PLCC - PARECER 048.2020 - CGE - Dispensa - Assinatura Digital - SERPRO

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P.A. 00006/CGE/2019
PROCURADORIA DE LICITAÇÕES, CONTRATOS E CONVÊNIOS
PARECER JURÍDICO Nº 048/2020 - PLCC/PGE/AP
Processo nº: 00006/CGE/2019

Procedência: Controladoria Geral do Estado – CGE;
ASSUNTO: Contratação Direta do Serviço de Emissão de Certificados Digitais.
HOMOLOGO O PARECER POR SEUS

PRÓPRIOS FUNDAMENTOS EMENTA: CONTRATAÇÃO DIRETA. SERVIÇO.
DISPENSA DE LICITAÇÃO. ART. 24, INCISO XVI,
EM: ______/______/ 2020.
DA LEI Nº. 8.666 DE 21/06/1993. 1. Serviço de
emissão de 01 (um) certificado digital. 2.
Diligências e Recomendações. 3. Possibilidade
de Aprovação. 4. Parecer Condicionado.
________________________
Assinatura
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EXCELENTÍSSIMO SENHOR PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAPÁ,
Este documento foi assinado digitalmente por Luciana Lima Marialves De Melo.
1) RELATÓRIO
Versam os autos do processo sobre a CONTRATAÇÃO DIRETA POR DISPENSA DE

LICITAÇÃO, com esteio no art. 24, inciso XVI, da Lei nº. 8.666 de 21/06/1993, no valor total de R$
218,00 (duzentos e dezoito reais), a ser realizado com o Serviço Federal de Processamento de
Dados - SERPRO1, para contratação do SERVIÇO DE EMISSÃO DE 01 (UM) CERTIFICADO DIGITAL,
dentro das especificações e normas do ICP-Brasil, objetivando a Declaração de Débitos e Créditos
Tributários Federais – DCTF, conforme especificações constantes no Projeto Básico (fls. 11-13).
Os autos foram instruídos com os seguintes documentos:
1
Empresa pública federal originariamente criada pela Lei nº. 4.516 de 01/12/1964, e depois pela Lei nº. 5.615 de
13/10/1970, que revogou a primeira.
Procuradoria Geral do Estado

End.: Av. Antônio Coelho de Carvalho, nº 396 - Bairro: Centro - Macapá/AP, CEP: 68.900-015.
Tel.: (096) 3131-2813/3131-2836.
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a) Memorando nº 410101.0005.0759.0001/2019-NUFI/CGE (fl. 02);

b) Pesquisa de preço (fls. 05-07); Mapa Comparativo de Preços (fl. 08);
c) Projeto Básico (fls. 09-13);
d) Documentos fiscais e de habilitação da empresa (fls. 14-19);
e) Termo de Titularidade de Certificado Digital de Pessoa Jurídica (fls. 20-21);
f) Guia de Recolhimento da União – GRU (fls. 23-24);
g) Despacho sobre a aquisição de certificação digital SERPRO, e aquisição de 01
certificado digital para a realização de operações digitais (fls. 25-28);
h) Quadro de Detalhamento de Despesa (fls. 29-31);

i) Declaração de Não Fracionamento de Despesas (fl. 33);
j) Publicação – no DOE – de portaria de composição da CPL (fls. 34-37);
k) Minuta do Termo de Dispensa de Licitação (fls. 37-38);
l) Planilha de Aquisição (fl. 39); Mapa Comparativo de Menor Preço (fl. 40);
Pesquisa de Preço (fl. 41); Solicitação de Compras (fl. 42);
m) Declaração de Autorização (fl. 44);
n) Declaração de responsabilidade fiscal/orçamentária (fl. 45);
Nesse estado recebi os autos para análise, com 47 (quarenta e sete) páginas
numeradas (art. 38, parágrafo único, da Lei nº. 8.666/1993), sendo este o relatório.
2) ANÁLISE
Esta manifestação toma por base, exclusivamente, os elementos constantes nos

autos do processo administrativo em epígrafe. O exame pela Procuradoria-Geral do Estado
fundamenta-se no Art. 132 da Constituição Federal de 1988, no Art. 1532 da Constituição do
Estado e na Lei Complementar nº 089/2015 (art. 2º, caput), que atribuem à PGE as atividades de
consultoria e assessoramento jurídico do Estado do Amapá.
2
Art. 153. A Procuradoria-Geral do Estado é instituição essencial à administração pública estadual que,
diretamente ou através de órgão vinculado, representa o Estado judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe a
defesa de seus direitos e interesses na área judicial e administrativa, as atividades de consultoria e
assessoramento jurídico do Poder Executivo, bem como exercer outras funções que lhe forem conferidas por lei.

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Como órgão de consulta e assessoramento jurídico do Estado do Amapá, o exame

e aprovação pela Procuradoria-Geral do Estado são obrigatórios, na forma do Artigo 38, parágrafo
único, da Lei nº 8.666/1993 e do Decreto Estadual nº 2832/2012.
No entanto, a manifestação da PGE é estritamente sob o prisma jurídico, não lhe

competindo adentrar na conveniência e na oportunidade dos atos praticados no âmbito das
Secretarias, nem analisar aspectos de natureza eminentemente técnica.
2.1) DA OBRIGAÇÃO DE LICITAR E DA CONTRATAÇÃO DIRETA

A regra geral é a Administração realizar suas contratações por meio de licitação
(Art. 37, inciso XXI da Carta Magna)3. Porém, o próprio dispositivo constitucional reconhece a
existência de exceções à regra ao efetuar a ressalva dos casos especificados na legislação.
Assim, em casos excepcionais e permitidos pela Lei, o administrador pode se valer

da dispensa e da inexigibilidade de licitação, que vêm esculpidas nos artigos 24 (dispensabilidade)
e 25 (inexigibilidade) do Estatuto das Licitações e Contratos, conforme as peculiaridades de cada
caso, pois a realidade factual requer que a ordem jurídica dê tratamento diverso para situações
distintas, sob pena de haver agressão da própria realidade, que é o objeto do direito.
Por outro lado, a ausência de licitação não dispensa a Administração de observar

a necessária formalização de um procedimento administrativo que observe os princípios vetores
da atividade administrativa. Nesse sentido, destacamos o ensinamento de Marçal Justen Filho4:
“‘Ausência de licitação’ não significa desnecessidade de observar

formalidades prévias (tais como verificação da necessidade e
conveniência da contratação, disponibilidade recursos etc.). Devem ser
observados os princípios fundamentais da atividade administrativa,
buscando selecionar a melhor contração possível, segundo os princípios
da licitação” (grifado).
3
“Art.37. (...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão
contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os
concorrentes (...).” (grifo nosso)
4
Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Ed. Dialética, 11ª Edição – Ano 2005, Pág. 235.

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Assim, em cumprimento às etapas e formalidades legais, verifico que os presentes

autos contêm o procedimento prévio, destinado a assegurar a prevalência dos princípios jurídicos
fundamentais e as normas aplicáveis às licitações, conforme Art. 7º, §9º, da Lei nº 8.666/935.
2.2) DA JUSTIFICATIVA E DO ENQUADRAMENTO NA DISPENSA DE LICITAÇÃO (Art. 24. Inciso XVI,

da Lei nº. 8.666 DE 21/06/1993).
Segundo consta no Projeto Básico (fls. 11-13), a Controladoria-Geral do Estado,

integrante do Poder Executivo, necessita da 01 (uma) certificação digital para realizar a

Declaração de Débitos e Créditos Tributários Federais, sendo esta a modalidade utilizada pela
Receita Federal do Brasil para a obtenção das informações necessárias para o lançamento do
crédito tributário.
Ademais, mencionou-se que a contratação poderá ser realizada junto ao Serviço

Federal de Processamento de Dados – SERPRO. Conseqüentemente, em pesquisa de mercado
junto a outros prestadores de serviço (fls. 05-07), apurou-se que igualmente apresentou o
SERPRO o menor valor.
Pois bem, considerando que no específico caso dos autos a contratada será o
SERPRO, existe na Lei de Licitações e Contratos Administrativos a hipótese de dispensa
consagrada no art. 24, inciso XVI, que perfeitamente se amolda a pretensão da CGE/AP, vejamos:
Art. 24. É dispensável a licitação: [...].
XVI - para a impressão dos diários oficiais, de formulários padronizados

de uso da administração, e de edições técnicas oficiais, bem como para
prestação de serviços de informática a pessoa jurídica de direito
público interno, por órgãos ou entidades que integrem a
Administração Pública, criados para esse fim específico. (Incluído pela
Lei nº. 8.883 de 1994).
5
“Art. 7º (...)
§9º O disposto neste artigo aplica-se também, no que couber, aos casos de dispensa e de inexigibilidade de
licitação.”

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Tendo em vista o dispositivo, cumpre salientar trazendo a lume que o Serviço

Federal de Processamento de Dados - SERPRO é empresa pública originariamente criada pela Lei
nº. 4.516 de 01/12/1964, e depois pela Lei nº. 5.615 de 13/10/1970, que revogou a primeira,
prevendo esta última para si, em seu art. 1º, o seguinte objeto:
Art. 1º. O serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO), criado

pela Lei nº. 4.516, de 01 de dezembro de 1964, empresa pública,
vinculada ao Ministério da Fazenda, tem por objeto a execução de
serviços de tratamento de informações e processamento de dados,
através de computação eletrônica ou eletromecânica, a prestação de
assistência no campo de sua especialidade.

Além disso, estão estabelecidas no art. 3º do Estatuto Social do Serpro (aprovado
pelo Decreto nº. 6.791 de 10/03/2009) suas finalidades, dentre as quais, destaco o inciso II
porque aplicável ao caso:
Art. 3º. São finalidades do SERPRO:

I - atender prioritariamente, com exclusividade, aos órgãos do Ministério
da Fazenda;
II - aplicar as disponibilidades de sua capacidade técnica e operacional
na execução dos serviços de sua especialidade que venham a ser
convencionados com outros órgãos e entidades da administração
pública federal, estadual e municipal, mediante contratação;
III - viabilizar soluções no campo da modernização e do apoio à tomada
de decisão, no âmbito da administração pública;
IV - atuar no sentido de racionalizar e simplificar as atividades atinentes
à tecnologia da informação no setor público; e,
V - incentivar o desenvolvimento do setor de informática pública, de
acordo com as diretrizes definidas pelo Governo Federal.
Desta forma, possível concluir que o SERPRO, na qualidade de entidade

integrante da Administração Pública, prestadora de serviço de informática, criada
especificamente para esse fim, pode sim ser diretamente contratada, por meio de processo de
dispensa de licitação, conforme prevê o art. 24, inciso XVI, da Lei nº. 8.666 de 21/06/1993.

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Demonstrada a adequabilidade do caso à hipótese de dispensa do inciso XVI, vale

a pena ainda frisar que se não fosse isso, poderia o objeto dos autos, desde que comprovado o
não fracionamento da despesa no exercício corrente, ser também contratado pela hipótese de
dispensa do inciso II, ou seja, em razão do valor (R$ 14.080,00), o qual está dentro do limite
atualizado e consignado pelo Decreto Federal nº. 9.412 de 18/06/2018, qual seja, R$ 17.600,00,
isso porque, por conseqüência, o decreto federal quando atualizou os valores das modalidades
licitatórias acabou influenciando nos limites máximos para realização de contratação direta
dispostos nos incisos I e II do art. 24 da Lei nº. 8.666 de 21/06/1993, uma vez que tais valores
estão vinculados aos limites da modalidade convite.

2.3) DOS REQUISITOS DO ART. 26, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI Nº. 8.666 DE 21/06/1993
Na hipótese de contratação direta, no caso, por dispensabilidade, invocada pela

CGE/AP, há sujeição ao atendimento, no couber, dos requisitos estabelecidos no parágrafo único
do art. 26 da Lei nº. 8.666 de 21/06/1993, razão pela qual é dever do órgão justificar a hipótese
da dispensa de licitação (o que vejo nas fls. 12 e 13) e comprovar os demais requisitos legais que
a autorizam, instruindo o processo de dispensa de licitação com os elementos necessários:
justificativa do preço e da escolha da empresa fornecedora ou executante do serviço, incluindo
também o ato de ratificação pela autoridade competente.
Art. 26. [...].

Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de
retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com
os seguintes elementos:
I - [...];
II - razão da escolha do fornecedor ou executante;
III - justificativa do preço.
IV - [...].
Pois bem, constato presente nos autos a cotação junto a prestadores de serviço
(fls. 05-07), demonstrando que os valores apresentados ainda encontram-se superiores àquele

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ofertado pelo SERPRO (fl. 42), restando, assim, justificado o preço e o motivo pela escolha
executante.
Nessa oportunidade, para fins de maior segurança quanto ao valor constante

nos autos, RECOMENDO que seja confirmada pela CGE/AP o preço apresentado, isso porque,
embora a contratação seja com o SERPRO, nos termos do inciso XVI do art. 24 da Lei de
Licitações, é preciso mesmo assim que o preço obtido seja confirmado como atual e
comumente praticado pela empresa pública federal em suas contratações, o que poderá ser
demonstrado nos autos por meio da juntada de notas e/ou contratos efetuados pelo SERPRO

com outros órgãos e entidades da Administração Pública6.
2.4) DA LISTA DE VERIFICAÇÃO DA PGE (CHECKLIST)
A Procuradoria de Licitações, Contratos e Convênios da PGE elaborou Checklist

próprio, específico para CONTRATAÇÃO DIRETA, no intuito de padronizar a instrução dos
processos licitatórios, destacando pontualmente as formalidades legais tidas como basilares na
Lei nº. 8.666 de 21/06/1993 e legislação de regência, cuja finalidade é reduzir os vícios repetitivos
e corriqueiros e, ainda, conferir maior celeridade no exame dos processos.
Pois bem, verifico que os autos processuais não foram instruídos com o Checklist,
motivo pelo qual RECOMENDO que a CGE atente quanto a juntada e o devido preenchimento do
documento, sob pena de devolução de autos para o devido saneamento7. Ainda que ausente tal
documento, faço a seguir os seguintes apontamentos:
a) Recurso Orçamentário:
A lei exige a presença de recursos hábeis a custear a despesa, devendo ser

indicado não apenas o PROGRAMA, AÇÃO, SUBAÇÃO, FONTE e ELEMENTO DE DESPESA, sendo
necessário também demonstrar a existência suficiente e disponível do recurso financeiro pela
6
Recomendação.
7
Recomendação.

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apresentação do Quadro de Detalhamento de Despesa Geral - QDDG, oriundo do Sistema

SIPLAG.
Seguindo essa diretriz, observa-se que a CGE juntou quadro de Detalhamento de

Despesa – QDD às fls. 29-31, bem como a Declaração de Responsabilidade Fiscal e Orçamentária
emitida pelo seu gestor (fl. 45), informando que a despesa satisfaz às exigências dos artigos 16 e
17 da LC nº. 101 de 04/05/2000.
b) Minuta do Termo de Dispensa:

Na prática foi observada que praticamente todas as informações estão constantes
na Minuta de Dispensa de Licitação (fls. 37-38). Atente-se apenas à fundamentação legal no
documento, conforme menciono abaixo:
A CGE fez constar como fundamento o “art. 24, VIII”, a qual promove a dispensa
pelo seguinte fundamento: “para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de
bens produzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública
e que tenha sido criado para esse fim específico em data anterior à vigência desta Lei, desde que
o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado”. Friso que este inciso está
adstrito a serviços variados prestados pelo órgão ou entidade.
Por oportuno, informo que, o inciso XVI do mesmo artigo refere-se a prestação de
SERVIÇOS DE INFORMÁTICA a pessoa jurídica de direito público interno, por órgãos ou entidades
que integrem a Administração Pública, criados para esse fim específico”.
Partindo do princípio do qual a SERPRO foi criado para a execução de serviços e

tratamento de informações e processamento de dados, através de computação eletrônica ou
eletromecânica, bem como a prestação de assistência no campo de sua especialidade, ou seja,
voltados especialmente aos serviços de informática, entendo que o ENQUADRAMENTO DEVERÁ
OCORRER COM BASE NO ART. 24, XVI DA LEI Nº 8.666/93;

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Recomendo, assim, a retificação do fundamento legal para o inciso XVI do art. 24

da Lei nº 8.666/938.
2.5) DOCUMENTOS DA EMPRESA
Quanto a este tópico, observa-se que foram juntados os documentos fiscais e de

habilitação da empresa às fls. 14-19, quais sejam:
 Certidão Positiva de Débitos Trabalhistas com Efeito de Negativa (fl. 14-16);

 Certidão negativa de Débitos Relativos aos Tributos Estaduais e de Dívida

Ativa do Estado (fl. 18);
 Certificado de Regularidade do FGTS – CRF (fl. 19).
Atesto a existência de documentos desatualizados. Recomendo que seja

providenciada a sua atualização9.
o Do documento do INSS.
O Tribunal de Contas firmou o entendimento de que não poderá ser dispensado,

na dispensa de licitação, o comprovante de regularidade com o INSS, senão vejamos:
Decisão nº 1.241/2002 – Plenário
[...] à exigência de comprovação de regularidade relativa à Seguridade
Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS quando da
dispensa ou inexigibilidade de licitação, tanto na contratação como na
efetuação de pagamentos (art. 195, Inciso I, § 3º da CF 88 art. 47, I,
alínea "a" da Lei nº 8.212/91, art. 27, alínea "a" da Lei nº 8.036/90 e art.
2º da Lei nº 9.012/95).
Acórdão nº 1.467/03- Plenário
9.5 determinar ao Conselho Regional de Química da 5ª Região que: [...].
9.5.3 observe o art. 195, §3º, da Constituição Federal, que exige
comprovante de regularidade com o INSS e o FGTS de todos aqueles que
contratam com o poder público, inclusive nas contratações realizadas
8
DILIGÊNCIA.
9
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mediante convite, dispensa ou inexigibilidade de licitação, mesmo

quando se tratar de compras para pronta entrega [...];
Pois bem, concluo que nas contratações por dispensa de licitação e inexigibilidade
deverá estar presente no mínimo à comprovação da habilitação da regularidade junto ao INSS da
empresa a ser contratada, com supedâneo no art. 195, §3º da Constituição Federal de 198810.
Assim, recomendo igualmente que seja providenciado e juntado11.
2.6) DO PARECER CONDICIONADO

O presente parecer jurídico se destina a aprovar a CONTRATAÇÃO DIRETA
pretendida. Considerando a existência de diligências e recomendações, basta o saneamento das
impropriedades apontadas para sua aprovação.
Não obstante, VALE ALERTAR QUE A OMISSÃO QUANTO ÀS DILIGÊNCIAS E

RECOMENDAÇÕES PODERÁ IMPLICAR EM DEVOLUÇÃO DOS AUTOS OU ANULAÇÃO DA
CONTRATAÇÃO, CONFORME O GRAU DO VÍCIO.
3) CONCLUSÃO
Diante do exposto, considerando os documentos dos autos, OPINA-SE pela

POSSIBILIDADE da CONTRATAÇÃO DIRETA com fundamento no art. 24, inciso XVI, da Lei nº.
8.666 de 21/06/1993, CONDICIONADA ao cumprimento das diligências e observância das
recomendações exaradas neste parecer, cujo atendimento deverá constar em relatório
circunstanciado nos autos12.
Desta feita, para o prosseguimento do feito, basta que órgão de origem saneie o
que foi recomendado neste parecer, sem a necessidade de retorno dos autos para nova análise
pela Procuradoria Geral do Estado.
10
Diligência
11
DILIGÊNCIA.
12
DILIGÊNCIA.

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Destaco que a autoridade consulente responde de forma pessoal e exclusiva pela

omissão decorrente de eventual contratação sem a devida observância das diligências, cujo
cumprimento era requisito do ato de aprovação13, pois este Parecer é condicionado ao atendimento
das diligências com o acréscimo de que seu cumprimento tem natureza obrigatória e vinculante
para o Administrador, nos termos da Lei do Processo Administrativo, da Lei de Licitações e
julgados do TCU e STF, que se encontra bem resumido no seguinte precedente do Plano do STF:
STF - MS 24631 / DF, Relator: Min. JOAQUIM BARBOSA:

I. Repercussões da natureza jurídico-administrativa do parecer jurídico:

(i) quando a consulta é facultativa, a autoridade não se vincula ao
parecer proferido, sendo que seu poder de decisão não se altera pela
manifestação do órgão consultivo; (ii) quando a consulta é obrigatória, a
autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido à
consultoria, com parecer favorável ou contrário, e se pretender praticar
ato de forma diversa da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a
novo parecer; (iii) quando a lei estabelece a obrigação de decidir à luz
de parecer vinculante, essa manifestação de teor jurídica deixa de ser
meramente opinativa e o administrador não poderá decidir senão nos
termos da conclusão do parecer ou, então, não decidir.
Se impõe, por fim, a necessidade de comunicação da dispensa à autoridade
superior no prazo de 03 (três) dias, para ratificação, e publicação no prazo de 05 (cinco) dias,
como condição para eficácia do ato, conforme prevê o caput do art. 26 da Lei nº. 8.666 de
21/06/1993, bem como a publicação do extrato do contrato (resumo), na forma do art. art. 61,
parágrafo único, do mesmo diploma legislativo.
À superior consideração.
Procuradoria-Geral do Estado do Amapá
Macapá/AP, 29 de janeiro de 2020.
LUCIANA LIMA MARIALVES DE MELO

PROCURADORA DO ESTADO DO AMAPÁ
Matrícula nº 964166 - OAB/AP 377
LUCIANA LIMA MARIALVES DE MELO Assinado de forma digital por LUCIANA LIMA MARIALVES DE MELO
Dados: 2020.01.29 18:05:45 -03'00'
13
Nesse sentido a AGU emitiu ORIENTAÇÃO NORMATIVA (NAJ-MG Nº. 07, de 17 de março de 2009), que versou
sobre a aprovação jurídica nos termos do parágrafo único do art. 38 da Lei nº. 8.666 de 21/06/1993 (Ref.
PARECER Nº. AGU/CGU/NAJ/MG-874/2008-MACV).

Tel.: (096) 3131-2813/3131-2836.
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Como órgão de consulta e assessoramento jurídico do Estado do Amapá, o exame

No entanto, a manifestação da PGE é estritamente sob o prisma jurídico, não lhe

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Assim, em cumprimento às etapas e formalidades legais, verifico que os presentes

2.2) DA JUSTIFICATIVA E DO ENQUADRAMENTO NA DISPENSA DE LICITAÇÃO (Art. 24. Inciso XVI,

Segundo consta no Projeto Básico (fls. 11-13), a Controladoria-Geral do Estado,

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Ademais, mencionou-se que a contratação poderá ser realizada junto ao Serviço

Art. 24. É dispensável a licitação: [...].

XVI - para a impressão dos diários oficiais, de formulários padronizados

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Tendo em vista o dispositivo, cumpre salientar trazendo a lume que o Serviço

Art. 1º. O serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO), criado

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Art. 3º. São finalidades do SERPRO:

Desta forma, possível concluir que o SERPRO, na qualidade de entidade

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Demonstrada a adequabilidade do caso à hipótese de dispensa do inciso XVI, vale

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Na hipótese de contratação direta, no caso, por dispensabilidade, invocada pela

Art. 26. [...].

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Nessa oportunidade, para fins de maior segurança quanto ao valor constante

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2.4) DA LISTA DE VERIFICAÇÃO DA PGE (CHECKLIST)

A Procuradoria de Licitações, Contratos e Convênios da PGE elaborou Checklist

A lei exige a presença de recursos hábeis a custear a despesa, devendo ser

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apresentação do Quadro de Detalhamento de Despesa Geral - QDDG, oriundo do Sistema

Seguindo essa diretriz, observa-se que a CGE juntou quadro de Detalhamento de