A ONU e a nova ordem mundial

JOS AUGUSTO GUILHON ALBUQUERQUE

de sua existncia a ONU cumpriu papis que derivavam diretamente da ordem internacional resultante da Guerra Fria. Entre suas principais funes estava a de constituir um frum de convivncia pblica entre as duas superpotncias. Nele, os EUA e a URSS, diretamente ou por intermdio de seus aliados, protagonizaram a bipolaridade que caracterizou o perodo, vivendo momentos de rivalidade e confrontao, mas tambm de cooperao.
URANTE A MAIOR PARTE

A notvel expanso das Naes Unidas em organizaes setoriais, comisses especializadas, conferncias etc.; a universalidade de sua agenda; o constante aumento do nmero de seus Estados-membros, indicam o quanto a dimenso cooperativa sobreviveu, apesar de tudo, ao carter polarizado da Guerra Fria. Ao contrrio, todas as tentativas de torn-la um instrumento para a derrocada de um dos lados, ou para aprisionar ambas as superpotncias chantagem dos noalinhados, conheceram um sucesso apenas mitigado. De modo que possvel sustentar a hiptese de que a ONU, no perodo da Guerra Fria, manteve-se essencialmente a servio da mtua conteno das superpotncias. Nesse sentido, tero podido avanar os temas da agenda no conflitante com os interesses de uma ou de ambas as superpotncias, prevalecendo o impasse com relao aos temas ou conflitos cuja resoluo implicasse, ao contrrio, alterar o equilbrio existente entre elas. Sendo verdadeira esta hiptese, no ser difcil entender por que o sucesso das NU numa ordem internacional bipolarizada aparece como fracasso. Por um lado, quanto mais a agenda de temas e conflitos capazes de romper a estratgia de mtua conteno fosse neutralizada, mais bem sucedida teria sido a Organizao, porm, maior seria a frustrao resultante entre aqueles que no se sentissem diretamente concernidos pelo risco de ruptura da conteno. Neste caso poderamos incluir tanto os que apostavam mais na confrontao do que na mtua conteno, quanto aqueles que se julgavam beneficirios de um direito de chantagem contra os dois lados. Por outro lado, quanto mais avanasse a agenda de temas no-sensveis e o equacionamento de determinados conflitos, isto , aqueles cuja resoluo no era suscetvel de alterar o equilbrio bipolar, maior seria tambm a frustrao dos que esperassem resultados relevantes, j que tais temas e conflitos eram resolvidos na proporo direta de sua irrelevncia para a ordem internacional. preciso frisar que, na ordem polarizada da Guerra Fria, todos os temas e conflitos so potencialmente politizveis e suscetveis de polarizao, tornando nfima a margem

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de irrelevncia para a estratgia de mtua conteno, por mais que tais temas e conflitos pudessem ser vitalmente relevantes para setores considerveis da humanidade. Ao avizinhar-se o final da dcada de 80 e, com ela, da Guerra Fria, esse quadro tende a tornar-se menos suportvel por diferentes razes, dentre as quais gostaria de destacar alguns aspectos. Em primeiro lugar, a estratgia de conteno da expanso do adversrio, em que estavam engajadas ambas as superpotncias, passou a incluir uma dimenso crescente de cooperao direta, que avanou rapidamente e prescindiu das NU. Isso provocou um sentimento de excluso no apenas entre pases no alinhados, como em aliados secundrios e at entre os principais aliados de ambas as superpotncias. Prevaleceu, no entanto, o sentimento oposto, isto , de que o aumento da cooperao redundaria nos chamados dividendos da paz, entre os quais se incluiria, alm das hipotticas transferncias oramentrias provenientes da reduo dos gastos com defesa e segurana, maior capacidade resolutiva com respeito agenda internacional. Entretanto, os dividendos da cooperao nos campos da defesa e da segurana, em termos de custos de informao e de transao, no fluram para outros campos to naturalmente como se poderia esperar. Assim, por exemplo, a considervel redinamizao do Conselho de Segurana no correspondeu a um aumento da eficincia no tratamento da agenda no-relativa defesa e segurana, particularmente no que diz respeito Assemblia Geral. Em conseqncia, a agenda continuou se expandindo ao mesmo tempo em que aumentava a expectativa de resoluo. A eficincia no tratamento da agenda, entretanto, no somente no aumentou, mas pode ter diminudo. De fato, a necessidade de resoluo das questes no diretamente relacionadas com defesa e segurana das superpotncias diminuiu, medida em que a probabilidade de tais questes se tornarem um risco para a paz mundial reduziu-se drasticamente. Alm disso, a agenda tambm cresceu devido a fatores autnomos. O principal deles a transnacionalizao, fenmeno permanente na histria do mundo civilizado, mas que se acelerou e tomou dimenses globais nas ltimas dcadas. A transnacionalizao a propriedade que tm certos fenmenos de projetar seus efeitos atravs das fronteiras nacionais. Sua generalizao e acelerao vertiginosa, que a tornam instantnea para todos os efeitos prticos, golpeiam profundamente as prerrogativas dos Estados nacionais como atores exclusivos das relaes internacionais. transnacionalizao de determinados efeitos das atividades econmicas e sociais, corresponde hoje a transnacionalizao dos processos de formao de opinio pblica e de organizao de interesses e circulao de idias. Com isso, os Estados no somente perderam o monoplio da definio da agenda internacional mas, em grande, parte esta hoje determinada pela opinio transnacional, no sentido de que seus temas e idias, quando no avanados por organizaes e movimentos no-governamentais, s prosperam ao contar com seu beneplcito.
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Esse conjunto de circunstncias contribuiu para simultaneamente expandir a agenda das NU e inflar as expectativas com relao ao seu papel, sem que a isso correspondesse um aumento proporcional de sua capacidade de resoluo. Precipitou-se, assim, uma grande insatisfao com a Organizao, tanto em seu aspecto poltico quanto administrativo. Desde a dcada de 80 essa insatisfao se manifestou em termos de uma demanda de reforma. Quanto necessidade de reforma, o consenso amplo, mas a tambm ele cessa. Quanto ao que reformar, com quais objetivos e com que extenso, tudo est sujeito a divergncias de fundo. Parte significativa dessa indefinio deve-se ao fim da Guerra Fria, e indefinio sobre a funo que as NU deveriam desempenhar no novo contexto. Isto, a meu ver, coloca um problema intransponvel, j que nos encontramos em um perodo de transio, de uma ordem internacional polarizada e dominada pela estratgia de mtua conteno entre as superpotncias, para um contexto cujo ordenamento ainda no est dado. Nesse sentido, a concluso bvia de que seria prematuro, enquanto uma tal nova ordem no se materializar, definir as bases para uma reforma de fundo da Carta das Naes Unidas, isto , uma reforma que implique a redefinio do seu papel na ordem mundial. Por isso mesmo, meu objetivo aqui no o de discutir um novo perfil para a ONU na nova ordem internacional que se desenha mas, antes, o de examinar alternativas de reordenamento das relaes internacionais e, dentro delas, o papel que as NU poderiam desempenhar. Alguns aspectos do atual perodo de transio devem ser considerados, medida em que apontam possveis limites para o desenvolvimento dessa mesma transio. Trs deles vm sendo por mim ressaltados em diversos contextos e publicaes: trata-se dos fenmenos de despolarizao, de dissociao hegemnica e de transnacionalizao, este ltimo j abordado. Os dois primeiros resultam da forma como se desfez a chamada bipolaridade que determinava o modo de ordenamento das relaes internacionais na Guerra Fria. O mundo em que vivemos na maior parte deste sculo foi um mundo bipolarizado ou, mais precisamente, de hegemonia polarizada. Dois protagonistas exerceram, entre o final dos anos 40 e o final dos anos 80, uma hegemonia completa sobre plos opostos, no conjunto das dimenses que importam para descrever a ordem mundial. Assim, uma polaridade basicamente poltica ou estratgica, entre os EUA e a URSS, dividia os Estados em economias opostas, formas opostas de organizao da sociedade, ideologias e valores opostos e excludentes. Longe de redundar em monopolaridade, multipolaridade ou outros atentados ao vernculo, a transio pela qual estamos passando resultou na persistncia de apenas uma superpotncia com recursos globais de liderana poltica e supremacia militar, os EUA. Do ponto de vista econmico, entretanto, no somente a nica

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superpotncia restante j no detm a primazia da competitividade, mas a compartilha com um grupo de pases, sem cuja cooperao, nem mesmo sua supremacia militar poderia ser exercida em carter permanente. Como vemos, portanto, nem os EUA constituem um plo poltico e militar, nem o fim da Guerra Fria resultou na criao de um novo plo oposto aos americanos, processo que, se no pode ser afastado a longo prazo, tampouco se encontra delineado no horizonte visvel. Por outro lado, ainda, as potncias capazes de rivalizar com os EUA no plano econmico no constituem um plo oposto superpotncia em qualquer sentido da palavra, nem em termos polticos e militares, nem em termos comerciais, nem em termos de organizao da economia, nem em termos ideolgicos ou de valores. Menciono estes dois ltimos campos da ideologia e dos valores apesar da hiptese de Samuel Huntington a respeito do conflito entre civilizaes como sendo o princpio que determinaria cooperao e conflito na nova ordem mundial. Quaisquer que sejam as vantagens e limitaes dessa hiptese, que so ambas inmeras, ela no implica uma polarizao do tipo da que caracterizou a Guerra Fria. Ao contrrio, a oposio civilizacional apontada por Huntington teria carter excludente, prevalecendo sobre as demais diferenas e semelhanas, polticas, ideolgicas ou econmicas, porm, na medida que no est associada a elas, mas as cruza, no atrairia tais diferenas e semelhanas em direo a plos igualmente opostos e excludentes de organizao da economia e da sociedade. essa situao que chamo despolarizada. hegemonia dissociada correspondem dois aspectos implcitos no quadro exposto. Por um lado, a perda da supremacia econmica restringe a capacidade dos EUA para tornar a liderana poltica e militar em hegemonia. Ao mesmo tempo, a persistncia da liderana poltica e militar compromete, em funo dos compromissos globais que ela implica, sua capacidade de recuperar a competitividade econmica. Por outro lado, as potncias capazes de rivalizar com a superpotncia americana em termos comerciais e financeiros no parecem dispostas a pagar os custos da liderana poltica e da capacidade de deciso militar que uma disputa pela hegemonia global poderia implicar. Gostaria de acrescentar aqui outro fenmeno, este com repercusses maiores na ordem da percepo, embora com considervel impacto sobre a realidade: trata-se do que poderamos chamar de desconteno. Um breve recuo ao contexto da Guerra Fria se impe para melhor ilustrar o ponto de vista que estou defendendo. Que a estratgia da mtua conteno presidia a atuao externa das duas superpotncias, no parece sujeito a controvrsias. Menos clareza subsiste, entretanto, sobre o objetivo dessa estratgia. Para uns, ela estava a servio de um princpio, para outros, a servio de interesses econmicos.

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Para muitos eram as identidades e oposies ideolgicas que inspiravam a cooperao e provocavam o conflito. Entre estes inclui-se Huntington, para quem tal papel caberia, hoje, s identidades civilizacionais ou, mais precisamente, religiosas. Outros tantos atribuem necessidade de expanso dos mercados a lgica excludente que levou hegemonia polarizada. Depois que o fim da Guerra Fria eliminou consideravelmente a barreira retrica que envolvia o estudo das relaes Leste-Oeste, tornou-se evidente que nem o interesse econmico nacional, nem os princpios ideolgicos, tais como a defesa da democracia, da liberdade dos povos, ou dos valores cristos, prevaleceram contra os interesses polticos implicados na conteno da expanso do bloco rival. Com efeito, enquanto os exemplos de sacrifcio do interesse econmico nacional, ou dos princpios e valores de cada uma das superpotncias podem ser facilmente enumerados, no se conhece caso em que o objetivo da conteno da expanso do bloco oposto tenha sido sacrificado ao interesse econmico nacional ou a princpios e valores de uma das superpotncias. De tal maneira que se pode dizer que a resultante geral da mtua conteno era a estabilidade das relaes internacionais e, particularmente, do equilbrio de poder existente entre as duas superpotncias. Se tal era a resultante, isto equivale a dizer que, qualquer que fosse a motivao - seja em termos de interesses ou de princpios - que deu origem estratgia de mtua conteno, o objetivo efetivamente atingido foi a estabilidade do sistema de relaes internacionais. Afirmar ter sido a estabilidade o objetivo efetivamente atingido no quer dizer que, em determinadas circunstncias, um lado no obtivesse sua prpria expanso, como ocorreu com a Unio Sovitica em Cuba, expanso que, no entanto, permaneceu restrita ao objetivo geral de conteno da expanso do adversrio. Com o desaparecimento da ameaa representada pela expanso do adversrio, a estratgia de mtua conteno perdeu sua razo de ser. E, com ela, a conscincia da ameaa paz mundial representada pelo risco de instabilidade das relaes internacionais. O que chamo desconteno essa espcie de euforia que acometeu parte das lideranas e da opinio internacional: malcomparando e parafraseando Nietzsche, se o Diabo no existe, tudo permitido. O que chamo desconteno bem-representado pelo fato de que no se tenha notcia de um momento sequer de considerao dada idia de manter-se a estabilidade das relaes internacionais como o interesse vital comum das naes, capaz de erigir um sistema global de segurana coletiva e redefinir as funes das NU para alm da Guerra Fria. Em comparao, quanta tinta j no se gastou em tentativas de justificar o reordenamento das relaes internacionais em funo, no de interesses vitais, mas de princpios, como a democracia, o mercado, os valores da civilizao crist, o desenvolvimento etc.

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Para tanto, contribuiu o forte impulso principista representado pela crescente capacidade da opinio transnacional de influir na formao da agenda global. Como os movimentos e organizaes transnacionais so o oposto dos grupos de presso clssicos, isto , tendem a formar-se em torno de fins abstratos, e no de interesses imediatos, sua agenda uma declarao de princpios, e sua ndole ativista. Dentro desse quadro, gostaria que permanecesse como contribuio reflexo de hoje a conscincia do risco que o avano de uma agenda ativista e principista pode representar para o interesse nacional e a segurana global, quer na definio da grande estratgia das principais potncias, quer na do papel das NU. Qualquer que seja o princpio adotado, dentre os que tm aflorado na agenda transnacional da preservao ambiental solidariedade humanitria, passando pelo ativismo na ampliao da democracia levar inexoravelmente a um mundo intervencionista, beligerante, inseguro. Num tal mundo, dependendo do princpio adotado e da premncia do ativismo, longas seriam as listas de candidatos interveno. E a China estaria em todas elas. Dentre os menos votados, o Brasil provavelmente disputaria inmeros quesitos, desde o risco ambiental, violncia contra menores, passando pela pobreza e pelo trfico. Mesmo no quesito abertura do mercado, em que o pas se tem esmerado ultimamente, sua incluso na lista de espera, em decorrncia da volatilidade de suas polticas, seria mais do que certa. A escolha dos dois pases proposital porque pode proporcionar um bom teste para qualquer hiptese de reordenamento das relaes internacionais. Qualquer princpio que exclua a China, ou que faa dela alvo de ingerncia, pode constituir um impulso vigoroso na direo de uma nova polarizao, sem falar no risco imediato de confrontao. Qualquer princpio que exclua o Brasil, ou o torne alvo de ingerncia externa aberta, dificilmente poder ser aceito como convergente com o interesse nacional. Isso deveria valer para qualquer pas, mas obviamente se deixa ver melhor quando se trata do nosso. Assim, tudo se passa como se devssemos buscar um reordenamento das relaes internacionais, cujo objetivo alm de ser minimalista no sentido de estreitar e no de estender a lista de princpios considerados seja construdo a partir do interesse vital dos Estados. Se assim for, o mais indicado, no que diz respeito a uma reformulao da Carta das NU, ser a adoo de uma agenda igualmente minimalista, voltada para esse objetivo estratgico, centralizado no Conselho de Segurana e na Assemblia Geral, que assim deixaria de ser o frum universalista, retrico e consideravelmente inoperante em que se transformou. Quanto ampla gama de questes setoriais e expanso de direitos resultante da transnacionalizao, nada impede que continuem florescendo fruns paralelos, desde que rigorosamente subordinados ao objetivo estratgico central

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da Organizao. Tais fruns jamais pecaro demasiado por irrelevncia. Mas podero pecar, ao contrrio, se se tornarem instrumentos relevantes de neutralizao ou de reverso do objetivo central do sistema. Tal objetivo deveria ser, a meu ver, o mesmo da Guerra Fria, isto , a estabilidade da ordem internacional. Por estabilidade da ordem internacional estou entendendo no somente a ausncia de ruptura da legalidade vigente nas relaes internacionais bilaterais e multilaterais, como tambm a ocorrncia de alteraes consensuais ou negociadas dessa legalidade. Por corolrio, estariam includos nesse escopo a vigilncia sobre aqueles elementos que sabidamente constituem fatores determinantes de instabilidade externa e, em primeiro lugar, a instabilidade poltica domstica. A estariam includos, portanto, muitos dos fenmenos transnacionais que hoje aspiram funo de reordenar as relaes internacionais, tais como os grandes riscos ambientais, sociais e econmicos como por exemplo o risco que a volatilidade dos capitais provoca para as economias nacionais sempre da tica da ameaa que podem representar para a estabilidade domstica e, portanto, para a estabilidade externa dos Estados. Sei que isto tudo soa pouco excitante e conservador. Mas, entre as poucas coisas que aprendi sobre as relaes internacionais, est a noo de que o mundo, e a ONU como parte dele, o que pode ser, e no o que gostaramos que fosse.

Jos Augusto Guilhon Albuquerque professor titular da USP, onde liderou a criao do
Departamento de Cincia Poltica e do Ncleo de Relaes Internacionais, e atualmente preside a Comisso de Cooperao Internacional. Foi professor visitante na Ctedra Jacques Leclerq, da Universit Catholique de Louvain (Blgica), e na Georgetown University (EUA). Palestra feita pelo autor no Colquio A Carta de So Francisco: 50 anos depois, organizado pela rea de Assuntos Internacionais do Instituto de Estudos Avanados na Sala do Conselho Universitrio da USP no dia 23 de junho de 1995.

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