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MA NUA L DE AP O IO A ATUAÇAO
-
DO MINISTÉRIO PÚB LICO

UNIDADESDE
-
CONSERVAÇAO
CRIAÇÃO,
IMPLANTAÇÃO
E GESTÃO

AUTORIA COORDENAÇÃO
INSTITUCIONAL
Luiz Fernando de Souza Sílvia Cappelli
Paola PratesSt umpf ORGANIZAÇÃO
Rovena Zanchet Rovena Zanchet

REDELATINO-AMERICANA
DE
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IO PÚBLICO
AMBIENTAL:
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DOBRASIL FUNDAÇÃOGRUPOBOTICÁRIO CONSERVAÇÃO AMBIENTAL
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UNIDADESDE
-
CONSERVAÇAO
CRIAÇAO,
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AUTORIA COORDENAÇÃO
INSTITUCIONAL
Luiz Fernando de Souza Sílvia Cappelli
Paola PratesStumpf ORGANIZAÇÃO
Rovena Zanchet RovenaZanchet

REDELATINO-AMERICANADe
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PÚBLICO AMBIENTAL:
l\l~O'l'RÓl' ICA PROGRAMADECAPACITAÇÃOEM
DO BRASIL FUNDAÇÃOGRUPO BOTICÁRIO CONSERVAÇÃO
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MANUALDEAPOIOAATUAÇ ÃO DO MINISTÉRIOPÚBLICO
UNIDADES DECONS
ERVAÇÃO
CRIAÇÃO,IMPLANTAÇÃO
EGESTÃO
Copyright © by
Luiz Fernando de Souza,Paola Prates Stumpf e RovenaZanchet,20 15.
Todosos direitosreservados.

COORDENAÇÃO INSTITUCIONAL
Sílvia Cappelli

ORGANIZAÇÃO
Rovena Zanchet

ANDREFC.COM ASSESSORIAE CONSULTORIA EM PROJETOS

S729m Souza. Luiz Fernando de

Manual de apoio à atuação do Min istér io Público : Unidades de
Conservação, criação. implantação e gestão [recurso eletrô nico] /
Luiz Fernando de Souza, Paola Prate s Stumpf, Rovena Zanchet ;
coord. institucional Sílvia Cappelli ; org. Rovena Zanchet . - 1. ed. -
Porto Aleg re : And refc.co m Assesso ria e Consultor ia em Projetos.
2015.
121 p
Mo do de acesso : <http ://conservacao.mpambiental.o rg/wpcon-
tent/u ploads/20 15/05/ Ma nua I_ Unidades_de_ Conservacao.pdf >
ISBN 978-85-6928 1-01-6
1. Proteção amb iental. 2. Unidades de Conservação.
3. Dano amb iental - Prevenção. 4. Dano ambie ntal - Reparação.
1.Stumpf, Paola Prates . li . Cappelli. Sílvia. Ili. Zanchet, Rovena.
IV. Título.
CDU 341.3 47
 -
APRESENTAÇAO
O presente manua l é part e int egrante do projet o "Ministério Público: programa
de capacitação em conservação ambiental", aprovado no Edital 2014 de Apoio a
Programas da Fundação Grupo Boticário, desenvolvido pela Rede Latino-Americana
de Ministério Público Ambiental em parceria com a Fundação Neotrópica do
Brasil. Tem por obj et ivo introduzir o leitor no tema Unidades de Conservação como um
instrumen t o para a proteção amb iental, fina lizando sensibi lizar e capacitar os Memb ros
e Assessores do M in ist ério Público dos Estados sob re a importânc ia de promover as
at ividades de conservação do capita l nat ural brasileiro, at ravés do emp rego de Unidades
de Co nservação, buscando forta lecer seus instrumen tos de gestão e gara nt ir os recursos
necessários, assegurando as cond ições norma t ivas, insti tuc iona is e operac iona is para que
estes espaços cumpram com seus objet ivos.

No Brasil, a Const it uição Federa l estabe leceu a responsab ilidade compart ilhada
entre o Poder púb lico e a colet ividade pela manu tenção do meio amb iente ecolog icamen te
equ ilibrado (art. 225 da Const ituição Federal de 1988) e at ribuiu ao M inistério Púb lico
funções insti tuc iona is para a tutela deste direito (art. 127 e ss. da CF/1988). Para cumpr ir
com os comandos contidos no art. 225 da CF, a Polít ica Naciona l de Me io Amb iente,
insti tu ída pela Lei n.º 6 .938/198 1, se ut iliza de d iversos Instrumen tos de Comando e
Co nt role previstos no seu art. 9°, dentre os quais, a criação de Unidades de Conservação
(UCs), espécie de Espaço Territo rial Especialmente Protegido (ETEP).Em que pese o M inistério
Púb lico não ser o ún ico t itula r dos me ios de defesa do me io amb iente ecolog icamen te
equ ilibrado, possu i fu nções insti tuc iona is próp rias que lhe garantem pape l chave na tute la
destes direitos , t ant o em âmbito j udicial quan t o em âmb ito extrajud icial.

Desse modo, o M inistér io Público exerce um pape l fundamenta l na efet iva reparação
e, principa lme nte, na prevenção do da no amb ienta l, e, mu ito embora tal função venha
sendo exercida com eficác ia, devido à comp lexidade do tema, bem como à relevância
do pape l das Unidades de Conservação para a proteção do me io amb iente, o presente
documen to fo i elabo rado com a proposta de func ionar como um ma nual práti co sobre
Unidades de Conservação, de forma a ot im izar a capac idade de respost a da Instituição
a fi m de garant ir uma atuação quali fi cada no que hoje, no país, consiste na pr incipal
estratég ia para conservação da biod iversidade.
AGRADECIMENTOS

Esperamos que este manual seja út il na sensíbilízação, comp reensão e díf usão da
estratég ia de conservação po r meío da criação, impla ntação e gestão de Unidades de
Co nservação.

Gosta ríamos de agradecer à Procu radora de Justíça e Coo rdenadora Executi va

da Rede Latíno-Americana de Mí nistério Públíco Ambíental Sílvia Capel li pela pío neira
iniciat iva que resultou neste projeto, aos Promotores de Justiça no Rio Grande do Sul Ana
Marchesan, Annelise Steigleder e Danie l Mart ini pela cuidadosa revisão dos manua is e
valiosas sugestões, ao Promo to r de Justiça em M inas Gerais e Secretário Geral da Rede
Latino-Ame ricana de Min ist ério Públ ico Amb ienta l Leonardo Castro Ma ia pela incansável
busca de informações e mater iais que subsid iaram o projeto, a Paola Prates Stump f ,
Servido ra Pública da Secretaria Estadual do Meio Ambie nte do Rio Grande do Sul, por ter
conduz ido o presente manua l a uma visão práti ca e realística da instituição de Unidades
de Conservação no âmb ito do Pode r Execut ivo, ao Insti tuto Estadua l de Florestas de Minas
Gerais (<www. ief .mg.gov.b r>), à editora Horizonte (<www.hor izon tegeog raf ico.com.
br>) e ao Instituto Terra (<www.insti t ut oter ra.org>) por gen t ilmente cederem as image ns
que ilust ram os manua is e site do proje to, e à toda a equipe do projeto, sem a qual não
seria possível realiza-lo.
 l 1 • 1

--
•
1

••
usose categoriasdistintasde •

F.igura3 - Atos do nos três

Estruturaçãodo

atuação •• Ministério ••

••

••
• i

•
 -
LISTADEABREVIAÇOES
ADI - AÇÃO DIRET
A DE INCONST
ITUCIONALIDADE
APA- ÁREADEPROT
EÇÃO AMBIENTAL
APP - ÁREA DE PRE
SERVAÇÃO
PERMA
NENTE
APS- ÁREASPROTEGIDAS
AV - ÁREA VERDE
CA - COMPENSAÇÃOAMBIENTAL
CCB - CÓDIGO CIVIL BRASI
LEIRO
CDB - CONVENÇÃO DA DIVERSIDADE BIOLÓGICA
CEMA- CÓDIGO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE (RIO GRANDEDO SUL)
CF - CONST
ITUIÇÃO FEDERAL
CGCAP - COORDENAÇÃO GERAL DE CRIAÇÃO, PLANEJAMENTO E AVALIAÇÃO DE UNIDADES DE
CONSERVAÇÃO
CNI - CONFEDERAÇÃO NACIONALDA INDÚST
RAI
CONAMA - CONSELHO NACIONALDO MEIO AMBIENTE
COP- CONFERÊNCIA DAS PARTES
DIMAN - DIRETO
RIA. DE CRIAÇÃOE MANEJO DE UNIDADES DECONSERVAÇÃO
EIA - ESTUDO (PRÉ
VIO) DE IMPACTO AMBIENT
AL
ETEPS - ESPAÇOS
TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROT
EGIDOS
FUNATURA- FUNDAÇÃO
GI - GRAUDE IMPACTO
HF - HORTO FLORESTAL
IBAMA - INSTITUTO BRASILEIRODO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOSNATURAIS RENOVÁVEIS
IBDF - INSTITUTOBRASILEIR
O DE DESENVOLVIME
NTO FLOR
ESTAL
ICMBIO - INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃODA BIODIVERSIDADE
ICMS- IMPOSTOSOBRECIRCULAÇÃODEMERCADORIAS E PRESTAÇÃO
DE SERVIÇOS
IMAFLORA- INSTITUTO DE MANEJO E CERTIFICAÇÃOFLORESTAL E AGRÍCOLA
IMAZON - INSTITUTO DO HOMEME MEIO AMBIENTE DA AMAZÔNIA
IN - INSTRUÇÃONORMATIVA
IUCN- INTERNATIONAL
UNIONFORCONSERVATION
OFNATURE
JB - JARDIM BOTÂNICO
ONG - ORGANIZAÇÃO NÃO GOVER
NAMENTAL
OSCIP- ORGANIZAÇÃODA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO
PI - PROTEÇÃOINTEGRAL
PL- PROJETODE LEI
PNAP- POLÍTICA NACIONAL DAS ÁREAS PROT
EGIDAS
PNMA - POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
PNPCT- POLÍT
ICA NACIONAL DOSPOVOSE COMUNIDADES TRADICIONAIS
PPCDAM- PLANODEAÇÃO PARAA PREV
ENÇÃO E CONTROLE
DO DESMATAMENTO
DA AMAZÔNIA
RB- RESERVADA BIOSFERA
RDS- RESERVADE DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁV
EL
RES
EX - RESERVA
EXTRATIVISTA
RESP
- RECURSO
ESPECIA
L
RIMA - RELATÓR
IO DE IMPACTOAMBIENTAL
RL- RESERVA
LEGAL
RPPN- RESERVA
PART
ICULARDO PATRIMÔN
IO NATURAL
SA - SERVIDÃO AMBIENTAL
SISNAMA- SISTEMA NACIONALDE MEIO AMBIENTE
STF- SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL
STJ - SUPER
IORTRIBUNAL DEJUSTIÇA
TACS- TERMOSDEAJUSTAM
ENTO DE CONDUTA
TCU - TRIBUNAL DECONTASDA UNIÃO
TI - TERRA INDÍGENA
TNC - THENATURECONSERVANCY
UC - UNIDADEDECONSERVAÇÃO
UCS- UNIDADESDECONSERVAÇÃO
US- USOSUST
ENTÁVEL
VR - VALORDE REFERÊNCIA
ZÔO - JARDIM ZOOLÓGICO
 • 1

2.2.3.1
2.2.3.2
2.2.3.3
 -
CONSERVàÇ.A:
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P.usr
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.....................
' .
MINISTÉRIO
 -
INTRODUÇAO

Para int roduz ir o presente man ual é impo rt ante abordar uma prob lemát ica inicial
que envo lve questões de" gêne ros". O tema que aqui será t ratado envolverá as" Unidades
de Conservação". Essas,por sua vez, decorrem de uma iniciat iva inte rnaciona l de proteger
porções de territór io para a conse rvação, cujas est ratég ias evo luíram ao lo ngo do tempo,
conf orme se verá adiante. No entan to, as denom inaç ões util izadas inte rnacio nalment e e
inter nament e destoam e podem causar uma certa con f usão.

Para o resto do mu ndo, o termo "Unidades de Conservação" ut ilizado

E 11
exclusivamente no Brasil sig nifica o mesmo que "Áreas Proteg idas". A denom inação
"Á reas Protegidas" ut ilizada mund ialmente, conforme or ienta a União Mund ial para a
Natu reza - IUCN, cons iste em "uma superf ície de terra ou mar especialmente consagrada
à proteção e preservação da d iversidade bio lóg ica, assim como dos recursos natu rais e
cultura is associados, e gerenc iada através de meios legais ou out ros me ios ef icazes" 1
(IUCN, 2006).

Desconhecido o fundamento, usamos o termo "Un idades de Conservação" para

denom inar o mesmo 2 . Segundo depreende-se da histór ia, t al expressão surg iu pela
prime ira vez no Brasil no seio do Conselho Naciona l do Me io Amb iente - CONAMA,
que fi cou, à época , encarregado de normat izar ta is espaços, assessorado por um estudo
encomendado pelo ant igo Insti tuto Brasileiro de Desenvolvimento Floresta l - IBDF - à
Fundação Pró-Natu reza - Funat ura . Enquanto que, as "Áreas Proteg idas", para o sistema
inter no, é denominação que refl ete ma ior ampl itude, abarcando em sua compreensão
uma série de out ros espaços com especial proteção que não devem ser confu ndido s
com as Unidades de Conservação e tampouco fazem parte do sistema que as congrega,
organ iza e regulamenta, conforme se verá a seguir.

Impor ta referir que o estabelecimento de Áreas Protegida s (no Brasil =

Unidades de Conservação ) consiste em um dos elementos centrais das estratégias
de conservação adotadas por muitos países, a fi m de promover a proteção de porções
sign ifi cat ivas de territó rios. São, comp rovadamen t e, ferram entas eficientes para
garantir a manuten ção da biodiversidade e dos serviços ambientais essenciais
para a sociedade (BRUNER, 2001 ).

As Unidad es de Conservação, tal como as con hecemos atualmente, advém de

um longo caminh o de incansáveis debates, mudanças de regime polít ico, alternância
de inte lectua is no poder, evolução dos rumos protec ion istas no contexto internac io nal,
dent re outros f atores.

Moder namente, o estabelecimento de Unidades de Conservação está previsto no

inciso Ili do § 1° do art. 225 da Const it uição Federal de 1988 como um meio de assegurar
o cump rimento do próprio coma ndo gera l, a se ver:
Art. 225. Todos têm direit o ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,

1 Pela CDB, o conceito de Áreas Protegidas está assim delineado: "Área protegida significa uma área
definida geograficamente que é destinada, ou regulamentada,e administrada para alcanc,ar objetivos
específicos de conservac,ão".BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Convenção sobre Diversidade
Biológica. 2002. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/biodiversidade/convencao-da-diversidade-
biologica>. Acessoem: 29 nov. 2014.
2 As diferenças conceituais entre asdenominaçõesreferidas serãotratadasno item 2 do presente manual.

12 L é 11
 bem de uso comum do povo e essencia l à sadiaqualidadede vida, impondo-se
ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as
presentes e futuras gerações.
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
[...]
Ili definir, em todas as unidades da Federação, espaçosterritoriais e seus
componentes a seremespecialmente protegidos,sendoa alteraçãoe a supressão
permitidas somenteatravésde lei, vedadaqualquer utilização que comprometa
a integridadedos atributos que justifiquem sua proteção.
[...]

Todavia,vale esclarecer que, antes mesmo de se chegar à garantia constitucional tal

como estampada no art. 225 supra referido, tais espaçosprotegidos já eram estabelecidos
ao longo do territó rio nacional, em razão de comandos out ros, encont rados em legislações
esparsas e fi nalizando objetivos disti ntos.

No âmbito internacional, o Brasil também é signatário da Convenção da Diversidade

Biológica - CDB, a qual pretende o cumprimento de metas com relação ao percentua l de
áreas protegidas criadas por cada país signatário e objetivando proteger partes de todos
os ecossistemas existentes. Em 201 O, o Ministério do Meio Amb iente - MMA editou
publ icação em retrospectiva aos 1O anos de existência da Lei n.º 9.985/2000 (Lei que
instit uiu o Sist ema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza), sistematizou as
Unidades de Conservação e divulgou a proximidade do atingiment o das metas. Segundo
const a, pelo menos 30% da Amazônia e 10% dos outros biornas já estão protegidos em
Unidades de Conservação. Quant o ao biorna Amazônico, já estão cumpridos 79% da
met a. Nos biornas Mata At lântica, Cerrado e Caat inga, o percentual já está entre 60% e
70%. Porém, enfatiza preocupação quanto aos biornas Pampae Pantanal, onde a proteção
soment e atingia cerca de 27% e 48% (respectivamente) da meta, como também, quanto
à área marinha, a qual só est á protegida em apenas 1% (MEDEIROS;ARAÚJO, 2011).

Recentemente, em Nagoia, no Japão, durante a 1Oª Conferência das Partes da

Convenção sobre Diversidade Biológica (COP 1O da CDB), os paísessignatários aprovaram
met as ambiciosas para a conservação da biodiversidade para o período que se estende
entre 2011 a 2020 (metas de Aichi). Parao Brasil, entre as metas estabelecidas está:

Área 1, META11: Até 2020, o Sistema Nacional de Unidadesde Conservação

- SNUC será fortalecido e consolidado ampliando-se progressivamenteos
orçamentos públicosdirecionadosasUCstendo comobaseo orçamento de 2011,
promovendouma gestão efetiva, equitativa, ecologicamente represe ntativa e
integrada a paisagem,alcançandoum percentual mínimo de proteçãoem UCs,
excetuando-seAPAs,de 40% paraAmazônia, 20% paratodos os demais biornas
terrestrese de águas continentais e pelo menos 20°/4 para áreascosteiras e
marinhas. Emreconhecimento a importante contribuiçãodosterrit óriosindígenas
e territórios quilombolaspara conservaçãoe uso sustentável da biodiversidade
deverão ser assegurados e respeitadosos direitos territoriaisde povosindígenase

E 13
 quilombolas, mediante demarcaçãoe regularização dos seusterritórios. A partir
de 2013, considerandoa importânciadas RLs, APPsdevidamenteregularizadas
e outros tipos de áreasprotegidase espaçosde conservaçãoserãoapoiadose
contabilizadosentre os valoresreportadospelo GovernoBrasileiro como áreas
destinadasa conservaçãoe uso sustentável, além da meta anterior.3

Nesse sentido a Com issão Naciona l da Biod iversidade (CONABio) 4 adotou esses
novos percentuais e manteve aquele da COP 08 para a Amazôn ia, estabe lecido em 30%.
Atualmente, a meta indicada pelo referido Conselho para todo o território nacional é
de 17%, não só de UCs, mas somados os Espaços Territoriais Especialmen te Protegidos
(ETEPs) indicados no texto da meta.

O marco legal das Unidades de Conservação no Brasil, foi, conforme já aventado, a

Lei Federal n.º 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação
da Nat ureza - SNUC. Sua contr ibu ição é extremamente relevante, pois, para além de
defini r as diretrizes e objetivos, também organ iza, sistemat iza e estabelece as bases que
orientam o processo de criação, planejamento e gestão das Unidades de Conservação,
tornando mais eficiente e efetiva a proteção desses espaços especialmente protegidos.

O SNUC, desse modo, exerce um papel f undamenta l no cumprimento da

Const itu ição Federal de 1988, bem como dos acordos internac ionais assinados pelo
Brasil. Nessa toada, uma atuação qual ifi cada do Mi nistério Público con t ribu irá para a
imp lementação desse sistema e, sobremaneira, para o zêlo e o cumprimento do comando
const ituc io nal insculpido no art. 225.

3 Disponívelem: <http://www.sbq.org.br/PDF/20metasb iod2020.pdf>. Acessoem 08 nov. 2014.

4 À CONABio competepromovera implementaçãodos compromissosassumidos pelo Brasiljunto à CDB,
bem como identificar e propor árease açõesprioritáriaspara pesquisa,conservaçãoe uso sustentável
dos componentesda biodiversidade.

14 L é 11
 PARTE 1
UM POUCODEHISTÓRIA,
MARCOS
CONCEITUAIS
E LEGAIS

- ,
1A IDEtA INICIAL OE CONSERVAR PORÇOES DO
TERRITORIO COMO
ÁREAS OU ESPAÇOSESPECIALMENTEPROTEGIDOS

A conservação de porções do t erritó rio na forma de áreas ou espaços proteg idos

evolui u a partir de uma visão utóp ica de conservação que remonta o início do século XIX,

• E 15
nos Estados Unidos pós revolução industr ial, idea lizadas e criad as objet ivando

proteger a vida selvagem(wilderness ) ameaçada,segundoseuscriadores, pela

civilizaçãourbano-industrial, destruidora da natureza.A idéia [sic.] subjacente é
que, mesmo que a biosfera fossetotalmente transformada,domesticadapelo
homem, poderiam existir pedaçosno mundo natural em seu estado primitivo,
anterior à intervençãohumana (DIEGUES,2001, p. 11).

Note -se que a ideia confund ia-se com a fi cção, uma vez que pretendia um
espaço geográfico imutável, imóvel, inabalável e incomunicável , como
se fossem "ilhas plásticas de biodiversidade" . Impossível pensar assim nos d ias atua is
considerando -se todo o conhec imento associado à dinâm ica biológ ica, à bio log ia da
conservação, etc.

Entretanto, esse foi o mode lo introdu zido pelo Brasil da época. Um mode lo que,
segundo Diegues (200 1, p. 13- 14), excluiu o humano do seu contexto . E, para a
nossa realida de, isso quer dizer : excluir os "povos da floresta", habitantes pioneiros
do País, tendo ocasionado uma série de conflitos que se estendem até os dias
atuais , mu it o embo ra boa parte deles encont rem-se solucionados pela modern ização do
sist ema, como se verá a segu ir.

O movimento inicia l, de que se tem registros, que contr ibuiu para a Sistemati zação
Nacional de Unidades de Conservação 5 da Nat ureza, como hoje a conhecemos, teve
contornos - mesmo que incipientes e vo ltados para outros aspectos que não a proteção
de habitatse man utenção de processos ecológ icos - desde o período do Brasil colô nia,

5 A denominação Unidadesde Conservaçãopropriamente dita só veio a seu utilizada muito tempo

depois dos primeirospassosdados nessadireção. Sua primeira aparição foi no Anteprojeto de Lei da
Consolidaçãodas Leis Federais sobreo Meio Ambiente. Segundoinformaçõesobtidasjunto ao sitio da
Câmarados Deputados,trata-se do " [..] primeiroprojeto de lei de consolidaçãodas normasambientais
foi apresentado em 1998 (Projeto de Lei no 4.764, de 1998), por iniciativa do próprio Deputado
Bonifácio de Andrada, então Coordenadordo Grupo de Trabalho para Consolidação da Legislação
Brasileira instituído pela MesaDiretora da Câmarados Deputados.O texto da proposição, que atendia
ao dispostona redaçãooriginal da Lei Complementar (LC)n.º 95, de 1998,contemplavaas leis federais
relativasaostemas florestas,caça, pesca,fauna,conservaçãoda natureza, defesado solo e dos recursos
naturais, proteçãodo meio ambientee controle da poluição, ou seja,os relacionados no incisoVI do
caput do art. 24 da Constituição Federal, que trata da competência legislativa concorrente entrea União
e os Estadose Distrito Federal". As leis consolidadasnessaproposição pioneira eram asseguintes: Lei n.º
6.938/1981; Lei n.0 7.797/1989; Lei n.0 4.771/1965;Lein.0 7.754,/1989;Lei n.º 5.197/1967; Decreto-Lei
n.º 221/1967, Lei n.º 7.643/1987; Lei n.º 7.679/1988; Lei n.º 6.902/1981; Lei n.º 7.661/1988; Decreto-
Lei n.º 1.413/1975; Lei n.º 6.803/1980; Lei n.º 8.723/1993; Lei n.º 5.357/1967; Lei n.º 9.605/1998.
BRAS IL.Câmara dos Deputados. Projeto de lei nº 679. Consolidaa legislaçãoambiental brasileira. 2007.
Disponível em: <http ://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop _mostrarintegra;jsessionid=B6A24
AB863F73FE4212 D8968697CAD2 E.node2?codteor=569440&filename=Tramitacao-PL+679/2007>.
Acessoem: 13 out. 2014.

16 L é 11
com pinceladas no Impér io, e ma is intenso na República, bast ante impu lsionado pela
Co nstitu ição de 1934.

Várias iniciativas de criação de espaços prot egidos, sempre com uma visão
de conservar pequenas porções contemplativas e asseguração do
mínimo para se poder usar o máximo, ou, no intuito de conter a
exploração que não àquela vinculada aos interesses da coroa (como po r
exem plo, a exploração madeire ira visando resgua rdar maté ria-prima para a construção
naval6 e o desmatame nto que convert ia as Florestas da Tijuca em plantações de caf é,
despe rt ando o olhar do Impe rador para eventual escassez hídrica na cidade 7) (WAINER,
1993; MEDEIROS, 2004), ou ainda, conforme Pádua (200 2, p. 18), as inic iat ivas infru t íf eras
de A ndré Rebouças (18 76 apud PADUA, 2002) em criar parques nacionaisª sob
o argumento de progresso vinculado ao turismo regional , mas que
em muito contribuíram para o início da formação do pensamento voltado a
reservação de áreas para conservação , reforçado pelo int elect ual José Bonifácio, que,
a parti r do conhecime nto que havia receb ido no estrange iro sobre os efei tos danosos da
desflorestação, foi incansável em expor sua preocupação, principalment e referente a perda
de nutr ient es do solo, e cont ribuiu para a criação de um órgão vincula do a admin ist ração
públ ica que objetivasse a conse rvação das fl o restas, isso em 1821 (DEAN, 2002).

Somente em 1896, nos primeiros anos da República , foi criado o Parque

Estadual de São Paulo já com o objetivo de proteger a área e não apenas recursos
pontuais , segu ido, em 1911, da cr iação de do is Parques Nacionais no terr itório do Estado
do Ac re.

Nesse período, o contexto inter naciona l ainda objet ivava a pro teção da paisagem
em estado orig inal para uso e desfrute da população, ideia que perdu rou até a criação do
Parque Naciona l Krüger, na Áfri ca, em 1898, impu lsionado pelo objet ivo de recuperação

6 Tal previsãoconstavada Carta Régia, datada de 13 de março de 1799, diploma que assegurava
determinadasmadeirasconsideradasnobres, importantes para a metrópole e, principalmente, para a
indústria naval(DIEGUES,2001).
7 Por iniciativade D. Pedro li, preocupadodiante do desmatamento aceleradodas Florestas da Tijuca,
ordenou a desocupaçãodasáreasmediantea desapropriaçãoe ordenou o replantio de toda a vegetação
local, instituindo, em 1861, as "Florestasda Tijuca e das Paineiras", com o objetivo de resguardar
os recursos hídricos da região. A iniciativapode ser traduzida como a instituição da primeira "Área
Protegida"brasileira e talvez o que impulsionou o Código FlorestalFederal de 1934 a conferir proteção
àsflorestasprotetoras. Em termostécnicos,como adiante severá,a expressão"Área Protegida" encerra
o gêneroda espécie denominada"Unidadede Conservação"(DRUMMOND,1997).
8 A intençãode Rebouçasera a criaçãode dois Parques:nas SeteQuedase na Ilha do Bananal (PADUA,
2002).

E 17
de populações animais que vinham sendo dizimadas. Mais tarde, em 1914, na Suíça, foi
criado o primeiro parque objetivando a pesquisa científica (MILANO, 2001, p. 7).

Para Mercadante (2001, p. 190), até a década de 1960, a criação de áreas

protegidas não obedecia a nenhum critério científico ou planejamento mais
apurado, mantendo relação com momentos políticos favoráveis e ou pura
motivação estética , nada comparado ao que, posteriormente, ficou est abelecido nas
Conferências de Meio Amb iente e documentos acessórios, consistente em assegurar
amostras representat ivas de ecossistemas.

A partir do Quadro 1 - Quadro evolut ivo das primeiras Áreas ou EspaçosProtegidos

no Mundo será possível vislumbrar todos esses aspectos iniciais e compreender como,
satisfatoriamente, evoluíram ao longo do tempo para uma visão mais científica de
proteção da natureza , isto é, evoluíram para a proteção dos habitats e dos processos
ecológicos dentro dos quais os alvos de conservaçãoestão inseridos.

18 L é 11
 ,
Quadro 1 - Quadro evolutivo das primeiras Areas ou EspaçosProtegidosno Mundo

A apariçãodasAreasou EspaçosProtegidosno Mundo

A ideia inicial era reservar pedaços do mundo natura l ainda intocados com o objet ivo de
Objetivos iniciais contemplação e alívio do stress, pós-revolução indust rial, como se fossem "ilhas plásticas de
biodiversidade".

*Excluía os POVOSDA FLORESTA

cons1dere1

Não considerou que a beleza cênica era, ant es de mais nada, um complexo de organismos
vivos que interagiam entre si e com o meio.

Protegia-se o mínimo para se poder usar todo o resto.

Problemas
associados Todo o despertar para a conservação, afora a isso, era focado na reservação de matéria-pr ima
para suprir a vida (e os caprichos) da Coroa.

Comosurgirame evoluiramno Brasil

O objetivo era o de conservar pequenas porções contemp lat1vase asseguração do mínimo
BrasilColônia para se poder usar o máximo, ou, no intui to de conter a exploração que não àquela vinculada
aos interessesda coroa.

Pensadores da época defendiam a cnaçao de parques nacionais sob o argumento de

BrasilImpério
progresso vinculado ao tur ismo regional.

Surgem os primeiros parques brasileiros impulsionados pela criação, nos Estados Unidos, do
Parque Nacional de Yelowstone (1872).

Em 1937 foi criado o primeiro Parque Nacional do Brasil, o de

Itatiaia, em 1937, sob a égide do Código Florestal de 1934,
diplo ma legal que inaugu rou uma visão gerencial voltada à
organização da exploração f lorestal.
AS DUAS PRIMEIRAS
Classif icou a cobertura f lorestal em categorias: protetoras, CATEGORIASDE UCS DO
remanescentes, modelo e de rendimento. So assim é que foi
possível iniciar o movimento de criação de áreas protegidas. SNUC (Lei n .º 9 -98512000)
ll=====================II SURGIRAM DAI: Parque
O Código de Caça e Pesca (Lei n.º 5. 197/ 1967 ) também Nacional e Refúgio de
contribu iu para a criação das primeiras áreas protegidas, Fauna
porém com um enf oque voltado a criação e ref úgio de fauna.
República* lmpotante contribu ição para o que se tem hoje como Sistema de Unidades de Conservação
foi f ruto da iniciativa e pensadores da época, tais como : And ré Rebouças e José Bonifácio,
que contribu íram para a criação de vários Parques Nacionais (Parque Nacional da Serra dos
Órgãos, das Sete quedas e do lguaçú, do Aragua ia (Ilha do Bananal), dos Aparados da Serra
e do Ubajara).

O movimen to amb ientalista também prestou importante contr ibuição na renovação da

consciência em se proteger habitats e não mais apenas espécimes, sej a da flora ou da f auna,
resultando em uma iniciativa descolada da ideia que persist iu durante os períodos colonia l
e imperial.

,- , Em 1946, a Constitu ição democ rática introduz iu a figura da desapropriação por int eresse
social (art. 141, § 16), regulamen tada mais adiante pela Lei n. 0 4 .132/1962, que considerou
interessesocial, a proteção do solo e de reservas f lorestais.

Em 1948, o Decreto Legislat ivo n.º 3 int roduziu o texto da Convenção para a Proteção da
Flora, Fauna e da Belezas Cênicas Natu rais dos Paísesda América confer indo impo rtante
contribu ição para a instituição de áreas protegidas : def iniu Parques Nacionais, Reservas
Nacionais, Monumentos Nacionais e Reservasde Regiões Virgens e conferiu proteção às aves
migratór1ase espécies amaçadas de extinção.

E 19
 A apariçãodas Areasou EspaçosProtegidosno Mundo
Institu ição que serevelou impo rtante precursora e idealizadora da "filosofia de áreasprotegidas
Criação da IUCN
no mundo inteiro". a quem se deve creditar os avanços conceituais e os fundamentos para o
- 1948
planejamento, o manej o e a gestão das áreas protegidas.

Em 1967, para executar as inovações em matéria ambiental, foi criado o Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal - IBDF,hoje extinto e substitu ído pelo IBAMA, que, recentemente,
entregou a gestão das Unidades de Conservação ao ICMBio.

O Código Florestal de 1934 dá lugar ao de 1965, int roduzido pela Lei n.º 4 .77 1/1964. Criou
novos inst itut os de proteção ambiental que passaram a limitar o uso das propriedades:
• Áreas de preservação permanente;
• A reserva legal;

GovernoMilitar
• A reposição f lorestal obriga tória .
O moment o inaug urou a instit uição de novas categorias de áreas protegidas, fru to de uma
legislação que evoluiu e vinha amadurecendo, abandon ando de fo rma gradativa o aspecto
puramente econômico, e agregando o aspecto ecológico.

• Desenvolvimen to
econômico-social +
preservação da qualidade
do meio ambiente +
equilíbrio ecológico;
*Em 1981 surge o principal diplo ma legal • Definição de áreas
Objetivos:
para a proteção ambiental, a prioritárias qualidade
Lei n.º 6.9 38/198 1 que institu iu a Política e equilíbrio ecológico
Nacional do Meio Ambiente - PNMA e = interesses da União,
o Sistema Nacional do Meio A mbiente - dos Estados, do Distrito
SISNAMA: Federal, dos Territórios e
dos Mun icípios.

• o licenc1amento
Períodoque ambient al
antecedeua • A avaliação de
retomadada consonoou impacto ambient al,
Democracia estratégia
• Criação de espaços
orote idas Instrumentos
territoriais especialmente
(dent re outros) :
protegidos pelo Poder
Público federal, estadual
e municipal (art . 9°, IV),
inaugurando um novo
marco para a criação de
áreas prot egidas no Brasil

20 L é 11
 A apariçãodas Areasou EspaçosProtegidosno Mundo
Ao Poder Público que
Conferiu ao Meio Ambiente previsão assegurasse a ef etividade
especial, art. 225 : desse direito e definisse
"em todas as unidades
"Todos têm d ireito ao meio ambiente
da Federação. espaços
ecologicamente equilibrado, bem de territoriais e seus
uso comum do povo e essencial à sadia componentes a serem
qualidade de vida, impondo -se ao Poder
especialmente protegidos,
Público e à coletividade o dever de defendê-
sendo a alteração e a
lo e preservá-lo para as presentes e f uturas
supressão permitidas
gerações" .
somente através de lei,
Comandos vedada qualquer utilização
constit ucionais: que comprometa a
integridade dos at ributos
que justifiquem sua
proteção"

*Constituição Várias Leis esparças:

Federal de 1988 • Lei n.º 6 .513/1977, que previa a criação de Áreas Especiaise de Locais de Interesse
Turístico;
• Decreto n.º 84.017/1979, q ue aprovava o regulame nto dos Parques Nacionais
Brasileiros;
• Lei n.º 6 .938/198 1, que previu, orig inalmente, a criação de Reservase Estações
Ecológicas, Á reas de Proteção Ambiental e as de Relevante Interesse Ecológico;
• Lei n.º 6 .902/198 1, que dispôs sobre a criação de Estações Ecológicas, Áreas de
Proteção Ambien tal e outras providências, (regulamentada pelo Decreto n.º 99 .274/1990);
• Decreto n.º 89.336/1984, que dispôs sobre as ReservasEconômic as e Áreas de
Relevante Interesse Ecológico;
• Lei n.º 7 .804/1989, que dispõe sobre a criação de ReservasExtrativistas;
• Resolução CONAMA n.º 11/ 1987 (hoj e revogada), que declarou como Unidades de
Conservação várias categor ias de Sítios Ecológicos de Relevância Cultural.

Realizada no Rio de Janeiro em 1992, reun iu o maior conti ngente de Chefes de Estado para
tratar dos temas amb ientais, pela primeira vez na histór ia na humanidades.
Convençãodas
NaçõesUnidas
Sobre o Meio
Ambiente

*Resolução
CONAMAn.º
10/1986
*SURGENO
BRASIL,PELA Criou uma Comissão Especial com o objet ivo de elaborar um antep rojeto de lei sobre
PRIMEIRAVEZ,A unidades de conservação, a fim de que fosse apreciado pelo Plenário do Conselho Nacional
DENOMINAÇÃO do Meio Ambiente - CONAMA .
"UNIDADESDE
CONSERVAÇÃO"

E 21
 A apariçãodasAreasou EspaçosProtegidosno Mundo
Declarou, como Un idades de Conservaqío, as várias categor ias de Sítios Ecológ icos de
Releva·ncia
Cultural:
• Estac,õesEcológicas;
• Reservas Ecológicas;
• Áreas de Proteqío Ambienta l, especialmente suas zonas de vida silvestre e os
Resolução Corredores Ecológ icos;
CONAMAn.º • Parques Naciona is, Estaduais e Munic ipais;
11/ 1981· 1
• Reservas Biológ icas;
• Florestas Naciona is, Estaduais e Municipais;
• Monumen t os Natu rais;
• Jardins Bota"nicos;
• Jardins Zoológicos; e
• Hortos Floresta is.

* 1 Revogada pela CONAMA n.º 428/2010.

,
2 AREAS PROTEGIDAS, ESPAÇOS PROTEGIDOS E UNIDADES DE
CONSERVAÇAO: DESCOMPLICANDO OS CONCEITOS

Partindo-se do contexto em que evoluiu a ideia, os objetivos, a criação e a gestão

dos Espaços ou Áreas Prot egidas no Brasil, é compreensível que os conceit os atr ibuídos a
essesespaçostambém tenham evoluído ao longo do tempo.

Os primeiros espaços de conservação de que se t eve notícias, conforme se viu,

fo ram os Parques, criados sem crit ério algum, f undados nas peculiaridades regionais de
cada país, situação que gerou em nível internacional uma grande confusão pela falt a de
crit érios que os agrupassem em um ramo comum. Essa sensação gerou a realização de
uma Convenção, em Londres, no ano de 1933, onde f oi est abelecido o primeiro conceito
para "Parque". E por aí t iveram segmento uma série de eventos repensáveis por vários
out ros conceitos, tais como o de Reserva Nacional, Monumento Nat ural e Reserva Silvest re
(MILANO apud MILANO et ai, 1986), que acabaram por int roduzir no t exto do Código
Florest al Federal de 1965 e na Lei de Proteção à Fauna as categorias: Parque Nacional,
Reserva Biológ ica, Floresta Nacional e Parque de Caça (MILANO, 2001, p. 8).

Mais e mais legislações surgiam, muitas prevendo a criação, outras criando novas
categorias isoladase independentes de porçõesdo território a serem reservados à prot eção,
to davia, em nenhuma delas fo i prevista uma denominação comum que pudesse expressá-
las genericamente, agrupando-as.

A sit uação perdu rou até uma movimentação impulsionada pelo Conselho Nacional

22 L é 11
do Meio Ambiente - CONAMA, que resolveu, por meio da Resolução n.º 10/1986, criar
uma Comissão Especial com o objetivo de elaborar um anteprojeto de lei dispondo sobre
Unidades de Conservação - UCs. Atr ibui-se a essa norma infralegal a autor ia de tal
-
expressao.

Contudo, segundo os fat os hist óricos, o anteprojeto de lei ent ão elaborado

pelo CONAMA não atingiu a sua fi nalidade, que era ter sido ent regue ao Congresso
Nacional pelo Presidente da República9 , essa é a compreensão a que se chega, uma vez
que o CONAMA, um ano após, lançou mão da Resolução CONAMA n.º 11/1987 1º, que
declarou, em seu art. 1º, como Unidades de Conservação as seguintes categorias de
Sítios Ecológicos de Relevância Cultural, criadas por at os do poder público: Estações
Ecológicas; ReservasEcológicas; Áreas de Proteção Amb iental, especialmente suas zonas
de vida silvestre e os Corredores Ecológicos; Parques Nacionais, Estaduais e Municipais;
Reservas Biológicas; Florestas Nacionais, Est aduais e Municipais; Monumentos Naturais;
Jardins Botânicos; Jardins Zoológicos; e Hortos Florestais.

Vej a-se o emaranhado de no menclaturas que predominavam à época: Sítios Ecológ icos de Relevância Cu ltura l era
uma denom inação gené rica que abarcava uma série de catego rias específicas de áreas reservadas para a proteção da
natureza. Mais tarde, o termo Unidadesde Conservação surgiu no contexto e passou a denominar- como se fosse
uma espécie de gênero - categorias de SítiosEcológi cosde RelevânciaCultural. Depreen de-se, portanto, que
Unidades de Conservação era o mais novo gêne ro para indicar Sítios Ecológicos de Relevância Cultural, a exemplo
das Estações Ecológicas, Reservas Ecológicas, etc.

A grande falha que pode se atribuída ao texto da Resolução CONAMA n.º 11/1987,
foi a de não ter conceituado Unidade de Conservação , fat o que lhe custou a perda
da oportu nidade de fazê-las int egrar o texto constitucional.

Em 1988, quando promulgada a Const it uição da República Federat iva do Brasil, o

tão festejado art. 225, independente em seu capít ulo exclusivo (VI - Do Meio Amb iente),
igno rou o termo e resolveu inovar ut ilizando-se da expressãoEspaços Territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos - ETEPs, a se ver:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,

bem de uso comum do povo e essencia l à sadiaqualidadede vida, impondo-se
ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentese futuras gerações.
[... ]

9 O CONAMA, por meio da Resolu ção n.º 19/1986, solicitou ao Excelentíssimo Senhor Presidente da
República que encaminhasseao CongressoNacional o Projeto de Lei que dispunha sobreUnidadesde
Conservação.
1O Complementadapela Resolução n.º 12/1988(incluiu as Áreasde Relevante InteresseEcológico - ARIE,
como unidadede conservação),atualmenterevogadapela Resolução n.º 428, de 2010.

E 23
 § 1º - Para assegurar a efetividadedesse direito, incumbeao Poder Público:
[...]
Ili - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e
a supressãopermitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização
que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
(Regulamento)
[...]

Em seguida, houve o cotejo ent re o conj unto normat ivo esparso com o novo
texto constituc iona l, m uitas normas fo ram recepc ionad as, alguma s t iveram de sofrer
adeq uações, a exemp lo do que acon teceu com a Lei n.º 6.938/198 1 (PNMA), mod ificada
pela Lei n.º 7.80 4/1989, especifi came nte quanto ao seu art. 9°, inciso VI, anter io rmente
assim redig ido: "V I - a criação de reservas e estações eco lóg icas, áreas de pro teção
amb ienta l e as de relevante interesse ecológ ico, pelo Poder Público Federal, Estadua l e
Mun icipal", passando à contemp lar a seguinte redação: "V I - a criação de espaços
territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e
municipal , t ais como áreas de proteção amb ient al, de relevante int eresse ecológ ico e
reservas ext rat ivistas". (grifado)

Vej a-se que no âmbi to infralegal do CONAMA, j á em 1986, se falava em Unidadesde Conservação
, entretanto, no
âmb ito constituc ional a expressão ut ilizada foi Espaços
Territoriaise seuscomponentesa seremespecialmente
protegidos.

Ora, que confusão!

Parecia-se estar d iante de um novo gêne ro : Espaços Territoriais Protegidos ,

vinculado ao qua l estariam todas as out ras espécies ou catego rias de áreas destinadas à
pro t eção da nat ureza, a exemp lo das pró pr ias Unidades de Conservação .

Mesmo com a alteração sof rida pela Lei n.º 6 .938/ 1981 em 1989, nenh um
conceito fo i at ribuí do às Unidades de Conservação . Pôde ser consta t ado, apenas, q ue
ao fina l do texto do inciso VI do art. 9°, foi acrescido, a tít ulo de exemp los de Espaços
Territoria is Especialme nte Prot egidos: as Áreas de Prot eção Amb iental, as de Relevant e
Int eresse Ecológ ico e as Reservas Ext rat ivist as. Por esse mot ivo, e considerando que t ais
nome nclatu ras já fi gu ravam na Resolução CONAMA n .º 11/ 198 7 como Unidades de
Co nservação é que se pode conc luir que Unidades de Conservação estão con ti das no
gêne ro Espaços Territor iais Especialme nte Proteg idos. Todavia, não se pode af erir que a
premissa no seu revés seja verdade ira.

Dessarte, uma conclusãopode ser aventada: que os previstos constituciona lmente EspaçosTerritoriais
Especialmente Protegidossão o gênerosob o qua l estão atreladas as catego rias de áreas destinadas à proteção
da natureza, sendo uma de suasespécies as Unidadesde Conservação .

24 L é 11
 Mu itas foram as teor ias antes se chegar a essa conc lusão, tudo porque a
Const ituição Federal de 1988, acertadamente, não ut ilizou a mesma nomenc lat ura
pione iramente util izada pelo CONAMA em 1987, e esse t ampouco ut ilizou a nomenc latura
internac iona lmente prevista para denominar ta is áreas como "Áreas Protegidas -
APs", nos termos da IUCN e da Convenção da Diversidade Biológ ica (Rio de Janeiro,
1992), assinada du rant e a Conferênc ia das Nações Unidas sobre Me io Amb iente e
Desenvolvimen to e introduz ida no ordenamen t o juríd ico brasileiro por meio do Decreto
Legislat ivo n.º 02/1997. Assim refere o art. 2° da CDB, ao d ispor sobre a ut ilização dos
termos para os propós itos da Conve nção: "área proteg ida sign ifica uma área definida
geograficamente que é dest inada, ou regulamentada, e adm inistrada para alcançar
objet ivos específicos de conservação".

No intu it o de regulamentar o emaranhado conceitua i, fo i fina lmente aprovado o

PL n.º 2.892/92, origem da Lei n .º 9.985/2000, mais conhec ida como Lei do SNUC. Já
em sua ementa, come t e o equ ívoco de propor regu lamentação aos incisos 1, li, Ili e IV,
§ 1º do art. 225, da CF/1988, entr etan to, em seu t exto, limit ou-se a institu ir o Sistema
Naciona l de Unidades de Conservação da Natureza. Com isso, listou 12 (doze) catego rias
de Unidades de Conservação: Estação Ecológ ica; Reserva Bio lóg ica; Parque Naciona l;
Mon umento Natu ral; Refúg io de V ida Silvest re, Á rea de Proteção Amb ienta l; Área de
Relevante Inte resse Ecológ ico; Floresta Naciona l; Reserva Extrat ivista; Reserva de Fauna;
Reserva de Desenvolvimento Sustentáve l e Reserva Particular do Patrimôn io Natura l, cada
uma com descrição, atr ibutos e objet ivos d iversos. Finalmente um conce ito!

"Art. 2° Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por :

1 - unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais . incluindo as águas

jur isdicionais. com características natur ais relevantes, legalmente institu ído pelo Poder Público, com objetivos
de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao
qual se aplicam garantias adequadas de proteção :
[...)" .

Em muito se assemelha ao conce ito de Á rea Prot egida estabe lecido pela Convenção
da Diversidade Bio lóg ica. Em nada errou na abrangênc ia conce it uai, uma vez que
atribuiu às Unidades de Conservação o status de Espaço Territorial nos termos
constitucionais . No entanto, o equ ívoco reside na pretensão da Lei em denom inar-se
regulamentadora do inciso Ili, § 1º, art. 225, da CR/1988, se assim o fosse deveria ter
acrescido em seu sistema todos os Espaços Territoriais Especialmente Protegidos
dispersos no ordenamento jurídico , tais como as Áreas de Preservação Permanente, a
Reserva Legal, a Reserva Floresta l (prev istos no Cód igo Florestal), os Biornas considerados

E 25
Patrimôn ios Nacionais 11 (CF/1988, § 4°, do art. 225 ), dentre outros.

Assim, acabou por limitar a ideia então inaugu rada no cenário brasileiro pela
CF/1988, consistente na institui ção em todo terr itório nacional de Espaços Territoria is
Especialme nte Proteg idos, ou, no mesmo sent ido, Áreas Proteg idas, de modo que
exclu iu dessa tipo log ia as várias outras categorias de Áreas Proteg idas já existen tes no
cenário nacional, a exemplo das antes refer idas. Nessa est eira, Benjamin (2001, p. 288)
faz uma crít ica consideráve l à pretensão da Lei do SNUC refer indo que toda unidade
de conservação é área especialmen te pro teg ida, mas a recíproca não é verdadeira, por
a própria Consti t uição Federal traz exemplos de biornas que receberam tute la especial
(=Amazônia, Mata At lânti ca e Pantanal) e, nem por isso, são, na sua totalidade unidades
de conservação. É bem pertinente a lição aba lizada do mest re José Afonso da Silva, para
quem "nem todo espaço terr itor ial especialmente proteg ido se confunde com un idades
de conservação, mas estas são também espaços especialmente proteg ido s" (SILVA, 1998).

Para além da "técnica defic iente da lei", (BENJAMIN, 2001, p. 286), que já vem
eviden ciada em sua ementa, a Lei do SNUC (como ficou conhec ida popu larmente a Lei n .º
9.985/2000) peca noutro sentido, isto é, na própria delim itação da expressão "unidades de
conservação", pois apequenou o sent ido de espaços ter rit o riais especialmente protegidos
ou áreas proteg idas uti lizados corretamen te pela Const ituição Federal, uma vez que,

Não se trata de uma opção vernacular aleatóriaou acidental do legislador de

1988, que, nesseponto seguiu o standardcientífico apropriado, segundoo qual
'conservação'não é gênero, muito menos gênero do qual 'preservação'seria
espécie. Muito ao contrário, 'conservação ' é ela própria modalidade(=espécie)
de 'proteção especial' da natureza,contrapondo-se à 'preservação ' : esta como
garantia 'integral' da biota; aquela, mais flexível,contentando-seem impor certos
requisitos à exploração,dita sustentável,dos recursosnaturais (BENJAMIN, 2001,
p. 288).

Veja-se que, para corroborar com os argumentos defend idos acima, tem-se o
próprio concei to ut ilizado pela Lei do SNUC para conse rvação da nat ureza:

conservação da natureza: o manejo do uso humano da natureza ,

compreendendo a preservação, a manutenção, a utilização sustentável, a
restauraçãoe a recuperaçãodo ambiente natural, paraque possaproduzir o maior
benefício, em basessustentáveis,às atuais gerações,mantendo seu potencial
de satisfazeras necessidades e aspiraçõesdas geraçõesfuturas, e garantindo a
sobrevivência dos seresvivos em geral(art. 2°, incisoli, Lei do SNUC).(grifado)

11 "Art. 225, [ ...] §4º A FlorestaAmazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serrado Mar, o Pantanal Mato-
Grossensee a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilizaçãofar-se-á, na forma da lei, dentro
de condiçõesque assegurema preservaçãodo meio ambiente, inclusivequanto ao uso dos recursos
naturais. "

26 L é 11
 Ora, o termo "conservação" não compreende e jamais compreenderá a
"preservação", uma vez que essaúlt ima abomina de sua gênese qualquer t ipo de manej o
que não seja aquele capaz de permit ir manutenção dos processosecológicos e proteção a
longo prazo das espécies (art. 2°, inciso V, da Lei do SNUC).Por isso, afastado está o termo
"preservação" quando se objet iva qualquer tipo de manejo, ainda mais, aquele que visa
o uso humano.

Conceitualment e, há sem dúvidas uma série de inconsistências no t exto final que

publicou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC, iniciando-
se pelo que se propôs regulamentar, muito mais abrangente do que seu conteúdo
publicado, tampouco acertou no nome que deveria ter sido dado a cada coisa. Sobrou,
portant o, espaço para os acertos e aj ustes doutr inários e j urisprudenciais.

2 1 AREAS OU ESPAÇOSESPECIALMENTEPROTEGIDOS:TIPOLOGIAS TIPICAS E

ATIPICAS

A consequência de se ter um sistema de Unidades de Conservação incompleto,

isto é, que se diz t er regulamentado o inciso Ili, § 1º, do art. 225, da Constit uição Federal
de 1988, mas que sequer atingiu a amplit ude do comando por ele dado, deixando de
lado uma série de espaços ou áreas especialmente protegidas 12 , resulta em possível
confusão, sobretudo terminológica, quando da aplicação de tais instit ut os no mundo dos
fatos, mot ivo pelo qual se entende oportuno esclarecer cada uma das espécies de Espaços
ou Áreas Territor iais Especialmente Protegidas. Assim procedendo, afasta-se os equívocos
e imprecisões conceituais quando diante de eventual invest igação.

Na visão de Benjamin (2001, p. 299), algumas tipo log ias de espaços ou áreas
prot egidas sofreram exclusão do sistema por razões meramente pragmát icas, atribuindo-
se à abrangente dispersão territorial, fragmentação e diversidade dominial, inviabilizando
ou tornando difícil sua gestão integrada no âmbito do SNUC, por isso, ainda segundo
o autor, são consideradas "extra-sistema" e denominadas "at ípicas", enquanto que, as
inseridas no sistema, são consideradas "t ípicas" . Vide Figura 1, abaixo.

12 Para alguns estudiosos, o Decreto n.º 5.758/2006, que instituiu o Plano Estratégico Nacional de
Áreas Protegidas (PNAP), seus princípios, diretrizes, objetivos e estratégias, limitou a amplitude dos
Espaços Territoriais Espe
cialmente Protegidos (ETEP s) as Unidades de Conservação, Terras Indígenas e
remanescentes de Quilombolas.

• E 27
 Figura 1 - Organograma ETEPs
13
•

ETEPs
OUAPs

ATÍPICAS TÍPICAS

APP RL SA RB AV TI uc

Legenda:ETEPs- EspaçosTerritoriais Especialmente Protegidos;APP- Área de Preservação Perma-

nente; RL - ReservaLegal; SA - Servidão Ambiental; RB- Rese rva da Biosfera;AV - Área Verde;TI - Terra
Indígena; UC- Unidadede Conservação.

Por últ imo, import a ref erir que a Lei do SNUC permite, a títu lo de exceção, a
introdução no seu sistema de categoria de UCs estaduais ou municipais atípicas (ou
extra sistema, ou não previstas), desde que avaliadas pelo CONAMA e que objetivem
salvaguardar peculiaridades regionais ou locais. Tal previsão é encontrada no parágrafo
único do art. 6° da Lei do SNUC,senão veja-se:

Art. 6° [Omissis]
Parágrafo único. Podem integrar o SNUC, excepcionalmente e a critério do
Conama, unidadesde conservaçãoestaduais e municipais que, concebidas para
atender a peculiaridadesregionais ou locais,possuam objetivos de manejo que
não possamser satisfatoriamente atendidos por nenhuma categoria prevista
nesta Lei e cujas característicaspermitam, em relaçãoa estas,uma claradistinção.

As distinções conceit uais e peculiaridades de cada Espaço Territorial Especialment e

Protegido - ETEPsestão traçadas no Quadro 2 - Distinções entre as diferentes t ipologias
de Espaçosou Áreas Protegidas.:

13 Outra classificação pode ser encontrada na doutrina de Silva (1998) a sever: Unidadesde Conservação;
EspaçosProtegidos não incluídos nas Unidades de Conservação:Jardim Bot/lnico, Horto Florestal,
Jard im Zoológico, Reservas da Biosfera; Espaçosde Manejo Sustentável, elencadosno art. 225, § 4° da
CF/1988: Floresta Amazônica, Mata Atlântica, Serra do Mar, Pantanal e Zona Costeira; e, por último,
Zoneamento Ambiental.

28 L é 11
 Quadro 2 - Distinçõesentre as diferentes tipologias de Espaçosou Áreas Protegidas.

·-"'8'
IQ

Típicas/ Não confundir

-8. Conceitos
Atípicas
Marco Legal RegimeJurídico
com
·-1-
Á rea protegida , coberta ou l 1

o não por vegetação nativa, Evoluiu do conceito

111t CL
..,.. CL

~-
ftl <(

G) G)
....
"'
'11 e
com a função ambiental
de preservar os recursos
hídricos, a paisagem, a
t razido pelo Código
Florestal de 1934, fo i
modif icado pelo de
lntocabi l idade .
Algumas intervenções
Á rea
Pro teç ão
Ambienta l
de

..
CL C
G)
estabilidade geológica e Atípica 1965, pela MP n.º 2.166- são permitidas a t ítulo APA (categoria
G) ftl
a biodiversidade, facilitar 67/2001 e, atualmente, de exceção, art. 8° e de UC típica,
"CJ E
ftl ..
G) G)
o fluxo gênico de fauna é regida pela Lei n.º 3°, VIII, IX e X. inserida no
._ CL
<(
e f lora, proteger o solo e 12.651/2012, (nova Lei SNUC)
assegurar o bem-estar das Florestal), art. 3°, li.
populações humanas

Á rea localizada no interior '

de uma propriedade ou
posse rurai, delim itada nos Função de reservação
termos do art. 12, com Evoluiu do conceito de estoque não
..... a função de assegurar o t razido pelo Código só f lorestal como
IX
uso econômico de modo Florestal de 1934, fo i qualquer tipo de
sustentável dos recursos modificado pelo de vegetação, permite a
naturais do imóvel rural, 1965, pela MP n.º 2.166- exploração em regime Servidão
Atípica
auxiliar a conservação 67/2001 e, atualmente, de manejo contro lado, Ambienta l - SA
e a reabilitação dos é regida pela Lei n.º sendo proibido o
processos ecológicos e 12.651/2012, (nova Lei corte raso, devendo
promover a conservação da Florestal), art. 3°, inciso ser declarada no
biodiversidade, bem como Ili. Cadrastro Amb iental
o abrigo e a proteção de Rural- CAR.
fauna silvestre e da f lora
nat iva.

Foi introduzida no
Código Florestal
O proprietár io ou possuidor Federal de 1965 pela
de imóvel, pessoa natural Medida Provisória
<(
VI ou jurídica, pode, por n.º 1956-55/2000
instrumento público ou e, posteriormente,
Possui restrição de
particula r o u por termo mantida pela MP n.º
uso, no mínimo deve
administrativo firmado 2166 -67/2001, arts.
mser 1gua1s à da Reserva Legal
perante órgão integrante do 44-A e 44-8 . Com
Atípica Reserva Legal, uma - RL e Servidão
SISNAMA, limitar o uso de o advento da nova
vez que se destina Ambienta l - SA
toda a sua propriedade ou lei florestal - Lei n.º
à reservação de
de parte dela para preservar, 12.651, modificou para
vegetação.
conservar ou recuperar Servidão Ambienta l,
os recursos ambient ais previsto nos arts. 15, §
existentes, instituindo 2° e 78, que introduz iu
servidão ambienta 1. o novo conceito no
art. 9°-A, na Lei n.º
6.938/ 1981.

E 29
 VI
.!!i
CII
.2 Típicas/ Não confundir
Conceitos MaKO Legal RegimeJurídico
o Atípicas com
a.
j::

Pode ser integrada por

unidades de conservação já
criadas pelo Poder Público,
respeitadas as normas
legais que d isciplinam o
manejo de cada categoria
m específica. Quando a uc
a::
' eleita for de proteção
...
ftS
inte g ral, poderá ser
Atípica
Regime de manejo vai
(por mais que
t ratada como área-núcleo, Lei n.º 9 .985/2000, depender sobre qual
esteja inserida Unidades de
podendo também ser arts. 41 e Decreto n.º área foi instituída,
na Lei n.º Conservação -
constitu ída das respectivas 4340/2002, arts. 42, se sobre Zonas de
9'985/2000, UCs
zonas de amortecimento 43, e § 2°. Amo rtecimento, se
não faz parte
(a seguir detalhadas), onde sobre UCs, ou APPs.
do SNUC).
só são admit idas atividades
que não resultem em dano
para as áreas-núcleo.
Pode abranger mais de um
Estado da Federação (arts.
42 e 43, § 2°, do Decreto n.º
4.340/2002 - regulamento
da Lei do SNUC).

São as terras indígenas

de que trata o art. 231 da
Seu manejo e gestão
CF/1988, direito originário
ftS
estão orientados pela
e dos povos indígenas, com
CF/1988, art . 231, Política Nacional de Inconf undível.
41 processo de demarcação
·-e
CII
"O próprio. Quando Atípica
Lei n.º 6001/1973
e Estatuto do lndio,
Gestão Territorial e
Amb iental de Terras
lnspitação para
as RESE X e
total mente regularizadas
ftS Decreto n.º 1775/ 1996. Indígenas (PNGATI), RDS).
:: são registradas em Cartório
instit uída pelo Dec. n .º
i!! em nome da União e na
7.747/2012.
Secretaria do Patrimôn io da
União.
- -·
Espaços, públicos
ou privados, com
predomínio de vegetação,
Pro ibida a construção
preferencialmente nativa,
de moradias. É
natural ou recuperada,
destinados aos
previstos no Plano Direto r,
Conceituada pela propósitos de
~ nas Leis de Zoneamento
Urbano e Uso do Solo do
primeir a vez nos termos recreação, lazer, Unidade de
' do § 1°, do art. 8°, da melhor ia da qualidade Conse r vação
Município, indisponíveis
ResoluçãoCONAMA n.º ambiental urbana, - UCS e Áreas
para construção de Atípica
369/2006. proteção dos de Preservação
moradias, destinados aos
Hoje, está regida pela recursos hídricos, Permanente
propósitos de recreação,
Lei n.º 12.651/20 14, manutenção ou APPs
lazer, melhor ia da qualidade
art. 3°, inciso XX. melhor ia paisagística,
ambiental urbana, proteção
proteção de bens
dos recursos hídricos,
e manifestações
manutenção ou melhoria
cultura is.
paisagística, proteção
de bens e manifestações
culturais"

30 L é 11
 "'
.!!l
cn Típicas/ Não confundir
.2 Conceitos MarcoLegal Regime Jurídico
Atípicas com
·-8.
...
1
Regimes de maneJo
o Ant es da Lei do SNUC,
V
O·-cn estes Espaços Protegidos próprios. ZOO:
.... conservação de
._ •O f iguravam como Unidades
º-
:e o de Conservação segundo
• o • Zoo: IN IBAMA n .º
coleções de fauna
0N ex situ; Horto
.!::! E a Resolu ção CONAMA n. 169/2008;
0

C--
Florestal: conservação
11/1987. Po r tanto, • JB: Resolução
.......
<IG -,:,
o 1G Para poderem integrar o at ípicos. CONAMA n.º
ex situ da flora e -
C0 ..... Jardim Botânico:
SNUC, conforme previsão 339/2003 ;
Eiii
·- ....
do seu art. 55* 1 e 40* 2 do
coleção de planta
"E "'
1G !!! seu regulamento, teriam
vivas reconhecidas
..... o cientificamente para
u:: de sofrer reclassificação e
estu do e acessíveis ao
adaptação.
público em geral.
• Proteção geral:
..: CF/ 1988, art. 225, § 4°;
1G
:E • Floresta Amazôn ica:
o sem Marco Legal de
-,:,
1G
proteção específica.
t Seu manejo se dá
CII
Ili
1G·-
....
1G nos termos da Lei n.0
12.65 1/20 12 e Lei n.º
·-
v CII
........
"' 11.284/2006;
A utilização dar-
e o se-á, na forma da lei,
!!2U • Mata At lântica: Lei
<~o São Biornas/ ecossist emas
1G
n.º 11.428/2006;
dentro de condições
que assegurem a
...,N considerados Patrimônio Ati picos • Pantanal: sem
1G CII preservação do meio
:E- Nacional. Marco Legal Federal,
• 1G ambiente, inclusive
1G e com previsão de
.!:! te quanto ao uso dos
e .... manejo pela Lei n .º
,o e recursos nat urais
N 1G
1G CL
12.65 1/20 12;
• Zona Cesteira:
.i Marco Legal Lei n.º
~ 7.66 1/ 1988; Resolução
~ CIRM n.º 07/2002; Dec.
o
u:: n.º 5.377/2005, mais
art. 11-A, da Lei n.º
12.65 1/20 12.
u
::,
Espaço t errito rial e seus
recursos amb ientais,
o incluindo as águas • Uso Indireto
IIG
:;- jur isdicionais, com (não uso, apenas
C: caract erísticas naturais os essenc1a1spara Á reas de
~ relevant es, legalmente manejo da própria Preservação
§ Lei n.º 9 .985/2000, art.
u institu ído pelo Poder Típica
2°, inciso 1.
UC) Per m ane n te
cu Público,
-,:,
com objet ivos • Uso Direto - APPs e Area
de conservação e limites (manejo dos recursos Verde-AV
defin idos, sob regime naturais de forma
especial de administ ração, controlada).
·2
::, ao qual se aplicam garant ias
adequadas de prot eção.
* 1 "Art. 55. As unidadesde conservaçãoe áreasprotegidascriadascom basenaslegislaçõesanteriorese que
não pertençamàs categorias previstasnesta Lei serãoreavaliadas,no todo ou em parte, no prazo de até
dois anos, com o objetivo de definir sua destinaçãocom basena categoria e funçãopara as quais foram
criadas,conforme o dispostono regulamento desta Lei.".

E 31
*2 "Art. 40. A reavaliaçãode unidade de conservaçãoprevista no art. 55 da Lei n.º 9.985, de 2000, será
feita mediante ato normativo do mesmonível hierárquicoque a criou. Parágrafoúnico. O ato normativo
de reavaliaçãoserápropostopelo órgão executor."

Em conc lusão, importa dest acar que as Unidades de Conservação dife renc iam-se
,
das dema is Areas Proteg idas por uma característica que lhes é particula r: não são "auto-
aplicáveis" . As A PPs (espécie de Área Proteg ida), por exemp lo, são "auto-aplicáveis" ,
vez que deco rrem da próp ria lei geral (Lei n.º 12.651/20 12) e são estabelec idas em
to das as prop riedades do territór io nacio nal que detém as mesmas características ou os
espaços t erritor iais defin idos no dispositi vo que as estabe leceu. As UCs, por sua vez, são
criadas por opção do Poder Público, após averiguação e convicção da necessidade de
conservar dete rm inado ecossist ema, paisagem, processo ecológ ico ou ape nas o habitat
de determi nada espécie, devendo ser f undame ntada em estudos t écnicos e amparada por
consulta púb lica. Tais mot ivos fazem com que não dependam apenas de um comando
legal, po is possuem objetivos de conservação específ icos, necessitando, dessa forma,
de regime especial de administração.

2 2 AS UNIDADES DE CONSERVACAOPROPRAMENTE DITAS

Nesse momento, o presente traba lho at inge o seu ponto focal. Deixa-se a
história para t rás e ade nt ra-se no Sistema Nacio nal de Unidades de Conservação (SNUC)
propr iamente dito. A visão at rás apresentada é part icularme nte impor t ante para se pode r
captar todo o espírito, seja lega l, téc nico, cient ífico e juríd ico da prob lemát ica que envo lve
tais Espaços ou Áreas Especialment e Proteg idas na forma específi ca de Unidades de
Co nservação.

Co nforme vist o no item anter ior, as UCs, dife rentemente dos demais ETEPs,
possuem objet ivos específi cos de conservação, os qua is var iam con f orme a necessidade
e as característ icas específicas de cada po rção do terr itór io. Para tan t o, esse espaço, com
seus objet ivos de conse rvação, deve ser declarado expressame nte, e deve con tar com um
reg ime ju rídico específi co . Para t anto, a Lei n.º 9.985/2000 inst itui o marco lega l das UCs,
estabe lecendo os crit érios e normas para sua criação, implantação e gestão. É sabido,
desse modo, que a Lei do SNUC não cria un idades de conservação, mas sim, estabelece
med idas para sua criação nos te rmos esti pulados na Const ituição Fede ral.

Nos termos da Lei do SNUC, Unidades de Conservação são

espaçoterritorial e seus recursosambientais, incluindo as águasjurisdicionais,

com características naturais relevantes, legalmente instit uído pelo Poder
Público, com objetivos de conservaçãoe limites definidos,sob regime especial

L é 11
 de administração,ao qual se aplicam garantias adequadasde proteção(art. 2°,
inciso1).

Para saber: além do conceito de UC, a referida Lei do SNUC posit ivou out ros tan t os
moder nos conce itos, dentre eles o de conservação da nat ureza, d iversidade bio lógica,
recurso amb ienta l, preservação, proteção integra l, co nservação in situ, manejo, usos
ind ireto, d ireto e sustent ável, ext rati vismo, recuperação, restauração, zoneamento,
plano de ma nejo, zona de amo rtecimento e corredo res ecológ icos, todos elencados no
art. 2°, incisos I a XIX.

2.2.1 Os objetivos do SNUC

O art igo 4° da Lei do SNUC define os objet ivos de conservação que nor t eiam o
estabe lecime nto das UCs, os quais são apresentados no Quadro 3.

Quad ro 3 - Objetivos do SNUC.

Objetivosdo SNUC(art. 4º, incisoI a XIII):

• contribuir para a manutenção da diversidadebiológica e dos recursosgenéticosno terr itór io nacional e
nas águas ju risdiciona is;
• proteger as espéciesameaçadas de extinçãono âmbi to regiona l e naciona l;
• cont ribuir para a preservação e a restauração da diversidadede ecossistem
as naturais;
• promove r o desenvolvimentosustentávela parti r dos recursos naturais;
• pro mover a uti lização dos princípios e práticas de conservação da natu reza no processo de desenvolvimento;
• proteger paisagensnaturaise pouco alteradas de notáve l beleza cênica;
• proteger as característic
as relevantes de naturezageológica, geomorfológica
, espeleológic
a,
arqueológica
, paleontológicae cultural;
• proteger e recuperar recursoshídricose edáficos
;
• recuperar ou restau rar ecossistemas deg radados;
• proporc ionar meios e incentivos para atividades de pesquisacientífica, estudose monitoramento
ambiental;
• valorizar econômica e socialm ent e a diversidade biológ ica;
• favorecer condições e promove r a educaçãoe interpretação ambiental,a recreação em contato com a
naturezae o turismoecológico
;
• proteger os recursos natu rais necessários à subsistência de populaçõestradicionais
, respeitando e
valorizando seu conhecimento e sua cu ltura e pro movendo-as social e economica mente.

Sintet icamente, Derani (2001, p. 233, 238) introduz a ideia primo rdia l para o
estabelec ime nto dos objetivos da Lei do SNUC, essa, é claro, coma ndada pela CF de
1988 e, sobretu do, pela prát ica inter naciona l (IUCN e CDB). Ref ere a auto ra que "o meio
amb iente ecologicame nte equil ibrado", esse como "pon to de ancoragem da ação do
Pode r Público" deve ser preenc hido em seu conteúdo pelas Unid ades de Co nservação, e

E :l:S
essas,por sua vez, devem visar a "conservação de sist emas ecológ icos, banco genéticos e
qualidade ambiental". Em suma, é possível destacar-se alguns dos objetivos mais marcantes
buscados com a instit uição de unidades de conservação: a proteção da natureza in
situ, gozo público, pesquisa científica e usos econômicos .

Da análise dos objetivos elencados pelo SNUC, depreende-se que os mesmos

superaram aqueles que predominavam inicialmente, conforme relat ado atrás, out rora
fundados em mot ivos econômicos e na salvaguarda estática de paisagensexuberantes ou
de grande beleza cênica visando amenizar o estressehumano. O mais importante a revelar
é que os objetivos de criação modificaram-se ao longo do tempo e evoluíram para
o que é mais primordial: assegurar os processos ecológicos e evitar ou estancar
a perda de habitats , dois fatores diretamente relacionados com a perda da diversidade
biológ ica, uma vez que, "essa diversidade é a principal garantia de sobrevivência da espécie
ao longo do tempo, pois o ambient e é dinâmico, transformando-se cont inuamente",
assim sustenta Bensusan(2001, p. 168).

2.2.2 As categorias de Unidades de Conservação

Os objetivos estabelecidos pelo SNUCQuadro 3 são bastante variados, abrangendo

desde aspectos mais amplos como a manutenção de processos - manutenção da
diversidade biológica, e preservação e recuperação de ecossistemas naturais -, e a
prot eção de paisagens naturais, at é aspectos mais específicos, como a proteção de
espécies ameaçadas de extinção, e de características de natureza geológica. Ainda, é
também possível extrair objet ivos relacionados à ut ilização dos recursos naturais, sej a de
maneira indireta: realização de atividades de pesquisa científ ica, educação ambiental e
recreaçãoem cont ato com a nat ureza, ou direta: desenvolvimento sustentável, e proteção
dos recursos necessáriosà subsistência de popu lações tradicionais.

Para compati bilizar essa diversidade de objet ivos, os quais, inclusive, preveem
usos e gozos bastante distintos, por vezes incompatíveis entre si, o SNUC estabeleceu
diferentes categorias de UCs (capít ulo 111).Dessaf orma cada categoria de UC serve como
instrumento para atingir objetivos específicos. O Quadro 4 - Categorias de UCs. apresenta
e sint etiza as categorias de UCs e seus objetivos.

34 L é 11
 Quadro 4 - Categorias de UCs.

Grupo Categoria Objetivosde Criação

1

EstaçãoEcológica Preservaçãoda natureza e a realização de pesquisas científicas (art. 9°, Lei SNUC).

Preservaçãointegral da biota e demais atributos natura is existentes em seus limites,

-m... Reserva Biológica
sem interferência humana direta ou modificações ambientais, excetuando-se as
medidas de recuperação de seus ecossistemas alterados e as ações de manejo
...
C'I
a, necessáriaspara recuperar e preservar o equilíbrio natu ral, a diversidade biológica e
-o
e os processos ecológicos natura is (art. 10. Lei SNUC).

UIJ Preservação de ecossistemas natu rais de grande relevância ecológica e beleza

Parque (Nacional,
...
e
V,
a,
Estadual ou
Municipal)
cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de
at ividades de educação e interpretação ambienta l, de recreação em contato com a
CI. natureza e de tu rismo ecológico (art. 11. Lei SNUC).

Monumento Preservar sítios natu rais raros, singulares ou de grande beleza cênica (art. 12, Lei
Natural SNUC).

Proteger ambientes natu rais onde se asseguram condições para a existência ou

Refúgiode Vida
reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou
Silvestre
migratór ia (art . 13. Lei SNUC).
1----11 c--
Á rea em geral extensa, certo grau de ocupação humana, dotada de atributos
abiót icos, bióticos, estéticos ou cultu rais especialmente importan tes para a
Area de Proteção
qualidade de vida e o bem -estar das populações humanas. Objetivos básicos de
Ambiental
proteger a diversidade biológ ica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a
sustentabilidade do uso dos recursos naturais (art. 15. Lei SNUC).

Á rea em geral de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana,

com características naturais extraordinár ias ou que abriga exemplares raros da biota
Area de Relevante
regional, e tem como obj etivo manter os ecossistemas naturais de importância
InteresseEcológico
regional ou local e regular o uso admissível dessasáreas, de modo a compatibil izá-lo
com os obj etivos de conservação da natureza (art. 16, Lei SNUC).
'.'
Á rea com cobertura floresta l de espécies predominan temente nativas e tem como
-~ FlorestaNacional
objet ivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa
científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de f lorestas nativas
...
-------==----=----------
•CU (art 17. Lei SNUC).
e
~ Á rea utilizada por populações extrat ivistas t radicionais, cuj a subsistência baseia-se
"'
:::,
VI Reserva
no extrat ivismo e, comp lementarmente, na agricultura de subsistência e na criação
de animais de pequeno porte, e tem como obj etivos básicos proteger os meios
o Extrativista
de vida e a cultura dessas popu lações, e assegurar o uso sustentável dos recursos
"'
::> naturais da unidade (art. 18, Lei SNUC).

Á rea natural com populações animais de espécies nativas, terrestres ou aquáticas,

Reservada Fauna residentes ou migratór ias, adequadas para estudos técnico-cient íficos sobre o
manej o econôm ico sustentável de recursos faunísticos (19, Lei SNUC).

Á rea natural que abriga populações tradicionais, cuja existência baseia-se em

Reservade sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo
Desenvolvimento de gerações e adaptados às condições ecológicas locais e que desempenham um
Sustentável papel fundamenta l na proteção da natu reza e na manutenção da diversidade
biológ ica (art. 20. Lei SNUC).

Reserva Particular Á rea privada, gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade
do Patrimônio
biológ ica (art. 21. Lei SNUC. regulamentada pelo Decreto n.º 5.764/2006) .
Natural

E :15
2.2.3 Classificação das Unidades de Conservação

2.2.3. 1 Quanto à esfera administrativa

A incumbência constitucional dirigida ao Poder Público estendeu a todos os entes

da federação o encargo de criar, implant ar e gerir Unidades de Conservação, mot ivo
pelo qual não apenas o (atual) Instit uto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
(ICMBio), mas também os órgão executores dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios. A teo r do art. 6°14 , inciso Ili, da Lei do SNUC, somado à previsão constante
no seu art. 3°, está referido que o sistema é constit uído pelo conjunto das Unidades de
Conservaçãofederais, estaduais e municipais. Assim, podem ser criadas tanto pela União,
quanto pelos Estadose Municípios.

2.2.3.2 Quanto ao grau de proteção

Quanto ao grau de proteção, as UCs visam tanto a preservação, quanto a

conservação dos recursos naturais . Aqui, há uma distinção muito importante de ser
clarificada, a qual vai nortear toda a gestão do sistema.Sempreque se fala em preservação ,
deve-seentender que o que está em jogo é o uso indireto , ou seja, apenasaquele voltado
apenas a manutenção das atividades essenciais relacionadas a administr ação do território.
Seu conceito é dado pelo art. 2°, inciso V, da Lei do SNUC, como sendo um "conjunto
de métodos, procedimentos e políticas que visem a proteção a longo prazo das espécies,
habitats e ecossistemas, além da manutenção dos processos ecológicos, prevenindo a
simplificação dos sistemas nat urais".

Noutro sentido, quando se está diante do termo conservação , a interpretação da

situação é livre para pensar em um certo grau de uso dos recursos naturais . Segundo
o conceito dado pelo art. 2°, inciso li, consiste no

14 "Art. 6° O SNUCserágerido pelosseguintesórgãos,com as respectivasatribuições:

1- Órgãoconsultivo e deliberativo:o Conselho Nacionaldo Meio Ambiente- Conama,com asatribuições
de ~companhara implementaçãodo Sistema;
li - Orgãocentral: o Ministério do Meio Ambiente, com a finalidadede coordenar o Sistema;e
Ili - órgãos executores:o Instituto Chico Mendes e o lbama, em caráter supletivo, os órgãos
estaduaise municipais, com a função de implementar o SNUC,subsidiaras propostasde criação
e administrar as unidades de conservaçãofederais, estaduais e municipais, nas respectivas
esferasde atuação. (Redaçãodada pela Lei nº 11.516, 2007)
Parágrafo único. Podem integrar o SNUC,excepcionalmentee a critério do Conama, unidades de
conservaçãoestaduais e municipaisque, concebidaspara atender a peculiaridadesregionais ou locais,
possuamobjetivosde manejoque não possamsersatisfatoriamente atendidospor nenhuma categoria
previstanesta Lei e cujascaracterísticaspermitam, em relaçãoa estas,uma clara distinção." (grifado)

36 L é 11
 manejo do uso humano da natureza, compreendendo a preservação, a
manutenção, a utilização sustentável,a restauraçãoe a recuperação do ambiente
natural, para que possa produzir o maior benefício, em bases sustentáveis,
às atuais gerações, mantendo seu potencial de satisfazer as necessidades e
aspirações das geraçõesfuturas, e garantindo a sobrevivê ncia dos seresvivos
em geral.

Parafins de operacionalização, o SNUC dividiu as UCs em dois grandes grupos, as

de Proteção Integral e as de Uso Sustentável.

A separação em grupos distingue, sobretudo, a forma de manejo admitida em

cada categoria de Unidades de Conservação. As que integram o Grupo de Proteção
Integral contam com regime de uso rest rito e objetivo básico de preservar a natureza,
sendo admit ido apenas o uso indiret o dos seus recursos naturais, com exceçõesdos casos
previstos na Lei (art. 7°, § 1° 15 ). Mais permissivo é o regime de usos previsto para as
Unidades de Conservação pertencentes ao Grupo de Uso Sustentável, que tem como
objetivo básico compat ibilizar a conservação da natureza com o uso sust entável de parcela
dos seus recursos naturais.

É important e que todas essas expressões fi quem esclarecidas e distint as para o

intérprete, confo rme explica a Figura 2:

15 "Art. 7° Asunidades de conservação integrantesdo SNUCdividem-seemdoisgrupos, comcaracterísticas

,
específicas:
[ ...
§ 1° O objetivo básicodas Unidadesde Proteçã o Integral é preservar a natureza,sendoadmitido apenas
o uso indireto dos seus recursosnaturais, com exceçãodos casosprevistos nesta Lei. [ ...)".

E 37
 Figura 2 - Grupos de Proteção, usos e categorias distintas de UCs.

Manutenção dos Exploraçãodo ambiente de

ecoss istemas liv res de
alterações causadas por
int erf erência humana,
admitido apenas o uso
indireto dos seus
at ri butos natu ra is (art.
2~, VI)
USO IN DIRETO:aquele que
não envolve consumo,
coleta, dano ou destruição
dos recursos naturais (art.
20, IX).
Estações Ecológicas
Reservas Biológicas
Parques, sejam Nacionais,
Estaduais e M unicipais
Monumentos Naturais
Refúgios de Vida Silvestre
maneira a garantir a perenidade
dos recursos ambient ais
renováveis e dos processos
ecológicos,mantendo a
biodiversidadee os demais
atributos ecológicos, deforma
socialmente justa e
economicamente viável (art. 2 2 ,
XI)
uso DIRETO:aquele que
envolve coleta e uso,
comercial ou não, dos
recursos naturais (art. 2Q,
X).
A re a d e Proteção Ambien t al
Are as de Re levan te Interesse
Ecológico
Florestas Nacionais,
ReservasExt rativi stas_,
Reservas de Fauna,
Reservas de Desen volviment o
Sustentável
Reserva Particular do Patrimôni:J
Natural

2.2.3.3 Quanto à dominialidade

Dependendo do grau de restrição de uso que uma categoria impõe, ou da

possibilidade de compat ibilização dos usos com os objet ivos estabelecidos, as UCs podem
ser públicasou privadas.O SNUCdefine, em seusartigos 9° a 13, e 15 a 21, a dominialidade
para cada uma das categorias que compõem o sistema. O Quadro 5 - Dominialidade
por categoria de UC. apresenta o que dispõe o SNUC em relação à dominialidade por
categoria de UC.

Quadro 5 - Dominialidade por categoria de UC.

Categoria Domínio
-

Estação Ecológica (PI) Público

1

Reserva Biológ ica (PI) Público

- Parque (Nacional, Estadual ou Municipa l) (PI) Público
- Monumento Nat ural (PI) Público ou privado 1
-
Refúg io de Vida Silvestre (PI) Público ou privado 1

38 L é 11
 Area de Proteção A mb iental (US) Público ou priva do

Area de Relevante Interesse Ecológ ico (US) Público ou priva do

Floresta Naciona l (US) Público

Reserva Extrat ivista (US) Público 2

Reserva da Fauna (US) Público

Reserva de Desenvo lvimento Susten tável (US) Público 2

1
Reserva Particular do Patrimô nio Natural (US) Privado

1. Podem ser constitu ídas po r áreas particulares desde que sej a possível compat ibilizar os objet ivos com o uso dos
recursos, e que haja aq uiescência do proprietár io às condições impostas.

2 . UCs de domínio público com uso conced ido às populações t radiciona is medi ante contrato.

2.2.4 As diretrizes do SNUC

O SNUC elenca, em seu art. 5° diretrizes que orientam a implant ação do sistema
de UCs, e conduzem-no, sobretudo, para que assegure amostras representativas
e ecologicamente viáveis de habitas, ecossistemas, processos ecológicos e
patrimônio biológico , como também, que assegure a representação da população
local, sociedade em geral e ONGs no processo de criação e gestão das UCs, e, com
bastant e ênfase, assegura às populações tradicionais obterem meios de subsistência
alternativos ou a justa indenização pelos recursos perdidos .

Dá-se destaque a uma das diret rizes da Lei do SNUCconsist ente na realização de
planejamento integrado de criação e gestão de Unidades de Conservação com
outras políticas públicas (art. 5°, inciso VIII), podendo impulsionar a implementação de
um novo modelo de desenvolvimento do local, adjacências e região, pautado na valorização
do patrimô nio sociocult ural e natural, na viabilização de at ividades econômicas dinâmicas
e inovadoras, bem como no uso sustent ável dos recursosnaturais. Um exemplo apropriado
que possibilita verificar t al diretriz em pleno f uncionamento consist e na execução do Plano
de Ação para a Prevençãoe Cont role do Desmatamento na Amazônia - PPCDAM, que
tem atingido recordes históricos, segundo avaliação do Ministério do Meio Amb iente
(MEDEIROS;ARAÚJO, 2011), na redução do desmatamento do Biorna, com uma queda
aproximada de 14% entre os anos de 2009 e 2010.

As UCs, dessa fo rma, compõem uma est ratégia de conservação, na forma

de Espaços Especialmente Protegidos, sendo estabelecidas de forma a servir como
instrumento para atin gir objet ivos específ icos em uma porção definida do territ ório. As
UCs,além de consist irem em uma est ratégia de conservação,são, também, utilizadas pelo
poder público como instrumento de ordenamento territorial de forma a garantir a

E 39
intervenção qua lificada no uso dos recursos natu rais, visando ating ir objet ivos específi cos
de conservação. Portanto, é im portante salientar que, em um território, podem ser
const it uídas diferentes categorias de UC, dependo do objetivo que se quer ati ngir.

40 L é 11
 PARTEli
CRIAÇÃO
E IMPLANTAÇÃO
DE
UNIDADES -
DECONSERVAÇAO

Éimpor t ante que a visão do intérprete e ut ilizador deste instrumen to de invest igação
percorra e absorva a amp litude do cenár io que nos conduziu at é aqu i.

• E 41
3 COMO SE DÁ A CRIAÇÃO DE UNIDADES OE CONSERVAÇÃO

A criação de UCs não decorre apenas de lei, mas diretamente de comando

const it ucional que incumbiu o Poder Público a defin ir em to das as unidades da federação
espaços terr itoriais a serem especialmente protegidos, objetivando preservar e restaurar
os processosecológicos essenciais (inciso Ili, do § 1º, do art. 225).

Segundo seu texto, a CFde 1888 não estipulou por meio de qual instr umento legal
fossem criados tais espaços, no entanto, foi caut elosa ao limitar que qualquer alteração e
supressãosó fossem permit idas por meio de lei, como tam bém, vedou qualquer utilização
que viessea comprometer a integridade dos atributos que justificaram sua proteção inicial.

Por sua vez, a Lei n.º 9.985/2000, na ausência de comando outro, definiu em seu
art. 22, que a criação de UCs pode se dar por qualquer ato do Poder Público, seguindo a
linha do que já vinha estipulado no regime j urídico anterior 16 , a se ver:

Art. 22. As unidades de conservaçãosão criadaspor ato do Poder Público.

§ 1° (VETADO)
§ 2° A criaçãode uma unidadede conservação deve ser precedidade estudos
técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a
dimensãoe os limites maisadequadospara a unidade,conformesedispuserem
regulamento.
§ 3° No processode consulta de que trata o § 2°, o Poder Público é obrigado
a fornecer informações adequadas e inteligíveis à população local e a
outras partes interessadas.
§ 4° Na criaçãode EstaçãoEcológica ou ReservaBiológica não é obrigatória a
consultade que trata o § 2° deste artigo. (grifado)
§ 5° As unidades de conservaçãodo grupo de Uso Sustentável podem ser
transformadas total ou parcialmente em unidadesdo grupo de Proteção
Integral, por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do
que criou a unidade, desde que obedecidosos procedimentos de consulta
estabelecidosno § 2° desteartigo.
§ 6° A ampliação dos limites de uma unidade de conservação, sem
modificaçãodos seus limites originais, exceto pelo acréscimoproposto,
pode ser feita por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico
do que criou a unidade, desdeque obedecidosos procedimentos de consulta
estabelecidosno § 2° desteartigo.
§ 7° A desafetação ou redução dos limites de uma unidade de conservação
só pode ser feita mediante lei específica. (grifado)

Por ato do Poder Público, segundo Benjamin (200 1, p. 302), ent ende-se o Decreto
e a Resolução,para outros, adicionam-se a est es as portarias e instruções normativas. Com
isso, acrescenta o autor, "não só o legislador ordinário, mas igualmente o administrador e
o j uiz têm o dever-poder de salvaguardar a natureza, aquele com o uso de instrumentos

16 Lei n.º 4.771/ 1965; Lei n.º 6.938/1981; Lei n.º 6.902/1981; Resolução CONAMA n.º 04/1985, dentre
outras.

42 L é 11
como o decret o e a resolução, este pela via da sentença", contudo, esclarece, o ju iz agirá
diante da "om issão descabida, ou a int ervenção insuf iciente" da adm inistração púb lica e
ou do legislador ord inár io (BENJAMIN, 200 1, p. 303). A Fig ura 3 rep resenta uma sínt ese
dos atos do Poder Público e Judi ciário.

Figura 3 - Atos do Poder Públiconos t rês níveis da Federação.

1 .<Chc ·fc· d o Po der 1 . Oeocreto, FEdera l ou

EJ<ecutivo ( Pres ide nte da Ae:so luç:ão ( Port. / lN)
Re-púb lk a )
2 . Le i Federa l
2 . Cone-resso Nac io nal

1. chefe do P.ode-r 1 . Oe c r,et,o Esta d ua i ou

Execut iv o (Go,v ernador ·
de • E.,sta do) Reso l uçao ( Port ./ lN)
2 . Lei E.st.od uo 1
2 . Assem b l éía le ·g i.slativa

1 . Chefe do Pt0de •r
E><e< u tiYO M un ie ipa l 1 . Decreto Mun i cipa l ou
(Prefe ito ) Re-so l ucão ( Port./ lN)
2 ..Cârnara<:le 2 . Lei Mun i ci pa l
Vereadores

Juiz Sen t e n ça J ud icia l

Criar uma Unidade de Conservação requer passos iniciais que antecedem o simples
ato do Poder Público. O ato de criação de uma UC representa o result ado de um processo
que deve or ientar-se pelo regramento insculpido no Capít ulo IV da Lei da SNUC e Cap ít ulo
1 do seu decret o regu lamentador.

E 43
 ATENÇÃO!

Na intenção de obter a reparação integral do dano ambiental , o Ministério Público tem

estabelecido , por meio do Termos de Ajustamento de Conduta - TAC, a obrigação do
compromissário de instituir Unidade de Conservação da categoria RPPN como forma de
compensar os danos causados. Muito embora a modalidade de compensação através da
instituição de Áreas Especialmente Protegidas seja uma das melhores formas de se proteger
funções ecológicas equivalentes às perdidas , requer inúmeros cuidados à fim de não agravar
a crise pela qual passa o SNUC. As RPPNssão as únicas do sistema que necessitam unicamente
da vontade do PARTICULAR. Trata-se de uma categoria VOLUNTÁRIA que gera infindáveis
ônus ao proprietário : dever de fiscalizar , elaboração de Plano de Manejo , controle da visitação
pública , etc.; à comunidade do entorno , que também terá reflexos e eventuais limitações ao
uso da propriedade , e ao próprio Poder Público . Ademais, sua instituição dependerá de estudos
prévios e parecer favorável do Poder Público, que pode entender por não aprovar a demanda
se a área não congrega em si todos os atributos necessários para a sua criação . Por fim, muito
embora o TAC seja instrumento de consenso voluntário , também poderá refletir , por parte do
compromissário , sua vontade em evitar eventual judicialização da demanda, ocasião em que , o
consenso poderá esbarrar na sua opção em não querer suportar os ônus decorrentes do litígio.
Portanto , a instituição de uma RPPNsem o real consenso e compreensão dos respectivos ônus
por parte do compromissário pode resultar em mais uma UC " de papel" e tal situação deve ser
evitada!

Todavia, é importante fazer constar que cada Estado ou Município possuem procedimento
próprio acerca do tema, podendo ou não incentivar que RPPNssejam criadas a partir de cláusulas
ajustadas em TACs. A sugestão é a de averiguar a situação local.

ALTERNATIVA!

Apoiar a criação ou implantação de UCs já instituídas , prevendo como compensação ambiental

a aquisição de áreas, ou ainda , a própria criação de UCs desde que contempladas no Mapa das
Áreas Prioritárias para Conservação (Portaria MMA n.º 09/ 2007) ou de acordo com as prioridades
já mapeadas pelo Órgão Executor do sistema .

3.1 PROCESSODE CRIAÇAO DE JMA UNIDADE DE CONSERVAÇAO

3.1.1 A demanda inicial

O trâm ite iniciacom a abertura de um processoadministrativojunto ao órgão executor

do SNUC17 , o qual conduzirá a demanda de criação de uma Unidade de Conservação. Em

17 Art. 6° O SNUC serágerido pelosseguintes órgãos,com as respectivasatribuições:

1- Órgão consultivo e deliberativo: o ConselhoNacional do Meio Ambiente- Conama,com asatribuições
de acompanhar a implementação do Sistema;

44 L é 11
nível federa l, o órgão executor é o Instit uto Chico Me ndes de Biod iversidade (ICMB io),
nos estados, será o ó rgão vinculado às Secret arias de Me io Amb iente com atr ibuição
para a gestão dos Espaços Proteg idos, e, nos mun icípios, a Secret aria Mun icipal de Me io
Amb iente ou ó rgão do SISNAMA previsto em nível mu nicipal.

3.1.2 Quem propõe a criação de uma Unidade de Conservação?

Vár ias pessoas: públ icas, privadas ou não gover name ntais. Veja-se o Quadro 6 -
Quem propõe criar UCs?:

Quadro 6 - Quem propõe criar UCs?

•
Orgão Gestor/ • Propostas elaboradas a partir da necessidade identificada ou de estudo de lacunas
Executor de conservação

• ONGs
• Associações
SociedadeCivil
• Demandas de popu lações t radicionais
• Propostas encaminhadas pelo Poder Legislativo (vereadores, deputados)

ÓrgãosLicendadores • Exigência do licenciamento, a part ir de informações constantes nos EIA

Instituições de • Propostas elaboradas a partir de estudos realizados
Pesquisa

Todavia, não deve ser um simp les ato de criação, mas fundado em prévios
estudos técnicos (identi ficação, loca lização, dimensão e o estabe leciment o de limites
ma is adequados para a unidade de conservação ) e realização de consulta pública
(pub licizar de modo claro e em linguagem acessível, as imp licações para a popu lação
residente no inter ior e no entor no da un idade propos t a) (§ 2°, art. 22), obr igação que só
é excepcionada apenas para a Estação Ecológ ica e Reserva Bio lóg ica (§ 4°, art. 22).

3.1.3 Os EstudosTécnicos

Os estudos técnicos, também d itos: pre lim inares, objet ivam subsidiar a elabo ração

li - Órgãocentral: o Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de coordenaro Sistema;e

Ili - órgãosexecutores: o Instituto e hico Mendes e o lbama, em caráter supletivo, os órgãos estaduais
e municipais, com a função de implementar o SNUC,subsidiar as propostas de criação e administrar as
unidadesde conservaçãofederais, estaduais e municipais, nas respectivasesferasde atuação. (Redação
dada pela Lei nº 11.516, 2007)
Parágrafo único. Podem integrar o SNUC,excepcionalmen te e a critério do Conama, unidades de
conservaçãoestaduais e municipaisque, concebidaspara atender a peculiaridadesregionais ou locais,
possuam objetivosde manejoque não possamsersatisfatoriamente atendidospor nenhuma categoria
previstanesta Lei e cujas característicaspermitam, em relaçãoa estas, uma clara distinção.

E 45
da proposta de criação da UC. Porém, somen t e serão exigíveis se, após a avaliação do
órgão gestor, a demanda pela criação da UC for considerada perti nente. Com isso, o
gesto r deve inaugu rar e tomar as providências necessárias para sua elaboração.

Devem abordar desde a relevânc ia natu ral, que, segund o Benjam in (200 1, p.
304), é muito ma is do que somen te o que se t inha no passado: "r iqueza paisagísti ca
ou parti cularida de notável" , como também aspectos relacionados com os processos
bio lóg icos que se quer proteger, a quan ti dade de área que determinada espécie alvo
de conservação necessita para se locomover e alim entar, de forma a não f ragmen t ar
habitat, evitar o máx imo o ef eito de borda, den tr e out ros mu itos aspectos, inclusive os
ligados à pressão humana . São esses est udos técnicos que darão sustentação científica
para o est abelecimento da UC, abrangendo sua " localização, dimensão e os limites mais
adequados" (§ 2°, art. 22).

No texto exp licat ivo dispon ível no sítio do ICMBio é possível comp reender a
im po rtante relação entre os est udos técn icos e a criação da UC, a se ver:

Os estudos técnicos são de primordial importânciapara determinar a escolha

da categoria e dos limites adequados à UC a ser proposta. Via de regra, são
realizados levantamentos e elaborados relatórios com foco no meio natural
(físicoe biótico), socioeconómico, cultural e fundiário, cuja profundidade da
análise pode diferir em função das particularidades de cada proposta .
Porexemplo, não é rara a realizaçãode estudos de diagnóstico de pescapara as
propostasque incidem sobreáreas marinhas.[ ...] A conclusãoda fasede estudos
e levantamentos em camposeconcretiza com a elaboração de uma proposta
preliminar de limites e de categoria da Unidade de Conservação. Essa
propostapreliminaré utilizadaparaapresentaçãoe discussãojunto à sociedade.
[...] [grifado].

Atua lmente, con ta-se com o regrame nto publicado pela IN ICMB io n.º 05/2008,
que dispõe sobre o proced imento adm inist rati vo para a realização de estudos t écnicos e
consu lta púb lica quando da criação de Unidade de Conservação Federal, servindo e base
para os dema is Entres da Federação. O Quadro 7 - Conteúdo dos Estudos Técnicos (Lei
do SNUC e INs ICMB io n .º 05/2008 e n.º 03/2007 ). sinteti za o que deve ser cont emplado
nos Estudos Técnicos:

Quadro 7 - Conteúdo dos EstudosTécnicos (Lei do SNUCe INs ICMBio n.º 05/ 2008 e n.º 03/ 2007).

Item Descrição
Infor mações sobre o(s) ecossist ema(s) da área de estudo, com a caracterização
Caracte rização biológica
das formações vegeta is e sua fauna associada.

Infor mações básicas para a caraterização da área e caracter ização do uso do

Caracterização do meio físico
solo.

46 L é 11

Caracterização socioeconômica
Reserva Extrat ivista e Reserva de
Desenvolvimento Sustentável
Avaliação dos principais indicadores socioeconom 1cos do(s) município(s)
abrang ido, caracterização da popu lação residente, contendo o núme ro e
tama nho médios das prop riedades. e o padrão de ocupação da área .
.
Casos específicos
Caracterização da popu lação trad iciona l benefic iária, elaborada em conjunto
com a mesma.

Floresta Nacional, Estadual ou

Caracterização da população tra dicional residente.
Mun icipal

UC costeira ou mari nha Diagnóst ico preliminar da atividade pesqueira.

• Obs. 1: Os estudos té cnicos prelim inares devem estar baseados em dados t écnicos e científicos disponíveis.
Sendo necessário o levantamento de infor mações, os estudos devem ser elabo rados po r profissionais
habil itado s.

• Obs. 2: A elabo ração dos estudo s técni cos preliminares é competênc ia do órgão executo r proponen t e da
nova UC (art. 4° do Dec. n.º 4 .340/2 002). No ent anto, as demandas de criação de novas UCs podem vir
acom panhadas desses estudos, e po dem ser uti lizadas pelo órgão executor. Ainda, o órgão executor po derá
solicitar a colaboração de ou tros órgãos púb licos, universidades, instituições de pesquisa, organizações da
sociedade civil, membros da comunid ade científ ica e da população local para a elaboração desses estudos .

3.1.4 Proposta para criação da Unidade de Conservação

Com base nos est udos técn icos prelimina res, cabe ao órgão executor elaborar a
propos t a de criação da UC. Para tanto, deve estabe lecer os objet ivos, a catego ria, e os
limites da área proposta a ser pro teg ida, incluindo a j ust ifi cati va para sua criação.

Se a proposta de criação advier de algum seto r da sociedade civil, cabe ao órgão

executor (correspondente a sua esf eras de at uação) analisar tec nicamente a proposta e,
caso pertine nte, iniciar ou comp lement ar os estudos técn icos e levantamentos com vistas
à criação da nova UC.

3.1.5 A Consulta Pública

A consulta pública prima pela democra ti zação do processo de criação da UC,

de modo a envo lver a popu lação local e sociedade em geral, evitando prob lemas f ut uros
de rejeição e falta de parcer ia na gestão, tanto da própria UC, quanto de seu ento rno.
De referir que, é a consulta púb lica o espaço forma l de parti cipação da sociedade no
processo de criação da UC, assegura ndo a oportun idade para que a mesma se man ifeste
em relação à proposta apresentada.

Funda-se nos seguintes d ispositivos legais e infra legais: art. 22 da Lei do SNUC,
arts. 4° e 5° do Dec. n.º 4.340/2000 e, em nível federal, a IN ICMB io n.º 05/2008.
Co nsubstancia-se como uma etapa ob rigatór ia para a criação de uma UC, à exceção de
Reservas Biológ icas e Estações Ecológ icas(§§ 2º e 4° do art. 22 do SNUC), casos em que

E 47
a realização da mesma é f acultada ao ó rgão executor, e tem como objet ivo subsid iar
a defin ição da localização, dimensão e limites mais adequados para a UC a ser criada.
Sua o rgan ização pode ser compreend ida po r me io do Quadro 8 - Recomendações para
organ ização da Consulta Pública, baseado na IN ICMB io n.º 05/2008 e Guia para Consultas
Públicas para UCs, IMAZON, IMAFLORA e IBAMA.:

Quadro 8 - Recomendaçõespara organização da ConsultaPública,baseado na IN ICMBio

n.º 05/2008 e Guia para ConsultasPúblicaspara UCs,IMAZON, IMAFLORAe IBAMA.

Qual o objetivoda A consulta pública não tem caráter deliberat ivo, e tem como objetivo subsidiar a
consultapública? definição da localização, dimensão e limites mais adeq uados para a unidade de
conseNação a ser criada.

Quemé o responsável ór gão executor proponent e da UC.

pela organizaçãoe
realizaçãoda consulta
pública?
Comodeve ser Consiste na realização de uma ou mais reuniões públicas locais, sendo facu ltada
realizadaa consulta ao órgão executor a adoção out ras formas de oitiva da popu lação local e de outras
pública? partes interessadas. É recomendável a realização de reuniões preliminares com outras
inst ituições para apresentar a proposta e receber contribu ições, e a utilização de meios de
comunicação eletrônicos, como a disponibilização do mater ial no site e disponib ilização
de correio eletrônico para colher as manifestações de segmentos não locais.

O que deve ser Deve ser indicado, de modo claro, e em linguagem acessível, as imp licações para a
apresentadona população residente no interio r e no ento rno da UC proposta . Recomenda-se que, na
consultapública? realização das reuniões públicas, seja apresentado:
• Apresentação do SNUC, com destaque para a categoria em questão;
• Objetivos, impactos e mot ivos que justificam a criação da UC;
• Apresentação resumida dos est udos técnicos e das consultas realizadas
previamente;
• Apresentação da proposta de criação.

Comoé feita a A divulgação deve ser clara e abrangente . Todos os segmentos interessados devem
divulgação da consulta estar infor mados sobre a criação da UC e sobre a realização da consulta pública.
pública? Para as reuniões públicas, recomenda-se:
• Publicação do aviso de consulta pública, com, no mínimo, 15 dias de antecedência,
nos Diários Oficiais (União, Estado ou, Município);
• Divulgação do aviso de consulta pública em outros meios de comun icação (jornais,
rádios, fixação do aviso em locais públicos, entre outros);
• Emissão de convites a auto ridades e instit uições -chave para o processo;
• Publicação do aviso de consulta pública, juntamente com a justificat iva e a
proposta de criação da UC na página do órgão executor.

Comoé feito o registro Todo o processo da consulta públ ica deve ser documentado, e as reuniões públicas
da consultapública? devem ser registradas. Todo o material de registro deve ser anexado no processo
adm inistrativo de criação da UC.

Fonte: FER
RAZ, 2005.

Não deve ser desmerecida a importânc ia da Consu lta Pública tr azida pelo sistema.
Nessa senda, a M in. Ellen Gracie, em recente decisão nos aut os do MS 24.184 (STF),

48 L é 11
declarou nu lo o decreto do Presidente da República (de 27/09/01) que ampliou os lim ites
territoriais do Parque Nacio nal da Chapada dos Veadeiros de 60 mi l para 230 mi l hectares,
afirma ndo em seu voto que o Conselho Consultivo do Parque não t em pode res para
represent ar a população local, conc luin do pela nulidade do decreto presidenc ial. Decisão
que reforça a necessidade de prévia e amp la consu lta públ ica, além dos estudos téc nicos
que j ustif iquem a iniciat iva para a criação da UC.

A lgumas Unidades de Co nservação possuem à disposição regrame ntos próp rios

que norte iam o processo de consulta púb lica, a exemp lo das RESEX e RDS, q ue tem seu
processo reg ulamentado pela IN ICMBio n.º 03/2007.

Para o caso de não o ser, o Ministério Público Poderá RECOMENDAR ao

Órgão Executor que publique/divulgue, na forma de Nota Técnica (por exemplo)
os resultados das análises sugeridas e apresentadas na consulta pública, bem
como as alterações efetuadas na proposta.

3.1.6 Proposta final para a Criação da UC

Após a realização da consu lta púb lica, o órgão execut or deve ana lisar as sugestões
apresent adas, e, j ulgando -as pert inent es, procederá às alt erações necessárias na proposta
de criação da Unidade de Conservação. Em seguida, o órgão executo r elaborará o
docume nt o t écnico contendo a proposta fina l da un idade a ser cr iada, acompan hado da
respect iva m in uta do ato de cr iação, memo rial descrit ivo, e mapa dos lim ites propos tos.

Tendo as info rmações pro ntas e reun idas, a proposta de criação da UC seguirá
para o ó rgão cent ral e coorde nador do sistema (em nível federa l tr ata-se do M M A, nos
Estados, Mu nicípios e DF corresponde às Secretarias do Me io Amb iente), onde serão
realizadas as eventuais e pert inentes aná lises técn icas e j uríd icas. Feito isso, a proposta,
acompa nhada de todo o embasamento documen t al, seguirá para os respect ivos Chefes
do Poder Executivo, opo rtun idade em que assinarão o decreto de criação da nova UC.

3.1.7 Publicação do ato de criação da UC

O ato fina l q ue legiti ma a criação da UC, fundado no princípio da pub licidade dos
atos do Poder Público, é a sua pub licação nos respecti vos Jornais Ofic iais.

Quando o ato de criação fo r a Lei, só se consolida, da mesma forma, com a refer ida
publ icação of icial.

• E 49
 Para ser considerado legít imo, o ato de cr iação de uma Unidade de Conservação
deve conter (art. 2º do Dec. n .º 4.340/2002):

• A denom inação da UC e catego ria de ma nejo, a qua l deve estar de acordo com
as categor ias reconhec idas pelo SNUC;

• Os objet ivos da UC;

• A área e os limit es da UC;

• O ó rgão responsável por sua adm inistração;

• A popu lação trad iciona l benefi ciária, no caso das Reservas Extrat ivistas e das
Reserva de Desenvolviment o Sustentáve l;

• A popu lação t radic iona l residente, qua ndo coube r, no caso das Florestas
Naciona is, Estadua is ou Mun icipa is;

• As at ividades econôm icas, de segu rança e de def esa nacional envo lvidas.

Em síntese, o fl uxograma abaixo (Fig ura 4) apresenta o processo que antecede a

criação de Unidades de Conservação:

Figura 4 - Passosque antecedem a criação de uma UC.

Compensação
Demandade Demandasde
ambiental Estudostécnicose
Populações outros setoresda
(licenciamento) cientificos
Tradicionais sociedade

stu os para
avaliaçãoda
viabilidadede
Deve ser garantida .a
Definição dos objetivos .
criaçãoda UC participação sociel e a
para conservação, colaboração de
categori~ e limites instituições de
Propostapara pesquisa
criaçãoda UC
,Consultas Pubhcas e
â"dequação da proposta

Criaçãoda UC

• • • • • 1 • • • •

50 L é 11
 De todas, há uma categor ia de UCs que se d istingue das dema is, é a Reserva
Particular do Patrimôn io Natura l (RPPN).Trata-se de UC const itu ída sobre área de dom ínio
privado em que a demanda por sua criação é exclusiva de seu prop rietário, o que lhe
confe re um regime in icial de existênc ia diferenc iado, con forme demonst rado na Figura 5:

Figura 5 - Passosque antecedem a criação de RPPNs.

O proprietário requisi t a ao órgão executor a

criação de uma RPPN em su.a propriedade.

O órgão executor analisa a documentação

providenciada pelo proprietá~io.

O órgão executor analisa a viabilidade técnica

de criação da RPPN.

O órgão executor promove a Consulta Pública

para a criação da RPPN.

Assinatura do Termo de Compromisso pelo

Proprietário.

O proprietário averba o Termo de Compromisso à

margem da matrícula do Imóvel.

O ó.-gão executo.- publica a Portaria de Criação

da RPPN.

A seguir: Os fundamentos legais para a criação de Unidades de Conservação.

• Const itu ição Federal (1988 ) - art. 225;

• Conferê ncia das Nações Unidas para o Me io Amb iente e o Desenvolvimen to

(Rio 92);

• Convenção sobre Diversidade Bio lóg ica (CDB);

• Sistema Naciona l de Unidades de Conservação da Nat ureza (SNUC) - Lei n.º

9.985/2000;

• Regulamento da Lei do SNUC - Decreto n.º 4.340/2002;

• Política Nacional de Biod iversidade (PNB) - Decreto n.º 4.339/2002;

E 51
 • Programa Nacio nal da Diversidade Biológ ica (Pronab io) - Decreto n.0 4 .703/2003;

• Projeto de Conservação e Utilização Sustentáve l da Diversidade Bio lóg ica

Brasileira (Prob io) - Decret o 5.092/2004;

• Plano Naciona l de Áreas Protegidas (PNAP) - Decreto n.º 5758/2006;

• Com issão Naciona l de Biod iversidade (Conab io) - Resolução n .º 03/2006 -

Decisão Vlll/ 15;

• Política Naciona l de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Com unidades

Tradiciona is (PNPCT) - Decreto n.º 6.040, de 7 de f evereiro de 2007;
,
• Areas Prioritár ias para Conservação, Uso Sustentáve l e Repart ição de Benefícios
da Biod iversidade Brasileira - Portaria MMA 09/2007.

Seu regulamento foi publicado pelo Decreto n.º 4.340 / 2002 ...

Em seu texto t omou o cuidado de prever que "cada cat ego ria de unidade de
conservação integ rante do SNUC será objeto de regu lamento especifi co" (art . 46),
at ribu indo t al incumbê ncia ao M in istério do Me io Amb ient e - MMA , ouvidos os órgãos
executores.

No entan to, até o presente momento, além do regu lamento para a instituição
de Reserva Parti cular do Patrimôn io Nat ural, categor ia de UC do Grupo de Prot eção
Integ ral, pub licado at ravés do Decreto n .º 5.746/2006, nenhuma out ra UC dispõem de
ta l instrume nto . Aqu i, sugere-se uma averiguação ju nt o ao Est ado respectivo, uma vez
que é possível haver regulamen tações institu ídas somente em nível regio nal.

Com efe ito, t ratou de disciplinar o proced imento de criação das unidades de
conservação consoante previsão expressa em seus arti gos 2° a 5°, tendo refo rçado e
regulamentado a necessidade dos est udos prév ios, objet ivos, fixação de lim ites e, quando
necessário, consulta púb lica, como também passou a regu lamenta r cada um dos seus
inst rumentos operac iona is, a exemp lo do Plano de Manej o (art s. 12 a 16), dos conse lhos
gesto res consult ivos e deliberat ivos, a previsão de autor ização e anuênc ia para exp loração
de bens e serviços (arts. 25 a 30), além de te r regu lamentado, o qua nto lhe coube , o
inst it uto da compensação amb ienta l (arts. 31 a 34).

Para assegurar a proteção futura, à Lei do SNUC foi integrada pela figura da
"Limitação Administrativa Provisória" ...

52 L é 11
 de modo que passou a possibilitar ao Poder Público sua decretação , cujo efe ito
é de paralisar ou imp edir o exercício de at ividades e empreend ime ntos efet iva ou
potencia lmente causadores de degradação ambien tal, até que estudo s técn icos sejam
realizados.

Veja-se, no seu inte iro teor, como está regu lada a matér ia no art. 22-A, introd uzido
na Lei do SNUC pela Lei n .º 11.132, de 2005:

Art. 22-A O Poder Público poderá, ressalvadas as atividades agropecuárias

e outras atividadeseconômicas em andamento e obras públicas licenciadas,
na forma da lei, decretar limitações administrativas provisórias ao exercício
de atividades e empreendimentos efetiva ou potencialmente causadoresde
degradação ambiental, para a realização de estudoscom vistas na criação de
Unidade de Conservação,quando, a critério do órgão ambiental competente,
houver risco de dano graveaos recursosnaturais ali existentes.(Incluído pela Lei
nº 11.132, de 2005) (Vide Decretode 2 de janeiro de 2005)
§ 1º Sem prejuízo da restrição e observadaa ressa lva constante do caput, na
áreasubmetida a limitaçõesadministrativas,não serão permitidasatividadesque
importemem exploraçãoa corte rasoda florestae demais formasde vegetação
nativa. (Incluído pela Lei nº 11.132, de 2005)
§ 2° A destinaçãofinal da área submetida ao disposto neste artigo serádefinida
no prazode 7 (sete) meses,improrrogáveis,findo o qual fica extinta a limitação
administrativa. (Incluído pela Lei nº 11.132, de 2005)

3.2 t POSSIVELALTERARE OU SUPRIMIRLIMITES DE UMA UC?

Nesse aspecto, a ordem const it uciona l fo i clara: " [ ... ] sendo a alteração e a
supressão perm it idas somente at ravés de lei, vedada qua lquer uti lização que comprometa
a integr idade dos at ributos que just ifiquem sua proteção" (art. 225, § 1°, 111).
Somente lei
tem a autor ização de mod ific ar UC criada, ind ependentemente do instr umento normat ivo
que a criou.

Nos exatos termos da Carta Magna "a lterar" e "supr imir" são verbos nucleares
elementares para analisar a perm issão posterior advinda com a pub licação da Lei n .º
9.985/2000 . Em seu art. 22, §§§ 5°, 6° e 7°, a refer ida lei permi te que as un idades de
conservação do grupo de Uso Sustent ável possam ser t ransformadas tota l ou parcialmente
em UCs do grupo de Proteção Integral, util izando -se de inst rumento norma ti vo de
mesmo nível hierárqu ico daque le que a crio u, desde que obedecidos os proced imentos
de consu lta públ ica, estabe lecidos no § 2° do mesmo arti go (§ 5°, art. 22). Até aqui a
norma infracons ti tuc io nal não confli tua com comando const ituciona l, ao contrá rio do
que ocorre com a out ra possibilida de de mod ificação consistente na ampliação de lim ites
da UC, assim prevista: "a ampliação dos limites de uma un idade de conservação, sem
mod ificação dos seus limites orig inais, excet o pelo acréscimo propos to, pode ser fei t a

E 53
por instr umento normativo do mesmo nível hierárqu ico do que criou a unidade, desde
que obedec idos os proced imentos de consulta estabe lecidos no § 2° deste artigo" (§ 6°,
art. 22). A lei, aqui, desbordou do texto constituciona l, pois a mod ificação proposta não
deixa de ser considerada uma alteração, todavia, uma alteração que, salvo peculiar idades
do caso concreto, não deve comp rometer a integridade dos atribu tos que just ifi caram a
pro t eção buscada e garantida in icialmente. Portanto, para Mac hado (2001, p. 250 ),

se enxergarmos só a letra do art. 225, § 1°, Ili, da Constituição Federal,esse

parágrafo do art. 22 da Lei n.º 9.985/2000 seria inconstitucional. Por isso, é
precisoque seja bem caracterizadaa alteração.[ ...] Conservando-se os limites
originais, e só havendo ampliaçãodos limites da unidade de conservação,sem
que haja sua desnaturação ou deterioração, é razoávelentender-seque essa
alteração possaserfeita por decretoe não por lei específica.

Quanto às hipóteses de "desafetação" e "redução de limites" da área terr itor ial

da UC, o comando lega l exige que o instrumen t o a ser util izado seja a "le i específica" (§
7°, art. 22). Casos de desafetação ensejam que a posse e o dom ínio sejam púb licos. A
desafetação é ent endida como o ato que subtrai o bem do domínio público para integ rá-
lo ao patrimôn io privado, d iferentemente da redução de lim ites, bem mais simples, uma
vez que pode ocorrer mesmo nos casos em que a UC não esteja com sua regular ização
fundiár ia efetivada, ou seja, ainda sob o dom ínio do particular.

As duas hipóteses são típicos casos de "supressão" de UC, con forme prevê a
CF/1998, entretanto, por esta não f oi prevista a necessidade de lei específica. Contudo,
vale alertar que nem a lei específi ca poderá ultrapassar os lim ites constitucionais impo stos
para tais casos, isto é, nada poderá comprometer a integridade dos atributos que
justificam a proteção da UC.

Benjamin (2001, p. 305), ao posicionar-se sobre o assunto defende a preva lência

da ut ilização da lei específica quando a proposta é de desafetação de terr itório de UC. Em
suas palavras:

Eveja-se:não é uma lei qualquer, maslei que, especificae exclusivamente, aborde

a matéria. Vale dizer,mesmoque criadaspor decreto ou resolução, mandama
Constituiçãoe a Lei n.º 9.985/2000que eventuais modificaçõesde unidadesde
conservaçãosejam "permitidassomente atravésde lei".

Portanto, à exceção dos casos em que a alteração pretend ida somente acrescentará
lim ites à UC, sem qua lquer mod ificação senão aque la advinda do acréscimo proposto, ou
ainda, que se lim ite a recategorizar a UC da condição de menor potencia l protet ivo para
um ma ior pot encial protet ivo, o instr umento norma t ivo adequado e const ituc iona lmente
previsto será, necessariamente, a lei. Nessa toada, man ifesta-se Machado (2001, p. 251)

54 L é 11
dizendo que "na dúvida entre os t extos a serem aplicados - lei o rdinár ia o u Const it uição
- , deve-se optar pelo últi mo texto".

3 3 OPORTUNIDADES DE INVESTIGAÇAOPELOMINISTERIO PÚBLICO

Figura 6- Oportunidades de investiga ção pelo M inistério Público

• Somente LEI é constitucionalmente autorizada para

ALTERARe ou SUPRIMIR ucs, desde que não haja
comprometimento dosatributos que Justificaram a
proteção. Salvo naquelas hipóteses prevista nos§§ Sº e
6º, do an . 22 da Lei do SNUC, em que a modificação
propos ta aumentaria o grau de proteção da UC e
acrescentaria territ ório en1 seus limites se,n ,nodificação
dos seus origi nais.

• Certificar-se de que fo i atend ido o rito de criação

de UCs.
• É im prescindíve l a real ização d os Estudo Técn icos e
da Consulta Pública: a não observJnc ia de tais
preceitos pode inviabilizar a criaçãoda unidade de
conservação pretend ida, sej a po r meio do consenso
(TAC)ou por v ia j ud icia l (ACP).

4 PLANEJANDO UM SISTEMA DE UNIDADES DE CONSERVAÇAO -

A garanti a do cumpr imento dos objet ivos nacionais de conservação confo rm e
prioriza o art igo 4° da Lei do SNUC, recai, em grande part e, no ef iciente f uncionamen to
das UCs estabe lecidas como um sistema, o qua l, mais do que represent ar a soma das
UCs que o compõem, deve abranger um co ntexto mais amp lo, de modo a inco rpo rar as
relações e interações entre elas, tanto bio lóg icas, quanto sociais e econôm icas. O Quadro 9
- Quadro demons t rat ivo de um Sistema de UCs efi ciente (Fonte: IUCN e MMA). apresenta
característi cas que são elementares para um sist ema de UCs efi ciente.

Quadro 9 - Quad ro demon strativo de um Sistema de UCs eficiente (Fonte : IUCN e MMA) .

Característica Descrição
Representatividade As UCs devem ser estabelecidas de fo rma a abranger amostra representativa da
biod iversidade característica da região considerada . A rep resentativ idade tam bém pode
ser aplicada para aspectos geológ icos, paisagísticos e cultu rais.

Adequabilidade As UCs estabelecidas devem apresentar características adequadas ao cump rimento

dos seus objet ivos (tamanho suficiente, limit es apropriados, existência de habitats
para manutenção de populações viáveis, existência de recursos para manutenção de
populações trad iciona is, ent re out ros)

E 55
 Característica Descrição
Complementariedade O estabelecimento de uma nova UC deve agregar valo r ao sistema, selecionado
áreas e categorias de fo rma com plementa r, evitando, assim, redundâncias e gastos
âesnecessários

Consistência As UCs devem ser estabelecidas com categorias adequadas aos obj etivos de conservação
defin idos, e manej adas adequadamente de for ma a at ingir essesobjetivos

Eficiência A seleção de áreas para conservação deve apresentar equilíbrio ent re os custos e
benefícios, apresentando a melhor relação ent re o número área das UCs necessários
para o cum primento dos objet ivos

Uma importan te ferramenta para garan tir a efi ciência do sistema de UC é o

documen to de planejamento desse sistema, o qual deve ser elabo rado pelo órgão
executor. O planejamento tem como objet ivo maximizar as caracte ríst icas que tornam o
sistema efic iente, melho rando, substancia lmente, a conservação dos amb ient es.

Quando o planejamento se dá em nível de sistema, estabelecendo-se objetivos

e metas, facili ta-se o processo de decisão po r parte do ó rgão executor qua ndo do
estabe lecime nto de Unidades de Conservação, result ando em um processo ma is
transparente e efi ciente.

Na prát ica, um planejamen to prévio nesse sent ido min imiza a criação de Unidades
de Conservação por decisão polít ica oport un ist a, isto é, aquela que cons idera apenas as
me lhores opor t un idades econôm icas, em detr imentos daque la planejada e f undada nos
objet ivos e diret rizes previstos pelo SNUC e que considera as características e vocação de
cada catego ria integ rante do sistema.

O sistema de Unidades de Conservação da Natureza, não pode estar focado

somente nas unidades, deve, por outro lado, levar em consideração o contexto
no qual elas estão inseridas, promovendo integração entre elas e delas com o
seu entorno.

Nesse sentido, o SNUC apare lhou -se dos seguintes inst rumentos:

• Elabo ração de estudos téc nicos;

• Realização de consulta públ ica (quando couber );

• Elaboração do plano de manejo;

• Criação de conselhos consu lt ivos e deliberati vos (conforme fo r o caso);

• Instituição de um zoneame nto e de uma zona de amortec imento;

56 L é 11
 • Possibilidade de gestão em mosaico de UCs;

• Comunicação e ou conexão por meio de corredores ecológicos;

• Anuência ou ciência do gestor da UC para os casosde intervenções que venham

a afetar direta ou indiretamente o territór io protegido;

• Estabelecimento de um cadastro federal que congregue todas as UCsexistentes

no território federal, dentre outros.

De todos, enfat izando-se os aspectos do planejamento e integração, dar-se-á

destaque aos Corredores Ecológicos, aos Mosaicos e às Zonas de Amortecimento.

4. 1 CORREDORESECOLOGICOS

O inciso XIX, do artigo 2 º da Lei do SNUC define Corredor Ecológico como:

[...] porções de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando unidades de

conservação,possibilitando entre elas o fluxo de genese o movimento da biota,
facilitando a dispersãode espéciese a recolonizaçãode áreasdegradadas,bem
como a manutençãode populaçõesque demandampara a sua sobrevivência
áreascom extensãomaior do que aquela das unidadesindividuais.

Nessalinha, o SNUC estabeleceu como uma de suas diretr izes

[...] proteger grandesáreas,por meio de um conjunto integrado de unidadesde

conservaçãode diferentescategorias, próximasou contíguas,e suasrespectivas
zonas de amortecimento e corredores ecológicos, integrando diferentes
atividadesde preservaçãoda natureza,uso sustentáveldos recursosnaturais e
restauração e recuperaçãodos ecossis temas. (art. 5°, XIII)

O art. 25 da Lei do SNUC,ao prever que as Unidades de Conservaçãodevem possuir

uma Zona de Amortec iment o também previu que possuíssem Corredores Ecológicos
e que caberá ao órgão responsável pela administração da unidade a ele associada o
estabelecimento de normas específicas para regulamentar a ocupação e o uso de seus
recursos. Quanto aos seus limites, podem ser previstos na própria norma institu idora da
UC ou em momento posterior, tal como ocorre com a Zona de Amortec imento.

Podem e devem int egrar os Corredores Ecológicos, as áreas de ReservaLegal (RL)

e as Áreas de PreservaçãoPermanente (APP),e, uma vez que decorrem do texto de Lei
Federal (Lei n.º 12.651/2012), já possuem um regime de proteção e manejo est abelecidos,
facilit ando o êxito dos corredores quando pensados de forma a incluí-los em seu traçado.

Também podem ser entendidos como Espaçosou Áreas Protegidas. Os corredores

E 57
podem integ ram os mosa icos (conforme esclarece o próximo item) de Unidades de
Conservação e terão o mesmo tratamento das Zonas de Amortecimento, desde que
reconhecido s em ato do Min istér io do Me io Amb iente (art. 11, parágra fo único do Dec.
n.º 4.340/2002).

São, por sua vez, inst rume ntos de gestão territorial com a função precípua de
"garant ir a manutenção dos processos ecológ icos nas áreas de conexão entre Unidades
de Conservação" (ICMBio 1ª), de modo a "m it igar os efeitos da fragmentação dos
ecossistemas promovendo a ligação entre diferentes áreas, com o objet ivo de propo rcionar
o deslocamento de animais, a dispersão de sementes, aumento da cobertura vegetal"
e regras de planejamento que devem inclu ir "medidas com o fim de promover sua
integ ração à vida econômica e social das comunidades vizin has". Sua instituição não se dá
ao acaso, muitos são os fatores que devem ser observados, diagnost icados e analisados
para legit imá-los, dentre eles: "o deslocamentos de espécies, sua área de vida (área
necessária para o suprimento de suas necessidades vitais e rep rodutivas ) e a distr ibuição
de suas popu laçõ es" (MMA 19 ).

Não são de tão simp les instituição e imp lantação, vez que requerem um grande
esforço de art iculação dos entes f ederativos, pois, dependendo de sua extensão territoria l
poderá cruzar f ronteiras entre Municípios e até Estados. Dentre as várias ações de
planejamento a serem empreendidas, uma se mostra impr escindível: a parceria entre os
órgãos governamentais e inst ituições envolvidas com a proteção amb ienta l.

Ações prát icas devem decorrer dessa parceria, desde a elaboração de estudos
técnicos, até a prestação de suporte aos proprietários rurais e comunidades locais.

18 BRAS
IL. Instituto Chico Mendes de Biodiversidade. ICMBio. Mosaicos e Corredores Ecológicos.
Disponível em: <http://www.icmbio.gov.br/portal/o-que-fazemos/mosa icos-e-corredores-ecologicos.
html>. Acessoem: 20 nov. 2014.
19 ld. Ministério do Meio Ambiente - MMA. CorredoresEcológicos.Disponível em: <http ://www.mma.gov.
b r/ areas-protegidas/acoes-e-iniciativas/gestao-territoria1-para-a-conservacao/corredores-ecologicos>.
Acessoem: 29 nov.2014 .

58 L é 11
 Atualmente, o Cadastramento Ambiental Rural (CAR}, instrumento de gestão
da nova Política Florestal (art. 29 e ss., da Lei n.º 12.651/2012), uma vez utilizado
corretamente, poderá se tornar uma importante ferramenta de gestão para,
inclusive, pensar e instituir Corredores Ecológicos a partir de uma visão ampla
de conexão do território.

Já decorre do art. 17 da nova Lei Florestal que "a localização da área de Reserva
Legal no imóvel rural deverá levar em consideração os seguintes estudos e
critérios:

[ ...] li - a formação de corredores ecológicos com outra Reserva Legal, com Área
de Preservação Permanente, com Unidade de Conservação ou com outra área
legalmente protegida; [ ... )".

De que se tem notíc ias, conforme d ivu lgado no sit io do Ministér io do Me io

Amb iente - MMA, apenas do is são os Corredor Ecológ icos já insti tu ídos: Cap ivara-
Confusões (Portar ia MMA n .º 76/2005) e Caatin ga (Portaria MMA n.0 131/2006).

4.2 MOSAICOS

Os mosaicos de UCs tem como objetivo promover a gestão integ rada e part icipati va
do terr itó rio, de forma a compat ibi lizar a biod iversidade, a valor ização da sociod iversidade
e o desenvo lviment o sustentável no contex to regiona l, con f orme disposto no artigo 26 do
SNUC, e capítu lo Ili do seu Decreto regu lamentador.

Nos exatos t ermos do art. 26, tem -se o segu inte:

Art. 26. Quando existir um conjunto de unidadesde conservaçãode categorias

diferentesou não, próximas,justapostasou sobrepostas , e outrasáreasprotegidas
públicas ou privadas,constituindo um mosaico,a gestão do conjunto deverá
ser feita de forma integrada e participativa,considerando -se os seusdistintos
objetivosde conservação, de forma a compatibilizar a presençada biodiversidade,
a valorização da socíodiversidadee o desenvolvimento sustentável no contexto
regional. (Regulame nto)

Para além das UCs, os corredores ecológ icos, desde que reconhecidos em ato do
M inistér io do Me io Amb iente, também integ ram os mosa icos para fin s de gestão. No
entanto, na ausênc ia de mosaicos, at enta -se para o fato de que os corredores eco lóg icos
q ue inter ligam UCs, deverão receber o mesmo tratamento da zona de amortecime nto a
q ue esti verem vincul ados (art. 11, parágra fo ún ico do Dec. n .º 4 .340/200 2).

E 59
 Sua forma lização, segundo art. 8° do Dec.
n.º 4.340/2002, se dá por meio do reconhecimento
do M inistério do Meio Amb ient e, pub licado em ato forma l,
med iante solicit ação de um ou mais órgãos gestores de Unidades
de Conservação ao Departamento de Áreas Proteg idas da Secretaria
de Biod iversidade e Florestas. Em detalhes, os proced imentos para seu
reconhec imento estão previstos na Portaria MMA nº 482/20 1O.

Sua operaciona lização, consoante art. 9° do Dec. n.º 4.340/2002, se dá por

meio da instit uição de um conselho consult ivo q ue deverá promove r a integ ração entre
o conju nto de Unidades de Conservação que compõem o mosaico. A compos ição do
ref erido conselho já deve ser previst a no próprio ato que instit ui o mosaico (comumente
este at o é a Port aria) e t erá como presidente um dos chef es de uma das UCs q ue o
integram, eleit o por maior ia simp les.

60 L é 11
 As compe tênc ias do conselho de mosaicos estão elencadas no art. 1O do Dec. n .º
4.340/2002, a seguir transcr itos:

Art. 1O [Omissis]
1 - elaborar seu regimento interno, no prazo de noventa dias, contados da sua

instituição;
li - propor diretrizese açõespara compatibilizar, integrar e otimizar:
a) as atividadesdesenvolvidasem cadaunidadede conservação,tendo em vista,
especialmente:
1. os usos na fronteira entre unidades;
2. o acessoàs unidades;
3. a fiscalização;
4. o monitoramento e avaliaçãodos Planosde Manejo;
5. a pesquisa científica; e
6. a alocaçãode recursosadvindos da compensaçãoreferente ao licenciamento
ambiental de empreendimentoscom significativo impactoambiental;
b) a relaçãocom a populaçãoresidentena áreado mosaico;
Ili - manifestar-sesobre propostasde soluçãoparaa sobreposição de unidades;e
IV - manifestar-se,quando provocado por órgão executor, por conselho de
unidade de conservaçãoou por outro órgão do SistemaNacional do Meio
Ambiente - SISNAMA,sobre assunto de interessepara a gestãodo mosaico.

Como órgão de apo io e acompanhamento, o ICMB io conta com uma coordenação

específica, vinculada a Coordenação Geral de Criação, Planeja mento e Avaliação de
Unidades de Conservação (CGCAP/DIMAN).

4.3 ZONA DE AMORTECIMENTO

A Zona de Amortec imento, para os fins previstos na Lei do SNUC é conce ituada
como sendo "o entorno de uma un idade de conservação onde as ativ idades humanas
estão sujeitas às normas e rest rições específicas, com propós ito de min imizar os impactos
negativos sobre a un idade" (art. 2°, inciso XVII da Lei do SNUC)2 º.

Conforme vist o, trata-se de uma área adjacente a Unidade de Conservação, a ser

delimit ada no ato de criação da UC ou posteriormente(§ 2°, art. 25 da Lei do SNUC). Seu
objet ivo pr imord ial é o de diluir, amenizar, amor tiz ar ou até, anular, o impacto negativo
q ue eventualmente possa dir ijir-se à unidade. Em outras palavrar, segundo a expressão

20 Sua primeira conceituação surgiu com a Resolução CONAMA n.º 10/1993, que " Estabelece os
para-metros básicospara análise dos estágiosde sucessãode Mata Atla-ntica", e estavaassim delineada:
"Entorno de Unidadesde Conservac~o - áreade coberturavegetal contígua aos limites de Unidadede
Conservac,ão,que for propostaem seu respectivoPlano de Manejo, ZoneamentoEcológico-Econômico
ou PlanoDiretorde acordo com ascategoriasde manejo. Inexistindo estes instrumentoslegais ou deles
não constandoa área de entorno, o licenciamento se dará sem prejuízo da aplicac~o do disposto no
artigo 2° da Resoluc~o CONAMAn.º 13/90".

E &t
típica da "B iolog ia da Conservação", visam objetivamente, d iminu ir o "efe ito de borda" 21.

Salienta-se que a Área de Proteção Amb iental - APA e a Reserva Particular do Pat rimônio
Natural - RPPNestão isentas dessa obrigator iedade (art. 25 da Lei do SNUC).

A Zona de amor tecimento não deve ser con f und ida com a obr igação legal prevista
no art. 27 do Dec. 99.274/1990 assim redig ida: "Nas áreas circundantes das Unidades de
Co nservação, num raio de dez qui lôme t ros, qua lquer at ividade que possa afetar a biata
ficará subord inada às normas editadas pelo Conama". Tais no rmas f oram editadas pela
Resolução CONAMA n.º 0 13/1990, hoje revogada pela Resolução (do mesmo Conselho)
n.º 428/20 1O, cujo objetivo fundava -se na exigência obr igatória de licenciamen to
amb ienta l para atividades que pudessem afetar a biata, con f orme def inição do órgão
responsável pela UC em conjunto com o órgão licenciador, concedido somente med iante
a auto rização daquele.

Atualme nte, o text o naciona l vigen t e (art. 1º, da Resolução CONAMA n.º 428/201 O)
prevê a necessidade de autor ização do responsável pela UC some nte para os casos de
signi fi cat ivo impac t o ambiental, nos lim ites da Zona de Amor t ecimen t o estabelec ida no
Plano de Ma nejo ou no instrumento de criação. Para os casos de UCs que ainda não
t iverem Zona de Amortecimento estabe lecida, a norma prevê, arbi tr ar iamente, a titulo
provisório po r um prazo de cinco anos a con tar da sua pub licação (20 de dezembro de
201 O), que uma faixa de 3 (três) m il metros con t ados a partir do limite da UC possa servir
como tal (art. 1º, § 2°).

Questão polêmica ...

o estabelec ime nto da Zona de Amortecimento ainda é assunt o controvertido, principalmente

quanto ao instrume nto a ser ut ilizado para sua defin ição (quando não defi nida no ato e
criação da UC) e regulamen tação (que, segundo o art. 27 da Lei do SNUC, poderá se
dar no Plano de Mane jo da UC). Quanto a isso já se ma nifestou a Advocac ia Geral da
União 22 , primeiro, por seu Consulto r-Geral, no âmbito do Procedimento Adminis t rat ivo
n.º 00001.005532/2006 -27, e, posteriorme nte, rat ificado pelo próprio Advogado -Geral
da União. A demanda foi gerada para dirim ir dúv ida acerca da lega lidade, à luz da

21 A fragmentaçãodos ecossistemas naturais aumenta a proporção da borda em relação à área dos

fragmentos. Com isso,os ecossistemasficam mais suscetíve is às perturbaçõesexistentes no exterior
dos fragmentos.Tais efeitos são especialmente importantes nos ecossistemas florestais, nos quais as
condiçõesde luminosidade, umidade,temperatura e ventos, por exemplo,são bastante diferentes no
interior e nasbordasdos fragmentos (RODRIGU ES; PRIMAK,2001).
22 Nota nº AGU/MC - 07/2006, de 16.08.2006, de autoria do Consultor-Geral da União Manoel Lauro
Volkmerde Castilho, Processonº 00001.005532/2006-27; bem como o Parecernº 747/2012/AGU/PGF/
FPE-ICMBIO -SEDE,emanado pelo que aprovaos termos da conclusãodo primeiro.

62 L é 11
CF/1988 e da Lei n.º 9.985/ 2000, na instituição de Zo nas de Amo rtecimento de Unid ades
de Co nservação po r meio da ut ilização de Portaria. Sua conclusão foi no sent ido de q ue a
defin ição da ZA não defin ida no ato de criação da UC poderá sê-lo poste riormen te, mas
por at o de idê ntica hie rarqu ia daquele que criou a UC23 •

23 No âmbito do judiciário, assimjá foi decidido: "O cerne da questão,portanto, reside em definir se a Lei
9.985/2000autoriza a fixaçãodos limitesda Zonade Amortecimento do Parque Marinhode Abrolhos
mediante Portaria do Presiden t e do IBAMA. [ ...] A zona de amortecimento, embora não seja parte
integrante da Unidadede Conservaçãocorrespondente, sujeita as atividadeshumanasnela exercidasa
normase restriçõesespecíficas estabelecidaspelo respectivo órgão de administração(art. 2°, XVIII de
art.25,parágrafo 1°, ambosda Lei 9.985/2000). Por isso,como se trata da imposiçãode limites ao
exercíciodo direito de propriedade, a criaçãoda referida zona deve observar estritamente o
princípio da legalidade. Nessesentido, o parágrafo 2° do art. 25 da Lei 9.985/2000asseveraque "Os
limites da zona de amortecimento e dos corredores ecológicos e as respectivas normas de que trata
o parágrafo 1° poderão ser definidasno ato de descrição da unidade ou posteriormente. Apesar de a
norma não estabelecerexpressamentequal ato do Poder Público devesereditado paradefinir os limites
da zonade amortecimento,entendo que do texto extrai-se a conclusãode que, qualquer que seja
o momento dessa demarcação, exige-se sempre ato da mesma hierarquia do utilizado para
a criaçãoda própria unidade de conservação,tendo a norma apenas facultado a delimitação
postergada no tempo, mantendo-se, porém, os mesmosrequisitosde forma e hierarquia do
ato que criou a unidade de conservação. Assim, a expressão"ou posteriormente" contida no final
do dispositivo limita-sea tratar de aspecto temporal, não permitindo inferir que a ulterior definição possa
ser feita por meio de ato normativo de hierarquiainferior ao exigido para a criaçãoda unidade.Fixado
esseponto, cumpredeterminar qual o ato apropriado para criar unidadesde conservação.Novamente
a Lei não especificaqual o instrumento jurídico cabível para remover o ato de criação,apenasindicado
no art. 22, caput, que "As unidadesde conservaçãosão criadaspor ato do PoderPúblico". Por isso,
recorroao escólio do Ministro Antônio HermanBenjamim do Superior Tribunal de Justiça,que pontifica:
"a to do poder público é decreto ou resolução do Conama", pois a "Constituição Federal, em seu art.
225, parágrafo 1 º, incisoIli, nos passosdo que sedá no tombamento, não exige lei em sentido estrito
para a criaçãode unidade de conservação. Basta, no casoda administração pública, decreto ou
resolução, ficando o Poder Público, em qualquer caso, obrigado a indenizar o proprietário, na
hipótese de a restriçãoinviabilizar os usoseconômicosde toda a propriedade, como sucede,
normalmente, com as unidades de proteção integral." (Introdução à Lei do Sistema Nacional de
Unidadesde Conservação", págs.302/3, apud " Direito Ambiental dasáreasprotegidas",Coordenação
Antônio Herman Benjamin, Riode Janeiro: ForenseUniversitária, 2001). Ora,seo ato de criaçãosomente
pode ser formalizadomediante decreto do Presidente da Repúblicaou resolução do Conama,e se os
limites da zona de amortecimento devemser definidos em ato de mesmahierarquia,resta evidente
que mera portaria do Presidente do lbama não é suficiente para tal mister.
Impederessaltar que a AdministraçãoPública submete-seao princípio da legalidadee, portanto, somente
pode fazer o que é por lei expressamen t e autorizado. No caso,não há nenhuma norma legal atribuindo
ao Presiden t e do IBAMAa competência para definir os limites de zona de amortecimento de unidades
de conservação,nem especificamente a zona do ParqueNacional Marinho de Abrolhos. Ademais,
conforme severificado art.6°, incisoIli, da Lei 9.985/2000,ao IBAMAfoi atribuída a qualidadede órgão
executor,sendo, portanto, completamente estranha às suas atribuições o exercíciodecompetência
normativa primária, configurado pela definição dos limites de zona de amortecimento. Saliente-se
que o próprio parágrafo 1° do art. 25, prevê que o IBAMA apenas"estabelecerá normas específicas
regulamentandoa ocupaçãoe o usodos recursosda zona de amortecimento e doscorredoresecológicos
de uma unidade de conservação",a caracterizar sua atuação regulamentar meramente subsidiária,
vinculada à administraçãoda zona de amortecimento. Assim,a interpretaçãocorreta do parágrafo 2°
do art. 25 da Lei 9.985/2000,que decorre do princípio da legalidadee deflui da própria repartição de
atribuiçõesestabelecidasnessanorma, é que, mesmoquando criada posteriormente ao ato de criação
da unidade, a zona de amortecimento deve ser instituída por intermédio de ato do Poder Público de
mesmonivel hierárquicoexigido para a criaçãode unidadede conservação,isto é, decreto presidencial
ou resolução do Conama.Observoque, no casodo ParqueNacional Marinho de Abrolhos, o ato de

E 13
 Tal conc lusão decorre de uma aná lise aten t a dos do is parágrafos do art. 25 da
Lei do SNUC. No § 1° incumb iu ao órgão responsável pela adm inistração da unidade
o estabe lecimento de normas específi cas que regulamentem a ocupação e o uso dos
recursos da zona de amortec imento e dos corredores eco lóg icos das UCs. Vej a-se que
o comando rest ring iu ao órgão responsável pela adm inistração somen te o regulamen to
da ocupação e uso dos recursos. Com isso, subjeti vamente, atr ibu iu-lh e a possibilidade
de fazer por ato de sua compe tênc ia, ou seja, no âmb ito do Plano de Ma nejo da UC. Tal
comp reensão se conc ret iza a partir do teor do art. 27, que at ribui ao Plano de Mane jo
abranger também a Zona de Amo rtecimento, para além da própr ia UC e dos Corredores
Ecológ icos.

Enquant o que o§ 2° do art. 25 diz que os limites da zona de amortec imento e dos
cor redores ecológ icos, bem como as regras de gestão poderão ser defi nidas no ato de
criação da unidade ou poster iorme nte, isto é, o ato de cr iação pode estabe lecer os lim ites
da ZA e defini r sua gestão (Lei, Decreto ou Resolução), o Plano de Manejo (que pode rá
ser por Portaría do órgão gesto r), somente a sua gestão. Éj ustame nte nesse sent ido que
man ifesta o Consu lt or-Geral da União:

"[ ...] Aindaquando a autarquia ambiental nãotenha sido indicada express

amente
no texto da Lei n.º 9.985 [sic.J como o órgão administrativo das unidadesde
conservaçãoe muito menoscomo o representante do Poder Público referido no
art. 225 da CF, não é desarrazoado assim entende-laquando for apropriado e
compatível, mas daí não se segue tenha sido investida na atribuição que o
sistema entregou ao chefe do Poder Públicoou à lei conforme o caso"24 .
[grifado]

Portanto, LEMBRE-SE:

de imed iato, deve-se diferenc iar o at o j urídico apto a realizar a "de limitação da zona
de amortec imento", daquele que regula o uso e o manejo dos recursos nat urais em tal
área (zona de amortec imento ). Segundo o Decreto Federal nº 4 .340/2002 , pode o órgão
gesto r da unidade conservação dispor, por Port aria, de regras sobre o manejo dos recursos
natura is localizados na zona de amortec iment o, con t udo, a definição dos lim ites da zona

criação foi exteriorizado pelo Decreto 88.128/1983. Concluo, portanto, que falece competência ao
Presidente do IBAMA para, mediante Portaria, fixar os limites da Zona de Amortecimento do Parque
Nacional Marinho de Abrolhos, à míngua de autorização legal." (Sentença n.º 255/2007-B - Processo
n.º 2006.34.00.021017-7 - Classe:2100 Mandadode Segurança Individual - lmpetrante: Município e
Caravelas/BA- lmpetrante: Câmara Municipal de Vereadoresde Caravelas/BA - Impetrado: Presidente
do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos RecursosNaturais Renováveis - IBAMA).
24 Nota nº AGU/MC - 07/2006, de 16.08.2006, de autoria do Consultor-Geral da União Manoel Lauro
Volkmer de Castilho, Processonº 00001.005532/2006-27,p. 04.

64 L é 11
de amor tecimento somen te pode se dar por ato de mesma hierarqu ia lega l daq uele que
institu iu a UC.

4.3.1 O Direito de Propriedade x as restrições impostas na Zona de Amortecimento

As Zonas de Amo rt ecimento após instit uídas, em nada mod ificam o regime dom inial
do t erritór io, mesmo se decor rentes de UC perte ncente ao grupo de Proteção Integ ral.
Seu escopo não pret ende, e tampo uco está previsto noutr o senti do, a incorpo ração do
te rritór io no dom ínio público. É ju stame nte nesse ponto que reside o maior confl ito
carregado pelas Zonas de Amor t ecime nto.

O que t em em seu favo r são as previsões consti tuc io nais que relat ivizaram as
consequência da prop riedade pr ivada (art. 5°, XXII, da CF/1988) no sent ido de que esta
somen t e se forma ou const itu i se estiver cump rindo com sua f unção social (art. 5°, XXIII,
da CF/1988 ). Ou ainda, o Direito de Propr iedade só é assegura do ao part icular com a
cond ição de que atenda a sua fu nção social, e, não bastasse, vinculou à ordem econôm ica
- dinâm ica fundada na "va lor ização do traba lho humano e na livre iniciati va" (art. 170, da
CF/1988 ) - à observânc ia dos princípios da prop riedade privada (11),no seu est rito dever de
cump rir com a função social (111
) em harmôn ica obed iência à def esa do me io amb ient e (VI).

Devem ser comp reendidas como uma zona aux iliar para a UC, inclusive, de
compensação à comu nidade adjacente pela inst it uição da uni dade. É na Zona de
Amo rt ecime nto que o gestor deve art icu lar med idas para patr ocinar a int egração da
uni dade à vida econôm ica e social da comun idade (art. 27, § 1°, da Lei do SNUC).

Por isso a impo rtância dos estudos t écnicos prévios à criação da UC, uma vez que
também deverão iden t ifi car a área de influênc ia direta do espaço que se que r prot eger, de
modo a ident ifi car seus aspectos e f ut uros confli tos, análise que até pode ser responsável
pelo própr io desen ho fin al da Á rea Prot egida.

Um impo rtante disposit ivo que se deve tra zer à baila é o art. 4 9 da Lei do SNUC,
po is interfe re, para fi ns lega is, no própr io regime urbaníst ico do te rrit ório, confe rindo
às Unid ades de Co nservação do Grupo de Proteção Integ ral a cond ição de zona rural,
independe nteme nte de regime anteriorment e estabe lecido . E não só, em seu parágrafo
único, orde na que as Zo nas de Amo rt ecime nto das Unidades de Co nservação, uma vez
defin idas fo rmalment e, não podem mais ser t ransfo rmadas em zo na urbana, isto é,
acarreta um conge lame nto da situação at ual do regime urban ístico loca l: o que é zona
urbana con t inua a ser, o que é área rural cont inua a ser, sem hipótese de um d ia vir a se
to rnar zona urba na.

• E 15
 Isso, por si só, já acarreta hostil idade entre os gestores munic ipais atingidos pelo
gravame, mo ti vo sufi ciente para se pensar a gestão da Zona de Amortecimento de forma
int egrada com os anseios, também, da comunidade local, atendendo o que já comanda
o§ 1° do art. 27 da Lei do SNUC.

Impor ta refer ir que as regras de uso e manejo a serem pensadas e impostas às

Zonas de Amortec imento, sujeitarão as atividades humanas nela exercidas a no rmas e
restrições específicas estabe lecidas pelo órgão gestor (art. 2°, XVIII de art. 25, parágra fo
1º, ambos da Lei do SNUC), resultan do na impos ição de limit es ao exercício do direito
de propr iedade, motivo pelo qual a administração deve compreender que está
estritamente vinculada ao princípio da legalidade 25 , o que sign ifica dizer, à grosso
modo, que somente pode f azer o que é por lei expressamente autorizado.

Assim, as limitações impos tas ao Direito de Prop riedade encontram limites na

med ida em que passam a inviab ilizar o conteúdo econômico da propriedade privada, sob
pena de acarretar apossamento adminis tr ati vo, incidindo sobre o ato o dever do Poder
Público de indenizar o particular.

As lim itações admin istr ativas é admitido que at injam "determi nadas liberdades
fun dame ntais", como por exemplo, o direito à propriedade privada, desde q ue motivadas
pela proteção amb iental, onerando com deveres, tanto o Poder Público, quanto o
ind ivíduo. Essa prem issa deco rre do próprio art. 225 da CF/1988, que impõem ao Poder
Púb lico o dever de assegurar equi líbrio ambiental e qualidade de vida sadia, pressupondo -
se, com isso, que o instrume nto a ser util izado é o da lim itação ao Direto de Propriedade,
integ rando categoria de típ ico instrumento de proteção amb iental (SANTOS, 2000, p.
56-57).

Ao intérprete int eressa encontrar e decifrar esse lim ite, ist o é, até que ponto a
pro t eção ambien tal instrumentada pela lim itação ao Direito de Propriedade não ultrapassa
tal faculdade para se converter em interd ição do uso da propriedade (que se difere da
desapro priação ind ireta). O julgado tr anscrito abaixo auxiliará a formação da conv icção
entre tais limites:

ADMINISTRAT IVO E PROCESSUALCIVIL. DESAPROPR IAÇÃO INDIRETA.

NÃO CONFIGURAÇÃO. NECESSIDADE DO EFETIVO APOSSAMENTOE DA
IRREVERS IBILIDADE DA SITUAÇÃO. NORMAS AMBIENTAIS. LIMITAÇÃO
ADMINISTRAT IVA. ESVAZIAMENTOECONÔMICO DA PROPR IEDADE.AÇÃO DE
DIRE ITO PESSOAL . PRESCRIÇÃO QUINQUENAL.
1. A criaçãode áreasespeciaisde proteção ambiental - salvoquando se tratar de

25 Porissoa import ânciade que a delimitaçãoda ZA sedê, no mínimo, pelo mesmoinstrumento hierárquico
que criou a UC.

66 L é 11
 algumasunidadesde conservaçãodeproteção integral e deusosustentávelemque
a lei impõe que o domínio seja público - configura limitação administrativa,
que se distingue da desapropriação. Nesta, há transferência da
propriedade individual para o domínio do expropriante com integral
indenização;naquela, há apenas restrição ao usoda propriedade imposta
genericamentea todos os proprietários, sem qualquer indenização.
2. Se a restriçãoao uso da propriedade esvaziar o seu valor econômico,
deixará de ser limitação para ser interdição de uso da propriedade, e,
neste caso, o Poder Públicoficará obrigado a indenizar a restrição que
aniquilou o direito dominial e suprimiu o valor econômicodo bem. (Hely
Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009.
35ª ed., págs.645/646.)
3. Esta indenização, todavia, não sefundará na existênciade desapropriação
indireta, pois, para que esta ocorra é necessári
o que haja o efetivo apossamento
da propriedade pelo Poder Público. Dessemodo, as restriçõesao direito de
propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o
conteúdo econômico,não se constituemdesapropriaçãoindireta.
4. Assim, ainda que ocorrido danos aos agravados, em face de eventual
esvaziamento econômico de propriedade,taisdevemser indenizadospelo Estado,
por meio de açãode direit o pessoalfundada na responsabilidadeaquiliana,cujo
prazo prescricional é de 5 anos, nos termos do art. 1O, parágrafo único, do
Decreto-Lei n. 3.365/41.
5. No casodos autos, como bem esclarece a sentença, mantida pelo acórdão,
o ato administrativo municipal ocorreu em março de 1993, e a demandasó foi
proposta em 18.5.2007, depois de esgotado, portanto, o lapsoprescricional.
Agravo regimental improvido.26 (grifado)

Por últ imo, é importante clarifi car que a restrição imposta sobre área delimitada
como ZA pode ser parcial, sem comp rometer to talmente o uso dos recursos nat urais, ou,
mesmo tota l. Proibições no sent ido de:

• não usar determ inados t ipos de agrotóx icos, o u somente a pulverização aérea,

• a lavagem dos equ ipamentos de aplicação diretamen te em corpos de água ou

em sistemas que não possuam tr atame nto final de esgoto;

• a instalação de apiários com abelhas exót icas;

• a ut ilização do método de irri gação com pivô cent ral;

• a tomada de água para irr igação de arroz;

• a imp lantação de silvicult ura com espécies exót icas invasoras;

• a criação de animais exót icos não confinados;

26 Decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça, em sede de Agravo Regimental no Agravo em
RecursoEspecialn.º 155.302 - RJ(2012/0066045-7), sob a relatoria do Ministro Humberto Martins,
julgado em 13/11/2012.

E 67
 • a m ineração em determinados cursos d'àgua,

somen te para citar alg umas, a propr iedade pr ivada pode cont in uar desenvo lvendo sua
at ividade econôm ica, devendo, estrateg icamente, ajusta r seus usos focados em técn icas
mais favoráveis à proteção do ambien te natu ral, como por exemplo: agr icultura orgânica,
sistemas agro fl orestais, fazer a tríp lice lavagem dos equ ipamentos dos agro t óxicos em
locais licenciados, cult ivar apiários com espécies de abelhas nat ivas, ut ilizar outros métodos
de irrigação, etc .

Diferentemente da rest rição tota l para a realização de determinada at ividade ou

inst alação de empreend imento, a exemp lo da instalação de indúst rias potenc ialmente
polu idoras ou degradadoras ou at ividades de mineração de qua lquer natureza em toda a
extensão da ZA, podendo, ainda assim, optar o propr ietár io por outras at ividades menos
im pactantes, inclusive por me io de alternat ivas pensadas e incent ivadas pela própria
adm inistração púb lica, por meio de um zoneamento amb ienta l da área que tenha como
escopo id ent ificar as vocações da reg ião.

5 FERRAMENTAS PARA A IMPLANTAÇAO - DE UNIDADES DE

CONSERVAÇAO

5.1 ESTUDO FUNDIARIO

A regu larização fundiár ia é o passo pr imord ial para a im plantação de uma Unidade
de Conservação, de posse e dom ínio públ icos, tendo em vista que várias ações de manejo
necessárias para garantir a conservação do amb iente ficam prejudicadas, ou até mesmo
im ped idas de serem realizadas, at é que as áreas seja m regular izadas, o que im possibilit a
o cumpr imento ef et ivo dos obje ti vos da UC.

O pr ime iro ato para promover a regular ização fund iária da Unidade de conservação
é a elabo ração do seu Estudo Fundiário, documen to que diagnostificará a informação
sobre os imóve is exist entes no seu inter ior, bem como de seus ocupantes, sejam eles
propr ietár ios, posseiros, detentores, etc. Nele serão levantadas as propr iedades pr ivadas,
ocupadas ou não po r seus t itu lares; será pesquisada a eventua l existênc ia de ter ras
devo lutas; será verifi cada a existênc ia ou não de famílias que podem ser classifi cadas
como t rad iciona is. A lém disso, e, a part ir das inf ormações coletadas em campo, deverão
ser pesqu isados ju nto aos órgãos responsáveis os imóve is públ icos (municipais, estadua is
e/ou federa is), porventura existen t es nas UC (BARCELLOS,2009).

68 L é 11
 É exatamente quando se chega neste ponto, isto é, na elaboração dos "Estudos
Fundiários" em que t udo irá convergir, podendo, ou não, facilitar o processo de
consolidação da UC.

Se os estudos técnicos foram eficientes no sentido de considerar t odas as variáveis

para se chegar ao melhor desenho da UC, se a consulta pública vinculou os anseios sociais
e conheciment o tradiciona l, se foi considerada event ual popu lação trad icional que faz
uso do local por gerações, é possível que a instituição da UC seja rápida, descomplicada
e efetiva. Ao cont rário de quando se está diante de criações por imposições meramente
polít icas.

Por conta da não observância do rito adequado quando da criação de UCs é que,
nos dias at uais, se presencia uma op inião negativa a seu respeito, muito devido ao estigma
atribuído "UCs de papel", como resultado do descompromisso e inoperância do Poder
Público.

Em sua maioria, apresentam situações em que a possee o domínio, decorrido longo

espaçode tempo desde sua criação,cont inuam em nome de particulares,sem uma est rut ura
de gest ão adequada (= corpo técnico e fiscalizador reduzido ou ausent e, sucateamento
ou inexist ência de equipamentos e veículos, etc.), dentre outros desagradáveis indicativos.

As consequências são nefastas para as Unidades de Conservação, como também

ao Poder Público, refletindo diretamente na sociedade em geral. Quando não consolida
o territór io sob o seu domínio, o Poder Público fica suscetível a f ragilidades, tais como:
(a) demanda por indenizações milionárias que, por vezes,somam inclusive a "expectativa
de lucros decorrentes de planos de realização de fantásticos loteamentos e condomínios
de luxo em áreas muitas vezes somente acessíveis por helicópt ero" (FIGUEIREDO,2001,
p. 466), e (b) possíveis perdas dos atributos ambientais que originalmente j ustificaram a
prot eção da UC, muito em decorrência de invasões,desmatament os, caça, etc.

Contudo, a consequência mais grave e bastante comum consist e na pressão

externa (do administrado/proprietário) que submete o Poder Público ao ponto de ver-se
obrigado" a licenciar empreendimentos que podem descaracterizar t ais áreas, quando não
se depara com o dilema entre desapropriar ou rever os limit es de unidade de conservação
já decretada". (IRIGARAY,2004).

A obr igator iedade de regularização fundiár ia incumbida ao Poder Público decorre,

principalmente, daquelas Unidades de Conservação pertencentes ao Grupo de Prot eção
Integral, vez que, obrigator iamente, devem ser de posse e domínio públicos, com
exceção das categorias Monumento Nat ural e Ref úgio de Vida Silvestre, hipóteses em

• E &9
que a lei possibilita a const it uição t ambém por propr iedades privadas, desde que haja
compat ibilidade ent re os objetivos da UC e o uso de seus recursos naturais (art. 12, § 2°).
Caso outro, a área deverá ser desapropr iada nos termos dos comando consti tuc iona l e,
em especial, do Decreto-Lei n.º 3.365 de 1941.

Já, as Unidades de Conservação pertencentes ao Grupo de Uso Sustent ável,

onde estão inseridas as Á reas de Proteção Amb ienta l (APAs) e as Reservas Nat urais do
Patr imôn io Nat ura l (RPPNs), possuem regrame nt o var iável no q ue concerne a posse e
domínio de suas áreas. No caso específico das APAs, a posse ou o dom ínio das terras
podem ser tan t o púb licos, quanto privados. Nesse últ imo caso, será o prop rietário quem
estabe lecerá as cond ições para a pesquisa cient ífi ca e a visitação púb lica, observadas as
exigênc ias e condições legais (art. 15, § 4°).

CURIOSIDADE!
O elevado número de APAs existentes no território nacional, em relação às
demais categorias de UCs, se justifica pelo motivo acima referido, isto é, por
não incidir o dever do Poder Público em desapropriar suas terras, evitando
gastos com indenizações. Inclusive, tal "artimanha" acaba sendo usada para
robustecer o índice de conservação imposto pela Convenção da Biodiversidade,
da qual o Brasil é signatário, proporcionando uma f a Isa ideia de proteção,
quando se sabe que as APAs são quase nada ou pouco efetivas no seu mister
(ver Quadro 9 - Quad ro demons t rati vo de um Sistema de UCs efi ciente (Fonte: IUCN e
MMA)., item "cons istência").

Em tese, t udo correrá bem para a UC, quanto o Poder Público, antes mesmo da
elabo ração do Plano de Manejo, já tenha traçado seu Plano de Regu larização Fund iária,
ou me lhor, já tenha as áreas to das adqu irid as e tombada s em seu patr imôn io.

EXEMPLIFICANDO ...

as categorias de UC Reserva Extrativista (RESEX) e Reserva de Desenvolvimento

Sustentável (RDS), foram invenções brasileiras, idealizadas na tentativa de
alcançar aos povos da florestal algo semelhante ao que proporcionam as Terras
Indígenas (Tis) aos índios. Todavia, a falta de uma política institucional séria de
criação dessas categorias, envolvendo a realização dos estudos técnicos capazes
de avaliar o tipo de cultura e hábitos que ocupam o local, bem como, qual a
capacidade de suporte do ambiente e, sobretudo, a falta dos Planos de Manejo,
tem levado a conflitos de toda ordem.

70 L é 11
 A Lei do SNUC trouxe mecan ismos que aliviam o mo nt ante ind enizató rio, f acilitando
os desembolsos públicos.

Nesse sentido, o art. 45 da Lei do SNUC estabe lece que são excluídos das
indenizações refere ntes à regu larização f und iária das un idades de conservação, derivadas
ou não de desaprop riação: " [ ... ] Ili - as espécies arbóreas dec laradas imunes de corte pelo
Poder Público; IV - expectat ivas de ganhos e lucro cessante; V - o resultado de cálculo
efet uado med iante a ope ração de juro s compos tos; VI - as áreas que não tenham prova
de domínio ineq uívoco e ante rior à criação da unida de" .

Impo rta destaca r que a exclusão do montante das verbas indeniz atór ias das áreas
que não d isponham de prova de dom ínio ineq uívo co com data anter ior à criação da
unida de, pode ser lida como uma med ida eficaz para afastar a especulação imob iliária e
a indústria das inden izações.

5.2 PLANO DE MANEJO

O Plano de Manejo de uma un idade de conservação pode ser apresentado como

um dos mais importantes instr umentos de gestão. Consubstanc ia-se na lei inter na do
terri tó rio.

Éo inst rument o ofi cial de planeja mento que vai conter as d iretr izes necessárias para
orientar a gestão, de fo rma a levar a Unidade de Conservação a cumpr ir seus objet ivos.
Co nsiste em um PROCESSOdocume ntado, com método defini do, resultando em um
document o que estabe lece, para um hori zonte de cinco anos: (1) as mudanças deseja das
no cenário atual da UC (nos âmb itos natu ral, social e inst ituciona l), a serem at ingidas
por meio da execução de ações e projetos, e (2) do ordenamento do uso do terr itório,
norteado por me io do zoneame nto (Figu ra 7).

Figura 7 - Diagrama conceituai do Plano de Manejo.

Objetivos da UC

Cená rio
atual da
•
5 anos
Cenário
desejado
uc Exec ução das ações e cumpr imento das no rmas araa uc
estabe lecidas no Plano de Manej o

E 'lt
 Seu conce ito legal está assim delineado pelo art. 2º, in ciso XVII, da Lei do SNUC:

Art. 2° Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:

[...]
XVII - Plano de Manejo: consiste,fundamentado nos objetivos geraisde uma
unidadede conservação,estabelecerzoneamento e normasque devem presidir
o uso da área e o manejo dos recursosnaturais, inclusive a implantaçãodas
estruturasfísicasnecessá rias à gestão da unidade.

Sua elaboração e pub licação devem ser executadas em cinco anos 27 contados a
partir da dat a de sua criação (art. 27, § 3°, da Lei do SNUC).

Essa obrigação é muito comum de ser descumprida pelo Poder Público . Aqui
tem lugar à intervenção do Ministério Público, seja pela via consensual - Termo
de Ajustamento de Conduta {TAC) - ou pela via do contencioso - Ação Civil
Pública {ACP). Nesse sent ido já se manifestou o STJno REsp n.º 1163524-SC.

27 É provável que o prazo previsto para a elaboraçãoe execuçãodos Planos de Manejo possaestar
previstode maneiradiferente pelas legislaçõesestaduais, motivo pelo qual orienta-se seja averiguada
tal possibilidade.

'12 L é 11
5.2.1 Como é estruturado o Plano de Manejo?

Figura 8 - Estruturação do Plano de Manejo

• Ca racte riz ação da UC e en tor no : traz as informaçõ es referentes aos aspectos físicos, bióticos, e
socioe conômicos da UC e seu ent orno, bem como aspect os legais, hist óricos e culturai s, co mpon do
o cenário atu al da UC ("a fotogra fi a da UC"). Cont ém as inforrnaçõ es que servem de base para a
toma da de decisões nas etapas su bse quentes de elaboração do docum ento .

•Diarnóstivo da UC: análise do cenário atual, para est abelecimento do alcance do Plano de Manej o
(onde q uere mos estar) . Para t anto são esta belecidos o bjetivos e metas para o Plano de Manejo.

•Zonea men to e normai s r er ais de uso : elabo ração do zoneam ento inter no e da zona de
amortecime nto (quando for o caso), estabelece ndo normas para garantir a manutenção da
condição desej ada do ambiente, conforme defin ido na etapa de diagnósti co.

•ProrramasTemáticos:estabelecimento das ações necessárias para cumpri r as metas e atingir os

objetivos .

Sua elaboração deve contar com as orientações técnicas disponíveis nos ROTEIROS
METODOLÓGICOS,publicados pelo IBAMA e, atualmente, ICMBio28 , bem como pelos
órgãos executores dos Estadose Municípios. No caso das RPPNs,as mesmas contam com
seu regulamento, o Decreto n.º 5.746/2006; e, no caso das EstaçõesEcológicas e APAs: a
Lei n.º 6.902/198 1 e seu regulamento, o Decret o n.º 99.274/1990.

O plano de manejo, uma vez aprovado, deverá estar disponível para consulta do
públ ico em geral na sede da Unidade de Conservação e no centro de documentação do
órgão execut or.

A inda que considerado um documento técnico, após aprovado e publicado em

Portaria do Órgão Executor, como regra geral, ou em Resolução do Conselho Deliberativo,

28 BRAS IL. Instituto Chico Mendesde Biodiversidade. ICMBio. Roteiros M etodológicos . Disponível em:
<htt p ://www. icmbio.gov.br/porta1/biodiversidade/unidades-de-conservacao/roteiros-metodologicos.
html>. Acessoem: 22 nov. 2014 .

E 13
para os casos estritos de ReservaExtrativista e Reservasde Desenvolvimento Sustentável
(art. 12, incisos I e li, do Decreto n.º 4.340 de 2002), transforma-se na Lei inter na da UC.
Em seu corpo deve constar tanto sobre a gestão da UC, da sua Zona de Amortec imento,
quanto sobre eventuais Corredores Ecológicos, de forma a int egrar seus usos com os das
comunidades vizinhas, at ravés do estabelecimento de medidas para tanto .

Sua elaboração deve contar com as orientações técnicas disponíveis pelo IBAMA
e, atualmente, ICMBio, publicadas por meio dos Roteiros Metodológicos 29 , e, no caso das
RPPNs:de seu regulamento, o Decreto n.º 5.746/2006; das EstaçõesEcológicas e APPs:da
Lei n.º 6.902/198 1 e de seu regulamento, o Decreto n.º 99.274/1990.

De referir que, com a publicação da Lei n.º 11.460 2007, coube aos Plano de
Manejo a incumbência de dispor sobre as at ividades de liberação planejada e cultivo de
organismos geneticament e modificados nas Zonas de Amortec imento das Unidades de
Conservação (art. Art. 27, § 4°, da Lei do SNUC).

Enquanto não publicado o Plano de Manejo, a gestão e fiscalização da Unidade

de Conservação deve atentar para os comandos constantes no art. 28 da Lei do SNUC.
Nele estão previstas proibições quanto aos usos no interior do terr itório protegido,
consubst anciando-se em um regramento de gestão provisória, se ver:

Art. 28. São proibidas, nas unidades de conservação,quaisquer alterações,

atividadesou modalidadesde utilizaçãoem desacordo com os seusobjetivos, o
seu Plano de Manejo e seus regulamentos.
Parágrafo único. Até que sejaelaboradoo Planode Manejo, todas as atividades
e obras desenvolvidasnas unidadesde conservação de proteção integral
devem se limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos
recursosque a unidade objetiva proteger, assegurando-seàs populações
tradicionais porventura residentes na área as condições e os meios
necessáriospara a satisfação de suas necessidades materiais, sociaise
culturais. (grifado)

Éimportante que sejam compreendidos como o instrument o por meio do qual pode
ser viabilizado o comando constitucional que veda qualquer utilização que comprometa a
integ ridade dos atributos que just ificaram a proteção da Unidade de Conservação (parte
fina l do inciso Ili, art. 225, da CF/1988). Éessa,sobretudo, a grande atribuição de um Plano
de Manejo, isso porque devem contemplar todos aqueles objetivos gerais previst os no art.
4° da Lei do SNUC, todas as diretr izes do art. 5°, e mais aqueles que lhe são específicos,
isto é, aqueles inerentes a cada uma das categorias de Unidades de Conservação que

29 BRAS IL. Instituto Chico Mendesde Biodiversidade . ICMBio. RoteirosMetodológicos. Disponível em:
<http ://www .icmbio.gov.br/porta 1/biodiversidade/unidades-de-conservacao/roteiros-metodologicos.
html>. Acessoem: 22 nov.2014 .

74 L é 11
integram o Sistema. Veja-se, por exemp lo, que a expedição de licenças para obras e
atividades em UCs de proteção integral desprovidas de Plano de Manejo poderão
ser anuladas, com amparo no art. 28 da Lei so SNUC.

Machado (2001 , p. 254) at enta para um vínculo lega l ligando o Plano de Mane jo
à CF/1988 e à Lei do SNUC, "v íncu lo do qual os que elabo rarem o pla no não se podem
desligar". Todavia, a realidade não refl ete a impo rtânc ia do instrumento. As estat ísticas
podem ser confer idas no pró pr io sit io do ICMB io: de 320 UCs Federais (não con t abilizadas
as RPPNs), somente 139 dispõem de Plano de Ma nejo , total izando 43%. Sem con t ar
aqueles que já passaram do prazo lega l de revisão total izando 31, todos elaborados ent re
as décadas de 60, 70, 80 e 90 .

A meta atua l do ICMB io, publicada pela Portaria n.º 287 /20 14, busca um percen tua l
estabelec ido em 48% para ser alcançado até 1° de j ulho de 2015.

5.3 CONSELHOSGESTORES

A necessidade imposta às UCs em possuírem conse lhos é dada pelo art. 29 da

Lei do SNUC e 17 do seu regu lamento, Dec. n.º 4.340/2002. Os Conselhos Gestores
consubstanc iam -se no espaço forma l de parti cipação da sociedade na gestão das UCs,
visando à garan t ia do exercício da cidadan ia nos processos decisórios sobre o acesso e o
uso dos recursos nat ura is. Trata-se de um instrumento que se propõe a faze r a conexão
entre o relacionamento da sociedade com a Unidade de Conservação.

5.3.1 Da Natureza Jurídica dos Conselhos Gestores

Os Conselhos podem ser por vezes deliberativos, noutras, apenas consulti vos, tudo
dependerá do gr upo de proteção em que estiver inserida a categor ia de UC.

O art. 29 da Lei do SNUC obr iga, em pr ime ira mão , q ue as UCs de Proteção
Integ ral disponham de um Consel ho Consu ltivo, presid ido pelo órgão responsável por sua
adm in istração e const it uído por representan t es de órgãos púb licos, de organizações da
sociedade civil. Aten t e-se que, nesses casos, o conse lho será consultivo , isto é, que não
delibera, apenas op ina.

Para o caso das UCs de Uso Sustentáve l, o SNUC estabe lece que as Florestas
Nacionais (FLONAS) d ispon ham de Conselhos Consu lt ivos e que as Reservas Extrat ivistas
(RESEX) e Reservas de Desenvolvimento Sust entáve l (RDS) disponham de Conselhos

• E 15
Deliberativos. Quanto às Áreas de ProteçãoAmbienta (APAs),o SNUC não estabelece qual
natureza terão seus Conselhos, como também , não exige Conselhos para as categorias
Área de Relevante Int eresse Ecológico (ARIE), ReservaPart icular do Patrimônio Natural
(RPPN)e Reservade Fauna.
Em resumo, a Figu ra 9 apresenta a sit uação dos conselhos por categorias de Unidades
de Conservação:

Figura 9 - Situação dos conselhose suas respectivascategorias de UCs.

ffo:u.n! it.:Cooú ,
ParqueNatiõ'lal Rese
rva Estação Monume
nto Refúgio deVida -:mdu4i,
Bioló~ca E<Q
lógka Nahl
ral Silv,stre M:lni$ S$·~
cüuinis

Reserva de REse rva

De;envolviment
osustentável
Extrativiila

.ilieade Res!N!:
Áreasde Relevante Reserva
de Partirulardo
Prot~âo
lnieresse Fauna Patrimênio
Ambiental
Ambiental Nab.Jral

5.3.2 Da composição dos Conselhos Gestores

Os Conselhos são presididos pelo órgão responsávelpela administração das UCs, e

const ituídos por representantes de órgãos públicos e de organizações da sociedade civil.
Part icularidades são previstas, pelo mesmo dispositivo, para os casos envolvendo Refúgio
de Vida Silvestre ou Monumento Natural, caso em que, além da composição acima
prevista, figuram no conselho também proprietários de terras localizadas no interior da
UC, e, para o caso de UCs que comportem popu laçõestradicionais residentes, a fo rmação
do conselho poderá ser disposta em regulamento ou no próprio ato de criação da UC.

É import ante que os conselhos obedeçam a representatividade prevista legalmente,

objetivando a paridade (§ 3° do art. 17 do Dec. n.º 4.340/2002) e a garant ia de que a
participação popular sej a legítima. Assim, algumas regras foram impostas pelo art. 17 do
Dec. n.º 4.340/2002, são elas:

• Representaçãodos órgão públicos: órgão ambientais dos três níveisda Federação

(ou áreas afins que possuam ligação com: pesquisa científica, educação,
defesa nacional, cult ura, tu rismo, paisagem, arquitetu ra, arqueologia e povos
indígenas e assentamentos agrícolas);

76 L é 11
 • Representação da sociedade civil: comun idade científi ca, organ izações não -
gove rnamenta is amb ienta listas com atuação comp rovada na região da unidade,
popu lação residente e do entor no, população t rad iciona l, prop rietários de
imó veis no int erio r da unid ade, traba lhad ores e set or privado atuantes na
região e represent antes dos Com itês de Bacia Hid rog ráfi ca.

5.3.3 Das atribuições dos Conselhos Gestores

Aos conse lhos compete, na forma elencada no art. 20 do Dec. n .º 4.340/2002:

• Elabo rar o regimento inte rno (90 dias, contados da sua instalação);

• Acompa nha r: elaboração, imp lementação e revisão do Plano de Mane jo,

quando couber;

• Buscar integ ração entre: UC - UCs - ETEPs- entorno;

• Compat ibilizar os diversos intere sses;

• Ava liar: orçamento da UC + relatór io fina nceiro anual em relação aos objet ivos
da un idade de conservação;

• Op inar (se consulti vo), ou rat ificar (se deliberativo): na contratação e nos
dispositivos do termo de parceria com 0SCIP30 (gestão compart ilhad a da
unida de), bem como acompanha r a gestão e recome ndar event ual rescisão do
termo de parceria;

• Man ifestar -se: sobre obra ou ativ idade potenc ialmente causado ra de im pacto
na UC, ZA, Mosa icos ou Corredores Ecológ icos; e

• Propor: diretr izes e ações = compatib ilizar, integ rar e ot imizar a relação com a
po pulação do ento rno ou do interio r da unidade.

Para que possam ating ir seu objet ivo como espaço democrático de construção
de consensos e gestão de confl itos, ao serem formados, os Conselhos Gestores devem
procurar garan t ir o respeito aos segu intes pr incípios (Quadro 1O - Princípios no rteado res
da f ormação dos Conselhos):

30 As OSCIPspodem gerir, em parceria, unidadesde conservação, desdepossuamobjetivos afins aos da

unidade, medianteinstrumento a ser firmado com o órgão responsável por sua gestão(Vide art. 21 a
24, do Dec.n.º 4.340/2002).

E 17
 Quadro 10 - Princípiosnorteadores da formação dos Conselhos

Legalidade Conselho deve estar amparado por instrumento legal que descreva sua composição e
f inalidade, e deve ser formado por institu ições legalmente constitu ídas (CNPJ, estatuto,
diretoria, etc.)
=========
Legitimidade Os Conselheios devem ser representantes legítimos de suas instituições, ou seja, deve ser
escolhidos e nomeados forma lmente pela instituição, para que possam representa-la junto
ao Conselho

Representatividade A composição do Conselho deve ser representativa, ou seja, deve conter a diversidade
dos setores da sociedade que atuam na região da UC representada nas inst ituições que
compõem o Conselho
~=========:
Paridade SNUC faz referência à paridade entre institu ições governamentais e não governamenta is,
mas deve buscar-se, também, a paridade entre setores na composição do Conselho

Fonte:Adaptado de SILVA,2007.

O ICMBio possui Instruções Normativas que regulamen t am os processos de

formação dos Conselhos, sendo a IN n .º 11/2010 para os Conselhos Consu lt ivos, e a IN
n.º 02/2007 para os Conselhos Deliberativos.

5.4 OPORTUNIDADESDE ATUAÇAO DO MlNISTEi:{10 PUBLICO

Figura 10 - Oportunidades de atuação do Ministério Público

• A partir da data de criação da uc o Poder Públicoterá os anos

para elaborar e publicar seu Plano de Manej o. Obrigaçãoque é
muito comum de ser descumprida pelo Poder Pôblico. Aqui
te,n lugar à intervenção do Ministério Pôblico, sej a pela via
consensual- Termo de Compromisso- ou pela via do
contencioso - Ação Civil Pôblica.

• Sua de lim itação pode se dar no própr io ato de cr iação

da UC ou poste riorm ente, e nt retant o, e m ato nor mati vo
de mes1no n ível hierárqu ico quecriou a UC. Sua gestão é
que pode rá ser regrada no Plano de Manejo , podendo
ser pub licada por poorta ri a do órgão gestor.

• Recomendar ao proponente q ue elabore, de imed iato, o

Plano de Regularização Fundiár ia, o u, diante de UC j á
Estudo F.ur.idiá
r.io cr iada , que, independente da elaboraç~o do Plano de
M anej o, prov ide ncie o refe rido plano, já que um não
sup re o o utro.

Canse • Co b r ar a institu ição, pa r id ade e q ua lific açã o dos

Conselhos de UCs.

78 L é 11
 PARTEIli
DASUNIDADES
GESTÃO DE
-
CONSERVAÇAO

A gestão das Unidades de Conservação será traçada e executada de acordo com os

seus objetivos de conservação, isto é, aqueles que induziram a sua própria criação. Esse é
o ponto alto do planejamento da UC, t udo deve girar em torno disso!

• E 79
6 CONTROLE E FISCALIZAÇAO
-

A criação e a imp lemen t ação de uma Unidade de Conservação gera restrições

ao uso e ocupação não apenas das áreas localizadas no seu interior mas também nas
regiões do seu entor no. A abrangência e a intensidade de tais restrições serão
condicionadas pela categoria de UC, pelos seus objetivos de conservação e pelas
características dos ambientes naturais localizados no seu interior e entorno.

Para uma me lhor comp reensão, sugere -se averiguar o conteúdo do Quad ro 12,
onde estão apresentadas, sintet icamente , as categorias de Un idades de Conservação e
suas respect ivas características quanto às restrições de uso e ocupação.

O Poder Público, em cump rimento ao comando const it uciona l insculpido no

art. 225, § 3°, deve impo r as devidas sanções adm in istrat ivas às condutas e at ividades
consideradas lesivas ao meio amb iente, sejam cometidas por pessoas f ísicas ou ju rídicas.
Ad iciona lmente, deve prov idenc iar ciênc ia ao M inistério Público, para que sejam, também,
aplicadas às sanções pena is (Lei n.º 9.605/1998 ) e impostas as dev idas obr igações de
reparar os danos causados (Lei n.º 7.347/1985 ).

Quanto ao PLANO DE MANEJO:

Como já abordado anter iormente, o Plano de Ma nejo é o documento base para a

gestão das Uni dades de Conservação, devendo estabelecer diretrizes, programas e planos
operat ivos necessários para a sua efet iva imp lantação , contro le e gestão. Entretanto, a
part ir do momento da criação da Unidade de Conservação j á existem restrições previstas
na Lei do SNUC (art. 28, § único, Lei do SNUC) e em seu regulamento que devem ser
observadas e fiscalizadas pelo órgão gestor, até que seja elaborado o Plano de Manejo e
consumada a efeti va imp lantação da Unidade de Conservação .

Quanto à DOMINIALIDADE DA ÁREA:

Nas un idades de conservação em que a posse e a prop riedade devem ser

obr igator iamente de dom ínio público, bem como naquelas em que os objet ivos de
conservação assim demandem, até que o poder púb lico efet ive a regu larização fund iária
de seu t erritó rio, some nt e serão adm it idas at ividades que não importem em aumento na
degradação amb ienta l. Da mesma forma , nas Unidades de Co nservação em que é adm it ida
a permanênc ia de propr iedades pr ivadas em seu inter ior, a incidênc ia de novas at ividades
e/ou permanê ncia das exist entes dependerão de prévia autor ização do respect ivo órgão
gesto r e do competente processo de licenciamento amb ienta l a ser conduz ido pelo ó rgão

80 L é 11
amb ienta l com at ribu ição para tanto. Logo, mu ito embora sejam admi t idas pro pr iedades
privadas no interio r de algumas UCs, compet irá ao gesto r3 1 da unidade a fiscali zação e o
contro le das atividades desenvo lvidas em seu t erritór io.

Poderão haver casos em que a manu tenção de propr iedades privadas se tornem
incompatíveis com os objetivos de conservação da UC, mu itas vezes pelo fa to de que a
manutenção de determinadas at ividades huma nas demonstre-se prejud icial e confronte
com os obje ti vos de conservação, opor t un idade em que será necessária uma aná lise sobre
eventua l interd ição do uso da propr iedade o u desaprop riação indireta.

Quanto à EXPLORAÇÃOCOMERCIAL:

Nas Unidades de Conservação de Uso Sustent ável em que é perm it ida a exploração
come rcial de produtos e subp rod ut os nat urais, tal at ividade deve observar as diretr izes
e lim ites estabe lecidos no Plano de Mane jo e em contratos de concessão de di reit o real
de uso (art. 23, Lei do SNUC) que por ventura t enham sido firma dos. Até que sejam
elabo rados t ais documen t os, fi ca assegurada às popu lações t radiciona is as cond ições e
os meios necessários para a satisfação de suas necessidades materia is, sociais e cultura is,
conforme depreende-se do inciso X, do art. 5°, da Lei do SNUC, assim redigido: "[ ... ] X -
garantam às popu lações trad iciona is cuja subsistênc ia depe nda da uti lização de recursos
natu rais existentes no int erior das unidades de conservação me ios de subsistênc ia
alternat ivos ou a jus ta inden ização pelos recursos perd idos[ ...]".

Quanto à ZONA DE AMORTECIMENTO:

A Lei do SNUC também prevê a necessidade do estabe lecimento de uma Zona

de Amortec imento no entorno das Unidades de Conservação , no entanto, excepcio na o
encargo às APAs e RPPNs(art. 25, Lei do SNUC). Nas Zonas de amortecime nto, conforme
antes refe rido , as ativ idades huma nas podem ser restr ingid as objet ivando m inim izar
eventua is impactos negat ivos nas unidades. A defini ção destas zonas pode oco rrer quando
da criação das un idades de conservação ou na elaboração de seus Planos de Ma nejo. Da
mesma fo rma , é prevista, quando conven iente, a defini ção de Corredo res Ecológ icos para
max imizar a conect ividade entre d iferentes Unidades de Conservação.

Recenteme nte, a Resolução CONAM A n.º 42 8/201 O estabe leceu diretrizes para
o licenc iamento de at ividades e empreendimentos que possam causar prejuízos às

31 A competênciado gestor não é exclusivaem razãodas regrase competência previstas no art. 23 da

CF/1988,regulamentadas pela Lei Complementar n.º 140/2011, sendo,em suma, comum a todos os
Entes da Federação.

• E 11
unidades de conservação ou as suasZonas de Amortec imento. Dessemodo, a fiscalização
e cont role das atividades e empreendimentos localizados no ento rno de uma Unidade
de Conservação t ambém competirá ao órgão gestor da unidade, que deverá lavrar auto
de infração, impedindo a contin uidade e propagação da conduta danosa, impondo ao
agente as devidas sançõesadministrativas previstas no Decreto que regulamenta a Lei de
Crimes e Infrações Amb ientais - Lei n.º 9.605/1998, sem excluir a competência comum
dos demais Entes da Federação.

Quadro 11 - Entorno de Unidades de Conservação.

ENTORNODE UNIDADESDE CONSERVAÇÃO

ResoluçãoCONAMAn.º 428/2010
• 1

A Resolução CONAMA n.º 13/199 0 estabelecia que nas áreas circundantes das Unidades de Conservação, num raio
de 1O (dez) quilômetros, qualquer atividade que pudesse afetar a biota, deveria ser obr igator iamente licenciada
pelo órgão ambiental competente, mediante autorização do responsável pela unidade . Entretanto, a Resolução
CONAMA n.º 428/201 O, revogando a ante rior, estabeleceu novas diret rizes para o licenciamento de atividades e
empreendimentos no entorno das Unidades de Conservação, vinculandoà ciênciae/ou autorizaçãodo órgão
gestor para as situaçõesem que exista impactosobreseu território ou Zona de Amortecimento.

No caso das Unidades de Conservação em que não esteja definida a Zona de Amortecimento, a Resolução estabelece
como tal, a títu lo provisório, por um período de cinco anos a contar da sua data de publicação, faixas de 2 (dois) ou
3 (três) q uilômetros para a necessidade de ciência do órgão licenciadore/ou autorizaçãodo órgão gestor.

A dife rença ent re a ciência e a auto rização dependerá do grau de impacto a ser causado pela at ividade ou
empreendimento objeto do licenciamento, isto é, se for caso de EIA/RIMA (significativa degradação ambienta l,
conforme o rol da Resolução CONAMA n.º 01/1986), o gestor dará auto rização. caso cont rário, simplesmente
receberá ciência do ógão licenciador. Quando se tratar de RPPNas manifestações caberão ao proprietá rio ou gestor
contratado.

Particularidadesda Lei local do RS

Apesar disso, algumas normas legais incorporaram o previsto na Resolução CONAMA nº 13/1990, como por
exemplo, o Código Estadual do Meio Ambiente do Rio Grande do Sul - CEMA, Lei Estadual n.º 11.520/2000, o qual
define a necessidade de autorização do órgão gestor da unidade de conservação para o licenciamento de atividades
e empreendimentos localizados em até 1O (dez) quilômetros do limite da unidade . Assim, a definição j urídica da
faixa correspondente ao entorno da unidade de conservação e na qual são previstas restrições podem apresentar
dife rentes interp retações, caso em que será importante a averiguação das leis estaduais q ue regulamentam a matér ia.

82 L é 11
6.1 OPORTUI\JIDADESDE ATUAÇAO DO MIN 15TERIO PUBLICO

Figura 11 - Oportunidades de atuação do Ministério Público

•F iscalização da atuação dos órgãos gesto res no con trole das

ativida des poten cialmente deg radadoras do meio ambi ente no
interior e entorno das unidades de conservação .

• •Reparaç:ío dos danos ambient ais causadasno interior e

entorno das unidades de conservação.

• Fiscalização do cumprimento dos programas e planos

dispostos nos Planos de Manejo da unidades de
conservação.

• É crime causa r dano direto ou indireto à unidad es de conservação,

penetra r em unid ades de conservação condu zindo sub stâncias ou
instrum ent os próprios para caça ou para exploração de produtos ou
subprodu tos florestais sem autorização do órgão competen te, além de
qua lificar como agravan te para crimes contra a flora e fauna quando
comet idos no interior de unidade de conservação {arts. 40 e art. 52, lei
9.05/98).

7 CONSOLIDAÇÃO TERRITORIAL

A conso lidação territoria l é um processo ind ispensável para a ef et iva im plantação

das Unidades de Co nservação, daque las em que a posse e o dom ínio devem ser púb licos,
bem como nas dema is un idades em que, eventualmen te, exista confl ito entre os objet ivos
de conse rvação e a permanê ncia de propr iedades pr ivadas em seu terr it ório. Como já
abordado anter io rment e, o Est udo Fundiário é um est udo básico para or ientar esse
processo, perm itindo a correta ident ificação e delim it ação das prop riedades privadas,
seus respecti vos proprietários e eventua is áreas devo lutas e/ou púb licas já exist entes no
inter io r da Unidade de Conservação. A Lei do SNUC e o seu regu lame nto estabelecem
diretr izes para a regula rização fundiária das Unidades de Conservação e o reassent amen to
de popu lações trad iciona is.

Um aspecto im portante a ser considerado quando da regula rização f undiária é

a correta avaliação das prop riedades privadas. Deve ser buscado um valo r adequado
que evit e o desperd ício de dinh eiro públ ico mas que também atenda a expecta t iva de

E 83
inden ização das popu lações ating idas pela criação da Unidade de Conservação. Isso pode
m inimizar poster iores confl itos e disputas jud iciais, os qua is po dem atrasar/pre jud icar a
imp lantação da un idade.

Em 2009, por meio da IN n.º 02, o ICMB io pub licou regra que passou a regu lar
os proced imentos técn icos e adm inistrat ivos para a inden ização de benfe itor ias e
desaprop riação de imóve is rurais loca lizados em Unidades de Conservação federais de
domínio púb lico.

Sem penar em esgotar o tema, mas delineando traços gerais da refer ida norma ti va,
tem -se que as desapropr iações dos imóveis rurais e as ind enizações das benfe itor ias
ident ificadas serão precedidas de processo adm inistrativo instaurado de ofíc io ou a ped ido
do interessado. As etapas consist em na instrução, na aná lise técnico -j urídica, na avaliação,
para, ou ind enizar, ou propor a competen te ação j ud icial. (arts. 3° e 4°).

Objet ivando fac ilit ar ao gestor, o IC MBio elaborou uma cart ilha int itulada
"Regular ização Fund iária de Unidades de Conservação Federa is" 32 • Trata-se de norma ti va
federa l, podendo ser adap t ada para os sistemas estadua is e mun icipais de UCs.

Como possibilidade alternat iva de inst rumento para contr ibuir com a conso lidação
territoria l, importa fazer constar, que a nova Lei Floresta l (Lei n .º 12.651/2012) inovou
quando previu a possibilidade de compensar a Reserva Legal por me io da "doação ao
poder púb lico de área loca lizada no interio r de Unidade de Conservação de domín io
púb lico pendente de regula rização fund iária" (art. 66, § 5°, 111).

A consolidação territorial é essencialmente importante para efetivar a Unidade

de Conservação como um INSTRUMENTO DE CONSERVAÇÃO IN S/TU.

7.1 EXtSTÊNCIADE POPULAÇÕESOU COMUNIDADES TRADICIONAISNO INTERIOR

DA AREA PROPOSTAPARA CONSERVAÇAO

"Não nos iludamos com a possibilidade de êxito

dessa política pública, se continuarmos a cavar
um fosso profundo entre o ser humano e o
ambiente no qual ele vive"

Paulo Af fonso L. Machado (2001, p. 275)

32 BRASIL. Instituto Chico Mendes de Biodiversidade. ICMBio. Cartilha de Regularização Fundiária de

Unidadesde ConservaçãoFederais. Disponível em: < htt p://www.icmbio.gov.br/por tal/images/stor
ies/
comunicacao/cartilha_de_regularizacao
_fundiaria.pdf>. Acessoem: 24 nov. 2014.

84 L é 11
 Mu ito embora as popu lações trad icionais tenham sido previstas e tratadas, tan to
na Lei do SNUC, quan t o em seu regulamento, não foram, por ta is normas, sequer
conce ituadas.

A lguma confusão poder ia pairar, uma vez que, além de não conce ituar, a Lei
do SNUC valia-se de duas expressões semelhantes para denom inar situações distin tas:
"Populações Locais" (art. 5°, V e IX) e "Popu lações Tradicionais" (art. 4°, XIII, art. 5°, X,
art. 17, § 2°, art. 20, §§ 2° e 3°, arts. 23, 29, 32, 42 e parágrafos). Entende -se que, ao
referir as prime iras, está a t ratar da popu lação em geral , habitantes norma is, corr iq ueiros,
por vezes sem qua lquer vínculo com o territór io, norma lmente prop riet ários, que estão
habitantes no inter ior da poligonal da Área Protegida. Já, ao refer ir as t rad iciona is, está
a tratar daque la popu lação que já existe na área antes mesmo da sua criação e que
sua habitab ilidade e t rocas cultura is já perdu ram gerações . Esta deve ser considerada
uma import ante dist inção a ser feita quando o inté rpr ete se vê defron t ado com tal
situação, isto é, deve ser colhida a prova da ant ecedênc ia geracio nal, fazendo -se evitar,
o que Machado (2001, p. 261)chama de " indúst ria das inden izações", isso para o caso
de eventual população recém chegada de fora toma r como opor t un idade de negóc io
fazendo -se passar por "trad iciona l", benefic iando -se, assim, com eventual inden ização.

Ma is tarde, com o advento do Decreto n.º 6.040/2007, que institu iu a Políti ca

Naciona l de Desenvolvimento Sustentáve l dos Povos e Comun idades Tradicionais - PNPCT,
util izando -se de uma denominação ampl iada, alcançou -lh es um conce ito:

Povose Comunidades Tradiciona is: grupos culturalmente diferenciadose que se

reconhecem como tais, que possuemformasprópriasde organização social, que
ocupame usamterritóriose recursosnaturaiscomocondiçãoparasua reprodução
cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos,
inovaçõese práticasgeradose transmitidos pela tradição. (art. 3°, 1).

O grande problema a ser enfrentado quando se está diante de "populações

tradicionais" residentes em UC, principalmente quando de Proteção Integral
orbita a imperativa necessidade de realocação e inden ização. Nesse aspecto o
enfrentamento passará por administrar choques entre princípios constitucionais
que asseguram, ao mesmo tempo : o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado x o direito à moradia x o direito às manifestações das culturas
populares, indígenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do
processo civilizatório nacional, dentre outros.

Pela Lei do SNUC, se as popu lações tradic ionais não puderem permanecer no
local, por imposição legal, deverão ser ind enizadas ou compensadas por suas benfe itor ias

E 85
e realocadas pelo Poder Público em local acordado entre as partes (art. 42, da Lei do
SNUC). O cuidado com as popu lações t radicionais é mu ito aparente na Lei do SNUC. Sua
subsistência, valorização do conhec imento tradicional e promoção social e econôm ica (4°,
XIII) integ ram os objet ivos do sistema, como também, está garant ido o planejamen to de
me ios de subsistência alternativos ou just a inden ização, quando sua subsist ência dependa
dos recursos natura is da UC e sua permanênc ia seja impossível (art. 5°, X).

Enquanto as indef inições perdurarem e a consol idação territoria l da UC não for

fina lizada, deve ser observada a regra t ransit ória que assegura às populações t rad iciona is
fontes de subsistência e seus locais de morad ia, nos termos abaixo:

Art. 42 [Omissis]
§ 2° Até que seja possível efetuar o reasse
ntamento de que trata este artigo,
serão estabelecidas normas e ações específicas destinadas a compatibilizar a
presençadas populaçõestradicionais residentes com os objetivos da unidade,
sem prejuizo dos modos de vida, das fontes de subsistência e dos locais de
moradia destas populações,assegurando-se a sua participação na elaboração
das referidasnormase ações.

No entanto, at é o presente mome nto, não foi ded icado instrumento normat ivo
específi co para ajustar a situação das popu lações t rad icionais que habitam UC de
Proteção Int egral, cuja permanência é pro ibida. Enquant o isso, confo rme previsão do art.
39 do Dec. 4 .340/2002, a situação pode ser regu larizada por meio de um Termo de
Comprom isso, negoc iado entr e o órgão execut or e as popu lações tradicionais at ingidas,
ouv ido o conselho da UC. Para tanto, regras foram estabelecidas e devem consta r do
instr umento, veja-se a Fig ura 12:

86 L é 11
 Figura 12 - Regras e condições para o Termo de Compromisso com a População Tradicional.

1nr111.ar
a. arpas o ·,,panas
statu~ (IP • • ••

Termo de Compromisso
Art. 39, §§§§ 19, 29, 32, 49, Lei
SNUC

Em contr ibuição às garantias dos povos e comun idades trad icionais, importa
referir que a sua Polít ica Nacional de Desenvolvimento Sustentável (PNPCT),instituída
pelo Dec. n.º 6.040/2007, assegura-lhes o territór io e o acesso aos recursos naturais que
tradiciona lmente utilizam para a sua reprodução física, cult ural e econômica (art. 3° do
anexo único). A PNPCT orient a-se e implementa-se por meio dos Planos de Desenvolviment o
Sustentável dos Povose Comunidades Tradicionais,consistent es em um conj unto de ações
de curto, médio e longo prazo, elaboradas com o fim de implementar, nas diferentes
esferas de governo, os princípios e os objetivos estabelecidos por sua polít ica norteadora
(art. 5° do anexo único).

E 87
 -
PARTICULARIDADE PARA AS POPULAÇOES TRADICIONAIS DAS RESEX E RDS:

(art. 23, Lei do SNUC e art. 13 do Dec. n.º 4.340/2002)

1. A posse e o uso das áreas ocupadas serão regulados por contrato de concessão
de direito real de uso

2. As populações obrigam-se a participar da preservação, recuperação, defesa e

manutenção da unidade de conservação.

3. O uso dos recursos naturais obedecerá às seguintes normas :

•:• proibição do uso de espécies localmente ameaçadas de extinção ou de

práticas que danifiquem os seus habitats;

•:• proibição de práticas ou atividades que impeçam a regeneração natural

dos ecossistemas;

•:• demais normas estabelecidas na legislação, no Plano de Manejo da

unidade de conservação e no contrato de concessão de direito real de
uso.

7 2 TRATAMENTO TRANSITORIOPARA AS AREASAINDA NAO DESAPROPRIADAS

NO lf\,TERIORDAS UNIDADE DE CONSERVAÇAO

Mesmo diante da inércia do Poder Público em consolidar o terr itório de uma UC

criada mas não implantada, não deve ser permitido, por conta dessa falha, que se instale

um processode desfiguração com a supressãodos atributos que justificaram

sua proteção. Via de consequência acabamnão se justificando os investimentos
públicos para regularizaçãofundiária dessesespaçosterritoriaisjá antropizadose
desfigurados,quando se afigura plausível a desafetação ou redução dos limites
da unidadede conserva ção.

Essa observação de lrigaray (2004) pode ser o estop im para o início do fi m da

UC. Ant es mesmo de se chegar a situação aventada, melho r seria já se te r o terri t ório
consolidado, com a posse e o dom ínio púb licos.

O "processo de desfi gu ração" atrás referido desencadeia-se, sobretudo, pela

timidez do Poder Público em exercer sua f unção típ ica de fi scalizar, impo r sanções e
corrigir condutas lesivas ao meio amb iente, decorrent es do seu pode r-dever: Pode r de

88 L é 11
Polícia. Talvez não só ti m idez, mas também (o)pressão diante da impos ição de regras à
propr iedade privada não inden izada.

No entanto, não deve esmoecer de sua atr ibu ição, po is incumb ida pela própria
Carta Const it uciona l, const ituindo -se num dever da Adm inistração Pública a im plant ação
e a efet iva proteção das Unidades de Conservação, de modo a pro ibir e imped ir a
deter ioração dos atributos que justi fi cam sua proteção. Equ ivocado est á o entend imento
de que a imp ossibilidade momentânea da consolidação territo rial possa obstacu lizar a
fiscalização e afastar as lim itações adm inistrativas sobre o bem conservado, mesmo que
incidente sobre propriedade privada. Tampouco deve ser aceita, ou não comba ti da, a
arg ument ação no sent ido de que as UCs não desapropr iadas no prazo legal do Dec.
n.º 3.365/1941 teria sucumb ido à prescrição, caducando, j untamente com o ato que as
declarou de ut ilida de púb lica, a prot eção amb ienta l incidente sobre a área.

Já se manifestou a Procu rador ia Especializada do ICMBio a esse respeito e teve

como argumento cent ral a máxima de que a "cad ucidade da declaração de ut ilidade
públ ica não se estende à criação de unidades de conservação" , pelos mot ivos a seguir
elencados:

1. As restriçõesà fruição da propriedadeemanamnão da declaração de utilidade

pública, masda legislaçãoambiental, perdurando no tempo independentemente
da caducidadedaquela;
2. A caducidadedo decreto expropriatório,no caso de imóveis inseridos em
unidadesde conservação,afigura-separa o particular não como garantia, como
ocorre nasdesapropriaçõesem geral, mascomo penalidade;
3. As desapropriaçõesde áreas particularesinseridasem determinadasclassesde
áreasprotegidasfundamentam-senãoem um ato administrativo de conveniência
e oportunidade,masem uma imposição legal;
4. O artigo 225, parágrafo 1º, inciso 111
, da Constituição Federal estabeleceu o
princípio da reservade lei para a alteração ou supressãode uma unidade de
conservação;
5. Não existeamparo legal paraa extinçãotácita de uma unidade de conservação;
A declaraçãode utilidadepública é independente e acessór ia ao escopodo ato
de criaçãoda unidadede conservação(ICMBio).

E 89
 Sob pena de ferir o princípio da proibição de proteção deficiente ao meio
ambiente ecologicamente protegido, nos termos do Art. 225, 1°, inciso li da
CF/1988, é defensável a tese de que os instrumentos que declaram as áreas
de UCs como de utilidade pública ou interesse social para fins de proteção
ambiental não caducam, pois não alcançados pela prescrição decadencial. O
interesse de agir do MP nesses casos, como custos legis, está garantido em face
dos valores jurídicos de índole coletiva-intergeracional envolvidos na demanda
fundado na natureza da lide 4

A lguns d isposit ivos lega is também corroboram nesse senti do. Veja-se, por exemp lo,
o texto do art. 66, § 5°, Ili da nova Lei Flo restal ( Lei n.º 12.65 1/2012), que perm ite, na
forma da compe nsação, a regu larização da área de Reserva Legal que esteja aquém do
mín imo lega l, po r me io da doação ao pode r púb lico de área loca lizada no inte rio r de
Unid ade de Conservação de dom ínio públ ico pendent e de regu larização fundiár ia. Por
sua vez, a regu larização f undiária do território das Unidades de Conservação não está
alcançada pelos prazos gerais decadenc iais, e pode se dar" de forma pau lat ina no tempo".
A inda, há uma nít ida difere nça entre as desap ropr iações previstas pelo Decreto -lei nº
3365/1941 e pela Lei n.º 9.985/2000 , enq uant o que o art. 1O do pr ime iro o rdena que "a
desap ropriação deverá efeti var-se med iant e acordo ou inten tar-se jud icialmente, den t ro
de cinco anos, conta dos da data da expedição do respect ivo decret o e findos os quais
este caducar" , o art. 11, § 1° da segu nda apenas o rdena q ue [ ...] "as áreas part iculares
in cluídas em seus limit es serão desaprop riadas, de acordo com o que dispõe a lei "
(grifados) (A LM EIDA, 201 4).

É dever da Administração Pública exercer seu poder de polícia no interior de

UCs, mesmo que, instituídas, ainda não implantadas.

Tanto a dout rina, quanto a ju rispru dênc ia vem evo luind o no sent ido de que a
im posição const it ucional ao Poder Público de defesa e prot eção do me io amb ient e não
deve im port ar em indenização por consequê ncia das limit ações adm inistrat ivas impostas
à prop riedade privada inserida no int erio r de UC não desaprop riada (LEUZINGER, 2002, p .
20) . Em dec isão relat ivame nt e recente do STJ33 o Min . Humbe rt o Mart ins, relato r, assent ou
sua posição no sent ido de que

A ConstituiçãoFederalde 1988 deixaclaroque o PoderPúblicotem o poder-dever

de preservare restaurar os processos ecológicosessenciais, sendo que tal dever

33 ld. STJ- REsp n.º 1.122.909 - se (2009/0007550-1), julgado em 24.11.2009.

90 L é 11
 existe independentemen te da criação de qualquer Unidade de Conservação,
inclusive ParqueNacional.

O jul gado citado confirmou a decisão de 1° grau e manteve a pro ibição da

exploração de árvores mortas, caídas po r vendava l e asseverou, ao fin al que

[...) a proibiçãode violaçãoda flora, da fauna, dasbelezasnaturais e do equilíbrio

ecológico não dependeriada desapropriaçãoda áreaparticular, pois suacriação,
por si só, invalidou todasaslicençasanterioresde exploraçãoda árealistadaDeve
ser ressaltado que a Administração Pública, apesarda restrição aqui imposta ao
particular, tem o dever de efetivar, o mais rápido possível, a desapropriação da
área em questão na forma do§ 1° do artigo 11 da Lei n. 9.985/2000[ ...].

O Min. Herma n Benjam in 34 , ao decidir sobre a existência de turbação e esbulho de

bem público no interio r do Parque de Jacupiranga, assim man ifestou:

[... ] 3. A criação de Unidades de Conservaçãonão é um fim em si mesmo,

vinculada que se encontra a claros objetivosconstitucionais e legaisde proteção
da Natureza. Por isso,em nada resolve, freia ou mitiga a criseda biodiversidade
- diretamente associadaà insustentável e veloz destruição de habitat natural
- , se não vier acompanhada do compromisso estatal de, sincera e
eficazmente, zelar pela sua integridade físico-ecológicae providenciar os
meiospara sua gestãotécnica, transparente e democrática. A serdiferente,
nadaalémde um "sistema de áreasprotegidasde papelou de fachada" existirá,
espaçosde ninguém, onde a omissão das autoridades é compreendida
pelos degradadores de plantão como autorização implícita para o
desmatamento, a exploração predatória e a ocupaçãoilícita.

Nessa senda, lrigaray (2004) defende q ue

o Poder Público, ainda que não tenha indenizado o proprietário de uma

área localizada em um parque nacional ou estadual, por exemplo, está
constitucionalmente impedido de outorgar, ao proprietário da área,
autorização para que essepossaefetuar desmatamento a corte raso,ou ainda
expedirlicençaambiental para implantação de obra de infra-estrutura [sic.) que
possacausardano à área protegida. (grifado)

A indeni zação, nesse context o, pode rá ser imposta diant e da comprovação da

inviabilização econômica do imóvel. Outra cont rovérsia envolvendo inde nizações pelas
chamadas "desapropr iações indi retas", muito comuns hoje nas dema ndas ju dic iais, só
tem lugar quando há o efetivo apossamento ou apropriação pelo Poder Público
do imóvel. A correta dema nda legítima ao part icular que se sent ir lesado em seu
direito de prop riedade é uma simp les ação ind enizató ria de d ireit o pessoal, f unda da na
responsabilidade aquil iana, cont ra o Estado ou qua lquer um dos Ent es da Federação q ue
tenha m gerado a int erdição do uso da propr iedade, observado o prazo prescricio nal de 5

34 BRAS
IL.STJ. REsp
. n.º 1.071.741 - SP,2008/0146043-5, julgado em 24.03.2009.

E 91
anos, conforme preceit ua o art. 1O, parágrafo único, do Decreto-Lei n .º 3.365/194 1.

Cor roborando ao entendimento, transcreve-se excelente ju lgado do STJem sede

de Agravo Regimental no Agravo, de relata ria do Mi n. Humberto Martins 35, ju lgado em
13.11.20 12, em que estabelece uma clara dif erenciação ent re hipóteses de limitação
administrativa, interd ição do uso da propr iedade, desapropr iação e simp les ind enização
decorrente do direito pessoal, assim ementado:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUA L CIVIL. DESAPROPR IAÇÃO INDIRETA.

NÃO CONFIGURAÇÃO. NECESSIDADE DO EFETIVO APOSSAM ENTO E DA
IRREVERS IBILIDADE DA SITUAÇÃO. NORMAS AMBIENTAIS. LIMITAÇÃO
ADMINISTRATIVA. ESVAZ IAMENTOECONÔMICO DA PROPR IEDADE. AÇÃO DE
DIRE ITO PESSOAL.PRESCRIÇÃOQUINQUENAL.
1. A criaçãode áreasespeciais de proteçãoambiental - salvoquando tratar-sede
algumasunidadesdeconservação deproteçãointegral e deusosustentávelemque
a lei impõe que o domínio seja público - configura limitação administrativa,
que se distingue da desapropriação. Nesta, há transferência da propriedade
individual para o domínio do expropriante com integral indenização;naquela,
há apenasrestrição ao uso da propriedade imposta genericamentea todos os
proprietários, semqualquer indenização.
2. Sea restriçãoao uso da propriedadeesvazia r o seu valor econômico,deixará
de ser limitaçãoparaser interdiçãode usoda propriedade,e, neste caso,o Poder
Público ficará obrigadoa indenizar a restrição que aniquilou o direito dominial e
suprimiu o valor econômicodo bem.(HelyLopesMeirelles. Direito Administrativo
Brasileiro. SãoPaulo: Malheiros, 2009. 35ª ed., págs.645/646.)
3. Esta indenização,todavia, não se fundará na existência de desapropriação
indireta, pois, para que esta ocorraé necessárioque haja o efetivo apossamento
da propriedade pelo Poder Público. Dessemodo, as restrições ao direito de
propriedade, impostas por normasambientais,ainda que esvaziem o conteúdo
econômico, não se constituemdesapropriaçãoindireta.
4. Assim, ainda que ocorrido danos aos agravados,em face de eventual
esvaziamento econômico de propriedade, taisdevemser indenizadospelo Estado,
por meio de açãode direit o pessoalfundada na responsabilidadeaquiliana,cujo
prazo prescricionalé de 5 anos, nos termos do art. 1O, parágrafo único, do
Decreto-Lei n. 3.365/41.
5. No casodos autos, como bem esclarecea sentença, mantida pelo acórdão,
o ato administrativo municipal ocorreuem março de 1993, e a demanda só foi
propostaem 18.5.2007, depois de esgotado,portanto, o lapsoprescricional.
Agravo regimental improvido.

7 .2.1 Necessidade de um Estado forte

"Nada estimula mais a degradação ambiental do

que a sensação coletiva de impunidade"

Herman Benjami n

35 BRAS IL. STJ- Agravo Regimen

tal no Agravo, RecursoEspecialn.º 155.302 - RJ, 2012/0066045-7,
julgado em 13 nov. 2012.

92 L é 11
 Mu itas vezes a atuação do Poder Público rest ringe -se a lavrar o Auto de Infr ação e
o consequente Termo de Interdição e encam inhá-los ao M inistério Público, esperando por
inicia tiva desse, a tomada da providênc ia defi nit iva.

Em recente j ulgado do STJ em sede do REsp n.º 1.07 1.741 -SP,de lavra do Mi n.
Herma n Benjamin, ju lgado em 24 .03 .2009, extra i-se trecho interessante sobre a omissão
do Poder Público no exercício da sua f unção de adminis t rado r, senão veja-se:

[...] Seria mesmo um despropósito que o ordenamento constrangesseos

particularesa cumprir a lei e atribuísseao servidor a possibilidade, conforme a
conveniência ou oportunidadedo momento, de por ela zelar ou abandoná-la à
própria sorte, de nela se inspirar ou, frontal ou indiretamente,contradizê-la, de
buscar realizar as suasfinalidadespúblicas ou ignorá-las em prol de interesses
outros.

A necessidade da presença de um Estado mais fo rte e rob ustecid o é premente nas

questões amb ientais, sob pena de perpet uar-se a prát ica, que é reflexa à om issão, em que
ma is vale arriscar e cometer o dano, do que esperar a atuação proati va do Estado, para,
simp lesmente, consensuar sua compos ição poster io rmente.

O Est ado deve util iza-se dos inst rumentos ao seu dispor, e, dentre eles, está a
Ação Civil Pública, por tanto, não basta somen te com un icar o M inistério Público do dano
ocorr ido , deve, out rossim, aj uizar, pela sua própria força, a deman da, sob pena de incorrer
em crime amb ienta l e, solidariamen te 36 , se ver obr igado a reparar o dano, conforme
adiant e se verá.

* A falta de agir do Estado leva-o à omissão. A premissa tem base legal sólida e
consolidada, fundada, na própria CF/1988, arts. 225, 23, VI e VII, e 170, VI, na Lei
n.º 6.938/1981, arts. 2°, 1 e V, e 6° e na Lei 9.605/1998, art. 70, § §1º e 3°.

* Dispõe do mecanismo chamado "desforço imediato", instrumento hoje

previsto no art. 1.210, § 1°, do CCB, consistente no poder do lesado em manter-
se no bem ou restituir-se do bem turbado ou esbulhado por sua própria força
desde que o faça logo.

* Seu poder-dever possui natureza vinculada, indisponível, irrenunciável e

imprescritível.

36 Segundoo Min. Herman Benjamin, a solidariedadedeveser entendida como de "execução subsidiária

ou com ordem de preferência" (REsp n.º 1.071.741-SP).

E 93
7.3 OPORTUI\JIDADESDE ATUAÇAO DO MIN 15TERIO PUBLICO

Figura 13 - Oportunidades de atuação do Ministério Público

•Cobrança dos órgãos gestores quanto à efetivação da

regularização fu ndiária nas unidades de conservação,
i nclusive quanto ao aport e de recursos financei ros
necessários para o processo pelo poder público.
•Acompanhamento e fiscalização do processo de
regularização fund iária nas unidades de conservação.
•Avaliar a conveniência das propostas que pretendem
compensar a Reserva Legal por meio de doação de áreas
no interior de UCs.

• Aud it or ia/contro le dos valores pagos e/ou d a

t itu lar idade das propried ad es buscando evitar
fr aud es.

•D est inação de rec ursos fi na nce iros or iundos de

Termos de Ajust a m ento de Con d uta para a
regu lari zação fu nd iária de u nida des de conservação .

• Propos ição da aqu isição d e áreas ern un idad es d e

co nservação e m proc esso de regu larização fu ndiária
co rn o fon n a de co m pensação por deg radações
am b ient ais não passíveis d e recuper ação .

•El irn ina r q ua lquer dúvi da na id en ti fi cação d e

pop u lações tra d iciona is, evitando q ue f or ast eiros
possa rn bene fi ciar -se de even tua is inde nizações e
assistên ci a.

8 USO PÚBLICO

As atividades de uso público nas Unidades de Conservação estão condicionadas às

respectivas categorias, conforme Quadro 12 - Uso público nas UCs (PI - Proteção Integral
e US- Uso Sustentável)., não sendo admitida a visitação pública nas Estações Ecológicas
e ReservasBiológicas.

Quadro 12 - Uso público nas UCs(PI - Proteção Integral e US - Uso Sustentável).

Categoria Domínio UsoPúblico Exploração

Econômica
Pesquisacientífica e visitação
EstaçãoEcológica
(PI) Público públi ca apenas com Não
fina lidade educaciona l

Pesquisacientífica e visitação
ReservaBiológic
a (PI) Público públ ica apenas com Não
fina lidade educaciona l

94 L é 11
 Categoria Domínio Uso Público ExploraçãoEconômica
Parque(Nacional,
Visitação educacional,
Estadualou Municipal) Público Ativ idades tur íst icas
pesquisa cient ífica e turismo
(PI)
Ativ idades tur ísticas e nas
Público ou prop riedades privadas desde que
Monumento Natural (PI) Visitação e turismo
privado* compatível com os objetivos de
conervação

Ativ idades tur ísticas e nas

Refúgiode Vida Público ou Visitação, pesquisa científica prop riedades privadas desde que
Silvestre(PI) privado* e tur ismo compatível com os objetivos de
conervação

Ativ idades turísticas e nas

Área de Proteção Público ou Visitação, pesquisa científica prop riedades privadas desde que
Ambiental (US) privado* e tur ismo* 1 compatível com os objetivos de
conervação

Ativ idades turíst icas e nas

Área de Relevante Público ou prop riedades privadas desde que
Visitação e turismo
Interesse Ecológico(US) privado* compatível com os objetivos de
conervação

Visitação, pesquisa científica Ativ idades turísticas e manejo

FlorestaNacional(US) Público
e tur ismo flo restal sustentável

Ativ idades turísticas, extrat ivismo,

Visitação, pesquisa científica
ReservaExtrativista(US) Público cultivo e criação de animais para
e tur ismo
subsistência

Visitação e turismo (priibida Ativ idades tu rísticas e manejo

Reservada Fauna(US) Público
a caça) sustentável da fauna

Reservade Visitação, pesquisa científica Ativ idades turísticas, maneio

Desenvolvimento Público
e tur ismo sustentável do ecossistema e cultivo
Sustentável(US)
ReservaParticulardo Visitação, pesquisa científica Ativ idades t urísticas, recreativas e
Privado
PatrimônioNatural (US) e turismo. educacionais.

* 1 Segundo art. 15, § 4°, Lei do SNUC, nas áreas sob propriedade privada, caberá ao proprietário
estabelecer as condições para pesquisa e visitaçãopública, observadasas exigênciase restrições legais.

Destaca-se que o zoneamento e planejamento das at ividades de uso púb lico devem
ser objeto de análise do Plano de Mane jo, especialmente nas Unid ades de Co nservação
da categor ia Parque (Naciona l, Estadual o u M uni cipal) que possuem ent re seus objet ivos
de conservação a recreação em con t ato com a nat ureza e o tu rismo eco lóg ico . Da mesma
fo rma, é ob rigação do gesto r púb lico oferecer cond ições e oportun idades para at ividades
de educação amb ient al.

Em recente pub licação, o Inst it uto Semeia (2014) divulgou algu ns núme ros que
o uso púb lico pode ria gerar a partir de uma gestão ma is efic iente das Unidades de
Co nservação. A avaliação part iu de dois cenários: (1) se as UCs menos ef icazes viessem
a alcançar os pad rões das mais efi cazes e (2) se o Brasil ado tasse as med idas necessárias

E 95
 -•

•
.. -.....

a exemplo de países desenvolvidos e referenc ia no ,.

assunto. Com isso, foi possível estimar que •

as melhorias na infraestrutura e gestãonasUC sejam

capazesde aumentar a visitação em parques brasileiros,
-
sendo capazesde gerar uma receita de R$ 168 bilhões em 1O
anos.Levandoem conta padrõesinternacionais de concentraçãoda
atividade turística em parques e supondoque 70% da receitaadicional
desses168 bilhõessejam concentrados em 20% dos municipios, o impacto
médio sobreo PIB dessasregiões pode ser bem expressivo,da ordem de 3,5%.

Da mesma forma, Mede iros e colaboradores (2011 ), estimaram a receita potencial

gerada pela visitação nos 67 Parques Nacionais entre R$ 1,6 bilhão e R$ 1,8 bil hão por
ano. Adic ionalmen te, o estudo também est ima que

a somadasestimativasde visitaçãopública nasunidadesde conservaçãofederais

e estaduaisconsideradaspelo estudoindica que, seo potencial das unidadesfor

96 L é 11
 adequadamente explorado, cercade 20 milhõesde pessoasvisitarão essasáreas
em 2016, com um impacto econômico potencial de cerca de R$ 2,2 bilhões
naquele ano.

A Lei do SNUC e o seu regulamento estabelecem as diret rizes para a cobrança

de ingressos e a exploração de produtos e subprodutos vinculados às unidades de
conservação,estabelecendo a destinação devida para os recursosfinanceiros provenientes
de tais atividades. Salienta-se que é admit ida a concessão da exploração de serviços
vinculados às unidades de conservaçãoe/ou a gestão compartilhada entre o poder público
e Organizações da Sociedade Civil - OSCIPs.

8 1 OPORTUNIDADESDE ATUAÇAO DO MIN 1STERIOPUBLICO

Figur a 14 - Oport unidades de atuação do Mini stério Público

• Cobrança dos órgãos gesto res qua nto à efeti vação do uso
púb lico nas unidades de conservação q ue o adm itam ,
especialme nte nas de catego ri a Parque (Nacional, Estadual
ou Mun icipal.
• Acom panhame nto e fis calização do uso públ ico nas
unidades de conservação, o bservando o dispost o nos
Planos de Manejo.

• Auditoria/co ntr ole dos contratos de co ncessão de

serviços vinculados ás Unidades de Conservação.

• Audito ria/ cont role dos contratos de gestão

com part ilhada nas unid ades de co nservação.

• Aud itor ia/ cont role da destinação de recursos

or iundos do uso público nas unidades de
conservação.

9 RECURSOS FINANCEIROS

A efetiva proteção const it ucional dedicada à proteção ambiental na forma de

Espaços ou Áreas a serem especialmente protegidos requer do Poder Público, para além de
criar tais espaços, conforme lhe foi incumbido, o "oferecimento de condições financeiras
que possibilitam [ ...] não apenas criar, mas sobret udo, manter tais espaçosespecialmente
prot egidos" . (FIGUEIREDO,
2001, p. 465).

A Lei do SNUC salienta a necessidade de uma alocação adequada de recursos

E 97
financeiros para que, uma vez criadas, as Unidades de Conservaçãopossam ser geridas de
forma eficaz e atender aos seusobj etivos. Logo, os Planos de Manejo deveriam contemplar
a defini ção dos custos ref erent es às at ividades necessárias para a implementação e gest ão
das Unidades de Conservação, possibilit ando o estabeleciment o do orçamento mínimo
necessário para a administ ração das unidades. A ausência de recursos fin anceiros para a
gestão das unidades de conservação impede um efetivo controle e fiscalização, além de
impedir a implantação das medidas necessárias para alcançar os objet ivos de conservação.

O Quadro 13 sintet iza as várias espécies de recursos financeiros que poderão/

deverão aport ar na Unidade de Conservação.

Quadro 13 - Recurso
s Financeiro
s.
Recursos
Origem Montante Gestão Aplicação
Financeiro
s
Montan te a
ser definido de
acordo com
Recursos oriundos do .
as diretrizes e
orçamento do órgão De acordo com a legislação
Recursos atividad es de
gestor e/ou Fundos Órgão gestor pertinente à gestão de recursos
Orçamentários planeja mento,
(art. 5°, XI. Lei do públicos .
considerando a
SNUC).
disponibilidade
ou não de out ros
recursos.

98 L é 11
 Recursos
Origem Montante Gestão Aplicação
Deve seguir a seguinte prioridade
(art. 33 do Dec. n.º 4.340/2002:
1 - regularização fu ndiária e
dema rcação;
li - elabo ração, revisão o u
implantação de plano de manejo;
li - aquisição de bens e serviços
necessários à im plantação,
gestão, mo nitoramento
e proteção da un idade,
com preendendo sua área de
amo rtecime nto;
IV - desenvolvimento de estudos
Montante necessários à criação de nova
defin ido a partir unidade de co nservação;
do valor do V - desenvolvimento de pesquisas
empreend imento necessárias para o manejo da
e seu grau de unidade de conservação e área
Recursos or iundos impacto. A Câma ra de de amort ecimento.
da compensação disponibilidade Compensação
ambienta l de estará Am bienta l, OBS.: Nos casos de RPPN,
Medidas
vinculada ao
Compensatórias empreendimentos que condic ionada Monu m ento Natural, Refúg io de
causem ou possam à instalação de órgão gestor Vida Silvestre, Á rea de Relevante
causar significat ivo empreendimentos (art. 32 do Interesse Ecológico e APA,
impacto ambienta l de significat ivo Dec. n.º quando a posse e o do m ínio
(art. 36, Lei do SNUC). impacto 4 340/2002). não sejam do Poder Público,
ambienta l (art. 36 os recursos da com pensação
da Lei do SNUC e somente poderão ser aplicados
arts . 31, 31-A e para custear as seguintes
31-B do Dec. n.º at ividades (§ único):
4 340/2002)
1-elaboração do Plano de
Manejo ou nas atividades de
proteção da unidade;
li - realização das pesquisas
necessárias para o manejo
da unidade, sendo vedada
a aqu isição de bens e
equ ipamentos permanentes;
Ili - implantação de programas de
educação ambien ta l;
IV - financ iam ento de estudos de
viabilidade econômica para uso
sustentável dos recursos natu rais
da unidade afetada.

E 99
 Recursos
Origem Montante Gestão Aplicação
Recursos o riundos da
exploração comercial
de produtos,
subprodutos ou
serviços obtidos
ou desenvolvidos a
Montante dos Nas un idades de conservação de
partir dos recursos proteção integ ral (art. 35 da Lei
natu rais, biológicos, recursos de
acordo com do SNUC)
cênicos ou cultu rais
estudos de 1- 25 % a 50%, na
ou da exploração da
Exploração imagem de unid ade viabilidade implementação, ma nuten ção e
Econômica de conservação (art . econôm ica e gestão da pró pria unidade;
Comercial 33 da Lei do SNUC).
investimentos li - 25% a 50 %, na regularização
Órgão Gesto r
*(não aplicável elabo rados pelo fund iária das un idades de
para APAe órgão executor, conservação do Grupo;
RPPN) * nas Reservas ouvido o conselho Ili - 15% a 50%, na
Extrativistas e de da unidade (art . implementação, ma nuten ção
Desenvolvimento 29 do Dec. n.º
e gestão de outras unida des
Sustentável a posse 4 .340/2 002).
de conservação do Grupo de
e o uso das áreas
pelas popu lações Proteção Integ ral.
tradido nais se dará
mediante contrato de
concessão de dire ito
real de uso (art . 23 da
Lei do SNUC).
Recursos de qualque r
nature za provenientes
de doações nacionais Montan te e
o u inter nacionais, disponibilidade
Exclusivamente na imp lantação,
com ou sem encargos, dos recursos
Doações provenientes de de acordo com
Órgão Gestor gestão e manutenção das
un idades de conservação.
o rgan izações privadas a vontade dos
ou púb licas o u de doado res.
pessoas físicas (art. 34
da Lei do SNUC).
Recursos or iundos Montan te dos
da proteção recursos de
pro porcionada acordo com
pela unidade de estudos de
conservação aos viabilidade
recursos hídr icos econôm ica e
Pagamento e/ou instalações investimentos Proteção e imp lantação das
por Serviços de empresas de elabo rados pelo
Órgão Gesto r
un idades de conservação.
Ambientais abastecimento de órgão executor,
água e de geração ouvido o conselho
e transm issão de da un idade (art.
energia elétrica; 29 do Dec. n.º
(arts. 47 e 48 da Lei 4340 /2002) .
do SNUC).

100 L é 11
9.1 COMPENSAÇAOAMBIENTAL

"A compensação está, via de regra, associada a

uma perda ou a um sacrifício. E no Direito, está,
via de regra, associada a um dano"

Erika Bechara (2011).

A Lei do SNUC estabe lece em seu art igo 36 que nos casos de licenciam ento
amb ienta l de empreend imentos de sign ifi cati vo impacto ambie nt al, assim considerado
pelo órgão amb ient al compe tente, com f undamento em EIA/RIMA 37 , o empreendedo r é
obr igado a apo iar a imp lantação e manutenção de Unidade de Conservação do Grupo de
Proteção Integ ral. No regulame nto da Lei do SNUC é defin ida metodolog ia para o cálculo
da compensação ambien tal, baseada no valor do emp reend imento e em seu grau de
impact o amb ienta l38 .

Sua natureza j uríd ica não deve ser entend ida como a de um tr ibuto, po is sua origem
diverge de como são instituídos os tr ibutos. Sua or igem no ordenamento normat ivo se
deu com a Resolução CONAMA n .º 10/1987, como uma das med idas compensatórias ou
condic ionantes que são determ inadas no licenciamento ambie nta l de empreend imentos
capazes de causar sign ifi cat ivo impacto amb iental negativo não miti gáveis por med idas de
preve nção e correção previstas no processo de licenciamento.

Aba ixo segue transcr ito o texto que primeiro previu a compensação ambiental
quando da pub licação da Lei do SNUC. Segundo ta l dispos itivo, o montante a ser dest inado
à Unidade de Conservação contemp lada não pod ia ser inf erio r a 0,5% dos custos tota is
para a imp lantação do empreend iment o em vias de licenciamen t o amb ienta l, conforme
se vê a seguir:

Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de

significativo impacto ambiental , assim considerado pelo órgão ambiental
competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo

37 A exigênciaparaa realizaçãodo EINRIMA é estabelecidaprimeiro pela Lei Federal n.º 6.938 de 1981 (Lei
da PNMA) e posteriormente, pelasResoluções CONAMAn.ºs 237 de 1997, art. 3° e 01 de 1986, que
exemplifica rol e porte de atividadescausadoras de significativa degradação ambiental, ambasainda em
vigência, consagradas, ademais,pelaCF/1988, que em seu art. 225, § 1º, inciso IVconfirmou e reforçou
a idéia da realizaçãodo EINRIMA para o caso de instalaçãode obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradaçãoambiental.
38 Em nível federal, algunsinstrumentos normativosforam previstos para melhor detalhar a aplicaçãoda
compensação ambiental, são eles: Decreto 6.848/2009 (procede alteraçõesno Dec. n.º 4.340/2002),
Portaria MMA n.º 416/2010 (cria a camara Federal de Compensação Ambiental-CFCA ), Portaria
225/2011 (Comitê de Compensac,ão Ambiental Federal-CCAF), IN IBAMA 08/2011. É importante
averiguarquais as normasexistentes nos Estados.

E 101
 relatório - EINRIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantacão e
manutencão de unidade de conservacãodo Grupo de Protecão Integral,
de acordocom o dispostoneste artigo e no regulamento desta Lei. (grifado)
§ 1° O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta
finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custostotais previstos
para a implantacão do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo
órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental
causadopelo empreendimento. (Vide ADIN n.º 3.378-6, de 2008) (grifado)
§ 2° Ao órgãoambiental licenciador competedefinir asunidadesde conservação
a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadasno EINRIMA e
ouvido o empreendedor,podendo inclusive ser contemplada a criaçãode novas
unidadesde conservação.
§ 3° Quando o empreendime nto afetar unidade de conservacãoespecífica
ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refereo caput deste
artigo só poderá ser concedidomediante autorizacão do órgão responsável
por sua administracão, e a unidade afetada, mesmoque não pertencente
ao Grupo de Protecão Integral, deverá ser uma das beneficiárias da
compensacãodefinida neste artigo. (grifado)

Em 2008, o disposit ivo acima sofre u contro le de const it ucio nalida de através da
ADI n .º 3378/DF 39 , requerida pela Confederação Naciona l da Indústr ia (CNI) contra o
President e da República e Congresso Nacional, no âmbi t o do Supremo Tribu nal Federal
(STF) por envo lver matéria afeta a Const it uição Federal. O pleito envo lveu o art. 36 e seus
parág rafos, sob a alegação de inconst itucionalidade . Todavia, o julgamento considerou
que havia sim inconstitucio nalidade, porém parcial, apenas no tocante à seguinte
expressão: "não pode ser inf erior a meio por cento dos custos totais previsto s para a
im plantação do empreend iment o" (art. 36, § 1º , da Lei nº 9 .985/2000 ). A partir daí, o
valor da compensação deve ser fixado proporcionalmente ao impacto ambiental,
após realização de estudo em que seja assegurado o contraditório e a ampla
defesa. Outrossim, exaltou a medida como sendo um incremento ao princípio do
usuário-pagador.

Por conseguinte, a ordem jud icial refl et iu alterações no o rdename nto legal inter no,
de tal sorte que o Decreto n .º 4.340 de 2000 (regu lamento da Lei do SNUC) sof reu
altera ções pelo Decreto n .º 6.848/2009, in verbis:
Art. 31 Para os fins de fixação da compensaçãoambiental de que trata o art. 36
da Lei no 9.985, de 2000, o Instituto Brasileiro do Meio Ambientee dos Recursos
Naturais Renováveis - IBAMA estabeleceráo grau de impacto a partir de estudo
prévio de impacto ambiental e respectivo relatório - EINRIMA, ocasiãoem que
considerará, exclusivamente, os impactos ambientais negativos sobre o meio
ambiente. (Redaçãodada pelo Decreto n.º 6.848, de 2009). (grifado)
§ 1° O impacto causado será levado em conta apenas uma vez no cálculo.
(Incluído pelo Decreto n.º 6.848, de 2009)

39 Para aprofundar o tema, sugere-se o texto: DOMINGUES,José Marcos. O SupremoTribunal e a

Compensac,ão Snuc. A ADI 3.378-DF. Revista Direito GV, São Paulo, p. 125-146, jan.-jun. 2009.
Disponível em: <http ://www.scielo.br/pdf/rdgv/v5n1/a07v5n1>. Acessoem 29 nov. 2014.

102 L é 11
§ 2° O cálculo deverá conter os indicadores do impacto gerado pelo
empreendimento e das características do ambiente a ser impactado. (Incluído
pelo Decreto n.º 6.848, de 2009)
§ 3° Não serão incluídosno cálculo da compensaçãoambiental os investimentos
referentes aos planos, projetos e programas exigidos no procedimento de
licenciamentoambiental para mitigação de impactos, bem como os encargos
e custos incidentes sobre o financiamento do empreendimento, inclusive os
relativos às garantias, e os custoscom apólicese prêmios de seguros pessoais e
reais.(Incluído pelo Decreto n.º 6.848, de 2009)
§ 4° A compensaçãoambiental poderá incidir sobre cada trecho, naqueles
empreendimentos em que for emitida a licença de instalaçãopor trecho. (Incluído
pelo Decreto n.º 6.848, de 2009)
Art. 31-A O Valor da CompensaçãoAmbiental - CA serácalculado pelo produto
do Grau de Impacto - GI com o Valor de Referência - VR, de acordo com a
fórmula a seguir: (Incluído pelo Decreto no 6.848, de 2009)
CA = VR x GI, onde: (Incluído pelo Decreton.º 6.848, de 2009) CA = Valor da
Compensação Ambiental; (Incluído pelo Decreto no 6.848, de 2009)
VR = somatório dos investimentos necessá rios para implantação do
empreendimento, não incluídosos investimentos referentes aosplanos,projetos
e programas exigidos no procedimento de licenciamento ambiental para
mitigação de impactoscausadospelo empreendimento, bem como os encargos
e custos incidentes sobre o financiamento do empreendimento, inclusive os
relativos às garantias, e os custoscom apólicese prêmios de seguros pessoais e
reais;e (Incluído pelo Decreton.º 6.848, de 2009)
GI = Grau de Impacto nos ecossistemas, podendo atingir valores de O a 0,5%.
(Incluído pelo Decreto n.º 6.848, de 2009)
§ 1º O GI referido neste artigo será obtido conforme o disposto no Anexo deste
Decreto. (Incluído pelo Decreto n.º 6.848, de 2009)
§ 2° O EINRIMA deverá conter as informaçõesnecessár ias ao cálculo do GI.
(Incluído pelo Decreto n.º 6.848, de 2009)
§ 3° As informaçõesnecessár ias ao calculo do VRdeverão serapresentadaspelo
empreendedorao órgão licenciador antes da emissãoda licença de instalação.
(Incluído pelo Decreto no 6.848, de 2009)
§ 4° Nos casosem que a compensaçãoambiental incidir sobre cada trecho do
empreendimento, o VR serácalculadocom basenos investimentos que causam
impactos ambientais, relativos ao trecho. (Incluído pelo Decreto n.º 6.848, de
2009)
Art. 31-B Caberáao IBAMA realizar o cálculo da compensaçãoambiental de
acordo com as informaçõesa que se refere o art. 31-A. (Incluído pelo Decreto
n.º 6.848, de 2009)
§ 1º Da decisão do cálculo da compensaçãoambientalcaberárecurso no prazo
de dez dias, conforme regulamentação a ser definida pelo órgão licenciador.
(Incluído pelo Decreto no 6.848, de 2009)
§ 2° O recurso serádirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, senão
a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade superior.
(Incluído pelo Decreto n.º 6.848, de 2009)
§ 3° O órgão licenciador deverájulgaro recurso no prazode até trinta dias,salvo
prorrogaçãopor igual período expressame nte motivada. (Incluídopelo Decreto
n.º 6.848, de 2009)
§ 4° Fixado em caráter final o valor da compensação,o IBAMA definirá sua
destinação,ouvido o Instituto ChicoMendesde Conservaçãoda Biodiversidade-
Instituto ChicoMendes e observadoo§ 2° do art. 36 da Lei n.º 9.985, de 2000.
(Incluído pelo Decreto no 6.848, de 2009)
Art. 32 Será instituída c/lmara de compensaçãoambiental no âmbito do
Ministério do Meio Ambiente, com a finalidadede: (Redaçãodada pelo Decreto
n.º 6.848, de 2009)

E 103
 1- estabelece r prioridadese diretrizesparaaplicaçãoda compensaçãoambiental;
(Incluído pelo Decreto no 6.848, de 2009)
li - avaliare auditar,periodicamente, a metodologia e osprocedimentos de cálculo
da compensaçãoambiental, de acordo com estudos ambientais realizados e
percentuaisdefinidos; (Incluído pelo Decretono 6.848, de 2009)
Ili - propor diretrizes necessáriaspara agilizar a regularização fundiária das
unidadesde conservação ; e (Incluído pelo Decreto no 6.848, de 2009)
IV - estabelecer diretrizes para elaboraçãoe implantaçãodos planosde manejo
das unidadesde conservação.
(Incluído pelo Decreto no 6.848, de 2009)
Art. 33 A aplicaçãodos recursosda compensaçãoambiental de que trata o art.
36 da Lei n.º 9.985, de 2000, nas unidadesde conservação,existentesou a
seremcriadas,deveobedecerà seguinteordem de prioridade:
1- regularizaçãofundiária e demarcaçãodasterras;
li - elaboração,revisãoou implantação de plano de manejo;
Ili - aquisiçãode bense serviçosnecessár iosà implantação,gestão,monitoramento
e proteção da unidade,compreendendosua áreade amortecimento;
IV - desenvolvimento de estudos necessá rios à criação de nova unidade de
conservação;e
V - desenvolvimen to de pesquisas necessáriaspara o manejo da unidade de
conservaçãoe áreade amortecimento.
Parágrafo único. Nos casos de ReservaParticular do Patrimônio Natural,
Monumento Natural, Refúgio de Vida Silvestre,Área de Relevante Interesse
Ecológico e Áreade Proteção Ambiental, quando a possee o domínio não sejam
do Poder Público, os recursosda compensaçãosomentepoderão ser aplicados
para custearas seguintes atividades:
1- elaboraçãodo Planode Manejo ou nasatividadesde proteçãoda unidade;
li - realizaçãodaspesquisasnecessárias parao manejo da unidade,sendo vedada
a aquisiçãode bense equipamentos permanentes;
Ili - implantação de programasde educaçãoambiental; e
IV - financiamentode est udosde viabilidadeeconômica para usosustentáveldos
recursos naturaisda unidadeafetada.
Art. 34 Os empreendimentos implantadosantes da edição deste Decreto e em
operaçãosem as respectivas licençasambientais deverãorequerer, no prazo de
doze mesesa partir da publicaçãodesteDecreto,a regularizaçãojunto ao órgão
ambiental competente mediante licença de operaçãocorretiva ou retificadora.

A altera ção introduzida recriou a fórmula da alíquota sobre a base de cálculo,

estabelecendo, assim, a alíquota máxima em 0,5 % 40 (BECHARA, 2011).

As unidades de conservação a serem beneficiadas pela compensação ambiental

devem ser indicadas pelo órgão ambiental licenciador, considerando as propostas
apresentadasno EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada
a criação de novas Unidades de Conservação. Quando af etar Unidade de Conservação
específicaou sua Zona de Amortec imento, a unidade afetada, mesmo que não pertencente
ao Grupo de ProteçãoIntegral, deveráser uma das beneficiáriasda compensaçãoambiental
(art. 36, § 3°, Lei do SNUC).

40 É importante checar a legislação estadual pertinente, pois poderá haver outras formas de cálculo
previstas.

104 L é 11
 Sob pena de subversões e gastos indevidos de valo res im port antes para a
ma nute nção e imp lantação do sist ema de Unida des de Conservação, o art. 33 do Dec. n .º
4.340/2002 elencou as prio ridades de aplicação dos recursos oriundo s da compensação
amb ienta l, devendo ser obedec ida a o rdem da Figura 15:

Figura 15 - Ordem de prioridadesda compensaçãoambiental para UCsde Proteção Integral

(art. 33, Dec. 4.340 /0 2).

Regularizaçãofundiarféle demarcaçãodas
terras.

Elabo~o, rev isloou implantação de

plano de manejO

Aquisição de bens e serviços necessários â

lmplan tação, gestão , monitoramento e
prot~da unidadecompreeOOendosua
áreadeamortecimerto

Oesenvotvmen t o de estudos necessãnos à

criação de novas unidades de oonservação

oesenvoMmento de pesquisasne~rias
para o mane.toda unidade de conservação
e áreadeamortecimento

Essa ordem de prior idades não deve ser aplicada para as UCs pertencentes ao
Grupo de Uso Sustentável, principalmente àque las consti tuí das, no todo ou em parte, por
terras parti culares (parágrafo único do art. 33, do Dec. n.º 4.340/2000). Para esses casos,
a aplicação é mais restr ita, veja- se a Fig ura 16:

E 105
 Figura 16 - Ordem de prioridade da compensação ambiental para UC de Uso Sustentável, com
área privada .

Elaboração do Plano de Manejo ou

das atividades de proteção da
urudade

Realização das pesq ui sas necessárias

par.a o maneJoda un1dadetsendo
vedada a aquisição de bens e
equipamentos permanentes

Implantação de programas de
educação ambiental

.! L
Financiamerâo de estudos de
v1ab1llcladeeconômk:a para uso
sustentável dos recursos naturais da
unidad e afetada

Com a ed ição da nova Lei Flo restal - Lei n.º 12.651/2012, ma is um destino foi
previsto para a aplicação das verbas compe nsató rias por fo rça do § 6° do art. 41. Segundo
o disposit ivo

os proprietários localizados nas zonas de amortecimento de Unidades de

Conservaçãode ProteçãoIntegral são elegíveis para receber apoio técnico-
financeiro da compensaçãoprevista no art. 36 da Lei n.º 9.985, de 18 de julho
de 2000, com a finalidade de recuperaçãoe manutenção de áreasprioritárias
para a gestãoda unidade.

Para f uncionar na prática, será necessária a edição de um regulamento.

9.1.1 Quanto à gestão das verbas oriundas da Compensação Ambiental

Embora o SNUC estabe leça prio ridades para aplicação, a forma de execução das
verbas não estão defi nidas em Lei, t ampouco em seu regulamento. No âmbi t o infralegal,
coube ao ICMB io regulam entar a mat éria por me io da IN n.º 20/2011. Nos seus termos,
fac ulta ao empreendedor opt ar pela "execução por meios próprios, pode ndo , para tant o,
util izar-se de terceiros, inclusive, insti tu ições fina nceiras, preferenc ialmente, ofic iais, ou
ainda deposit ar em contas escritura is de compensação ambie ntal j unto à CAIXA" (art. 11).

Ao optar por meios própr ios, o empreendedor estaria optando pelo méto do de
aplicação d ireto do recurso, caso cont rário, ao optar pelo depós ito , estar ia elegendo a
aplicação indireta.

1Q6 L é 11
 As orientações para as duas formas de aplicação est ão previstas nos§§ 1° e 2° da
referida IN, a se ver:

§ 1º Nocasoem que o empreendedoropte por executar a compensação

ambiental
por meios próprios, asdespesasdecorrentesda contrataçãode terceiroscorrerão
àssuasexpensas,sendoo empreendedo r o único responsáve l peranteo Instituto
ChicoMendes.
§ 2° Casoo empreendedorfaça opção pelo depósito em contas escriturais de
compensaçãoem nome de empreendimento,deverá fazê-lo junto à CAIXA,em
conta a ser indicadapelo Instituto Chico Mendes,do valor total de suaobrigação
à vista ou em até 04 (quatro) parcelasmensaise sucessivas, devidamente
corrigidaspelo Índice Nacionalde Preçosao Consumidor Amplo Especial - IPCA-E
- publicadopelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE- ou outro
índiceque venha a substituí-lo, do mêsimediatamenteanterior ao do depósito.

Impor ta refe rir que, para a avaliação do Tribuna l de Contas da União (TCU, 2013 )4 1 ,

ainda que tal procedimen t o tenha sido equivocadame nte normatizado em

instrução normativa, não há baseconstitucionalou legal que autorizeo ICMBio
a gerir recursose aplicá-los em finalidade pública fora do regular processo
orçamentárioe financeiro, sem incorporação ao orçamento Geralda União, sem
inclusãona Conta Única, sem registro no Siafi.

Como apontamento conclus ivo, impôs ao ICMBio que

se abstenha de autorizar os empreendedoresa cumprirem a obrigação de

apoiar a implantaçãoe manutenção de unidade de conservaçãoestabelecida
no art. 36 da Lei 9.985/2000 mediante depósit o do valor da compensação
ambiental em contasescriturais abertasna Caixa EconômicaFederal em nome
do empreendimento, conforme previstona parte final do caput e no § 2° do
art. 11 da Instrução Normativa ICMBio 20, de 22 de novembro de 2011, ante a
inexistênciade previsãode tal procedimento na referida lei e no decreto que a
regulamenta; [ ...].

Assim o fazendo, determi nou que os valores procedentes das compensações

amb ienta is passassem a incorporar à conta única e ao orçamento f iscal da União, limitados
à aplicação nas fina lidades a que se vincu lam, observada, restr it ivamente, a leg islação
orçamen tár ia e financeira pertinente.

Nesse ponto reside uma grande prob lemáti ca, po is destin ar os valores para a
conta ún ica da União (Est ados, Mun icípios ou DF), não parece a me lhor solução, como

41 Trata-sede solicitação do CongressoNacionalaoTribunalde ContasdaUnião paraque realizasseavaliactio

operacional sobrea aplicac,ão e fiscalizac,ãodos recursosda Compensac,ão Ambiental pelosseguintes
órgãos: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováve is (IBAMA);Instituto
Chico Mendesde Conservac,ão da Biodiversidade(ICMBio)e Ministério do Meio Ambiente (MMA). O
parecerfoi exarado pelo GRUPOli - CLASS E li - Plenário TC 014.293/2012-9. Disponíve l em: <http://
portal2.teu.gov.br/portal/page/portal/TCU/imprensa/noticias/no ticias_arquivos/014.293-2 O12-9%20
(Compensacaoº/420Ambiental).pdf>. acessoem: 30 nov. 2014.

E 107
também, não parece legít imo obrigar empresários a se responsabilizarem diretament e
pela execução de atividades incompatíveis com a missão e dinâmica da empresa. Nessa
toada, manifestou-se a Consultoria Legislativa do Senado Federal no sentido de parecer

evidente o fato de grandesempresasde engenharia não serem asentidadesmais

adequadaspara implementare administrar parquesnacionais;mineradorasnão
têm vantagenscomparativasquandosetrata de decidir acerca dos equipamentos
necessários para equipar uma UC (FAR
IA, 2008).

O assunto cont inua sem defini ção legal, lacuna que incent iva cada órgão executor
do SNUC a agir como melhor lhe convier, uns utilizam-se de fundos particulares, out ros
exigem a aplicação direta dos recursos pelo empreendedor, motivo pelo qual, sugere-se
uma análise apurada sobre qual metodolog ia está sendo prat icada no respectivo Estado.

9.2 ICMS Ecolog1co

Um outro important e recurso fi nanceiro é o ICMS Ecológico42 . O esquema

apresentado no Quadro 14 - ICMS Ecológico., introd uz o assunto informando sobre seus
benefícios e abrangência nacional.

Quadro14 - ICMS Ecológico.

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implantaçãoe ~ui conservaçao em seu
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C1&1 desenvolvimento de 11.1 terntono. Grande doSul,
5~ ~ eronômicas. Rondôn ia, São
"' 1
:e
z Pauloe Tocantins
.
R

Conforme o estudo Contribu ição das Unidades de Conservação para a Economia

Nacional (MEDEIROSet ai, 2011 ), 14 estados brasileiros possuem legislação própria quanto
ao ICMS Ecológico e consideram a presençade Unidade de Conservaçãono município como
um dos critérios para o cálculo da repartição t ributária. O estudo apont a que, no ano de

42 ICMSEcológico. Disponível em: <http://www .icmsecologico.org.br>.Acessoem: 20 nov. 2014.

108 L é 11
2009, a soma total dos recursos distribuídos pelo ICMS Ecológico em virtude da presença
de Unidades de Conservação nos municípios fo i de R$ 402, 7 milhões para 11 estados:
Acre, Amapá, Mato Grosso, Mat o Grosso do Sul, Minas Gerais, Paraná, Pernambuco,
Rio de Janeiro, Rondônia, São Paulo e Tocantin s. Para os estados do Ceará, Piauí e Rio
Grande do Sul, os quais possuem legislação mas não disponibilizaram as informações dos
repassesrealizados, o estudo estimou um valor de R$ 76,7 milhões para o ICMS Ecológico
distribuído aos municípios com Unidades de Conservação em seus territór ios.

As restrições geradas pela criação e implantação de Unidades de Conservação

geralmente geram resist ência na população e nos administ radores municipais. Ao
destinar recursos financeiros para os municípios que possuem Unidades de Conservação
em seu terr itório, o ICMS Ecológ ico pode servir como uma ferramenta de auxílio na
implantação das unidades, uma vez que resulta em benefícios diretos aos municípios. O
porta l icmsecolog ico.org.br, de iniciativa da The Nature Conservancy(TNC)4
3
, apresenta e

reúne diversas informações sobre o ICMS Ecológico e as respect ivas legislações estaduais
(MEDEIROSet ai, 2011).

43 THE NATURE CONSERVANCY- TNC. Disponível em: <http://www.t nc.org.br>. Acessoem: 29 nov.
2014 .

• E 109
9.3 OPORTUI\JIDADESDE ATUAÇAO DO MIN 15TERIO PUBLICO

Figura 17 - Oportunidades de atu ação do Ministério Público

• Cobrança dos ór gãos públicos quanto à efetiva destinação de

recursos orçamentá rios para a gestão das unid ades de
conservação.

• Acompanhamento e fiscalização da aplicação de recursos

financeiros nas Unidades de Conservação .

• Fiscalizar se a fixação final do valor da compensação ambiental

aten deu ao cálculo estabelecido pelo Dec. n.o 4.340/02, como
também , se a sua aplicação do recurso ate ndeu à ordem de
prioridades estabelecidas na legislação e, por último, se o destino
das verbas tem correlaçã o direta com a implan tação e gestão das
UCs.

• • Destinaç::lode recursosfinanceiros oriundos de Termos de

Ajustamento de Conduta para atividades e planos
TACs · relacionados à sestão de Unidades de Conservação.

• Cobra r dos órgãos gestores das Unida des de

Zona de Amortecimento Conservação o estabelec ime nto e normat izaçãoda Zona
de Amortec imento.

• Acompanhamento e fiscalização de processos de

licenciame nto am b iental no inter ior e e ntorno das
Licenciamento Ambiental Unidades de Conservação.

• Ate ntar para o corr eto enqua d ramento dos empreendimentos

capazes de causar significativo impac to ambien tal, a instalarem -se
nas adj acências da uc, vez que é obrigatória a elaboração de
EIA/RIMA .

• Pela Lei n.o 9.605/ 1998é crime: fazer o funcionáriopúblicoafirmação

falsa ou enganosa, omitir a verdade, sonegar informações ou dados
co tra • técnico-científicos em procedimentos de auto rizaçãoou de licenciamento
ambiental (art igo 66) ,e, elaborar ou apresentar, no licenciamento,
Administração
. -·-· .,
'.- -- .. ·- . Pública.
- .., . . ...
concessão florestal ou qualquer outro procedimento administrativo,
~

estudo, laudo ou relatório ambiental total ou parcialmente falso ou

enganoso, inclusive por omissão.

10 LICENCIAMENTO AMBIENTAL

A Resolução do CONAMA nº 428/20 1Oestabelece as diretr izes para o licenciamento

de atividades e empreendimentos que possam impactar as unidades de conservação e/
ou sua zona de amortecimento. Para os empreendimentos sujeitos à elaboração de EIA/

110 L é 11
RIMA, o licenciamento só será possível após a autor ização do gestor da Unidade de
Conservação, o qual se man ifestará dentro do processo de licenciamento ambienta l após
demanda do órgão amb ient al competen t e. Para as dema is at ividades e empreend imentos
é previsto apenas a ciência do responsáve l pela adm inistração da un idade de conservação.
Destaca-se que a competênc ia para o licenciamento ambiental entre os d iferentes entes
da federação está previst a na Lei Complemen tar nº 140/2011 e que cabe aos gestores
das Unidades de Conservação ape nas a autor ização e/ou anuência jun to a processo de
licenciam ento ambiental do órgão amb ienta l competente.

Uma particu laridade deve ser ressaltada quan to à competência para o exercício do
licenciamen to no int erior de UCs. Regra geral, o ó rgão licenciador competen te é sempre
o de mesma hierarqu ia do gestor da UCs. Exceção: o órgão licenciador compe t ente para
as APAs, será aque le que detém a compe tênc ia geral para o exercício do licenciam ento,
podendo ser, inclusive, o Municíp io, caso o impa cto restring ir-se ao âmb ito local, isso por
força da LC n .º 140/2011, art. 7°, XIV, d e XV, a; art. 8°, XV, XVI, a; art. 9°, XIV, b, XV, a, e,
por últi mo, art. 12 e parág rafo ún ico.

Cabe destacar que nem sempre é simp les a defi nição das at ividades e/ou
empreend imentos que possam impactar diretamente a Unidade de Conservação ou sua
zona de amor tecimento, de modo que a realização de est udos ou análises superfic iais
pode fazer com que não sejam ident ifi cados potenc iais im pactos negativos às Unidades
de Conservação. Dessa forma, a elaboração do Plano de Mane jo e a defin ição da Zona
de Amortec ime nto devem ser bastante criter iosas com o objet ivo de mapear as cond ições
dos ambientes nat urais existentes na Unidade de Conservação e no seu entorno,
avalian do de que f orma ta is amb ientes poder iam responder a eventuais inte rvenções
antróp icas. Conforme já abordado anter io rmente no item 5.2. 1 e Quad ro 11 - Entorno
de Unidades de Conservação., a definição dos limites da Zona de Amor t ecimento ou da
faixa de ento rno nas qua is o licencia mento ambiental de ati vidades e emp reend imentos
demandarão a anuênc ia do responsável pela Unidade de Conservação podem apresentar
dif erentes inte rpr etações j urídicas.

Por consequência da norma constitucional que veda qualquer utilizac;,ão que

possa comprometer a integridade dos atributos que justificaram a criac;,ãoda
UC, o Poder Público não poderá nelas autorizar ampliac;.õesde desmatamentos
ou licenciar obras que importem a desfigurac;.ãoda área protegida.

• E 111
1O 1 O PORTUNIDADES DE ATUACAO DO MIN ISTERIO PUBLICO

Figura 18 - Oportunidades de atu ação do Ministério Público

• Cobrar dos órsãos gestores das Unidades de Conservação o

estabelecimento e norinacizaçãoda Zona de Amortecimento.

• Acompanhamentoe fiscalização de processos de

licenciamentoambiental no interior e entorno das Unidades de
Conservação.
•Atentar para os cálculosda compensação ambiental,avaliando
a correta defini ção do valo r do emp reendimen to e do se u grau
Ambienta l de impacto.

• Atentar para o correto enquadra ,nento dos

empreen dim entos capazes de causar significativo
impacto a mbienta l, a insta larem -se nas adjacênc ias da
UC, vez que é obrigatór ia a elaboraç:lo de EIA/ RIMA.
EIA/RIMA
• Pela leiFederal nQ9.605 /1998 é crime: fazer o funcionári o público
afirmação falsa ou enganosa, om itir a verdade, sonegar Informações
ou dad os técnico-científicos em procedimentos de auto rização ou de
licená amen to ambien tal (art igo 66) ,e, elaborar ou apresen tar, no
llc.enáam ento, concessão florest al ou qua lquer outro procedimento
ad minist rativo, est ud o, laudo ou relatório ambiental total ou
par cialmente falso ou enganoso, inclusive por omissão.

11 AS DISTINTAS ESFERAS OE RESPONSABILIDADES: PENAL, CIVIL E

ADMINISTRATIVA

No Direito Amb iental uma ún ica conduta pode resultar em t rês esferas distintas de
responsabilidade, nos termos do art. 225 , § 3°, da CF/1988, in verbis:
Art. 225 [Omissis]
§ 3° - As condutase atividadesconsideradaslesivasao meio ambiente sujeitarão
os infratores, pessoasfísicas ou jurídicas, a sançõespenais e administrativas,
independentemente da obrigaçãode repararos danos causados.

11 1 A INCURSAO EM CRIME AMBIENTAL

É penalmente relevante a omissão do Poder Púb lico quando fa lha no seu dever
legal de fiscalizar, não coibindo as prát icas que possam causar danos às Unidades de
Conservação. Assim procedendo poderá ser incurso nos ti pos descritos nos arts. 4 0 e 68
da Lei de Crimes e Infrações Ambient ais - Lei n.º 9.605/1998, a se ver, respect ivamente:

112 L é 11
como co-au to r ou part ícipe, quando "causa r dano direto ou ind ireto às Unidades de
Co nservação [ ...]" e em conc urso, quando "de ixar, aquele que ti ver o dever legal ou
contratua l de fazê-lo, de cum prir obr igação de relevante inte resse ambi ental".

Para as pessoas físicas ju rídicas de direito privado, a capitu lação lim itar-se-á ao tipo
previsto no art. 40.

E, por fim, como elemento const it ut ivo do t ipo deve-se entende r, de forma
lim itada pelo próp rio d isposit ivo (por fo rça dos Princípios de Direito Penal: da Legalidade
e da Det erminação Penal), apenas as Unida des de Conservação integran tes do Sistema
Naciona l de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC, elencadas no§ 1º, do art. 40 44
46
e § 1º, do art. 40-A 45 , mais as áreas de que trata o art. 27, do Decret o n.º 99 .274/1990
(Mac hado, 200 1, p. 338 & Benjamin, 200 1, p. 313).

A inda, na linha sugerida por Benjam in (2001, p. 3 13) é possível uti lizar-se também
do Cód igo Penal para criminalizar cond uta que resultar na destruição, inu t ilização ou
deteri oração de coisa alheia. O t ipo est á previsto no art. 163, parág rafo único, inciso Ili,
com pena de detenção de seis meses a um ano, mais mu lta, ou ainda, no t ipo presente
no art. 155, famoso crime de f urto , se da conduta resultar em subt ração indevida de
compone ntes do espaço públ ico pro teg ido.

11 2 A OBRIGAÇAO DE REPARAÇAODO DANO AMBIENTAL

Para me lhor ilust rar o tr atame nto a que está submet ido o Estado quando em
situação desfavorável, isto é, na cond ição de ob rigado à reparação de dano ambie ntal
ou incurso em improb idade adm inistrat iva, ent ende u-se por bem transcrever, t recho da
ementa do acórdão em sede de REsp (n.º 1.07 1.74 1-SP), relatado pelo M in. Herman
Benjam in, julg ado em 24.03 .2009:

[...] 4. Qualquerque seja a qualificaçãojurídicado degradador,público ou privado,

no Direito brasileiro a responsabilidadecivil pelo dano ambiental é de
natureza objetiva, solidáriae ilimitada, sendo regida pelosprincípiosdo
poluidor-pagador , da reparaçãoin integrum , da prioridade da reparação
in natura , e do favor debilis , este último a legitimar uma sériede técnicas

44 "Art. 40 [ ...] § 1° Entende-sepor Unidadesde Conservaçãode ProteçãoIntegral as EstaçõesEcológicas,

as ReservasBiológicas,os ParquesNacionais, os MonumentosNaturais e os Refúgios de Vida Silvestre".
45 "Art. 40-A [..] § 1° Entende-se por Unidades de Conservaçãode UsoSustentável as Áreasde Proteção
Ambiental,asÁreasde Relevante InteresseEcológico, asFlorestasNacionais, as Reservas Extrativistas,as
Reservas de Fauna, as Rese rvasde Desenvolvimento Sustentávele asReservasParticularesdo Patrimônio
Natural".
46 "Art. 27. Nas áreascircundantesdas Unidadesde Conservação, num raio de dez quilômetros, qualquer
atividadeque possaafetar a biota ficarásubordinada às normaseditadaspelo Conama".

E 113
 de facilitaçãodo acessoà Justiça, entre as quais se inclui a inversãodo ônus da
provaem favor da vitima ambiental. Precedentesdo STJ.
5. Ordinariamente, a responsabilidade civil do Estado, por omissão, é subjetiva
ou por culpa, regime comum ou geral esse que, assentado no art. 37 da
Constituição Federal, enfrenta duas exceçõesprincipais. Primeiro, quando a
responsabilizaçãoobjetiva do ente públicodecorrer de expressaprevisão
legal, em microssistemaespecial, como na proteção do meio ambiente (Lei
6.938/1981 , art. 3°, IV, de o art. 14, § 1°). Segundo, quando as circunstâncias
indicarem a presença de um standard ou dever de ação estatal mais
rigorosodo que aquele que jorra, consoantea construção doutrinária e
jurisprudencial, do texto constitucional.
6. O dever-poder de controle e fiscalização ambiental (= dever-poder de
implementação), além de inerente ao exercício do poder de polícia do Estado,
provémdiretamente do marcoconstitucional degarantia dosprocessos ecológicos
essenciais (em especial os arts. 225, 23, VI e VII, e 170, VI) e da legislação,
sobretudo da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/ 1981, arts.
2°, 1e V,e 6°) e da Lei 9.605/ 1998 (Lei dos Crimese Ilícitos Administrativoscontra
o Meio Ambiente).
7. Nos termos do art. 70, § 1º, da Lei 9.605/ 1998, são titularesdo dever-poder
de implementação "os funcionários de órgãos ambientais integrantes do
Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA,designadospara as atividades
de fiscalização",alémde outros a que se confira tal atribuição.
8. Quando a autoridade ambiental "tiver conhecimento de infração
ambiental é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante
processoadministrativo próprio, sob pena de co-responsabilidade"(art.
70, § 3°, da Lei 9.605/ 1998, grifo acrescentado).
9. Diante de ocupaçãoou utilização ilegal de espaçosou bens públicos, não
se desincumbe do dever-poder de fiscalização ambiental (e também
urbanística)o Administradorque se limita a embargar obra ou atividade
irregular e a denunciá-laao Ministério Público ou à Polícia, ignorando ou
desprezandooutras medidas, inclusivepossessórias , que a lei põe à sua
disposiçãopara eficazmente fazer valer a ordem administrativae, assim,
impedir, no local, a turbação ou o esbulho do patrimônio estatal e dos
bens de uso comum do povo, resultante de desmatamento, construção,
exploraçãoou presençahumana ilícitos.
1O. A turbaçãoe o esbulho ambiental-urbanístico podem- e no casodo Estado,
devem - ser combatidos pelo desforço imediato , medida prevista atualmente
no art. 1.21 O, § 1º, do Código Civil de 200 2 e imprescindívelà manutenção da
autoridade e da credibilidade da Administração, da integridade do patrimônio
estatal,da legalidade,da ordem pública e da conservaçãode bensintangíveise
indisponíveis associadosà qualidade de vida das presentes e futuras gerações.
11. O conceito de poluidor, no Direito Ambiental brasileiro, é amplíssimo,
confundindo-se, por expressa disposição legal, com o de degradador da
qualidade ambiental, isto é, toda e qualquer "pessoa física ou jurídica,
de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente,
por atividade causadora de degradação ambiental" (art. 3°, IV, da Lei
6.938/ 198 1, grifo adicionado).
12. Para o fim de apuração do nexo de causalidadeno dano urbanístico-
ambiental e de eventual solidariedadepassiva, equiparam-se quem faz,
quem não faz quando deveria fazer, quem não se importa que façam,
quem cala quando lhe cabe denunciar,quem financia para que façam e
quem se beneficia quando outros fazem.
13. A Administração é solidária, objetiva e ilimitadamente responsável,
nos termos da Lei 6.938/ 198 1, por danos urbanístico-ambientaisdecorrentes
da omissão do seu dever de controlar e fiscalizar,na medida em que
contribua,direta ou indiretamente, tanto para a degradaçãoambiental em

114 L é 11
 si mesma, como para o seu agravamento, consolidaçãoou perpetuação,
tudo sem prejuízo da adoção, contra o agente público relapso ou desidioso,
de medidas disciplinares, penais, civis e no campo da improbidade
administrativa.
14. No casode omissãode dever de controle e fiscalização,a responsabilidade
ambiental solidária da Administração é de execução subsidiária (ou com
ordem de preferência).
15. A responsab ilidade solidária e de execução subsidiária significa que o
Estado integra o título executivo sob a condição de, como devedor-reserva,só
ser convocado a quitar a dívida se o degradadororiginal, direto ou material (=
devedorprincipal) não o fizer, seja por total ou parcial exaurimento patrimonial
ou insolvência, seja por impossibilidade ou incapacidade,inclusivetécnica, de
cumprimento da prestaçãojudicialmente imposta,assegurado, sempre, o direito
de regresso(art. 934 do Código Civil), com a desconsideraçãoda personalidade
jurídica(art. 50 do Código Civil).
16. Ao acautelar a plena solvabilidadefinanceirae técnicado crédito ambiental,
não se insere entre as aspiraçõesda responsabilidadesolidária e de execução
subsidiária do Estado- sob pena de onerar duplamente a sociedade,romper
a equação do princípio poluidor-pagador e inviabilizar a internalização das
externalidades ambientaisnegativas- substituir, mitigar, postergar ou dificultar
o dever,a cargo do degradadormaterial ou principal, de recuperaçãointegral do
meio ambiente afetado e de indenizaçãopelosprejuízos causados.
17. Como consequência [sic.] da solidariedade e por se tratar de
litisconsórciofacultativo, cabe ao autor da Ação optar por incluir ou não
o ente público na petição inicial.
18. RecursoEspecial provido.

E 115
 -
RECOMENDAÇOES
FINAIS

Do todo, é possível extrair algumas considerações:

Sea intensão é apenas gravar espaçosou áreasobjetivando evit ar a sua degradação,

ou até mesmo prever áreas verdes para lazer e contemp lação, existem outr as formas de
assim o fazer. Vide Quadro 2 - Distin ções entre as diferentes t ipologias de Espaçosou
Á reas Protegidas..

Importa lembrar que as UCs são inst rumentos com objetivos de conservação e rito
de criação específicos, o que lhes at ribui um regime j urídico rest rito e determinado de
criação, implant ação e gestão.

É imperativo perseguir do Poder Público:

0 Seu dever de impedir qualquer util ização que comprometa a integridade dos
atributos inerentes às unidades de conservaçãojá criadas, mesmo as ainda não
implantadas, coibindo as práticas que possam causar-lhes danos

0
Sua conduta diant e das iniciativas de alt eração ou supressãode UCs,permitindo
que sejam empreendidas mediante j ustificativa técnica embasada em est udos
técnicos, consult a pública e instrumento legal adequado.

0 O combate a sua inércia na consolidação territo rial e elaboração dos Planos

de Manejo. Tant o a consolidação territoria l, quanto a elaboração dos Planos
de Manejo são ações complexas que demandam um tempo mínimo para
elaboração. Nesse sentir, a fixação de prazos exíguos pode prejudicar a
qualidade das ações.

0 A apuração penal e responsabilização pelos danos causados decorrent e da sua

conduta omitiva na fiscalização das Unidades de Conservação.

0
Sua imposição, diante das demandas licenciatórias no interior de UCs ainda
não indenizadas, no sentido de negar outo rga ou restringi-las ao mínimo
e intervenção possível ao ponto de não abalar o equilíbrio dos processos
ecológicos e ecossistêmico no interior da UC.

0
Sua conduta na aplicação dos recursos orçamentários e financeiros destinados
às UCs.

0
Seu desleixo na lotação das equipes de pessoal adequadas ao t amanho e
complexidade de gestão das UCs.

116 L é 11
 -
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