AUGUSTINHO PALUDO

Administração
Pública
7a edição revista e atualizada
SÉRIE PROVAS
& CONCURSOS

Administracao Publica - 7 ed - Paludo.indb 3 11/12/2017 16:10:11

 Capítulo 1

Conceitos Gerais, Processo

Administrativo e Características das
Organizações Modernas

1.1. Conceitos gerais

Entendemos indispensáveis para a compreensão de todo o conteúdo
deste livro os conceitos introdutórios apresentados a seguir – muitos deles de
caráter universal, aplicáveis e úteis para facilitar o entendimento de outras
disciplinas.

A) Administração, Gestão e Gerenciamento

Quanto se trata das palavras Administração e Gestão, não há uma
definição conceitual clara, precisa, que permita estabelecer quando se deve
utilizar determinado termo e quando é incorreto utilizá-lo. O mesmo acontece
quanto aos termos Gestão e Gerenciamento. Outra dificuldade consiste em
diferenciar estruturas, funções e responsabilidades.
Assim, em face da insegurança causada pela ausência de definições claras
sobre esses termos, consideramos necessário apresentar nosso entendimento
conforme a seguir:

Ø Administração é um termo tradicional que corresponde ao ato de ad-

ministrar, ao qual podem ser imputadas três dimensões principais:
à Como ciência, é o ramo do conhecimento que trata das organizações
(conjunto de teorias histórico-evolutivas estudadas nos cursos de
graduação);

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 2   Administração Pública I Augustinho Paludo

à Como área administrativa corresponde ao todo administrativo: es-

trutura e recursos. Envolve a criação de um ambiente favorável ao
desempenho das atividades de todas as áreas (e não somente as da
área administrativa);
à Como função administrativa compreende: planejar, organizar,
dirigir, coordenar e controlar as atividades de todas as áreas (e não
somente as da área administrativa).
O exercício pleno da função administrativa, pelo administrador, envolve
a tomada de decisão (amparada num planejamento, diretrizes, objetivos
e estratégias) com vistas a conduzir a organização/instituição ao futuro
desejado, promovendo harmonia, cooperação, integração e o alinhamento
de esforços de todas as áreas e subáreas, dirigindo-os para o alcance dos
resultados visados pela organização/instituição.
A administração persegue continuamente melhores resultados em três
dimensões principais: eficiência, eficácia e efetividade.
O termo Administração é ma is ut i lizado pa ra definir a a lt a
administração, mas também pode ser usado para definir áreas específicas
como: administração de RH, administração de finanças, administração da
produção etc.

Ø Gestão é um termo recente, moderno, e corresponde ao ato de gerir, e

é mais bem compreendido se analisado em três dimensões:
à Quando se refere ao todo administrativo, é, praticamente, sinônimo
de administração: compreende estrutura e recursos e é responsável
pela criação de um ambiente favorável ao desempenho das atividades
de todas as áreas;
à Quando se refere às áreas de gestão (gestão de RH, gestão de fi-
nanças, gestão da produção etc.), trata-se de uma especialização da
administração, que compreende recursos, técnicas e ferramentas
(genéricos ou específicos), constituindo-se numa espécie de “modelo
de gestão” para cada área;
à Quando se refere à função de gerir, também compreende as funções
de planejar, organizar, dirigir, coordenar e controlar as atividades
da área (ou de todas as áreas), e utiliza conhecimentos, técnicas e
ferramentas inovadores (em regra, de forma mais ágil e inteligente)
na busca de melhores resultados em todos os aspectos possíveis.

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 Capítulo 1 I Conceitos Gerais e Processo Administrativo   3

O gestor, no exercício do ato de gerir, utiliza conhecimentos, técnicas e

ferramentas modernas de todas as áreas de conhecimento, e não somente os
oriundos da ciência da Administração, além de primar pelo uso racional, ágil
e inteligente dos recursos da organização/instituição na busca de melhores
resultados em termos de eficiência, eficácia e efetividade. Quando o gestor
encontra-se na cúpula da administração, também é responsável pela tomada
de decisão que define os rumos da organização/entidade.
Mesmo passível de ser utilizado como sinônimo de administração
(quando se refere ao todo), o termo gestão vem sendo mais utilizado para
definir áreas específicas como: gestão de RH, gestão de finanças, gestão da
produção etc.; ou mais específicas ainda, em subáreas como: gestão de custos,
gestão de riscos, gestão do atendimento etc.

Ø Gerenciamento é um termo que corresponde ao ato de gerenciar e

também deve ser analisado em três dimensões:
à Quanto à ciência administrativa, refere-se a uma disciplina dos
cursos de administração ou de gestão, que envolve várias áreas do
conhecimento que permitirão aplicar conhecimentos, habilidades,
ferramentas e técnicas – em determinada área administrativa ou em
parte dela;
à Quanto à estrutura, corresponde a uma partição da Administração/
Gestão(todo): uma Área/Departamento de gerenciamento;
à Quanto à função de gerenciar, compreende agir, liderar e controlar;
é a arte de mobilizar pessoas e colocar o negócio para andar – cor-
responde ao cargo de gerente e tem foco na eficácia, no alcance de
metas específicas.
O exercício da função gerenciar exige do gerente a arte de liderar
pessoas, a competência técnica para utilizar os recursos, a capacidade para
resolver problemas e conhecimentos para planejar, acompanhar e controlar
um número de atividades relacionadas entre si, numa área ou subárea
específica, com o intuito de obter resultados específicos. É mais operacional
que decisorial e intelectual.

Resumindo
Para efeitos de concursos, não há diferenciação entre os termos
Administração e Gestão: pode-se dizer administração de empresas ou

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gestão de empresas; administração de RH ou gestão de RH. Embora gestão

signifique mais que gerenciamento, em regra, não há diferenciação entre os
termos gestão e gerenciamento: pode-se dizer gestão de projetos/processos
ou gerenciamento de projetos/processos. Também é comum não haver
diferenciação entre o conceito da função e o exercício da função (pelo
administrador, gestor, gerente).
No entanto, diz-se alta administração, e não alta gestão. A Administração
envolve um tom mais solene e a Gestão envolve um tom mais moderno/
inovador. Diz- se Gestão de R H, e não Gerenciamento de R H. O
Gerenciamento, por sua vez, refere-se mais ao gerenciar (cargo de gerente)
do que à estrutura e à ciência.
Os cursos de graduação são chamados cursos de Administração ou de
Gestão (no sentido do todo), sendo suas disciplinas o gerenciamento e a
gestão de áreas específicas, ou subáreas.
O Administrador e o Gestor (quando se refere ao todo) indicam os cargos
de cúpula das organizações/instituições. O Administrador e o Gestor são
mais que simples gerentes. Na hierarquia, encontram-se acima do gerente,
que pode ser um alto funcionário, uma liderança de nível intermediário/
inferior, ou, até mesmo, um servidor comum – a quem foi atribuído o encargo
de gerenciar.
Embora a Administração e a Gestão persigam melhores resultados em
termos de eficiência, eficácia e efetividade, Administração e Gestão (quando
se referem ao todo) são mais estratégicos e têm maior foco na efetividade,
enquanto a área/departamento de gestão ou gerenciamento é mais tático-
operacional e tem maior foco na eficácia.
Administração e Gestão (quando se referem ao todo) são independentes,
já as áreas/departamentos de gestão ou gerenciamento dependem do
apoio da cúpula administrativa, sem o qual qualquer iniciativa restará
comprometida.
No entanto, anote-se que em empresas de pequeno e médio porte
é comum encontrar a administração/gestão/gerenciamento estruturada
numa única área, cujas funções são exercidas pela mesma pessoa (diretor
ou sócio-gerente), que unifica as responsabilidades, desde as decisões
superiores, passando pelas intermediárias, e incluindo as relacionadas com
a execução. Neste caso, os conceitos supra não podem ser aplicados porque
não é possível segregá-los.

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 Capítulo 1 I Conceitos Gerais e Processo Administrativo   5

Níveis de Administração/Gestão
Quanto aos níveis, a administração ou gestão pode ser classificada
em: estratégica, tática e operacional. A administração/gestão estratégica
preocupa-se com aspectos essenciais para toda a organização, com foco na
sustentabilidade de longo prazo, na efetividade das ações e no alcance dos
objetivos estratégicos (prioritários para toda a organização); a administração/
gestão tática compreende as áreas específicas como: RH, TI, finanças,
produção etc.; e a administração/gestão operacional é responsável pela
execução das atividades dos projetos e ações.
Por fim, destaco que administrar/gerir não é atividade para principiantes
– principalmente quando se trata da coisa pública; e afirmo: os bacharéis em
administração, de preferência com especialização e mestrado ou doutorado
– estão mais bem preparados para administrar organizações públicas e
privadas; e acredito que, se houvesse quadros específicos de administradores
em todos os órgãos e entidades públicas, teríamos melhores, mais eficientes
e mais eficazes serviços públicos para toda a sociedade.
“A capacidade de gestão em uma organização pública é componente
dos mais indispensáveis para que ela possa efetivamente fazer a diferença e
entregar serviços públicos de qualidade” (Gespública, 2016).

B) Economicidade, Eficiência, Eficácia e Efetividade

Essas palavras-chave vêm sendo utilizadas em diversas disciplinas, e seus
conceitos são empregados em discursivas e reiteradamente cobrados nas
provas de concursos públicos, o que torna indispensável sua compreensão:
Ø Economicidade: é a minimização dos custos dos recursos utilizados na
produção de bens ou na execução de serviços; é a operacionalidade
ao mínimo custo possível, sem comprometer os padrões de qualida-
de. Demonstra a capacidade de gerir adequadamente os recursos
financeiros colocados à sua disposição.
Ø Eficiência: é o uso racional e econômico dos insumos na produção de
bens e serviços; é uma relação entre: insumos, produtos, qualidade
e custo. Insumos são recursos humanos, materiais e componentes.
A eficiência é uma medida interna, considera o custo dos insumos e
não pode comprometer a qualidade.
Ø Eficácia: é o grau de alcance das metas (ou objetivos de curto prazo),
é uma medida de resultados utilizada para avaliar o desempenho da

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administração. Demonstra a capacidade de entregar bens/serviços

imediatos. A eficácia não considera custos.
Ø Efetividade: é o impacto final das ações, é o grau de satisfação das
necessidades e dos desejos da sociedade com os serviços prestados
pela instituição. A efetividade vai além das entregas imediatas (metas/
objetivos) e analisa a transformação causada pela execução das ações.

CUSTOS INSUMOS PRODUTOS RESULTADOS RESULTADOS

metas impacto final

ECONOMICIDADE EFICIÊNCIA EFICÁCIA EFETIVIDADE

Avaliação Interna Avaliação de Resultados

1.2. Processo Administrativo

O processo administrativo tradicional compreende as funções de:
planejar, dirigir, organizar e controlar. Embora atualmente haja quem prefira
acrescentar mais um componente – a comunicação –, a grande maioria dos
autores e das bancas de concursos utiliza apenas os componentes do processo
tradicional supramencionado.
Também chamadas de etapas, as funções administrativas clássicas
vistas de forma integrada e cíclica constituem o denominado Processo
Administrativo, mas, se analisarmos essas funções isoladamente, então
teremos as funções administrativas (do administrador).

Planejamento
O planejamento corresponde à primeira e à mais importante das quatro
funções administrativas, e consiste num processo racional para determinar
antecipadamente os objetivos e os meios para alcançá-los (projetos, ações,
métodos, técnicas etc.).
O planejamento é inerente ao trabalho do administrador e não se
restringe ao presente, mas projeta-se para o futuro, por isso as decisões do
administrador voltadas para o futuro devem resultar de um processo que
sintetize e apresente de forma organizada as principais informações da
organização, tanto internas como externas.
O planejamento pode ser ousado e mudar radicalmente os objetivos e
estratégias da organização; pode ser intermediário e propor apenas melhorias
em uma ou diversas áreas, que também podem demandar alterações nos

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 Capítulo 1 I Conceitos Gerais e Processo Administrativo   7

objetivos e estratégias; ou pode ser conservador, preocupado apenas com a

estabilidade, visando assegurar a continuidade da organização. O que vai
definir o modelo adotado dependerá do “apetite” da alta direção em correr
riscos, assim como do resultado da avaliação do estado atual da organização
e da análise do mercado.
O Planejamento pode ser estratégico, tático ou operacional. O estratégico
é de responsabilidade da alta administração, tem foco no longo prazo e na
efetividade, abrange toda a organização, define rumos, objetivos, estratégias
etc.; o tático é decorrente do estratégico, tem foco na eficácia, orienta-se
para o médio prazo, aloca recursos, e é feito para cada área funcional, cuja
responsabilidade cabe aos diretores/gerentes departamentais; e o operacional
tem foco no curto prazo e na eficiência – na execução das ações que tornarão
concretos os planejamentos tático e estratégico: é o momento em que se
define o que fazer, como fazer, quem fará e com que meios. Cada tipo de
planejamento comporta objetivos específicos, mas todos concorrem para o
alcance dos objetivos estratégicos da organização.
Atenção à O foco do estratégico é a efetividade, mas também há preocupação com a eficá-
cia; o foco do tático é a eficácia, mas também há preocupação com a efetividade
e a eficiência; o foco do operacional é a eficiência, mas também há preocupação
com a eficácia.

Tipo de Perspectiva Conteúdo do Escopo ou

Foco
Planejamento Temporal Plano Abrangência
Amplo e Toda a 1o Efetividade
Estratégico Longo Prazo
genérico organização 2o Eficácia
1o Eficácia
Pouco
Tático Médio Prazo Setor da Área 2 Efetividade e
o
detalhado
eficiência
Atividades/ 1o Eficiência
Operacional Curto Prazo Detalhado
Tarefas 2o Eficácia
Fonte: Paludo e Procopiuk. Planejamento Governamental, Atlas, 2014 (ampliado).

Organização
A função administrativa de organizar inclui todos os recursos
(financeiros, humanos etc.) e conduz necessariamente à criação da estrutura
organizacional – compreende os meios que a organização necessita para
pôr em prática o planejamento elaborado e para o desempenho das demais
funções administrativas.
Organizar é procurar a melhor forma para executar o que foi planejado,
a melhor forma para agir. Compreende organizar a estrutura e agrupar as

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atividades necessárias para realizar o planejamento estabelecido: estabelecer

a estrutura com os sistemas de Autoridades, Atividades e Comunicação.
Segundo Stoner (1999), organizar é o processo de arrumar e alocar o
trabalho, a autoridade e os recursos entre os membros de uma organização,
de modo que eles possam alcançar eficientemente os objetivos dela.

Direção
Compreende guiar e orientar o comportamento das pessoas para o
alcance dos objetivos pretendidos. É uma atividade gerencial que envolve
liderança, comunicação e motivação.
Dirigir (ou liderar) significa interpretar os planos para as pessoas e dar
instruções e orientações sobre como executá-los, a fim de garantir o alcance
dos objetivos. Dirigir significa fazer acontecer. O papel do dirigente é acionar
a empresa, é fazer as coisas acontecerem.
Segundo Idalberto Chiavenato (2000), o papel da direção (liderança) é
acionar e dinamizar a empresa. A direção (liderança) está relacionada com
a ação, com o colocar-se em marcha, e tem muito a ver com as pessoas, com
os recursos humanos da empresa.
A direção é assim denominada em nível institucional; em nível
intermediário é chamada de gerência; e em nível operacional recebe o nome
de supervisão de primeira linha.
É uma função complexa, visto que envolve as relações interpessoais
como liderança, comunicação, motivação, orientação, solução de conflitos
e ambiente de trabalho.

Controle
O controle tem a finalidade de assegurar que o planejado, organizado
e dirigido seja executado em conformidade com o determinado, visando o
alcance dos objetivos.
O controle é assim constituído: existência de um padrão, objetivo ou
meta, observação/medição do desempenho, comparação do desempenho
com o padrão estabelecido e ação corretiva para os desvios.
Controlar consiste em comparar o que foi planejado, os objetivos
estabelecidos, os resultados pretendidos – com os alcançados – para avaliar
o sucesso ou insucesso de todo o processo administrativo. O controle
visa assegurar bons resultados e a melhoria contínua do Processo de
Administrar.

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 Capítulo 1 I Conceitos Gerais e Processo Administrativo    9

O controle no processo administrativo fornece informações necessárias

à melhoria de todos os itens do processo, assim como identifica as práticas
que se mostraram eficientes e que devem ser mantidas.
Por meio do controle é possível identificar se o processo está se
desenvolvendo de acordo com o previsto, ou se está se desenvolvendo de
maneira insatisfatória, e propor ações corretivas ou novos direcionamentos.
O controle existe em todos os níveis da organização: o nível institucional
efetua o controle estratégico, o nível intermediário faz os controles táticos e
o nível operacional, os controles operacionais.
As sequências das funções do administrador formam as etapas do
processo administrativo e/ou ciclo administrativo.

O processo administrativo é cíclico, dinâmico e interativo, pois, além da

sequência cíclica, o exercício das funções não ocorre isoladamente, elas se
inter-relacionam e são dinâmicas, visto que estão continuamente incorporando
formas mais eficientes de fazer, visando à melhoria contínua do processo.
Atenção à No processo administrativo, dirigir inclui coordenar. Coordenação é importante
para integrar os esforços das diversas áreas da empresa visando alcançar os
objetivos definidos no planejamento.

1.3 Características das Organizações Formais Modernas

A organização privada é uma entidade social estruturada para perseguir
o objetivo de lucro financeiro e a organização pública é uma entidade social
que tem como objetivo a promoção do bem comum.
A organização Mecanicista funciona como uma máquina, sendo as
pessoas “peças” dessa máquina; é definida como: ultrapassada, burocrática,
centralizada, hierárquica, muitas regras e controle, divisão rígida do trabalho,
especialização por função e pouca flexibilidade: apesar disso, ainda é utilizada

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para produção em série (ex. montadoras de automóveis). A organização

Orgânica funciona com “organismos vivos” (pessoas/equipes) que utilizam
o conhecimento; é definida como: moderna, menos hierárquica/mais
horizontalizada, mais descentralizada, mais flexível, poucas regras, pouca
divisão de trabalho: é a mais utilizada. A organização Burocrática é semelhante
à mecanicista, e a organização Adhocrática assemelha-se à orgânica.

Mecanicista ultrapassada Burocrática

Organização
Orgânica moderna Adhocrática
Para alcançar seus objetivos a organização precisa de estrutura (sistema
de autoridade, sistema de atividade e sistema de comunicação), de recursos
(financeiros, tecnológicos etc.) e de pessoas (são as pessoas que dão vida
às organizações: tomam decisões, executam atividades, beneficiam-se com
resultados etc.).

Essencial Estrutura
para Recursos
Organização Pessoas

Atenção à Não confunda Organização, no sentido de empresa, com a função organização,

que integra o processo administrativo.

As características clássicas das organizações formais modernas,

segundo os principais autores contemporâneos, são: Divisão do Trabalho;
Especialização; Hierarquia; Distribuição da Autoridade e da Responsabilidade;
e Racionalismo.
• Divisão do Trabalho. Para melhorar a eficiência produtiva e reduzir
custos, o trabalho é dividido em atividades e tarefas menores. Ninguém
consegue realizar tudo sozinho – por isso o processo de produção de
bens/prestação de serviços é decomposto em atividades e tarefas visando
aumentar a produtividade e reduzir custos. A divisão pode ser vertical,
com mais níveis hierárquicos, para melhorar a supervisão; ou horizontal,
com menos níveis hierárquicos, visando melhorar a eficiência.
Sob outra ótica, a divisão do trabalho considera os níveis: institucional/
estratégico, intermediário/tático e operacional.
Atenção à A finalidade é produzir mais, melhor e com menor custo, com o mesmo nível de
esforços e recursos empregados1.

1 Em produtos, os insumos aumentam conforme a quantidade produzida.

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