MÓDULO II – PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA

Neste módulo, vamos estudar o Plano de Gestão de Logística Sustentável (PLS),

planejamento de compras, governança e gestão de riscos. Caso sinta alguma
dificuldade, releia a matéria e examine os exemplos apresentados.
Aula 1 – Plano de Gestão de Logística Sustentável (PLS)
Nossa primeira aula do módulo II, vai tratar da importância do PLS, como ele
deve ser elaborado, implantado e como devemos monitorar o atingimento de seus
objetivos.
OBJETIVO
O aluno deve compreender o que é PLS, como ele deve ser implantado; conhecer
os normativos que tratam do assunto e a importância do PLS como instrumento
de planejamento.
Acesse a IN 10/2012 do Ministério do Planejamento:
https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-
normativas/instrucao-normativa-no-10-de-12-de-novembro-de-2012
Acesse o Decreto 77.746/2012 e leia especialmente o seu art. 16:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/decreto/d7746.htm

1. Introdução

O PLS é uma ferramenta de planejamento que permite estabelecer práticas

de sustentabilidade e racionalização de gastos. Foi instituído pelo Decreto
7.746/2012 (art. 16), e regulamentado pela IN 10/2012 do Ministério do
Planejamento, estabelecendo regras para elaboração dos planos. Os gestores
responsáveis pelo PLS nas instituições são os dirigentes do órgão. É
fundamental, para que o plano seja bem-sucedido, que a alta administração
participe da sua implantação e de sua gestão.
 12.Conteúdo do PLS

Esse Plano deve contemplar as seguintes informações:

• objetivos;
• responsabilidades dos gestores;
• ações, metas e prazos de execução; e
• mecanismos de monitoramento e avaliação dos resultados.
A Instrução Normativa nº 10 indica o conteúdo mínimo que o PLS deve
conter para que as ações sejam elaboradas de maneira adequada, tais como:
• inventário de bens do órgão, que consiste na identificação e na substituição
por similares com menor impacto ambiental;
• práticas de sustentabilidade e de racionalização do uso de materiais e
serviços;
• responsabilidades, metodologia de implementação e avaliação do plano; e
• ações de divulgação, de conscientização e de capacitação.

2.1 Importância

O PLS deve ser entendido como um instrumento de governança, pois, por

meio dele, várias ações são planejadas, geridas e monitoradas, demonstrando
compromisso do órgão e da sua alta administração em atingir resultados que
contribuam decisivamente para o desenvolvimento sustentável. A existência de
um PLS bem-estruturado facilita muito as ações não somente da alta cúpula da
entidade, como também daqueles que são responsáveis pela execução no nível
operacional.
 2.2 Elaboração

O PLS tem o objetivo de estabelecer critérios, práticas e diretrizes para

promover o desenvolvimento sustentável nacional, por meio de aquisições e
contratações de serviços e obras na Administração Pública Federal. Deve ser
desenvolvido e implementado pela Administração Pública Federal direta,
autárquica, fundacional e por empresas estatais dependentes.
As regras para a elaboração do PLS foram normatizadas pela IN nº 10/2012,
que indica os responsáveis pela sua implementação, o conteúdo mínimo que o
PLS deve ter, os tópicos necessários para a definição da estrutura do Plano de
Ações, determinando que sejam criados indicadores que permitam avaliar a
eficiência em termos de sustentabilidade, a necessidade de qualificação de

pessoal, entre outros aspectos. Veja a IN no link abaixo da figura.

Fonte: www.congressonacional.leg.br/rede-legislativo-sustentavel/pls

https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-
normativas/instrucao-normativa-no-10-de-12-de-novembro-de-2012

2.3 Implantação

Como visto na figura que ilustra o PLS, existem diversas fases para
implantação e acompanhamento da execução de um PLS. O importante para
um PLS bem-sucedido é o envolvimento da alta direção do órgão e a
participação de representantes de todas os setores administrativos no Comitê
Gestor do Plano.

2.4 Monitoramento
O Monitoramento do PLS visa acompanhar o desenvolvimento das ações
de sustentabilidade, mostrando os resultados obtidos ao longo de cada ano.
Pode ser importante também para identificar a necessidade de correção de
rumo, de aperfeiçoamento de indicadores, e para inserção de novas áreas de
interesse sob o ponto de vista da sustentabilidade.
A Rede do Legislativo Sustentável está disponibilizando um curso
específico sobre esse assunto, o qual, certamente tratará com maior
profundidade os assuntos que aqui apenas noticiamos.
Aula 2 – Governança, Gestão e Planejamento
Vamos estudar governança; examinar seu conceito; como estabelecer uma boa
governança na Administração pública; o planejamento das compras públicas e
como a nova lei de licitações trata do assunto; o que é um plano de contratação
anual e as principais diferenças entre gestão e governança.
OBJETIVO
Entender todo o processo de planejamento de compras públicas em suas diversas
esferas administrativas e conhecer os dispositivos da nova lei de licitações sobre
a matéria.
Acesse: https://portal.tcu.gov.br/governanca/governanca-no-tcu/ e conheça o
referencial de governança do TCU.

1. Introdução
Segundo o Banco Mundial, “governança é a maneira pela qual o poder é
exercido na Administração dos recursos sociais e econômicos de um país
visando o desenvolvimento, e a capacidade dos governos de planejar,
formular e programar políticas e cumprir funções”.
Nesse sentido, o Banco elenca as oito principais características da boa
governança: estado de direito, transparência, responsabilidade, orientação por
consenso, igualdade e inclusividade, efetividade, eficiência e prestação de
contas.
A governança também pode ser entendida como o conjunto de processos,
normas, decisões, metodologias, e outros, que demostram como uma empresa,
órgão ou sociedade são administrados. Na prática, em uma entidade com boa
governança, as decisões são tomadas com base em requisitos previamente
estabelecidos, as responsabilidades são bem-definidas e o rito processual possui
uma rotina clara e transparente.

2. Governança em Compras Públicas

De acordo com o TCU, “A governança das aquisições compreende

essencialmente o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle
postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão das
aquisições, com objetivo de que as aquisições agreguem valor ao negócio da
organização, com riscos aceitáveis” (Relatório do Acórdão 2.622/2015-TCU-
Plenário).
É importante observar que a governança é um conjunto de procedimentos e
técnicas que perpassa todo o processo de aquisição, desde a sua fase inicial até
o final da execução do serviço contratado ou da entrega do bem adquirido, e
que conta com o envolvimento efetivo da alta direção do órgão. A governança
permite que as ações relativas às aquisições estejam em sintonia com as
necessidades da organização, contribuindo para o alcance de suas metas.
(Resolução TCU 247/2011, art. 2º, inciso II).
O TCU apresenta, em forma de roteiro, 10 passos que devem ser seguidos
para o estabelecimento da boa governança na Administração pública:
Líderes competentes – As pessoas que exercem funções estratégicas devem
possuir a competência necessária ao exercício do cargo que ocupam.
Eventuais impedimentos e conflitos de interesse devem ser considerados.
Nesse aspecto, é necessário que o órgão:
• estabeleça e dê transparência ao processo de seleção de membros da alta
administração e do colegiado superior ou dos conselhos;
• capacite os membros da alta administração;
• avalie o desempenho dos membros da alta administração;
• garanta que os benefícios concedidos aos membros da alta administração,
do colegiado superior ou dos conselhos sejam adequados, dando
transparência a eles.

Liderar com ética e combater os desvios – É essencial que as

organizações públicas estabeleçam mecanismos para encorajar e reforçar o
comportamento ético de suas lideranças e agentes. Para que isso ocorra, é
preciso que a administração:
• adote código de ética e conduta para membros da alta administração e do
colegiado superior ou dos conselhos;
• estabeleça mecanismos de controle para evitar que preconceitos, vieses ou
conflitos de interesse influenciem as decisões e as ações de membros da alta
administração e de colegiado superior ou dos conselhos;
• estabeleça mecanismos para garantir que a alta administração atue de
acordo com padrões de comportamento baseados nos valores e princípios
constitucionais, legais, organizacionais e no código de ética e conduta
adotado.
Sistema de governança com poderes de decisão balanceados e funções
críticas segregadas – Se houver desequilíbrio ou acúmulo de funções, a
governança será exercida com má qualidade. Assim, é preciso que a
Administração:
• estabeleça as instâncias internas de governança da organização;
• garanta o balanceamento de poder e a segregação de funções críticas;
• estabeleça o sistema de governança da organização e divulgue-o para as
partes interessadas.

Modelo de gestão da estratégia que assegure seu monitoramento e

avaliação – Trata-se de um princípio básico da governança, a possibilidade
de monitoramento com vistas à avaliação de resultados. É o controle
exercido pela alta administração, que, para viabilizá-lo, deve:
• estabelecer modelo de gestão da estratégia que considere aspectos como
transparência e envolvimento das partes interessadas;
• estabelecer a estratégia da organização;
• monitorar e avaliar a execução da estratégia, os principais indicadores e
o desempenho da organização.

Estratégias que considerem as necessidades das partes interessadas –

O foco são os resultados que, em síntese, são de interesse dos atores
envolvidos. Para que essas estratégias sejam conhecidas e se tornem
efetivas, é necessário que a direção:
• estabeleça e divulgue canais de comunicação com as diferentes partes
interessadas e assegure sua efetividade;
• promova a participação social, com envolvimento dos usuários, da
sociedade e das demais partes interessadas na governança da organização;
• estabeleça relação objetiva e profissional com a mídia, as organizações de
controle e outras organizações;
• assegure que decisões, estratégias, políticas, programas, projetos, planos,
ações, serviços e produtos atendam ao maior número possível de partes
interessadas, de modo balanceado.
Criação de metas, delegação de poderes e disponibilização de recursos
para alcançá-las – A meta diz respeito ao objetivo que se pretende atingir.
Para que isso seja possível, as pessoas envolvidas precisam ter competência
para tanto e dispor de recursos para desenvolver suas atividades. O
envolvimento da alta administração do órgão é essencial para o alcance das
metas e, por conta disso, é necessário que ela:
• avalie, direcione e monitore a gestão;
• se responsabilize pelo estabelecimento de políticas e diretrizes para a
gestão e pelo alcance dos resultados;
• assegure, por meio de política de delegação e reserva de poderes, a
capacidade das instâncias internas de governança de avaliar, direcionar e
monitorar a organização;
• se responsabilize pela gestão de riscos;
• avalie os resultados das atividades de controle e dos trabalhos de auditoria
e, se necessário, determine que sejam adotadas providências.

Implantação de mecanismos de coordenação de ações com outras

organizações que envolvam mais de um órgão, organização ou
programa. Nesse caso, deve haver coordenação para que as ações sejam
harmonizadas. Assim, é preciso estabelecer mecanismos de atuação
conjunta com vistas a formulação, implementação, monitoramento e
avaliação de políticas públicas transversais, multidisciplinares e/ou
descentralizadas.
Gerenciamento de riscos – Instituição de mecanismos de controle interno.
Toda ação envolve riscos que podem assumir uma dimensão de tal ordem a
ponto de impedir o alcance dos objetivos organizacionais. Para
controlarmos os riscos, é preciso conhecê-los e, a partir daí, reduzi-los a
níveis toleráveis. Para que isso se torne realidade, é preciso que a alta
direção:
• estabeleça sistema de gestão de riscos;
• monitore e avalie o sistema de gestão de riscos, a fim de assegurar que seja
eficaz e contribua para a melhoria do desempenho organizacional.

Existência de auditoria interna independente que agregue valor à

organização.

A independência é a principal condição para que a auditoria interna realize

sua tarefa de forma objetiva. O auditor deve ser independente da direção do
órgão, pois a opinião da auditoria não deve ser influenciada por qualquer
relação entre eles.

Sejam definidas as diretrizes de transparência e implantado um

sistema de prestação de contas e responsabilização. Isso é essencial,
pois, para uma boa governança, é preciso haver transparência e
compromisso dos envolvidos com a ética e com a instituição para a qual
trabalham. Nesse aspecto, é necessário:
 • dar transparência da organização às partes interessadas, admitindo-se o
sigilo, como exceção, nos termos da lei;
• prestar contas da implementação e dos resultados dos sistemas de
governança e de gestão, de acordo com a legislação vigente e com o
princípio de accountability (refere-se à responsabilidade do gestor, à ética
no exercício de suas funções, que devem ser desenvolvidas com o dever de
ser transparente e de prestar contas a instâncias controladoras ou a seus
representados);
• avaliar a imagem da organização e a satisfação das partes interessadas com
seus serviços e produtos;
• garantir que indícios de irregularidades sejam apurados de ofício,
promovendo a responsabilização em caso de comprovação.

3. Planejamento de Compras Públicas

O planejamento de compras no âmbito da Administração Pública pode ser

considerado de duas maneiras distintas: a primeira diz respeito à sua logística,
às necessidades precípuas da Administração, ou seja, aos bens e serviços que a
Administração precisa para executar as suas funções; a segunda se refere à
conformidade do processo de aquisição com as normas vigentes, à regularidade
de todo o procedimento administrativo.
O primeiro aspecto se refere ao que contratar, quando contratar, e por que
contratar. É o planejamento de compras propriamente dito, por meio do qual a
Administração deve priorizar o que será adquirido de acordo com as suas
necessidades operativas e disponibilidade orçamentária.
É sabido que os recursos públicos são escassos, e que as necessidades
públicas, de certa forma, ilimitadas. Diante disso, o administrador deve
planejar todos os dispêndios que irá realizar, procurando fazer com que as
aquisições realizadas sejam suficientes para manter o órgão sob sua
responsabilidade em um bom nível de funcionamento. Desse modo, em muitas
situações ele terá de decidir em que momento os recursos serão utilizados e
que tipo de objeto será contratado. Treinar os servidores ou adquirir mesas?
Reformar o prédio ou investir em terceirização? Essas e muitas outras são
perguntas que deverão ser respondidas, e para que isso seja possível, é preciso
ter em mente que cada unidade, cada órgão que integra a Administração
Pública tem a sua missão, e que é com foco no cumprimento dessa missão que
as decisões devem ser tomadas.

O que contratar? Quando contratar? Por que contratar? Como

contratar?
Ao responder essas quatro perguntas, aparentemente simples, o ordenador
de despesas estará, na verdade, justificando todas as decisões tomadas durante
a sua gestão. O que não pode acontecer é que essas perguntas não estejam
devidamente respondidas no processo de aquisição, situação que deporá contra
a adequação do caminho escolhido.
O segundo aspecto do processo de planejamento da contratação destina-se
a viabilizar a seleção da alternativa de contratação mais vantajosa para a
Administração, em subordinação aos princípios de motivação, isonomia,
legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, eficiência,
probidade administrativa, vinculação ao instrumento convocatório, julgamento
objetivo, e às diretrizes de ampliação da competitividade e garantia do
atendimento do interesse público, da finalidade e da segurança da contratação.
Trata-se de como contratar. Assim, os dispêndios realizados pela
Administração jamais podem ocorrer ao alvedrio da legislação, e o interesse
público deve, sempre, ser observado nesse processo.
O planejamento deve desenvolver os requisitos da contratação, o modelo de
prestação de serviços, o objeto da licitação, o modelo de seleção de
fornecedores e o modelo de gestão do contrato resultante, de modo a garantir a
contratação mais vantajosa para a Administração em termos do benefício real
que se deseja auferir, em relação a seus custos. Todos esses elementos
conceituais devem estar explicitados em documentos que os representem
adequadamente nos autos, garantindo que as atividades destinadas a esse fim
sejam executadas com eficiência e eficácia.
Os documentos da fase de planejamento deverão ser sucessivamente
refinados até se alcançar o pleno atendimento de seus objetivos e da legislação
em vigor, guardando-se a devida compatibilidade dos custos e dos prazos do
planejamento com o valor e a importância do bem ou serviço pretendido e os
riscos envolvidos na contratação.
Desse modo, planejar significa demonstrar que todos os parâmetros
necessários à seleção da melhor proposta de fornecimento de bens e serviços
para a Administração, inclusive os de conformidade com a lei, foram
observados em todas as fases do processo de contratação.
O principal objetivo que se busca com o planejamento das compras é a
redução dos riscos para a Administração. Nesse sentido, além da mera definição
do que deve ser adquirido, a Administração deve definir também como adquirir
e de quem adquirir. Tudo isso se materializa na seleção da proposta mais
vantajosa para a Administração, que não pode se resumir à busca pelo menor
preço, mas se ater àquela proposta que melhor atenda o interesse público,
observando também outros requisitos essenciais, tais como prazo de entrega,
preço, funcionalidade e qualidade.
O TCU, em diversos acórdãos, tem alertado os órgãos da Administração
Pública quanto à necessidade de que as compras públicas sejam adequadamente
 planejadas, pois trata-se de um requisito essencial de governança (Acórdão
2.504/2017-Plenário; Acórdão 2.902/2015-Plenário).
Recentemente, o Ministério do Planejamento Desenvolvimento e Gestão
editou a Instrução Normativa nº 1, de 29 de março de 2018, que trata do Sistema
de Planejamento e Gerenciamento de Contratações (PGC) e do Plano Anual de
Contratações de Bens e Serviços, inclusive obras no âmbito da Administração
pública.
O PGC pode ser acessado no endereço eletrônico
http://pgc.planejamento.gov.br e permite que cada Unidade de Administração
de Serviços Gerais (UASG) elabore anualmente o seu plano de aquisições por
meio do preenchimento de formulários e tabelas. Nessas tabelas, o interessado
deve indicar o grau de prioridade de cada item, a data estimada em que a
necessidade do item irá se materializar, o valor do item, quantidades etc.,
conforme disposto no art. 5º da referida IN.
O PGC exige, ou pelo menos pressupõe, a existência de estudos técnicos
preliminares como requisito prévio para a elaboração do Plano Anual de
Aquisições, informando, em seu art. 7º, o conteúdo desse importante
documento, a seguir transcrito:

Art. 7º Os Estudos preliminares devem conter, quando couber, o

seguinte conteúdo:
I – necessidade da contratação;
II – referência a outros instrumentos de planejamento do órgão ou
entidade, se houver;
III – requisitos da contratação;
IV – estimativa das quantidades, acompanhadas das memórias de
cálculo e dos documentos que lhe dão suporte;
V – levantamento de mercado e justificativa da escolha do tipo de
solução a contratar;
VI – definição do método para estimativas de preços ou dos meios
de previsão de preços referenciais; [...]

3.1 Planejamento na Nova Lei de Licitações

O planejamento é previsto como princípio no art. 5º da Lei 14.133/2021,

sendo tratado de forma detalhada na Seção IV – Disposições Setoriais, Subseção
I – Das Compras, a partir do artigo 40.

Esses dispositivos determinam basicamente que o planejamento deve

considerar a expectativa de consumo anual e observar o seguinte:

- condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado;

- processamento por meio de sistema de registro de preços, quando couber;
 - condições de guarda e armazenamento que evitem a deterioração do
material;
- princípio da padronização e do parcelamento do objeto, sempre que viável;
- responsabilidade fiscal, equilíbrio entre despesa estimada e despesa
prevista no orçamento.

3.2 Plano de Contratação Anual

Para reforçar a necessidade de planejamento, a Lei 14.133/2021 introduziu
o Plano de Contratação Anual, documento que deve indicar todas as contratações
e renovações que a Administração pretende realizar no exercício financeiro
subsequente.
Conforme estabelecido no artigo 12, inciso VII, da Nova Lei de Licitações,
o plano de contratação anual tem o objetivo de racionalizar as contratações e
garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico, subsidiando assim a
elaboração das leis orçamentárias.
Ademais, o plano anual de contratação promoverá a transparência nos gastos
públicos, pois o §1º desse mesmo artigo exige a sua divulgação em sítio
eletrônico oficial.
O artigo 18 da Lei de 14.133/2021 informa que a fase preparatória do
processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve ser compatível com
o plano de contratações anual e com as leis orçamentárias.
Nessa fase preparatória, todas as considerações técnicas, mercadológicas e
de gestão que podem interferir na contratação, assim como a fundamentação que
justifique a contratação, devem ser indicadas em estudo técnico preliminar (ETP)
que caracterize o interesse público envolvido, entre outros aspectos relacionados
no artigo 18.
Esse estudo técnico preliminar evidenciará qual a melhor solução para
suprir determinada necessidade pública. Isso permitirá a avaliação da
viabilidade técnica e econômica da contratação. Além disso, o ETP deve
demonstrar que a contratação está prevista no plano de contratações anual,
deixando claro que o órgão atua de maneira planejada, conforme exigido em
lei.

3.3 Gestão das Compras Públicas

É importante frisar que governança não é gestão, sendo bastante razoável

entender a confusão feita quando se estuda um ou outro assunto. A NBR ISO/IEC
38.500, item 1.6.9, assim trata do assunto gestão:
• o gerenciamento é composto por sistemas de controles e processos
necessários para alcançar os objetivos estratégicos estabelecidos pela direção da
organização; e
• o gerenciamento está sujeito às diretrizes, às políticas e ao monitoramento
estabelecidos pela governança corporativa.
Governança, por sua vez, está relacionada com o estabelecimento de
estratégias, a política organizacional e o monitoramento, que visam verificar a
aplicação das diretrizes definidas pela direção da organização. A governança
define o que precisa ser feito para que a organização alcance seus objetivos, e
que ações serão desenvolvidas.
Em síntese, podemos afirmar que a governança define o que deve ser feito,
avaliando e monitorando os processos e resultados, sendo estabelecida pela alta
administração da organização.
A gestão, por sua vez, se preocupa em como fazer, quais pessoas devem
participar, como será o processo de trabalho. A condução da gestão fica a cargo
dos profissionais designados pela alta administração.

Portal TCU

São funções da governança:

a) direcionamento estratégico;
b) supervisão da gestão;
c) envolvimento das partes interessadas;
d) gerenciamento de riscos estratégicos;
e) gerenciamento de conflitos internos;
f ) auditoria e avaliação do sistema de gestão e controle; e
g) accountability (prestação de contas, responsabilidade e
transparência).
 São funções da gestão:
a) implementar programas;
b) garantir a conformidade com as normas aplicáveis;
c) revisar e reportar o progresso de ações;
d) garantir a eficiência administrativa;
e) manter a comunicação com as
partes interessadas;
f) avaliar o desempenho.
O Referencial Básico de Governança do TCU indica que a boa governança
no setor público resulta em:

a) garantia da entrega de benefícios econômicos, sociais e ambientais para

os cidadãos;
b) garantia de que a organização seja, e pareça, responsável para com os
cidadãos;
c) clareza acerca de quais são os produtos e serviços efetivamente prestados
para os cidadãos e usuários, e que o foco nesse propósito é mantido;
d) transparência, sociedade sempre informada acerca das decisões tomadas
e dos riscos envolvidos;
e) posse e utilização de informações de qualidade e mecanismos robustos
de apoio às tomadas de decisão;
f) diálogo e prestação de contas para a sociedade;
g) garantia de qualidade e a efetividade dos serviços prestados aos
cidadãos;
h) promoção do desenvolvimento contínuo da liderança e dos
colaboradores;
i) definição clara dos processos, papéis, responsabilidades e limites de
poder e da autoridade;
j) estruturas institucionais de governança adequadas;
k) liderança selecionada com base em conhecimento, habilidade e atitude
(competências individuais);
l) avaliação de desempenho e conformidade da organização e da liderança,
mantendo um balanceamento adequado entre eles;
m) existência de um sistema efetivo de gestão de riscos;
n) utilização de controles internos para manter os riscos em níveis
adequados e aceitáveis;
o) controle das finanças de forma atenta, robusta e responsável; e
p) prestação de informações de qualidade (confiáveis, tempestivas,
relevantes e compreensíveis).

A boa governança tem como propósito conquistar e preservar a credibilidade

da instituição diante da sociedade, por meio de um conjunto eficiente de
mecanismos, a fim de assegurar que as ações executadas estejam sempre
alinhadas ao interesse público.

A Governança permeia toda a organização e cada unidade é responsável por

observar as boas práticas envolvidas. O TCU aplica internamente o Referencial
Básico de Governança do TCU. Esse documento reúne e organiza boas práticas
de governança, que, se aplicadas, podem incrementar o desempenho
organizacional.

Para contribuir com o aprimoramento da governança interna, o Tribunal

instituiu o Sistema de Governança do TCU - SGO/TCU. A unidade central desse
Sistema é a Seplan, a quem cabe elaborar a política de governança interna, bem
como propor e submeter à Comissão de Coordenação Geral do Tribunal (CCG)
eventuais ajustes e atualizações dessa política.
A Seplan também é responsável por coordenar, no âmbito do próprio
Tribunal, a realização de diagnósticos institucionais periódicos para o
monitoramento do estágio de maturidade da governança organizacional,
submetendo os resultados à alta administração. (Portal TCU – Governança).
Acesse o link do referencial de governança do TCU:
https://portal.tcu.gov.br/governanca/governanca-no-tcu/
Aula 3 – Compras Compartilhadas e Sistema de Registro de Preços
(SRP)
Vamos estudar as compras compartilhadas e o SRP. Examinar vantagens e
desvantagens de cada um e quando devem ser utilizados.
OBJETIVO
O aluno deve conhecer as vantagens e as eventuais desvantagens da utilização de
compras compartilhadas, os riscos envolvidos e os dispositivos da Lei
14.133/2021 sobre o Sistema de registro de preços.

1. Introdução

De modo geral, compras compartilhadas são aquelas que contam com a

participação de diversos órgãos que desejam adquirir os mesmos produtos. Já
sobre o sistema de registro de preços, a nova lei de licitações traz várias
definições. Esses dois tópicos serão detalhados a seguir.

2. Compras Compartilhadas

“É a aquisição conjunta de bens e serviços que geram menos impacto

ambiental, mais justiça social e eficiência econômica com ganho de escala,
realizada por organizações públicas de diferentes setores, visando à produção e
ao consumo sustentável no país” (ENAP, Renato Cader, nov. 2013).
Como mencionado, compras compartilhadas são aquelas que contam com
a participação de diversos órgãos que desejam adquirir os mesmos produtos. O
objetivo é reduzir custos administrativos, obter ganho de escala com a aquisição
de maiores quantitativos, disseminar a realização de licitações sustentáveis por
órgãos que não possuam a estrutura necessária, padronizar procedimentos etc.
 Algumas variáveis têm dificultado o sucesso pleno dessa medida:

- estruturas organizacionais diferentes;

- a questão orçamentária;
- nível de capacitação dos servidores;
- tempo de reação de cada órgão;
- adaptação de necessidades para viabilizar compartilhamento; e
- legislação.
No âmbito do Executivo federal foi criada a central de compras pelo
Ministério do Planejamento, conforme Decreto nº. 9.035, de 20 de abril de
2017.
A ideia é excelente, pois possibilita a redução de custos, padroniza
procedimentos, acelera a questão técnica relacionada à especialização dos
servidores no tocante às licitações sustentáveis, dissemina o conhecimento e
funciona como um importante instrumento de governança, gestão e
planejamento de compras públicas, com evidentes ganhos para a
Administração.
Existe um risco nesse processo, o de que as compras fiquem
excessivamente centralizadas, tirando do gestor a opção discricionária de
realizar uma aquisição específica para atender uma necessidade que não possa
ser suprida por ações padronizadas. Contudo, trata-se de algo que pode ser
minimizado com o tempo, por meio de ações de planejamento que consigam
manter a agilidade do gestor no desempenho de suas funções.

Várias iniciativas estão sendo adotadas para promover o

compartilhamento de compras. Algumas são bem-sucedidas e outras ainda
têm produzido resultados incipientes, pois os processos estão em fase inicial
de desenvolvimento. Trata-se de uma excelente iniciativa que precisará de
tempo para mostrar seus resultados.
 Recentemente, o Ministério da Economia realizou um grande registro de
preços para aquisição de material de expediente e insumos de informática. O
número de órgãos que aderiu é muito grande, envolvendo unidades das esferas
federal, estadual, municipal e distrital. São mais de 200 órgãos participantes. A
compra foi processada mediante pregão eletrônico para registro de preços.
Trata-se de um marco importante para a consolidação das compras
compartilhadas em nosso país, pois tem reflexos imediatos na redução de custos
administrativos, de custos de pessoal, entre outros.
Com a edição da nova lei de licitações e a criação do Portal Nacional de
Compras Públicas, novas ações devem ser desenvolvidas pelo Ministério da
Economia no sentido de compartilhar processos licitatórios. Muita coisa precisa
ser regulamentada, mas acreditamos que a criação desse portal é uma
oportunidade ímpar de centralizar as compras públicas com evidentes ganhos
para a Administração.

3. Sistema de Registro de Preços

A Lei 14.133/2021, em seu artigo 6º, traz as seguintes definições

relacionadas com registro de preços:

XLV - sistema de registro de preços: conjunto de procedimentos

para realização, mediante contratação direta ou licitação nas
modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços
relativos a prestação de serviços, a obras e a aquisição e locação de
bens para contratações futuras;
XLVI - ata de registro de preços: documento vinculativo e
obrigacional, com característica de compromisso para futura
contratação, no qual são registrados o objeto, os preços, os
fornecedores, os órgãos participantes e as condições a serem
praticadas, conforme as disposições contidas no edital da licitação,
no aviso ou instrumento de contratação direta e nas propostas
apresentadas;
XLVII - órgão ou entidade gerenciadora: órgão ou entidade da
Administração Pública responsável pela condução do conjunto de
procedimentos para registro de preços e pelo gerenciamento da ata
de registro de preços dele decorrente;
XLVIII - órgão ou entidade participante: órgão ou entidade da
Administração Pública que participa dos procedimentos iniciais da
contratação para registro de preços e integra a ata de registro de
preços;
 XLIX - órgão ou entidade não participante: órgão ou entidade da
Administração Pública que não participa dos procedimentos
iniciais da licitação para registro de preços e não integra a ata de
registro de preços;

Nos arts. de 82 a 86, a lei cuida do detalhamento do sistema de registro de

preços como instrumento auxiliar no âmbito das licitações públicas (capítulo X,
seções I a VI).
O sistema de registro de preços é indicado nos seguintes casos:

 quando, pelas características do bem ou serviço, houver

necessidade de contratações frequentes;
 quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de
entregas parceladas ou contratação de serviços remunerados por
unidade de medida ou em regime de tarefa;
 quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de
serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a
programas de governo; ou
 quando, pela natureza do objeto, não for possível definir
previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.

No módulo específico sobre licitações, iremos examinar a utilização do

SRP, que parece ser o instrumento mais adequado para a realização de compras
compartilhadas.
Aula 4 – Gestão de Riscos em Licitações – Parte 1
Nesta primeira parte, vamos estudar o que são riscos, como devemos tratar desse
assunto, quais os principais riscos nas licitações e quais são as etapas da gestão
de riscos.
OBJETIVO
O aluno deve entender que os riscos existem e que precisam ser enfrentados;
conhecer os principais riscos em licitações e as etapas da gestão de riscos.
Acesse o manual de gestão de riscos do TCU no link:
file:///C:/Users/ELIESERCS/Downloads/manual_de_gestao_de_riscos_2aEdica
o_Final.pdf

1. Introdução
Ao instaurar um procedimento de aquisição, a Administração precisa ter
consciência dos riscos a que está sujeita. Esses riscos são de naturezas diversas:
podem se iniciar no despreparo dos responsáveis pela definição e especificação
do objeto, passar pela questão do preço e chegar até a constatação da total
desnecessidade de um bem ou serviço.
Risco é uma probabilidade de perigo ou insucesso por conta de
acontecimentos incertos e cuja ocorrência independe da vontade ou da ação do
interessado.
Por isso, o gestor público deve tomar as medidas necessárias para minimizar
os riscos envolvidos em um processo de compras públicas. Isso somente será
possível se ele conhecer o processo e tiver consciência dos impactos a que o
órgão está sujeito e se é possível mitigar os riscos. Mitigar riscos significa
reduzi-los a um nível tolerável, tornando administráveis pelo gestor os
eventuais impactos. É preciso entender que riscos sempre existirão em
atividades que envolvam interesses tão conflitantes, como no caso das compras
públicas.
Por intermédio do Acórdão 1.273/2015 - Plenário, o TCU apresentou várias
diretrizes que devem ser observadas para uma adequada gestão de riscos nas
compras públicas.
A Instrução Normativa nº 01, de 29 de março de 2018, do Ministério do
Planejamento, cuida do gerenciamento de riscos em seu art. 8º, nos seguintes
termos:
 Art. 8º O Gerenciamento de riscos é um processo que consiste nas
seguintes atividades:
I – identificação dos principais riscos que possam comprometer a
efetividade do Planejamento da Contratação, da Seleção do
Fornecedor e da Gestão Contratual ou que impeçam o alcance dos
resultados que atendam às necessidades da contratação;
II – avaliação dos riscos identificados, consistindo da mensuração
da probabilidade de ocorrência e do impacto de cada risco;
III – tratamento dos riscos considerados inaceitáveis, por meio da
definição das ações para reduzir a probabilidade de ocorrência dos
eventos ou reduzir suas consequências;
IV – para os riscos que persistirem inaceitáveis após o tratamento,
definição das ações de contingência para o caso de os eventos
correspondentes aos riscos se concretizarem; e
V – definição dos setores responsáveis pelas ações de tratamento
dos riscos e das ações de contingência.
Parágrafo único. Juntamente com a lista dos itens que pretende
contratar no exercício subsequente, de que trata o art. 10, o
setor requisitante encaminhará ao setor de licitações o
levantamento prévio dos riscos da contratação, os quais
posteriormente deverão ser atualizados e complementados pela
equipe de planejamento da contratação, quando do período de
revisão e redimensionamento de que trata o art. 12.
Por meio do gerenciamento, a Administração poderá conhecer os riscos
envolvidos em determinada contratação, e essa é a melhor forma de mitigá-los,
ou de reduzi-los a um nível aceitável. Contudo, em alguns casos, os riscos
permanecerão altos, o que poderá contraindicar a contratação.
Para definir o nível do risco inerente a uma aquisição, o órgão precisa contar
com pessoal preparado para fazer tratamento de riscos, avaliar a probabilidade
de sua ocorrência, o seu impacto e as medidas de contingência que devem ser
adotadas caso o risco não possa ser mitigado.
Para identificação do risco, dos seus impactos e para a definição das
medidas mitigadoras, a ferramenta mais indicada é a matriz de riscos. Por meio
desse documento, é possível visualizar com clareza a existência de determinado
risco na contratação, mapear suas causas e avaliar a probabilidade de ocorrência
do fato indesejado, ou seja, se o risco é elevado ou não, suas causas e impactos.
Assim é possível verificar que medidas poderão ser adotadas para reduzi-lo a
níveis aceitáveis.
Como visto, riscos fazem parte do processo de contratação pública, mas
existem formas de reduzi-los a um nível aceitável, que não traga prejuízos à
Administração e à coletividade. O mais importante de tudo é conhecê-los para
avaliar a melhor forma de enfrentá-los. Tratando-se de licitações públicas, quais
seriam os riscos mais evidentes a que a Administração estaria sujeita?
Quando pensamos nas formas de minimizar os erros que podem ser
cometidos em um processo de compras, ou numa licitação, quase sempre somos
levados a pensar na fase externa do processo, na licitação propriamente dita.
Contudo, a aquisição é um processo que possui três fases bem distintas: interna,
externa e de execução.
Uma falha, ou uma indefinição que ocorra em qualquer dessas fases
compromete todo o processo e pode gerar um risco inaceitável para a
Administração. É preciso ficar atento! A contratação não se encerra com o
término da licitação, mas prossegue até que a execução esteja devidamente
concluída. Desse modo, falhas no processo de planejamento fatalmente vão se
refletir no processo licitatório, na gestão ou na execução do contrato.
Desse modo, para reduzir o risco é preciso que o planejamento seja
executado por servidores com competência técnica para tanto, que o plano anual
de aquisições seja elaborado previamente, que exista disponibilidade
orçamentária, que a estimativa de custo esteja de acordo com os valores de
mercado, que exista uma real necessidade na contratação do objeto, e assim por
diante.

2. Principais Riscos em Licitações

São os seguintes:

a) Contratação por preço excessivo, falha na especificação do

objeto e na estimativa de preço. Esse talvez seja um dos principais
problemas do processo de aquisição. Objeto mal especificado, preço
estimativo em desacordo com o mercado, objeto de necessidade duvidosa,
direcionamento da licitação etc. A qualificação do pessoal é fundamental e o
planejamento dos quantitativos não pode prescindir de uma boa especificação.
Se necessário, deve-se contratar pessoal especializado, de acordo com o
objeto, ou compartilhar compras e contratos com órgãos que possuam uma
estrutura mais adequada. Com relação ao preço, devem ser realizadas
pesquisas em outros órgãos que contrataram objeto semelhante, no banco de
preços do Comprasnet e em outra fonte confiável, como os próprios
fornecedores. O importante é que a pesquisa apresente preços praticados no
mercado. Deve-se evitar a indicação de marcas e de exigências que
comprometam o caráter competitivo do certame. O objeto, quando for técnica
e economicamente viável, deve ser parcelado, aumentando assim o universo
de competidores. O sobrepreço é um problema grave na Administração
Pública brasileira.
 b) Seleção de fornecedor sem qualificação. Essa falha decorre, em
regra, de má especificação do objeto ou da inadequada definição dos
documentos exigidos para fins de habilitação e qualificação técnica. A criação
de modelos padronizados de termo de referência e editais e a apresentação de
justificativas para as exigências documentais a serem feitas, em regra, são
suficientes para levar esse risco a níveis aceitáveis. A qualificação técnica é
muito importante para dar segurança ao gestor público com relação à
capacidade do contratado de executar o objeto pretendido ou fornecer um
produto de boa qualidade.

c) Ausência de conformidade com a norma. Esse é um problema

grave que quase sempre decorre da falta de planejamento, de compras
apressadas, de urgência da contratação, de limitações de mercado ou da falta de
treinamento da equipe responsável. O check-list de procedimentos deve ser
utilizado para evitar irregularidades no processo que possam trazer
consequências sérias para os responsáveis. A Orientação Normativa nº 02/2016
da SEGES – Ministério do Planejamento trata desse check-list e indica os
passos que deverão ser seguidos para regularidade do processo, que tem que
estar de acordo com a lei.

d) Fracionamento de despesa. Ocorre quando a aquisição direta de

produtos durante o exercício supera limites de valores definidos em lei que
exigem a realização de licitação ou a utilização de determinada modalidade. É
comum que, ao longo do exercício, a Administração realize diversas compras
por dispensa de licitação de um mesmo objeto em razão do baixo valor, mas é
preciso ficar atento, pois essas pequenas compras somadas podem ultrapassar o
limite de dispensa, caracterizando fuga ao procedimento licitatório. A falta de
planejamento das aquisições e a sua falta de controle são motivos para que
problemas dessa natureza ainda ocorram na Administração. Com a utilização
do Plano Anual de Aquisições, a probabilidade de ocorrência de fracionamento
será muito baixa.

e) Falta de pessoal qualificado e estrutura organizacional.

Atualmente esse tem sido um problema recorrente. Os servidores precisam ser
treinados continuamente para assumirem com segurança os processos
referentes às compras públicas. O órgão precisa dispor de estrutura física,
instalações, equipamentos, sistemas de informática que permitam ao servidor
executar um trabalho de excelência. A existência de uma estrutura funcional
passa pela segregação de funções e atribuição clara das responsabilidades em
normativos internos do órgão. Servidores com excesso de atribuições e
responsabilidades, em regra, vão executar mal o seu ofício. Com a segregação
de funções e uma estrutura adequada, eles se sentirão bem mais seguros e
desenvolverão trabalhos de qualidade. Atualmente, esse tem se tornado um
sério problema em razão das fortes restrições orçamentárias, que tm provocado
redução no quadro de servidores públicos. Contudo, a nova lei de licitações
colocou a segregação de funções como princípio que deve ser seguido (art. 5º).

f) Inexistência de controle. O procedimento de contratação deve

seguir um fluxo sistematizado, no qual todos os artefatos gerados em uma fase
recebam a contribuição dos responsáveis pela fase seguinte. A segregação de
funções é decisiva para que o procedimento seja um sucesso, pois o processo
será sucessivamente avaliado e refinado. As responsabilidades devem estar bem
definidas, preferencialmente nos normativos internos do órgão, quando a
legislação não tratar do assunto. Além disso, o processo de compras deve ser
transparente, acessível a todos os interessados, o que permite que eventuais
falhas sejam sanadas tempestivamente, pois os interessados poderão
acompanhá-lo desde a fase de estudos até o período de execução do contrato.

g) Falhas na gestão e na fiscalização do contrato. As falhas de

gestão estão relacionadas com as necessidades de alteração do objeto por conta
de acréscimos ou reduções, prorrogações, aplicação de sanções, execução de
garantias, avaliação dos resultados obtidos etc. As falhas de fiscalização se
referem ao acompanhamento da execução do trabalho em termos de qualidade,
atrasos, ausência de pessoal, pagamento de encargos etc. As falhas de gestão
decorrem ou do despreparo do gestor em termos de competência técnica, ou de
um planejamento deficiente. Na fiscalização, os problemas são decorrentes da
má seleção do fornecedor, da indefinição quanto às obrigações do contratado,
de especificações em desacordo com o desejado, da falta de treinamento do
fiscal, do descumprimento da legislação trabalhista etc. Com um bom
planejamento, treinamento de pessoal e outras medidas vistas nos tópicos
precedentes, especialmente a boa escolha do fornecedor, o risco será bastante
reduzido.

2.1 Etapas da Gestão de Riscos

A realização da gestão de riscos, quaisquer que sejam os objetos, implica o
desenvolvimento de etapas, que podem ser visualizadas na figura apresentada,
constante do Manual de Gestão de Riscos /TCU, que mostra o processo de
gestão de riscos em ilustração adaptada da ISO 31000.
 Na etapa de estabelecimento de contexto, deve-se compreender o ambiente
interno e o externo nos quais o objeto de gestão de riscos se encontra inserido e
identificar os parâmetros e critérios a serem considerados nesse processo de
gestão (Manual de Gestão de Riscos do TCU, 2018).

No Ambiente Interno:
- descrever os principais resultados esperados da unidade;
- identificar pessoas-chave no processo;
- selecionar os processos mais importantes da unidade;
- destacar as atividades que mais agregam valor em cada processo;
- identificar recursos tecnológicos indispensáveis à entrega;
- identificar fatores que mais afetam prazos e qualidade das entregas.

No Ambiente Externo:
- identificar os stakeholders – pessoas ou entidades que recebem as
entregas –, conhecer seus interesses;
- identificar os recursos externos que a unidade utiliza para produzir as
entregas; (internet, dados, meios de comunicação etc.);
- relevância das entregas no contexto do órgão e da sociedade;
- relacionar parcerias e analisar contexto.

Figura 1: Processo de Gestão de Riscos (ISO 31000 – Adaptado)

É nessa etapa inicial que o gestor de riscos, com o auxílio, no que couber,
do coordenador setorial de gestão de riscos, deve definir quais processos de
trabalho terão os riscos gerenciados, em função de sua relevância ou impacto,
ou outro critério considerado, pelo gestor de riscos. Para identificar tais
processos, pode o gestor lançar mão de mapeamentos de processos, relatórios
gerenciais, ou de entrevistas a colaboradores e clientes internos e externos
(Manual de Gestão de Riscos do TCU, 2018).
Veja bem, as pessoas que participarão do processo de gestão de riscos
devem conhecer o objeto em análise, que, em regra, deve fazer parte do dia a
dia de suas atividades.
Aula 5 – Gestão de Riscos em Licitações – Parte 2
Agora vamos ver como identificar, analisar, avaliar e tratar os riscos existentes
em um processo de compra pública.
OBJETIVO
O aluno deve conhecer as principais técnicas utilizadas na gestão de riscos:
brainwriting, análise swot, matriz de riscos, técnica bow-tie e outras.
Acesse o link para ver mais sobre matriz de riscos.
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/gestao/controle-interno/matriz-de-
riscos)
1. Introdução
O risco é composto de causa (fontes do risco e vulnerabilidades), evento
(fato, incidente, irregularidade) e impacto (efeitos causados em um objetivo).
Para identificá-lo, é preciso definir o seu contexto. No processo de compras
públicas, há várias técnicas na gestão de riscos.

2. A Identificação dos Riscos

Definido o contexto, pode ser iniciada a identificação dos riscos.
A ação de identificação de riscos precisa ser planejada, e os participantes
devem estar cientes do contexto, da entrega que está sendo avaliada, devem
conhecer o ambiente interno e o externo, e uma técnica deverá ser definida
(oficinas, entrevistas, levantamento de dados, avaliação de histórico etc.).
Devem ser pessoas que conheçam bem o processo de trabalho.
A técnica do brainwriting é muito utilizada na identificação de riscos.
Consiste em uma reunião presencial ou virtual em que os participantes são
demandados a responder questões como: o que pode prejudicar o atingimento
de uma meta? Que problema posso ter na licitação? E coisas assim. A resposta
deve ser escrita livremente. Em seguida, todas as respostas são avaliadas pelo
grupo e, por consenso, os principais riscos são identificados.
Existem outras técnicas que podem ser escolhidas de acordo com as
peculiaridades de cada unidade, como: oficinas de trabalho, brainstorming,
entrevistas, pesquisas, análise SWOT, multimeter etc.
SWOT é uma ferramenta de gestão que serve para fazer o planejamento
estratégico de empresas e de novos projetos. A sigla SWOT significa: Strengths
(Forças), Weaknesses (Fraquezas), Opportunities (Oportunidades) e Threats
(Ameaças) e também é conhecida como Análise FOFA ou Matriz SWOT.
 O multimeter é uma plataforma para criação e interações em tempo real,
como enquetes, perguntas etc. Pode ser utilizado de forma equivalente ao
brainstorming ou brainwriting.

3. Análise dos Riscos

O objetivo da análise é avaliar o impacto de cada risco que foi identificado
no alcance do resultado e qual é a probabilidade de sua ocorrência.
Para realizar essa análise, utilizamos uma matriz que possui duas
dimensões, uma com escala de impacto, outra com escala de probabilidade,
sendo, por isso mesmo, denominada de matriz de impacto x probabilidade. Por
meio dessa matriz, podemos visualizar quais riscos são realmente importantes
e devem ser gerenciados. Para que possamos fazer a definição da importância
do risco, é necessário avaliar, em conjunto, a relevância do impacto e a
probabilidade de ocorrência.

MATRIZ DE GERENCIAMENTO DE RISCOS

A matriz de gerenciamento de riscos é uma ferramenta que permite aos

gestores mensurar, avaliar e ordenar os eventos de riscos que podem afetar o
alcance dos objetivos do processo de trabalho da unidade e, consequentemente,
os objetivos estratégicos do órgão. Ela apresenta escala de probabilidade e
impacto. A cor vermelha representa os riscos importantes; a cor verde, os riscos
aceitáveis.
 Por meio da gradação que é feita, é possível definir quais são os riscos que
devem ser tratados para evitar ou minimizar os seus impactos, certamente mais
severos. Riscos com menor probabilidade de ocorrência ou de baixo impacto
poderão ter um tratamento menos rigoroso. Com a matriz de gerenciamento de
riscos, podemos ter uma visão mais clara quanto a isso.

Quando analisamos uma matriz de gerenciamento de riscos, constatamos

que o mais importante é o impacto que um risco pode ter em uma de nossas
metas. Um evento de impacto muito alto e de probabilidade de ocorrência muito
baixa deve preocupar muito mais o gestor do que o oposto: um evento de
probabilidade muito alta e de impacto muito baixo.

IMPACTO AÇÕES DE GERENCIAMENTO DE RISCO

Alto 6 Alto esforço 8 Indispensável 9 Indispensável

de gerenciar e monitorar extensivo
gerenciamento gerenciamento
de risco

Médio 3 5 Esforço de 7 Esforço de

Riscos podem gerenciamento é gerenciamento
ser aceitos e necessário exigido
monitorados

Baixo 1 Aceitar riscos 2 Aceitar, mas 4 Gerenciar e

monitorar riscos monitorar risco

Baixa Média Alta

PROBABILIDADE

Em nossa matriz 3x3, os riscos destacados na cor laranja são aqueles que
devem receber mais atenção do gestor.

Os valores atribuídos a cada uma das situações são arbitrários e servem para
dar uma visão quantitativa de algo que na verdade é qualitativo. Devem ser
usados com cautela, pois podem provocar distorções.

A matriz do exemplo é uma 3x3, mas nada impede que seja elaborada uma
matriz com mais níveis, por exemplo: 5x5, caso isso proporcione mais clareza
e facilite a escolha das futuras ações de gerenciamento de riscos. No link
seguinte, você pode acessar estudo da matriz de riscos feito pelo Ministério do
Planejamento.

http://www.planejamento.gov.br/assuntos/gestao/controle-interno/matriz-de-
riscos

4. Avaliação dos Riscos

Trata-se de avaliar se o risco é aceitável ou não. Riscos não aceitáveis

devem ser objeto de ações mitigadoras, que são aquelas adotadas para reduzir a
probabilidade e ou o impacto deles. Os riscos que forem aceitáveis devem ser
monitorados, para que a Administração não seja surpreendida por uma situação
não muito usual no mercado, por exemplo.

Por exemplo, em uma licitação, foi identificado um risco de a licitação

fracassar por falta de interessados, em razão das peculiaridades do objeto. Nesse
caso, o gestor deve tentar reduzir esse risco por meio de ações que permitam
que mais fornecedores se interessem pelo certame, divulgando-o melhor,
reduzindo exigências etc. A solução nem sempre é simples, pois tudo deve ser
feito dentro dos limites da legalidade e especialmente do interesse público.

5. Tratamento dos Riscos

São as ações adotadas pelo gestor para reduzir o nível do risco. Existem
algumas formas de se trabalhar essa questão. Uma das técnicas mais difundidas
é a bow tie (nó da gravata), que permite visualizar todo o processo e identificar
as medidas preventivas e mitigadoras que devem ser adotadas para redução do
nível de risco.

Na figura do bow tie, vemos, no lado esquerdo, tudo que foi identificado
como causa de determinado risco. Com essa informação, é possível reduzir a
possibilidade do evento por meio de algumas ações preventivas. Na verdade, é
uma tentativa de controlar determinadas causas já conhecidas do gestor, que
podem aumentar a exposição ao risco.

O nó da gravata trata de riscos identificados e que foram considerados

importantes pelo gestor. Caso as medidas preventivas não tenham obtido êxito,
o evento de risco vai acontecer.

No lado direito da gravata, são relacionadas todas as consequências

decorrentes do evento. Conhecendo as consequências, o gestor deverá
implementar ações mitigadoras (atenuantes), que irão reduzir o impacto do
risco.
 Um exemplo: suponhamos que uma greve dos caminhoneiros tenha um
prazo de duração indefinido. Se uma empresa trabalha com venda de gêneros
alimentícios, a probabilidade de não ter produtos para comercialização é
bastante alta; digamos 70% em 5 dias. O impacto será a necessidade de fechar
a loja por falta de produtos. Assim, o responsável poderá adotar algumas
medidas mitigadoras, como limitar o volume de venda por clientes, reduzir o
horário de funcionamento, buscar fornecedores locais etc.

A possibilidade de tratamento de riscos envolve quatro situações possíveis:

1) evitar o risco descontinuando a atividade, o que não é possível, tratando-se
da Administração Pública, pois a atividade é essencial; 2) transferir o risco para
terceiros, como ocorre nos seguros – possível em poucas situações; 3) mitigar
o risco, o que consiste na adoção de medidas para atenuar o impacto e as
consequências; 4) aceitar o risco quando o impacto e a probabilidade são baixos,
exigindo apenas o monitoramento.

As medidas mitigadoras podem estar associadas à necessidade de

desenvolver ações de controle, redesenhar processos de trabalho, realocar
pessoas, implementar ações de treinamento, encontrar soluções de TI, e até
mesmo mudar estruturas. O risco pode ter várias fontes e elas devem ser objeto
de monitoramento constante.

Esse artefato começou a ser usado nas contratações previstas no regime

diferenciado de contratação (RDC), conforme se vê no Acórdão do TCU, a
seguir, e sua utilização vem sendo disseminada com uma boa prática
administrativa, que dá ao administrador maior segurança e qualidade nas
contratações públicas.
 Nas licitações realizadas mediante o regime de contratação
integrada, previsto no art. 9º da Lei 12.462/11 (RDC), é
recomendável inserir “matriz de riscos” no instrumento
convocatório e na minuta contratual, de modo a tornar o certame
mais transparente e isonômico, assim como a conferir maior
segurança jurídica ao contrato (Acórdão 1465/2013-Plenário).

A Lei 14.133/2021 agora prevê a obrigatoriedade de se utilizar essa

importante ferramenta de planejamento, como se vê no parágrafo único do art.
11: “A alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança
das contratações e deve implementar processos e estruturas, inclusive de gestão
de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos
licitatórios e os respectivos contratos […]”
Cada órgão pode elaborar o próprio modelo de mapa de riscos e definir
como essa matriz de riscos deve ser utilizada. O importante é que contemple
todas as informações relevantes para identificação dos riscos, permitindo que
ações corretivas sejam adotadas.
Aula 6 – Estudo de Caso – Almoxarifado Zero
Vamos ver, na prática, como podemos alcançar resultados positivos com a
aplicação dos conceitos de sustentabilidade na Administração Pública.
OBJETIVO
O aluno deve perceber, antes de iniciar os estudos da Lei 14.133/2021, quão
efetivos podem ser os resultados alcançados com a aplicação de conceitos de
sustentabilidade na Administração.

1. Introdução
Quando estamos tratando de sustentabilidade, sempre pensamos na
preservação do meio ambiente e no desenvolvimento econômico e social.
Comprar produtos que não provoquem degradação do meio ambiente é uma de
suas vertentes. Para ser estabelecida, essa nova visão das compras públicas não
pode prescindir de planejamento, tanto por tratar-se de algo ainda
relativamente novo na Administração Pública quanto pela necessidade de
utilização eficaz dos recursos orçamentários.
É notório que produtos sustentáveis ainda têm o seu preço acima, e às vezes
bem acima, daqueles que já estão com a sua produção consolidada no mercado.
Uma maneira de compensar essa situação é evitar o desperdício e a baixa
eficiência, que são resultados do mau uso de produtos e serviços. Além disso,
devemos estar conscientes de que a utilização ou não utilização de produtos
sustentáveis envolve aspectos culturais importantes que não podem ser
desconsiderados, pois, muitas vezes, não vamos ter o apoio das pessoas que os
utilizam com frequência.

2. Almoxarifado Zero (Estudo de Caso – Almoxarifado do TCU)

Considerando o cenário descrito na introdução, o Tribunal de Contas da

União criou o que é chamado de “almoxarifado zero”, uma iniciativa com o
propósito de evitar o desperdício de recursos, ampliar a utilização da tecnologia
e promover uma mudança cultural em seus servidores para que ocorresse um
engajamento natural a esse “projeto”.
A palavra projeto foi colocada entre aspas de maneira intencional, de
propósito. Na verdade, o que ocorreu foi que a Administração do TCU
aproveitou uma grande oportunidade. Tudo aconteceu de forma natural, a
partir da observação da evolução que ocorria em diversos processos de
trabalho na área administrativa do Tribunal. Então, a partir de determinado
momento, a Administração passou a interferir de maneira firme no sentido
de somente comprar o que fosse realmente necessário, potencializando o
processo.
A partir daqui, vamos fazer uma histórico de tudo que ocorreu, o ponto a
que chegamos, e que pode ser replicado para muitos órgãos da Administração
Pública em geral.
O Almoxarifado Central do TCU possuía, em 1995, cerca de 3.500 itens
estocados, 10 servidores com dedicação exclusiva e 12 profissionais
terceirizados, contando com sistema de segurança em todas as suas salas. O
cenário era de desperdício, itens com baixa frequência de utilização e elevado
volume de armazenamento. Essa situação exigia muito espaço físico, alto custo
de mão de obra, de fiscalização e de gestão.
A partir de 1995, alguns contratos de terceirização de mão de obra foram
celebrados pelo Tribunal, que passou a utilizar uma prática, já difundida no
mercado, de adquirir simultaneamente os insumos necessários para a
realização do serviço. Dessa maneira, muitos dos itens que eram mantidos em
estoque pelo Tribunal passaram a ser responsabilidade da empresa contratada.
Claro, uma empresa comercial é bem mais eficiente que a Administração na
gestão de seus custos. Vejam, antes fazíamos uma licitação para contratar mão
de obra, outra para comprar material de consumo e tínhamos que armazenar e
controlar a utilização desse material. Com o “novo” modelo, passamos a fazer
apenas uma licitação. Bem mais simples.
Em muitos contratos de prestação de serviços, as empresas contratadas
passaram a absorver a responsabilidade pela aquisição e pelo armazenamento
dos insumos necessários às atividades executadas para a Administração do
Tribunal. Foi um processo natural que não demandou aumento de custos, pois
tais insumos eram licitados juntamente com a mão de obra.
Para que se possa ter uma visão mais clara do que aconteceu, apresentamos,
a seguir, um histórico com as principais ações.
1999 – Adoção do novo modelo de contratação de manutenção predial
(Contrato-TCU nº 11/2000).
2008 – Edição do novo normativo interno de gestão de bens de consumo
(Portaria-TCU nº 318/2008).
2008 – Implantação do processo eletrônico administrativo.
2011 – Lançamento dos novos sistemas de requisição de materiais e de
gerência de estoques, ambos desenvolvidos pelo próprio Tribunal.
2011 – Adoção do novo modelo de contratação de serviços de copeiragem
e limpeza.
 2015 – Fixação da política institucional de sustentabilidade (PSUS/TCU),
que estabeleceu o programa de logística sustentável (PLS/TCU).
2015 – Instituição do novo modelo de fornecimento de água potável ao
público do TCU.
2016 – Edição do normativo interno de gestão de bens de consumo criado
em substituição àquele lançado em 2008 (Portaria-TCU nº 117/2016).
2016 – Adoção da política de outsourcing de impressão.
2016 – Revisão e publicação de norma interna, instituindo o novo catálogo
de bens de consumo mantidos em almoxarifado passíveis de demanda pelas
unidades requisitantes. (Portaria-Selip nº 25/2016).
Se fizermos uma avaliação bem objetiva, a implantação do processo
eletrônico no Tribunal fez com que quase todos os itens do grupo “material de
expediente” se tornassem desnecessários uma vez que o sistema funciona de
maneira 100% on-line, sem carimbos, papel, clipes – nada disso. Na prática,
não foi bem assim. É notório que toda mudança traz inquietação às pessoas, e
muitas, quer por hábito, quer por insegurança, continuavam a demandar
determinados itens. Foi necessário um trabalho de convencimento de longo
prazo e muita paciência, pois mudar hábitos de longo tempo não é tão simples.
Ações desenvolvidas para viabilizar o alcance do objetivo:
• aprimoramento da direção e coordenação da Administração de materiais,
a incluir a reavaliação contínua do catálogo de bens de consumo, a partir da
observação constante dos impactos gerados por melhorias de processos de
trabalho ocorridas em outras unidades do órgão;
• diminuição das possibilidades de demanda, pelos usuários, de materiais
de consumo de utilização plenamente dispensáveis, ocasionando importante
impacto positivo sobre o meio ambiente, além de acentuada redução de custos;
• aperfeiçoamento, quando possível, das especificações de itens
remanescentes no catálogo de materiais, adequando-as às exigências
sustentáveis e facilitando a aquisição de bens de melhor qualidade nos
certames licitatórios;
• eliminação, dentre os itens estocáveis, do uso de produtos tóxicos,
inflamáveis ou explosivos, com vistas à diminuição dos riscos de acidentes,
bem como, na medida do possível, à manutenção de materiais frágeis e
perecíveis;
• promoção de ações junto à Administração do Tribunal, com vistas a
conscientizá-la da necessidade de reduzir cada vez mais os gastos com a gestão
de materiais de consumo;
• realização de divulgações de informações pontuais e contínuas aos
responsáveis pela requisição de materiais de consumo, por meio de canais
 institucionais, buscando promover a reeducação dos usuários, evitando a
ocorrência de práticas indevidas e aperfeiçoando a gestão patrimonial no
âmbito do órgão; e
• elaboração de planos periódicos de aquisição de materiais de consumo
estocáveis, após consulta prévia às unidades interessadas, análise do histórico
de consumo e avaliação do estoque disponível.

2.1 Resultados alcançados

Aspecto Ambiental:
• eliminação, a partir de critérios predefinidos de sustentabilidade, de
materiais tóxicos e não biodegradáveis;
• alcance de catálogo enxuto de materiais administrados, contendo apenas
32 itens, o que, em termos ambientais, representa grande avanço, visto que
deixarão de ser consumidos inúmeros recursos naturais;
• redução do lixo gerado a partir da redução ocorrida no descarte de
materiais; e
• consolidação, em nossos editais de licitação, de exigências visando à
aquisição de produtos com menor consumo de matéria-prima e maior
quantidade de conteúdo reciclável.

Aspecto Econômico:
• redução dos custos de aquisição de materiais de consumo, sem contar o
decréscimo de várias outras despesas envolvidas: pessoal, armazenagem,
controle de estoques, entre outras.
2015: R$ 1.025.709,37
2016: R$ 324.198,99
Economia gerada: 68,39%
• redução da força de trabalho (servidores e terceirizados) envolvida na
atividade.

Aspecto Social:
• doação a outros órgãos e entidades públicas, a exemplo do Hospital do
Gama/DF e do Tribunal Regional Federal da 1ª região (TRF-1), bem como a
instituições filantrópicas, dos bens retirados de catálogo e que não mais seriam
demandados pelas unidades do TCU.

Acreditamos que o Almoxarifado Zero possa ser replicado, pelo menos em

parte, para a maioria dos órgãos públicos com atividades semelhantes às do
TCU. Evidentemente, tudo dependerá da clientela e do tipo de serviço que é
prestado. Em alguns órgãos, isso já está até acontecendo.
Podemos dizer que realizar compras de bens e serviços sustentáveis é
muito importante, pois isso protege o meio ambiente e garante a
disponibilidade de recursos naturais para as gerações futuras. Porém, é mais
importante ainda somente adquirir produtos e serviços realmente necessários.
A melhor forma de protegermos o meio ambiente é consumirmos o mínimo
possível de seus recursos.