A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NA GESTÃO

PÚBLICA BRASILEIRA
Revista 
JUS ET SOCIETATIS
ISSN 1980 - 671X

Rubens Pinto Lyra 

Doutor em Direito pela Université de Nancy I - França

 RESUMO
Este texto trata de demonstrar que a fonte geradora das práticas participativas que
hoje integram a institucionalidade jurídico-política brasileira foi a luta pela
redemocratização, levada a cabo nos anos setenta, e que teve no “novo
sindicalismo” e nos movimentos sociais emergentes os seus mais conspícuos
protagonistas. Os operários do ABC, liderados por Luís Inácio Lula da Silva,
organizaram as primeiras greves sob a ditadura, visando à melhoria de salários,
direitos trabalhistas, e à conquista das liberdades sindicais, tendo como forma de
organização a participação direta das bases no processo decisório.
Palavras chave: Institucionalidade jurídico-política – Movimentos sociais –
Sociabilidade política

 
RESUMEN

Este texto trata de demostrar que la fuente generadora de las prácticas

participativas que hoy integran la institucionalización jurídico-política brasileña ha
sido la lucha por la redemocratización, llevada a cabo en los años setenta y que ha
tenido en el “nuevo sindicalismo” y en los movimientos sociales emergentes sus
más representativos protagonistas. Los operarios del ABC, liderados por Luís Inácio
Lula da Silva, han organizado las primeras greves bajo la dictadura, visando la
mejoría de los salarios, derechos laborales y la conquista de las libertades
sindicales, tiendo como forma de organización la participación directa de las bases
en el proceso decisorio.
Palabras claves: Institucionalidad jurídico-política – Movimientos sociales –
Sociabilidad política

1. Introdução

Do ponto de vista sociológico, a fonte geradora das práticas participativas que hoje
integram a institucionalidade jurídico-política brasileira foi a luta pela
redemocratização, levada a cabo nos anos setenta, e que teve no “novo
sindicalismo” e nos movimentos sociais emergentes os seus mais conspícuos
protagonistas. Os operários do ABC, liderados por Luís Inácio Lula da Silva,
organizaram as primeiras greves sob a ditadura, visando à melhoria de salários,
direitos trabalhistas, e à conquista das liberdades sindicais, tendo como forma de
organização a participação direta das bases no processo decisório.

O exemplo dos metalúrgicos do ABC irradiou-se para as categorias mais politizadas

de trabalhadores, na esfera pública e privada, em todo o país, gerando uma nova
sociabilidade política, lastreada na ação corporativa e na democracia direta. O
incremento dessas lutas contra a institucionalidade ocorreu espontaneamente (pois
o objetivo não estava previamente traçado), contribuindo, de forma decisiva, para
por em cheque a transição “lenta, gradual e segura”, substituindo-a por um
processo que culminou, mediante a promulgação da “Constituição cidadã”, com o
pleno reconhecimento institucional do regime democrático.

Neste sentido, a democracia brasileira pode ser considerada como um sub-produto

de lutas corporativas, diferentemente de outras transições como, por exemplo, as
da Espanha e de Portugal. Nestas, a oposição política, ainda que impulsionada pelas
lutas sindicais, teve papel crucial na liquidação do autoritarismo, seja através de
um pacto congregando as “forças vivas da Nação” (Espanha) ou pela mediação
revolucionária de militares “progressistas” (Portugal). Em ambos os casos, a
restauração da democracia constituiu-se no pólo aglutinador e na razão de ser da
luta contra o autoritarismo.

Todavia, por que países onde ocorreram lutas semelhantes pela restauração do
regime democrático não ensejaram experiências participativas comparáveis às do
Brasil?
Porque, apenas no Brasil, fatores de ordem social e política se articularam de forma
peculiar, propiciando a gestação de vários institutos de participação direta ou semi-
direta na gestão pública:

1º) A profunda debilidade do sistema partidário,     aliás destroçado, à época, pela

ditadura militar, e substituído pelo artificialismo de um bipartidarismo constituído
pelo partido do governo (ARENA) e pela oposição consentida (MDB).
2º) Coincidindo com o período de declínio das realizações econômicas do regime
militar (o “milagre” brasileiro), a plena afirmação, na arena social e política, do
segmento moderno do operariado cujo eixo de gravitação, como vimos, se situava
no ABC paulista. E, concomitantemente, a expansão das “novas camadas médias”,
igualmente carentes de instrumentos de vocalização de suas potencialidades
políticas, que se concretizará, com base na práxis social da democracia direta, por
meio dos diferentes institutos da democracia participativa.

Na verdade, as décadas de setenta e oitenta testemunharam o surgimento de uma

revolução silenciosa, que vem pondo em cheque, com força crescente, os costumes
políticos impregnados de autoritarismo, ainda hoje dominantes, na formação social
brasileira. A constituição dessa nova sociabilidade apresenta-se indubitavelmente,
como um dos momentos mais altos dessa “construção do público” pela sociedade
civil, a qual, segundo Carvalho e Felgueiras, “foi lenta e permanentemente
construindo-se nas brechas destestatus quo hierárquico e impermeável às
demandas sociais” (2000, p. 5).

2.  REPERCUSSÕES POLÍTICO-INSTITUCIONAIS

2.1  A ação propositiva na Constituinte de 1988

A práxis de participação da base nos movimentos sociais e sindicatos será

transposta, em versão atenuada, para a esfera jurídico-institucional, notadamente
através de promulgação da Constituição de 1988. 

Algumas manifestações dessa nova sociabilidade gerada na luta pela

redemocratização concorreram diretamente para a mobilização social pró-
participação popular na constituinte: a ampla difusão da democracia direta no
sindicalismo, o “basismo” particularmente forte nos movimentos sociais
hegemonizados pela Igreja Católica, o papel das Organizações Não Governamentais
(ONGs), ligadas à promoção da cidadania e o engajamento crescente de
importantes setores da classe média nas práticas participacionistas.
É de se observar, todavia, que o corporativismo dominante na sociedade civil
organizada restringiu o ímpeto de participar à apresentação de emendas
constitucionais de interesse mais direto para o movimento ou para a organização
proponente. Somente as entidades religiosas, com destaque para a Igreja Católica,
efetuaram ampla mobilização nacional objetivando inserir, no texto constitucional,
mecanismos de democracia direta.

No caso específico da emenda nº 21, sobre participação popular, aquelas

organizações lideraram a coleta de assinaturas em todas as regiões do pais. Foi a
partir desta emenda que se consolidaram alguns dos princípios fundamentais da
democracia direta, como o plebiscito, a iniciativa popular de lei e o referendo. Por
essas razões, das sete emendas à constituição que conseguiram recolher mais de
500.000 assinaturas, cinco foram apoiadas por organizações religiosas (DOIMO,
1994, p. 195).

Afora essas organizações, apenas entidades ligadas à saúde e à assistência social

mostraram capacidade de mobilização para viabilizar, primeiro, na Constituição
brasileira, e depois, na legislação federal, a instituição de canais de participação da
cidadania na formulação de políticas públicas.

Nesse processo, desempenharam papel central o Movimento Popular de Saúde

(MOPS) – situado na órbita da Igreja – e o Movimento de Reforma Sanitária –
formado por profissionais da saúde, funcionários públicos e professores
universitários. A ação desses movimentos possibilitou a inserção, no texto
constitucional, da garantia de participação da sociedade na formulação da política
de saúde e, posteriormente, a criação, a nível municipal, regional e nacional, de
Conselhos ligados à área.

Já no âmbito das políticas relacionadas com a assistência social, alcançou papel de

destaque o Movimento Nacional dos Meninos de Rua. Atuando como pólo
aglutinador de um conjunto de entidades empenhadas na luta pelos direitos da
criança e do adolescente, o Movimento garantiu, na Constituinte, a participação da
cidadania nas ações de governo atinentes à política da criança e do adolescente, e
contribuiu, de forma decisiva, para a aprovação do respectivo Estatuto (DOIMO,
1995, p. 110-114).

No âmbito do movimento sindical, a Associação Nacional dos Docentes do Ensino

Superior (ANDES) foi uma das raras entidades a formular uma proposta mais
abrangente para o texto constitucional. Tal proposta contemplava, entre outros
pontos, as várias modalidades de democracia direta, posteriormente inscritas na
Constituição de 1988. Postulava, também, a criação do cargo de “Defensor do
Povo” (Ombudsman), “eleito pelo parlamento mediante a indicação de candidatos
pelas organizações da sociedade civil” (LYRA, 1987, p. 31).
Todavia, a aprovação das propostas de índole não-corporativa teve caráter,
sobretudo, formal, tendo sido votada sem nenhum debate ou mobilização da
categoria, por um plenário sonolento e esvaziado (LYRA, 2000, p. 44).

2.2  A Constituição brasileira e a legislação

        infraconstitucional

A participação direta do cidadão na gestão pública é princípio consolidado há quase

cinqüenta anos, inscrito na própria Declaração dos Direitos do Homem, na qual se
lê que “todo homem tem o direito a tomar parte no governo de seu
país diretamente, ou por intermédio de representantes livremente escolhidos” (Art.
XXI, inciso I). Mas, poucas constituições reproduziram o conteúdo desse
dispositivo, sendo que a brasileira o fez apenas em 1988: “Todo poder emana do
povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituição” (Art. 1º, par. único).
Além desta norma genérica, vários artigos da Constituição prevêem a participação
da cidadania na gestão pública, seja através da “participação da comunidade”, no
sistema único de saúde e na seguridade social” (Art. 198, III, e art. 194, VII), seja
como, no caso da política agrícola, “com participação efetiva dos diferentes agentes
econômicos envolvidos em cada setor de produção” (art. 187, caput). Somente nos
casos da assistência social e das políticas referentes à criança e ao adolescente se
especifica como se dá a participação da população: “por meio de organizações
representativas” (Art. 200, II).

Da mesma forma, a constituição federal estatui, no seu Art. 206, VI, que o serviço
público de ensino se organizará com base na “gestão democrática”. Desses e de
vários outros dispositivos constitucionais infere-se que a participação do cidadão na
gestão pública, no Brasil, “representa bem mais do que um emaranhado de regras
esparsas autorizantes da adoção de institutos participativos em situações
específicas. Trata-se, a participação administrativa, de um autêntico princípio
constitucional” (PEREZ, 2004, p. 80). Este rege um amplo espectro de políticas
públicas: agricultura, educação, saúde, assistência social e planejamento urbano,
entre outras, que são necessariamente acompanhadas pela colaboração,
participação ou controle popular, por disposição expressa da constituição
brasileira. 
          
O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), criado pela Lei 8.059, de 12 de julho
de 1990, dá conteúdo ainda mais preciso às inovações introduzidas na Carta Magna
em matéria de participação popular. Assim, nos Conselhos da Criança e do
Adolescente – cuja instalação em nível nacional, estadual e municipal o ECA torna
obrigatória – “deverão ter assegurada a paridade entre as organizações
representativas da população e os órgãos do Governo” (Art. 88, 1).
         
Vale salientar que o ECA tornou-se o primeiro diploma legal a consagrar, em nível
nacional, a democracia participativa paritária, na definição e implementação de
uma política setorial.
          
Já no caso dos Conselhos Tutelares, importante órgão previsto no Estatuto acima
referido, todos os integrantes são representantes da sociedade eleitos pelos
cidadãos locais para mandato de três anos (Art. 132).
          
Também na área de saúde, a legislação federal introduz em todo o país a
participação da sociedade na gestão pública, mediante as Conferências de Saúde –
órgão de caráter propositivo – e dos Conselhos de Saúde, a quem compete
“formular estratégias e controlar a execução da política de saúde, inclusive nos
aspectos econômicos e financeiros” (Lei n° 8.142, de 28 de dezembro de 1990).
          
Mais recentemente, a lei n° 10.257, de 10 de junho de 2001, conhecida como
“Estatuto da Cidade”, ao regulamentar os art. 182 e 183 da constituição federal,
estipula, no seu artigo 45, que “os organismos gestores das regiões metropolitanas
e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa representação da
população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade,
de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da
cidadania”. Esta participação se dá, em geral, nos Conselhos de Desenvolvimento
Urbano. Já o Art. 43, IV, estabelece que, para garantir a gestão democrática da
cidade, deverá ser acionada, entre outros instrumentos, a iniciativa popular de
projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano”.

Todos os institutos acima referidos, que contemplam a participação popular nos

seus colegiados, têm força vinculante. Isto é, suas deliberações obrigam o gestor
público a cumprir suas decisões. Neste caso, o cidadão ou entidade que deles
participa compartilha dos poderes constitucionalmente atribuídos à administração
pública. Esta é uma das peculiaridades da participação na gestão pública brasileira.
O cidadão participa como sujeito deliberativo no interior do próprio órgão decisório
do Estado.
          
Por outro lado, diversas Constituições Estaduais, por iniciativa de seus
constituintes, tendo em vista o chamado “efeito dominó”, estenderam a
participação popular a diversas outras áreas, notadamente àquela referente ao
monitoramento das políticas de direitos humanos.
         
Cabe ainda observar que, mesmo sem terem sido recepcionados na Constituição,
outros órgãos da democracia participativa vêm se insinuando no ordenamento
jurídico pátrio. Nesse campo, a principal inovação é a Ouvidoria. Este instituto de
caráter unipessoal vem se desenvolvendo de forma pouco homogênea, mas
alcança, indistintamente, quase todas as esferas do serviço público: União, Estados
Municípios, autarquias e corporações específicas, como as polícias estaduais.

3. O CARÁTER SUI GENERIS DA GESTÃO PÚBLICA

     PARTICIPATIVA BRASILEIRA

A expressão democracia participativa recobre diferentes significados, relacionados a

concepções político-ideológicas bastante diferenciadas, sendo algumas antagônicas
entre si. Entre estas, a influência dominante é a socialista – nos seus diversos
matizes –, sobretudo no que diz respeito aos processos de democracia direta.

Nas palavras de Genro, [...] a exacerbação de formas de democracia direta, que

combine estabilidade e previsibilidade – regras de jogo firmes e contratos claros
sobre os limites da utopia – com a legitimação permanente dos conflitos e a
aceitação de um certo grau de indeterminação sobre o futuro (ou seja, considerar
os consensos como necessariamente provisórios) passa a ser o estatuto mais
avançado da cidadania moderna (GENRO, 2002, p. 30).

Entre as modalidades de democracia direta, o Orçamento Participativo é o mais

referenciado. O OP objetiva a desconstituição do ordenamento jurídico, tendo como
mola propulsora a tensão produzida pela coexistência, até agora pacífica, entre a
institucionalidade vigente e, construídos à margem desta, com ela interagindo,
dialeticamente, os espaços públicos híbridos, com atuação autônoma da sociedade.
Tanto é assim que “a sua regulamentação não é feita por lei municipal, mas sim,
pela própria sociedade de maneira autônoma” (GENRO e SOUZA, 1997, p. 48).

A corrente socialista é, em geral, qualificada de “democrático-radical”, pois objetiva

fortalecer a participação da sociedade civil, notadamente a localizada no mundo do
trabalho, com vistas à construção de caminhos alternativos ao capitalismo ou que,
ao menos, conduzam à substituição das atuais políticas de feição “neoliberal” pelas
que promovam maior inclusão social, mais investimento público e a “radicalização
da democracia”, mediante o aprofundamento e a ampliação da participação popular
na gestão pública.

Mas a militância socialista também influenciou decisivamente a constituição

de conselhos de políticas públicas. Assim, a esquerda buscou assegurar, no
ordenamento jurídico regido pela “Constituição cidadã” de 1988, instrumentos que
garantissem, para as forças sociais dotadas de potencial transformador, espaços
institucionais que lhes permitissem prosseguir na “disputa pela hegemonia”.

Com efeito, o desenho institucional conselhista se adequa a esse propósito, na

medida em que a grande maioria dos colegiados na gestão pública brasileira, com
participação societal, é paritária. Para que se compreenda o alcance dessa
participação, vale lembrar que ela se distingue dos formatos convencionais de
deliberação existentes em outros países. Isto porque, nestes casos, o diálogo
envolvendo Estado e sociedade se dá entre dois interlocutores que ocupam espaços
qualitativamente distintos no processo de deliberação, permanecendo, a
sociedade, externa à administração pública. Assim, as propostas dela oriundas não
são obrigatoriamente incorporadas, cabendo ao Estado a palavra final. Enquanto
nos conselhos de políticas públicas, que incorporam a participação cidadã, a
interlocução já se dá no âmbito do próprio Estado, com as entidades
representativas da sociedade compartilhando, enquanto sujeitos deliberantes,
decisões que vinculam a administração.

Registre-se também, a contribuição das teses comunitaristas – em nosso entender,

também relacionadas com o participacionismo cristão de Franco Montoro – no
formato das representações conselhistas. Tais teses concebem o fortalecimento da
sociedade civil em termos de integração, dos órgãos representativos da sociedade
aos órgãos deliberativos e administrativos do Estado (GOHN, 2001, p. 16).

Na verdade, o desenho institucional prevalecente na legislação pátria combina,

ainda, outras influências teóricas, como a participação corporativa, que valoriza a
presença dos corpos intermediários entre a economia e o Estado. Ambas as formas
de participação – a corporativa e a comunitária – motivam o indivíduo a participar
pela sua preocupação com o “bem comum” - que visa tornar mais justa a ordem
social vigente – e não pela satisfação de interesses meramente pessoais.

Outra é a ótica da corrente liberal cujo élan participativo não se interessa pela

justiça social ou pela democratização da gestão pública. Ao contrário: busca o
fortalecimento da sociedade civil para evitar as ingerências do Estado no mercado e
na vida pessoal do cidadão. Trata-se de aperfeiçoar o sistema capitalista de
produção, mediante o estímulo à participação voltada para o combate ao
“estatismo”, ao burocratismo e à busca de melhoria dos serviços prestados pelo
Estado, submetendo-os à racionalidade competitiva e à eficácia gerencial,
espelhadas nos mecanismos de mercado.

Daí a sua identificação com Organizações Sociais (OS) que, sob tais parâmetros,
executam os serviços públicos terceirizados, com o controle de seu desempenho
confiado aos órgãos do Estado e aos segmentos sociais representados nas OS,
definidos pelo governo. Além de se identificar com estas, a concepção liberal
estimula a participação em áreas como a da proteção e defesa dos direitos do
consumidor, pois aí se busca o aprimoramento dos serviços, e não o
questionamento e a redefinição das políticas públicas e a ampliação da ação do
Estado.

Com relação às ouvidorias, as primeiras foram criadas no Estado do Paraná, no

final dos anos oitenta: a do município de Curitiba e a daquele Estado, ambas por
iniciativa do Governador Roberto Requião. Todavia, somente nos anos noventa as
ouvidorias vieram alcançar notável impulso, tendo, desde então, crescido em
proporções geométricas. Suas características “conformam um primeiro paradigma
desse órgão, que podemos qualificar de ‘modernizador’. Escolha de cima para
baixo, ausência de autonomia do ouvidor e objetivos voltados, sobretudo, para a
modernização e eficácia do serviço público” (LYRA, 2004, p. 124).

Mas um segundo paradigma vem se consolidando nos últimos anos, compondo a

“vertente democrática”, ou “democrático-popular” do instituto da ouvidoria. Vê-se
que este outro “modelo” expressa características radicalmente diversas. A
ouvidoria, nesse caso, surge de uma mobilização de setores da sociedade. Nessas
condições, criada de baixo para cima, confere ao ouvidor mandato certo e
independência perante o órgão fiscalizado. Uma outra característica desse tipo de
ouvidoria é a sua preocupação com a justiça e a cidadania – sem deixar de investir
na busca de eficácia (LYRA, 2004, p. 124).

Não obstante as antinomias assinaladas, a maior parte dessas experiências não se

desenvolve em compartimentos estanques. Ao contrário, com a possível exceção
das OS, as outras formas de participação cidadã na gestão pública apresentam
diferentes graus de proximidade, formando, em um extraordinário caleidoscópio,
um conjunto de experiências participativas, de longe, o mais relevante da
atualidade.

A democracia participativa brasileira apresenta um conjunto de aspectos, os quais,

interagindo dialeticamente, produzem uma dimensão qualitativa nova,
inconfundível e de importância territorial e populacional incomparável, sui generis,
mais expressiva que qualquer outra experiência em curso na atualidade.

O ineditismo e a originalidade destas impõem uma nova abordagem do conceito de

democracia participativa, e, em particular, de sua modalidade direta, cuja
teorização pelos “clássicos” se encontra ultrapassada. Por contraste, são ainda
escassas – e incipientes – as análises sobre o tema. Urge, portanto, a crítica das
concepções “clássicas” e a reconstrução do conceito de democracia participativa.

São, portanto, profundamente diversos, tanto das experiências históricas como das
propostas “clássicas” de renovação destas, os pressupostos político-ideológicos em
que se assentam as principais modalidades da democracia participativa na esfera
pública brasileira e também a sua dimensão quantitativa e qualitativa, o campo de
eticidade própria por elas engendrado, os objetivos a que se propõem e seu
multifacetado significado político.

Examinaremos, na seqüência, os três principais institutos da gestão pública

participativa brasileira: os conselhos de políticas públicas, as ouvidorias e o
orçamento participativo.

4.  OUVIDORIAS PÚBLICAS

A ouvidoria pública – quando autônoma se assemelha ao instituto do ombudsman –

é uma modalidade de democracia participativa que, devido à sua natureza
unipessoal, não tem sido – salvo raras exceções – objeto de análise dos estudiosos
de ciência política.

Trata-se, todavia, de instrumento de participação cidadã de grande importância

para a administração pública brasileira. São mais de mil ouvidores espalhados em
todo o país, que, na qualidade de representantes da sociedade nas instituições que
fiscalizam, transportam o cidadão comum para a prática da administração pública
na medida em que suas denúncias, críticas e sugestões contribuem para o
aprimoramento e a correção dos atos de governo.

É necessário sublinhar que a denominação de ouvidoria pode estar associada ao

desempenho de funções inteiramente distintas das que são atribuídas a um órgão
que, em princípio, deveria ter prerrogativas para exercer alguma forma de controle
da administração pública. Quando as tem, ela é o fiscal desta, no sentido mais rico
desse termo.

Por exemplo, quem integra a administração não pode ser considerado ouvidor, no
sentido pleno deste conceito. Também não, embora ostentando este nome, os que
apenas repassam aos dirigentes do órgão em que atuam as demandas que lhe são
encaminhadas. Na verdade, trata-se, no caso em espécie, de titular de uma central
de reclamações, sem esta denominação.
Mesmo reconhecendo a diversidade do seu formato, entendemos que algumas
atribuições são inerentes à função do ouvidor, como a prerrogativa de receber a
resposta da autoridade que interpela, e de emitir parecer a respeito, procedendo,
quando necessário, à investigação que julgar conveniente. Assim, também, a
prática da mediação, através da qual arbitra conflitos, buscando a composição de
interesses. O exercício deste múnus torna possível a melhoria do relacionamento
institucional, evitando os confrontos desnecessários. Finalmente, cabe ao ouvidor o
poder de propositura, essencial para que possa agir como um indutor de mudanças
no órgão em que atua.

Porém, tais prerrogativas, indispensáveis ao exercício independente do cargo de

ouvidor – assim como a autonomia perante o órgão que fiscaliza, assegurada por
mandato eletivo, e pela escolha de um colegiado independente do poder fiscalizado
– constitui apanágio de poucos institutos denominados ouvidorias. A subordinação
destes é generalizada, o que representa, não somente uma capitio diminutio, mas
também uma verdadeira contradictio in terminis. Com efeito, poderia representar a
sociedade, com idoneidade para exercer o efetivo controle de um ente público,
alguém nomeado pelo titular do órgão que fiscaliza?

Todavia, nos últimos anos, têm sido instaladas ouvidorias – sobretudo em

universidades e em corporações policiais – cujos titulares dispõem de mandato
eletivo. Além disso, a maior parte das ouvidorias de polícia e de algumas
municipalidades importantes, são, não só  independentes – a exemplo das de São
Paulo e de Santo André – como contemplam, igualmente, o chamado controle
extra-orgânico. Quer dizer, os seus titulares são escolhidos por entidades da
sociedade civil e da esfera pública, externos às respectivas municipalidades ou
corporações.

O ex-Ministro Olívio Dutra, quando Governador do Rio Grande do Sul, ao enfatizar a

importância do controle público sobre os poderes do Estado, chegou a afirmar que,
ser revolucionário hoje, é lutar para tornar efetivo, na práxis política e nas
instituições públicas, esse controle. A ouvidoria é um dos seus instrumentos mais
importantes e visa contribuir para que os princípios constitucionais de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência que regem, em tese, a
administração pública brasileira – embora se esteja, de fato, muito distante disso –
se tornem, na prática, eixos norteadores da prestação do serviço público.

Sabemos que as demandas de caráter rotineiro – ou, até mesmo, as denúncias –

são, não raro, tratadas com negligência, omissão ou de forma autoritária pela
administração. Há, conseqüentemente, uma natural descrença na sua capacidade
de autocorreção. Também a via judicial, pela sua morosidade e elevados custos,
não se mostra eficaz como mecanismo de controle rotineiro dos órgãos públicos. O
parlamento, por sua vez, não parece adequado à resolução de questões que
surgem no dia-a-dia do funcionamento da máquina administrativa (GOZAINI, 1989,
p. 14-15).

Daí a necessidade de um instrumento de características inovadoras, como a

ouvidoria, cujo caráter unipessoal, informalidade de procedimentos e autonomia
perante o órgão fiscalizado parece ajustar-se como uma luva às necessidades de
pronta correção de atos administrativos ilegais ou injustos. E o fará na medida em
que o ouvidor, pela sua competência e pela sua militância democrática, goze de
credibilidade para praticar a exigente “magistratura da persuasão.”

Mas o sub-produto desse controle – a participação cidadã na gestão pública, é tão

ou mais importante que os objetivos formais consignados à ouvidoria, pelo fato
dessa participação trazer embutida um rico aprendizado pedagógico de caráter
político. Com efeito, a ouvidoria transmuda ação do particular que, acionando-a,
investe-se, de certa forma, do múnuspúblico, ao revestir a sua demanda,
originariamente fundada numa lesão privada, com o “manto da indumentária
pública”. De sorte que “[...] as reclamações e denúncias formuladas pelos cidadãos,
ao serem admitidas pelo ouvidor, são por eles assumidas, contrapesando à
presunção de verdade e fé pública dos servidores públicos em face do particular”
(GOMES, 2000, p.86).

Por outro lado, a ouvidoria também contribui para a democracia na medida em que
sua ação enfraquece o corporativismo, um dos principais óbices que se antepõem à
formação de uma consciência cidadã, voltada para questões de interesse público e
de caráter universal. Assim, algumas corporações sindicais se opõem às ouvidorias
por temerem o questionamento do desempenho de seus integrantes.

Todavia, as resistências mais tenazes provêem sobretudo de políticos, de índole

autoritária, ligados ao establishment, notadamente deputados e vereadores,
prefeitos e governadores. Os primeiros receiam a perda de seu espaço político para
a ouvidoria, além de não quererem, como os segundos, se sujeitar a um controle
externo que os impediria, em muitos casos, de prevaricar.

Tomemos o exemplo do gasto com verbas publicitárias. O caráter das licitações, a

natureza dos contratos, o montante e a destinação das verbas alocadas à
publicidade, a função e o objetivo desta, a sua conformidade com a legislação
vigente, tudo seria objeto de fiscalização, cobrança e debate. Quando se conhece o
clientelismo, o personalismo e o caráter ilegal, não raras vezes presentes na
publicidade em todos os níveis de governo, compreende-se melhor a resistência de
políticos conservadores a formas de controle social do serviço público, como a
ouvidoria. Não é por outra razão que os governadores só aceitam implantá-la
quando nomeiam o seu titular. 

Não se pode, pois, perder de vista as condições específicas em que atua o ouvidor,
tão distanciadas das do ombudsman europeu, que trabalha em ambiente de
democracia consolidada, no qual a expressão res publica tem efetividade. “Viva a
República!”, saudação usual nas manifestações cívicas da França, não é mera
retórica, mas deriva de conquistas revolucionárias que se encontram enraizadas na
alma do povo francês.

É consabido que não temos essa cultura cívica republicana. Por isso, a ação do
ouvidor alcança um impacto político inexistente nos institutos europeus similares à
ouvidoria. Assim, o respeito ao princípio constitucional de igualdade de todos
perante a lei não é plenamente acatado, na prática, no serviço público brasileiro.
Nessas condições, o desempenho do ouvidor [...] esbarrará, por vezes, nas
limitações e até na injustiça da própria Lei. Ele não substituirá a figura do
legislador: e, quando o legislador falhar, faltar ou sentir-se tolhido,
oombudsman não substituirá a urgência dos interventores da História. No entanto,
o cumprimento da Lei elaborada pela classe dominante seria suficiente, no mais das
vezes, ao estabelecimento da justiça. Porque a arrogância dos poderosos é tanta
que, ao confiar no seu privilégio, edita leis relativamente justas mas espera pelo
seu não cumprimento. Eis o momento do ombudsman (PINTO, 1995, p. 88).

A simples experiência e funcionamento de uma magistratura de natureza apenas

persuasiva tem, contrariamente ao que muitos pensam, o condão de deixar
inquietos os maiorais e seus apaniguados, quando se defrontam com a ação
fiscalizadora de uma ouvidoria autônoma. Sabem que esta pode iluminar, pelas
frestas de uma administração opaca, os seus desvãos, e assim expor os nichos de
privilégios que se ocultam na aparente legalidade de seus serviços. Talvez por isso,
antecipando-se às cobranças, não poucos tomam a iniciativa de criar uma
“ouvidoria” decorativa, “para inglês ver”, que funciona como instrumento de
legitimação e propaganda de um poder intransparente. Quando se deparam com
uma ouvidoria autônoma (pela sua estrutura, pelo comportamento do ouvidor, ou
por ambos) tratam de fragilizá-la, quando não podem, simplesmente, fechá-la.

Por isso, entendemos que, para setores ponderáveis da administração pública

brasileira, o funcionamento da ouvidoria, mesmo quando não consegue inflectir os
seus rumos, já demonstra ipso facto a sua imprescindibilidade. Assim, muitos
consideram que a mais notável vantagem da ouvidoria “talvez resida na existência
de uma instituição que pode adentrar o biombo que oculta a administração e ali
investigar exaustivamente a razão de determinada queixa, o fazendo como
autoridade independente e abalizada” (GOMES, 2000, p. 216).

Não há dúvidas de que, agindo com independência, o ouvidor, ao quebrar arestas

corporativas e o autoritarismo que as acompanha, transfigura o seu papel. Este não
é mais apenas o de lutar contra a “má administração”, mas sobretudo o de
trabalhar em favor de uma nova administração, escolhida, dirigida e fiscalizada por
parâmetros que se  regem pela ótica do universal, e não do particular; do público e
não do privado, do interesse geral e não do imediatismo corporativista.

Mas a eficácia da ação da ouvidoria e, portanto, a efetividade da sua ação pública

depende, em grande medida, do processo de aprofundamento da democracia, e de
uma reforma do Estado orientada para a mudança nas suas relações com a
sociedade. Dessarte, afirmar a ação da ouvidoria, enquanto mecanismo de
democratização nas relações Estado-sociedade, pode contribuir para assegurar a
cidadania plena a todos os brasileiros, garantindo a vigência de seus direitos.

Para finalizar, destacamos a importância de se firmar alianças táticas e estratégicas

entre movimentos sociais e lideranças institucionalizadas da Administração Pública.
Tais alianças permitiriam ocupar espaços institucionais cada vez mais importantes
para buscar a conjugação de propostas racionalizadoras com a luta pela
democratização do acesso a serviços públicos de qualidade (COSTA, 1998, p. 169).
E também, ajudariam a promover a disseminação de ouvidorias autônomas,
dotadas das atribuições próprias desse instituto e constituídas com a participação
da sociedade na escolha do ouvidor.

5.  ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

5.1  Introdução

O Orçamento Participativo constitui a experiência de maior impacto, entre outras

razões, pelo fato de aglutinar, em todo o país, milhões de participantes, em
aproximadamente trezentas cidades, na definição de prioridades na alocação dos
recursos públicos. O exemplo de Porto Alegre se disseminou em todo o Brasil,
especialmente nas grandes metrópoles, como São Paulo, Belo Horizonte, Brasília,
Recife e no ABC paulista, mas, também, em várias capitais do Nordeste e em
pequenos e médios municípios espalhados em todo o território nacional.

O Orçamento Participativo (O.P.) é a denominação comum atribuída a processos de

participação da população bastante diferenciados no que diz respeito às suas
atribuições (deliberativo ou consultivo), à sua abrangência (envolvimento ou não
dos conselhos setoriais do município no seu processo deliberativo), no que respeita
ao montante de recursos que administra e aos seus mecanismos de deliberação,
entre tantos outros aspectos. Ademais, todos os formatos do O.P. estão, em graus
variáveis, permanentemente sujeitos à revisão das suas estruturas e normas de
funcionamento.

O orçamento público, segundo Fedozzi, expressa em grande parte como se dá a

produção do fundo público (via tributária e de receitas) e de que forma esse
produto social é apropriado ou distribuído mediante a política de despesas públicas.
O orçamento público, por isso, é considerado o núcleo duro do processo de
planejamento governamental (FEDOZZI, 1997, p. 107).

Neste estudo, tomaremos como referência o Orçamento Participativo de Porto

Alegre. Esta experiência pode ser considerada sui generis por envolver a
participação voluntária da população de uma cidade, na apreciação e deliberação de
parte do gasto publico orçamentário. Tal operação somente se torna possível
porque as autoridades dotadas de competência institucional para propor e aprovar
parte do orçamento do município (Prefeito e Câmara dos Vereadores) dela abdicam,
devolvendo-a a quem lhe delegou esta prerrogativa: o seu titular, o próprio povo.

Trata-se, portanto, de um processo de compartilhamento da gestão pública que, ao

efetivar-se no pleno respeito à “igualdade jurídica e às liberdades fundamentais”,
mas em “tensão dialética” com a institucionalidade, gerou uma forma de poder e
um novo espaço ético-político baseado, essencialmente, na democracia direta. Cria-
se, assim, uma esfera pública ativa de co-gestão do fundo público municipal que se
expressa, fundamentalmente, em regras de participação e regras de distribuição
dos recursos de investimentos que são pactuados entre o executivo e os
municípios.

5.2    O Orçamento Participativo como política pública

Os critérios básicos que se referem à alocação de recursos pelo OP, no caso de

Porto Alegre, são os seguintes: 1) carência de serviço ou de infra-estrutura urbana,
2) população em áreas de carência máxima, 3) população total da região do
orçamento participativo, 4) prioridade atribuída pela região aos setores de
investimentos demandados por ela (FEDOZZI, 1995, p. 126-127).

Vale sublinhar que a implementação do OP tem produzido uma melhoria nas

condições administrativas para a tomada de decisões, derivadas da participação da
sociedade, pois as informações de que dispõem o Estado e o mercado são
incompletas. Assim, os arranjos deliberativos pactuados entre Estado e sociedade
presumem que as informações ou soluções mais adequadas não são a priori detidas
por nenhum dos atores e necessitam ser construídas coletivamente (SANCHEZ,
2002, p. 67).
         
 Vê-se que o OP estabelece uma relação dialética entre participação, eficácia e
justiça social. As vantagens do orçamento participativo são evidentes, no que diz
respeito a uma maior eficácia latu sensu do serviço público. Entendemos por
eficácia, não somente agilidade e competência no desempenho funcional, mas,
também, mecanismos que reduzem custos e evitam ao máximo, desperdício e
corrupção.

É certo que esta forma de exercício do “poder público em público”, ainda mais
dando-se através de um ente coletivo, é, por definição, transparente, e, como
tal, inibidora da corrupção.  Quanto à economia de custos, ela decorre do natural
empenho dos participantes do OP em fiscalizar os gastos de obras, afinal, por eles
próprios custeadas.

Existem, não somente assembléias das quais todos participam, mas também
delegados do OP, encarregados, entre outras atribuições, de sistematizar as
propostas provenientes das assembléias regionais. Todavia, esses delegados
prestam contas, perante os coletivos que o elegeram, do andamento dos projetos
acordados com o governo e que estão sendo desenvolvidos na comunidade. Se, por
exemplo, as obras em edificação não estiverem em conformidade com o projeto
aprovado, os delegados tem competência para embargá-las, Assim, garantem o fiel
cumprimento dos contratos.
Outra característica do OP, conforme se depreende dos seus critérios de
funcionamento, já referidos, é de ser eficaz promotor de mais justiça e inclusão
social, produzindo uma inversão de prioridades no gasto público e favorecendo,
dessa sorte, os bairros e populações mais desassistidas.

5.3.  O OP e seus “sub-produtos” políticos

Devemos ressaltar, além dos resultados de natureza administrativa, os subprodutos

do OP relacionados com a socialização da política, de grande potencial
transformador. Como dizem Genro e Souza, “a principal riqueza do orçamento
participativo é a democratização da relação do Estado com a sociedade, deixando o
cidadão de ser um simples coadjuvante da política tradicional para ser protagonista
ativo da esfera pública” (1997, p. 45-46). Nesta, os cidadãos, voluntariamente, se
mobilizam para compartilhar as responsabilidades de governo.
Nessa práxis coletiva, tecem laços de solidariedade, criando um espaço púbico
privilegiado, do ponto de vista dos ensinamentos que ela produz. Com efeito, no
OP, o cidadão comum aprende a desvelar, desmistificando, a “caixa preta” do
Estado, já que sua participação lhe torna familiar as engrenagens da máquina
administrativa a as políticas públicas postas em prática pela administração. Mais do
que isto: ele aprende que, sem sua participação, o poder público não conseguiria
identificar as necessidades do povo nem teria a mesma força para garantir, com
igual acuidade, a implementação das medidas necessárias à sua satisfação.

Por outro lado, vários estudiosos do OP ressaltam a sua capacidade de gerar

umacompreensão qualitativamente diversa do que seja o público, as questões de
caráter universal, em contraste com a percepção corporativa do Estado. Em um
espaço de onde emergem múltiplas reivindicações, os seus participantes, mediante
a ação comunicativa envolvendo os diferentes interesses em jogo, descobrem que
os recursos são finitos, sendo, portanto, necessário identificar prioridades propostas
que atendam melhor ao interesse da coletividade.

Com isso, surgem novas lideranças capazes de atuar em um ambiente coletivo

aberto a todos, onde a impessoalidade e a publicidade das decisões tomadas
contrastam com a escolha arbitrária, por parte da administração, de determinadas
demandas em detrimento de outras, devido, tão somente, ao peso da influência do
vereador ou de grupos de pressão de extração empresarial, comunitária ou outra.

A práxis do OP vai mais além: faz com que a população se conscientize de que
existem problemas que ultrapassam a esfera do município. Assim, as questões de
saúde, habitação, assistência social, geração de renda, entre outras, para sua
resolução, dependem de políticas macroeconômicas e fiscais e de definições dos
governos estaduais, da União, da Assembléia Legislativa e do Congresso Nacional
(GENRO e SOUZA, 1997, p. 50-51). Portanto, o OP contribui para que haja uma
conscientização de que é preciso mudar, o que só pode ocorrer se os interessados
em promover mais justiça social se empenharem na construção e efetivação de
políticas públicas, a nível nacional, capazes de gerar transformações estruturais na
sociedade brasileira.

Este novo espaço de contra-hegemonia se torna mais plausível na medida em que o

funcionamento dos coletivos populares, (assembléias regionais, plenárias temáticas
e conselhos) ocorre livre da influência direta da grande imprensa. Assim, ele cria
estruturas de formação e de reprodução de uma opinião pública independente. As
comunidades, pelo exercício direto da ação política, passam a ter, inclusive, um
juízo critico sobre o próprio poder que as classes privilegiadas exercem sobre o
Estado pois passam a conviver com a pressão exercida pelos meios de comunicação
para realizar determinados investimentos, pactuados por interesses elitistas ou
socialmente minoritários. (GENRO e SOUZA, 2001, p.16).
É interessante observar que a influência do OP não se dá esvaziando outros
espaços associativos populares, potencialmente contra-hegemônicos. Ao contrário,
conduz ao aumento da influência de associações e de movimentos sociais. Há uma
inter-relação entre sua dinâmica e uma teia de outros espaços abertos para a
participação no poder público municipal, como a Cidade Constituinte, congresso
com edições anuais, articulando os mais diferentes fatores, com o propósito de
constituir coletivamente diretrizes para o planejamento” (BAIERLE apud SANCHEZ,
2002, p. 62-63).

Last but not least: sabemos que a política econômica dos Estados capitalistas se
caracteriza atualmente pela “desarticulação estatal, a perda de direitos, a
precarização das relações sociais e a exclusão social crescente, implicando na
deformação dos atributos da cidadania e do direito, em virtude de um certo retorno
ao “estado de natureza”. Por contraste, o OP se fundamenta no resgate do valor do
espaço público, da reorientação democrática, participativa e solidária do Estado e
no revigoramento da sociedade civil. Destarte, “as experiências do OP desafiam o
minimalismo da teoria  política liberal, do pluralismo competitivo e da teoria
democrática restrita à conceituação das regras do jogo” (SANCHEZ, 2002, p. 82).

Já os seus aspectos políticos-institucionais são muito bem sintetizados por Chico de

Oliveira, quando salienta o que há de sui generis no OP: [...] no capítulo das
relações entre o executivo e o legislativo, intervindo no papel do Estado na
regulação da economia pelo social; moldando a política social pública pela ativa
intervenção cidadã nas prioridades; integrando a vontade cidadã com as decisões
legislativas e executivas, acaparando agora parte do poder delegado e
reapropriando-o diretamente; reduzindo as distâncias entre governantes e
governados; introduzindo um nível intermediário entre a representação clássica em
vias de esgotamento e a democracia direta sonhada mas não realizável, uma
extraordinária invenção política vem se firmando no Brasil. O que a tradição, curta
é verdade, está chamando de orçamento participativo (OLIVEIRA, apud SANCHEZ,
2002, p. 58).

6.  OS CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

6.1  Introdução

A modalidade mais amplamente difundida de participação institucional da cidadania

na administração pública brasileira são os conselhos gestores de políticas públicas e
os conselhos de direitos. Estes, predominantemente, de natureza fiscal,
propositivo-consultiva.

Segundo Santos “Em 1993, já se contabilizavam cerca de 3.000 conselhos na área

de saúde (IBAM, 1993); em 1994, dados do Centro Brasileiro da Infância e do
Adolescente apontavam a existência de 2.362 na área da criança e do adolescente;
em 1997, dados do Ministério e da Previdência e Assistência Social registravam a
presença de 2.908 no setor da assistência social (SANTOS JUNIOR, 2004, p. 22).

São, portanto, milhares de conselheiros que, em todo o país, participam desses

colegiados cuja criação, funcionamento e composição (paritária) são regulados por
legislação federal. Existem muitos outros conselhos, de âmbito municipal e
estadual, distribuídos em todas as unidades da federação, como os de educação, de
segurança e de desenvolvimento urbano, que agregam outros milhares de
participantes na gestão pública democrática.

Assim, os conselhos não têm uma configuração uniforme e acabada. Apenas os que
funcionam nas áreas reguladas pela legislação federal (os de Saúde, da Criança e
do Adolescente e os de Assistência Social) apresentam, obviamente, o mesmo
formato em todo o território nacional. Além do mais, não há consenso sobre vários
pontos, entre outros, a paridade e a representação dos prestadores de serviços.

Nos demais conselhos, as diferenças dizem respeito às suas características

essenciais: peso da sociedade civil, dos entes públicos, e, em particular, dos
representantes do órgão fiscalizado na sua composição; sistema de indicação de
seus membros pelas organizações da sociedade civil, ou por ambos e a abrangência
de sua jurisdição. Os conselhos de direitos do cidadão, por exemplo, podem ser
competentes somente para fiscalizar o respeito aos direitos humanos ou, de forma
mais abrangente, o desempenho do conjunto dos órgãos do Poder Executivo
Estadual. Outro exemplo: existem conselhos com jurisdição restrita à área de
segurança, ou a de justiça e outros que incluem ambas.

6.2  Modalidades

Os conselhos, que institucionalizam a participação cidadã, a despeito da sua grande

diversidade, têm sido objeto de diferentes classificações, nem sempre
concordantes. Optamos por distingui-los de acordo com a sua competência e com o
seu papel na administração pública, como se segue:

a) Conselhos Gestores. A estes estão afetos a condução de diferentes áreas de

atuação do governo, como a da Saúde, a da Assistência Social e a da Criança e do
Adolescente. Os conselhos desses setores da administração foram criados por leis
federais e foram instalados, em nível nacional, em todos os Estados e em quase
todos os municípios. Mas existem outros conselhos gestores de políticas públicas,
como os de Segurança (ou Defesa Social), que, como foram instituídos por leis
estaduais, existem somente nos Estados que optaram por sua criação.

b) Conselhos de Defesa e Promoção de Direitos. A maioria destes são dotados

apenas do poder de fiscalização, sendo, portanto, de natureza consultiva,
propositiva e educativa; enquanto os conselhos gestores têm, também, poder de
decisão. Nessa categoria se enquadram vários conselhos, entre eles, os de Direitos
Humanos, os da Mulher, os da Comunidade Negra etc. Mas existem conselhos de
direitos, como os da Criança e do Adolescente, e alguns conselhos de Idosos, que
são também conselhos gestores.

c)  Conselhos de controle administrativo-financeiro e funcional. Todos os conselhos

mencionados neste estudo dizem respeito à ação governamental nucleada no poder
executivo e, são, portanto, relacionados com políticas públicas. Todavia, inserimos,
nesta classificação, pela sua analogia com os demais, o Conselho Nacional de
Justiça (CNJ), recentemente instituído, no Poder Judiciário, através da Emenda
Constitucional no. 45, de 8 de dezembro de 2004. Trata-se de um órgão com
atuação nacional, composto de quinze membros e presididos por um Ministro do
Supremo Tribunal Federal.

No CNJ, a sociedade está representada por apenas quatro membros. Dois destes
são indicados pelo Conselho Federal da OAB e mais dois, um dos quais, pela
Câmara dos Deputados, e outro pelo Senado Federal, exigindo-se de ambos
“notável saber jurídico e reputação libada”. Cabe ao CNJ “o controle administrativo
e financeiro do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos
juízes” (§ 4, inciso XIII, artigo 103-b, Emenda Constitucional no. 45).

A despeito da representação da sociedade ser pouco expressiva no CNJ, este órgão

tem tido uma atuação destacada no controle do Poder Judiciário, tendo, entre
outros, conseguido resultados importantes no combate ao nepotismo naquele
poder.
d) Conselhos de Programas. Criados para operacionalizar ações de governo, de
caráter específico, como os de Segurança Alimentar, da Merenda Escolar, do
Aleitamento Materno, do Desenvolvimento Rural etc. Não dizem respeito, como os
conselhos até agora estudados, à promoção de direitos ou à efetivação de
conquistas sociais contempladas em lei. São vinculados ao “provimento concreto de
acesso a bens e serviços elementares ou a metas de natureza econômica”
(Comunidade Solidária/IBAM/IPEA, s.d. apud LÜCHMANN, 2002, p. 54).

e) Conselhos Consultivos de Governo. Existem basicamente duas modalidades

desses conselhos:

1) os que articulam políticas públicas. Exemplo típico dessa categoria são alguns
Conselhos Municipais de Segurança. Eles coordenam ações de vários órgãos das
administração, no que diz respeito à segurança preventiva (prevenção da violência
e da criminalidade), propondo normas e expedindo recomendações sobre a
matéria. Mas suas propostas estão sujeitas à livre apreciação do Chefe do
Executivo Municipal. Como se trata de conselhos com atribuições administrativas, a
maioria de seus integrantes é, regra geral, vinculada ao Executivo;

2) os meramente consultivos, como o Conselho de Desenvolvimento Econômico

Social (CDES), ligado à Presidência da República. Esses conselhos, tem apenas,
como atribuição, formular recomendações ao Governo. Assim, são compatíveis com
uma composição majoritariamente emanada da sociedade civil. Observe-se,
contudo, que, no caso do CDES, os representantes da sociedade são escolhidos
pelo Governo, o que, em nosso entender, compromete a sua idoneidade.

f) Conselhos de Eventos. Estes conselhos são mais localizados e alguns mais raros,
como o Conselho de Carnaval da Cidade de Salvador, que tem como função
coordenar a organização dessa festa popular (HERBER, 2000).

Os conselhos de políticas públicas vinculados ao poder executivo são

sempre setoriais, quando se ocupam da prestação tradicional de serviços de um
determinado segmento da administração (educação, saúde, justiça, assistência
social); e temáticos, quando sua atuação tem como fulcro questões relacionadas
com temas específicos – muitas vezes relacionados com os interesses de
determinados grupos e camadas sociais - que estão a merecer atenção especial do
gestor (Idoso, Deficiente, Condição Feminina, Comunidade Negra). Se os conselhos
setoriais são gestores de políticas públicas, entre os temáticos existem, também, os
que o são. Porém, a maioria, possivelmente, se restringe a funções de fiscalização,
de caráter propositivo, consultivo e educativo.

Finalmente, é necessário distinguir, como fazem diversos estudiosos, os conselhos

de políticas públicas, objeto deste estudo, que incorporam a sociedade civil
organizada nos processos decisórios, consultivos ou de fiscalização, no âmbito do
Estado, dos Conselhos Comunitários, compostos, exclusivamente, de
representantes da sociedade civil, “cujo poder de fogo reside na força de
mobilização e de pressão e não no assento institucionalizado junto ao poder
público”.
Existem, todavia, conselhos consultivos, como os que estão vinculados ao Conselho
de Segurança e de Justiça do Município de Porto Alegre, de caráter institucional
(PORTO ALEGRE, 2003).

A seguir, pela sua importância, examinaremos as atribuições e os requisitos de

legitimação das duas principais modalidades de colegiados de políticas públicas: os
conselhos gestores e os de defesa e de promoção de direitos.

6.3.  Os Conselhos Gestores

6.3.1.  Atribuições e critérios de legitimação
Os Conselhos Gestores, órgãos de caráter deliberativo, são competentes para
planejar, supervisionar e monitorar a implementação de políticas governamentais.
Entre os mais importantes, estão os conselhos de saúde, que lidam com
significativo volume de recursos financeiros; os de desenvolvimento urbano, a
quem cabe “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da
propriedade urbana” (art. 2° da lei 10.257, de 10-7-2001 – o Estatuto da Cidade);
os da assistência social e os da criança e do adolescente.

Os conselhos de segurança são também de grande relevância. A eles estão afetos

as políticas de segurança e de justiça dos Estados, competindo-lhe formular,
deliberar e supervisionar a implementação dessas políticas. Devem, também,
realizar estudos técnicos sobre as questões de sua competência e promover a
integração dos órgãos que compõem o sistema de justiça e de segurança,
estimulando a participação da sociedade na formulação das políticas nessa área.
Todavia, são muito poucos os Conselhos de Defesa Social existentes – Pernambuco,
Rio Grande do Sul, Pará e Alagoas – sendo que apenas os dois últimos têm
representação significativa e autônoma da sociedade. Mas a tendência é a sua
proliferação, face às diretrizes do Projeto Nacional de Segurança Pública do
Governo Federal, que condiciona a concessão de verbas à área à criação desses
Conselhos.

O primeiro critério de legitimação dos conselhos gestores reside na autonomia das

entidades participantes (não dos próprios conselhos, que são parte integrante da
administração). Esta autonomia se concretiza com a livre indicação, por elas
próprias, dentre seus membros, de seus representantes nos conselhos.

O segundo critério de legitimação dos conselhos gestores de políticas públicas é a

presença de uma participação expressiva da sociedade. Esta permite que os
cidadãos sintam-se motivados para compartilhar as responsabilidades de Governo,
aproximando-o da sociedade e assim fornecendo-lhe os meios para que ele
identifique melhor as suas reais necessidades.

Dessarte, a participação significativa da sociedade nas representações conselhistas

é requisito indispensável para tornar sua intervenção eficaz no que consideramos
ser o mais importante resultado da ação desses conselhos: o aprofundamento e a
ampliação da democracia, através da socialização da política.

Em primeiro lugar, apenas um exemplo tirado de Raichelis (in CARVALHO e

TEIXEIRA, 2000, p. 45). Esta lembra a verdadeira revolução cultural que pode
significar a instalação, de conselhos, em pequenas cidades do interior, onde a
política só é praticada por notáveis. Mesmo se inicialmente despreparados, e
facilmente manipuláveis, a práxis política dos representantes da sociedade poderá,
com o tempo, gerar elementos tendentes a favorecer a conscientização, e
consequentemente maior autonomia à sua participação. Em segundo lugar, o
exercício desta pela sociedade organizada, no âmbito dos conselhos confere, ipso
facto, maior transparência à administração, permitindo, consequentemente, que a
fiscalização exercida iniba a corrupção, favorecendo uma mais justa alocação do
fundo público e contribuindo para menos desperdício e mais eficiência nos serviços
prestados. Assim, fica evidenciado que o fazer político não pode ser apanágio de
doutores, de “especialistas” ou de profissionais da política, sendo imprescindível a
presença do cidadão.

Em terceiro, a participação da sociedade também contribui para relativizar o saber

técnico, ao mostrar que este não é neutro, sendo as propostas que nele se
fundamentam inseparáveis da forma de considerar (e de se relacionar) com os
interesses econômicos e sociais em jogo. Ainda assim, é de capital importância que
os conselheiros representantes da sociedade ostentem, não somente
representatividade, empenho, relacionamento com as suas bases e capacidade de
intervenção política, mas, também, preparo para o exame dos dossiês, por vezes
complexos, que serão submetidos à sua apreciação.

Last but not least: a socialização da política é, também, eminentemente

pedagógica, na medida em que a práxis participativa favorece o aprendizado da
arte de governar. Quando, por exemplo, se percebe a finitude e a escassez dos
recursos postos à disposição, compreende-se, também, melhormente, a arte de
negociar para se obter um resultado que atenda ao interesse público, subsumindo-
se as reivindicações corporativas a um projeto mais abrangente de sociedade.

6.3.2  Crítica ao formato paritário e à “paridade política”

O papel das entidades da sociedade não pode mais ser o de disputar a hegemonia
dos governantes. Primeiro, por não terem força transformadora, como a sociedade
civil dos anos oitenta. Segundo, pela impossibilidade “ontológica” de se soldar a
mítica unidade da sociedade civil em torno de objetivos que a contraponham ao
poder de Estado.Terceiro, por caber a quem foi eleito pelo voto popular o direito de
ter papel preponderante na definição das políticas públicas a serem implementadas.

Com efeito, não é possível, no que se refere ao exercício desse direito, comparar a
legitimidade conferida pela maioria da população a esses mandatários, com a
representatividade de entidades – sejam quais forem – integrantes de conselhos.
Assim, quando se trata de conselhos gestores de políticas públicas, que definem
estratégias e elaboram políticas para o setor, alocam recursos, em suma, tomam
decisões de Governo, entendemos que, nesses casos, é legítimo e até necessário
que o poder executivo disponha de uma representação majoritária (ou, sendo o
colegiado paritário, do voto de Minerva). Isto porque o titular do executivo
(Governador ou Prefeito) foi eleito pelo povo para governar. O que, obviamente,
poderia vir a não ocorrer, em um Estado em que os órgãos responsáveis pela
formulação das políticas públicas fossem, não os do Governo, mas Conselhos
integrados paritariamente por entidades do Poder Executivo, não tendo este
maioria ou direito ao voto de desempate.

A ocorrência dessa hipótese poderia gerar, como subproduto, a substituição da

legitimidade derivada do sufrágio universal pela oriunda de organizações com base
social limitada, idôneas para exercerem influência e poder de pressão no seio do
Estado e para conferirem transparência à gestão pública. Mas não para governarem
em lugar do Governo. Estaríamos assim, em presença da ressurreição do
vanguardismo: uma minoria de “iluminados” representantes da sociedade civil,
escolhidos por uns poucos, governaria em lugar dos mandatários eleitos pelo voto
da maioria da população. Ou então, prevalecendo o desacordo, a impossibilidade de
resolvê-lo poderia conduzir ao eventual engessamento da administração.

Por toda argumentação desenvolvida, entendemos que a institucionalização da

participação da sociedade – e de órgãos públicos independentes, quando couber –
deve ser minoritária, devendo-se atribuir ao governo a maioria numérica, e,
consequentemente, política, nas representações conselhistas.

6.4.  Conselhos de direitos: os conselhos de direitos humanos

       6.4.1   Atribuições

Existem, como vimos anteriormente, um grande número de conselhos que cuidam

da promoção e da defesa de direitos. Escolhemos os de direitos humanos, dentre
esses conselhos, para ilustrar o nosso estudo das atribuições e dos critérios de
legitimação dos conselhos de direitos, quando estes funcionam como órgãos de
fiscalização, de natureza consultivo-propositiva e educativa. Os conselhos de
direitos humanos são os de caráter mais abrangente na matéria, em âmbito
nacional e nos Estados.

Os Conselhos Estaduais de Direitos Humanos independentes do Governo foram

criados a partir de 1992. São órgãos de caráter propositivo, educativo, de
fiscalização e de mediação, e não de Governo. Com algumas variações, já que cada
Estado legisla livremente sobre a matéria, compete-lhes propor as diretrizes para o
Poder Público Estadual atuar nas questões relativas aos direitos do homem e do
cidadão e sugerir mecanismos legais para a institucionalização desses direitos.

Sua função educativa se baseia no dispositivo legal que lhe atribui competência
para estimular e promover programas educativos, e eventos que incentivem o
debate sobre os direitos do homem e do cidadão. Os Conselhos exercem a sua
função fiscalizadora denunciando e investigando as violações de direitos humanos
nos Estados, podendo ter acesso a qualquer unidade pública estadual para o
acompanhamento de diligências, exames ou inspeções. De seu poder de
fiscalização deriva a sua ação mediadora, voltada, sobretudo, para a solução de
conflitos que envolvem entre outros, rebeliões de apenados e manifestações de
movimentos sociais, sejam estas consideradas, ou não, atentatórias à ordem
jurídica vigente.

Vê-se que os Conselhos de Direitos Humanos não integram o poder executivo, nem,
aliás, nenhum dos poderes do Estado. Portanto, não deliberam sobre políticas
públicas, mas opinam a respeito e fiscalizam a sua implementação. Deles
participam representantes do poder executivo estadual, o ministério público,
organizações não-governamentais (ONGs), universidades, centros de direitos
humanos, conselhos profissionais e associações, com atividades relacionadas à
defesa e promoção dos direitos do homem e da cidadania. Existem conselhos em
dezoito Estados da federação, dos quais treze funcionando regularmente: São
Paulo, Paraíba, Mato Grosso, Espírito Santo, Alagoas, Rio Grande do Norte,
Pernambuco, Paraná, Maranhão, Goiás e Piauí (conselhos independentes), além do
Ceará, da Bahia, de Minas Gerais, do Pará, do Acre, do Distrito Federal e do Rio de
Janeiro (conselhos dependentes, em diferentes graus, dos poderes do Estado).
Estão em curso propostas para a instalação de Conselhos de Direitos Humanos no
Rio Grande do Sul e no Amapá e para a reestruturação desses Conselhos, com a
maior participação da sociedade, nos Estados de Sergipe e do Pará.

A criação de conselhos com competência de deliberar sobre a formulação de

políticas de Direitos Humanos dos Estados não parece exeqüível, visto que o caráter
abrangente dessas políticas, que dizem respeito a quase todos os setores da
administração provocaria, possivelmente, uma indesejável superposição de
deliberações. Além do que, tal concepção de Conselho de Direitos Humanos não
conta com o respaldo dos Princípios de Paris, consubstanciados na Resolução
1992/54, da Comissão de Direitos Humanos da ONU, que o define como um órgão
de caráter consultivo-propositivo. Por fim, transformados em Conselhos de
Governo, os Conselhos Estaduais de Direitos Humanos perderiam sua
independência e teriam enfraquecida a representação da sociedade nos seus
colegiados.

Em assim sendo, o caminho para tornar mais amplas e efetivas as atribuições

desses Conselhos seria garantir-lhes, no âmbito estadual, o que está sendo
proposto, na Câmara dos Deputados, em projeto encaminhado pelo Presidente da
República, para o Conselho Nacional de Direitos Humanos. Com efeito, a este será
deferido o poder de recomendar afastamento de cargo, emprego ou função na
administração pública e de aplicar sanção aos infratores. E, também, o de expedir
recomendações a entidades e órgãos públicos, fixando prazo para atendimento, ou
para a justificativa da sua impossibilidade (BRASIL, 2006).
6.4.2  Requisitos de idoneidade

Os requisitos de idoneidade referentes ao desenho institucional dos Conselhos de

Direitos Humanos – assim como os demais conselhos de defesa e promoção de
direitos, que não são também gestores, são distintos dos exigidos estes últimos.
Enquanto que, para estes, é suficiente a participação autônoma da sociedade e
uma representação expressiva desta, nos Conselhos de Direitos Humanos, por se
tratar de um órgão que exerce o poder de fiscalização sobre o Executivo, é o
próprio órgão que necessita ser autônomo perante aquele poder.

Pela mesma razão, a representação da sociedade ou, mais amplamente, de

entidades ou órgãos independentes do executivo, deve ser majoritária em relação à
do governo. É ainda necessário, sempre para salvaguardar a sua autonomia, que os
conselhos de fiscalização, monitoramento e avaliação das políticas públicas, como
os já referidos, dotem-se de diretorias eleitas, tendo os seus integrantes mandato
fixo.

Finalmente, é indispensável que os membros desse conselhos possam ingressar

livremente nos estabelecimentos ligados ao sistema penitenciário e, quando for o
caso, nas repartições públicas estaduais.

6.4.3  Um novo campo ético-político

Os conselhos que atuam nas áreas de segurança e justiça vêm produzindo, quando
a cidadania neles tem voz ativa, um novo campo ético-político. Este nóvel espaço
público se forja em laços de colaboração inéditos, consubstanciados em uma
conjunção de forças que contém elevada representatividade social. Com efeito, nos
conselhos estão presentes as entidades mais representativas da sociedade e os
mais importantes órgãos públicos com responsabilidade no campo da justiça, da
segurança e da cidadania Portanto, a construção desse espaço público sui
generis representa um salto de qualidade, por permitir a produção de sínteses
dialéticas capazes de superar concepções meramente corporativas.

Na verdade, a práxis política nesses conselhos permitiu o crescimento do

entendimento e da compreensão recíprocas, e de negociações, ainda que muitas
vezes laboriosas e difíceis, entre calejados e reputados militantes de direitos
humanos e representantes qualificados do aparato de segurança e de justiça. Disso
tem resultado uma cooperação crescente entre os diversos setores envolvidos na
questão e uma visão mais abrangente dos direitos humanos e da segurança
pública. De um lado, afastou-se o antigo preconceito contra os direitos humanos;
do outro, deixou-se de promover uma espécie de responsabilização a priori das
polícias pela violação de direitos, quando ocorrem conflitos.

Os conselhos em foco compõem, pelo seu caráter permanente e pela força de suas
atribuições, o principal locus de construção desse novo campo ético, inclusive
porque eles têm sido a matriz geradora de experiências inovadoras de educação em
direitos humanos, permitindo que novas relações possam estabelecer-se entre a
polícia e a sociedade.

Com efeito, essa reflexão autocrítica constitui o fundamento de um novo conceito:

o de segurança pública democrática. Ao invés da culpabilização individual,
pressupõe a responsabilidade coletiva. Coloca os atores sociais em relações
horizontalizadas do ponto de vista do valor das pessoas, de suas crenças e de seus
desejos (MENDONÇA FILHO, 2001, p. 13).

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