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Parte Gerate Boutrina
A Constitucionaliza?ao do Direito e o Regime Juridico-Administrativo
The Constitutionalization of Law and the Legal Administrative
EMERSON AFFONSO DA COSTA MOURA
Mestrando em Direito Constitucional pela Universidade Federal Fluminense, Especialista em
Direito da Administragao Publica pela Universidade Federal Fluminense. Graduado em Direito
pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, Advogado no Rio de Janeiro.
RESUMO: As transformagoes ocorridas no direito administrative que promovem uma releitura do
conteudo do principio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiencia e o tema
em debate a partir da ascensao do neoconstitucionalismo e do processo de constitucionalizagao do
i direito. Investiga-se em que medida o fenomeno da filtragem constitucional no ambito do regime
administrative promove a releitura dos principios fundamentais da materia sob a otica da Consti­
l tuigao de 1988, auxiliando na reestruturagao da dogmatica a centralidade ocupada pelo homem na
ordem jundica e dimensao material da democracia, em uma substancial modificagao na relagao entre
administragao e administrado.
PALAVRAS-CHAVE: Neoconstitucionalismo; constitucionalizagao; regime administrative.
ABSTRACT: The transformations in the administrative law that promote a reinterpretation of the
content of the principle of legality, impersonality, morality, publicity and efficiency is the topic of
I discussion from the rise of neoconstitutionalism and the process of constitutionalization of the right.
I Investigates which measure the phenomenon of filtering constitutional under the administrative regi­
me, promotes the reading of fundamental principles of matter from the perspective of Constitution of
1988 assisting in the restructuring of the dogmatic to the centrality of human in the legal order and
the material dimension of democracy in a substantial change in the relationship between manage­
ment and managed.
KEYWORDS: Neoconstitutionalism; constitutionalization; legal administrative.
\ administrative, de forma a definir as alteragoes no conteudo axiologico do prin-
SUMARIO: Consideragoes iniciais; 1 Neoconstitucionalismo e constitucionalizagao; 2 Constituciona­
lizagao e regime administrative; 3 Releitura dos principios administrativos; Conclusao; Referencias.
i seus respectivos efeitos sobre a atividade administrativa.
CONSIDERAGOES INICIAIS
De origem regaliana e baseada em um padrao burocratico, estrutura-se a
dogmatica administrativa sobre as inconsistencias logico-conceituais oriundas
I !
de uma tradigao autoritaria, hierarquizada e ineficiente, que, em descompasso
com as transformagoes ocorridas na sociedade, impdem a revisao das premissas
tedricas estruturantes da disciplina1.
I 1 Diante da crise tedrica do direito administrativo, inicia-se um movimento doutrindrio de ampla revisao das
categorias e institutes administrativos, formado, entre outros, por: MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo.
■ -
RSDA N* 87 - Marco/2013- PABJE GERAl- OOUIRINA 101
A crise do Estado-providencia marcada pela inviabilidade do atendimen-
to das complexas demandas sociais e o crescente desequilfbrio das finangas
publicas edge a inviabilidade da burocracia como modelo de gestao inoperan-
te e economicamente insustentavel ao atendimento do interesse publico e das
velhas categorias administrativas na adequa^ao as novas expectativas sociais.
As deficiencias e falencias do process© politico majoritario em razao da
redupao do processo democratico ao process© eletivo, da predominancia per-
sistente da ineficiSncia, corrup^ao e clientelismo na gestao publica, e do cres­
cente desinteresse pela participapao politica ampliam o enfraquecimento da
cidadania e conduzem a um deficit de legitimidade da atua^ao administrative.
O surgimento da globalizapao express© na integrate economica e a
expansao do conhecimento e da tecnica, mediante o fluxo de transferencia de
informagoes e a difusao de novas formas de tecnologia e meios de comunica-
pao, reforgam a crise de governabilidade estatal e impSem o advento de trans-
formapoes na Administragao Publica.
-i Nesse tocante, a ascensao do Estado Constitucional de Direito, com o
reconhecimento da forga normative da Constituigao e a irradiagao das regras
e prinefpios fundamentais pela ordem jundica, converge com estes fenomenos
na desconstrugao de velhos paradigmas e proposigoes de novos protdtipo's; que
exteriorizam a formagao de um modelo administrative p6s-moderno.
No ambito do regime administrative, o processo de filtragem constitucio­
nal promove a releitura dos principios da materia sob a dtica da lei fundamental,
auxiliando na reestruturagao da dogmatica a centralidade ocupada pelo homem
: na ordem jundica e dimensao substantiva da democracia, em uma substancial
i;
modificagao na relagao entre administragao e administrado.
Sob esse prisma, busca o presente trabalho investigar as transformagoes
promovidas pelo fenomeno da constitucionalizagao do direito sobre o regime
cfpio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiencia e os
l
De inicio, concentra-se a analise no advento do neoconstitucionalismo e
de seus elementos comuns, de modo a extrair entre os paradigmas produzidos
Legitimidade e discricionariedade. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998; GRAU, Eros Roberto. A ordem eco-
nomica na Constituigao de 1988: interpretagao ecritica. Sao Paulo: Revista dos Tribunais, 1990; Dl PIETRO,
Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administragSo publica: concessao, permissSo, franquia, terceirizaoao e
outras formas. Sao Paulo: Atlas, 1999; MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutagdes do direito adminis­
trative. 2. ed. atual. e ampl. Rio de Janeiro: Renovar, 2001; SOUTO, Marcos Juruena Villela. Desestatizagao,
privatizagao, concessoes, terceirizagdes e regulagdes. 4. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Lumen Juris',
2001; ARAGAO, Alexandre Santos de. Agendas reguladoras e evolugao do direito administrativo econdmico.
Rio de Janeiro: Forense, 2002; BAPTISTA, Patricia. Transformagoes do direito administrativo. Rio de Janeiro:
Renovar, 2003; BINEN80JM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, demo­
cracia e constitucionalizagao. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.
UUP
 102 RSOA N° 87 - Margo/2013 - PARTE CERAl - DOUTRINA
no campo da dogmatica, teoria e pratica jundica, o fenomeno de irradia^ao das
regras e prindpios constitucionais na ordem jundica, delimitando seus requisi­
tes, caracter(sticas e efeitos produzidos em alguns ramos jundicos.
A seguir, aborda o estudo da constitucionaliza^ao no direito administra­
tive com foco da investigate nas transformar^oes ocorridas nos pilares funda-
mentais do regime administrative - supremacia do interesse publico e discricio-
nariedade administrativa - e na reorientate das relates entre Administrate
Publica e individuos, em razao da erradicagao dos direitos fundamentais.
Por fim, apresentadas as premissas necessaries ao debate, o exame res-
tringe-se as mudan^as paradigmaticas da filtragem constitucional no ambito dos
prinefpios gerais administrativos, que transmutam a legalidade restrita em juridi-
cidade ampla, a impessoalidade em neutralidade, convergem a moralidade da
conduta na etica dos resultados, a publicidade em transparencia e convolam o
postulado da eficiencia no dever de efetividade.
Nesse tocante, utiliza-se por metodologia neste trabalho a crftica dial^ti-
ca, com meio de pesquisa bibliogrSfico, fundado na doutrina jundica nacional
e estrangeira e apoiado nos principals expoentes do direito publico, bem como
naqueles ramos do direito privado necessSrios, no que couber, a fundamenta-
to desse trabalho em razao da grande valia doutrin^ria.
i veis com as hipbteses, nas quais ha a incidSncia multidimensional de normas
r 1 NE0CONSTITUCIONALISMO E CONSTITUCIONflLIZAQAO
i soes recfprocas, a preservagao dos bens e interesses em jogo e a definigao do
Observa-se, com o t^rmino da Segunda Guerra Mundial na Europa e o
I •
5 advento do processo de redemocratizagao do Brasil, uma s6rie de transforma-
goes na forma de organizagao polftica e jundica estatal que marcam o advento
do Estado Constitucional de Direito e a ascensao dos pilares fundamentais do
constitucionalismo contemporaneo2.
Sob a designagao de neoconstitucionalismo, compreendem-se distintas
vertentes3, que consolidam os novos paradigmas do fenomeno polftico-jundico,
produzindo mudangas na compreensao do Direito no campo da dogmatica,
2 Como marco normativo, tem-se a promulgagao da Lei Fundamental de Bonn na Alemanha e a Constituigbo da
Itblia, e, a posteriori, das cartas fundamentais de Portugal e Espanha. Alcanga o fenbmeno para albm do velho
continente, encontrando no Brasil, com o fim da ditadura militar e a edigbo da Constituigbo da Republlca, o
ambiente proplcio para a garantia da estabilidade institucional e da aplicabilidade das normas constitucionais.
Sobre o tema.- CARBONELL, Miguel. Nuevos tiempos para el constitucionalismo. In: CARBONELL, Miguel
(Org.). Neoconstitucionalismo(s). 1. ed. Madrid: Editorial Trotta, 2003. p. 9; BARROSO, Luis Roberto. Neo­
constitucionalismo e a constitucionalizagao do direito. 0 triunfo tardio no direito constitucional no Brasil. In:
SARMENTO, Daniel; SOUZA NETO, Clbudio Pereira de (Org.). A constitucionalizagao do direito: fundamentos
tebricos e aplicagbes especlficas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 205.
3 Abrange, portanto, as teorias de Luigi Ferrajoli, Gustavo Zagrebelsky, Luis Prieto Sanchls, Carlos Nino, Robert
i; Alexy, Ronald Dworkin, entre outros. Sobre as distintas perspectlvas tebricas e suas caracteristicas comuns,
vide por todos: POZZOLO, Susana. Neoconstitucionalismo y especificidad de la interpretacibn constitucional.
[•
ji Doxa, n. 21-11, p. 340 e segulntes, 1998.
turn mum
RSDA N° 87 - Margo/2013 - PARTE GERAl - DOOTRINA 103
teoria e pratica jundica, garantindo a crescente reaproximagao entre Direito
e os valores de 6tica e justiga, em contraponto ao distanciamento do modelo
anterior4.
Na vertente da dogmatica, envolve o processo de incorporate de ample
elenco de direitos fundamentais aos Textos Constitucionais, com o reconheci-
mento, albrn de sua dimensao subjetiva de p roteto de situates individuals em
face do Poder Publico e dos particulares, do seu angulo objetivo, representando
a consagrato da ordem objetiva dos valores essenciais a sociedade5.
Com a expansao da jurisdigao constitucional, mediante a ampliagao do
elenco de legitimados para a propositura das agoes de controle de constitucio-
nalidade e a criagao de novos instrumentos de controle concentrado, garante-
-se a preservagao dos direitos fundamentais do processo politico majoritario,
reservando sua tutela a seara do Poder Judiciario6.
No campo da pratica judicial, abrange a reelaboragSo da interpretagao
constitucional com o redimensionamento da norma jundica como veiculadora
apenas dos elementos iniciais para a solugao do problema, a assungao dos’fatos
enquanto instrumento de delimitagao dos resultados possfveis e o int6rprete
sendo urn dos sujeitos que participa no processo de criagao do Direito7.
Enseja a definigao de metodos interpretativos mais flexfveis e complff-
jundicas e complexidade dos fatos em questao, permitindo, mediante conces-
direito precedente em caso, sempre reconduzindo ao sistema jundico e a con-
cordancia prStica”.
4 Adota-se como ponto de partida para esle breve estudo do fenomeno os pianos de anAlises propostos por
Miguel Carbonell, mediante abordagem das transformagoes ocorridas nas Constituigoes, nas priticas judiciais
e no desenvolvimento tebrico dos modelos constitucionais. (CARBONELL, Miguel. Neoconstitucionalismo-.
elementos para una definicibn. In: MOREIRA, Eduardo Rlbelra; PUGLIESI, Maurlcio. 20 anos da conslituigao
brasileira. Sbo Paulo: Saraiva, 2009. p. 197-208)
5 Liga-se a dimensao objetiva a compreensao de que os direitos fundamentais consagram os valores mais
importantes da comunidade polltica, potencializando a sua irradiagao para todos os campos do Direito, e sua
eficbcla enquanto fins ou valores comunitbrios sobre uma mirlade de relagbes jurldicas. (SARMENTO, Daniel.
Direitos fundamentais e relates privadas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 371)
6 Insere-se, portanto, o exercicio da jurisdigbo constitucional orgbnica e das liberdades no complexo de me-
canismos de natureza normativa, instituclonal ou processual tendentes a assegurar a plena realizagbo dos
direitos fundamentais. (COELHO, Rosa Julia Pla. Mecanismos de protegao dos direitos fundamentais. 1. ed.
Brasilia: Ordem dos Advogados do Brasil, 2005. p. 34)
7 Altera-se o papel do Poder Judicibrio, que passa a ter a competbncia ampla para invalldar atos legislatives e
administrativos considerados como inconstitucionais e interpretar as normas jurldicas b luz da Constituigao,
com o preenchimento das antinomias e lacunas. (FERRAJOLI, Luigi. Pasado y future del estado de derecho.
In: CARBONELL, Miguel (Org.). Neoconstitucionalimo(s). 1. ed. Madrid: Editorial Trotta, 2003. p. 18)
8 0 emprego da tbcnica legislativa de conceitos jurfdicos indeterminados dotados de maior plasticidade e tex­
ture aberta e o reconhecimento de normatividade dos prinefpios com menor densidade jurldica inviabilizam
que o intbrprete extraia das normas em abstrato os elementos necessbrlos b sua aplicagao, sujeltando-se bs
suas valoragbes e escolha entre as solugbes possiveis, mediante a ponderagao entre os bens envolvidos e
argumentagao como elemento de controle da racionalidade da decisao proferida. Sobre o tema: REIS, Jane.
 104 RSDA N* 87 - Marfo/2013 - PASTE GERAL - DOUIRINA
Na vertente da teoria jurfdica, importa no reconhecimento da forga nor-
mativa da Constituigao, com o rompimento da concepfao da lei fundamental
como urn iriero documento politico que veicula convite a atuagao dos Poderes
Publicos, mas a atribuigao do status de norma juridica delimitando limites e
impondo deveres de atuagao para o Estadoy’,(l.
Compreende, ainda, a posigao de centralidade assumida pelos direitos
fundamentais no sistema jundico, instituindo uma ordem objetiva de valores e
irradiando sua forga normativa portodo o ordenamento, condicionando a inter-
pretagao das normas e institutes dos ramos do Direito e vinculando a atuagao
dos Poderes Publicos".
Por efeito, com a expansao da jurisdigao constitucional, o Poder Judicia-
rio assume urn novo papel na promogao dos direitos fundamentais, que, aliado
ao acr6scimo da demanda social por justiga e a recuperagao de suas garantias
institucionais, resulta na sua ascensao polftico-institucional e na expressiva ju-
dicializagao das questdes polfticas e sociais'2.
Por meio do reconhecimento da supremacia axiologica da Constituigao e
do novo status dos direitos fundamentais na ordem jurfdica, deriva urn process©
de apreensao do sistema sob a otica da Constituigao com o objetivo de realizar
os bens e valores fundamentais veiculados, em um processo designado de cons-
titucionalizagao do Direito'2.
Interpretagao constitucional e direitos lundamentais. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. Em especial, Capftulo
III.
9 Uma das obras percussoras sobre o tema 6 A forga normativa da constituigao, de Konrad Hesse, extraida a
partir de sua aula inaugural na catedra da Universidade de Freiburg. Segundo o autor, a norma constitucional
nao tern existencia autonoma em face da realidade, mas tao pouco se limita ao reflexo das condigoes teticas:
sua essencia reside na pretensao de eficicia, de sua concretizagao na realidade imprimindo-lhe ordem e
conformagao. (HESSE, Konrad. A forga normativa da constituigao. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabrls, 1991.
p 14-15)
10 ' Na nossa experiencia constitucional, antes restrita a constituigoes garantistas que tutelavam as liberdades
formais como repositbrios de promessas vagas, significa a interrupgao do clclo inicial de baixa normativida-
de das disposigoes que veiculavam os direitos fundamentais, em especial, das normas que declaravam os
direitos sociais, com o reconhecimento da aplicabilidade direta e imediata de seus preceitos. Sobre o tema:
BARROSO, Luis Roberto. 0 direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da
constituigao brasileira. 7. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. Em especial, Capltulo IV.
11 Apresentam os direitos fundamentais, portanto, uma dupla ordem de sentido: como vlnculos axiologicos, que
condicionam a validade material das normas produzidas, e enquanto fins que orientam o Estado Constitucio­
nal de Direito. (FERRAJOLI, Luigi. Derechos e garantias: la ley del mais debil. 1. ed. Madrid: Trotta, 1999.
p. 22)
12 Corresponde a chamada onipotencia judicial, decorrente da compreensao que, sendo a Constituigao uma
norma juridica presente em todo tipo de conflito, em razao do seu denso conteudo material, a grande maioria
das questoes da vida social e politica se submetem ao controle pelo Poder Judicibrio. (SANCHlS, Luis Pietro.
Neoconstitucionalismo y ponderacibn judicial. In: CARBONELL, Miguel. Neoconstitucionalismo(s). 1. ed.
Madrid: Editorial Trotta, 2003. p. 122).
13 A forga Irradiante da Constituigao, portanto, nao se limitou apenas A reconstrugao dlnamica de seus prdprios
enunciados de norma em uma especie previslvel de autoalimentagao constitutiva, mas se projetou para todo
o sistema juridico, revisando o sistema de fontes e reestmturando seus pilares deontolbgicos. (SAMPAIO, Josb
Addrcio Leite. Mito e histbria da constituigao; prenuncios sobre a constitucionalizagao do direito. In: SOUZA
NETO, Clbudio Pereira; SARMENTO, Daniel. A constitucionalizagao do direito: fundamentos tebricos e apli-
cagbes especlficas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 200)
f
!'
'*
RSDA N' 87 - Margo/2013 - PARTE GERAL - BOUTRINA 105
Corresponde o fenomeno, portanto, a transformagao do ordenamento ju­
ndico oriundo de sua impregnagao pelas normas constitucionais, que passam a
redimensionar as atividades legislativa, judicial e doutrinaria ao novo papel de
; centralidade assumido pela Constituigao nas relagbes com os Poderes Publicos
e com a sociedade.
No ambito da legislagao, abrange a limitagao do espago de conformagao
do Poder Legislative, subtraindo de sua esfera de liberdade a definigao dos bens
i
e interesses a serem perseguidos, reservando a este precipuamente a eleigao dos
meios necessaries a concretizagao dos fins e objetivos almejados pela socieda­
de e veiculados pela Constituigao14.
■
No campo da jurisprudencia, envoive a ampliagao da competencia do
Poder Judiciario oriunda do poder-deverde aplicaros preceitos constitucionais,
que importa na possibilidade de invalidagao dos atos emanados pelos Poderes
Publicos ou originarios dos particulares por meio da interpretagao criativa das
■
normas jurfdicas a luz da Constituigao15.
No espago da doutrina, inclui a releitura dos preceitos e institutes dos
distintos ramos jurfdicos com a recondugao dos seus fundamentos axiologicos
as normas constitucionais e o alinhamento do seu conteudo normative como
revelagao dos preceitos fundamentais veiculados pela Constituigao, garafitindo
a superioridade de suas normas e a realizagao dos valores da sociedade16.
Embora a constitucionalizagao do Direito decorra principalmente do re­
conhecimento da forga vinculante dos.preceitos constitucionais e do papel de
centralidade dos direitos fundamentais na ordem jurfdica, para que se opere a
completa impregnagao da ordem jurfdica pelas normas constitucionais torna-se
fundamental o preenchimento de outras condigSes necessarias17.
De infeio, impoe-se a existencia de uma constituigao rfgida aferida por
meio da definigao de um procedimento de modificagao das normas constitucio­
nais distinto do processo ordinario de formagao das leis, que garanta a distingao
14 No Estado Constitucional de Direito, a Constituigao nao apenas disciplina as formas de produgao legislativa,
porbm impbe tambbm o conteudo das leis, adequados aos bens e interesses fundamentals veiculados pelas
normas constitucionais, garantindo limites aos poderes da maioria. (FERRAJOLI, Luigi. Ob. cit. p, 18-19)
15 Quando o Poder Judicibrio desempenha uma fungao criadora do Direito em seu sentido forte, com a interpre­
tagao criativa da Constituigao, nao importa sua desvinculagao b lei como proposta pelo direito livre, mas no
emprego de normas constitucionais capazes de imprimir maiordeterminagao em frente ao conteudo vago, in­
concrete ou poroso da legislagao. (SANCHfS, Luis Prietro. Sobre el neoconstitucionalismo y sus implicaciones.
In: Justicia constitucional y derechos fundamentales. Madrid: Trotta, 2003. p. 129-131)
16 Nesse vertice, a Constituigao corresponde a um centra de convergencia que condiciona os conteiidos de pro­
dugao do direito, sujeitos b heterogeneidade e ocasionalidade das pressbes sociais, aos prinefpios e valores
constitucionais superiores sobre os quais existe um consenso social suficientemente amplo. (ZAGREBELSKY,
G. El derecho ductih ley, derechos y justicia. 4. ed. Madrid: Editorial Trotta, 2002. p. 14 e 39-40)
17 Adota-se o modelo proposto por Riccardo Guastini, no qual sbo consideradas determinadas condigoes para
que um ordenamento juridico possa ser considerado completamente impregnado pelas normas constitucio­
nais. (GUASTINI, Riccardo. La constitucionalizacibn del ordenamiento juridico. In: CARBONELL, Miguel
(Coord.). Neoconstitucionalismo(s). 1. ed. Madrid: Editorial Trotta, 2003. p. 50-56)
 10G RSDA r 87 - Margo/2013 - PAR1E GERAl - D0U1RINA
de mveis hierarquicos normativos na ordem jundica e a preeminencia dos pre-
ceitos constitucionais sobre as demais normas jundicas"1.
Nesse tocante, demonstra-se essencial a criapao de um mecanismo de
garantia da Constituigao capaz de preservar a hierarquia de seus preceitos, ex-
teriorizado na previsao de um on mais orgaos politicos ou judiciais incumbidos
de exercer o controle de conformidade das leis e atos normativos emanados
pelos Roderes Publicos as normas constitucionais,,J.
Envolve, ainda, a compreensao de que toda decisao legislativa 6 pr£-
-disciplinada por normas constitucionais, idoneas, portanto, a regular de forma
explfcita ou implfcita qualquer aspecto da vida polftica e social. Isso importa no
reconhecimento da inexistencia de qualquer questao que nao esteja sujeita ao
controle de parametricidade com a Constituipao2".
Na hermeneutica constitucional, abrange o emprego da tecnica de elei-
pao entre as distintas formas de interpretapao aquela capaz de harmonizar o
conteudo da lei com a Constituipao, de modo a preservar o princfpio majoritS-
rio, evitando sua contrariedade com as normas constitucionais e garantindo a
manutenpao da validade da lei21.
Por fim, inclui a influSncia da Constituipao sobre as relapoes polfticas,
aferida por meio da atribuipao aos drgaos de controle de constitucionalida-
de, da resolupao de conflitos de compet§ncia relatives ao exerefeio do poder
estatal, do controle do exerefeio da discricionariedade legislativa pelo Poder
JudiciSrio e do emprego das normas constitucionais na argumentapao dos atores
politicos22.
18 Nessa ordem de ideias, a constitucionalizagao se apresentara mais acentuada nos ordenamentos jurldicos
marcados pela super rigidez, ou seja, pela existAncia de um cerne imodificAvet do texto constitucional, forma-
do por preceitos que nAo sAo sujeitos a procedimento de modificagAo em decorrfincia de seu status politico ou
' carga valorativa. (VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituigao e sua reserva de justiga: um ensaio sobre os limites
materials ao poder de reforma. SAo Paulo: Malheiros, 1999)
19 Entre os variados sistemas de controle de constitucionalidade, destaca-se o modelo francos de controle con-
centrado e preventive exercido por 6rgAo politico e americano de controle abstrato e preventive exercido por
orgao judicial. 0 modelo brasileira 6 eclAtico, adotando todas as espAcies e modalidades admitidas no direito
comparado. Sobre o tema, vide-. CAPPELLETTI, Mauro. O controle judicial de constitucionalidade das leis no
direito comparado. 1. ed. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1984.
20 Isso nAo significa desconsiderar que existem quest&es de natureza polftica sujeitas ao princlpio majoritArio,
porAm compreender que existem outros princlpios a serem preservados na ordem constitucional. Compete ao
Poder Judiciario, portanto, resguardar o processo democrAtico e promover os valores fundamentais constitu­
cionais, assim como assegurar a liberdade institucional. (BARROSO, Luis Roberto. Dez anos da Constituigao
brasileira de 1988. Revista de Direito Administrative, n. 214)
v 21 Corresponde a chamada interpretagao conforme a constituigao que implica na diivida em relagAo A cons­
! titucionalidade de uma norma jurldica plurisignificativa deve o Argao eliminar as opgAes incompatlveis com
o ordenamento jurldico, optando pela interpretagAo que se demonstre em consonAncia com a Constituigao,
mediante a redugAo do conteudo normative, desde que nao afete a expressao literal da norma. (MENDES,
Gilmar Ferreira. Controle de constitucionalidade na Alemanha: a declaragAo de nulidade da lei inconstitucio-
nal, a interpretagao conforme a constituigao e a declaragAo de constitucionalidade da lei na jurisprudencia da
corte constitucional alema. Revista de Direito Administrativo, n. 193, 1993. p. 22-27)
22 Correspondem aos efeitos politicos produzidos pela constitucionalizagAo sobre as relagAes entre os poderes
estatais, entre as quais se destaca o papel de protagonismo ocupado pelo Poder JudiciArio, que A objeto de
’
f:
I:
’
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Na nossa ordem jundica, o fenomeno de constitucionalizapao inicia-se
com a promulgapao da Constituipao da Republica de 1988 em um processo
que resultou no seu deslocamento para o eixo central do sistema jurfdico e re­
conhecimento da sua supremacia axioldgica, potencializada pela erradicapao
daqueles fatores mencionados23.
Oriundas de uma experigneia constitucional marcada por uma inflapao
legislativa e uma insinceridade normativa24, na qual as constituipoes garantis-
tas tutelavam as liberdades formais como repositories de promessas vagas, a
veiculapao de ample elenco de direitos fundamentais e a sua inserpao entre as
restripoes ao poder de reforma reforparam a rigidez da Constituipao25.
A previsao exaustiva dos bens e interesses sociais na lei fundamental
produziu a subtrapao de distintas questoes da vida polftica e social do alcance
do legislador, que passaram a encontrar fundamentos imediatos nas normas
constitucionais, sujeitando-se, portanto, ao controle de adequabilidade com a
lei fundamental26.
Nesse ponto, a expansao da jurisdipao constitucional, mediante a cria-
pao de novos mecanismos de controle de constitucionalidade e ampliapao do
elenco de legitimados ativos para a propositura das apoes abstratas, garantiu a
protepao das normas constitucionais e a preservapao de sua hierarquia medi'an-
te atuapao pelo Poder Judiciario22.
crlticas uma vez que poderla gerar a judiocracia, ou seja, com a transferfincia das decis6es politlcas dos
representantes eleitos para os julzes. Sobre o tema: SARMENTO, Daniel. 0 neoconstitucionallsmo no Brasil:
riscos e possibilidades. In: SARMENTO, Daniel (Coord.). Filosotia e teoria constitutional conlemporSnea. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 133-139.
23 Nesse tocante, realiza idAntico movimento translativo ocorrido na Alemanha, onde, sob a 6gide da Lei Funda­
mental de 1949 e consagrando o desenvolvimento doutrinArio, o Tribunal Constitucional Federal assenta que
os direitos fundamentais instituem uma ordem objetiva de valores, condicionando a interpretagao de todas as
normas e vinculando os Roderes Publicos.
24 Nao foi incomum a existencia formal de constituigoes que invocaram o que nSo estava presente, afirmavam
o que nao era verdade e prometiam o que nao seria cumprldo. Como e.g., tem-se a Constituigao de 1969,
que garantia os direitos A integridade fisica e A vida, com as prisdes ilegais, a tortura e o desaparecimento
de pessoas na ditadura. (BARROSO, Luis Roberto. 0 direito constitutional e a efetividade de suas normas-.
limitese possibilidades da constituigao brasileira, p. 61)
25 Acentua-se o processo de constltucionalizagao nos ordenamentos nos quais, alAm da previsAo de um proce-
dimento especial de alteragSo das normas constitucionais, existem princlpios constitucionais nao sujeitos A
reforma pelo poder constituinte derivado. Isso ocorre em nossa ordem jurldica, na qual sao previstos, al6m de
um processo legislative especlfico (art. 60, caput), princlpios senslveis que nao podem ser objeto de delibe-
ragao de proposta de emenda (art. 60, § 4°, da Constituigao). (GUASTINI, Riccardo. Op. cit., p. 51)
26 A hospedagem no Texto Constitucional de inumeros princlpios vagos, inclusive alguns de duvidosa dignidade
constitucional, dotados de forte carga axioldgica e poder de irradiagao, favoreceram o processo de constitu-
cionalizagao do Direito. (SARMENTO, Daniel. 0 neoconstitucionallsmo no Brasil: riscos e possibilidades. In:
SARMENTO, Daniel (Coord.). Op. cit., p. 125)
27 Amplia-se o objeto e escopo da jurisdigao constitucional por meio da ampliagAo do elenco de legitimados ati­
vos para a propositura da agao direta de inconstitucionalidade (art. 103, incisos I a IX), da criagAo do controle
de inconstitucionalidade por omissAo (art. 103, § 2°) com a agAo direta e o mandado de injungao (art. 102,
q), da previsao da arguigAo de descumprimento de preceito fundamental (art. 102, § 1°), entre outros.
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 108 RSDA N" 87 - Marco/2013 - PARIE GERAL - DOUIRINA
Por efeito, a ampliagao da competencia do Poder Judiciario para o con­
trole de constitucionalidade dos atos emanados pelos Poderes Publicos e o cres-
cente exerdcio lias agoes abstratas pelos atores politicos e sociais permitiram
urn processo de judicializagao da polltica que amplia a influencia da Constitui-
gao sobre as relagoes pollticas2".
A necessidade de reelaboragao doutrin^ria da hermen§utica constitucio-
nal de forma a resguardar o processo democratico e a estabilidade institucio-
nal na promogao dos valores fundamentais, conduzindo a interpretagao da lei
conforme a Constituigao quando posslvel evitando a contrariedade com os seus
' • -preceitos e garantindo a manutengao da vaiidade da lei29.
Sob o prisma administrativo, a assungao pela Constituigao do epicentre
da ordem jurldica representa a forga motriz de consolidagao das mudangas que
tern sofrido o direito administrativo com a impregnagao de seus institutes, nor-
mas e-categorias administrativas pelos prindpios e regras fundamentais, alem
de gerar sua reaproximagao com o direito constitucional30.
Nesse tocante, a constitucionalizagao do direito administrativo opera em
um cenario no qual a tessitura constitucional e as transformagoes sofridas pelo
Estado convergem com a irradiagao das regras e prindpios fundamentais para
a formagao de um modelo administrativo pos-moderno por meio da descons-
trugao de velhos paradigmas e proposigoes de novos prototipos. O tema sera
abordado a seguir.
2 CONSTITUCIONALIZAgAO E REGIME ADMINISTRATIVO
Sob a egide do Estado Constitucional de Direito, sujeitam-se os Poderes
Publicos a um complexo de normas que emergem da matriz constitucional para
disciplinar as suas atividades, impondo-lhe limites e deveres de atuagao em um
regime proprio e adequado a um sistema aberto e responsivo as mutagoes do
nucleo social, no qual figura no vertice a Constituigao.
28 Como ilustragoes, tem-se as decisdes do Supremo Tribunal Federal quanto aos limites de investlgagao das
Comissoes Parlamentares, a fidelidade partidaria, a Reforma da Previdencia e a Reforma do Judiciario. Quanto
aos direitos fundamentais, tfim-se a interrupgao da gestagao de fetos inviSveis, as pesquisas com cdlulas-
-troncos embrionarias e as pollticas publicas de distribuigao de medicamentos.
29 Compete ao Poder Judicidrio preserver as condigoes essenciais de funcionamento do Estado Democratico
mediante a tutela dos prindpios fundamentais e procedimentos adequados a participagao e deliberagao.
Sobre o tema: SOUZA NETO, Claudio Pereira. Jurisdigao, democracia e racionalidade pritica. Rio de Janeiro:
Renovar, 2002.
30 Embora tenham origem comum, o direito administrativo experimentou, ao longo do seu percurso histbrico, um
processo de descolamento do direito constitucional que contribuiu para a formagao de categorias, institutes e
prindpios prbprios, de certa forma alheios As sucessivas mutagoes constitucionais, que, com a constitucionali­
zagao do direito administrativo, submetem-se uma releitura pela otica constitucional. (BINENBOJM, Gustavo.
Temas de direito constitucional e administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. p. 24-25)
RSQA N187 - Maigo/2013 - PARIE GERAL - DOUTRINA ...109
!
Configura o regime administrativo o ponto nuclear de convergencia e
articulagao das regras e prindpios que regem a atividade da Administragao Pu-
blica, resultante da caracterizagao normativa dos bens e interesses peculiares e
pertinentes a sociedade e da imposigao de onus e concessao de prerrogativas
que a conformam adequadamente ao efetivo cumprimento dos seus fins31.
Como e cedigo, apesar da origem liberal e fungao de limita^ao do poder
estatal, o direito administrativo encontrou sua construgao teorica nas decisoes
da jurisdigao administrativa francesa, que dissociada da atua^ao jurisdicional
importou na sujeigao da Administragao a vontade heteronoma da lei, porem,
na sua imunizagao ao controle pelos demais poderes publicos ou a sociedade32.
/
Estruturou-se, portanto, a dogmatica administrativa em premissas tedricas
que refletiam na tensao dialetica entre a logica da aufor/c/ac/e- exteriorizada na
continuidade e preservagao das instituigoes - e a Idgica da //bere/ac/e- antevista
na promogao das conquistas liberais e democraticas, o instrumental normative
de manutengao da parcialidade e desigualdade que compunham o status quo13.
Nesse tocante, o regime administrativo moderno erigiu como seus pilares
fundamentais: o polissemico conceit© de interessepublico com o dogma de sua
supremacia abstrata e insuperavel e a ampla margem da discricionariedade ad­
ministrativa com a proposigao de urn mdrito insindicdvel, alheios aos princlpTos
e regras constitucionais e ao controle material pelo Poder Judiciario34.
Sob urn angulo, por supremacia do interesse publico, proclamou-se a
superioridade do interesse do grupo social, firmando a sua prevalencia sobre o
:
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31 Observa-se que diante da ordem global institulda, com a intensificagao do fendmeno de integragao, a Admi-
nistragao Publica submete-se nao apenas a um regime juridico no ordenamento patrio, mas as normas dos
organismos internacionais, ds jurisprudencias dos entes jurisdicionais supranacionais e aos tratados multi-
laterais. 0 advento da internacionalizagao dos direitos humanos Impoe limites e condiciona sua atuagao e
a integragao regional, torna necessdria a harmonizagao do direito comunitdrio ao seu prdprio, adequando a
estrutura administrativa, a esse contexto, para atuar como agente desses sistemas distintos. (SUNDFELD,
Carlos Arl. A administragao publica na era do direito global. Revista Diilogo Juridico, Salvador, CAJ - Centro
de Atualizagao Jurldica, a. I, v. 1, n. 2, p. 1-3 e 6-7, maio 2001)
32 Rompe-se, portanto, com o mito do surgimento da Administragao Publica pela milagrosa submissao da buro-
cracia estatal A lei e aos direitos fundamentais. 0 modelo administrativo francos, no qual a burocracia edita
suas leis e tem sua jurisdigao propria para julga-la, 6 a prdpria antitese da separagao dos poderes. Sobre o
tema: BINENBOJM, Gustavo. Lima teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e
constitucionalizagao.
33 Importa na consolidagao de um modelopatrimonialista marcado pelo predomlnio da corrupgao, do nepotismo
e da ineficifincla na gestao estatal. Embora na nossa realidade administrativa ocorra a transigao juspolitica
do modelo burocritico para gerencial, 6 posslvel verificar ainda resqulcios deste modelo, exteriorizados na
corrupgao persistente, nas pollticas paternalistas e na ineficifincia dos servigos publicos. Sobre o tema, vide:
FAORO, Raymundo. Os donos do poder. 15. ed. Sao Paulo: Globo, 2000; FREYRE, Gilberto. Casa-grande e
senzala. 39. ed. Rio de Janeiro: Record, 2000; NUNES, Edson. A gramttica polltica do Brasil - Clientelismo
e insulamento burocrStico. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1997.
34 Nesse tocante, curiosamente, a revolugao liberal cede ao surgimento de dois regimes jurldicos distintos exte­
riorizados em uma disciplina prdpria para a Administragao Publica, na qual sao conferidas prerrogativas sem
equivalente nas relagoes privadas, e um complexo de normas para os indivlduos, cuja sua eslera de liberdade
de agao £ restrita por aquelas sujeigoes. (FALLA, Fernando Garrido. Las transformaciones del regime admi­
nistrativo. Madri: Institutode Estudios Politicos,1962. p. 44-45)
 110 RSDA N" 87 - Margo/2013 - PARIE GERAL - 00UIR1NA
interesse particular e conferindo um complexo de privilogics 5 Administragao
Publica, que a habilitaria ao desempenho eficiente na persecugao dos objetivos
i
socialmente alpiejados35. •
Embora a Administragao Publica oriente-se sob o influxo de interesses
publicos, disso nao decorre uma ilimitada esfera de liberdade na sua definigao,
tao pouco sua precedencia abstrata sobre os interesses privados, na concepgao
i
de um axioma, cuja pressuposta validade e posigao hierarquica tornariam dis-
* penstivel o exame pr£vio de sua referenda na ordem jundica3'’.
Falta a supremacia do interesse publico sobre o privado, os fundamentos
jundico-positivos de validade, necessfirios a um princfpio fundamental iminen-
te, em razao de sua "descrigao abstrata e referida prevalencia absoluta, bem
como de sua incompatibilidade com outros postulados normativos, em espe­
cial, da proporcionalidade e concordancia pratica37.
...Sob a 6tica constitucional, deve ser considerada nao uma hierarquia pre-
existente de supremacia do interesse coletivo, por£m, uma axiologica e ele-
mentar com o reconhecimento da precedencia natural dos direitos e garantias
fundamentais, permitida sua excepcional restrigao pelo interesse publico desde
que justificada a sua limitagao3*1.
Inverte-se, dessa maneira, na tensao promovida entre interesses publicos
e privados, a imposigao do dnus argumentative para os interesses do grupo so­
cial, que deve ser capaz de sobrepujar os direitos individuals, no exame do caso
35 Forma-se uma verticalizagao na relagao entre Administragao Publica e administrado, que gera, no conflito
entre o interesse da coletividade e o direito do indivlduo, a prevalencia do primeiro sobre outros. Na aplicagao
da lei, cabe ao julgador estabelecer o equilibrio entre os privil6gios estatais e os direitos individuals, por6m,
sem jamais perder de vista aquela supremacia. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrative brasileiro.
3a ed. Atual. Eurico de Andrade Azevedo, Delcio Balestero Aleixo e Jos6 Emmanuel Burle Filho. Sao Paulo:
Malheiros, 2005. p. 49)
36 Corresponderia a um dos cSnones do direito publico, em razao do seu reconhecimento no ordenamento jurldi-
co e de sua aceitagSo pacifica na doutrina, que o tornaria insuscetlvel de qualquer limitagAo ou temperamento
por outros principios que compoem a ordem juridica. (MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito
administrativo. 21. ed. rev. e atual. Sao Paulo: Malheiros, 2006. p. 69-70)
37 E evidente a incongru&ncia entre o princlpio da supremacia do interesse publico sobre o privado, que preza a
sua sobreposigao a qualquer interesse, e o princlpio da proporcionalidade que direciona a interpretagao para
a maxima realizagao dos interesses envolvidos, que resulta na impossibilidade da coexistAncia de ambos pos­
tulados no mesmo sistema jurldico. (AVILA, Humberto. Repensando o "princlpio da supremacia do interesse
publico sobre o particular”. In: SARMENTO, Daniel (Org.). Interesses publicos vs. interesses privados: des-
construindo o princlpio de supremacia do interesse publico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 186-190)
38 Havendo, portanto, colisao entre interesses publicos e privados, sendo os ultimos direitos fundamentals, em
razao de sua precedencia prima facie, apenas apds um exame atento no caso concreto, fundado no princlpio
da proporcionalidade e mediante a demonstragao das razoes que justiliquem sua sucumbSncia, prevalecerS o
interesse publico sobre o privado.
Caso o conflito refira-se a direitos distintos dos fundamentais, sujeita-se o procedimento A mesma ponderagao,
exceto que, incorrendo em duvida, prevalece a decisao adotada pelo Poder Publico. (SARMENTO, Daniel. In­
teresses publicos vs. interesses privados na perspectiva da teoria e da filosofia constitucional. In: SARMENTO,
Daniel (Org.). Interesses publicos vs. interesses privados: desconstruindo o princlpio de supremacia do interesse
publico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 103 e 115)
ws
RSDA N" 87 - Marfo/2013 - PA8IE GERAl - D0U1RINA Ill
concreto, com o emprego do princfpio da proporcionalidade, em observancia a
centralidade assumida pelos direitos fundamentais na ordem jundica39.
Com esse deslocamento do fundamento da dogmStica administrativa da
supremacia do interesse publico para precedencia dos direitos fundamentais, as
restripoes e privil^gios concedidos na realizapao das finalidades estatais alpam
urn novo fundamento de validade sob a 6tica ampliativa de uma Administrapao
Publica garantidora.
Enquanto especies de potestad pub//ca concedidas aos agentes estatais
em razao das tarefas de que incumbem realizar, as prerrogativas administrativas
nao se aplicam igualmente em abstrato e com prevalencia absoluta, porem, na
medida de sua necessidade a persecu<;ao do interesse publico e desde que em
equilfbrio com os direitos dos administrados40.
Sujeita sua incidencia, deste modo, a pondera^ao com os demais bens
e valores conflitantes, tendo por foco a precedencia natural dos direitos funda­
mentais na ordem jundica e o sdlido sistema de garantias projetado pela. Cons-
tituifao, que buscam compensar a sujeigao do administrative 5s prerrogativas
concedidas 5 Administragao Publica"".
Por outro angulo, com discricionariedade administrativa compreende-se
o espago de liberdade decisoria concedida a Administragao Publica na eleigao
entre os indiferentes jundicos, inserto na esfera de atribuigao concedida pela
norma jundica e de acordo com a formulagao dos jufzos de conveniencia e
oportunidade promovidos"12.
Embora se adeque a necessaria dinamica da atividade administrativa, em
um contexto de multiplicidade e complexidade das demandas sociais que es-
capa 5 previsibilidade do legislador, a exist§ncia de um campo de escolha na
39 A imposigao de 6nus argumentative ao direito individual, na sua tensao com os interesses do grupo social,
se demonstra Incompativel com um Estado Constitucional de Direito marcado pela centralidade do homem e
reconhecida a lundamentalidade de seus direitos. Assim, no conflito devem existir maiores razoes para a so-
lugao exigida pelos bens coletivos do que para aquelas exigidas pelos direitos individuals. (AVILA, Humberto,
Op. cit., p. 187)
40 As prerrogativas administrativas com predomlnio da derrogagao e da exorbitancia do direito comum sAo de
origem francesa, inexistindo no Direito angto-saxao, no qual a administragao se sujeita As mesmas regras e
armas que os particulares para o cumprimento de suas tarefas. Inseridos na nossa ordem juridica, esses privi-
Idgios tfim sido manejados, em especial, no campo processual, para reforgar a desigualdade na relagao entre
administragao e administrado, inviabilizando a aplicagao da lei. Sobre o tema.- BUCCI, Maria Paula Dallari.
Direito administrativo e pollticas publicas. Sao Paulo: Saraiva, 2002. p. 118-135.
41 As garantias constitucionais formam um mecanismo que preserve a seguranga juridica do administrado e
constitui, em sua essAncia, um poder geral abstrato e irrenunciAvel, cujo exerclcio se torna um direito subjetivo
ou interesse legitimo na relagAo singular que se forma entre o Estado e os administrados. (CASSAGNE, Juan
Carlos. Derecho administrativo. 8. ed. Buenos Aires-. Abeledo-Perrot, t. 3, 2006. p. 25)
42 Nessa ordem, compreende o m6rito administrativo os julzos formulados pela Administragao Publica acerca da
conveni§ncia, oportunidade, equidade e demais critArios utilizados na decisao administrativa que sao defini-
tivos e inquestionaveis perante o Poder Judiciario. (Dl PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Da discricionariedade
administrativa. sao Paulo: Atlas, 1990. p. 92)
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-iv/zag:... ...
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Pi
 112 RSDA N° 87 - Marco/2013 - PARTE GERAL - BOUTRINA
atuagao administrative nao representa intangibilidade do seu merito aos limites
impostos pela ordem jundica43.
Existem fins esperados e exigfveis da atuagao estatal, exteriorizado na
realizagao dos bens e interesses fundamentais da sociedade veiculados pela
Constituigao, inclusive, com a definigao de prioridades e dispendio dos recur-
sos estatais, que vinculam os Poderes Publicos, construindo no espago de sua
atuagao limites objetivos inviolaveis44.
Transmuta-se, portanto, a concepgao da discricionariedade administra­
tiva de uma ampla esfera de escolha na persecugao do interesse publico nao
sujeito a controle pelos Poderes Publicos a um campo de ponderagoes propor-
cionais e razoaveis"entre os bens e interesses constitucionais, sujeita a controle
exercido pelo Poder Judiciario45.
:
Isso importa no estreitamento do merito administrative pelos procedi-
mejitos tecnicos e jundicos definidos pela Constituigao ou lei que permitam o
exercido da opgao polftica capaz de garantir a otimizagao do grau de legitimi-
dade da decisao administrativa com a integragao nos limites de sua competen-
cia ao atendimento do interesse publico46.
Envolve, tambem, a submissao do espago decisdrio ao feixe de prinefpios
constitucionais, que passam a orientar os jufzos de valoragao do administrador
pelos critdrios de razoabilidade, isonomia e demais, assegurando a congruencia
da decisao administrativa ao interesse legal e o impedimento de sua tradugao
em arbitrariedade47.
43 A liberdade administrativa conferida por uma norma de direito nao significa liberdade de eleigao entre indi-
ferentes jurldicos, mas a providfincia do ato capaz de atingir a finalidade da lei que teri seu campo restrito
Ss solugdes posslveis, de acordo com o caso concrete e adequadas conforme o dever de boa administragao.
(MELL0, Celso Antonio Bandeira de. Discricionariedade e controle jurisdicional. Sao Paulo: Malheiros, 1992.
- p. 44-48)
44 Ha casos em que a Constituigao consagra de forma explfcita os fins esperados, como ocorre com a obrigatorie-
dade da prestagao universal da educagao fundamental e medicina de urgencia, de modo que condicionar sua
promogao a discricionariedade administrativa e conformagao legislative seria violagao dos direitos individuals
e politicos, cujo exercido pressupoe a garantia minima do bem-estar, que envolve a realizagao de condigoes
economicas e sociais bAsicas. Sobre o tema: MOURA, Emerson Affonso da Costa. Do controle juridico ao
controle social: parametros a efetividade dos direitos sociais. Revista de Direito Constitucional e Internacional
-/BDC, v. 77, dez. 2011.
45 Nesse tocante, cabe ao Poder Judiciario a corregao da discricionariedade, apurando a sua conformidade com
o Direito, a racionalidade do discurso que a legitima, o atendimento ao eddigo dos valores dominantes e a
proporcionalidade na correlagao Idgica entre motivos, meios e fins, de forma a preserver a escolha do meio
menos gravoso e proporcional aos fins a serem alcangados. (CUNHA, Rubem DArio Peregrine. A juridicizagao
da discricionariedade administrativa. Salvador: Vercia, 2005. p. 168-172)
46 Sendo a discricionariedade competencia cometida A Administragao para integrar a vontade da lei ou Consti­
tuigao, corresponde a um restduo de legitimidade da opgao politica, que terA alcangada sua legitimidade por
sua fundamentagao e eficiSncia, traduzida na melhor realizagao dos bens e interesses socialmente almejados.
(MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Legitimidade e discricionariedade, p. 7-8 e 32-33)
1 47 A compreensao do Direito como um sistema formado nao apenas de regras, mas tambbm por princlpios de
reconhecida normatividade e inquestionAvel forga vinculante, impbs limitagoes ao espago decisorio discricio-
nario que passou a ser considerado como um espago sujeito A ponderagAo, reservado nos casos diflceis, a
concorrencia entre principios. (8APTISTA, Patricia. Op. cit., p. 91)
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RSDA N' 87 - Marco/2013 - PARTE GERAL - BOUTRINA... 113
Ademais, o reconhecimento da submissao imediata da a^ao administrati-
va a observancia dos preceitos constitucionais conduz 5 superagao da classica
dicotomia entre atos vinculados e discricionarios com o redimensionamento da
adstrigao de todos os atos administrativos a certo grau de juridicidade, definido
pelo estabelecimento de criterios em vista ao equilfbrio entre os poderes48.
Propoe-se uma menor vincula^ao a juridicidade com rasa ingerencia ju­
: dicial nos atos nos quais haja predommio da especializagao t6cnico-funcional
da burocracia ou acentuado lastro politico da materia, e maior adstrigao e um
controle denso pelo Poder Judici^rio naqueles capazes de impor restrigoes aos
direitos fundamentais49.
. A erradicagao das normas constitucionais ao regime jundico-adminis-
trativo abrange, tambem, a reorientagao da persecugao estatal a promogao dos
direitos e garantias fundamentais, reordenando a relagao entre a Administragao
Publica e o administrado ao eixo nodal na dignidade da pessoa humana e a
centralidade dos direitos do homem na ordem jundica50.
A,
Como cedigo, assentou-se a dogmatica administrativa em um modelo
formal subordinativo de relagao entre Administragao Publica e o administrado
de natureza notadamente unilateral, subordinativo e esporadico, com o pre­
dommio da coergao e da exclusividade estatal na definigao e persecugao dos
interesses sociais e equidistancia e hierarquia em relagao aos interesses parti-
culares51.
Com ascensao axioldgica dos direitos fundamentais, apreende-se uma
nova ordem consensual de relagao entre administragao e cidadao, com cunho
eminentemente multilateral, coordenativo e contmuo, baseado na centralidade
48 Reconhecida que a discricionariedade nao 6 campo imune A jurisdigao, 6 deflnida a densidade do controle
mediante o estabelecimento de critArios de uma dinamica distributiva de tarefas e responsabilidades entre a
Administragao Publica e o Poder JudiciArio. (KRELL, Andreas J. Discricionariedade administrativa e protegao
ambiental: o controle dos conceitos juridicos indeterminados e a competencia dos 6rgaos ambientais: um
estudo comparative. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. p. 45)
49 Preserva-se, portanto, o principio democratico, evitando-se uma indesejAvel judicializagao administrativa, e
garante-se a protegao aos direitos fundamentais na sua conjugagao com os interesses coletivos e a criagao de
restrigoes desproporcionais ou irrazoaveis. Sobre o tema, vide: BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito
administrative-, direitos fundamentais, democracia e constitucionalizagao, Capitulo V.
50 A centralidade assumlda pelos direitos fundamentais na ordem juridica produz uma inversao epistemolbgica
fundamental, que torna o ser humano protagonista do direito administrative e o Estado instrumento para a
sua realizagao, extraindo a legitimidade de sua atuagao na medida da realizagao destes direitos. (JUSTEN
FILHO, Margal. 0 direito administrative de espetaculo. Revista Fdrum Administrative: Direito Publico, Belo
Horizonte, a. 9, n. 100, p. 150-152, jun. 2009)
51 A Administragao Publica subordinativa de irradiagao hierarquizada e linear comega a apresentar esgotamento
de suas formas de atuagao coercitiva no campo da gestao dos interesses publicos com a inviabilidade de
atendimento das multiplas demandas sociais oriundas da crescente complexidade da sociedade. (MOREIRA
NETO, Diogo de Figueiredo. Mutagdes do direito administrative, p. 26-27)
 I.
114 ASDA N" 87 - Marco/2013- PARIE GERAl - DOUTRINA
do indivfduo e na ampliagao dos espa^os que propiciem sua participagao na
i gestao publica e a durabilidade das relagbes administrativas”.
Sob ufn Venice, conduz ao realinhamento dos mveis de concentra^ao do
Poder Publico na persecufao dos interesses sociais mediante a subsidiariedade
da atuagao estatal e a intervengao predpua das organizagoes privadas nas ati-
vidades que nao demandem, em razao da complexidade ou necessidade, uma
agao estatal concentrada e imperativa53.
Abrange, em outro angulo, a expansao da participagao dos cidadaos nos
processo de formagao da decisao administrativa, que envolve desde a aferigao
de suas legftimas expectativas acerca da atuagao estatal at<§ as deliberagoes
cbletivas promovidas no ambito da Administragao Publica ou a provocagao dos
orgaos de controle, racionalizando e legitimando a gestao publica54.
Assume relevo, ainda, nos jufzos discricionarios na Administragao Pu-
blioa que tornam-se instrumentos de decisoes consensuais e prospectivamen-
I
te responsaveis, evitando arbftrios, casufsmos e ineficiencia na persecugao do
interesse social quando construfdos a partir da manifestagao do indivfduo, em
especial com o emprego da previsibilidade tdcnica™.
No entanto, a constitucionalizagao do direito produz urn reflexo pecu­
liar no ambito do regime administrative ao promover a releitura dos prinefpios
gerais sob a 6tica das normas constitucionais, adequando sua compreensSo 5
nova postura de centralidade do homem na ordem jurfdica e 5 dimensao subs-
tantiva da democracia56. O tema sera abordado a seguir.
52 Com a centralidade do indivlduo na ordem jurldica, a Administragao Publica tende ao centra de convergSncia
de interesses e de dignificagao da pessoa humana, elevando o administrado 4 condigao de cidadao e substl-
Juindo o modelo autorit^rio de gestSo publica para a ordenagao dos multiples interesses sociais mediante a
participagao desse indivlduo, influenciando e persuadindo a tomada de decisdes. (BAPTISTA, Patricia. Op.
cit.. p. 128-130)
53 Considerado o interesse publico um feixe de interesses coletivos e individuais, prop6e-se a criagSo de uma
subsidiariedade no seu atendimento em razao da complexidade, com maior importSncia do indivlduo na rea-
lizagao de tarefas publicas e na satisfagao dos interesses sociais. Assim, cabe primariamente aos individuos
a atuagfio na realizagao dos seus interesses individuais, aos grupos sociais as atividades relativas aos seus
interesses restritos e 4 sociedade civil, como um todo, pelo atendimento da realizagao dos interesses gerais.
(MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutagoes do direito administrativo, p. 20-21)
54 Compreende, portanto, o exerclcio da cidadania no ambito administrativo, mediante a participagao no proces-
so de promogao dos interesses sociais nos niveis de distribuigao dos bens materials e Imateriais indispensaveis
4 sociedade, de forma a atribuir racionalidade, legitimidade e efictencia a atuagao estatal. (MARTINS JUNIOR,
Wallace Paiva. Transpar&ncia administrativa, publicidade, motivagao e participagao popular. Sao Paulo:
Saraiva, 2004. p. 298, 304 e 331)
55 A participagao de sujeitos que possam trazer diferentes perspectivas de resolugAo, por vezes, com conheci-
mentos especlficos sobre o tema, melhora a qualidade das decisoes administrativas pela melhorcompreensao
da dimensao e possiveis solugbes do problema, aldm de permitir, com a abertura do processo decisdrio aos
vArios atores sociais, maior facilidade de aceitagao pelos seus destinatarlos. (SILVA, Vasco Manuel Pascoal
Pereira da. Em busca do acto administrativo permitido. Coimbra: Almedina, 1998. p. 402)
56 0 reconhecimento dos direitos fundamentais e da democracia substancial projeta-se no direito administrativo,
gerando a insergao de novos paradigmas capazes de imprimir petica, legitimidade e eficidncia na atuagao
.!®3KbCT7CT12a!aCTS2s8!2!ra!rasK3K!BHBCT.aSaB!S5K!i®Ea-f.f... ........
RSDA N187 - Marco/2013 - PARIE GERAl - OOUTRINA ...115
3 RELEITURA DOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS
Sob a egide do neoconstitucionalismo, a dogmStica jurfdica estrutura-se
no reconhecimento da normatividade dos prinefpios e de sua centralidade no
sistema jurfdico, garantindo, al£m de sua dimensao etica, a aplicabilidade dire-
ta e imediata no caso concrete, bem como apoia-se na sua distingao qualitativa
com as regras, resgatando a primazia de valores na ordem constitucional57.
Na orbita administrativa, a incidencia dos preceitos constitucionais fun­
damentals produz urn processo de redimensionamento dos prinefpios gerais
administrativos, adequando-os aos valores fundamentals da ordem jurfdica e
as transformagoes paradigmaticas deste ramo jurfdico, que erigem os pilares de
um direito administrativos p6s-moderno5H.
Compreende o regime administrative proposigoes normativas essenciais
que informam e orientam a gravitagao geral dos seus institutes e categorias de
forma a preservar a unidade, racionalidade e coerencia sistemStica da cigncia,
entre as quais extrafmos o prinefpio da legalidade, impessoalidade, morajidade,
publicidadee eficiencia para efeitos de breve anSlise.
Desde o advento do Estado Liberal, tern sido empregada a legalidade en-
quanto vinculagao do agir estatal a legislagao emanada pelo poder compe.tente,
segundo as prescribes formais, independente do grau de adequagao material,
a vontade de seus titulares e os eventuais limites da representatividade, como
parametro para aferir a juridicidade da Administragao Publica59.
Entretanto, o reconhecimento da normatividade da Constituigao com a
consolidagao de sua supremacia hier^rquica e axiolbgica na ordem jurfdica,
bem como o advento da pluralizagao das fontes normativas, redimensionam
administrativa. (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Quatro paradigmas do direito administrativo p6s
moderno: legitimidade, finalidade, eficiencia, resultados. Belo Horizonte: Fdrum, 2008. p. 19)
57 Insere-se, portanto, na reaproxlmagao entre Direito e dtica proposto pelo pds-positivlsmo que, inspirada na
teoria da justiga e da legitimidade democratica, propde a reentronizagao dos valores na interpretagao jurfdica,
a reabilitagao da razao pratica e da argumentagao jurldica e o desenvolvimento de uma teoria dos direitos
fundamentais edificada sobre a dignidade da pessoa humana. Sobre o tema: BARR0S0, Luis Roberto. Fun-
damentos tedricos e filosdficos do novo direito constitucional brasileiro: p6s-modernidade, teoria crftica e
pds-positivismo. In: QUARESMA, Regina; OLIVEIRA, Maria Lucia de Paula. Direito constitucional brasileiro-.
perspectivas e controv4rsias contemporaneas. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 49-61.
58 Trata-se do principal reflexo da constitucionalizagao do direito administrativo a influ4ncia da nova principiolo-
gia constitucional que ocasiona a atragao do direito administrativo para a zona de irradiagao do constitucio-
nalismo modemo, se perfazendo sobre o seu regime valores como democracia, dignidade da pessoa humana
e moralidade, e voltando a sua atuagao a realizagao dos interesses do cidadao. (BAPTISTA, Patricia. Op. cit.,
p. 88)
59 Restringe-se, portanto, a atuagao administrativa 4 prSvia prescrigao ou autorizag§o legal, independente do
conteudo do diploma legal, ainda que produzido por regime de duvidosa legitimidade ou com patente violagao
a direitos da prdpria sociedade. E cl4ssica a lig§o de Hely Lopes Meirelles, de quern, enquanto aos partlculares
6 licito fazer tudo que a lei nao proibe na Administragao Publica, sd 6 permitido fazer o que a lei autoriza.
(MEIRELLES. Hely Lopes. Op. cit., p. 88)
 110 RSDA N' B7 - Marfd/2013- PARTE GERAL - DOUIRINA
a juridicidade para alem do fundamento positivista, adequando-a a expansao
do Direito alem da lei e dando nova configuragao ao prindpio da legalidade60.
Com a elevagao da Constituigao a parametro de validade formal e ma­
terial de todos os atos e normas que compoem o ordenamento jundico, a le-
galidade passa a corresponder, em primeiro grau, a compatibilidade dos atos
oriundos da Administragao Publica com a Carta Magna e nao com a lei ou com
a esp£cie normativa prbxima6'.
Observa-se, portanto, uma vinculagao direta e imediata da atividade ad-
ministrativa & Constituigao, independente da conformagao legislativa, sem que
resulte na exclusao como parametro de validade da atividade administrativa a
regulamentagao dada pelo legislador ordinario por meio da lei ou das demais
especies normativas adequadas62.
A Administragao Publica permanece, em grau inferior, adstrita a legisla-
gad^nao podendo, sob a assertiva de encontrar fundamento direto na lei funda­
mental e a sua alegada aplicagao otimizada, desvincular a atuagao administrati­
va para alem dos dommios da lei ou eventualmente contraria as suas prescrigoes,
ignorando a deliberagao promovida no ambito infraconstitucional1’3.
Perde a lei o status de fonte normativa unica da juridicidade para assumir
o papel de esp§cie normativa privilegiada em um dormnio fracionado pela nor-
matividade complementar, ou seja, por um complexo de normas editadas pela
60 Concorrem, portanto, com a crise da concepgao liberal do principio da legalidade decorrente entre outros,
pela inflagao legislativa e da ascensao da sociedade de conhecimento que amplia a complexidade das deman-
das sociais e demanda por celeridade na persecugao do interesse publico. Sobre o tema: OLIVEIRA, Rafael
.Carvalho Rezende. A constitucionalidade do direito administrativo-. o principio da juridicidade, a releitura da
legalidade administrativa e a legitimidade das agfincias reguladoras. Capltulo II. Lumen Juris, 2009.
61 Isso representa a substituigao do parametro de juridicidade, ou seja, da reserva vertical da lei pela reserva
vertical da Constituigao. Nesse tocante, a introdugao pela Emenda Constitucional n° 45, de 2004, do efeito
vinculante de siimula editada pelo Supremo Tribunal Federal para a Administragao Publica, demonstra que a
Constituigao passa a ser o fundamento primeiro de validade da atividade administrativa, e nao o ultimo, veri-
ficada apos a compatibilidade com o decreto, regulamento, portaria ou demais que o ensejou. (CAN0TILH0,
i' J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituigao. Coimbra: Almedina, 2002. p. 836)
62 Corresponderia, em ultimo grau, a concessao ao agente administrativo de uma ampliagao de sua margem de
discricionariedade, de modo a ensejar sob a falsa alegagao de aplicagao da Constituigao, uma burla a obri-
gatoriedade da lei, com fundamento em eventual desinteresse politico na realizagao do interesse publico nela
colimado, afetando, por conseguinte, a seguranga juridica, advinda do carter geral, abstrato e obrigatbrio da
lei, ao assegurar a previsibilidade das condutas e estabilidade das relagoes sociais. (OTERO, Paulo. Legalida­
de e administragao publica: o sentido da vinculagao administrativa a juridicidade. Coimbra: Almedina, 2003.
p. 735)
63 0 deslocamento da Constituigao para o centra do ordenamento juridico nao pode importar na ocupagao de
todo o espago juridico no Estado Democrbtico de Direito. Nao 6 possivel que, diante do Principio Democrbtico,
o administrador faga uma otimizada aplicagbo da Constituigao com a ponderagao direta entre os seus valores,
em detrimento da norma infraconstitucional sem que importe em subtragao da legitimidade conferida pelo
povo ao legislador a editou, bem como violagao ao senslvel equillbrio dos poderes, em razao da ingerencia
indevida na fungao tipicamente afetada a esse poder organico. (BARROSO, Luis Roberto. A Reconstrugao...
!■
Ob. cit. p. 38)
!;
j:
RSDA N° 87 - Mai?(i/Z013- PARIE GERAL - DOUIRINA ...117
:
prdpria Administragao Publica, no interior do campo normative tragado pelo
legislador ou da competencia dos drgaos autonomos64.
Agrega-se a legalidade revistada de valores materials a legitimidade como
indissociSvel projegao do prindpio democratic©, de modo a exigirda atuagao
da Administragao Publica nao apenas a sua conformidade com a ordem jundica
globalmente considerada, mas tambdn com a vontade emanada da sociedade
pluralisticamente definida65.
Sob um primeiro angulo, a legitimidade 6 construfda a partir de um con-
texto aberto, livre e igualitario de deliberagao publica, no qual todos os cida-
daos possam participar com iguais capacidades para influenciar e persuadir nas
decisoes administrativas, garantindo uma maior legitimidade e racionalidade na
gestao publica66.
No segundo v6rtice, e aferida pelos resultados produzidos no exerdcio
da atividade administrativa, a partir da necessaria coincidencia entre qs interes-
ses publicos obtidos no §mbito da deliberagao com a sociedade e o aesempe-
nho minimamente eficiente dos seus agentes na persecugao destes respectivos
interesses67.
Redefine-se, tambem, a juridicidade a partir da confluencia da’ilicitude
enquanto a construgao objetiva e precisa da moralidade administrativa como
uma moral de resultados, exteriorizada no comportamento 6tico exigido do
agente na consecugao das finalidades colimadas pela sociedade, e nao a moral
das intengoes, de mdole comum e despida de forga cogente60.
64 Na constelagao de normas editadas pela Administragao Publica para regular as matbrias originariamente de
[■'. •< seara da competSncia legislativa mediante delegagao, consen/a a lei sua primazia na vinculagao da Adminis­
tragao Publica, sob a bgide da Constituigao. Nesse sentido: M0REIRA NETO, Diogode Figueiredo. Mutagoes
r
do direito publico. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 39.
65 Com as transformagoes ocorridas na concepgao da legalidade e a percepgao de areas da atividade adminis­
trativa que escapam do dormnio da lei formal, a legitimidade da Administragao Publica que antes perma-
necia circunscrita a prbpria lei editada segundo as prescrigoes formais torna-se insuficiente, sendo neces-
sbrios novos fundamentos capazes de garantir o fundamento de sua atuagao. (BAPTISTA, Patricia Op cit
p. 112-116)
66 Isso porque a troca de argumentos e contra-argumentos racionaliza e legitima a gestao da res publica, pois se
determinada politica consegue superar as crlticas formuladas pelos demais participantes da deliberagao, de
inlcio pode ser considerada legitima e raci'onal. Sobre o tema, vide: SOUZA NETO, Clbudio Pereira de. Teoria
constitucional e democracia deliberativa. Capltulo III, Renovar: Rio de Janeiro, 2006.
67 A legitimidade de qualquer sistema juspolltico baseia-se na sua eficiencia na satisfagbo dos interesses do
seu grupo social. Na Administragao Publica, na qual a discricionariedade administrativa representa residue
dessa legitimidade, as opgoes legltimas traduzem-se no dever de boa administragao, ou seja, na escolha dos
meios que produzam melhores resultados em atendimento do interesse publico. (MOREIRA NETO, Diogo de
Figueiredo. Legitimidade e discricionariedade, p. 25-26 e 76)
68 Corresponde b ilicitude o fundamento moral da juridicidade, que busca se aproximar a ordem juridica do con-
ceito ideal de justiga, incorporando uma dimensao etica ao Estado Democratico de Direito. (MOREIRA NETO,
Diogo de Figueiredo. Mutagdes do direito publico, p. 34; MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutagdes do
direito administrativo, p. 75)
 118 - RSDA r 87 - Mar?o/2013 - PARTE GERAl - OOUTRIHA
Sua irradiagao pela ciencia administrativa fundamenta a prudencia fiscal
explicitada no standard comportamental de observancia obrigatbria na gestao
dos recursos da sociedade, que impoe um elevado grau de cuidado e mode-
ra^ao nos gastos publicos, bem como a sua alocagao moralmente adequada 5
prote^ao e promogao dos direitos fundamentals6''.
Amplia-se a compreensao da moralidade administrativa, enquanto um
complexo de regras de condutas e prindpios bticos extrafdos da disciplina da
Administra^ao Publica que devem ser observadas na persecugao do interesse
publico, bem como os deveres anexos de lealdade e boa-fe que devem proce-
• der a sua atuagao em relai;ao ao administrado70.
Com a reaproximapao do Direito e da etica exteriorizada na crescente
tutela dos valores morais pelos preceitos constitucionais71 e a previsao de instru-
mentos processuais de sua garantia72, amplia-se a dimensao btica da moralidade
administrativa, balizando a atuaqao estatal por parametros como razoabilidade
e justifa73.
Orienta e direciona a atividade administrativa, de modo a preservar, tam-
bbm, os direitos fundamentais incidentes na sua relagao com o administrado,
bem como garantir a adequada promogao da boa administragao mediante a
sujeigao dos Poderes Publicos a submissao dos preceitos btico-normativos no
exercicio de suas atividades7-1.
69 A improbidade administrativa se configura como uma espficie de imoralidade administrativa moralmente qua-
lificada, uma vez que, embora fundamente a anulagSo do ato lesivo, a Imposi^o das sangOes sera definida de
acordo com o grau de lesividade do ato i moralidade administrativa. (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo.
Mutagdes do direito publico, p. 32)
70 Na relagao com o administrado importa na vedagao de qualquer conduta astuciosa ou maliciosa produzida de
maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercicio dos direitos do cidadSo, inclusive, com a modificagao
de'orientagfies firmadas pela Administragao Publica em dada malaria, sem prfivia e publica notlcia com o
intuito de sancionar ou agravar a sltuagao dos administrados. (MELLO, Celso Ant6nio Bandeira de. Ob. cit.
p. 115-116)
71 Veiculam a Constituigao inumeros princlpios e regras que consagram a dlretiva moral, entre eles prindpios
fundamentais (dignidade da pessoa humana, a prevalfincia dos direitos humanos, a defesa da paz...), direitos
fundamentais WedagSo a tortura e o tratamento desumano, proibigSo de associagSo para tins illcitos...),
normas de organizagao (perda de mandate por falta de decoro parlamentar), entre outros.
72 Destacam-se a agao popular por anular ato lesivo a moralidade administrativa, mandado de seguranga contra
abuse de poder, suspensao dos direitos politicos por agao de improbidade administrativa, a denuncia de irre-
gularidades aos Tribunals de Conta sobre irregularidades, iifeitas ou imorais, na gestao publica, impeachment
do Presidente da Republica que atente contra a probidade da Administragao, entre outros.
73 Corresponde a moralidade juridicizada, que impoe ao administrador n3o apenas o estrito cumprimento da
legalidade, mas o exercicio de seus deveres e prerrogativas balizado por parametros de razoabilidade e justiga,
de modo regular e informado pelos principios eticos. (FERREIRA, Sergio de Andr6a. Comentirios a constitui­
gao. Riode Janeiro: Freitas Bastos, 1991. p. 89-90)
74 Embora o modelo liberal propusesse a democratizagao do poder, observou-se com a submissao da Administra­
gao Publica ao direito, o afastamento dos cidadaos nas decisoes politicas com fortalecimento da burocracia e
da democracia indireta, o que ocasionou o afastamento das decis6es publicas dos principios morais. Propoe-
-se com a virada kantiana essa reaproximagao do direito com os valores da etica e justiga e a respectiva
submissao dos Poderes Publicos. (BRAGA, Pedro. Etica, direito e administragio publica. Capitulo V. 2. ed.
rev. e atual. Brasilia.- Senado Federal, 2006)
«.■*« rero
BSOA N' 87 - Mar?o/20l 3 - PAfllf GERAL - OOUIRINA 119
Refere-se o princfpio da impessoalidade a adstrigao da agao administra-
tiva & finalidade publica, vedando a distingao de tratamento entre os adminis-
trados que estejam em situagoes jundicas identicas e a persecu^ao de interesses
privados, bem como impoe a imputabilidade dos atos emanados de seus agen-
tes ao respective 6rgao da Administra^ao Publica75.
Nesse tocante, a cria?ao de agencias reguladoras promoveu o rompimen-
to do continuum politico-administrativo76 pelo delineamento de uma neutrali-
dade polftica na Administragao Publica, que permite, baseado na tecnicidade,
lastrear um maior grau de eficiencia, racionalidade e legitimidadea persecugao
do interesse publico, superando as limitafoes do sistema fundado na politici-
dade.
Nesse sentido, o paradigma da neutralidade restringe-se nao apenas d
regulars© economica, mas tern aplicagao no exercicio da atividade administra­
tiva, permitindo, na resolugao de qualquer conflito de interesse, a assungao de
uma posigao valorativa de simultanea e igual consideragao e todos os interesses
em presenga em observancia ao valor de justiga e 5s regras de jogo'lsono-
micas77.
Coaduna com o fenomeno de complexidade e multiplicidade das fun-
goes publicas que impoe uma agao administrativa mais justa e a necessidacle da
garantia de estabilidade na fungao publica, que permite a atuagao dos agentes
permanentes independente das pressoes politicas de um governo transitbrio,
garantindo a persecugao eficiente do interesse publico711.
Abrange o princfpio da publicidade, o dever de ampla divulgagao dos
atos emanados pela Administragao Publica pelos diversos meios de comuni-
cagao disponfveis de modo a garantir aos cidadaos o exercicio do controle do
75 Irradia-se, tambdm, sobre o exercicio de fato da agao administrativa, de modo a reconhecer a validade dos
atos pratlcados por agente irregularmente Investido no cargo ou fungao, uma vez que pertencem a Adminis­
tragao Publica, sendo emanados do drgao e nao do sujelto adminlstrativo. (Dl PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Direito administrative. 14. ed. Sao Paulo: Atlas, 2002. p. 64-65)
: 76 A expressao deve-se ao Professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto, que se refere no direito comparado h
tendSncia de criagao de entes politicamente neutros na piramide politico-burocratica do Estado. (MOREIRA
NETO, Diogo de Figueiredo. Direito regulatdrio-. a alternativa participativa e flexlvel para a administragao
publica de relag6es setoriais complexas no estado democratico. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 159-166)
77 Note que a neutralidade nao impfle ao Estado atitudes de abstengao, mas propriamente uma conduta de isen-
gao na valoragao dos interesses em conflitos. (MACHADO, Joao Baptista. Participagao e descentralizagSo:
democratizagao e neutralidade na Constituigao de 1976. Coimbra: Almedina, 1982. p. 145). Sobre o tema,
vide ainda: MOURA, Emerson Affonso da Costa. AgSncias, expertise e profissionalismo: o paradigma da t£c-
nica na administragao publica contemporanea. Revista de Direito Administrative, Fundagao Getulio Vargas,
v. 254, maio/ago. 2010.
78 0 insulamento da Administragao Publica, enquanto atividade continua e voltada a satisfagao dos interesses
publicos das pressoes politicas do governo em exercicio, cujos interesses sao modificados de acordo com os
partidos politicos no poder 6 uma das grandes dificuldades da democracia moderna. Segundo aponta Garrido
Falla, a necessaria neutralidade administrativa somente pode ser obtida mediante a profissionalizagao da
fungao publica com o acesso condicionado ao merit system. (FALLA, Fernando Garrido. Tratado de derecho
administrative. Madrid: Tecnos, v. 1-2, 1994. p. 60-62)
mwm. rmmmp* • 1
 120 RSDA N° 87 - Marco/2013 - PARTE GERAL - BOUTRINA
grau de legitimidade dos agentes administrativos e de eficiencia da promogao
dos bens e services essenciais a sociedade™.
Sob a irVadiagao do prindpio democratico, a transparencia administra-
tiva erige-se como um prindpio que transcende o mero dever formal de in-
formagao, mas conduz a visibilidade da atuagao estatal e a viabilizagao da
efetividade participa^ao popular na deliberate publica acerca dos interesses
socialmente almejados80.
Nesse tocante, erige-se a transparencia dos atos estatais como instrumen-
to capaz de viabilizar, mediante a visibilidade na gestao publica o debate polf-
tico81, o fortalecimento socio-cultural da cidadania e fomento da participa£ao
popular, bem como o aperfeigoamento da gestao estatal e dos instrumentos
jurfdicos de controle social82.
Por fim, compreende o prinefpio da eficiencia o dever de melhor reali-
za^ao da gestao dos interesses publicos pela Administrate Publica de forma
a garantir a plena satisfagao dos direitos dos cidadaos com os menores custos
possfveis para a sociedade, em observancia aos preceitos de neutralidade, etica
e transparencia83.
Com o reconhecimento da aplicabilidade imediata e direta dos preceitos
constitucionais, consolida-se na dogmatica constitucional um novo piano de
analise normativa, a eficacia que impbe uma maior aproximagao cabTvel entre
o dever ser normative e o ser da realidade social, impondo na interpretagao a
eleigao da alternativa que garanta a atuagao da vontade constitucional84.
79 Corresponde a um dever que vincula nao apenas as pessoas administrativas, mas qualquer outra que realize a
gestao dos interesses publicos, exceto nas hipdteses de sigilo em que a eventual excepcionalidade da situagao
e os riscos de eventual divulgagao podem acarretar, permitindo que na ponderaqao constitucional entre a
informagao e o direito do sigilo e intimidade, preservem-se os ultimos valores. (CARVALHO FILHO, Jos6 dos
Santos. Direito administrative e administragao publica. 17. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2007. p.21-22)
80 Corresponde, portanto, a principio intimamente ligado b prbpria concepgao de Estado Democratico de Direito,
'
que busca trazer a efetividade ao exerclcio dos direitos politicos mediante a visibilidade dos atos praticados
peios poderes estatais. (MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Op. cit., p. 7)
81 Apenas com o conhecimento das informagoes referentes d elaboragSo e execugao dos pianos governamentais,
bem como, da estrutura e modo de atuagao dos drgaos polltico-administrativos envolvidos 6 capaz de ser
realizado o controle social permitindo que os cidadaos possam influir na agSo estatal. (MILESKI, Helio Saul.
Controle social: um aliado do controle oficial. Interesse Publico, n. 36, p. 87, abrVmaio 2006)
82 Exerce especial relevo no controle social promovido no ambito das pollticas publicas, no qual a avaliagao de
sua implantagao e monitoramento da eficiencia dos processos e resultados no oferecimento dos bens e interes­
ses socialmente almejados, mediante a disponibilizagao peios Poderes Publico do acesso ds informagoes e os
dados obtidos, auxilia na promogao da responsabilizagao dos seus agentes. Sobre o tema: M0URA, Emerson
Affonso da Costa. Pollticas publicas, controle social e orgamento participative. Revista de Direito Tributario,
Malheiros, v. 114, p. 154 a 182, nov/dez. 2011.
83 Abrange a eficiencia o direcionamento da atividade e dos servigos publicos £ efetividade dos bens comuns,
mediante a observagao da neutralidade, etica transparencia, bem como, na participagao e aproximagao dos
servigos publicos da populagao, que impoe a desburocratizagao e a busca da qualidade. (MORAES, Alexandre
de. Reforma administrativa. 4. ed. Sao Paulo: Atlas, 2000. p. 34-36)
84 0 tema tern origem na doutrina brasileira da efetividade, um movimento juridico-academico que procurou
elaborar as categorias dogmdticas da normatividade constitucional e superar, entre outras questoes, a insin-
i
RSDA N187 - Marco/2013 - PARTE GEHAL - BOUTRINA... ....121
Nesse tocante, a eficiencia deve ser compreendida como a efetividade
que deve ser alcan^ada no campo polkico-administrativo - mediante sua atua-
gao nas rela^oes multilaterais de nivel global, regional e bilateral - econdmico
- por meio do increment© na produgao de bens e services com redu^ao do
insumo - social - com a produgao de services publicos com celeridade e qua-
lidade85.
Isso impoe o emprego de t6cnicas administrativas modernas com a racio-
nalizagao do emprego dos recursos dispomveis para a Administragao Publica,
mediante a modernizagao de suas estruturas, a gestao responsavel dos bens
> publicos e o aprimoramento e qualificagao de seus agentes com a constante
* avaliagao da celeridade e economicidade, alcangando a corregao das distor-
H goes na agao administrativa86.
j CONCLUSAO
O constitucionalismo contemporaneo, enquanto instrumento que .orde-
na e conforma a realidade politico-social, tern exercido capital importancia na
: consolidagao das transformagoes que permeiam a dogmatica administrativa,
auxiliando na construgao dos pilares fundamentais de um direito administrative
pos-moderno adequado ao estagio atual da sociedade e do direito87.
Com o reconhecimento da supremacia axiologica da Constituigao e o
novo status dos direitos fundamentais na ordem jundica, origina o processo
de apreensao do sistema sob a 6tica da Constituigao que permite a realizagao
r dos bens e valores fundamentais veiculados, mediante a irradiagao das regras
i e princTpios constitucionais sobre as normas, institutes e categorias jundicas.
Na orbita administrativa, a constitucionalizagao do direito opera em um
cenSrio no qual a existencia de uma disciplina instrumental, estrutural e finalfs-
; tica da Administragao Publica na Constituigao e as sucessivas reformas admi-
ceridade normativa que vigia no pa(s. Consulte-se, por todos, o seu mais notevel percusson BARROSO, Luis
Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da constituigao
brasileira.
85 No paradigma da efetividade busca-se a produgao de resultados legftimos e eficientes, ou seja, embora
postulado que rege a conduta interna da Administragao Publica na sua sujeigao & aferigao em fungao da sa-
tisfagao dos legltimos anseios e expectativas dos cidadaos na realizagao dos bens e interesses constitucionais.
(MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Quatro paradigmas do direito administrative pds moderno: legitimi­
dade, finalidade, eficiencia, resultados, p. 103)
86 Nesse tocante, apresentam conexos a gestao responsavel e o controle de desempenho como formas de ga­
rantir eficiencia na atividade administrativa. (COUTINHO, Jos£ Roberto de Andrade. GestSo patrimonial na
administragao publica. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 34-35)
87 A estrutura tebrica do direito administrativo remonta as construgoes do sbculo XIX, como o principio da legali-
dade, discricionariedade administrativa e outros institutos, ignorando as transformagbes ocorridas pelo Estado
no s6culo XX em um conteudo que permanece vinculado a uma realidade sociopolitica que jb deixou de existir
e agrava o descompasso entre as velhas categorias e as reals expectativas das sociedades contemporaneas em
relagao & Administragao Publica. (BINENB0JM, Gustavo. Temas de direito constitucional e administrativo,
p. 5)
 m
i
I 122 RSDA N“ 87 - Mar?o/20! 3 - PARTE GERAl - DOUTRINA
'I nistrativas visando k implantagao de um modelo gerencial corroboram com o
7 realinhamento do regime administrative aos valores constitucionais.
7 No'primeiro v£rtice, a disciplina administrativa baseada na supremacia
do interesse publico sobre o privado cede espago em razao da inexistSncia de
7 fundamentos jundico-positivos de validade e sua incompatibilidade com outros
7 postulados normativos, ao reconhecimento da precedSncia natural dos direitos
fundamentals, permitida sua excepcional restrigao quando justificada.
7 sungao de uma posigao valorativa de simultanea e igual consideragao e todos
Por efeito, as prerrogativas concedidas a Administragao Publica tendem
7 a encontrar novo fundamento de validade exteriorizada na medida de sua ne-
>. ' isonomicas.
cessidade d persecugao do interesse publico e desde que em equilfbrio com
os direitos dos administrados, sujeita a sua incidencia a ponderagao com os
4 demais bens e valores conflitantes.
Em um segundo angulo, a dogmatica estruturada sobre a concepgao
da ampla esfera de discricionariedade administrativa e intangibilidade do
merito transmuta-se diante da existencia de fins esperados e exigfveis da
atuagao estatal, em um campo de ponderapoes proporcionais e razoaveis
) entre os bens e interesses constitucionais, sujeita ao controle exercido pelo
Pooler Judiciario.
)
Em consequencia, supera-se classica dicotomia entre atos vinculados e
discricionSrios com o redimensionamento da adstrigao de todos esses atos ad-
ministrativos h juridicidade, em menor grau quando se refira 5 matdria atinente
a especializagao tr§cnico-funcional ou com acentuado lastro politico, ou maior
9 grau quando se refira a restrigoes aos direitos fundamentais.
Sob um terceiro prisma, a erradicagao das normas constitucionais no re­
gime jurfdico-administrativo importa, tambem, na substituigao da concentragao
pela subsidiariedade na persecugao do interesse publico e na expansao da par-
ticipagao dos cidadaos nos processo de formagao da decisao administrativa,
:) reorientando a atividade administrativa aos direitos essenciais ao homem.
Todavia, a filtragem constitucional produz um reflexo peculiar no ambito
1
das proposigoes normativas essenciais que compoem o regime administrative
) ao promover a releitura dos prinefpios gerais sob a dtica da Constituigao, ade-
1 quando-os a dimensao substantiva da democracia e a centralidade do homem
na ordem jundica.
•I
I No princfpio da legalidade, corresponde a superagao de uma concepgao
liberal de vinculagao estrita a lei emanada segundo as prescrigdes legais, para
'1 uma visao da juridicidade revisitada por valores materials, exigindo da atuagao
administrativa a conformidade com a vontade emanada da sociedade pluralis-
ticamente e a moral dos resultados, na consecugao das finalidades colimadas
T.
N pela sociedade.
)
m wmpi
RSDA N» 87 - Marfa/2113-PARIf GERAl-DOUTRINA .....123
No principio da moralidade, importa na ampliagao de sua dimensao 6ti-
ca, balizando a atuagao estatal por parametros como razoabilidade e justi^a, em
razao da reaproximagao do Direito e da <§tica exteriorizada na crescente tutela
dos valores morais pelos preceitos constitucionajs com a previsao de instrumen-
tos processuais de garantia, bem como centralidade dos direitos fundamentals.
No princfpio da impessoalidade, corresponde a sua transmutagao em
neutralidade, permitindo, na resolugao de qualquer conflito de interesse, a as-
os interesses em presenga em observancia ao valor de.justiga e as regras de jogo
Abrange o princfpio da publicidade, o dever de ampla divulgagao dos
atos emanados pela Administragao Publica pelos diversos meios de comuni-
cagao disponfveis, de modo a garantir aos cidadaos o exerdcio do controle do
grau de legitimidade dos agentes administrativos e de efici§ncia da promogao
dos bens e servigos essenciais a sociedade.
Por fim, compreende o princfpio da eficiencia o dever de adequagao
dos resultados 5 legitimidade e eficiencia, permitindo alcangar a efetividade
na realizagao das normas constitucionais, mediante o oferecimento^de, bens
e servigos fundamentais h sociedade com celeridade e qualidade alcangados
precipuamente com a profissionalizagao e participagao na agao administrativa.
REFERENCIAS
ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios
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■ • IUWM II ou- uoiuiuuiu/tui j —Hoouimu cortiiiHL —tiwtni/imu

l-rfeto a) iieral 1*

rosiclnde ou clificuldncle no c ondusoo do lido. Inexislencio. Inlermp^oo. Prozo poro resposlo.

Desnecessidode. Ato jo reolizodo. Preliminor rejeitoda. Meriio. Processo administrative. Moro.
Culpa. Impetrantes. Nolificagao poro opresentofao de documento^oo complementar. Dusf-
k .KSj,... ^biliite.';: da Afemlirp.t Paslica por Aio:;
dio do parte interessoda. Contumocio eslotol. Ausencio. Medido liminor. Revogn^oo. Ordem
denegodo. Depois do advenlo do Lei nl! 12.016/2009, o responsohilidode da notifico^oo do JiaiafeiOiiaB
representonte judicial da pessoa juridico interessoda passou o ser do nutoridade administro-
tivo impetrada, noo cabendo ao Judiciario intimnr, pessoalmente, o orgoo correspondenle.
Preliminor rejeitoda. Voltondo-se o impetro^ao contra silencio administrativo imputado ex- HELIO RIOS FERREIRA
clusivamente a autoridade esladuol, n.io ha como se alegar possfvel inleresse do Unioo ou do Procurador do Estado do Amapa. Advogado, Especialista em Direito Publico, Membro do Co­
Ibamn no desfecho da lide. Preliminor de incompetencin obsoluta rejeitado. A limito^oo do mite Tecnico da Revista Sintese Direito Administrativo e Revista Sintese Responsabilidade
lilisconsordo e mera faculclade legal que se abre ao Magistrado, o qual a determina somenle Publica.
se existir morosidode ou dificuldade no conclusao da lide em fungao do numero de liliscon-
sortes. Nao ha de se fnlar em interrup^ao do prozo para resposto, em pedido de limilofao
de litisconsorcio, c|uando a propria parte interessado jo a apresentou, deduzindo lodos os
orgumenlos possfveis a sua defesa. Preliminor rejeitado. No merito, noo assiste razao aos im-
RESUMO: 0 foco deste artigo arrima-se no estudo da responsabilidade civil da Administragao Publica
petranles por inexistir silencio administrativo imputavel a nutoridade impetrada. Em lodos os pela pratica de ato jurisdicional. abordando-se como foco principal a aplicagao das teorias existentes
processes administralivos em queslao, a mora no conclusao do feito e imputavel unicamenle sobre responsabilidade civil. Seu objetivo e expor, a luz da doutrina e da jurisprudencia, os pontos de
ilOS impetrantes, que, contumozes, abstiveram-se de apresentar documenta^ao complemen- vista divergentes no que concerne a obrigagao da Administragao Publica de reparar danos causados
* tar, ainda que devidamente noliticados. Revoga^oo da medida liminor oulrora concedida, por por conduta tipica do Poder Judiciario, ou seja. do magistrado no exerctcio da atividade jurisdicio­
nao subsistir as rozoes c|ue a justificavam. Ordem denegada." (T|PI - MS 2011.0001.0032.30-2 nal. 0 enfoque metodoldgico dessa pesquisa pode ser caracterizado como qualitative, bibliografica.
- TP - Rel. Des. Raimundo Nonato do Costa Alencor - DJe 01.03.2012) exploratoria e descritiva. Foi realizado um estudo sobre o ato jurisdicional como fato gerador de
danos causados a terceiros, com utilizagao da legislagao em vigor, doutrina e jurisprudencia. Como
6158 - Servidor publico - agente da Policia Civil - demissao - reintegragao - vencimentos resultado, constatou-se que a atividade jurisdicional pode gerar o dever da Administragao Publica de
atrasados - pedido - silencio administrativo - ocorrencia
indenizar ou nao.
"Recurso de agravo. Decisao terminativa. Agente da Policia Civil. ReintegragSo. Nulidade
do ato demissorio. Preliminar. Prescrigao. Ocorrencia. Recurso provido. 1. O apelado foi PALAVRAS-CHAVE: Responsabilidade da Administragao Publica por conduta de seus agentes; teoria
demilido do servigo publico em 20 de fevereiro de 1986. Apos processo de revisao, fora rein- objetiva da responsabilidade civil da Administragao Publica; responsabilidade da Administragao Pu­
legrado ao servigo em 3 de agoslo de 1989, razao pela qual buscou administrativamenle o
blica por ato jurisdicional.
recebimento dos vencimentos atrasados. Do referido processo administrativo acosla apenas o
Parecer n'-> 68/1990, com data de 20.02.1990, com opiniao favoravel ao pleito. 2. A omissao ABSTRACT: The focus of this article is anchored in the study of the civil liability of the Public Ad­
da Administragao em apreciar a poslulagao administrativa em prazo razoavel configura o ministration Act jurisdictional practice, approaching mainly focused on the application of existing
'silencio administrativo', ensejando, inclusive, a possibilidade de impetragao de mandado de theories of liability. Your goal is to expose the light of doctrine and jurisprudence, the divergent views
seguranga, para determinar a autoridade publica a apreciagao do pedido, mas tambem para
regarding the obligation of the Public Administration to repair damage caused by typical behavior of
que o Poder Judiciario conceda o direito pleiteado. 3. O 'silencio da Administragao' aponta
the judiciary, or the magistrate in the exercise of judicial activity. The methodology of this research
para urn fato administrativo que pode ou nao ter efeitos jurfdicos, desde que regulamentados
can be characterized as qualitative, literature, exploratory and descriptive. A study was conducted
em lei. No caso, a aplicagao subsidiaria da lei dos funcionarios civis leva a conclusao de
on the court act as a triggering event of damage caused to third parties, use of legislation, doctrine
que o silencio resta regulamentado, e implica o indeferimenlo tacito do pleito. 4. Enquanto
pendia de parecer o processo instaurado medianle petigao de pagamento, o prazo prescricio-
and jurisprudence. As a result, it was found that the jurisdictional activity can generate a duty to
nal estava suspenso. Entretanto, o fluxo prescricional reiniciou-se, apos o parecer, restando, indemnify the Public Administration or not.
assim, aplicavel, ainda, a redugao pela metade do lapso prescricional, nos moldes do art. 9,!
KEYWORDS: Responsibility of Public Administration for conduct of your agents; the objective theory
do Decrelo nu 20.910/1932. 5. Recurso provido, para reformar a senlenga de lu grau, ante
of liability Public Administration; Public Administration responsibility by judicial act.
a ocorrencia da prescrigao. Decisao unanime." (TJPE - Ag 0004917-68.2010.8.17.0000 -
1- CDPub. - Rel. Des. Erik de Sousa Danlas Simoes - DJe 29.04.2013)
SUMARIO: 1 Evolugao (alteragao) historica do entendimento doutrinario acerca da responsabilidade
da administragao publica por conduta de seus agentes; 2 Teoria objetiva (ato comissivo e omissivo):
teoria do risco administrativo e teoria do risco integral; 3 Responsabilidade da administragao publica
por ato jurisdicional; Conclusao; Referencias.