A Eficácia do Conselho de Segurança das Nações Unidas E as Perspectivas de Reforma

A EFICÁCIA DO CONSELHO DE SEGURANÇA DAS NAÇÕES UNIDAS

E AS PERSPECTIVAS DE REFORMA

Eduardo Pinheiro Granzotto da Silva*

Newton Tavares Filho**

RESUMO
O Conselho de Segurança das Nações Unidas tem como sua principal atribuição
a manutenção da paz e segurança internacional. No entanto, após mais de sete
décadas de funcionamento, resta uma pergunta: o órgão é eficaz no cumprimento
de sua principal responsabilidade? Por meio de uma revisão de literatura, este
artigo analisa as bases da criação do Conselho de Segurança e seus atuais desafios.
Algumas tentativas de reformas do órgão foram feitas ao longo do tempo, mas muita
energia tem sido desperdiçada em propostas de ampliação do número de assentos.
Na verdade, o foco deveria estar concentrado no poder de veto, que é a principal
causa da ineficácia do Conselho. Como emendar a Carta da ONU é politicamente
difícil, o artigo conclui que a forma mais viável de se fazer mudanças no poder de
veto e melhorar a efetividade do Conselho é reformando o seu método de trabalho.
Palavras-Chave: Segurança Internacional. Nações Unidas. Conselho de Segurança.
Efetividade. Reforma.

THE EFFECTIVENESS OF THE UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL AND PROSPECTS

FOR REFORM

ABSTRACT
The principal responsibility of the United Nations Security Council is the maintenance
of international peace and security. However, after more than seven decades
of functioning, one question remains: Is this body effective in its principal goal?
Through a literature review, this paper analyses the bases of the Security Council
creation and its current challenges. Some attempts have been made to reform the
organ, but so much energy has been wasted in enlargement proposals. Instead, the
focus should be concentrated on the veto power, which is the principal cause of the
Council’s ineffectiveness. As an amendment of the UN Charter is politically tricky,
____________________
* Eduardo Pinheiro Granzotto da Silva. Consultor Legislativo na área de Segurança Pública e Defesa
Nacional, Câmara dos Deputados. Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Santa
Catarina (UFSC), diplomado pela Escola Superior de Guerra (ESG) no curso Superior de Política e
Estratégia (CSUPE) e mestre em Paz e Segurança Internacional pela King’s College London.
** Newton Tavares Filho, Consultor Legislativo na área de Direto Constitucional, Câmara
dos Deputados. Bacharel em Direito pela Universidade de Brasília (UnB), LL.M pela
Universidade de Georgetown e Doutorado na Paris 1 Panthéon-Sorbonne. E-mail: HYPERLINK
“mailto:newtontavares@gmail.com” newtontavares@gmail.com

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this paper concludes that the most feasible way to make changes to the veto power
and improve the Council’s effectiveness is reforming its working method.
Keywords: International Security. United Nations. Security Council. Effectiveness. Reform.

LA EFECTIVIDAD DEL CONSEJO DE SEGURIDAD DE LAS NACIONES UNIDAS

Y LAS PERSPECTIVAS DE REFORMA

RESUMEN
La responsabilidad principal del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas es el
mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. No obstante, después de más
de siete décadas de funcionamento, la pregunta sigue siendo: ¿hasta que punto
el Consejo de Seguridad es efectivo en hacer cumplir esta misión? A través de una
revisión literaria, este ensayo analisa la base de la creación del Consejo de Seguridad
y los desafíos por los que atraviesa actualmente. Aunque se han hecho intentos por
reformar este órgano, se ha desperdiciado mucha energía en las propuestas para
ampliar el número de asientos. Por esta razón, la discusión tendría que estar enfocada
en la facultad del poder del veto, que es la principal causa de la ineficiencia del Consejo.
Dado que modificar la Carta de las Naciones Unidas es complicado ya que depende de
los intereses políticos de los Estados, este ensayo concluye que el método más viable
para modificar el poder del veto, y optimizar la efectividad del Consejo, es a través de
la modificación de lo método de trabajo de este organismo.
Palabras clave: Seguridad Internacional. Naciones Unidas. Consejo de Seguridad.
Efectividad. Reforma

1 INTRODUÇÃO

O Conselho de Segurança é um órgão da Organização das Nações Unidas (ONU)

e tem a responsabilidade principal de manter a paz e a segurança internacionais.
As principais bases do Conselho foram projetadas pelos Estados Unidos, o Reino
Unido e a União Soviética nos últimos anos da Segunda Guerra Mundial e o órgão
foi oficialmente criado em 1945, quando a Carta da ONU entrou em vigor. No
entanto, mesmo depois de sete décadas de funcionamento, a eficácia do Conselho
é uma questão controversa. É possível nessas questões manter um mundo de paz e
segurança? Quais são as perspectivas da reforma?
É essencial debater essas questões para garantir uma longa duração e para evitar
de cometer os mesmos erros da Liga das Nações. O mundo tem enfrentado muitos
conflitos sem uma resposta adequada do Conselho de Segurança. Além disso, o uso
ilegal da força por estados e seus aliados, contornando a autoridade do Conselho, tem
sido mais frequente. Nesse sentido, as intermináveis ​​discussões sobre como a reforma
da ONU vai desde sua ampliação até a alteração de seu processo de tomada de decisões.
Portanto, rever a eficácia do Conselho de Segurança, analisar a origem do problema e
encontrar meios de reforma são questões que não podem ser adiadas.

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Para tanto, este artigo tratará do tema em três seções. Na primeira

seção, a origem da ONU e do Conselho de Segurança será o tema. Para
entender as atuais críticas do Conselho, é relevante levar em consideração o contexto
de sua criação e os principais protagonistas das negociações. Na segunda seção, a
eficácia do órgão será medida considerando o ‘Modelo de Meta’. O testemunho das
análise vai focar no número de conflitos em curso sem uma solução, o uso ilegal da força
pelos Estados e o poder do veto. Finalmente, na última seção, surgem as propostas
para reforma. A controvérsia predominante sobre o alargamento do Conselho
será colocada em segundo plano, e as atenções serão centradas no poder do veto.

2 A ORIGEM DA ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS E SEU CONSELHO DE

SEGURANÇA

Entre 1939 e 1945, a humanidade foi testemunha da tragédia da Segunda Guerra

Mundial. De um lado estavam os Aliados, representados principalmente pelos Estados
Unidos, o Reino Unido e a União Soviética, e do outro lado, o Eixo, representado pela
Alemanha, Itália e Japão. Milhões de pessoas perderam suas vidas nos conflitos, e o
mundo inteiro pôde ver as atrocidades do Holocausto. Em meio a tanta tristeza, foi
necessário repensar os mecanismos internacionais de paz e segurança.
Mesmo antes do fim do conflito, os principais líderes aliados (MORRIS, 2008, p.
42)1 começaram a desenhar uma nova instituição, que seria capaz de preservar uma
paz duradora e o seu poder no pós-guerra. Eles buscavam algo mais forte que a Liga
das Nações, que foi incapaz de preservar alguns privilégios para grandes potências
(LUCK, 2006, p. 10)2 e falhou em seu objetivo de evitar uma nova Guerra Mundial.
Então, os Três Grandes (Estados Unidos, Reino Unido e União Soviética) assumiram a
liderança na criação uma nova instituição e algumas reuniões realizadas em Moscou
(outubro de 1943), Teerã (novembro de 1943), Dumbarton Oaks (agosto de 1944),
Yalta (fevereiro de 1945), e finalmente, em São Francisco (abril de 1945).
Nessas reuniões, um conceito importante estava em pauta: quais os estados
seriam responsáveis pelo transporte e pela segurança mundial e, ao mesmo tempo,
usufruiriam dos privilégios de estar naquele seleto clube das grandes potências?
(MORRIS, 2018, p. 44). Washington defendeu a inclusão da China no clube (MORRIS,
2018, p. 45)3, porque poderia ajudar para contrabalancear o poder contra um

1 Roosevelt, Churchill e Stalin acreditavam que o planejamento da paz antes da conclusão das
hostilidades lhes ofereceria uma posição diplomática elevada e uma vantagem para favorecer
seus próprios interesses nacionais.
2 A delegação holandesa em São Francisco disse que a ‘igualdade exagerada entre grandes e
pequenas potências’ foi uma das razões para o fracasso da Liga das Nações.
3 Washington planejava apoiar o Brasil também para o clube da grande potência, por causa de suas
contribuições na guerra. A decisão também pode amenizar as reclamações da América Latina
sobre sua marginalização. No entanto, com tantas objeções feitas pelos soviéticos e britânicos, a
proposta nunca foi feita formalmente.

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possível surgimento do Japão e dificultar o desejo de expansão da União Soviética

(MORRIS, 2018, p. 45). Londres defendia que a França também deveria estar entre
eles, argumentando que poderia contrabalancear o poder da Alemanha e da União
Soviética na Europa (MORRIS, 2018, p. 44). Moscou, por sua vez, não queria nem a
China e nem a França entre as grandes potências, mas teve que ceder para preservar
a presença Americana na mesa de negociação (MORRIS, 2018, p. 44). Por fim, China
e França foram aceitas no clube, formando os “Cinco Grandes”.
A estrutura da nova instituição foi outra preocupação. Na reunião em Dumbarton
Oaks foi decidido que um novo órgão deveria compreender quatro ramos principais4: (a)
Secretariado; (b) Corte Internacional de Justiça; (c) Assembleia Geral; e (d) Conselho de
Segurança (NAÇÕES UNIDAS, 1944-1945). O último poderia manter a responsabilidade
primária em termos a paz e segurança internacional e seria composto por onze
membros: cinco permanentes (Os Estados Unidos, o Reino Unido, a União Soviética, a
China e a França) e mais seis não permanentes a serem eleitos entre todos os outros
estados para um mandato de dois anos. Para preservar seus próprios interesses, foi
decidido em Yalta que cada estado do clube dos “Cinco Grandes” teria direito a veto, o
que bloquearia as decisões indesejadas no Conselho de Segurança.
Com um acordo entre as grandes potências sobre as bases da nova instituição,
outras nações foram convidadas a aderir ao projeto. Em abril de 1945, delegações
de cinquenta estados (NAÇÕES UNIDAS, 1942)5 foram a São Francisco para redigir
a Carta da organização que decidiram chamar de Organização das Nações Unidas
(ONU) (MORRIS, 2018, p. 47). Em geral, as negociações na Conferência foram uma
tentativa de equilibrar os interesses nacionais, com os estados menos poderosos
reconhecendo a necessidade de grandes potências com liderança e privilégios na
arena do pós-guerra (MORRIS, 2018, p. 48). Em 24 de outubro daquele ano, a ONU
e seu poderoso Conselho de Segurança entraram em vigor, permanecendo em
operação até hoje.

3 A (IN) EFICÁCIA DO CONSELHO DE SEGURANÇA

Após mais de sete décadas de funcionamento, a eficácia do Conselho de

Segurança é um assunto controverso. O que dificulta chegar num consenso entre os
estudiosos sobre como definir a “eficácia” e quais os parâmetros certos para mensurá-
la no Conselho. Não existe uma única passagem na Carta da ONU sobre o assunto
(CRONIN; HURD, 2008, p. 11). Para este artigo, a eficácia será definida como capaz de ser
satisfatória na tarefa e na produção de resultados esperados (CAMBRIDGE UNIVERSITY
PRESS, 2018). Nós iremos mensurar com um modelo mais comum e mais antigo

4 Depois, na Conferência de São Francisco, foi decidido incluir mais dois ramos principais: um
Conselho Econômico e Social e um Conselho de Tutela.
5 Isso incluiu apenas estados que declararam guerra contra a Alemanha e o Japão e assinaram a
Declaração das Nações Unidas em 1942.

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no campo dos Estudos Organizacionais: O ‘Modelo de Meta’, que afirma que as

organizações são eficazes na medida em que eles podem encontrar para definir o
propósito (SEASHORE, 1983, p. 58-59).
Mas o Conselho de Segurança tem um propósito definido? Sim. A Carta da
ONU fornece uma variedade de funções e poderes para o órgão. Embora o Conselho
tenha competências internas na ONU (NAÇÕES UNIDAS, 1945)6, o propósito principal
é baseado no nível externo, visto que tem uma responsabilidade primária de
manter a paz e segurança internacionais (art. 24) (NAÇÕES UNIDAS, 1945)7 e pode,
entre outras ações: (a) investigar qualquer disputa ou situação que possa gerar
atritos internacionais (art. 34) (NAÇÕES UNIDAS, 1945); (b) determinar a existência
de ameaça à paz, violação da paz ou ato de agressão e recomendar medidas para
restaurar a paz e a segurança internacionais (art. 39) (NAÇÕES UNIDAS, 1945); (c)
decidir sobre sanções econômicas e outros meios não militares quando necessário dar
efeito nessas decisões (art. 41) (NAÇÕES UNIDAS, 1945); e (d) realizar ações militares
para restaurar a paz e a segurança internacionais (art. 42) (NAÇÕES UNIDAS, 1945).
No entanto, antes de medir a eficácia do Conselho em seu objetivo principal,
é essencial esclarecer que os desafios da paz e segurança internacionais têm se
tornado mais complexos ao longo dos anos. Quando a ONU foi criada, o principal
objetivo do Conselho de Segurança era prevenir uma nova guerra interestadual
de proporções globais (LUCK, 2010, p. 62). Contudo, o conceito de segurança
internacional, que prevaleceu em 1945, é totalmente diferente do que temos
hoje. Conflitos entre estados deram lugar a conflitos armados dentro de estados
e assuntos, que nem sequer eram mencionados na Carta, surgiram na agenda,
como terrorismo, manutenção da paz, pandemias, armas de destruição em massa
e genocídio (LUCK, 2010, p. 62). Assim, o fato de não ter ocorrido outra Guerra
Mundial desde 1945 não garante por si só que o Conselho tenha sido bem-sucedido
em seu objetivo principal.
Em uma estrutura muito prática e reduzida, é possível analisar a eficácia do
Conselho de Segurança abordando duas questões principais: O Conselho tomou as
medidas adequadas para resolver os conflitos armados em andamento no mundo?
O Conselho conseguiu evitar o uso unilateral da força na arena internacional?
Infelizmente, o Conselho de Segurança tem sido ineficaz no tratamento de
conflitos em andamento. De acordo com o Uppsala Conflict Data Program (UCDP),
houve 52 conflitos armados registrados no mundo em 2018, e mais de 53.000 pessoas
foram mortas em consequência dessas hostilidades (RUSTAD et al., 2019, p. 2).

6 Algumas competências internas do Conselho de Segurança prevista na Carta da ONU:

recomendar a admissão (Artigo 4), a suspensão (Artigo 5) e a expulsão (Artigo 6) de membro da
ONU e também recomendar um nome para exercer a função de Secretário-Geral do Assembleia
Geral (Artigo 97).
7 Carta das Nações Unidas (adotada em 25 de junho de 1945, entrou em vigor em 24 de outubro
de 1945).

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Nenhuma medida forte e significativa foi tomada pelo Conselho de Segurança para
resolver os casos. A Síria é um exemplo. Desde o início do conflito em 2011, mais
de 500.000 pessoas foram mortas ou estão desaparecidas naquele país, e armas
biológicas têm sido utilizadas em ataques contra civis (PORQUE…, 2018). No Iêmen,
a situação também é catastrófica. Por causa da Guerra Civil, que começou em 2015,
estima-se que mais de 22 milhões de pessoas precisam de assistência humanitária
e mais de 8 milhões são consideradas em risco de fome (NAÇÕES UNIDAS, 2018a).
Outro sinal da ineficácia do Conselho é o avanço dos atos de força por poderes
estaduais. De acordo com a Carta da ONU, o uso da força na área internacional só é
permitido em duas situações: ações realizadas pelo Conselho de Segurança (segurança
coletiva) (Capítulo VII) (NAÇÕES UNIDAS, 1945) ou pelos estados em legítima defesa
(individual ou coletiva) (art. 51) (NAÇÕES UNIDAS, 1945). Não obstante, os Estados
poderosos estão sempre criando teorias e doutrinas em leis internacionais para
justificar o uso unilateral da força, contornando a autoridade do Conselho e expondo
sua ineficácia. A intervenção da OTAN em Kosovo (1999 e a Guerra do Iraque (2003)
são exemplos do uso ilegal da força sem punição. Além disso, uma paralização no
Conselho viu a Rússia anexar a Crimeia (2014) e os Estados Unidos e seus aliados
(França e o Reino Unido) bombardear alvos na Síria sem qualquer autorização.
Mas qual é a raiz do problema? Não é justo apontar apenas uma causa para
a ineficácia do Conselho de Segurança. A complexidade das relações internacionais,
a dificuldade do direito internacional em se afirmar como uma opção viável e a
falta de cooperação de alguns Estados são fatores que não podem ser esquecidos
quando discutimos a questão. No entanto, há uma questão que está no cerne do
problema: o poder de veto.

4 O PODER DO VETO COMO UMA FERRAMENTA DE INEFICIÊNCIA

As principais regras de voto do Conselho de Segurança estão descritas na

Carta da ONU. De acordo com o Artigo 27, as decisões são divididas em questões
‘processuais’ e ‘não processuais’. Para as soluções processuais, é necessário ter
votos favoráveis de nove membros (art. 27) (NAÇÕES UNIDAS, 1945). Para as não
processuais, são requeridos nove votos a favor, incluindo os votos concorrentes do
membros permanentes (ou seja, sem veto) (art. 27) (NAÇÕES UNIDAS, 1945).
Não obstante, o direito de veto, criado para decisões não processuais, tem
sido a causa mais significativa de ineficácia do Conselho. Essa regra foi criada como
uma válvula de escape, que deveria ser usada em casos excepcionais, somente
quando os interesses nacionais das cinco grandes potências estivessem em risco.
No entanto, o poder de veto tem sido invocado excessivamente,
bloqueando ações importantes do Conselho. Entre 1945 e 2019, foi usado 285
vezes (NAÇÕES UNIDAS, 2018b). A maioria deles (240) ocorreu durante a Guerra
Fria (1945-1989), que é considerada um período de estagnação para o Conselho.

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No período pós-Guerra Fria (1990 até o presente), 45 resoluções foram vetadas

(NAÇÕES UNIDAS, 2018b), com tendência de aumento nos últimos anos (EISIEDEL;
MALONE, 2018, p. 156-157). Infelizmente, a realidade é pior do que os números,
visto que muitas outras resoluções nunca foram votadas por causa da ameaça de
um ou mais membros permanentes de poderem vetar.
Além disso, o poder de veto promove a clientela e a impunidade, o que
prejudica a capacidade do Conselho de manter a paz e a segurança internacionais.
Desta forma, logo após a criação da Nações Unidas, Hans Kelsen afirmou que:

[...] é mais importante para um Estado que não é membro

permanente do Conselho de Segurança ter um amigo ou protetor
entre cinco grandes potências do que cumprir cuidadosamente
suas obrigações de acordo com a Carta. Se um estado pode
contar com um dos cinco grandes poderes, nenhuma ação
pode ser tomada contra ele pela Organização, mesmo no caso
de uma violação aberta da Carta. O direito de veto dos cinco
membros permanentes do Conselho de Segurança pode levar
a um sistema político de clientela mais ou menos aberta [...].
(KELSEN, 1946, p. 1119-1120).

Kelsen estava certo e poderia prever o que estava para acontecer. Os

violadores persistentes do direito internacional geralmente encontram abrigo
no direito de veto dos membros permanentes. Israel, Síria e Irã são exemplos. A
questão da Palestina, no Oriente Médio, se arrasta há anos sem solução, graças aos
31 vetos americanos no caso desde 1973 (NAÇÕES UNIDAS, 2018b). O conflito na
Síria não chegou ao fim porque o regime de Assad está sob a proteção da Rússia.
Doze resoluções (NAÇÕES UNIDAS, 2018b) foram bloqueadas desde o início das
hostilidades. A Rússia também protege o Irã, o último exemplo disso ocorrendo foi
em fevereiro de 2018, quando uma resolução ligando o Irã a atividades terroristas
do Iêmen foi bloqueada no Conselho (NAÇÕES UNIDAS, 2018B).
A impunidade dos cinco membros permanentes também é uma marca da
ineficácia do Conselho de Segurança. O direito de veto é uma forma institucionalizada
dos “Cinco Grandes” violarem o direito internacional e os torna virtualmente imunes
a punições (MALKSOO, 2010, p. 94-95). Não houve sanções por parte do Conselho
de Segurança contra os atos ilegais de força unilaterais no Kosovo (1999), no Iraque
(2013) e na Síria (2018). Estados Unidos, Reino Unido, França e seus aliados foram
protegidos nessas situações, violando inclusive a Carta da ONU. O mesmo pode
ser dito da Rússia, que recentemente anexou a península da Criméia e vetou
duas resoluções sobre o assunto (NAÇÕES UNIDAS, 2018b). Todos esses casos são
consequências negativas geradas pelo direito de veto, que expõe a incapacidade do
Conselho de ter sucesso em seu propósito declarado de manter a paz e a segurança
internacionais.

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5 PERSPECTIVAS DE REFORMA

A primeira reforma significativa do Conselho de Segurança (e única até

agora) dizia respeito ao seu alargamento. O órgão foi criado em 1945 com onze
membros: cinco permanentes e seis não permanentes, eleitos pela Assembleia
Geral. Naquela época, havia 51 membros originais das Nações Unidas, e apenas
seis estados da África e da Ásia ((WEISS, 2003, p. 148-149). Duas décadas depois,
como resultado de processos de descolonização, o número de membros da
organização avançou para 114, e mais da metade era desses dois continentes em
desenvolvimento (WEISS, 2003, p. 149). Esses estados recém-incluídos pressionam
o sistema, exigindo reformas. Assim, o Conselho mudou em 1965 para aumentar o
número de membros de onze para quinze (apenas os assentos não permanentes
foram alterados, de seis para dez). O poder de veto e os assentos permanentes
mantiveram-se intactos (WEISS, 2003, P. 149).
Após o fim da Guerra Fria, especialmente nos anos 1990 e 2000, vários grupos
surgiram na organização (como G48, UfC9, L-6910 e C-1011) para defender a reforma.
No entanto, a maioria das propostas que vieram à mesa foi novamente sobre o
seu alargamento. Em 1994, foi criado um grupo12 de trabalho para apresentar uma
proposta de renovação do órgão, mas sua ideia de ampliar o Conselho para 24
membros13 foi rejeitada pela Assembleia Geral (NADIN, 2016, p. 47). Em 2000, o
tema voltou à pauta da Cúpula do Milênio, quando a comunidade internacional
prometeu concentrar esforços para reformar o órgão de segurança (NADIN, 2016, p.
48). Como consequência, o Secretário-Geral Kofi Annan nomeou um Painel de Alto
Nível sobre Ameaças, Desafios e Mudanças em 2003, que recomendou a expansão
das cadeiras para 24 (NAÇÕES UNIDAS, 2004, p. 6)14, mas nunca chegou a um acordo,

8 O grupo é formado por Brasil, Índia, Japão e Alemanha para apoiarem-se mutuamente por novos
assentos permanentes
9 O Unidos para Consenso (UfC) é formado por Argentina, Canadá, Colômbia, Costa Rica,
Indonésia, Itália, Malta, México, Paquistão, Coreia do Sul, San Marino, Espanha e Turquia. Em
geral, o grupo é contra a proposta do G4 de novos membros permanentes.
10 O grupo L-69 (sobre o projeto de resolução A / 61 / L.69) é formado por 40 estados da América
Latina e da África. Defende o alargamento do Conselho a 27 lugares.
11 O Comitê de Dez Chefes de Estado para a Reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas
(C-10) busca um Conselho de Segurança ampliado com mais Estados africanos em assentos
permanentes (com veto) e não permanentes.
12 Grupo de Trabalho de Composição Aberta sobre a Questão de Representação Equitativa e
Aumento de Membros do Conselho de Segurança e Outros Assuntos Relacionados ao Conselho
de Segurança, conhecido como “o grupo de trabalho sem fim”.
13 Cinco novas permanentes (sem veto) e mais quatro não permanentes.
14 O relatório final Um Mundo Mais Seguro: Nossa Responsabilidade Compartilhada, recomendou
a expansão, mas houve uma divergência na forma de fazê-lo, pois: “[...] os membros do Painel
discordam sobre os modelos propostos para a expansão do Conselho de Segurança e a método
para determinar os critérios de adesão ao Conselho de Segurança. […] ”.

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 A Eficácia do Conselho de Segurança das Nações Unidas E as Perspectivas de Reforma

apesar dos esforços pessoais do Secretário-Geral (NAÇÕES UNIDAS, 2005)15.

Em 2008, foi criada a Negociação Intergovernamental sobre Reforma da Segurança
na organização, com poucos avanços até agora (NAÇÕES UNIDAS, 2015)16.
O pesquisador Peter Nadin, em seu livro ‘Reforma de Segurança das Nações
Unidas’, foi preciso quando ele definiu os desafios de se chegar a um acordo sobre
a expansão do Conselho:

A natureza repetitiva das negociações, a falta de espírito de

compromisso e o uso de manobras processuais dificultaram o
processo e inibiram a realização de um verdadeiro texto negocial.
Em suma, a reforma do Conselho de Segurança tornou-se um
espelho dos conflitos intratáveis ​​com os quais o próprio conselho
lidou (isto é, Chipre, Saara Ocidental e a questão palestina). Os
membros foram envolvidos por uma névoa de papelada (cartas,
artigos não publicados, revisões, projetos de resolução), o que só
serviu para confundir. (NADIN, 2016, p. 50-51).

Para além de toda a confusão, é importante salientar que o alargamento do

Conselho de Segurança é relevante em termos de representatividade, mas uma
perda de tempo e energia em termos de eficácia. A simples ampliação do número
de membros - permanentes ou não, com ou sem poder de veto - não garante que o
Conselho trabalhará de forma mais eficaz em sua responsabilidade de manter a paz e
a segurança internacional (SCHRIJVER, 2006, p. 33). É verdade que a composição do
corpo é anacrônica e não representa o mundo atual (WALT, 2015)17. No entanto, visar
apenas o alargamento pode comprometer ainda mais a eficácia do Conselho. Como
vimos em muitos casos acima, é difícil chegar a consensos ou maiorias para realizar
ações com quinze membros (e com apenas cinco permanentes). Portanto, não há
dúvida de que a expansão do corpo sem alterar seus mecanismos de decisão causará
mais impasse, incerteza e polarização nas questões contenciosas (NADIN, 2016, p. 5).

6 REFORMA DOS MÉTODOS DE TRABALHO

Para realçar a eficácia do Conselho, é necessário mudar o foco e

priorizar a reforma no processo de decisões, com atenção particular

15 Kofi Annan, em seu relatório In Larger Freedom, publicado em 2005, reforçou a recomendação
feita pelo Painel de Alto Nível sobre Ameaças, Desafios e Mudanças, pedindo uma reforma do
Conselho de Segurança.
16 O único progresso considerável foi a decisão A / 69 / L.92 adotada pela Assembleia Geral em
2015, que estabeleceu um quadro mais concreto para a discussão da reforma.
17 De acordo com Stephen W. Walt, “a estrutura atual [do Conselho de Segurança] é um dos
grandes anacronismos do mundo: a Alemanha agora é mais importante do que a Grã-Bretanha
ou a França e estados como Índia, Brasil, Japão ou África do Sul (e alguns outros) seriam
candidatos plausíveis para o status ‘permanente’ também. [...] A estrutura atual não faz sentido.“

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ao direito de veto. Há duas opções possíveis: (a) alterar o Artigo 27 na Carta da ONU
para abolir o poder de veto, ou (b) alterar o método de trabalho do Conselho por
um código interno de conduta para limitar o uso do veto.
A primeira opção é complicada. Qualquer parte da Carta deverá ser adotada
pelo voto de dois terços da Assembleia Geral (ar. 108) (NAÇÕES UNIDAS, 1945), o
que representa 129 estados do total de membros (atualmente 193). Se aprovada,
esta mudança assume a forma de uma revolução. Então, só entra em vigor após a
ratificação por dois terços dos membros da ONU sob seus respectivos processos
constitucionais, incluindo todos os cinco permanentes do Conselho de Segurança
(art. 108) (NAÇÕES UNIDAS, 1945). Esse tipo de processo é tão rígido que aconteceu
apenas três vezes na história da organização: em 196518, 196819 e 197320.
Diante desse processo, a segunda opção é mais viável. Embora não esteja no
debate convencional sobre a reforma, mudar a forma de trabalho para restringir
o poder de veto tem mais chances de sucesso e não precisa de emenda à Carta
(NADIN, 2016, p. 95-96). O Conselho de Segurança tem a prerrogativa de criar suas
próprias regras de procedimento, de acordo com a Carta das Nações Unidas (art. 30)
(NAÇÕES UNIDAS, 1945). O trabalho do órgão é atualmente baseado nas Regras de
Procedimento Provisórias e em uma variedade de práticas ad hoc (NADIN, 2016, p.
95). Desde 1993, a revisão e atualização dos procedimentos está a cargo do Grupo
de Trabalho Informal sobre Documentação e Outras Questões Processuais, que
tem alcançado avanços consideráveis ​​nas questões relacionadas à transparência,
interatividade e eficiência do órgão21. Portanto, regulamentar o uso do veto por
meio de um acordo interno poderia ser uma maneira mais fácil de melhorar a
eficácia do Conselho de Segurança.
Uma proposta razoável foi defendida pelo governo francês22, considerando
o impasse no caso da Síria. A ideia é implementar um compromisso mútuo entre
os ‘Cinco Grandes’ para suspender seu direito de veto em decisões que envolvam
crimes em massa (FABIUS, 2013). A natureza do crime seria decidida pelo Secretário-
Geral da ONU23 a pedido de pelo menos 50 estados membros (FABIUS, 2013).

18 Alteração dos artigos 23.º, 27.º e 61.º (alargamento de dois órgãos: o Conselho de Segurança e o
do Conselho Económico e Social).
19 Alteração do artigo 109 (revisão das conferências da Carta).
20 Nova alteração ao artigo 61º (alargamento do Conselho Económico e Social).
21 Em 2017, o Presidente do Conselho (ocupado pelo Japão) emitiu uma nota abrangente com
medidas importantes para aprimorar o método de trabalho do órgão. Veja a nota S / 2017/507.
22 A proposta francesa não era totalmente nova, mas ganhou mais autoridade porque foi proposta
por um membro permanente. Propostas semelhantes para evitar o uso do veto já foram
discutidas no Painel de Alto Nível sobre Ameaças, Desafios e Mudança e por alguns grupos,
como S5 (Costa Rica, Jordânia, Liechtenstein, Cingapura e Suíça) e Responsabilidade, Coerência e
Transparência (ACT), que é composto por pequenos e médios estados.
23 No espírito do Artigo 99 da Carta da ONU, o Secretário-Geral decidirá se a decisão envolve
atrocidades em massa, que incluem genocídio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra
em grande escala.

22 Revista da Escola Superior de Guerra, v. 35, n. 75, p. 13-26, out./dez. 2020

 A Eficácia do Conselho de Segurança das Nações Unidas E as Perspectivas de Reforma

Certamente, essa proposta tem suas fragilidades, por se tratar de um acordo

voluntário e não vinculante, não sendo aplicável quando estiver em jogo um
interesse nacional vital dos membros permanentes (FABIUS, 2013). No entanto, as
negociações ainda estão em andamento, e a proposta representa uma esperança
viável neste debate desafiador.
A França e o Reino Unido estão mais dispostos a apoiar restrições ao veto,
principalmente em situações em que uma atrocidade em massa está sobre a
mesa. Um bom sinal de mudança é que eles não usaram o veto desde o caso do
Panamá em 1989. O desafio agora é convencer os demais membros permanentes,
que normalmente se opõem a qualquer tentativa de regulamentar o uso do veto
(NADIN, 2016, p. 112) Líderes dos Estados Unidos, Rússia e China devem assumir
suas responsabilidades internacionais relacionadas à paz e segurança, a fim de
estabelecer um Conselho de Segurança eficaz.

7 CONCLUSÃO

O Conselho de Segurança da ONU foi criado no contexto da Segunda

Guerra Mundial, e estados poderosos garantiram seus assentos permanentes
no Conselho. A ideia principal de sua criação era evitar outra guerra mundial.
No entanto, durante mais de sete décadas de funcionamento, a agenda da se-
gurança internacional mudou significativamente e os conflitos entre os Estados
foram gradualmente substituídos por conflitos dentro dos Estados e ameaças
transnacionais.
Usando o ‘Modelo de Metas’ para medir a eficácia do Conselho, é possível
concluir, em uma estrutura muito estreita, que o órgão não teve sucesso em seu
propósito de manter a paz e a segurança internacionais. Existem dezenas de confli-
tos em andamento e desastres humanitários em todo o mundo sem uma resposta
adequada do Conselho de Segurança, como na Síria, Iêmen e Palestina. Além disso,
a falta de punição contra o uso ilegal da força na arena internacional, como Kosovo
(1999), Iraque (2013), Crimeia (2014) e Síria (2018), mina a eficácia do Conselho.
Em todos esses casos, o poder de veto estava no cerne do problema, protegendo
estados poderosos e seus clientes.
Reformar o corpo é essencial. Contudo, tanto tempo e energia foram per-
didos em propostas de ampliação do Conselho, que se aprovadas causarão mais
impasses em decisões difíceis. O foco deve estar no direito de veto. Abolir este
privilégio requer uma emenda na Carta da ONU e provavelmente não acontecerá,
considerando a dificuldade dos procedimentos envolvidos. Uma alternativa é re-
pensar o processo decisório do Conselho para restringir o poder de veto por meio
de um acordo interno.
Uma proposta empolgante apoiada pela França e pelo Reino Unido para sus-
pender o uso do veto em casos envolvendo crimes em massa está em cima da mesa

Revista da Escola Superior de Guerra, v. 35, n. 75, p. 13-26, out./dez. 2020 23

Eduardo Pinheiro Granzotto Da Silva / Newton Tavares Filho

desde 2013. Agora, o mundo espera que a América, a China e a Rússia encontrem
seu senso de responsabilidade internacional e negociem a ideia de melhorar a efi-
cácia do Conselho.

Também gostaria de expressar minha gratidão a meus amigos Charlie McKell e Alejandra
Bahena Iturralde por sua contribuição para este artigo.

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Aceito em: 27 out. 2020

26 Revista da Escola Superior de Guerra, v. 35, n. 75, p. 13-26, out./dez. 2020