:
subsidiárias ou a) CERTA. Nos termos do inciso XIX, depende de
adquiram participações societárias em outras autorização em
empresas, não há lei específica a instituição de empresa pública, de
necessidade de nova autorização legislativa para cada sociedade de economia
subsidiária que se mista e de fundação, apenas. De fato, a instituição das
pretenda criar ou para cada participação societária que se autarquias é feita
pretenda diretamente por lei específica, e não apenas autorizada
adquirir. Segundo a jurisprudência do Supremo, o por ela. Já a criação de
dispositivo genérico subsidiárias e a participação em empresa privada
presente na lei que autorizou a criação das entidades já dependem de autorização
atende o requisito legislativa, a qual, segundo a jurisprudência do STF,
constitucional que exige autorização legislativa “em cada pode ser dada de forma
caso”. genérica na lei que criou ou autorização a criação da
Portanto, vê-se que, em relação à especificidade da lei, a entidade matriz.
orientação b) ERRADA. Além das empresas públicas e das
é diferente quando se compara, de um lado, a criação das sociedades de economia
entidades mista, a instituição de fundações também depende de
matriz e, de outro, a instituição das respectivas autorização legislativa.
subsidiárias e a Mas isso quando se tratar de fundações públicas de
participação no capital de empresas privadas. No primeiro direito privado, uma vez
caso, o que as de direito público são consideradas uma
dispositivo legal deve ser específico; no segundo, pode ser espécie de autarquia e,
genérico. portanto, criadas diretamente por lei.
14 Um exemplo de autorização legislativa para a c) ERRADA. A instituição das autarquias é feita
constituição de subsidiárias é a Lei 11.908/, cujo diretamente pela lei

25
específica, e não apenas autorizada por ela. edição de uma lei específica. Salvo se esta lei criar outras
d) ERRADA. Idem ao anterior. Ademais, a participação exigências ou
de entidades da condições, a personalidade jurídica das autarquias tem
Administração indireta em empresa privada não início
depende de autorização em lei juntamente com a vigência da lei criadora. A partir desse
específica, sendo suficiente que haja dispositivo momento, em
contendo uma autorização que adquirem personalidade jurídica própria, as autarquias
genérica na própria lei que criou a entidade da tornam-se
administração indireta matriz. capazes de contrair direitos e obrigações.
e) ERRADA. A participação de entidades da Pelo princípio da simetria das formas jurídicas, pelo qual a
Administração indireta em forma de
empresa privada e a instituição de subsidiárias das nascimento dos institutos jurídicos deve ser a mesma para
estatais não dependem de sua extinção, a
autorização em lei específica, sendo suficiente, extinção das autarquias também deve ser feita mediante
segundo a jurisprudência do a edição de
Supremo, que haja dispositivo contendo uma lei específica. Assim, uma autarquia não pode, por
autorização genérica na própria exemplo, ser extinta
lei que criou a entidade matriz. mediante um mero ato administrativo.
Gabarito: alternativa “a” A lei de criação e extinção das autarquias deve ser da
iniciativa
Em seguida, vamos ver mais detalhes sobre as privativa do chefe do Poder Executivo (CF, art. 61, §1º,
peculiaridades das “e”).
entidades componentes da administração indireta. Logicamente, se a entidade a ser criada ou extinta se
AUTARQUIAS vincular ao Poder
Conceito Legislativo ou Judiciário, a iniciativa da lei será do
O art. 5º, I do Decreto-Lei 200/1967 conceitua autarquia da respectivo chefe de
seguinte Poder.
forma: Atividades desenvolvidas
Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com A principal característica das autarquias consiste na
personalidade natureza jurídica
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar da atividade que desenvolvem, qual seja, atividades
atividades típicas da próprias e típicas
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor de Estado, despidas de caráter econômico. Daí o
funcionamento, costume da doutrina
gestão administrativa e financeira descentralizada. de se referir à autarquia como “serviço público
Já Maria Sylvia Di Pietro apresenta a seguinte descentralizado” ou
conceituação “serviço público personalizado”.
Autarquia é pessoa jurídica de direito público, criada por A diferença é que a autarquia é concebida para prestar
lei, com aquele
capacidade de autoadministração, para o desempenho de determinado serviço de forma especializada, técnica,
serviço público com organização
descentralizado, mediante controle administrativo exercido própria, administração mais ágil e não sujeita a
nos termos da decisões políticas
lei. sobre seus assuntos.
Como exemplos de autarquias integrantes da Sempre que as entidades políticas descentralizam
administração indireta atividades
federal, pode-se mencionar: as agências reguladoras típicas de Estado, a entidade a ser criada é uma autarquia.
(ANEEL, ANS, Porém, Lucas Furtado ressalta que existem autarquias
ANATEL etc.), os conselhos profissionais (Conselho cujas
Federal de atividades não são exclusivas de Estado. Por exemplo,
Medicina, Conselho Federal de Contabilidade), o DNIT a Universidade de São Paulo
(Departamento (USP) desempenha atividades de ensino, pesquisa e
Nacional de Infraestrutura de Transportes), o INSS extensão, que não são
(Instituto Nacional consideradas típicas de Estado. Todavia, esta
do Seguro Social), as universidades federais, o Banco universidade é uma autarquia.
Central, o Ressalte-se que, em razão do princípio da
IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos especialidade, a lei que
Recursos Naturais cria a autarquia deve delimitar as competências a ela
Renováveis), dentre outras. Os Estados e Municípios atribuídas.
também têm suas Consequentemente, a autarquia deve atuar nos limites dos
próprias autarquias. poderes
Vamos então destrinchar os diversos aspectos presentes recebidos, não podendo desempenhar outras atribuições
nos senão aquelas
conceitos apresentados. que lhe foram conferidas pela lei16.
Regime jurídico
Criação e extinção Por desempenhar atividades típicas de Estado, a
Como já adiantado, a criação de autarquias depende personalidade
apenas da jurídica da autarquia é de direito público. Sendo a
autarquia pessoa de

26
direito público, consequentemente se submete a regime a) possuem personalidade jurídica.
jurídico de b) são subordinadas hierarquicamente ao seu órgão
direito público, possuindo as prerrogativas e sujeições supervisor.
que informam c) são criadas por lei.
o regime jurídico-administrativo, próprias das pessoas d) compõem a administração pública indireta.
públicas de e) podem ser federais, estaduais, distritais e municipais.
natureza política (União, Estados, DF e Municípios). Comentário: As autarquias são entidades da
administração pública
18. (ESAF – SUSEP ) A SUSEP é uma autarquia, atua na indireta (opção “d”), com personalidade jurídica
regulação da própria (opção “a”), de direito
atividade de seguros (entre outras), e está sob supervisão público, criadas por lei (opção “c”) e, quanto ao nível
do Ministério da Fazenda. federativo, podem ser
Logo, é incorreto dizer que ela: federais, estaduais, distritais e municipais (opção “e”).
a) é integrante da chamada Administração Indireta. Por outro lado, não
b) tem personalidade jurídica própria, de direito público. estão subordinadas hierarquicamente ao seu órgão
c) está hierarquicamente subordinada a tal Ministério. supervisor (opção “b” –
16 Nesse sentido, o STJ já decidiu que não caberia a gabarito), mas apenas a ele vinculadas para fins de
determinada autarquia expedir atos de caráter controle finalístico.
normativo por inexistir norma expressa que lhe conferisse Gabarito: alternativa “b”
tal competência (Resp 1.103.913/PR) Patrimônio
d) executa atividade típica da Administração Pública. Trata-se, aqui, de caracterizar se o patrimônio das
e) tem patrimônio próprio. autarquias são
bens públicos ou privados.
Comentário: Por ser uma autarquia, é correto afirmar O art. 98 do Código Civil prescreve que “são públicos os
que a SUSEP integra bens do
a Administração Indireta (opção “a”), tem domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de
personalidade jurídica própria, de direito público
direito público (opção “b”), executa atividade típica da interno; todos os outros são particulares, seja qual for a
Administração Pública pessoa a que
(opção “d”) e tem patrimônio próprio (opção “e”). pertencem”.
Todas essas são Como se vê, bens públicos são aqueles integrantes do
características inerentes a qualquer autarquia. Por patrimônio das
outro lado, é errado afirmar pessoas administrativas de direito público. Assim, a
que a SUSEP está hierarquicamente subordinada ao natureza dos bens das
Ministério da Fazenda autarquias é a de bens públicos17.
(opção “c”). Com efeito, as autarquias são entidades Em consequência, os bens das autarquias possuem os
autônomas, ligadas ao mesmos meios
Ministério supervisor apenas por laços de vinculação, de proteção atribuídos aos bens públicos em geral,
para fins de controle destacando-se entre
finalístico, mas sem subordinação hierárquica. eles a impenhorabilidade, a imprescritibilidade e as
Gabarito: alternativa “c” restrições à
alienação.
19. (Cespe – AGU ) As autarquias, que adquirem Pessoal
personalidade jurídica com Nesse tópico, o objetivo é esclarecer se o pessoal das
a publicação da lei que as institui, são dispensadas do autarquias se
registro de seus atos se sujeita ao regime de servidores públicos estatutários ou
constitutivos em cartório e possuem as prerrogativas de empregados
especiais da fazenda pública, públicos celetistas (contratual trabalhista).
como os prazos em dobro para recorrer e a A redação original do art. 39, caput, da Constituição
desnecessidade de anexar, nas ações Federal
judiciais, procuração do seu representante legal. estabelecia que a União, os Estados, o Distrito Federal e
Comentário: Perfeita a assertiva. As autarquias, em os Municípios
termos de deveriam instituir regime jurídico único para os
prerrogativas, são comparadas às próprias pessoas servidores da
políticas. administração direta, das autarquias e das fundações
Detalhe na questão é que, diferentemente das públicas. A ideia era
entidades da administração uniformizar o regime jurídico aplicável aos agentes
indireta instituídas com personalidade jurídica de públicos integrantes de
direito privado, a criação das uma mesma entidade federativa, evitando, por exemplo,
autarquias dispensa o registro de seus atos que numa
constitutivos, uma vez que a mesma autarquia ou fundação coexistissem servidores
aquisição da personalidade jurídica de direito público sujeitos a
ocorre com a vigência diferentes regimes jurídicos (estatutários ou celetistas).
da lei criadora. 17 Carvalho Filho (, p. 487)
Gabarito: Certo O regime jurídico único, todavia, foi extinto pela EC
19/1998 que,
20. (ESAF – ATRFB ) Quanto às autarquias no modelo da alterando o art. 39 da CF, suprimiu a norma que
organização contemplava o aludido
administrativa brasileira, é incorreto afirmar que

27
regime. A partir de então, desapareceu a vinculação entre
o regime
jurídico da administração direta e das autarquias e
fundações, o que
possibilitou que estas pudessem ter seu pessoal regido
tanto pelo regime
estatutário como pelo celetista. Não havia impedimento,
por exemplo, de
que fosse estabelecido o regime estatutário para a
administração direta e
o regime trabalhista para as autarquias. Tudo dependeria
do tratamento
que a lei instituidora desse à matéria.
Ocorre que o novo art. 39 da CF teve sua eficácia
suspensa por
decisão cautelar do STF18, a partir de agosto de , em
razão de
vício formal ocorrido na aprovação da emenda (não
observância, pela
Câmara dos Deputados, da necessidade de aprovação em
dois turnos).
Assim, até que seja julgado o mérito da ação, voltou a
vigorar a
redação original do dispositivo, que estabelece o regime
jurídico
único a todos os servidores integrantes da administração
direta, das
autarquias e das fundações dos entes federados.
-> Redação original, vigente:
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios instituirão,
no âmbito de sua competência, regime jurídico único e
planos de carreira para
os servidores da administração pública direta, das
autarquias e das fundações
públicas.
-> Redação dada pela EC 19/1998, com eficácia
suspensa pelo STF:
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios instituirão
conselho de política de administração e remuneração de
pessoal, integrado por
servidores designados pelos respectivos Poderes.
Conforme esclarece Carvalho Filho, “o regime jurídico
único está a
indicar que as autarquias devem adotar o mesmo
regime
estabelecido para os servidores da Administração
Direta, isto é, ou
todos os servidores serão estatutários ou todos serão
trabalhistas”.
No caso da União, por conseguinte, as autarquias devem
adotar o
regime estatutário previsto na Lei 8.112/1990, o qual se
aplica à
Administração Direta Federal. Por sua vez, nos Estados e
Municípios, o
regime jurídico do pessoal das autarquias deve observar o
regime das
18 ADI 2135/DF
respectivas administrações diretas. Em geral, nos Estados
e nos
Municípios maiores também se adota o regime estatutário.
Atualmente, face à suspensão cautelar do
art. 39, caput, da CF, as autarquias se
submetem ao regime jurídico único aplicável
à respectiva Administração Direta.
Importante salientar que, na sua decisão, a Suprema
Corte ressaltou
que a suspensão cautelar do art. 39 da CF teria efeitos
prospectivos
(ex nunc), ou seja, toda a legislação editada durante a
vigência da
redação dada pelo EC 19/1998, que extinguiu o regime
jurídico único,
continua válida, assim como as respectivas
contratações de
pessoal.
Por fim, observe-se que, em qualquer caso,
independentemente da
época de admissão e do regime de pessoal adotado, as
autarquias são
alcançadas pela regra constitucional que exige a
realização de concurso
público (CF, art. 37, II), bem como pela vedação de
acumulação
remunerada de cargos, empregos e funções públicas (CF,
art. 37, XVII)19.
Nomeação e exoneração de dirigentes
A competência para nomeação dos dirigentes de
autarquias é do
chefe do Poder Executivo (CF, art. 84, XXV).
Para a nomeação, poderá ser exigida prévia aprovação
pelo
Senado Federal do nome escolhido pelo Presidente da
República. É o que
ocorre, por exemplo, para os cargos de presidente e
diretores do Banco
Central (CF, art. 84, XIV) e de dirigentes das agências
reguladoras20.
Da mesma forma, segundo o entendimento do STF, são
válidas as
normas locais dos Estados, DF e Municípios que
subordinam a nomeação
dos dirigentes de autarquias ou fundações públicas à
prévia aprovação da
Assembleia Legislativa21.
Diferentemente, o Supremo entende que a lei não pode
exigir
aprovação legislativa prévia para a exoneração de
dirigentes de
19 Alexandrino e Paulo (, p. 49)
20 No caso das agências reguladoras, a exigência de
aprovação prévia pelo Senado consta somente de lei,
com fundamento no art􀇤 􀇡 III􀇡 􀇲f􀇳 da Constituição
Federal􀇤
21 ADI 2.225/SC
autarquias pelo chefe do Poder Executivo, nem exigir que
a exoneração
seja efetuada diretamente pelo Poder Legislativo22.
22 ADI 1.949/RS
21. (Cespe – TJDFT ) Nos litígios comuns, as causas que
digam respeito às
autarquias federais, sejam estas autoras, rés, assistentes
ou oponentes, são
processadas e julgadas na justiça federal.
Comentário: O quesito está correto. Em regra, as
causas judiciais que
envolvem autarquias federais são processadas e
julgadas pela Justiça Federal,
nos termos do art. 109, I da CF:
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou
empresa pública federal forem
interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou
oponentes, exceto as de
28
falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à
Justiça Eleitoral e à Justiça do
Trabalho;
Gabarito: Certo
1. (Cespe – CNJ ) O exercício do poder discricionário
pode concretizar-se
tanto no momento em que o ato é praticado, bem como
posteriormente, como no
momento em que a administração decide por sua
revogação.
Comentário: A questão está correta. O poder
discricionário fundamenta
não só a prática, mas também a revogação de atos
discricionários que a
Administração Pública tenha praticado e que, num
momento posterior, passe a
considerar inoportunos e inconvenientes. Perceba que
a decisão de revogar
ou não um ato também é discricionária.
Gabarito: Certo
2. (Cespe – MIN ) A fixação do prazo de validade e a
prorrogação de um
concurso público não se inserem no âmbito do poder
discricionário da administração.
Comentário: Nos termos do art. 37, III da CF, tem-se
que:
III - o prazo de validade do concurso público será de até
dois anos, prorrogável
uma vez, por igual período;
Como se percebe, a Constituição deixou certa margem
de escolha para a
Administração definir, segundo seu juízo de
conveniência e oportunidade, o
prazo de validade do concurso (até dois anos) e,
ainda, para decidir se irá ou
não prorroga-lo (prorrogável uma vez, por igual
período). Portanto, a fixação
do prazo de validade e a prorrogação de um concurso
público se inserem sim
no âmbito do poder discricionário da administração,
daí o erro.
Gabarito: Errado
PODER HIERÁRQUICO
O desempenho eficiente da função administrativa requer
que haja
distribuição de competências e escalonamento entre
órgãos, cargos e
atribuições. Para que haja harmonia e unidade de direção,
se estabelece
uma relação de coordenação e subordinação entre os
diversos níveis,
ou seja, se estabelece uma relação de hierarquia.
Uma relação de hierarquia caracteriza-se pela existência
de níveis de
subordinação entre órgãos e agentes públicos, sempre
no âmbito de
uma mesma pessoa jurídica2. É o caso, por exemplo, da
relação entre um
2 Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (, p. 232).
Ministério e respectivas secretarias e demais órgãos
administrativos, ou
entre um chefe de departamento e os funcionários desse
setor.
Nesse contexto, o poder hierárquico é aquele que
permite ao
superior hierárquico exercer determinadas prerrogativas
sobre seus
subordinados, especialmente as de dar ordens, fiscalizar,
controlar, aplicar
sanções, delegar e avocar competências. Vamos ver um
pouco mais sobre
cada uma dessas prerrogativas.
A prerrogativa de dar ordens permite ao superior
hierárquico
assegurar o adequado funcionamento dos serviços sob
sua
responsabilidade. Também é conhecida como poder
comando.
Além de ordens diretas, verbais ou escritas, direcionadas
a um
subordinado específico, o poder de comando também
pode ser exercido
mediante a edição de atos administrativos ordinários,
como ordens de
serviço, portarias, instruções, circulares internas etc., que
obrigam de
forma indistinta todos os subordinados aos quais se
destina.
Por seu turno, os subordinados se sujeitam ao chamado
dever de
obediência, isto é, ao dever de acatar as ordens emitidas
por seus
superiores hierárquicos, exceto quando estas ordens
forem
manifestamente ilegais3.
Prosseguindo, a prerrogativa de fiscalizar permite ao
superior
acompanhar, de modo permanente, a atuação de seus
subordinados.
Trata-se, na verdade, de um poder-dever, ou seja, mais
que uma
prerrogativa, é uma obrigação do superior fiscalizar a
atuação dos seus
subordinados.
Como decorrência lógica do poder de fiscalizar, existe o
poder de
controle, que permite ao superior tomar medidas
concretas face às
constatações surgidas no acompanhamento das
atividades de seus
subordinados. O poder de controle compreende, assim, a
manutenção
dos atos válidos, convenientes e oportunos, a
convalidação de atos com
defeitos sanáveis, a anulação de atos ilegais e a
revogação de atos
discricionários inoportunos ou inconvenientes4.
O controle hierárquico permite que o superior aprecie
todos os
aspectos dos atos de seus subordinados, não se
restringindo, assim, a
questões de legalidade, mas também abrangendo o mérito
administrativo.
3 Lei 8.112/1990: art. 116: São deveres do servidor: IV -
cumprir as ordens superiores, exceto quando
manifestamente ilegais;
4 Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (, p. 233).
Pode o superior, por exemplo, por razões de conveniência
e oportunidade,
não concordar com determinada proposta formulada por
subordinado seu,
decidindo de forma diversa.
Detalhe é que o controle hierárquico pode ocorrer de
ofício ou

29
mediante provocação dos interessados, por meio de mesmo não ocorre, contudo, com a avocação de
recursos competência, a qual só é possível
hierárquicos. nas hipóteses em que exista hierarquia entre os órgãos ou
Quanto à aplicação de sanções, registre-se que só agentes envolvidos.
decorrem do Detalhe importante é que não há hierarquia entre
poder hierárquico as sanções disciplinares, quais sejam, diferentes
aquelas pessoas jurídicas. É o que ocorre, por exemplo, na
aplicadas aos servidores públicos que cometam relação entre as
infrações funcionais. entidades da Administração indireta e os respectivos
Assim, as sanções aplicadas a particulares não têm como Ministérios
fundamento o supervisores (aqui, como já sabemos, não há hierarquia;
poder hierárquico, afinal, não há hierarquia entre a há apenas
Administração e os vinculação para fins de controle finalístico, nos termos da
administrados. Tais sanções (aos particulares) decorrem lei).
do exercício do A hierarquia é característica associada ao desempenho da
poder disciplinar ou do poder de polícia, conforme o caso. função
Falaremos mais administrativa, típica do Poder Executivo. Nesse ponto,
sobre isso daqui a pouco. vale lembrar que
Em relação à delegação de competências, refere-se ao nos demais Poderes também existem órgãos
ato pelo administrativos, igualmente
qual o superior hierárquico confere o exercício temporário organizados em níveis de hierarquia, ou seja, Judiciário e
de algumas de Legislativo,
suas atribuições a um subordinado. A delegação de assim como Ministério Público e Tribunal de Contas,
competências é um também fazem uso do
ato discricionário e, por isso, revogável a qualquer poder hierárquico quando desempenham atividades
tempo. Dizendo administrativas.
de outra forma, o superior pode, dentro dos limites da lei, Entretanto, não existe hierarquia no exercício das
delegar as funções
competências que desejar, em razão de circunstâncias de típicas dos Poderes Judiciário e Legislativo, não no
índole técnica, sentido de
social, econômica, jurídica ou territorial, podendo, da coordenação e subordinação Com efeito, no Judiciário,
mesma forma, embora haja
revoga-la quando quiser, retirando do subordinado os distribuição de competências entre instâncias, cada uma
poderes para funciona com
praticar os atos delegados. independência em relação à outra no exercício da função
Ressalte-se que a delegação transfere o mero exercício jurisdicional: o
de uma juiz da instância superior não pode se sobrepor ao de
competência, permanecendo a titularidade dessa instância inferior,
competência com a nem lhe dar ordens ou revogar decisões por ele adotadas.
autoridade delegante, a qual não pode renunciar a suas No Legislativo,
responsabilidades, de forma semelhante, a distribuição de competências
visto que elas sempre decorrem de lei. entre Câmara e
Nem todas as competências, porém, podem ser Senado não cria relação de subordinação funcional entre
delegadas. as duas Casas.
Exemplos clássicos de competências indelegáveis são os Também não existe hierarquia entre os Poderes da
atos políticos República.
(somente se delega atos administrativos) e as funções Por exemplo, não há relação hierárquica entre agentes e
típicas de cada órgãos
Poder, salvo nos casos expressamente previstos na administrativos do Poder Legislativo, de um lado, e
Constituição (por agentes e órgãos
exemplo, no caso das leis delegadas, em que o Presidente administrativos do Poder Executivo ou do Poder Judiciário,
da República de outro.
poderá exercer função legislativa, nos termos do art. 68 da Tampouco existe hierarquia entre a Administração e
CF). os
Já a avocação é ato discricionário, de caráter administrados, pois a relação entre eles depende de lei
excepcional, ou de vínculos
mediante o qual o superior hierárquico atrai para si o contratuais específicos, mas sem características de
exercício temporário subordinação.
de determinada competência exercida por um Por fim, importante ressaltar que o poder hierárquico
subordinado. Assinale-se não
que a avocação desonera o subordinado de toda depende de lei que expressamente o preveja ou que
responsabilidade pelo estabeleça o
ato avocado pelo superior. momento do seu exercício ou os aspectos a serem
A Lei 9.784/1999, que disciplina o processo administrativo controlados. Ele é
no âmbito federal, admite delegação de competências inerente à organização administrativa hierárquica,
mesmo que não haja subordinação hierárquica, ou possuindo caráter
seja, é irrestrito, permanente e automático. Nesse aspecto,
possível haver delegação de competência fora do âmbito difere da tutela
do poder hierárquico. O

30
administrativa, exercida pela administração direta sobre as O poder disciplinar é correlato com o poder
entidades da hierárquico, mas
administração indireta, que só pode ser exercida nos com ele não se confunde. No uso do poder hierárquico,
termos e limites a Administração
previstos em lei. Pública distribui e escalona as suas funções executivas; já
no uso do
3. (Cespe – SUFRAMA ) O poder hierárquico confere aos poder disciplinar ela controla o desempenho dessas
agentes funções e a conduta
superiores o poder para avocar e delegar competências. interna de seus servidores, responsabilizando-os pelas
Comentário: O quesito está correto. O poder faltas cometidas.
hierárquico é aquele que Note que, quando a Administração pune infrações
permite ao superior hierárquico exercer determinadas funcionais de seus
prerrogativas sobre servidores, faz uso tanto do poder disciplinar como do
seus subordinados, especialmente as de dar ordens, poder hierárquico.
fiscalizar, controlar, Ao contrário, quando pune infrações administrativas
aplicar sanções, delegar e avocar competências. Na cometidas por
delegação, o superior particulares, por exemplo, quando descumprem um
hierárquico atribui a um subordinado a contrato
responsabilidade de executar algumas administrativo firmado com o Poder Público, incide apenas
de suas competências; já na avocação, o superior o poder
hierárquico atrai para si a disciplinar, pois não existe relação de hierarquia.
responsabilidade de executar determinada atribuição A doutrina enfatiza que o poder disciplinar da
de um subordinado. Administração Pública
Gabarito: Certo não se confunde com o poder punitivo do Estado, o
qual é exercido
4. (Cespe – PGE/BA ) Ao secretário estadual de finanças pelo Poder Judiciário com o objetivo de reprimir crimes,
é permitido contravenções e
delegar, por razões técnicas e econômicas e com demais infrações de natureza cível e penal previstos em
fundamento no seu poder lei. Com efeito, o
hierárquico, parte de sua competência a presidente de poder punitivo do Estado incide sobre qualquer pessoa
empresa pública, desde que que pratique algum
o faça por meio de portaria. ato infrator tipificado em lei, enquanto o poder disciplinar
Comentário: O item está errado. Não existe hierarquia alcança somente
entre a pessoas que possuam algum vínculo jurídico específico
administração direta (Secretaria de Finanças) e a com a
indireta (empresa pública), de Administração Pública, seja vínculo funcional (ex:
modo que a referida delegação, embora seja possível e servidores e
legal, não encontra empregados públicos), seja contratual (ex: empresas
amparo no poder hierárquico, daí o erro. particulares
Gabarito: Errado contratadas pelo Poder Público ou que firmam convênios
de repasse de
PODER DISCIPLINAR recursos públicos).
O poder disciplinar pode ser entendido como a Pelas mesmas razões, o poder disciplinar não se
possibilidade de a confunde com o
Administração aplicar sanções àqueles que, submetidos à poder de polícia, ao qual se sujeitam todas as pessoas
sua ordem que exerçam
administrativa interna, cometem infrações. atividades que possam, de alguma forma, acarretar risco
No exercício do poder disciplinar, a Administração Pública ou transtorno à
pode: sociedade, a exemplo das empresas de construção civil,
 Punir internamente as infrações funcionais de seus dos motoristas,
servidores; dos comerciantes de alimentos, dos portadores de arma
 Punir infrações administrativas cometidas por de fogo etc.
particulares a ela Vejamos as empresas de construção civil. Mesmo que não
ligados mediante algum vínculo específico (contrato, tenham
convênio etc). contrato com o Poder Público, essas empresas estão
Detalhe a ser observado é que não são apenas os sujeitas ao poder
servidores públicos polícia (ex: necessitam de alvarás, podem ser fiscalizadas,
que se submetem ao poder disciplinar da Administração. a obra pode
Determinados ser embargada etc.). Diz-se que as pessoas sujeitas ao
particulares também estão sujeitos. É o caso, por poder de polícia
exemplo, dos que possuem um vínculo geral com a Administração Pública
firmam contratos com o Poder Público, que estarão (lembrando que
sujeitos às sanções o poder disciplinar incide sobre as pessoas que possuem
disciplinares pelo vínculo estabelecido por meio do um vínculo
instrumento contratual. específico).
Claro que, para tanto, as sanções devem estar previstas Informação importante é que, em regra, o poder disciplinar
no contrato comporta
firmado, sobretudo especificando as infrações puníveis. certo grau de discricionariedade, especialmente no que
tange à

31
gradação da penalidade (ex: valor da multa, prazo da
suspensão etc.)
ou mesmo da escolha da penalidade a ser aplicada (ex:
em certos
casos, a Administração pode escolher se aplica multa,
suspensão,
advertência etc.). Porém, deve ser ressaltado que não há
discricionariedade quanto ao dever de punir, vale dizer,
sempre que
verificar situação passível de punição administrativa,
praticada por pessoa
que possua vínculo funcional ou contratual com o Poder
Público, a
Administração é obrigada a punir o infrator.
Por exemplo, o art. 86 da Lei 8.666/1993 prescreve que o
“atraso
injustificado na execução do contrato sujeitará o
contratado à multa de
mora, na forma prevista no instrumento convocatório ou no
contrato”.
Assim, caso a empresa contratada atrase
injustificadamente a execução
do contrato, não cabe ao administrador público decidir se
pune ou não a
empresa: ele deve aplicar a multa; nesse ponto não há
discricionariedade.
Esta só aparece quando o administrador for estipular o
valor da multa, ato
que deve ser praticado à luz dos princípios da
razoabilidade e da
proporcionalidade, visto que a lei não fixa um valor.
Por fim, não é demais lembrar que a aplicação de
penalidades
administrativas deve ser sempre devidamente motivada, a
fim de
assegurar aos interessados o devido direito de defesa.
5. (Cespe – PGE/BA ) A aplicação das penas de perda da
função pública e
de ressarcimento integral do dano em virtude da prática de
ato de improbidade
administrativa situa-se no âmbito do poder disciplinar da
administração pública.
Comentário: O item está errado. O poder disciplinar
permite à
Administração apurar e aplicar penalidades
administrativas a seus servidores
e às demais pessoas sujeitas à disciplina interna do
Poder Público. Já o
processamento e o julgamento das ações de
improbidade administrativa, com
a consequente aplicação das penas correlatas, de
natureza civil e política,
competem ao Poder Judiciário, no exercício do poder
punitivo do Estado.
Gabarito: Errado
6. (Cespe – PM/CE ) O poder disciplinar fundamenta tanto
a aplicação de
sanções às pessoas que tenham vínculo com a
administração, caso dos servidores
públicos, como às que, não estando sujeitas à disciplina
interna da administração,
cometam infrações que atentem contra o interesse
coletivo.
Comentário: O poder disciplinar fundamenta apenas a
aplicação de
sanções às pessoas que tenham vínculo com a
administração, caso dos
servidores públicos e das pessoas contratadas pelo
Poder Público. Já as
pessoas não sujeitas à disciplina interna da
administração, ao cometerem
infrações que atentem contra o interesse coletivo, são
sancionadas com base
no poder de polícia, daí o erro.
Gabarito: Errado
PODER REGULAMENTAR
O poder regulamentar é a faculdade de que dispõem os
Chefes do
Poder Executivo (Presidente da República,
Governadores e Prefeitos)
para editar atos administrativos normativos.
Em regra, o exercício do poder regulamentar se
materializa na edição
de:
 Decretos e regulamentos, os chamados decretos de
execução ou
decretos regulamentares, que têm por objetivo definir
procedimentos
para a fiel execução das leis, nos termos do art. 84, IV da
CF5; ou de
 Decretos autônomos, que têm como objetivo dispor
sobre
determinadas matérias de competência dos Chefes do
Executivo, listadas
no inciso VI do art. 84 da CF6, as quais não são
disciplinadas em lei.
A doutrina enfatiza que o poder regulamentar,
consubstanciado na
edição de decretos e regulamentos de execução e de
decretos autônomos,
é um poder inerente e privativo do Chefe do Poder
Executivo7.
É fato, porém, que no Brasil, além dos Chefes do Poder
Executivo,
diversos órgãos e autoridades administrativas, e mesmo
entidades da
administração indireta, também editam atos
administrativos
5 Constituição Federal, art. 84, inciso IV: 􀇲Compete
privativamente ao Presidente da República sancionar􀇡
promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir
decretos e regulamentos para sua fiel execução􀇳.
6 Constituição Federal, art. 84, inciso VI: Compete
privativamente ao Presidente da República dispor,
mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal,
quando não implicar aumento de despesa nem
criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vago.
7 Hely Lopes Meirelles (, p. 129).
normativos. É o caso, por exemplo, dos Ministros de
Estado, que
possuem competência para “expedir instruções para a
execução das leis,
decretos e regulamentos” (CF, art. 87, inciso II), ou da
Receita Federal,
que edita instruções normativas para orientar os
contribuintes no
recolhimento de tributos. Na administração indireta, pode-
se tomar como
exemplo o Banco Central, a CVM e as agências
reguladoras, que editam
resoluções, portarias e instruções normativas sobre
assuntos de sua
competência.
32
Contudo, os atos normativos produzidos por esses outros Deve ficar claro que os decretos de execução não podem,
órgãos e em
autoridades, denominados regulamentos autorizados, hipótese alguma, “inovar” o direito, vale dizer, não
não decorrem do podem criar
poder regulamentar, visto que este, como vimos, é direito ou obrigação que a lei não criou, nem restringir ou
exclusivo (inerente e ampliar direito
privativo) do Chefe do Poder Executivo. Para solucionar a ou obrigação disciplinada na lei. Ao contrário, os decretos
questão, a devem se
doutrina costuma dizer que esses outros atos normativos limitar ao conteúdo da lei, explicando seus dispositivos e
têm fundamento definindo os
no poder normativo da Administração Pública, que seria procedimentos operacionais necessários à sua fiel
um poder mais execução, sob pena de
amplo que o poder regulamentar, por abranger a sofrer invalidação.
capacidade normativa de No nosso exemplo, o Decreto não poderia determinar que
toda a Administração para editar regulamentos os
autorizados. comerciantes incluíssem no documento fiscal informações
Assim, o poder regulamentar, exclusivo do Chefe do Poder sobre outros
Executivo, tributos além daqueles expressamente definidos na lei,
seria uma espécie do gênero poder normativo, este mas apenas
extensível a toda a estabelecer “como” o valor dos tributos previstos na lei
Administração Pública. Deve ficar claro, apenas, conforme deve ser
salientam informado ao consumidor.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, que ao praticar atos Não obstante, Carvalho Filho pondera que é legítima a
com base no fixação de
poder regulamentar (espécie), o Chefe do Poder Executivo obrigações subsidiárias (ou derivadas), diversas das
não deixa de obrigações
estar exercendo o poder normativo da Administração primárias (ou originárias) contidas na lei, desde que essas
Pública (gênero). novas
Vamos agora esmiuçar um pouco mais as características obrigações guardem consonância com as obrigações
dos atos legais. Se, por
administrativos normativos. exemplo, a lei concede algum benefício às pessoas que se
Decretos de execução ou regulamentares enquadrem em
Os decretos de execução ou regulamentares, nos termos determinada condição, pode o ato regulamentar indicar
do art. 84, quais documentos
IV da CF, são regras editadas pelo Chefe do Poder o interessado estará obrigado a apresentar para
Executivo com vistas comprovar sua situação.
a possibilitar a fiel execução das leis que, de algum modo, Essa obrigação probatória não está expressamente
envolvam prevista na lei, mas
atuação da Administração Pública. está nela amparada, podendo ser considerada legítima.
Como exemplo, pode-se citar o Decreto 8.624/, que Os decretos de execução ou regulamentares, em regra,
regulamenta a Lei nº 12.741/. A referida lei preceitua que o são atos de
valor de caráter geral e abstrato, ou seja, não possuem
determinados tributos incidentes sobre as mercadorias e destinatários
serviços devem determinados e incidem sobre todos os fatos ou situações
constar dos respectivos documentos fiscais, ou seja, a lei que se
cria um direito enquadrem nas hipóteses neles previstas.
de informação para o consumidor e uma obrigação de A doutrina enfatiza que o Chefe do Poder Executivo só
informar dirigida pode
aos empresários. Já o decreto não cria novos direitos e regulamentar leis administrativas, isto é, leis cuja
obrigações, mas execução, de algum
apenas estabelece “como” serão os procedimentos para modo, necessite da atuação da Administração Pública.
que a lei seja Assim, o poder
cumprida, por exemplo, definindo que a informação deverá regulamentar não abrange, por exemplo, a
ser aposta em regulamentação das leis
campo próprio ou no campo “Informações penais e processuais, que prescindem de qualquer
Complementares” do respectivo participação da
documento fiscal. Administração para o seu cumprimento.
Detalhe importante é que a competência para expedição As leis podem ou não prever, de forma expressa, a
dos decretos necessidade de
e regulamentos de execução não é passível de regulamentação para que possam ser aplicadas. Caso
delegação (CF, art. 84, não tragam essa
parágrafo único). previsão, as leis produzem efeitos desde o momento em
Uma vez que sempre necessitam de uma lei prévia a ser que entram em
regulamentada, os decretos de execução são vigor, ou seja, são leis autoexecutáveis, pois o legislador
considerados entendeu que
atos normativos secundários, sendo a lei o ato primário, suas disposições são claras o suficiente para serem
por decorrer aplicadas sem
diretamente da Constituição. regulamentação. Entretanto, embora sejam
autoexecutáveis, ainda

33
assim podem ser regulamentadas caso o Poder
Executivo entenda
necessário, visto que a competência para editar decretos
com vistas à fiel
execução das leis decorre diretamente da Constituição
(art. 84, IV) e, por
isso, não depende de autorização do legislador ordinário
para ser
exercida.
Por outro lado, as leis que trazem a necessidade de
regulamentação
(leis não autoexecutáveis) não produzem efeitos antes
da expedição
do decreto regulamentar requerido. Nesse caso,
conforme ensina Hely
Lopes Meirelles, “o regulamento opera como condição
suspensiva da
execução da norma legal, deixando seus efeitos
pendentes até a
expedição do ato do Executivo”.
Exceção ocorre quando a própria lei define prazo para
sua
regulamentação e o decreto não é editado dentro desse
prazo. Nessa
hipótese, a lei passa a produzir efeitos mesmo sem o
regulamento,
uma vez que “a omissão do Executivo não tem o condão
de invalidar os
mandamentos legais do Legislativo”. Nesse caso, os
titulares de direitos
previstos na lei podem interpor na Justiça o chamado
mandado de
injunção, conforme previsto no art. 5º, LXXI da CF, com
vistas a obter
decisão do Poder Judiciário que lhes permita exercer tais
direitos.
Decretos autônomos
Os decretos autônomos são regulamentos editados pelo
Poder
Executivo na qualidade de atos primários, diretamente
derivados da
Constituição, ou seja, são decretos que não se destinam
a decretos possam ser caracterizados
regulamentar alguma lei, não precisam de lei prévia para
existir. Sua
finalidade é normatizar, de forma originária, as matérias
expressamente
definidas na Constituição, inexistindo qualquer ato de
natureza legislativa
que se situe entre eles e a Constituição.
No Brasil, a edição de decretos autônomos só pode ser
feita para
dispor sobre (CF, art. 84, VI):
a) Organização e funcionamento da administração federal,
quando não
implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de
órgãos
públicos;
b) Extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
Importante ressaltar que essas são as duas únicas
matérias
passíveis de normatização mediante decretos autônomos.
Qualquer outro
tema deve ser tratado originariamente por lei.
As matérias objeto dos decretos autônomos constituem
competência privativa do Chefe do Poder Executivo, vale
dizer, sua
edição não conta com a participação do Poder Legislativo.
Encontram-se
sob a denominada “reserva de administração” (matérias
que somente
podem ser reguladas por ato administrativo), estando fora
da
competência do Poder Legislativo.
Ao contrário do que ocorre com os decretos de execução,
a
competência para edição dos decretos autônomos pode
ser delegada a
outras autoridades administrativas. Na esfera federal, o
Presidente da
República pode delega-la aos Ministros de Estado, ao
Procurador-Geral da
República ou ao Advogado-Geral da União (CF, art. 84,
parágrafo único).
A competência para editar decretos
autônomos pode ser delegada. Já para os
decretos de execução, não pode.
Maria Sylvia Di Pietro salienta que, na verdade, apenas a
alínea “a”
do art. 84, VI da CF (organização e funcionamento da
administração
pública, quando não implicar aumento de despesa nem
criação ou
extinção de órgãos públicos) constitui manifestação do
poder
regulamentar, ou seja, o decreto autônomo que dispõe
sobre essa matéria
possui as características de um ato administrativo
normativo. Quanto
à alínea “b”, segundo a autora, representa típico ato
administrativo de
efeitos concretos, porque a competência do Presidente
da República se
limitará a extinguir cargos ou funções, quando vagos, e
não a estabelecer
normas sobre a matéria.
0
Não obstante o que dispõe o art. 84, VI da CF, parte da
doutrina não admite a possibilidade de existirem decretos
autônomos em nosso ordenamento jurídico (ex: Carvalho
Filho e Justen Filho). Para esses autores, a fim de que os
como tais, é necessário que sejam aptos a criar e extinguir
primariamente direitos e
obrigações, o que não seria o caso dos decretos emitidos
com base no art. 84, VI da CF, que
apenas organizam o funcionamento da Administração e só
reflexamente afetam a esfera
jurídica de terceiros.
Regulamentos autorizados
Os regulamentos autorizados são aqueles em que o Poder
Executivo,
por expressa autorização da lei, completa as disposições
dela constantes,
e não simplesmente a regulamenta, especialmente em
matérias de
natureza técnica.
Típico exemplo de regulamentos autorizados são as
normas editadas
pelas agências reguladoras, conforme estudamos na aula
passada.
Como vimos, tais regulamentos devem observar as
diretrizes, os
parâmetros, as condições e os limites estabelecidos na lei
que autorizou
sua edição, de modo que a norma elaborada funcione
apenas como uma
34
complementação técnica necessária das disposições
legais.
Uma vez que podem ser editados por órgãos e entidades
de natureza
técnica, constituem manifestação do poder normativo, e
não do poder
regulamentar, que é privativo do Chefe do Executivo.
O regulamento autorizado é ato administrativo
secundário (deriva
da lei, ato primário que o autoriza). Não se confunde com
a lei delegada,
prevista no art. 68 da CF, pois esta é literalmente uma lei,
cuja edição é
delegada pelo Congresso Nacional.
Aliás, frise-se que é vedada a utilização de regulamentos
autorizados
para tratar de matérias constitucionalmente
reservadas à lei.
Boa parte da doutrina entende que a edição de
regulamentos autorizados contraria a Constituição, por
violar o princípio da separação dos Poderes, uma vez que
tais atos do Poder Executivo seriam aptos a inovar o
direito sem haver previsão
constitucional para tanto. Em outras palavras, o Poder
Executivo, ao editar regulamentos
autorizados, estaria invadindo a função típica do Poder
Legislativo de uma forma não
contemplada na Constituição, por criar normas técnicas
não contidas na lei, inovando,
portanto, no ordenamento jurídico.
Todavia, outra parte da doutrina, acompanhada pela
jurisprudência, reconhece que os
regulamentos autorizados, embora não possuam base
constitucional, representam uma
necessidade do mundo moderno, extremamente dinâmico
e complexo, que torna
impossível ao Poder Legislativo dar conta de todas as
demandas de regulamentação
existentes. Surge, assim, o fenômeno da deslegalização,
pelo qual a competência para
regular certas matérias se transfere da lei para outras
fontes normativas, por autorização
do próprio legislador. Ressalte-se, porém, que referida
delegação não é completa e integral,
mas transfere tão somente a competência para a
regulamentação técnica, mediante
parâmetros previamente enunciados na lei
(discricionariedade técnica).
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo esclarecem que é
importante
enfatizar as seguintes diferenças entre os regulamentos
autorizados e
os regulamentos de execução, estudados anteriormente:
Regulamentos autorizados Regulamentos de execução
Não têm previsão expressa no texto
constitucional.
Estão previstos no art. 84, IV da CF.
Efetivamente completam a lei, veiculam
disposições que não constam da regulação
legal, nem mesmo implicitamente (a lei é
intencionalmente lacunosa), em suma, inovam
o direito (embora seguindo as diretrizes da lei).
Os regulamentos de execução não
podem, na teoria, inovar o direito, de
forma alguma.
São editados por órgãos e entidades
administrativos de perfil técnico, conforme
autoriza a lei.
São de competência privativa do Chefe
do Poder Executivo, indelegável.
Dispõem sobre matérias de índole técnica
pertinentes à área de atuação do órgão ou
entidade que os edita.
Não se restringem a assuntos de ordem
técnica, podendo tratar de qualquer
assunto administrativo.
0
Controle dos atos regulamentares
Caso o Poder Executivo extrapole os limites da lei no
exercício do seu
poder regulamentar, o Congresso Nacional poderá
sustar tais atos
normativos. É o que diz o art. 49, V da CF:
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso
Nacional:
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que
exorbitem do
poder regulamentar ou dos limites de delegação
legislativa;
Cuida-se, como se pode observar, de controle exercido
pelo
Legislativo sobre o Executivo no que diz respeito aos
limites do poder
regulamentar, com o objetivo de coibir violação indevida
da função
legislativa.
Ademais, o Poder Judiciário e a própria Administração
podem exercer
controle de legalidade sobre atos normativos, anulando
aqueles
considerados ilegais ou ilegítimos.
Em relação ao controle judicial, é possível ao Poder
Judiciário
controlar a legalidade e a constitucionalidade de atos
administrativos
normativos.
Caso o ato normativo esteja em conflito com a lei que
ele
regulamenta, por extrapolar seus limites (ultra legem) ou
por contrariala
frontalmente (contra legem), a questão caracterizará típica
ilegalidade, passível, portanto, de controle de
legalidade. Não cabe,
no caso, impugnação mediante ação direta de
inconstitucionalidade – ADI
(CF, art. 102, I, “a”)8.
Por outro lado, se o ato normativo ofender diretamente a
Constituição, sem que haja alguma lei a que deva
subordinar-se, terá a
qualificação de ato autônomo e, nessa hipótese, poderá
sofrer controle de
constitucionalidade pela via direta, ou seja, através de
ADI.
Sendo assim, para que seja viável o controle de
constitucionalidade de decreto, regulamento ou outro
tipo de ato
administrativo de cunho normativo, dois serão os aspectos
que o ato
deverá conter9:
 é indispensável que ele tenha, de fato, caráter
normativo, isto é,
seja dotado de “normatividade”, de generalidade e
abstração; e
8 Ver ADI 996/DF
9 Ver ADI 1.396/SC
0
35
 é necessário que ele tenha caráter autônomo, vale fiscalização ambiental, da aplicação de sanções pelo
dizer, o ato descumprimento de
deve conflitar diretamente com a Constituição da normas de trânsito etc.
República (o Repare que, em todas essas situações, o Poder Público
conflito não pode ocorrer entre o ato e uma lei que ele condiciona ou
regulamente). restringe atividades particulares em favor do interesse
Caso contrário, o controle judicial deverá ocorrer por público. Uma
outras vias, e interdição de estabelecimento pela vigilância sanitária, por
não por ADI. Atualmente, por exemplo, é cabível a exemplo,
impugnação direta pela busca evitar que os desleixos do proprietário em relação
arguição de descumprimento de preceito fundamental, ao cumprimento
instituto das normas de higiene prejudiquem a saúde da
previsto no art. 102, §1º da CF. população; já as
fiscalizações de trânsito visam prevenir acidentes
7. (Cespe – SUFRAMA ) Poder regulamentar é o poder causados por
que a administração condutores que trafegam em alta velocidade,
possui de editar leis, medidas provisórias, decretos e embriagados, sem
demais atos normativos para habilitação etc.
disciplinar a atividade dos particulares. O poder de polícia pode ser entendido em sentido amplo
Comentário: O poder regulamentar confere ou estrito. A definição apresentada anteriormente
prerrogativa à Administração, corresponde ao sentido estrito. Tomado a partir dessa
mais precisamente ao chefe do Executivo, para editar concepção, o poder de polícia abrange tão somente as
decretos e regulamentos atividades administrativas de
com vistas a permitir a efetiva concretização das leis. regulamentação e de execução das leis que estabelecem
Trata-se, portanto, de normas primárias de
produção normativa no campo infralegal, vale dizer, polícia. Em sentido amplo, além da atividade
edição de atos normativos administrativa, o poder de polícia
secundários. Dessa forma, a questão erra ao afirmar também abrange a atividade do Poder Legislativo de
que o poder regulamentar editar leis que tenham o
fundamenta a edição de leis e medidas provisórias, objetivo de condicionar ou limitar a liberdade e a
que são espécies propriedade, as chamadas
normativas primárias. limitações administrativas ao exercício das atividades
Gabarito: Errado públicas.
Deve ficar claro que, ao exercer o poder polícia, a
8. (Cespe – TCU ) Se, ao editar um decreto de natureza Administração está
regulamentar, a praticando um ato administrativo, sujeito, portanto, às
Presidência da República invadir a esfera de competência regras que
do Poder Legislativo, este regem as demais atividades da Administração, inclusive
poderá sustar o decreto presidencial sob a justificativa de ao controle de
que o decreto extrapolou legalidade pelo Poder Judiciário.
os limites do poder de regulamentação. Ademais, qualquer medida restritiva adotada com base no
Comentário: A assertiva está correta, nos termos do poder de
art. 49, V da CF: polícia deve observar o devido processo legal,
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso assegurando ao
Nacional: administrado o direito à ampla de defesa, bem como
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que deve se pautar
exorbitem do poder pelos princípios da razoabilidade e da
regulamentar ou dos limites de delegação legislativa; proporcionalidade.
Gabarito: Certo Competência
0 A competência para exercer o poder de polícia é, em
PODER DE POLÍCIA princípio, da
O poder de polícia, também denominado polícia pessoa federativa à qual a Constituição Federal
administrativa, é conferiu o poder
a faculdade de que dispõe a Administração Pública para de regular a matéria.
condicionar ou Assim, conforme leciona Hely Lopes Meirelles, os
restringir o uso de bens, o exercício de direitos e a prática assuntos de
de atividades interesse nacional ficam sujeitos à regulamentação e
privadas, tudo com vistas a proteger os interesses gerais policiamento da
da coletividade. União; as matérias de interesse regional sujeitam-se às
Constitui, portanto, toda atividade administrativa calcada normas e à polícia
no princípio estadual; e os assuntos de interesse local subordinam-se
da supremacia do interesse público pela qual se impõe aos
algum tipo de regulamentos e ao policiamento administrativo municipal.
limitação ou interferência à órbita do interesse privado Embora essa divisão de competências pareça simples, a
com o fim de diversidade
ajustá-lo ao interesse público, a exemplo da expedição de de temas com que a Administração se depara na prática
alvarás para faz com que
construções, da interdição de estabelecimentos em frequentemente surjam dúvidas em relação ao ente
situação irregular, da competente para a

36
execução e o exercício do poder de polícia sobre ou seja, não pode ser negada quando o requerente
determinada atividade. satisfaça os requisitos
Por exemplo, a jurisprudência já se firmou no sentido de legais e regulamentares exigidos para sua obtenção. Já a
que a União autorização,
tem competência para regular horário de atendimento que não se refere a um direito, e sim a um interesse do
bancário10, mas particular, possui
para fixar horário de funcionamento de lojas comerciais a caráter discricionário e precário, isto é, pode ser negada
competência é ainda que o
do Município11. requerente satisfaça os requisitos, além de ser passível de
Quando for conveniente, os entes federativos podem revogação a
exercer o poder qualquer tempo, independentemente de indenização.
de polícia em sistema de cooperação, firmando O instrumento formal que geralmente formaliza as licenças
convênios e
administrativos ou consórcios públicos com base no autorizações é o alvará, mas documentos diversos
regime de gestão também podem
associada previsto no art. 241 da CF. É o que ocorre, com cumprir esse papel, como carteiras, declarações,
frequência, nas certificados, etc. A
atividades de fiscalização do trânsito, em que há infrações título de exemplo, a autorização para que se mantenha
sujeitas à arma de fogo no
fiscalização federal, estadual e municipal, sendo, então, interior da residência é formalizada pelo certificado de
conveniente uma registro de arma de
atuação conjunta para conquistar maior eficiência12. fogo; já a licença para dirigir é concedida mediante a
Modalidades de exercício emissão de carteira
O poder de polícia administrativa pode ser exercido de nacional de habilitação. O que importa, pois, é o
forma consentimento que a
preventiva ou repressiva. Administração deseja emitir por semelhantes atos.
O poder de polícia preventivo ocorre nos casos em que No que tange ao poder de polícia repressivo, refere-se à
o aplicação
particular necessita obter anuência prévia da de sanções administrativas a particulares pelo
Administração para utilizar descumprimento de normas
10 Súmula nº 19, do STJ: A fixação do horário bancário, de ordem pública (normas de polícia).
para atendimento ao público, é da competência da Dentre as inúmeras sanções cabíveis pode-se mencionar:
União. imposição
11 Súmula nº 645, do STF: É competente o município para de multas administrativas; interdição de estabelecimentos
fixar o horário de funcionamento de comerciais;
estabelecimento comercial. suspensão do exercício de direitos; demolição de
determinados bens ou para exercer determinadas construções irregulares;
atividades privadas que embargo administrativo de obra; apreensão de
possam afetar a coletividade. Tal anuência é formalizada mercadorias piratas etc.
nos Geralmente, tais sanções são decorrentes de alguma
denominados atos de consentimento, os quais podem atividade de
ser de licença ou fiscalização na qual se tenha constatado a prática de
de autorização: infrações. Frise-se,
 Licença: ato administrativo vinculado e definitivo pelo porém, que o ato repressivo é a aplicação da sanção, e
qual a não o
Administração reconhece que o particular preenche as procedimento de fiscalização, o qual, de regra não tem o
condições para objetivo
usufruir determinado direito de que seja possuidor. São específico de acarretar sanções, e sim de prevenir ou
exemplos a coibir a prática de
licença para o exercício da profissão na qual o indivíduo irregularidades.
se formou ou Em regra, utiliza-􀆐􀄞 􀄂 􀄞􀇆􀆉􀆌􀄞􀆐􀆐􀄆􀅽 sanção de polícia
a licença para a pessoa construir em terreno de sua 􀆉􀄂􀆌􀄂 􀆐􀄞
propriedade. referir a qualquer atuação administrativa que seja adotada
 Autorização: ato administrativo discricionário e precário como consequência de infrações cometidas pelos
pelo qual a particulares a normas de polícia.
Administração autoriza o particular a exercer determinada Porém, vale saber que parte da doutrina costuma utilizar
atividade essa expressão apenas para
que seja de seu interesse (e não de seu direito). São designar as sanções propriamente ditas, isto é, aquelas
exemplos o cujo objetivo é realmente punir o
uso especial de bem público, a interdição de rua para a infrator, a exemplo das multas administrativas. Para as
realização de medidas repressivas que tenham
festividade, o trânsito por determinados locais e o porte de como finalidade maior proteger a coletividade, evitando
arma de danos ou limitando os efeitos dos
fogo. que já tenham ocorrido, a exemplo da destruição de
Perceba que a licença, por se tratar de permissão para o alimentos estragados encontrados em
exercício de um restaurante ou do embargo de obras com vícios
um direito subjetivo do particular, possui caráter vinculado construtivos, essa corrente da doutrina
e definitivo, 􀆵􀆚􀅝􀅯􀅝􀇌􀄂 􀄂 􀄚􀄞􀅶􀅽􀅵􀅝􀅶􀄂􀄕􀄆􀅽 medidas de polícia

37
Questão bastante debatida na jurisprudência diz respeito à Em razão do princípio da legalidade, a ordem primária
cobrança deve estar sempre
de taxas (espécie de tributo) como decorrência do contida em uma lei, a qual poderá ser posteriormente
exercício do poder de regulamentada por
polícia. Com efeito, art. 145, II da CF, dispõe: atos normativos infralegais.
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os O consentimento de polícia corresponde à anuência
Municípios poderão prévia da
instituir os seguintes tributos: Administração, quando exigida em lei, para a prática de
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou determinadas
pela utilização, atividades ou para a fruição de determinados direitos.
efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e Como já vimos,
divisíveis, prestados esta anuência prévia ocorre mediante a concessão de
ao contribuinte ou postos a sua disposição; licenças e
Exemplos de taxas decorrentes do poder de polícia são as autorizações.
taxas para A fiscalização de polícia é a atividade pela qual a
obtenção de licença de funcionamento de atividades Administração
comerciais, verifica se o particular está cumprindo adequadamente as
industriais e de lazer. regras
A jurisprudência destaca que a taxa de polícia deve emanadas na ordem de polícia (legislação) e também,
sempre decorrer quando for o caso,
do efetivo exercício do poder de polícia, isto é, da 13 Ver RE 588.322/RO e RE 361.009/RJ
realização de se está observando as condições estipuladas na
atividades ou diligências públicas no interesse do respectiva
contribuinte. Caso essas licença/autorização.
atividades não estejam sendo exercidas de fato, a Já a sanção de polícia ocorre quando a Administração
cobrança da taxa verifica
poderá ser questionada. No nosso exemplo, se o fato alguma infração à ordem de polícia ou aos requisitos da
gerador da taxa é a licença/autorização e, em consequência, aplica ao
necessidade de se realizar inspeção no estabelecimento particular infrator uma
previamente à medida repressiva (sanção), dentre as previstas na lei de
concessão da licença, logicamente não há fato gerador regência.
caso a inspeção Um exemplo prático em que esses quatro grupos ficam
não seja empreendida na prática, o que invalida a bem definidos
cobrança do tributo. é no âmbito da limitação à propriedade e à liberdade no
Entretanto, cumpre salientar que, segundo a trânsito: o Código
jurisprudência do STF, de Trânsito Brasileiro (CTB) estabelece normas genéricas
a incidência da taxa, como decorrência do exercício e abstratas para
regular do poder de a obtenção da Carteira Nacional de Habilitação
polícia, dispensa a fiscalização “porta a porta”. Em outras (legislação); a emissão
palavras, o da carteira materializa a anuência do Poder Público em
exercício do poder de polícia não é necessariamente relação aos
presencial, pois indivíduos que tenham preenchido os requisitos técnicos
pode ocorrer a partir de local remoto, com o auxílio de exigidos para a
instrumentos e habilitação (consentimento); a Administração instala
técnicas que permitam à Administração examinar a equipamentos
conduta do agente eletrônicos para verificar se há respeito à velocidade
fiscalizado. Nesse caso, o exercício de polícia é estabelecida em lei
considerado presumido, (fiscalização); e também a Administração sanciona
desde que exista um órgão com competência e estrutura aquele que não
capaz de guarda observância ao CTB (sanção).
fiscalizar a atividade 13. Importante observar que as únicas fases que sempre
Fases da atividade de polícia (ciclo de polícia) estarão
A doutrina e a jurisprudência classificam em quatro fases presentes em todo e qualquer ciclo de polícia são as fases
a de “legislação
sequência de atividades que pode integrar o exercício do (ordem de polícia)” e de “fiscalização”.
poder de polícia Legislação e fiscalização são as únicas fases
(tomado em sentido amplo, ou seja, incluindo a atividade que sempre existirão num ciclo de polícia.
legislativa), o Com efeito, o “consentimento” deve ocorrer apenas
chamado ciclo de polícia, a saber: quando houver
1) Legislação ou ordem necessidade de licença ou autorização para o uso de bens
2) Consentimento ou a prática de
3) Fiscalização certas atividades privadas. Se determinada atividade
4) Sanção estiver sujeita a
A legislação, também denominada ordem de polícia, é a normas de polícia previstas em lei, mas não à anuência
fase prévia da
inicial do ciclo de polícia, pois é aquela que institui os Administração, ainda assim poderá ser fiscalizada e, em
limites e caso de infração,
condicionamentos ao exercício de atividades privadas e ao poderá ser aplicada a sanção correspondente. Nesse
uso de bens. caso, o ciclo de

38
polícia forma-se apenas com as fases de legislação,
fiscalização e sanção.
Ademais, nem toda fiscalização encontra irregularidade no
caso concreto,
hipótese em que não haverá sanção alguma. O ciclo de
polícia se
completa, então, apenas com as fases de legislação e
fiscalização.
0 formal, ainda que efetuada por meio de lei.
Poder de polícia originário e delegado
A doutrina classifica o poder de polícia em originário e
delegado
conforme o órgão ou a entidade que o exerce.
Em suma, o poder de polícia originário é exercido pela
administração direta, enquanto o poder de polícia
delegado é
exercido pela administração indireta (entidades de
direito público, ou
seja, autarquias e fundações públicas).
Existe polêmica quanto à possibilidade de delegação do
poder de
polícia a entidades da administração indireta de direito
privado
(empresas públicas, sociedades de economia mista e
fundações públicas
de direito privado).
A doutrina majoritária entende que essa delegação não
é possível,
uma vez que o poder de polícia, cujo exercício tem
fundamento no poder
de império do Estado, só pode ser exercido por pessoas
jurídicas de
direito público. Outra parte da doutrina, no entanto,
admite a delegação
de poder de polícia a entidades de direito privado, desde
que integrem a
Administração Pública formal e a competência seja
expressamente
conferida por lei. Existe ainda uma posição intermediária,
que considera
válida apenas a delegação de algumas etapas do ciclo de
polícia,
especialmente a de fiscalização.
Na jurisprudência, há um importante precedente do
Superior Tribunal
de Justiça (STJ)14, no qual foi decidido que as fases de
consentimento e
de fiscalização podem ser delegadas a entidades com
personalidade
jurídica de direito privado integrantes da Administração
Pública e que,
diferentemente, as fases de ordem de polícia e de
sanção, por
implicarem coerção, não podem ser delegadas a tais
entidades. Esse
entendimento, porém, não é seguido pelo STF, cuja
jurisprudência é no
sentido de que o poder de polícia não pode ser delegado a
entidades
administrativas de direito privado.
Quanto às entidades administrativas de direito público
(autarquias
e fundações) não há controvérsia. Elas só não podem
editar leis. Portanto,
podem exercer poder de polícia, inclusive aplicar sanções
administrativas,
desde que amparadas em lei.
Por fim, vale saber que a maior parte da doutrina, assim
como o
Supremo Tribunal Federal (STF)15, não admite a
delegação de poder de
14 REsp 817.534/MG
15 ADI 1.717/DF
polícia a pessoas privadas não integrantes da
Administração Pública
Entretanto, é possível o Poder Público atribuir a pessoas
privadas,
mediante contrato, a operacionalização de máquinas e
equipamentos em
atividades de fiscalização, a exemplo da triagem feita em
aeroportos para
detectar eventual porte de objetos ilícitos ou proibidos. No
caso, o Estado
não transfere a titularidade do poder de polícia, ou seja,
não se trata de
delegação, e sim de mera atribuição operacional.
DELEGAÇÃO DE PODER DE POLÍCIA:
 a entidades administrativas de direito público: pode
delegar (consenso)
 a entidades administrativas de direito privado:
 Doutrina: não pode delegar (majoritária), pode (desde
que feita por lei),
posição intermediária (pode apenas algumas fases, como
a fiscalização).
 STF: não pode delegar.
 STJ: pode delegar apenas consentimento e
fiscalização; legislação e sanção não podem.
 a entidades privadas: não pode delegar (consenso).
Atributos do poder de polícia
Os atributos do poder de polícia são:
 Discricionariedade
 Autoexecutoriedade
 Coercibilidade
A discricionariedade no exercício do poder de polícia
significa que a
Administração, em regra, possui certa liberdade de
atuação. Ela pode,
por exemplo, segundo critérios de conveniência e de
oportunidade,
determinar quais atividades irá fiscalizar em um
determinado momento e
definir quais sanções serão aplicadas e em quais
gradações, sempre
observando, é claro, os limites estabelecidos em lei e os
princípios da
razoabilidade e da proporcionalidade.
0
Nada impede, contudo, que a lei vincule a prática de
determinados atos de polícia administrativa, como a
concessão de
licença para construção em terreno próprio ou para o
exercício de uma
profissão, casos em que a Administração não possui
liberdade de
valoração se o particular preencher os requisitos legais.
A autoexecutoriedade consiste na possibilidade de que
certos atos
administrativos sejam executados de forma imediata e
direta pela própria
Administração, independentemente de ordem judicial.
Assim, por exemplo, a Administração pode, com base no
poder de
polícia, aplicar sanções administrativas a particulares que
pratiquem atos
39
lesivos à coletividade independentemente de prévia
autorização judicial.
Da mesma forma, a Administração pode, por si só,
promover a demolição
de edifício em situação irregular.
Porém, nem toda atividade de polícia administrativa pode
ser levada
a termo de forma autoexecutória. Por exemplo, embora a
Administração,
no exercício do poder de polícia, possa impor multa a um
particular sem
necessidade de participação do Poder Judiciário, a
cobrança forçada
dessa multa, caso não paga pelo particular, só poderá ser
efetuada por
meio de uma ação judicial de execução.
Detalhe é que a Administração pode, caso entenda
necessário,
recorrer previamente ao Judiciário quando pretenda
praticar atos de
polícia em que seja previsível forte resistência dos
particulares envolvidos,
como na demolição de edificações irregulares ou na
desocupação de terras
invadidas, ocasião em que poderá valer-se do auxílio das
forças policiais.
Frise-se que tal autorização não é obrigatória, mas pode
ser obtida para
conferir maior legitimidade e segurança ao ato.
A coercibilidade se traduz na possibilidade de as
medidas adotadas
pela Administração Pública com base no exercício do
poder polícia serem
impostas ao administrado, inclusive mediante o emprego
da força e
independentemente de prévia autorização judicial.
Autoexecutoriedade e coercibilidade são conceitos
muito
próximos. Conforme salienta Maria Sylvia Di Pietro, “a
coercibilidade é
indissociável da autoexecutoriedade. O ato de polícia só é
autoexecutório
porque dotado de força coercitiva. Aliás, a
autoexecutoriedade, tal como a
conceituamos, não se distingue da coercibilidade, definida
por Hely Lopes
Meirelles como ‘a imposição coativa das medidas
adotadas pela
Administração’”.
0 estatais
Nem todos os atos de polícia administrativa ostentam os
atributos da autoexecutoriedade e da coercibilidade.
Os atos preventivos, a exemplo da concessão de
licenças e
autorizações, bem como alguns atos repressivos, como
a cobrança de multa não
paga espontaneamente pelo particular, não gozam de
autoexecutoriedade e de
coercibilidade.
Prescrição
A Lei 9.873/1999, aplicável à esfera federal, estabelece
em
cinco anos o prazo prescricional das ações punitivas
decorrentes do
exercício do poder de polícia, contados da data da prática
do ato ou, no
caso de infração permanente ou continuada, do dia em
que tiver cessado.
O mesmo prazo prescricional vale para a Administração
impetrar
ação judicial de cobrança de multas administrativas
aplicadas no
exercício do poder de polícia, quando não pagas
espontaneamente pelo
administrado (art. 1º-A).
Por outro lado, o prazo prescricional de cinco anos não se
aplica
quando o fato objeto da ação punitiva da Administração
também constituir
crime, ocasião em que serão aplicáveis os prazos
prescricionais previstos
na lei penal16.
A referida lei prevê, ainda, que a prescrição também incide
no
procedimento administrativo paralisado por mais de
três anos,
pendente de julgamento ou despacho. Trata-se de
hipótese da chamada
prescrição intercorrente, que é aquela que ocorre
mesmo depois de o
processo já ter sido instaurado, no caso, acarretada pela
inércia da
Administração.
Por derradeiro, cumpre ressaltar que as disposições Lei
9.873/1999
não se aplicam às infrações de natureza funcional e aos
processos e
procedimentos de natureza tributária (art. 5º).
16 Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da
Administração Pública Federal, direta e indireta, no
exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração
à legislação em vigor, contados da data da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou
continuada, do dia em que tiver cessado.
§ 1o Incide a prescrição no procedimento administrativo
paralisado por mais de três anos, pendente de
julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de
ofício ou mediante requerimento da parte
interessada, sem prejuízo da apuração da
responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se
for o
caso.
§ 2o Quando o fato objeto da ação punitiva da
Administração também constituir crime, a prescrição
reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.
0
Distinção entre poder polícia e outras atividades
A doutrina costuma explorar a diferença entre as
atividades
decorrentes do exercício do poder de polícia (polícia
administrativa) e as
atividades de prestação de serviços públicos.
Diz-se que a polícia administrativa representa uma
atividade
negativa, por acarretar restrições aos direitos e interesses
dos
indivíduos, enquanto o serviço público seria uma
atividade positiva, vez
que, ao contrário, não restringe, e sim oferece
comodidades ou utilidades
materiais ao usuário do serviço. Ademais, o poder de
polícia integra o rol
das denominadas atividades jurídicas do Estado, cujo
desempenho se
funda no poder de império; já a prestação de serviços
públicos se
40
enquadra nas chamadas atividades sociais do Estado, preventivo, por prevenir situações ou condutas contrárias
que se destinam ao interesse
a incrementar o bem-estar social, cujo desempenho não público, ao passo que o caráter da polícia judiciária seria
decorre do repressivo, pois
exercício do poder de império. seu objetivo é possibilitar a punição pelo Poder Judiciário.
Outra diferenciação importante é entre atividade de Não obstante,
polícia vale ressaltar que, como vimos, a atividade de polícia
administrativa e atividade de polícia judiciária. administrativa
Será atividade de polícia administrativa aquela que incida também contempla medidas de natureza repressiva, como
sobre a aplicação de
infrações de natureza administrativa, ao passo que será multas, apreensão de mercadorias, interdição de
atividade de estabelecimentos etc.
polícia judiciária quando se referir à apuração de ilícitos 9. (Cespe – TRF2 ) Segundo a jurisprudência pacífica do
de natureza STF, é possível a
penal com a finalidade de instruir a propositura de delegação do poder de polícia à sociedade de economia
ação no Poder mista.
Judiciário. Comentário: O item está errado. A jurisprudência atual
Assim, quando agentes administrativos, por exemplo, do STF, ao
executam contrário do que afirma o quesito, é no sentido de que
serviços de fiscalização em atividades de comércio, em o poder de polícia,
locais proibidos atividade típica da Administração Pública, não pode
para menores, sobre as condições de alimentos para ser delegado a
consumo ou em particulares ou a pessoas jurídicas de direito privado.
parques florestais, estão exercendo atividade de polícia Portanto, o quesito está
administrativa. errado.
Ao contrário, quando os agentes investigam a prática de Todavia, esse entendimento do Supremo pode mudar.
crime e, com É que o STF
esse objetivo, ouvem testemunhas, realizam inspeções e reconheceu repercussão geral no tema contido no
perícias em Recurso Extraordinário com
determinados locais e documentos, convocam indiciados, Agravo (ARE) 662186, interposto pela Empresa de
etc., estão Transportes e Trânsito de
exercendo polícia judiciária, eis que, terminada a Belo Horizonte S/A – (BHTRANS) contra decisão do
apuração, os TJ-MG, que considerou
elementos são enviados ao Ministério Público para, se for inviável a possibilidade de aplicação de multas pela
o caso, empresa de trânsito,
providenciar a propositura da ação penal17. sociedade de economia mista, e determinou a
Mais uma diferença é que a polícia administrativa é restituição de valores assim
exercida sobre arrecadados. O recurso encontra-se pendente de
atividades, bens e direitos, enquanto a polícia judiciária apreciação. Assim que
incide concluído, será um importante precedente, inclusive
diretamente sobre pessoas. Em consequência, não para as provas.
existem sanções de De outra parte, vale lembrar que a jurisprudência do
polícia administrativa que impliquem detenção ou reclusão Superior Tribunal de
de pessoas; já Justiça (STJ) é diferente. Para o STJ, é possível a
as atividades de polícia judiciária podem ocasionar esse delegação do poder de
tipo de sanção. polícia a pessoa jurídica de direito privado integrante
17 Carvalho Filho (, p. 83) da Administração
Pública (incluindo, portanto, as sociedades de
Além disso, a polícia administrativa é desempenhada por economia mista) no que diz
órgãos respeito aos aspectos fiscalizatórios e de
administrativos integrantes dos mais diversos setores de consentimento, mas não quando se
toda a tratar de atividade legislativa e do poder de impor
Administração Pública, sempre que a lei lhes atribuir essa sanções, por exemplo
função, a multas de trânsito.
exemplo da Vigilância Sanitária, do Ibama, da CVM, do Gabarito: Errado
Detran etc.; já a
polícia judiciária é privativa de corporações 10. (Cespe – TJDFT ) No que se refere ao exercício do
especializadas (Polícia poder de polícia,
Civil, Polícia Federal e Polícia Militar). denomina-se exigibilidade a prerrogativa da administração
Detalhe é que a Polícia Militar desempenha tanto de praticar atos e colocá-los
atividade de em imediata execução, sem depender de prévia
polícia judiciária como de polícia administrativa, esta manifestação judicial.
última quando, por Comentário: A autoexecutoriedade é um dos atributos
exemplo, aplica multas de trânsito, apreende mercadorias do poder de polícia
irregulares etc. (os outros dois são: discricionariedade e
Importante ressaltar que a doutrina tradicional aponta, coercibilidade). Maria Sylvia Di Pietro
ainda, como ensina que o atributo da autoexecutoriedade pode ser
critério de distinção, o fato de que a polícia administrativa desdobrado em
teria caráter exigibilidade e executoriedade.

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A exigibilidade consiste na faculdade de a refere à polícia administrativa. É essa, por exemplo, a
Administração aplicar meios de definição de Maria Sylvia
coação indiretos, como condição a ser cumprida pelo Di Pietro, ao discorrer sobre a polícia administrativa:
particular para o “poder de polícia é a
exercício de direitos ou atividades, como a atividade do Estado consistente em limitar o exercício
impossibilidade de licenciamento dos direitos individuais
do veículo enquanto não pagas as multas de trânsito. em benefício do interesse público”. Ao contrário do
Já a executoriedade se confunde com o próprio que afirma o quesito, o
conceito de poder de polícia administrativa pode ser exercido por
autoexecutoriedade, ou seja, consiste na faculdade diversas entidades de
que tem a Administração direito público (entes políticos, fundações públicas,
para executar diretamente seus atos de polícia autarquias e órgãos da
(usando, se for o caso, da administração direta), e não apenas pelas instituições
força), ressalvadas as hipóteses em que a execução policiais.
importe transferência Detalhe é que as polícias civil e federal, objeto da
patrimonial do particular para o Estado (cobrança de questão, exercem de
multa não paga, por forma exclusiva a função de polícia judiciária que,
exemplo). Há executoriedade, por exemplo, na embora seja atividade
apreensão de mercadorias e na administrativa, tem o papel de preparar a atuação da
interdição de estabelecimentos comerciais. função jurisdicional
O quesito, como se vê, ao falar em “prerrogativa da penal, ao contrário da polícia administrativa, que se
administração de exaure em si mesma, ou
praticar atos e colocá-los em imediata execução, sem seja, inicia e se completa no âmbito da função
depender de prévia administrativa.
manifestação judicial”, trata da executoriedade, e não Gabarito: Errado
da exigibilidade, daí o
erro. 13. (Cespe – PGE/BA ) Constitui exemplo de poder de
Gabarito: Errado polícia a interdição de
restaurante pela autoridade administrativa de vigilância
11. (Cespe – TCU ) As licenças são atos vinculados por sanitária.
meio dos quais a Comentário: O quesito está correto. Trata-se de
administração pública, no exercício do poder de polícia, medida repressiva típica
confere ao interessado do poder de polícia, com a finalidade de coagir o
consentimento para o desempenho de certa atividade que infrator a cumprir a lei.
só pode ser exercida de Exemplos de medidas que possuem o mesmo
forma legítima mediante tal consentimento. objetivo: dissolução de reunião
Comentário: O quesito está correto. As licenças são clandestina, interdição de atividade ilícita, apreensão
atos vinculados de mercadorias
porque são consentimentos necessários ao exercício deterioradas, internação de pessoa com doença
de determinado direito contagiosa etc.
que o particular possui (ex: alvará de construção em Além de medidas repressivas, o poder de polícia
terreno de propriedade do também compreende
requerente). Assim, caso a pessoa preencha as medidas preventivas, com o objetivo de adequar o
condições, a licença deverá comportamento do
ser obrigatoriamente concedida pela Administração. indivíduo à lei. Exemplos de medidas preventivas:
Ao contrário, as fiscalização, vistoria, ordem,
autorizações são atos discricionários, pois são notificação, autorização, licença, etc.
consentimentos para a Gabarito: Certo
realização de atividades de interesse do particular (e
não de direito), podendo, ABUSO DE PODER
0 Como é sabido, as prerrogativas conferidas à
assim, serem concedidas ou não, a critério da Administração Pública
Administração (ex: porte de não são absolutas. Elas se sujeitam a limites e devem ser
arma de fogo). usadas na exata
Gabarito: Certo medida em que sejam necessárias para atingir os fins
públicos que as
12. (Cespe – MIN ) O poder de polícia, prerrogativa justificam.
conferida à administração O próprio ordenamento jurídico que fundamenta a
pública para que possa praticar toda e qualquer ação existência dos
restritiva em relação ao poderes administrativos também estabelece seus limites,
administrado em benefício do interesse público, é exercido os quais se
pela polícia civil, no encontram especialmente no respeito às garantias e
âmbito dos estados, e pela polícia federal, no âmbito da direitos individuais,
União. na observância ao devido processo legal e na aplicação
Comentário: O quesito está errado. Quando fala em dos princípios
“ação restritiva em constitucionais. O exercício das prerrogativas conferidas à
relação ao administrado em benefício do interesse Administração
público”, a assertiva se fora desses limites configura o chamado abuso de poder.

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Toda atuação com abuso de poder é considerada ilegal, lei esteja incumbido.
eis que
contrária ao ordenamento jurídico (Constituição, leis, atos 14. (Cespe – TJDFT ) Considere que determinado agente
normativos e público detentor de
princípios jurídicos). competência para aplicar a penalidade de suspensão
O abuso de poder é gênero que se desdobra em duas resolva impor, sem ter
categorias, a atribuição para tanto, a penalidade de demissão, por
saber: entender que o fato praticado
 Excesso de poder: vício de competência ou atuação se encaixaria em uma das hipóteses de demissão. Nesse
desproporcional caso, a conduta do agente
 Desvio de poder: vício de finalidade caracterizará abuso de poder, na modalidade denominada
O excesso de poder ocorre quando o agente atua fora excesso de poder.
dos limites Comentário: O item está correto. O abuso de poder se
das suas competências, invadindo a competência de desdobra em duas
outros agentes ou modalidades: (i) excesso de poder: vício de
praticando atividades que não lhe foram conferidas por lei. competência ou atuação
Constitui, desproporcional; (ii) desvio de poder: vício de
assim, vício relacionado ao elemento competência dos finalidade.
atos O caso concreto constitui típico exemplo de excesso
administrativos. Ocorre, por exemplo, quando um agente de poder, pois o
público edita ato agente público aplicou a penalidade de demissão sem
normativo para regulamentar matéria de competência de possuir competência
outra área. legal para tanto (possuía apenas para aplicar
Em outra acepção, o excesso de poder também contempla suspensão).
as Gabarito: Certo
situações em que o agente é competente, mas atua de
forma 15. (Cespe – PC/BA ) Incorre em abuso de poder a
desproporcional, a exemplo de quando impõe sanções autoridade que nega, sem
graves para punir amparo legal ou de edital, a nomeação de candidato
infrações leves. No caso, os balizadores para dizer se há aprovado em concurso público
ou não excesso para o exercício de cargo no serviço público estadual, em
de poder são os princípios da razoabilidade e da virtude de anterior
proporcionalidade. demissão no âmbito do poder público federal.
Já o desvio de poder ocorre quando o agente, embora Comentário: O quesito está correto. Os poderes
atuando conferidos aos agentes
dentro dos limites de sua competência, pratica ato para o exercício de suas atribuições devem ser
contrário à exercidos dentro dos limites
finalidade explícita ou implícita na lei que determinou ou contidos na lei, sob pena de invalidação. No caso
autorizou a sua concreto, houve abuso de
atuação. Constitui, assim, vício relacionado ao elemento poder, pois não há impeditivo legal para que um
finalidade dos servidor demitido na esfera
atos administrativos; por isso, também é chamado de federal assuma cargo no serviço público estadual, a
desvio de menos, é claro, que exista
finalidade. impedimento em lei local, o que não é dito na questão.
A violação da finalidade pode ocorrer em duas acepções: Enfim, a autoridade, ao
(i) de tomar decisão sem ter competência para tanto,
forma ampla, quando o ato praticado ofende extrapolando os limites da lei,
genericamente o agiu com abuso de poder, na modalidade excesso de
interesse público, a exemplo do desvio de recursos de poder.
obras públicas; Gabarito: Certo
ou (ii) de forma específica, quando o ato desatende o
objetivo imediato 16. (Cespe – GDF ) Após ter sido submetido a processo
previsto em norma, tal como no já clássico exemplo da administrativo em
remoção de ofício razão do cometimento de infração disciplinar, determinado
do servidor como forma de punição. O instituto da servidor público foi
remoção tem por fim o removido de ofício por seu superior hierárquico, agente
atendimento de necessidade do serviço, e não poderia, competente para tanto, como
com intuito forma de punição pela prática do ato.
diverso, ser utilizado como forma de punição do servidor, Acerca dessa situação hipotética, julgue o seguinte item.
sob pena de Embora observada a regra de competência referente ao
invalidação por desvio de finalidade. poder disciplinar, houve
Importante ressaltar que o abuso de poder (excesso ou desvio de poder, já que não foi atendida a finalidade
desvio) pode prevista em lei para a prática do
ocorrer tanto de forma comissiva como omissiva, ou ato de remoção do servidor.
seja, pode resultar Comentário: O quesito está correto. A remoção de
tanto de uma ação concreta do agente público como ofício como meio de
também da sua punição é exemplo clássico de desvio de poder, pois
inércia em executar determinada atividade de interesse representa
público a que por

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desvirtuamento da finalidade do instituto da remoção, seu poder de polícia e não puna o motorista infrator. No
que é realocar a mão-deobra caso, ele tem o
disponível para o melhor desempenho dos serviços, e poder-dever de agir, uma vez que sua omissão poderia
não punir contribuir para a
servidores. ocorrência de um acidente com graves prejuízos para
Gabarito: Certo diversas pessoas da
comunidade.
17. (Cespe – MDIC ) Suponha que, após uma breve A omissão do agente, diante de situações que exigem sua
discussão por questões atuação,
partidárias, determinado servidor, que sofria constantes caracteriza abuso de poder, que poderá ensejar, inclusive,
perseguições de sua chefia responsabilidade civil da Administração Pública pelos
por motivos ideológicos, tenha sido removido, por seu danos que
superior hierárquico, que porventura decorram da omissão ilegal.
desejava puni-lo, para uma localidade inóspita. Nessa Abre-se um parêntese para registrar que nem toda
situação, houve abuso de omissão é fonte
poder, na modalidade excesso de poder. de ilegalidade. Carvalho Filho faz menção à reserva do
Comentário: É certo que, no caso concreto, a remoção possível, para
de ofício como sustentar que nem todas as metas governamentais podem
forma de punição representou abuso de poder, porém ser alcançadas,
não na modalidade especialmente pela costumeira escassez de recursos
excesso de poder, uma vez que a autoridade que financeiros. Essas
determinou a remoção omissões são genéricas, e, portanto, não acarretam a
possuía competência para tanto, daí o erro. A responsabilidade
modalidade de abuso, na civil do Estado. É o caso, por exemplo, de projetos de
verdade, foi o desvio de poder, pois finalidade da obras públicas,
remoção do servidor não foi como hidrelétricas, reformas de estradas e construção de
atender ao interesse público, e sim divergências hospitais, todos
ideológicas pessoais. componentes de políticas de Administração, sem prazo
Gabarito: Errado certo para
implementação. Somente no momento de cumprir o
DEVERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA empreendimento é
A par dos poderes que lhes são conferidos como que o administrador poderá analisar os elementos
instrumento para a concretos para concluir
persecução do interesse coletivo, os agentes públicos a respeito da possibilidade ou não de executá-lo. Se, por
também se sujeitam exemplo, não
a uma série de deveres específicos e peculiares, houver recursos financeiros disponíveis ou, ainda, se
decorrentes do aparecer algum
princípio da indisponibilidade do interesse público, os embaraço de ordem ambiental, não será possível dar
quais se andamento à obra.
destinam a assegurar que sua atuação ocorra em Por lógico, não se pode obrigar a Administração a fazer o
benefício do bem que se revela
comum. impossível.
Os principais deveres impostos aos agentes Ao contrário, são ilegais as chamadas omissões
administrativos são: específicas, ou
 Poder-dever de agir seja, aquelas que estiverem ocorrendo mesmo diante de
 Dever de eficiência expressa
 Dever de probidade disposição legal impondo que algo deve ser feito em
 Dever de prestar contas determinado prazo,
Poder-dever de agir ou ainda quando, mesmo sem prazo fixado, a
Enquanto na esfera privada o poder é faculdade daquele Administração permanece
que o omissa em período superior ao aceitável dentro de
detém, no setor público, representa um dever do padrões normais de
administrador, desde tolerância ou razoabilidade. É o caso, por exemplo, do art.
que se apresente a oportunidade de exercitá-lo em 49 da
benefício da Lei 9.784/1999 (lei do processo administrativo federal),
coletividade, que assina prazo
É o que Hely Lopes Meirelles chama de poder-dever de de até 30 dias após a instrução para que a Administração
agir: uma decida o
vez que os poderes administrativos são conferidos como processo.
instrumentos
para o atingimento de fins públicos, o agente não pode 18. (Cespe – MDIC ) O exercício dos poderes
deixar de exercêlos, administrativos não é uma
pois isso comprometeria a própria consecução dos faculdade do agente público, mas uma obrigação de atuar;
objetivos previstos por isso, a omissão no
na lei que determinou ou autorizou a sua atuação. exercício desses poderes poderá ensejar a
Ora, não se admite, por exemplo, que um agente de responsabilização do agente público nas
trânsito, diante esferas cível, penal e administrativa.
de um flagrante desrespeito aos limites de velocidade, Comentário: O quesito está correto. A omissão do
deixe de exercer agente, diante de

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situações que exigem sua atuação caracteriza abuso O dever de prestar contas decorre diretamente do
de poder. Sobre o tema, princípio da
Carvalho Filho ressalta que, na medida em que indisponibilidade do interesse público, sendo inerente à
incumbe ao agente função
determinada conduta comissiva, a sua omissão daquele que administra a coisa pública. Afinal, o gestor
(conduta omissiva) haverá de público é mero
configurar-se como ilegal. Desse modo, o curador de bens e interesses alheios, pertencentes a toda
administrado tem o direito subjetivo a coletividade,
de exigir do administrador omisso a conduta devendo, assim, prestar contas ao proprietário, por
comissiva imposta em lei, quer intermédio dos órgãos
na via administrativa, quer na via judicial, formulando competentes para a fiscalização (Tribunal de Contas,
na ação pedido de órgãos de controle
natureza condenatória de obrigação de fazer. interno, órgãos repassadores de recursos a entidades
Gabarito: Certo privadas, agências
reguladoras etc.).
Dever de eficiência A prestação de contas remete à necessidade de
O dever de eficiência traduz a ideia de boa transparência dos
administração, ou seja, atos estatais (administrativos ou de governo),
de que o agente, além de agir com celeridade, deve atuar especialmente no que se
com perfeição refere à aplicação dos recursos públicos.
técnica e deter bom rendimento funcional. O dever de prestar contas é bastante abrangente,
Tal dever foi, inclusive, elevado a princípio alcançando
constitucional (CF, inclusive particulares que, de algum modo, sejam
art. 37, “caput), sendo detectado, entre outros momentos, responsáveis pela
na: aplicação de recursos públicos. É o que dispõe o art. 70,
 Possibilidade de perda do cargo do servidor público parágrafo único
estável em razão de da Constituição Federal:
insuficiência de desempenho (art. 41, §1º, III); Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física
 Instituição de Escolas de Governo para a formação e o ou jurídica,
aperfeiçoamento pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde,
dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos gerencie ou administre
cursos um dos dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União
requisitos para a promoção na carreira (art. 39, §2º); e responda, ou que,
 Faculdade de celebração de contratos de gestão, neste em nome desta, assuma obrigações de natureza
caso, para pecuniária.
incremento da autonomia financeira, orçamentária e A prestação de contas de administradores pode ser
patrimonial dos realizada
órgãos e entidades do Estado (art. 37, §8º). internamente, através dos órgãos escalonados em graus
Dever de probidade hierárquicos, ou
O dever de probidade exige que os atos dos agentes externamente. Nesse caso, o controle de contas é feito
públicos sejam pelo Poder
legítimos, honestos, éticos e pautados pela boa-fé, não Legislativo, por ser ele o órgão de representação popular,
sendo juntamente
suficiente o atendimento da lei formal, mas, sobretudo, a com o Tribunal de Contas, órgão técnico de estatura
observância da constitucional que
moralidade administrativa e da finalidade pública. detém uma série de competências voltadas para o
O dever de probidade é imposto a todo e qualquer agente controle da atividade
público, do financeira dos agentes da Administração.
mais modesto ao mais alto cargo. Os atos ímprobos
podem ser 19. (ESAF – DNIT ) O dever do agente público que
invalidados pela própria Administração, com base no decorre diretamente do
princípio da princípio da indisponibilidade do interesse público, sendo
autotutela, como também pelo Poder Judiciário, se inerente à função daquele
provocado. que administra a coisa pública, denomina-se:
O art. 37, §4º da CF estabelece que os atos de a) Dever de eficiência.
improbidade b) Dever de probidade.
acarretarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da c) Dever de prestar contas.
função pública, d) Poder dever de agir.
a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, e) Poder dever de fiscalizar.
na forma e Comentário: Todas as opções apresentam deveres a
gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal que os agentes
cabível. públicos se sujeitam. O enunciado, contudo, requer
Tal dispositivo constitucional foi regulamentado na Lei que apontemos o dever
8.429/1992, que decorre diretamente do princípio da
que tipifica e sanciona os atos de improbidade indisponibilidade do interesse
administrativa. Essa lei público, sendo inerente à função daquele que
será estudada em aula específica do curso. administra a coisa pública.
Dever de prestar contas Trata-se, portanto, do dever de prestar contas que,
segundo Hely Lopes

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Meirelles, é “decorrência natural da administração príncipe, com a intromissão na vida dos particulares, ideia
como encargo de gestão de que passou a ser
bens e interesses alheios. Se o administrador repensada no estado de direito.
corresponde ao desempenho de c) A construção de poder de polícia no estado de direito,
um mandato de zelo e conservação de bens e sem abandonar a filosofia
interesses de outrem, manifesto do laissez faire e sem aproximação do coletivismo, visa
é que quem o exerce deverá prestar contas ao regular os direitos privados e
proprietário. No caso do limitar o poder do príncipe.
administrador público, esse dever ainda mais se alteia, d) O MP junto aos tribunais de contas não pode exercer o
porque a gestão se poder hierárquico por ser
refere aos bens e interesses da coletividade e assume este exclusivo do Poder Executivo.
o caráter de um múnus e) Os atos administrativos ordinatórios emanam do poder
público, isto é, de um encargo para com a disciplinar e não do poder
comunidade”. hierárquico e, por isso, podem ser expedidos por qualquer
Gabarito: alternativa “c” autoridade aos seus
**** subordinados, mas não podem inovar quanto à legislação
Bom pessoal, chegamos ao fim do conteúdo teórico da existente.
aula de hoje. Comentários: Vamos analisar todas as alternativas:
Vamos, então, resolver algumas questões de prova? Peço a) ERRADA. Um dos atributos do poder de polícia
que prestem reconhecidos pela
bastante atenção nos comentários, pois eles podem conter doutrina é a discricionariedade (os outros dois são:
explicações autoexecutoriedade e
novas. coercibilidade). Há exercício discricionário do poder
de polícia quando, por
QUESTÕES DE PROVA exemplo, a Administração decide o melhor momento
20. (Cespe – DPU ) A multa, como sanção resultante do de fiscalizar determinada
exercício do poder atividade, qual o meio de ação mais adequado, qual a
de polícia administrativa, não possui a característica da sanção cabível diante
autoexecutoriedade. das previstas na norma legal, etc.
Comentário: Nem toda atividade de polícia b) CERTA. Conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro, na
administrativa possui a Idade Média o
característica da autoexecutoriedade. Exemplo príncipe era detentor de um poder conhecido como jus
clássico é a cobrança de multa: politiae, que lhe
embora a Administração, no exercício do poder de conferia poderes amplos de ingerência na vida privada
polícia, possa impor multa a dos cidadãos, incluindo
um particular sem necessidade de participação do sua vida religiosa e espiritual, sempre sob o pretexto
Poder Judiciário, a de alcançar o bem-estar
cobrança forçada dessa multa, caso não paga pelo coletivo. Esse poder do príncipe se colocava fora do
particular, só poderá ser alcance dos Tribunais.
efetuada por meio de uma ação judicial de execução. Com o Estado de Direito, passou-se a repensar o jus
Gabarito: Certa politiae, pois não mais se
admitia a existência de leis a que o próprio príncipe
21. (Cespe – TJDFT ) Ao ato jurídico de atração, por parte não submetia.
de autoridade c) ERRADA. Questãozinha maldosa! Um dos aspectos
pública, de competência atribuída a agente do coletivismo, em
hierarquicamente inferior dá-se o nome contraponto ao individualismo, é que os objetivos do
de grupo são mais
a) deliberação. importantes que os individuais. Nesse sentido, é
b) delegação. errado dizer que o poder de
c) avocação. polícia, no Estado de Direito, não se aproxima do
d) subsunção. coletivismo, pois seu
e) incorporação. objetivo é justamente regular os direitos privados com
Comentário: Trata-se da avocação. Lembrando que a vistas a assegurar o
avocação é ato bem da coletividade.
discricionário, de caráter excepcional, que desonera o d) ERRADA. O poder hierárquico é inerente a qualquer
subordinado de toda organização
responsabilidade pelo ato avocado pelo superior. administrativa. Portanto, se manifesta em todos os
Gabarito: alternativa “c” órgãos administrativos, os
quais existem em todos os Poderes, incluindo
22. (Cespe – MPTCE/PB ) Assinale a opção correta com Ministério Público e Tribunal de
relação aos poderes Contas, e não apenas no Executivo.
da administração pública e ao poder de polícia. e) ERRADA. Os atos administrativos ordinários (como
a) O fundamento do poder de polícia é a predominância do editar normativos,
interesse público sobre o dar ordens, controlar, anular, revogar, aplicar sanções,
particular, o que torna ilegítima qualquer etc.) emanam do poder
discricionariedade no exercício desse hierárquico, e não do disciplinar.
poder. Gabarito: alternativa “b”
b) No estado de polícia, o jus politiae abrangia um
conjunto de normas postas pelo

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