TCU julga processos e realiza sustentações em sessão extraordinária

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ATA Nº 42, DE 1º DE NOVEMBRO DE 2022

(Sessão Extraordinária do Plenário)
Presidência: Ministro Bruno Dantas (Vice-Presidente no exercício da Presidência)

Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva
Secretária das Sessões: AUFC Lorena Medeiros Bastos Correa
Subsecretária do Plenário: AUFC Denise Loiane Cunha Fonseca
Às 14 horas e 40 minutos, a Presidência declarou aberta a sessão extraordinária do Plenário, com

a presença dos Ministros Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Vital do
Rêgo, Jorge Oliveira e Antonio Anastasia; dos Ministros-Substitutos Marcos Bemquerer Costa e
Weder de Oliveira; e da Representante do Ministério Público, Procuradora-Geral Cristina Machado da
Costa e Silva.
Ausentes o Ministro Aroldo Cedraz, em licença para tratamento de saúde, e o Ministro-

Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, em férias.
HOMOLOGAÇÃO DE ATA
O Plenário homologou a Ata nº 41, referente à sessão realizada em 26 de outubro de 2022.
PUBLICAÇÃO DA ATA NA INTERNET
Os anexos das atas, de acordo com a Resolução nº 184/2005, estão publicados na página do
Tribunal de Contas da União na Internet.
COMUNICAÇÕES (v. inteiro teor no Anexo I desta Ata)
Da Presidência:
Informação acerca da auditoria realizada por esta Corte no sistema de votação brasileiro, com o
objetivo de avaliar os procedimentos operacionais previstos nos normativos internos do TSE e
realizados pelos órgãos da Justiça Eleitoral em todos os estados e no Distrito Federal, no segundo
turno das Eleições 2022. Breve relato das atividades desempenhadas pelo corpo técnico e
determinação para que a Segedam providencie o registro de elogio da Presidência nos assentos
funcionais dos servidores que contribuíram para a realização desta fiscalização.
Registro da assinatura da Ordem de Serviço nº 9, que constitui comitê composto pelos Ministros
Bruno Dantas, Vital do Rêgo, Jorge Oliveira e Antonio Anastasia, com o objetivo de acompanhar o
processo de transição governamental no âmbito federal.
Proposta, de iniciativa do Procurador Sérgio Caribé, para que o Plenário dê destaque, na sessão
do próximo dia 30 de novembro, aos processos relacionados aos direitos da pessoa com deficiência,
em alusão às comemorações do Dia Internacional da Pessoa com Deficiência, celebrado em 3 de
dezembro. Aprovada.
Do Ministro Augusto Nardes:

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Abertura de novo prazo de quinze dias para o oferecimento de emendas e sugestões ao projeto
de resolução que disporá sobre o julgamento e apreciação, por meio eletrônico, de processo de
competência do Tribunal de Contas da União, objeto do processo TC 021.403/2020-1. Aprovada.
PROCESSOS EXCLUÍDOS DE PAUTA
Foram excluídos de pauta, nos termos do artigo 142 do Regimento Interno, os seguintes
processos:
- TC-000.306/2012-6, cujo relator é o Ministro Walton Alencar Rodrigues;
- TC-001.950/2021-5, cujo relator é o Ministro Benjamin Zymler;
- TC-008.663/2022-0, TC-009.206/2017-5, TC-012.000/2020-5, TC-012.427/2020-9, TC-

015.688/2007-6, TC-016.017/2017-0, TC-018.952/2022-4, TC-029.158/2020-6, TC-040.594/2021-1,
TC-044.344/2020-1 e TC-045.458/2021-9, cujo relator é o Ministro Aroldo Cedraz;
- TC-011.357/2009-1 e TC-016.244/2012-5, cujo relator é o Ministro Bruno Dantas;
- TC-012.161/2018-7, cujo relator é o Ministro Antonio Anastasia;
- TC-018.547/2020-6 e TC-042.261/2021-0, cujo relator é o Ministro-Substituto Augusto

Sherman Cavalcanti;
- TC-004.389/2017-4, cujo relator é o Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa; e
- TC-006.002/2022-6, cujo relator é o Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
PROCESSOS APRECIADOS POR RELAÇÃO
O Plenário aprovou, por relação, os Acórdãos de nºs 2441 a 2459.
PROCESSOS APRECIADOS DE FORMA UNITÁRIA
Por meio de apreciação unitária de processos, o Plenário proferiu os Acórdãos de nºs 2460 a
2487, incluídos no Anexo II desta Ata, juntamente com os relatórios e os votos em que se
fundamentaram.
PROCESSO TRANSFERIDO DE PAUTA
Por deliberação do Colegiado, com base nos §§ 11 e 12 do artigo 112 do Regimento Interno e da
Questão de Ordem 4/2019, a apreciação do processo TC-001.722/2022-0, cujo relator é o Ministro
Benjamin Zymler foi transferida para a sessão ordinária do Plenário de 16 de novembro de 2022. O
processo está sob pedido de vista formulado em 31 de agosto de 2022 pelo Ministro Aroldo Cedraz (Ata nº
34/2022-Plenário).
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SUSTENTAÇÕES ORAIS
Na apreciação do processo TC-031.797/2013-0, cujo relator é o Ministro Bruno Dantas, o Dr.

Ricardo Gomes de Souza Pitombeira não compareceu para realizar a sustentação oral que havia
requerido em nome de José Cláudio Dias de Oliveira. Acórdão nº 2466.
Na apreciação do processo TC-006.981/2014-3, cujo relator é o Ministro Walton Alencar

Rodrigues, foram realizadas as sustentações orais requeridas pela Dra. Priscilla Pestana Campana, em
nome de Luiz Alberto Gaspar Domingues; pela Dra. Marina de Araújo Lopes, em nome de Maria das
Graças Silva Foster e de José Sérgio Gabrielli de Azevedo; e pelo Dr. José Guilherme Berman Corrêa
Pinto, em nome de Celso Fernando Lucchesi, Almir Guilherme Barbassa e Guilherme de Oliveira
Estrella. Acórdão nº 2468.

Rodrigues, o Dr. Francisco Artur de Souza Munhoz declinou da sustentação oral que havia requerido
em nome de Décio Paulo Bonilha Munhoz. Acórdão nº 2469.

Rodrigues, o Dr. Joel de Souza Neiva Júnior realizou sustentação oral em nome de Tânia Marli Ribeiro
Yoshida. Acórdão nº 2470.
Na apreciação do processo TC-034.572/2018-0, cujo relator é o Ministro Benjamin Zymler, a

Dra. Marialda Fernandes Santos não compareceu para realizar a sustentação oral que havia requerido
em nome de Orlando Santos Diniz. Acórdão nº 2471.
As sustentações orais requeridas pelo Dr. José Nelson Vilela Barbosa Filho, em nome de
Rovilson Sanches Portela, Gustavo Lemos Petta e Lúcia Kluck Stumpf; e pelo Dr. Eduardo Vaz
Barbosa, em nome de Harlen Oliveira Cunha, referentes ao processo TC-016.244/2012-5, cujo relator
é o Ministro Bruno Dantas, não foram realizadas, em vista da exclusão do processo da pauta de
julgamento.
A sustentação oral solicitada pelo Dr. Daniel Rodriguez Teodoro Silva em nome de Carlos
Moisés da Silva, referente ao processo TC-001.722/2022-0, cujo relator é o Ministro Benjamin
Zymler, não foi realizada, em vista da transferência do processo para a sessão ordinária do Plenário de
16 de novembro de 2022.
A sustentação oral solicitada pelo Dr. Luiz Arnaldo Barreto Araújo em nome próprio, referente
ao processo TC-004.389/2017-4, cujo relator é o Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, não foi
realizada, em vista a exclusão do processo da pauta de julgamento.
PEDIDO DE VISTA
Com base no artigo 112 do Regimento Interno, a apreciação do processo TC-014.254/2022-0,

cujo relator é o Ministro Antonio Anastasia, foi adiada para a sessão ordinária do Plenário de 18 de
janeiro de 2023, ante pedido de vista formulado pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues.
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ACÓRDÃOS APROVADOS
ACÓRDÃO Nº 2441/2022 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ACORDAM, por

unanimidade, com fundamento nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 143,
inciso III, 169, inciso II, 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal, c/c o art. 113, §
1º, da Lei 8.666/1993, quanto ao processo a seguir relacionado, de acordo com os pareceres emitidos
nos autos, em conhecer da presente representação, considerá-la improcedente, dar ciência desta
decisão e da instrução à peça 59 ao representante e ao órgão/entidade e arquivar os presentes autos:
1. Processo TC-005.913/2022-5 (REPRESENTAÇÃO)

1.1. Órgão/Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telegrafos - ECT.
1.2. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
1.3. Representante do Ministério Público: não atuou.
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
1.5. Representação legal: Raphael Ribeiro Bertoni (259.898/OAB-SP), Rodrigo Barbosa de
Azevedo (OAB/AP-894/OAB-AP) e outros, representando Empresa Brasileira de Correios e
Telegrafos - Ect.
1.6. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.

unanimidade, com fundamento nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 143,
inciso III, 169, inciso II, 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal, c/c o art. 113, §
1º, da Lei 8.666/1993, quanto ao processo a seguir relacionado, de acordo com os pareceres emitidos
nos autos, em conhecer da presente representação, considerá-la improcedente, dar ciência desta
decisão e da instrução à peça 8 ao representante e à Funai - Coordenação Regional do Vale do
Juruá/AM e arquivar os presentes autos:

1.1. Órgão/Entidade: Funai - Coordenação Regional do Vale do Juruá/am.
1.2. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
1.5. Representação legal: Yan Elias (478626/OAB-SP), representando Prime Consultoria e
Assessoria Empresarial Ltda.
Considerando tratar-se de representação, com pedido de cautelar, a respeito de possíveis

irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico 2/2022, promovido pela Empresa de Planejamento e
Logística S.A. (EPL), com vistas à contratação de empresa especializada para a elaboração e execução
do projeto de plantio compensatório e recuperação de mata ciliar relativos ao licenciamento ambiental
da BR-158/MT;
Considerando que os indícios de irregularidades aduzidos pela representante foram considerados
insubsistentes, mas a unidade instrutora apontou outras inconsistências no certame, conforme instrução
preliminar à peça 19;
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Considerando que não restaram caracterizados os pressupostos para concessão de medida

cautelar, nos termos da análise empreendida no despacho à peça 21;
Considerando que, em relação à dotação orçamentária utilizada, a unidade instrutora considerou
que foi possível concluir que há compatibilidade entre o objeto do pregão e o objetivo da ação
governamental, afastando o indício de irregularidade;
Considerando que, a respeito da não disponibilização de informações completas, com o
detalhamento dos itens do orçamento, concluiu-se caracterizar afronta ao art. 34, caput, da Lei
13.303/2016, além de ir de encontro ao princípio da transparência;
Considerando que a unidade instrutora entendeu ser suficiente dar ciência da irregularidade,
tendo em vista que a falta de detalhamento do orçamento não prejudicou a elaboração das propostas
dos licitantes, tampouco a ampla concorrência do pregão;
unanimidade, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, nos arts. 143, inciso III, 169,
incisos III e V, 235 e 237, incisos VI e VII, todos do Regimento Interno do TCU, e no art. 87, § 2º, da
Lei 13.303/2016, de acordo com os pareceres emitidos nos autos, em conhecer a representação e
considerá-la parcialmente procedente; indeferir o pedido de concessão de medida cautelar formulado
pelo representante; adotar as medidas elencadas no subitem 1.6 a seguir; encaminhar cópia deste
acordão e da instrução (peça 34) à Empresa de Planejamento e Logística S.A. e ao representante; e
arquivar o processo.

1.1. Unidade Jurisdicionada: Empresa de Planejamento e Logística S.A.
1.2. Relator: Ministro Bruno Dantas.
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil
(SeinfraRodoviaAviação).
1.5. Representação legal: Cynthia Póvoa de Aragão (22.298/OAB-DF), Rafael de Oliveira
Soares (36.375/OAB-DF) e outros, representando Empresa de Planejamento e Logística S.A.; André
Victor Zimmer Salles (219.774/OAB-RJ) e outros, representando Agriterra Servicos Ambientais
Eireli.
1.6. Determinações/Recomendações/Orientações: dar ciência à Empresa de Planejamento e
Logística S.A., com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, que a não
disponibilização de informações completas, com o detalhamento dos itens “Projeto de plantio
compensatório” e “Gestão ambiental e monitoramento”, identificadas no Pregão Eletrônico 2/2022,
afronta o art. 34, caput, da Lei 13.303/2016, além de ir de encontro ao princípio da transparência.
Trata-se de recurso de revisão interposto por Eliésio Rocha Adriano em face do

Acórdão 11.071/2019-TCU-1ª Câmara (peça 83), por meio do qual esta Corte de Contas julgou
irregulares as suas contas, imputando-lhe débito.
Considerando que o recurso de revisão requer o atendimento dos requisitos específicos indicados
nos incisos do art. 35 da Lei 8.443/1992, quais sejam, erro de cálculo nas contas, falsidade ou
insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado a decisão recorrida, e superveniência de
documentos novos com eficácia sobre a prova produzida;
Considerando que o recorrente se limitou a invocar hipótese legal compatível com o recurso de
revisão, sem, contudo, satisfazê-la materialmente;
Considerando, in casu, que os documentos trazidos aos autos não possuem o condão de produzir
eficácia sobre a irregularidade que ocasionou a condenação imposta pelo Tribunal, uma vez que
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representam fatos já conhecidos e analisados, dos quais decorreram a irregularidade imputada ao

recorrente;
Considerando que meros argumentos e teses jurídicas representam elementos ordinários que
somente justificariam o seu exame em sede de recurso de reconsideração, uma vez que entendimento
diverso descaracterizaria a natureza excepcional e revisional do recurso de revisão;
unanimidade, com fundamento nos arts. 32, inciso III, e 35 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 15, inciso
III, 143, inciso IV, alínea “b”, e § 3º, 277, inciso IV, e 288 do Regimento Interno do TCU, de acordo
com os pareceres emitidos nos autos, em:
a) não conhecer do recurso de revisão interposto por Eliésio Rocha Adriano, por não atender aos
requisitos específicos de admissibilidade previstos no Regimento Interno do TCU; e
b) dar ciência desta decisão ao recorrente e aos órgãos/entidades interessados.
1. Processo TC-000.397/2018-0 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)

1.1. Apensos: 043.133/2021-5 (COBRANÇA EXECUTIVA)
1.2. Responsável: Eliésio Rocha Adriano (576.699.458-34).
1.3. Recorrente: Eliésio Rocha Adriano (576.699.458-34).
1.4. Órgão: Prefeitura Municipal de Bela Cruz - CE.
1.5. Relator: Ministro Vital do Rêgo.
1.7. Relator da deliberação recorrida: Ministro Bruno Dantas
1.8. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur).
1.9. Representação legal: Alanna Castelo Branco Alencar (OAB/CE 6.854) e outros.
Trata-se de recurso de revisão interposto por José Alves da Silva em face do

Acórdão 1.927/2019-TCU-Plenário (peça 46), por meio do qual esta Corte de Contas julgou
irregulares as suas contas, imputando-lhe débito e multa.
Considerando que o recurso de revisão requer o atendimento dos requisitos específicos indicados
nos incisos do art. 35 da Lei 8.443/1992, quais sejam, erro de cálculo nas contas, falsidade ou
insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado a decisão recorrida, e superveniência de
documentos novos com eficácia sobre a prova produzida;
Considerando que o recorrente se limitou a invocar hipótese legal compatível com o recurso de
revisão, sem, contudo, satisfazê-la materialmente;
Considerando que a mudança de entendimento ou a consolidação da jurisprudência no TCU não
constitui documento novo para efeito de conhecimento de recurso de revisão (eg. Acórdão 1.837/2017-
TCU-Plenário e Acórdão 1.503/2018-TCU-Plenário);
Considerando que meros argumentos e teses jurídicas representam elementos ordinários que
somente justificariam o seu exame em sede de recurso de reconsideração, uma vez que entendimento
diverso descaracterizaria a natureza excepcional e revisional do recurso de revisão;
unanimidade, com fundamento nos arts. 32, inciso III, e 35 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 15, inciso
III, 143, inciso IV, alínea “b”, e § 3º, 277, inciso IV, e 288 do Regimento Interno do TCU, de acordo
a) não conhecer do recurso de revisão interposto por José Alves da Silva, por não atender aos
requisitos específicos de admissibilidade previstos no Regimento Interno do TCU; e
b) dar ciência desta decisão ao recorrente e aos órgãos/entidades interessados.
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1.1. Responsáveis: José Alves da Silva (059.308.981-20); Xoxoteando Produções Artísticas
Ltda. – ME (07.408.508/0001-72).
1.2. Recorrente: José Alves da Silva (059.308.981-20).
1.3. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Congo – PB.
1.5. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé.
1.6. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti
1.7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos (Serur).
1.8. Representação legal: Joanilson Guedes Barbosa (OAB/PB 13.295), Guilherme Augusto
Ferreira Fregapani (OAB/DF 34.406) e outros.
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, quanto ao

processo a seguir relacionado, com fundamento nos arts. 53 a 55 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 15,
inciso I, alínea “p”, 143, inciso III, e 234 a 236 do Regimento Interno do TCU, ACORDAM, de acordo
a) conhecer da presente denúncia, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos, para, no
mérito, considerá-la parcialmente procedente;
b) considerar prejudicado o pedido de concessão de medida cautelar formulado pelo denunciante,
por perda do seu objeto;
c) dar ciência ao Departamento Regional de Minas Gerais do Serviço Social do Comércio
(Sesc/MG), com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, sobre a seguinte
impropriedade/falha, identificada no Pregão Eletrônico 68/2022, para que sejam adotadas medidas
internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes:
c.1) limitada pesquisa prévia de preços, baseada apenas na cotação de duas empresas, com
potencial prejuízo ao princípio da economicidade e ao objetivo da escolha da proposta mais vantajosa,
defluídos do art. 2º do Regulamento de Licitações e Contratos do Sesc;
d) deferir o pedido de acesso aos autos formulado pelo denunciante, inclusive quanto às peças
classificadas como sigilosas, por terem sido juntadas pelo próprio pleiteante;
e) levantar o sigilo que recai sobre estes autos, com fundamento no art. 55 da Lei 8.443/1992, à
exceção das peças que contiverem informações pessoais que permitam a identificação do denunciante,
nos termos dos arts. 104, § 1º, e 108, parágrafo único, da Resolução-TCU 259/2014;
f) encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada da instrução da unidade técnica, ao
Departamento Regional de Minas Gerais do Serviço Social do Comércio (Sesc/MG) e ao denunciante;
g) arquivar o presente processo, com fundamento no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do
TCU.
1. Processo TC-019.054/2022-0 (DENÚNCIA)

1.1. Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei 8.443/1992).
1.2. Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei 8.443/1992).
1.3. Entidade: Administração Regional do Sesc no Estado de Minas Gerais.
1.7. Representação legal: Poliana Oliveira Fonseca (OAB/MG 113.457) e outros.
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Os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, com fundamento

no artigo 143, V, "d", do RITCU c/c o Enunciado 145 da Súmula TCU, ACORDAM, em promover,
por inexatidão material, o apostilamento do quadro do item 9.3 do Acórdão 2.056/2022 – Plenário, de
acordo com os pareceres emitidos nos autos.
Onde se lê: 9.3. rejeitar as contrarrazões de defesa apresentadas por M & K Comércio e
Construções Ltda., julgar suas contas irregulares e condená-la a recolher à Fundação Nacional de
Saúde as quantias a seguir especificadas, abatidos, na execução, os créditos a seguir indicados,
atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora a partir das respectivas datas até a data do
recolhimento, na forma da legislação em vigor:
Valor Data Débito/Crédito

649.979,63 31/11/2011 Débito
441.277,49 3/1/2012 Débito
79.356,30 31/11/2011 Crédito
12.548,34 31/11/2011 Crédito
Leia-se: 9.3. rejeitar as contrarrazões de defesa apresentadas por M & K Comércio e Construções
Ltda., julgar suas contas irregulares e condená-la a recolher à Fundação Nacional de Saúde as quantias
a seguir especificadas, abatidos, na execução, os créditos a seguir indicados, atualizadas
monetariamente e acrescidas de juros de mora desde as respectivas datas até a data do recolhimento, na
forma da legislação em vigor:
Valor Data Débito/Crédito

649.979,63 3/11/2011 Débito
441.277,49 3/1/2012 Débito
79.356,30 3/11/2011 Crédito
12.548,34 3/11/2011 Crédito

1.1. Responsáveis: Eider Assis de Medeiros (523.234.554-00); M & K Comércio e Construções
Ltda (00.938.311/0001-04).
1.2. Recorrente: Paulo Soares Bugarin (243.854.251-91).
1.3. Entidade: Fundação Nacional de Saúde.
1.4. Relator: Ministro Jorge Oliveira.
1.5. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado.
1.6. Relator da deliberação: Ministro Jorge de Oliveira.
1.7. Unidade Técnica: Secretaria de Gestão de Processos.
1.8. Representação legal: não há.
Os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com fundamento

nos artigos 143, III, e 241do RITCU, ACORDAM em considerar atendidas as medidas recomendadas
nos subitens 9.2.1 e 9.2.2 do Acórdão 882/2022 – Plenário, fazer a determinação abaixo, e em
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encaminhar cópia desta deliberação à Central de Compras da Secretaria de Gestão do Ministério da

Economia, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.
1. Processo TC-019.235/2021-6 (ACOMPANHAMENTO)

1.1. Apenso: 045.708/2020-7 (Representação)
1.2. Interessada: Secretaria-Executiva do Ministério da Economia
1.3. Órgão: Central de Compras da Secretaria de Gestão do Ministério da Economia.
1.4. Relator: Ministro Jorge Oliveira.
1.8.1. apensar este processo ao processo originador ao TC 045.708/2020-7, nos termos do artigo
36 da Resolução-TCU 259/2014.
ACÓRDÃO Nº 2449/2022 - TCU – Plenário
VISTOS e relacionados estes autos em que se examina proposta de fiscalização do tipo

levantamento, na modalidade operacional, encaminhada pela Secretaria de Infraestrutura de Petróleo e
Gás Natural - SeinfraPetróleo, com o objetivo de “conhecer a organização, a estrutura, o
funcionamento e os resultados do Fundo Social do pré-sal no que se refere aos aspectos contábeis,
financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais”;
Considerando que a unidade proponente evidenciou os critérios de risco, oportunidade,
materialidade e relevância da ação de controle, bem como registrou a previsão de 136 homens-dia para
a realização da fiscalização, ao custo estimado total de R$ 231.200,00;
Considerando que o levantamento é o instrumento de fiscalização vocacionado a “conhecer a
organização e o funcionamento dos órgãos e entidades da administração direta, indireta e fundacional
dos Poderes da União, incluindo fundos e demais instituições que lhe sejam jurisdicionadas, assim
como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais no que se refere aos aspectos
contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais” (art. 238, inciso I, RI/TCU);
Considerando que o Fundo Social do pré-sal é vinculado à Presidência da República, órgão este
relacionado no art. 15, inc. I, “j”, do RI/TCU;
Considerando que a proposta está em conformidade com as orientações contidas na Resolução
TCU 308/2019;
Considerando, ainda, que a proposta está alinhada com o novo Planejamento Estratégico do
Tribunal de Contas da União para o período de abril de 2019 a março de 2025, mais particularmente
com o objetivo estratégico “28. Contribuir para a integração das políticas públicas do setor
energético”; e
Considerando o parecer favorável da Coordenação-Geral de Controle Externo de Infraestrutura
(peça 4);
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, com
fulcro no § 5º, inciso III, art. 17, da Resolução TCU 308/2019, em autorizar a realização da
fiscalização proposta.
1. Processo TC-022.475/2022-2 (ADMINISTRATIVO)

1.1. Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992).
1.2. Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992).
1.3. Relator: Ministro Antonio Anastasia.
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VISTOS e relacionados estes autos em que se examina proposta de fiscalização na modalidade

acompanhamento com objetivo de avaliar a regularidade do processo de transição governamental sob
os aspectos administrativos, operacionais, orçamentários e financeiros, nos termos previstos na Lei
10.609/2002, a qual dispõe sobre “a instituição de equipe de transição pelo candidato eleito para o
cargo de Presidente da República” e dá outras providências;
Considerando que a unidade proponente evidenciou os critérios de risco, oportunidade,
materialidade e relevância da ação de controle, bem como registrou a previsão de 105 homens-dia para
a realização da fiscalização, ao custo estimado total de R$ 178.500,00;
Considerando que o acompanhamento é o instrumento de fiscalização vocacionado a “examinar,
ao longo de um período predeterminado, a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos
responsáveis sujeitos a sua jurisdição, quanto ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário e
patrimonial” (art. 241, inciso I, RI/TCU);
Considerando que a fiscalização proposta envolve entidades elencadas no art. 15, inc. I, “j”, do
RI/TCU;
Considerando que a proposta está em conformidade com as orientações contidas na Resolução
TCU 308/2019;
Considerando, ainda, que a proposta está alinhada com o novo Planejamento Estratégico do
Tribunal de Contas da União para o período de abril de 2019 a março de 2025; e
Considerando o parecer favorável da Coordenação-Geral de Controle Externo da Área Social e
de Governança e Gestão Pública (peça 4);
fulcro no § 5º, inciso III, art. 17, da Resolução TCU 308/2019, em autorizar a realização da
fiscalização proposta.
1. Processo TC-027.895/2022-0 (ADMINISTRATIVO)

VISTOS e relacionados estes autos de consulta formulada por Ilson José Hulle Filho, na
qualidade de Presidente da Companhia Docas do Espírito Santo (Codesa), acerca das medidas que
deverão ser adotadas pela entidade no tocante à tomada de contas especial anteriormente instaurada
pela companhia contra a VIP Rede Telecomunicações Ltda.;
Considerando que o consulente não figura no rol de legitimados no art. 264 do Regimento
Interno deste Tribunal, e que a consulta versa sobre caso concreto, em desacordo com o disposto no
art. 265 do mesmo Regimento;
Considerando que a Codesa foi desestatizada mediante leilão ocorrido em 30/3/2022, nos termos
do Decreto 9.852/2019, o que torna prejudicada a autuação de tomada de contas especial com o
propósito de ressarcir os cofres da entidade;
Considerando os pareceres uniformes exarados pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura
Portuária e Ferroviária;
11

fundamento no art. 143, V, “a”, do Regimento Interno/TCU, em:
a) não conhecer da presente consulta, por não atender os requisitos de admissibilidade previstos
nos arts. 264 e 265 do Regimento Interno deste Tribunal;
b) dar ciência deste Acórdão ao Presidente da Companhia Docas do Espírito Santo; e
c) arquivar o presente processo.
1. Processo TC-020.766/2022-0 (CONSULTA)

1.1. Órgão/Entidade: Companhia Docas do Espírito Santo.
1.4. Consulente: Presidente da Companhia Docas do Espírito Santo (Codesa)
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária
(SeinfraPor).
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, , reunidos em sessão do Plenário, quanto ao

processo abaixo relacionado de relatório de levantamento de auditoria na Petróleo Brasileiro S. A.
(Petrobras), com o objetivo de fiscalizar as obras de implantação da refinaria Premium I, no município
de Bacabeira/MA, inserido no Fiscobras/2010, que por meio do Acórdão 1.668/2017 – TCU –
Plenário, com fundamento no art. 27 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c o art. 218 do
Regimento Interno, ACORDAM, por unanimidade, em:
a) expedir quitação ao Sr. Danilo Souza Baptista (210.299.700-68), ante o recolhimento da multa
individual a ele aplicada pelo item 9.2 do por meio do Acórdão 1.668/2017, confirmado pelos
Acórdãos 493/2019 e 824/2019, todos do Plenário;
b) reconhecer perante a Fazenda Pública o crédito, no valor de R$ 1,70 (data de
referência:26/09/2022), em favor do Sr. Danilo Souza Baptista (210.299.700-68) resultante do
pagamento a maior da multa que lhe foi cominada pelo item 9.2 do Acórdão 1.668/2017; e
c) informar aos interessados que o presente Acórdão pode ser acessado por meio do endereço
eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.
Saldo de crédito em 26/09/2022 R$ 1,70
1. Processo TC-009.845/2010-0 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)

1.1. Apensos: 036.653/2011-0 (SOLICITAÇÃO); 014.972/2011-5 (SOLICITAÇÃO)
1.2. Responsáveis: Danilo Souza Baptista (210.299.700-68); José Sérgio Gabrielli de Azevedo
(042.750.395-72); Luiz Antonio Nader Damiao (415.047.637-34); Pedro José Barusco Filho
(987.145.708-15); Petrobras S/a (30.012.447/0001-41); Sandoval Dias Aragão (229.203.586-34);
Sérgio dos Santos Arantes (335.417.367-04).
1.3. Interessado: Congresso Nacional (vinculador)
1.4. Órgão/Entidade: Petróleo Brasileiro S.A.
1.6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin.
1.7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Petróleo e Gás Natural
(SeinfraPet).
1.8. Representação legal: Hélio Siqueira Júnior (62929/OAB-RJ), Eduardo Rodrigues Lopes
(29283/OAB-DF) e outros, representando Petróleo Brasileiro S.a.; Carlos Roberto de Siqueira Castro
12
(20015/OAB-DF), representando Petrobras S/a; Marta de Castro Meireles (130.114/OAB-RJ), Ivan

Ribeiro dos Santos Nazareth (121.685/OAB-RJ) e outros, representando Danilo Souza Baptista;
Polyanna Ferreira Silva Vilanova (19.273/OAB-DF), representando Luiz Antonio Nader Damiao.
VISTOS e relacionados estes autos de representação de autoria do Ministério Público Federal

acerca de possíveis irregularidades relativas à Funcef, à Petros, à Previ, ao BB Banco de
Investimentos, à Fapes e à Finep, relacionadas a investimentos realizados por essas entidades no Fundo
de Investimento em Participações Brasil de Governança Corporativa (FIP BGC);
Considerando que a matéria foi apreciada pelo Colegiado em deliberação consubstanciada no
Acórdão 2.236/2022-TCU-Plenário, relator Ministro Antonio Anastasia, por meio do qual o Tribunal,
acolhendo os pareceres uniformes da Secretaria de Controle Externo do Sistema Financeiro Nacional
(peças 32-34) e do Ministério Público de Contas (peça 36), conheceu da representação e expediu
determinações àquelas instituições para instaurar, processar e enviar ao TCU individualmente tomadas
de contas especiais com vistas a apurar as irregularidades apontadas no processo;
Considerando que, por erro de natureza material, a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep)
não constou do item 1.8 do Acórdão 2.236/2022-TCU-Plenário, o qual veiculou as determinações;
Considerando que, igualmente por equívoco material, o prazo para cumprimento das
determinações fora grafado de maneira dúbia (numeral 120 e extenso 90 dias);
Considerando os pareceres uniformes da Secretaria de Gestão de Processos (peças 46-47) e do
Ministério Público de Contas (peça 49), em favor das retificações dos erros materiais constatados; e
Considerando, por fim, que o acesso aos presentes autos às partes interessadas e aos respectivos
representantes é medida necessária ao cumprimento das determinações proferidas no Acórdão
2.236/2022-TCU-Plenário;
fundamento no art. 143, inciso V, alínea "d", do Regimento Interno/TCU, c/c a Súmula 145/TCU e
com o inciso I do art. 463 do Código de Processo Civil, em:
a) apostilar o item 1.8 do Acórdão 2.236/2022-TCU-Plenário, relator Ministro Antonio
Anastasia, Sessão de 5/10/2022, Ata nº 38/2022, a fim de promover as alterações em negrito,
mantendo-se os demais termos do Acórdão ora retificado, destacando-se que os grifos são apenas para
identificação do trecho apostilado, não constituindo parte essencial do texto:
Onde se lê: “Determinações: à Fundação dos Economiários Federais (Funcef), à Fundação
Petrobras de Seguridade Social (Petros), à Caixa de Previdência dos Funcionários do Banco do Brasil
(Previ), à Fundação de Assistência e Previdência Social do BNDES (Fapes) e ao BB Banco de
Investimentos S.A. para que, individualmente, no prazo de 120 (noventa) dias, contados da respectiva
ciência desta deliberação, instaurem, processem e enviem ao TCU tomadas de contas especiais com
vistas a apurar as irregularidades ocorridas na aplicação de recursos financeiros da respectiva entidade
fechada de previdência complementar pelo Fundo de Investimento em Participações Brasil de
Governança Corporativa (FIP BGC), observando toda a documentação demandada pela Instrução
Normativa TCU 71/2012, tratando/cuidando necessariamente dos seguintes aspectos:”
Leia-se: “Determinações: à Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), à Fundação dos
Economiários Federais (Funcef), à Fundação Petrobras de Seguridade Social (Petros), à Caixa de
Previdência dos Funcionários do Banco do Brasil (Previ), à Fundação de Assistência e Previdência
Social do BNDES (Fapes) e ao BB Banco de Investimentos S.A. para que, individualmente, no prazo
de 120 dias, contados da respectiva ciência desta deliberação, instaurem, processem e enviem ao TCU
tomadas de contas especiais com vistas a apurar as irregularidades ocorridas na aplicação de recursos
financeiros da respectiva entidade fechada de previdência complementar pelo Fundo de Investimento
em Participações Brasil de Governança Corporativa (FIP BGC), observando toda a documentação
13
demandada pela Instrução Normativa TCU 71/2012, tratando/cuidando necessariamente dos seguintes
aspectos:”;
b) em corroboração ao despacho proferido pelo Ministro-Relator à peça 54, conceder às

entidades destinatárias das determinações assinadas no Acórdão 2.236/2022-TCU-Plenário, incluindo-
se a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), e aos respectivos representantes, acesso às peças dos
presentes autos, incluindo-se as peças sigilosas produzidas até a prolação desta deliberação,
excetuando-se as peças 4-25;
c) alertar as entidades e os respectivos representantes para o dever de resguardar o sigilo
processual; e
d) informar aos interessados que o presente Acórdão pode ser acessado por meio do endereço
eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos.

1.3. Órgão/Entidade: Banco do Brasil Banco de Investimento S.A.; Caixa de Previdência dos
Funcs do Banco do Brasil; Financiadora de Estudos e Projetos; Fundação de Assistência e Previdência
Social do Bndes - Fapes; Fundação dos Economiários Federais Funcef; Fundação Petrobras de
Seguridade Social Petros; Postalis Instituto de Previdência Complementar; Superintendência Nacional
de Previdência Complementar.
1.5. Representante do Ministério Público: Procurador Rodrigo Medeiros de Lima.
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo do Sistema Financeiro Nacional
(SecexFinan).
1.7. Representação legal: Claudia Marinho da Silva Viana (29224/OAB-DF), Douglas Bontempo
Gomes (30468/OAB-DF) e outros, representando Fundação dos Economiários Federais Funcef; Elísio
de Azevedo Freitas (18596/OAB-PE), representando Fundação de Assistência e Previdência Social do
Bndes - Fapes; Caroline Scopel Cecatto (64878/OAB-RS), Kamill Santana Castro e Silva
(11887/OAB-MT) e outros, representando Banco do Brasil S.A.

unanimidade, com fundamento nos arts. 143, incisos III e V, alínea “a”, 234 e 235 do Regimento
Interno/TCU, em conhecer da presente denúncia, para, no mérito, considerá-la prejudicada, ante a
perda do seu objeto, tendo em vista a republicação do edital com a retificação devida, e, nos termos
dos arts. 104, § 1º, e 108, parágrafo único, da Resolução/TCU 259/2014, em levantar o sigilo que recai
sobre as peças destes autos, à exceção daquelas que contenham informação pessoal do denunciante,
promovendo-se, em seguida, o arquivamento dos autos, sem prejuízo de prestar a seguinte informação
ao denunciante, de acordo com o parecer da unidade técnica:

1.1. Apenso: TC-011.330/2022-8 (Solicitação).
1.3. Entidade: Serviço Nacional de Aprendizagem Rural de Mato Grosso (Senar/MT).
1.4. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
14

1.8. Informação:
1.8.1. ao denunciante que, considerando o princípio da eficiência insculpido no art. 37 da
Constituição Federal e as disposições previstas no art. 169 da Lei 14.133/2021, deve acionar
inicialmente a primeira e a segunda linhas de defesa, no âmbito do próprio órgão/entidade, antes do
ingresso junto à terceira linha de defesa, constituída pelo órgão central de controle interno e tribunais
de contas, evitando, por exemplo, a apresentação de pedidos de esclarecimentos ou impugnação a
edital lançado, ou mesmo de recurso administrativo concomitantemente com o ingresso de
representações/denúncias junto a esta Corte de Contas, sob pena de poder acarretar duplos esforços de
apuração desnecessariamente, em desfavor do erário e do interesse público.

unanimidade, com fundamento nos arts. 143, incisos III e V, alínea “a”, 234 e 235, parágrafo único, do
Regimento Interno/TCU, e no art. 103, § 1º, da Resolução/TCU 259/2014, em não conhecer da
presente denúncia, por não preencher requisito de admissibilidade previsto no caput do referido art.
235 do RI/TCU, promovendo-se, em seguida, o arquivamento do processo, sem prejuízo de
encaminhar cópia desta deliberação ao denunciante e cópia das peças 4, 5, 8, 9 e 10 deste processo ao
Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul – TCE/RS, de acordo com o parecer da unidade
técnica:

1.2. Entidade: Governo do Estado do Rio Grande do Sul.
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto
(SecexEduc).
1.6. Representação legal: Paula Cassol Lima (83159/OAB-RS).

unanimidade, com fundamento no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 143, incisos III e V,
alínea “a”, 235, 237, inciso VII, e 250, inciso I, do Regimento Interno/TCU e nos arts. 103, § 1º, da
Resolução/TCU 259/2014 e 9º, inciso I, da Resolução/TCU 315/2020, em conhecer da presente
representação, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente e em dar ciência à Base Aérea de
Santa Cruz - Comando da Aeronáutica sobre as seguintes impropriedades, sem prejuízo de encaminhar
cópia desta deliberação ao representante e à Base Aérea de Santa Cruz, promovendo-se, em seguida, o
arquivamento dos autos, de acordo com o parecer da unidade técnica:

1.1. Representante: Delurb Ambiental Ltda.
1.2. Órgão: Base Aérea de Santa Cruz/Comando da Aeronáutica.
15
1.6. Representação legal: Paulo Victor Franca de Oliveira (238633/OAB-RJ) e Bruno Gomes
Pessoa Mendes (166842/OAB-RJ).
1.7. Ciência:
1.7.1. à Base Aérea de Santa Cruz - Comando da Aeronáutica sobre as seguintes impropriedades,
identificadas no Pregão Eletrônico 12/2022, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à
prevenção de outras ocorrências semelhantes:
1.7.1.1. exigências constantes dos itens 9.11.4 e 9.11.4.4 do Edital e 5.1.6.1 e 22.2.1 do Termo
de Referência, acerca da comprovação de realização prévia de serviços em quantidades mínimas
anuais de 50% do licitado em todos os itens da planilha, em afronta à jurisprudência do TCU, de que a
exigência de comprovação da execução de quantitativos mínimos em obras ou serviços com
características semelhantes, para fins de atestar a capacidade técnico-operacional, deve guardar
proporção com a dimensão e a complexidade do objeto e recair, simultaneamente, sobre as parcelas de
maior relevância e valor significativo, conforme Acórdãos 244/2015 – Plenário (rel. Ministro Bruno
Dantas) e 1.251/2022 – 2ª Câmara (rel. Ministro-Substituto André de Carvalho) e Enunciado 263 da
Súmula de Jurisprudência/TCU;
1.7.1.2. exigência constante dos itens 9.8.14 e 9.11.4 do Edital, bem como do item 5.1.6.1 do
Termo de Referência, sobre a comprovação de experiência mínima de 3 (três) anos em serviços de
Gerenciamento de Resíduos com Auditoria Ambiental, embora o item 9, relativo a esse serviço, não
seja, a priori, parcela de maior relevância e valor significativo, em desacordo com art. 30, §1º, inciso I,
da Lei 8.666/1993, bem assim a ausência de justificativa para que período de experiência mínima 3
(três) anos tenha sido maior que a duração inicial do contrato, de 12 (doze) meses, o que contraria a
jurisprudência do TCU, a exemplo dos Acórdãos/Plenário 2.870/2018 (rel. Ministro Walton Alencar
Rodrigues), 2.785/2019 (rel. Ministro Raimundo Carreiro), 7.164/2020 (rel. Ministro-Substituto André
Luís de Carvalho) e 503/2021 (rel. Ministro-Substituto Augusto Sherman);
1.7.1.3. exigência constante nos itens 9.8.10 e 9.8.11 do Edital, acerca da Licença Operacional
com base no Decreto Estadual/RJ 44.820/2014, sendo que esse normativo foi revogado pelo Decreto
Estadual/RJ 46.890/2019, bem como a exigência constante do item 9.8.10.1 do Edital, de que o
endereço constante da Licença de Operação (LO) deverá ser do lugar em que são realizadas as
operações da empresa, sem aparente base legal e/ou normativa, tendo em vista que o Decreto
Estadual/RJ 46.890/2019 não possui qualquer previsão nesse sentido;
1.7.1.4. exigência constante dos itens 9.11.4.1.1 do Edital e 22.2.1.1.1 do Termo de Referência,
no sentido de que deverá haver a comprovação da experiência mínima de 3 (três) anos na prestação
dos serviços, prazo maior que a duração inicial da contratação, de 12 (doze) meses, sem justificativa
plausível, contrariando a jurisprudência do TCU (Acórdãos/Plenário 2.870/2018 (rel. Ministro Walton
Alencar Rodrigues), 2.785/2019 (rel. Ministro Raimundo Carreiro), 7.164/2020 (rel. Ministro-
Substituto André Luís de Carvalho) e 503/2021 (rel. Ministro-Substituto Augusto Sherman);
1.7.1.5. exigência constante do item 5.1.24 do Termo de Referência, acerca da apresentação de
apólice de seguro total da frota, com todas as coberturas, incluindo as indenizações de acidentes a
terceiros, tendo em vista que a Portaria “N” COMLURB 002, de 3 de fevereiro de 2022, que
atualmente estabelece as diretrizes e procedimentos para cadastrar e autorizar pessoas jurídicas a
prestar serviços de coleta e remoção de Resíduos Sólidos Especiais na cidade do Rio de Janeiro, em
seu art. 14, somente exige seguros com cobertura para danos materiais e danos corporais decorrentes
de acidentes com terceiros, e em desacordo com o art. 3º, § 1°, inciso I, da Lei 8.666/1993, que veda a
inclusão de cláusulas impertinentes ou irrelevantes para o específico objeto do contrato;
1.7.1.6. exigência constante do item 5.1.4 do Termo de Referência, de “Licença de
Garageamento em nome da empresa licitante”, sem a devida justificativa ou embasamento legal, em
desacordo com o art. 3º, § 1°, inciso I, da Lei 8.666/1993, que veda a inclusão de cláusulas
impertinentes ou irrelevantes para o específico objeto do contrato;
16
1.7.1.7. exigência constante do item 5.1.3 do Termo de Referência, no sentido de que “os
licitantes deverão apresentar a Certidão da ANVISA”, sem estar delimitada qual seria a citada certidão,
com o devido embasamento legal, em desacordo com o art. 3º, § 1°, inciso I, da Lei 8.666/1993, que
veda a inclusão de cláusulas impertinentes ou irrelevantes para o específico objeto do contrato; e
1.7.1.8. exigência constante dos itens 9.11.4 do Edital e 5.1.6.1 do Termo de Referência, a título
de habilitação (qualificação técnica), de que os atestados devem estar acompanhados dos contratos, em
afronta ao disposto no art. 30 da Lei 8.666/1993, bem como à jurisprudência do TCU, a exemplo dos
Acórdãos 1.224/2015 – Plenário (rel. Ministra Ana Arraes), 5.686/2017 – 1ª Câmara (rel. Ministro-
Substituto Marcos Bemquerer Costa), 12.754/2019 – 1 ª Câmara (rel. Ministro Bruno Dantas) e
2.435/2021 – Plenário (rel. Ministro Raimundo Carreiro).

alínea “a”, 235, 237, inciso VII, e 250, inciso I, do Regimento Interno/TCU e no art. 103, § 1º, da
Resolução/TCU 259/2014, em conhecer da presente representação, para, no mérito, considerá-la
improcedente e encaminhar cópia desta deliberação ao representante e à Universidade Federal do
Ceará, promovendo-se, em seguida, o arquivamento dos autos, de acordo com o parecer da unidade
técnica:

1.1. Representante: Prime Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda. (05.340.639/0001-30)
1.2. Entidade: Universidade Federal do Ceará.

alínea “a”, 235, 237, inciso VII, e 250, inciso I, do Regimento Interno/TCU e nos arts. 103, § 1º da
Resolução/TCU 259/2014 e 9º, inciso I, da Resolução/TCU 315/2020, em conhecer da presente
representação, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente e em dar ciência das seguintes
impropriedades ao Conselho Regional de Administração do Tocantins, sem prejuízo de encaminhar
cópia desta deliberação ao representante e ao CRA/TO, promovendo, em seguida, o arquivamento dos
autos, de acordo com o parecer da unidade técnica:

1.1. Representante: Prime Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda. (05.340.639/0001-30)
1.2. Entidade: Conselho Regional de Administração do Tocantins – CRA/TO.
17
1.7. Ciência:
1.7.1. ao Conselho Regional de Administração do Tocantins sobre as seguintes impropriedades
identificadas no Pregão Eletrônico 2/2022, de forma a evitar a sua repetição no futuro:
1.7.1.1. realização do certame com participação exclusiva para microempresas ou empresas de
pequeno porte (ME/EPP), conforme cláusula 3.2 do Edital, sem demonstrar a existência de pelo menos
três fornecedores qualificados como ME/EPP, sediados local ou regionalmente e capazes de cumprir as
exigências estabelecidas no ato convocatório, em afronta ao previsto no art. 6º c/c o art. 10, inciso I, do
Decreto 8.538/2015; e
1.7.1.2. constar como obrigação da contratada, conforme cláusula 15.11 do Termo de Referência,
que os postos de abastecimentos credenciados estejam equipados para aceitar transações com ticket
combustível, o que é incompatível com o objeto do certame, que estabelece que, na prestação dos
serviços, deverá ser utilizado cartão magnético ou microprocessado, o que é confirmado nos itens 3.5,
6.1, alínea “d”, e 7.2 do Termo de Referência.

alínea “a”, 235, 237, inciso VII, e 250, inciso I, do Regimento Interno/TCU e no art. 103, § 1º, da
Resolução/TCU 259/2014, em conhecer da presente representação, para, no mérito, considerá-la
improcedente e encaminhar cópia desta deliberação à Coordenação Regional da Funai do Alto
Solimões e ao representante, promovendo, em seguida, o arquivamento dos autos, de acordo com o
parecer da unidade técnica:

1.1. Representante: Prime Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda. (05.340.639/0001-30).
1.2. Entidade: Coordenação Regional da Fundação Nacional do Índio do Alto Solimões –
Funai/CR-AS.
ACÓRDÃO Nº 2460/2022 – TCU – Plenário
1. Processo TC 000.290/2022-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Denúncia.
3. Denunciante: Identidade preservada (art. 55 da Lei 8.443/1992).
3.1. Interessadas: Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda. (09.068.173/0001-16), Civiltec
Construções e Serviços Eireli (02.287.686/0001-79), Edmil Construções S/A (03.382.356/0001-25) e
Solarterra Engenharia Ltda. (06.183.323/0001-44).
4. Entidade: Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs).
5. Relator: Ministro Vital do Rêgo.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de
Mineração (SeinfraCom).
8. Representação legal: Carlos Roberto Araújo Barreto (020.852.973-07), Lucas Almeida Baia
Pimentel (062.303.144-28) e Vanice Maria Carvalho Fontenele (OAB/CE 19.783).
18
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de denúncia sobre possíveis irregularidades
cometidas pelo Dnocs no PE-SRP 019/2021, que objetivou a contratação dos serviços necessários à
instalação de poços profundos, bem como no PE-SRP 029/2021, que relicitou itens fracassados
naquela primeira licitação.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 234, 250 e 251 do Regimento
Interno e no art. 4º, inciso I, da Resolução 315/2020, em:
9.1. considerar a presente denúncia, no mérito, parcialmente procedente;
9.2. confirmar a medida cautelar adotada pelo item 9.2 do Acórdão 230/2022-Plenário, mediante
as determinações subsequentes;
9.3. determinar ao Dnocs que:
9.3.1. se abstenha de utilizar as Atas de Registro de Preços 66/2021 (SEI/Dnocs 0942597),
firmada com a empresa Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda. (CNPJ 09.068.173/0001-16),
64/2021 (SEI/Dnocs 0942592), com a empresa Civiltec Construções e Serviços Eireli
(CNPJ 02.287.686/0001-79), e 65/2021 (SEI/Dnocs 0942595), com a empresa Edmil Construções S/A
(CNPJ 03.382.356/0001-25), referentes aos itens 1 a 3 do Pregão Eletrônico por Sistema de Registro
de Preços 029/2021 (PE-SRP 029/2021), bem como não autorize que a elas sejam feitas adesões;
9.3.2. se abstenha de firmar nova ata de registro de preço, contrato ou ordem de serviços
decorrentes do PE-SRP 029/2021;
9.3.3. elabore os adequados dimensionamentos, devidamente justificados e aprovados, para cada
bomba do item orçamentário 1.1.7 e para o quantitativo de cabo multipolar de cobre, flexível, classe 4
ou 5, do item 1.1.16, ambos do PE-SRP 029/2021, a serem efetivamente utilizados nas instalações dos
sistemas de bombeamento, abstendo-se de pagar à empresa Barreto Serviços de Perfuração de Poço
Ltda. pela utilização generalizada e injustificada de bombas submersas com potência de 1,97 HP e 20
estágios e de 136 metros dos mencionados cabos multipolares, considerando-se os seus empregos em
poços cristalinos ou sedimentares, bem como as suas profundidades e potenciais dos respectivos
aquíferos;
9.3.4. na execução das Ordens de Serviços 3/2022/DI, com a empresa Edmil Construções S/A,
4/2022/DI, com a empresa Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda., e 5/2022/DI, com a empresa
Civiltec Construções e Serviços Eireli, providencie a exclusão dos serviços dos itens 1.1.3, 1.1.4.,
1.1.5, 2.1.3, 2.1.4, 2.1.5, 3.1.3, 3.1.4 e 3.1.5 (“desenvolvimento e limpeza”, “teste de
vazão/bombeamento” e “análise físico-química e bacteriológica”) e que os itens 1.1.2, 2.1.2 e 3.1.2
(“Transporte de equipe e equipamentos”) tenham seus preços ajustados para composições adequadas a
serviços de instalação de sistemas de bombeamento, sem necessidade de guindastes, salvo se prévia e
devidamente justificados e aprovados;
9.4. dar ciência ao Dnocs a respeito das seguintes irregularidades:
9.4.1. a existência do item 4 da Ata de Registro de Preços 36/2021 decorrente do PE-SRP
019/2021, assinado com a empresa Terra Perfurações Ltda. (CNPJ 00.197.503/0001-07), para a
realização de serviços de bombeamento com análise físico-química e bacteriológica em 1.710 poços
tubulares profundos, consiste em sobreposição de serviços para o mesmo objeto do PE-SRP 021/2021,
em contrariedade com a jurisprudência deste Tribunal e afronta ao princípio da economicidade
previsto no caput do art. 70 da Constituição Federal de 1988, bem como da razoabilidade, conforme o
caput do art. 2º do Decreto 10.024/2012, e do planejamento, conforme o art. 6º, inciso I, do Decreto
200/1967;
9.4.2. a utilização da composição orçamentária 39 para os itens 1.1.2, 2.1.2 e 3.1.2 (“Transporte
de equipe e equipamentos”) do PE-SRP 029/2021, idêntica ao item 1.1.1. (“Transporte de equipe e
equipamentos”) do PE-SRP 9/2021-Funasa, sem que para a instalação de bombas em poços, separada
da perfuração, sejam necessárias mobilizações e desmobilizações de equipamentos em caminhão
19
aparelhado com guindaste, bem como a ausência de análises, de justificativas e de evidências de

aprovações, afrontam os princípios da legalidade e da economicidade, ambos previstos,
respectivamente, no caput dos arts. 37 e 70 da Constituição Federal de 1988, e ainda os princípios do
planejamento, expresso no art. 6º, inciso I, do Decreto 200/1967, e da motivação, nos moldes do caput
dos arts. 2º e 50 da Lei 9.784/1999, bem como o art. 3º, incisos I a III, da Lei 10.520/2002, o art. 8º,
inciso IV, do Decreto 3.555/2000 e o art. 8º, caput e parágrafo único, do Decreto 7.983/2013;
9.4.3. as alterações da composição orçamentária do PE-SRP 029/2021, a exemplo dos itens 1.1.7
e 1.1.16 da planilha, relacionados, respectivamente, ao aumento das especificações da bomba
submersa e dos cabos para a instalação e montagem das novecentas bombas do primeiro item do
certame, sem evidências de realização de análises e avaliações técnicas, sem evidências em estudos
técnicos preliminares ou termo de referência, sem justificativas e sem aprovações expressas no
processo administrativo, afrontam os princípios da legalidade e da economicidade, previstos,
9.4.4. a deficiência dos estudos técnicos preliminares e dos termos de referência dos PE-SRP
019, 021 e 029/2021, integrantes da fase de planejamento da contratação, podem ter contribuído para o
resultado indesejado do primeiro pregão (itens fracassados) e para as irregularidades registradas no
PE-SRP 29/2021, devido à falta de programação e estruturação, com afronta ao art. 6º, inciso IX, da
Lei 8.666/1993 e ao princípio do planejamento, expresso no art. 6º, inciso I, do Decreto 200/1967, bem
como aos arts. 20, inciso I, 28, caput, e 30, caput, da Instrução Normativa do Ministério do
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão 5, de 2017 (IN/MP 5/2017), além de caracterizar
inobservância do art. 8º, inciso II, do Decreto 3.555/2000;
9.4.5. a inexistência de específico parecer jurídico para o PE-SRP 029/2021, tendo-se utilizado
documento emitido para pregão anterior, afronta o art. 8º, inciso IX, da Decreto 10.024/2012 e o art.
38, inciso VI, da Lei 8.666/1993;
9.4.6. a desclassificação de licitante exclusivamente por taxa de BDI acima de limites
considerados adequados, sem avaliação de possível compensação pelos preços unitários e globais
ofertados, contraria a jurisprudência deste Tribunal e afronta os princípios da economicidade,
explicitado no caput do art. 70 da Constituição Federal de 1988, e da razoabilidade, conforme o caput
do art. 2º do Decreto 10.024/2012;
9.4.7. a rejeição da intenção de recurso no PE-SRP 029/2021, com “prosseguimento cautelar” da
licitação e adjudicação do objeto, ainda que garantida manifestação de caráter recursal a posteriori,
contraria os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório assegurados pelo art. 5º,
inciso LV, da Constituição Federal de 1988, a jurisprudência consolidada deste Tribunal e os arts. 2º, §
1º, e 4º, incisos XVIII e XX, da Lei 10.520/2002;
9.5. determinar à SeinfraCom que:
9.5.1. apure, nos contratos decorrentes do PE-SRP 029/2021 que tiveram execução iniciada, a
existência de pagamentos indevidos, para fins de eventual instauração de tomada de contas especial,
referentes a:
9.5.1.1. duplicidade de serviços em relação aos contratos originários do PE-SRP 021/2021;
9.5.1.2. superdimensionamento de materiais e equipamentos;
9.5.1.3. sobrepreço nos serviços de maior relevância;
9.5.2. identifique a responsabilidade e promova audiência, com vistas a possível aplicação das
sanções previstas na Lei 8.443/1992, quanto às seguintes ocorrências, detalhando as falhas cometidas e
indicando os normativos infringidos:
9.5.2.1. inclusão repetida dos serviços de “desenvolvimento e limpeza”, “teste de
vazão/bombeamento” e “análise físico-química e bacteriológica” no item 4 do PE-SRP 019/2021, no
PE-SRP 021/2021 e no PE-SRP 029/2021;
20
9.5.2.2. não emissão de parecer jurídico próprio para o PE-SRP 029/2021, utilizando o mesmo
do PE-SRP 019/2021, e elaboração imprecisa dos respectivos estudo técnico preliminar e termo de
referência;
9.6. notificar o Dnocs, o denunciante e as interessadas acerca desta deliberação;
10. Ata n° 42/2022 – Plenário.

11. Data da Sessão: 1/11/2022 – Extraordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2460-42/22-P.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Bruno Dantas (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, Vital do Rêgo (Relator), Jorge Oliveira e Antonio Anastasia.
13.2. Ministro-Substituto presente: Marcos Bemquerer Costa.
1. Processo TC 006.770/2020-7.
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Responsável: GDK S.A. – em Recuperação Judicial (34.152.199/0001-95).
4. Entidade: Petróleo Brasileiro S.A.
6. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva.
7. Unidade Técnica: Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura
(SeinfraOperações).
8. Representação legal: Fernanda Gadelha Araújo Lima (OAB/DF 21.744) e outra.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação acerca da ocorrência de fraudes
praticadas pela GDK S.A. nas licitações do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj),
conduzidas pela Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras);
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. declarar, com fundamento no art. 46 da Lei 8.443/1992, a inidoneidade da empresa GDK
S.A. (34.152.199/0001-95) para participar, por três anos, de licitação na Administração Pública
Federal, bem como em certames promovidos na esfera estadual e municipal cujos objetos sejam
custeados com recursos federais repassados por força de convênios ou instrumentos congêneres;
9.2. notificar os seguintes órgãos sobre o teor desta decisão:
9.2.1. à Secretaria de Gestão de Processos (Seproc) para a inscrição do responsável indicado no
item 9.1 deste acórdão no Sistema de Cadastro Unificado de Fornecedores (Sicaf) e no Cadastro
Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (Ceis);
9.2.2. ao sucessor da Força-Tarefa da Operação Lava-Jato do Ministério Público Federal no
Paraná, à 13ª Vara Federal de Curitiba, ao sucessor da Força-Tarefa da Operação Lava-Jato da
Advocacia-Geral da União no Paraná, ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) e à
Diretoria de Governança, Risco e Conformidade da Petrobras (GRC), para medidas consideradas
cabíveis;
9.3. notificar o responsável e apensar estes autos à representação originária (TC 010.816/2017-
8), com vistas à consolidação das decisões proferidas.

21

1. Processo TC 011.829/2011-7.
1.1. Apensos: 026.332/2016-7; 030.311/2017-9.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I – Pedido de reexame (Relatório de Auditoria)
3. Recorrente: Cláudio Guilherme Branco da Motta (491.427.207-53).
4. Entidade: Furnas Centrais Elétricas S.A.
5.1 Relatora da deliberação recorrida: Ministra Ana Arraes.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos (Serur).
8. Representação legal: Alessandro da Silva Portinho (036.851.057-36) e outros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, que nesta fase tratam de pedido de reexame
interposto por Cláudio Guilherme Branco da Motta, na qualidade de gerente do Departamento de
Engenharia Civil de Furnas, contra o Acórdão 995/2017-TCU-Plenário;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. dar provimento ao pedido de reexame, tornando insubsistentes os itens 9.2 a 9.7 do Acórdão
995/2017-TCU-Plenário;
9.2. enviar cópia da presente deliberação à Furnas Centrais Elétricas S.A. e notificar o recorrente.

1. Processo TC 016.459/2021-0.
2. Grupo II – Classe de Assunto: V – Relatório de Acompanhamento.
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Órgão: Ministério da Saúde.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaúde).
8. Representação legal: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos relativos ao 3º Ciclo do Acompanhamento do
funcionamento das estruturas de governança e de gestão da Tecnologia da Informação e
22
Comunicações – TIC, no âmbito do Ministério da Saúde – MS, no período de junho de 2021 a abril
de 2022;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário e
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. encaminhar cópia desta decisão ao Ministério da Saúde, ao Comitê Gestor de Saúde Digital
(CGSD), ao Conselho Nacional de Saúde (CNS) e à Comissão de Seguridade Social e Família (CSSF)
da Câmara dos Deputados;
9.2. retornar os autos à SecexSaúde para prosseguimento do acompanhamento, nos termos do art.
241, inciso II, do RITCU, e do subitem 95.3 do Manual de Acompanhamento do TCU, aprovado pela
Portaria-Segecex 27/2016.

13.2. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
1. Processo TC 019.757/2022-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Relatório de Acompanhamento.
3. Interessado: Ministério da Economia.
4. Órgãos: Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; Secretaria de Orçamento Federal - MP;
Secretaria de Política Econômica; Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Acompanhamento com o objetivo de
examinar a consistência fiscal das estimativas de receitas, dos montantes fixados de despesas e da meta
de resultado primário e demais aspectos de conformidade do Projeto de Lei Orçamentária Anual da
União para o exercício de 2023;
9.1. alertar o Poder Executivo Federal, com fundamento nos arts. 1º, § 1º, e 59, § 1º, inciso V, da
Lei Complementar 101/2000, sobre o risco de comprometimento da capacidade operacional dos órgãos
federais para a prestação de serviços públicos essenciais aos cidadãos, tendo em conta a compressão do
montante previsto para as despesas discricionárias no exercício de 2023 em relação aos executados nos
exercícios anteriores;
9.2. informar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional, com fundamento no art. 41, inciso I, alínea “a” e § 2º, da Lei 8.443/1992, que, considerando-
se a grade de parâmetros de 9/7/2021 utilizada no Projeto de Lei Orçamentária Anual da União para
2023 e os resultados do Boletim Focus de 16/9/2022:
9.2.1. a meta de resultado primário é factível, mas depende de diversos fatores que afetam as
receitas, via desonerações e preços de combustíveis, e as despesas, como o valor do Auxílio Brasil, os
23
benefícios previdenciários a serem reajustados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor de

dezembro de 2022 e o reajuste dos salários dos servidores;
9.2.2. os valores de despesas primárias constantes do PLOA 2023 se mostram compatíveis com
os limites estabelecidos pelo Novo Regime Fiscal de que trata a Emenda Constitucional 95/2016;
9.2.3. a insuficiência para a Regra de Ouro, estimada em R$ 89,2 bilhões, condiciona o
pagamento de benefícios previdenciários do Regime Geral de Previdência Social à aprovação de
créditos suplementares ou especiais com finalidade específica, a serem aprovados pelo Poder
Legislativo por maioria absoluta;
9.3. encaminhar cópia desta decisão à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério da
Economia e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional,
com a informação de que o inteiro teor deste acórdão e do relatório e do voto que o fundamentam está
disponível no endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos;
9.4. restituir os autos à Secretaria de Macroavaliação Governamental, para o prosseguimento da
análise de mérito.

Zymler, Augusto Nardes, Vital do Rêgo (Relator), Jorge Oliveira e Antonio Anastasia.
1. Processo TC 040.590/2018-6.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Acompanhamento.
3. Interessados/Responsáveis:
4. Entidade: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo do Sistema Financeiro Nacional
(SecexFinanças).
8. Representação legal: Grazielle Fernandes Pettene, André de Castro Oliveira Pereira Braga
(OAB/RJ 201.971) e outros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento autuado em razão de
Comunicação Plenária de minha autoria, por meio da qual solicitei que este Tribunal verificasse se a
maciça devolução, nos últimos anos, de recursos financeiros ao Tesouro Nacional pelo Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES poderia comprometer sua capacidade de
financiamento para os próximos exercícios;
9.1. entender que o objeto do presente processo foi plenamente atendido para considerar que,
com base na documentação que constam dos autos, as devoluções antecipadas de recursos pelo
BNDES para o Tesouro Nacional, bem como as despesas por ele realizadas com medidas anticíclicas
24
para enfrentamento da pandemia de covid-19 não comprometeram a capacidade atual e futura de

funding do referido Banco;
9.2. determinar o apensamento definitivo do presente processo ao TC 005.291/2021-6, com
fundamento nos arts. 36 e 37 da Resolução TCU 259/2014, haja vista a relação de conexão entre
ambos;
9.3. notificar o BNDES e o Ministério da Economia da presente decisão.

1. Processo nº TC 031.797/2013-0.
1.1. Apensos: 036.726/2016-8; 036.728/2016-0; 036.727/2016-4.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I – Recurso de Revisão (Tomada de Contas Especial).
3. Recorrentes: Jose Claudio Dias de Oliveira (141.958.953-91); Construtora Litoral e Projetos
Ltda - Me (07.218.899/0001-62).
4. Unidade Jurisdicionada: Município de Milhã - CE.
5. Relator: Ministro Bruno Dantas.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Controle Externo de Tomada
de Contas Especial (SecexTCE).
8. Representação legal: Antonio Braga Neto (17.713/OAB-CE) e outros, representando Jose
Claudio Dias de Oliveira; Ricardo Gomes de Souza Pitombeira (31.566/OAB-CE), representando
Construtora Litoral e Projetos Ltda - ME.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que se apreciam recursos de revisão interpostos
por Jose Claudio Dias de Oliveira e pela Construtora Litoral e Projetos Ltda. - ME contra o Acórdão
7.119/2014-TCU-Segunda Câmara;
9.1. com fundamento art. 288, caput, do Regimento Interno/TCU, c/c o art. 35, caput, da Lei
8.443/1992, em não conhecer dos recursos de revisão, por restarem intempestivos;
9.2. dar ciência deste acórdão aos recorrentes.

13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler,
Augusto Nardes, Bruno Dantas (Relator), Vital do Rêgo, Jorge Oliveira e Antonio Anastasia.
25
1. Processo nº TC 029.133/2013-0
2. Grupo II – Classe de Assunto I – Embargos de Declaração (Prestação de Contas).
3. Embargante: Lázaro Luiz Gonzaga (130.106.546-34).
4. Unidade Jurisdicionada: Administração Regional do Senac no Estado de Minas Gerais.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Bruno Dantas.
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Controle Externo do
Desenvolvimento Econômico (SecexDesenvolvimento).
8. Representação legal: Márcio Augusto Ramos Tinoco (OAB/PI 3.447), representando Lázaro
Luiz Gonzaga; Rogério Evangelista Santana (OAB/MG 101.532) e outros, representando a
Administração Regional do Senac no Estado de Minas Gerais.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração, opostos por Lázaro Luiz Gonzaga
contra o Acórdão 2.093/2022-TCU-Plenário, por meio do qual o Tribunal conheceu do recurso de
revisão interposto pelo Ministério Público junto ao TCU contra o Acórdão 2.922/2017-TCU-Segunda
Câmara e deu-lhe provimento para julgar irregulares as contas do embargante e manter o julgamento
em relação a José Carlos Cirilo da Silva,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
9.1. com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992, conhecer dos presentes
embargos de declaração e rejeitá-los;
9.2. dar ciência deste acórdão ao embargante.

1. Processo nº TC 006.981/2014-3.
1.1. Apenso: 007.853/2015-7
2. Grupo I – Classe de Assunto: I - Pedido de Reexame em Auditoria.
3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Interessados: Congresso Nacional (vinculador); Petróleo Brasileiro S.A. (33.000.167/0001-
01).
3.2. Responsáveis: Abilio Paulo Pinheiro Ramos (412.818.707-06); Almir Guilherme Barbassa
(012.113.586-15); Celso Fernando Lucchesi (117.047.300-82); Daniel Teixeira Machado
(314.113.989-04); Francisco Pais (360.502.887-04); Guilherme de Oliveira Estrella (012.771.627-00);
José Carlos Cosenza (222.066.200-49); José Lima de Andrade Neto (102.994.085-15); José Sérgio
Gabrielli de Azevedo (042.750.395-72); Luiz Alberto Gaspar Domingues (370.529.007-00); Maria das
Graças Silva Foster (694.772.727-87); Nestor Cunat Cervero (371.381.207-10); Paulo Cezar Amaro
Aquino (206.147.480-20); Paulo Roberto Costa (302.612.879-15); Pedro Pullen Parente (059.326.371-
26
53); Renato de Souza Duque (510.515.167-49); Venina Velosa da Fonseca (550.496.306-06); Wilson
Guilherme Ramalho da Silva (845.513.807-68).
3.3. Recorrentes: Maria das Graças Silva Foster (694.772.727-87); Celso Fernando Lucchesi
(117.047.300-82); Almir Guilherme Barbassa (012.113.586-15); Guilherme de Oliveira Estrella
(012.771.627-00); Francisco Pais (360.502.887-04); José Sérgio Gabrielli de Azevedo (042.750.395-
72); Luiz Alberto Gaspar Domingues (370.529.007-00).
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Vital do Rêgo.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Fiscalização de
Infraestrutura de Petróleo e Gás Natural (SeinfraPetróleo).
8. Representação legal: Márcio Cavalcanti (110.541/OAB-RJ); Priscilla de Souza Pestana
Campana (162.556/OAB-RJ); Renata Nosrala Portas (149.779/OAB-RJ); Thiago de Oliveira
(122.683/OAB-RJ); Leonardo Chevrand de Miranda e Silva (103506/OAB-RJ); Bruno Henrique de
Oliveira Ferreira (15345/OAB-DF); Márcio Monteiro Reis (93.815/OAB-RJ); Felipe Monnerat Solon
de Pontes Rodrigues (147325/OAB-RJ); João Mestieri (13.645/OAB-RJ); Fernanda Pereira da Silva
Machado (168.336/OAB-RJ); Gilberto Mendes Calasans Gomes (43.391/OAB-DF); Murilo
Varasquim (41.918/OAB-PR); Victor Sangiuliano Santos Leal (69.684/OAB-PR); Ana Cristina Porto
Mauri (109.793/OAB-RJ); Larissa Neiva Costa (217.234-E/OAB-RJ); Eduardo Rodrigues Lopes
(29.283/OAB-DF); André de Sá Braga (11657/OAB-DF); João Carlos Ribeiro Areosa (152026/OAB-
RJ).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de pedidos de reexames interpostos por Maria das
Graças Silva Foster, Celso Fernando Lucchesi, Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira
Estrella, Francisco Pais, José Sérgio Gabrielli de Azevedo e Luiz Alberto Gaspar Domingues contra o
Acórdão 784/2021-TCU-Plenário, retificado pelo Acórdão 1.308/2021-TCU-Plenário, ambos relatados
pelo E. Ministro Vital do Rêgo, por meio dos quais este Tribunal aplicou-lhes a multa prevista no art.
58, inciso II, da Lei 8.443/1992, e inabilitou-os para o exercício de cargo em comissão ou função de
confiança na Administração Pública;
diante das razões apresentadas pelo Relator, em:
9.1. conhecer dos pedidos de reexames para, no mérito, negar-lhes provimento; e
9.2. dar ciência desta deliberação aos recorrentes, à Petróleo Brasileiro S.A e à Procuradoria da
República no Estado do Rio de Janeiro.

13.1. Ministros presentes: Bruno Dantas (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues (Relator),
Benjamin Zymler, Vital do Rêgo e Antonio Anastasia.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
1. Processo nº TC 014.153/2014-9.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Recurso de Reconsideração em Tomada de Contas Especial
27
3.1. Interessado: Secretaria de Controle Externo do Tcu/ce (00.414.607/0006-22).
3.2. Responsáveis: Antônio Marcos Felix da Silva (448.468.863-87); Construtora Criativa Ltda -
Me (07.663.109/0001-58); Construtora Panama Ltda - Me (04.128.259/0001-73); César Rogério Lima
Cavalcante (165.955.643-00); Decio Paulo Bonilha Munhoz (310.971.540-68); Eduardo Florentino
Ribeiro (054.414.983-15); Francisca Silva Rodrigues (468.359.703-91); Humberto Júnior Moreira de
Vasconcelos (806.190.613-91); José Cláudio de Castro Lima (390.594.803-68); Julia Maria Martins
Boto (267.399.843-87); Maria Jane Dantas de Sousa Silva (713.997.393-87); Maria Joselita Cruz
(246.381.703-82); Maria de Fátima Lima Nobre (031.713.563-50); Willami de Sousa Paiva
(653.945.853-34).
3.3. Recorrentes: Decio Paulo Bonilha Munhoz (310.971.540-68); Maria Joselita Cruz
(246.381.703-82); Construtora Panama Ltda - Me (04.128.259/0001-73); Humberto Júnior Moreira de
Vasconcelos (806.190.613-91); Eduardo Florentino Ribeiro (054.414.983-15); Maria Jane Dantas de
Sousa Silva (713.997.393-87); José Cláudio de Castro Lima (390.594.803-68)..
4. Órgão/Entidade: Município de Cascavel - CE.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
8. Representação legal: José Vanderlei Marques Veras (22.795/OAB-CE), representando Maria
Jane Dantas de Sousa Silva; Francisco Artur de Souza Munhoz (18458/OAB-CE), Alanna Castelo
Branco Alencar (6854/OAB-CE) e outros, representando Decio Paulo Bonilha Munhoz; José
Vanderlei Marques Veras (22.795/OAB-CE), representando Eduardo Florentino Ribeiro.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de reconsideração por Décio Paulo
Bonilha Munhoz, Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos/Construtora Panamá-ME, Eduardo
Florentino Ribeiro, Maria Jane Dantas de Sousa Silva, Maria Joselita Cruz e José Cláudio de Castro
Lima, todos impugnando o Acórdão 2.250/2019-TCU-Plenário, por meio do qual suas contas foram
julgadas irregulares, com imputação de débito e sanções,
os motivos expostos pelo Relator, em:
9.1. conhecer dos recursos de reconsideração para, no mérito, dar-lhes provimento parcial;
9.2. tornar insubsistentes os itens 9.4 a 9.8 do Acórdão 2.250/2019-TCU-Plenário;
9.3. julgar regulares as contas de Décio Paulo Bonilha Munhoz, Eduardo Florentino Ribeiro,
Maria Jane Dantas de Sousa Silva, Maria Joselita Cruz e José Cláudio de Castro Lima;
9.4. julgar irregulares as contas de Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos e da Construtora
Panamá Ltda. e condená-los, solidariamente, ao pagamento das quantias a seguir especificadas,
atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora, calculadas desde as datas indicadas até o
efetivo recolhimento, fixando-lhes o prazo de quinze dias para que comprovem, perante o Tribunal, o
recolhimento das referidas importâncias aos cofres do Tesouro Nacional, nos termos do art. 23, inciso
III, alínea “a”, da citada Lei c/c o art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno do TCU
(RITCU), abatendo-se na oportunidade as quantias eventualmente ressarcidas, na forma prevista na
legislação em vigor:
Tipo Data Valor (R$)

(D/C)
28
Débito 24/9/20 132.381,81

10
Débito 14/4/20 52.995,00
11
Crédit 1º/6/201 17.192,08
o 2
9.5. aplicar a Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos e da Construtora Panamá Ltda.,

individualmente, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno, no
valor de R$ 15.000,00 (quinze mil Reais), fixando-lhes o prazo de quinze dias, a contar da notificação,
para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno), o
recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data deste
acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em
vigor;
9.6. declarar a inidoneidade da Construtora Panamá Ltda. (CNPJ 04.128.259/0001-73) e da
Construtora Criativa Ltda. (CNPJ 07.663.109/0001-58), para participar de licitação na Administração
Pública Federal no prazo de três anos, com fundamento no art. 46 da Lei Orgânica do TCU;
9.7. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial
das dívidas, caso não atendidas as notificações; e
9.8. dar ciência desta deliberação aos recorrentes, ao Município de Cascavel e à Procuradoria da
República no Estado do Ceará.

Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Vital do Rêgo e Antonio Anastasia.
1. Processo nº TC 021.408/2009-6.
1.1. Apensos: 018.827/2020-9; 018.831/2020-6; 019.910/2020-7; 018.830/2020-0;
019.912/2020-0; 035.395/2020-6
2. Grupo II – Classe I – Assunto: Recurso de Revisão em Tomada de Contas Especial.
3.1. Interessados: Fundo Nacional de Saúde - MS (00.530.493/0001-71); Prefeitura Municipal de
Conceição do Jacuípe - BA (14.222.574/0001-19); Procuradoria da República/BA - MPF/MPU
(26.989.715/0010-01).
3.2. Responsáveis: Cléia Maria Trevisan Vedoin (207.425.761-91); Darci José Vedoin
(091.757.251-34); Klass Comercio e Representação Ltda (02.332.985/0001-88); Tania Marli Ribeiro
Yoshida (252.235.185-00).
3.3. Recorrente: Tania Marli Ribeiro Yoshida (252.235.185-00).
4. Órgão/Entidade: Município de Conceição do Jacuípe - BA.
5.1. Relatora da deliberação recorrida: Ministra Ana Arraes.
29
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Controle Externo de

Aquisições Logísticas (Selog).
8. Representação legal: Glauco Teixeira de Souza (15951/OAB-BA), Pedro da Costa Vargens
(23140/OAB-BA); Ivo Marcelo Spinola da Rosa (13731/OAB-MT), Luiz Mário do Nascimento Junior
(12886/OAB-MT).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de revisão contra o Acórdão 2.062/2013-2ª
Câmara;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, diante
das razões expostas pelo relator, em:
9.1. não conhecer do recurso interposto por Tania Marli Ribeiro Yoshida.;
9.2. dar ciência deste acórdão à recorrente e aos demais interessados; e
9.3. encaminhar cópia deste acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam ao
Tribunal Regional Federal da 1ª Região e à Advocacia-Geral da União (AGU), a fim de subsidiar a
defesa da União nos processos de Agravo de Instrumento 1029861-48.2020.4.01.0000 e de Ação
Ordinária 1049944-70.2020.4.01.3400, em tramitação, respectivamente, no Tribunal Regional Federal
da 1ª Região e na 1ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal.

1. Processo nº TC 034.572/2018-0.
1.1. Apenso: 020.407/2017-3
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação
3.1. Responsáveis: Danielle Vianna Martins (019.155.447-26); Marcelo José Salles de Almeida
(738.146.287-72); Orlando Santos Diniz (793.078.767-20).
4. Órgãos/Entidades: Administração Regional do Senac no Estado do Rio de Janeiro;
Administração Regional do Sesc no Estado do Rio de Janeiro.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico
(SecexDesen).
8. Representação legal: Representação legal: Marcos Jose Santos Meira (219.088/OAB-RJ),
Andre Luís Santos Meira (25.297/OAB-DF) e outros, representando Danielle Vianna Martins; Camila
Machado Silva (190119/OAB-RJ) e outros, representando Administração Regional do Senac no
Estado do Rio de Janeiro; Marta de Castro Meireles (130.114/OAB-RJ) e Ivan Ribeiro dos Santos
Nazareth (121.685/OAB-RJ), representando Marcelo José Salles de Almeida; Raphaela Cunha Justo
da Silva (94117/OAB-RJ), Anderson Prezia Franco (59.780/OAB-DF), Felipe de Santa Cruz Oliveira
Scaletsky, (38.672/OAB-DF) e outros, representando Administração Regional do Sesc no Estado do
Rio de Janeiro; Marialda Fernandes Santos (74915/OAB-RJ), representando Orlando Santos Diniz.
30
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação noticiando supostas irregularidades
ocorridas nas Administrações Regionais do Sesc e do Senac no Estado do Rio de Janeiro, relacionadas
aos contratos de prestação de serviços de organização de eventos decorrentes das Concorrências
62.745/2017-Sesc/ARRJ e 725.931/2017-Senac/ARRJ,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão extraordinária do
Plenário, ante as razões expostas pelo relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos
arts. 235 e 237, inciso VI, do RI/TCU, para, no mérito, considerá-la procedente;
9.2. com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução 315/2020, dar ciência ao Sesc/ARRJ e ao
Senac/ARRJ que a realização de certames licitatórios sem a estimativa adequada dos valores dos
contratos, bem como do necessário detalhamento dos orçamentos estimativos das contratações, a
exemplo do verificado nas Concorrências 62.745/2017-Sesc/ARRJ e 725.931/2017-Senac/ARRJ,
resultam no descumprimento do art. 13 dos respectivos regulamentos de licitações e contratos;
9.3. com fundamento no art. 250, inciso II, do RI/TCU, determinar ao Sesc/ARRJ e ao
Senac/ARRJ que:
9.3.1. sempre que as ações específicas de marketing promocional, a exemplo da realização de
eventos, demandarem o fornecimento de bens e/ou serviços de terceiros, as aquisições deverão ser
realizadas preferencialmente pela própria administração da entidade, nos termos do Regulamento de
Licitações e Contratos;
9.3.2. as aquisições de bens e/ou serviços com a intermediação da agência contratada e o
respectivo pagamento de honorários deverão ocorrer em caráter excepcional, apenas quando as
características da ação de marketing promocional tornarem inviável econômica ou tecnicamente a
aquisição pela própria entidade do Sistema “S”;
9.3.3. nos casos de aquisição de bens e/ou serviços de terceiros com a intermediação da agência
contratada, deverá constar do processo relativo à cada ação específica de marketing promocional a
manifestação formal dos motivos que justificaram a intermediação, a qual deverá ser aprovada pela
autoridade competente pela ratificação das despesas da ação específica;
9.3.4. devem ser registrados nos processos de fiscalização contratual os procedimentos
realizados e os resultados alcançados nas contratações, de modo a possibilitar a checagem da aderência
dos orçamentos dos serviços contratados com fornecedores das agências aos preços de mercado;
9.4. rejeitar as razões de justificativa dos Srs. Orlando Santos Diniz, Marcelo José Salles de
Almeida e Danielle Vianna Martins;
9.5. aplicar aos responsáveis abaixo indicados a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei
8.443/1992, nos valores a seguir discriminados, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar das
notificações, para comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional,
sob pena de cobrança judicial do valor atualizado monetariamente, na forma da legislação em vigor,
desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento:
Responsável Valor individual da multa

Danielle Vianna Martins R$ 20.000,00
Marcelo José Salles de Almeida R$ 70.000,00
Orlando Santos Diniz R$ 70.000,00
9.6. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações, nos
termos do art. 28, II, da Lei 8.443/1992;
9.7. dar ciência deste acórdão aos responsáveis, ao Senac/ARRJ e ao Sesc/ARRJ;
9.8. dispensar o monitoramento do subitem 9.3 supra.
31

Zymler (Relator), Vital do Rêgo e Antonio Anastasia.
1. Processo nº TC 007.970/2016-1.
1.1. Apenso: 006.793/2016-9
2. Grupo I – Classe de Assunto: I Pedido de Reexame (Representação)
3.3. Recorrente: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992)..
4. Órgão/Entidade: Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Controle Externo da
Administração do Estado (SecexAdmin).
8. Representação legal: Silvia Carolina Pereira Camargo Faria (30.327/OAB-GO), Joao de
Carvalho Leite Neto (19.914/OAB-DF) e outros; Silvia Carolina Pereira Camargo Faria (30327/OAB-
GO), Joao Augusto de Lima (20.264/OAB-DF) e outros; Raul da Rocha Passos Neto, Alceu Penteado
Navarro (24408/OAB-SP) e outros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de pedido de reexame interposto por Francisco
Yutaka Kurimori, contra o Acórdão 740/2021-Plenário;
diante das razões expostas pelo relator, em:
9.1. conhecer do recurso para, no mérito, negar-lhe provimento;
9.2. dar ciência da deliberação ao recorrente e demais interessados.

1. Processo nº TC 023.440/2016-3.
32
1.1. Apensos: 030.298/2017-2; 030.299/2017-9

2. Grupo I – Classe de Assunto: I Recurso de Revisão em Tomada de Contas Especial
3.1. Interessado: Fundação Nacional de Saúde (26.989.350/0001-16).
3.2. Responsável: José Leonel de Moura (205.723.014-72).
3.3. Recorrente: José Leonel de Moura (205.723.014-72).
4. Órgão/Entidade: Município de Mulungu - PB.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Aroldo Cedraz.
8. Representação legal: Pedro Freire de Souza Filho e Paulo Ítalo de Oliveira Vilar
(14.233/OAB-PB), representando José Leonel de Moura.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de revisão interposto por José Leonel de
Moura contra o Acórdão 6.789/2017-TCU-2ª Câmara, mantido pelo Acórdão 5.550/2020-TCU-2ª
Câmara;
9.1. conhecer do recurso de revisão para, no mérito, negar-lhe provimento;
9.2. dar ciência desta deliberação ao recorrente e demais interessados.

1. Processo nº TC 031.462/2018-9.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I Recurso de Reconsideração em Tomada de Contas Especial.
3.1. Interessado: Ministério da Cultura.
3.2. Responsáveis: Antonio Carlos Belini Amorim (039.174.398-83); Felipe Vaz Amorim
(692.735.101-91); Solução Cultural Consultoria Em Projetos Culturais Ltda. - Me (07.481.398/0001-
74).
3.3. Recorrente: Felipe Vaz Amorim (692.735.101-91).
4. Entidade: Estado de São Paulo.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin.
33
8. Representação legal: Glauter Fortunato Dias Del Nero (356.932/OAB-SP), Luca Padovan
Consiglio (389.966/OAB-SP).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de reconsideração interposto por Felipe
Vaz Amorim contra o Acórdão 1.366/2021-TCU-Plenário, da relatoria do E. Ministro Aroldo Cedraz,
que julgou irregulares as suas contas, condenando-o ao pagamento do débito e da multa, e o inabilitou
para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública;
9.1. conhecer do recurso de reconsideração para, no mérito, negar-lhe provimento; e
9.2. dar ciência ao recorrente e demais interessados.

1. Processo nº TC 040.716/2021-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I - Pedido de Reexame em Representação
3.1. Interessado: Manaus Aerotáxi Participações Ltda. (02.324.940/0001-61).
3.2. Recorrente: Manaus Aerotáxi Participações Ltda. (02.324.940/0001-61)..
4. Órgão/Entidade: Comando da 12ª Região Militar.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler
8. Representação legal: Jose Manoel Alberto Matias Pires (3718/OAB-RO), representando
Manaus Aerotáxi Participações Ltda.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de pedido de reexame interposto pela
sociedade empresária Manaus Aerotáxi Participações Ltda. contra o Acórdão 1.467/2022-Plenário,
9.1. conhecer do pedido de reexame, com fundamento nos arts. 32, inciso I, 33 e 48 da Lei
8.443/1992, para, no mérito, negar-lhe provimento; e
9.2. dar ciência desta deliberação à empresa Manaus Aerotáxi Participações Ltda. e ao Comando
da 12ª Região Militar.

34

1. Processo nº TC 010.314/2014-8.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Revisão de ofício (Aposentadoria).
3.1. Interessados: Cleonir de Oliveira Maranhão (753.477.767-49).
4. Órgão/Entidade: Tribunal Regional do Trabalho da 10ª Região/DF e TO.
5. Relator: Ministro Augusto Nardes.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Integridade de Atos e Pagamentos de Pessoal e
de Benefícios Sociais (Sefip).
8. Representação legal: Marlúcio Lustosa Bonfim (OAB/DF 16.619), Irismar de Souza Martins
(OAB/DF 60.141) e outros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de Revisão de Ofício de ato de
aposentadoria de Cleonir de Oliveira Maranhão, ex-servidor do Tribunal Regional do Trabalho da 10ª
Região/DF e TO,
diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento nos artigos 71, III, da Constituição Federal
de 1988; 1º, V, e 39, II, da Lei 8.443/1992; 1º, VIII, 259, II, 260, § 1º, e 262, § 2º, do Regimento
Interno/TCU, em:
9.1. revisar de ofício o Acórdão 8.922/2021-TCU-2ª Câmara, de modo que o ato de
aposentadoria de Cleonir de Oliveira Maranhão seja considerado ilegal;
9.2. dispensar o ressarcimento das quantias indevidamente recebidas de boa-fé, consoante o
disposto no Enunciado 106 da Súmula de Jurisprudência do TCU;
9.3. determinar ao Tribunal Regional do Trabalho da 10ª Região/DF e TO, com base no art. 45
da Lei 8.443/1992 e no inciso I do art. 4º da Resolução TCU 315/2020, que:
9.3.1. promova, no prazo de quinze dias, a contar da notificação desta decisão, caso a parcela
incorporada em razão do exercício de funções comissionadas entre 8/4/1998 e 4/9/2001 tenha sido
concedida por decisão judicial não transitada em julgado ou por decisão administrativa, o seu devido
destaque e a transforme em parcela compensatória, devendo ela ser absorvida por quaisquer reajustes
futuros, consoante decidido pelo STF no RE 638.115/CE;
9.3.2. dê ciência, no prazo de quinze dias, a contar da notificação desta decisão, de seu inteiro
teor ao interessado e encaminhe ao TCU, no prazo de trinta dias, a contar da notificação desta decisão,
comprovante da data de ciência do teor desta deliberação pelo ex-servidor;
9.4. dar ciência desta deliberação ao interessado e ao Tribunal Regional do Trabalho da 10ª
Região/DF e TO.

35
Zymler, Augusto Nardes (Relator), Vital do Rêgo, Jorge Oliveira e Antonio Anastasia.
1. Processo nº TC 017.040/2022-1.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação.
4. Órgão/Entidade: Ministério de Minas e Energia.
5. Relator: Ministro João Augusto Ribeiro Nardes.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Petróleo e Gás Natural
(SeinfraPetróleo).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de representação formulada pelo
Deputado Federal Reginaldo Lázaro de Oliveira Lopes a respeito de possíveis irregularidades
ocorridas no âmbito do Governo Federal, relacionadas às ações em andamento no sentido de privatizar
a Petrobras, na qualidade de sociedade de economia mista e entidade integrante da administração
federal;
as razões expostas pelo relator, em:
9.1. não conhecer da presente representação, com fundamento no art. 237, parágrafo único, c/c
art. 235, caput, do Regimento Interno/TCU, não havendo sido satisfeitos os requisitos de
admissibilidade, em virtude da inexistência de atos concretos a serem avaliados, neste momento, por
este Tribunal;
9.2. fazer constar da ata desta sessão determinação à SeinfraPetróleo para que autue processo
específico de acompanhamento dos atos preparatórios para desestatização da Petrobras;
9.3. realizar diligência, no âmbito do processo de acompanhamento de que trata o item anterior,
com fundamento no art. 157 do RI/TCU, ao Ministério das Minas e Energia e ao Ministério da
Economia, para que, no prazo de quinze dias, encaminhem a este Tribunal eventuais pareceres da
Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e da Secretaria do Tesouro Nacional, estudos e demais
documentos porventura existentes relativos à proposta de privatização da Petrobras, bem como
informem sobre os responsáveis, o cronograma, o atual estágio e os próximos passos da sua eventual
privatização;
9.4. encaminhar cópia desta decisão ao representante, informando-lhe que o relatório e voto que
a fundamentam podem ser acessados no sítio eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos; e
9.5. arquivar os presentes autos.


36
1. Processo nº TC 029.203/2016-3.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração (em Pedido de Reexame em
Relatório de Auditoria).
3.1. Responsáveis: A F de Aragão Paz (00.239.240/0001-43); J W Comércio e Serviços Ltda. –
EPP- Piazza & Cia. Ltda. (13.753.301/0001-38); Joel Dourado Franco (759.390.703-10); Lider
Construções e Locações Ltda. – ME (73.603.300/0001-39); Lidiane Leite da Silva (049.820.053-11);
Malrinete dos Santos Matos (344.359.132-91); Sandy Karolinne Cutrim Santos (045.395.963-65);
T. de Melo Ribeiro & Cia. Ltda. (08.618.440/0001-19).
3.2. Recorrente: Joel Dourado Franco (759.390.703-10).
4. Órgãos/Entidades: Município de Bom Jardim – MA; Município de Cajari – MA.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Augusto Nardes.
7. Unidades Técnicas: Não atuou.
8. Representação legal: Adriana Santos Matos (18.101/OAB-MA), representando Joel Dourado
Franco; Fabiana Borgneth de Araujo Silva (10.611/OAB-MA), representando Sandy Karolinne Cutrim
Santos; João Gentil de Galiza (9814/OAB-MA), representando o Município de Cajari – MA.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração opostos por Joel Dourado Franco
em face do Acórdão 1.925/2022-TCU-Plenário, por meio do qual o Tribunal não conheceu de pedido
de reexame contra o Acórdão 821/2022-TCU-Plenário, em razão da inadequação do apelo,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com
fundamento nas razões expostas pelo Relator e nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992 c/c o art.
287 do Regimento Interno, em:
9.1. conhecer dos presentes embargos de declaração e, no mérito, rejeitá-los, sem prejuízo de
fazer os esclarecimentos adicionais consignados no voto que fundamenta a presente decisão,
mantendo-se inalterados os termos do Acórdão 1.925/2022-TCU-Plenário;
9.2. dar ciência deste acórdão ao embargante, informando-lhe que o Relatório e Voto que o
fundamentam podem ser acessados no endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos.

1. Processo nº TC 010.126/2022-8
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Aposentadoria
3. Interessada: Laura Regina Maia Nobre (529.866.167-04)
4. Unidade: Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região/SC
5. Relator: Ministro Jorge Oliveira
6. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé
37

de Benefícios Sociais – Sefip
8. Representação legal: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de ato de aposentadoria de ex-servidora
do Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 71, inciso III, da Constituição Federal, 1º,
inciso V, 39, inciso I, da Lei 8.443/1992, e art. 260, §§ 2º e 5º, do Regimento Interno, em:
9.1. reconhecer o registro tácito do ato inicial de aposentadoria de Laura Regina Maia Nobre;
9.2. considerar prejudicada, por perda de objeto, a revisão de ofício do ato em exame;
9.3. dar ciência deste acórdão ao órgão de origem, com a informação de que o relatório e voto
que o fundamentam está disponível no endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos.

Zymler, Vital do Rêgo, Jorge Oliveira (Relator) e Antonio Anastasia.
1. Processo nº TC 025.146/2020-3
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Pedido de Reexame (em Auditoria)
3. Recorrente: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit
4. Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Aroldo Cedraz
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos – Serur
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, originalmente de auditoria no edital para
reconstrução da Rodovia BR-319/AM, no trecho entre o km 198,2 e o km 250,0, agora em fase de
exame do pedido de reexame interposto pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
– Dnit contra dispositivo do Acórdão 128/2022-TCU-Plenário, que considerou irregular a ausência de
normativo que defina a metodologia a ser adotada em avaliações mecanísticas de pavimentos em obras
rodoviárias.
as razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/1992, em:
9.1. conhecer do pedido de reexame encaminhado pelo Dnit, para, no mérito, julgá-lo
improcedente;
9.2. encaminhar cópia deste acórdão ao recorrente, com a informação de que o inteiro teor do
relatório e do voto que o fundamentam está disponível no endereço eletrônico
www.tcu.gov.br/acordaos.
38

1. Processo nº TC 036.178/2021-7
2. Grupo I – Classe de Assunto: IV – Tomada de Contas Especial
3. Responsável: Luiz Antônio Barbosa de Almeida (090.829.657-63)
4. Unidade: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos
6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada pela
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos contra o ex-empregado Luiz Antônio Barbosa de Almeida
em razão de desfalque de valores em unidade daquela empresa pública.
as razões expostas pelo relator, e com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 12, § 3º, 16, inciso III, alíneas
“b” e “c”, 19, 23, inciso III, 26, 28, inciso II, 57 e 60 da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 214, inciso III,
alínea “a”, e 217, e 260, do Regimento Interno, em:
9.1. considerar Luiz Antônio Barbosa de Almeida revel para todos os efeitos, dando-se
prosseguimento ao processo;
9.2. julgar irregulares as contas de Luiz Antônio Barbosa de Almeida e condená-lo ao pagamento
da importância a seguir especificada, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação,
para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres da Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir da
data indicada até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor;
Data Valor histórico Tipo

18/7/2019 196.360,00 Débito
12/2/2021 793,26 Crédito
9.3. aplicar a Luiz Antônio Barbosa de Almeida multa de R$ 20.000,00 (vinte mil reais),
fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal, o
recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a presente
data até a do efetivo recolhimento, se paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.4. considerar grave a infração cometida pelo responsável, inabilitando-o para o exercício de
cargo em comissão ou função de confiança na Administração Pública pelo período de cinco anos;
9.5. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;
9.6. autorizar, caso requerido e se o processo não tiver sido remetido para cobrança judicial, o
parcelamento da dívida em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e consecutivas;
9.7. fixar o vencimento da primeira parcela em quinze dias, a contar do recebimento da
notificação, e os das demais a cada 30 dias, devendo incidir sobre cada valor mensal os
correspondentes acréscimos legais, na forma prevista na legislação em vigor;
39
9.8. alertar o responsável que, em caso de parcelamento da dívida, a falta de pagamento de

qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor;
9.9. encaminhar cópia desta decisão ao responsável, à Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos e à Procuradoria da República no Estado do Rio de Janeiro, com a informação de que o
relatório e o voto que a fundamentam está disponível para consulta no endereço

1. Processo: TC-031.437/2020-6.
2. Grupo II; Classe de Assunto: IV – Tomada de Contas Especial.
3. Responsável: Fernando Antônio Jacintho de Campos (065.972.378-62).
4. Órgão: Comando da 11º Brigada de Infantaria Leve.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial –
Secex/TCE.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Tomada de Contas Especial instaurada pelo
Comando da 11º Brigada de Infantaria Leve em função da realização de saques indevidos dos
pagamentos referentes à pensão militar recebida pela genitora do responsável após o falecimento desta.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea “d”, 19, caput, e 23, inciso III, da
Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas do Sr. Fernando Antônio Jacintho de Campos e condená-lo
ao pagamento das importâncias abaixo especificadas, atualizadas monetariamente e acrescidas dos
juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas até a efetiva quitação do débito, fixando-lhe
o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para que comprove, perante o
Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento das referidas
quantias aos cofres do Tesouro Nacional, nos termos da legislação em vigor:
Data Valor (R$)

1º/9/2014 6.508,11
1º/10/2014 6.508,11
1º/11/2014 6.508,11
1º/12/2014 9.762,16
1º/1/2015 6.508,11
40
1º/2/2015 6.508,11
1º/3/2015 6.508,11
1º/4/2015 7.100,73
1º/5/2015 7.100,73
1º/6/2015 7.100,73
1º/7/2015 10.651,09
1º/8/2015 7.100,73
1º/9/2015 7.100,73
1º/10/2015 7.100,73
1º/11/2015 7.100,73
1º/12/2015 10.651,09
1º/1/2016 7.100,73
1º/2/2016 7.100,73
1º/3/2016 7.100,73
1º/4/2016 7.100,73
9.2. aplicar a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 ao Sr. Fernando Antônio Jacintho de
Campos, no valor de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a
contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do
Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente
desde a data do presente Acórdão até a do efetivo recolhimento, caso paga após o vencimento, na
forma da legislação em vigor;
9.3. autorizar, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217 do
Regimento Interno/TCU, o parcelamento das dívidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e
sucessivas, sobre as quais incidirão os correspondentes acréscimos legais (débito: atualização
monetária e juros de mora; multa: atualização monetária), esclarecendo ao responsável que a falta de
pagamento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor, sem prejuízo
das demais medidas legais;
9.4. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, com fulcro no art. 28, inciso II, da Lei
8.443/1992, caso não atendida a notificação;
9.5. considerar grave a conduta praticada pelo Sr. Fernando Antônio Jacintho de Campos, nos
termos do art. 60 da Lei 8.443/1992 e do art. 270, § 1º, do Regimento Interno/TCU;
9.6. inabilitar o Sr. Fernando Antônio Jacintho de Campos para o exercício de cargo em
comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal, por um prazo de 5
(cinco) anos, nos termos do art. 60 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 15, inciso I, alínea “i”, e 270 do
Regimento Interno/TCU; e
9.7. dar ciência deste Acórdão ao Comando da 11º Brigada de Infantaria Leve, bem como à
Procuradoria da República no Estado de São Paulo, para adoção das medidas que entender cabíveis,
nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992, c/c o § 7º do art. 209 do Regimento Interno/TCU.

Zymler, Vital do Rêgo, Jorge Oliveira e Antonio Anastasia.
13.2. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa (Relator) e Weder de Oliveira.
41
1. Processo nº TC 008.923/2022-1.
2. Grupo I – Classe II – Assunto: Solicitação do Congresso Nacional.
4. Órgãos/Entidades: Ministério da Cidadania; Ministério da Justiça e Segurança Pública;
Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos; Ministério da Saúde; Ministério do
Turismo; Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas - Departamento Nacional;
Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial - Departamento Nacional; Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial - Departamento Nacional.
5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública
(SecexDefes).
8. Representação legal: Jayme Benjamin Sampaio Santiago (15398/OAB-DF), Cássio Augusto
Muniz Borges (91152/OAB-RJ) e outros, representando Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
- Departamento Nacional; Karine Blamires Komka Teixeira (29.592/OAB-DF), Laura Delalibera
Mangucci Rodrigues (47.835/OAB-DF) e outros, representando Serviço Brasileiro de Apoio Às Micro
e Pequenas Empresas - Departamento Nacional.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de solicitação do Congresso Nacional, formulada
pela Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor do
Senado Federal (Ofício 4/2022-CTFC, de 3/5/2022), com base na proposta de fiscalização e controle
5/2021.
9.1. prorrogar por mais 90 (noventa) dias o prazo para conclusão da auditoria autorizada pelo
acórdão 1519/2022- TCU-Plenário, nos termos do art. 15, § 2º, da Resolução-TCU 215/2008;
9.2. dar ciência desta deliberação ao presidente da Comissão de Transparência, Governança,
Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor do Senado Federal, informando-lhe que, tão logo
sejam concluídos os trabalhos de fiscalização, ser-lhe-á dado conhecimento dos resultados e das
medidas adotadas por este Tribunal.

13.2. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira (Relator).
1. Processo nº TC 014.280/2021-3.
1.1. Apensos: 014.821/2021-4; 014.820/2021-8
2. Grupo I – Classe VII - Assunto: Representação.
42
3. Interessados: Favorita Comércio e Serviços Ltda (21.380.013/0001-03); JND Representações

Ltda. (30.619.366/0001-04); Nova Max Máquinas e Equipamentos Eireli (24.491.429/0001-97);
Otmiza Comercial Ltda (20.413.494/0001-43); XCMG Brasil Indústria Ltda (14.707.364/0001-10).
4. Órgãos/Entidades: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do
Parnaíba; Ministério do Desenvolvimento Regional; Presidência da República.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
8. Representação legal: Pedro Henrique Adoglio Benradt (OAB/SP 327754), representando
XCMG Brasil Indústria Ltda.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação a respeito de possível sobrepreço
em licitações da Codevasf para aquisição de máquinas pesadas.
9.1. conhecer da presente representação para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;
9.2. determinar à Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
(Codevasf), com fundamento no art. 250, II, do RI/TCU, que, no prazo de 30 (trinta) dias, estabeleça
procedimento administrativo que oriente as suas unidades (sede e superintendências regionais) a
buscar preços mais econômicos de máquinas pesadas entre as atas de registro de preços que gerenciam,
utilizando-se de parâmetro de preços obtido em pesquisa ampla (art. 23 da lei 14.133/2021) que
demonstre a vantagem econômica das adesões, em observância ao caput do art. 31 da Lei 13.303/2016
(economicidade), noticiando ao Tribunal os encaminhamentos realizados;
9.3. dar ciência à Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
(Codevasf), com fundamento no art. 9º, I, da Resolução TCU 315/2020, de que no pregão eletrônico
10/2020-UASG 195004-2ªSR-BA, constaram especificações de motoniveladoras diferentes nos itens 3
e 5 da ata de registro de preços, quando se tratava de objeto idêntico, ocasionando propostas de preços
distintas e risco de contratação desvantajosa em um dos itens;
9.4. encaminhar cópia da instrução de peça 378 e do relatório da ação de controle 906016 da
CGU (peça 352) à Secretaria de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração
(SeinfraCOM), para que sejam utilizados no planejamento de suas ações fiscalizadoras;
9.5. enviar cópia deste acórdão aos deputados federais Marcelo Ribeiro Freixo e Alessandro
Molon;
9.6. encerrar o processo e arquivar os autos, nos termos do art. 169, V, do RI/TCU.

1. Processo nº TC 041.579/2021-6.
4. Órgão: Ministério do Desenvolvimento Regional.
43

9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação a respeito de possíveis
irregularidades em convênios celebrados entre o Ministério do Desenvolvimento Regional e diversos
municípios, para compra de máquinas pesadas, com recursos das emendas RP9.
9.1. conhecer da presente representação para, no mérito, considerá-la procedente;
9.2. determinar ao Ministério do Desenvolvimento Regional, com fundamento no art. 250, II, do
RI/TCU, que, no prazo de 30 (trinta) dias:
9.2.1. informe as providências adotadas em relação aos convênios classificados nos graus alto e
extremo de risco de sobrepreço que não tiveram os seus valores ajustados pelos convenentes ou que
não foram publicados na Plataforma +Brasil;
9.2.2. forneça informações atualizadas sobre o saneamento das irregularidades detectadas nos
procedimentos licitatórios pertinentes aos convênios firmados com os municípios de Godoy
Moreira/PR (906383/2020) e Ângulo/PR (906043/2020);
9.3. determinar à Controladoria-Geral da União, com fundamento no art. 250, II, do RI/TCU, que
encaminhe ao Tribunal as conclusões acerca do atendimento, pelo Ministério do Desenvolvimento
Regional, às recomendações do relatório de fiscalização 968.685, no prazo de 10 (dez) dias após a
finalização das referidas análises;
9.4. dar ciência ao Ministério do Desenvolvimento Regional de que constitui irregularidade
deixar de exigir dos municípios convenentes que realizem estimativas de preços na forma preconizada
no art. 5º, I e II e §1º, da IN 73, de 5/8/2020, do Ministério da Economia, vigente à época, substituída
pela IN 65, de 7 de julho de 2021;
9.5. encaminhar cópia da instrução à peça 56 à Secretaria de Macroavaliação Governamental
(Semag), para que adote as medidas que entender cabíveis, haja vista que analisa tema conexo no TC
014.379/2021-0, notadamente à ausência de transparência (publicidade) na execução de emendas do
relator-geral (RP9), devendo ser observado o que dispõe o art. 8º da Resolução TCU 315, de 2020;
9.6. encaminhar cópia da instrução à peça 56 à Secretaria de Controle Externo do
Desenvolvimento Econômico (SecexDesenvolvimento), tendo em vista o MDR estar em sua clientela
e diante da possibilidade desse trabalho ser aproveitado para fiscalizações futuras conduzidas pela
Secretaria.
Molon;


44
1. Processo TC-020.532/2009-2
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração (Embargos de Declaração,
Recurso de Revisão, Tomada de Contas Especial)
3. Embargante: André Luiz Ceciliano (ex-prefeito, CPF 872.396.397-20)
4. Unidade: Município de Paracambi/RJ
5. Relator: Ministro Antonio Anastasia
5.1. Relator da deliberação embargada: Ministro Antonio Anastasia
7. Unidade Técnica: Serur
8. Representação legal: João Paulo Cunha (OAB/DF 52.369), Mauro Porto (OAB/DF 12878) e
outros, representando André Luiz Ceciliano.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos os autos deste processo de tomada de contas especial em que se
apreciam, nesta fase, embargos de declaração opostos por André Luiz Ceciliano, ex-prefeito do
Município de Paracambi/RJ, ao Acórdão 483/2022-TCU-Plenário,
base no art. 11 da Resolução TCU 344/2022 e no art. 169, III, do Regimento Interno do TCU e diante
das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. reconhecer a prescrição intercorrente das pretensões punitiva e ressarcitória em relação ao
responsável André Luiz Ceciliano;
9.2. tornar insubsistente, somente em relação a André Luiz Ceciliano, o Acórdão 8.642/2011-
TCU-2ª Câmara, bem como as decisões que o sucederam e que trataram de recursos – Acórdãos
3.294/2016, 3.505/2018, 7.930/2018, 12.144/2018, da 2ª Câmara, e 932/2019, 441/2020, 483/2022, do
Plenário;
9.3. notificar o embargante, o Fundo Nacional da Saúde, o Ministério Público no Estado do Rio
de Janeiro, o Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde (Denasus), a
Controladoria-Geral da União (CGU) e o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro a respeito
desta deliberação;
9.4. arquivar o processo.

Zymler, Vital do Rêgo, Jorge Oliveira e Antonio Anastasia (Relator).
1. Processo nº TC 043.945/2021-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V
4. Órgãos/Entidades: Banco do Nordeste do Brasil S.A.; Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira; Ministério da Cidadania; Ministério da Economia; Ministério
da Educação; Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; Secretaria de Governo Digital; Secretaria do
Tesouro Nacional.
45
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti).

9. Acórdão:
VISTO, relatado e discutido este relatório de acompanhamento constituído para avaliar o uso
integrado de informações na gestão de políticas públicas, em fiscalização denominada “Dia D – 2º
Ciclo”,
9.1. determinar aos órgãos gestores das políticas públicas avaliadas na presente fiscalização,
listados no Apêndice “H” do relatório de fiscalização à peça 52, com base no art. 43, inciso I, da Lei
8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal, que encaminhem ao TCU, no
prazo de 120 (cento e vinte) dias, as providências adotadas em relação aos alertas enviados via
plataforma digital para comunicação de riscos;
9.2. recomendar à Secretaria do Tesouro Nacional, com base no art. 43, inciso I, da Lei
8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal, que institua mecanismos
visando garantir maior nível de transparência nos repasses de recursos federais para estados e
municípios, com a individualização dos empenhos respectivos e o correto preenchimento dos campos
no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal que identificam a localização
geográfica e o beneficiário final do gasto;
9.3. recomendar ao Banco do Nordeste do Brasil, com base no art. 43, inciso I, da Lei
8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal, que implemente controles nos
sistemas corporativos, incluindo a possibilidade de análise integrada com outras bases de dados do
poder público, que sinalizem riscos de inadimplência por parte do tomador de empréstimo no
momento de tramitação das propostas de financiamento, exigindo garantias suficientes para assegurar
a saúde financeira dos cofres do banco e do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste;
9.4. recomendar ao Ministério da Economia, com base no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c
art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal, que estabeleça mecanismos de controle, em
especial nos sistemas que operacionalizam a licitação, para impedir que as empresas proibidas de
contratar participem de licitação ou sejam contratadas pela administração pública federal, como, por
exemplo, as empresas com cadastro ativo no Cadastro de Empresas Inidôneas e Suspensas;
9.5. determinar à Segecex que adote as seguintes providências:
9.5.1. encaminhe as suas unidades técnicas vinculadas o resultado dos alertas desenvolvidos na
presente fiscalização, considerando os riscos então identificados apresentados na elaboração do plano
de auditoria afeto a cada unidade, demandando das secretarias vinculadas a forma pela qual se deu a
respectiva utilização, ou justificativas da sua não consideração;
9.5.2. encaminhe aos gestores das políticas públicas avaliadas o resultado dos alertas
desenvolvidos na presente fiscalização, via plataforma digital do TCU para comunicação de alertas;
9.5.3. no próximo ciclo de planejamento:
9.5.3.1. considere a implementação do processo de trabalho proposto no apêndice “B” do
relatório à peça 52, de modo a instituir a fiscalização contínua do “Dia D” no âmbito da Segecex,
considerando o disposto no subitem 9.6 do Acórdão 2.587/2018-Plenário;
9.5.3.2. apresente consolidação acerca do uso e dos resultados que as demais secretarias fizeram
a partir dos diversos alertas e riscos identificados na presente fiscalização, apresentando resumo de tais
resultados no próximo ciclo de planejamento a ser empreendido;
9.6. determinar à Sefti, ouvidas as unidades técnicas responsáveis pela clientela respectiva, que
inclua no escopo dos dispositivos a serem monitorados no TC 003.472/2022-1 as determinações e
recomendações endereçadas nos subitens 9.1 a 9.4 supra, considerando, ainda, na avaliação das
providências exaradas à Casa Civil mediante os Acórdãos 2.587/2018-Plenário e 2.322/2021-Plenário,
o já deliberado nos Acórdãos 1.486/2019-Plenário e 2.279/2021-Plenário;
46
9.7. recomendar ao Ministério da Educação, com base no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c
com art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal, que:
9.7.1. promova ações de capacitação e de conscientização sobre Governo Digital da Educação,
transformação digital da educação e competências digitais voltadas a gestores de redes de ensino
municipais, estaduais e federais de educação, a professores, a servidores e a prestadores de serviço de
escolas e instituições de ensino, como também a alunos, com o objetivo de estabelecer cultura de
Governo Digital da Educação, transformar digitalmente a educação brasileira e desenvolver
competências digitais do século XXI;
9.7.2. realize diagnóstico em Governo Digital e Transformação Digital da Educação com as
redes municipais, estaduais e federais de educação, com base em modelo de maturidade em Governo
Digital, a exemplo do modelo indicado no PDTI 2021-2023 do MEC ou outro escolhido pelo
Ministério, de modo a identificar o nível de maturidade de cada rede pesquisada, contemplando as
informações exemplificadas no Anexo 1 do Apêndice “G”, do relatório de fiscalização, à peça 52;
9.7.3. com base no diagnóstico realizado, induza ações para aumentar o nível de maturidade em
Governo Digital das redes federais, estaduais e municipais de educação, incluindo, por exemplo,
orientações de encaminhamento sobre como a rede de ensino pode alcançar níveis maiores de
maturidade em Governo Digital;
9.7.4. elabore documento único, consolidado, que integre Estratégia de Educação Digital para o
Brasil; Plano de Ação, Monitoramento e Avaliação da Estratégia de Educação Digital para o Brasil; e
Política Nacional de Informação e Informática em Educação, definindo, entre outros os itens
exemplificados no Anexo 2 do Apêndice “G”, do relatório à peça 52;
9.7.5. em articulação com o Ministério da Economia, busque soluções de suprimento de força de
trabalho especializada em Transformação Digital, a exemplo da alocação de servidores analistas de
tecnologia da informação ou utilização do Programa Startup Gov.br, instituído pela Portaria SGD/ME
2.496, de 2 de março de 2021, bem como buscar o fortalecimento da competência das unidades do
MEC em Governo Digital e em Transformação Digital, como apoio ao desenvolvimento de processos
de trabalho e projetos relacionados ao Governo Digital e à Transformação Digital de serviços e
políticas educacionais; e
9.7.6. com amparo no princípio constitucional da eficiência, avalie a conveniência e
oportunidade de adotar medidas para atribuir competência a uma instância administrativa, no âmbito
do Ministério, que possua condições de, com o apoio do Ministério da Economia, no que couber,
influenciar as prioridades e projetos das unidades de negócio no que tange ao governo digital e à
gerência da Estratégia de Educação Digital do Brasil;
9.8. dar conhecimento deste Acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam,
inclusive do relatório da unidade técnica à peça 52:
9.8.1. à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados;
9.8.2. à Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do
Consumidor do Senado Federal;
9.8.3. à Casa Civil da Presidência da República;
9.8.4. ao Ministério Público Federal;
9.8.5. à Polícia Federal;
9.9.6. à Controladoria-Geral da União;
9.8.7. ao Ministério da Economia;
9.8.8. ao Ministério da Educação;
9.8.9. ao Ministério da Saúde;
9.8.10. ao Ministério da Cidadania;
9.8.11. à Secretaria do Tesouro Nacional;
9.8.12. à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional;
9.8.13. ao Banco do Nordeste do Brasil;
47
9.8.14. à Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil, ao Instituto Rui Barbosa e
à Associação Brasileira de Tribunais de Contas dos Municípios;
9.8.15. à Confederação Nacional de Municípios;
9.8.16. à União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação, ao Conselho Nacional de
Secretários de Educação, à Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino
Superior, à União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação, à Confederação Nacional dos
Trabalhadores da Educação, à União Nacional dos Estudantes e ao Conselho Nacional de Educação;
9.8.17. à Associação de Jornalistas de Educação; e
9.8.18. ao Instituto de Educação e Inovação, ao Instituto Ayrton Senna e ao Todos pela
Educação.
9.9. arquivar o presente processo, com base no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do
Tribunal.

Zymler (Relator), Vital do Rêgo, Jorge Oliveira e Antonio Anastasia.
ENCERRAMENTO
Às 16 horas e 42 minutos, a Presidência encerrou a sessão, da qual foi lavrada esta Ata, a ser
aprovada pela Presidência e homologada pelo Plenário.
(Assinado eletronicamente)
DENISE LOIANE CUNHA FONSECA
Subsecretária do Plenário
Aprovada em 16 de novembro de 2022.
(Assinado eletronicamente)
Ministro BRUNO DANTAS
Vice-Presidente no exercício da Presidência
ANEXO I DA ATA Nº 42, DE 1º DE NOVEMBRO DE 2022

COMUNICAÇÕES
Comunicações proferidas pela Presidência.
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhores Ministros,
Senhora Procuradora-Geral,
48
No último domingo, representei o Tribunal de Contas da União nas apurações e divulgação final
do resultado do segundo turno das eleições deste ano.
Minha presença na Mesa simbolizou a importância da auditoria realizada por esta Corte no
sistema de votação brasileiro, conforme também já reconhecido pelo Presidente do TSE em coletiva
dada à imprensa e em diversas outras ocasiões.
Ressalto que somente o TCU poderia realizar tal fiscalização:
• primeiro, por ser o único que encontra respaldo constitucional para essa tarefa;
• segundo, por ser o único que detém métodos, técnicas e arranjos institucionais
adequados e testados para auditar e opinar com credibilidade; e
• terceiro, por ser imparcial, o que é proporcionado pela combinação de cargos de
auditores de caráter integralmente efetivo e um órgão de julgamento composto por
agentes vitalícios, desprovidos de qualquer vínculo funcional com o governo.
Vale registrar que a mencionada auditoria é composta por seis etapas e vem sendo realizada
desde 2021 com o intuito de avaliar o sistema eletrônico de votação no que diz respeito à segurança,
confiabilidade e auditabilidade.
A 5ª etapa, ocorrida nas últimas semanas, teve o objetivo de avaliar os procedimentos
operacionais previstos nos normativos internos do TSE e realizados pelos órgãos da Justiça Eleitoral
em todos os estados e no Distrito Federal.
Foram acompanhadas as etapas de fiscalização e auditoria, carga, preparação e lacração das
urnas eletrônicas e assinatura, lacração digital e testes dos sistemas eleitorais. Também foram
verificados os atos antes e pós votação, como: impressão da zerésima da urna e do Boletim de Urna,
finalização da votação e transmissão dos resultados apurados pelas urnas.
Além disso, houve acompanhamento e verificação do Teste de Integridade das urnas e
verificação da integridade da apuração dos votos por meio de coleta e conferência de quantidade
amostral de Boletins de Urnas.
No segundo turno, 54 auditores coletaram 604 Boletins de Urna em seções eleitorais dos 26
estados e do Distrito Federal. Os documentos foram compartilhados com a equipe de plantão em
Brasília, que procedeu à conferência com os dados divulgados no site do TSE, e nenhuma divergência
foi identificada.
No primeiro turno, obtivemos junto ao TSE 4.161 boletins em meio físico, os quais foram
selecionados aleatoriamente por sorteio. Cerca de 5,8 milhões de informações foram comparadas e
nenhuma divergência foi encontrada.
Essa verificação foi aberta ao acompanhamento de toda a sociedade antes do dia da votação do
segundo turno, por meio da criação do Painel de Avaliação da Integridade dos Boletins de Urna, o que
deu transparência e publicidade ao trabalho.
Diante desse cenário, tenho a convicção de que, mais uma vez, o Tribunal cumpriu seu papel
institucional com louvor, assegurando lisura e credibilidade ao processo eleitoral.
Não posso deixar de parabenizar e agradecer o esforço e o empenho dos servidores desta Casa na
formulação e na execução desse trabalho de tamanha envergadura no País, reconhecimento que
alcança a Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado e a Secretaria de Fiscalização de
Tecnologia da Informação, os auditores que se encontram nos estados, as equipes que apoiaram as
apurações finais aqui em Brasília e aqueles que deram o suporte necessário à execução das tarefas.
Assim, oriento a Secretaria-Geral de Controle Externo para que providencie o registro de elogio
nos respectivos assentamentos funcionais de cada servidor que tenha contribuído para a realização
dessa fiscalização.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 1º de novembro de 2022.
MINISTRO BRUNO DANTAS

Vice-presidente, no exercício da Presidência
49
Senhores Ministros,
Comunico a Vossa Excelências que ontem assinei a Ordem de Serviço nº 9, que constitui comitê
de ministros com o objetivo de acompanhar o processo de transição governamental no âmbito federal.
O referido comitê será composto, além de mim, na condição de coordenador, pelos seguintes
Ministros:
- Vital do Rego, Relator das Contas do Presidente da República no exercício 2023;
- Jorge Oliveira, Relator das Contas do Presidente da República no exercício 2022; e
- Antonio Anastasia, responsável pela Lista de Unidades Jurisdicionadas nº 4 no biênio
2021/2022, na qual consta a Presidência da República.

Vice-Presidente, no exercício da Presidência
Senhores Ministros,
Trago à deliberação de Vossas Excelências sugestão apresentada pelo Procurador Sérgio Caribé
de que, na sessão do próximo dia 30 de novembro, este Plenário dê especial destaque a processos
relacionados aos direitos da pessoa com deficiência.
A proposta é no sentido de que sejam julgados, na referida data, processos que têm como objeto
esse assunto, cuja relevância é inquestionável para toda a sociedade, além de eventuais
monitoramentos relacionados à temática, a critério de cada relator. Nesse sentido, esta Presidência já
entrou em contato com os gabinetes dos relatores e unidades técnicas responsáveis pelos respectivos
autos.
Tal sessão temática – a ser realizada em alusão às comemorações do Dia Internacional da Pessoa
com Deficiência, celebrado em 3 de dezembro – constitui, a meu ver, excelente oportunidade de o
TCU trazer ao debate assuntos concernentes à pessoa com deficiência e de reforçar a defesa de sua
dignidade, direitos e bem-estar.

Vice-Presidente, no exercício da Presidência
Comunicação proferida pelo Ministro Augusto Nardes.
COMUNICAÇÃO
50
Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Havendo sido sorteado para relatar o processo administrativo TC 021.403/2020-1, que trata de
projeto de resolução (peça 1) dispondo sobre o julgamento e apreciação, por meio eletrônico, de
processo de competência do Tribunal de Contas da União, consoante a previsão contida no art. 94, §
7º, do Regimento Interno, submeti a este Colegiado, em 16/6/2020, proposta de abertura de prazo de
15 (quinze) dias para o oferecimento de emendas, pelos senhores Ministros, e de sugestões, pelos
senhores Ministros-Substitutos e pela senhora Procuradora-Geral.
No entanto, pautado o processo para apreciação na sessão de 24/3/2021, acolhi sugestões no
sentido da necessidade de aperfeiçoamento do projeto, motivo pelo qual excluí o processo da pauta,
para saneamento dos autos com a adoção das medidas sugeridas.
Desta feita, tendo em vista o tempo decorrido desde aquela assentada e as alterações ocorridas no
cenário do País, com a saída da pandemia, volto a submeter a este Colegiado o projeto de resolução,
nos termos do art. 75, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno deste Tribunal, com proposta de abertura de
novo prazo de 15 (quinze) dias para o oferecimento de emendas, pelos senhores Ministros, e de
sugestões, pelos senhores Ministros-Substitutos e pela senhora Procuradora-Geral.
Ministro JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES

Relator
RESOLUÇÃO-TCU Nº XXX, DE XX DE JUNHO DE 2020.

Dispõe sobre o julgamento e apreciação, por meio eletrônico, de processos de competência do
Tribunal de Contas da União.
O PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, no uso de suas competências
legais e regulamentares,
Considerando o poder regulamentar conferido ao Tribunal pelo art. 3º da Lei nº 8.443, de 16 de
julho de 1992, para expedir atos e instruções normativas sobre matéria de suas atribuições e sobre a
organização dos processos que lhe devam ser submetidos;
Considerando a previsão contida no art. 94, § 7º, do Regimento Interno do TCU, que autoriza o
exame de processos, inclusive quanto ao mérito, por meio eletrônico;
Considerando a necessidade de racionalizar o tempo empregado nas sessões e imprimir maior
celeridade no exame de processos;
Considerando a necessidade de preservar a ampla publicidade e a transparência das deliberações
proferidas pelo Tribunal; e
Considerando que o exame eletrônico é facultativo e não afasta a possibilidade de apreciação
presencial, resolve:
Art. 1º Os procedimentos para a apreciação, por órgão colegiado do Tribunal de Contas União,
de processos por meio eletrônico de que trata o art. 94, § 7º, do Regimento Interno do TCU, obedecem
ao disposto nesta Resolução.
Parágrafo único. A apreciação de processos por meio eletrônico por órgão colegiado do Tribunal
de Contas União é denominada sessão virtual.
Art. 2º Os processos de competência do Tribunal de Contas da União poderão, a critério do
Relator, ser examinados em sessão virtual convocada previamente pelo Presidente do Colegiado.
51
Art. 3º Os pedidos de sustentação oral referentes a processos incluídos em pauta de sessão virtual
devem ser formulados na forma definida no Regimento Interno do TCU até às 12 horas do dia útil
anterior à realização da sessão.
Parágrafo único. Caso haja proposta de deferimento do pedido de sustentação oral pelo Relator,
o processo será transferido para a pauta da sessão presencial ou telepresencial a ser realizada na mesma
data da sessão virtual.
Art. 4º As pautas das sessões virtuais observarão a forma e os prazos estabelecidos no Regimento
Interno para as sessões presenciais.
§ 1º É facultado à parte opor-se, motivadamente, ao exame de processo em sessão virtual,
mediante peticionamento dirigido ao relator até às 10 horas e 30 minutos do dia de abertura da sessão
respectiva.
§ 2º Os Ministros, os Ministros-Substitutos convocados ou o Representante do Ministério
Público poderão registrar oposição a que o processo pautado seja apreciado de forma virtual até o
encerramento da sessão respectiva.
§ 3º Caso ocorra o registro de oposição de que trata o parágrafo anterior, o processo será
automaticamente transferido para a pauta da sessão presencial ou telepresencial subsequente,
observado o prazo de publicação da pauta.
Art. 5º A sessão virtual terá início na mesma data e horário da sessão presencial ou telepresencial
do respectivo colegiado.
§ 1º Os processos incluídos em pauta de sessão virtual estarão disponíveis para votação entre o
início da sessão e o seu encerramento, que ocorrerá no dia útil subsequente, às 16 horas.
§ 2º As minutas de relatório, voto e acórdão serão disponibilizadas até às 14 horas e 30 minutos
do segundo dia útil anterior à realização da sessão, exceto nos casos previstos no § 14 do art. 141 do
Regimento Interno/TCU, cuja disponibilização deverá ocorrer no momento da inclusão do processo
em pauta.
§ 3º Caso algum dos ministros ou ministros-substitutos convocados queira apresentar proposta de
acórdão divergente, deverá registrar a oposição ao julgamento de que trata o § 2º do art. 4º desta
Resolução.
§ 4º O voto do relator será computado automaticamente na abertura da sessão.
§ 5º Caso o relator queira mudar de posicionamento após o início da sessão, o processo deverá
ser excluído de pauta.
§ 6º Registrado o voto ou a oposição no primeiro dia de sessão, a convocação de ministro-
substituto ou o seu encerramento, no segundo dia, não possibilita a mudança do posicionamento
inicialmente consignado.
§ 7º Considerar-se-á que acompanhou o relator o ministro que não registrou seu voto no prazo
previsto no caput.
Art. 6º As atas das sessões virtuais devem ser elaboradas, no que couber, de acordo com o
estabelecido no Regimento Interno para as atas das sessões presenciais.
Art. 7º. A unidade encarregada do secretariado das sessões ficará responsável pela gestão do
processo de trabalho de realização de sessões virtuais.
Art. 8º Aplicam-se aos processos incluídos em sessão virtual, no que couber, as normas
constantes do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União.
Art. 9º Fica o Presidente autorizado a expedir os atos necessários à operacionalização desta
Resolução e a dirimir os casos omissos.
Art. 10 Fica revogada a Resolução TCU nº 311, de 19 de março de 2020, alterada pela Resolução
TCU nº 313, de 27 de março de 2020.
Art. 11 Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.
JOSÉ MUCIO MONTEIRO

Presidente
52
ANEXO II DA ATA Nº 42, DE 1º DE NOVEMBRO DE 2022

ACÓRDÃOS PROFERIDOS DE FORMA UNITÁRIA
Relatórios, Propostas de Deliberação e Votos emitidos pelo respectivo relator, bem como os
Acórdãos de nºs 2460 a 2487, aprovados pelo Plenário.
GRUPO I – CLASSE VII – Plenário

TC 000.290/2022-0.
Natureza: Denúncia.
Denunciante: Identidade preservada (art. 55 da Lei 8.443/1992).
Interessadas: Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda. (09.068.173/0001-16), Civiltec
Construções e Serviços Eireli (02.287.686/0001-79), Edmil Construções S.A. (03.382.356/0001-25) e
Entidade: Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs).
Representação legal: Carlos Roberto Araújo Barreto (020.852.973-07), Lucas Almeida Baia
Pimentel (062.303.144-28 e Vanice Maria Carvalho Fontenele (OAB/CE 19.783).
SUMÁRIO: DENÚNCIA. PREGÃO ELETRÔNICO. REGISTRO DE PREÇOS.

INSTALAÇÃO DE POÇOS PROFUNDOS. ELEVAÇÃO INJUSTIFICADA DOS PREÇOS
REFERENCIAIS EM COMPARAÇÃO COM OS MESMOS ITENS FRACASSADOS EM
LICITAÇÃO ANTERIOR DEVIDO À INABILITAÇÃO DAS CONCORRENTES. ADOÇÃO
DE MEDIDA CAUTELAR. SUSPENSÃO DE NOVOS CONTRATOS E ADESÕES ÀS ATAS
DE REGISTRO DE PREÇOS. ORDENS DE SERVIÇOS EXPEDIDAS POUCO ANTES PARA
INSTALAÇÃO DE PARTE DOS POÇOS. INCLUSÃO DE SERVIÇOS JÁ LICITADOS.
DIMENSIONAMENTO INJUSTIFICADO DE MATERIAIS E EQUIPAMENTOS.
ELABORAÇÃO IMPRECISA DO ESTUDO TÉCNICO PRELIMINAR E DO TERMO DE
REFERÊNCIA. APROVEITAMENTO DE PARECER JURÍDICO DE OUTRA LICITAÇÃO.
CONHECIMENTO E PROCEDÊNCIA PARCIAL. CONFIRMAÇÃO DA CAUTELAR
MEDIANTE COMANDOS DEFINITIVOS. DETERMINAÇÃO PARA QUE NÃO SEJAM
ASSINADOS NOVOS CONTRATOS, ORDENS DE SERVIÇO E ATAS DE REGISTRO DE
PREÇOS, NEM AUTORIZADA ADESÃO ÀS ATAS EXISTENTES. POSSIBILIDADE
EXCEPCIONAL DE CONTINUAÇÃO DOS CONTRATOS JÁ ASSINADOS EM RAZÃO DA
IMPORTÂNCIA DO FORNECIMENTO DE ÁGUA, DESDE QUE COM A EXCLUSÃO DOS
SERVIÇOS DUPLICADOS E AJUSTE DOS SERVIÇOS SUPERDIMENSIONADOS.
CIENTIFICAÇÃO SOBRE DIVERSAS IRREGULARIDADES COMETIDAS.
NECESSIDADE DE AUDIÊNCIA DO RESPONSÁVEL E DE QUE SEJA APURADA A
EVENTUALIDADE DE CONSUMAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO.
RELATÓRIO
Trata-se de denúncia a respeito de irregularidades nos Pregões Eletrônicos – PE-

SRP 019/2021 e PE-SRP 029/2021, promovidos pelo Departamento Nacional de Obras contra as Secas
(Dnocs) para o registro de preços com vistas à contratação dos serviços necessários à instalação de
1.710 poços profundos na região do semiárido.
53
2. Devido à indicação inicial, principalmente, de sobrepreço no PE-SRP 029/2021, foi

determinado ao Dnocs, cautelarmente, que se abstivesse de assinar novos contratos, atas e ordens de
serviço, conforme o Acórdão 230/2022-Plenário.
3. Também foram feitas as oitivas do Dnocs e das empresas já contratadas para instalação de
parte dos poços, bem como de licitante que teria sido indevidamente inabilitada.
4. Em seguida, a SeinfraCom procedeu à instrução de mérito, que passo a transcrever:
INTRODUÇÃO
1. Cuidam os autos de denúncia com determinação de medida cautelar do Acórdão 230/2022-TCU-
Plenário, Ministro Relator Vital do Rêgo, de 9/2/2022 (peça 44), a respeito de possíveis irregularidades
ocorridas no Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs), relacionadas à licitação para registro de
preços efetivada pelo Pregão Eletrônico-Sistema de Registro de Preços (PE-SRP) 29/2021, Processo
Administrativo (PA) 59400.007530/2021-51, realizado pela Administração Central do Dnocs (DA/L) com
sessão pública em 27/12/2021, tendo por objeto a escolha da proposta mais vantajosa para a contratação de
empresas especializadas na instalação de poços tubulares profundos em diversos municípios inseridos na área de
atuação do Dnocs (Minas Gerais, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte, Ceará e
Piauí), tendo ainda envolvido o Pregão Eletrônico-SRP 19/2021, Processo Administrativo 59400.004114/2021-
00, com objetos semelhantes, conforme descrições, quantidades e preços máximos (esses para o PE-SRP
29/2021) abaixo:
Quadro 1
Quan Valor
I Valor Total
Descrição tidade Unitário Máximo
tem Máximo Aceitável (R$)
(unidades) Aceitável (R$)
Instalação de novecentos
poços com sistema de
bombeamento e implantação de
sistema de abastecimento de
1água (SAA) com chafariz de 900 34.271,92 30.844.728,00
5.000 litros e
energização na rede
concessionária (regiões de
rocha cristalina e sedimentar)
Instalação de 650 poços
com sistema de bombeamento e
implantação de sistema de
abastecimento de água (SAA)
2 650 44.010,52 28.606.838,00
com chafariz de 5.000 litros
com sistema autônomo de
geração fotovoltaica Grid 1
(regiões de rocha cristalina)
Instalação de 160 poços
abastecimento de água (SAA)
3 160 75.386,04 12.061.766,40
com chafariz de 5.000 litros
geração fotovoltaica Grid 2
(regiões de rocha sedimentar)
Total Geral Máximo Estimado 71.513.332,40
Fonte: Edital PE-SRP 29/2021 (peça 4, p. 3) e Resumo de Planilha Orçamentária de 11/12/2021 (peça 32, p. 1)
2. A indicação dos recursos orçamentários, conforme § 2º, art. 7º, do Decreto 7.892/2013, por se tratar
de licitação com sistema de registro de preços (SRP), foi postergada para o momento de assinaturas dos
contratos, quando foi explicitado que as despesas decorrentes das contratações estão programadas em dotação
orçamentária própria, prevista no orçamento da União de 2021, com a seguinte classificação: Gestão/Unidade:
11203/193002 Fonte: 0100 PTRES: 205534 Elemento de Despesa: 4490.51 PI: NA0000GISH2 (peça 30, p. 32,
54
e peças 26-28, p. 2-3).

3. A presente instrução trata da análise das oitivas e diligências determinadas pelo Acórdão 230/2022-
TCU-Plenário, Ministro Relator Vital do Rêgo, em 9/2/2022 (peça 44), bem como sobre a avaliação quanto à
manutenção ou revogação da medida cautelar altera pars adotada.
4. Cabe esclarecer que, tendo em vista que já foi realizada oitiva do Dnocs relativamente aos indícios
de irregularidades apontados no referido certame, não há necessidade de o processo ser novamente submetido à
entidade ou terceiros envolvidos para obtenção de comentários de seus gestores, conforme orientação contida no
art. 14, § 2º, da Resolução 315/2020, c/c o art. 8º da Portaria-Segecex 9/2020 e Memorando-Circular-Segecex
8/2020 (item 12 do anexo único) e ainda com o art. 250, V, do Regimento Interno do TCU.
HISTÓRICO
5. Depreende-se da denúncia (peça 1, p. 2) e de pesquisas realizadas na página eletrônica do Dnocs
(peça 3, p. 2, e peça 12), que o Pregão Eletrônico-Sistema de Registro de Preços 29/2021 (PE-SRP 29/2021),
Processo Administrativo (PA) 59400.007530/2021-51, realizado em 27/12/2021 pela Administração Central do
Dnocs (DA/L), com três itens relativos a instalações de poços com sistemas de bombeamentos, implantações de
sistemas de abastecimento de água (SAA) e energizações, pelo valor máximo exigível total de
R$ 71.513.332,40, fora precedido pelo PE-SRP 19/2021, PA 59400.004114/2021-00, também da DA/L, com
extrato de edital publicado no Diário Oficial da União (DOU) em 4/11/2021 e sessão pública realizada em
18/11/2021, portanto 39 dias antes da sessão do PE-SRP 29/2021, sendo que o PE-SRP 19/2021 contava com
cinco itens, dos quais os três primeiros são idênticos aos objetos do PE-SRP 29/2021, mas com valores diversos
e inferiores, conforme segue:
Quadro 2
Valor Unitário Valor Total
Quantidade
Item Descrição Máximo Aceitável Máximo Aceitável
(unidades)
(R$) (R$)
Instalação de novecentos poços com
sistema de bombeamento e implantação
de sistema de abastecimento de água
1 (SAA) com chafariz de 5.000 litros e 900 15.948,49 14.353.648,56
energização na rede concessionária
(regiões de rocha cristalina e
sedimentar)
Instalação de 650 poços com sistema
2 abastecimento de água (SAA) com 650 34.688,46 22.547.504,56
chafariz de 5.000 litros com sistema
autônomo de geração fotovoltaica Grid 1
Instalação de 160 poços com sistema de
bombeamento e implantação de sistema
de abastecimento de água (SAA) com
3 160 62.721,02 10.035.363,96
Bombeamento com análise físico-
4 química e bacteriológica em poço 1.710 1.870,42 3.198.418.20
tubular profundo (1.710 poços)
Estudos geofísicos e hidrogeológicos
para a designação de locais para
5 1.710 3.239,99 5.540.382,90
perfuração de poços profundos (1.710
poços)
Fonte: Edital PE-SRP 19/2021 (peça 12, p. 1-2) e Resumo de Planilha Orçamentária assinado em 31/8/2021 (peça 31, p. 1). Há
equívocos nas transformações de valores totais para unitários na planilha orçamentária, o que motiva o desencontro dos cálculos de valor
total na presente tabela do edital ao se multiplicarem os valores unitários aqui explicitados pelas respectivas unidades.
55
6. Durante as análises das oitivas, foram constatados fatos novos, sendo um deles o de que em
5/11/2021 também foi publicado no DOU o extrato do Edital do PE-SRP 21/2021, Processo Administrativo
(PA) 59400.004131/2021-39 (peças 96 e 97), destinado à contratação de empresas especializadas para a
realização de perfuração de poços tubulares profundos (1.350 em região cristalina e 360 em região sedimentar)
em diversos municípios do Semiárido Brasileiro, com orçamento-base e composições registradas no SEI/Dnocs
0837368 (peça 99). A sessão pública do PE-SRP 21/2021 ocorreu em 22/11/2021 (peça 101), apenas quatro dias
após o PE-SRP 19/2021, sagrando-se vencedoras as empresas Hidrocel Comércio e Serviços Eireli, CNPJ
11.985.225/0001-60, e Terra Perfurações Ltda., CNPJ 00.197.503/0001-07, que tiveram suas adjudicações e
homologações registradas em 8/12/2021 (peça 100), respectivamente para os itens 1 e 2, conforme tabela
abaixo:
Quadro 3
Valor Unitário Empresa Vencedora e
Quantidade
Item Descrição Máximo Valor Unitário Ofertado
(unidades)
Aceitável (R$) (R$)
Perfuração de 1.350 poços cristalinos Hidrocel:
1 1.350 11.168,67
(profundidade média de 60 metros) R$ 10.610,00
Perfuração de 360 poços sedimentares Terra Perfurações:
2 360 107.954,39
(profundidade média de 180 metros) R$ 102.500,00
Fonte: Ata PE-SRP 21/2021 (peças 100 e 101).
7. Em 13/12/2021 foram assinadas pelo Dnocs as Atas de Registros de Preços 32 e 33 decorrentes da
PE-SRP 21/2021, para a eventual prestação de serviço de perfuração de poços tubulares profundos em região
cristalina e sedimentar, respectivamente para a Hidrocel Comércio e Serviços Eireli, pelo valor geral estimado
de R$ 14.323.500,00, e para a Terra Perfurações Ltda., pelo total geral estimado de R$ 36.900.000,00 (peça 102,
p. 1-7 e 8-14). Em 31/12/2021, foram assinados os Contrato 33/2021, com a Hidrocel e 31/2021, com a Terra
Perfurações (peça 139), e, pelos SEI-Dnocs 0943540 e 0943578 (peça 103), foram registrados empenhos no
total de R$ 5.511.960,00 para 355 poços, sendo 336 em rochas cristalinas (Hidrocel) e 19 em solos sedimentares
(Terra Perfurações), seguidas, em 2/2/2022, pelas emissões das correspondentes Ordens de Serviços (OS) 6 e 7
do Dnocs (peça 104).
8. Quanto ao PE-SRP 19/2021, dos documentos obtidos na página
https://apoena.dnocs.gov.br/php/util/downloads.php, constata-se que os itens 4 e 5 do certame foram aceitos por
valores unitários inferiores (R$ 1.740,00 e 3.085,00, respectivamente) aos máximos estabelecidos no edital,
tornando-se objetos da Ata de Registro de Preços 36/2021 (ARP 36/2021), de 16/12/2021 (peça 13), com a
empresa Terra Perfurações Ltda., pelo valor total para 1.710 poços para os dois itens de R$ 8.250.750,00. O
item 4 (R$ 2.975.400,00) destinava-se ao bombeamento com análise físico-química e bacteriológica em poço
tubular profundo, enquanto o item 5 (R$ 5.275.350,00) tem por objeto estudos geofísicos e hidrogeológicos
destinados à designação de locais para perfuração de poços profundos.
9. Em 31/12/2021, para o item 5 do PE-SRP 19/2021, referente a estudos para locações de poços,
foram empenhados R$ 1.095.175,00 em duas notas de empenho para 355 poços (peça 105) e assinado o
respectivo Contrato Dnocs 32/2021 (peça 106), enquanto a Ordem de Serviço Dnocs 2/2022 autorizou a
empresa Terra Perfurações a iniciar os mencionados estudos para a designação de locais para perfuração de
poços em 2/2/2022 (peça 107). Restam, portanto, 1.355 (1.710-355) possibilidades de realizações desses
mesmos estudos sob o item 5 da ARP 36/2021, de 16/12/2021.
10. Os itens 1, 2 e 3, relativos às instalações de poços, do PE-SRP 19/2021, embora cada um deles
contasse com quatro licitantes que apresentaram preços inferiores aos valores máximos estabelecidos, nas
sessões de lances de 18/11/2021 (peça 14, p. 1-5), foram considerados fracassados e não foram adjudicados na
licitação devido a faltas de remessas de documentações por todos os participantes convocados, conforme
registrado na respectiva ata de realização do pregão (peça 14, p. 7-21), salvo pela empresa Solarterra – Soluções
em Energia Alternativa, que foi desclassificada no item 2 “por não atender ao previsto no item 8.4.5 do edital”
(peça 14, p. 10), fundamento contestado na denúncia (peça 1, p. 3), uma vez que a empresa ofereceu o preço
total de R$ 21.840.000,00 (peça 15) e unitário de R$ 33.600,00 (peça 14, p. 3), inferior ao preço máximo
aceitável de R$ 22.547.504,56 e unitário de R$ 34.688,46 do respectivo edital (peça 12, p. 1).
11. Em 9/12/2021, após a desclassificação da Solarterra, foi convocado o licitante Barreto Serviços de
Perfuração de Poços, que também deixou de encaminhar a documentação licitada até o prazo final de
13/12/2021, como a maioria dos licitantes dos itens 1, 2 e 3 do PE-SRP 19/2021, não o fez (peça 14, p. 10).
56
12. Os itens 1 e 3 do PE-SRP 19/21 tiveram seus julgamentos cancelados em 6/12/2021 devido ao fato
de que “todos os licitantes convocados não atenderam às exigências do edital” (peça 14, p. 9 e 12), vindo o
mesmo a ocorrer em 13/12/2021 para o item 2 (peça 14, p. 10).
13. Em 9/12/2021, quatro dias antes da conclusão do PE-SRP 19/2021 e enquanto ainda se aguardava a
remessa da documentação do licitante P. Melo Construções e Empreendimentos Ltda., entretanto, foi aberto o
PA 59.400.007530/2021-51, relativo ao PE-SRP 29/2021 por meio da Minuta 0925012/2021/DI/DOB/EC (peça
122), que justificou a necessidade de abertura da nova licitação sob a alegação de que “O processo licitatório em
fase de conclusão (59400.004114/2021-00) resultou em 3 itens/lotes fracassados conforme tramitação
processual da Divisão de Licitação (DA/DL)”, embora o item 2 ainda não estivesse devidamente cancelado.
14. No mesmo dia 9/12/2021, foi anexado ao PA 59.400.007530/2021-51, relativo ao PE-SRP
29/2021, o documento SEI/Dnocs 0925138 referente ao “Documento Parecer Jurídico AGU Conclusivo”, que é
o mesmo documento SEI/Dnocs 0878270 do PA 59400.004114/2021-00, relativo ao PE-SRP 19/2021,
intitulado “Parecer 00135/2021/CAJ/PFE-Dnocs-Sede/PGF/AGU”. Constata-se, por conseguinte, que em
9/12/2021 foi utilizada cópia do parecer jurídico do pregão eletrônico anterior para compor a documentação do
pregão subsequente, sem que os documentos relativos ao PE-SRP 29/2021 fossem de fato analisados, como
comprova o parágrafo segundo do referido parecer (peça 123, p. 1) ao listar os treze documentos que foram
analisados para a manifestação da Procuradoria Federal, todos eles com os números SEI-Dnocs relativos ao PE-
SRP 19/2021.
15. Em 11/12/2021, foi anexado ao referido processo do PE-SRP 29/2021, o documento SEI Dnocs
0926480 (peça 116, p. 1-131) com o Edital do PE-SRP 9/2021 da Fundação Nacional de Saúde (PE-SRP
9/2021-Funasa), com sessão realizada em 10/12/2021 no portal ComprasNet (peça 124), destinado à escolha da
proposta mais vantajosa para a contratação de serviços de implantação de Sistemas Simplificados de
Abastecimento de Água (SSAA), com captação subterrânea, geração e alimentação de energia
fotovoltaica/concessionária e dessalinização da água (peça 116, p. 1), acompanhado de relação de cinco itens,
ou metas, licitados, sem parcelamento, no Grupo 1 (peça 116, p. 22-23), Termo de Referência do Processo
25255.001284/2021-23 (peça 116, p. 24-39), Anexo I com minuta do termo de contrato e da ata de registro de
preço (peça 116, p. 40-48), Estudo Técnico Preliminar 18/2021 (peça 116, p. 49-68), Anexo II com justificativas
técnicas relevantes (peça 116, p. 69-73), Anexo III com especificações técnicas e projetos (peça 116, p. 74-108),
planilhas orçamentárias global e específicas por metas com data-base de julho/2021, inclusive com respectivas
cotações, composições, cálculos de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) e cronograma físico-financeiro (peça
116, p. 109-131). O PE-SRP Funasa 9/2021 foi realizado em 10/12/2021 e teve por vencedora a empresa
Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda., pelo valor total para os cinco itens de R$ 57.641.864,02 e com o
seguinte quadro-resumo de valores unitários:
Quadro 4
Grupo 1
Item Valor Unitário Valor Unitário
ou Descrição Quant. Máximo Aceitável Obtido no Pregão
Meta (R$) (R$)
Serviço de locação, perfuração, limpeza e
testes de bombeamento com análises físico-
1 226 50.497,10 47.958,96
químicas e bacteriológicas dos poços em
rocha sedimentar
Serviço de locação, perfuração, limpeza e
testes de bombeamento com análises físico-
2 340 38.975,25 37.007,16
químicas e bacteriológicas dos poços em
rocha cristalina
Serviço de instalação de bombeamento e
implantação de Sistema de Abastecimento
3 616 29.733,87 28.251,64
de Agua com chafariz de 5000 L, com
energização na rede da concessionária
Serviço de instalação de bombeamento e
implantação de Sistema de Abastecimento
4 108 36.593,14 34.771,49
de Água com chafariz de 5000 L, com
sistema autônomo de geração fotovoltaica
57
Serviço de instalação de dessalinizador

5 completo com capacidade de produção de 158 86.984,86 82.673,25
800 L/H com chafariz eletrônico
Fonte: Atas de realização do PE-SRP Funasa 9/2021 e de adjudicação (peça 124)
16. Também em 11/12/2021 foi anexado ao processo do PE-SRP 29/2021 o documento SEI/Dnocs
0926499, que consiste em documento tipo Portable Document Format (PDF) com planilha orçamentária,
índices das composições unitárias e próprias composições pelo valor total de R$ 71.513.332,10 para os três itens
de instalações dos poços que não vieram a ter licitantes habilitados na PE-SRP 19/21 (peça 32).
17. Às 10:10 horas do dia 13/12/2021, foi informado na Ata de Realização do Pregão Eletrônico-SRP
19/2021 que os itens 1, 2 e 3, que juntos totalizavam o valor máximo aceitável de R$ 46.936.517,08, foram
fracassados (peça 14, p. 20), cabendo destacar que a falta de atendimento das exigências do edital para esses três
itens consistiram na ausência de remessa dos documentos de habilitações requisitados a todos os licitantes que
ofertaram preços aceitáveis e, no caso da Solarterra, pela afirmação de que a empresa não atendia ao item 8.4.5
do Edital 19/2021, isto é, teria a empresa apresentado preço superior ao máximo aceitável.
18. Às 14:28 horas do mesmo dia 13/12/2021 (peça 3, p. 1), o Edital PE-SRP 29/2021 foi assinado pelo
senhor Gilberto Mayckon Souza Queiroz, Pregoeiro da Administração Central do Dnocs, conforme Portaria-DG
271, de 6/10/2021 (peça 3, p. 25), desta feita com o valor total máximo aceitável para os três itens de
R$ 71.513.332,40, com o incremento de R$ 24.576.815,32, equivalente a 52,36%, em relação aos preços dos
mesmos três itens do PE-SRP 19/2021 (R$ 46.936.517,08).
19. Conforme a Ata de Realização do PE-SRP 29/2021 (peça 9), em 27/12/2021 foi realizada a
respectiva sessão pública. Cabe registrar que a participação de empresas interessadas para os três itens foi
superior às registradas no PE-SRP 19/2021, quando a média foi de quatro empresas por item e com baixa
competitividade nos lances, enquanto na sessão pública do PE-SRP 29/2021 a participação foi de nove licitantes
para o item 1 e de onze licitantes para os itens 2 e 3, o que demonstra, em tese, maior interesse por parte das
empresas com os novos preços máximos aceitáveis.
20. No item 1 do PE-SRP 29/2021, com valor unitário máximo aceitável de R$ 34.271,92, a melhor
oferta foi de R$ 20.000,00, entretanto a licitante foi desclassificada por falta de envio de documentação no prazo
previsto no item 7.27.2 do edital, o que também ocorreu com outras duas empresas. Uma quarta ofertante
deixou de apresentar todos os documentos exigidos para a habilitação técnica e apenas a quinta ofertante foi
aceita (peça 9, p. 4-6). A empresa habilitada, Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda., CNPJ
09.068.173/0001-16, ofertou o preço unitário de R$ 32.600,00 (desconto de 5,13% sobre o valor unitário
máximo) e valor total de R$ 29.340.000,00. Cabe, entretanto, explicitar que essa mesma empresa participou do
PE-SRP 19/2021, quando ofertou o preço de R$ 15.944,44 (abaixo do valor unitário máximo de R$ 15.948,49),
vindo a ser desclassificada por falta de encaminhamento da documentação solicitada no prazo previsto em edital
(peça 14, p. 1 e 9).
21. No item 2, com valor unitário máximo aceitável de R$ 44.010,52, a melhor oferta foi a da empresa
Solarterra Engenharia e Serviços Ltda., pelo valor unitário de R$ 38.844,00. Convocada, a empresa não
apresentou todos os documentos exigidos nos itens referentes à habilitação técnica, faltando quatro diferentes
declarações e atestados (peça 9, p. 10, e peça 17). Em seguida, foi convocado o fornecedor Civiltec Construções
e Serviços Eireli, CNPJ 02.287.686/0001-79 (peça 9, p. 10), que foi habilitado com proposta de valor unitário de
R$ 38.990,00 (desconto de 12,87% sobre o valor unitário máximo) e valor total de R$ 25.343.500,00 (peça 24,
p. 2).
22. A empresa Solarterra apresentou intenção de recurso no dia 27/12/2021 (peça 9, p. 10) face à sua
desclassificação nos itens 2 e 3 “por não apresentação de todos os documentos para habilitação técnica”, uma
vez que considerou a motivação genérica. As análises iniciais (peças 17 e 18), bem como a Nota Explicativa
18/21/DI/DOB/EC, SEI/Dnocs 0941341, de 29/12/2021 (peça 19), motivam e esclarecem suficientemente as
razões das referidas desclassificações da Solarterra no PE-SRP 29/2021. Adicionalmente, a Solarterra aventa a
possibilidade de irregularidades na classificação da empresa vencedora do item 2, entretanto a Análise
22/2021/DI/DOB/EC, SEI/Dnocs 0938864, de 27/12/2021 (peça 20), evidencia que a Civiltec apresentou todos
os documentos exigidos. O recurso foi negado “cautelarmente”, mas em 3/1/2022 o senhor Mayckon Queiroz
enviou mensagem eletrônica à Solarterra informando que a data limite para o registro de recurso seria 6/1/2022
(peça 37), não vindo a ocorrer nova manifestação da empresa.
23. No item 3, com valor unitário máximo aceitável de R$ 73.189,21, a melhor oferta também foi a da
empresa Solarterra Engenharia e Serviços Ltda., pelo valor unitário de R$ 67.298,00. Como explicitado acima, a
58
empresa também não apresentou todos os documentos exigidos (peça 9, p. 14, e peça 18), sendo desclassificada.
Após desempates e desistências, foi convocada a empresa Edmil Construções S/A, CNPJ 03.382.356/0001-25
(peça 9, p. 16), que foi habilitada com proposta de valor unitário de R$ 71.600,00 (desconto de 2,22% sobre o
valor unitário máximo) e valor total de R$ 11.456.000,00.
24. Em 29/12/2021, em face das intenções de recursos apresentadas pela Solarterra no PE-SRP
29/2021, o Diretor Geral do Dnocs, senhor Fernando Marcondes de Araújo Leão, considerando as exigências
técnicas da capacidade técnico-profissional da empresa, os prazos peremptórios para homologação do certame, a
assinatura da ata, a perda de destinação dos recursos financeiros, caso não ocorresse a finalização do
procedimento licitatório até o dia 31/12/2021 e ainda a existência de análise técnica realizada pelo Dnocs,
explicitou no Despacho SEI/Dnocs 0941554 (peça 21):
Determino, como medida cautelar, o prosseguimento do Pregão Eletrônico nº 029/2021, com a rejeição da
intenção de recurso no Sistema SIASG, sem prejuízo de serem analisadas todas as razões recursais apresentadas
pela empresa SOLARTERRA ENGENHARIA E SERVIÇOS LTDA, através de recebimento via e-mail da
licitação e, caso providos, tornarem-se nulos e sem efeitos os atos praticados conforme essa determinação.
25. Ainda em 29/12/2021, após analisado o resultado do PE-SRP 29/2021, o pregoeiro, senhor Gilberto
Mayckon Souza Queiroz, adjudicou aos licitantes vencedores os respectivos itens, o que foi homologado pelo
Diretor Geral do Dnocs, senhor Fernando Marcondes de Araújo Leão na mesma data, conforme segue (peças 7 e
22):
a) Item 1: Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda., CNPJ 09.068.173/0001-16, por
R$ 32.600,00 e para novecentas unidades;
b) Item 2: Civiltec Construções e Serviços Eireli, CNPJ 02.287.686/0001-79, por R$ 38.990,00 e para
650 unidades; e
c) Item 3: Edmil Construções S/A, CNPJ 03.382.356/0001-25, por R$ 71.600,00 e para 160
unidades.
26. Em 30/12/2021, foram assinadas as três atas de registros de preços 66/2021, SEI/Dnocs 0942597,
64/2021, SEI/Dnocs 0942592, e 65/2021, SEI/Dnocs 0942595, referentes aos itens de números 1 a 3 do PE-SRP
29/2021 das empresas Barreto Serviços, Civiltec Construções e Edmil Construções, respectivamente (peças 23-
25), enquanto em 31/12/2021 foram assinados pelo Dnocs os Contratos 29 (SEI/Dnocs 0943552), 30
(SEI/Dnocs 0943554) e 31/2021 (SEI/Dnocs 0943559) com as três fornecedoras, sendo contratados 89 poços do
item 1 por R$ 2.901.400,00, 27 poços do item 2 por R$ 9.747.500,00 e dezesseis poços do item 3 por
R$ 1.145.600,00, todos com quinze meses de vigência (peças 26-28), cujos extratos foram publicados no DOU
em 5/1/2022 (peça 38).
27. Em 3/1/2022 foi apresentada a este Tribunal a denúncia de que trata o presente TC, que foi autuado
em 11/1/2022, vindo a instrução inicial e os pronunciamentos da subunidade e da unidade a serem concluídos
em 26/1/2022 (peças 41-43).
28. Em 18/1/2022, o presente TC 000.290/2022-0 foi tramitado para análise e desde a referida data, foi
informado à Chefe de Auditoria do Dnocs, senhora Luana Evangelista de Souza, da existência de uma denúncia
com pedido de cautelar a respeito do PE-SRP 29/2021 e solicitando informações sobre a situação da licitação.
Em comunicação do mesmo dia, a senhora Luana de Souza informou que estaria se reunindo com a Chefe de
Gabinete e com a chefe da licitação. Nessa mesma data, foram repassados os números SEI/Dnocs 0938633,
0938791, 0938864, 0939582 e 0943832, disponíveis para acesso de interessados na página eletrônica da
autarquia. Na mesma data, às 17:41 horas, a Auditora-Chefe do Dnocs disponibilizou uma videoconferência
com a área técnica, o que evidencia que, além da Auditora-Chefe, da Chefe de Gabinete do Diretor Geral e da
chefe da licitação, a área técnica, integrante da Diretoria de Recursos Hídricos, estavam cientes da Denúncia
com pedido de medida cautelas desde o dia 18/1/2022.
29. Em 24/1/2021, conforme e-mail (peça 125, p. 1-2), solicitamos informações à auditoria interna do
Dnocs a respeito da “situação dos Contratos 29 (SEI/Dnocs 0943552), 30 (SEI/Dnocs 0943554) e 31/2021
(SEI/Dnocs 0943559), assinados em 31/12/2021 com as três empresas declaradas vencedoras no Pregão
Eletrônico 29/2021 quanto à existência de ordens de fornecimento ou de serviços para a empresas contratadas,
bem como se haveria até aquela data inícios de execuções dos serviços de instalação dos respectivos poços.” Na
mesma data, a Chefe de Gabinete, senhora Waleska Menezes de Moura Alves, encaminhou o Despacho
SEI/Dnocs 0953900, que integra o PA 59400.000350/2022-20 (peça 125, p. 4) de volta à Auditoria,
explicitando a “urgência que o caso requer” juntamente com o Despacho do Diretor de Infraestrutura Hídrica
(DI), senhor Joaquim Izídio Neto (SEI/Dnocs 0953710) que respondeu, também em 24/1/2021 (peça 125, p. 3):
59
“Em atendimento ao solicitado no Despacho SEI/Dnocs 0953689, restituo os autos informando que até o
presente momento não foram emitidas Ordens de Serviço relativas aos Contratos Dnocs 29, 30 e 31/2021,
portanto suas execuções não tiveram início”.
30. Em 2/2/2022 foram emitidas as seguintes ordens de serviços do Dnocs (OS), assinadas pelo senhor
Joaquim Izídio Neto, respaldadas pelas notas de empenho (NE) aqui registradas:
a) OS 3/2022/DI, SEI/Dnocs 0959620, R$ 1.145.600,00, relativa a dezesseis poços com sistema
fotovoltaico Grid 2 (10% da ata de registro de preços) para Edmil Construções, com Nota de Empenho
2021NE000362, de 31/12/2021 (peça 129, p. 1-2, e peça 128, p. 5-6);
b) OS 4/2022/DI, SEI/Dnocs 0959622, R$ 2.901.400,00, relativa a 89 poços com energização na rede
concessionária (27,78% da ata de registro de preços) para Barreto Perfurações, com Notas de Empenho
2021NE000361 e 2021NE000369, de 31/12/2021 (peça 129, p. 3-5, e peças 128, p. 3-4, e 153); e
c) OS 5/2022/DI, SEI/Dnocs 0959625, R$ 9.747.500,00, relativa a 250 poços com sistema
fotovoltaico Grid 2 (27,78% da ata de registro de preços) para Civiltec Construções e Serviços Eireli, com Nota
de Empenho 2021NE000356, de 31/12/2021 (peça 129, p. 5-6, e peça 128, p. 1-2).
31. Na sessão telepresencial de 9/2/2022 do Plenário deste TCU, foram apresentados o relatório e voto
do Ministro Relator Vital, que culminou no Acórdão 230/2022-TCU-Plenário, o qual conheceu a denúncia e
determinou ao Dnocs, cautelarmente, “que se abstenha de utilizar as atas de registro de preços decorrentes do
Pregão Eletrônico SRP 029/2021 para celebrar novos contratos ou para autorizar adesões, bem como se
abstenha de emitir ordens de fornecimento ou de serviços para execução dos Contratos 29 (SEI/Dnocs
0943552), 30 (SEI/Dnocs 0943554) e 31/2021 (SEI/Dnocs 0943559), enquanto determinou oitivas da autarquia,
das empresas vencedoras do certame e da Solarterra, devido a indícios de indevida desclassificações nos dois
pregões eletrônicos referentes a instalações de sistemas de bombeamento em tela. Em 10/2/2022, foram
enviadas cópias por e-mail do referido acórdão, com respectivos relatório e voto, à Auditora Chefe do Dnocs,
senhora Luana Sousa (peça 127, p. 4).
32. Em 10/2/2022, após a prolação do Acórdão 230/2022-TCU-Plenário, foram emitidos os primeiros
ofícios decorrentes do Acórdão 230/2022-TCU-Plenário, quais sejam, com respectivos recebimentos e
respostas:
Quadro 5
Pedido de
Ofício nº/2022-
Nome da Parte Comprovante de ciência Vista / Resposta
Seproc-TCU, assunto
Procurador(a)
5.103, Oitiva (peça Ciência Conecta,
48); 11/2/2022 (peça 53); Aos três ofícios pelo
5.106, Diligência Ciência Conecta, Ofício 108/2022/DG
Dnocs Não/Não
(peça 49); 11/2/2022 (peça 53); (peça 62) e anexos
5.107, Notificação de Ciência Conecta, (peças 64-69)
Acórdão (peça 50) 11/2/2022 (peça 51)
Aviso de Recebimento
Barreto Serviços 5.101, Oitiva (peça 54) (AR)
Não/Não 2/3/2022 (peça 79)
Perfurações JL1546812485BR, de
21/2/2022 (peça 74)
Civiltec
AR JU546812494BR,
Construções e 5.102, Oitiva (peça 55) Não/Não 3/3/2022 (peça 83)
de 24/2/2022 (peça 95)
Serviços
Sim/Dra.
Vanice Maria
Carvalho
Fontenele, 10/3/2022 (peças 80-
Edmil AR JU546812503BR, OAB/CE 82)
5.104, Oitiva (peça 56)
Construções S/A de 25/2/2022 (peça 78) 19.783 (peças 18/3/2022 (peças 86-
70-72). 87)
Concedida
pelo Termo de
Atendimento
60
de 17/3/2022
(peça 85)
AR JU546812517BR,
de 18/2/2022 (peça 73)
5.105, Oitiva (peça 57)
Devolução Posterior, de
Devido a devolução,
13/2/2022 (peça 76);
seguiram ainda em
Dos ofícios de 28/3,
Solarterra 28/3/2022 os ofícios:
apenas o 12.614 e o
Engenharia e Não/Não Ausente
12.615 tiveram aceite
Serviços 12.613, 12.614 e
pelos AR 308879535CC
12.615, esses de
e 308879549CC (peças
28/3/2021, todos de
93 e 94), tendo o ofício
oitiva (peças 89-91)
12.613 sido devolvido
(peça 92)
5.112, Notificação de AR JU546812503BR,
Denunciante Não/Não
Acórdão (peça 58) de 25/2/2022 (peça 75)
Fonte: TC 000,290/2022-0 no e-TCU
EXAME TÉCNICO
33. Em resposta às oitivas e diligências promovidas por esta Secretaria, o Dnocs e as três empresas
vencedoras do Pregão Eletrônico-Sistema de Registro de Preços 29/2021 (PE-SRP 29/2021) responderam
tempestivamente, segundo o Quadro 5 acima apresentado, sendo ausente aos autos apenas a empresa Solarterra.
34. O presente exame técnico atentará inicialmente às questões objeto de oitivas e diligências
determinadas pelo Acórdão 230/2022-TCU-Plenário, Ministro Relator Vital do Rêgo, sendo imperioso que se
passe em seguida a novos fatos constatados em face das análises mais aprofundadas decorrentes de acesso ao
Sistema Eletrônico de Informações do Dnocs (SEI/Dnocs) e aos Processos Administrativos
59400.004114/2021-00, do PE-SRP 19/2021, 59400.004131/2021-39, do PE-SRP 2021-39, e
59400.007530/2021-51, do PE-SRP 29/2021, o que impossibilita o atendimento do inciso I do art. 27 da
Resolução-TCU 259/2014, face à grande quantidade de documentos analisados, que expuseram novas
irregularidades, não sendo, portanto, possível o atendimento do prazo previsto no §1º do referido art. 27 da
mesma Resolução-TCU 259/2014.
34.1 Convém, preliminarmente, expor que a norma da Associação Brasileira de Normas Técnicas
(ABNT) que fixa as condições exigíveis na construção de poço para captação de água subterrânea, destinada ao
abastecimento público, é a Norma Brasileira (NBR) 12.244, amparada pela NBR 12.212 destinada a projeto de
poço para captação de água subterrânea – Procedimento.
34.1.1. Segundo a NBR 12.244, em seu item 4.2, as atividades necessárias à construção do poço para
captação de água compreendem as seguintes atividades:
a) preparação do canteiro de obra, quando é instalada a perfuratriz, dentre outros trabalhos;
b) perfuração, com trabalhos de perfuração inicial para colocação do tubo de proteção sanitária (tubo de boca),
execução de furo-piloto ou furo-guia; amostragem; perfuração nos diâmetros e profundidades projetados; e
verificação dos parâmetros da perfuração;
c) dimensionamento e colocação da coluna de tubos lisos e filtros, bem como de pré-filtros;
d) desenvolvimento, definido como “Conjunto de processos mecânicos e/ou químicos que favoreçam o fluxo de
água do aquífero para o poço”;
e) execução de testes de bombeamento;
d) coleta de água para análise;
e) serviços e obras complementares, tais como cimentação; desinfecção; construção de laje de proteção
sanitária; e tampa; e
f) elaboração do relatório final, com a evidenciação, entre outras, das planilhas de teste (conforme anexo I do
arquivo I.e_modelos.pdf do SEI/Dnocs 0894542 do PE-SRP 21/2021).
34.1.2. Ainda segundo a NBR 12.244, “Concluída a construção, deve-se proceder à execução do teste de
produção, a fim de determinar a vazão explotável do poço”, isto é, deve ser feito o teste de vazão por
bombeamento. Essa mesma norma também prevê a coleta de água para análise físico-química e bacteriológica
em seu item 6.2.5. Finalizados todos os trabalhos, sem que haja qualquer referência na norma em tela a
instalações de sistemas de bombeamento, é expresso no item 6.2.7 “Concluídos todos os serviços, o poço deve
61
ser lacrado com chapa soldada, tampa rosqueável com cadeado ou válvula de segurança.”
34.2. Pelo exposto acima, é na fase construção, também tratada como fase de perfuração do poço, que
ocorrem os serviços de colocação de filtros, desenvolvimento, realização dos testes de bombeamento e de vazão,
e ainda de análises físico-químicas e bacteriológicas, não tratando a NBR 12.244 a respeito da instalação de
bombas nos poços, seguida de implantação SAA e de energização, objetos dos PE-SRP 19 e 29/2021 da
presente instrução, porém afeitos aos serviços de perfuração de poços, já licitados no PE-SRP 21/2021.
34.3. As avaliações e análises expostas na presente instrução seguem a Lei 13.655/2018, que incluiu no
Decreto-Lei 4.657/1942, Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb), disposições sobre
segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito público, assim como o Decreto 9.830/2019,
que regulamenta o disposto nos art. 20 ao art. 30 incluídos pela referida Lindb.
34.4. Expostas as observações preliminares, procede-se às apresentações de manifestações, com
respectivas análises, dos pontos cujas oitivas foram promovidas em decorrência do Acórdão 230/2022-TCU-
Plenário.
35. Preços do PE-SRP 29/2021 superiores aos do PE-SRP 19/2021
Respostas às Oitivas
35.1. Texto do item 9.3.1 do Acórdão 230/2022-TCU-Plenário quanto à oitiva do Dnocs:
9.3.1. elevação significativa dos preços de referência do PE 029/2021 comparativamente aos do PE 019/2021,
com a majoração de R$ 24,5 milhões nos valores máximos totais aceitáveis na segunda licitação, ambas para
três itens idênticos e com editais divulgados com quarenta dias de diferença, sendo desconhecidos os cálculos,
pesquisas e justificativas que embasaram os novos referenciais, o que configura, em análise preliminar, riscos e
probabilidades de sobrepreços nos contratos assinados, em afronta aos princípios da legalidade, da eficiência e
da economicidade, previstos no caput do art. 37 e no caput do art. 70 da Constituição Federal, da supremacia do
interesse público, da razoabilidade e da proporcionalidade previstos no caput do art. 2º da Lei 9.784/1999, e da
seleção da proposta mais vantajosa para a administração, conforme o caput do art. 3º da Lei 8.666/1993 e o
inciso I do art. 11 da Lei 14.133/2021;
35.1.1. Manifestação do Dnocs: Pelo Ofício 108/2022/DG, de 25/2/2022 (peça 62) o Departamento
Nacional de Obras Contra as Secas encaminhou a este Tribunal diversos documentos e manifestações, sendo a
Exposição de Motivos 1/2022-DI/DOB/EC [EM 1/2022-Diretoria de Infraestrutura Hídrica (DI)/Divisão de
Obras (DOB)/Serviço de Elaboração e Avaliação de Custos (EC)], assinada pelo senhor Jackson Oliveira
Carvalho, chefe do mencionado Serviço de Elaboração e Avaliação de Custos, em 25/2/2022 (peça 69) a que
apresenta os argumentos relacionados às questões de majoração dos preços entre os PE-SRP 19/2021 e PE-SRP
29/2021 em cerca de R$ 24,5 Milhões. Essa mesma EM 1/2022-DI/DOB/EC foi fisicamente entregue na
Secretaria do TCU em Pernambuco (Sec-PE).
35.1.2. Inicialmente o Dnocs alega “que não houve qualquer intenção em desclassificar genericamente os
itens/lotes da primeira licitação.”, enquanto afirma que “as empresas que deram lances no PE-SRP 19/2021 não
tinham condições de habilitação (não apresentaram documentação complementar) ou mesmo se arrependeram
dos lances e não se apresentaram para a fase de proposta readequada” e que isso evidenciaria que os preços da
licitação não estavam condizentes com o mercado (peça 69, p. 1).
35.1.3. Segue afirmando que a realização de um novo processo licitatório fora uma determinação do
Diretor-Geral do Dnocs, diante das tratativas junto ao Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) para a
obtenção de recursos orçamentários destinados as abastecimento de água para o atendimento de comunidades
rurais difusas no semiárido nordestino, conforme uma política pública para amenizar os efeitos de estiagens que
ocorrem na região (peça 69, p. 2).
35.1.4. Diante dessa situação, o senhor Jackson Oliveira Carvalho afirma que foi “instado a elaborar um
novo Termo de Referência onde nos baseamos em uma licitação similar conforme edital apensado nos autos do
processo licitatório (vide doc. 4 - Pregão Eletrônico SRP 9/2021 - Funasa/RN)” (peça 69, p. 2).
35.1.5. Segue-se a apresentação de um quadro onde são comparados os preços unitários de referência do
PE-SRP 29/2021 do Dnocs, com data-base de setembro/2021, e do PE-SRP 9/2021-Funasa/Rio Grande do
Norte (peça 69, p. 2):
Quadro 6
PE-SRP 29/2021 DNOCS PE-SRP 9/2021-
Item Descrição Data-Base: Funasa/RN
Setembro/2021 Data-Base: Julho/2021
1 Instalação de poços com sistema de R$ 34.271,92 R$ 29.733,87
62
bombeamento e implantação de sistema de

abastecimento de água (SAA) com chafariz de
5.000 litros e energização na rede
concessionária
Instalação de poços com sistema de
2 abastecimento de água (SAA) com chafariz de R$ 44.010,52 R$ 36.593,14
5.000 litros com sistema autônomo de geração
fotovoltaica Grid 1 (regiões de rocha cristalina)
Instalação de poços com sistema de
abastecimento de água (SAA) com chafariz de
3 R$ 75.386,04 x-x
5.000 litros com sistema autônomo de geração
fotovoltaica Grid 2 (regiões de rocha
sedimentar)
Fonte: Parágrafo 3.6 do EM 1/2022-DI/DOB/EC (peça 69, p. 2)
35.1.6. Na busca de explicação para as diferenças de preços entre os dois editais, o senhor Jackson Oliveira
Carvalho, em nome do Dnocs, por meio da EM 1/2022-DI/DOB/EC (peça 69, p. 2), assim afirma:
A diferença entre os valores das duas licitações referentes ao item 1 (R$ 4.538,05), além do lapso temporal das
datas-bases Sicro/Sinapi, é que na planilha orçamentária sob minha responsabilidade técnica, houve a inclusão
dos serviços de desenvolvimento e limpeza do poço tubular bem como o teste de vazão/análise físico-química
do mesmo.
35.1.7. Para o item 2 do PE-SRP 29/2021 (instalação fotovoltaica), a EM 1/2022 informa que “além desses
serviços listados anteriormente, fizemos uma adequação na planilha para continuar com a cotação de mercado
para a aquisição e montagem do sistema de bombeamento autônomo fotovoltaico”, enquanto ressalta que na
elaboração das composições unitárias da licitação do Dnocs foram utilizados insumos e preços das tabelas do
Sicro e do Sinapi, nos termos da lei orçamentária (peça 69, p. 2).
35.1.8. Ainda é apresentada na documentação fornecida em papel e não digitalizada uma planilha de
comparação dos preços das licitações do Dnocs e da Funasa, como possível ratificação do entendimento da
autarquia quanto à correção dos seus valores de referência (peça 69, p. 2).
35.1.9. A EM 1/2022 expõe no seu item 3.11 (peça 69, p.2) que:
A apresentação do Quadro 4 no item 24.3.7 do RELATÓRIO TC 000.290/2022-0 onde comparou-se os valores
unitários de cada instalação (PE-SRP 19/2021 versus PE-SRP 29/2021) apresentando uma suposta elevação de
R$ 24.576.829,20 sem qualquer justificativa, necessitamos ponderar que não podemos realizar essa comparação
visto que as metodologias de construção/composições unitárias desses serviços de engenharia não são as
mesmas e dessa forma, pode-se inferir em uma afirmativa incorreta.
35.2. Manifestação da empresa Barreto Serviços de Perfurações Ltda: Por resposta de 2/3/2022, quanto à
elevação de preços que foi levada ao conhecimento da licitante vencedora do item 1 do PE-SRP 29/2021
limitou-se a informar o seguinte (peça 79, p. 2): .
No que respeita ao item 9.4.2.1., sobre a elevação de preços dos itens constantes no PE-SRP 19/2021 em
comparação aos valores do PE-SRP 29/2021, a empresa informa que a diferença entre os preços apresentados
decorre da formação dos valores sugeridos pelo próprio órgão nos respectivos termos de referência. A proposta
indicada no PE-SRP 29/2021 teve valor superior à do PE-SRP 19/2021, por, naquele, os valores de referência
serem superiores a este último pregão.
35.3. Manifestação da empresa Civiltec Construções e Serviços Eireli: Em resposta à sua oitiva, a
Civiltec, quanto aos preços dos PE-SRP 10/2021 e PE-SRP 29/2021, inicialmente, alega que no primeiro pregão
apresentou propostas apenas para os itens 4 e 5, que tratavam das execuções de serviços de “Bombeamento com
Análise Físico-Química e Bacteriológica em poço tubular profundo” e de “Estudos Geofísicos e
Hidrogeológicos para a Designação de Locais para Perfuração de Poços Profundos”, não logrando êxito nesses
itens, enquanto deixou de participar dos itens 1, 2 e 3 do PE-SRP 19/2021 “por entender que da forma proposta
no referido Edital, a execução daqueles serviços não era viável para nossa empresa”, sem mencionar
especificamente a questão dos preços (peça 83, p. 1-2).
63
35.3.1. Especificamente quanto ao subitem 9.4.3.1.do Acórdão 230/2022-TCU-Plenário, a Civiltec

declara que as alegações quanto o aumento de preços entre os dois pregões “não poderão prosperar, haja vista
que a Civiltec Construções e Serviços Eireli, não participou dos itens 1, 2 e 3 do pregão 19/2021” (peça 83, p. 2)
35.4. Manifestação da empresa Edmil Construções S/A: A empresa se limita a afirmar que, por ter
participado apenas do PE-SRP 29/2021 não detinha conhecimento acerca dos preços do certame anterior, não
tendo, portanto, como emitir juízo de valor quanto aos preços de referência do primeiro certame (peça 80, p. 1).
Análise Técnica
35.5. Deve-se preliminarmente esclarecer que a empresa Civiltec, ouvida quanto à questão de majoração
dos preços de referência do PE-SRP 19/2021 para o PE-SRP 29/2021, com a máxima vênia, entendeu a questão
equivocadamente, uma vez que no texto do item 9.4.3.1. estava explicitada a “elevação significativa dos preços
de referência do PE 029/2021 comparativamente aos do PE 019/2021”, não sendo, portanto, a questão relativa a
majoração preços ofertados em suas propostas. Assim, a resposta da Civiltec à oitiva quanto ao aumento de
preços de referência não será considerada.
35.5.1 Tenha-se em mente, entretanto, que a Civiltec afirmou que deixou de participar das licitações
dos itens 1, 2 e 3 do PE-SRP 19/2021 “por entender que da forma proposta no referido Edital, a execução
daqueles serviços não era viável para nossa empresa”. Aqui resta a dúvida se a inviabilidade seria devido aos
preços ou a algum aspecto técnico da instalação dos poços, uma vez que ela não explicitou a questão específica
dos preços.
35.6. A empresa Barreto limitou-se a registrar que a proposta indicada no PE-SRP 29/2021 teve valor
superior à do PE-SRP 19/2021, porque no primeiro acima os valores de referência teriam sido superiores aos do
último pregão mencionado. A empresa não trata de alterações técnicas nas execuções.
35.7. Quanto à empresa Edmil, também não há informações relevantes a serem tratadas na elucidação do
aumento de preços de referência, uma vez que ela própria afirmou que não poderia emitir juízo de valor por
desconhecer os preços de referência do PE-SRP 19/2021.
35.8 Em relação às afirmações do Dnocs, temos a expor o seguinte:
35.8.1. Não se cogita que o Dnocs tenha tido intenção objetiva de desclassificar os licitantes que
compareceram ao PE-SRP 19/2021, mas resta evidenciado na Ata de Realização do PE-SRP 19/2021 (peça 14)
que, para os itens 1, 2 e 3, houve lances inferiores aos respectivos valores máximos exigíveis, portanto
aceitáveis para as empresas, enquanto essas mesmas empresas, em doze possíveis vencedores de algum dos
itens licitados, dez deixaram de apresentar documentos que todas sabiam ser exigidos pela licitação, o que se
mantem inexplicável mesmo após a presente análise pós-oitivas.
35.8.2 Ressalta-se aqui que causa estranheza a resposta da empresa Barreto Perfurações em sua
explanação quanto à oitiva do item 9.4.2.2. do Acórdão 230/2022-TCU-Plenário, relacionada ao fato de deixar
de encaminhar a documentação para habilitação no item 1 do PE 019/2021, mas tê-la encaminhado, apenas 39
dias depois, para o item 1 do PE 029/2021, de mesmo teor, embora com preço de referência majorado em
114,89%. A empresa laconicamente respondeu: “Já no que tange ao item 9.4.2.2. a empresa declarante, por erro
de agendamento, perdeu o prazo para a entrega dos documentos indicados no certame. Por este motivo, foi
desclassificada.”
35.8.2.1. Diga-se ainda que a empresa Barreto Perfurações foi convocada em 24/11/2011 para os itens 1 e
3 do PE-SRP 19/2021 e não entregou os documentos até o dia 26/11/2021, bem como foi convocada em
6/12/2021 para o item 2 e, da mesma forma, deixou de apresentar a sua documentação até 9/12/2021 (peça 14,
p. 9, 10 e 12). O fato de participar de uma licitação, ser convocada nos três itens e deixar de apresentar a
documentação “por erro de agendamento” é algo, no mínimo, estranho e inadequado para uma empresa que
acabou por se sagrar vencedora do item 1 da licitação subsequente, a PE-SRP 29/2021, sobre o mesmo item 1
para o qual havia oferecido o preço de R$ 15.944,44 em 18/11/2021 (peça 14, p. 1) e o venceu em 27/12/2021,
39 dias depois, por R$ 32.600,00 (peça 9, p. 1), perfazendo em 900 possíveis poços o valor de
R$ 29.340.000,00.
35.8.2.2. Por novas análises, constata-se que no item 5 do PE-SRP 19/2021 também ocorreram três
desclassificações por falta de encaminhamento de documentação solicitada pelo Dnocs após a fase de lances.
Nesse caso, a primeira colocada em preços, a empresa Pilares Construções, Comércio e Serviços Ltda., ofertou
o preço unitário de R$ 1.350,00. Em segundo lugar restou a empresa KMC Oliveira Empreendimentos Ltda.,
com R$ 1.540,00, e em terceiro lugar a Geoscan Geologia e Geofísica Ltda., com R$ 2.500,00. As três empresas
não entregaram as documentações requisitadas e sagrou-se vencedora do referido item 5 a empresa Terra
Perfurações com o preço de R$ 3.085,00, com um desconto de apenas 4,48% sobre o preço de referência (peça
64
14, p. 7 e 15).
35.8.2.3. A despeito das singulares ocorrências, não há fatos materiais nos autos que possam ensejar
medidas deste Tribunal quanto à inusual ocorrência de fracasso de três itens de uma licitação seguido de um
pregão eletrônico significativamente majorado em preços e que acabou por adjudicar as instalações de sistemas
de bombeamentos para esses mesmos três itens.
35.8.3. Quanto à tabela comparativa de preços apresentada apenas fisicamente pelo Dnocs e, portanto,
não facilmente analisável, convêm explicitar desde já que as diferenças de datas-bases, de quantitativos, de
BDIs, e de locais para instalações dos poços dificultam comparações objetivas, mas não as impossibilitam
totalmente. Ademais o PE-SRP 29/2021 do Dnocs se destina às instalações de 1.710 poços com sistema de
bombeamento e implantação SAA e energização (na rede concessionária ou com sistemas fotovoltaicos),
enquanto o PE-SRP 9/2021-Funasa, com orçamento de junho/2021, mas com sessão pública registrada apenas
em 10/12/2021, portanto, apenas dezessete dias antes do pregão do Dnocs, foi realizada em um único grupo
composto por cinco itens, sendo a instalação de bombas e implantação do SSAA e energização apenas um
desses cinco itens (peças 116, 117 e 133).
35.8.3.1. Cabe, entretanto, constatar que, quanto aos preços unitários de referência expostos pelo Dnocs
no quadro 6, anteriormente apresentado, a autarquia tem todos os seus itens com valores superiores aos da
Funasa, não lhe sendo, portanto, de nenhuma valia a sua apresentação na presente oitiva. Veja-se que para o
item 1 (Instalação de poços energizados pela concessionária local) o seu valor de referência no PE-SRP 19/2021
é de R$ 34.271,92, enquanto o similar, mas não igual, da Funasa, como será mais adiante demonstrado, é de R$
29.733,87 (15,26% inferior). Já o valor para o item 2 (Instalação de poços com Grid 1) do Dnocs é R$
44.010,52, enquanto o valor da Funasa é R$ 36.593,14 (20,27% inferior). Para a instalação de poços com
sistema fotovoltaico de Grid 2, para terrenos sedimentares, não foi possível a comparação porque a Funasa não
licitou algo semelhante.
35.8.4. Sem entrar no mérito quanto à correção, ou não, do não-parcelamento do objeto do PE-SRP
9/2021-Funasa, cabe destacar que a justificativa para tal procedimento em um único grupo foi
pormenorizadamente explicitado no item 9 do respectivo Estudo Técnico Preliminar 18/2021 da Funasa (peça
116, p. 62-66), destacando-se a interdependência entre os serviços a serem executados pelos itens licitados num
único grupo (peça 116, p. 63).
35.8.5. Inicialmente, deve-se conhecer o PE-SRP 9/2021-Funasa em suas linhas gerais, conforme
segue:
35.8.5.1. O PE-SRP 9/2021-Funasa destina-se à escolha de uma única empresa com a proposta
mais vantajosa para a contratação de serviços de implantação de SSAA, com captação subterrânea, geração e
alimentação de energia fotovoltaica ou de concessionária e ainda com dessalinização da água no estado do Rio
Grande do Norte, conforme condições, quantidades e exigências estabelecidas no respectivo edital de
29/11/2021 (peça 116, p. 1-21) e seus anexos, com orçamentos estimativos, data-base de junho/2021, no total
geral de R$ 60.675.660,32 (peça 116, p. 109-131).
35.8.5.2. A relação de itens do PE-SRP 9/2021-Funasa pode ser resumidamente apresentado por:
Quadro 7
Grupo 1
Item ou Valor Unitário de Valores Totais de
Descrição Quantidade
Meta Referência (R$) Referência (R$)
Serviço de locação,
perfuração, limpeza e testes
de bombeamento com
1 226 50.497,10 11.412.345,36
análises físico-químico-
bacteriológica dos poços
sedimentar
Serviço de locação,
perfuração, limpeza e testes
de bombeamento com
2 340 38.975,25 13.251.584,04
análises físico-químico-
bacteriológica dos poços em
rocha cristalina
3 Serviço de instalação de 616 29.733,87 18.316.063,92
65
bombeamento e
implantação de Sistema de
Abastecimento de Água
com chafariz de 5000 L,
com energização na rede da
concessionária
Serviço de instalação de
bombeamento e
implantação de Sistema de
4 Abastecimento de Água 108 36.693,14 3.952.059,12
com chafariz de 5000 L,
geração fotovoltaica
Serviço de instalação de
dessalinizador completo com
5 capacidade de produção de 158 86.984,86 13.743.607,88
800 L/H com chafariz
eletrônico
Total Geral 60.675.660,32
Fonte: Planilha-Resumo dos orçamentos da Funasa (peça 116, p. 109)
35.8.5.3. Pela planilha da Funasa, constata-se que a fundação realizou uma única licitação para serviços de
locação, perfuração, limpeza e testes de bombeamento com análises físico-químico-bacteriológica de poços
sedimentares e cristalinos (itens 1 e 2), para serviços de instalação de bombeamento e implantação de SSAA
com chafariz de 5.000 litros (L), com energização na rede da concessionária ou por meio de com sistema
autônomo de geração fotovoltaica (itens 3 e 4) e ainda para serviço de instalação de dessalinizadores (item 5),
enquanto o PE-SRP 29/2021 do Dnocs trata exclusivamente de serviços de instalação de poços com sistema de
bombeamento e implantação SAA com chafariz de 5.000 litros e energização com energização na rede da
concessionária ou por meio de com sistema autônomo de geração fotovoltaica (itens 1, 2 e 3 do PE-SRP
29/2021).
35.8.5.4. Dessa forma, há que se considerar apenas os itens 3 e 4 da Funasa na comparação com os itens 1 e
2 do PE-SRP 29/2021 do Dnocs. Assim feito, constata-se que os esses itens do Dnocs guardam certa
similaridade com os respectivos itens 3 e 4 da Funasa, mas com significativas diferenças na primeira etapa
exposta nas suas planilhas orçamentárias, relacionada a “instalação e montagem de bombas e hidromecânicos”
no caso da Funasa, enquanto para o Dnocs essa primeira etapa é acrescida de serviços relativos a “testes”.
35.8.5.5. A planilha orçamentária do PE-SRP 29/2021, para os seus três itens, contém nos serviços referentes
aos seus tópicos 1.1, 2.1 e 3.1, compostos por “Testes, Instalação e Montagem de Bombas e Hidromecânicos”
(peça 32, p. 2, 4 e 6), os seguintes serviços que não estão previstos nas planilhas orçamentárias dos itens 3 e 4
da Funasa para as mesmas instalações (peça 116, p. 112 e 115):
Quadro 8
Preço Final
Item Descrição Unitário c/
BDI (R$)
1.1 Teste, Instalação e Montagem de bombas e hidromecânicos 15.280,73
Placa de obra em chapa de aço galvanizado (18 placas de obra - Padrão Governo
1.1.1 49,56
Federal)
1.1.2 Transporte de equipe e equipamentos 2.243,99
1.1.3 Desenvolvimento e limpeza - air lift em conformidade com a NBR 12.244 1.184,70
1.1.4 Teste de bombeamento em conformidade com a NBR 12.244 2.369,40
Análise físico-química e bacteriológica em conformidade com a NR 518, incluindo a
1.1.5 667,25
coleta, taxas e transporte
Outros 8.765,83
Soma dos serviços 1.1.2 a 1.1.5 6.465,34
Total para 1.710 poços 11.055.731,40
Fonte: Planilha Orçamentária do PE-SRP 29/2021-Dnocs (peça 32, p. 2).
66
Nota: Portaria 518/2004 do Ministério da Saúde (NR 518).

35.8.5.6. O motivo de as planilhas orçamentárias 3 e 4 do PE-SRP 9/2021-Funasa, que o Dnocs afirma ter
utilizado como modelo na elaboração do seu orçamento para o PE/SRP 29/2021, destinado a serviços de
instalações de poços com sistema de bombeamento, não serem indicadas para a utilização do Dnocs, é que os
itens de números 1.1.2 a 1.1.5 não compõem etapas dos serviços de instalações de bombas e hidromecânicos,
mas sim dos serviços da fase anterior, que é a da perfuração de poços, conforme explicado no parágrafo 3.4.2 a
3.4.2.2.
35.8.6. E, de fato, pelo PE-SRP 21/2021 (PA 59400.004131/2021-39), o Dnocs já havia licitado com
sucesso, em 22/11/2021, a perfuração de 1.710 poços, sendo 1.350 em solo cristalino e 360 em solos
sedimentares, sagrando-se vencedoras as empresas Hidrocel Comércio e Serviços Eireli, CNPJ
11.985.225/0001-60 (1.350 poços cristalinos), e Terra Perfurações Ltda., CNPJ 00.197.503/0001-07 (360 poços
sedimentares), que tiveram suas adjudicações e homologações registradas em 8/12/2021 (peças 100 e 101),
portanto, três dias antes da data de elaboração do orçamento do PE-SRP 29/2021, incluído no seu PA
59400.007530/2021-51, SEI/Dnocs 0926499, em 11/12/2021(peça 111, p. 13).
35.8.6.1. O PE-SRP 21/2021 teve o extrato do seu edital destinado à licitação para contratação de empresas
especializadas na realização de perfuração de poços tubulares profundos (região cristalina ou região sedimentar)
em diversos municípios do Semiárido Brasileiro publicado no DOU em 5/11/2021 (peça 96), enquanto as suas
especificações técnicas constam do Termo de Referência SEI/Dnocs 0893355, com Termo de Aprovação
SEI/Dnocs 0893526 de 3/11/2021 (peça 137, p. 5-40 e 41).
35.8.6.2. O tópico 8 do termo de referência PE-SRP 21/2021 do Dnocs, explicita as atividades a serem
realizadas nas perfurações dos poços em áreas rochas cristalinas (60 metros de profundidade) e em áreas
sedimentares (180 metros de profundidade) como sendo (peça 137, p. 11-12)
a) Locação do poço;
b) Limpeza da área de instalação da perfuratriz;
c) Montagem e desmontagem da perfuratriz;
d) Perfuração de rocha sedimentar;
e) Perfuração de rocha cristalina;
f) Revestimento da parede do poço;
g) Cimentação anelar do poço;
h) Realização de limpeza do poço;
i) Realização de desenvolvimento e estimulação do poço;
j) Teste de vazão do poço;
k) Desinfecção do poço;
l) Construção de laje de proteção sanitária; e
m) Realização de análise físico-química e bacteriológica da água (grifos nossos).
35.8.6.3. Constata-se que o termo de referência do PE-SRP 21/2021 explicitou, em conformidade com a
NBR 12.244, que trata das condições exigíveis na construção de poço para captação de água subterrânea
destinada ao abastecimento público, as etapas relativas à realização de limpeza do poço (h), de desenvolvimento
e estimulação (i), teste de vazão (j) e de análises físico-química e bacteriológica da água, estando, portanto,
esses trabalhos devidamente alocados na licitação destinada às perfurações dos 1.710 poços previstos no
respectivo edital (peça 97, p. 1), bem como nos respectivos Estudos Preliminares pelo preço estimado total de
R$ 53.941.286,49 (peça 137, p. 2-3).
35.8.6.4. A planilha orçamentária do PE-SRP 21/2021 (peça 115) contém as etapas acima realçadas e que
foram devidamente orçadas, conforme explicitado no quadro abaixo, as quais, entre os demais itens orçados,
destacam-se, por necessário, já que tratam de mobilizações, dos serviços de limpeza, desenvolvimento, teste de
vazão e realização de análises, uma vez que devem ser apresentados e comparados aos mesmos explicitados nos
orçamentos de perfurações do PE-SRP 9/2021-Funasa, devido a discrepâncias observadas, conforme segue com
seus respectivos custos unitários com BDI:
Quadro 9
PE-SRP 9/2021-
PE-SRP 21/2021 Funasa
Descrição Data-base jun./2021 Data-base
jul./2021
Item (R$) Item (R$)
67
Mobilização de equipamentos, materiais e pessoal (perfuração)

1.2 e 2.2 320,38 2.1.1 2.108,98
- (1 mobilização por poço)
Desmobilização de equipamentos, materiais e pessoal
1.3 e 2.3 320,38 - -
(perfuração) - (1 desmobilização por poço)
Realização de limpeza do poço, mediante a utilização de
compressor de ar pelo método de fluxo e refluxo, incluindo
1.9 e 2.16 227,59 3.1.1 2.991,01
operação e a instalação de compressor de ar, em conformidade
com a NBR 12.244 - (1 limpeza por poço)
Realização de teste de vazão e de bombeamento do poço,
incluindo operação e instalação de motobomba submersa e
1.13 e 2.17 712,53 3.1.2 2,975,00
grupo gerador elétrico, em conformidade com a NBR 12.244 -
(1 teste por poço)
Realização de análise físico-química e bacteriológica da água
em conformidade com a NR 518, incluindo a coleta, taxas e 1.12 e 1.20 353,56 3.1.3 679,38
transporte - (1 serviço por poço)
Fonte: Planilha Orçamentária PE-SRP 21/2021-Dnocs (peça 115, p. 2-3) e Planilhas Orçamentárias PE-SRP 9/2021-Funasa (peça 116, p.
110-111)
35.8.6.5. Apesar das notórias diferenças de preços nos itens do acima especificados, o PE-SRP 21/2021
houve onze licitantes interessados no item 1 (perfurações de 1.350 poços cristalinos) e nove para o item 2 (360
poços sedimentares), conforme registros do ComprasNet (peça 101), o que evidencia que, apesar de estarem os
itens relacionados aos serviços previstos no itens h) Realização de limpeza do poço, i) Realização de
desenvolvimento e estimulação do poço, j) Teste de vazão do poço e m) Realização de análise físico-química e
bacteriológica da água, o pregão teve ampla concorrência, foi adjudicado pelo senhor Gilberto Mayckon Souza
Queiros, SEI/Dnocs 0923486, e homologado pelo Diretor Geral, senhor Fernando Marcondes de Araújo Leão,
SEI/Dnocs 0924106, em 8/12/2021 (peça 100), e possibilitou as assinaturas das Atas de Registro de Preços
(ARP) 32 e 33/2021 em 15/12/2021 (peça 102), com as seguintes caraterísticas de valores unitários e
vencedores:
Quadro 10
PE-SRP 21/2021
Data-base jun./2021
Descrição Preço de Preço
Valor total da
Referência Ofertado Empresa Vencedora
ARP (R$)
(R$) (R$)
Item 1 - Perfuração de 1.350 Hidrocel Com. Serviços
poços cristalinos (profundidade 11.168,67 10.610,00 14.323.500,00 Eireli CNPJ
média = 60m) ARP 32 11.985.225/0001-60
Item 2 - Perfuração de 360 poços
Terra Perfurações Ltda.
sedimentares (profundidade 107.954,39 102.500,00 36.900.000,00
CNPJ 00.197.503/0001-07
média = 180m) ARP 33
Fonte: PE-SRP 21/2021 ComprasNet (peça 101) e Atas de Registro de Preços 32 e 33/2021 Dnocs (peça 102)
35.8.6.6. Consolidando o PE-SRP 21/2021, em 31/12/2021, foram assinados os Contratos 33 e 34,
respectivamente com as empresas Hidrocel e Terra Perfurações, SEI/Dnocs 0943570 e 0943571 (peça 139),
respectivamente, para as perfurações de 1.710 poços, incluindo os serviços de desenvolvimento e limpeza, teste
de vazão e bombeamento, e ainda de análises físico-químicas e biológicas que haviam sido objeto do item 4 da
Ata de Registro de Preços 36/2021, de 16/12/2021 (peça 13) e estavam sendo licitados pelo PE-SRP 29/2021,
configurando duplicidade ou sobreposição de serviços relacionados ao mesmo objeto de licitações
concomitantes. Em 31/12/2021 foram registrados empenhos no total de R$ 5.511.960,00 para 355 poços, sendo
336 em rochas cristalinas (Hidrocel) e 19 em solos sedimentares (Terra Perfurações), seguidos em 2/2/2022
pelas emissões das pertinentes Ordens de Serviços (OS) 6 e 7 do Dnocs (peças 103 e 104).
35.8.7. Entretanto, a despeito de as perfurações dos 1.710 poços adjudicados e homologados desde
8/12/2021 pelo PE-SRP 21/2021 conterem em suas composições de preços os itens relativos a serviços de
realização de limpeza do poço mediante a utilização de compressor de ar pelo método de fluxo e refluxo,
incluindo operação e instalação de compressor de ar (o que significa o desenvolvimento e estimulação do poço),
realização de teste de vazão e de bombeamento, incluindo operação e instalação de motobomba submersa e
68
grupo gerador elétrico, esses dois últimos em conformidade com a NBR 12.244, e realização de análise físico-
química e bacteriológica da água, ocorreu em 13/12/2021 a adjudicação do item 4 do PE-SRP 19/2021 pela
senhora Andrea Rodrigues Pereira, seguida pela homologação do mesmo item pelo Diretor Geral, senhor
Fernando Marcondes de Araújo Leão (peça 119, p. 2 e 4), sendo evidente que esse item 4 do PE-SRP 19/2021
era composto pelos mesmos itens acima destacados, como se demonstrará a seguir.
35.8.7.1. A planilha orçamentária do item 4 do PE-SRP 19/2021 (peça 31, p. 5) evidencia os serviços que
compõem o bombeamento com análise físico-química e bacteriológica em 1.710 poços tubulares profundos,
conforme os itens 4.1 a 4.5, que são iguais aos itens 1.2, 1.3, 1.9, 1.13, 1.12, 2.2, 2.3, 2.16, 2.17 e 2.20 do PE-
SRP 21/2021, com poucas diferenças nas redações, mas com o mesmo significado, distinguindo-se, entretanto,
pela injustificáveis diferenças de preços ocorridas entre os itens dois orçamentos, uma vez que se tratam dos
mesmos serviços e calculados para a mesma data-base.
Quadro 11
PE-SRP 21/2021 PE-SRP 19/2021
Descrição
Item (R$) Item (R$)
Mobilização de equipamentos, materiais e pessoal (perfuração) 1.2 e 2.2 320,38
- (1 mobilização por poço) – PE-SRP 21/2021
4.1 129,14
Mobilização de equipamentos, materiais e pessoal (instalação) -
(1 mobilização por poço) – PE-SRP 19/2021
Desmobilização de equipamentos, materiais e pessoal 1.3 e 2.3 320,38
(perfuração) - (1 desmobilização por poço) – PE-SRP 21/2021
4.2 129,14
Desmobilização de equipamentos, materiais e pessoal
(instalação) - (1 desmobilização por poço) – PE-SRP 19/2021
Realização de limpeza do poço, mediante a utilização de 1.9 e 2.16 227,59

compressor de ar pelo método de fluxo e refluxo, incluindo
operação e a instalação de compressor de ar, em conformidade 4.3 401,01
com a NBR 12.244 - (1 limpeza por poço) – PE-SRP 21/2021
Realização de desenvolvimento e limpeza do poço, incluindo

operação e instalação de motobomba submersa e grupo gerador
elétrico, em conformidade com a NBR 12.244 - (1 serviço por
poço) – PE-SRP 19/2021
Realização de teste de vazão e de bombeamento do poço, 1.13 e 2.17 712,53
grupo gerador elétrico, em conformidade com a NBR 12.244 - 4.4 712,53
(1 teste por poço) – PE-SRP 21/2021
Realização de teste de vazão e de bombeamento do poço,

grupo gerador elétrico, em conformidade com a NBR 12244 -
(1 serviço por poço) – PE-SRP 19/2021
Realização de análise físico-química e bacteriológica da água 1.12 e 1.20 353,56
em conformidade com a NR 518, incluindo a coleta, taxas e
transporte - (1 serviço por poço) – PE-SRP 21/2021 4.5 498,60
Realização de análise físico-química e bacteriológica da água

em conformidade com a NR 518, incluindo a coleta, taxas e
transporte - (1 serviço por poço) – PE-SRP 19/2021
Fonte: Planilha Orçamentária PE-SRP 21/2021-Dnocs (peça 115, p. 2-3) e Planilhas Orçamentárias PE-SRP 19/2021 (peça 31, p. 5)
35.8.7.2. Analisando-se as composições orçamentárias de cada item, constatam-se mudanças que explicam
as diferenças de preços, tais como:
69
a) Mobilização e desmobilização: uso de transporte com cavalo mecânico com semirreboque por
600 km na PE-SRP 21/2021, o que se justifica devido ao fato de ser uma mobilização para perfuração de poços,
mas o preço está, de fato, abaixo do esperado, uma vez que essa mobilização, a exemplo do que utilizou a
Funasa na composição 42 do item 2.1.1 do PE-SRP 9/2021-Funasa (peça 116, p. 122 e 127) considerou a
utilização de equipamentos em caminhão equipado com guindaste, enquanto a PE-SRP 19/2021 utilizou
caminhão carroceria de 9 toneladas (t) por 200 km;
b) Limpeza e desenvolvimento: embora as duas composições tenham utilizado o mesmo
compressor de ar rebocável, no PE-SRP 19/2021 foi utilizado apenas um operador de compressor, sem servente,
e um veículo leve e outras pequenas alterações;
c) Teste de vazão e bombeamento, com o mesmo valor; e
d) Análise físico-química e bacteriológica: enquanto o PE-SRP 19/2021 utilizou cotação, o PE-SRP
21/2021 elaborou uma composição que ficou mais econômica, embora na aba de cotações do orçamento deste
PE-SRP 21/20121 também haja cotações de análises.
35.8.7.3. Pelo exposto até aqui, constata-se que o item 4 do PE-SRP 19/2021 não deveria ter sido adjudicado
em 13/12/2021, uma vez que os seus serviços já estavam incluídos no PE-SRP 21/2021 que fora homologado
cinco dias antes, havendo, portanto uma indevida e injustificável duplicidade de serviços destinados aos
mesmos serviços que integram a fase de limpeza, desenvolvimento, de bombeamento, testes de vazão do poço e
de análises físico-químicas e bacteriológicas, entretanto, a situação se torna ainda mais insólita, ao se constatar
que no PE-SRP 29/2021 os mesmos itens foram, mais uma vez acrescentados.
35.8.8. De fato, a inclusão no PE-SRP 29/2021 dos itens relativos a desenvolvimento e limpeza - air lift
em conformidade com a NBR 12.244 (itens 1.1.3, 2.1.3 e 3.1.3), com composição 38, a teste de bombeamento
em conformidade com a NBR 12.244 (itens 1.1.4, 2.1.4 e 3.1.4), com composição 48, e análise físico-química e
bacteriológica em conformidade com a NR 518, incluindo a coleta, taxas e transporte (itens 1.1.5, 2.1.5 e 3.1.5),
com composição 49 (peça 32, p. 2, 4, 6 e 16) é inconteste, sendo, inclusive afirmada, em parte, na Exposição de
Motivos (EM) 1/2022-DI/DOCB/EC, assinada pelo senhor Jackson Oliveira Carvalho em 25/2/2022 (peça 69),
quando alega:
3.7. A diferença entre os valores das duas licitações referentes ao item 1 (R$ 4.538,05) além do lapso temporal
das datas-bases Sicro/Sinapi, é que na planilha orçamentária sob minha responsabilidade técnica, houve a
inclusão dos serviços de desenvolvimento e limpeza do poço tubular bem como o teste de vazão/análise físico-
química do mesmo.
35.8.8.1. Adiante, será demonstrado que o acréscimo entre os itens 1, 2 e 3 do PE-SRP 19/2021 e PE-SRP
29/2021 não se limitou aos R$ 4.538,05 alegados pelo Dnocs nem ao lapso temporal das datas-bases, mas a
outros itens que serão tratados com especificidade.
35.8.8.2. Inicialmente trata-se dos serviços referentes a “Transporte de equipe e equipamentos” (itens 1.1.2,
2.1.2 e 3.1.2), com composição 39, para os três itens da planilha orçamentária relacionada ao PE-SRP 29/2021
(peça 32, p. 2, 4, 5 e 16), evidenciando-se a variação desses preços unitários com BDI entre os PE-SRP 19/2021
e o próprio PE-SRP 29/2021, mas também explicitando os valores das mobilizações e transportes de
equipamentos do PE-SRP 21/2021 do Dnocs, destinado a perfurações de poços, e aos preços de mobilizações do
PE-SRP 9/2021-Funasa, que, segundo o Dnocs, serviu-lhe de comparação.
Quadro 12
PE-SRP 19/2021 PE-SRP 29/2021 PE-SRP 9/2021-Funasa
Descrição Instalação – Item 4 Instalação (perfuração)
Item (R$) Item (R$) Item (R$)
Mobilização de
equipamentos, materiais e
pessoal (perfuração) - (1 N/A na
4.1 129,14 -- -- --
mobilização por poço) – instalação
PE-SRP 19/2021 (1.710
poços)
Desmobilização de
equipamentos, materiais e
N/A na
pessoal (perfuração) - (1 4.2 129,14 -- -- --
instalação
desmobilização por poço)
– PE-SRP 19/2021 (1.710
70
poços)
1.1.2, 2.1.2 e
Transporte de equipe e 1.1.1
3.1.2 2.308,69
equipamentos Composição
-- -- 2.243,99 Transporte
– PE-SRP 29/2021 39
Composição de equipe
(900+650+160 poços)
39
Subtotal 441.658,80 3.837.222,90 N/A

Realização de limpeza do
poço, mediante a
utilização de compressor
de ar pelo método de
fluxo e refluxo, incluindo
operação e a instalação de
3.1.1
compressor de ar, em 1.1.3 (900),
Perfuração
conformidade com a NBR 2.1.3
4.3 401,01 1.184,70 2.991,01
12.244 - (1 limpeza por (650) e 3.1.3
Composição
poço) (160 poços)
38
Desenvolvimento e
limpeza - air lift em
conformidade com a NBR
12.244 – PE-SRP 29/2021
(900+650+160 poços)
Subtotal 685.727,10 2.025.837,00
Realização de teste de
vazão e de bombeamento
do poço, incluindo
operação e instalação de
motobomba submersa e
grupo gerador elétrico,
3.1.2
em conformidade com a
Perfuração
NBR 12.244 - (1 teste por 1.1.4, 2.1.4 e
4.4 712,53 2.369.40 2.975,00
poço) – PE-SRP 19/2021 3.1.4
Composição
48
Teste de bombeamento
em conformidade com a
NBR 12.244 – PE-SRP
29/2021 (900+650+160
poços)
Subtotal (1.710 poços) 1.218.426,30 4.051.674,00

Realização de análise
físico-química e
bacteriológica da água em 3.1.3
conformidade com a NR Perfuração
1.1.5, 2.1.5 e
518, incluindo a coleta, 4.5 498,60 667.25 679,38
3.1.5
taxas e transporte - (1 Composição
serviço por poço) – PE-– 49
PE-SRP 29/2021
(900+650+160 poços)
71
Subtotal (1.710 poços) 852.606,00 1.140.997,50 N/A

Subtotal de poços 2.756.759,40 7.218.508,50
TOTAL GERAL (1.710
3.198.418,20 11.055.731,40
poços)
Fonte: Planilhas Orçamentárias PE-SRP 19/2021 (peça 31, p. 5), PE-SRP 29/2021 (peça 32, p, 2, 4, 5-6 e 16) e PE-SRP 9/2021-
Funasa (peça 116, p. 110-111 e 127)
35.8.8.3. Pelo exposto, constata-se que o valor total dos itens acima incrementa o
orçamento do PE-SRP 29/2021 em R$ 11.055.731,40, conforme já se tinha demonstrado no Quadro 8, mas que
carece de reforço, de modo a deixar patente que apenas três itens sobrepostos a serviços já licitados na autarquia
e um item dimensionado sem especificações explicitadas e sem as devidas aprovações têm o poder de elevar em
tão substancial valor a licitação em tela.
35.8.8.4. O Dnocs deixou de utilizar, para mobilização e desmobilização destinadas a instalações de
poços, como utilizara no PE-SRP 19/2021 (peça 31, p. 7), as composições de preços adequadas para os
serviços, com o insumo 5914434 “transporte com caminhão carroceria de 9 toneladas - rodovia pavimentada”,
passando a adotar, sem justificativa e sem aprovação, no PE-SRP 29/2021, relativo a instalações de bombas,
composições de preços referentes a “Transporte de equipe e equipamentos” destinada a perfurações de poços,
com uso de caminhão equipado com guindaste, nos moldes da composição 39 da Funasa (peça 116, p. 127).
35.8.8.5. Para os itens referentes a “Transporte de equipe e equipamentos”, nos termos do art. 8º do
Decreto 7.983/2013, que estabelece regras e critérios para elaboração do orçamento de referência de obras e
serviços de Engenharia, o Dnocs poderia adotar especificidades locais ou do projeto na elaboração de suas
composições de custo unitário, “desde que demonstrada a pertinência dos ajustes”, o que não ocorreu no caso
em tela.
35.8.8.6. Assim, os itens 1.1.2, 2.1.2 e 3.1.2 da planilha orçamentária do Dnocs, “Transporte de equipe e
equipamentos” (peça 32, p. 2, 4, 5 e 16) tiveram a mesma composição 39 da Funasa, com mobilização e
desmobilização “de equipamentos em caminhão equipados com guindaste”, o que é desnecessário para serviços
de instalações de bombas, enquanto ainda aumentou a quilometragem para 225 quilômetros (km), sendo que a
mobilização e desmobilização do item 4 do PE-SRP 19/2021, seria realizada em caminhão de 3 toneladas, e em
200 km, sem que haja nos autos estudos, justificativas e autorizações para tais alterações, afrontam os princípios
da legalidade e da economicidade, ambos previstos, respectivamente, no caput dos arts. 37 e 70 da Constituição
Federal de 1988, e ainda os princípios do planejamento, expresso no art. 6º, inciso I, do Decreto 200/1967, e da
motivação, nos moldes do caput dos arts. 2º e 50 da Lei 9.784/1999, bem como o art. 3º, incisos I a III da Lei
10.520/2002, o art. 8º, inciso IV, do Decreto 3.555/2000 e o art. 8º caput e parágrafo único do Decreto
7.983/2013.
35.8.8.7. Deixa-se aqui esclarecido que a Funasa não utilizou preço de mobilização alguma para a
fase de instalação de bombas dos seus orçamentos 3 e 4 (peça 11, p. 112 115), referentes a serviços de
instalação de bombeamento e implantação de SAA em virtude de ter realizado uma única licitação para todo o
grupo de serviços destinados à construção total dos poços profundos, sagrando-se vencedora a empresa Barreto
Serviços de Perfuração de Poço Ltda., pelo valor global de 57.641.864,02 para quantidades distintas de
perfurações, instalações de bombeamento e de dessalinizadores no estado do Rio Grande do Norte (peça 124, p.
11).
35.8.9. Aqui não se adentrará no mérito da divisão, ou não, do objeto, mantendo-se a análise atrelada à
significativa variação dos preços de referência do item 4 do PE-SRP PE, realizado em 18/11/2021, quando se
tinha o preço unitário de referência de R$ 1.870,42 e global para 1.710,00 de R$ 3.198.418,20 para o item 4
(peça 12, p. 2, e peça 31, p. 5), e também exposto no quadro 12 acima, tendo sido declarada a vencedora, a
empresa Terra Perfurações Ltda. para os itens 4 e 5 do PE-SRP 19/2021, com a qual se realizou a ARP Dnocs
36/2021 pelo preço total de R$ 8.250.750,00, sendo que o item 4 teve valor unitário de R$ 1.740,00 para 1.710
poços, totalizando os serviços de bombeamento com análises físico-químicas e biológicas de R$ 2.975.400,00.
16/12/2021 (peça 13).
35.8.9.1. Mesmo com a assinatura da ARP 36/2021 pelo preço unitário de R$ 1.740,00 em 16/12/2021, o
Dnocs realizou em 27/12/2021 a sessão pública do PE-SRP 29/2021, para os itens 1, 2 e 3 do seu novo edital
considerando nas composições dos serviços as mesmas etapas relativas ao item 4 do PE-SRP 19/2021, com o
custo total de referência adicional e desnecessário de R$ 11.055.731,40, que expõe ainda a diferença de
R$ 8.080,330,50 entre os mesmos serviços previstos em editais publicados com apenas 39 dias de diferença.
35.8.9.2. Causa espécie que uma autarquia federal que trabalha há anos com a construção de poços para
atender a população necessitada do semiárido nordestino tenha assinado em três diferentes ocasiões, entre 13 e
72
16/12/2021, três diferentes documentos que contêm os mesmos serviços de limpeza, desenvolvimento, testes de
vazões e de análises físico-químicas das águas obtidas da perfuração de 1.710 poços tubulares profundos, sendo
todos esses serviços voltados a etapas distintas para a construção dos referidos poços.
35.8.9.3. Em 13/12/2021, o Dnocs assinou o Edital do PE-SRP 29/2021 (peça 3, p. 1) com seu orçamento
contendo os mesmos serviços inclusos nas perfurações dos 1.710 poços do PE-SRP 21/2021, que teve suas Atas
de Registro de Preços 32 e 33 assinadas entre 13 e 15/12/2021 (peça 102), bem como assinou em 16/12/2021 a
ARP do item 4 do PE-SRP 19/2021 (peça 13), o que acabou por acrescentar ilegal e desnecessariamente à
licitação PE-SRP 29/2021 R$ 11.055.731,40 apenas com esses quatro itens que configuram sobreposição de
objetos licitados, por serem exatamente os mesmos já contratados e com ordens de serviços conforme
demonstrado, para o PE-SRP 21/2021, já que haviam sido adjudicados para as empresas Hidrocel Comércio e
Serviços Eireli e Terra Perfurações, homologados e com Atas de Registro de Preços Dnocs 32 e 33/2021,
SEI/Dnocs 0927352 e 0927360 (peça 102, p 1-7 e 8-14), respectivamente, devidamente assinadas para as
perfurações, com serviços de limpeza e desenvolvimento (item 1.9), análises físico-químicas e biológicas (item
1.12) e realização de teste de vazão e bombeamento (item 1.13) previstos na planilha orçamentária do PE-SRP
21/2021 (peça 115).
35.8.9.4. Seguindo as Atas de Registro de Preços 32 e 33/3021 do PE-SRP 21/2021 (peça 102), em
31/12/2021, após as assinaturas dos respetivos contratos 33 34/2021 (peça 139) foram emitidas as seguintes
Notas de Empenho (peça 103):
a) 2021NE000360 por R$ 1.697.600,00 destinados a perfurações de 160 poços cristalinos, para a Hidrocel
Comércio e Serviços Eireli;
b) 2021NE000363 por R$ 1.867.360,00 para mais 176 a perfuração de poços cristalinos pela Hidrocel;
c) 2021NE000365 por R$ 1.640.000,00 para 360 poços sedimentares pela Terra Perfurações Ltda.; e
d) 2021NE000367 por R$ 307.500,00 para 3 poços sedimentares pela Terra Perfurações.
35.8.9.5. Após as notas de empenho, em 2/2/2022 (peça 104), foram emitidas pelo diretor de
infraestrutura hídrica do Dnocs, senhor Joaquim Izídio Neto, a Ordem de Serviço 5/2022/DI, que autorizou a
Hidrocel a iniciar os serviços de perfuração de poços cristalinos (profundidade média = 60m), objeto do
Contrato Dnocs 33/2021, SEI/Dnocs 0943570 (peça 139, p 1-6), no valor contratual de R$ 3.564.960,00, e a OS
7/2022/DI, em favor da empresa Terra Perfurações para iniciar os serviços de perfuração de poços sedimentares
(profundidade média = 180m”, objeto do Contrato Dnocs 34/2021, SEI/Dnocs 0943571 (peça 139, p. 7-14), no
valor contratual de R$ 1.947.500,00.
35.8.10. Embora não haja no ordenamento jurídico pátrio expressa vedação legal à coexistência de duas
ou mais atas de registros de preços, ou contratos, para idêntico conjunto de prestação de serviços referente aos
mesmos itens licitados, muito menos para a triplicação dos serviços, como demonstrado para o caso em tela, os
itens de desenvolvimento, limpeza, testes de vazão e bombeamento e análises físico-químicas e bacteriológicas
de 1.710 poços tubulares profundos configuram tal práxis, além de demonstrarem lapso de planejamento interno
da entidade, possibilidade de pagamento em duplicidade ou triplicidade de suas despesas para atender às
demandas contratuais, em grave prejuízo ao erário público.
35.8.10.1. Além dos custos duplicados, ou triplicados, por serviços já realizados pelos primeiros a
executar o objeto que contém os serviços em dualidade ou triplicidade, no caso em tela os perfuradores dos
poços decorrentes do PE-SRP 21/20121, afrontam o princípio da economicidade previsto no caput do art. 70 da
Constituição Federal de 1988, bem como da razoabilidade, conforme o caput do art. 2º do Decreto
10.024/2012, e do planejamento, conforme o art. 6º, inciso I, do Decreto 200/1967.
35.8.11. Entretanto, a jurisprudência deste TCU já se pronunciou quanto a casos de duplicidade
ou sobreposição de serviços relacionados ao mesmo objeto, como demonstram os seguintes acórdãos:
35.8.11.1. Acórdão 2.080/2005-TCU-Primeira Câmara, Ministro Relator Marcos Bemquerer:
Sumário:
Representação formulada com fulcro no art. 113, § 1o, da Lei n.º 8.666/93. Concorrência em andamento.
Indícios de sobreposição de serviços com contrato já existente. Conhecimento. Audiência. Confirmação da
falha. Procedência. Determinação. Ciência ao representante.”
Voto:
4. Quanto ao mérito, observo que, após instada a se manifestar, a Secretaria Estadual de Meio Ambiente
não trouxe respostas satisfatórias para a questão. Não foram explicitados os motivos da não-continuação do
contrato já firmado, nem foi justificada a sobreposição de serviços já contratados com aqueles objeto da
licitação em andamento. Ademais, a unidade técnica constatou que alguns desses serviços sobrepostos já foram
73
executados pela contratada, o que sinaliza um potencial prejuízo ao erário, ante a hipótese de pagamentos em
duplicidade.
5. A Secex constatou ainda que parecer técnico do órgão estadual demonstrou a necessidade de diversas
alterações dos serviços objeto do Contrato nº 03/2002. Fato que pode ter levado os responsáveis a optar por
nova licitação.
6. Entretanto, mesmo que sejam relevantes os motivos para não-continuidade ou rescisão de contrato já
firmado, o que se admite apenas por hipótese, deve a Administração justificá-los de modo a possibilitar ao
contratado a defesa de seus direitos. Não se pode simplesmente desconsiderar a avença e realizar novo certame.
Veja-se a respeito as lições de Marçal Justen Filho (Comentários à Lei de Licitações e Contratos – 9a ed., pp.
552/553).
“A rescisão do contrato exige estrito cumprimento ao princípio do contraditório e observância ao devido
procedimento administrativo. (...) Deve-se dar oportunidade ao particular para produzir uma defesa prévia e
especificar as provas de que disponha. (...) Após exaurido o procedimento, será proferido o ato administrativo
unilateral de rescisão.”
7. Assim, é pertinente a proposta de suspensão da licitação em andamento até que seja resolvida a
situação do contrato nº 03/2002.
35.8.11.2. TC 043.518/2018-4, com dois acórdãos, que explicitam:
A) Acórdão 29/2019-TCU-Plenário, Ministro Relator Augusto Nardes, de 29/1/2019:
Sumário:
Representação com pedido de medida cautelar. pregão eletrônico para contratar empresa especializada na
prestação de serviços de tratamento e guarda documental do acervo arquivístico da Funasa. indícios de
sobreposição do objeto a ser contratado em relação ao contrato 38/2017. configuração do fumus boni juris e do
periculum in mora. Ausência de perigo na demora reverso. Conhecimento. Deferimento da cautelar suspensiva
pleiteada pela unidade técnica. Oitiva.
Voto:
1. Trata-se de Representação, com pedido de medida cautelar, formulada pela Secretaria de Controle
Externo no Mato Grosso – Sec-MT, com fulcro no art. 237, inciso V, c/c art. 246, ambos do Regimento Interno
do TCU (RI/TCU), devido a possível irregularidade, qual seja a sobreposição de objetos do presente processo
licitatório, Pregão Eletrônico 13/2018, em relação ao Contrato 38/2017 (em vigor na entidade), considerando
que os serviços listados no Termo de Referência poderão ser prestados efetivamente por meio do referido
Contrato.
2. Em consonância com a unidade técnica, a impropriedade ora identificada foi claramente
demonstrada na análise realizada pela própria Funasa, conforme evidencia o documento Nota Técnica
4/2018/COSEG/CGLOG/DEADM/PRESI (peça 3).
B) Acórdão 755/2019-TCU-Plenário, Ministro Relator Augusto Nardes, de 3/4/2019:
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo a seguir relacionado, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento nos arts. 143, incisos III e V, alínea “a”, 235 e 237, inciso VI, do Regimento
Interno deste Tribunal, e no art. 103, § 1º, da Resolução – TCU 259/2014, e de conformidade com a proposta da
unidade técnica (peça 25), em revogar a cautelar concedida por meio do Acórdão 29/2019 – TCU – Plenário,
conhecer da Representação para, no mérito, considerá-la improcedente, sem prejuízo das providências descritas
no subitem 1.6 desta deliberação.
[...]
1.6.1. Dar ciência à Funasa quanto à necessidade de assegurar-se de que os serviços previstos no Contrato
38/2017, coincidentes, não prestados pela Linkcon Ltda. – Epp, não sejam licitados novamente, se houver a
continuidade do Contrato 38/2017.
C) Nota: Esclarece-se que a cautelar concedida pelo Acórdão 29/2019-TCU-Plenário foi revogada
pelo Acórdão 755/2019-TCU-Plenário em virtude da manifestação da Funasa no âmbito da oitiva, respondida
com evidências de revogação do Pregão 13/2018, conforme publicação no DOU de 16/1/2019, o que configurou
perda de objeto.
35.8.12. Quanto à afirmação do senhor Jackson Oliveira Carvalho no item 3.11 da EM 1/2022-
DI/DOB/EC (peça 69, p. 2), em que afirma que o Quadro 4, no item 24.3.7 do “Relatório TC 000.290/2022-0
onde comparou-se os valores unitários de cada instalação (PE-SRP 19/2021 versus PE-SRP 29/2021),
apresentando uma suposta elevação de R$ 24.576.829,20, sem qualquer justificativa” seria incorreta porque
74
“não podemos realizar essa comparação visto que as metodologias de construção/composições unitárias desses
serviços de engenharia não são as mesmas e, dessa forma, pode-se inferir em uma afirmativa incorreta.”
35.8.12.1. Com as vênias de praxe, discorda-se de mais essa alegação do senhor Jackson
Oliveira Carvalho pelas seguintes razões:
a) Quanto à falta de justificativas, o quadro 4 do Relatório (peça 46, p. 8) prescinde delas, por
reproduzir fielmente os preços unitários dos itens 1, 2 e 3 publicados pelo Dnocs nos PE-SRP 19/2021 e
29/2021, bem como os seus respectivos quantitativos, conforme os Editais 19 e 29/2021 (peças 12 e 4, p. 1-2),
enquanto as diferenças se tratam de uma meras subtrações entre os valores de cada linha, seguidas dos cálculos
de variações percentuais e pelas multiplicações das diferenças pelos respectivos quantitativos de cada item, por
exemplo, para o item 1: 34.271,92 - 15.948,49 = 18,323,43, que perfaz um aumento de 114,89% {[=
(18.323,43/15.948,49) x 100) ou [(34.271,92/15.948,49)-1] x 100}. Para os simples cálculos dos acréscimos por
itens, multiplicaram-se as diferenças obtidas em cada linha pelo seu respectivo quantitativo, assim: 18.323,43 x
900 = R$ 16.491.087,00. Somando-se as linhas dos itens 1, 2 e 3 se obteve o total acrescentado ao PE-SRP
29/2021 de R$ 24.576.829,20.
b) Quanto às diferenças de metodologias de construção e de composições unitárias dos serviços
também temos que discordar do senhor Jackson Oliveira Carvalho, uma vez que os dois pregões possuem
exatamente os mesmos Estudos Técnicos Preliminares e Termos de Referência, conforme será demonstrado;
b.1) O Estudo Técnico Preliminar (ETP) 18/2021, inserido no PA 59400.004114/2021-00, do PE-SRP
19/2021 em 29/10/2021, com SEI/Dnocs 0892830, e incluído no arquivo compactado (“zipado”) SEI/Dnocs
0894318, ambos assinados pelos senhores Roberto Sérgio Limeira Paula e Joaquim Izídio Neto, em 29/10/2021
(peça 130). Já o ETP do PE-SRP 29/2021 apresentado na licitação e integrante do arquivo compactado
0927646, de 14/12/2021, anexado ao PA 59400.007530/2021-51, tem número SEI/Dnocs 0926494, de
11/12/2021, é exatamente o mesmo do PE-SRP 19/2021, inclusive com o número do PA anterior
(59400.004114/2021-00). Não houve, sequer alterações de valores ou as retiradas dos itens 4 e 5 que não foram
declarados fracassados; e
b.2) O Termo de Referência (TR) do PE-SRP 19/2021, SEI/Dnocs 0882222, assinado pelo senhor
Jackson Oliveira Carvalho em 18/10/2021 (peça 134), em seu item 3º - Descrição da Solução explicita o
seguinte: “3.1. A descrição da solução como um todo, encontra-se pormenorizada em tópico específico dos
Estudos Técnicos Preliminares (vide anexo I.c - SEI/Dnocs 0852587), apêndice deste Termo de Referência.”
Acontece que os ETPs mencionados nesse TR SEI/Dnocs 0882222 é de 1º/9/2021 e não foi submetido, como
deveria, ao Parecer Jurídico da Procuradoria Federal Especializada junto ao Dnocs, que analisou o ETP
SEI/DNOCS 0849959 e emitiu o seu parecer em 7/10/2021(peça 123, p. 1 e 17). Ademais, nem o TR 0882222
nem qualquer ETP do Dnocs referente aos PE-SRP 19 e 29/2021 contêm solução técnica pormenorizada em
seus textos, sendo eles significativamente inexpressivos e frágeis em termos de especificações técnicas. Dito
isso, o TR 00926481 do PE-SRP 29/2021 (peça 135), também é extremamente similar ao TR do PE-SRP
19/2021, com adequações de valores e, desta vez, referente a apenas três itens, embora faça referência em seu
item 3.1 ao SEI 0926494, que é o mesmo ETP da licitação fracassada.
35.8.12.2. Considerando-se as indiscutíveis semelhanças dos termos de Referências SEI/Dnocs
0882222, do PE-SRP 19/2021 (peça 134), com o SEI/Dnocs 00926481 do PE-SRP 29/2021 (peça 135), ambos
fazendo referências ao idêntico Estudo Técnico Preliminar 18/2021, SEI/Dnocs 0892830 do PA
59400.004114/2021-00, as alegações do senhor Jackson Oliveira Carvalho na frase “não podemos realizar essa
comparação, visto que as metodologias de construção/composições unitárias desses serviços de engenharia não
são as mesmas e, dessa forma, pode-se inferir em uma afirmativa incorreta.”, não procedem.
35.8.12.3. Assim, as alterações de preços são insustentáveis sob o ponto de vista metodológico, uma
vez que em ambas as licitações, as metodologias apresentadas pelo Dnocs para a instalação de sistemas de
bombeamento para poços profundos, são insignificantes e não contribuem para evidenciar o problema a ser
resolvido nem a melhor solução dentre as possíveis, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica,
socioeconômica e ambiental da contratação, em desacordo com o art. 5º da Instrução Normativa 40 do
Ministério da Economia, de 22/5/2020 (IN ME 40/2020).
35.8.13. Entretanto, sem qualquer evidência de justificativa e sem estudos ou metodologias
registradas e aprovadas pelas instâncias competentes do Dnocs, a planilha orçamentária do PE-SRP 29/2021 foi
alterada e passou a utilizar os modelos orçamentários para os itens 3 (serviço de instalação de bombeamento e
implantação de SAA sistema de abastecimento de água com chafariz de 5000 L, com energização na rede da
concessionária, e 4, este destinado a serviço de instalação de bombeamento e implantação de sistema de
75
abastecimento de água com chafariz de 5000 L, com sistema autônomo de geração fotovoltaica, do PE-SRP
9/2021-Funasa com data-base de julho/2021 (peça 116, p.112-114 e 115-117). O item 4 da Funasa foi utilizado
para o orçamento do item 2 do Dnocs (Grid 1), enquanto para o item 3 do Dnocs (Grid 2), o senhor Jackson
Oliveira Carvalho possivelmente adaptou o modelo 4 da Funasa às suas necessidades, tudo isso sem apresentar
justificativas.
35.8.14. Uma vez que se tratou dos estudos técnicos preliminares (ETP) encontrados nos PE-SRP 19,
21 e 29/2021 do Dnocs, deve-se registrar que os referidos ETPs (peça 130 e 113, p. 1-5) não caracterizam
objetivamente as necessidades, não descrevem as análises realizadas em termos de requisitos, alternativas,
escolhas, resultados pretendidos e demais características, bem como não são aptos a serem corretamente
utilizados como base aos termos de referência do Dnocs.
35.8.14.1. Deve-se registrar que os estudos técnicos preliminares, os mapas de gerenciamento de
riscos e termos de referências dos certames PE-SRP 19, 21 e 29/2021 do Dnocs (peças 112-114 e 121) foram
todos elaborados com flagrantes inobservâncias da Instrução Normativa do Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão/Secretaria de Gestão 5, de 25/5/2015 (IN 5/2017), que dispõe sobre as regras e
diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da
Administração Pública Federal (APF) direta, autárquica e fundacional, que busca, em consonância com o
Acórdão 2.622/2015-TCU-Plenário, Ministro Relator Augusto Nardes, sistematizar informações sobre o estágio
da governança e da gestão das aquisições em amostra da mencionada APF.
35.8.14.2. Tenha-se em mente, portanto, que a acima referida IN 5/2017 define:
Art. 20. O Planejamento da Contratação, para cada serviço a ser contratado, consistirá nas seguintes
etapas:
I - Estudos Preliminares;
II - Gerenciamento de Riscos; e
III - Termo de Referência ou Projeto Básico
35.8.14.3. Observa-se nos três pregões em tela ausência de adequados graus de observância da
qualidade e da acurácia necessários em documentos da fase de planejamento da contratação, que é obrigatória,
antecede a licitação e é composta pelos estudos preliminares, gerenciamento de risco e termo de referência ou
projeto básico, em desacordo com o art. 20 da mencionada IN 5/2017.
35.8.14.4. Conforme já mencionado, facilmente se constata que o estudo técnico preliminar da
contratação referente ao PE-SRP-19/2021 (peça 112, p. 1-6), destinado a cinco itens pelo valor total de R$
55.675.3189,18, foi copiado e utilizado, inclusive com idêntica numeração de PA, no PE-SRP 29/2021 (peça
114, p. 1-6), com os mesmos cinco itens e valor máximo total, embora na realidade o PE-SRP 29/2021 tenha
licitado apenas os três itens considerados fracassados na licitação anterior pelo valor máximo total estimado de
R$ 71.513.332,40 (peça 4, p. 3).
35.8.14.5. Ademais, é fundamental que sejam bem conhecidas as definições de contratações
correlatas e interdependentes. Segundo definições da Fundação Oswaldo Cruz, obtida no tópico 15 da página
eletrônica http://www.dirad.fiocruz.br/?q=node/2632#r15, que trata de perguntas e respostas sobre a IN 5/2017,
as “contratações correlatas são aquelas que guardam relação com o objeto principal, interligando-se a essa
prestação do serviço, mas que não precisam, necessariamente, ser adquiridas para a completa prestação do
objeto principal”, enquanto “as contratações interdependentes são as que precisam ser contratadas
juntamente com o objeto principal para sua completa prestação”, uma vez que são coisas distintas que
dependem umas das outras. Será sob essa ótica de definição de “contratação interdependente” que serão
avaliadas as declarações explicitadas nos itens de número 10 dos estudos preliminares das três licitações em
tela. (grifo nosso)
35.8.14.6. Analisando-se os três ETPs, sendo dois deles (PE-SRP 19 e 29/2021) destinados a
instalações de 1.710 poços tubulares profundos com sistema de bombeamento e implantação de SAA e
respectivas energizações (em rede da concessionária ou por meio de sistemas autônomos fotovoltaicos),
enquanto o PE-SRP 21/2021 destinou-se à perfuração, também de 1.710 poços, constata-se que as licitações
ocorreram separadamente em 18/11/2021 (PE-SRP 19/2021), 22/11/2021 (PE-SRP 21/2021) e 27/12/2021 (PE-
SRP 29/2021), portanto muito próximas entre si, mas com objetos destinadas a parcelas interdependentes de um
mesmo objeto, o poço tubular profundo (peças 12, p. 1, 97, p. 1 e 3, p. 1).
35.8.14.7. Entretanto, os três estudos preliminares alegam em seus respectivos itens de número 10,
que tratam de “Contratações Correlatas e/ou Interdependentes” que “A presente contratação não está alinhada
com contratações correlatas e/ou independentes”, o que é incorreto porque, em todos os casos, a palavra
76
“interdependente”, com plausível grau de intencionalidade, foi substituída por “independente”. (grifos nossos)
35.8.14.8. Quando os ETPs dos PE-SRP 19, 21 e 29/2021 afirmaram que as contratações não
estavam alinhadas com contratações “independentes”, embora tenham, na verdade, dito que elas estavam
alinhadas a contratações dependentes aconteceu um dos dois casos a seguir: 1: induziram as instâncias
superiores a erro ou 2: deixaram de adotar a licitação de todas as etapas de construção de um poço
conscientemente, o que pode provocar a descontinuidade na realização de etapas entre si, como no caso em tela,
que trata de perfurações de poços no PE-SRP 21/2021 e de instalações de bombeamento, implantação de SAA e
energização para as bombas no PE-SRP 29/2021.
35.8.14.9. Com essa falha, o Dnocs deixou de realizar a licitação sem parcelamento do objeto, ou
parcelando-o por regiões geográficas, e adotou o modelo de licitar serviços interdependentes, como estudos
geofísicos e hidrogeológicos para designação de locais para perfurações (item 5 do PE-SRP 19/2021),
perfurações de poços (PE-SRP 21/2021) e instalações de poços com sistema de bombeamento, implantação de
SAA e energização (de concessionária ou fotovoltaica), separadamente, o que pode provocar problemas na
administração de frentes de trabalho que dependem uma das outras, o que exigirá do Dnocs esforços adicionais
com vistas a compatibilizar os diferentes contratados entre si.
35.8.14.10. Como exemplo de vacuidade no ETP do PE-SRP 29/2021, explicita-se o item “6.
Descrição da solução como um todo”, que se resume ao seguinte parágrafo: “Instalação de poços tubulares
profundos (região cristalina ou região sedimentar), segundo quantitativo previsto no quadro constante do SEI
0819602. O objetivo dessa contratação é minimizar dos efeitos da estiagem prolongada no Nordeste Brasileiro,
melhorando a qualidade de vida da população.
35.8.14.11. A relevância dos estudos técnicos preliminares é notória pela quantidade de enunciados
extraídos da jurisprudência deste TCU, tais como:
Acórdão 1.568/2008-TCU-Plenário, Ministro Relator Marcos Vinicios Vilaça:
ENUNCIADO
Os estudos técnicos preliminares devem servir de base para a elaboração do projeto básico, assegurando a
viabilidade técnica da obra ou serviço e assegurando o adequado tratamento do impacto ambiental do
empreendimento.
Acórdão 525/2012-TCU-Plenário, Ministro Relator Weder de Oliveira:
ENUNCIADO
A ausência de estudo técnico, financeiro, ou de pesquisa de mercado prévios sobre a pertinência de
parcelamento de dado objeto, quando esse se revela possível, configura, por si só, afronta ao art. 23, § 1º, da Lei
8.666/1993.
Acórdão 2.486/2020-TCU-PLENÁRIO, Ministro Relator Aroldo Cedraz
9.17. dar ciência à Caixa sobre as seguintes impropriedades identificadas nos estudos técnicos
preliminares que embasaram o Pregão Eletrônico 237/7066-2013, para que sejam adotadas medidas internas
com vistas à prevenção de ocorrências semelhantes em futuras licitações:
35.8.15. Adicionalmente, sem evidências de estudos e avaliações técnicas desenvolvidos por
especialistas e sem aprovações específicas da diretoria, um dos principais itens de bombeamento de poços
profundos, a própria bomba submersa, sofreu significativas alterações, que apenas especialistas poderiam
definir. Em poucos dias, depois de iniciado o PE-SRP 19/2021, que foi concluído como fracassado para os itens
de instalações de bombeamento, o orçamento do PE-SRP 29/2021 foi totalmente alterado, inclusive na
especificação da bomba a ser instalada, sem observância do art. 3º da Lei 10.520/2002, que explicita:
Art. 3º A fase preparatória do pregão observará o seguinte:
I - a autoridade competente justificará a necessidade de contratação e definirá o objeto do certame, as
exigências de habilitação, os critérios de aceitação das propostas, as sanções por inadimplemento e as cláusulas
do contrato, inclusive com fixação dos prazos para fornecimento;
(...)
III - dos autos do procedimento constarão a justificativa das definições referidas no inciso I deste artigo e
os indispensáveis elementos técnicos sobre os quais estiverem apoiados, bem como o orçamento, elaborado pelo
órgão ou entidade promotora da licitação, dos bens ou serviços a serem licitados.
35.8.15.1. No PE-SRP 19/2021, o item 1.2.2. da planilha orçamentária (peça 31, p. 2) definiu a
utilização de “bomba submersa para poços tubulares profundos com diâmetro de 4 polegadas, elétrica,
monofásica, potência de 0,49 horse-power (hp), 13 estágios, bocal de descarga diâmetro de uma polegada e
meia, altura monométrica/vazão (hm/q) = 18 m/1,90 m3/h a 85 m / 0,60 m3/h - (1 peça por poço)”.
77
35.8.15.2. No PE-SRP 29/2021, o item 1.1.7 define a utilização de bomba submersa para poços
tubulares profundos com diâmetro de 4 polegadas, elétrica, mas “trifásica, com potência 1,97 hp, 20 estágios,
hm/q = 18 m/5,40 m3/h a 164 m/0,80 m3/h” (peça 32, p. 2), sem que haja no seu termo de referência elementos
capazes de propiciar a avaliação do custo pela Administração, conforme determina o art. 8º, inciso II, Decreto
3.555/2000
35.8.15.3. A alteração do dimensionamento das bombas, promoveu o aumento do valor total do item
1.2.2 do PE-SRP 19/2021 de R$ 1.134.369,00, com preço unitário de R$ 1.260,40 (peça 31, p. 2), para
R$ 4.494.564,00, com preço unitário de R$ 4.993,96 (peça 32, p.2) no item 1.1.7 do PE-SRP 29/2021,
perfazendo um incremento orçamentário de R$ 3.360.195,00 em 900 poços, apenas nesse insumo do item 1 do
PE-SRP 29/2021.
35.8.15.4. Cabe ressaltar que, os itens 8.6.6.10. dos termos de referência dos PE-SRP 19/21 (peça
29 p. 7), bem como do PE-SRP 29/2021 (peça 30, p. 8), não especificam potências de bombas, mas se
expressam igualmente quanto ao atendimento da vazão para uma altura manométrica de 100 metros de coluna
d’água, nos seguintes termos: “8.6.6.10. As bombas serão de diâmetro de 3 1/2'' ou 4″, para atender a altura
manométrica da ordem de 100 m.c.a. (metro de coluna d’água), com os N.D. fornecidos pela CONTRATADA.
As peças e conexões serão de ferro galvanizado.” Tal fato explicita a falta de elaboração de um novo termo de
referência para o PE-SRP 29/2021, bem como a indevida especificação e colocação como referência no item
1.1.7 orçamentário do PE-SRP 29/2021 de bombas de R$ 4.993,96 (peça 32, p. 2), sem justificativa.
35.8.15.5. Também chama atenção a generalizada, injustificada e sem aprovação alteração do uso
de sessenta metros de “cabo flexível PVC 750 v, 4 condutores de 1,5 mm2 - (cabo pp 4 x 2,5 mm2 antichama /
60 m por poço)” no item 1.2.11 do PE-SRP-19/2021, que perfazia o preço máximo total aceitável de
R$ 573.480,00 (peça 31, p.2), para a especificação de 136 metros de “cabo multipolar de cobre, flexível, classe
4 ou 5, isolação em HEPR, cobertura em PVC-ST2, antichama BWF-B, 0,6/1 kV, 3 condutores de 2,5 mm2 -
fornecimento e instalação” pelo preço total de R$ 2.059.992,00 do item 1.1.16 do orçamento do PE-SRP
29/2021 (peça 32, p.2), perfazendo uma diferença de R$ 1.486.512,00 no preço máximo aceitável de apenas um
item orçamentário.
35.8.15.6. As alterações realizadas no PE-SRP 29/2021 sem estudos também contrariam a jurisprudência
deste Tribunal, a exemplo do Acórdão 310/2013-TCU-Plenário, Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues,
que em seu voto explicitou:
De qualquer processo administrativo para licitação de bens e serviços devem constar os estudos e
levantamentos que fundamentam a fixação das especificações técnicas, tenham sido elaborados por empresa
contratada ou pela Administração.
35.8.15.7. Considerando-se que no item 1 do PE-SRP 29/2021, que originou a Ata de
Registro de Preços 66/2021, SEI/Dnocs 0942597, OS 4/2022/DI, SEI/Dnocs 0959622, por R$ 2.901.400,00,
relativa a 89 poços para a Barreto Perfurações, destina-se a poços sedimentares e cristalinos, que possuem, em
média, respectivamente, 180 ou sessenta metros de profundidade, a utilização indiscriminada de 136 metros de
cabos, sem qualquer justificativa, também não deve prosperar.
35.8.15.8. Outras diferenças existem, mas são de constatação mais complexa devido às alterações,
todas sem justificativas e aprovações, já sendo as aqui apresentadas suficientes para a inconteste majoração
irregular dos preços máximos aceitáveis no PE-SRP 29/2021 e, consequentemente, nos preços contratados ao
final da licitação.
35.8.15.9. As alterações da composição orçamentária do PE-SRP 29/2021, a
exemplo dos itens 1.1.7 e 1.1.16 do orçamento do PE-SRP 29/2021 acima (peça 32, p. 2), relacionados aos
aumentos das especificações da bomba submersa e do quantitativo de cabos, sem os devidos estudos técnicos
preliminares, sem compatibilização com o termo de referência, sem justificativas e sem aprovações de
alterações expressas no PA 59400.007530/2021-51, além de terem elevado os preços do item 1 do PE-SRP
19/2021, afrontam os princípios da legalidade e da economicidade, ambos previstos, respectivamente, no caput
dos arts. 37 e 70 da Constituição Federal de 1988, e ainda os princípios do planejamento, expresso no art. 6º,
inciso I, do Decreto 200/1967, e da motivação, nos moldes do caput dos arts. 2º e 50 da Lei 9.784/1999, bem
como o art. 3º, incisos I a III da Lei 10.520/2002, o art. 8º, inciso IV, do Decreto 3.555/2000 e o art. 8º caput e
parágrafo único do Decreto 7.983/2013.
35.8.15.10. Exclusivamente pela adição no PE-SRP 29/2021 dos itens referentes a desenvolvimento
e limpeza dos poços (1.1.3, 2.1.3 e 3.1.3 por R$ 2.025.837,00), testes de vazão e bombeamento (1.1.4, 2.1.4 e
3.1.4 por R$ 4.051.674,00) e análises físico-químicas e biológicas (1.1.5, 2.1.5 e 3.1.5. por R$ 1.140.997,50),
78
conforme o Quadro 12, se tem o sobrepreço de serviços sobrepostos para os mesmos objetos do item 4 do PE-
SRP 19/2021 e do PE-SRP 21/2021 no montante de R$ 7.218.508,50 na planilha orçamentária de referência.
Adicionalmente, a composição equivocada e não justificada do item de Transporte de equipe e equipamentos
(1.1.2, 2.1.2 e 3.1.2), subtraindo-se o valor de R$ 441.658,80, relativo aos preços de mobilização e
desmobilização do PE-SRP 19/2021, acrescentou R$ 3.395.564,10 ao PE-SRP 29/2021. Somando-se esses
valores totais de R$ 7.218.508,50 e R$ 3.395.564,10 aos de R$ 3.360.195,00 pelas variações de preços das
bombas submersas e aos R$ 1.486.512,00 dos cabos multipolares, ambos decorrentes de mudanças,
injustificadas e sem aprovações, das novecentas bombas do primeiro item do certame, obtém-se,
conservadoramente, a majoração de R$ 15.460.779,60 ao PE-SRP 29/2021, em termos de valores máximos
aceitáveis que não deveriam constar do orçamento do referido pregão.
35.8.16. Parecer Jurídico: conclui-se das análises dos autos que ocorreu a mera repetição do Parecer
Jurídico 135/2021/CAI/PFE-DNOCS-SEDE/PGF/AGU, emitido pela Coordenação de Análise Jurídica da
Procuradoria Federal Especializada junto ao Dnocs, relativo ao PE-SRP 19-2021, SEI/Dnocs 0878270 (peça
123), no rol de documentos do PE-SRP 29/2021 SEI/Dnocs 0925138.
35.8.16.1. O fato é incontestável, uma vez que o SEI/Dnocs 0925138 do PE-SRP 29/2021
apresenta o mesmo número “135/2021” do Parecer do PE-SRP 19/2021, SEI/Dnocs 0878270, possui igual teor e
explicita no seu segundo parágrafo documentos do primeiro pregão, conforme o seguinte texto (peça 123, p. 1):
Os presentes autos encontram-se instruídos com os seguintes documentos, pertinentes à presente análise:
1. documento de formalização da demanda (SEI n. 0819593)
2. autorização da autoridade administrativa (SEI n. 0858820)
3. estudos técnicos preliminares (SEI n. 0849959)
4. mapa de gerenciamento de riscos (SEI n. 0849959)
5. planilhas orçamentárias (SEI n. 0852591)
6. pesquisa de preços (SEI n. 0852591)
7. mapa comparativo de preços (SEI n. 0852591)
8. termo de referência (SEI n. 0851498)
9. aprovação do termo de referência (SEI n. 0858820)
10. ato de designação do pregoeiro e equipe de apoio (SEI n. 0861971)
11. minuta de edital com anexos (SEI n. 0867306)
12. lista de verificação da regularidade processual (SEI n. 0867306)
13. certificado de adoção das minutas padrão da AGU (SEI n. 0867307).
35.8.16.2. A Lei 8.666/1993, que subsidiariamente regula o PE-SRP 29/2021, deslinda a
importância do parecer jurídico no procedimento licitatório da Administração Pública. Pelo inciso VI do seu
artigo 38 é prevista a necessidade de juntar ao processo administrativo “pareceres técnicos ou jurídicos emitidos
sobre a licitação, dispensa ou inexigibilidade”, enquanto o parágrafo único do mesmo artigo define que “As
minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes, devem ser
previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração."
35.8.16.3. Assim, resta evidenciada a necessidade e relevância do parecer jurídico ao final da fase
preparatória do certame, fato que não ocorreu no PE-SRP 29/2021, que culminou na realização de uma licitação
eivada por fragilidades e inconsistências em seu desenvolvimento, com estudos preliminares fracos, mesmo que
em parte copiados do procedimento anterior, mas misturando serviços próprios da instalação de bombeamento
com serviços relacionados aos serviços de perfurações de poços licitados pelo PE-SRP 21/2021 e também já
integrantes do item 4 do PE-SRP 19/2021.
35.8.16.4. Pelo exposto, a utilização de um parecer jurídico indevido, copiado de outro certame
distinto, assemelha-se à inexistência de tal documento exigido pelo art. 38, inciso VI, da Lei 8.666/1993,
enquanto a irregular inserção no PA 59.400.007530/2021-51 do PE-SRP 29/2021 indica que o processo tem
falhas legais, capazes de pôr em dúvida a integridade de todo o procedimento, considerando-se que os
documentos preliminares não passaram pelo devido crivo da Procuradoria Federal Especializada junto ao
Dnocs, em afronta ao art. 8, inciso IX, da Decreto 10.024/2012, bem como ao já mencionado art. 38, inciso VI,
da Lei 8.666/1993.
35.8.16.5. Por todo o exposto quanto aos preços de referência do PE-SRP 29/2021, bem como a
aspectos irregulares dos seus estudo técnico preliminar, termo de referência e parecer jurídico, em face do
pressuposto do fumus boni iuris, os fatos aqui trazidos seriam bastantes e necessários à proposição, nos termos
do art. 27, inciso I, da Resolução-TCU 259/2014, para proposta de manutenção da medida cautelar concedida
79
por meio do Acórdão 230/2022-TCU-Plenário, Ministro Relator Vital do Rêgo, ou até a anulação do referido
certame diante de vícios que maculam especialmente os princípios constitucionais da legalidade e
economicidade, além de outras previsões legais anteriormente explicitadas para cada caso concreto.
35.8.17. Uma vez que, conforme será demonstrado adiante, o periculum in mora reverso esteja presente
no caso em tela e tenha-se por norte o interesse público, será proposta a suspensão da medida cautelar
anteriormente adotada, seguida por determinações, nos moldes do art. 250, II, do Regimento Interno do TCU
(RI/TCU) c/c os arts. 4º a 7º da Resolução-TCU 315/2020 e art. 4º da Portaria-Segecex 9/2020, que garantam a
minimização, senão a inexistência, de danos ao erário, e dar ciência ao Dnocs, tendo-se em mente as reais
circunstâncias de celeridade requisitadas durante o PE-SRP 29/2021, conforme o § 1º do Art. 22 do Decreto-Lei
4.657/1942, incluído pela Lei 13.655/2018, e nos termos do art. 9ª, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020 e art.
2º, inciso II, da Portaria-Segecex 9/2020, com vistas a reorientar a atuação administrativa do Dnocs e evitar a
repetição das irregularidades a serem apontadas.
35.8.18. Assim, serão propostos:
35.8.18.1 Determinar ao Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs), com fundamento no
art. 250, inciso II, do RI/TCU e art. 4º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020 e decorrente de irregularidades
cometidas na orçamentação do Pregão Eletrônico por Sistema de Registro de Preços 29/2021, que incluiu os
itens 1.1.3, 1.1.4., 1.1.5, 2.1.3, 2.1.4, 2.1.5, 3.1.3, 3.1.4 e 3.1.5 em sobreposição aos mesmos serviços já inclusos
no item 4 da Ata de Registro de Preços 36/2021 decorrente do Pregão Eletrônico SRP 19/2021 e nas Atas de
Registros de Preços 32 e 33 relativas ao PE-SRP 21/2021 para perfurações de 1.710 poços, bem como utilizou
composição orçamentária indevida para os itens 1.1.2, 2.1.2 e 3.1.2 - Transporte de equipe e equipamentos do
PE-SRP 29/2021, e promoveu alterações de especificações, a exemplo dos itens orçamentários 1.1.7 e 1.1.16 do
PE-SRP 29/2021, sem as suas devidas avaliações, justificativas e aprovações, que afrontam diretamente os
princípios da legalidade e da economicidade, ambos previstos, respectivamente, no caput dos arts. 37 e 70 da
Constituição Federal de 1988, e ainda o princípio da razoabilidade, conforme o caput do art. 2º do Decreto
10.024/2012, o do planejamento, expresso no art. 6º, inciso I, do Decreto 200/1967, e o da motivação, nos
moldes do caput dos arts. 2º e 50 da Lei 9.784/1999, bem como o art. 3º, incisos I a III da Lei 10.520/2002, o
art. 8º, inciso IV, do Decreto 3.555/2000 e o art. 8º caput e parágrafo único do Decreto 7.983/2013, medidas que
deverão ser oportunamente monitoradas pela SeinfraCOM, que;
35.8.18.1.1. Abstenha-se de celebrar novos contratos ou ordens de serviços decorrentes das Atas de
Registro de Preços 66/2021, SEI/Dnocs 0942597, com a empresa Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda.,
CNPJ 09.068.173/0001-16, 64/2021, SEI/Dnocs 0942592, com a empresa Civiltec Construções e Serviços
Eireli, CNPJ 02.287.686/0001-79, e 65/2021, SEI/Dnocs 0942595, com a empresa Edmil Construções S/A,
CNPJ 03.382.356/0001-25, referentes aos itens de números 1 a 3 do Pregão Eletrônico por Sistema de Registro
de Preços 29/2021;
35.8.18.1.2. Abstenha-se de celebrar novas atas de registros de preços, autorizar adesões, contratos
ou ordens de serviços decorrentes do Pregão Eletrônico SRP 29/2021;
35.8.18.1.4. Elabore os adequados dimensionamentos, por poço, devidamente justificados e
aprovados, para cada bomba prevista no item 1.1.7, bem como para o quantitativo de cabo multipolar de cobre,
flexível, classe 4 ou 5, previsto no item orçamentário 1.1.16 do PE-SRP 29/2021, a serem efetivamente
utilizados nas instalações dos sistemas de bombeamento decorrentes do PE-SRP 29/2021, abstendo-se de pagar
à empresa Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda. pela utilização generalizada e injustificada de bombas
submersas com potência de 1,97 hp e 20 estágios e de 136 metros dos mencionados cabos multipolares,
considerando-se os seus empregos em poços cristalinos ou sedimentares, bem como as suas profundidades e
potenciais dos respectivos aquíferos;
35.8.18.1.5. Autorize a realização dos serviços que compõem as Ordens de Serviços 3/2022/DI, com
a empresa Edmil Construções S/A, 4/2022/DI, com a empresa Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda., e
5/2022/DI, com a empresa Civiltec Construções e Serviços Eireli, ressaltando-se que sejam excluídos os
serviços dos itens 1.1.3, 1.1.4., 1.1.5, 2.1.3, 2.1.3, 2.1.4 , 2.1.5, 3.1.3, 3.1.4 e 3.1.5 e que os itens 1.1.2, 2.1.2 e
3.1.2, relativos a “Transporte de equipe e equipamentos”, tenham seus preços reajustados para composições
adequadas a serviços de instalação de sistemas de bombeamento, sem necessidade de guindastes, salvo se
devidamente justificados e aprovados previamente;
38.8.18.2. Dar ciências ao Dnocs, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU
315/2020 que:
80
35.8.18.2.1. A existência do item 4 da Ata de Registro de Preços 36/2021 decorrente do Pregão

Eletrônico SRP 19/2021, assinado com a empresa Terra Perfurações, CNPJ 00.197.503/0001-07, por
R$ 1.740,00, para a realização de serviços de bombeamento com análise físico-química e bacteriológica em
1.710 poços tubulares profundos, consiste em sobreposição de serviços para o mesmo objeto do PE-SRP
21/2021, contraria a jurisprudência deste Tribunal e afronta o princípio da economicidade previsto no caput do
art. 70 da Constituição Federal de 1988, bem como da razoabilidade, conforme o caput do art. 2º do Decreto
10.024/2012, e do planejamento, conforme o art. 6º, inciso I, do Decreto 200/1967;
38.8.18.2.2. A utilização da composição orçamentária 39 para os itens 1.1.2, 2.1.2 e 3.1.2 -
Transporte de equipe e equipamentos do PE-SRP 29/2021, destinado a serviços de instalações de poços com
sistema de bombeamento, idêntica ao item 1.1.1. – Transporte de equipe e equipamentos do PE-SRP 9/2021-
Funasa, voltado a serviços de locação e perfuração de poços, sem que para a instalação de bombas em poços
sejam necessárias mobilizações e desmobilizações de equipamentos em caminhão equipado com guindaste, bem
como a ausência de análises, de justificativas e de evidências de aprovações, afrontam os princípios da
legalidade e da economicidade, ambos previstos, respectivamente, no caput dos arts. 37 e 70 da Constituição
Federal de 1988, e ainda os princípios do planejamento, expresso no art. 6º, inciso I, do Decreto 200/1967, e da
motivação, nos moldes do caput dos arts. 2º e 50 da Lei 9.784/1999, bem como o art. 3º, incisos I a III, da Lei
10.520/2002, o art. 8º, inciso IV, do Decreto 3.555/2000 e o art. 8º, caput e parágrafo único, do Decreto
7.983/2013;
38.8.18.2.3. Alterações da composição orçamentária do PE-SRP 29/2021, a exemplo dos itens
orçamentários 1.1.7 e 1.1.16 do PE-SRP 29/2021, relacionados, respectivamente, ao aumento das especificações
da bomba submersa, e dos cabos para a instalação e montagem das novecentas bombas do primeiro item do
certame, sem evidências de realização de análises e avaliações técnicas, sem evidências em estudos técnicos
preliminar ou termo de referência, sem justificativas e sem aprovações de alterações expressas no PA
59400.007530/2021-51, afrontam os princípios da legalidade e da economicidade, ambos previstos,
planejamento, expresso no art. 6º, inciso I, do Decreto 200/1967, e da motivação, nos moldes do caput dos arts.
2º e 50 da Lei 9.784/1999, bem como o art. 3º, incisos I a III, da Lei 10.520/2002, o art. 8º, inciso IV, do
Decreto 3.555/2000 e o art. 8º, caput e parágrafo único, do Decreto 7.983/2013;
38.8.18.2.4. A deficiência dos estudos técnicos preliminares e dos termos de referência dos PE-SRP
19, 21 e 29/2021 do Dnocs, integrantes da fase de planejamento da contratação, podem ter contribuído para o
resultado indesejado do primeiro pregão e para as irregularidades registradas no PE-SRP 29/2021, devido à falta
de programação e estruturação, em afronta ao art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993 e ao princípio do
planejamento, expresso no art. 6º, inciso I, do Decreto 200/1967, bem como os arts. 20, inciso I, 28, caput, e 30,
caput, da Instrução Normativa do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão 5, de 2017 (IN
5/2017), bem como à inobservância do art. 8º, inciso II, do Decreto 3.555/2000; e
38.8.18.2.5. A inexistência do devido parecer jurídico para o PE-SRP 29/2021, tendo-se utilizado
documento emitido para pregão anterior, afronta o art. 8º, inciso IX, da Decreto 10.024/2012 e o art. 38,
inciso VI, da Lei 8.666/1993;
36. Desclassificação indevida da Solarterra Engenharia Ltda. no item 2 do PE-SRP 19/2021:
9.3.2. inabilitação aparentemente indevida da Solarterra Engenharia Ltda. no item 2 do PE 019/2021, sob
a motivação de ter a empresa apresentado preço superior ao máximo aceitável, em contrariedade à cláusula 8.4.5
do edital, a despeito de sua classificação com preço inferior, em afronta aos princípios da legalidade, da
vinculação ao instrumento convocatório e do julgamento objetivo expressos no caput do art. 3º da Lei
8.666/1993 e no art. 5º da Lei 14.133/2021;
36.1.1. Manifestação do Dnocs: O Dnocs apresentou dois documentos que tratam da desclassificação da
Solarterra no item 2 do PE-SRP 19/2021: O Despacho SEI/Dnocs 0919732, de 3/12/2021, entregue em
documento físico na Sec-PE e, depois de pesquisa no SEI/Dnocs, foi incluído nos autos eletrônicos deste TC
(peça 140), e o EM 1/2022-DI/DOB/EC, de 25/2/2022 (peça 69, p. 2).
36.1.2. No Despacho SEI/Dnocs 0919732, o senhor Jackson Oliveira Carvalho, elenca os seguintes
motivos sobre a situação da Solarterra no item 2 do PE-SRP 19/2021, quais sejam (peça 140, p. 1):
a) Foi apresentado o BDI de serviço de 25,35% (colocou-se o ISS com 5% e é um equívoco). O BDI
correto é no máximo 24,18% conforme Anexo I.h (SEI/Dnocs 0852592);
81
b) Foi apresentado o BDI de materiais/cotação de 15,94%. O BDI correto é no máximo 15,28% conforme
Anexo I.h (SEI/Dnocs 0852592);
c) Em razão dos BDIs apresentados pela Solarterra, os preços unitários da proposta da licitante estão
superiores aos preços do Dnocs e não poderão ser aceitos conforme Súmula TCU 259/2010: "Nas contratações
de obras e serviços de engenharia, a definição do critério de aceitabilidade dos preços unitários e global, com
fixação de preços máximos para ambos, é obrigação e não faculdade do gestor."; e
d) A análise da documentação de habilitação técnica somente será efetuada após a correção da proposta
comercial;
36.1.3. Por seu turno, o EM 1/2022-DI/DOB/EC, de 24/2/2021 (peça 69, p. 1), manifestou-se
quanto à desclassificação da Solarterra no item 2 do PE-SRP 19/2021 nos seguintes termos:
a) Primeiramente informamos que a desclassificação da Solarterra (item 2) no pregão eletrônico
cujas propostas/lances foram abertos no dia 18/11/2021, não foi ilegal conforme redação da denunciante.
Segundo pode ser visto em meu despacho (doc. 1), a Solarterra apresentou BDI superior ao determinado pelo
órgão: "Foi apresentado o BDI de serviço de 25,35% (colocou-se o ISS com 5% e é um equívoco). O BDI
correto é no máximo 24,18% conforme Anexo I.h". Com isso, a Solarterra não acompanhou jurisprudência do
TCU por ter extrapolado a Taxa BDI do Edital PE-SRP 19/2021. Também apresentamos em anexo (doc. 02), a
planilha orçamentária da licitante Solarterra.;
b) A Administração poderá estabelecer parâmetros objetivos para avaliar a aceitabilidade do BDI
previsto na planilha, o que permite, também, a fixação de um percentual máximo a ser aceito para fins de
classificação das propostas, conforme prevê o art. 40, X, da Lei de Licitações;
c) Além dessa irregularidade constatada, a Divisão de Licitação emitiu, através do Despacho
SEI/Dnocs 0971068, uma observação sobre um preço unitário sem BDI no valor de R$ 600,00 apresentado pela
Solarterra onde o preço de referência do Dnocs seria de R$ 148,44. ferindo novamente a Súmula 259/2010 do E.
Tribunal de Contas (vide doc. 21);
d) A afirmativa da denunciante pressupõe-se má-fé, por não ter qualquer embasamento legal diante
das nossas considerações acima expostas; e
e) Dando maior ênfase em nossas colocações, houve a abertura da intenção de recurso administrativo no
PE-SRP 19/2021 mas estranhamente a licitante Solarterra ‘não se pronunciou sobre a alegação da denunciante
que “houve desclassificação ilegal” e com isso é no mínimo peculiar que a denunciante não tenha feito uma
reflexão de que a Solarterra aceitou a decisão da Equipe de Pregão do Dnocs.
36.2. Apenas a empresa Civiltec se pronunciou sobre a desclassificação da Solarterra Engenharia Ltda.
no item 2 do PE-SRP 19/2021, quando concordou com a desclassificação por falta de capacidade técnico-
operacional e por ter juntado documentos que a Civiltec considera suspeitos (peça 83, p. 4-5).
Análise Técnica
36.3 Avaliadas as afirmações apresentadas quanto às apresentações de BDIs superiores aos
estabelecidos pelo Dnocs, a jurisprudência deste TCU já se pronunciou fartamente a respeito, podendo ser
destacados os seguintes acórdãos, enunciados e trechos de votos que elucidam a questão:
36.3.1. Acórdão 1.804/2012-TCU-Plenário, Ministro Relator Marcos Bemquerer:
Enunciado
A desclassificação de proposta de licitante que contenha taxa de BDI acima de limites considerados
adequados pelo TCU só deve ocorrer quando o preço global ofertado também se revelar excessivo, dado que a
majoração do BDI pode ser compensada por subavaliação de custos de serviços e produtos.
Voto:
21. Relativamente ao outro ponto aventado pela Caema para desclassificar o Consórcio Artec/Ética –
apresentação de BDI elevado –, não tenho correções a efetuar no exame da Secob-3. De fato, a utilização de
BDI em percentuais superiores àqueles eventualmente fixados em determinado Acórdão do TCU pode ser
compensado por preços inferiores obtidos nos custos dos serviços. Essa, aliás, é a orientação contida
no Acórdão 1.551/2008-TCU-Plenário, em cuja ementa assim constou:
“9. Não se admite a impugnação da taxa de BDI consagrada em processo licitatório plenamente válido
sem que esteja cabalmente demonstrado que os demais componentes dos preços finais estejam superestimados,
resultando em preços unitários completamente dissociados do padrão de mercado. (...)”.
36.3.2. Acórdão 2.452/2017-TCU-Plenário, Ministro Relator Vital do Rêgo:
Enunciado:
82
Taxa de BDI com percentual acima do limite referencial não representa, por si só, superfaturamento,
desde que o preço contratado, ou seja, custo mais BDI, esteja compatível com o preço de mercado.
Voto:
Em relação ao tema, a jurisprudência consolidada desta Corte é clara no sentido de que a taxa de BDI
com percentual acima do limite referencial não representa, por si só, superfaturamento, desde que o preço
contratado, ou seja, custo mais BDI, esteja compatível com o preço de mercado. Nessa linha, a título de
exemplo, cito os Acórdãos 1.134/2017-TCU-Plenário, relator Ministro-Substituto Augusto Sherman,
1.466/2016-TCU-Plenário, relatora Ministra Ana Arraes e 2.827/2014-TCU-Plenário, relator Ministro-
Substituto Weder de Oliveira.
36.3.3. Acórdão 1.511/2018-TCU-Plenário, Ministro Relator Vital do Rêgo:
Enunciado:
A análise isolada de apenas um dos componentes do preço, custo direto ou BDI, não é suficiente para
caracterizar sobrepreço ou superfaturamento, pois BDI elevado pode ser compensado por custo direto
subestimado, de modo que o preço do serviço contratado esteja compatível com os parâmetros de mercado. A
análise deve ser feita por meio da comparação do preço contratado com o preço de referência, sendo este último
composto pelo custo de referência e pelo percentual de BDI de referência.
Voto:
28. A taxa de Bonificação e Despesas Indiretas (BDI) do contrato foi sendo majorada pela prefeitura a
cada envio de uma nova versão do projeto à Caixa Econômica Federal para aprovação, passando dos 20,39%
iniciais para 30%. No entender da unidade, esse aumento indevido e não justificado da taxa de BDI gerou um
aumento indevido de R$ 52.115,77 no valor estimado da contratação e consequentemente um aumento indevido
de R$ 52.038,46 no valor contratado.
29. A Secex-PA propôs, por conseguinte, citar o Sr. [omissis], na condição de projetista/ orçamentista
contratado pela prefeitura, para que apresente alegações de defesa e/ou recolha o valor original de R$ 41.975,83
(valor esse proporcional ao percentual pago - 80%) , em razão de aumento indevido e injustificado da taxa de
BDI, constante da planilha orçamentária, durante o período de aprovação do projeto de engenharia junto à Caixa
Econômica Federal.
30. Mais uma vez, discordo da proposta de encaminhamento sugerida. De acordo com a jurisprudência
deste Tribunal, a análise isolada de apenas um dos componentes do preço, custo direto ou BDI, não é suficiente
para caracterizar o sobrepreço ou o superfaturamento, pois um BDI elevado pode ser compensado por um custo
direto subestimado, de modo que o preço do serviço contratado esteja compatível com os parâmetros de
mercado (Acórdão 648/2016-TCU-Plenário, do Min. Benjamim Zymler) .
31. A análise de sobrepreço/superfaturamento deve ser feita por meio da comparação do preço contratado
com o preço de referência, sendo esse último composto pelo custo de referência e pelo percentual de BDI de
referência.
36.3.4. Conforme demonstrado, a jurisprudência deste TCU não impede que licitante com BDI superior
ao da Administração seja classificado e tenha a sua habilitação analisada, desde que seus preços unitários e
globais sejam inferiores, com a aplicação do seu BDI, aos valores máximos aceitáveis pela Administração,
tendo sido, por esta razão e neste ponto específico, embora não se possa configurar dolo ou erro grosseiro na
decisão do Dnocs quanta à desclassificação da Solarterra no item 2 do PE-SRP 19/2021, ela foi irregular e
poderá voltar a ser avaliada na apreciação final do mérito deste processo.
36.3.5. Por bastante oportuna e instrutiva, expomos aqui a conclusão do Ministro Relator Vital do Rêgo
no parágrafo 10 do seu Voto, relativo ao Acórdão 230/2022-TCU-Plenário, de 9/2/2022 (peça 10, p. 2), quando,
naquela situação, assim se expressou quanto à desclassificação da Solarterra no item 2 do PE-SRP 19/2021:
10. Portanto, neste momento da análise, parece ter sido incoerente a decisão pela desclassificação da
licitante Solarterra, ou talvez tenha havido excesso de formalidade sobre alguma informação desencontrada, que
pudesse ser resolvida por simples questionamento, em prol da economicidade e sem violação da isonomia.
36.3.6. Atualmente, com a afirmação de que a Solarterra teria apresentado um preço unitário sem BDI
no valor de R$ 600,00, enquanto o preço unitário de referência do Dnocs era R$ 148,44, ferindo a Súmula TCU
259/2010, após confrontações das planilhas orçamentárias do PE-SRP 19/2021 e da Solarterra para o item
“2.3.23 - Serviços de instalação hidráulica - chafariz - (1 serviço por poço)”, confirma-se que a Solarterra
efetivamente incorreu nessa irregularidade (peça 31, p. 4 e peça 140, p. 2), cabendo razão, portanto, à Divisão
de Licitação do Dnocs em seu Despacho SEI/Dnocs 0971068. Entretanto, por se tratar de um único valor, no
caso de a proposta ter sido em quantia muito superior à referencial, poderia a autarquia ter diligenciado a
83
Solarterra e, caso se tratasse de um equívoco da licitante, ter solicitado a correção e aproveitado a sua oferta, em
sendo a mais vantajosa para a Administração.
36.3.7. Quanto às alegações da Civiltec no item 36.2, deixa-se de comentá-las porque na questão em
pauta a desclassificação da Solarterra ocorreu por diferenças de BDI, não devido a aspectos de inabilitação por
ausência de comprovação de capacidade técnico-operacional, conforme mencionado pela licitante em sua
manifestação (peça 83, p. 4-5).
36.3.8. Em que pese haver irregularidade na desclassificação da Solarterra em 23/11/2021, contrária à
pacífica jurisprudência deste TCU, uma vez que a motivação foi a diferença de BDI:
a) considerando as reais circunstâncias de celeridade requisitadas durante o PE-SRP 19/2021, nos termos
do § 1º do Art. 22 do Decreto-Lei 4.657/1942, incluído pela Lei 13.655/2018;
b) considerando a inexistência de evidências de configuração de dolo ou erro grosseiro na decisão dos
agentes públicos envolvidos na desclassificação em tela, conforme o art. 28 da Lindb;
c) considerando o fato de que atualmente sabe-se que a Solarterra possivelmente seria inabilitada quando
das análises de suas qualificações técnicas, uma vez que restou comprovada pela autarquia federal a inclusão, no
PE-SRP 19/2021, do atestado de qualificação técnica, referente a serviços executados na fazenda Horizontes em
17/9/2019 para três sistemas de bombeamento com alimentação fotovoltaica (peça 142, p. 1), com a mesma
assinatura e reconhecimento de firma em cartório datado de 02/10/2021, apostos no atestado de capacidade
técnica de 12/10/2021, para a mesma fazenda Horizontes, mas, desta feita, para 78 sistemas semelhantes
apresentado no PE-SRP 29/2021 (peça 142, p. 2);
d) considerando o preço unitário ofertado pela Solarterra para o item 2.3.23 do PE-SRP 19/2021
consideravelmente superior ao respectivo valor máximo aceitável;
e) considerando que a Solarterra não exerceu seus direitos de recursos no PE-SRP 19/2021;
f) considerando que a Solarterra não compareceu aos autos, a despeito da remessa de quatro ofícios de
oitivas para seus endereços, sendo três devolvidos;
g) considerando, nos termos expressos pelo Dnocs no parágrafo 4.14 do seu EM 1/2022 (peça, 69, p. 4),
diante de falsificação documental, que será solicitada a abertura de Processo Administrativo de
Responsabilização (PAR) conforme item 21 do Edital Dnocs do PE-SRP 29/2021 (peça 69, p. 4); e
h) considerando que a presente instrução é de mérito, mas tem por obrigação se expressar quanto aos
fatos e seus futuros procedimentos processuais, será proposta sanada a questão explicitada no item 9.3.2 do
Acórdão 230/2022-TCU-Plenário, com a desconsideração da empresa Solarterra no presente processo, não lhe
cabendo direitos retroativos a eventuais habilitações nos PE-SRP 19/2021 e PE-SRP 29/2021:
36.3.7.1. Será proposto, nos termos do art. 9ª, I, da Resolução-TCU 315/2020, para que sejam adotadas
medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes, dar ciência ao Dnocs que a
desclassificação de empresa em processo licitatório exclusivamente por taxa de BDI acima de limites
considerados adequados pelo TCU, sem avaliar os preços unitários e globais ofertados contraria jurisprudência
deste Tribunal, conforme Acórdãos 1.804/2012-TCU-Plenário, Ministro Relator Marcos Bemquerer,
2.452/2017-TCU-Plenário, Ministro Relator Vital do Rêgo e Acórdão 1.511/2018-TCU-Plenário, Ministro
Relator Vital do Rêgo, e afronta os princípios da economicidade, explicitado no caput do art. 70 da
Constituição Federal de 1988 e o princípio da razoabilidade, conforme o caput do art. 2º do Decreto
10.024/2012.
37. Desclassificação da Solarterra nos itens 2 e 3 do PE-SRP 29/2021
9.3.3. recusa da intenção de recurso da Solarterra Engenharia Ltda. e prosseguimento cautelar do PE
029/2021 com diferimento da etapa recursal, antes da decisão final sobre a inabilitação da licitante nos itens 2 e
3, em afronta ao art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal, art. 4º, inciso XXI, da Lei 10.520/2002 e arts. 6º e
45 do Decreto 10.024/2019;
37.1.1. As respostas e argumentos do Dnocs, que inicialmente trataram da desclassificação da
Solarterra nos itens 2 e 3 do PE-SRP 29/2021, passando depois à recusa da intenção de recurso da licitante,
seguido de “prosseguimento cautelar do PE-SRP 29/2021”, também foram entregues em documento físico na
Sec-PE, intitulado Manifestação da Análise Técnica das Licitações Objeto do Acórdão 230/2022-TCU-
Plenário”, SEI/Dnocs 0775554, de 24/2/2022, coincide com a EM 1/2022-DI/DOB/EC enviada eletronicamente
em 25/2/2022 ao Tribunal (peça 69).
37.1.2. A desclassificação da Solarterra nos itens 2 e 3 do PE-SRP 29/2021 integra todos os itens 4.1 a
84
4.25 da referida EM 1/2022 (peça 69, p. 2-4), sendo os dois primeiros itens relativos a alegações apresentadas
pelo denunciante e já avaliadas no Relatório que embasou o Acórdão 230/2022-TCU-Plenário, mas que o Dnocs
ataca afirmando que a licitante não teria experiências com a instalação de poços tubulares com sistemas
fotovoltaicos, objeto de nossa licitação (peça 69, p.2-3).
37.1.3. Segue explicitando os princípios constitucionais do contraditório e ampla defesa para alegar que
o denunciante teria faltado com a verdade, atitude repudiada por este Tribunal no Acórdão 615/2020-TCU-
Plenário, Ministra Relatora Ana Arraes, que definiu: “Formular representação ao TCU com interesses
predominantemente privados, em detrimento do interesse público, pode configurar litigância de má-fé, a ensejar
a aplicação o da multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 15, 80 e 81 da Lei 13.105/2015 (Código
de Processo Civil)” (peça 69, p. 3).
37.1.4. Apresenta as qualificações técnicas da Solarterra para a instalação de sistemas fotovoltaicos
conforme documentação entregue pela licitante, enquanto há um único atestado técnico, mas sem registro em
Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (Crea), para a instalação de bombeamento de sistemas
fotovoltaicos (peça 69, p. 3).
37.1.5 Prossegue demonstrando que foram executadas pelo senhor Jackson Oliveira Carvalho as
Análises 20 e 21/21/DI/DOB/EC para os itens 2 e 3, respectivamente SEI/Dnocs 0938633 e 0938791 do PE-
SRP 29/2021 (peça 143, p. 1-3 e 4-6), pelas quais foi demonstrado que a empresa não apresentou nos dois casos
os documentos relativos ao edital e ao Termo de Referência 29/2021 (TR 29/2021) a) declaração de pleno
conhecimento (item 23.3 do TR), b) declaração de que disporá de pessoal e equipamento (item 23.6 do TR
29/2021); c) não foram apresentados atestados dos profissionais (responsáveis técnicos) registrados no Crea
(item 23.8 do TR 29/2021); e d) equipe técnica (item 9.11.6 e 9.11.7 do edital). Das análises, concluiu-se que a
Solarterra não apresentou todos os documentos exigidos nos itens referentes à habilitação técnica do PE-SRP
29/2021, itens 2 e 3 (peça 69, p. 3 e peça 143), embora seja evidenciado no item 4.7 da EM 1/2022-
DI/DOB/EC, que “a verificação do analista técnico foi muito sucinta: "NÃO FORAM APRESENTADOS
ATESTADOS DOS PROFISSIONAIS (RESPONSÁVEIS TÉCNICOS) REGISTRADOS NO CREA" (peça
69, p. 3).
37.1.6. A EM 1/2022 informa ainda que, após o conhecimento do Acórdão 230/2022-TCU-Plenário,
agentes do Dnocs decidiram reanalisar a documentação da Solarterra, quando encontraram “uma falsificação
grosseira no atestado técnico referente à instalação de poços com sistemas fotovoltaicos da fazenda Horizontes”.
A data de assinatura do atestado de capacidade técnica é no dia 12 de outubro de 2020, mas o reconhecimento
da assinatura em Cartório de Notas de São Paulo está datado no dia 02 de outubro de 2020”, tendo um outro,
com data de 17/9/2019, com a mesma assinatura e data do 14º Tabelião de Notas de São Paulo, sido apresentado
no PE/SRP 19/2021 (peça 69, p. 3-4), o que culminou “na certeza de que o atestado é falso”. Informa ainda que,
nesse âmbito, será solicitada a abertura de Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) conforme item
21 do Edital do PE-SRP 29/2021 (peça 69, p. 3-4).
37.1.7. Após explicitação de legislação, jurisprudência e doutrina, alega-se que não havia como o
Dnocs classificar a Solarterra como vencedora dos itens 2 e 3 do PE-SRP 29/2021 em razão de ela não ter
apresentado atestados técnicos referentes à capacidade técnico-profissional (peça 69, p. 4-5).
37.1.8. Mais adiante, no parágrafo 5.6 da EM 1/2022 (peça 69, p. 6), é demonstrado que em
29/12/2021, em resposta ao Despacho Sei/Dnocs 0940899 da Chefe de Gabinete, que “Diante das indagações
exaradas pela empresa Solarterra Engenharia e Serviços Ltda. para os itens 2 e 3 (SEI/Dnocs 0940599 e
0940602) do processo do Pregão Eletrônico 29/2021, encaminho os autos para análise técnica acerca do
acolhimento ou não das intenções [sic] de recursos.” (peça 144, p. 1), pela Nota Explicativa
18/2021/DI/DOB/EC, SEI/Dnocs 0941341 (peça 144, p. 2-7), foram sobejamente demonstradas as motivações
para a desclassificação da Solarterra no certame por ter ela deixado de apresentar diversos documentos relativos
às suas capacitações técnica-operacional e técnica-profissional, conforme já analisado nas Análises 20 e
21/21/DI/DOB/EC para os itens 2 e 3 (peça 143, p. 1-3 e 4-6) o que, possivelmente, deu segurança ao gabinete
para exarar decisão no sentido de postergar “cautelarmente” o recurso intencionado pela empresa.
Análise Técnica
37.2. As exposições apresentadas pela EM 1/2022-DI/DOB/EC para a questionada desclassificação da
Solarterra nos itens 2 e 3 do PE-SRP 29/2021 são esclarecedoras e contundentes, uma vez que resta comprovada
a devida análise da documentação da empresa, que, além de deixar de apresentar todos os necessários
documentos relativos às habilitações técnico-operacional e técnico-profissional, conforme exigidas nos itens
9.11.1-9.11.3 e 9.11.5, respectivamente, do Edital PE-SRP 29/2021 (peça 3, p. 16) e também dispostas nos itens
85
23.3, 23.7 e 23.8 do Termo de Referência SEI/Dnocs 0926481 (peça 30, p.30).
37.2.1. Pelo apresentado quanto à questão da chamada desclassificação, mas que no presente caso se
trata de inabilitação da Solarterra, concorda-se com a decisão do Dnocs por, primordialmente, faltar
comprovação de capacidade técnico-operacional, haja vista a ausência de atestados dos responsáveis técnicos
devidamente registrados no Crea, com base na ofensa ao princípio de vinculação ao edital.
37.2.2. Ademais, na presente fase processual, é seguramente possível se concluir sobre as inexistências
das irregularidades denunciadas quanto às desclassificações da empresa nos itens 2 e 3 do PE-SRP 29/2021 por
falta de documentação, agravado pela apresentação de atestado com indícios de fraude, o que motivará proposta
no sentido de considerar sanados os questionamentos quanto à matéria.
38 Recusa de recurso da Solarterra e prosseguimento cautelar do PE-SRP 29/2021
9.3.3. recusa da intenção de recurso da Solarterra Engenharia Ltda. e prosseguimento cautelar do PE
029/2021 com diferimento da etapa recursal, antes da decisão final sobre a inabilitação da licitante nos itens 2 e
3, em afronta ao art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal, art. 4º, inciso XXI, da Lei 10.520/2002 e arts. 6º e
45 do Decreto 10.024/2019;
38.1.1. As explanações do Dnocs acerca da alegada recusa e prosseguimento “cautelar” do PE-SRP
29/2021 se encontram no parágrafo 5 (subparágrafos 5.1-5.13), da EM 1/2022-DI/DOB/EC (peça 69, p. 5-6).
38.1.2. Inicialmente, o Dnocs informa que, pelo Programa de Perfuração/Instalação de Poços para o
Nordeste Brasileiro, denominado "Força-Tarefa das Águas", em desenvolvimento pela Casa Civil da
Presidência da República, o Dnocs fora “contemplado com R$ 20 milhões”, que teriam que ser empenhados até
o dia 31/12/2021 em perfurações e instalações de poços artesianos (peça 69, p. 5).
38.1.3. Dessa forma, “os gestores, bem como os servidores que estavam à frente do processo licitatório
(pregão), sabiam que, uma vez abrindo a janela do recurso administrativo, o Dnocs perderia esse recurso
orçamentário e, assim, as famílias a serem beneficiadas com esse programa seriam prejudicadas. (peça 69, p. 5).
38.1.3. Ao ser apresentada a intenção de recurso da Solarterra, a Divisão de Licitação do Dnocs
informou o fato aos superiores hierárquicos, tendo ocorrido “uma reunião com a Procuradoria Federal sobre
esse obstáculo” (peça 69. p. 5).
38.1.4. E continuam os esclarecimentos com o seguinte trecho (peça 69, p. 5-6):
Diante dessa problemática, o Diretor Geral do Dnocs, autoridade máxima dessa autarquia federal,
refletindo as consequências da não contratação/empenho esses recursos que beneficiariam milhares de famílias
do semiárido nordestino, decidiu não acatar o recurso administrativo da denunciante no sistema ComprasNet,
mas informou que haveria um processo de recurso administrativo em paralelo onde a empresa teria seu direito
resguardado de peticionar sua defesa ante a sua desclassificação bem como apontar inconsistências das
propostas das outras licitantes.
38.1.5. Conforme já explicitado no parágrafo 38.1.8. acima, foi elaborada, a pedido da Chefe de
Gabinete do Dnocs, a Nota Explicativa 18/2021/DI/DOB/EC, SEI/Dnocs 0941341 (peça 144, p. 2-7), que
demonstrou as motivações para a desabilitação da Solarterra nos itens 2 e 3 do PE-SRP 29/2021.
38.1.6. De posse da Nota Explicativa 18/2021/DI/DOB/EC, SEI/Dnocs 0941341 (peça 144, p. 2-7), o
Diretor Geral do Dnocs, senhor Fernando Marcondes de Araújo Leão, pelo Despacho SEI/Dnocs 0941554, de
29/12/2021 (peça 145, p. 3-4), decidiu:
Considerando que estão previstos no Termo de Referência (SEI/Dnocs 0926481) Item 23.8, do Pregão
Eletrônico nº 029/2021 as exigências técnicas da Capacidade Técnico-Profissional da Empresa;
Considerando os prazos peremptórios para Homologação da licitação, assinatura da Ata, Publicação,
empenho, atos administrativos que devem ser praticados no curto espaço de tempo, antes do fim do exercício
financeiro;
Considerando que os recursos financeiros perderão sua destinação, caso não ocorra a finalização do
procedimento licitatório até o dia 31 de dezembro, com o consequente descumprimento da missão do DNOCS
de contribuir com a melhoria da qualidade de vida da população do semiárido;
Considerando a Análise Técnica realizada pela DI/DOB/EC através da Nota Explicativa 17/2021;
Determino, como medida cautelar, o prosseguimento do Pregão Eletrônico nº 029/2021, com a rejeição da
intenção de recurso no Sistema SIASG, sem prejuízo de serem analisadas todas as razões recursais apresentadas
pela empresa Solarterra Engenharia e Serviços Ltda., através de recebimento via e-mail da licitação e, caso
providos, tornarem-se nulos e sem efeitos os atos praticados conforme essa determinação.
86
38.1.7. A EM 1/2022, em seu parágrafo 5.8, avalia que, ao passo que o denunciante informa que a
Solarterra teve o seu direito ao contraditório negado, deixou de informar na denúncia que a empresa havia
recebido um e-mail de 3/1/2022, com data-limite para registro de recurso até 6/1/2022. Esse e-mail foi
apresentado apenas fisicamente pelo Dnocs, tendo sido escaneada e acrescentada aos presentes autos (peça 146).
38.1.8. Em seguida, no parágrafo 5.9 da EM 1/2022 (peça 69, p. 6), o Dnocs afirma que, o denunciante
informou que a Solarterra não teria tido acesso aos documentos das suas desclassificações, o que foi refutado
pela autarquia, uma vez que “todos os documentos relativos à licitação, bem como as análises técnicas da
denunciante e das empresas desclassificadas e vencedoras”, foram inseridos na sua página eletrônica referente
ao PE-SRP 29/2019, conforme documento 14 apresentado apenas fisicamente, mas escaneado e acrescentado
aos presentes autos (peça 147).
38.1.9. Informa ainda que “o gestor do Dnocs tomou uma decisão administrativa motivada visando
priorizar a supremacia do interesse público sobre o interesse privado no tocante ao benefício da população
residente em comunidades rurais difusas do semiárido onde há uma grande dificuldade de abastecimento
humano e dessedentação animal.”
38.1.10. A despeito da chamada da Solarterra por e-mail para apresentação dos seus recursos, a empresa
não compareceu até o dia 6/1/2022 com as suas razões recursais, declinando de um direito que lhe fora
concedido, mesmo que indevidamente, pela Administração.
Análise Técnica
38.2 Avaliadas as afirmações apresentadas quanto à recusa de recurso da Solarterra e prosseguimento
cautelar do PE-SRP 29/2021, a jurisprudência deste TCU já se pronunciou fartamente a respeito, podendo ser
destacado o seguinte acórdão que elucida a questão:
38.3.1. Acórdão 2.488/2020´TCU-Plenário, Ministro Relator Raimundo Carreiro:
Acórdão:
9.4. dar ciência ao (...), com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução - TCU 315/2020, sobre as
seguintes impropriedades/falhas, identificadas no Pregão Eletrônico 119/2019, para que sejam adotadas medidas
internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes:
9.4.1. rejeição sumária da intenção de recurso apresentada pela empresa (...), que atendia a todos os
pressupostos recursais, com a análise antecipada do mérito do recurso, contrariando os princípios do
contraditório e da ampla defesa e a jurisprudência consolidada deste Tribunal, a exemplo dos Acórdão
4.447/2020-TCU-Segunda Câmara, Relator Ministro Aroldo Cedraz, 4.124/2019-Primeira Câmara, Relator
Ministro Bruno Dantas e 602/2018-Plenário, Relator Ministro Vital do Rêgo;
38.3.2. Embora não tenha ocorrido a rejeição sumária do recurso da Solarterra, pelo exposto na EM
1/2022 quanto ao fato, entende-se que as reais circunstâncias de celeridade requisitadas durante o PE-SRP
29/2021, nos termos do § 1º do Art. 22 do Decreto-Lei 4.657/1942, levaram o Diretor Geral do Dnocs a adotar
uma decisão inusitada e inexistente na legislação brasileira: o prosseguimento cautelar do PE-SRP 29/2021.
38.3.3. Assim procedendo, não ocorreu, de fato, uma rejeição sumária das intenções de recurso
apresentadas pela Solarterra, mas uma postergação para o período pós-homologação e pós-contratação das
empresas que findaram por vencerem os três itens do certame, “sem prejuízo de serem analisadas todas as
razões recursais apresentadas pela empresa Solarterra Engenharia e Serviços Ltda., através de recebimento via
e-mail da licitação e, caso providos, tornarem-se nulos e sem efeitos os atos praticados conforme essa
determinação.”
38.3.4. A medida adotada não deve ser considerada legal, legítima, devida nem replicável por outras
entidades públicas, mas pode ser compreendida no contexto em que se encontrava a autarquia naquela situação
em que precisava concluir o pregão e emitir empenhos antes da virada do ano de 2021 para 2022, de modo a não
perder recursos tão importantes para a região semiárida do Brasil e destinados à perfuração e instalação de
poços.
38.3.5. Sob o prisma das circunstâncias, e por considerar que não há evidência de dolo ou erro
grosseiro, uma vez que o gestor se cercou de documentação que poderia lhe dar segurança quanto ao deslinde da
situação, como as Análises 20 e 21/21/DI/DOB/EC para os itens 2 e 3, respectivamente SEI/Dnocs 0938633 e
0938791 do PE-SRP 29/2021 (peça 143, p. 1-3 e 4-6), e a Nota Explicativa 18/2021/DI/DOB/EC, SEI/Dnocs
0941341 (peça 144, p. 2-7), a decisão do Diretor Geral, repita-se, apesar de irregular, pode ser justificável,
principalmente se as intenções de recursos da Solarterra forem adotadas como meramente protelatórias, como
verdadeiramente parecem ser, haja vista que a empresa utilizou, conforme demonstrado pelo Dnocs,
documentos irregulares para tentar obter a sua qualificação técnica.
87
38.3.6. Assim, nos moldes do exposto para a situação apresentada nos parágrafos 36.3.7.-37.3.7.1:
a) considerando as reais circunstâncias de celeridade requisitadas durante o PE-SRP 19/2021, nos termos
do § 1º do Art. 22 do Decreto-Lei 4.657/1942, incluído pela Lei 13.655/2018;
b) considerando a inexistência de evidências de configuração de dolo ou erro grosseiro na decisão dos
agentes públicos envolvidos na desclassificação em tela, conforme o art. 28 da Lindb;
c) considerando o fato de que atualmente sabe-se que a Solarterra possivelmente seria inabilitada quando
das análises de suas qualificações técnicas, uma vez que restou comprovada pela autarquia federal a inclusão, no
PE-SRP 19/2021, do atestado de qualificação técnica, referente a serviços executados na fazenda Horizontes em
17/9/2019 para três sistemas de bombeamento com alimentação fotovoltaica (peça 142, p. 1), com a mesma
assinatura e reconhecimento de firma em cartório datado de 02/10/2021, apostos no atestado de capacidade
técnica de 12/10/2021, para a mesma fazenda Horizontes, mas, desta feita, para 78 sistemas semelhantes
apresentado no PE-SRP 29/2021 (peça 142, p. 2);
d) considerando que a Solarterra não exerceu seus direitos de recursos no PE-SRP 19/2021;
e) considerando que a Solarterra não compareceu aos autos, a despeito da remessa de quatro ofícios de
oitivas para seus endereços, sendo três devolvidos;
f) considerando, nos termos expressos pelo Dnocs no parágrafo 4.14 do seu EM 1/2022 (peça, 69, p. 4),
diante de falsificação documental, que será solicitada a abertura de Processo Administrativo de
Responsabilização (PAR) conforme item 21 do Edital Dnocs do PE-SRP 29/2021 (peça 69, p. 4); e
g) considerando que a presente instrução é de mérito, mas tem por obrigação se expressar quanto aos
fatos e seus futuros procedimentos processuais, será proposta sanada a questão explicitada no item 9.3.3 do
Acórdão 230/2022-TCU-Plenário, com a desconsideração da empresa Solarterra no presente processo, não lhe
cabendo direitos retroativos a eventuais habilitações nos PE-SRP 19/2021 e PE-SRP 29/2021:
38.3.7.1. Considera-se, excepcionalmente, justificável a ação do Dnocs naquela ocasião, relativa
à recusa das intenções de recursos da Solarterra Engenharia Ltda. e prosseguimento cautelar do PE-SRP
29/2021, enquanto será proposto, nos termos do art. 9ª, I, da Resolução-TCU 315/2020, para que sejam adotadas
medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes, dar ciência ao Dnocs que a rejeição
sumária da intenção de recurso apresentada pela empresa Solarterra, que atendia a todos os pressupostos
recursais, com a adoção de uma solução sui generis de “prosseguimento cautelar” contraria os princípios
constitucionais da ampla defesa e do contraditório assegurados pelo art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal
de 1988, a jurisprudência consolidada deste Tribunal e os arts. 2º, § 1º, e 4º, XVIII e XX, da Lei 10.520/2002.
39. Possíveis irregularidades nas habilitações das empresas Civiltec e Edmil no PE-SRP 29/2021
9.3.4. supostas irregularidades nas habilitações das empresas Civiltec Construções e Serviços Eireli e
Edmil Construções S/A no PE 029/2021, em afronta aos princípios da legalidade, da impessoalidade, da
probidade administrativa, da igualdade, da vinculação ao instrumento convocatório e do julgamento objetivo
explicitados no art. 3º da Lei 8.666/1993 e no art. 5º da Lei 14.133/2021, em face das ausências de:
9.3.4.1. declarações de pleno conhecimento das condições necessárias para a prestação dos serviços,
conforme exigido no item 9.11.2 do edital, que trata de critérios de qualificação técnica previstos no item 23 do
respectivo termo de referência, Anexo I, subitem 23.3;
9.3.4.2. atestados de qualificação técnico-operacional comprobatórios de experiência na instalação de
poço tubular com sistema de abastecimento em chafariz com energização em sistema de geração fotovoltaica
(quantidade mínima de cem sistemas), contrariando o item 23.7.4 do termo de referência;
39.1.1. Manifestação do Dnocs: Pela Em 1/2021, o Dnocs apresenta suas explicações para as
alegadas irregularidades nas habilitações das vencedoras dos itens 2, Civiltec Construções e Serviços Eireli, e 3,
Edmil Construções S/A, apontadas pelo denunciante na sua EM 1/2022-DI/DOB/EC, conforme segue:
39.1.1.1. No item 6.3 da EM 1/2022 (peça 69, p. 6) é informado que a Divisão de Licitação do
Dnocs emitiu o Despacho SEI/Dnocs 0971068 (peça 65, p. 1-5) onde explicitou que: "Com relação ao item
9.3.4.1, a alegação da empresa Solarterra Engenharia Ltda. não se sustenta, vez que o próprio Sistema
ComprasNet exige, para participação nas licitações eletrônicas, o envio/anuência prévio de todas as declarações
demandadas no instrumento convocatório, conforme tela abaixo: .........." (peça 65, p. 4).
39.1.1.2. No referido despacho da Divisão de Licitação há uma cópia da tela do ComprasNet com as
evidências de declaração de ciências que o próprio sistema requisita que sejam respondidas com “sim” ou
“não”, estando todas as declarações da Civiltec e da Edmil assinaladas com “sim” e que isso seria o exigido.
88
39.1.1.3. Ainda é informado que as duas empresas não apresentaram suas declarações de conhecimento
das condições.
39.1.1.4. Com relação aos documentos apontados como irregulares pela Solarterra, o Dnocs afirma que
“Na análise da documentação dessas licitantes, optamos claramente pelo princípio da razoabilidade, em não
tomar uma decisão com excesso de rigor formal, buscando selecionar a proposta mais vantajosa à
Administração.”
39.2. Manifestação da empresa Civiltec Construções e Serviços Eireli: Em resposta à sua oitiva, a
Civiltec, confirma que a “declaração foi apresentada naquele certame, cujo documento passou a fazer parte
integrante e inseparável do devido processo administrativo” (peça 83, p. 3).
39.2.1. Quanto à capacidade técnico-operacional, a Civiltec alega que comprovou a instalação de cem
sistemas simplificados de abastecimento de água, com chafariz e eletrobombas exigidos no edital, mediante a
apresentação de 270 instalações do tipo e quanto à experiência com sistema de geração de energia com placa
fotovoltaica, para comprovação da instalação de cem sistemas de abastecimento de água, com geração de
energia fotovoltaica, onde seriam necessárias a instalação de 136 placas fotovoltaicas, conforme modelo de
placa especificada no termo de referência, que teriam capacidade de geração de 55.163,00 watts, a empresa
apresentou certificados para a instalação de 699 placas fotovoltaicas com capacidade de geração 244.405,00
watts.
39.3. Manifestação da empresa Edmil Construções S/A: A empresa apresentou sua manifestação por
meio de cinco documentos separados (peças 80-82 e 86-87), pelos quais rechaça as alegações da Solarterra e
comprova, mediante a apresentação de todos os documentos questionados pela empresa inabilitada (peças 82 e
87), que não houve qualquer irregularidade na sua habilitação para o item 3 do PE-SRP 29/2021.
Análise Técnica
39.4. Efetivamente não há como deixar de concordar com as manifestações do Dnocs e das empresas
Civiltec e Edmil, uma vez que as declaração de pleno conhecimento das condições necessárias para a prestação
dos serviços exigidas pelo item 23.3 do Termo de Referência do PE-SRP 29/2021 foram devidamente
apresentadas durante as habilitações e estão devidamente arquivados no PA 59400.007530/2021-51 nas pastas
compactadas SEI/Dnocs 0938848 e 0938850 da Civiltec, e 0939523 e 0939530 da Edmil, que, devido aos seus
tamanhos, não foram incluídos aos presentes autos.
39.4.1. Quanto às declarações de pleno conhecimento, as pesquisamos no PA 59400.007530/2021-51 e
as encontramos dentro dos arquivos compactados SEI/Dnocs 0938848 e 0939523 (peça 148), respectivamente
para cada uma das duas licitantes questionadas quanto à ausência dessas declarações.
39.4.2. Também não restam dúvidas quanto aos atendimentos dos quantitativos de atestados de
execuções de serviços, que foram revisados nos arquivos do Dnocs acima especificados e, no caso da Edmil,
incluídos aos autos quando da manifestação dessa empresa (peça 82).
39.4.3. Pelo exposto, quanto às denunciadas irregularidades nas habilitações das empresas Civiltec e
Edmil no PE-SRP 29/2021, conclui-se que o Dnocs recebeu as devidas declarações e atestados, não havendo
dúvida quanto à justeza do procedimento da comissão de licitação nessas habilitações.
Novos Fatos
40. Emissão das Ordens de Serviços para as Vencedoras do PE-SRP 29/2021 em 2/2/2022
40.1. Nos parágrafos da EM 1/202/2022-DI/DOB/EC referentes às medidas a serem adotadas pelo Dnocs
em razão do Acórdão 230/2022-TCU-Plenário, 9/2/2022 (peça 40), a autarquia federal expôs que já havia
emitido os contratos 29, 30 e 31/2021, de 31/12/2021 (peça 69, p. 7, item 7), fato que era do conhecimento deste
TCU, conforme o Relatório que embasou o referido acórdão (peça 46, p. 5, item 16), nos seguintes termos:
(...) enquanto em 31/12/2021 foram assinados pelo Dnocs os Contratos 29 (SEI/Dnocs 0943552), 30
(SEI/Dnocs 0943554) e 31/2021 (SEI/Dnocs 0943559) com as três fornecedoras, sendo contratados 89 poços do
item 1 por R$ 2.901.400,00, 27 poços do item 2 por R$ 9.747.500,00 e dezesseis poços do item 3 por
R$ 1.145.600,00, todos com quinze meses de vigência (peças 26-28), cujos extratos foram publicados no DOU
em 5/1/2022 (peça 38).
40.2. Em seguida, no parágrafo 7.3 da referida EM 1/2022 noticiam-se as emissões de ordens das Ordens
de Serviço 3/2022/DI, 4/2022/DI e 5/2022/DI (peça 129), que autorizaram o início dos serviços de “Instalação
de Poços e Implantação de Abastecimento de Água” em 2/2/2022, enquanto o 7.4 expõe:
7.4. Apesar de ter sido bem claro ao determinar que o DNOCS se abstenha de emitir ordens de
fornecimento ou de serviços, o TCU não recomendou procedimento algum no caso da situação de fato: as
ordens de serviço já haviam sido expedidas, o que é que vale a dizer que as contratadas já haviam se
89
aparelhado para dar início à execução dos serviços, com dispêndio de recursos financeiros aplicados na
mobilização de equipamentos e mão de obra. (grifos nossos)
Análise Técnica
40.3. As informações e questionamento implícitos nos parágrafos 7.3 e 7.4 da EM 1/2022 causam
espécie, uma vez que a autarquia certamente tinha conhecimento de uma denúncia com pedido de medida
cautelar em andamento neste Tribunal e não tratou de, por medida de segurança, adotar medidas que pudessem
vir a causar danos ao erário, no caso de a cautelar, quando julgada no mérito, dentro das suas competências
constitucionais, viesse a determinar a anulação do pregão e desconstituir todos os atos decorrentes do certame.
40.4. Deduz-se a possibilidade de conhecimento por parte de toda a alta gestão do Dnocs acerca da
análise de um pedido de medida cautelar contra o PE-SRP 29/2021 por uma Denúncia, pelos seguintes fatos:
40.3.1. Em 18/1/2022, logo após a tramitação do presente TC 000.290/2022-0 para análise, o Auditor
de Controle Externo responsável por ela, dada a emergência de todos os casos que envolvem cautelares,
contatou, imediatamente, a Auditoria Interna do Dnocs, informando-a da existência de uma Denúncia com
pedido de medida cautelar a respeito do PE-SRP 29/2021, enquanto solicitou informações sobre a situação da
licitação.
40.3.2. No mesmo dia, a Auditoria promoveu reunião com a Chefe de Gabinete e com a chefe da
licitação e na mesma data foram repassados os números dos documentos relativos a análises de habilitações do
referido pregão SEI/Dnocs 0938633, 0938791, 0938864, 0939582 e 0943832, disponíveis para acesso de
interessados na página eletrônica da autarquia.
40.3.3. Ainda foram aventadas as possibilidades de videoconferência com a área técnica, que foi
considerada desnecessária pelo AUFC naquela ocasião, o que evidencia que, além da Auditora-Chefe, da Chefe
de Gabinete do Diretor Geral e da chefe da licitação, a área técnica, integrante da Diretoria de Recursos
Hídricos, estavam cientes da Denúncia com pedido de medida cautelas desde o dia 18/1/2022.
40.3.4. Em 24/1/2021, conforme e-mail SEI/Dnocs 0953593 (peça 125, p. 1-2), foram solicitadas
informações à Auditoria Interna do Dnocs a respeito da situação dos Contratos 29 (SEI/Dnocs 0943552), 30
(SEI/Dnocs 0943554) e 31/2021 (SEI/Dnocs 0943559), assinados em 31/12/2021 com as três empresas
declaradas vencedoras no Pregão Eletrônico 29/2021 quanto à existência de ordens de fornecimento ou de
serviços para as mesmas empresas, bem como se teriam ocorrido até aquela data inícios de execuções dos
serviços de instalação dos respectivos poços.
40.3.5. Na mesma data, a Chefe de Gabinete encaminhou o Despacho SEI/Dnocs 0953900, que integra
o PA 59400.000350/2022-20 (peça 125, p. 4) de volta à Auditoria, explicitando a “urgência que o caso requer”
juntamente com o Despacho do Diretor de Infraestrutura Hídrica (DI), senhor Joaquim Izídio Neto (SEI/Dnocs
0953710), que respondeu, também em 24/1/2021 (peça 125, p. 3): “Em atendimento ao solicitado no Despacho
SEI/Dnocs 0953689, restituo os autos informando que até o presente momento não foram emitidas Ordens
de Serviço relativas aos Contratos Dnocs 29, 30 e 31/2021, portanto suas execuções não tiveram início”.
(grifos nossos)
40.3.6. Nove dias após a informação de inexistência de ordens de serviços, entretanto, o mesmo Diretor
de Infraestrutura Hídrica do Dnocs, emitiu para as três empresas vencedoras do PE-SRP 29/2021 as três ordens
de serviços que totalizam totalizando R$ 13.794.500,00 (peça 129).
40.4. Considerando que as ordens de serviço possuem no texto do seu último parágrafo que: “Esta
Ordem de Serviço entrará em vigor na data de assinatura pelo representante legal da Empresa.”, devem-se
avaliar quantos dias úteis tiveram as respectivas empresas para eventuais mobilizações antes da data do
conhecimento pelo Dnocs do Acórdão 230/2022-TCU-Plenário em 10/2/2022, conforme o quadro abaixo,
sabendo-se que os dias 12 e 13/2/2022 foram sábado e domingo, respectivamente:
Quadro 13
OS Empresa Valor (R$) SEI/Dnocs Data/hora da assinatura da OS
Pelo Dnocs Pela Empresa
3 Edmil 1.145.600,00 0959620 2/2/2022, 19:06 horas 3/2/2022, 10:06 horas
4 Barreto 2.901.400,00 0959622 2/2/2022, 19:07 horas 7/2/2022, 7:50 horas
5 Civiltec 9.747.500,00 0959625 2/2/2022, 19:08 horas 10/2/2022, 16:18 horas
5 Total 13.794.500,00
Fonte: Ordens de Serviços emitidas em 2/2/2022 pela Dnocs (peça 129, p. 2, 4 e 6-111 e 127)
40.4.1. Pelos dados apresentados, deve-se desconsiderar o dia 2/2/2022, uma vez que as OS foram
assinadas à noite, já após o horário de funcionamento da maioria das empresas de construção.
90
40.4.2. A primeira empresa a assinar a sua OS foi a Edmil Construções S/A, na manhã do dia 3/2/2022.
Assim, descontados os dias do final de semana, a empresa teria tido cinco dias úteis para realizar eventuais
despesas de mobilizações.
40.4.3. A segunda empresa foi a Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda., na manhã do dia
7/2/2022, uma segunda-feira. Com isso, ela teria tido quatro dias para realizar eventuais despesas de
mobilizações.
40.4.4. A Civiltec Construções e Serviços Eireli, entretanto, só assinou a sua OS na tarde do dia
10/2/2022, quando já seria possível a qualquer interessado ter conhecimento do acordão. Dessa forma, a Civiltec
não teve nenhum dia para mobilizações antes de saber sobre os riscos relacionados à desconstituição do PE-SRP
29/2021 e, consequentemente, dos atos dele derivados.
40.5. Deve-se ressaltar que, nas manifestações às oitivas, nenhuma das empresas mencionou despesas de
mobilizações, bem como não apresentou questionamentos sobre eventuais gastos em que tivesse incorrido até
mesmo a data das referidas respostas aos ofícios recebidos deste TCU.
40.5.1. A Edmil enviou duas peças com manifestações, uma de 10/3/2022 e outra de 18/3/2022 (peças
80 e 86), sendo o seu único pedido, nas duas ocasiões que: “Seja reconsiderada a decisão cautelar, eis que
efetivamente demonstrado que não houve nenhuma irregularidade no PE 29/2021.”
40.5.2. A Barreto Serviços e Perfuração de Poço Ltda., em sua manifestação de 2/3/2022 (peça 79),
nada pediu.
40.5.3. A Civiltec Construções e Serviços Eireli, conclui a sua manifestação de 9/2/2022 (peça 83, p. 6)
com o seguinte pedido:
Com estas considerações e esclarecimentos acima, essa petição seja recebida e concedido o provimento
esperado às citações fáticas e jurídicas que ora se apresentam e que, após encaminhamento e aceitação por esse
TCU - Tribunal de Contas da União, seja retomado o curso normal da execução das obras e serviços objeto
do contrato firmado por nossa empresa com o Dnocs – Departamento Nacional de Obras Contra a Seca. (grifos
nossos)
40.5.4. Pelo exposto nas manifestações das empresas, entende-se que não foram realizadas
mobilizações, do contrário, teriam elas mencionado o fato ou apresentado questionamento quanto aos seus
ressarcimentos por eventuais gastos relacionados ao PE-SRP 29/2021. Confirmando que não houve
mobilização, a Civiltec, que não teve um dia útil sequer para efetivar eventuais despesas relacionadas à OS
5/202/DI, solicitou o retorno do “curso normal da execução da obra”, quando resta claro que a situação após a
prolação do Acórdão 230/2022-TCU-Plenário suspendeu “o curso normal”.
40.5.5. Atente-se ainda que, para instalar bombas em poços, os poços precisam ter:
a) As suas localidades definidas pela empresa Terra Perfurações Ltda., no âmbito do seu Contrato
32/2021, SEI/Dnocs 0943566, de 31/12/2021, derivado do item 5 do PE-SRP 19/2021, após o início dos
serviços de “Estudos Geofísicos e Hidrogeológicos para a Designação de Locais para Perfuração de Poços
Profundos”, cuja necessária OS 2/2022/DI foi emitida no dia 2/2/2022 (peça 149, p.8-9), a mesma data das
ordens de serviços das vencedoras do PE-SRP 29/2021, ora em questão; e
b) Suas perfurações executadas pela Hidrocel Comércio e Serviços Eireli, se poços cristalinos, ou
pela Terra Perfurações Ltda., se poços sedimentares, sendo que suas respectivas OS 6 e 7/2022-DI também
foram emitidas em 2/2/2022 (peça 104, p. 1-2 e 3-4).
40.6. Por todo o exposto, conclui-se que as empresas vencedoras do PE-SRP 29/2021 para a instalação
de bombas em poços a terem suas localidades definidas e depois perfurados por empresas que receberam suas
OS em 2/2/2022, não tinham, sequer, informações necessárias para saber onde e para que tipo de poço, se
cristalino ou sedimentar, deveriam se mobilizar.
41. Dimensionamento das Bombas a serem instaladas:
41.1. Uma vez constatado na análise da planilha orçamentário do PE-SRP 29 que foram especificadas
bombas submersas trifásicas com potências de 1,97 hp e 20 estágios, independentemente da profundidade do
poço, e das condições dos aquiferos, será proposta determinação:
35.8.18.1.5. Elabore estudos de dimensionamento de cada bomba a ser utilizada na instalação do
sistema de bombeamento, utilizando, preferencialmente, o respectivo Relatório de construção de poço como
uma das fontes de informações;
41.2. Tal medida visa evitar gastos desnecessários ao erário, uma vez que em alguns dos 355 poços,
poderão ser empregadas até mesmo bombas de 0,5 hp e com menos estágios.
91
41.3. Para o bom dimensionamento do equipamento de bombeamento, embora não se possa confiar
exclusivamente nos testes de bombeamento e vazão a serem realizados pelas empresas vencedoras do PE-SRP
21/2021, são de grande importância as análises físico-químicas, com especificações dos teores de areia na água
analisada.
41.4. Faz-se necessário, portanto, em observância ao Art. 58, inciso III, da Lei 8.666/1993, o
acompanhamento de fiscais do Dnocs durante a execução dos serviços de perfuração, observando os trabalhos
de limpeza e desenvolvimento dos poços, bem como das análises, de modo ao mais adequado dimensionamento
das bombas, com vistas a evitar gastos desnecessários, mas também evitar deficiências de projeto, com
especificação de materiais inadequados, que influirão no desempenho e na vida útil do poço.
41.5. Para o dimensionamento da bomba, portanto, se faz necessária a elaboração do relatório final, com
a evidenciação, das planilhas de testes de bombeamento, e de análises físico-químicas e microbiológicas,
conforme anexo I e II do Edital PE-SRP 21/2021, constante do arquivo I.e_modelos.pdf, SEI/Dnocs 0837352,
incluído no arquivo compactado 0894542 do referido pregão (peça 149, p. 1-2), motivo pelo qual será proposta
a exigência de
41.6 Os estudos técnicos preliminares e o termo de referência de PE-SRP 21/2021 (peça 150) não
tratam da elaboração do relatório do poço ao final da perfuração, que deve conter, entre outros, as planilhas de
testes de bombeamento e de análises físico-químicas e microbiológicas (peça 149), mas esses relatórios são
intrínsecos às perfurações de poços, conforme a NBR 12.244, e deverão ser requisitados pelo Dnocs, com as
evidenciações, entre outras, das respectivas planilhas de testes de bombeamento, e de análises físico-químicas e
microbiológicas.
42. Avaliação dos Pressupostos da Cautelar:
43. O pressuposto do fumus boni iuris foi profusamente demonstrado, não restando dúvidas quanto às
irregularidades praticadas devido a:
a) A inclusão no orçamento do PE-SRP 29/2021 dos itens 1.1.3 – Desenvolvimento e Limpeza, 1.1.3 –
Teste de bombeamento, 1.1.5 – Análises físico-químicas e bacteriológicas, que compõe os serviços a serem
contratados em decorrência do Edital 29/2021, assinado em 13/12/2021, a despeito de na mesma data terem sido
assinadas pelo Dnocs as Atas de Registros de Preços 32 e 33 relativas ao PE-SRP 21/2021 para perfurações de
1.710 poços, bem como ter sido adjudicado e homologado o item 4 do PE-SRP 19/2021 que também incluía os
mesmos serviços para a mesma quantidade de poços, configurando sobreposição de serviços para o mesmo
objeto, afronta o princípio da economicidade previsto no caput do art. 70 da Constituição Federal de 1988,
bem como da razoabilidade, conforme o caput do art. 2º do Decreto 10.024/2012, e do planejamento, conforme
o art. 6º, inciso I, do Decreto 200/1967;
b) Utilização da composição orçamentária 39 para os itens 1.1.2, 2.1.2 e 3.1.2 - Transporte de equipe
e equipamentos do PE-SRP 29/2021, destinado a serviços de instalações de poços com sistema de
bombeamento, idêntica ao item 1.1.1. – Transporte de equipe e equipamentos do PE-SRP 9/2021-Funasa,
destinado a serviços de locação e perfuração de poços, sem que para a instalação de bombas em poços sejam
necessárias mobilizações e desmobilizações de equipamentos em caminhão equipado com guindaste, bem como
a ausência de análises, de justificativas e de evidências de aprovações, afrontam os princípios da legalidade e da
economicidade, ambos previstos, respectivamente, no caput dos arts. 37 e 70 da Constituição Federal de 1988, e
ainda os princípios do planejamento, expresso no art. 6º, inciso I, do Decreto 200/1967, e da motivação, nos
moldes do caput dos arts. 2º e 50 da Lei 9.784/1999, bem como o art. 3º, incisos I a III da Lei 10.520/2002, o
art. 8º, inciso IV, do Decreto 3.555/2000 e o art. 8º caput e parágrafo único do Decreto 7.983/2013,;
c) Alterações da composição orçamentária do PE-SRP 29/2021, a exemplo dos itens orçamentários 1.1.7
e 1.1.16 do PE-SRP 29/2021, relacionados, respectivamente, ao aumento das especificações da bomba
submersa, e dos cabos para a instalação e montagem das novecentas bombas do primeiro item do certame, sem
evidências de realização de análises e avaliações técnicas, sem evidências em estudos técnicos preliminar ou
termo de referência, sem justificativas e sem aprovações de alterações expressas no PA 59400.007530/2021-51,
afrontam os princípios da legalidade e da economicidade, ambos previstos, respectivamente, no caput dos arts.
37 e 70 da Constituição Federal de 1988, e ainda os princípios do planejamento, expresso no art. 6º, inciso I, do
Decreto 200/1967, e da motivação, nos moldes do caput dos arts. 2º e 50 da Lei 9.784/1999, bem como o art. 3º,
incisos I a III da Lei 10.520/2002, o art. 8º, inciso IV, do Decreto 3.555/2000 e o -art. 8º caput e parágrafo único
do Decreto 7.983/2013; e
d) A deficiência dos estudos técnicos preliminares e dos termos de referência dos PE-SRP 19, 21 e
29/2021 do Dnocs, integrantes da fase de planejamento da contratação, podem ter contribuído para o resultado
92
indesejado do primeiro pregão e para as irregularidades registradas no PE-SRP 29/2021, devido à falta de
programação e estruturação, afronta ao art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993 e ao princípio do planejamento,
expresso no art. 6º, inciso I, do Decreto 200/1967, bem como os arts. 20, inciso I, 28, caput, e 30, caput, da
Instrução Normativa do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão 5, de 2017 (IN 5/2017), bem
como à inobservância do art. 8º, inciso II, do Decreto 3.555/2000.
44. O periculum in mora foi evidenciado e exacerbado, devido à concessão, em 2/2/2022, de ordens de
serviços para as três vencedoras do certame PE-SRP 29/2021, havendo o risco de, caso não se mantenha a
cautelar, vir a ocorrer a sobreposição de serviços, além de estarem os preços do PE-SRP 29/2021 superiores,
sem as devidas justificativas, para os itens sobrepostos, bem como para transporte de equipe e equipamentos nos
itens 1.1.2, 2.1.2 e 3.1.2, além da generalização de aquisições de bombas de 1,97 hp. enquanto os termos de
referência bombas de 1,97 do item
45. Quanto ao periculum in mora reverso:
a) Considerando que o Dnocs emitiu em 31/12/2021 o seu Contrato 32/2021 com a Terra
Perfurações Ltda. destinado a apenas 355 estudos geofísicos e hidrogeológicos para a designação de locais para
perfuração de poços profundos e por R$ 1.095.175,00, resultante do item 5 do PE-SRP 19/2021, que foi
adjudicado e homologado para 1.710 poços pelo valor total de R$ 5.275.350,00 (peça 13. p. 2);
b) Considerando que o Dnocs emitiu em 31/12/2021 o seu Contrato 33/2021 com a Hidrocel
Comércio e Serviços Eireli para as perfurações de 336 poços cristalinos por R$ 3.564.960,00 (peça 139, p. 1-7),
com OS 6/2022 de 2/2/2022 no mesmo valor (peça 104, p. 1-2), enquanto a respectiva Ata de Registro de
Preços contempla 1.350 perfurações de poços cristalinos pelo valor total estimado de R$ 14.323.500,00 (peça
102, p. 1-7);
c) Considerando que o Dnocs emitiu em 31/12/2021 o seu Contrato 34/2021 (peça 139, p. 8-14)
com a Terra Perfurações Ltda. para as perfurações de 19 poços sedimentares por R$ 1.947.500,00, com OS
7/2022 de 2/2/2022 no mesmo valor (peça 104, p. 3-4), enquanto a respectiva Ata de Registro de Preços
contempla 360 perfurações de poços sedimentares pelo valor total estimado de R$ 36.900.000,00 (peça 102, p.
8-14);
d) Considerando que o Dnocs emitiu em 31/12/2021 o seu Contrato 30/2021 (peça 26) com a
Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda. para as instalações de 89 poços energizados pela concessionária
por R$ 2.901.400,00, com OS 3/2022, de 2/2/2022, no mesmo valor (peça 129, p. 3-4), enquanto a respectiva
Ata de Registro de Preços 66/2021 contempla 900 instalações de poços pelo valor total estimado de
R$ 29.340.000,00 (peça 23);
e) Considerando que o Dnocs emitiu em 31/12/2021 o seu Contrato 31/2021 (peça 27) com a
Civiltec Construções e Serviços Eireli para as instalações de 250 poços com sistema autônomo de geração
fotovoltaica Grid 1 (regiões de rocha cristalina) por R$ 9.747.500,00,00, com OS 5/2022 , de 2/2/2022, no
mesmo valor (peça 129, p. 5-6), enquanto a respectiva Ata de Registro de Preços 66/2021 contempla 650
instalações de poços pelo valor total estimado de R$ 25.343.500,00 (peça 24); e
f) Considerando que o Dnocs emitiu em 31/12/2021 o seu Contrato 31/2021 (peça 28) com a
Edmil Construções S/A. para as instalações de 16 poços com sistema autônomo de geração fotovoltaica Grid 2
(regiões de rocha sedimentar) por R$ 1.145.600,00, com OS 3/2022, de 2/2/2022, no mesmo valor (peça 129, p.
5-6), enquanto a respectiva Ata de Registro de Preços 66/2021 contempla 650 instalações de poços pelo valor
total estimado de R$ 25.343.500,00 (peça 24);
g) Existem contratos, recursos financeiros decorrentes de notas de empenho de 31/12/2021 e
ordens de serviço destinadas a 355 estudos geofísicos e hidrogeológicos para a designação de locais, a igual
quantitativo de perfurações de poços e ainda às instalações de sistemas de bombeamento com SAA e
energizações;
h) Os recursos destinados às instalações dos sistemas de bombeamento, por serem do orçamento
de 2021, não poderão ser utilizados em outras obras ou serviços do Dnocs;
i) Os poços perfurados pelas empresas Hidrocel e Terra Perfurações serão fechados e os 355
poços ficarão sem utilidade; e
j) 355 localidades, com diversas famílias carentes de água potável permanecerão na mesma
situação até que o Dnocs consiga recursos para instalar os sistemas de poços,
45.1. Conclui-se pela existência do perigo da demora reverso.
45.2. Além da existência do periculum in mora reverso, não há interesse público na manutenção da
medida cautelar em tela, uma vez que não é favorável a nenhum brasileiro que os recursos da ordem de
93
R$ 1.095.175,00 empregados nos estudos e designações de locais para a construção de poços tubulares
profundos, bem como os recursos para as perfurações dos respectivos poços no montante de R$ 5.512.460,00
que totalizam R$ 6.607.635,00, não cumpram o seu objetivo por falta de sistemas de bombeamento.
45.3. Assim, a despeito do fumus boni iuris e do periculum in mora, devido à existência do perigo in
mora reverso e da ausência de interesse público na manutenção da cautelar, será proposta a sua revogação, nos
termos do art. 276, § 5º, do Regimento Interno do TCU, acompanhadas por determinações para que o Dnocs
possa dar continuidade a parte dos serviços de instalações de sistemas de bombeamento sem riscos de danos ao
erário.
45.4. Acerca da possibilidade de anulação parcial de licitação, transcreve-se abaixo, trecho do Voto
condutor do Acórdão 2.264/2008-TCU-Plenário, Relator Ministro Raimundo Carreiro, que bem delineou que,
havendo motivação, em juízo de conveniência e oportunidade, entendendo alguma vantagem em termos de
homenagem ao princípio da celeridade, poderá a Administração optar por anular apenas os atos ou fases da
licitação posteriores à identificação de ato ilegal cometido, nos termos do art. 49 da Lei 8.666/1993, inquinado
de vício que não afete a totalidade do certame; in casu, compreende-se que
Não procede igualmente a defesa da impossibilidade de anulação parcial do certame. A
questão foi devidamente examinada em sede de consulta de iniciativa do Ministério das Comunicações, que, sob
minha relatoria (Acórdão nº 1.904 – TCU – Plenário), foi cientificado que é possível, nos termos do art. 49 da
Lei nº 8.666/93, a anulação de ato ou fase da licitação, inquinado de vício que não afete a totalidade do certame,
bem como dos atos e fases subsequentes, operada pela autoridade competente para a homologação, a qualquer
tempo.
CONCLUSÃO
46. Cuidam os autos de denúncia com determinação de medida cautelar do Acórdão 230/2022-TCU-
Plenário, Ministro Relator Vital do Rêgo, em 9/2/2022 (peça 44), a respeito de possíveis irregularidades
ocorridas no Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs), relacionadas à licitação para registro de
preços efetivada pelo Pregão Eletrônico-Sistema de Registro de Preços (PE-SRP) 29/2021, que tem relação
direta com o seu antecessor, o PE-SRP 19/2021, devido à significativa variação de preços entre eles, que contêm
os mesmos serviços, um dos principais tópicos das oitivas analisadas na presente instrução (parágrafos 1 e 3).
47. Todo o histórico evidencia a existência de relações e de sobreposições de serviços idênticos para o
mesmo objeto, que são 1.710 poços tubulares profundos a serem definidos seus locais pelo item 5 do PE-SRP
19/2021, perfurados pelos vencedores do PE-SRP 21/2021 e terem seus sistemas de bombeamento, de
abastecimento d’água e de energização executados pelas empresas Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda.
(instalações de 900 poços com energização da rede da concessionária local), Civiltec Construções e Serviços
Eireli, (650 unidades com energização fotovoltaica grid 1) e Edmil Construções S/A, (160 unidades com
energização fotovoltaica grid 2), enquanto a denúncia tratou de eventuais irregularidades na licitação ocorridas
contra a empresa Solarterra – Soluções em Energia Alternativa (parágrafos 4-25).
48. Realizadas as oitivas, o Dnocs apresentou ampla defesa, sendo, no entanto, evidente que havia a
sobreposição dos itens orçamentários relativos à limpeza e desenvolvimento, teste de vazão e bombeamento, e
análise físico-química e bacteriológica do PE-SRP 29/2021 com o item 4 já com ata de registro de preços
decorrente do PE-SRP 19/2021 e com os serviços de perfuração do PE-SRP 21/2021, que também incluía os
mesmos trabalhos (parágrafos 35.8.7.3.- 35.8.8.3).
49. Ainda se concluiu que o Dnocs deixou de utilizar, sem justificativas e aprovações, para
mobilização e desmobilização destinadas a instalações de poços, como utilizara no PE-SRP 19/2021, as
composições de preços adequadas para os serviços, com o insumo 5914434 “transporte com caminhão
carroceria de 9 toneladas - rodovia pavimentada”, passando a adotar, sem justificativa e indevidamente, no PE-
SRP 29/2021, relativo a instalações de bombas, composições de preços referentes a “Transporte de equipe e
equipamentos” destinada a perfurações de poços, com uso de caminhão equipado com guindaste, nos moldes da
composição 39 da Funasa, que o Dnocs utilizou como modelo, dada a urgência que tinha de realizar a licitação
até 31/12/2021, de modo a receber recursos orçamentários naquela data. (parágrafos 35.8.8.4-35.8.8.6).
50. Sem qualquer evidência de justificativa e sem estudos ou metodologias registradas e aprovadas
pelas instâncias competentes do Dnocs, a planilha orçamentária do PE-SRP 29/2021 foi alterada, deixando de
ser possível fazer comparações com a sua anterior (PE-SRP 19/2021) e passou a utilizar os modelos
orçamentários da Funasa para os seus itens, embora com acréscimos indevidos dos mencionados itens para
limpeza, desenvolvimentos, testes de bombeamento e vazão e para análises físico-químicas e biológicas, além
94
de ter alterado, sem evidências de estudos e de aprovações nos seus processos administrativos, aos quais
tivemos amplo acesso por meio do SEI/Dnocs (parágrafos 35.8.12-35.8.13).
51. Ademais, o processo do PE-SRP 29/2021, devido à urgência, deixou de ter estudos técnicos
preliminares, tendo apenas uma cópia exata do pregão que o antecedeu e foi declarado fracassado, como tinha
um termo de referência apenas ajustado em valores e quantitativos, mas sem menção a alterações
metodológicas, uma das pretensas justificativas da autarquia para a majoração de preços entre os dois certames
com iguais itens 1, 2 e 3 (parágrafos 35.8.12.1-38.8.14.11).
52. Pela análise dos pressupostos da cautelar, conclui-se que, embora existam os fundamentos
jurídicos, devido, principalmente aos serviços sobrepostos para objetos idênticos, e esteja presente o perigo da
demora, também é evidenciado o perigo da demora reverso e a falta de interesse público na manutenção da
cautelar, concluindo-se por sua revogação (parágrafo 42-44.2).
53. Considerando que, nos termos do art. 14, § 2º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, o envio para
manifestação dos gestores pode ser dispensado, caso as circunstâncias do processo permitirem antecipar a
possível proposta de encaminhamento e que os apontamentos realizados na instrução anterior permitiram aos
gestores e terceiros terem ciência da possível proposta de determinação de providências para afastar os vícios
detectados no PE-SRP 29/2021, entende-se que não há a necessidade de novo encaminhamento para
manifestação dos gestores.
54. Pelo exposto, é proposta a revogação da cautelar, mas também a emissão de determinações, de
modo a impedir eventuais danos ao erário. Essas determinações têm o objetivo de evitar a ocorrência de
superturamento decorrente da existência de itens sobrepostos e ainda face aos aumentos indevidos nos preços
das mobilizações e das bombas submersas, que tinham sido especificadas, para 900 poços com potências de
1,97 hp, enquanto por dimensionamentos a serem realizados após os testes de vazão e as análises físico-
químicas, alguns poços, principalmente os executados em solos cristalinos, com sessenta metros de
profundidade, poderão ser dimensionados com potências significativamente inferiores, o que poderá promover
uma favorável redução de custos (parágrafos 35.8.15.1.- 35.8.15.7.)
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
55. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior nos termos do art. 27, II, da
Resolução-TCU 259/2014, propondo:
55.1. Revogar a medida cautelar adotada no item 9.2 do Acórdão 230/2022-TCU-Plenário,
considerando-se o julgamento de mérito da denúncia e as determinações contidas nos itens seguintes;
55.2 Determinar ao Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs), com fundamento no art.
250, inciso II, do RI/TCU e no art. 4º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020 e devido a irregularidades
cometidas na orçamentação do Pregão Eletrônico por Sistema de Registro de Preços 29/2021, que incluiu os
itens 1.1.3, 1.1.4., 1.1.5, 2.1.3, 2.1.4, 2.1.5, 3.1.3, 3.1.4 e 3.1.5 em sobreposição aos mesmos serviços já inclusos
no item 4 da Ata de Registro de Preços 36/2021 decorrente do Pregão Eletrônico SRP 19/2021 e nas Atas de
Registros de Preços 32 e 33 relativas ao PE-SRP 21/2021 para perfurações de 1.710 poços, bem como utilizou
composição orçamentária indevida para os itens 1.1.2, 2.1.2 e 3.1.2 - Transporte de equipe e equipamentos do
PE-SRP 29/2021, e promoveu alterações de especificações, a exemplo dos itens orçamentários 1.1.7 e 1.1.16 do
PE-SRP 29/2021, sem as suas devidas avaliações, justificativas e aprovações dos itens, em afronta aos
princípios da legalidade e da economicidade, ambos previstos, respectivamente, no caput dos arts. 37 e 70 da
Constituição Federal de 1988, e ainda aos princípios do planejamento, expresso no art. 6º, inciso I, do Decreto
200/1967, e da motivação, nos moldes do caput dos arts. 2º e 50 da Lei 9.784/1999, além do art. 3º, incisos I a
III, da Lei 10.520/2002, o art. 8º, inciso IV, do Decreto 3.555/2000 e o art. 8º, caput e parágrafo único, do
Decreto 7.983/2013, medidas que serão verificadas pelo TCU mediante monitoramento, que no prazo de quinze
dias a contar da ciência deste acórdão:
55.2.1. suspenda em caráter definitivo a utilização das Atas de Registro de Preços 66/2021, SEI/Dnocs
0942597, firmadas com a empresa Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda., CNPJ 09.068.173/0001-16,
64/2021, SEI/Dnocs 0942592, com a empresa Civiltec Construções e Serviços Eireli, CNPJ 02.287.686/0001-
79, e 65/2021, SEI/Dnocs 0942595, com a empresa Edmil Construções S/A, CNPJ 03.382.356/0001-25,
referentes aos itens de números 1 a 3 do Pregão Eletrônico por Sistema de Registro de Preços 29/2021, e não
lhes autorize adesões;
55.2.2. abstenha-se de firmar nova ata de registro de preço, contrato ou ordem de serviços decorrentes
Pregão Eletrônico SRP 29/2021;
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bomba do item orçamentário 1.1.7, bem como para o quantitativo de cabo multipolar de cobre, flexível, classe 4
ou 5, do item 1.1.16, ambos do PE-SRP 29/2021, a serem efetivamente utilizados nas instalações dos sistemas
de bombeamento decorrentes do PE-SRP 29/2021, abstendo-se de pagar à empresa Barreto Serviços de
Perfuração de Poço Ltda. pela utilização generalizada e injustificada de bombas submersas com potência de
1,97 hp e 20 estágios e de 136 metros dos mencionados cabos multipolares, considerando-se os seus empregos
em poços cristalinos ou sedimentares, bem como as suas profundidades e potenciais dos respectivos aquíferos;
55.2.4. autorize a realização dos serviços que compõem as Ordens de Serviços 3/2022/DI, com a
empresa Edmil Construções S/A, 4/2022/DI, com a empresa Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda., e
5/2022/DI com a empresa Civiltec Construções e Serviços Eireli, ressaltando-se que sejam excluídos os serviços
dos itens 1.1.3, 1.1.4., 1.1.5, 2.1.3, 2.1.3, 2.1.4 , 2.1.5, 3.1.3, 3.1.4 e 3.1.5 e que os itens 1.1.2, 2.1.2 e 3.1.2,
relativos a “Transporte de equipe e equipamentos”, tenham seus preços reajustados para composições adequadas
a serviços de instalação de sistemas de bombeamento, sem necessidade de guindastes, salvo se prévia e
55.3. Dar ciência ao Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs), com fundamento no art.
9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020 que:
55.3.1. a existência do item 4 da Ata de Registro de Preços 36/2021 decorrente do Pregão Eletrônico
SRP 19/2021, assinado com a empresa Terra Perfurações Ltda., CNPJ 00.197.503/0001-07, por R$ 1.740,00,
para a realização de serviços de bombeamento com análise físico-química e bacteriológica em 1.710 poços
tubulares profundos, consiste em sobreposição de serviços para o mesmo objeto do PE-SRP 21/2021, contraria a
jurisprudência deste Tribunal e afronta o princípio da economicidade previsto no caput do art. 70 da
Constituição Federal de 1988, bem como da razoabilidade, conforme o caput do art. 2º do Decreto 10.024/2012,
e do planejamento, conforme o art. 6º, inciso I, do Decreto 200/1967.
55.3.2. a utilização da composição orçamentária 39 para os itens 1.1.2, 2.1.2 e 3.1.2 - Transporte de
equipe e equipamentos do PE-SRP 29/2021, destinado a serviços de instalações de poços com sistema de
bombeamento, idêntica ao item 1.1.1. – Transporte de equipe e equipamentos do PE-SRP 9/2021-Funasa,
voltado a serviços de locação e perfuração de poços, sem que para a instalação de bombas em poços sejam
necessárias mobilizações e desmobilizações de equipamentos em caminhão equipado com guindaste, bem como
a ausência de análises, de justificativas e de evidências de aprovações, afrontam os princípios da legalidade e da
economicidade, ambos previstos, respectivamente, no caput dos arts. 37 e 70 da Constituição Federal de 1988, e
ainda os princípios do planejamento, expresso no art. 6º, inciso I, do Decreto 200/1967, e da motivação, nos
moldes do caput dos arts. 2º e 50 da Lei 9.784/1999, bem como o art. 3º, incisos I a III, da Lei 10.520/2002, o
art. 8º, inciso IV, do Decreto 3.555/2000 e o art. 8º, caput e parágrafo único, do Decreto 7.983/2013;
55.3.3. as alterações da composição orçamentária do PE-SRP 29/2021, a exemplo dos itens
orçamentários 1.1.7 e 1.1.16 do PE-SRP 29/2021, relacionados, respectivamente, ao aumento das especificações
da bomba submersa e dos cabos para a instalação e montagem das novecentas bombas do primeiro item do
certame, sem evidências de realização de análises e avaliações técnicas, sem evidências em estudos técnicos
preliminar ou termo de referência, sem justificativas e sem aprovações de alterações expressas no PA
59400.007530/2021-51, afrontam os princípios da legalidade e da economicidade, previstos, respectivamente,
no caput dos arts. 37 e 70 da Constituição Federal de 1988, e ainda os princípios do planejamento, expresso no
art. 6º, inciso I, do Decreto 200/1967, e da motivação, nos moldes do caput dos arts. 2º e 50 da Lei 9.784/1999,
bem como o art. 3º, incisos I a III, da Lei 10.520/2002, o art. 8º, inciso IV, do Decreto 3.555/2000 e o art. 8º,
caput e parágrafo único, do Decreto 7.983/2013;
55.3.4. a deficiência dos estudos técnicos preliminares e dos termos de referência dos PE-SRP 19, 21 e
29/2021 do Dnocs, integrantes da fase de planejamento da contratação, podem ter contribuído para o resultado
indesejado do primeiro pregão e para as irregularidades registradas no PE-SRP 29/2021, devido à falta de
programação e estruturação, e afronta o art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993 e o princípio do planejamento,
expresso no art. 6º, inciso I, do Decreto 200/1967, bem como os arts. 20, inciso I, 28, caput, e 30, caput, da
Instrução Normativa do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão 5, de 2017 (IN 5/2017), bem
como caracteriza inobservância do art. 8º, inciso II, do Decreto 3.555/2000;
55.3.5. a inexistência do devido parecer jurídico para o PE-SRP 29/2021, tendo-se utilizado documento
emitido para pregão anterior, afronta o art. 8º, inciso IX, do Decreto 10.024/2012 e o art. 38, inciso VI, da Lei
8.666/1993;
55.3.6. a desclassificação de empresa em processo licitatório exclusivamente por taxa de BDI acima de
limites considerados adequados pelo TCU, sem avaliar os preços unitários e globais ofertados contraria
96
jurisprudência deste Tribunal e afronta os princípios da economicidade, explicitado no caput do art. 70 da

Constituição Federal de 1988 e o da razoabilidade, conforme o caput do art. 2º do Decreto 10.024/2012; e
55.3.7. a rejeição sumária da intenção de recurso apresentada pela empresa Solarterra, que atendia a
todos os pressupostos recursais, com a adoção de uma solução sui generis de “prosseguimento cautelar”
contraria os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório assegurados pelo art. 5º, inciso LV, da
Constituição Federal de 1988, a jurisprudência consolidada deste Tribunal e os arts. 2º, § 1º, e 4º, XVIII e XX,
da Lei 10.520/2002;
55.4. informar o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs), o denunciante e as empresas
Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda., CNPJ 09.068.173/0001-16, Civiltec Construções e Serviços
Eireli, CNPJ 02.287.686/0001-79 e Edmil Construções S/A, CNPJ 03.382.356/0001-25, do acórdão que vier a
ser proferido, destacando que o relatório e o voto que fundamentam a deliberação ora encaminhada podem ser
acessados por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos e que, caso tenham interesse, o Tribunal
pode encaminhar-lhes cópia desses documentos sem quaisquer custos para V.Sas.;
55.5. arquivar os presentes autos, com fundamento no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.
É o relatório.
VOTO
No âmbito de processo de denúncia, este Tribunal proferiu o Acórdão 230/2022-Plenário,

pelo qual determinou, cautelarmente, ao Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs)
que se abstivesse “de utilizar as atas de registro de preços decorrentes do Pregão Eletrônico
SRP 029/2021 para celebrar novos contratos ou para autorizar adesões”, bem como “de emitir ordens
de fornecimento ou de serviços para execução dos contratos” já firmados.
2. Também foram determinadas as oitivas da entidade, das contratadas e de outra empresa
participante da licitação, a fim de esclarecerem supostas irregularidades referentes a sobrepreço,
habilitação e inabilitação indevidas, diferimento da análise de recurso de licitante e elevado número de
desistências que, em certame anterior, levaram ao fracasso na adjudicação dos mesmos itens licitados
no PE-SRP 029/2021.
3. Além do Pregão Eletrônico Sistema de Registro de Preços PE-SRP 029/2021, o exame da
matéria requer a consideração do PE-SRP 019/2021 e do PE-SRP 21/2021, haja vista que as três
licitações são correlacionadas.
PE-SRP 019/2021
4. Pelo PE-SRP 019/2021, o Dnocs pretendia contratar a implantação de 1.710 poços
tubulares profundos, com sistemas de eletrificação, bombeamento e abastecimento de água. A licitação
foi dividida em cinco itens, sendo três relativos à instalação propriamente dos poços (separados
conforme o tipo de energização e estrutura geológica); um, ao fornecimento e montagem das bombas e
análise da água; e outro, à realização dos estudos prévios para definição dos locais de perfuração. Foi
estimado como teto o preço total de R$ 55.675.318,18.
Valor Unitário Valor Total
Quantidade
Item Descrição Máximo Aceitável Máximo Aceitável
(unidades)
(R$) (R$)
1 900 15.948,49 14.353.648,56
chafariz de 5.000 litros e energização na
rede concessionária (regiões de rocha
cristalina e sedimentar)
2 bombeamento e implantação de sistema 650 34.688,46 22.547.504,56
97

3 160 62.721,02 10.035.363,96
Bombeamento com análise físico-
4 química e bacteriológica em poço 1.710 1.870,42 3.198.418,20
tubular profundo (1.710 poços)
Estudos geofísicos e hidrogeológicos
para a designação de locais para
5 1.710 3.239,99 5.540.382,90
perfuração de poços profundos (1.710
poços)
5. Contudo, na sessão pública do PE-SRP 019/2021, ocorrida em 18/11/2021, os três
primeiros itens não puderam ser adjudicados, pois, embora todos eles tenham obtido lances inferiores
ao máximo admitido, nenhuma das licitantes foi habilitada, já que deixaram de encaminhar a
documentação necessária.
6. Por outro lado, os itens 4 e 5 foram ambos arrematados pela licitante Terra Perfurações
Ltda., dando origem à Ata de Registro de Preços (ARP) 36/2021. Em seguida, o Dnocs firmou com a
empresa o Contrato 32/2021, tendo como objeto a realização de 355 estudos (item 5), pelo valor de
R$ 1.095.175,00, cuja ordem de serviço foi expedida em 2/2/2022:
Valor Total Registrado Valor Contratado
Item Descrição Vencedora
(R$) (R$)
Bombeamento com análise físico- Terra
2.975.400,00
4 química e bacteriológica em poço Perfurações 0,00
(ARP 36/2021)
tubular profundo (1.710) Ltda.
Estudos geofísicos e hidrogeológicos Terra 1.095.175,00
5.275.350,00
5 para a designação de locais para Perfurações (Contrato 32/2021)
(ARP 36/2021)
perfuração de poços profundos (1.710) Ltda. 355 estudos
PE-SRP 021/2021
7. De modo complementar ao PE-SRP 019/2021, o PE-SRP 021/2021 foi lançado para a
contratação dos serviços de perfuração dos 1.710 poços tubulares profundos. A licitação foi dividida
em dois itens, conforme o tipo de solo e a profundidade exigida, tendo sido vencedoras, na sessão de
22/11/2021, as licitantes Hidrocel Comércio e Serviços Eireli e Terra Perfurações Ltda., que assinaram
as ARP 32 e 33/2021.
8. Sobrevieram os Contratos 33 e 34/2021, com a Hidrocel e a Terra, prevendo 336
perfurações em rochas cristalinas (60 metros) e 19 em sedimentares (180 metros), pelos valores de
R$ 3.564.960,00 e R$ 1.947.500,00, respectivamente, com suas ordens de serviço emitidas em
2/2/2022:
Valor Total Registrado
(R$)
Valor Contratado
Item Descrição Vencedora x
(R$)
Valor Total Máximo
Admitido (R$)
Hidrocel 14.323.500,00 3.564.960,00
Perfuração de 1.350 poços cristalinos
1 Comércio e (ARP 32/2021) (Contrato 33/2021)
(profundidade média de 60 metros)
Serviços x 336 perfurações
98
Eireli 15.077.705,31
(PE-SRP 021/2021)
36.900.000,00
Terra (ARP 33/2021) 1.947.500,00
Perfuração de 360 poços sedimentares
2 Perfurações x (Contrato 34/2021)
(profundidade média de 180 metros)
Ltda. 38.863.581,18 19 perfurações
(PE-SRP 021/2021)
PE-SRP 029/2021
9. Por último, o PE-SRP 029/2021 buscou relicitar os três itens fracassados do PE-
SRP 019/2021, concernentes à instalação dos 1.710 poços tubulares profundos. Desta vez, tendo a
sessão acontecido em 27/12/2021, foi possível a adjudicação dos itens às licitantes Barreto Serviços de
Perfuração de Poço Ltda., Civiltec Construções e Serviços Eireli e Edmil Construções S/A, que
formalizaram as ARP 66, 64 e 65/2021.
10. Foram então subscritos os Contratos 30, 31 e 29/2021, com a Barreto, Civiltec e Edmil,
estabelecendo a instalação de 89 poços a R$ 2.901.400,00, 250 a R$ 9.747.500,00 e 16 a
R$ 1.145.600,00, tendo as respectivas ordens de serviço sido assinadas em 2/2/2022:
Valor Total Registrado
(R$)
Valor Contratado
Item Descrição Vencedora x
(R$)
Valor Total Máximo
Admitido (R$)
Barreto 29.340.000,00
Serviços de (ARP 66/2021)
1 chafariz de 5.000 litros e 2.901.400,00
Perfuração x
energização na rede concessionária (Contrato 30/2021)
de Poço 30.844.728,00
(regiões de rocha cristalina e 89 poços
Ltda. (PE-SRP 029/2021)
sedimentar)
25.343.500,00
bombeamento e implantação de sistema Civiltec
(ARP 64/2021) 9.747.500,00
de abastecimento de água (SAA) com Construções
2 x (Contrato 31/2021)
chafariz de 5.000 litros com sistema e Serviços
28.606.838,00 250 poços
autônomo de geração fotovoltaica Grid Eireli
(PE-SRP 029/2021)
1 (regiões de rocha cristalina)
11.456.000,00
Edmil (ARP 65/2021) 1.145.600,00
3 Construções x (Contrato 29/2021)
S/A 12.061.766,40 16 poços
autônomo de geração fotovoltaica Grid
(PE-SRP 029/2021)
2 (regiões de rocha sedimentar)
Indicativos de irregularidades
11. Conforme o Acórdão 230/2022-Plenário, os indícios de irregularidades, que motivaram as
oitivas preliminares do Dnocs, das empresas contratadas em decorrência do PE-SRP 029/2021
(Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda., Civiltec Construções e Serviços Eireli e Edmil
Construções S/A) e ainda de uma licitante inabilitada no PE-SRP 019/2021 (Solarterra Engenharia
Ltda.), foram os seguintes:
a) injustificada elevação significativa, em torno de R$ 24,5 milhões, dos preços
referenciais máximos admitidos entre o PE-SRP 019/2021 e o PE-SRP 029/2021, para os mesmos
itens 1, 2 e 3 fracassados no primeiro, tendo havido um intervalo de apenas 40 dias na publicação dos
seus editais, com risco de sobrepreço nos contratos derivados do segundo;
99
b) desclassificação indevida da licitante Solarterra Engenharia Ltda. no item 2 do PE-SRP

019/2021, com base no item 8.4.5 do edital, atinente à aceitabilidade de preços, não obstante a empresa
ter ofertado lance inferior ao máximo admitido;
c) prosseguimento do PE-SRP 029/2021, de forma cautelar, a despeito da intenção de
recurso manifestada pela Solarterra contra a sua inabilitação nos itens 2 e 3;
d) habilitação indevida das licitantes Civiltec e Edmil nos itens 2 e 3 do PE-SRP 029/2021,
em razão da falta da declaração de pleno conhecimento das condições para a prestação dos serviços e
da comprovação da experiência exigida por atestado, em contrariedade aos itens 23.3 e 23.7 do Termo
de Referência;
e) não apresentação da documentação para habilitação nos itens 1, 2 e 3 do PE-SRP
019/2021 por licitantes que ofertaram o menor lance, aparentando desistências com propósitos
desconhecidos, incluindo a Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda., que logo depois se sagrou
vencedora do item 1 do PE-SRP 029/2021, idêntico ao do certame anterior, quando restou fracassado.
Respostas às oitivas
Dnocs
12. Sobre a expressiva elevação dos valores referenciais entre o PE-SRP 019/2021 e o PE-
SRP 029/2021, o Dnocs diz acreditar que os preços definidos para o primeiro certame não estavam
condizentes com o mercado, circunstância que teria levado à desistência de várias licitantes. Desse
modo, para o edital do novo PE-SRP 029/2021, do mês de setembro, resolveu tomar por base o PE-
SRP 9/2021 da Funasa no Rio Grande do Norte, de julho, cujos itens 1 e 2 eram similares aos daquele.
13. Mesmo assim, segundo o Dnocs, os preços máximos do PE-SRP 029/2021 ficaram acima
do PE-SRP 9/2021-Funasa, o que teria sido motivado não só pelo uso de tabelas de meses diferentes
do Sicro e Sinapi, como também pela inclusão dos serviços de desenvolvimento e limpeza do poço
tubular, de teste de vazão e de análise físico-química.
14. Além do mais, o Dnocs argumenta que os preços referenciais do PE-SRP 019/2021 e do
PE-SRP 029/2021 não podem ser comparados, “visto que as metodologias de construção/composições
unitárias desses serviços de engenharia não são as mesmas”, de maneira que seria incorreta a
afirmação de que houve elevação injustificada de preços de uma licitação para a outra.
15. Com relação à desclassificação da Solarterra no item 2 do PE-SRP 019/2021, o Dnocs
afirma que foi merecida, pois a licitante consignou taxa de BDI maior do que o percentual admitido, a
par de ter proposto um serviço com preço unitário acima do limite previsto.
16. Informa que a Solarterra poderia ter interposto recurso, mas não o fez, sendo possível
“pressupor que a licitante aceitou sua desclassificação.”
17. A respeito da decisão de dar continuidade ao PE-SRP 029/2021, estando pendente a análise
do recurso da Solarterra contra sua inabilitação nos itens 2 e 3, o Dnocs defende que, se não
empenhasse as verbas previstas na licitação até 31/12/2021, as perderia, fazendo com que “as famílias
a serem beneficiadas com esse programa [fossem] prejudicadas”.
18. Assinala que o recurso da Solarterra seria recebido e processado posteriormente e, caso
provido, tornaria “nulos e sem efeitos os atos praticados” em prosseguimento ao PE-SRP 029/2021.
Assim, a Solarterra foi comunicada via e-mail, em 3/1/2022, sobre a abertura do prazo para
encaminhamento do recurso, “mas não houve qualquer manifestação” dentro do tempo concedido na
forma do edital.
19. Por oportuno, menciona que a inabilitação da Solarterra no PE-SRP 029/2021 resultou do
desatendimento do item 9.11.5 do Edital c/c o item 23.8.1 do Termo de Referência, relativos à
capacitação técnico-profissional, pois a licitante não exibiu atestados registrados para o Geólogo ou
Engenheiro de Minas a atuar como responsável técnico para os serviços de teste e bombeamento nem
para o Engenheiro Civil encarregado da instalação dos poços.
20. Em acréscimo, revela que, no ensejo dos questionamentos feitos pelo TCU, revisou os
documentos de habilitação técnica fornecidos pela Solarterra e encontrou sinais de falsificação num
100
dos atestados de experiência. Mostra que o mesmo atestado, usado para comprovar capacidade na
instalação de poços com energização fotovoltaica, contendo determinada numeração de controle do
cartório onde houve o reconhecimento de firma, foi entregue tanto no PE-SRP 019/2021 como no PE-
SRP 029/2021, só que com diferenças nas datas e nos quantitativos. Inclusive, no PE-SRP 029/2021 a
data do atestado é posterior à do reconhecimento da assinatura.
21. No que se refere às habilitações supostamente indevidas das licitantes Civiltec e Edmil nos
itens 2 e 3 do PE-SRP 029/2021, o Dnocs nega que tenham faltado as manifestações de pleno
conhecimento das condições para a prestação dos serviços, uma vez que “o próprio Sistema
ComprasNet exige, para participação nas licitações eletrônicas, o envio/anuência prévio de todas as
declarações demandadas no instrumento convocatório”.
22. Todavia, nada foi discorrido acerca do possível descumprimento, pelas citadas licitantes,
do item 23.7 do Termo de Referência, alusivo à comprovação da capacidade técnico-operacional.
23. Quanto ao fato de que diversas licitantes não tentaram se habilitar no PE-SRP 019/2021,
depois de ofertarem lances válidos, o Dnocs diz:
suspeitar que vários licitantes não estudam com afinco os objetos das licitações (...) e
simplesmente apresentam lances aleatórios precipitados com a finalidade de vencer a licitação, mas no
momento de se verificar a exequibilidade do lance ofertado (...) existe uma reflexão mais profunda e às
vezes desistem.
24. Finalmente, dado que “não vislumbra indícios de irregularidades” no PE-SRP 029/2021, o
Dnocs pondera que a licitação objetiva “melhorar a qualidade de vida da população da região” do
semiárido, onde “as constantes secas provocam o colapso das atividades produtivas”, de modo que, se
for anulada, os recursos empenhados, “da ordem de R$ 19.987.580,00 fazendo a soma de todos os
contratos envolvidos, ou seja, locação, perfuração e instalação de poços”, “não poderão, nem mesmo,
ser aportados para outros investimentos, pois estão inscritos em restos a pagar”.
Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda.
25. Por sua vez, a empresa Barreto anota simplesmente que o aumento dos preços de
referência do PE-SRP 019/2021 para o PE-SRP 029/2021 “decorre da formação dos valores sugeridos
pelo próprio órgão”.
26. No que tange ao fato de não ter encaminhado a documentação para sua habilitação no PE-
SRP 019/2021, mas encaminhá-la para o PE-SRP 029/2021, com preços maiores, sendo neste
habilitada, a Barreto alega que “perdeu o prazo para a entrega dos documentos” naquele primeiro
certame.
Civiltec Construções e Serviços Eireli
27. Também instada a se pronunciar sobre a expressiva elevação dos preços referenciais dos
itens inicialmente fracassados, a Civiltec afirma que sequer os disputou no PE-SRP 019/2021 “por
entender que, da forma proposta no (...) Edital, a execução daqueles serviços não era viável”.
28. Relativamente à sua habilitação no item 2 do PE-SRP 029/2021, a Civiltec contesta que
tenha havido problemas. Afirma que a declaração de pleno conhecimento dos serviços foi apresentada,
indicando sua localização no processo administrativo da licitação, bem como que juntou atestados de
capacidade técnica comprovando a instalação de 270 sistemas de abastecimento de água e 699 placas
fotovoltaicas com geração de 244.405 watts, quantitativos superiores às exigências editalícias.
Edmil Construções S/A
29. Indagada sobre a elevação significativa de preços entre as licitações, a Edmil respondeu
que, “por ter participado apenas do PE-SRP 029/2021, não detinha conhecimento acerca dos preços do
certame anterior, não tendo como emitir juízo”. Sustenta que o PE-SRP 029/2021 “tem todos os seus
itens referendados predominantemente pela tabela Sinapi, bem como outras tabelas oficiais do
Governo Federal, o que demonstra a legalização do orçamento”.
30. No concernente à sua habilitação no item 3 do PE-SRP 029/2021, a Edimil, primeiramente,
critica a exigência da declaração de pleno conhecimento dos serviços, que, segundo a empresa, não
teria sido apresentada por nenhuma licitante, por falta de indicação do modelo nos anexos do Edital e
101
“não ter qualquer utilidade prática”. Opina que o “descumprimento relativo a essa declaração (...) não
pode ser levado em consideração para fins de inabilitação de licitantes nesse certame.” Em
contraponto, assevera que entregou a declaração de vistoria, cujo modelo constava do Edital.
31. Da comprovação da sua capacidade técnica, a Edmil fala que os atestados em que figura
como participante de consórcio discriminam os serviços executados pela empresa individualmente,
inclusive sob a responsabilidade de profissionais a ela vinculados, demonstrando “a instalação de 886
poços”, mais do que o exigido no PE-SRP 029/2021.
Solarterra Engenharia Ltda.
32. Embora tenha sido chamada a comentar sobre a sua inabilitação aparentemente indevida no
item 2 do PE-SRP 019/2021, a Solarterra não respondeu à oitiva.
Posicionamento da unidade técnica

Elevação significativa dos preços referenciais entre o PE-SRP 019/2021 e o PE-
SRP 029/2021
33. Inicialmente, sobre a alegação de se ter tomado o PE-SRP 9/2021 da Funasa como
parâmetro, a SeinfraCom assinala que somente os itens 1 e 2 do PE-SRP 029/2021 do Dnocs guardam
certa semelhança com itens daquele, cujos preços referenciais são, entretanto, 15,26% e 20,27%
inferiores, respectivamente. Assim, o Dnocs “tem todos os seus itens com valores superiores aos da
Funasa, não lhe sendo, portanto, de nenhuma valia a sua apresentação na presente oitiva.”
34. Ao cotejar as planilhas orçamentárias dos aludidos pregões, confirmou-se uma diferença
importante, já citada na resposta à oitiva, pois os itens concernentes à “instalação dos poços” no PE-
SRP 029/2021 do Dnocs incluem os seguintes serviços que não fazem parte dos itens correlatos do PE-
SRP 9/2021 da Funasa: a) “transporte de equipe e equipamentos”; b) “desenvolvimento e limpeza”; c)
“teste de bombeamento”; d) “análise físico-química e bacteriológica”.
35. Contudo, chamou a atenção da unidade técnica que os quatro serviços estavam inseridos no
item de “perfuração dos poços” do PE-SRP 9/2021 da Funasa, que é a etapa apropriada para sua
realização (e não a de “instalação”), em conformidade com a norma NBR 12.244 da Associação
Brasileira de Normas Técnicas (ABNT).
36. Cabe relembrar que o Dnocs dividiu as licitações destinadas à contratação das etapas de
“perfuração” e “instalação” dos poços, segundo o PE-SRP 021/2021 e o PE-SRP 029/2021 (que
relicitou os itens fracassados do PE-SRP 019/2021), diferentemente da Funasa, que optou por contratar
ambas em conjunto, por reputá-las interdependentes.
37. Tal fato levou a SeinfraCom a consultar a planilha orçamentária do PE-SRP 021/2021 do
Dnocs, relativo à “perfuração”, tendo lá encontrado os mesmos três serviços de “desenvolvimento e
limpeza”, “teste de vazão/bombeamento” e “análise físico-química e bacteriológica” também inclusos
posteriormente no PE-SRP 029/2021, “configurando duplicidade ou sobreposição de serviços”.
38. Não bastasse, a unidade verificou que, igualmente, o “item 4 do PE-SRP 019/2021 era
composto pelos mesmos itens acima destacados” e “não deveria ter sido adjudicado em 13/12/2021,
uma vez que os seus serviços já estavam incluídos no PE-SRP 021/2021 que fora homologado cinco
dias antes, havendo, portanto, uma indevida e injustificável duplicidade [na] fase de limpeza,
desenvolvimento, de bombeamento, testes de vazão do poço e de análises físico-químicas e
bacteriológicas”, possibilitando “pagamento em duplicidade ou triplicidade”, quando considerada
ainda a replicação no PE-SRP 029/2021.
39. Conforme demonstrado pela SeinfraCom, somente os três serviços sobrepostos aos outros
dois pregões resultaram no acréscimo indevido de R$ 7.218.508,50 no PE-SRP 029/2021.
40. Além do mais, a unidade técnica evidenciou que, do PE-SRP 019/2021 para o PE-
SRP 029/2021, houve alteração inapropriada do serviço “transporte de equipe e equipamentos”,
componente dos itens de “instalação” de poços fracassados no primeiro pregão e relicitados no
segundo, mas desta feita com base nos preços do PE-SRP 9/2021 da Funasa.
102
41. Acontece que, afora o aumento injustificado da distância de percurso, o serviço adquirido
pela Funasa previu caminhões com guindaste, mecanismo útil na “perfuração” de poços, que era um
dos itens da sua licitação, porém desnecessário no PE-SRP 029/2021 do Dnocs, composto apenas de
itens de “instalação” (uma vez que a “perfuração” foi separada para o PE-SRP 21/2021).
42. Desse modo, por não manter os custos do PE-SRP 019/2021 para o serviço “transporte”,
valendo-se de nova composição equivocada, o PE-SRP 029/2021 carrega um sobrepreço de
R$ 3.395.564,10, que representa a diferença pontual entre as duas licitações.
43. Mais duas modificações inexplicadas, que não foram orientadas pelo estudo técnico
preliminar nem pelo termo de referência, e só apareceram na planilha orçamentária, ocorreram no
item 1 do PE-SRP 029/2021, em relação ao PE-SRP 019/2021. Uma foi no dimensionamento das
bombas, que tiveram, por exemplo, a potência aumentada; outra, na especificação dos cabos, mais
compridos e constituídos de material diverso.
44. Só por conta disso, sem nenhum fundamento explicitado, os preços referenciais do PE-
SRP 029/2021, considerado apenas o seu item 1, foram acrescidos em R$ 4.846.707,00.
45. Somadas, as inconsistências identificadas pela SeinfraCom alcançam o montante de
R$ 15.460.779,60, decifrando, embora sem tornar aceitável, boa parte da elevação de cerca de R$ 24,5
milhões entre o PE-SRP 019/2021 e o PE-SRP 029/2021.
46. Para remediação dos problemas, a unidade técnica, ponderando que está presente o perigo
reverso, dada a relevância do abastecimento de água para a população que habita as regiões de seca
constante, sugere que, ao invés da anulação sumária dos atos irregulares, seja determinada ao Dnocs a
adoção de medidas no sentido de:
a) não firmar mais contratos nem expedir novas ordens de serviço para os contratos já
firmados com base nas atas de registro de preços decorrentes do PE-SRP 029/2021;
b) não firmar novas atas nem autorizar adesões às atas firmadas em decorrência do referido
pregão;
c) não pagar pelo fornecimento de bombas e cabos, no âmbito do contrato firmado com
base na ata de registro de preços do item 1 do PE-SRP 029/2021, enquanto não houver o seu
dimensionamento adequado, justificado e aprovado, com o consequente ajuste financeiro;
d) excluir os itens orçamentários correspondentes a “desenvolvimento e limpeza”, “teste de
vazão/bombeamento” e “análise físico-química e bacteriológica”, bem como ajustar a composição do
item “transporte de equipe e equipamentos”, relativamente ao conteúdo das ordens de serviços
expedidas para os contratos assinados com base nas atas de registro de preços decorrentes do PE-
SRP 029/2021.
47. Adicionalmente, a SeinfraCom propõe que seja dada ciência ao Dnocs, entre outras coisas,
de que o item 4 da ata de registro de preços decorrente do PE-SRP 019/2021 contém, em sobreposição,
os mesmos serviços licitados no PE-SRP 021/2021.
Desclassificação indevida da licitante Solarterra Engenharia Ltda. no item 2 do PE-SRP
019/2021
48. Conforme anotado pela unidade técnica, a jurisprudência do TCU rejeita que haja
desclassificação de licitante simplesmente por ter consignado BDI superior ao referencial, uma vez que
os custos diretos podem eventualmente estar cotados a menor, enquadrando o preço final ao de
mercado.
49. Por outro lado, a SeinfraCom reconhece que a Solarterra ofereceu, para um item
orçamentário, preço unitário bem acima do limite (R$ 600,00 contra R$ 148,44), mas ressalva que, por
se tratar de ocorrência pontual, o Dnocs poderia ter diligenciado a licitante para verificação de possível
erro na cotação, antes de tomar a decisão de desclassificá-la.
50. Contudo, a unidade técnica atenua a importância das falhas, no caso, já que a Solarterra
provavelmente seria inabilitada, por ter apresentado atestado de capacidade técnica com evidências de
adulteração, como hoje se sabe.
103
51. Sendo assim, a proposta é para que o Dnocs seja cientificado, a fim de prevenir a
reincidência na desclassificação de licitante por conta apenas de BDI excessivo.
Prosseguimento do PE-SRP 029/2021, a despeito da intenção de recurso manifestada por
licitante
52. Para a SeinfraCom, o prosseguimento cautelar do PE-SRP 029/2021 foi uma “decisão
inusitada e inexistente na legislação brasileira” e “não deve ser considerada legal (...) nem replicável
por outras entidades públicas”.
53. Não obstante, reflete que a medida “pode ser compreendida no contexto”, em consonância
com o art. 22, § 1º do Decreto-lei 4.657/1942, pois o Dnocs agiu “de modo a não perder recursos tão
importantes para a região semiárida do Brasil”.
54. A par disso, acrescenta que “o gestor se cercou de documentação que poderia lhe dar
segurança quanto ao deslinde da situação”, “haja vista a ausência de atestados dos responsáveis
técnicos [da licitante] devidamente registrados no Crea” e que “a empresa utilizou (...) documentos
irregulares para tentar obter a sua qualificação técnica”.
55. No entendimento de que o ato pode ser tido como “excepcionalmente justificável”, a
SeinfraCom propõe que, com finalidade preventiva, seja dada ciência ao Dnocs da irregularidade.
Habilitação indevida das licitantes Civiltec e Edmil nos itens 2 e 3 do PE-SRP 029/2021
56. Segundo a unidade técnica, “não há como deixar de concordar com as manifestações do
Dnocs e das empresas Civiltec e Edmil, uma vez que as declarações de pleno conhecimento das
condições necessárias para a prestação dos serviços exigidas pelo item 23.3 do Termo de Referência
do PE-SRP 29/2021 foram devidamente apresentadas durante as habilitações e estão devidamente
arquivadas no” processo administrativo.
57. Confirma que “também não restam dúvidas quanto aos atendimentos dos quantitativos de
atestados de execuções de serviços, que foram revisados nos arquivos do Dnocs”.
58. Por conseguinte, a SeinfraCom considera superados os indicativos de irregularidades
quanto ao quesito.
Não apresentação da documentação para habilitação nos itens 1, 2 e 3 do PE-SRP 019/2021
por licitantes que ofertaram o menor lance
59. Antes de tudo, a unidade técnica repisa a circunstância surpreendente de que, “em doze
possíveis vencedores de algum dos itens licitados, dez deixaram de apresentar documentos que todas
sabiam ser exigidos pela licitação, o que se mantem inexplicável”.
60. Põe sob questionamento o caso da empresa Barreto Serviços de Perfuração de Poço, por
“deixar de encaminhar a documentação para habilitação no item 1 do PE 019/2021, mas tê-la
encaminhado, apenas 39 dias depois, para o item 1 do PE 029/2021, de mesmo teor, embora com preço
de referência majorado em 114,89%.”
61. Assinala, ainda quanto à Barreto, que “o fato de participar de uma licitação, ser convocada
nos três itens e deixar de apresentar a documentação ‘por erro de agendamento’ é algo, no mínimo,
estranho e inadequado para uma empresa que acabou por se sagrar vencedora do item 1 da licitação
subsequente”.
62. De qualquer maneira, a SeinfraCom reconhece que “não há fatos materiais nos autos que
possam ensejar medidas deste Tribunal quanto à inusual ocorrência de fracasso de três itens de uma
licitação seguido de um pregão eletrônico significativamente majorado em preços e que acabou por
adjudicar as instalações de sistemas de bombeamentos para esses mesmos três itens.”
***
63. Posiciono-me em completo alinhamento à análise e encaminhamentos apresentados pela
unidade técnica, que julgo ter desenvolvido um trabalho aprimorado e prudente.
64. O principal ponto abordado no processo diz respeito à majoração injustificada dos preços
dos três itens de instalação dos 1.710 poços profundos previstos no PE-SRP 019/2021, mas que
restaram fracassados, tendo sido reincluídos no PE-SRP 029/2021, pouco mais de um mês depois, com
acréscimo de R$ 24,5 milhões no orçamento, quando foram adjudicados.
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65. Embora tenha enfrentado limitações impostas pela urgência e forma de fornecimento dos
dados pelo Dnocs em resposta à oitiva (não eletrônica), a SeinfraCom foi capaz de encontrar
significativas causas ilegítimas para a diferença de preços entre as duas licitações, que perfazem cerca
de R$ 15,5 milhões, já sendo o bastante para que o TCU impeça o aproveitamento das Atas de
Registro de Preços do PE-SRP 029/2021 para novas contratações, bem como determine a correção dos
contratos firmados.
66. É digno de assombro que o Dnocs não tenha se atentado para a singularidade de que, no
PE-SRP 029/2021, os serviços de “desenvolvimento e limpeza”, “teste de vazão/bombeamento” e
“análise físico-química e bacteriológica” figuram repetidos em relação ao PE-SRP 021/2021, que
licitou a etapa de “perfuração”, e igualmente ao item 4 do PE-SRP 019/2021, tendo todas as três
licitações resultado em Atas de Registro de Preços assinadas, implicando a triplicação das dotações.
67. Tão grave negligência, se não estancada, pode ocasionar o desvio de recursos públicos na
ordem de R$ 7,2 milhões. Por sorte, não consta ainda que haja contrato celebrado para o item 4 do PE-
SRP 019/2021. Todavia, os PE-SRP 021/2021 e PE-SRP 029/2021 já produziram contratos que
envolvem, em complementariedade, a “perfuração” e “instalação” de 355 poços.
68. A propósito, os referidos contratos tiveram sua execução iniciada a partir da expedição das
respectivas ordens de serviço em 2/2/2022, apenas sete dias antes da prolação do Acórdão 230/2022-
Plenário, que suspendeu a prática de atos consequentes do PE-SRP 029/2021, e quando o Dnocs estava
plenamente ciente dos apontamentos de possível sobrepreço, inclusive tendo respondido à oitiva.
69. Tal atitude imprudente pode custar caro e, independentemente de ter gerado efetivo
prejuízo, creio que o risco imposto aos cofres públicos é suficiente para demandar a audiência do
gestor responsável, para fins de eventual aplicação de sanção.
70. Além disso, evidentemente, conforme proposto pela SeinfraCom, cabe determinar ao
Dnocs que adote providências imediatas com vistas à exclusão dos serviços de “desenvolvimento e
limpeza”, “teste de vazão/bombeamento” e “análise físico-química e bacteriológica” dos contratos
decorrentes do PE-SRP 029/2021, bem como que seja cientificado da irregularidade em contratar o
item 4 do PE-SRP 019/2021 com os mesmos serviços, podendo mantê-los somente nas contratações
consecutivas ao PE-SRP 021/2021, para a etapa de “perfuração”, onde sua presença está em
consonância com as normas técnicas.
71. Outros erros, tanto quanto condenáveis, consistiram na alteração de especificações de
materiais e equipamentos, entre o PE-SRP 019/2021 e o PE-SRP 029/2021, sem justificativas técnicas
nem aprovação formal, e até de forma desnecessária, a exemplo do aparelhamento de caminhões com
guindaste.
72. Aliás, como observado pela SeinfraCom, os documentos preparatórios do PE-
SRP 029/2021 (Estudo Técnico Preliminar, Termo de Referência e Parecer Jurídico) constituem uma
cópia quase literal daqueles do PE-SRP 019/2021, embora tenha havido modificações nos itens das
planilhas orçamentárias, em características e preços, sem o requerido embasamento que pudesse torná-
las aceitáveis.
73. Em conjunto, apenas as alterações infundadas que puderam ser identificadas neste
momento adicionaram R$ 8,2 milhões ao orçamento do PE-SRP 029/2021.
74. Devido à materialidade do sobrepreço apurado no PE-SRP 029/2021, considerando a
reinserção de serviços licitados anteriormente e o superdimensionamento injustificado de materiais e
equipamentos, fora a probabilidade de que haja mais desconformidades que não puderam ser reveladas
pelas limitações do trabalho, não há como preservar a utilização das Atas de Registro de Preços
resultantes da licitação.
75. Fica ressalvada, contudo, desde que efetuadas as correções indispensáveis, a possibilidade
de prosseguimento dos contratos já em execução, que preveem a instalação de 355 poços profundos
(20,7% do licitado), tendo em conta a expectativa despertada na população a ser atendida e por se
tratar de fornecimento de água, substância imprescindível à sobrevivência.
105
76. Além do mais, segundo informações que obtive no Portal da Transparência, confirmada
pelo memorial apresentado pelo Dnocs (peça 165), os serviços de perfuração constam como
empenhados, realizados e parcialmente pagos, não sendo uma opção razoável, a esta altura, impedir
que os 355 poços sejam concluídos.
77. Passando para as questões atinentes ao julgamento dos quesitos de classificação e dos
documentos de habilitação, tanto no PE-SRP 019/2021 como no PE-SRP 029/2021, os indicativos de
irregularidade não tiveram repercussão ou não se confirmaram, uma vez que, no primeiro, a Solarterra
restaria inabilitada, ainda que classificada na taxa de BDI, e, no segundo, a Civiltec e a Edmil
cumpriram todas as exigências do edital, tudo a demonstrar que as decisões do pregoeiro não
comprometeram a disputa.
78. Por outro lado, a falta de entrega dos documentos de habilitação para os itens 1, 2 e 3 do
PE-SRP 019/2021 depois do oferecimento de lances válidos, inclusive pela licitante Barreto, que veio
a entregá-los no subsequente PE-SRP 029/2021 após a majoração dos preços referenciais, não foi
esclarecida e permanece como algo desconfiável, a sinalizar eventual movimento combinado para
derrubar a licitação inicial e provocar o encarecimento dos serviços no novo certame.
79. Seja como for, não se dispõe de elementos de prova robustos que pudessem permitir a
caracterização de fraude à licitação e a cominação das penas administrativas estabelecidas legalmente.
80. Por último, sobre a homologação cautelar do PE-SRP 029/2021 havendo recurso pendente
na fase de habilitação, conquanto a opção não seja expressamente facultada por nenhum dispositivo de
lei, foi a saída encontrada pelo gestor para garantir o aproveitamento da dotação orçamentária, que
seria perdida com a aproximação do encerramento do exercício.
81. Assim, penso que, na situação específica, não se pode tachar a conduta de reprovável, pois,
defronte de um embaraço inesperado, fruto da deserção das licitantes no antecedente PE-
SRP 019/2021, o gestor cuidou de priorizar a concretização da política pública, sem impedir que o
direito de recurso fosse exercido, ainda que posteriormente.
82. Além de tudo, como se sabe agora, se o gestor tivesse agido de modo diverso, o Dnocs
teria ficado privado das verbas inutilmente, na medida em que a licitante recorrente apresentou
atestado de capacidade técnica com fortes vestígios de inidoneidade.
83. É compreensível, portanto, a impropriedade havida, sendo adequada a aplicação do
disposto no art. 22, § 1º, do Decreto-lei 4.657/1942 (LINDB):
Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as
dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos
administrados.
§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma
administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a
ação do agente.
84. Para terminar, faço alguns aditamentos à proposta de encaminhamento oferecida pela
unidade técnica, com o objetivo de completar o trabalho, deixando de arquivar o processo por ora.
85. É que, primeiramente, devido à expedição, em 2/2/2022, das ordens de serviço relativas
aos Contratos 29, 30 e 31 (oriundos do PE-SRP 029/2021) e 33 e 34 (do PE-SRP 021/2021), existe a
possibilidade de que tenha havido pagamento em duplicidade dos serviços de “desenvolvimento e
limpeza”, “teste de vazão/bombeamento” e “análise físico-química e bacteriológica”, bem como
superdimensionado de materiais e equipamentos, sendo preciso apurar a ocorrência.
86. Também considero importante que seja verificada a existência de superfaturamento nos
serviços mais relevantes que compõem os Contratos 29, 30 e 31, indo além daqueles destacados até
agora, tendo em conta que, dos R$ 24,5 milhões de majoração entre os orçamentos do PE-
SRP 019/2021 e o PE-SRP 029/2021, cerca de R$ 9 milhões continuam não identificados.
87. Depois, vejo igualmente como necessário que os responsáveis pela falta de requisição de
parecer jurídico próprio para o PE-SRP 029/2021 e pela elaboração imprecisa dos respectivos estudo
técnico e termo de referência sejam ouvidos em audiência, assim como pela inclusão dos mesmos
106
serviços de “desenvolvimento e limpeza”, “teste de vazão/bombeamento” e “análise físico-química e

bacteriológica” em três licitações, conforme indiquei anteriormente.
88. Enfim, apenas numa divergência formal, tendo em vista que a irregularidade de sobrepreço
no PE-SRP 029/2021, que motivou a suspensão, pelo TCU, dos atos dele consequentes, restou
comprovada no mérito, não é o caso de revogação da medida cautelar, e sim de confirmação, mediante
determinações definitivas.
Diante do exposto, voto para que o Tribunal adote o acórdão que submeto a este
Colegiado.
1. Processo TC 000.290/2022-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Denúncia.
3. Denunciante: Identidade preservada (art. 55 da Lei 8.443/1992).
3.1. Interessadas: Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda. (09.068.173/0001-16), Civiltec
Construções e Serviços Eireli (02.287.686/0001-79), Edmil Construções S/A (03.382.356/0001-25) e
4. Entidade: Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs).
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de
Mineração (SeinfraCom).
8. Representação legal: Carlos Roberto Araújo Barreto (020.852.973-07), Lucas Almeida Baia
Pimentel (062.303.144-28) e Vanice Maria Carvalho Fontenele (OAB/CE 19.783).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de denúncia sobre possíveis irregularidades
cometidas pelo Dnocs no PE-SRP 019/2021, que objetivou a contratação dos serviços necessários à
instalação de poços profundos, bem como no PE-SRP 029/2021, que relicitou itens fracassados
naquela primeira licitação.
diante das razões expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 234, 250 e 251 do Regimento
Interno e no art. 4º, inciso I, da Resolução 315/2020, em:
9.1. considerar a presente denúncia, no mérito, parcialmente procedente;
9.2. confirmar a medida cautelar adotada pelo item 9.2 do Acórdão 230/2022-Plenário, mediante
as determinações subsequentes;
9.3. determinar ao Dnocs que:
9.3.1. se abstenha de utilizar as Atas de Registro de Preços 66/2021 (SEI/Dnocs 0942597),
firmada com a empresa Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda. (CNPJ 09.068.173/0001-16),
64/2021 (SEI/Dnocs 0942592), com a empresa Civiltec Construções e Serviços Eireli
(CNPJ 02.287.686/0001-79), e 65/2021 (SEI/Dnocs 0942595), com a empresa Edmil Construções S/A
(CNPJ 03.382.356/0001-25), referentes aos itens 1 a 3 do Pregão Eletrônico por Sistema de Registro
de Preços 029/2021 (PE-SRP 029/2021), bem como não autorize que a elas sejam feitas adesões;
9.3.2. se abstenha de firmar nova ata de registro de preço, contrato ou ordem de serviços
decorrentes do PE-SRP 029/2021;
bomba do item orçamentário 1.1.7 e para o quantitativo de cabo multipolar de cobre, flexível, classe 4
ou 5, do item 1.1.16, ambos do PE-SRP 029/2021, a serem efetivamente utilizados nas instalações dos
sistemas de bombeamento, abstendo-se de pagar à empresa Barreto Serviços de Perfuração de Poço
107
Ltda. pela utilização generalizada e injustificada de bombas submersas com potência de 1,97 HP e 20
estágios e de 136 metros dos mencionados cabos multipolares, considerando-se os seus empregos em
poços cristalinos ou sedimentares, bem como as suas profundidades e potenciais dos respectivos
aquíferos;
9.3.4. na execução das Ordens de Serviços 3/2022/DI, com a empresa Edmil Construções S/A,
4/2022/DI, com a empresa Barreto Serviços de Perfuração de Poço Ltda., e 5/2022/DI, com a empresa
Civiltec Construções e Serviços Eireli, providencie a exclusão dos serviços dos itens 1.1.3, 1.1.4.,
1.1.5, 2.1.3, 2.1.4, 2.1.5, 3.1.3, 3.1.4 e 3.1.5 (“desenvolvimento e limpeza”, “teste de
vazão/bombeamento” e “análise físico-química e bacteriológica”) e que os itens 1.1.2, 2.1.2 e 3.1.2
(“Transporte de equipe e equipamentos”) tenham seus preços ajustados para composições adequadas a
serviços de instalação de sistemas de bombeamento, sem necessidade de guindastes, salvo se prévia e
9.4. dar ciência ao Dnocs a respeito das seguintes irregularidades:
9.4.1. a existência do item 4 da Ata de Registro de Preços 36/2021 decorrente do PE-SRP
019/2021, assinado com a empresa Terra Perfurações Ltda. (CNPJ 00.197.503/0001-07), para a
realização de serviços de bombeamento com análise físico-química e bacteriológica em 1.710 poços
tubulares profundos, consiste em sobreposição de serviços para o mesmo objeto do PE-SRP 021/2021,
em contrariedade com a jurisprudência deste Tribunal e afronta ao princípio da economicidade
previsto no caput do art. 70 da Constituição Federal de 1988, bem como da razoabilidade, conforme o
caput do art. 2º do Decreto 10.024/2012, e do planejamento, conforme o art. 6º, inciso I, do Decreto
200/1967;
9.4.2. a utilização da composição orçamentária 39 para os itens 1.1.2, 2.1.2 e 3.1.2 (“Transporte
de equipe e equipamentos”) do PE-SRP 029/2021, idêntica ao item 1.1.1. (“Transporte de equipe e
equipamentos”) do PE-SRP 9/2021-Funasa, sem que para a instalação de bombas em poços, separada
da perfuração, sejam necessárias mobilizações e desmobilizações de equipamentos em caminhão
aparelhado com guindaste, bem como a ausência de análises, de justificativas e de evidências de
aprovações, afrontam os princípios da legalidade e da economicidade, ambos previstos,
9.4.3. as alterações da composição orçamentária do PE-SRP 029/2021, a exemplo dos itens 1.1.7
e 1.1.16 da planilha, relacionados, respectivamente, ao aumento das especificações da bomba
submersa e dos cabos para a instalação e montagem das novecentas bombas do primeiro item do
certame, sem evidências de realização de análises e avaliações técnicas, sem evidências em estudos
técnicos preliminares ou termo de referência, sem justificativas e sem aprovações expressas no
processo administrativo, afrontam os princípios da legalidade e da economicidade, previstos,
9.4.4. a deficiência dos estudos técnicos preliminares e dos termos de referência dos PE-SRP
019, 021 e 029/2021, integrantes da fase de planejamento da contratação, podem ter contribuído para o
resultado indesejado do primeiro pregão (itens fracassados) e para as irregularidades registradas no
PE-SRP 29/2021, devido à falta de programação e estruturação, com afronta ao art. 6º, inciso IX, da
Lei 8.666/1993 e ao princípio do planejamento, expresso no art. 6º, inciso I, do Decreto 200/1967, bem
como aos arts. 20, inciso I, 28, caput, e 30, caput, da Instrução Normativa do Ministério do
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão 5, de 2017 (IN/MP 5/2017), além de caracterizar
inobservância do art. 8º, inciso II, do Decreto 3.555/2000;
108
9.4.5. a inexistência de específico parecer jurídico para o PE-SRP 029/2021, tendo-se utilizado
documento emitido para pregão anterior, afronta o art. 8º, inciso IX, da Decreto 10.024/2012 e o art.
38, inciso VI, da Lei 8.666/1993;
9.4.6. a desclassificação de licitante exclusivamente por taxa de BDI acima de limites
considerados adequados, sem avaliação de possível compensação pelos preços unitários e globais
ofertados, contraria a jurisprudência deste Tribunal e afronta os princípios da economicidade,
explicitado no caput do art. 70 da Constituição Federal de 1988, e da razoabilidade, conforme o caput
do art. 2º do Decreto 10.024/2012;
9.4.7. a rejeição da intenção de recurso no PE-SRP 029/2021, com “prosseguimento cautelar” da
licitação e adjudicação do objeto, ainda que garantida manifestação de caráter recursal a posteriori,
contraria os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório assegurados pelo art. 5º,
inciso LV, da Constituição Federal de 1988, a jurisprudência consolidada deste Tribunal e os arts. 2º, §
1º, e 4º, incisos XVIII e XX, da Lei 10.520/2002;
9.5. determinar à SeinfraCom que:
9.5.1. apure, nos contratos decorrentes do PE-SRP 029/2021 que tiveram execução iniciada, a
existência de pagamentos indevidos, para fins de eventual instauração de tomada de contas especial,
referentes a:
9.5.1.1. duplicidade de serviços em relação aos contratos originários do PE-SRP 021/2021;
9.5.1.2. superdimensionamento de materiais e equipamentos;
9.5.1.3. sobrepreço nos serviços de maior relevância;
9.5.2. identifique a responsabilidade e promova audiência, com vistas a possível aplicação das
sanções previstas na Lei 8.443/1992, quanto às seguintes ocorrências, detalhando as falhas cometidas e
indicando os normativos infringidos:
9.5.2.1. inclusão repetida dos serviços de “desenvolvimento e limpeza”, “teste de
vazão/bombeamento” e “análise físico-química e bacteriológica” no item 4 do PE-SRP 019/2021, no
PE-SRP 021/2021 e no PE-SRP 029/2021;
9.5.2.2. não emissão de parecer jurídico próprio para o PE-SRP 029/2021, utilizando o mesmo
do PE-SRP 019/2021, e elaboração imprecisa dos respectivos estudo técnico preliminar e termo de
referência;
9.6. notificar o Dnocs, o denunciante e as interessadas acerca desta deliberação;

GRUPO II – CLASSE VI – Plenário

TC 006.770/2020-7.
Natureza: Representação.
Entidade: Petróleo Brasileiro S.A.
Responsável: GDK S.A. – em recuperação judicial (34.152.199/0001-95).
Representação legal: Fernanda Gadelha Araújo Lima (OAB/DF 21.744) e outra.
SUMÁRIO: COMPERJ. FRAUDES NOS PROCESSOS LICITATÓRIOS. PROVAS

COMPARTILHADAS. OPERAÇÃO LAVA-JATO. CONJUNTO DE INDÍCIOS. FORMAÇÃO
DE CONVICÇÃO. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE. NOTIFICAÇÃO.
109
RELATÓRIO
Transcrevo a seguir, com os ajustes de forma pertinentes, a instrução do Auditor Federal de

Controle Externo da SeinfraOperações (peça 88), cujo encaminhamento foi endossado pelo escalão
dirigente da unidade (peças 89 e 90):
INTRODUÇÃO
Tratam os autos de processo de representação, apartado do processo TC 010.816/2017-8 com fundamento
no art. 86, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c art. 237, inciso VI, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da
União (RI-TCU), acerca de fraudes em licitações para as obras de implantação do Complexo Petroquímico do
Rio de Janeiro (Comperj), em Itaboraí/RJ conduzidas pela Petróleo Brasileiro S/A (Petrobras).
2. Tendo em vista a celeridade processual que o caso requer e as complexidades das várias
manifestações dos responsáveis implicados, o Exmo. Ministro Relator autorizou a constituição de processos
apartados para análise individualizada das manifestações da GDK S/A. Em Recuperação Judicial, a partir deste
ponto identificada por GDK, neste processo TC 006.770/2020-7 mediante Despacho (peça 79).
3. Dessa maneira, este processo trata especificamente das condutas imputadas à GDK no
cometimento de possíveis fraudes às licitações em questão, e as análises ora empreendidas dizem respeito aos
indícios de irregularidades obtidos a partir de delações premiadas, acordos de leniência e em provas autônomas
que convergem para conclusão, no mérito, da culpabilidade da GDK.
4. Há que se observar que até a presente data, a empresa não se manifestou quer por seu representante
legal ou por suas representantes constituídas por procuração, e por esse motivo é proposto o prosseguimento do
processo, à revelia da GDK, nos termos do § 3º do
art. 12 da Lei 8.443 de 16 de julho de 1992, combinado com o §º do art. 202 do RITCU. A única empresa
responsabilizada nesse feito é a GDK, não sendo possível aproveitar recursos de outros responsáveis, como
previsto no art. 281 do RITCU.
HISTÓRICO
5. Como mencionado, o presente processo visa apurar ocorrência de fraude nas licitações das obras do
Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj). Para tornar clara a abordagem das apurações e as
propostas de encaminhamento adiante, faz-se necessário contextualizar a atuação do TCU nas referidas obras,
apresentando-a em duas fases: período anterior à deflagração da “Operação Lava-Jato” e período posterior à
deflagração da supracitada Operação.
Período anterior à “Operação Lava-Jato”
6. O Comperj está localizado no município de Itaboraí/RJ e, desde sua concepção, foi divulgado como
sendo um dos principais empreendimentos recentes da Petrobras. O investimento previsto inicialmente era da
ordem de US$ 26,6 bilhões. Ao final, se concluído conforme projeto, a refinaria do Complexo teria a capacidade
para processar 465 mil barris de petróleo por dia (kbpd – thousand barrels per day), produzindo óleo diesel,
nafta petroquímica, querosene de aviação, coque, GLP e óleo combustível.
7. Em razão de sua materialidade e relevância, o Tribunal de Contas da União (TCU) possui um
histórico de fiscalizações nas obras do Comperj que remonta ao ano de 2008 e, a partir de então, contou com
diversas auditorias anuais. Dentre essas fiscalizações, destaca-se a auditoria realizada no âmbito do Fiscobras
2010 (TC 009.834/2010-9) nas obras de implantação da Unidade de Destilação Atmosférica e a Vácuo
(UDAV), da Unidade de Hidrocraqueamento Catalítico (UHCC) e da Unidade de Coqueamento Retardado
(UCR), todas do Comperj.
8. A referida auditoria resultou na prolação do Acórdão 2.537/2010-TCU-Plenário, de relatoria do
Exmo. Ministro José Jorge, por meio do qual determinou oitivas das empresas e audiências dos responsáveis
pelos seguintes indícios de irregularidade: (i) sobrepreço; (ii) contratação direta irregular; e (iii) adoção de
regime de execução contratual inadequado ou antieconômico. No entanto, o TC 009.834/2010-9 foi sobrestado
até o julgamento do mérito das conclusões do TC 006.810/2011-0, no qual foi examinada a regularidade do
critério de aceitabilidade de preços adotados nas contratações da Petrobras.
9. Os efeitos do sobrestamento cessaram com a prolação do Acórdão 571/2013-TCU-Plenário, de
relatoria do Exmo. Ministro Benjamin Zymler, momento em que a unidade técnica avaliou ser necessária a
realização de nova inspeção nas obras do Comperj a fim de atualizar os dados presentes nos autos do TC
009.834/2010-9, dado o lapso de tempo e a possibilidade de alteração nos referidos ajustes, assim como pelas
110
notícias acerca da intenção da Petrobras postergar a conclusão das obras, com a consequente rescisão de alguns
contratos.
10. Nessa inspeção, a unidade responsável do TCU à época, Secretaria de Fiscalização de
Infraestrutura de Petróleo e de Gás Natural (SeinfraPetróleo), incluiu o contrato das obras referentes à
implantação da Unidade de Hidrotratamento de Destilados Médios (UHDT), firmado com o consórcio formado
pelas empresas Construtora Queiroz Galvão S/A, Galvão Engenharia S/A e Iesa Óleo e Gás S/A. Esse contrato
não fez parte do escopo inicial do TC 009.834/2010-9, pois seu procedimento licitatório ocorreu
simultaneamente à auditoria originária, o que impossibilitou sua fiscalização na ocasião.
11. Com base nas conclusões dos trabalhos executados na esfera daquela inspeção, o Plenário desta
Corte prolatou o Acórdão Nº 632/2017-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo, determinando a
conversão do processo TC 009.834/2010-9 em tomadas de contas especial (TCE) para cada contrato analisado,
para fins de apuração dos indícios de prejuízos preliminarmente quantificados, que totalizavam, até aquele
momento, R$ 544 milhões (valores históricos), conforme Quadro 1 – transcrito da peça 66, p. 3:
Quadro 1 – Indícios de sobrepreço apontados no relatório de auditoria.
Contrato Objeto Sobrepreço (R$)
UDAV – Unidade de Destilação
0800.0056801.10.2 79.769.676,969
Atmosférica e a Vácuo
UCR – Unidade de Coqueamento
0800.0057282.10.2 260.536.618,39
Retardado
UHDT – Unidade de
0800.0060702.10.2 Hidrotratamento de Destilados 99.311.296,73
Médios
UHCC – Unidade de
0800.0056936.10.2 104.388.883,35
Hidrocraqueamento Catalítico
Fonte: Relatório de Auditoria do processo TC 010.816/2017-8 (peça 66, p. 3).
12. Além disso, o item 9.1 do Acórdão 632/2017-TCU-Plenário (peça 3) decretou cautelarmente, com
fundamento no art. 44, § 2º, da Lei 8.443/1992 c/c art. 273 e 274 do RI/TCU, pelo prazo de um ano, a
indisponibilidade de bens das empresas e dos consórcios envolvidos nas contratações em que se constataram os
indícios de sobrepreço, dando origem a 11 processos de indisponibilidade de bens – descritos no Quadro 2 da
peça 66, p.3.
Período posterior ao início dos desdobramentos da “Operação Lava-jato”
13. A Operação Lava-Jato, deflagrada em 17 de março de 2014, trouxe uma nova perspectiva às
apurações em curso no TCU, visto que os fatos revelados no âmbito das investigações conduzidas pela Polícia
Federal alinhavam-se com as irregularidades que vinham sendo apontadas pelos trabalhos de fiscalização do
Tribunal.
14. Com efeito, as novas análises da unidade técnica contemplaram dados preliminares trazidos pela
Operação Lava Jato, concluindo pela existência de indícios de cartelização das contratadas e de conluio destas
com dirigentes da Petrobras, para fins de frustrar o caráter competitivo dos procedimentos licitatórios do
Comperj e de obter vantagens indevidas. O Acórdão 632/2017-TCU-Plenário (peça 3) determinou a autuação de
processo apartado para apuração das fraudes cometidas nas licitações dessas obras do Comperj, para fins de
eventual aplicação de sanção de declaração de inidoneidade em seu subitem 9.2.11:
9.2.11. autue processo apartado para apurar ocorrência de fraudes em licitações mediante ajuste prévio
entre as licitantes nos certames conduzidos pela Petrobras, no que se refere aos contratos de obras e serviços
relacionados aos contratos do Comperj, objetos de análise destes autos;
15. Em atendimento a esse subitem do Acórdão 632/2017-Plenário (peça 3) e após análise realizada no
processo de Relatório de Auditoria do TC 010.816/2017-8 (peça 66), que trata de apartado autuado para
verificar a ocorrência de fraude à licitação nos Contratos, UDAV, UHCC, UCR e da Unidade de
Hidrotratamento de Destilados Médios (UHDT) do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro, foi determinada
a oitiva da GDK, para que, no prazo de até 15 (quinze) dias, a contar do recebimento do Ofício 0982/2019-
TCU/SeinfraOperações de 2/9/2019 se pronunciasse quanto às seguintes ocorrências:
a) conluio entre as empresas e fraude às licitações do Comperj que precederam a contratação da execução
das obras de construção e montagem das Unidades de Destilação Atmosférica e a Vácuo (UDAV),
Hidrocraqueamento Catalítico (UHCC), Unidade de Coqueamento Retardado (UCR) e Hidrotratamento de
111
Destilados Médios (UHDT), no bojo de esquema criminoso conduzido, pelo menos, de 2003 a 2014, a partir das
seguintes irregularidades:
a.1) combinação de preços;
a.2) quebra de sigilo das propostas;
a.3) divisão de mercado;
a.4) oferta de propostas de cobertura para justificar o menor preço ofertado;
a.5) combinação prévia dos resultados com o consequente direcionamento das licitações; e
a.6) ausência de formulação de proposta para beneficiar a empresa escolhida pelo cartel.
16. A empresa não se manifestou em relação ao teor do Ofício 0982/2019-TCU/SeinfraOperações de
2/9/2019, mas constituiu suas representantes: Fernanda Gadelha Araújo Lima (OAB/DF 21.744) e Meiryelle
Afonso Queiroz (OAB/DF 37.132), por meio de procuração datada de 26/11/2019, a qual foi juntada ao TC-
010.816/2017-8, peça 333, em 04/03/2020, e copiada para esse processo como a peça 76.
17. As ocorrências relatadas no Ofício 0982 foram replicadas nos Ofícios 0259/2020-
TCU/SeinfraOperações de 3/11/2020 (peça 82) e 0260/2020-TCU/SeinfraOperações de 3/11/2020 (peça 83), os
quais foram endereçados à representante legal da empresa, Fernanda Gadelha Araújo Lima Alexandre (OAB/DF
21.744), para que, no prazo de até 15 (quinze) dias, a contar do recebimento desses Ofícios se pronunciasse
quanto às ocorrências descritas.
18. Considerando que até a presente data, nem a empresa nem sua representante constituída por
procuração apresentaram pronunciamento quanto às ocorrências relatadas, a presente instrução analisará a
participação da GDK nos feitos relatados na Instrução do TC 010.816/2017-8, peça 66, em que pese essa
empresa não tenha se pronunciado sobre as ocorrências relatadas no prazo legal concedido, sendo nessa
oportunidade proposto a continuidade do processo, à revelia da GDK nos termos do § 3º do art. 12 da Lei 8.443
de 16 de julho de 1992, combinado com o §º do art. 202 do RITCU. A única empresa responsabilizada nesse
feito é a GDK, não sendo possível aproveitar recursos de outros responsáveis, como previsto no art. 281 do
RITCU.
EXAME TÉCNICO
19. Nos autos deste processo há registro de que a GDK foi comunicada em cinco oportunidades sobre o
presente feito, por meio dos seguintes Ofícios:
1. Ofício 0982/2019-TCU/SeinfraOperações de 2/9/2019 (peça 69) enviado ao endereço da empresa
em Salvador/BA, recebido em 12/9/2019 conforme AR AR061296065CC (peça 70) – solicitando o
pronunciamento da empresa sobre as ocorrências identificadas;
2. Ofício 0045/2020-TCU/SeinfraOperações de 17/2/2020 (peça 74) enviado ao endereço da empresa
em Salvador/BA, recebido em 02/03/2020 conforme AR JU131440827BR (peça 75) – informando a empresa do
despacho proferido pelo Ministro Vital do Rêgo autorizando a constituição desse processo de representação,
apartado do TC-010.816/2017-8;
3. Ofício 0204/2020-TCU/SeinfraOperações de 24/8/2020 (peça 80), endereçado à representante legal
constituída pela empresa, Dra. Fernanda Gadelha Araújo Lima Alexandre (OAB/DF 21.744), à Quadra CSA 2,
Lote 20, Sala 204, Taguatinga Sul, devolvido por motivo de ausência conforme AR DJ550043855BR em
21/09/2020 (peça 84) – informando a representante legal da empresa do despacho proferido pelo Ministro Vital
do Rêgo autorizando a constituição desse processo de representação, apartado do TC-010.816/2017-8;
4. Ofício 0259/2020-TCU/SeinfraOperações de 3/11/2020 (peça 82) – endereçado à representante
legal constituída pela empresa, Dra. Fernanda Gadelha Araújo Lima Alexandre (OAB/DF 21.744), à QSA 15,
Casa 04 – Taguatinga Sul, recebido em 9/11/2020 conforme AR183489508CC (peça 85) – solicitando o
pronunciamento da empresa sobre as ocorrências identificadas;
5. Ofício 0260/2020-TCU/SeinfraOperações de 3/11/2020 (peça 83) endereçado à representante legal
constituída pela empresa, Dra. Fernanda Gadelha Araújo Lima Alexandre (OAB/DF 21.744), à SIG Quadra 1,
Lote 385, Ed. Platinum Office, Sala 29, recebido em 09/11/2020 conforme AR183489511CC (peça 84) –
solicitando o pronunciamento da empresa sobre as ocorrências identificadas.
6. Qual seja, os três ofícios de mesmo teor, 0982/2019 – recebido pela empresa, 0259/2020 e
0260/2020 – recebidos pela representante legal da GDK, Fernanda Gadelha Araújo Lima – OAB 21.744
constituída por procuração da GDK S/A EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL em 26/11/2019. (peça 76), não
foram respondidos.
112
7. O mais recente documento trazido aos autos pela empresa, ou por seus representantes, foi a
procuração datada de 26/11/2019 juntada ao TC-010.816/2017-8, peça 333, em 04/03/2020, e copiada para esse
processo como a peça 76.
8. Neste exame técnico, serão apresentados trechos da instrução do TC-010.816/2017-8 que analisou
as condutas da GDK, em consórcio com as empresas EBE e Carioca, nas licitações do Comperj,
especificamente das unidades: UHCC, UHDT, UDAV e UCR.
Indícios sobre as irregularidades ocorridas nas licitações do Comperj e sobre a motivação da GDK em
apresentar propostas de cobertura nas licitações do Comperj para as unidades UHCC e UHDT
9. A seguir serão transcritos trechos da instrução do TC 010.816/2017-8 (peça 66) nos quais são
descritos indícios de irregularidades associados à atuação da GDK nas irregularidades praticadas nas licitações
do Comperj, em específico nas licitações das unidades: UHCC, UHDT, UHCR, UDAV.
10. Essas irregularidades são fruto de conluio entre as empreiteiras convidadas a participar das
licitações da Petrobras no Comperj. A empresa GDK participou dos certames do Comperj para as unidades:
UHCC, UHDT, UHCR, UDAV e foi citada como participante do “Clube das 16”, conforme transcrição do
trecho do Histórico da Conduta do MJ/CADE (peça 11, p. 3 e 4):
...
4. Os Compromissários esclarecem que, originalmente, 9 (nove) empresas participavam da conduta
anticompetitiva ("Clube das 9"): (i) Construções e Comércio Camargo Corrêa S/A, (ii) Construtora Andrade
Gutierrez S/A, (iii) Construtora Norberto Odebrecht S/A, (iv) Mendes Junior Trading Engenharia, (v) MPE
Montagens e Projetos Especiais S/A, (vi) Promon S/A, (vii) Setal/SOG Óleo e Gás, (viii) Techint Engenharia e
Construção S/A e (ix) UTC Engenharia S/A.
5. Em seguida, ampliou-se a quantidade de empresas para 16 (dezesseis) participantes da conduta
anticompetitiva ("Clube das 16"): (x) Construtora OAS S/A, (xi) Engevix Engenharia, (xii) Galvão
Engenharia S/A3, (xiii) GDK S/A, (xiv) Iesa Óleo e Gás, (xv) Construtora Queiroz Galvão S/A e (xvi) Skanska
Brasil Ltda. (grifos nossos)
...
11. A participação da GDK nas irregularidades dos processos licitatórios conduzidos pela Petrobras,
citadas amplamente no Histórico da Conduta/CADE (peça 11), é corroborada pelas informações contidas no
Quadro 3 (peça 66, p. 5) da instrução do processo TC 010.816/2017-8, o qual tabula as ações penais a partir de
Denúncias do MPF contra empresas participantes do cartel em obras da Petrobras:
19. Os quadros abaixo foram elaborados a partir de informações públicas coletadas no sítio
eletrônico do MPF acerca das denúncias e ações de improbidade administrativas ajuizadas no âmbito da
Operação Lava Jato, especificamente quanto à atuação do cartel nas obras da Petrobras, a exemplo de:
Quadro 2 – Denúncias do MPF
Vinculada às empresas Processo Penal nº
OAS 5083376-05.2014.404.7000
Galvão Engenharia 5083360-51.2014.404.7000
Engevix Engenharia 5083351-89.2014.404.7000
Mendes Júnior 5083401-18.2014.404.7000
Camargo Correa e UTC 5083258-29.2014.404.7000
Andrade Gutierrez 5036518-76.2015.404.7000
Odebrechet 5036528-23.2015.404.7000
Setal-Sog 5019501-27.2015.4.04.7000
Queiroz Galvão 5046120-57.2016.404.7000
Iesa 5046120-57.2016.404.7000
Alusa 5023952-90.2018.404.7000
Carioca 5037800-18.2016.404.7000
GDK S/A 5056533-32.2016.404.7000
Fonte: sítio eletrônico do MPF (disponível em: http://www.mpf.mp.br/grandes-casos/caso-lava-jato,
acesso em 3/7/2019).
113
12. Um dos objetivos do cartel era a “eliminação da concorrência por meio de restrições e obstáculos à
participação de empresas alheias ao ‘CLUBE’”, como é comprovado pelas práticas do cartel descritas no trecho
da peça 66, p. 8):
33. A formação do cartel permitia que fosse fraudado o caráter competitivo das licitações de
grandes obras da Petrobras, com a obtenção de benefícios econômicos indevidos pelas empresas cartelizadas.
Segundo a Força Tarefa Lava Jato, o crime em questão conferia às empresas participantes do “Clube” ao menos
as seguintes vantagens (peça 41, p.18):
...
d) eliminação da concorrência por meio de restrições e obstáculos à participação de empresas
alheias ao “CLUBE”. (grifos nossos).
...
13. Com o afastamento das empresas alheias ao “Clube”, as empresas participantes desse cartel
promoviam a divisão de mercado nas licitações da Petrobras. A divisão de mercado das licitações do Comperj
foi detalhada na instrução do TC 010.816/2017-8.
14. A seguir são destacados trechos que descrevem a participação da GDK, (peça 66, p. 13 a 19):
50. Os documentos juntados aos presentes autos evidenciam que o cartel de empreiteiras se
organizou para dividir entre si as grandes obras do Comperj mediante acertos prévios dentro do “Clube”.
Segundo as provas coletadas no curso da Operação Lava Jato, as empresas cartelizadas se reuniam e, de acordo
com os seus exclusivos interesses, definiam quais delas iriam vencer determinados certames.
51. Nesse sentido, citam-se as alegações do Sr. Pedro José Barusco Filho consignadas no
Termo de Colaboração n. 5 (peça 16, p. 5):
(...) QUE verificou que nas obras do COMPLEXO PETROQUÍMICO DO RIO DE JANEIRO –
COMPERJ também houve ação do cartel, pois as mesmas empresas foram convidadas para os grandes pacotes,
sendo que na primeira tentativa de licitação apresentaram preços excessivos e depois houve uma segunda
licitação, isto é, a mesma “tática” utilizada na RNEST; (grifos nossos)
52. De forma semelhante, reproduzem-se as afirmações do Sr. Augusto Ribeiro de Mendonça
Neto no Termo de Colaboração n. 1 (peça 22, p. 3):
(...) QUE uma nova fase (fase 10), se iniciou com as obras do COMPERJ – COMPLEXO
PETROQUÍMICO DO RIO DE JANEIRO, onde o “CLUBE” dividiu e estabeleceu “pacotes” para cada
componente, isto é, companhias integrantes do esquema, inclusive por conta de compensação da própria
RNEST; QUE esclarece que essa compensação se dava pelo fato de que as grandes companhias já haviam
contratado grandes pacotes da RNEST; QUE apesar disso, por coincidência, os primeiros pacotes a serem
contratados no COMPERJ eram exatamente dentro do “CLUBE VIP”, ou seja, ao invés de as grandes
companhias ficarem no final da fila, acabaram sendo as primeiras contratadas para as obras do COMPERJ;
(grifos nossos)
53. Nos Históricos de Condutas de Acordos de Leniência elaborados pelo Cade (peça 9 a 12)
e na Nota Técnica 38/2015/ASSTEC-SG/SGA2/SG/CADE (peças 60 e 62), são detalhadas as principais
licitações fraudadas da Petrobras, incluindo as do Comperj, apresentando as evidências consistentes em
mensagens eletrônicas, tabelas e planilhas de divisão de preferência de obras, além de anotações manuscritas
entregues por colaboradores ou obtidas em buscas e apreensões.
54. As evidências demonstram que, nas reuniões do cartel, eram apresentadas planilhas com a
divisão das licitações da Petrobras para fins de monitoramento das licitações partilhadas entre seus participantes
e, assim, conhecer com exatidão a “composição de carteira de cada empresa” (peça 11, p. 6-14). Essa divisão de
mercado das obras da empresa estatal restou evidenciada com as planilhas apreendidas pela PF no âmbito da
Operação Lava Jato nas dependências da empresa Engevix, em 14/11/2014 (peça 8).
55. Em um dos documentos citados no Histórico de Conduta da Setal/Sog (peça 9, p. 48, 61-
62), conforme reprodução abaixo, verifica-se explicitamente a tentativa de composição das empresas do
“Clube” em forma de consórcios relativamente às obras UDAV, UHCC, UCR e UHDT, todas do Comperj:
Figura 2 – Divisão das obras do Comperj – Anotações apresentadas pela Setal/Sog – Acordo de
Leniência com o Cade
114
Fonte: peça 9, p. 61-62.

56. De acordo com os signatários desse Acordo de Leniência (Setal/Sog), o documento acima
consiste em anotações manuscritas tomadas em uma reunião do cartel do "Clube das 16" realizada na sede da
UTC do Rio de Janeiro, com o intuito discutir a divisão de obras futuras da Petrobras. Essas anotações (“item
10”) dizem respeito aos consórcios que apresentariam propostas para as licitações de obras do Comperj (peça 9,
p. 48-50).
57. Os signatários afirmam que o documento acima representa a primeira tentativa de escolha
dos participantes das principais licitações do Comperj e que a lista das empresas/consórcios pode ter sido
alterada posteriormente, quando da efetiva apresentação de propostas. Extrai-se do documento que (peça 9, p.
51):
...
iii. para o pacote específico da HCC, seriam formados os seguintes consórcios: (i) OAS e SOG ("Setal"),
(ii) Queiroz Galvão e Galvão Engenharia, (iii) GDK, Engevix e Carioca (Carioca que participava
esporadicamente das negociações do "Clube das 16"), e (iv) Camargo Corrêa e Schahin, tendo sido definido que
o consórcio Camargo Correa/Schahin venceria e os demais apresentariam propostas de cobertura;
iv. para o pacote específico da HDTs, seriam formados os seguintes consórcios: (i) Queiroz Galvão,
Galvão Engenharia e lesa; (ii) Odebrecht, UTC e Mendes Junior, (iii) Camargo Corrêa e Schahin (Schahin
participava esporadicamente do "Clube"), (iv) OAS e SOG ("Seta!"), e (v) GDK e MPE, tendo sido definido
que o consórcio Queiroz Galvão/Galvão Engenharia/lesa venceria e os demais apresentariam propostas de
cobertura. (grifos acrescidos).
58. No curso da Operação Lava Jato, vários documentos foram apreendidos na sede da
empresa Engevix que evidenciam os arranjos anticompetitivos e a divisão das obras do Comperj (peça 8). Em
um dos documentos apreendidos, intitulado “Novos Negócios Comperj”, datado de 7/8/2008, consta a
discriminação de treze obras desse empreendimento que seriam licitadas entre 2008 e 2009, com a indicação de
números que variam de um a três em quinze colunas separadas por siglas de empresas:
Quadro 6 – Planilha elaborada pela UTC e apreendida na Engevix

115
Fonte: Auto de infração da PF (peça 8, p. 13).

...
60. De acordo com a signatário do referido acordo de leniência, as empresas foram
codificadas da seguinte forma: (1) "PR": Promon; (2) "CN": Odebrecht; (3) "UT": UTC; (4) "TC": Techint; (5)
"MJ": Mendes Junior; (6) "AG": Andrade Gutierrez; (7) "CC": Construtora Camargo Correia - CCCC; (8) "ST":
Toyo Setal; (9) "ME": MPE; (10) "GQ": Queiroz Galvão; (11) "EI": lesa; (12) "AO": OAS; (13) "KS": Skanska;
(14) "VX": Engevix; e (15) "DG": GDK (peça 11, p. 8).
61. Os significados das informações constantes do referido quadro foram apresentados pelo
signatário do Acordo de Leniência celebrado com o Cade da seguinte forma (peça 11, p. 8-11):
...
h. Na décima linha, o pacote Offsites (50 tanques e tubovias) da licitação do COMPERJ foi solicitado
como terceira opção pela Odebrecht, Setal, MPE, Queiroz Galvão e OAS; como segunda opção pela lesa e
como primeira opção pela GDK; o envio das cartas-convite estava previsto para 2009;
i. Na décima primeira linha, os pacotes para duas UREs da licitação do COMPERJ foram solicitados
como segunda opção pelo MPE e como segunda opção pela GDK; o envio das cartas-convite estava previsto
para 2009;
j. Na décima segunda linha, os pacotes relacionados aos terminais da licitação do COMPERJ não tinham
sido solicitados por nenhuma empresa até então; o envio das cartas-convite estava previsto para 2009;
...
62. No quadro intitulado “Proposta de Fechamento do Bingo Fluminense”, de 25/6/2009,
apreendida pela PF na sede da empresa Engevix, são listadas dez das treze obras do quadro anterior (“Novos
Negócios Comperj”):
116
63. As obras, no quadro acima, são chamadas de “prêmio” e as empresas favorecidas com a
divisão de licitações, denominadas de “Jogadores A”, incluindo a empresa “Galvão Engenharia” e membros
esporádicos não integrantes do “Clube das 16”, como as empresas Schahin (“SCH”) e Carioca (“CAR”),
segundo a Camargo Correa, signatária de acordo de leniência com o Cade (peça 11, p. 12).
64. Os significados das informações constantes do referido quadro foram apresentados pelo
signatário do acordo de leniência celebrado com o Cade (peça 11, p. 12-13):
...
e. Na sétima linha, a licitação do pacote Offsites da licitação do COMPERJ aconteceria em outubro de
2009 e foi alocada ao consórcio formado por (i) GDK, (ii) Carioca e (iii) e MPE;
...
65. A PF apreendeu também na sede da Engevix um documento datado de 14/8/2009,
intitulado de “Reunião do Bingo”, com a indicação das obras das unidades UCR (“Coque”), UDAV
(UDA/UDV), HCC e HDTs, todas do Comperj, que seriam divididas entre as empresas participantes do “Clube
das 16”, conforme reprodução abaixo:
117
66. Ressalta-se que os documentos acima mencionados eram apresentados nas reuniões do
“Clube” de forma propositiva, não representando uma decisão final sobre a alocação dos projetos (peça 11, p.
12), pois algumas licitações não foram realizadas ou ocorreram com proporções diferentes, a exemplo da
licitação das obras da unidade HCC, vencida pela Alusa, empresa não participantes da divisão das obras do
Comperj, conforme será abordado adiante.
67. Cumpre registrar ainda que o Relatório Final da Comissão Interna de Apuração DIP
DABAST 70/2014, constituída especificamente para analisar procedimentos de contratação adotados na
implantação do Comperj, identificou irregularidades em diversos certames. Esse relatório declara que as falhas
de gestão, planejamento e coordenação na execução do projeto e não conformidades podem ter contribuído para
facilitar a ocorrência de ações criminosas sob investigação pela Operação Lava Jato (peça 13, p. 71).
68. Dentre as irregularidades apontadas no referido relatório final, destacam-se: antecipação
da contratação das unidades de processos (UDAV, UCR, UHCC e UHDT), inclusão de empresas nos processos
licitatórios sem justificativas consistentes; comissão de licitação com membros sem a devida qualificação e
experiência em contratações de grande porte; licitações da UDAV, UCR e UHCC iniciados sem que os projetos
básicos estivessem concluídos; e revisões de estimativas de preços após abertura das propostas com
justificativas inconsistentes (peça 13, p. 70-71). (grifos e destaques acrescidos).
15. Da análise desses trechos transcritos observa-se que a contrapartida, ou seja, a motivação para a
apresentação de propostas comerciais de cobertura nas licitações da UHCC e UHDT seria a de vencer o
“prêmio” pacote OFF-SITE (procedimento também não competitivo, majorando os lucros, eliminando a
concorrência), indicado na planilha do Quadro 7, transcrito acima. Fica clara a compensação para o consórcio
Carioca/GDK/MPE, ao participar nas licitações da UHCC e UHDT com propostas de cobertura, ou seja, sem
ser competitivo no certame, propositalmente.
O domínio do cartel nos processos licitatórios do Comperj e o alinhamento da GDK ao planejamento do
cartel
16. Para que se compreenda a extensão do domínio do cartel nos processos licitatórios do Comperj
para a UHCC e para a UHDT faz-se necessário comparar a lista de empresas participantes com a lista das
empresas do cartel: “Clube das 9”, “Clube das 16” e empresas que participavam esporadicamente das decisões.
17. O Quadro 3, a seguir, compara as empresas participantes da licitação da UHCC, enquanto o Quadro
4, mais adiante, compara as empresas participantes da licitação da UHDT.
118
Quadro 3 – Comparativo da lista das empresas participantes da licitação da UHCC (Quadro 10,
peça 66, p. 23) com a lista das empresas participantes do “Clube das 9”, do “Clube das 16” e empresas
Participantes Esporádicas.
Participantes das licitações da UHCC Participantes do “Clube das 9”, do “Clube das 16”, e
Esporádicas
1. Alusa Engenharia Ltda. 1. Alusa Engenharia Ltda. (Esporádica)
2. Construtora Andrade Gutierrez 2. Construtora Andrade Gutierrez S/A, (Clube das 9
S/A e 16)
3. Carioca Christiani-Nielsen 3. Carioca Christiani Nielsen Engenharia S.A,
Engenharia S/A, (Esporádica)
4. Construções e Comércio 4. Construções e Comércio Camargo Corrêa S/A,
Camargo Correia S/A (Clube das 9 e 16)
5. Construtora OAS Ltda. 5. Construtora OAS S/A, (Clube das 16)
6. Construtora Queiroz Galvão 6. Construtora Queiroz Galvão S/A e (Clube das 16)
S/A 7. Engevix Engenharia, (Clube das 16)
7. Engevix Engenharia S/A 8. Galvão Engenharia S/A (Clube das 16)
8. Galvão Engenharia S/A 9. Iesa Óleo e Gás, (Clube das 16)
9. Iesa Óleo & Gás S/A 10. Mendes Junior Trading Engenharia, (Clube das 9
10. Mendes Júnior Trading e e 16)
Engenharia S/A 11. Construtora Norberto Odebrecht S/A, (Clube das
11. Odebrecht Plantas Industriais e 9 e 16)
Participações 12. Promon S/A, (Clube das 9 e 16)
12. Promon Engenharia S/A 13. Schahin Engenharia Ltda. (Esporádica)
13. Schahin Engenharia S/A 14. Skanska Brasil Ltda. (Clube das 16)
14. Skanska Brasil Ltda. 15. Setal/SOG Óleo e Gás, (Clube das 9 e 16)
15. SOG - Sistemas em óleo e Gás 16. Techint Engenharia e Construção S/A (Clube das
S/A 9 e 16)
16. Techint Engenharia e 17. UTC Engenharia S/A. (Clube das 9 e 16)
Construção S/A 18. GDK S/A, (Clube das 16)
17. UTC Engenharia S/A. 19. EBE, participante do Grupo MPE,
18. GDK – participou sem 20. MPE Montagens e Projetos Especiais S/A, (Clube
convite do 1º Bid e participou como das 9 e 16)
convidada do 2º Rebid 21. Construcap CCPS Engenharia, (Esporádica)
19. EBE – participou sem convite 22. Jaraguá Equipamentos Industriais Ltda.,
do 1º Bid e participou como (Esporádica)
convidada no 2º Rebid 23. Serveng — Civilsan S/A Empresas Associadas de
Engenharia. (Esporádica)
Fontes: Relatório de Auditoria do processo 010.816/2017-8 (peça 66, p. 3) e Histórico da Conduta do MJ/CADE
(peça 12, p. 2).
18. Ao comparar as duas listas do Quadro 3, observa-se que das dezenove empresas participantes da
licitação da UHCC, TODAS faziam parte do cartel ou participavam esporadicamente das suas decisões.
19. Ressalte-se que o resultado planejado pelo cartel para a licitação da UHCC, vitória do consórcio
Camargo Correa/Schahin, não ocorreu por conta da atuação da Alusa Engenharia Ltda. – que participava
esporadicamente no “Clube das 16”, conforme trecho transcrito a seguir (peça 66, p. 24):
84. No entanto, após cancelamento da concorrência pela Petrobras por preços excessivos das
participantes do certame, os signatários dos referidos acordos de leniência afirmam que a empresa Alusa, que
não integrava o "Clube das 16", mas que participava esporadicamente das definições do cartel,
apresentou proposta no "Rebid" e venceu o certame, em oposição ao que havia sido previamente definido pelas
empresas (peça 9, p. 63; e peça 12, p. 10). (grifo nosso)
20. A dominância e a influência do cartel, repetiram-se na licitação da UHDT. No Quadro 4, a seguir,
compara-se a lista de empresas que participaram da licitação da UHDT com a lista de empresas do “Grupo das
16” e das participantes esporádicas nas decisões do cartel.
119
Quadro 4 – Comparativo da lista das empresas participantes da licitação da UHDT (Quadro 12, peça 66,
p. 28) com a lista das empresas participantes do “Clube das 9”, do “Clube das 16” e empresas
Participantes Esporádicas.
Participantes das licitações da UHDT Participantes do “Clube das 9”, do “Clube das 16”, e
Esporádicas
1. Carioca Christiani-Nielsen 1. Carioca Christiani Nielsen Engenharia S.A,
Engenharia S/A (Esporádica)
2. Construtora Andrade Gutierrez 2. Construtora Andrade Gutierrez S/A, (Clube das 9 e
S/A 16)
3. Construções e Comércio 3. Construções e Comércio Camargo Corrêa S/A,
Camargo Correia S/A (Clube das 9 e 16)
4. Construtora Queiroz Galvão S/A 4. Construtora Queiroz Galvão S/A e (Clube das 16)
5. Construtora OAS Ltda. 5. Construtora OAS S/A, (Clube das 16)
6. Engevix Engenharia S/A 6. Engevix Engenharia, (Clube das 16)
7. Galvão Engenharia S/A 7. Galvão Engenharia S/A (Clube das 16)
8. GDK S/A 8. GDK S/A, (Clube das 16)
9. Iesa Óleo & Gás S/A 9. Iesa Óleo e Gás, (Clube das 16)
10. Mendes Júnior Trading e 10. Mendes Junior Trading Engenharia, (Clube das 9 e
Engenharia S/A 16)
11. Odebrecht Plantas Industriais e 11. Construtora Norberto Odebrecht S/A, (Clube das 9
Participações e 16)
12. Promon Engenharia S/A 12. Promon S/A, (Clube das 9 e 16)
13. Skanska Brasil Ltda. 13. Skanska Brasil Ltda. (Clube das 16)
14. SOG - Sistemas em óleo e Gás 14. Setal/SOG Óleo e Gás, (Clube das 9 e 16)
S/A 15. Techint Engenharia e Construção S/A e (Clube das
15. Techint Engenharia e 9 e 16)
Construção S/A 16. UTC Engenharia S/A. (Clube das 9 e 16)
16. UTC Engenharia S/A. 17. EBE, participante do Grupo MPE
17. EBE – participou sem convite 18. MPE Montagens e Projetos Especiais S/A, (Clube
do 1º Bid e participou como das 9 e 16
convidada no 2º Bid 19. Construcap CCPS Engenharia, (Esporádica)
20. Jaraguá Equipamentos Industriais Ltda.,
(Esporádica)
21. Schahin Engenharia Ltda. e (Esporádica)
22. Serveng — Civilsan S/A Empresas Associadas de
Engenharia. (Esporádica)
23. Alusa Engenharia Ltda. (Esporádica)
Fontes: Relatório de Auditoria do processo 010.816/2017-8 (peça 66, p. 3) e Histórico da Conduta do MJ/CADE
(peça 11, p. 2).
21. A comparação da lista das empresas participantes da licitação da UHDT com a lista das empresas
participantes do “Clube das 16” e esporádicas, do Quadro 4, revela que das dezessete empresas participantes da
licitação da UHDT, TODAS faziam parte do “Clube das 9” e do “Clube das 16” ou participavam
esporadicamente das decisões do cartel.
22. Destaque-se que o resultado desse certame coincidiu com os interesses do cartel, sagrando-se
vencedor o Consórcio QG/GAL/IE – Queiroz Galvão, Galvão Eng. e Iesa.
23. Considerando-se o envolvimento da empresa GDK com o cartel, e o domínio do cartel nos
processos licitatórios do Comperj, conclui-se que a atuação da empresa tenha sido direcionada ao cumprimento
do planejamento do cartel para o “Bingo Fluminense” – Licitações do Comperj.
24. Por todos esses indícios de alinhamento da GDK aos interesses do cartel, foi apontada na Matriz de
Responsabilização do Anexo da instrução do TC 010.816/2017-8, (peça 66, p. 52 e 53) a conduta irregular da
empresa:
Conluio entre as empresas com o objetivo de fraudar as licitações para implantação do Comperj, para
favorecer as empresas cartelizadas, por meio da combinação de preços, da quebra de sigilo das propostas, da
divisão de mercado, da oferta de propostas de cobertura para elevar os valores praticados e forçar a Petrobras a
120
subir os valores máximos estimados e da combinação prévia de resultados e consequente direcionamento das
licitações. (grifo nosso)
25. O quadro 5, na sequência, elenca o conjunto de elementos probatórios sobre o envolvimento da
GDK, juntados a este processo, nas fraudes às licitações do Comperj.
Quadro 5: Conjunto probatório do envolvimento da GDK nas fraudes às licitações na Petrobrás e no
Comperj
Peça, páginas Objeto Descrição
Histórico da Conduta – Composição do “Clube das 9” e do
Peça 11, p. 1
MJ/CADE “Clube das 16”.
Peça 11, p. 7, 9, 32, Citações da participação da GDK na
34, 36, 37, 39, 51, 63, conduta anticompetitiva durante o
Histórico da Conduta –
73, 79, 123, 124, 131, “Clube das 16” entre final de
MJ/CADE
133, 134, 135, 138, 2005/início de 2006 até o final de
178, 2011/início de 2012.
Citações de seu funcionário Euler
Peça 11, p. 82, 100, Histórico da Conduta – Gravatá de Menezes Neto por
111, 113, 132, 163 MJ/CADE participação na conduta
anticompetitiva.
Denúncia MPF/PR, Autos
Vantagens obtidas pelo cartel ao
no 5053845-
Peça 43, p. 18 fraudar o caráter competitivo das
68.2014.404.7000 e
licitações da Petrobras.
5044866-20.2014.404.7000
Alegações do Sr. Pedro José Barusco
Termo de Colaboração 005
Peça 18, p. 5, 6 Filho sobre a ação do cartel no
– Pedro Barusco
Comperj.
Ações de improbidade, Descrição dos crimes praticados pelas
Peças 37 a 61 Ações Penais, Denúncias empresas constituidoras do cartel nas
MPF licitações da Petrobras.
Afirmações do Sr. Augusto Ribeiro de
Termo de Colaboração –
Peça 24, p. 3 Mendonça Neto sobre a divisão das
Augusto Mendonça
licitações do Comperj pelo cartel.
Anotações sobre a divisão das obras do
Comperj e consórcios que
Peça 11, p. 48, 61-62 apresentariam propostas para o
MJ/CADE Setal/Sog
Comperj (Peça 9 do TC 010.816/2017-
8).
Histórico da Conduta – Divisão das unidades UHCC e UHDT
Peça 11, p. 51
MJ/CADE Setal/Sog para os consórcios do cartel.
Auto de apreensão N. Planilha elaborada pela UTC com a
Peça 10, p. 13 1117/2014, item n. 123, da preferência das empresas na execução
PF. das obras do Comperj
Significado das informações da
Peça 11, p. 8-11 preferência das empresas constante do
MJ/CADE Setal/Sog
Auto de infração da PF (peça 10, p. 13)
Auto de apreensão N. Planilha elaborada pela UTC com a
Peça 10, p. 2 1117/2014, item n. 123, da proposta de fechamento do Bingo
PF. Fluminense
Significado das informações da
Peça 13, p. 12- Histórico da Conduta proposta de fechamento do bingo
13 – MJ/CADE parte 2/3 fluminense constante do Auto de
infração da PF (peça 10, p. 2)
Auto de apreensão N.
Peça 10, p. 3 Quadro da Reunião do Bingo.
1117/2014, item n. 123, da
121
Peça, páginas Objeto Descrição

PF.
Contrato
0858.0056936.10.2 da Termos de contratação do
Peça 28
Petrobras com a Alusa para fornecimento da UHCC
o fornecimento da UHCC
Termo de Afirmações do Sr. Dalton dos
Peça 20, p. 3 Colaboração – Dalton dos Santos Avancini sobre a ação do cartel
Santos Avancini no Comperj.
Contrato
0800.0060702.10-2 da
Petrobras com o consórcio Termos de contratação do
Peça 34
Queiroz Galvão/ fornecimento da UHCC
IESA/Galvão para o
fornecimento da UHCC
26. Qual seja, a quantidade de citações sobre a participação da GDK e sobre seu funcionário, Euler
Gravatá de Menezes Neto, na participação de condutas anticompetitivas em processos licitatórios da Petrobras,
demonstram o alinhamento dessa empresa aos conluios que resultaram em prejuízos para a Estatal.
Combinação prévia dos resultados e a oferta de propostas de cobertura para justificar o menor preço
ofertado
27. A instrução do TC 010.816/2017-8, detalha a combinação prévia dos resultados para a licitação da
UHCC (peça 66, p. 22 a 25) da qual se transcreve os trechos:
79. A licitação das obras da UHCC (U-2400) teve por objeto o fornecimento de bens e a
prestação de serviços relativos à análise de consistência do projeto básico; elaboração do projeto executivo;
construção civil; montagem eletromecânica; interligações e comissionamento da U-2400, incluindo Subestação
Elétrica Unitária (SE-2400). Para a execução das obras foi contratada a empresa Alusa Engenharia Ltda., no
valor de R$ 1.460.859.527,26 (peça 26).
80. O Contrato 0858.0056936.10.2, datado de 8/3/2010, foi firmado entre a Petrobras e a
empresa Alusa após a realização do segundo procedimento licitatório em virtude da frustação de rodada de
licitação anterior decorrente de preços excessivos apresentados pelos licitantes (peças 26 a 28), conforme
sintetizado no quadro a seguir:
28. O Quadro 6 a seguir sumariza as propostas dos Consórcios e as empresas participantes do 1º Bid e
do 2º Rebid informados no Quadro 10 da peça 66.
Quadro 6 – Comparativo das propostas das licitações da UHCC
1º Bid 30/10/2009 2º Rebid 16/12/2009
Consórcio/Empresas
Proposta diferença Proposta diferença
CC/SCH - Camargo Correa e Schahin* R$ 1.979.404.666,58 0,0% R$ 1.878.450.679,53 0,0%
AO/SE - OAS e SOG/ Setal R$ 2.162.589.612,93 9,3% R$ 2.086.989.976,49 11,1%
QG/GAL/IE - Queiroz Galvão, Galvão Eng. e Iesa R$ 2.337.844.192,42 18,1% R$ 2.216.276.677,17 18,0%
DK/CAR/EBE - Carioca, GDK e EBE R$ 2.415.342.300,00 22,0% R$ 2.168.534.870,64 15,4%
Alusa Engenharia Ltda. não apresentou NA R$ 1.492.894.991,93 NA
*Consórcio escalado para vencer a licitação
Fonte: dados compilados a partir do quadro 10 (peça 66, p. 23).
29. As únicas empresas participantes, não convidadas inicialmente, foram a EBE e a GDK S/A, as
quais só puderam participar do 1º Bid da UHCC em 30/10/2009 por se associarem à empresa Carioca no
Consórcio DK/CAR/EBE – Carioca, GDK e EBE.
30. Na verdade, quando uma empresa faz parte do Cadastro de Fornecedores da Petrobras, mas não é
convidada para o certame, não significa que não esteja apta para participar da licitação. Pode ocorrer situação
em que, para uma determinada licitação, centenas de fornecedores se enquadrem, mas o convite a todos
inviabiliza a análise e o processamento da licitação.
31. No presente caso, tanto a GDK quanto a EBE, não convidadas inicialmente para o BID (primeira
licitação) da unidade UHCC, poderiam ter solicitado serem convidadas e, caso aptas no Cadastro de
122
Fornecedores da Petrobras, poderiam dar, inclusive, lances individuais nessas licitações. Por acaso não o
fizeram, uma vez que tudo já estava previamente combinado.
32. Deve-se atentar para o fato de o consórcio previsto no Quadro 8 – “Reunião do Bingo” de
14/08/2019, acima transcrito, DK/CAR/ME menciona ME – sendo que ME se refere à MPE, Grupo MPE ou
MPE Montagens e Projetos Especiais S/A, foi substituída pela EBE, empresa do Grupo MPE. Confirma-se
assim a efetivação do planejamento do cartel para esta licitação, qual seja, em 14/08/2009 já estavam definidos
os consórcios participantes com propostas de cobertura e o consórcio vencedor da licitação da UHCC.
33. O Quadro 6 revela ainda a coerência dos lances apresentados pelos consórcios vencedores da
“Reunião do Bingo”, sendo que no 1º Bid e no 2º Rebid o Consórcio CC/SCH apresentou sempre as melhores
propostas entre os consórcios alinhados ao cartel, enquanto que os consórcios OA/SE, DK/CAR/ME e
QG/GAL/IE apresentaram propostas de cobertura. As diferenças percentuais do Quadro 6 foram calculadas com
base na proposta do Consórcio CC/SCH.
34. Nota-se claramente a conduta de apresentar propostas de cobertura às propostas do consórcio
Camargo Correa/Schahin que estava escalado para ser o vencedor do certame. O Consórcio AO/SE apresentou
proposta 9,3% superior ao da proposta do Consórcio CC/SCH no 1º Bid e 11,1% superior no 2º Rebid. Alinhado
ao resultado pré-concebido, o Consórcio QG/GAL/IE apresentou proposta 18,1% superior ao da proposta do
Consórcio CC/SCH no 1º Bid e 18,0% superior no 2º Rebid. Da mesma forma o Consórcio DK/CAR/EBE
apresentou proposta 22,0% superior ao da proposta do Consórcio CC/SCH no 1º Bid e 15,4% superior no 2º
Rebid.
35. A exceção, neste certame, foi a Alusa Engenharia Ltda., que se sagrou vencedora com proposta
20,5% inferior à proposta do Consórcio CC/SCH, frustrando o resultado previsto na “Reunião do Bingo”, como
descrito na narrativa da peça 66 (p. 24 e 25), da qual são transcritos os trechos:
84. No entanto, após cancelamento da concorrência pela Petrobras por preços excessivos das
participantes do certame, os signatários dos referidos acordos de leniência afirmam que a empresa Alusa, que
não integrava o "Clube das 16", mas que participava esporadicamente das definições do cartel, apresentou
proposta no "Rebid" e venceu o certame, em oposição ao que havia sido previamente definido pelas empresas
(peça 9, p. 63; e peça 12, p. 10).
85. Verifica-se, assim, que o resultado pretendido pelo cartel – vitória do Consórcio Camargo
Correa e Schahin, não foi alcançado neste certame em razão da interferência da Alusa, que foi convidada pela
Petrobras e assinou o contrato com a Petrobras após ser declarada vencedora da licitação. No entanto, os
colaboradores no âmbito da Operação Lava Jato acusam a referida empresa de ter oferecido proposta de preços
na fase de “Redib” com base em informação privilegiada obtida com dirigente da Petrobras.
86. Conforme consignado em seu Termo de Declarações n. 5 (peça 16, p. 6), o Sr. Pedro José
Barusco Filho afirma o seguinte:
(...) afirma que na licitação do HCC, do Comperj, as empresas do cartel ofertaram preços excessivos
frente ao orçamento interno, mas nesse caso uma particularidade envolvendo a empresa a ALUSA, pois, na
primeira licitação – o bid -, ela não conseguiu oferecer a proposta dentro do prazo e requereu prorrogação para
tanto, mas mesmo assim não conseguiu; QUE na primeira licitação os preços foram absurdos e assim foi
cancelada, abrindo-se uma semana para que as empresas oferecessem novos preços – Rebid; QUE antes de
abrir o rebid – nova licitação – o declarante manteve contato com LUIZ EDUARDO BARBOSA e
MARIA, ambos da ALUSA, a pedido deles, salvo engano, os quais manifestaram o interesse em ganhar a
licitação, sendo que o declarante disse “não venham com nada acima de R$ 1,5 bilhões, pois a intenção era
“quebrar o cartel”, “não ficar na mão do cartel”; QUE adotou essa postura, mesmo sendo beneficiário de
propinas, uma vez que o cartel estava abusando dos preços; QUE com essa informação privilegiada, a
ALUSA ofereceu proposta de R$ 1,4 bilhões aproximadamente e foi a vencedora do certame; QUE desse
contrato da ALUSA foi acertado o pagamento de propina (...) (grifos nossos)
87. Nesse sentido também são as afirmações do colaborador Sr. Dalton dos Santos Avancini,
consubstanciadas no Termo de Colaboração n. 7 (peça 18, p. 3):
(...) QUE, segundo acordado, a CAMARGO ficaria com o HCC, sendo que após a
apresentação das propostas houve uma negociação intensa com a PETROBRAS, todavia por falta de
concordância em relação ao valor a licitação foi cancelada; QUE, nesse pacote, a CAMARGO acabou se
associando com a SCHAIN, a qual, apesar de não ter experiência na área acabou sendo convidada; (...) QUE, na
segunda licitação em relação ao HCC, a ALUSA foi também convidada e embora aparentemente não
tivesse a qualificação necessária, foi habilitada e acabou oferecendo proposta muito similar a pretensão
123
da PETROBRAS; QUE, embora os ajustes com as empresas cartelizadas tenha funcionado, devido a proposta
da ALUSA a CAMARGO acabou perdendo o pacote do HCC, QUE, entende o declarante que a proposta da
ALUSA era de fato irreal, o que acabou se confirmando em razão deste não conseguir executar a obras; QUE,
segundo tem conhecimento essa obra foi objeto de vários aditivos, acreditando que com a soma desses aditivos
o valor global ficou superior a proposta da CAMARGO para esse pacote; QUE, o convite para a ALUSA foi de
certo modo surpreendente, considerando inclusive tratar-se de um projeto complexo acerca do qual a
CAMARGO já possuía estudos aprofundados; (grifos nossos)
36. O planejamento do cartel foi frustrado por uma ação independente por parte da Alusa que ofereceu
a proposta de R$ 1.492.894.991,93, 20,53% inferior à proposta do consórcio CC/SCH no valor de
R$ 1.878.450.679,53.
37. Não obstante, independentemente do resultado útil da licitação frustrado pela proposta da Alusa
Engenharia, esse resultado não foi fruto de competitividade, princípio basilar de uma licitação pública. A Alusa,
sabendo da existência do Cartel, da qual participava (participante esporádica), e sabendo dos valores máximos
que poderia ofertar (faixa de preços da Petrobras), informação obtida por meio de pagamento de propina a
funcionários da Petrobras, ofertou preço não competitivo.
38. Dessa forma, todo o esquema montado, visando fraudar a licitação e frustrar a competitividade, se
manteve. Caso as empresas não tivessem efetuado tal combinação, certamente os preços ofertados seriam
competitivos, e a Alusa não teria ao seu favor a informação privilegiada da Petrobras, uma vez que não saberia
quais seriam os valores competitivos a serem propostos pelas demais empresas licitantes.
39. A instrução do TC 010.816/2017-8, detalha também a combinação prévia dos resultados para a
licitação da UHDT (peça 66, p. 27 a 30) da qual se transcreve os trechos:
97. A licitação das obras da UHDT (U-2600) teve por objeto o fornecimento de bens e a
prestação de serviços relativos à análise de consistência do projeto básico; elaboração do projeto executivo;
construção civil; montagem eletromecânica; interligações e comissionamento da U-2600 e Subestações Elétricas
Unitárias (SE2500 e SE2600). Para a execução das obras, foi contratado o consórcio formado pelas empresas
Queiroz Galvão, Iesa Óleo & Gás e Galvão Engenharia, no valor de R$ 977.814.500,00 (peça 32).
98. O Contrato 0800.0060702.10.2, datado em 10/9/2010, foi firmado entre a Petrobras e o
Consórcio Queiroz Galvão-Iesa-Galvão Engenharia, após a realização do segundo procedimento licitatório em
virtude da frustação de rodada de licitação anterior decorrente de preços excessivos apresentados pelos licitantes
(peças 32 a 34), conforme sintetizado no quadro a seguir:
40. O Quadro 7 a seguir sumariza as propostas dos Consórcios e as empresas participantes do 1º Bid e
do 2º Rebid informados no Quadro 12 da peça 66.
Quadro 7 – Comparativo das propostas das licitações da UHDT
Fonte: compilado do quadro 12 (peça 66, p. 28).

41. Note-se também que o consórcio previsto DK/CAR/ME no Quadro 8 – “Reunião do Bingo” de
14/08/2019, acima transcrito, menciona ME – sendo que ME se refere à MPE, Grupo MPE ou MPE Montagens
e Projetos Especiais S/A, tendo sido substituída pela EBE, tendo sido substituída pela EBE, empresa do Grupo
MPE. Considerando que a EBE faz parte do Grupo MPE confirma-se, mais uma vez, a efetivação do
planejamento do cartel para a licitação da UHDT.
42. Comparando-se o Quadro 7 dessa instrução com o Quadro 8, transcrito do TC 010.816/2017-8,
nota-se que em 14/08/2009 já estavam definidos os consórcios participantes e o consórcio vencedor da licitação
da UHDT. O Quadro 7 revela claramente a conduta de apresentar propostas de cobertura à proposta do
consórcio QG/GAL/IE que estava escalado para ser o vencedor do certame. O Consórcio CNO/UTC/MJ
apresentou proposta 8,0% superior ao da proposta do Consórcio QG/GAL/IE no 1º Bid e 6,5% superior no 2º
124
Rebid. Alinhado ao resultado pré-concebido, o Consórcio DK/CAR/EBE apresentou proposta 10,6% superior ao
da proposta do Consórcio CC/SCH no 1º Bid e 13,2% superior no 2º Rebid. Da mesma forma a Empresa
Camargo Correa apresentou proposta 6,0% superior ao da proposta do Consórcio CC/SCH no 1º Bid e 3,5%
superior no 2º Rebid.
43. O sumário da atuação da GDK é descrito na instrução do TC 010.816/2017-8 (peça 66, p. 32 e 37):
120. Com base na documentação juntada aos autos, extrai-se que dezenove empresas/grupos
econômicos teriam participado efetivamente das fraudes ocorridas em licitações promovidas pela Petrobras para
o Comperj, por meio de conluio e práticas anticompetitivas, bem como por meio de obtenção de informações
privilegiadas, cujo envolvimento de cada pode ser assim sintetizado:
...
16) GDK S/A: UDAV: Convidada duas vezes e não apresentou propostas; UHCC: segundo relatórios da
comissão de licitação, foi convidada apenas para a segunda licitação (Rebid), porém apresentou propostas para
as duas licitações (Bid e Rebid); UCR: foi convidada duas vezes e não apresentou propostas; e UHDT: foi
convidada duas vezes e apresentou propostas não vencedoras (peças 23 a 34). Ou seja: a empresa contribuiu
para a fraude em oito processos licitatórios (cinco apresentando propostas não vencedoras e três abstendo-se de
apresentá-las):
44. A não participação da GDK nas licitações das unidades UDAV, 1º Bid (peça 26, p. 2), 2º Rebid
(peça 27, p. 2) e UCR, 1º Bid (peça 32, p. 1 e 2), 2º Rebid (peça 33, p. 2), para as quais foi convidada duas vezes
e não apresentou propostas, reforça a aderência ao planejamento do cartel como demonstra o Quadro 8 da
instrução do TC 010.816/2017-8 transcrito acima, obtido de forma autônoma pela PF, (peça 10, p. 3).
45. Após essas análises, observa-se que são inúmeros os indícios de fraude e dos acordos pré-definidos
sobre os resultados das licitações descritos na instrução do TC 010.816/2017-8, da qual se extraíram os
principais pontos necessários à compreensão das irregularidades praticadas nas licitações da UHCC e da UHDT.
46. Este processo é lastreado por diversas provas e indícios, ordenados de forma lógica e coerente que
são convergentes à conclusão de que a GDK teve participação ativa no planejamento do cartel: 1) por causa de
seu alinhamento com as empresas do “Clube das 16”, e 2) por conta do fato concreto e demonstrado de ter
apresentado propostas comerciais com valores acima dos valores das propostas que deveriam ser vencedoras nas
licitações da UHCC e UHDT, tudo embasado por provas indiciárias e provas autônomas que convergem entre
si.
47. Por todos esses indícios considera-se que a GDK S/A participou da irregularidade: “conluio entre
as empresas com o objetivo de fraudar as licitações para implantação do Comperj, para favorecer as empresas
cartelizadas, por meio da combinação de preços, da quebra de sigilo das propostas, da divisão de mercado, da
oferta de propostas de cobertura para elevar os valores praticados e forçar a Petrobras a subir os valores
máximos estimados e da combinação prévia de resultados e consequente direcionamento das licitações.”, sendo
o Nexo de Causalidade: “As práticas adotadas por estas empresas resultaram nas fraudes às licitações, restrição
à competitividade, nas contratações de empresas e consórcios por valores muito acima daqueles que seriam
praticados em ambiente competitivo, no prejuízo à transparência e ao controle.” (peça 66, p. 52).
48. Afrontou assim os Arts. 37 e 170, inciso IV da CF/88 e no item 1.2 do Decreto 2.745/1998.
Uso de provas emprestadas
49. Sobre a utilização de provas emprestadas, base probatória desse processo, e sobre eventual
necessidade de geração de novas provas, temos de levar em conta o Acórdão 130/2008-TCU-Plenário, relatoria
do Ministro Aroldo Cedraz que dispõe:
A produção de provas nos autos de controle externo é feita sob a forma escrita, sem a necessidade de
convocação de testemunhas ou peritos, para conferir ao processo a necessária agilidade. A produção de provas
periciais e testemunhais decorre do Código de Processo Civil (CPC), cuja aplicabilidade, aos processos do TCU
é apenas subsidiária.
125
50. Ainda nesse sentido, o Acórdão 2491/2016-TCU-Primeira Câmara, relatoria do Ministro Walton de
Alencar Rodrigues assim assevera:
O processo de controle externo não admite a produção de prova pericial, não cabendo aplicação analógica
das disposições referentes à prova do processo civil, pois a Lei 8.443/1992 e o Regimento Interno do TCU
dispõem, exaustivamente, acerca dos meios de prova disponíveis aos responsáveis.
51. As provas produzidas perante o Tribunal de Contas da União, inclusive as declarações, devem ser
sempre apresentadas na forma documental, o que não ocorreu neste feito por conta da não manifestação dos
representantes constituídos pela GDK, nas várias oportunidades que lhes foram oferecidas.
52. Com efeito, as normas contidas tanto na Lei 8.443/1992 quanto no Regimento Interno do TCU
disciplinam e operacionalizam a aplicação dos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa nos
processos desenvolvidos nesta Corte de Contas, de forma a preservar a viabilidade do controle externo das
despesas públicas, que também tem sede constitucional.
Prazo de prescrição
53. Com relação ao prazo de prescrição, no âmbito desta Corte de Contas, vige, após a prolação do
Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário (Ministro Relator, Benjamin Zymler), o entendimento de que o prazo
prescricional da pretensão punitiva do TCU segue o prazo geral de prescrição, indicado no art. 205 do Código
Civil, ou seja, prazo decenal.
54. Cabe registrar que esse Acórdão solucionou incidente de uniformização de jurisprudência suscitado
em sede de recurso de reconsideração, haja vista a importância do tema e a notória divergência jurisprudencial,
prevalente até aquele momento, fatos estes consignados inclusive nos Votos Revisores apresentados.
55. Vale dizer, aquele julgamento foi precedido por amplo e irrestrito debate, considerando-se diversos
aspectos formais e materiais, em consonância com os mandamentos constitucionais, de modo que não assiste
razão à defendente no sentido de afastar tal entendimento com base em julgamentos de casos concretos no
âmbito do STF ou STJ.
56. Com efeito, assim é firmada a posição desta Corte de Contas no que concerne ao prazo
prescricional, conforme Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário, relatoria do Ministro Benjamin Zymler que
assevera:
(...)
9.1.1. a pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União subordina-se ao prazo geral de prescrição
indicado no art. 205 do Código Civil;
9.1.2. a prescrição a que se refere o subitem anterior é contada a partir da data de ocorrência da
irregularidade sancionada, nos termos do art. 189 do Código Civil;
9.1.3. o ato que ordenar a citação, a audiência ou oitiva da parte interrompe a prescrição de que trata o
subitem 9.1.1, nos termos do art. 202, inciso I, do Código Civil;
9.1.4. a prescrição interrompida recomeça a correr da data em que for ordenada a citação, a audiência ou
oitiva da parte, nos termos do art. 202, parágrafo único, parte inicial, do Código Civil.
57. As datas de celebração dos contratos do Comperj e as datas das respectivas licitações estão
transcritas no Quadro 8 a seguir.
Quadro 8 – Datas de celebração dos contratos do Comperj
Contrato Objeto Data da Celebração Peça Data da licitação
0800.0056801.10.2 UDAV 8/3/2010 25 19/11/2009
0858.0056936.10.2 UHCC 8/3/2010 28 16/12/2009
0800.0057282.10.2 UCR 1/4/2010 31 22/09/2009
0800.0060702.10.2 UHDT 10/9/2010 34 04/06/2010
58. Este prazo foi interrompido na data da ciência por parte da GDK do Ofício 0982/2019-
TCU/SeinfraOperações de 2/9/2019 (peça 69), em 12/09/2019 conforme termo de ciência de notificação contido
na peça 70, em conformidade com o Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário.
59. Portanto é válida a pretensão punitiva por parte desse Tribunal de Contas, uma vez que não houve
prescrição dos feitos da GDK nos processos licitatórios do Comperj.
Sobreposição de competências entre TCU e CADE
60. Inicialmente é necessário observar que o TCU já fiscalizava as obras do Comperj desde o ano de
2008, sendo constatadas e apuradas irregularidades como descritas anteriormente, na seção “Histórico”.
Também é importante salientar que não há prejudicialidade do presente processo pela existência de processos
perante o CADE, ainda que exista possível interseção entre os objetos dos processos. As competências do TCU
126
têm sede na Constituição Federal e em sua Lei Orgânica, e em nada se confundem com as competências do
CADE.
61. No presente processo, apura-se a ocorrência de fraude à licitação, que pode ou não se dar
juntamente com a formação de “cartel”. Não pretende o TCU apurar ilícitos concorrenciais, de forma que não há
nenhum conflito entre o presente processo e o que tramita no CADE.
62. A irregularidade tratada neste processo é de fraude à processo licitatório conduzido pela Petrobrás,
sendo a formação de “cartel” (entenda-se, combinação de preços e resultados previamente à ocorrência dos
certames licitatórios), para fins deste processo, o meio utilizado pelas empresas para praticar a fraude às
licitações da Petrobras, independentemente da decisão final do CADE quanto a eventual participação da GDK
no aludido “cartel”, ou até mesmo da conclusão do mesmo pela existência de cartel.
63. A ação do CADE se deve à atuação das construtoras em ação cartelizada no mercado em que
atuam, enquanto a competência do TCU é de controle constitucional para verificar a correta aplicação dos
recursos públicos. De outro modo, se a atuação dessas empresas cartelizadas tivesse sido no âmbito exclusivo
do mercado privado de construção civil, a competência seria realmente exclusiva do CADE, contudo, esse grupo
de empresas atuou, em conluio, para fraudar licitações públicas, para obter contratações ilegais junto à
Petrobras, com frustração de concorrência, eliminação da competitividade e imposição de preços excessivos aos
contratos. Portanto, conforme art. 71, inciso II c/c VIII, da Constituição Federal/1988 e artigo 46 da LOTCU,
compete ao TCU reprimir fraude a licitação promovida por sociedade de economia mista, ente da Administração
Indireta, de forma concorrente à competência do CADE para reprimir a ocorrência de concentração econômica
mediante “cartel”.
64. Além do mais, não foram todas as contratações da Petrobras fraudadas, mas somente algumas, em
especial as maiores, cuja facilidade se deu pelo convite à poucas empresas aptas a executarem as obras.
65. Relembre-se que o Ofício 0982/2019-TCU/SeinfraOperações, de 02/09/2019 (peça 69), cujos
termos foram replicados nos Ofícios 0259/2020-TCU/SeinfraOperações de 3/11/2020 (peça 82) e 0260/2020-
TCU/SeinfraOperações de 3/11/2020 (peça 83), determinou à GDK que se pronunciasse quanto às seguintes
ocorrências:
das obras de construção e montagem das Unidades de Destilação Atmosférica e a Vácuo (UDAV), Hidro
craqueamento Catalítico (UHCC), Unidade de Coqueamento Retardado (UCR) e Hidrotratamento de Destilados
Médios (UHDT), no bojo de esquema criminoso conduzido, pelo menos, de 2003 a 2014, a partir das seguintes
irregularidades:
66. Caso confirmada a ocorrência de fraude à licitação, poderá ser declarada inidoneidade da empresa
para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal, nos termos do art. 46 da Lei
8.443/1992, que trata exclusivamente de fraude comprovada à licitação, não havendo razão para que se faça
confusão com a apuração de formação de “cartel”, de competência do CADE, muito menos alegar que o TCU
estaria invadindo as competências daquela autarquia.
67. Portanto, os processos do CADE e do TCU são independentes, não existindo dependência entre
eles, que seguem cada qual seu trâmite próprio; e o ilícito apurado nestes autos e para o qual a empresa foi
chamada a se defender é o de fraude à licitação, de forma que não há que se falar em prejudicialidade ou
dependência do presente processo em relação ao processo do CADE.
68. Assim, independentemente de se ter a apuração pelo CADE da ocorrência de “cartel”, as fraudes às
licitações das unidades do Comperj estão comprovadas pelo conjunto probatório constantes no presente
processo, que tem seu curso independente, visto que houve: (i) combinação de preços entre os licitantes; (ii)
quebra de sigilo de propostas entre os licitantes; (iii) divisão de mercado visando favorecimento do grupo
econômico, com a supressão da concorrência, e superfaturamento das obras; (iv) combinação prévia de
resultado da licitação e direcionamento de futuros contratos; e (v) ausência de formulação de proposta ou
oferecimento de proposta de cobertura visando simular uma aparente concorrência. Somado a isso, há indícios
127
de ter ocorrido o pagamento de propina a agentes públicos da Petrobras, no intuito da facilitação do esquema,
inclusive para a obtenção vantajosa de aditivos contratuais desnecessários.
69. Ou seja, todos os elementos que corroboram as fraudes ocorridas às licitações das unidades do
Comperj independem da apuração em curso do CADE no âmbito da concorrência no mercado específico de
grandes obras.
CONCLUSÃO
70. Os presentes autos visam avaliar à participação da GDK S/A – em recuperação judicial, inscrita no
CNPJ/MF sob o nº 34.152.199/0001-95, no esquema de fraudes às licitações das unidades UDAV, UCR, UHCC
e da UHDT do Comperj por cartel de empresas, conforme desdobramentos da operação Lava Jato.
71. Destacou-se, na seção “Histórico”, a atuação do TCU nessas obras, que desde 2008 vem realizando
auditorias anuais, chegando a apontar irregularidades como sobrepreço, contratação direta irregular e adoção de
regime de execução contratual inadequado ou antieconômico.
72. Em razão de novas análises da unidade técnica contemplarem dados preliminares trazidos pela
Operação Lava Jato, com fortes indícios de cartelização das contratadas e de conluio destas com dirigentes da
Petrobras, para fins de frustrar o caráter competitivo dos procedimentos licitatórios do Comperj e de obter
vantagens indevidas, por meio do subitem 9.2.11 do Acórdão 632/2017-TCU-Plenário, este Tribunal
determinou a autuação de processo apartado para apuração da ocorrência de possíveis fraudes cometidas nas
licitações dessas obras do Comperj, para fins de eventual aplicação de sanção de declaração de inidoneidade,
prevista no artigo 46 da Lei 8.443/92.
73. Não houve violação do princípio do devido processo legal, haja vista que a empresa foi instada a se
manifestar em várias oportunidades acerca das provas e imputações. As provas trasladadas de processos de
outras instâncias são legítimas e válidas porquanto foram disponibilizadas à empresa e às suas representantes
legais para análise e manifestação.
20. A empresa não se pronunciou sobre os feitos relatados e tampouco sua representante legal,
Fernanda Gadelha Araújo Lima (OAB/DF 21.744) o fez, até a presente data, e por essa razão propõe-se a
continuidade dos feitos à revelia da GDK S/A, nos termos do § 3º do
art. 12 da Lei 8.443 de 16 de julho de 1992, combinado com o §º do art. 202 do RITCU. A única empresa
responsabilizada nesse feito é a GDK, não sendo possível aproveitar recursos de outros responsáveis, como
previsto no art. 281 do RITCU.
74. Foi respeitado o princípio da presunção de inocência, pois foi facultado à GDK o contraditório e a
ampla defesa, embora nesta oportunidade tenha se abstido de manifestar sua defesa. Cabe à empresa demonstrar
– o que não fez nessa oportunidade – através de contraprovas, que não participou do esquema fraudulento, pois
a presente Representação se baseou em vários indícios, fortes e convergentes, suficientes para comprovar a
ocorrência da fraude à licitação, cuja conduta e clareza quanto ao tipo sancionatório foi devidamente
demonstrada tanto por provas indiciárias quanto por provas autônomas obtidas por meio de busca e apreensão
em sede de empresa integrante do esquema.
75. Conforme analisado, não há sobreposição de competências na atuação do CADE e TCU, uma vez
que a natureza da atuação constitucional de controle externo do TCU é distinta da atuação do CADE, que se
refere à concentração econômica.
76. O disposto no art. 46 da Lei 8.443/1992 não condiciona a declaração de inidoneidade a nenhuma
outra apuração, senão à ocorrência de fraude comprovada à licitação, e constatada a fraude à licitação, e
declaradas inidôneas as empresas implicadas, cabe à Administração, no caso a Petrobras (Administração
Indireta), no uso da autotutela administrativa, adotar providências quanto à anulação dos contratos decorrentes
desses procedimentos licitatórios fraudados, bem como adotar todas as providências de sua alçada decorrentes
dessas anulações.
77. A declaração de inidoneidade prevista no art. 46 da Lei 8.443/1992, decorrente da atuação
constitucional de controle externo do TCU, é de natureza distinta da pretensão punitiva constante do Decreto
2.745/1998, que se refere a sanções referentes a infrações e descumprimentos na execução contratual. A
declaração de inidoneidade imposta pelo TCU abrange toda a Administração Pública Federal, sendo a atuação
da Administração de forma direta, indireta ou por meio de transferências voluntárias (item 9.2.1 do
Acórdão 348/2016-TCU-Plenário, Relator Exmo. Ministro Walton Alencar Rodrigues).
78. Portanto, conforme tópico da responsabilização e individualização das condutas, resta comprovada
a ocorrência de fraudes nas licitações conduzidas pela Petrobras, relacionadas a certames para às licitações
conduzidas pela Petrobras na realização das obras do Comperj, mediante conluio entre as empresas para a
128
prática das seguintes condutas: combinação de preços, quebra de sigilo das propostas, divisão de mercado,
oferta de propostas de cobertura para justificar o menor preço ofertado, combinação prévia de resultados e
consequente direcionamento das licitações, e ausência de formulação de proposta para beneficiar a empresa
escolhida pelo cartel.
79. Também resta comprovada a participação da GDK S/A no esquema fraudulento acima referido.
80. Em face do exposto, a conduta delitiva afrontou de forma grave e continuada os princípios
constitucionais insculpidos no art. 37, caput e inciso XXI, no art. 173, § 1º, inciso III, ambos da Constituição
Federal (CF/1988), bem como no item 1.2 do Decreto 2.745/1998, precipuamente os da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade e da igualdade de condições aos concorrentes em processo licitatório. A
gravidade danosa e a prática delituosa reiterada em diversos certames licitatórios requerem a atuação exemplar
deste Tribunal de Contas.
81. Pelos motivos expostos, conclui-se que a conduta é reprovável. Considerando a gravidade e
extensão dos danos causados pelos ilícitos em apuração em processo de tomadas de contas específicos, e a
prática continuada dos ilícitos, resultando das contratações fraudulentas das obras referentes ao Comperj, para
garantir a função pedagógica e preventiva da sanção, propõe-se aplicar a pena de declaração de inidoneidade
para participar de licitações na Administração Pública Federal à GDK S/A pelo prazo de 3 (três) anos, com
fundamento no art. 46, da Lei 8.443/1992.
82. A proporcionalidade e a razoabilidade são consideradas na dosimetria da sanção à medida que o
TCU avalia o nível de gravidade do ilícito, a materialidade e o grau de culpabilidade dos responsáveis
implicados, em consonância com a jurisprudência do TCU e com o Voto do Min. Relator Bruno Dantas, que
fundamentou o Acórdão 483/2017-TCU-Plenário.
83. Em razão de o presente processo ter sido constituído a partir do processo de Auditoria
(TC 010.816/2017-8) para análise em apartado das manifestações da GDK S/A, e de este apartado se tratar de
mera estratégia processual com vista a atender à razoável duração do processo que o caso requer, propõe-se
ainda que, quando do encerramento do presente processo, ele seja apensado ao processo TC 010.816/2017-8.
84. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo ao Tribunal, à revelia
da empresa, pela falta de manifestação desta em relação aos fatos aqui apurados:
a) dar continuidade aos feitos, à revelia da GDK S/A, nos termos do § 3º do
art. 12 da Lei 8.443 de 16 de julho de 1992, combinado com o §º do art. 202 do RITCU;
b) declarar a inidoneidade da GDK S/A, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 34.152.199/0001-95,
assim como a das pessoas jurídicas (controladas, subsidiárias, etc.) cujos estatutos ou contratos sociais forem
objeto de alteração para absorver as atividades da empresa penalizada ou de outras sociedades empresariais que
vierem a ser criadas para contornar a presente sanção, com fundamento no art. 46 da Lei 8.443/1992, para
participar, de licitações na Administração Pública Federal, bem como em certames promovidos na esfera
estadual, distrital e municipal cujos objetos sejam custeados com recursos federais repassados por força de
convênios ou instrumentos congêneres, pelo prazo de 3 (três) anos;
c) dar ciência do acórdão que vier a ser proferido:
i. à Secretaria de Logística e Tecnologia de Informação do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão sobre a declaração de inidoneidade do item “a”, atentando para que atenda às
recomendações exaradas no item 9.6 do Acórdão 1.986/2013-TCU-Plenário;
ii. ao Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União para a inscrição da empresa
indicada no item 9.1 deste acórdão no Sistema de Cadastro Unificado de Fornecedores (Sicaf) e no Cadastro
Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS);
iii. à empresa responsável, ao advogado representante da empresa, à Força-Tarefa do Ministério
Público Federal no Paraná, à 13º Vara Federal de Curitiba, à Força-Tarefa da Advocacia-Geral da União no
Paraná, ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) e à Diretoria de Governança, Risco e
Conformidade da Petrobras (GRC), para medidas consideradas cabíveis.
d) determinar o apensamento, quando do encerramento do presente processo, ao processo de
Auditoria (TC 010.816/2017-8), com vista à consolidação das decisões proferidas.
APÊNDICE I
Matriz de responsabilização (conforme Memorando-Circular nº 33/2014 - Segecex)
129
Irregulari- Período de Nexo de Culpabi-

Responsável Conduta
dade Exercício causalidade lidade
Conluio, com outras
empresas para fraudar
As práticas
as licitações do A conduta
adotadas por
Comperj, que precedeu é
esta empresa
as obras UDAV, altamente
resultaram
UHCC, UCR e UHDT, reprováve
em: fraudes
Fraude a no bojo de esquema l, sendo
às licitações;
licitação criminoso em que possível
restrição à
conduzidas participou, pelo exigir da
competitivid
pela menos, de 2009 a empresa
GDK S.A. ade;
Petrobras 2014, a partir das uma
Em contratações
na seguintes condutas conduta
Recuperação de empresas
realização A partir de ilícitas: a) combinação de
Judicial e consórcios
das obras 07/02/2009 de preços; b) quebra maneira
(CNPJ por valores
do de sigilo das diversa,
34.152.199/0 acima
Complexo propostas; c) divisão ao invés
001-95). daqueles que
Petroquími de mercado; d) oferta da prática
seriam
co do Rio de propostas de reiterada
praticados
de Janeiro cobertura para das
em ambiente
(Comperj) justificar o menor irregulari
competitivo;
preço ofertado; e) dades por
e prejuízo à
combinação prévia dos mais de
transparência
resultados com o cinco
e ao controle
consequente anos.
social.
direcionamento das
licitações.
2. A representante do MPTCU que atuou no feito, Procuradora-Geral Cristina Machado da

Costa e Silva, manifestou-se parcialmente de acordo com o encaminhamento alvitrado pela unidade
técnica, conforme se observa de seu parecer lançado à peça 92, a seguir transcrito:
Os presentes autos foram constituídos com vistas a uma análise individualizada da manifestação da
empresa GDK S/A (CNPJ/MF n.º 34.152.199/0001-95), em consonância com despacho (peça 1) exarado no
âmbito de processo apartado (TC 010.816/2017-8) para verificar a ocorrência de fraudes em licitações
conduzidas pela Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) relacionadas às obras de construção e montagem das
Unidades de Destilação Atmosférica e a Vácuo (UDAV), de Hidrocraqueamento Catalítico (UHCC), de
Coqueamento Retardado (UCR) e de Hidrotratamento de Destilados Médios (UHDT), todas do Complexo
Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj), em atendimento ao subitem 9.2.11 do Acórdão 632/2017-TCU-
Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo (peça 3).
2. A oitiva da GDK S/A, empresa em processo de recuperação judicial, foi realizada para que
se pronunciasse acerca das seguintes ocorrências (peça 83):
das obras de construção e montagem das Unidades de Destilação Atmosférica e a Vácuo (UDAV),
Hidrocraqueamento Catalítico (UHCC), Unidade de Coqueamento Retardado (UCR) e Hidrotratamento de
Destilados Médios (UHDT), no bojo de esquema criminoso conduzido, pelo menos, de 2003 a 2014, a partir das
130
3. A despeito de ter sido notificada (peças 69-70, 74-75, 83, 85) e de ter constituído
representação legal, por meio de procuração datada de 26/11/2019 (peça 76), a empresa se manteve silente em
relação às ocorrências que lhe são imputadas, motivo pelo qual a unidade técnica propõe considerá-la revel nos
termos do art. 12, § 3.º, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 202, § 8.º, do Regimento Interno do TCU (RITCU).
4. Outrossim, a SeinfraOperações, propõe que seja declarada a inidoneidade da empresa, assim
como de outras pessoas jurídicas eventualmente dela derivadas, por um prazo de três anos, dando ciência da
decisão que vier a ser proferida aos órgãos encarregados de dar efetividade à medida e promovendo-se o
apensamento dos autos ao processo originador, após o seu encerramento (peça 88, p. 22-23).
5. Em seu despacho, o Exmo. Ministro Vital do Rêgo, considerando a relevância da matéria
tratada no presente feito, solicita a manifestação do MPTCU consoante previsto no art. 62, inciso III, do
Regimento Interno do TCU (peça 91).
6. Feita essa breve contextualização, passa-se à análise do processo, em cumprimento ao
Despacho do Exmo. Relator.
7. Basicamente, esta representação objetiva avaliar se a GDK S/A participou do cartel de
empresas que teria fraudado as licitações do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro, que conduziram às
contratações das obras de construção e montagem das Unidades de Destilação Atmosférica e a Vácuo (UDAV),
de Hidrocraqueamento Catalítico (UHCC), de Coqueamento Retardado (UCR) e de Hidrotratamento de
Destilados Médios (UHDT), a partir de elementos e informações que se tornaram conhecidos a partir da
Operação “Lava Jato”.
8. Com relação ao cartel de empresas que atuava para fraudar as licitações da Petrobrás, os
autos trazem um vasto conjunto probatório constituído de documentos apreendidos pela Polícia Federal na sede
de empresas (peça 10), acordos celebrados com o Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE
(peças 11-14), relatórios de apuração interna da petroleira (peça 15), termos de colaboração e transcrições de
interrogatórios (peças 16-24), além de denúncias do Ministério Público Federal e de sentenças judiciais (peças
37-61), que aponta categoricamente para sua existência e efetiva operação nos certames mais relevantes
conduzidos pela estatal, especialmente a partir de 2003/04, com destaque para o Comperj.
9. Nesse sentido, os diversos processos que foram constituídos para examinar as fraudes à
licitação nas obras do Comperj (peça 77) vem sucessivamente ratificando a existência do cartel, a exemplo do
que restou consignado no Voto condutor do Acórdão 2.422/2021-TCU-Plenário:
Inicialmente, informo que a análise dos presentes autos se concentrará nos indícios e nas provas da
participação da Carioca Christiani-Nielsen Engenharia S.A. nos atos ilícitos descortinados. Considero que, ao
presente momento, já resta suficientemente comprovada a existência do cartel e de seu modo de atuação,
inclusive nas licitações do Comperj.
Desse modo, uma vez comprovada a existência do Clube e de sua atuação também nas contratações do
Comperj, passo a analisar aquelas que seriam as evidências da participação da Carioca Christiani-Nielsen
Engenharia S.A. nas fraudes em comento. Considero aqui todo o acervo probatório compartilhado com este
Tribunal pela Polícia Federal (PF), pelo Ministério Público Federal (MPF) e pelo Conselho Administrativo de
Defesa Econômica (Cade), além da documentação administrativa já recolhida em processos pretéritos que
tramitam nesta Corte. (destaque inserido)
10. Em vista disso, cabe a esse Parquet trazer à consideração desta Corte de Contas alguns
elementos que evidenciam a participação da GDK S/A nas fraudes apreciadas nestes autos, além de reparos
pontuais à proposta de encaminhamento ofertada, que serão a seguir detalhados.
11. Inicialmente, é importante relembrar que a GDK S/A, embora não participasse do cartel
quando de sua formação original (“Clube dos 9”), foi a ele incorporada quando de sua expansão (“Clube dos
16”), conforme revelado no Histórico de Conduta da Setal/Sog Óleo e Gás (peça 11, p. 1):
As condutas anticompetitivas consistiram em acordos de (i) fixação de preços, condições, vantagens e
abstenção de participação, e (ii) divisão de mercado entre concorrentes, em licitações públicas de obras de
montagem industrial “onshore” da Petrobras no Brasil. Estas condutas foram viabilizadas, principalmente,
por meio de reuniões presenciais, contatos telefônicos e SMS’s entre os representantes das empresas, voltados à
supressão/redução de competitividade nas licitações/contratações realizadas pela Petrobras nas obras de
montagem industrial “onshore”, com prévio acerto do vencedor, preços apresentados, condições, divisões de
lotes, abstenções, propostas de cobertura, dentre outros.
As empresas participantes da conduta anticompetitiva, durante o chamando “Clube das 9”, foram: (i)
Camargo Corrêa S/A, (ii) Construtora Andrade Gutierrez S/A, (iii) Construtora Norberto Odebrecht S/A, (iv)
131
Mendes Junior Trading Engenharia, (v) MPE Montagens e Projetos Especiais S/A, (vi) Promon S/A, (vii)
Setal/SOG Óleo e Gás, (viii) Techint Engenharia e Construção S/A e (ix) UTC Engenharia S/A. Em seguida,
com a ampliação do grupo e a criação do chamado “Clube das 16”, as empresas que também passaram a ser
participantes da conduta anticompetitiva foram: (x) Construtora OAS S/A, (xi) Engevix Engenharia, (xii)
Galvão Engenharia S/A, (xiii) GDK S/A, (xiv) Iesa Óleo e Gás, (xv) Queiroz Galvão Óleo e Gás e (xvi)
Skanska Brasil Ltda. Ademais, outras empresas que participaram esporadicamente das combinações entre os
concorrentes para licitações específicas foram: (xvii) Alusa Engenharia (atualmente denominada Alumini
Engenharia S/A), (xviii) Carioca Engenharia, (xix) Construcap CCPS Engenharia, (xx) Fidens Engenharia S/A,
(xxi) Jaraguá Engenharia e Instalações Industriais Ltda., (xxii) Schahin Engenharia S/A e (xxiii) Tomé
Engenharia.
12. Essa participação da GDK S/A nas condutas anticompetitivas teria se iniciado entre o final
do ano de 2005 e o início do ano de 2006, ou seja, cerca de quatro anos antes das licitações das obras do
Comperj (peça 11, p. 7; peça 88, p. 19):
17. A GDK teve participação na conduta anticompetitiva durante o “Clube das 16”, pelo menos entre o
final de 2005/ início de 2006 até o final de 2011/início de 2012. (...)
13. Especificamente em relação ao Comperj, a atuação da GDK S/A foi sumarizada na instrução
do TC 010.816/2017-8 (peça 66, p. 37):
16) GDK S/A: UDAV: Convidada duas vezes e não apresentou propostas; UHCC: segundo relatórios da
comissão de licitação, foi convidada apenas para a segunda licitação (Rebid), porém apresentou propostas para
as duas licitações (Bid e Rebid); UCR: foi convidada duas vezes e não apresentou propostas; e UHDT: foi
convidada duas vezes e apresentou propostas não vencedoras (peças 23 a 34). Ou seja: a empresa contribuiu
para a fraude em oito processos licitatórios (cinco apresentando propostas não vencedoras e três abstendo-se de
apresentá-las):
Empreendimento Atuação da empresa
Unidade de Destilação Atmosférica e a Vácuo (UDAV) Convidada duas vezes e não apresentou propostas.
Convidada apenas na segunda licitação (Rebid) porém apresentou

Unidade de Hidrocraqueamento Catalítico (UHCC)
propostas não vencedoras nas duas licitações (Bid e Rebid)
Convidada duas vezes, não apresentou proposta na primeira
Unidade de Coqueamento Retardado (UCR)
licitação (Bid) e apresentou proposta não vencedora na segunda
Unidade de Hidrotratamento de Destilados Médios (UHDT) Convidada duas vezes e apresentou propostas não vencedoras
14. Em seu despacho, o titular da 3ª Diretoria da SeinfraOperações esclarece que a participação

da GDK, no tocante à apresentação de propostas, teria se restringido a duas unidades do Comperj (peça 89, p.
3):
Nas licitações do Comperj, a GDK apresentou propostas de cobertura para as licitações da UHCC e
UHDT, e não apresentou proposta para as licitações da UCR e UDAV (previamente definido pelo Cartel,
conforme informações coletadas da Operação Lava Jato). Esses fatos previamente combinados, cujos elementos
de prova apontam, foram ratificados no resultado das referidas licitações. (destaque inserido)
15. Documentos mencionados no Histórico de Conduta da Setal/Sog (peça 11, p. 61-62) revelam
que a participação da GDK nas licitações das obras do Comperj, desde a fase preliminar de negociação entre as
empresas que compunham o cartel, se limitaria à composição de consórcios incumbidos de apresentar propostas
de cobertura para as obras da UHCC e da UHDT (peças 11, p. 61-62; peça 88, p. 7-8).
16. Essa posição de coadjuvante da GDK S/A nas licitações das quatro principais obras do
Comperj tratadas nestes autos, de modo que se abstivesse de apresentar propostas em algumas licitações e que
se limitasse a apresentar propostas de cobertura em outras, fora negociada para que a empresa tivesse a primazia
na contratação das obras denominadas “Off-Site”, compostas de tanques e de tubovias, as quais foram indicadas
como prioritárias pela empresa no documento apreendido na sede da empresa Engevix denominado “Novos
Negócios Comperj”, datado de 7/8/2008 (peça 88, p. 8).
17. O documento denominado “Proposta de Fechamento do Bingo Fluminense”, de 25/6/2009,
confirma que caberia à GDK participar do consórcio que arremataria as obras do pacote designado como “Off-
Site” (peça 88, p. 9).
18. Assim, em consonância com os acertos prévios ocorridos entre as participantes do cartel, a
empresa GDK S/A desempenhou o papel que lhe foi atribuído para as quatro licitações tratadas nesses autos
(UDAV, UHCC, UCR e UHDT), ora se abstendo de apresentar propostas, a despeito de convidada (UDAV e
UCR); ora apresentando propostas de cobertura visando simular competição (UHCC e UHDT).
132
19. Cabe destacar, ainda, que os consórcios de empresas que eram previamente escolhidos pelo
cartel para arrematar as licitações invariavelmente se sagravam vencedores dos certames correspondentes. No
tocante ao Comperj, os resultados planejados não se consolidaram apenas para a UHCC, por razões que foram
apontadas no termo de colaboração n.º 05, de Pedro José Barusco Filho (peça 18, p. 6):
QUE indagado acerca do Anexo 14 – “Alusa Engenharia – Informação Privilegiada”, afirma que na
licitação do HCC, do COMPERJ, as empresas do cartel ofertaram preços excessivos frente ao orçamento
interno, mas nesse caso houve uma particularidade envolvendo a empresa ALUSA, pois, na primeira licitação –
o bid –, ela não conseguiu oferecer a proposta dentro do prazo e requereu prorrogação para tanto, mas mesmo
assim não conseguiu; QUE na primeira licitação os preços foram absurdos e assim foi cancelada, abrindo-se
uma semana para que as empresas oferecessem novos preços – rebid; QUE antes de abrir o rebid – nova
licitação –, o declarante manteve contato com LUIZ EDUARDO BARBOSA e MARIO, ambos da ALUSA, a
pedido deles, salvo engano, os quais manifestaram o interesse em ganhar a licitação, sendo que o declarante
disse “não venham com nada acima de R$ 1,5 bilhões”, pois a intenção do declarante era “quebrar o cartel”,
“não ficar na mão do cartel”; QUE adotou essa postura, mesmo sendo beneficiário de propinas, uma vez que o
cartel estava abusando dos preços; QUE com essa informação privilegiada, a ALUSA ofereceu proposta de R$
1,4 bilhões aproximadamente e foi a vencedora do certame; QUE desse contrato da ALUSA foi acertado o
pagamento de propina conforme o esquema geral já mencionado no Termo de Colaboração 03; (...)
20. Portanto, extrai-se dos autos que existia um cartel atuante à época em que foram realizadas
as principais licitações do Comperj (UDAV, UHCC, UCR e UHDT), do qual fazia parte a empresa GDK S/A, a
qual ficou incumbida de secundar as empresas que venceriam os certames, ora se abstendo de apresentar
propostas ora apresentando propostas de cobertura, com vistas à obtenção de benefícios em outro certame,
esquema que se provou bastante efetivo para as empresas cartelizadas, as quais invariavelmente logravam obter
os resultados previamente acordados.
21. Há que se considerar que o fato de a GDK não ter vencido licitação para executar as obras
(UDAV, UHCC, UCR e UHDT) não afasta a possibilidade de aplicação de sanção individual a ela, bastando a
existência de mera conduta para que o fato se subsuma ao art. 46 da Lei n.º 8.443/1992. De acordo com o
posicionamento do TCU, para a caracterização de fraude à licitação, não é necessário sequer que do ato ilícito
resulte alguma vantagem concreta para o fraudador, como se observa do enunciado abaixo da Jurisprudência
Selecionada:
A caracterização de fraude à licitação não está associada ao seu resultado, ou seja, ao sucesso da
empreitada. Configura, em analogia ao direito penal, ilícito de mera conduta, sendo suficiente a demonstração
de o fraudador ter praticado simulação para conferir vantagem para si ou para outrem. (Acórdão 2.908/2017-
TCU-Plenário, Rel. Min. André de Carvalho; Acórdão 48/2014-TCU-Plenário, Rel. Min. Benjamin Zymler)
22. Nesse aspecto, o Tribunal vem adotando a tese de que basta uma empresa ser convidada para
participar da licitação que, se ficar demonstrada a fraude, ela pode ser declarada inidônea, mesmo que não
apresente proposta (ver enunciado da Jurisprudência Selecionada abaixo). No caso da GDK, a empresa além de
ter declinado de apresentar proposta em dois certames (UDAV e UCR), apresentou propostas de coberturas nos
demais (UHCC e UHDT), simulando uma competição que não existiu em dois certames. Se a abstenção leva à
pena de inidoneidade, com mais razão ela se justifica quando há oferecimento de proposta de cobertura.
A declaração de inidoneidade (art. 46 da Lei 8.443/1992) pode ser aplicada a empresa que foi convidada a
participar de licitação e absteve-se de apresentar proposta para, deliberadamente, beneficiar terceiros,
caracterizando conduta omissiva com o objetivo de interferir ilicitamente no certame licitatório. (Acórdãos
2.914/2019-TCU-Plenário, 2.355/2018-TCU-Plenário, 1.744/2018-TCU-Plenário e n.º 300/2018-TCU-Plenário,
todas da relatoria do Min. Benjamin Zymler)
23. Quanto à dosimetria da pena de inidoneidade, é relevante que se considere que a conduta da
GDK, consorciada a outras empresas, foi ofertar, em duas licitações (UHCC e UHDT) propostas de cobertura,
ou seja, foi participante, mas não vencedora dos certames. A unidade técnica sugere um prazo de três anos para
a inidoneidade, respaldada em precedentes recentes do Tribunal que analisaram condutas semelhantes
(Acórdãos do Plenário 300/2018, 414/2018, 2135/2018 e 2914/2019, todos relatados pelo Ministro Benjamin
Zymler).
24. Em seu despacho, o titular da 3ª Diretoria da SeinfraOperações traz um quadro (peça 89, p.
1) que consolida as principais decisões do Tribunal no tocante ao cartel que perpetrava fraudes em licitações na
Petrobras e que vem atribuindo prazos para a declaração de inidoneidade de um ano (supressão de proposta), de
três anos (proposta de cobertura) e de cinco anos (proposta vencedora).
133
25. De fato, deve-se buscar uma uniformidade de tratamento nos apartados que analisam as
condutas das empresas envolvidas nas contratações do Comperj. Nesse sentido, além dos precedentes já
mencionados, há que se considerar que a EBE - Empresa Brasileira de Engenharia S/A, que atuou em consórcio
com a GDK S/A nas licitações do Comperj (Consórcio Carioca-GDK-EBE), foi declarada inidônea pelo prazo
de três anos (item 9.1 do Acórdão 2.531/2021-TCU-Plenário).
26. Como não há notícia nos autos de que a GDK S/A tenha celebrado acordo de leniência com
algum órgão/entidade competente, o que poderia ser considerado como circunstância atenuante para fins de
responsabilização pelo TCU, entende-se que a declaração de inidoneidade pelo prazo de três anos proposta pela
unidade técnica seja medida compatível com os precedentes do Tribunal e equânime em relação à imputação da
empresa que atuou em consórcio com a GDK.
27. Passando a outro ponto, um aspecto que sobreleva na instrução é o alcance da proposta de
encaminhamento da declaração de inidoneidade. Transcreve-se abaixo o texto sugerido ao final da peça 88:
b) declarar a inidoneidade da GDK S/A, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 34.152.199/0001-95, assim como
a das pessoas jurídicas (controladas, subsidiárias, etc.) cujos estatutos ou contratos sociais forem objeto de
alteração para absorver as atividades da empresa penalizada ou de outras sociedades empresariais que vierem a
ser criadas para contornar a presente sanção, com fundamento no art. 46 da Lei 8.443/1992, para participar, de
licitações na Administração Pública Federal, bem como em certames promovidos na esfera estadual, distrital e
municipal cujos objetos sejam custeados com recursos federais repassados por força de convênios ou
instrumentos congêneres, pelo prazo de 3 (três) anos;
28. Pelo teor da proposta, caso o Plenário a acolha, a declaração de inidoneidade incidiria não
apenas sobre a GDK, mas, desde a prolação do acórdão, também sobre outras pessoas jurídicas, no caso,
empresas controladas ou subsidiárias cujos estatutos ou contratos sociais sejam alterados para absorver as
atividades da GDK, e sociedades empresariais que venham a ser criadas com o mesmo intuito.
29. A dúvida que se coloca quanto a essa proposta relaciona-se aos limites subjetivos da decisão
do TCU, se ela poderia atingir a esfera jurídica de terceiros, que não o responsável no processo, beneficiando-os
ou prejudicando-os, ou se a penalidade aplicada pela decisão deve ficar adstrita à pessoa jurídica identificada
nos autos, que teve a oportunidade de se manifestar sobre as irregularidades. No presente caso, é saber se apenas
a GDK pode ser declarada inidônea, ou se outras empresas que venham a ser constituídas, ou que tenham seus
estatutos alterados, também podem sê-lo, a partir da prolação do acórdão.
30. A motivação da proposta da SeinfraOperações é a de evitar uma prática que não raro se
constata, qual seja, a de transferência do acervo técnico e das atividades da empresa declarada inidônea pelo
TCU para outra empresa sucessora, existente ou a ser criada, com burla e frustração do sentido da pena, de
reprimir os ilícitos praticados e de prevenir fraudes na Administração como um todo.
31. Com relação a essa possibilidade, da sanção de inidoneidade ser ampliada para outras
pessoas além das responsáveis no processo, existem precedentes do Tribunal em duas direções. No Acórdão
1.209/2009-TCU-Plenário (Rel. Min. José Jorge), por exemplo, a declaração de inidoneidade para licitar com a
Administração Pública Federal foi estendida para as futuras sociedades constituídas com o mesmo objeto social
e composta pelo mesmo quadro societário das empresas que haviam sido arroladas naqueles autos (item 9.13 do
Acórdão).
32. No Acórdão 2.425/2012-TCU-Plenário (Rel. Min. Aroldo Cedraz), por outro lado, o
entendimento foi de que faltaria fundamento legal para estender os efeitos da sanção do art. 46 da Lei n.º
8.443/1992, preventivamente, à nova sociedade que pudesse vir a ser constituída para furtar-se dos efeitos
danosos da sanção administrativa. Se ocorresse de o Tribunal se deparar, na análise do caso concreto, com
empresa constituída com nítida intenção de fugir da sanção administrativa aplicada, poderia ser estendida à nova
pessoa jurídica a sanção de inidoneidade (o Voto cita o Acórdão 928/2008-TCU-Plenário, Rel. Min. Benjamin
Zymler, e o precedente do STJ no RMS n.º 15166/BA, Rel. Min. Castro Meira).
33. Para conhecimento do que foi decidido, releva citar a ementa do RMS n.º 15166/BA, julgado
pelo STJ:
- A constituição de nova sociedade, com o mesmo objeto social, com os mesmos sócios e com o mesmo
endereço, em substituição a outra declarada inidônea para licitar com a Administração Pública Estadual, com o
objetivo de burlar à aplicação da sanção administrativa, constitui abuso de forma e fraude à Lei de Licitações
Lei n.º 8.666/93, de modo a possibilitar a aplicação da teoria da desconsideração da personalidade jurídica para
estenderem-se os efeitos da sanção administrativa à nova sociedade constituída.
134
- A Administração Pública pode, em observância ao princípio da moralidade administrativa e da

indisponibilidade dos interesses públicos tutelados, desconsiderar a personalidade jurídica de sociedade
constituída com abuso de forma e fraude à lei, desde que facultado ao administrado o contraditório e a ampla
defesa em processo administrativo regular.
- Recurso a que se nega provimento.
34. A despeito da controvérsia, a questão foi explorada com minudência em recente decisão do
Tribunal, a do Acórdão 2.914/2019-TCU-Plenário (Rel. Min. Benjamin Zymler), que engendrou solução mais
aprimorada. No ponto que aqui se discute, reproduz-se abaixo trecho do Voto condutor da referida decisão:
V - Da possibilidade de extrapolação da sanção de declaração de inidoneidade para outras pessoas
jurídicas constituídas pelos sócios da Techint
Faço um derradeiro comentário sobre a proposta formulada pela unidade técnica no sentido de estender a
sanção de declaração de inidoneidade para outras pessoas jurídicas (controladas, subsidiárias, etc.) cujos
estatutos ou contratos sociais forem objeto de alteração para absorver as atividades da empresa penalizada ou de
outras sociedades empresariais que vierem a ser criadas para contornar a sanção ora proposta.
Trata-se de matéria controvertida e amplamente discutida por esta Corte de Contas no âmbito dos
Acórdãos Plenários 1.592/2019 e 495/2013, em que restou assentado que a declaração de inidoneidade para
participar de licitação na Administração Pública Federal (art. 46 da Lei 8.443/1992) não pode ser aplicada a
sócios e administradores de empresas licitantes, por falta de previsão legal.
No entanto, foi entendido que caso nova sociedade empresária seja constituída, com o mesmo objeto, por
qualquer um dos sócios ou administradores de empresas declaradas inidôneas, após a aplicação da sanção e no
prazo de sua vigência, a Administração deve adotar as providências necessárias à inibição de participação dessa
empresa em licitações, em processo administrativo específico, assegurando o contraditório e a ampla defesa a
todos os interessados.
O voto condutor do já mencionado Acórdão 495/2013-Plenário deixou consignado o seguinte registro:
"22. Não obstante entender não ser apropriado lançar mão da teoria da desconsideração da
personalidade jurídica para declarar a inidoneidade dos sócios e/ou administradores das empresas envolvidas
no esquema de fraudes à licitação, ressalto que podem ser desenvolvidos mecanismos destinados a coibir a
burla relacionada à declaração de inidoneidade de empresas, como o aperfeiçoamento do cadastro do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
23. Essa medida deverá permitir o cruzamento de dados de sócios e/ou de administradores de empresas
que tenham sido declaradas inidôneas e de empresas fundadas pelas mesmas pessoas, ou por parentes, até o
terceiro grau, que demonstrem a intenção de participar de futuras licitações dentro do prazo vigente da sanção
aplicada. Caso a sociedade empresária tenha sido fundada após a aplicação da sanção a que se refere o art. 46
da Lei 8.443/92 e dentro de seu período de vigência, a Administração contará com instrumento hábil à inibição
da participação de sócios e/ou de administradores de empresas declaradas inidôneas, em processo
administrativo específico, assegurado o contraditório e a ampla defesa a todos os interessados."
Em decorrência, o Tribunal deliberou naquele julgado por declarar a inidoneidade das empresas licitantes
fraudadoras, com fundamento no art. 46 da Lei 8.443/1992, com o acréscimo dos seguintes comandos:
"9.5. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão que:
9.5.1. adote as providências necessárias à efetivação do registro desta decisão no âmbito do Sistema de
Cadastramento Unificado de Fornecedores (Sicaf);
9.5.2. desenvolva mecanismo, no âmbito do Sicaf, que permita o cruzamento de dados de sócios e/ou de
administradores de empresas que tenham sido declaradas inidôneas e de empresas fundadas pelas mesmas
pessoas, ou por parentes, até o terceiro grau, que demonstrem a intenção a participar de futuras licitações;
9.5.3. oriente todos os órgãos/entidades do Governo Federal, caso nova sociedade empresária tenha sido
constituída com o mesmo objeto e por qualquer um dos sócios e/ou administradores de empresas declaradas
inidôneas, após a aplicação dessa sanção e no prazo de sua vigência, nos termos do o art. 46 da Lei 8.443/92, a
adotar as providências necessárias à inibição de sua participação em licitações, em processo administrativo
específico, assegurado o contraditório e a ampla defesa a todos os interessados."
Tal deliberação foi atendida, pois o Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores -Sicaf
atualmente realiza o cruzamento de dados que podem acarretar nas ocorrências impeditivas indiretas,
funcionalidade inserida no aludido sistema com o claro objetivo de munir os agentes públicos de informações
que possibilitem agir em face de condutas suspeitas de fraude.
135
Assim, quando da etapa de habilitação, ao consultar o Sicaf, o sistema emite alerta de "ocorrência
impeditiva indireta" na hipótese de circunstâncias suspeitas, a exemplo de sócios em comum, que possam
compreender possível tentativa de burla à penalidade anteriormente aplicada que impediria a contratação.
No entanto, é cediço que tal funcionalidade representa apenas um alerta, o que exigirá da equipe de
licitação a realização de diligências para investigar se a constituição da pessoa jurídica teve como objetivo
burlar os efeitos da sanção aplicada a outra empresa com quadro societário comum.
Nessa análise, diversos fatores devem ser investigados. A título exemplificativo, deve-se apurar as
condições de constituição da pessoa jurídica ou do início da sua relação com os sócios da empresa sancionada; a
atividade econômica desenvolvida pelas empresas; a composição do quadro societário e identidade dos
dirigentes/administradores; compartilhamento de estrutura física ou de pessoal etc.
Se ao término das mencionadas diligências forem apurados indícios de fraude à sanção anteriormente
aplicada, então será necessária a instauração do processo administrativo específico, tendente a apurar em
detalhes a conduta, bem como viabilizar o contraditório e ampla defesa prévios.
Portanto, creio que a louvável preocupação da unidade técnica já se encontra abarcada pela
funcionalidade de ocorrências impeditivas indiretas do Sicaf. Friso ainda, que as unidades técnicas e equipes de
auditoria desta Corte de Contas também poderão representar sempre que constatarem algum tipo de burla à
sanção de declaração de inidoneidade por meio da constituição de nova pessoa jurídica. [grifos nossos]
35. Vê-se que, nos termos do Acórdão 2.914/2019-TCU-Plenário, a função de avaliar os indícios
de fraude à sanção de inidoneidade declarada pelo TCU é da própria Administração, que conta, para isso, com
ferramenta de cruzamento de dados integrada ao Sicaf. Desse modo, se recair sobre alguma pessoa jurídica
suspeitas de que seus estatutos foram alterados ou de que ela tenha sido criada com o objetivo de burla à sanção
aplicada pelo Tribunal, a exemplo de identidade de sócios, objeto assemelhado, coincidência de endereços, entre
outros indícios, a Administração contratante poderá realizar diligências investigativas e instaurar procedimento
administrativo para apurar os fatos, assegurando-se ao administrado o contraditório e a ampla defesa, para, ao
final, decidir pela extensão da inidoneidade à nova entidade.
36. Entendemos que a solução alvitrada no Acórdão 2.914/2019-TCU-Plenário é a que melhor se
harmoniza com o sistema vigente. A decisão considerou, inclusive, discussões havidas em precedentes
anteriores (Acórdãos do Plenário 1.592/2019 e 495/2013). A exegese do art. 46 da Lei n.º 8.443/1992
(Verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação, o Tribunal declarará a inidoneidade do licitante
fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal) parece não dar
margem a interpretações extensivas, que façam juízos antecedentes de valor acerca de situações futuras incertas,
imputando inidoneidade prévia sem que ao menos se verifique as circunstâncias concretas de constituição da
pessoa sancionada. Além disso, o exame literal do art. 46 mostra que a sanção deve ser aplicada ao licitante
fraudador que comprovadamente cometeu fraude, ou seja, pessoas já constituídas e com existência demonstrada.
37. Nesse sentido, ressalte-se o trecho abaixo do Voto revisor do Ministro Bruno Dantas
conferido no Acórdão 1.592/2019-TCU-Plenário (autos de representação para apurar fraudes às licitações
verificadas na Operação Sanguessuga):
Contudo, não se pode perder de vista que, como regra geral, o direito sancionador deve ser interpretado
de maneira restritiva. Teses inovadoras que visam ampliar o alcance até então conferido a determinada
penalidade precisam ser olhadas com muita parcimônia. É preciso ter cuidado para não criarmos, por meio de
jurisprudência, restrições a direitos e garantias individuais sem respaldo legal.
Dito isso, ressalto que, a meu ver, a extensão proposta pelo relator extrapola a mens legis, na medida em
que tem o potencial de alcançar terceiros de boa-fé, que nada tem a ver com as irregularidades perpetradas pela
licitante fraudadora.
Ao declararmos a inidoneidade também do sócio administrador da empresa, com vistas a impedir que,
durante o período da condenação, qualquer pessoa jurídica da qual ele seja administrador participe de licitação,
estaremos penalizando também os outros sócios dessas empresas, que não participaram nem auferiram qualquer
benefício com as irregularidades ensejadoras da condenação.
Situação como essa, que beira a injustiça, não pode, a meu ver, ser considerada a legítima vontade do
legislador se não decorrer da literalidade do texto normativo (como, de fato, ocorre no caso das Lei de
Responsabilidade das Estatais, Lei 13.303/2016, mencionada pelo relator), mas do alargamento do seu
significado a partir de argumentos pragmáticos. [grifos nossos]
38. Portanto, embora se reconheça o mérito da proposta da SeinfraOperações, que prestigia o
princípio da moralidade na Administração Pública, entende-se que ela extrapola os limites subjetivos que o
136
legislador fixou na norma (art. 46), que faz referência apenas ao “licitante fraudador”, bem como contraria
recente deliberação do Tribunal. Desse modo, defendemos que o presente processo siga o modelo de decisão do
Acórdão 2.914/2019-TCU-Plenário, com declaração de inidoneidade restrita à GDK, sem a extensão da pena a
outras pessoas jurídicas como proposto na instrução técnica.
39. Saliente-se ainda que, pela maior proximidade do direito administrativo sancionador com o
direito penal, deve-se prestigiar o princípio constitucional da individualização da pena (art. 5.º, inciso XLVI, da
Constituição Federal), de modo que cada empresa, se tiver que ser declarada inidônea com base no art. 46 da Lei
n.º 8.443/1992, tem direito a que suas condutas e comportamentos sejam avaliados individualmente, para que a
punição lhe seja aplicada tão somente na medida do que for devido.
40. Para finalizar, o poder público não será prejudicado se a GDK se desobrigar da sanção
imposta fazendo-se substituir artificialmente por outra pessoa jurídica apta a concorrer nas licitações. Para tanto,
haverá alguns remédios para evitar a perpetração de fraudes. A Administração terá poderes de autotutela para
exigir a conformidade dos atos à legislação, com apoio nas informações do Sicaf. O Poder Judiciário poderá ser
acionado caso haja violação de direitos, inclusive por meio de tutela de urgência, considerando o princípio da
inafastabilidade da jurisdição (art. 5.º, inciso XXXV, da Constituição Federal). E, ainda, o TCU poderá
conhecer de representação contra licitantes fraudadores para declarar sua inidoneidade em caso de comprovada
burla à decisão anterior da Corte de Contas.
41. Diante do exposto, esta representante do Ministério Público de Contas, divergindo
parcialmente da Unidade Técnica em relação ao alcance subjetivo da aplicação da pena de inidoneidade, propõe,
com fundamento no art. 46 da Lei n.º 8.443/1992, que seja declarada a inidoneidade exclusivamente da GDK
S/A, inscrita no CNPJ/MF sob o n.º 34.152.199/0001-95, pelo prazo a ser definido pelo Colegiado competente,
para participar de licitações na Administração Pública Federal, bem como em certames promovidos na esfera
estadual e municipal cujos objetos sejam custeados com recursos federais repassados por força de convênios ou
instrumentos congêneres.
É o relatório.
VOTO
Trata-se de processo apartado do TC 010.816/2017-8, autuado para verificar a ocorrência de

fraudes praticadas pela GDK S.A. nas licitações do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro
(Comperj), conduzidas pela Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras), para as obras de construção e
montagem das Unidades de Destilação Atmosférica e a Vácuo (UDAV), Hidrocraqueamento Catalítico
(UHCC), Unidade de Coqueamento Retardado (UCR) e Hidrotratamento de Destilados Médios
(UHDT).
2. Inicialmente, relembro que a autuação deste e dos demais processos apartados foi motivada
pelas auditorias que este Tribunal já vinha realizando nas contratações relativas ao Comperj desde
2008, cujos resultados, mais tarde, alinharam-se aos fatos descortinados pela Operação Lava Jato,
deflagrada em 2014.
3. A Operação tornou pública a existência de um esquema criminoso que atuava na Petrobras
e que envolvia a prática de crimes contra a ordem pública, corrupção e lavagem de dinheiro, com a
formação de um poderoso cartel, autodenominado de “Clube”. Dele participariam as empresas
Odebrecht, Engevix, OAS, UTC, Camargo Corrêa, Techint, Andrade Gutierrez, Mendes Júnior,
Promon, MPE, Skanska, Queiroz Galvão, Iesa, Galvão Engenharia, GDK e Setal.
4. Em resumo, as mencionadas empresas teriam se associado para dominar o mercado de
grandes obras de engenharia demandadas pela Petrobras. Nesse esquema, para cada contratação, o
“Clube” definia aquela que seria a vencedora do certame e as demais que dariam cobertura,
apresentando propostas de preços maiores ou até mesmo não ofertando propostas. Desse modo,
impedia-se a concorrência real e os preços contratados ficavam muitas vezes acima dos referenciais de
mercado, superfaturados.
5. De acordo com as apurações realizadas pelo TCU, os contratos relativos ao Comperj
apresentavam os seguintes valores de sobrepreço:
137
Tabela 1 – Indícios de sobrepreço apontados no relatório de auditoria

Contrato Objeto Sobrepreço
0800.0056801.10.2 UDAV – Unidade de Destilação Atmosférica e a Vácuo R$ 79.769.676,969
0800.0057282.10.2 UCR – Unidade de Coqueamento Retardado R$ 260.536.618,39
0800.0060702.10.2 UHDT – Unidade de Hidrotratamento de Destilados Médios R$ 99.311.296,73
0800.0056936.10.2 UHCC – Unidade de Hidrocraqueamento Catalítico R$ 104.388.883,35
6. A confirmação ou não desses valores se dará no âmbito dos processos de tomada de contas
especial que foram abertos para cada contrato (Acórdão 632/2017-TCU-Plenário).
7. De todo modo, os resultados da Operação Lava Jato confirmaram as irregularidades que
vinham sendo apontadas pelos trabalhos de fiscalização do TCU nos processos licitatórios do Comperj
e trouxeram uma nova perspectiva às apurações em curso.
8. Diante da complexidade dos fatos tratados e do grande número de empresas envolvidas,
esta Corte de Contas decidiu então, consoante Acórdão 632/2017-TCU-Plenário, subitem 9.2.11, por
autuar um processo apartado para cada empresa citada, a exemplo deste. Em cada apartado, avalia-se a
participação de uma empresa específica nas fraudes às licitações do Comperj, tendo sido elas instadas
a se pronunciar acerca de:
a) combinação de preços;
b) quebra de sigilo das propostas;
c) divisão de mercado;
d) oferta de propostas de cobertura para justificar o menor preço ofertado;
e) combinação prévia de resultados e consequente direcionamento das licitações; e
f) ausência de formulação de proposta para beneficiar a empresa escolhida pelo cartel.
9. O mesmo procedimento foi adotado para as apurações relativas às obras de implantação da
Refinaria Abreu e Lima em Ipojuca/PE, também denominada de Refinaria do Nordeste (Rnest), e da
Refinaria Presidente Getúlio Vargas (Repar), sendo que muitos daqueles processos apartados já foram
apreciados. Desse modo, no julgamento dos presentes autos, considerarei as análises da Secretaria
Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura (SeinfraOperações) e a jurisprudência que
vem se formando quanto ao tema, frente aos processos já julgados.
II
10. Como dito, este processo busca verificar a atuação da GDK S.A. nas licitações do Comperj
e sua eventual participação nas fraudes apuradas. Destaco que a empresa apresentou propostas para os
certames relativos às unidades UHCC, UHDT, sem se sagrar vencedora, e não apresentou propostas
para a UDAV e UCR, apesar de convidada em duas oportunidades (Bid e Rebid).
11. As oitivas foram realizadas pela SeinfraOperações, porém a GDK S.A. não se pronunciou
sobre as ocorrências relatadas, nem seu representante legal (peças 69, 82 e 83). Portanto, aplico ao
responsável os efeitos da revelia previstos no art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992.
12. A revelia do responsável não impede o seguimento do feito. Ao não apresentar sua defesa,
deixou de produzir prova a respeito da sua regular conduta. Não seria demais mencionar que os efeitos
da revelia de responsável no âmbito desta Corte diferem daqueles emprestados a esse mesmo instituto
pelo Código de Processo Civil. No âmbito civil, o silêncio do responsável gera a presunção de
veracidade dos fatos a ele imputados, de sorte que sua inércia opera contra sua defesa. Nesta Corte, a
não apresentação de defesa pelo responsável apenas não inviabiliza a normal tramitação do processo,
que deve seguir seu fluxo ordinário de apuração. Por conseguinte, a conduta irregular do responsável
deve estar caracterizada para que haja a sua condenação.
13. Ao analisar os elementos probatórios dos autos, a Secretaria Extraordinária de Operações
Especiais em Infraestrutura concluiu que a empresa GDK S.A. fraudou licitações da Petrobras
relacionadas a obras do Comperj, mediante conluio entre as empresas para a prática das seguintes
condutas: combinação de preços, quebra de sigilo das propostas, divisão de mercado, oferta de
propostas de cobertura para justificar o menor preço ofertado (UHCC e UHDT), combinação prévia de
138
resultados e consequente direcionamento das licitações, e ausência de formulação de proposta para

beneficiar a empresa escolhida pelo cartel (UCR e UDAV).
14. Assim, a unidade instrutiva propôs a sanção de inidoneidade para participar de licitações
com a Administração Pública Federal, bem como em certames custeados com recursos federais, pelo
prazo de três anos. Além do mais, propôs estender a penalidade às pessoas jurídicas (controladas,
subsidiárias etc.) cujos estatutos ou contratos sociais forem objeto de alteração para absorver as
atividades da empresa GDK S.A ou de outras sociedades empresariais que vierem a ser criadas com o
intuito de contornar a sanção.
15. O Ministério Público junto ao TCU, representado nos autos pela Procuradora-Geral
Cristina Machado da Costa e Silva, manifestou sua concordância parcial com a proposta de
encaminhamento formulada pela unidade técnica. A divergência do MPTCU diz respeito ao alcance da
sanção, por entender que a inidoneidade deveria se restringir exclusivamente à GDK S.A.
III
16. Feito este breve resgate do histórico processual, passo ao exame da matéria.
17. Inicialmente, a análise dos presentes autos se concentrará nos indícios e nas provas da
participação da GDK S.A. nos atos ilícitos descortinados. Entendo que, ao presente momento, já resta
suficientemente comprovada a existência do cartel e de seu modo de atuação, inclusive nas licitações
do Comperj. Somente no âmbito desta Corte de Contas, outras quinze empresas já foram tornadas
inidôneas por fraude a licitação da Petrobras (Acórdãos 300/2018, 414/2018, 1.221/2018, 1.744/2018,
2.135/2018, 2.355/2018, 424/2019, 1.256/2019, 1.527/2019, 2.914/2019, 1.900/2020, 2.134/2020,
2.687/2020, 2.841/2020, 3.163/2020, 3.175/2020, 82/2021, 416/2021, 497/2021, 1.042/2021,
1.177/2021, 1.313/2021, 2.092/2021, 2.320/2021, 2.531/2021, 2.586/2021, 1.236/2022, todos do
Plenário).
18. Desse modo, uma vez comprovada a existência do “Clube” e de sua atuação também nas
contratações do Comperj, passo a analisar aquelas que seriam as evidências da participação da GDK
S.A. nas fraudes em comento. Considero aqui todo o acervo probatório compartilhado com este
Tribunal pela Polícia Federal (PF), pelo Ministério Público Federal (MPF) e pelo Conselho
Administrativo de Defesa Econômica (Cade), além da documentação administrativa recolhida em
processos pretéritos que tramitam nesta Corte.
19. Antes, rememoro que esta Corte de Contas já avaliou a conduta da GDK S.A. com relação
às licitações das refinarias Rnest e Repar. No primeiro, o Acórdão 416/2021-TCU-Plenário (Rel. Min.
Benjamin Zymler) concluiu pela participação da empresa na fraude à licitação, mediante a
apresentação de proposta de cobertura e supressão de proposta. No segundo, o Acórdão 1.177/2021-
TCU-Plenário (Rel. Min. Substituto André de Carvalho) também concluiu pela ocorrência de fraude à
licitação, a partir da apresentação de propostas de cobertura. Em ambos os casos, a empresa foi
declarada inidônea para contratar com a Administração Pública pelo prazo de três anos.
20. Nestes autos, considero relevante destacar inicialmente as evidências que mostram a
participação da GDK S.A no cartel chamado de “Clube das 16”. Tanto as informações trazidas pelo
Cade (peça 11 a 14), em acordos de leniência, quanto as trazidas pela PF (peça 10) e pelo MPF (peças
37 a 61), em ações de improbidade, ações penais e denúncias, dão conta da atuação da empresa nas
reuniões e nos acordos firmados pelo cartel.
21. Por exemplo, a participação da empresa no cartel é assim resumida no acordo de leniência
firmado entre o Cade e as empresas Setal Engenharia e Construções e Sog Óleo e Gás, (peça 11, p. 7):
A GDK teve participação na conduta anticompetitiva durante o ‘Clube das 16’, pelos menos entre o final
de 2005/início de 2006 até o final de 2011/início de 2012. Foi implementada pelos seus funcionários
(atualmente funcionários e/ou ex-funcionários), e está evidenciada, por exemplo, nos Documentos 05, 06, 07,
12, 16, 19, 20, 30 e nos parágrafos 45, 77, 78, 161, 167, 172, 176, 181, 200 e 268 da versão de acesso restrito do
Histórico da Conduta.
139
22. Especificamente em relação ao Comperj, faço menção a uma das provas trazidas no
referido acordo de leniência. Trata-se de uma anotação manuscrita, que seria a primeira tentativa do
Clube em definir quem seriam os participantes das licitações (Figura 1).
Figura 1 - Divisão das obras do Comperj. Anotações apresentadas pela Setal/Sog.
Fonte: (peça 11, p. 62)

23. A partir dessa evidência, é possível perceber que a empresa GDK S.A formaria consórcio
com as empresas Engevix Engenharia S.A. e Carioca Christiani Nielsen Engenharia S.A. para a
licitação da UHCC, e com a empresa MPE Montagens e Projetos Especiais S.A. para a UHDT.
Ademais, a GDK S.A. não formaria consórcios para as demais licitações, UDAV e UCR.
24. Em seguida, destaco outro documento, apreendido na sede da empresa Engevix no curso
da Operação Lava Jato (Figura 2). Segundo as informações fornecidas no acordo de leniência, ali
estariam detalhadas as preferências de cada membro do Clube quanto às licitações do Comperj,
denominadas de "Novos Negócios Comperj". O número "1" indicaria a primeira opção da empresa, o
número "2", a segunda, e assim por diante.
Figura 2 – Preferências das empresas do cartel em relação às licitações do Comperj
Fonte: peça 10, p. 13

25. Como se verifica, na coluna 15 dessa planilha, é possível observar a sigla "DG" que, de
acordo com as informações levantadas no acordo de leniência, faz referência justamente à GDK S.A.
140
Considero que se trata de prova substancial da participação da empresa no cartel, pois não vislumbro
qualquer outra razão para que ela fosse questionada sobre suas preferências quanto às contratações
inerentes ao Comperj, se dele não fizesse parte.
26. Menciono ainda outro documento, de 14/8/2009, intitulado “Reunião do Bingo”, contendo
mais uma versão sobre quem seriam os participantes das licitações do Comperj, inclusive já definindo
o vencedor e a ordem de classificação das propostas (Figura 3). Nele, consta que a GDK S.A. (“DK”)
faria uma proposta de cobertura para a licitação da UHCC, e outra para a UHDT, desta vez em
consórcio com as empresas “Carioca” e “MPE”, e não faria proposta para as demais unidades, UDAV
e UCR.
Figura 3 – Divisão das obras do Comperj. Documento elaborado pela UTC e apreendido na sede
da Engevix.
Fonte: peça 10, p. 3

27. Os certames licitatórios dessas unidades do Comperj (Rebid) ocorreram entre os meses de
setembro de 2009 e junho de 2010, isto é, pouco tempo depois da referida reunião. Ao analisar os
resultados dos certames em conjunto com essa evidência, percebo que as irregularidades se tornam
irrefutáveis.
28. Nas licitações da UCR e UDAV, a abertura das propostas ocorreu em 22/9/2009 e
19/11/2009, respectivamente. Porém, esses certames não contaram com a participação da responsável,
o que denota um alinhamento da GDK S.A. aos interesses do Clube, conforme a combinação prévia
registrada na Figura 3.
29. Na licitação da UHCC, a abertura das propostas aconteceu em 16/12/2009, e a ordem de
classificação foi a seguinte: (1º) Alusa; (2º) Camargo Corrêa/Schahin; (3º) OAS/Setal; (4º) Carioca/
GDK/EBE; e (5º) Queiroz Galvão/Galvão Engenharia/IESA (peça 30).
30. Neste caso, a participação da empresa Alusa, alheia ao “Clube das 16”, frustrou as
expectativas do cartel em relação ao vencedor da licitação. De qualquer modo, noto que a formação
dos consórcios e a ordem de classificação das propostas foram idênticas ao disposto na Figura 3. A
meu juízo, tais fatos são suficientes para concluir sobre a conduta de divisão de mercado, combinação
prévia de resultados, e direcionamento da licitação pelo Clube, incluindo-se a própria GDK. S.A.
141
31. Avalio ainda que a combinação de preços também está caracterizada, considerando a
pequena diferença entre as propostas, conforme demonstrou o auditor da SeinfraOperações. Além do
mais, o menor preço apresentado pelo Clube se situava bem próximo ao valor máximo que poderia ser
aceito pela Petrobras na licitação (20% acima da referência), cerca de R$ 1,8 bilhão. Conforme o
modus operandi destacado pelo diretor da unidade técnica (peça 89), os membros do cartel
procuravam superfaturar os contratos ao máximo possível, dada a ausência de competição.
32. Na licitação da UHDT, o Rebid ocorreu somente em 4/6/2010, com a seguinte ordem de
classificação: (1º) Queiroz Galvão/Galvão Engenharia/IESA; (2º) Odebrecht/UTC/Mendes Junior; (3º)
Camargo Corrêa; (4º) OAS/Setal e (5º) Carioca/GDK/EBE (peça 36). Ou seja, o resultado do certame
se mostrou idêntico ao estabelecido previamente pelo Clube, incluindo seu vencedor e a ordem das
propostas. Tais fatos evidenciam novamente a prática de divisão de mercado, combinação prévia de
resultados, e direcionamento da licitação.
33. Nesse caso da UHDT, a estimativa da contratação pela Petrobras era de R$ 855 milhões, e
o preço máximo que poderia ser aceito era de R$ 1,03 bilhão (20% acima da referência), em valores
aproximados. Verifico também que os preços dos membros do Clube eram semelhantes, e muito
próximos ao limite que poderia ser aceito pela Petrobras, conforme a análise da SeinfraOperações.
A meu ver, esses fatos evidenciam novamente a combinação prévia de preços.
34. Em derradeiro, ressalto que unidade técnica elenca em sua instrução ainda um amplo
conjunto probatório do envolvimento da GDK S.A. nas fraudes às licitações na Petrobras e no
Comperj. Esse rol de evidências, contendo depoimentos, informações de acordos de leniência,
documentos apreendidos pela Polícia Federal, além dos indícios de irregularidade que já haviam sido
identificados pelo TCU nos certames em comento, é suficiente para formar a minha convicção de que
a empresa fraudou o resultado das licitações das unidades UHCC e UHDT, ao apresentar proposta de
cobertura, e das unidades UCR e UDAV, ao se abster de apresentar proposta, em alinhamento aos
interesses do Clube.
IV
35. Em relação a eventual prescrição da pretensão punitiva desta Corte, a matéria é
disciplinada pela Resolução-TCU 344/2022. O prazo estabelecido é de 5 anos, contados a partir do
termo inicial, consideradas ainda as causas interruptivas.
36. No caso em concreto, o termo inicial consiste na data do conhecimento da irregularidade
pelo Tribunal (art. 4º, inciso IV), ocorrida em 4/4/2016, por meio do pronunciamento emitido pelo
titular da SeinfraOperações em relatório de auditoria (peça 8).
37. Ademais, a prescrição foi interrompida por ações inequívocas de apuração dos fatos, como
a determinação deste Tribunal para a unidade técnica averiguar a ocorrência de fraudes nas licitações
mediante ajuste prévio entre as licitantes (item 9.2.11 do Acórdão 632/2017-TCU-Plenário), a
instrução elaborada em 28/8/2019 (peças 66 a 68), e a oitiva da responsável, em 3/11/2020 (peças 82 a
83).
38. Sendo assim, concluo que não se operou a prescrição da pretensão punitiva deste Tribunal
para nenhuma das irregularidades constatadas nas licitações do Comperj, ora em exame.
V
39. Por último, passo a tratar da dosimetria da pena. Para tanto, considero a jurisprudência que
vem se consolidando nesta Corte de Contas, em especial nos processos relativos aos empreendimentos
da Refinaria do Nordeste.
40. Cito, por ser bastante esclarecedor, trecho do parecer do Ministério Público junto ao TCU,
acolhido parcialmente no voto que fundamentou o Acórdão 414/2018-TCU-Plenário, em que se
discutiu a matéria:
Contudo, a pena máxima não deve recair igualmente sobre todas as empreiteiras, mas somente sobre as
que praticaram as condutas mais graves em cada fraude.
Proponho, então, os critérios seguintes para que se possa sopesar o grau de culpabilidade em função das
condutas empregadas.
142
A conduta mais gravosa corresponde à apresentação de proposta próxima ao limite admitido pela
Petrobras, a fim de vencer o certame e celebrar contrato com preços excessivos. Às empresas que praticaram
essa conduta, ou seja, às vencedoras dos certames, seriam aplicados cinco anos como prazo de inidoneidade
para licitar perante a Administração Pública Federal.
Às licitantes que apresentaram proposta de cobertura para conferir uma aparência de regularidade ao
certame seria imputado prazo menor, que se propõe no montante de três anos de inidoneidade.
Sanção menor ainda seria imposta às empresas que adotaram conduta comissiva dolosa, que foram
convidadas para o certame, mas se abstiveram de oferecer proposta. Propõe-se, neste caso, a imposição de um
ano de inidoneidade. (grifos acrescidos)
41. A sugestão do MPTCU, encapada naqueles autos, resume-se em aplicar as maiores penas
às empresas que foram vencedoras dos certames (cinco anos como inidôneas), pois teriam recebido as
maiores vantagens. Penas médias às empresas que apresentaram proposta de cobertura (três anos como
inidôneas), por ser considerada conduta menos gravosa que a primeira. E penas menores para as
empresas que apenas se abstiveram de oferecer proposta (um ano como inidôneas).
42. No caso em análise, as condutas praticadas pela GDK S.A. referem-se a: não apresentação
de proposta nos certames relativos à construção e montagem da UDAV e UCR, apresentação de
proposta de cobertura no certame relativo à UHCC e UHDT, sendo essa última mais gravosa.
43. Portanto, seguindo a jurisprudência, acompanho a proposta da SeinfraOperações, a qual
contou com a anuência do representante do MPTCU, de declarar a inidoneidade da empresa para
participar de licitações na Administração Pública Federal, bem como em certames promovidos na
esfera estadual e municipal cujos objetos sejam custeados com recursos federais repassados por força
de convênios ou instrumentos congêneres, pelo prazo de três anos.
44. Por fim, a respeito da proposição da unidade técnica de declarar a inidoneidade também
das pessoas jurídicas (controladas, subsidiárias, etc.) cujos estatutos ou contratos sociais possam ser
objeto de alteração para absorver as atividades da empresa penalizada ou de outras sociedades
empresariais que vierem a ser criadas para contornar a presente sanção, deixo de adotá-la por já ter
sido criada funcionalidade no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores - Sicaf que busca
evitar tais ocorrências, de forma coerente com decisões anteriores por mim proferidas originariamente
(Acórdãos 2.841/2020, 3.163/2020, 497/2021, 2092/2021 e 2.531/2021, todos do Plenário).
Diante do exposto, voto para que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à
deliberação deste Colegiado.
1. Processo TC 006.770/2020-7.
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Responsável: GDK S.A. – em Recuperação Judicial (34.152.199/0001-95).
6. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva.
7. Unidade Técnica: Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura
(SeinfraOperações).
8. Representação legal: Fernanda Gadelha Araújo Lima (OAB/DF 21.744) e outra.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação acerca da ocorrência de fraudes
praticadas pela GDK S.A. nas licitações do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj),
conduzidas pela Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras);
143

9.1. declarar, com fundamento no art. 46 da Lei 8.443/1992, a inidoneidade da empresa GDK
S.A. (34.152.199/0001-95) para participar, por três anos, de licitação na Administração Pública
Federal, bem como em certames promovidos na esfera estadual e municipal cujos objetos sejam
custeados com recursos federais repassados por força de convênios ou instrumentos congêneres;
9.2. notificar os seguintes órgãos sobre o teor desta decisão:
9.2.1. à Secretaria de Gestão de Processos (Seproc) para a inscrição do responsável indicado no
item 9.1 deste acórdão no Sistema de Cadastro Unificado de Fornecedores (Sicaf) e no Cadastro
Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (Ceis);
9.2.2. ao sucessor da Força-Tarefa da Operação Lava-Jato do Ministério Público Federal no
Paraná, à 13ª Vara Federal de Curitiba, ao sucessor da Força-Tarefa da Operação Lava-Jato da
Advocacia-Geral da União no Paraná, ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) e à
Diretoria de Governança, Risco e Conformidade da Petrobras (GRC), para medidas consideradas
cabíveis;
9.3. notificar o responsável e apensar estes autos à representação originária (TC 010.816/2017-
8), com vistas à consolidação das decisões proferidas.


GRUPO I – CLASSE I – Plenário

TC 011.829/2011-7 [Apensos: TC 026.332/2016-7, TC 030.311/2017-9].
Natureza: Relatório de Auditoria.
Entidade: Furnas Centrais Elétricas S.A.
Recorrente: Cláudio Guilherme Branco da Motta (491.427.207-53).
Interessado: Furnas Centrais Elétricas S.A.
Representação legal: Alessandro da Silva Portinho (036.851.057-36) e outros.
SUMÁRIO: FISCOBRAS 2011. AUDITORIA NAS OBRAS DO COMPLEXO

HIDROELÉTRICO DE SIMPLÍCIO E ANTA. INDÍCIOS DE FALHAS DE PROJETO.
OITIVAS. AUDIÊNCIAS. REJEIÇÃO DAS JUSTIFICATIVAS. MULTA AO GESTOR
RESPONSÁVEL PELA APROVAÇÃO. PEDIDO DE REEXAME. CONHECIMENTO.
ALEGAÇÕES RECURSAIS APTAS À MODIFICAÇÃO DA DECISÃO RECORRIDAS.
PROVIMENTO. NOTIFICAÇÃO.
RELATÓRIO
Transcrevo a seguir, com os ajustes de forma pertinentes, a instrução elaborada por auditor
da Secretaria de Recursos (Serur), que contou com a anuência dos dirigentes da unidade (peças 166 a
168).
144
1. Trata-se de Pedido de Reexame (peça 147) interposto pelo Sr. Claudio Guilherme Branco da
Motta contra o Acórdão 995/2017 – TCU – Plenário (peça 130), de relatoria da Exma. Ministra. Ana Arraes.
1.1. No que se refere ao deslinde do recurso, a deliberação recorrida apresentou o seguinte teor:
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões
expostas pela relatora e com fundamento nos arts. 26, 28, inciso II, 43, 47 e 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c
o art. 250, § 2º, do Regimento Interno, em: [...]
9.2. aplicar a Cláudio Guilherme Branco da Motta multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), a ser recolhida
ao Tesouro Nacional, com incidência de encargos legais calculados da data deste acórdão até a data do
pagamento, se este for efetuado após o vencimento do prazo abaixo estipulado; [...].
HISTÓRICO
2. Cuidam os autos de auditoria realizada em Furnas Centrais Elétricas S/A, com o objetivo de fiscalizar
as obras do complexo de Aproveitamento Hidroelétrico (AHE) de Simplício, composto pela Usina Hidrelétrica
de Simplício – UHE Simplício, pela Pequena Central Hidrelétrica (PCH) de Anta/MG e demais sistemas/obras
associados, no âmbito do Fiscobras 2011. As principais constatações da auditoria foram: a) superfaturamento
decorrente de inclusão inadequada de novos serviços; e b) projeto básico deficiente ou desatualizado.
2.1. O contrato 18.915, objeto desse achado, teve como escopo a execução dos serviços de relocação da
Rodovia BR 393 no trecho compreendido entre o km 147 até o km 155, no município de Três Rios/RJ. A
elaboração do projeto executivo não fez parte do escopo do contrato e ficou a cargo da empresa Engevix.
2.2. Em fevereiro de 2010 foi assinado o termo aditivo 01, com acréscimo de 66,54% ao valor original do
contrato decorrente de aumento de quantitativos e serviços adicionais imprevistos. As principais causas desse
aditivo foram:
i) Na execução dos serviços de escavação (do ''Corte 2'') constatou-se que o topo rochoso ''in loco''
encontrava-se diferente daquele inferido no projeto, subsidiado pelas sondagens efetuadas. Dessa falha, resultou
o retaludamento e consequente elevação do volume de escavações em rocha e em solo e atrasos no cronograma
inicialmente previsto;
ii) O edital de licitação, com base no projeto básico, fez previsão incorreta de jazidas de agregados
adequados à execução de Concreto Betuminoso Usinado a Quente (CBUQ) e da base de brita graduada, o que
demandou o aumento no momento de transporte e alteração nos preços contratados;
iii) Serviços adicionais não previstos em decorrência de revisões de projetos, tais como: execução de
envelopamento de bueiros e execução de camada drenante em areia.
2.3. De acordo com a equipe de auditoria, ficou evidenciado um acréscimo irregular, promovido pelo
aditamento 4 ao contrato 16.856 (execução das obras civis), no valor de R$ 1,4 milhão. Verificou-se também
deficiência do projeto básico de relocação da BR 393 (na área de interferência com o futuro reservatório da PCH
Anta), sendo um dos resultados o acréscimo de 66,54% do valor do contrato de execução da referida obra.
2.4. À vista desses achados, a equipe de auditoria sugeriu, com a aquiescência dos dirigentes da 3ª
Secretaria de Fiscalização de Obras - Secob-3: (i) realização de audiências dos responsáveis, oitiva de Furnas e
dos consórcios construtores; (ii) juntada de cópia do relatório ao TC 011.792/2010-8; e (iii) comunicação ao
Congresso Nacional de que não foram detectados indícios de irregularidades que se enquadrem no inciso IV do
§ 1º do art. 94 da Lei 12.309/2010 (LDO/2011).
2.5. No que se refere ao presente recurso, a Exma. Ministra-Relatora Ana Arraes, em seu despacho à peça
28, acolhendo parte das propostas realizadas pela então SecobEnergia, determinou a audiência de Cláudio
Guilherme Branco da Motta, chefe do Departamento de Engenharia Civil - DEC.E, CPF 491.427.207-53, para
apresentar razões de justificativa por ter aprovado projeto básico deficiente das obras de realocação da BR-393,
o que veio a ocasionar grandes alterações de projeto na fase de execução dos serviços, gerando atrasos no
cronograma de execução das obras e aumentando os custos em 66,54%, em desacordo com art. 6º, inciso IX da
Lei 8.666/1993.
2.6. A audiência foi efetivada (peça 31), e o responsável apresentou suas razões de justificativa (peça 70),
as quais foram analisadas e rejeitadas (peça 125). Ante a improcedência dos argumentos apresentados, o
Tribunal, mediante o subitem 9.2 do Acórdão 995/2017-TCU-Plenário, rejeitou as suas razões de justificativa
aplicou a pena de multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 5.000,00.
2.7. Inconformado, o Sr. Claudio Guilherme Branco da Motta interpõe o presente pedido de reexame
(peça 147).
EXAME DE ADMISSIBILIDADE
145
3. Reitera-se o exame preliminar de admissibilidade (peça 149), ratificado pelo Exmo. Min. Vital do Rêgo
(peça 151), que concluiu pelo conhecimento do pedido de reexame interposto, suspendendo-se os efeitos dos
itens 9.2, 9.3 e 9.4 do Acórdão 995/2017-TCU-Plenário, em relação ao recorrente, nos termos do art. 48 da Lei
8.443/1992 e dos arts. 285 e 286, parágrafo único, do Regimento Interno do TCU.
EXAME DE MÉRITO
4. Delimitação do Recurso
4.1 O pedido de reexame versa sobre as seguintes questões:
a) da legitimidade passiva do recorrente;
b) da reprovabilidade da conduta do recorrente.
5. Questão – da legitimidade passiva do recorrente
Argumento
5.1. O recorrente argumenta que, à época em que o Projeto foi aprovado, chefiava o Departamento de
Engenharia Civil (DEC.E) de FURNAS. Considera que, enquanto a elaboração do projeto básico ou executivo
da realocação da rodovia BR-393 coube à Diretoria de Engenharia (DE), através do seu Departamento de
Engenharia Civil (DEC.E), cabia à Diretoria de Construção (DC) tomar as providências necessárias à
licitação/execução da obra.
5.2. Postula que o Relatório destinado a aditar o Contrato 18.915 teria sido elaborado pela Diretoria de
Construção, não pela Diretoria de Engenharia. Portanto, não seria correto imputar a responsabilidade ao
recorrente. Salienta que a alteração teria observado os procedimentos internos vigentes à época em FURNAS,
mediante a emissão de comunicações de obras e Notas de Modificação de Projeto.
Análise
5.3. O Sr. Cláudio Guilherme Branco da Motta foi considerado responsável pela aprovação de projeto
executivo deficiente para a obra de realocação da rodovia BR-393, o qual ensejou um acréscimo de 66,54% ao
valor inicial do Contrato 18.915 e atrasos na execução das obras, em desacordo com art. 6º, incisos IX e X da
Lei 8.666/1993, razão pela qual foi proposta a aplicação da multa estabelecida pelo art. 58, inciso II da Lei
8.443/1992 c/c. o art. 268, inciso II do RITCU.
5.4. Nesse sentido, ainda que as alterações tenham sido formalizadas pela Diretoria de Construção,
entendeu-se que elas se deveram, fundamentalmente, às deficiências contidas no projeto básico aprovado pelo
recorrente. Portanto, o argumento segundo o qual as alterações no Contrato 18.915 teriam sido conduzidas pela
Diretoria de Construção, e não pelo Departamento de Engenharia Civil da Diretoria de Engenharia, é
insuficiente para afastar a responsabilização imputada pelo Acórdão 995/2017 – Plenário.
5.5. De modo análogo, o fato de referidas alterações terem sido conduzidas conforme os procedimentos
em vigor nos regulamentos internos de FURNAS não afasta o fato de que elas somente ocorreram devido às
falhas e omissões contidas nos projetos básico e executivo. Conforme já salientado no Relatório do Acórdão
recorrido, o defendente foi chamado em audiência devido ao ato de aprovar um projeto deficiente.
5.6. Portanto, a celebração de aditivo alterando quantitativos e incluindo serviços ao contrato seria
consequência direta de um projeto básico deficiente, e a não participação do recorrente na elaboração do aditivo
propriamente dito em nada altera a conduta anterior, de aprovar o projeto deficiente. Nesse sentido, referido
argumento também não altera a responsabilização do recorrente.
6. Questão – da reprovabilidade na conduta do recorrente
Argumento
6.1. Reitera a alegação, anteriormente apresentada em suas razões de justificativa, que diante das
divergências encontradas entre os quantitativos de projeto e a obra, o Departamento de Engenharia Civil
(DEC.E) e a ENGEVIX teriam verificado as planilhas de Quantidade apresentadas no projeto original e
realizado sua revisão, incluindo as modificações de campo implantadas na obra até outubro de 2011.
6.2. Ressalta que a ENGEVIX Engenharia S.A. possuiria reconhecida competência técnica, e que a
execução do projeto teria sido analisada pela MARTE Engenharia, a qual foi contratada em razão da obra citada
não se enquadrar no objeto de atividade de FURNAS.
6.3. Questiona a probabilidade de ocorrência de erro – na magnitude aventada pelo Tribunal – por parte
de uma empresa com a experiência da ENGEVIX, principalmente pela existência da análise realizada pela
MARTE Engenharia.
6.4. Reporta-se aos documentos acostados às suas Razões de Justificativa (Planilha e Nota Técnica
DEC.E.021.2011), reiterando que os mesmos seriam esclarecedores: i) da elevação substancial do volume de
escavações em rocha e em solo e do consequente atraso no cronograma das obras; da mudança das jazidas de
146
agregados e do consequente aumento das distancias de transporte; e da inclusão de serviços que deveriam ter
sido previstos desde a concepção inicial.
Análise
6.5. O recorrente questiona o percentual alcançado pelas alterações realizadas, quando comparadas com o
valor originalmente contratado. Sustenta que teria sido constatada uma variação de 13,81% nos custos do
projeto, percentual que aceitável em projetos de tal natureza. Como já ressaltado pelo Relatório do Acórdão
recorrido, o cálculo do recorrente não considera diversos serviços incluídos ou que tiveram seus quantitativos
alterados pelo aditamento, além de apresentar divergências de informações.
6.6. Assim, as deficiências no projeto de relocação da rodovia BR 393, dentre as quais se destacam o
aumento de quantitativos com relação ao inicialmente previsto e a inclusão de serviços adicionais não previstos,
resultaram em acréscimos no valor contratual de R$ 42.581.926,78 para R$ 70.915.772,21 (66,54% de
acréscimo).
6.7. Vale ressaltar ainda que o referido percentual (66,54%) não retrata a alteração contratual
efetivamente ocorrida, pois desconsidera as supressões realizadas. Quando se considera que o limite legal para
celebração de aditivo é calculado a partir do valor inicial do contrato (R$ 42.581.926,78), verifica-se que os
acréscimos (R$ 40.223.106,88) correspondem a 94% do valor inicial do contrato (cf. premissas de estabelecida
nos Acórdãos 2206/2006; 1.080/2008 e 872/2008 - TCU – Plenário).
6.8. Reitere-se que as supressões realizadas (equivalentes a 27%) não devem ser consideradas no cálculo
do percentual de alteração, pois cada supressão representa a exclusão de um serviço desnecessário à execução
do objeto contratado e que não deveria ter constado do projeto básico. Ademais, a supressão e o acréscimo de
outros serviços além dos percentuais legalmente previstos, ainda que o valor global seja aproximadamente
mantido, terminaria por implicar a descaracterização do objeto licitado.
Argumento
6.9. Aduz que, ainda que tais erros tenham sido cometidos pela ENGEVIX, o recorrente não deveria ser
responsabilizado pela aprovação do projeto, uma vez que o mesmo não possuiria nenhum vicio aparente.
6.10. Questiona a existência de prova efetiva de que teria cometido erro ao aprovar o Projeto de
Engenharia. Insiste que a variação teria importado somente em 13,81% do valor contratado, e anexa
comprovantes da contratação da empresa MARTE Engenharia, responsável pela revisão do projeto.
6.11. Afirma que, ao aprovar o Projeto Executivo para realocação da rodovia BR-393, não teria infringido
norma legal ou regulamentar que pudesse ensejar a imposição de multa com base no art. 58, inciso II, da Lei
8.443/1992.
Análise
6.12. O Relatório de Auditoria destaca que as principais causas da assinatura do Termo Aditivo 01 ao
Contrato 18.915 foram: i) inferência, a partir de sondagens efetuadas, de tipo rochoso diferente daquele
encontrado no local; ii) previsão incorreta de jazidas de agregados adequados à execução de Concreto
Betuminoso Usinado a Quente (CBUQ) e da base de brita graduada; iii) necessidade de serviços adicionais tais
como execução de envelopamento de bueiros e execução de camada drenante em areia (p. 17, peça 19).
6.13. Conforme ainda o relatório de auditoria (p. 19, peça 19), o grande percentual de alteração nos
quantitativos evidenciaria a deficiência do projeto de relocação da rodovia BR 393/RJ. Constatou-se que grande
parte dos serviços acrescidos eram decorrentes de soluções de projeto deficientes, as quais não atenderam o
nível de detalhamento e precisão estabelecido pela Lei 8.666/1993.
6.14. Partiu-se da premissa de que um Projeto Básico precisa caracterizar de forma adequada a utilidade a
ser construída para o poder público, e se a utilidade em questão não estava adequadamente caracterizada,
seguia-se que: (i) o Projeto Básico elaborado no caso concreto deveria ser considerado deficiente; e (ii) quem o
aprovou deveria, salvo motivação razoável, sofrer sanção por prática de ato irregular e antieconômico,
independentemente de ter causado prejuízo ao Erário.
6.15. É verdade que, se a utilidade a ser contratada pelo ente da administração pública não estava
adequadamente caracterizada, pode-se inferir que o Projeto Básico era deficiente. Não é evidente, entretanto,
que a existência da referida deficiência possa ser imputada não apenas a quem elaborou o Projeto, como também
a quem o aprovou.
6.16. Note-se que a conduta do Sr. Claudio Guilherme Branco da Motta é adequadamente descrita como
“Aprovar o projeto básico deficiente das obras de relocação da BR 393, conforme Comunicação Interna
DE.032.2011 em resposta ao ofício de requisição nº 03-236/2011-TCU/SECOB- 3”. Entretanto, quando se
refere à culpabilidade, o Relatório a descreve da seguinte forma (peça 19, p 22):
147
“Como chefe do Departamento de Engenharia Civil, o responsável aprovou um projeto básico deficiente,
que resultou em significativos aditivos no contrato de relocação da BR 393, quando deveria ter apontado as
inconsistências do projeto. Portanto, em face do exposto, é de se concluir que a conduta dos responsáveis é
passível de responsabilização, razão pela qual eles devem ser ouvidos em audiência.”
6.17. O raciocínio encontra-se incompleto, pois nem o Relatório de Auditoria e nem o Relatório do
Acórdão recorrido esclarecem quais as medidas que deveriam ter sido efetivamente tomadas pelo gestor para
apontar as citadas inconsistências contidas no Projeto. Apenas se presume que, uma vez que tais erros estavam
contidos no projeto, eles deveriam ter sido detectados antes da respectiva aprovação, pelo responsável por tal
etapa. Entretanto, em nenhum momento resta caracterizado que tais deficiências eram ou deveriam ser evidentes
ao gestor responsável, ainda que qualificado como Engenheiro Civil, ou mesmo detectáveis mediante os
esforços normalmente exigíveis de tal profissional.
6.18. A Matriz de responsabilização (peça 125, p. 13), descreve a culpabilidade do Sr. Claudio Guilherme
B. da Motta nos seguintes termos:
“Conforme constante do contrato (peça 11, p. 4) e Comunicação Interna DE.032.2011 (peça 10), a obra já
foi licitada com um projeto executivo. Dessa forma, era de se esperar que este projeto possuísse um nível de
detalhamento que minimizasse a quantidade de alterações necessárias à adequada execução do empreendimento.
Assim, um gestor diligente deveria se assegurar de que o projeto que lhe foi entregue para aprovação contivesse
elementos suficientes de um projeto executivo e que permitisse a realização da obra com poucas alterações.
Portanto, era razoável exigir conduta diversa da adotada e presumir que o gestor tinha consciência da ilicitude
do ato praticado.”
6.19. Para fins de responsabilização subjetiva, mostra-se insuficiente a simples alegação de que o gestor
deveria, de algum modo não especificado, assegurar que o projeto elaborado por terceiro estivesse correto.
Note-se que não se está na seara de Prestação de Contas da utilização de recursos públicos, na qual referida
demonstração seria atribuída ao próprio gestor.
6.20. Questiona-se como o engenheiro responsável pela aprovação do Projeto elaborado pela empresa
contratada poderia ter acesso às informações corretas sobre os solos da região, sem que isso implicasse a
realização, por conta própria, de sondagens a trado no terreno e dos demais estudos geotécnicos os quais,
empreendidos pela contratada ENGEVIX, vieram a ser considerados como falhos. Tal exigência seria
incompatível com a própria decisão original de se contratar empresa distinta para se elaborar o projeto básico,
afigurando-se desarrazoada.
6.21. Acrescente-se que não foi realizada uma análise do Projeto Executivo em si mesmo, de modo a
permitir imputar-se a responsabilidade não apenas à empresa que o elaborou, mas também ao gestor que o
aprovou.
6.22. Por fim, ressalte-se que nem mesmo há certeza sobre a efetiva existência de necessidade de
alteração contratual nos moldes ocorridos: as descrições do solo (Relatório DGE.C.AG.025.2010-R0 – CT
18.915, acostado a peça 15, p. 6-7) trazidas pelo Departamento de Geração de Energia, responsável pela
condução da alteração contratual, foram contestadas (cf. Nota Técnica DEC.E.021.2011, acostada a peça 78, p.
15-16) pelo Departamento de Engenharia Civil, responsável pela aprovação do projeto executivo, sem que se
alcançasse um consenso.
6.23. Assim, uma vez que não foram especificadas as medidas de cuidado que o recorrente deveria ter
adotado para evitar a irregularidade “Projeto Básico deficiente”, conclui-se que a responsabilização ocorreu sem
a adequada descrição da conduta exigível do agente público, de forma incompatível com a sistemática da
responsabilidade subjetiva adotada, predominantemente, no ordenamento jurídico brasileiro e, em especial, no
modelo de Controle Externo das Contas Públicas.
CONCLUSÃO
7. Das análises anteriores, conclui-se que:
7.1 O argumento segundo o qual as alterações no Contrato teriam sido conduzidas pela Diretoria de
Construção, e não pelo Departamento de Engenharia Civil da Diretoria de Engenharia, é insuficiente para
afastar a responsabilização imputada pelo Acórdão 995/2017 – Plenário, pois o recorrente foi responsabilizado
não pela celebração do Aditivo, mas sim pela aprovação do Projeto cujas deficiências teriam exigido a
realização das alterações em questão.
7.2 Entretanto, embora seja possível se inferir que o Projeto com base no qual foi executado a obra tenha
apresentado deficiências, a culpabilidade do recorrente não foi definida de forma adequada. Constata-se que o
Projeto Executivo em questão não foi analisado de forma detalhada e que não foram identificadas as medidas de
148
cuidado as quais deveriam ter sido adotadas pelo gestor, de modo a detectar as citadas inconsistências contidas
no Projeto elaborado por empresa contratada para tal fim específico. Assim, conclui-se que a responsabilização
ocorreu sem a adequada descrição da conduta exigível do agente público, de forma incompatível com a
sistemática da responsabilidade subjetiva.
8. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo-se, com fundamento no art.
48, da Lei 8.443, de 1992:
a. conhecer do pedido de reexame e, no mérito, dar-lhe provimento, tornando insubsistentes os itens 9.2 a
9.7 do Acórdão 995/2017-TCU-Plenário de modo a excluir a aplicação de multa individual ao Sr. Claudio
Guilherme Branco da Motta, e dando-se nova numeração aos demais.
b. dar ciência da deliberação que vier a ser adotada ao recorrente, à Furnas Centrais Elétricas S.A., ao
Ministério de Minas e Energia e aos demais interessados.
2. Na Sessão Plenária de 7 de março de 2018, o Tribunal sobrestou o exame dos presentes
autos até o julgamento de mérito do TC 004.895/2018-5, por meio do Acórdão 430/2018-TCU-
Plenário:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, que nesta fase tratam de pedido de reexame interposto por
Cláudio Guilherme Branco da Motta, na qualidade de gerente do Departamento de Engenharia Civil de Furnas,
contra o Acórdão 995/2017-TCU-Plenário.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, ante as razões
expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer do presente pedido de reexame, nos termos do art. 48 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 285 e
286 do RITCU;
9.2. sobrestar o exame dos presentes autos até o julgamento de mérito do TC 004.895/2018-5;
9.3. determinar à SeinfraElétrica que, no âmbito do TC 004.895/2018-5, verifique se a confirmação das
eventuais irregularidades nas medições dos serviços de escavação, e em outros serviços que entender pertinente,
incluídos por meio do termo aditivo que majorou a obra de R$ 42,5 milhões para R$ 70,9 milhões, teria o
condão de elidir o achado relativo a projeto deficiente, a partir da descaracterização das justificativas técnicas
que fundamentaram a celebração desse aditivo presentes no Parecer Técnico DGE.D.AG.025.2010R0 (peça 15);
e
9.4. dar ciência desta deliberação ao recorrente, à Furnas Centrais Elétricas S.A., ao Ministério de Minas
e Energia e aos demais interessados
3. Na Sessão Plenária de 3 de março de 2021, o Tribunal apreciou o TC 004.895/2018-5,
identificando irregularidades nas medições do Contrato 18.915, firmado entre Furnas e a empresa
Integral Engenharia Ltda., cujo objeto é a relocação da Rodovia BR-393, no trecho compreendido
entre o km 147 e o km 155, no município de Três Rios/RJ, que fazia parte do Complexo de
Aproveitamento Hidrelétrico de Simplício. Desse modo, o Tribunal promoveu a conversão daqueles
autos em tomada de contas especial, nos seguintes termos do Acórdão 378/2021-TCU-Plenário:
Considerando que a auditoria realizada nas obras do complexo de aproveitamento hidroelétrico de
Simplício, no âmbito do Fiscobras 2011, apurou a existência de Nota Técnica emitida por Furnas relatando a
existência de possíveis irregularidades em medição de serviços efetivadas no âmbito do Contrato 18.915, cujo
objeto era a realocação da BR-393 para resolver interferência da rodovia com o local de construção do
reservatório da PCH Anta;
Considerando que a referida auditoria deu origem ao TC 011.829/2011-7, que foi apreciado por meio do
Acórdão 995/2017 – Plenário;
Considerando que o Acórdão 995/2017 – Plenário aplicou multa a Cláudio Guilherme Branco da Motta,
na qualidade de gerente do Departamento de engenharia Civil de Furnas, pela existência de projeto básico
deficiente, que teria conduzido à celebração de aditivos e ao aumento nos valores do contrato;
Considerando que Cláudio Guilherme Branco da Motta recorreu da referida deliberação, nos autos do TC
011.829/2011-7; Considerando que a autuação do presente processo se deu em cumprimento ao item 9.1 do
Acórdão 995/2017 – Plenário, que também determinou à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Energia
Elétrica - SeinfraElétrica a constituição de processo específico para apurar os fatos apontados pela Nota Técnica
DEC.E.021.2011 relacionados a possível irregularidade nas medições dos serviços de escavação, carga e
transporte de solo mole no contrato 18.915;
149
Considerando que o Tribunal, por meio do Acórdão 430/2018 – Plenário, determinou o sobrestamento do
exame do recurso de Cláudio Guilherme Branco da Motta no aguardo de que as apurações determinadas pelo
item 9.1 do Acórdão 995/2017 – Plenário pudessem esclarecer se os aumentos nos valores contratuais
decorreram, realmente, de deficiências no projeto básico imputadas àquele recorrente ou tiveram causas
distintas;
Considerando que as apurações constantes destes autos apontaram a existência de medições e pagamentos
irregulares no tocante a diversos itens de serviços constantes da planilha de preços do Contrato 18.915,
afastando a suposição de que os aumentos dos valores contratuais tenham decorrido de erros no projeto,
atribuídos à responsabilidade de Cláudio Guilherme Branco da Motta;
Considerando que a responsabilidade pelas medições e pagamentos irregulares pode ser atribuída a
Francisco Cordero Donha Filho, que subscreveu o aditamento contratual e aprovou as medições irregulares;
Considerando que as principais discrepâncias de medição se concentram nos serviços de terraplenagem,
que possuem maior materialidade em relação ao prejuízo apontado;
Considerando que as diferenças de medição apresentadas em outros itens de serviço apresentam menor
representatividade e se encontram dispersas em muitos grupos de atividades, dificultando sua precisão, podendo
ser desprezadas por este Tribunal;
Considerando que os erros de medição beneficiaram a empresa Integral Engenharia Ltda. e não foram
apontados pela empresa Marte Engenharia Ltda., à qual contratualmente incumbia o acompanhamento e a
fiscalização das obras;
Considerando que os exames já levados a efeito possibilitam evidenciar a existência de dano
quantificável, com responsabilidades definidas;
Considerando que o Tribunal de Contas da União, ao exercer a fiscalização, ordenará a conversão do
processo em tomada de contas especial quando configurada irregularidade de que resulte dano ao erário,
Considerando, finalmente, as constatações registradas na instrução da Secretaria de Fiscalização de
Infraestrutura de Energia Elétrica (SeinfraEletrica) constante da peça 105,
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, por unanimidade, com
fundamento nos arts. 1º, inciso II, e 47 da Lei 8.443/1992, na forma do art. 143, inciso V, alínea “g”, do
Regimento Interno/TCU ACORDAM em:
a) converter o presente processo em tomada de contas especial, nos termos do art. 41 da Resolução-TCU
259, de 7/5/2014;
b) citar Francisco Cordero Donha Filho e as empresas Integral Engenharia Ltda. e Marte Engenharia Ltda.
para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentam alegações e defesa para as condutas irregulares indicadas na
conclusão da instrução de peça 105 e/ou recolham, solidariamente, aos cofres de Furnas Centrais Elétricas S. A.
o débito de R$ 14.025.526,28 (valor histórico), atualizado monetariamente a partir da respetiva data de
ocorrência até a do efetivo recolhimento, abatendo-se os valores eventualmente já satisfeitos, nos termos da
legislação em vigor;
c) juntar cópia desta deliberação, bem como da instrução de peça 105, aos autos do TC 011.829/2011-7,
em atendimento ao determinado no subitem 9.3 do Acórdão 430/2018-Plenário;
d) dar ciência do teor desta deliberação ao Ministério das Minas e Energia, à Eletrobras – Centrais
Elétricas Brasileiras S. A. e a Furnas Centrais Elétricas S. A., com a informação de que o inteiro teor desta
deliberação, bem como do relatório e do voto que a fundamentam, está disponível para consulta no endereço
4. Considerando tal julgamento, o Diretor da SeinfraElétrica se pronunciou no sentido de
levantar o sobrestamento dos autos, possibilitando o prosseguimento do julgamento (peças 203), o que
foi acompanhado pela Secretária (peça 204):
Considerando que o presente processo foi sobrestado até o julgamento de mérito do TC 004.895/2018-5,
em atenção ao item 9.2 do Acórdão 430/2018-TCU-Plenário, de relatoria do Exmo. Ministro Vital do Rêgo
(peça 173, p. 1).
Considerando que o referido Acórdão, em seu item 9.3, determinou à SeinfraElétrica que verificasse, no
âmbito do TC 004.895/2018-5, se as irregularidades nas medições teriam o condão de elidir o achado relativo a
projeto deficiente (peça 173, p. 1).
Considerando que a mencionada determinação foi cumprida pela unidade técnica (peça 198, p. 6) e
apreciada pelo Plenário da Corte mediante Acórdão 378/2021-TCU-Plenário, da relatoria do Exmo. Ministro
Jorge Oliveira (peça 202), no qual restou afastada a suposição de que os aumentos dos valores contratuais
150
tenham decorrido de deficiências no projeto atribuídas à responsabilidade de Cláudio Guilherme Branco da

Motta, conforme excerto transcrito a seguir.
(...)
Por fim, considerando que foi realizado o levantamento do sobrestamento deste processo, submete-se os
autos a consideração superior, para posterior encaminhamento ao relator, Exmo. Min. Vital do Rêgo, propondo
o prosseguimento do exame recursal levando-se em conta os termos do Acórdão 378/2021-TCU-Plenário (peça
202).
É o relatório.
VOTO
Em análise, pedido de reexame interposto pelo Sr. Cláudio Guilherme Branco da Motta, na
qualidade de gerente do Departamento de Engenharia Civil de Furnas, contra o Acórdão 995/2017-
TCU-Plenário, por meio do qual o Tribunal aplicou multa ao recorrente em razão de ter aprovado
projeto básico deficiente para a obra de relocação da Rodovia BR-393, no trecho compreendido entre o
km 147 e o km 155, no município de Três Rios/RJ, que fazia parte do Complexo de Aproveitamento
Hidrelétrico de Simplício.
2. De início, registro que o pedido de reexame já foi conhecido, conforme item 9.1 do
Acórdão 430/2018-TCU-Plenário.
3. No mérito, a Serur, em pronunciamento uníssono (peças 166-168), pugnou pelo
provimento do recurso, de modo a excluir a aplicação de multa individual ao Sr. Claudio Guilherme
Branco da Motta, tornando insubsistente os itens 9.2 a 9.7 da deliberação recorrida. No entender da
unidade instrutiva, a responsabilização ocorreu sem a adequada descrição da conduta exigível do
agente público, de forma incompatível com a sistemática da responsabilidade subjetiva.
4. Ao examinar inicialmente o presente recurso, ponderei que ainda havia indícios de
irregularidades em apuração pelo Tribunal, relacionados à fase de execução da obra de relocação da
BR-393 (Contrato 18.915), e que poderiam influenciar no julgamento do pedido de reexame.
5. Rememoro que o valor desse contrato sofreu um acréscimo relevante ao longo de sua
vigência, passando de R$ 42,5 milhões para R$ 70,9 milhões, e a deliberação em reexame se
fundamentou na tese de que o acréscimo contratual ocorreu devido a deficiências no projeto aprovado
pelo recorrente.
6. Entretanto, em juízo de cognição preliminar, considerei a possibilidade de que os
acréscimos contratuais poderiam ter sido aprovados indevidamente, pois havia indícios de
irregularidades nas medições que os fundamentaram. Em outras palavras, a irregularidade central
destes autos poderia ser a formulação indevida do próprio termo aditivo, e não a aprovação de um
projeto deficiente. Como mencionei anteriormente, esses indícios ainda estavam sendo apurados pelo
Tribunal à época do exame inicial deste recurso.
7. Diante disso, submeti ao Tribunal a proposta de sobrestar o julgamento do pedido de
reexame até uma deliberação de mérito sobre a existência de irregularidades nas medições do Contrato
18.915, que foi acolhida no Acórdão 430/2018-TCU-Plenário.
8. Ao analisar a conformidade das medições, nos autos do TC 004.895/2018-5, a
SeinfraElétrica confirmou a ocorrência de irregularidades, concluindo que houve medições e
pagamentos por serviços não realizados, no valor aproximado de R$ 15,4 milhões. Consequentemente,
o termo aditivo contratual, que teve como base essas medições indevidas, também estava irregular.
Assim, a unidade técnica apontou a ocorrência de dano ao erário, e o Acórdão 378/2021-TCU-Plenário
determinou a conversão daqueles autos em tomada de contas especial.
9. Ademais, no exame inicial do presente recurso, apresentei proposta de deliberação no
sentido de que a SeinfraElétrica pudesse avaliar se eventuais irregularidades no termo aditivo teriam o
condão de elidir o achado de projeto deficiente. Tal proposta consistiu na determinação contida no
item 9.3 do Acórdão 430/2018-TCU-Plenário.
151
10. Como resposta, o Acórdão 378/2021-TCU-Plenário registrou textualmente que “as

apurações constantes destes autos apontaram a existência de medições e pagamentos irregulares no
tocante a diversos itens de serviços constantes da planilha de preços do Contrato 18.915, afastando a
suposição de que os aumentos dos valores contratuais tenham decorrido de erros no projeto, atribuídos
à responsabilidade de Cláudio Guilherme Branco da Motta”.
11. Feito esse breve resumo processual, passo a apreciar o presente pedido de reexame.
II
12. Inicialmente, lembro que a deliberação recorrida propôs a aplicação de multa ao então
gerente do Departamento de Engenharia Civil de Furnas em razão de deficiências nos projetos das
obras de relocação da BR-393, necessárias para a construção do complexo formado pela Usina
Hidrelétrica de Simplício e pela Pequena Central Hidrelétrica de Anta.
13. Segundo o voto condutor da decisão, essas deficiências consistiriam em (i) elevação
substancial do volume de escavações em rocha e em solo, o que provocou atraso no cronograma das
obras; (ii) mudança das jazidas de agregados e o consequente aumento das distâncias de transporte; e
(iii) inclusão de serviços que deveriam ter sido previstos desde a concepção inicial, como o
envelopamento de bueiros e a execução de camada drenante em areia. A decisão original também
considerou que, por conta dessas deficiências atribuíveis a erros de projeto, Furnas teria assinado um
termo aditivo na fase de execução das obras, com a supressão de R$ 11,5 milhões e o acréscimo de
R$ 40,2 milhões em serviços novos.
14. Pois bem. De antemão, adiro ao posicionamento trazido pela Serur, e adoto seus
fundamentos como minhas razões de decidir.
15. Compulsando os autos, vejo que a decisão original não apontou, de fato, quais teriam sido
os erros de projeto que justificassem uma sanção do Tribunal ao responsável. Nem o relatório de
auditoria nem o relatório do acórdão recorrido esclarecem quais erros deveriam ter sido detectados
pelo responsável, qualificado como engenheiro civil, ou mesmo detectados por um gestor com a
capacidade normalmente exigível de tal profissional.
16. Pondero também que a matriz de responsabilização apontou de maneira equivocada a
conduta esperada do gestor: “assegurar de que o projeto que lhe foi entregue para aprovação contivesse
elementos suficientes de um projeto executivo”. Em consonância com a instrução da Serur, entendo
também ser insuficiente, para fins de responsabilização subjetiva, a simples alegação de que o gestor
deveria, de algum modo não especificado, assegurar que o projeto elaborado por terceiro estivesse
correto.
17. Assim, para uma eventual aplicação de sanção, entendo que a matriz de responsabilização
precisaria ter apontado quais os erros de projeto que o responsável deveria ter identificado, ponderando
suas competências, e a conduta esperada de um gestor de média diligência.
18. Ademais, de acordo com as conclusões da SeinfraElétrica nos autos do
TC 004.895/2018-5, tomadas a partir do exame mais aprofundado do termo aditivo do
Contrato 18.915, dos R$ 28,3 milhões acrescidos ao contrato (peça 200), cerca de R$ 15,4 milhões
foram incluídos indevidamente. Conforme informações trazidas por Furnas, medições equivocadas
feitas durante a execução das obras levaram a entidade a aumentar de forma injustificada o orçamento
total do contrato.
19. Portanto, a conclusão da unidade técnica foi de que os acréscimos contratuais indevidos
tiveram como causa primordial os erros nas medições das obras. Nesse sentido, o valor máximo que
poderia ser atribuível a erro de projeto seria de R$ 12,9 milhões (R$ 28,3 milhões - R$ 15,4 milhões).
Apesar disso, a unidade técnica asseverou que não havia elementos suficientes nos autos para
caracterizar, objetivamente, qual teria sido esse erro de projeto.
20. Diante de tais conclusões da unidade técnica, acolho as razões recursais do Sr. Claudio
Guilherme Branco da Motta, dando provimento ao recurso, e tornando insubsistente os itens 9.2 a 9.7
do Acórdão 995/2017-TCU-Plenário.
152
Ante o exposto, voto no sentido de que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à
1. Processo TC 011.829/2011-7.
1.1. Apensos: 026.332/2016-7; 030.311/2017-9.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I – Pedido de reexame (Relatório de Auditoria)
3. Recorrente: Cláudio Guilherme Branco da Motta (491.427.207-53).
4. Entidade: Furnas Centrais Elétricas S.A.
5.1 Relatora da deliberação recorrida: Ministra Ana Arraes.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos (Serur).
8. Representação legal: Alessandro da Silva Portinho (036.851.057-36) e outros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, que nesta fase tratam de pedido de reexame
interposto por Cláudio Guilherme Branco da Motta, na qualidade de gerente do Departamento de
Engenharia Civil de Furnas, contra o Acórdão 995/2017-TCU-Plenário;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, ante as
9.1. dar provimento ao pedido de reexame, tornando insubsistentes os itens 9.2 a 9.7 do Acórdão
995/2017-TCU-Plenário;
9.2. enviar cópia da presente deliberação à Furnas Centrais Elétricas S.A. e notificar o recorrente.

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 016.459/2021-0.
Natureza: Relatório de Acompanhamento.
Órgão: Ministério da Saúde.
Representação legal: não há.
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE ACOMPANHAMENTO. FUNCIONAMENTO DAS

ESTRUTURAS DE GOVERNANÇA E GESTÃO DA TIC NO MINISTÉRIO DA SAÚDE.
TERCEIRO CICLO. APLICAÇÃO DA METODOLOGIA ÁGIL. CONSTRUÇÃO DE
SOLUÇÕES CONJUNTAS PELA EQUIPE DE FISCALIZAÇÃO E PELO GESTOR PARA
ENFRENTAMENTO DAS INCONFORMIDADES E RISCOS DETECTADOS.
IDENTIFICAÇÃO DE OPORTUNIDADE DE MELHORIA NA ATUAÇÃO DO COMITÊ
INTERNO DE GOVERNANÇA.
153
RELATÓRIO
Adoto como relatório, a instrução de mérito elaborada no âmbito da Secretaria de Controle

Externo da Saúde – SecexSaúde (peça 23), que contou com a anuência do escalão gerencial daquela
unidade instrutiva (peças 24 e 25), a seguir transcrita com os ajustes de forma pertinentes:
1 Introdução
1. Este relatório apresenta os resultados do 3º Ciclo do Acompanhamento (em continuidade aos 1º e
2º Ciclos, objeto dos TC 021.474/2019-2 e 017.774/2020-9) do funcionamento das estruturas de governança e
gestão da TIC (Tecnologia da Informação e Comunicações) no MS (Ministério da Saúde) no período de junho
de 2021 a abril de 2022.
2. Neste ciclo, alguns avanços significativos foram identificados nas estruturas de governança de TIC
do Ministério, tais como: a implementação de número elevado de boas práticas por parte do CGSD (Comitê
Gestor de Saúde Digital) e a retomada das reuniões do CIINFO (Comitê de Informação e Informática em
Saúde).
3. No entanto, identificou-se a subsistência de problema já identificado em ciclos anteriores, a saber:
“a falta de liderança eficaz da alta administração na governança do Ministério” (TC 017.774/2020-9, peça 45,
parágrafo 1), que foi, desta vez, evidenciada de forma ainda mais robusta por meio da constatação da
inexistência de PEI (Planejamento Estratégico Institucional), em desconformidade com o PPA 2020-2023 (Lei
nº 13.971, de 27 de dezembro de 2019), e da inoperância do CIG (Comitê Interno de Governança) em
desconformidade com diversos normativos infralegais. Problemas que já foram reportados ao Ministério e que
já estão sendo tratados.
4. Este relatório está divido em sete capítulos. O Capítulo 1 descreve o objetivo do trabalho, delimita
o escopo das avaliações realizadas e descreve as principais características da metodologia inovadora empregada
(“acompanhamento ágil”). O Capítulo 2 apresenta uma visão geral dos principais componentes do sistema de
governança de TIC, incluindo: descrição dos conceitos de governança; identificação dos principais atores e suas
responsabilidades no sistema de governança; e instrumentos de planejamento. Os Capítulos 3 e 4 descrevem os
principais achados da fiscalização. O capítulo 5 descreve os resultados da avaliação da atuação dos comitês de
TIC do Ministério por meio da AAC (Autoavaliação de Controles) realizada pelos gestores e revisada pela
equipe do levantamento. O Capítulo 6 resume as principais conclusões do trabalho. Por fim, o Capítulo 7
resume lista as propostas de encaminhamento.
1.1 Objetivo e escopo
5. O objetivo geral da presente fiscalização consistiu em acompanhar o funcionamento das estruturas
de governança e gestão de TIC na função saúde, por meio de metodologia do tipo “acompanhamento ágil”,
visando a correção tempestiva de deficiências potencialmente prejudiciais ao cumprimento das missões
institucionais das entidades objeto do acompanhamento.
6. Contudo, visando delimitar o escopo, o ciclo atual do acompanhamento abrangeu somente as
estruturas de governança com maior capacidade de influenciar o desempenho da gestão da TIC no contexto do
Ministério da Saúde. Portanto, o presente trabalho se restringiu a análise do funcionamento dos seguintes
comitês:
▪ CIG (Comitê Interno de Governança),
▪ CGSD (Comitê Gestor de Saúde Digital),
▪ CIINFO (Comitê de Informação e Informática em Saúde) e
▪ CETIC (Comitê Executivo de TIC).
7. Além do acompanhamento destes comitês, foram acompanhadas as reuniões do Programa Conecte
SUS, coordenadas pela CGISD/DATASUS (Coordenação-Geral de Inovação em Sistemas Digitais).
8. Ademais, foram excluídas das análises as estruturas de governança das seguintes entidades:
agências reguladoras (ANS e ANVISA); secretarias estaduais e municipais de saúde; conselhos, comissões e
comitês responsáveis pela governança e gestão do SUS (conselhos nacional, estaduais e municipais de saúde,
comissões intergestores bipartites, comissões intergestores regionais, e Comissão Intergestores Tripartite);
Hospitais Federais; e Fundo Nacional de Saúde.
9. Também foram excluídos do escopo as análises do funcionamento de estruturas de governança e
gestão responsáveis pelas “segunda e terceira linhas de defesa” constantes do “Modelo das Três Linhas do IIA”
154
(IIA, 2020), tais como Denasus (Sistema Nacional de Auditoria do SUS) e Dinteg/MS (Diretoria de Integridade
do Ministério da Saúde).
10. Por fim, também não foram objeto de avaliação a regularidade na elaboração, implementação e
monitoramento dos principais instrumentos de planejamento das ações de TIC, tal como: o PDTIC (Plano
Diretor de Tecnologia da Informação e Comunicações), PTD (Plano de Transformação Digital) e PDA (Plano
de Dados Abertos).
1.2 Trabalhos anteriores
11. O presente trabalho visou dar continuidade, por meio de um “3º Ciclo”, a dois trabalhos anteriores
coordenados pela Sefti (que contaram, em algumas ocasiões, com o apoio da SecexSaúde e do Departamento
Nacional de Auditoria do SUS-Denasus, atual Auditoria-Geral do SUS), cujos principais processos associados
estão listados a seguir:
1º Ciclo (TC 021.474/2019-2): Experimentação de acompanhamento da gestão de Tecnologia da
Informação (TI), mediante fiscalização com método ágil, em projetos do Ministério da Saúde (RAcom Ágil de
TI na função saúde - 1º ciclo).
2º Ciclo (TC 017.774/2020-9): Acompanhamento Ágil da função TI na Saúde (2º ciclo), com foco nas
ações de enfrentamento à Covid-19
12. Vale ainda mencionar que os ciclos de acompanhamentos iniciados em 2019 foram parcialmente
motivados por trabalhos anteriores realizados pela Sefti e SecexSaúde no contexto da avaliação do PIUBS
(Programa de Informatização das Unidades Básicas de Saúde), objeto do TC 034.676/2017-1, processo no qual
foram identificadas diversas falhas no planejamento e execução do programa.
13. No decorrer do mencionado processo, foi instaurada representação, objeto do TC 003.372/2018-9,
que culminou na revogação da sistemática de credenciamento para contratação pelos municípios de serviços de
TIC para fins de informatização das UBS (Unidades Básicas de Saúde), com efeitos relevantes na redução do
orçamento, inicialmente previso de cerca de R$ 17 bilhões, e em melhorias significativas nos prospectos de
sucesso do programa.
1.3 Metodologia
14. Neste 3º ciclo do acompanhamento, a equipe da SecexSaúde buscou, tanto quanto possível,
reproduzir a metodologia implementada pela Sefti nos ciclos anteriores, cujas principais características são
resumidas nos excertos a seguir, extraídos da seção 1.3 Método do Relatório constante da peça 25 do TC
017.774/2020-9:
53. Este acompanhamento, por tratar-se de ação experimental, não seguiu
estritamente os procedimentos previstos no Manual de Acompanhamento do TCU,
aprovado pela Portaria-Segecex 27/2016, mas atendeu aos princípios básicos do
acompanhamento, assim como aos princípios de auditoria contidos nas Normas de
Auditoria do TCU (NAT).
54. Em síntese, a equipe do acompanhamento realiza avaliações, induz
autoavaliações de controles, identifica e comunica riscos aos gestores que os avaliam e
decidem por adotar medidas ao longo da fiscalização. Caso algum risco levasse a grave
irregularidade, a equipe representaria, o que não ocorreu. Caso ao final da fiscalização os
riscos não estivessem mitigados, o relatório conteria determinações, recomendações e
ciências.
15. Em consonância com os princípios desta metodologia, a equipe de fiscalização se esforçou para,
tanto quanto possível, propor medidas de tratamento de riscos para implementação imediata ao longo da
fiscalização, em comum acordo com os gestores, visando antes de tudo contribuir com o atingimento da missão
institucional do Ministério, de tal forma que as sugestões da equipe de auditoria não fossem encaradas como
mera imposição do controle externo, mas sim como medidas tendentes a agregar valor à organização.
16. Vale mencionar que esta metodologia se mostrou bastante exitosa nos ciclos anteriores do trabalho,
tanto que foi reconhecida em Comunicação ao Plenário do Min. Aroldo Cedraz (TC 017.774/2020-9, peça 26),
que afirmou:
Entendo, portanto, que esse primeiro teste da metodologia de acompanhamento ágil revelou-se
extremamente exitoso, o que indica a necessidade de aplicação das técnicas em questão a novos objetos, a fim
de permitir a validação e a posterior incorporação de tal inovação às normas de auditoria desta Corte.
155
17. Alinhados com estes princípios, mas sem perder de vista o Manual de Acompanhamento do TCU e
os princípios de auditoria contidos nas NAT (Normas de Auditoria do TCU), a equipe de fiscalização realizou
os seguintes procedimentos:
▪ Estudo da legislação, regulamentações, normas técnicas, manuais de boas práticas e doutrina
aplicável ao tema Governança de TIC.
▪ Observação das reuniões dos comitês afetos à TIC (por meio de videoconferência ou por meio de
acesso a suas gravações):
• Nove reuniões ordinárias e quatro extraordinárias do CGSD;
• Duas reuniões do CIINFO;
• Sete reuniões do CETIC;
• Sete reuniões da Coordenação do Programa Conecte SUS.
▪ Indução de realização da AAC (Autoavaliação de Controles) nos comitês CGSD, CIINFO e CETIC
e revisão pela equipe de auditoria, com avaliação de evidências documentais disponíveis na internet e
disponibilizadas pelos gestores.
▪ Realização de reuniões com o Datasus (Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde)
e com a Secretaria Executiva para, de acordo com os princípios “ágeis”, apresentar achados e negociar soluções
de comum acordo ainda no decorrer do acompanhamento.
▪ Participação da Oficina de Gestão de Riscos da ESD28 (Estratégia de Saúde Digital para o Brasil
2020-2028 (ESD28)), realizada em 26/11/2021.
▪ Pactuação de envio da atualização de plano de ação tratamento dos riscos do Programa Conecte
SUS identificados nos ciclos anteriores.
▪ Observação das reuniões realizadas no contexto do I Fórum de Ampla Participação da Estratégia de
Saúde Digital para o Brasil 2020-2028 (ESD28).
18. Registra-se que, em atendimento ao item 93.3 do Manual de Acompanhamento do TCU, aprovado
pela Portaria-Segecex 27/2016, o envio deste relatório para comentários dos gestores foi dispensado, uma vez
que os achados e as análises realizadas foram apresentados e discutidos com Ministério da Saúde ao longo do
acompanhamento, conforme os preceitos da “metodologia ágil” descritos nesta seção.
19. Por fim, ressalte-se que esse trabalho não teve caráter de controle prévio, mas sim de controle
concomitante e periódico, nos termos do item 10 do Manual de Acompanhamento do TCU e artigos 241 e 242
do Regimento Interno do TCU.
2 Visão Geral
20. Este capítulo descreve os conceitos de governança corporativa, governança pública
(organizacional) e governança de TIC, identifica os responsáveis pela implementação das práticas de
governança e lista os principais instrumentos de planejamento de observância obrigatória pelo Ministério da
Saúde na implementação destes conceitos.
2.1 Conceitos de governança
21. O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC, 2015) define governança corporativa,
conceito que é tipicamente utilizado na iniciativa privada, como:
Governança corporativa é o sistema pelo qual as empresas e demais organizações são dirigidas,
monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre sócios, conselho de administração, diretoria,
órgãos de fiscalização e controle e demais partes interessadas.
22. No setor público, com o propósito de apoiar a melhoria do desempenho das organizações públicas
jurisdicionadas, o TCU adaptou o conceito oriundo da iniciativa privada sob o termo governança pública
organizacional, definindo-o como (TCU, 2020):
É a aplicação de práticas de liderança, de estratégia e de controle, que permitem aos mandatários de uma
organização pública e às partes nela interessadas avaliar sua situação e demandas, direcionar a sua atuação e
monitorar o seu funcionamento, de modo a aumentar as chances de entrega de bons resultados aos cidadãos, em
termos de serviços e de políticas públicas (grifo nosso).
23. Este conceito, por sua vez, encontra-se positivado no Art. 2º, inciso I, do Decreto nº 9.203, de 22 de
novembro de 2017, que define o termo governança pública (sem o atributo “organizacional”), consoante a
definição do Tribunal, como:
Art. 2º Para os efeitos do disposto neste Decreto, considera-se:
156
I - governança pública - conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática

para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de
serviços de interesse da sociedade (grifo nosso).
24. Por fim, transcreve-se o conceito de Governança de TIC definido no Guia de Governança de TIC
do SISP (MPOG, 2017), aplicável à Administração Pública Federal (APF):
É o sistema pelo qual o uso atual e futuro da TIC é dirigido e controlado, mediante avaliação e
direcionamento do uso da TIC para dar suporte à organização e monitorar seu uso para realizar os planos,
incluída a estratégia e as políticas de uso da TIC dentro da organização.
2.2 Atores da governança pública na saúde
25. As atribuições de governança na função saúde são exercidas conjuntamente por um arranjo
complexo de um número elevado de conselhos, comissões e comitês, atuantes nas três esferas da federação. No
âmbito federal, destacam-se as seguintes estruturas responsáveis pelas funções de governança organizacional:
▪ CNS (Conselho Nacional de Saúde): composto por 48 conselheiros eleitos a cada três anos, com
representantes do MS, CONASS, CONASEMS, profissionais de saúde, prestadores de serviços e grupos de
usuários, tem como principais atribuições aprovar o orçamento da saúde, avaliar o PNS (Plano Nacional de
Saúde) e acompanhar e fiscalizar as políticas públicas de saúde.
▪ CIT (Comissão Intergestores Tripartite): composto por representantes do MS, CONASS e
CONASEMS, tem como principal atribuição promover negociações e pactuações entre União, estados e
municípios sobre diretrizes, regras financeiras, operacionais e administrativas sobre assuntos que requerem
articulação e coordenação entre os gestores do SUS nos três âmbitos da Federação.
▪ CIG (Comitê Interno de Governança): composto pelo Ministro da Saúde, pelo Secretário-Executivo
e o e pelos titulares das demais Secretarias, tem como principais atribuições auxiliar a alta administração a
implementar e manter os processos, estruturas e mecanismos de governança do Ministério, acompanhar os
resultados, promover iniciativas para o aprimoramento institucional e aprimoramento do processo decisório no
âmbito do Ministério.
26. Essas estruturas de governança possuem análogos nos níveis estadual, regional e municipal,
formados principalmente pelos CES (Conselhos Estaduais de Saúde), CMS (Conselhos Municipais de Saúde),
CIR (Comissões Intergestores Regionais), CIB (Comissões Intergestores Bipartites) e demais estruturas de
governança das secretarias de saúde estaduais e municipais.
27. Observa-se que o CONASS e CONASEMS, embora consistam em associações de direito privado,
que representam, respectivamente, as secretarias estaduais e municipais de saúde, desempenham um papel
importante na governança da saúde, justamente por serem partícipes do CNS e da CIT.
28. Observa-se ainda que, conforme mencionado na seção 1.1, a atuação do CNS e da CIT foi excluída
do escopo deste trabalho, uma vez que segundo a avaliação da equipe do acompanhamento, estes colegiados não
foram considerados como atendentes aos critérios de risco, relevância, materialidade e oportunidade necessários
para que fossem incluídos no escopo do ciclo atual do acompanhamento. Não obstante, eles podem vir a se
tornar objeto de avalições futuras.
29. Considerou-se que a atuação do CIG deveria ser acompanhada, uma vez que, conforme explicado
na seção 2.4, a atuação deste comitê está diretamente relacionada à obtenção de resultados de TIC. Ademais,
registra-se que suas atribuições não se confundem com as das demais estruturas de governança da saúde,
sendo este um comitê estritamente interno ao Ministério da Saúde.
2.3 Atores da Governança de TIC na Saúde
30. Assim como ocorre na governança pública, as atribuições de governança de TIC na saúde são
exercidas por várias estruturas de forma concomitante. No contexto de cada entidade da saúde, há um comitê de
tecnologia de informação responsável internamente pela governança da TIC e no contexto mais amplo do SUS,
há um comitê interinstitucional responsável pela governança das ações de “transformação digital” que envolvem
as entidades do SUS como um todo.
2.3.1 CGSD (Comitê Gestor de Saúde Digital)
31. O CGSD foi instituído pela resolução CIT 05/2016 como Comitê Gestor da Estratégia e-Saúde e
posteriormente redesignado pela resolução CIT 46 /2019 como Comitê Gestor de Saúde Digital. A instituição
vigente do comitê foi feita por meio da Portaria GM/MS 535/2021, na qual estão descritas suas competências,
composição e regras de funcionamento.
32. O comitê é composto por representantes da Secretaria Executiva, das secretarias finalísticas do
Ministério, da ANS, da ANVISA, do CONASS e do CONASEMS. Sua coordenação cabe à Secretaria
157
Executiva do Ministério e a função de “secretariado executivo” (termo utilizado nos normativos para se referir à
coordenação do comitê) compete ao Datasus (sem que haja especificação de a qual unidade do Datasus cabe
esta responsabilidade).
33. As competências do CGSD consistem precipuamente em coordenar as ações relacionadas à
“transformação digital” da saúde no país e, em particular, pela governança da PNIIS (Política Nacional de
Informação e Informática em Saúde) e da ESD28 (Estratégia de Saúde Digital).
34. No decorrer deste trabalho, ficou evidenciado que o CGSD tem aprimorado de forma bastante
significativa sua maturidade, o que será mais bem detalhado na seção 5.1.
2.3.2 CIINFO (Comitê de Informação e Informática em Saúde)
35. O CIINFO foi instituído originalmente pela Portaria GM/MS 2.466/2009 em cumprimento às
orientações da Instrução Normativa 4, de 19 de maio de 2008, da SLTI/MPOG. O seu ato constitutivo atual foi
implementado pela Portaria GM/MS 1.001/2021, que alterou a Portaria de Consolidação GM/MS 1/2017,
definindo suas competências, composição e regras de funcionamento vigentes.
36. O comitê é composto pelo Secretário-Executivo, pelos titulares das secretarias finalísticas e pelo
Diretor do Datasus. Sua presidência é exercida pelo Secretário-Executivo do Ministério e a função de secretaria
executiva do comitê é exercida pela CGGOV/DATASUS (Coordenação-Geral de Governança e Gestão de
Projetos em TIC).
37. As competências do CIINFO são típicas de comitês de tecnologia da informação e consistem
precipuamente em funções deliberativas sobre assuntos estratégicos relacionados à TIC do Ministério
(componente “direcionamento da gestão”), assim como em funções de monitoramento e avaliação da TIC
necessárias à boa direção.
38. Vale destacar o inciso I do Parágrafo único do Art. 245 da Portaria de Consolidação GM/MS
1/2017, que, ao listar as finalidades do comitê, enfatiza a preocupação de que a governança de TIC seja
considerada como “parte da governança corporativa do Ministério da Saúde”.
I - assegurar que a governança de Tecnologia da Informação e Comunicação - TIC seja devidamente
considerada como parte da governança corporativa no Ministério da Saúde (grifo nosso).
39. Destaca-se aqui este trecho da norma para reforçar que a governança de TIC não deve ser
considerada de forma isolada, mas sim como parte do sistema de governança pública
corporativa/organizacional, conforme mais bem detalhado na seção “Responsabilidade pela governança”.
2.3.3 CETIC (Comitê Executivo de Tecnologia da Informação e Comunicação)
40. O CETIC foi instituído pela Portaria GM/MS 1.001/2021, o mesmo normativo que reformulou o
CIINFO para a sua atual formatação. Embora o CETIC seja um comitê concebido para o desempenho de ações
de cunho tático/operacional, ele desempenha um papel importante de apoio ao CIINFO, o que o torna uma
estrutura relevante dentro do sistema de governança de TIC do Ministério, como será mais bem exposto a
seguir.
41. Ao CETIC competem as atribuições tipicamente gerenciais da TIC, no entanto, a ele também
competem muitas atribuições típicas de governança, de forma direta, como por meio da definição de objetivos
estratégicos de TIC, e de forma indireta, por meio do exercício de suas atribuições executivas de assessoramento
do CIINFO.
42. Os incisos I e II do Art. 250 da Portaria de Consolidação GM/MS 1/2017 listam algumas
atribuições típicas de governança (direcionamento, por meio da aprovação de objetivos estratégicos e
monitoramento da TIC):
I - elaborar, implementar e coordenar propostas de políticas, planos, diretrizes, objetivos estratégicos de
TIC;
II - monitorar a execução das políticas, planos e indicadores de desempenho de TIC.
43. Os incisos IV, V e VI, por sua vez, listam atribuições de apoio do CETIC, que deve subsidiar o
CIINFO com os insumos necessários para a tomada de decisão no nível estratégico:
III - analisar e encaminhar ao CIINFO/MS para aprovação e priorização as demandas de novas soluções
de TIC de natureza corporativa, assim como demandas de manutenção com impacto significativo sobre os
planos de TIC;
IV - propor ao CIINFO/MS a classificação como corporativa ou departamental de solução de TIC nos
casos em que houver dúvida entre as partes envolvidas;
158
V - submeter periodicamente ao CIINFO/MS, as propostas de melhorias e ajustes julgados necessários e

as informações consolidadas sobre a situação da governança, da gestão e do uso de TIC no Ministério da Saúde,
em especial sobre:
a) a execução dos planos e das ações corporativas relativos a TIC;
b) a evolução dos indicadores de desempenho de TIC;
c) o tratamento de riscos relacionados a TIC;
d) a capacidade e a disponibilidade de recursos de TIC; e
e) os resultados de auditorias de TIC realizadas no Ministério da Saúde.
(...)
Parágrafo único. O CETIC/MS encaminhará as informações previstas no inciso V pelo menos 10 (dez)
dias antes das reuniões do CIINFO/MS.
44. Vale ressaltar que, embora o CIG não seja uma estrutura de governança específica de TI, a boa
governança da TIC depende de seu funcionamento adequado, visto que ele exerce o papel de órgão máximo de
governança internamento ao Ministério. A seção a seguir descreve de forma mais detalhada como a governança
de TIC deve ser considerada como responsabilidade da alta administração, da mesma forma que a governança
organizacional.
2.4 Responsabilidade pela governança
45. Os próprios conceitos de governança corporativa/organizacional, deixam claro que ela é uma
responsabilidade da alta administração da organização, a quem cabe “avaliar, direcionar e monitorar a gestão,
com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços”. A esse respeito, não se vislumbra
qualquer objeção relevante.
46. Contudo, para enfatizar que governança de TIC também é responsabilidade da alta administração,
vale mencionar que o assunto já foi abordado pelo Tribunal com profundidade no Acordão 2.308/2010-TCU-
Plenário, da relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, segundo o qual a “responsabilidade por prover uma boa
governança de TI é dos executivos e da alta administração da organização”. Portanto, a responsabilidade de
“governar a TIC” não pode ser considerada como uma responsabilidade da própria TIC.
47. Enfatiza-se, que não haveria como ser diferente, uma vez que a “Governança da TI é um
componente ou um subconjunto da governança organizacional”, conforme nota constante da Norma ABNT
NBR ISOI/IEC 38500:2018 (ABNT, 2018, p. 3).
48. O fato de as estruturas de governanças de TIC estarem inseridas dentro do contexto das estruturas
de governança organizacional torna evidente que a boa governança de TIC depende da boa governança
organizacional. Para fazer uma analogia didática entre a governança de uma organização e condução de um
navio, sugere-se a reflexão de que a condução adequada das tarefas na casa de máquinas de um navio, por
melhor que seja feita, só contribuirá para que o navio alcance seu destino caso o navio seja direcionado no rumo
certo.
49. Vale registrar que o conceito de “alta administração” no âmbito da APF, está definido no Decreto
9.203/2017 como:
Art. 2º Para os efeitos do disposto neste Decreto, considera-se:
(...)
III - alta administração - Ministros de Estado, ocupantes de cargos de natureza especial, ocupantes de
cargo de nível 6 do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS e presidentes e diretores de autarquias,
inclusive as especiais, e de fundações públicas ou autoridades de hierarquia equivalente.
50. Portanto, a governança organizacional de TIC no Ministério da Saúde é responsabilidade direta do
Ministro da Saúde e da Secretaria Executiva, a quem cabe prezar pela sua boa condução, sem prejuízo das
responsabilidades das instâncias auxiliares, como por exemplo, a auditoria interna, a quem o Art. 18 do mesmo
decreto atribui a responsabilidade de “avaliar e melhorar a eficácia dos processos de gerenciamento de riscos,
dos controles e da governança” (grifo nosso).
2.5 Instrumentos de Planejamento da Governança
51. Nesta seção, descreve-se de forma breve os principais instrumentos de planejamento utilizados na
definição das ações de TIC na função saúde. Tais instrumentos incluem não somente os planos específicos de
TIC, mas também os planos aplicáveis à função Saúde como um todo, uma vez que o planejamento de TIC
necessariamente precisa estar alinhado com os objetivos pretendidos.
52. Observa-se que a importância destes instrumentos no contexto da governança é evidente, uma vez
que é principalmente por meio deles a que as decisões mais importantes de direcionamento são registradas,
159
registros que posteriormente servem como referências para as ações de monitoramento e avaliação e
redirecionamento.
2.5.1 Instrumentos de Planejamento Gerais
53. O sistema de planejamento da APF é composto por vários planos complementares, que registram
os objetivos a serem perseguidos com detalhamento crescentes. Nesta subseção, faz-se breve descrição do
conteúdo presente nos instrumentos mais gerais de planejamento da função Saúde, com vistas a construção de
uma visão geral de toda a cadeia de refinamento dos planos para a Saúde culminando nas ações de TIC.
54. Pode-se identificar três níveis de planejamento com detalhamentos crescentes: planos
governamentais, aplicáveis para toda a APF (PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária
Anual – LOA); planos setoriais específicos para a saúde (Plano Nacional de Saúde – PNS e Programação Anual
de Saúde – PAS); e planos internos das entidades públicas (Planejamento Estratégico Institucional – PEI).
PPA, LDO e LOA
55. Os instrumentos de planejamento orçamentários contêm os objetivos mais genéricos pretendidos
pelo governo para perseguição durante sua gestão. Na prática, de forma resumida, o PPA (Plano Plurianual)
elenca diretrizes bastante gerais estabelecendo as prioridades da gestão para os próximos quatro anos e define,
de forma mais concreta, programas prioritários (cada um acompanhado de um objetivo e uma meta).
56. A Tabela 1 lista os sete programas constantes do Anexo I do PPA 2020-2023 sob responsabilidade
do Ministério da Saúde. Todos estes programas estão vinculados à diretriz “11 - Ampliação da cobertura e da
resolutividade da atenção primária à saúde, com prioridade na prevenção, e o fortalecimento da integração entre
os serviços de saúde” constante do inciso XI, Art. 3, do PPA 2020-2023.
Código Nome do Objetivo Meta

Programa
5017 Assistência 1239 - Promover ações que garantam e 052I - Adquirir 100% dos medicamentos e
Farmacêutica no ampliem o acesso da população a insumos estratégicos sob responsabilidade
SUS medicamentos e insumos estratégicos, com de compra centralizada pelo Ministério da
qualidade, segurança, eficácia, em tempo Saúde para abastecimento do SUS
oportuno, promovendo seu uso racional
5018 Atenção 1229 - Promover a ampliação da oferta de 051Z - Ampliar para 46,7% o índice de
Especializada à serviços da atenção especializada com vista transplantes de órgãos sólidos
Saúde a ampliação do acesso e redução das realizados/pmp
desigualdades regionais.
5019 Atenção Primária à 1182 - Promover a ampliação e a 0508 - Ampliar para 72,71% a cobertura da
Saúde resolutividade das ações e serviços da Atenção Primária à Saúde
atenção primária de forma integrada e
planejada
5020 Desenvolvimento 1234 - Fomentar a produção do 052A - Fomentar o total de 500 pesquisas
Científico, conhecimento científico, promovendo o científicas e tecnológicas visando à
Tecnológico e acesso da população às tecnologias em produção de evidências e à geração de
Produtivo em Saúde saúde de forma equitativa, igualitária, soluções tecnológicas para subsidiar a
progressiva e sustentável. melhoria da qualidade e da resolutividade
das ações e serviços de saúde
5021 Gestão e 1217 - Aperfeiçoar a gestão do SUS 0517 - Ampliar para 92% a informatização
Organização do visando a garantia do acesso a bens e das equipes da Atenção Primária à Saúde
SUS serviços de saúde equitativos e de
qualidade.
5022 Proteção, 1241 - Fortalecer a proteção, promoção e 052N - Ampliar para 65% a proporção de
Promoção e recuperação da Saúde Indígena crianças indígenas menores de 1 ano com
Recuperação da acesso às consultas preconizadas de
Saúde Indígena crescimento e desenvolvimento (CeD)
5023 Vigilância em 1200 - Reduzir ou controlar a ocorrência de 052K - Adquirir 100% de imunobiológicos
Saúde doenças e agravos passíveis de prevenção e de responsabilidade do Ministério da
controle Saúde, conforme programação anual
Tabela 1 - Lista de Programa priorizados no PPA 2020-2023 cujo órgão responsável é o Ministério da Saúde (fonte: Anexo I do PPA)
57. Estes sete programas, objetivos e metas constantes do PPA, por óbvio, possuem um detalhamento
bastante restrito. Cabe a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e à LOA (Lei Orçamentária Anual), que são
publicadas anualmente, complementar o PPA, por meio da definição da programação dos gastos
160
governamentais, com respectiva previsão de receitas para seu custeio, e por meio da definição das regras gerais
para orientar a execução orçamentária.
58. Em algumas áreas de atuação governamental, como no caso da Saúde, estes instrumentos de
planejamento gerais para APF são ainda mais bem detalhados por meio de instrumentos de planejamento
setorial, tal como o PNS (Plano Nacional de Saúde) e PAS (Programação Anual de Saúde), que serão tratados a
seguir.
PNS, PAS
59. Segundo definição constante do próprio PNS 2020-2023, o PNS (Plano Nacional de Saúde) é:
(...) um instrumento de gestão orientador do processo de planejamento do SUS na esfera federal, explicita
os compromissos do governo para o setor saúde e reflete, a partir da análise situacional, as necessidades de
saúde da população. O Plano de Saúde configura-se como base para a execução, o acompanhamento e a
avaliação da gestão do sistema de saúde (grifo nosso).
60. A previsão legal de criação do PNS decorre indiretamente do §4º, Art. 165, da Constituição
Federal, que faz referência à existência de planos setoriais, e a previsão expressa de sua criação decorre dos arts.
15 e 16 da Lei 8.080/1990. A sua elaboração é realizada em consonância com os instrumentos de planejamento
orçamentários e às diretrizes estabelecidas pelo CNS e pelas Conferências de Saúde, realizadas a cada quatro
anos.
61. A maior parte do conteúdo do PNS consiste em descrever uma “análise situacional”, retratando por
meio de estatísticas a situação da saúde no país (Capítulo 3). Além disto, o plano contém elementos do
planejamento estratégico do Ministério da Saúde (missão, visão, valores, diretrizes, cadeia de valor e mapa
estratégico, constantes do Capítulo 2), uma lista de 15 “indicadores gerais da política nacional de saúde”
(Capítulo 4) e uma lista de 7 objetivos (que correspondem, na versão atual, aos objetivos previstos na PPA
transcritos na Tabela 1), detalhados com 93 metas e respectivos indicadores. Há também a previsão de sete
projetos estratégicos para implementação dos objetivos relacionados à produção de conhecimento científica e
aperfeiçoamento da gestão do SUS (objetivos correspondentes aos programas 5020 e 5021 da tabela
mencionada).
62. Por meio da ampliação do número de metas e indicadores, o PNS dá um passo adiante no
refinamento do planejamento já constante dos instrumentos orçamentários. Contudo, como será mais bem
explorado no Capítulo 4, esse detalhamento adicional não contempla todos os elementos necessários a uma boa
governança, principalmente pela quase inexistência de definições de projetos estratégicos (com respectivo
detalhamento). Além disso, como será mais bem detalhado no mesmo Capítulo, a versão vigente do plano
possui elementos que seriam mais adequadamente inseridos no PEI (Plano Estratégico Institucional) do
Ministério. Ademais, há inconsistências evidentes decorrentes da existência de dois conjuntos distintos de
objetivos no Plano, conforme detalhado no parágrafo 130.
63. Menciona-se ainda a existência das PAS (Programação Anual de Saúde), que mantém uma relação
com o PNS análoga à relação que a LOA mantém com o PPA, detalhando alguns elementos do plano para cada
novo exercício. Na prática, a PAS acrescenta aos objetivos e metas já constantes do PNS os dados das ações
orçamentárias associados a eles com respectivos valores previstos no PLOA (Projeto de Lei Orçamentária
Anual), sem introduzir novos elementos no planejamento (além dos contábeis).
PEI
64. Os instrumentos de planejamento descritos até agora contemplam as ações do Estado como um
todo, servindo inclusive como referências para as ações de estados e municípios, assim como demais entidades
do sistema de saúde, como agências reguladoras. Contudo, visando dar um passo adianta no refinamento do
planejamento, o PPA 2020-2023 previu a obrigatoriedade de que cada entidade da APF promovesse o seu
próprio refinamento do planejamento por meio de planos estratégicos internos – Art. 22 da Lei 13.971/2019
(PPA 2020-2023).
65. A regulamentação do dispositivo do PPA foi feita por meio de Portaria do Ministério da Economia
(IN ME/SE 24/2020), que estipulou regras para sua elaboração e divulgação, assim como detalhamento de
conteúdo mínimo que deveria constar do plano, a saber: cadeia de valor, identidade estratégica da instituição
(missão, visão de futuro, valores e mapa estratégico), objetivos estratégicos e respectivas metas, indicadores e
projetos estratégicos (que deveriam ser detalhados com as principais entregas, com prazos e unidades
responsáveis). Ademais, informações mais bem detalhadas para sua implementação estão contidas no Guia
Técnico de Gestão Estratégico publicado pelo ME (Brasil, 2020).
161
66. Os objetivos, metas, indicadores e projetos estratégicos que deveriam constar destes planos
correspondem a uma das formas mais importantes de ação de direcionamento das estruturas de governança que
delineiam a visão de futuro que se pretende alcançar nas ações governamentais relacionadas à saúde e servem
como parâmetros necessários ao direcionamento das ações de TIC.
2.5.2 Instrumentos de Planejamento de TIC
67. Dando continuidade ao refinamento do planejamento, o ordenamento jurídico prevê a
implementação de vários instrumentos específicos para o direcionamento das ações de TIC. Similarmente ao
refinamento do planejamento dos instrumentos da seção anterior, o planejamento das ações de TIC da APF são
realizadas em três níveis: planos governamentais, aplicáveis para toda a APF (e-Digital – Estratégia Brasileira
para a Transformação Digital; EGD – Estratégia de Governo Digital); planos setoriais específicos para a saúde
(PNIIS – Política Nacional de Informática e Informações em Saúde; e-Saúde – Estratégia e-Saúde para o Brasil;
PAM&A – Plano de Ação, Monitoramento e Avaliação da Estratégia de Saúde Digital para o Brasil; e ESD28 –
Estratégia de Saúde Digital); e planos internos das entidades públicas: – PDTIC (Plano Diretor de Tecnologia da
Informação), o PDT (Plano de Transformação Digital) e o PDA (Plano de Dados Abertos).
e-Digital e EGD
68. No nível governamental, o planejamento das ações de TIC e, em particular, as ações de
“transformação digital” passou a contar em 2018 com a e-Digital (Estratégia Brasileira para a Transformação
Digital). Este plano foi produto dos esforços do GTI (Grupo de Trabalho Interministerial) instituído por meio da
Portaria MCTIC 842/2017, que elaborou a minuta do documento. Posteriormente, essa minuta recebeu
contribuições mediante consulta pública, consulta a especialistas e pela realização de fóruns e seminários.
69. O documento contém algumas dezenas de objetivos (chamados no documento de “visão de
futuro”), 100 ações estratégicas e algumas dezenas de indicadores. Essas ações estão divididas em duas
categorias principais: “Eixos Habilitadores”, que contêm práticas estruturantes de caráter transversal; e “Eixos
de Transformação Digital”, que contêm práticas com finalidades específicas. O número de ações previstas de
acordo com estas categorias é mostrado na Figura 4.
Figura 4 - Número de ações por categoria da e-Digital (Fonte: e-Digital)

70. Além dos objetivos, ações e indicadores, o documento contém uma seção de diagnóstico para cada
um dos eixos (categorias), descrevendo a situação do país nestes temas à época da publicação do estratégica.
71. As iniciativas de transformação digital do governo federal foram posteriormente, em 2020, objeto
de uma atualização por meio da EGD (Estratégia de Governo Digital), aprovada como anexo do Decreto
10.332/2020. Este Decreto, além de aprovar a EGD, também criou vários mecanismos para governança da TIC
nas instituições da APF, obrigando-as a criarem seus Comitês de Governança Digital e a elaborarem seus
PDTIC, PTD e PDA, instrumentos de planejamento da TIC internos de cada órgão e entidade da APF, descrito
com maior detalhamento ainda neste Capítulo.
72. A EGD é composta por 58 iniciativas, divididas em 18 objetivos (Anexo do Decreto 10.332/2020).
A despeito do uso dos termos “objetivo” e “iniciativa”, por comparação aos demais instrumentos de
planejamento, as iniciativas da EGD podem ser mais bem compreendidas como objetivos, e os itens chamados
162
de objetivos corresponderiam mais fielmente à nomenclatura de outros planos como meras

categorias/agrupadores de objetivos relacionados, a exemplo do objetivo/categoria/agrupador "Objetivo 8 -
Serviços públicos do futuro e tecnologias emergentes".
PNIIS, e-Saúde, PAM&A e ESD28
73. Dando prosseguimento no refinamento do planejamento de TIC, desta vez no nível “setorial”,
aplicável à área da saúde como um todo, a OMS (Organização Mundial da Saúde) em parceria com a UIT
(União Internacional das Telecomunicações) publicou, em 2012, o Pacote de Ferramentas da Estratégia
Nacional de e-Saúde (OMS, 2012), um “marco de referência” contendo orientações práticas para que os países
membros da OMS elaborarem suas estratégicas nacionais de e-Saúde.
74. Este “pacote de ferramentas” é composto por três partes abrangendo as preocupações típicas de
governança para uma estratégia de “e-Saúde”: direcionamento/planejamento nas partes 1 e 2 (“1. Estabelecer
uma Visão Nacional de eSaúde” e “2. Desenvolver um Plano de Ação Nacional de eSaúde”) e monitoramento e
avaliação na parte 3 (“3. Monitorização e Avaliação”).
75. Seguindo de forma próxima os instrumentos propostos pela OMS/UIT, o Brasil vem desde então
produzindo vários instrumentos de planejamento, descritos a seguir, culminando na atual ESD28 (Estratégia de
Saúde Digital para o Brasil 2020-2028), principal documento orientador das ações relacionadas à estratégia de
governo digital do país no setor da saúde.
76. A PNISS (Política Nacional de Informação e Informática em Saúde) foi inicialmente publicada em
2015 e posteriormente atualizada em 2021 por meio da Portaria GM/MS 1.768/2021. A Política, na sua atual
versão, estabelece um conjunto de 12 princípios e 57 diretrizes, divididas em 7 categorias, denominadas de
“prioridades”:
Prioridade Número de
Diretrizes
Governança e gestão no âmbito da PNIIS 14
Informatização das instituições de saúde públicas e 6
privadas
Suporte à melhoria da atenção à saúde 5
Engajamento do usuário como protagonista da sua 7
saúde
Formação e capacitação de recursos humanos 8
Ambiente de conectividade em saúde 6
Ecossistema de inovação 11
Tabela 2 - Número de diretrizes por prioridade da PNISS 2021.
77. Além disto, a Política define as responsabilidades dos vários atores envolvidos na implementação
da estratégia nacional de saúde digital, incluindo o MS, gestores estaduais e municipais, entidades públicas e
privadas, prestadores de serviço, profissionais, usuários e instâncias de controle. Em particular, a PNISS em seu
Art. 4º, §1, reforça o papel do CGSD como instância máxima de governança das ações de transformação digital
na saúde:
§ 1º O Comitê Gestor de Saúde Digital (CGSD) é a instância de decisão colegiada, com funções
normativas, diretivas, de monitoramento e avaliação das atividades relativas aos sistemas de informação em
saúde, da PNIIS, da Estratégia de Saúde Digital e da Estratégia de Governo Digital no âmbito do Ministério da
Saúde e do SUS.
78. De forma alinhada às diretrizes propostas na PNIIS e aos instrumentos de planejamentos da
OMS/UIT, a e-Saúde (Estratégia e-Saúde para o Brasil) foi publicada em 2017, dando um passo adiante no
processo de refinamento do detalhamento da estratégia. Além de conter um diagnóstico da situação vigente à
época das práticas de governança da estratégia, dos padrões de interoperabilidade, da infraestrutura e dos
recursos humanos necessários a implementação da Saúde Digital. Na e-Saúde, foram definidas as seguintes
nove “ações estratégicas”, detalhadas em “50 resultados esperados”:
Ação Estratégica Número de Resultados
Esperados
Reduzir a fragmentação das iniciativas no SUS e aprimorar 5
a governança da estratégia de e-Saúde
Fortalecer a intersetorialidade de governança de e-Saúde 7
Elaborar o marco legal de e-Saúde no País 8
163
Definir e implantar uma arquitetura para a e-Saúde 2

Definir e implantar os sistemas e serviços de e-Saúde 2
integrado ao SUS
Disponibilizar serviços de infraestrutura computacional 6
Criar arquitetura de referência para sustentação dos 2
serviços de infraestrutura
Criar a certificação em e-Saúde para trabalhadores do SUS 9
Promover a facilitação do acesso à informação em saúde 5
para a população
Tabela 3 - Lista de "ações estratégicas" com respectivos números de "resultados esperados" da e-Saúde (2017).
79. O próximo passo no refinamento do planejamento das ações de Saúde Digital se deu por meio da
aprovação, em dezembro de 2019, na 34ª Reunião Ordinária do CGSD, do PAM&A (Plano de Ação,
Monitoramento e Avaliação da Estratégia de Saúde Digital para o Brasil) que teve como objetivo central
“identificar, priorizar e integrar, de forma coordenada, programas, projetos e ações de saúde, serviços e sistemas
de informação e comunicação, mecanismos de financiamento, infraestrutura, governança, tecnologias e recursos
humanos, de forma a atingir a visão da ESD, da qual é parte integrante”.
80. De forma concreta, o PAM&A é um documento que contém uma descrição das estruturas de gestão
e governança das atuais iniciativas de Saúde Digital (em particular, aquelas sob responsabilidade do CGSD) e
apresenta um passo adiante no refinamento do planejamento da Estratégia de Saúde Digital por meio de
ferramentas de gestão de projetos/programas para o Programa Conecte SUS (a saber, estrutura analítica do
projeto/programa, cronograma e descrição resumida das ações previstas – “iniciativas”).
81. O Programa Conecte SUS, por sua vez, aprovado pela Portaria GM/MS 1.434/2020, consiste em
dois outros programas:
▪ o programa de implantação da RNDS (Rede Nacional de Dados em Saúde), que consiste em um
conjunto de projetos visando a criação da infraestrutura computacional necessária para que os diversos atores
envolvidos no sistema de saúde possam trocar informações por meio de uma plataforma nacional (na prática,
um conjunto de “serviços web”) respeitando padrões de descrição da informação previamente acordados em
“padrões de interoperabilidade”; e
▪ o programa Informatiza APS (Programa de Apoio à Informatização e Qualificação dos Dados da
Atenção Primária à Saúde), instituído pela Portaria GM/MS 2.983/2019, que consiste na oferta de incentivos
financeiros aos municípios para que implantem o prontuário eletrônico nas equipes de equipes de Saúde da
Família (eSF) e de Atenção Primária à Saúde (eAP).
82. Visando sistematizar e consolidar estes diversos planos relacionados à Saúde Digital em um
documento único, a Portaria GM/MS 3.632/2020 aprovou a ESD28 (Estratégia de Saúde Digital para o Brasil),
documento que contém o maior refinamento dos planos para a Saúde Digital sob escopo do CGSD.
83. A ESD28 é constituída principalmente por duas partes: um plano de ação descrevendo as 7
prioridades da estratégia, desdobrada sem 18 subprioridades e 35 ações; e um plano de avaliação e
monitoramento, descrevendo 2 prioridades para o monitoramento da estratégia, a saber:
▪ Prioridade 1: Consolidar o modelo de Monitoramento e Avaliação do Conecte SUS
▪ Prioridade 2: Estabelecimento do modelo de Monitoramento e Avaliação (M&A) para a
colaboração
84. A Figura 5, extraída de apresentação da última reunião ordinária do CGSD (similar a figura
constante da estratégia), detalha as prioridades, subprioridades e ações constante da ESD28 e que são objetivo
de acompanhamento mensal por parte do comitê em suas reuniões ordinárias.
164
Figura 5 - Prioridades, subprioridades e ações da ESD28 (Fonte: slides da 4º Reunião Ordinária do CGSD de 2022).
85. Vale observar que o conteúdo da ESD28 contém vários elementos típicos de um plano de
projeto/programa, com definições de reponsabilidades e cronogramas, o que o torna um documento mais
concreto em relação aos instrumentos de planejamento anteriores.
PDTIC (ou PDTI), PTD e PDA
86. A existência dos instrumentos de planejamento setoriais não torna prescindível a criação de
instrumentos de planejamento internos dos órgãos e entidades da APF. Nesta linha, há um longo histórico de
amadurecimento normativo, que remonta ao menos à IN SLTI/MPOG 04/2008, que previa a criação de comitês
de TIC na APF e de PDTIC (Plano Diretor de Tecnologia da Informação e Comunicações) no contexto da
contratação de serviços de TIC.
87. Atualmente, o Decreto 10.322/2020, que trata da Estratégia de Governo Digital, é o normativo mais
atual contendo as normas para elaboração dos instrumentos internos de planejamento de TIC na APF.
88. Os requisitos mais importantes para elaboração do PDTIC (Plano Diretor de Tecnologia da
Informação e Comunicações) estão detalhados no Art. 6 da Portaria SGD/ME 778/2019, transcrita a seguir:
Art. 6º O PDTIC é o instrumento de alinhamento entre as estratégias e os planos de TIC e as estratégias
organizacionais, e deverá:
I - observar, no que couber, o guia de PDTIC do SISP;
II - estar alinhado à Estratégia de Governança Digital - EGD e ao Planejamento Estratégico Institucional -
PEI e, na ausência deste, ao Plano Plurianual - PPA;
III - conter, no mínimo:
a) inventário de necessidades priorizado;
b) plano de metas e ações;
c) plano de gestão de pessoas;
d) plano orçamentário; e
e) plano de gestão de riscos;
IV - possuir uma ou mais metas para cada objetivo estratégico ou necessidade de TI, devendo cada meta
ser composta por indicador, valor e prazo;
V - ter um processo de acompanhamento formalizado para monitorar e avaliar a implementação das
ações, o uso dos recursos e a entrega dos serviços, com o objetivo de atender às estratégias e aos objetivos
institucionais e, primordialmente, verificar o alcance das metas estabelecidas e, se necessário, estabelecer ações
para corrigir possíveis desvios; e
VI - ter vigência mínima de dois anos com revisão anual.
89. Vale ressaltar que o PDTIC trata de preocupações internas de cada órgão ou entidades, como por
exemplo, ao mencionar a necessidade de detalhamento do “plano de gestão de pessoas” no inciso III transcrito
acima, o que não caberia em um plano setorial. Portanto, é vidente que por mais que número elevado de ações
165
de TIC do Ministério da Saúde sejam atualmente objeto das ações de governança do CGSD, resta ainda a
necessidade de que o MS realize seu planejamento interno de forma adequada, visando, inclusive, dar suporte às
ações de Saúde Digital naquilo que lhe couber.
90. No contexto do Ministério da Saúde, o PTIC atual foi aprovado na 1ª Reunião Ordinária do
CIINFO, ocorrida em 04/02/2022. Devido à aprovação recente do plano, a avaliação da regularidade do
conteúdo do PDTIC não foi objeto de avaliação no presente ciclo do acompanhamento.
91. Acrescentando à lista de instrumentos de planejamento afetos à TIC, o Decreto 10.332/2020, que
institui a Estratégia de Governo Digital, previu que os órgãos e entidade da APF deveriam elaborar seus PTD
(Plano de Transformação Digital), que deveriam conter, no mínimo, as ações previstas: para transformação
digital dos serviços ofertados pela repartição; para unificação de canais digitais; para o aperfeiçoamento da
interoperabilidade de sistemas de informação; e para o aperfeiçoamento da segurança e privacidade dos dados.
92. Adicionalmente, a Portaria Interministerial SEME/SGPR/SEDGG/ME 1/2020 introduziu requisitos
de monitoramento do PTD, cuja execução deve ser acompanhada por meio da “prestação de informações sobre
a execução do plano de forma sistemática e regular” e por meio de “reuniões de acompanhamento”.
93. No contexto do Ministério da Saúde, o PTD foi aprovado na 2ª Reunião Ordinária do CIINFO,
ocorrida em 11/05/2022. Devido à aprovação recente do plano e ao fato de ele ainda não ter sido publicado, a
avaliação da regularidade do conteúdo do PTD não foi objeto de avaliação no presente ciclo do
acompanhamento.
94. Como último instrumento de planejamento, também ligado diretamente às preocupações de TIC, o
Decreto 8.777/2016, que institui a Política de Dados Abertos do Poder Executivo Federal, obrigou os órgãos e
entidades do Executivo Federal a elaborarem seus PDA (Plano de Dados Abertos), que consiste em um
“documento orientador para as ações de implementação e promoção de abertura de dados”. O conteúdo mínimo
que deveria constar no plano foi especificado no § 2º do Art. 5:
§ 2º A implementação da Política de Dados Abertos ocorrerá por meio da execução de Plano de Dados
Abertos no âmbito de cada órgão ou entidade da administração pública federal, direta, autárquica e fundacional,
o qual deverá dispor, no mínimo, sobre os seguintes tópicos:
I - criação e manutenção de inventários e catálogos corporativos de dados;
II - mecanismos transparentes de priorização na abertura de bases de dados, os quais obedecerão os
critérios estabelecidos pela INDA e considerarão o potencial de utilização e reutilização dos dados tanto pelo
Governo quanto pela sociedade civil;
III - cronograma relacionado aos procedimentos de abertura das bases de dados, sua atualização e sua
melhoria;
IV - especificação clara sobre os papeis e responsabilidades das unidades do órgão ou entidade da
administração pública federal relacionados com a publicação, a atualização, a evolução e a manutenção das
bases de dados;
V - criação de processos para o engajamento de cidadãos, com o objetivo de facilitar e priorizar a abertura
da dados, esclarecer dúvidas de interpretação na utilização e corrigir problemas nos dados já disponibilizados; e
VI - demais mecanismos para a promoção, o fomento e o uso eficiente e efetivo das bases de dados pela
sociedade e pelo Governo.
95. Requisitos adicionais para elaboração do PDA foram estipulados pela Resolução
MPDG/STIC/CINDA 3/2017. Este normativo também estipulou critério de priorização de bases de dados para
abertura, prazo de vigência de 2 anos para os planos, regras para publicação do plano, assim como orientações
para seu monitoramento. Regras e orientações adicionais para elaboração do PDA foram publicados no Manual
de Elaboração de Planos de Dados Abertos (CGU, 2020)
96. No contexto do Ministério da Saúde, o PDA já se encontra em sua segunda versão, elaborado para
o período de três anos, de 2020 a 2022. Contudo, vale registrar que o plano não foi aprovado formalmente pelo
CIINFO, conforme determinações dos normativos. Tampouco há evidência de que o plano esteja sendo de fato
monitorado pelas instâncias adequados. Contudo, a despeito destas considerações, a avaliação da regularidade
do conteúdo do PDA não foi objeto de avaliação no presente ciclo do acompanhamento.
3 Inoperância do Comitê Interno de Governança
97. As deficiências nas práticas de governança do Ministério têm sido reiteradamente apontadas em
trabalhos do Tribunal, inclusive já tendo sido consignadas no ciclo anterior do acompanhamento, no qual foi
registrado que “Relatórios do TCU no acompanhamento das ações do Ministério da Saúde para combater a
166
pandemia da Covid-19 já registraram de forma exaustiva as graves deficiências nas práticas de governança da
pasta” (TC 017.774/2020-8, peça 25).
98. Em particular, o aludido relatório já apontou que o Ministério “estabeleceu um comitê interno de
governança em 2018 que nunca exerceu suas atribuições, segundo informações obtidas por meio de observação
durante a fiscalização e a ausência de qualquer informação publicada na Internet” (grifo nosso).
99. A instituição inicial do CIG ocorreu em 2018, originalmente por meio da Portaria GM/MS
4.389/2018, que foi substituída pela Portaria GM/MS 347/2021 e, em seguida, pela Portaria GM/MS 870/2021.
A evolução normativa implementou mudanças limitadas na definição do comitê, em particular com pequeno
avanço constante da portaria vigente, que atribuiu a responsabilidade do comitê diretamente ao Ministro de
Estado da Saúde em lugar da Secretaria Executiva, adequando a responsabilidade pelo comitê às previsões
normativas, que determinam que ele deve ser mantido pela alta administração da instituição.
100. Registra-se que a redação inicial do Art. 14 do Decreto 9.203 de 22/11/2017 previa o prazo de 180
dias para que as entidades da APF instituíssem seus comitês internos de governança. Não obstante, este artigo
foi revogado pelo Decreto 9.901/2019. Portanto, após dois anos da concessão do prazo para instituição do CIG,
a APF desobrigou-se de implementar o comitê dentro de um prazo definido. Contudo, é evidente a subsistência
da obrigatoriedade de existência de tal comitê nas entidades da APF, uma vez que o Art. 6 do Decreto
9.901/2019, cuja vigência persiste, estabelece que:
Art. 6º Caberá à alta administração dos órgãos e das entidades, observados as normas e os procedimentos
específicos aplicáveis, implementar e manter mecanismos, instâncias e práticas de governança em consonância
com os princípios e as diretrizes estabelecidos neste Decreto. (grifo nosso).
101. Pela leitura do normativo, infere-se que tais “mecanismos, instâncias e práticas” requerem a
existência de um comitê interno de governança, cujas atribuições são especificadas no decreto nos artigos 15-A
e 16:
Art. 15-A. São competências dos comitês internos de governança, instituídos pelos órgãos e entidades da
administração pública federal direta, autárquica e fundacional:
I - auxiliar a alta administração na implementação e na manutenção de processos, estruturas e
mecanismos adequados à incorporação dos princípios e das diretrizes da governança previstos neste Decreto;
II - incentivar e promover iniciativas que busquem implementar o acompanhamento de resultados no
órgão ou na entidade, que promovam soluções para melhoria do desempenho institucional ou que adotem
instrumentos para o aprimoramento do processo decisório;
III - promover e acompanhar a implementação das medidas, dos mecanismos e das práticas
organizacionais de governança definidos pelo CIG em seus manuais e em suas resoluções; e
IV - elaborar manifestação técnica relativa aos temas de sua competência.
Art. 16. Os comitês internos de governança publicarão suas atas e suas resoluções em sítio eletrônico,
ressalvado o conteúdo sujeito a sigilo.
102. Para não restar qualquer dúvida sobre a obrigatoriedade de que o Ministério implemente um comitê
interno de governança, argumenta-se que à luz do princípio da razoabilidade, não se pode considerar regular o
fato de já se terem transcorrido mais de 4 anos desde a publicação do Decreto 9.203/2017 e, a despeito das
várias tentativas do Ministério de instituir o comitê por meio de portarias, ele permanecer inoperante.
103. A inoperância do CIG, de acordo com o regulamento vigente, pode ser facilmente constada por
meio de inspeção da seção de “atas” da página do comitê na internet, cujo print foi registrado na Peça 10
(https://www.gov.br/saude/pt-br/acesso-a-informacao/governanca-publica/comite-interno-de-governanca/ata-de-
reunioes). Como se argumentará a seguir, as reuniões ocorreram com periodicidade inferior à prevista em norma
e tampouco ocorreram de forma satisfatória.
104. Vale registrar que as atas das duas reuniões ocorridas em 2021 foram disponibilizadas no site do
Ministério somente em 21/03/2022, como pode-se constar nas próprias informações do site destacadas no print
constante da peça 10, somente após a equipe de auditoria ter alertado o Ministério sobre a indisponibilidade das
informações em seu site por meio de e-mail enviado em 16/02/2022 (Peça 11) e, posteriormente, em reunião
ocorrida em 22/02/2022 com representantes do Datasus.
105. Ainda que se considere que, em 2021, as duas reuniões ordinárias do comitê tenham transcorrido
satisfatoriamente, a periodicidade quadrimestral (Art. 4, Portaria GM/MS 870/2021) não foi observada. No
entanto, ao se inspecionar o conteúdo das atas disponibilizadas, constata-se que os problemas na
operacionalização do comitê mostravam-se mais graves do que a mera não realização de seus encontros, pois o
conteúdo demonstra que a maturidade institucional do comitê se encontrava ainda em estado incipiente.
167
106. O conteúdo da ata da 1ª Reunião Ordinária consiste em um único parágrafo no qual consta que o
comitê aprovou a Política de Gestão de Riscos e o Plano de Integridade do Ministério. Não constando do
documento conteúdo mínimo que se espera de um documento de tal natureza, a exemplo da síntese das
discussões realizadas, assim como das sugestões de itens para a pauta da próxima reunião. Observa-se ainda que
embora a reunião tenha sido realizada em 01/06/2021, as assinaturas eletrônicas constantes da ata (peça 12)
foram realizadas somente no período de 17/12/2021 a 2/03/2022, quase seis meses após a realização da reunião.
107. Já o conteúdo da ata da 2ª Reunião Ordinária é mais extenso (peça 13). Nela constam a lista de
participantes e de ausências justificadas, a lista de deliberações do encontro e uma lista de informes. A despeito
dos avanços em relação à reunião anterior, não se constata na ata que o comitê tenha de fato exercido as suas
competências de “incentivar e promover iniciativas que busquem implementar o acompanhamento de
resultados no órgão” e de “promover e acompanhar a implementação das medidas, dos mecanismos e das
práticas organizacionais de governança” (Art. 2º, incisos II e III, da Portaria GM/MS 870/2021).
108. Vale relembrar que o exercício da governança organizacional requer que a alta administração
ponha em prática mecanismos para avaliar, direcionar e monitorar a gestão. Como resta evidente, não há
registro nas atas das reuniões de qualquer menção a ações tendentes à avaliação e monitoramento da gestão.
109. Esta ausência de avaliação e monitoramento parece decorrer de fato ainda mais grave: a falta de
clareza em relação a metas, indicadores e objetivos estratégicos devido a não realização adequada de
Planejamento Estratégico Institucional, evidenciada pela inexistência de PEI (Plano Estratégico Institucional),
que será mais bem detalhado no capítulo seguinte.
110. A insuficiência de ações de direcionamento por parte do CIG também resta evidente pelo número
limitado de assuntos discutidos e deliberações realizadas durantes as reuniões ocorridas. Para ilustrar o impacto
que esta falta de direcionamento tem no Ministério, transcreve-se a seguir trecho curto de fala do diretor do
DASNT/SVS (Departamento de Análise em Saúde e Vigilância de Doenças Não Transmissíveis/Secretaria de
Vigilância em Saúde) proferido durante a 2ª Reunião Ordinário do CIINFO, ocorrida em 11/05/2022:
(...) eu quero só ratificar aqui a minha colocação por e-mail, na última reunião do GT, para que a gente
tenha de fato um comitê interno, para deliberar sobre ações, competências, problemáticas relacionadas a
LGPD no dia a dia, na rotina interna do Ministério da Saúde. Esse é um fórum que desejávamos há muito
tempo (grifo nosso).
111. Estas falas, bastante recentes, além de somarem-se às evidências de que o CIG não tem funcionado
adequadamente, evidencia principalmente os potenciais benefícios que poderiam decorrer de sua atuação
satisfatória, exemplificando a necessidade de atuação do comitê para tratar de questões relevantes, como as
relacionadas à implementação da LGPD (Lei Geral de Proteção de Dados).
112. O aperfeiçoamento da atuação do CIG tende a contribuir para que o Ministério passe a adotar
processo decisório mais robusto, aumentando as chances de que as ações de direcionamento, monitoramento e
avaliação passem a ocorrer de forma mais sistemática e efetiva, assim como venham a se tornar mais
transparentes, mediante a disponibilização das atas do comitê na internet de forma adequada.
113. No entanto, a retomada das reuniões do CIG, com a respectiva disponibilização das atas de duas
reuniões ordinárias, evidencia que o Ministério já está implementando as medidas de correção das
irregularidades identificadas. Portanto, de acordo com a metodologia proposta neste “acompanhamento ágil”,
descrita na seção 1.3, não se considera necessária realização de qualquer proposta de encaminhamento, uma vez
que as medidas corretivas já se encontram em vias de implementação e constarão do escopo do próximo ciclo
deste acompanhamento.
4 Inexistência de Plano Estratégico Institucional
114. A constatação de que o CIG não implementa ações de avaliação e monitoramento do órgão (e, em
particular, da gestão) está relacionada às deficiências no processo de planejamento institucional do Ministério,
que não possui PEI (Plano Estratégico Institucional) vigente. Neste documento de planejamento deveria constar
vários elementos previstos em normativos e que, visando servir como referências para que o Comitê Interno de
Governança do Ministério, exerça suas funções de monitoramento e a avaliação.
115. A obrigatoriedade de implementação de planejamento estratégico institucional decorre da previsão
legal constante do Art. 22 da Lei 13.971/2019 (PPA 2020-2023), que estipulou prazo de quatro meses para que
os ministérios elaborassem ou atualizassem seus PEI:
Art. 22. Os órgãos e as entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional
promoverão o alinhamento contínuo entre os instrumentos de planejamento sob sua responsabilidade, com
vistas ao fortalecimento da governança pública.
168
(...)
§ 2º Os órgãos e as entidades de que trata o caput elaborarão ou atualizarão seu planejamento estratégico
institucional de forma alinhada ao PPA 2020-2023 e aos planos nacionais, setoriais e regionais, no prazo de:
I - quatro meses, contados da data de publicação desta Lei, para Ministérios e demais órgãos da
administração direta e para autarquias organizadas na forma de agências reguladoras, ressalvado o disposto no
inciso III.
116. A regulamentação deste dispositivo foi feita pelo Ministério da Economia por meio da IN ME/SE
24/2020, que estipulou regras para sua elaboração e divulgação, assim como detalhamento de conteúdo mínimo
que deveria constar do plano:
Art. 3º O plano estratégico institucional dos órgãos e das entidades da administração pública federal
direta, autárquica e fundacional deverá conter, no mínimo, os seguintes elementos:
I - cadeia de valor da instituição;
II - identidade estratégica da instituição (missão, visão de futuro, valores e mapa estratégico);
III - objetivos estratégicos e respectivas metas;
IV - indicadores, com seus atributos: fórmula de cálculo, periodicidade de medição, linha de base e metas;
e
V - projetos estratégicos a serem desenvolvidos, com seus atributos: principais entregas, com prazos e
unidade responsável.
117. O Ministério da Saúde não ignorou por completo a determinação legal de implementação de PEI. A
Portaria GM/MS 307/2021 aprovou o “Planejamento Estratégico Institucional” da pasta, contudo como se
argumentará a seguir, sem que tenha aprovado documento com o conteúdo mínimo previsto pela norma do
Ministério da Economia, sem atender às determinações de aprovação do documento pelo CIG e sem ter
observado adequadamente a obrigação de publicização do plano na internet.
118. A referida portaria se limitou a aprovar os elementos mais simples previstos pela norma do
Ministério da Economia, a saber, aqueles constantes da “identidade estratégica da instituição”, compostos pela
missão, visão de futuro, valores e mapa estratégico, correspondente ao inciso II transcrito acima, e de forma
incipiente os “objetivos estratégicos”, correspondente ao inciso III.
119. No documento, não houve qualquer menção à elaboração da cadeia de valor e, de forma ainda mais
grave, a metas para implementação de objetivos estratégicos (segunda parte inciso III), indicadores (inciso IV) e
projetos estratégicos (inciso V). Alguns destes elementos, contudo, constam do PNS (Plano Nacional de
Saúde), tema que será mais bem explorado a seguir.
120. Ressalta-se que a omissão destes elementos é evidenciada pela própria Portaria, em cujo art. 4 se lê:
Art. 4º O Planejamento Estratégico Institucional, após a definição de metas, indicadores e projetos
estratégicos, será formalizado pelo Plano Estratégico Institucional (PEI), o qual deverá ser dada ampla
divulgação e publicado na página eletrônica do Ministério da Saúde.
121. Ou seja, a própria Portaria afirma que aprovou “Planejamento Estratégico Institucional”, mas
prevê em seu Art. 4 que o “Plano Estratégico Institucional” será ainda formalizado, após a definição de “metas,
indicadores e projetos estratégicos”, deixando claro que estes elementos não teriam sido ainda aprovados.
122. Vale observar que este artigo apresenta patente inconsistência ao criar uma distinção entre “plano”
e o “planejamento”, não constantes dos demais normativos. A única leitura possível da portaria consiste em
admitir que ela tenha considerado os dois conceitos como distintos e supostamente teria aprovado o
“planejamento”, contudo sem ter aprovado o “plano”, que seria um documento ainda a ser elaborado e que viria
a conter “metas, indicadores e projetos estratégicos”.
123. Independentemente da razoabilidade desta distinção, ela deixa patente a inexistência do “Plano”,
que é o documento requerido expressamente pelo Art. 4 da Portaria IN ME/SE 24/2020:
“Art. 4º Os órgãos e as entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional
elaborarão ou atualizarão seus planos estratégicos institucionais de forma alinhada ao Plano Plurianual da
União para o período de 2020 a 2023 - PPA 2020-2023, instituído pela Lei nº 13.971, de 27 de dezembro de
2019, e aos demais instrumentos de planejamento governamental” (grifo nosso).
124. Ademais, o Art. 6º, §1º, da IN ME/SE 24/2020 estabeleceu o limite de um mês após o prazo
conferido pelo PPA para que as instituições da APF divulgassem seus planos estratégicos em seus sites. Já o §3º
do mesmo artigo estabeleceu que a Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e
Governo Digital do Ministério da Economia (SG/SED/ME) consolidaria em 60 dias os PEI da APF em seu site.
Portanto, segundo os prazos conferidos, o PEI do Ministério deveria ter sido disponibilizado no site da pasta e
169
posteriormente no site do Ministério da Economia até as datas limites de abril/2020 e maio/2020, o que não
ocorreu.
125. Ao consultar o site do ME com a compilação dos planos estratégicos das entidades da APF
(https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/gestao/estrategica), constatou-se que o Ministério da Saúde foi um
dos únicos ministérios cujo PEI não consta da lista (print disponível na peça 14), situação que persiste até o
momento. Na página mencionada, constam entradas para os planos de 57 entidades da APF, das quais, 16
ministérios. Portanto, dos 18 ministérios atuais, não consta na página os planos de somente dois: o do Ministério
da Saúde e do Ministério do Trabalho e Previdência.
126. Portanto, a despeito da existência da Portaria GM/MS 307/2021, que teria aprovado o
“planejamento estratégico institucional’ do Ministério, é evidente que o requisito legal imposto pela PPA e
regulamentado pela norma do Ministério da Economia não foi observado.
127. Observa-se que alguns dos elementos que deveriam constar do PEI do Ministério constam do PNS
(Plano Nacional de Saúde). Contudo, os dois planos consistem em instrumento distintos de planejamento.
Enquanto o PNS é um plano setorial, aprovado e monitorado no contexto da gestão tripartite do sistema de
saúde, o PEI é um plano interno do Ministério da Saúde, com objetivo de subsidiar suas próprias ações.
128. Um dos elementos que deveria constar do PEI aprovado pelo Ministério, mas que de fato consta do
PNS, com conteúdo adequado, é a cadeia de valor (mapa de processos internos do Ministério). No PNS também
constam metas, indicadores e, de forma bastante limitada, projetos estratégicos. Contudo, com exceção da
cadeia de valor apresentada, que de fato corresponde à cadeia de valor do Ministério, os demais elementos
(metas, indicadores e projetos estratégicos) constantes do PNS não atendem satisfatoriamente os requisitos de
planejamento estratégico da pasta, como será mais bem detalhado ainda nesta seção do relatório.
129. Além destas deficiências, há inconsistência na definição dos objetivos constantes do PNS,
evidenciando a falta de clareza sobre o papel de cada um destes instrumentos de planejamento. Em particular, o
PNS, em seu próprio conteúdo, ora se apresenta como um documento de planejamento setorial e ora se
apresenta como documento de planejamento interno do Ministério.
130. O PNS contém duas seções com conjuntos distintos de objetivos. A seção “2.3. Cadeia de Valor e
Mapa Estratégico” descreve o “Mapa Estratégico” da pasta (reproduzido na Figura 6), que “detalha os
Objetivos da organização, sejam eles finalísticos, de suporte ou governança” (grifo nosso). Já a seção “5.
Objetivos, Metas e Projetos” lista um segundo conjunto de 7 objetivos, transcritos a seguir, que ora são
referenciados como “Objetivos do Ministério da Saúde” e ora são referenciados como “Os Objetivos deste
PNS”:
“Neste capítulo, são apresentados os Objetivos do Ministério da Saúde (...)
(..)
Os Objetivos deste PNS são:
1. Promover a ampliação e a resolutividade das ações e serviços da atenção primária de forma integrada e
planejada.
2. Promover a ampliação da oferta de serviços da atenção especializada com vista à qualificação do
acesso e redução das desigualdades regionais.
3. Reduzir ou controlar a ocorrência de doenças e agravos passíveis de prevenção e controle.
4. Fomentar a produção do conhecimento científico, promovendo o acesso da população às
tecnologias em saúde de forma equitativa, igualitária, progressiva e sustentável.
5. Promover ações que garantam e ampliem o acesso da população a medicamentos e insumos
estratégicos, com qualidade, segurança, eficácia, em tempo oportuno, promovendo seu uso racional.
6. Fortalecer a proteção, promoção e recuperação da Saúde Indígena.
7. Aperfeiçoar a gestão do SUS visando a garantia do acesso a bens e serviços de saúde equitativos e de
qualidade” (grifo nosso).
131. O que se pode depreender desta duplicidade é que os dois conjuntos distintos de objetivos não são
equivalentes. O primeiro conjunto, constante do mapa estratégico do Ministério, por sua natureza institucional e
por incluir objetivos classificados como pertencentes aos grupos “processos internos” e “aprendizagem e
crescimento”, consiste obviamente no conjunto de objetivos internos da pasta. Já o segundo conjunto, constante
do Capítulo 5 do PNS, por sua natureza mais programática poderiam ser descritos como os objetivos do plano
setorial, isto é, do próprio PNS, que se aplica ao sistema de saúde como um todo, incluindo estados, municípios
e até mesmo o setor privado.
170
132. Portanto, feita esta distinção entre estes dois conjuntos de objetivos constantes do PNS, torna-se
patente que as metas, indicadores e projetos estratégicos constantes do capítulo “5. Objetivos, Metas e Projetos”
não constituem objetivos internos do Ministério, ou seja, os objetivos internos encontram-se no seu mapa
estratégico (seção “2.3. Cadeia de Valor e Mapa Estratégico”, do PNS) e não possuem desdobramento em
metas, indicadores e projetos estratégicos.
133. Vale ainda observar que o PNS tampouco possui de forma adequada listagem de projetos
estratégicos. Ainda em seu capítulo 5, somete o “objetivo 4”, relacionado à produção de conhecimento possui
uma lista exígua de seis projetos estratégicos, descritos de forma sumária em uma tabela com seis linhas.
Observa-se que o “Guia Técnico de Gestão Estratégico” do Ministério da Economia, ao detalhar o conteúdo
mínimo que deveria constar de um PEI, menciona que o detalhamento dos projetos estratégicos deveria conter
no mínimo os atributos: “entregas, com prazos e unidade responsável” (Brasil, 2020, p. 8).
134. Portanto, por mais que os objetivos do mapa estratégico do MS (Seção 2.3, do PNS) fossem
desconsiderados e em seu lugar se considerassem os objetivos constantes do Capítulo 5 do PNS, ainda assim
subsistiria o problema da inexistência do detalhamento mínimo de projetos estratégicos da pasta, elemento
essencial para o adequado funcionamento dos instrumentos de planejamento e governança.
Figura 6 - Mapa Estratégico do MS, detalhando os “objetivos da organização, finalísticos, de suporte ou governança” (Fonte:
PNS 2020-2023)
135. Registra-se que a inexistência do PEI foi relatada em quatro oportunidades ao Ministério,
inicialmente por e-mail e reunião direcionadas a integrantes do Datasus e, posteriormente, por e-mail enviado ao
171
gabinete do Ministro e Secretaria Executiva (peça 15) e em reunião realizada com a Secretaria Executiva
realizada em 12/04/2022.
136. Na reunião da equipe de auditoria com a Secretaria Executiva, ficou acertado que a equipe do
acompanhamento buscaria tratar os problemas identificados (inoperância do CIG e inexistência do PEI)
valendo-se da metodologia do “Acompanhamento Ágil” que vinha sendo utilizada nas ações implementadas
junto ao Datasus.
137. Em 15/06/2022, a Secretaria Executiva enviou e-mail (peça 16) à equipe de auditoria com o novo
Plano Estratégico Institucional (PNS 2020-2023) em anexo (peça 17), aprovado pelo CIG em sua 3ª Reunião
Ordinária realizada em 27/05/2022, evidenciando assim que o Ministério já está implementando ações tendentes
à correção das inconformidades identificadas. Observa-se, contudo, que dado o envio do PEI já durante as
etapas finais de elaboração deste relatório, seu conteúdo não foi objetivo de avaliação no ciclo atual deste
acompanhamento.
138. Portanto, em consonância à metodologia proposta nesta fiscalização (“acompanhamento ágil”),
descrita na seção 1.3, não se considera necessária realização de qualquer proposta de encaminhamento
relacionada ao achado tratado neste Capítulo, uma vez que as medidas corretivas já se encontram em vias de
implementação e serão tratadas no próximo ciclo desta fiscalização. Isso também se alinha com a diretriz desta
Corte de Contas de racionalização das deliberações, consoante disposto na Resolução-TCU 315/2020, art. 16.
5 Melhorias e deficiências na atuação dos comitês de TIC
139. Concomitantemente ao ciclo atual deste acompanhamento, a Sefti realizou levantamento visando
“conhecer e avaliar o funcionamento dos Comitês de Governança Digital (CGD) das organizações do Poder
Executivo Federal, em especial quanto à sua gestão e capacidade de governança”, trabalho denominado de
“Governa TI” (TC 025.388/2021-5).
140. No contexto deste levantamento, a Sefti implementou a metodologia AAC (Autoavaliação de
Controles), no qual os próprios gestores de entidades da APF foram responsáveis pela realização de uma
autoavaliação da implementação de um conjunto de boas práticas relacionadas ao funcionamento de seus
comitês de TIC. O inventário de boas práticas proposta pela Sefti foi compilado na planilha constante à peça 18,
na qual os controles/práticas encontram-se agrupadas em quatro áreas:
▪ Habilitadores: controles que possibilitam a existência do CGD, como, por exemplo, a presença de
normativos de constituição e funcionamento (regimento interno), assim como a designação de pessoas com os
cargos adequados para compor o colegiado.
▪ Reuniões: práticas para o bom funcionamento de um colegiado, como, por exemplo: existência de
cronograma de reuniões, pautas e documentos de suporte a decisão enviados com antecedência; a realização das
reuniões, com decisões tomadas com base em evidências e registradas na forma de planos de ação.
▪ Planos e projetos: práticas visando a aprovação e monitoramento de quatro objetos: Plano Diretor
de Tecnologia da Informação e Comunicações (PDTIC), Plano de Transformação Digital (PDT), Plano de
Dados Abertos (PDA) e pelo menos um projeto de TIC considerado "o mais relevante" para a organização. O
monitoramento dos riscos que compete ao comitê desses quatro objetos também faz parte dos itens de
verificação deste bloco.
▪ Supervisão da Alta Administração (AA): práticas ligadas à supervisão do funcionamento do comitê
TIC pela Alta Administração da organização, como, por exemplo, o acompanhamento da atuação do CGD pela
autoridade máxima da organização e se há publicidade dos atos do CGD (forma indireta de supervisão, com
apoio da sociedade).
141. Considerando que, durante a realização do levantamento da Sefti, o presente acompanhamento já
estava em curso na SecexSaúde, ficou acordado entre as secretarias que a aplicação da AAC no âmbito do
Ministério da Saúde seria realizada no contexto do presente trabalho. A realização da autoavaliação ocorreu por
meio das seguintes etapas:
a. Envio da planilha do AAC e requisição ao Datasus para realização da autoavaliação nos três
comitês de TIC: CGSD, CIINFO e CETIC (peça 18).
b. Preenchimento das planilhas pelos integrantes do Datasus (peças 19, 20 e 21).
c. Revisão da autoavaliação pela equipe do acompanhamento (peças 19, 20 e 20).
d. Reunião de feedback para expor os resultados o resultado da revisão do TCU.
e. Elaboração pelo Datasus de plano de ação para tratar as deficiências identificadas no CIINFO
(consignado nas próprias planilhas da AAC constatas das peça 20).
172
142. Observa-se que este processo de autoavaliação foi realizado de acordo com os princípios da
metodologia do “Acompanhamento Ágil” descritos na seção Metodologia, portanto, embora várias deficiências
tenham sido identificadas (particularmente, no funcionamento do CIINFO), em consonância com os princípios
metodológicos propostos, optou-se por tratar os achados ainda no contexto dos próximos ciclos do
acompanhamento, de comum acordo com os gestores do Datasus, sem que haja propostas de deliberações.
143. A seguir, registra-se a análise da AAC para os comitês:
5.1 CGSD (Comitê Gestor de Saúde Digital)
144. Conforme já descrito com maior detalhamento na seção 2.3.1, o CGSD é um comitê responsável
por coordenar as ações relacionadas à “transformação digital” da saúde. Ele é formado por representantes de
várias entidades (MS, ANS, Anvisa, Conas, Conasems) e sua coordenação cabe ao Datasus.
145. A maior parte dos itens de verificação constantes da AAC foi atendida satisfatoriamente pelo
CGSD, demonstrando claro avanço institucional na governança da TIC na saúde. Portanto, as práticas
implementadas pelo CGSD podem/devem servir de modelo para o próprio Ministério, para que venha a
aprimorar o funcionamento dos demais comitês de governança, em particular, do CIG e do CIINFO.
146. A seguir, faz-se breve relato do resultado da avaliação (revisada pela equipe de auditoria) de cada
grupo de controles/práticas:
Habilitadores
147. Todos os itens de controles constantes da seção “Habilitadores” foram implementados de forma
satisfatória. O comitê possui ato de instituição adequado, registrando sua composição e competência,
demonstrou possuir condições para seu adequado funcionamento, como, por exemplo, pelo estabelecimento de
papéis, estruturas de apoio, regras de funcionamento, mecanismos para participação de partes interessadas
externas ao comitê e cronograma para realização dos encontros.
Reuniões
148. Os itens de controle desta seção foram, em geral, implementados de forma satisfatória, contudo
subsistem algumas oportunidades de melhoria pontuais. As pautas das reuniões têm sido elaboradas e
disponibilizadas de forma adequada, os convites para participação têm sido enviados com a devida
antecedência, com disponibilização de materiais visando a preparação dos participantes para a reunião (quando
aplicável), as reuniões têm ocorrido conforme o cronograma e as atas das reuniões têm sido produzidas com
conteúdo, em geral, adequado, com algumas oportunidades de melhoria.
149. As deficiências encontradas na realização das reuniões foram as seguintes:
a. Com frequência, alguns membros (ou substitutos) do comitê não comparecem regularmente às
reuniões.
b. As atas das reuniões não contêm prazos e responsáveis para implementação das deliberações.
c. As atas não contêm sugestões para a pauta das próximas reuniões.
150. A coordenação do comitê se comprometeu no plano de ação (registrado na própria planilha da
AAC) a implementar as oportunidades de melhorias constantes dos itens “b” e “c” a partir das próximas
reuniões. Contudo, a correção do item “a” extrapola os limites de atuação da coordenação e parecem requerer
mudanças culturais mais profundas. O regimento interno do comitê, inclusive, já prevê mecanismos visando
mitigar a inassiduidade de seus membros, consignados no art. 4:
Art. 4º Os setores ou órgãos do MS que compõem este CGSD deverão zelar pela participação regular de
seus membros, devendo indicar novos representantes no seguinte caso:
I – Ausência dos membros titulares e suplentes, indicados formalmente:
a) em 3 (três) reuniões consecutivas sem justificativas anteriores às reuniões;
b) em 5 (cinco) reuniões não consecutivas no ano presente, com ou sem justificativas anteriores às
reuniões.
151. Vale observar que não é certo, nem de fácil apuração, se este mecanismo regimental de fato tem
atingido os resultados pretendidos. Contudo, parece plausível admitir que este é um exemplo de boa prática que
pode vir sim a colaborar com os esforços de mudança da cultura organizacional, no mínimo deixando claro para
todas as partes interessadas que a assiduidade é um valor importante e pode inclusive ter consequências
administrativamente.
Planos e projetos
152. Esta seção da AAC foi concebida para tratar de projetos de atribuições exclusivas do CIINFO,
portanto não se aplica ao CGSD.
Supervisão da AA (Alta administração)
173
153. Esta seção da AAC inclui práticas relacionadas à transparência e à supervisão da AA (Alta
Administração).
154. O comitê tem implementado práticas de transparência bastante adequadas. No site do comitê,
disponível em https://www.gov.br/saude/pt-br/assuntos/saude-digital/Comite-Gestor-de-Saude-Digital/Comite-
Gestor-de-Saude-Digital, constam as informações consideradas mais relevantes de acordo com a AAC. No
entanto, vale fazer algumas considerações sobre a regularidade das práticas de supervisão do comitê pela
autoridade máxima da organização.
155. Visando identificar quem seria o responsável pela supervisão do comitê, deve-se considerar que o
CSGD, diferentemente do CIINFO, não é um comitê interno do Ministério da Saúde, mas sim um comitê
interinstitucional que abrange várias entidades da saúde, com representatividade, inclusive, de estados e
municípios. Portanto, é plausível admitir que a principal instância de governança responsável pela supervisão do
comitê seja a CIT.
156. Contudo, dada a relação íntima entre o comitê e o Ministério da Saúde, parece plausível que este
também seja responsável pela supervisão do comitê, sem prejuízo das atribuições da CIT. Os próprios gestores,
ao responderem o item 23 (“23. A Autoridade Máxima da organização supervisiona o Comitê de TI?”) da
planilha da AAC (peça 19), consignaram em comentário, transcrito a seguir, que a supervisão estaria sendo feita
à contento pela CIT e pelo CIINFO:
Supervisiona com monitoramento pelo CIINFO (presidido pelo SE/MS), CIT (presidida pelo MS,
CONASS e CONASEMS), conforme citado na Portaria GM/MS Nº 535, DE 25 DE MARÇO DE 2021 -
§ 2º As propostas do CGSD serão submetidas à CIT sempre que for identificado impacto nas ações dos
entes municipais, estaduais e do Distrito Federal.
§ 3º As propostas do CGSD que tenham relação com os sistemas de informação e informática em saúde
no âmbito do Ministério da Saúde serão submetidas ao Comitê de Informação e Informática do Ministério da
Saúde (CIINFO).
157. A equipe da auditoria, ao revisar a autoavaliação dos gestores, concordou que é plausível que de
fato a supervisão da CIT esteja ocorrendo a contento. Contudo, não há evidência de que qualquer ação de
supervisão por parte do CIINFO tenha de fato ocorrido, que similarmente ao CIG, se encontrava inoperante até
o início de 2022, quando suas reuniões foram retomadas.
5.2 CIINFO (Comitê de Informação e Informática em Saúde)
158. Conforme já descrito com maior detalhamento na seção 2.3.2, o CIINFO é o comitê interno de TIC
do Ministério da Saúde, responsável por direcionar, monitorar e avaliar a gestão da TIC do Ministério, é
composto pelo Secretário-Executivo, pelos titulares das secretarias finalísticas e pelo Diretor do Datasus, e
coordenado pela CGGOV/DATASUS (Coordenação-Geral de Governança e Gestão de Projetos em TIC).
159. A avaliação do CIINFO por meio da AAC foi prejudicada devido ao fato de o comitê ter
permanecido inoperante durante todo o ano de 2021, tendo retomado suas reuniões somente no início de
2022. Portanto, quando os gestores enviaram à equipe do acompanhamento a planilha da AAC preenchida em
17/12/2021 (peça 20), a última reunião do CIINFO havia sido realizada há mais de um ano.
160. Com exceção da seção “Habilitadores”, cujas práticas estão associadas principalmente à existência
de normativos, a autoavaliação do comitê foi realizada utilizando como referências as práticas antigas que
vinham sendo implementadas nas reuniões de 2019 e 2020. Contudo, quando a equipe do acompanhamento
realizou a revisão da AAC, a primeira reunião após o interstício já havia ocorrido, em 04/02/2022, portanto a
revisão considerou quando possível as evidências coletadas por meio da observação desta reunião. Ademais,
uma segunda reunião do comitê ocorreu em 11/05/2022, já após a revisão da AAC, e, portanto, visando avaliar
o comitê de acordo com suas práticas mais recentes, as análises descritas a seguir levam em consideração as
evidências coletadas também por meio da observação desta reunião.
161. O comitê atendeu de forma totalmente satisfatória somente os itens de verificação da seção
“Habilitadores” e não demonstrou ter implementado várias práticas das demais seções. A seguir, faz-se breve
relato do resultado da avaliação (revisada pela equipe de auditoria e considerando as duas reuniões ocorridas em
2022) de cada grupo de controles/práticas:
Habilitadores
162. Todos os itens de controles constantes da seção “Habilitadores” foram implementados de forma
satisfatória. O comitê possui ato de instituição adequado, registrando sua composição e competência,
174
externas ao comitê e cronograma para realização dos encontros.
Reuniões
163. Várias das boas práticas relacionadas à realização de reuniões elencadas na AAC foram
implementadas de forma satisfatória. A pauta da reunião foi disponibilizada com antecedência, incluindo itens
para deliberação, houve a presença majoritárias dos integrantes do comitê, as discussões seguiram o previsto em
pauta. A ata da 1ª Reunião Ordinária (de 04/02/2022) foi disponibilizada no site do comitê, contendo síntese das
discussões e lista de deliberações, tomadas com base em evidências (e.g. aprovação do PDTIC analisado
previamente pelos membros do comitê). No entanto, restam vários itens passíveis de melhoria na realização das
reuniões.
164. Em particular, um item passível de melhoria que se demonstrou particularmente relevante na 2ª
Reunião Ordinária, de 11/05/202, foi o item “7.2 Documentos necessários para a boa preparação para as
reuniões estão disponíveis juntamente com a pauta?”. Durante o transcorrer da reunião, alguns integrantes do
comitê demonstraram ter dúvidas pertinentes e relevantes sobre os assuntos tratados, por vezes, manifestaram
não ter certeza sobre o que estava sendo discutido/deliberado. Pode-se, por exemplo, ilustrar este problema
citando a discussão ocorrida entre os participantes sobre o que estava sendo de fato discutido/deliberado a
respeito do projeto TRAUMA (Tecnologia de Rápido Acesso de Dados Unificados para Mitigação de
Acidentalidade). A representante da SAES demonstrou preocupação com a concepção do projeto (em particular,
com a falta de envolvimento de sua Secretaria) e com a possibilidade de que o sistema a ser desenvolvido
poderia não vir a ser incorporado adequadamente na prestação dos serviços hospitalares. Durante as discussões,
inclusive, levantou-se o questionamento se a aprovação do projeto deveria de fato ser submetido ao CIINFO,
uma vez que o projeto já teria sido aprovado pelo comitê do Programa de Apoio ao Desenvolvimento
Institucional do Sistema Único de Saúde (PROADI-SUS). A discussão se encerrou com a aprovação do projeto,
contudo ficou claro que o assunto não foi analisado com a profundidade que os integrantes gostariam por não ter
sido objeto de análise prévia (e tampouco, espera-se que em uma reunião de colegiado desta natureza se faça
uma análise minuciosa de um conteúdo que seriam melhor estudado previamente).
165. Registra-se que a realização deste debate, embora evidencie deficiências na preparação da reunião,
também evidencia amadurecimento do comitê, que se demonstrou preocupado em aprofundar as definições de
suas competências e se mostrou capaz de promover (ainda que de forma incipiente) debate relevante sobre o
impacto que um projeto de TIC poderia ter para o Ministério por meio de uma visão de várias partes
interessadas. Contudo, é plausível admitir que o debate poderia ter sido mais produtivo caso o tema tivesse sido
estudado com mais profundidade anteriormente a realização da reunião, o que poderia ter sido obtido com a
respectiva disponibilização de material de apoio para apreciação do tema a ser discutido com a devida
antecedência, juntamente com a pauta da reunião (item 7.2 do AAC).
166. Ainda na mesma reunião, o PTD (Plano de Transformação Digital) foi aprovado pelos membros do
comitê, contudo esta aprovação aparentou ter sido meramente formal, feita após uma breve apresentação de
integrante do Datasus, sem ter havido qualquer indício, na avaliação da equipe da fiscalização, de que os
membros do comitê, em sua maioria, tivessem de fato lido o documento e tivessem clareza sobre as implicações
de suas deliberações. Esta ocorrência poderia ter sido mitigada pelo envio anterior à reunião de material de
apoio visando melhor preparar os integrantes do comitê para deliberarem baseando-se em análises prévias e
evidências.
167. Ainda sobre as práticas da seção “Reuniões da AAC”, registra-se que ainda é cedo para afirmar que
as reuniões do comitê estejam ocorrendo “de acordo com o cronograma estabelecido” (item de verificação nº 9
da AAC) e que os “Participantes são convocados para as reuniões com antecedência?” (item de verificação nº 8
da AAC), contudo há claros sinais de que o comitê está de fato retomando seu funcionamento após o interstício
de mais de um ano.
168. Outros pontos que ainda seriam passíveis de melhoria, similarmente consistiriam: na adoção da boa
prática de se inserir na pauta das reuniões plano de ação especificando os responsáveis e o prazo pela
implementação de ações deliberadas; a indicação na pauta das reuniões de sugestões para a pauta do próximo
encontro (itens de verificação 12.3 e 12.4).
Planos e Projetos
169. O CIINFO, como comitê interno de TIC do Ministério, possui as atribuições de aprovação e
supervisão dos principais instrumentos de planejamento de TIC, a saber: o PDTIC (Plano Diretor de Tecnologia
da Informação), o PDT (Plano de Transformação Digital) e o PDA (Plano de Dados Abertos).
175
170. Durante a realização da AAC, o Ministério não contava com qualquer destes planos atualizados e
aprovados pelo comitê. Contudo, já na 1ª Reunião Ordinária do comitê, realizada em 04/02/2022, ocorreu a
aprovação do PDTIC 2022-2024, que já se encontra oficialmente publicado. Já o PDT foi aprovado na 2ª
Reunião Ordinária realizada em 11/05/2022. Ademais, o comitê implementou nestas reuniões a prática de
aprovação dos projetos mais relevantes de TIC, processo que ocupou a maior parte das discussões das reuniões
observadas.
171. Ainda resta a ser deliberado pelo comitê o PDA, que ainda não foi apreciado. Registra-se que
atualmente há uma versão do plano publicada, abrangendo os anos de 2020 a 2022.
172. Apesar de a aprovação do PDTIC e do PDT consistirem em claros avanços institucionais, o comitê
não demonstrou ter realizada qualquer ação de monitoramento destes planos e tampouco dos projetos de maior
relevância do Ministério. Portanto, constata-se que o comitê aos poucos está iniciando a desempenhar seu papel
de direcionamento por meio da aprovação de planos e projetos, contudo ainda subsistem deficiências relevantes
em suas práticas de monitoramento e avaliação, que restam praticamente inexistentes.
Supervisão da AA
Administração).
174. O comitê tem implementado práticas de transparência bastante adequadas. No site do comitê,
disponível em https://datasus.saude.gov.br/ciinfo/, constam as informações consideradas mais relevantes de
acordo com a AAC. No entanto, vale fazer algumas considerações sobre a regularidade das práticas de
supervisão do comitê pela autoridade máxima da organização.
175. Ao avaliar o item 23 da AAC (“23. A Autoridade Máxima da organização supervisiona o Comitê
de TI?”), os próprios gestores relataram na seção de comentários da AA que a supervisão por parte da AA não
estaria ocorrendo a contento, supostamente devido ao fato de as reuniões não terem ocorrido:
Após alteração da Portaria de Consolidação Nº 1, de 28 de Setembro de 2017 e Publicação da Portaria
GM/MS 1.001 de 18 de Maio de 2021, a alçada do CIINFO/MS passou do DATASUS para Secretaria
Executiva, e desde então, não houveram convocações para reuniões
176. No entanto, mesmo com a retomada dos encontros em 2022, não foi possível se identificar
qualquer ação de supervisão do comitê por parte da AA. A retomada do funcionamento do comitê parece ainda
decorrer de esforço proveniente da própria TIC, sem haver a liderança efetiva da AA do Ministério.
177. Registra-se que apesar de os problemas apresentados pelo CIINFO serem similares aos
apresentados pelo CIG, a equipe da fiscalização optou por tratar estes problemas por meio da “metodologia
ágil”, uma vez que o CIINFO é coordenado pela CGGOV/DATASUS, departamento do Ministério cujo titular
foi indicado como interlocutor junto à equipe de fiscalização para tratar sobre os assuntos do acompanhamento
(peça 22). A abordagem tem se mostrado promissora, uma vez, conforme evidenciado nesta seção, após a
realização da AAC vários itens de controle incialmente deficientes foram rapidamente sanados. Além disso, o
Datasus tem demonstrado que, dentro do que lhe compete, está atuando de forma proativa visando o
aprimoramento das estruturas de governança de TIC.
5.3 CETIC (Comitê Executivo de Tecnologia da Informação e Comunicação)
178. Conforme já descrito com maior detalhamento na seção 2.3.3, o CETIC desempenha um papel de
apoio ao CIINFO, a ele competindo atribuições tipicamente gerenciais da TIC, mas também algumas atribuições
típicas de governança, de forma direta e indireta.
179. A despeito do fato de o papel de “comitê oficinal de TIC” do Ministério ser desempenhado pelo
CIINFO, no escopo deste acompanhamento, decidiu-se por estender a AAC, com o consentimento dos gestores,
também para o CETIC, uma vez que ele também poderia se beneficiar da implementação de algumas das boas
práticas aplicáveis aos demais comitês.
180. Das quatro seções da AAC, somente as duas primeiras foram consideradas aplicáveis a este comitê,
uma vez que ao CETIC não compete aprovar e monitorar os planos de TIC (PDTIC, PDT e PDA) – o que é
competência do CIINFO – e tampouco caberia a AA supervisioná-lo de forma direta, uma vez que o comitê tem
natureza tática/operacional. No entanto, embora não obrigatórias, o comitê poderia se beneficiar da
implementação das práticas de transparências (avaliadas na seção “Supervisão da AA”).
181. O comitê atendeu de forma parcial os itens de verificação das duas seções mais bem detalhadas a
seguir, contudo havendo ainda oportunidades de melhoria.
Habilitadores
176
182. Quase todos os itens de controles constantes da seção “Habilitadores” foram implementados de
forma satisfatória. O comitê possui ato de instituição adequado, registrando sua composição e competência,
externas ao comitê e cronograma para realização dos encontros. Contudo, o comitê ainda não possui regimento
interno aprovado, descumprindo, portanto, a obrigatoriedade prevista no inciso XII, Art. 250, da Portaria
GM/MS 1.001/2021, que concedeu o prazo de 90 dias para o comitê elaborar seu regimento após a data da
realização de sua primeira reunião.
Reuniões
183. Os itens de controle desta seção foram, em geral, implementados de forma satisfatória, contudo
subsistem algumas oportunidades de melhoria. Em particular: as pautas das reuniões não contêm de forma clara
a identificação de itens para deliberação, as reuniões têm sido marcadas com antecedência inferior a 15 dias; as
pautas não são enviadas acompanhadas de documentação visando a preparação dos participantes do comitê para
a reunião; e as atas das reuniões não possuem plano de ação contendo ações, responsáveis e prazos para
implementação das deliberações efetuadas.
Planos e Projetos
184. Esta seção da AAC foi concebida para tratar de projetos de atribuições exclusivas do CIINFO,
portanto não se aplica ao CETIC.
Supervisão da AA
Administração).
186. Como mencionado na introdução desta seção, o monitoramento do CETIC pela AA não é exigível,
contudo, o comitê poderia ainda assim se beneficiar da implementação de práticas de transparência.
187. Diferentemente do CGSD e do CIINFO, o comitê não possui uma página na internet na qual são
disponibilizados suas pautas e atas de reuniões, apresentações, regimento interno, informações sobre
composição e demais documentos relevantes. Durante a realização da AAC, os gestores informaram que os itens
de controle relacionado à transparência tinham sido atendidos de forma satisfatória, informando um número de
processo no SEI (Sistema Eletrônico de Informações). Durante a revisão da AAC, a equipe de auditoria
concordou inicialmente com a autoavaliação dos gestores, contudo, posteriormente a equipe notou que o
processo citado não é público e, portanto, não há transparência de fato em relação às informações do comitê.
6 Conclusões
188. Este relatório descreveu os resultados do 3º Ciclo do Acompanhamento do funcionamento das
estruturas de governança e gestão tecnologia da informação no MS (Ministério da Saúde), com foco na
definição e funcionamento dos comitês de governança (em particular, CIG, CGSD, CIINFO e CETIC) e
instrumentos de planejamento da pasta (em particular, PEI e PNS).
189. Constatou-se que o Ministério da Saúde vem implementando medidas tendentes ao
aperfeiçoamento de suas estruturas de governança e de seus instrumentos de planejamento, conforme
exemplificado pelas práticas listadas a seguir, tratadas ao longo do relatório:
▪ Retomada, ainda que incipiente, das reuniões do CIG (parágrafos 110 ao 113) e do CIINFO
(parágrafos 158 ao 177).
▪ Aprovação pelo CIG de um novo Plano Estratégico Institucional (cujo conteúdo será objeto de
avaliação no próximo ciclo do acompanhamento) com vigência para o período de 2020 a 2023 (parágrafo 135
ao 138).
▪ Amadurecimento do CGSD, que implementou de forma satisfatória a maior parte das boas práticas
recomendados pelo Tribunal para o adequado funcionamento do comitê (parágrafos 145 ao 157).
190. Contudo, a despeito dos avanços obtidos, constatou-se que ainda restam várias oportunidades de
melhoria, muitas das quais foram tratadas ao longo do relatório e são resumidas a seguir:
▪ O aperfeiçoamento do funcionamento do CIG, particularmente por meio da: realização de suas
reuniões com a periodicidade adequada; elaboração e publicização de suas atas de forma adequada e tempestiva;
implementação de ações efetivas tendentes à avaliação e direcionamento da gestão; e do acompanhamento de
metas, indicadores e projetos estratégicos do Ministério (parágrafos 97 ao 113).
▪ A correção das inconsistências da Portaria GM/MS 307/2021, que aprovou o “Planejamento
Estratégico” da pasta sem ter aprovado o “Plano Estratégico” (parágrafos 117 ao 126).
177
▪ O aperfeiçoamento do planejamento estratégico do Ministério, particularmente por meio da

definição mais clara de projetos estratégicos, com descrição formal nos planos de entregas, prazos e
responsáveis (parágrafos 119 ao 122).
▪ O aperfeiçoamento dos instrumentos de planejamento do Ministério, particularmente por meio de
uma melhor definição do conteúdo do PNS e do PEI, com clara separação de seus objetos, com o reforço do
caráter de planejamento setorial do PNS e reforço do caráter de planejamento interno do PEI (parágrafos 127
ao 134).
▪ O aperfeiçoamento do funcionamento do CIINFO, particularmente por meio da: realização de suas
reuniões com a periodicidade adequada; elaboração e publicização de suas atas de forma adequada e tempestiva;
implementação de ações efetivas tendentes à avaliação, direcionamento da gestão de TIC; monitoramento do
PDTIC; e do acompanhamento de metas, indicadores e projetos estratégicos de TIC (parágrafos 158 ao 177).
191. Ainda restam vários objetos, não incluídos no escopo do ciclo atual do trabalho, que podem vir a
ser avaliados com mais profundidade nos ciclos futuros do acompanhamento, a exemplo da:
▪ avaliação da efetividade da retomada do funcionamento do CIG e do CIINFO;
▪ avaliação da regularidade dos instrumentos de planejamento de TIC, em particular do PDTIC, do
PTD e do PDA;
▪ avaliação da regularidade das práticas de gestão de riscos, particularmente nos projetos de TIC;
▪ avaliar a definição dos papéis do CGSD e CIINFO, que desempenham de forma concomitante o
papel de Comitê de Governança Digital e Comitê de TIC, e por vezes possuem atribuições concorrentes;
▪ avaliação da regularidade das práticas de segurança da informação;
▪ avaliação das práticas de governança em outros órgãos e entidades da função Saúde, a exemplo dos
hospitais federais e agências reguladoras;
▪ avaliação das práticas de governança das ações relacionadas à telesaúde; e
▪ avaliação das 2ª e 3ª linhas de defesa, conforme “Modelo das Três Linhas do IIA”.
192. Por fim, há evidências de que a “metodologia ágil” empregada no acompanhamento possibilitou
que várias ações corretivas fossem implementadas pelo Ministério de forma célere e com a concordância
expressa da relevância destas medidas pela própria pasta.
7 Proposta de encaminhamento
193. Diante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
▪ Deixar de expedir as recomendações ao Ministério da Saúde, com fundamento no inciso I do
parágrafo único do art. 16 da Resolução-TCU 315, de 2020, tendo em conta o envio formal de plano com
diversas ações (registradas na planilha de Autoavaliação de Controles constante à peça 20), sem prejuízo de que
o TCU verifique a efetiva implementação e os impactos dele resultantes.
▪ Encaminhar cópia do acórdão que vier a ser proferido nos autos, acompanhado do relatório e
voto que o fundamentar, além da cópia integral do relatório da equipe de fiscalização, ao Ministério da Saúde,
ao Comitê Gestor de Saúde Digital (CGSD), ao Conselho Nacional de Saúde (CNS) e à Comissão de
Seguridade Social e Família (CSSF) da Câmara dos Deputados.
▪ Retornar os autos à SecexSaúde para prosseguimento do acompanhamento, nos termos do art.
241, inciso II, do Regimento Interno do TCU, e do subitem 95.3 do Manual de Acompanhamento do TCU,
aprovado pela Portaria-Segecex 27/2016.
É o Relatório.
VOTO
Em apreciação, 3º Ciclo do Acompanhamento do funcionamento das estruturas de governança e

de gestão da Tecnologia da Informação e Comunicações – TIC, no âmbito do Ministério da Saúde –
MS, no período de junho de 2021 a abril de 2022.
2. Destaco que a presente fiscalização se utilizou da inovadora metodologia “ágil”, por meio
da qual a equipe de fiscalização, ao detectar inconformidades, deficiências ou riscos potencialmente
prejudiciais ao cumprimento da missão institucional dos órgãos e entidades objeto do
acompanhamento, constrói, ainda no curso da fiscalização, solução consensual com os gestores
responsáveis.
178
3. No escopo do presente trabalho, foi avaliado, além do Programa Conecte SUS, o

funcionamento dos seguintes comitês do MS: Comitê Interno de Governança – CIG; Comitê Gestor
de Saúde Digital – CGSD; Comitê de Informação e Informática em Saúde – Ciinfo e Comitê
Executivo de TIC – Cetic.
4. A Secretaria de Controle Externo da Saúde – SecexSaúde, em pronunciamento uniforme à
peças 23 a 25, – após esclarecer que para todos os achados foram adotadas soluções construídas de
forma consensual com os gestores do MS, com a mitigação dos riscos detectados, e que não foi
detectada grave irregularidade a ensejar a autuação de representação – pugna por que não sejas
expedidas recomendações ao MS, dada sua desnecessidade em face do envio formal de plano com
diversas ações a serem adotadas no âmbito do MS, além da adoção de medidas tipicamente acessórias,
a exemplo do envio de cópia da decisão a ser adotada para as instâncias devidas e o retorno dos autos à
unidade técnica para o prosseguimento do feito.
5. Manifesto minha concordância parcial com os pareceres prévios, pelas razões que passo a
expor.
6. A governança e a gestão de TIC, em qualquer organização, deve decorrer e estar inserida
no processo de governança institucional.
7. No âmbito do MS, o Comitê Interno de Governança – CIG, é órgão colegiado de
governança coorporativa criado em 2018, atualmente composto pelo Ministro da Saúde, pelo
Secretário-Executivo e pelos titulares das demais Secretarias, que tem como principais atribuições
auxiliar a alta administração a implementar e a manter os processos, estruturas e mecanismos de
governança do MS, a acompanhar os resultados e a aprimorar o processo decisório naquela Pasta.
8. A equipe de fiscalização, em análise das atas das reuniões do referido comitê, detectou sua
inoperância demonstrada pela realização de poucos encontros, aquém da previsão normativa, e pelo
conteúdo das atas elaboradas, a revelar incipiência na maturidade institucional do comitê ao não
realizar as atividades típicas que dele seriam esperadas, como atuar no monitoramento, avaliação e
direcionamento da gestão.
9. A unidade técnica entendeu que, com a retomada das reuniões do CIG, com a
disponibilização das atas de duas reuniões ordinárias, o MS vem adotando as medidas necessárias à
correção da inconformidade detectada, a dispensar a proposição de adoção de proposta de
encaminhamento.
10. De fato, à primeira vista, o achado descrito parece ter sido enfrentado pelo MS. Observo,
contudo, que a simples realização de duas reuniões do dito comitê, conforme informado pela unidade
técnica, não garante a plena operação do CIG, notadamente pelo fato de não se ter notícia, nos autos,
do conteúdo daquilo que teria sido discutido nesses dois encontros.
11. Penso que as reais causas da inoperância do CIG poderiam ter sido objeto de investigação
mais detalhada.
12. A par do exposto, entendo pertinente que a unidade técnica acompanhe a evolução da
atuação do Comitê Interno de Governança e informe no próximo ciclo a periodicidade das reuniões, os
temas abordados e as ações efetivamente adotadas tendentes à avaliação e ao direcionamento da gestão
e ao acompanhamento de metas, indicadores e projetos estratégicos do Ministério.
13. Outra irregularidade identificada em ciclo anterior se repete neste acompanhamento:
deficiência no processo de planejamento do MS revelada pela existência de um Plano Estratégico
Institucional – PEI sem observar os requisitos da IN ME/SE 24/2020, do Ministério da Economia, que
regulamentou o art. 22 da Lei 13.971/2019 (PPA 2020-2023).
14. Em outras palavras, o PEI no âmbito do MS, aprovado pela Portaria GM/MS 307/2021,
apesar de fazer menção a valores, visão de futuro, missão, mapa estratégico e respectivos objetivos
estratégicos, deixou de mencionar cadeia de valor, metas relacionadas aos objetivos definidos e
indicadores correspondentes, bem como as ações e os projetos associados.
179
15. Após reunião entre a equipe de auditoria e de gestores do MS, foi enviado o novo PEI
(peça 17), aprovado pelo CIG em reunião de 27/5/2022, a evidenciar atuação do MS na busca por
solução da inconformidade apontada.
16. Com relação ao achado acima identificado, manifesto minha concordância com a
conclusão da SecexSaúde de que o envio do novo PEI torna, em princípio, desnecessária a expedição
de determinação correspondente, cabendo à unidade técnica avaliar o conteúdo do mencionado plano
no próximo ciclo.
17. O funcionamento dos outros três comitês no âmbito do MS afetos à governança de TIC, a
saber Comitê Gestor de Saúde Digital – CGSD; Comitê de Informação e Informática em Saúde –
Ciinfo e Comitê Executivo de TIC – Cetic, foram avaliados pela metodologia “Autoavaliação de
Controles – AAC”, desenvolvida pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação – Sefti.
18. Referida metodologia consiste na realização de autoavaliação, pelos próprios gestores do
órgão fiscalizado, da implementação de um conjunto de boas práticas relacionadas ao bom
funcionamento de seus comitês de TIC.
19. Para tanto, a SecexSaúde enviou a planilha de AAC (peça 18) ao Datasus para a realização
da autoavaliação nos três comitês acima mencionados. A planilha preenchida foi enviada à equipe de
auditoria, que procedeu à revisão da autoavaliação e realizou reunião com o Datasus para expor os
resultados da revisão da planilha. Por fim, o Datasus elaborou plano de ação para tratar das
deficiências identificadas no Ciinfo.
20. Mediante a aplicação da metodologia AAC foi possível identificar que o Comitê Gestor de
Saúde Digital – CGSD, responsável por coordenar as ações relacionadas à “transformação digital” da
saúde, atendeu satisfatoriamente a maior parte dos itens de verificação da planilha de AAC, de sorte
que as práticas observadas no âmbito do referido comitê podem servir de exemplo para o próprio MS.
21. Já em relação ao Comitê Executivo de TIC – Cetic, a quem compete atribuições
tipicamente gerenciais de TIC, foi identificada oportunidade de melhoria relacionada ao incremento da
transparência de suas ações, na medida em que ele não possui página na internet para fins de
disponibilização de suas pautas e atas de reuniões.
22. Por fim, relativamente ao Comitê de Informação e Informática em Saúde – Ciinfo,
responsável por direcionar, monitorar e avaliar a gestão da TIC do MS, foram apontadas as seguintes
oportunidades de melhoria em relação ao seu funcionamento: realização de reuniões com
periodicidade adequada; elaboração e publicização de suas atas de forma adequada e tempestiva;
implementação de ações efetivas tendentes à avaliação, direcionamento da gestão de TIC;
monitoramento do PDTIC; acompanhamento de metas, indicadores e projetos estratégicos de TIC.
23. Quanto às oportunidades de melhoria levantadas, manifesto minha concordância com as
conclusões da unidade técnica no sentido de que, em conformidade com os princípios aplicáveis à
metodologia do “acompanhamento ágil”, optou-se, em comum acordo com os gestores do Datasus, por
tratá-las nos próximos ciclos de acompanhamento, razão pela qual não se justificaria a proposição de
deliberações nesta ocasião.
Com essas considerações e louvando, mais uma vez, o ineditismo do presente trabalho, voto para
que o Tribunal aprove a minuta de acórdão que ora submeto à consideração deste Colegiado.
1. Processo TC 016.459/2021-0.
2. Grupo II – Classe de Assunto: V – Relatório de Acompanhamento.
4. Órgão: Ministério da Saúde.
180
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaúde).

9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos relativos ao 3º Ciclo do Acompanhamento do
funcionamento das estruturas de governança e de gestão da Tecnologia da Informação e
Comunicações – TIC, no âmbito do Ministério da Saúde – MS, no período de junho de 2021 a abril
de 2022;
9.1. encaminhar cópia desta decisão ao Ministério da Saúde, ao Comitê Gestor de Saúde Digital
(CGSD), ao Conselho Nacional de Saúde (CNS) e à Comissão de Seguridade Social e Família (CSSF)
da Câmara dos Deputados;
9.2. retornar os autos à SecexSaúde para prosseguimento do acompanhamento, nos termos do art.
241, inciso II, do RITCU, e do subitem 95.3 do Manual de Acompanhamento do TCU, aprovado pela
Portaria-Segecex 27/2016.


TC 019.757/2022-0.
Natureza: Relatório de Acompanhamento.
Órgãos: Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; Secretaria de Orçamento Federal - MP;
Interessado: Ministério da Economia.
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE ACOMPANHAMENTO. ASPECTOS FISCAIS E DE

CONFORMIDADE DO PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL PARA 2023.
AVALIAÇÃO QUANTO À META DE RESULTADO PRIMÁRIO, AO TETO DE GASTOS E
À REGRA DE OURO. RISCO DE COMPROMETIMENTO DA CAPACIDADE
OPERACIONAL PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS. EMISSÃO
DE ALERTA AO PODER EXECUTIVO. COMUNICAÇÃO À COMISSÃO MISTA DE
PLANOS, ORÇAMENTOS PÚBLICOS E FISCALIZAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL E
A OUTROS ÓRGÃOS.
RELATÓRIO
Adoto, como relatório, a instrução produzida no âmbito da Secretaria de Macroavaliação
Governamental – Semag (peça 16), que contou com a anuência do corpo diretivo daquela unidade
técnica (peças 17 e 18):
INTRODUÇÃO
181
1. Trata-se de Acompanhamento com o objetivo de examinar a consistência fiscal das estimativas de

receitas, dos montantes fixados de despesas e da meta de resultado primário e demais aspectos de conformidade
do Projeto de Lei Orçamentária Anual da União para o exercício financeiro de 2023 (PLOA 2023).
2. Esta ação de controle é realizada em cumprimento às disposições insculpidas no art. 3°, inciso III,
da Resolução-TCU 142/2001, nos termos do art. 12 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal – LRF) e do art. 41, inciso I, alínea “a”, da Lei 8.443/1992 (Lei Orgânica do TCU – LOTCU), com vistas
ao encaminhamento de subsídios à Comissão Mista Permanente a que alude o § 1º do art. 166 da Constituição
Federal, encarregada de apreciar o referido projeto de lei.
HISTÓRICO
3. O PLOA 2023 foi encaminhado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional em
31/8/2022, mediante a Mensagem 494 (peças 5 e 6) e deu origem ao Projeto de Lei do Congresso Nacional
PLN 32/2022 (peça 7), cujo relator-geral é o Deputado Marcelo Castro (MDB/PI).
EXAME TÉCNICO
4. Pretende-se, nesta instrução preliminar, avaliar três aspectos fiscais fundamentais da Proposta
Orçamentária da União para o exercício vindouro: Meta de Resultado Primário, Teto de Gastos e Regra de
Ouro.
5. As metas fiscais servem como parâmetros para dar confiança à sociedade de que o Governo
garantirá as condições necessárias à estabilidade econômica e ao controle do endividamento público. Em razão
da importância desses indicadores, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelece as metas de resultado
primário e nominal para o exercício a que se refere e para os dois seguintes.
6. Essencialmente, pode-se dizer que o resultado nominal representa a diferença entre receitas e
despesas totais no exercício. O resultado primário surge do confronto de receitas e despesas primárias, ou seja,
exclui-se a parcela referente aos juros nominais incidentes sobre a dívida líquida. Sua apuração fornece uma
avaliação do impacto da política fiscal nas contas públicas. Os superávits primários contribuem para a redução
da dívida líquida. Em contrapartida, os déficits primários indicam a parcela do aumento da dívida líquida
resultante do financiamento de gastos primários (despesas não financeiras) que ultrapassam as receitas primárias
(receitas não financeiras).
7. Para o exercício de 2023, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) da União estipula meta
deficitária de resultado primário de R$ 65,9 bilhões para os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS),
consoante o art. 2º da Lei 14.436/2022. O PLOA 2023 projeta déficit de R$ 63,7 bilhões, compatível, portanto,
com o estabelecido na LDO 2023.
8. Por sua vez, a Emenda Constitucional 95/2016 instituiu o Novo Regime Fiscal no âmbito dos
OFSS, com vigência por vinte anos. Esse regime, também denominado Teto de Gastos, fixou limites
individualizados para as despesas primárias dos órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, do
Ministério Público da União (MPU), do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) e da Defensoria
Pública da União (DPU), com base nos valores pagos no exercício de 2016. Tais limites são anualmente
corrigidos pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). O Teto para 2023 foi
projetado em R$ 1.800,3 bilhões (peça 5, p. 91).
9. Até o exercício de 2019, houve a possibilidade de o Poder Executivo compensar eventuais excessos
de despesas dos demais órgãos e Poderes em relação a seus respectivos limites (art. 107, § 7º, do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT). A partir do Orçamento para 2020, tal compensação não
mais pôde ser efetuada. Não obstante, nos termos do § 9º do art. 107 do ADCT, a LDO poderá dispor sobre a
compensação entre os limites individualizados dos órgãos autônomos. Destarte, o art. 28 da LDO 2023 previu
tal hipótese, sendo que o ato conjunto dos dirigentes dos órgãos envolvidos em eventual compensação deveria
ser publicado até 12/8/2022, conforme o art. 26 da LDO 2023.
10. Quanto à Regra de Ouro, trata-se de vedação disposta no art. 167, inciso III, da Constituição
Federal, que impede a realização de operações de crédito em montante superior ao das despesas de capital,
ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo
Poder Legislativo por maioria absoluta. A esse respeito, cumpre informar que, no exercício de 2019, o
Presidente da República precisou submeter, pela primeira vez, um projeto de lei de crédito adicional visando
obter do Congresso Nacional essa autorização “excepcional”, tendo em vista a necessidade de se recorrer à
emissão de novas dívidas para custear despesas correntes.
182
11. Esta situação se repetiu na LOA 2020, com R$ 361,5 bilhões, e na LOA 2021, com
R$ 453,7 bilhões. A insuficiência prevista para a Regra de Ouro em 2022 foi bastante reduzida, ficando em
R$ 105,4 bilhões. Para 2023, a insuficiência prevista é de R$ 89,2 bilhões.
12. Isto posto, passa-se a analisar os valores apresentados no PLOA 2023 referentes aos três
parâmetros fiscais em comento, com vistas a identificar possíveis riscos ao equilíbrio das contas públicas, bem
como fornecer subsídios à apreciação da peça orçamentária pelo Parlamento, o que justifica a atuação célere,
tempestiva e oportuna desta Corte de Contas.
Meta de Resultado Primário
13. A principal meta constante do PLOA 2023 a ser analisada é o resultado primário projetado pelo
Governo Federal, que resulta da diferença entre a receita primária líquida e a despesa primária.
Receita Primária Líquida
14. A Receita Primária Federal Líquida é obtida da receita primária federal bruta, deduzida das
transferências constitucionais e legais a estados e municípios. Na presente instrução, a sigla RPFL será utilizada
para designar esta receita e a sigla rpfl será utilizada para designar sua proporção em relação ao Produto Interno
Bruto – PIB (RPFL/PIB = rpfl).
15. Embora a estimativa da RPFL pudesse ser feita diretamente a partir da observação de sua série
histórica, optou-se por estimar a RPFL a partir da análise da evolução histórica da rpfl e do PIB. Essa opção
justifica-se pelas seguintes razões: i) indisponibilidade de projeções de receitas elaboradas por fontes
independentes que permitam uma comparação com a receita prevista no PLOA; ii) a proporção rpfl apresenta
evolução recente relativamente estável; e iii) para a estimativa do PIB, há previsões oriundas de outras fontes
que podem ser comparadas com as projeções do PLOA.
16. O gráfico a seguir mostra a série histórica da rpfl desde 1997. A rpfl atingiu o pico de 20,2% em
2010 e, após sucessivas desonerações tributárias, reduziu-se para 17,4% em 2015 e 2016. A partir de 2017, a
rpfl voltou a aumentar, atingindo 18,0% em 2018. Em 2020, como reflexo da pandemia, a rpfl caiu para 16,1%.
Houve recuperação em 2021, voltando ao patamar de 2019, de 18,2%. A projeção feita no Relatório de
Avaliação de Receitas e Despesas Primárias da União do 3º bimestre de 2022 é de manter 18,2%. A previsão do
PLOA 2023, de 17,0%, é conservadora. Estes valores percentuais em relação ao PIB são compatíveis com os
valores percentuais recentes da série e com a recuperação da economia a partir da redução dos efeitos da
pandemia de Covid-19.
17. A queda da rpfl projetada para 2023 em comparação com a de 2022, de 18,2% para 17,0% do PIB,
leva em consideração, conforme a Mensagem Presidencial (peça 5, p. 24-25) uma série de desonerações,
temporárias (voltadas para mitigar os efeitos dos choques globais nos mercados de commodities) e permanentes,
voltadas à busca da eficiência econômica. Essas desonerações totalizam R$ 80,2 bilhões e, entre elas, não está
incluída a correção da tabela do Imposto de Renda.
Gráfico 1 – Receita Primária Líquida como percentual do PIB – rpfl
Fontes: Relatório Resultado do Tesouro Nacional, tabela 2.1 (peça 12) e Mensagem Presidencial 2023 (peça 5, p. 74).
18. A tabela a seguir apresenta as projeções para a RPFL de 2023. A primeira coluna de valores
relaciona duas possíveis previsões para o PIB. A primeira foi estimada no PLOA 2023, conforme consta da
grade oficial de parâmetros de julho de 2022 (peça 5, p. 88). A segunda foi estimada usando as expectativas de
mercado para inflação e crescimento real do PIB, conforme apresentado no Boletim Focus de 16/9/2022 (peça
11). A primeira linha de valores relaciona duas possíveis previsões para a rpfl: 18,2% do PIB, repetindo o índice
efetivo de 2021, e o projetado no PLOA 2023 para 2022, de 17,0% do PIB.
Tabela 1 – Receita Primária Líquida – Comparação das Previsões
183
Valores em R$ bilhões correntes
Fonte: Mensagem Presidencial (peça 5, p. 74 e 88).

Observações: (1) PIB estimado usando a projeção do mercado para seu crescimento real.
(2) 17,0% é a estimativa do PLOA 2023 para 2023 e 18,2% é a repetição dos valores de 2021 e 2022.
19. Pelo exposto, conclui-se que a Receita Primária Federal Líquida para 2023, prevista no PLOA em
R$ 1.804,5 bilhões, pode ficar em até R$ 1.934,4 bilhões, ou seja, R$ 129,9 bilhões acima do projetado no
PLOA 2023, caso a rpfl repita o valor de 2021 e o PIB alcance o valor estimado pelo PLOA 2023. Estas
projeções, no entanto, estão sujeitas a oscilações em função da volatilidade conjuntural da economia e do efeito
das desonerações já autorizadas e a serem autorizadas para 2023.
Despesa Primária
20. A verificação da estimativa para a despesa primária em 2023 partiu da despesa paga em 2021
(planilha 2.1 do RTN, peça 12), no valor de R$ 1.614,2 bilhões. Este valor, corrigido pelos IPCAs de 10,06% de
2021 e de 7,2% estimado para 2022, resultaria em R$ 1.904,5 bilhões. A despesa primária total para 2023,
estimada no PLOA 2023, sob a ótica das necessidades de financiamento, é de R$ 1.868,2 bilhões (peça 5, p. 75),
inferior em apenas 1,9% ao projetado considerando-se a inflação, montante compatível com a evolução da
inflação.
21. No entanto, analisando-se o gráfico a seguir, que detalha a despesa em seus principais
componentes, nota-se que a relativa estabilização das despesas primárias totais observada a partir de 2016 se
deveu à compressão das despesas discricionárias. Os benefícios previdenciários, que vinham crescendo acima
do PIB até 2020, passaram a se estabilizar a partir de 2021. O repique observado em 2020 nas “Outras Despesas
Obrigatórias” resultou das despesas emergenciais decorrentes da pandemia de Covid-19, que não se repetiram
com a mesma intensidade nos anos subsequentes da série.
Gráfico 2 – Principais Componentes da Despesa Primária Federal
Valores em % do PIB
Fontes: Relatório Resultado do Tesouro Nacional, planilha 2.1-A (peça 12) e PLOA 2023 (peça 5, p. 75).
22. A tabela a seguir compara as estimativas dos principais grupos de despesas para 2023, constantes
do PLOA, com os valores de 2016. As despesas primárias totais têm redução projetada de 2,3 p.p. Pelo segundo
ano consecutivo, as despesas com benefícios previdenciários estão projetadas com o mesmo percentual de 2016.
As despesas com pessoal e encargos estão se reduzindo em termos proporcionais há três anos, devendo ficar 0,6
p.p. abaixo do observado em 2016. As despesas discricionárias ficam condicionadas ao que sobra do Teto após
deduzidas as despesas obrigatórias. A redução esperada neste grupo de despesas, de 1,4 p.p., passando de 2,3%
do PIB em 2016 para 0,9% do PIB em 2023, merece especial atenção, pois envolve gastos relacionados
diretamente com o funcionamento dos serviços públicos, tais como manutenção administrativa, energia elétrica,
telefonia, obras e demais investimentos.
23. A evolução das despesas como proporção do PIB mostra como elas afetam o resultado primário,
visto que as receitas possuem comportamento parecido com o que ocorre com o PIB. Ao se analisar sob este
aspecto os dois principais componentes das despesas que, nos últimos anos, têm pressionado o cumprimento das
184
regras fiscais, pode-se concluir que os benefícios previdenciários parecem estar se estabilizando e as despesas
com pessoal e encargos estão em queda.
24. Com o crescimento do PIB acima da inflação e a contenção das despesas pelo Teto de Gastos, a
despesa total projetada para 2023, de 17,6% do PIB, está 2,3 p.p. abaixo da observada em 2016, que ficou em
19,9% do PIB, e 1,3 p.p. abaixo da projetada para 2022, que é de 18,9% do PIB.
Tabela 2 – Variação das despesas entre 2016 e 2023 como proporção do PIB
t
Fontes: Relatório Resultado do Tesouro Nacional, planilha 2.1-A (peça 13) e PLOA 2023 (peça 5, p. 75).
Obs.: As outras despesas obrigatórias incluem as despesas obrigatórias com controle de fluxo.
25. Contudo, desde o advento da EC 95/2016, não basta analisar a evolução dos percentuais das
despesas em relação ao PIB. É necessário avaliar também estas despesas como proporção do Teto. Como o Teto
cresce em função da inflação, as despesas que cresçam acima da inflação irão pressionar as demais despesas. A
tabela a seguir mostra como evoluíram as proporções do Teto dos componentes das despesas que mais
pressionam o limite.
Tabela 3 – Variação das despesas entre 2016 e 2023 como proporção do Teto de Gastos
Valores em R$ milhões
Fontes: Relatório Resultado do Tesouro Nacional, planilha 2.1 (peça 12) e Mensagem Presidencial (peça 5, p. 75 e 87-88).
26. Sob este ponto de vista, entre 2016 e 2023, os benefícios previdenciários aumentaram 6,22 p.p. e as
despesas com pessoal e encargos reduziram 0,68 p.p. Os percentuais das despesas com benefícios continuam se
elevando, mas com intensidade em queda. Já as despesas com pessoal e encargos, apesar de terem apresentado
ligeiro aumento até 2019, devem apresentar redução em 2022 e 2023. Sob o ponto de vista do Teto, os
benefícios previdenciários ainda persistem como o principal, e agora único, componente das despesas primárias
a pressionarem o limite, exigindo para o seu cumprimento a redução da participação das outras despesas.
27. Apesar de este problema ter evoluído de forma menos intensa nos últimos anos, a pressão sobre as
despesas discricionárias continua. O valor projetado no PLOA 2023 para 2022 é de R$ 154,2 bilhões e para
2023 é de R$ 99,0 bilhões, ou seja, redução de 36%. Com efeito, desde o advento do Novo Regime Fiscal, esta
Corte de Contas tem ressaltado a necessidade de se corrigir a trajetória de elevado crescimento das despesas
obrigatórias, sob pena de se inviabilizar o aparato estatal. Isso porque a base de compressão das despesas
discricionárias é limitada, tanto em termos estritamente financeiros, quanto em relação à essencialidade de boa
parte das despesas que abarca. A esse respeito, mencionam-se as deliberações contidas nos Acórdãos
2.779/2017 e 1.322/2018 (rel. min. Vital do Rêgo), 2.937/2018 (rel. min. José Mucio Monteiro), 1.331/2019
(rel. min. Ana Arraes), 2.313/2019 (rel. min. Walton Alencar Rodrigues), 1.437/2020, 1.557/2020, 2.026/2020 e
2.283/2020 (rel. min. Bruno Dantas), 2.828/2020 (rel. min. Aroldo Cedraz) e 2.535/2021 (rel. min. Jorge
Oliveira), todos do Plenário do TCU.
28. Cabe esclarecer que a projeção das despesas com benefícios previdenciários para 2023 foi feita
com base na previsão de correção pelo INPC de 7,41% (Informações Complementares, peça 10, p. 1107). No
entanto, os benefícios serão reajustados pelo valor de dezembro de 2022, nos termos do art. 29-B da Lei
8.213/1991. No momento, este índice é projetado em 6,3% (peça 14, p. 4).
185
29. Ademais, o Auxílio Brasil foi projetado no LOA 2023 com base no valor unitário de R$ 405,00,
embora, na Mensagem Presidencial (peça 5, p. 38), o Governo informe que pretende buscar junto ao Congresso
Nacional criar condições para a manutenção do valor do auxílio em R$ 600,00 ao longo de 2023.
30. Outra possível alteração nas despesas em 2023 decorre do eventual aumento salarial dos servidores
a ser definido oportunamente. No PLOA 2023, foram alocados R$ 14,2 bilhões para este fim.
31. Assim, considerando que a eventual ampliação dos montantes destinados a despesas discricionárias
no exercício de 2023 está condicionada, dentre outros fatores, a medidas legislativas capazes de reduzir, já em
2023, o montante das despesas obrigatórias fixadas, propõe-se alertar o Poder Executivo acerca do risco de
comprometimento da capacidade operacional dos órgãos federais para a prestação de serviços públicos
essenciais aos cidadãos.
32. Em função do exposto, a estimativa de R$ 1.868,2 bilhões para as despesas primárias, constante do
PLOA 2023 (peça 5, p. 75), pode ser considerada factível, desde que sejam adotadas medidas de controle por
parte do Governo para sua execução, tendo em vista o crescimento esperado para as despesas com salários dos
servidores e com o Auxílio Brasil, bem como o risco ao funcionamento da máquina pública atrelado às despesas
discricionárias.
Resultado Primário
33. A tabela a seguir apresenta o resumo das previsões para as receitas e despesas primárias. A
primeira linha apresenta as duas previsões do PIB. A segunda linha apresenta as duas previsões de receita. A
terceira linha repete o valor da despesa conforme o PLOA 2023. A quarta linha apresenta as previsões de
resultado primário obtidas pela diferença entre as projeções de receita e despesa. A cada coluna de valor
corresponde uma coluna da sua proporção em relação ao PIB.
Tabela 4 – Resultado Primário Federal
Valores em R$ bilhões
Fontes: PLOA 2023 e estimativas da equipe (PIB estimado pelo mercado).

34. O PLOA 2023 contém estimativa de déficit primário de R$ 63,7 bilhões ou 0,6% do PIB. A
estimativa desta equipe de fiscalização – considerando a mesma proporção da receita federal líquida em relação
ao PIB ocorrida em 2021, rpfl de 18,2% do PIB projetado no PLOA 2023 de R$ 10.628,7 bilhões – é de
superávit primário de R$ 66,2 bilhões.
35. Pelos valores apurados, o resultado primário estimado no PLOA para 2023 de déficit de
R$ 63,7 bilhões pode ser considerado adequado, cabendo, contudo, a ressalva de que poderá ocorrer superávit
de até R$ 66,2 bilhões, caso as premissas adotadas por esta equipe técnica da Semag sejam atingidas. A
projeção do PLOA 2023 é compatível com a meta estabelecida na LDO 2023, de déficit de R$ 65,9 bilhões.
Cabe esclarecer que a conjuntura atual é bastante incerta, o que pode resultar em oscilações significativas nos
resultados, particularmente em função das prioridades do governo a ser eleito em outubro de 2022.
Teto de Gastos
36. Conforme mencionado na página 86 da Mensagem Presidencial, as alterações contidas nas ECs
113/2021 e 114/2021, o ajuste na classificação das despesas com formação de estoques da Política de Garantia
de Preços Mínimos (PGPM) e a adequação na contabilização da despesa relativa à Compensação Previdenciária
(Comprev) alteraram o valor do Teto de Gastos efetivo em 2016 para R$ 1.222,3 bilhões. Este valor foi
corrigido em 7,20% para 2017 e pelos IPCAs de dezembro calculados para o período de 2017 a 2021, de 2,95%,
3,75%, 4,31%, 4,52% e 10,06% e o estimado para dezembro de 2022, de 7,20%. A tabela a seguir apresenta este
cálculo.
Tabela 5 – Cálculo dos Tetos de Gastos
Valores em R$
186
Fonte: Mensagem Presidencial (peça 5, p. 90).

37. As compensações que o Poder Executivo podia fazer aos demais Poderes foram autorizadas pelo
art. 107, § 7º, do ADCT até o exercício de 2019. A tabela a seguir apresenta os Tetos para 2023 individualizados
por órgão, conforme estabelece a EC 95/2016.
38. A EC 109/2021, que alterou o art. 109 do ADCT, estabeleceu que, na aprovação da lei
orçamentária, caso as despesas sujeitas aos limites do art. 107 do ADCT apresentem proporção de despesas
obrigatórias superior a 95%, deve ser aplicado ao respectivo Poder ou órgão, até o final do exercício a que se
refere a lei orçamentária, um conjunto de vedações que limitam a elevação de despesas.
39. A tabela a seguir apresenta os Tetos dos Poderes e órgãos, destacando as despesas obrigatórias (B)
e respectivas proporções (C). Conforme se pode observar na última coluna, as projeções feitas no PLOA 2023
para as despesas obrigatórias sujeitas ao Teto estão respeitando o limite de 95% em todos os órgãos.
Tabela 6 – Tetos de Gastos do Novo Regime Fiscal
Valores em R$
Fonte: Mensagem Presidencial PLOA 2023 (peça 5, p. 91.92).

40. Ante o exposto, propõe-se atestar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização
do Congresso Nacional (CMO) a compatibilidade dos valores de despesa programados no PLOA 2023 com os
limites de que trata o art. 107 do ADCT, cabendo apenas observar que a projeção para o Teto de R$ 1.800,3
bilhões, feita no PLOA 2023, utilizou o valor de 7,20% para o IPCA de dezembro de 2022. O mercado, por sua
vez, projeta uma variação do IPCA no valor de 6,00% (peça 11), o que resultaria em um Teto de R$ 1.780,1
bilhões, inferior em R$ 20,2 bilhões ao valor projetado no PLOA 2023.
Regra de Ouro
41. A Mensagem Presidencial que encaminhou o PLOA 2023 ao Congresso Nacional informa que
(peça 5, p. 94):
O PLOA 2023 aqui apresentado, em relação aos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, contém
insuficiência equivalente à diferença positiva entre as receitas de operações de crédito previstas, autorizadas ou
não na própria lei orçamentária, e o total das despesas de capital lá programadas. Isso é evidenciado a partir do
montante total das potenciais operações de crédito em volume suficiente para equilibrar o orçamento, deduzidas
do volume total de despesas de capital programadas no Projeto de Lei, que perfaz R$ 89,2 bilhões conforme
demonstrado abaixo.
42. A tabela a seguir apresenta o cálculo do montante de operações de crédito necessárias à cobertura
do déficit orçamentário corrente. O valor de R$ 89,2 bilhões de insuficiência para cumprir a Regra de Ouro em
2023 é inferior ao consignado no PLOA 2022, que foi de R$ 105,4 bilhões.
Tabela 7 – Operações de Crédito Necessárias à Cobertura do Déficit Orçamentário Corrente
187
Fonte: Mensagem Presidencial PLOA 2023 (peça 5, p. 94).

43. A tabela seguinte apresenta a discriminação da Margem da Regra de Ouro no Orçamento de
Investimento das Empresas Estatais. Conforme se pode concluir, o Orçamento de Investimento apresenta
margem positiva da Regra de Ouro no valor de R$ 142,6 bilhões.
Tabela 8 – Margem da Regra de Ouro no Orçamento de Investimento
Fonte: Mensagem Presidencial PLOA 2023 (peça 5, p. 95).

44. As operações de crédito previstas para 2023 para os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social
totalizam R$ 2.435,9 bilhões, sendo R$ 2.346,7 bilhões a serem autorizadas na LOA 2023 e R$ 89,2 bilhões
condicionadas a autorização mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade específica, a serem
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta, como prevê o art. 167, inciso III, da Constituição
Federal.
45. Por essa razão, deixa-se de propor deliberação acerca do assunto neste momento, assinalando,
contudo, que a eventual tramitação para aprovação destes créditos suplementares será acompanhada por este
Tribunal por ocasião das fiscalizações bimestrais da execução orçamentária no exercício de 2023, nos termos do
art. 3º, inciso IV, alínea “a”, da Resolução-TCU 142/2001.
46. A Mensagem Presidencial do PLOA 2023 informa, ainda, que o valor condicionado está alocado
em pagamento de benefícios previdenciários do RGPS (peça 5, p. 96).
47. Constam ainda da Mensagem projeções indicativas de margem para a Regra de Ouro de R$ 17,1
bilhões para 2024 e de R$ 22,9 bilhões para 2025 (peça 5, p. 95). Nas Informações Complementares do PLOA
2023, item XXI - atualização do anexo de riscos fiscais (peça 10, p. 973), consta também uma projeção de
suficiência para 2023 de R$ 20,7 bilhões. Essa aparente contradição entre a necessidade de operações de crédito
necessárias à cobertura do déficit orçamentário corrente no valor de R$ 89,2 bilhões e a suficiência projetada é
assim justificada (peça 10, p. 973):
(...). Isso porque as projeções apontam que, dado o cenário fiscal esperado, há a necessidade de um
monitoramento constante, não sendo baixa a possibilidade da necessidade de se recorrer a operações de crédito
em montante superior ao das despesas de capital, uma vez que as margens projetadas são apenas ligeiramente
positivas (...). O cenário contempla a aplicação de recursos de fontes de superávits financeiros de exercícios
anteriores e já disponíveis em 2022, notadamente do resultado do Banco Central e do retorno de operações de
financiamento, especialmente do BNDES. Tais recursos são essenciais para a manutenção da margem de
suficiência da regra de ouro positiva no período 2022-2025.
Informações Complementares ao PLOA 2023
48. A LDO 2023, Lei 14.436/2022, assim como as LDOs anteriores, definiu um conjunto de
Informações Complementares ao PLOA 2023. O seu art. 10 estabeleceu que essas informações deveriam ser
encaminhadas pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, exclusivamente em meio eletrônico, no prazo de
até quinze dias do envio do Projeto de Lei Orçamentária. As informações em comento são elencadas no Anexo
II da LDO 2023 (peça 9).
49. A tabela, apresentada em anexo a esta instrução, indica os volumes e páginas onde estão as
informações relacionadas no Anexo II da LDO 2023 encaminhadas pelo Poder Executivo à CMO em
atendimento ao art. 10 da LDO 2023. As Informações Complementares foram obtidas no endereço eletrônico:
https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2023/proposta/info_complem_PLOA2
023.pdf (acesso em 16/9/2023).
CONCLUSÃO
50. Avaliados preliminarmente os conteúdos do PLOA 2023 relativos à Meta de Resultado Primário,
ao Teto de Gastos e à Regra de Ouro, entende-se pertinente a emissão de alerta ao Poder Executivo, com ciência
188
à CMO, acerca das restrições impostas ao funcionamento da máquina pública em face da compressão de
despesas discricionárias (parágrafos 27 e 31 desta instrução).
51. O resultado primário, projetado no PLOA 2023 com déficit de R$ 63,7 bilhões, pode apresentar
superávit de até R$ 66,2 bilhões caso se verifiquem as premissas apresentadas nesta instrução. No entanto, o
resultado primário está sujeito a diversos pressupostos que podem afetar tanto a receita primária, como a
despesa primária (parágrafos 19, 32 e 35). Esta projeção está compatível com o déficit de R$ 65,9 bilhões
estabelecido na LDO 2023.
52. No que tange ao Teto de Gastos, cabe informar à CMO que os valores constantes do PLOA 2023 se
mostram compatíveis com os limites estabelecidos pelo Novo Regime Fiscal, cabendo apenas observar que a
projeção para o Teto no PLOA 2023 utilizou o valor de 7,20% para o IPCA de 2022, enquanto o mercado
projeta variação do IPCA de 6,00%, que, em se concretizando, reduziria o valor do Teto em até R$ 20,2 bilhões
(parágrafo 40).
53. A respeito da Regra de Ouro, está prevista insuficiência de R$ 89,2 bilhões no âmbito dos
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social (parágrafo 42), cuja fonte condicionada está alocada para pagamento
de benefícios previdenciários (parágrafo 46), cabendo ao Tribunal acompanhar, no exercício de 2023, a
aprovação do eventual crédito adicional de que trata o inciso III do art. 167 da Constituição (parágrafo 45).
54. Nas Informações Complementares, a atualização dos riscos fiscais, consta a possibilidade de haver
suficiência de R$ 20,7 bilhões, dependendo da aplicação de recursos de superávits financeiros de exercícios
anteriores (parágrafo 47).
55. Cabe esclarecer que as previsões de receitas estão sujeitas às oscilações da economia e à concessão
de benefícios tributários e as projeções de despesas estão sujeitas a medidas legislativas atualmente em
discussão e ao cálculo do INPC de dezembro de 2022, que irá reajustar os benefícios previdenciários, e do IPCA
de dezembro de 2022, que irá reajustar o Teto de Gastos.
56. Com vistas a assegurar a atuação tempestiva e oportuna desta Corte de Contas, propõe-se que a
deliberação alvitrada nesta assentada ocorra pela via monocrática, na forma de despacho singular do ministro-
relator, ao amparo do art. 5º, inciso I e § 1º, da Resolução-TCU 142/2001, com redação dada pela Resolução-
TCU 278/2016.
57. Por fim, os demais aspectos do PLOA 2023 abrangidos pelo escopo do presente Acompanhamento
– a saber, Parâmetros Macroeconômicos, Resultado do Regime Geral de Previdência Social, Sustentabilidade da
Dívida Pública, Dívida Ativa, Benefícios Tributários, Financeiros e Creditícios e Medidas de Compensação às
Renúncias de Receitas – bem como alterações significativas no PLN 32/2022 serão abordados na instrução final
de mérito a cargo desta unidade técnica.
58. Diante do exposto, com fulcro no art. 5º, inciso I e § 1º, da Resolução-TCU 142/2001, submetem-
se os autos à consideração superior, propondo-se ao ministro-relator Vital do Rêgo, via despacho:
a) alertar o Poder Executivo federal, com fulcro nos arts. 1º, § 1º, e 59, § 1º, inciso V, da Lei
Complementar 101/2000, sobre o risco de comprometimento da capacidade operacional dos órgãos federais para
a prestação de serviços públicos essenciais aos cidadãos, tendo em vista que a eventual ampliação dos
montantes destinados a despesas discricionárias no exercício de 2023 está condicionada, dentre outros fatores, a
medidas legislativas capazes de reduzir o montante das despesas obrigatórias fixadas;
b) informar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional, com fulcro no art. 41, inciso I, alínea “a” e § 2º, da Lei 8.443/1992, que, considerando-se a grade de
parâmetros de julho de 2022 utilizada no Projeto de Lei Orçamentária Anual da União para 2023 e os resultados
do Boletim Focus de 16/9/2022:
1. a meta de resultado primário é factível, mas depende de diversos fatores que afetam as receitas,
via desonerações e preços de combustíveis, e as despesas, como o valor do Auxílio Brasil, os benefícios
previdenciários a serem reajustados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor de dezembro de 2022 e o
reajuste dos salários dos servidores;
2. os valores de despesas primárias constantes do Projeto de Lei Orçamentária Anual da União
para 2023 mostram-se compatíveis com os limites estabelecidos pelo Novo Regime Fiscal, com a ressalva de
que o reajuste do Teto será feito com o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo de dezembro de 2022;
3. a insuficiência para a Regra de Ouro, estimada em R$ 89,2 bilhões, condiciona o pagamento de
benefícios previdenciários do Regime Geral de Previdência Social à aprovação de créditos suplementares ou
especiais com finalidade específica, a serem aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
189
c) encaminhar cópia da decisão que vier a ser proferida à Casa Civil da Presidência da República,
ao Ministério da Economia e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional;
d) restituir os autos a esta Unidade Técnica para prosseguimento da análise de mérito.
É o relatório.
VOTO
Trata-se de acompanhamento conduzido pela Secretaria de Macroavaliação Governamental

(Semag), com o objetivo de examinar a consistência fiscal das estimativas de receitas, dos montantes
fixados de despesas e demais aspectos de conformidade do Projeto de Lei Orçamentária Anual da
União para o exercício de 2023 – PLOA 2023. Nesta etapa da fiscalização, a unidade técnica avaliou:
(i) a meta de resultado primário; (ii) o teto de gastos; e (iii) a Regra de Ouro.
2. A meta de resultado primário corresponde à diferença entre receitas e despesas primárias,
excluída destas a parcela referente aos juros incidentes sobre a dívida pública líquida, consoante o
disposto no art. 4º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF). Para
2023, o Ministério da Economia previu déficit primário de R$ 63,7 bilhões, compatível com o
estabelecido na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2023 (LDO) de R$ 65,9 bilhões. Em termos
proporcionais, o resultado negativo corresponderá a 3,5% do total da receita primária federal líquida
estimada em R$ 1.804,5 bilhões (peça 5, p. 74 e 88).
3. Quanto ao Novo Regime Fiscal, a Emenda Constitucional 95/2016 estabelece que o teto de
gastos para determinado exercício corresponde ao teto do exercício anterior corrigido pela variação do
Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). Considerando, para 2002, a variação do
IPCA de 7,20% e o teto de gastos de R$ 1,68 trilhão, as despesas primárias em 2023 não poderão
ultrapassar R$ 1,80 trilhão (peça 5, p. 90).
4. A Regra de Ouro está expressa no art. 167, inciso III, da Constituição Federal, segundo o
qual é vedada a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital,
ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa,
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. O PLOA 2023 prevê a necessidade do valor de
R$ 89,2 bilhões além do limite da Regra de Ouro e dependerá de autorização legislativa, nos termos do
mencionado dispositivo constitucional. Destaco que essa matéria será acompanhada por este Tribunal
por ocasião das fiscalizações bimestrais da execução orçamentária no exercício de 2023, nos termos do
art. 3º, inciso IV, alínea “a”, da Resolução-TCU 142/2001.
5. Após analisar o conteúdo do PLOA 2023, a Semag concluiu que: (i) a meta de resultado
primário é factível; (ii) os valores de despesas primárias constantes do PLOA 2023 mostram-se
compatíveis com os limites estabelecidos pelo Novo Regime Fiscal; (iii) a insuficiência para a Regra
de Ouro condiciona o pagamento de benefícios previdenciários do Regime Geral de Previdência Social
à aprovação de créditos suplementares ou especiais com finalidade específica, a serem aprovados pelo
Poder Legislativo por maioria absoluta; e (iv) a compressão das despesas discricionárias, prevista no
cálculo da meta de resultado primário, pode colocar em risco a prestação de serviços públicos
essenciais aos cidadãos.
6. Diante desse quadro, a Semag propõe, a exemplo do que foi feito no recente
Acórdão 2.535/2021-TCU-Plenário, que apreciou o PLOA 2022, a emissão de alerta ao Poder
Executivo Federal, com fulcro nos arts. 1º, § 1º, e 59, § 1º, inciso V, da LRF, sobre o risco de
comprometimento da capacidade operacional dos órgãos federais para a prestação de serviços públicos
essenciais aos cidadãos, tendo em conta a compressão do montante previsto para as despesas
discricionárias no exercício de 2023 em relação aos executados nos exercícios anteriores. Ressalto que,
uma vez aprovada a lei orçamentária, eventual necessidade de ampliação das despesas discricionárias
estará condicionada, dentre outros fatores, a medidas legislativas capazes de reduzir, já em 2023, o
montante das despesas obrigatórias fixadas.
190
7. Acolho as propostas da Semag, cujas análises e conclusões incorporo às minhas razões de

decidir.
8. A Lei Complementar 101/2000 (LRF) atribuiu aos tribunais de contas, nos termos do
art. 59, § 1º, a relevante tarefa de alertar os Poderes ou órgãos da administração pública quando
constatarem determinados riscos, entre eles a ocorrência de fatos que comprometam os resultados dos
programas (art. 59, § 1º, inciso V). É o que se evidencia no presente caso, em que a unidade técnica
constatou que o valor previsto para despesas discricionárias é consideravelmente menor que o dos
exercícios anteriores, o que pode implicar risco de inviabilizar a prestação de serviços essenciais ao
cidadão com o mesmo nível de qualidade.
9. Quanto aos demais parâmetros analisados nesta etapa processual, concordo com a proposta
sugerida pela unidade instrutiva de informar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização do Congresso Nacional sobre as conclusões acerca das análises desenvolvidas sobre a
meta de resultado primário, as despesas primárias em relação ao teto de gastos e o valor excedente para
a Regra de Ouro.
10. Por fim, restituo os autos à unidade técnica para as próximas etapas do acompanhamento.
Ante o exposto, voto pela adoção da minuta de acórdão que submeto a este Colegiado.
1. Processo TC 019.757/2022-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Relatório de Acompanhamento.
3. Interessado: Ministério da Economia.
4. Órgãos: Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; Secretaria de Orçamento Federal - MP;
7. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Acompanhamento com o objetivo de
examinar a consistência fiscal das estimativas de receitas, dos montantes fixados de despesas e da meta
de resultado primário e demais aspectos de conformidade do Projeto de Lei Orçamentária Anual da
União para o exercício de 2023;
9.1. alertar o Poder Executivo Federal, com fundamento nos arts. 1º, § 1º, e 59, § 1º, inciso V, da
Lei Complementar 101/2000, sobre o risco de comprometimento da capacidade operacional dos órgãos
federais para a prestação de serviços públicos essenciais aos cidadãos, tendo em conta a compressão do
montante previsto para as despesas discricionárias no exercício de 2023 em relação aos executados nos
exercícios anteriores;
9.2. informar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional, com fundamento no art. 41, inciso I, alínea “a” e § 2º, da Lei 8.443/1992, que, considerando-
se a grade de parâmetros de 9/7/2021 utilizada no Projeto de Lei Orçamentária Anual da União para
2023 e os resultados do Boletim Focus de 16/9/2022:
9.2.1. a meta de resultado primário é factível, mas depende de diversos fatores que afetam as
receitas, via desonerações e preços de combustíveis, e as despesas, como o valor do Auxílio Brasil, os
benefícios previdenciários a serem reajustados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor de
dezembro de 2022 e o reajuste dos salários dos servidores;
191
9.2.2. os valores de despesas primárias constantes do PLOA 2023 se mostram compatíveis com
os limites estabelecidos pelo Novo Regime Fiscal de que trata a Emenda Constitucional 95/2016;
9.2.3. a insuficiência para a Regra de Ouro, estimada em R$ 89,2 bilhões, condiciona o
pagamento de benefícios previdenciários do Regime Geral de Previdência Social à aprovação de
créditos suplementares ou especiais com finalidade específica, a serem aprovados pelo Poder
Legislativo por maioria absoluta;
9.3. encaminhar cópia desta decisão à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério da
Economia e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional,
com a informação de que o inteiro teor deste acórdão e do relatório e do voto que o fundamentam está
disponível no endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos;
9.4. restituir os autos à Secretaria de Macroavaliação Governamental, para o prosseguimento da
análise de mérito.

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 040.590/2018-6.
Natureza: Acompanhamento.
Entidade: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES.
Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei 8.443/1992).
Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei 8.443/1992).
Representação legal: Grazielle Fernandes Pettene, André de Castro Oliveira Pereira Braga
SUMÁRIO: ACOMPANHAMENTO. DEVOLUÇÃO ANTECIPADA DE RECURSOS AO

TESOURO NACIONAL PELO BNDES. DESPESAS ANTICÍCLICAS PARA O
ENFRENTAMENTO DA PANDEMIA DE COVID-19. ANÁLISE DO IMPACTO DESSES
DESEMBOLSOS NA CAPACIDADE DE FUNDING DO BANCO. INFORMAÇÕES
TRAZIDAS PELO BNDES. CONCLUSÃO DE QUE TAIS DESEMBOLSOS NÃO AFETAM
SUA CAPACIDADE FUTURA DE FUNDING. APENSAMENTO DEFINITIVO AO TC
005.291/2021-6. NOTIFICAÇÃO.
RELATÓRIO
Cuida-se de acompanhamento autuado em razão de Comunicação Plenária de minha autoria, por

meio da qual solicitei que este Tribunal verificasse se a maciça devolução, nos últimos anos, de
recursos financeiros ao Tesouro Nacional pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social – BNDES poderia comprometer sua capacidade de financiamento para os próximos exercícios.
2. Após analisar os documentos trazidos aos autos pelo BNDES e por inspeção realizada pela
Secretaria de Controle Externo da Administração Indireta no Rio de Janeiro (SecexEstatais) naquela
instituição financeira, a unidade técnica propôs em uníssono (peças 48 a 50) o arquivamento dos autos,
após constatar que não se verificaram indícios de impactos à capacidade de funding (financiamento de
investimentos) do BNDES em decorrência das devoluções antecipadas de recursos de dívidas da União
192
realizadas pelo banco de fomento desde 2015, conforme se observa da instrução de mérito a seguir
transcrita:
INTRODUÇÃO
1. Trata-se de acompanhamento autuado em razão de Comunicação Plenária de autoria do Exmo. Sr.
Ministro Vital do Rêgo, por meio da qual se orientou que este Tribunal verificasse se a maciça devolução de
recursos financeiros ao Tesouro Nacional pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social,
oriundos de aportes realizados no banco nos exercícios de 2008 a 2014, no valor total de R$ 416 bilhões,
poderia comprometer a capacidade de financiamento do BNDES nos próximos anos.
HISTÓRICO
2. Em pronunciamento da subunidade técnica (peça 4), informou-se que a previsão inicial era de
devolução desse montante ao Tesouro de maneira paulatina até 2060. Contudo, renegociou-se o prazo para
quitação da dívida até 2040, sendo o processo de aceleração iniciado em 2015.
3. Dando-se início ao acompanhamento, foi realizada, preliminarmente, diligência ao Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social, por meio do Ofício 932/2018-TCU/SecexEstataisRJ (peça 6), de
28/11/2018. O referido ofício solicitou ao BNDES todos os documentos elaborados pelo banco que tenham
procedido à estimativa da necessidade de funding da instituição financeira para arcar com os custos dos
incentivos financeiros necessários ao desenvolvimento do país nos próximos anos, tendo em vista os impactos
no caixa do banco decorrentes da volumosa devolução de recursos ao Tesouro Nacional.
4. Em resposta ao ofício de diligência, por meio da Nota AF/DEPOL 1/2019, o BNDES encaminhou
documentação anexada aos presentes autos nas peças 16-23. Na referida nota, esclareceu-se que as informações
que deram suporte às deliberações da alta administração do banco sobre operações de devolução eram
fornecidas em documentos denominados Informação Padronizada (IP), anexados na resposta encaminhada (peça
16, p.2).
5. Além disso, informou-se que, em 2016, a Secretaria de Macroavaliação Governamental – Semag
do TCU acompanhou aspectos de conformidade e impactos econômicos e fiscais da antecipação de R$ 100
bilhões ocorrida nesse mesmo ano, por meio do TC 018.441/2016-5. Em consulta ao sistema eletrônico de
processos do TCU, verifica-se que o TC 018.441/2016-5 foi arquivado por determinação do Acórdão 79/2019-
TCU-Plenário (Ministro Relator: Aroldo Cedraz), em 30/1/2019, acatando a proposta da unidade técnica, que,
em sua análise, constatou que as operações ocorreram em conformidade com as deliberações do Acórdão
2.975/2016-TCU-Plenário (Ministro Relator: Raimundo Carreiro).
6. O BNDES acrescentou que, após as devoluções realizadas em 2016, 2017 e 2018, foram emitidas
Notas Técnicas com cópia integral das IPs que deram suporte às deliberações da Diretoria do BNDES, para dar
ciência ao TCU acerca da forma de pagamento utilizada nas liquidações antecipadas.
7. Houve, ainda, a atualização de informações encaminhadas pelo BNDES por meio dos Ofícios AT
40/2019 e AT 092/2019, que tratam, respectivamente, de parcelas liquidadas da dívida à União nos valores de
R$ 30 bilhões (peça 30), em 31/5/2019, e R$ 40 bilhões (peça 31), em 12/9/2019. Além disso, também foram
enviados, por meio do Ofício AT 115/2019, dados sobre a parcela devolvida de R$ 30 bilhões, em 4/12/2019
(peça 37).
8. Diante do que foi apresentado e considerando, ainda, a recente mudança de gestão do banco de
fomento e notícias de que o Ministério da Economia pretende tornar ainda mais céleres essas devoluções,
entendeu-se pertinente a realização de inspeção no BNDES com o objetivo de atualizar as informações
prestadas anteriormente e colher novos dados sobre as disponibilidades futuras do Banco a partir da aceleração
da liquidação das dívidas com a União, identificando as ações corretivas/planejamentos que visem garantir o
atendimento às demandas de desenvolvimento do País, identificando, ainda, possíveis riscos a esse processo,
conforme proposta em instrução à peça 32.
INSPEÇÃO PARA ACOMPANHAMENTO
9. De forma a conduzir os presentes trabalhos de acompanhamento, foi realizada matriz de
planejamento em que foram definidos os seguintes pontos de verificação decorrentes da aceleração de
devolução de recursos do banco de fomento ao Tesouro Nacional: (i) impactos nos financiamentos; (II) riscos
ao desenvolvimento; e (iii) possíveis ações alternativas com fulcro em manter os investimentos.
10. A partir do planejamento, foi elaborado o Ofício de Requisição 01-247/2019, de 11/11/2019, por
meio do qual foram solicitados dados e informações sobre a questão, conforme os itens a seguir elencados (peça
36):
193
1.a) Apresentar relatórios atuais que evidenciem os impactos da liquidação antecipada de dívidas do
BNDES com a União, que ocorre desde 2015, na capacidade de financiamentos futuros do Banco de Fomento,
destacando separadamente, por área de atuação, esses impactos (por exemplo: infraestrutura, inovação etc.);
1.b) Apresentar relatórios das expectativas futuras de capacidade de financiamento, até 2025, destacando
o impacto da antecipação da liquidação das dívidas com a União na redução dessa capacidade;
1.c) Apresentar quadro comparativo da situação da capacidade de financiamento, considerando a hipótese
de não antecipação da liquidação das dívidas com a União e os dados reais com a antecipação das dívidas no
período dos últimos 5 anos;
1.d) Apresentar quadro detalhado, ano a ano, a partir de 2015 até o presente momento, da antecipação da
liquidação das dívidas com a União, vis à vis a capacidade de financiamento do BNDES no mesmo período;
1.e) Apresentar quadro detalhado com a projeção, ano a ano, da antecipação da liquidação das dívidas
com a União, vis à vis a capacidade de financiamento do BNDES para o período de 2020 – 2025;
1.f) Apresentar quadro, ano a ano, entre 2015-2025 (realizado e projetado) com a variação nos valores da
liquidação da dívida da União decorrente da aceleração desse processo, indicando, ainda, o percentual de
acréscimo em relação à situação de pagamento originalmente ajustada;
1.g) Apresentar quadro, ano a ano, entre 2015-2025 (realizado e projetado), com os valores do decréscimo
decorrente da aceleração da liquidação da dívida com a União, o valor total da capacidade de financiamento do
BNDES, e o valor total em financiamentos nas respectivas áreas de atuação afetadas;
1.h) Informar e detalhar as ações executadas pelo BNDES que visaram garantir a capacidade de
financiamento, desde o início do processo de antecipação da liquidação das dívidas com a União, apresentando
o resultado dessas ações e impactos (positivos e negativos) nas áreas de atuação do Banco;
1.i) Informar as ações futuras projetadas ou planejadas para os próximos 5 anos pelo BNDES para
garantir sua capacidade de financiamento a partir da antecipação da liquidação das dívidas com a União
(alternativas para manter a capacidade), apresentando potenciais riscos de insucesso dessas ações, e os
respectivos impactos no desenvolvimento do País na hipótese de concretização de cada um dos riscos
identificados;
1.j) Informar quais as expectativas de impactos nos investimentos em desenvolvimento do País que
decorrem da redução de capacidade de financiamentos originados da antecipação da liquidação das dívidas com
a União.
11. Em atendimento ao solicitado, foi encaminhado pelo BNDES, em 21/1/2020, o Ofício AT -
003/2020 com as respostas aos questionamentos e elementos comprobatórios pertinentes (peça 38). De forma a
organizar os trabalhos, as informações e dados apresentados serão referenciados na medida em que servirem de
base para o exame de cada tópico proposto no planejamento.
12. Cabe reforçar que o escopo do presente acompanhamento é a capacidade de funding do Banco
frente às antecipações da dívida com a União, não se atendo à forma como tais restituições foram feitas, tendo
os aspectos de conformidade das antecipações sido objeto do TC 018.441/2016-5, conduzido pela Secretaria de
Macroavaliação Governamental – Semag.
Impactos nos financiamentos
13. Para o presente acompanhamento, foram solicitados dados e informações sobre os impactos da
liquidação antecipada de dívidas do BNDES com a União na capacidade de financiamento do Banco de
Fomento no período de 2015 a 2019.
14. Nas respostas encaminhadas pelo Banco, acompanhadas de fluxos de caixa correspondentes, foi
possível depreender que tais liquidações antecipadas foram efetuadas com base em exercícios de prudência
bancária, em procedimento consolidado que contou com a participação da Secretaria do Tesouro Nacional e do
BNDES, seguindo as orientações do Acordão 2.975/2016 –TCU – Plenário.
15. Assim, no período de 2015 a 2019, as devoluções antecipadas utilizaram apenas recursos
excedentes à demanda por financiamentos e despesas projetadas. Além disso, informou-se que em tais
operações observou-se a premissa de não afetar as condições de solvência, liquidez e a capacidade operacional
da instituição, nos termos da decisão exarada pelo TCU no já referenciado Acórdão 2.975/2016 – TCU –
Plenário.
16. Na tabela apresentada para ilustrar a situação das liquidações em relação à capacidade de
financiamento (tabela 1a do Ofício AT - 003/2020), é possível constatar que antecipações em análise não
tiveram impacto sobre a capacidade de atendimento à demanda por financiamentos, em nenhuma área de
atuação, de 2015 até 2019. Abaixo segue reprodução da referida tabela (peça 38, p.3):
194
Realizado (R$ Bi) 2015 2016 2017 2018 2019

Disponível para 181 211 223 247 193
desembolso
Desembolso 136 88 71 69 55
Excedente de recursos 45 123 152 178 138
após desembolso (saldo
acumulado)
Liquidação antecipada 16 113 50 130 100
Excedente de recursos 30 10 102 48 38
(saldo acumulado)
disponível para desembolso: saldo de recursos disponíveis para financiamento de projetos em cada ano
(recursos excedentes às saídas obrigatórias e aos requerimentos prudenciais de tesouraria).
desembolso: desembolsos para financiamento realizados em cada ano.
excedente de recursos após desembolso: saldo acumulado dos recursos excedentes após os desembolsos
em cada ano.
liquidação antecipada: liquidação antecipada de dívidas com a União realizado em cada ano.
excedente de recursos: saldo dos recursos de liquidez ao final de cada ano excedentes aos requerimentos
prudenciais de tesouraria.
17. Reforçou-se, ainda, que, mesmo após as liquidações antecipadas efetuadas desde 2015, que
somaram R$ 409 bilhões, o montante de recursos disponível para desembolsos foi, em todos os anos, superior à
demanda, o que gerou excedentes, ou seja, recursos não comprometidos.
18. Outro ponto destacado foi que, apesar de constatada queda do volume de desembolsos no período
de 2019, não há relação direta entre essa queda e as liquidações antecipadas, já que em todos os anos desde 2015
o valor para os desembolsos foi sempre superior à demanda.
19. Na realidade, a explicação para a queda nos desembolsos pode ser atribuída a diversos fatores,
tendo sido destacados (peça 38, p. 4):
(i) as mudanças das condições macroeconômicas, notadamente a retração da atividade econômica no
período, que deprimiu a demanda por investimentos produtivos;
(ii) as alterações na política de crédito do Governo Federal, principalmente (ii-a) a não prorrogação do
Programa de Sustentação do Investimento (PSI) a partir de 2016, pela Lei 13.132/2015; (ii-b) a revogação, pelo
Decreto 8.511/2015, do benefício de alíquota zero de IOF incidente sobre operações de crédito com recursos do
BNDES, benefício este originalmente dirigido aos mutuários finais das operações (na qualidade de contribuintes
de direito do IOF); e, ainda, (ii-c) a substituição da Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) pela Taxa de Longo
Prazo (TLP), pela Lei 13.483/2017, resultando em substancial eliminação da parcela do crédito beneficiado por
subsídios relacionados à atuação deste Banco de Desenvolvimento.
20. Além disso, para o horizonte até 2025, não se espera redução da capacidade do BNDES de
financiar os investimentos em desenvolvimento do País por conta de antecipações de pagamentos de dívidas
com a União, considerando-se o volume de desembolso projetado nos exercícios de planejamento, as condições
da política de crédito do Governo Federal, atualmente vigentes, e a metodologia de análise de fluxo de caixa
utilizada desde 2015, de forma prudente. Conforme informado, a mera existência de recursos em caixa não cria
demanda por financiamento.
21. De forma a trazer mais elementos à presente verificação, solicitou-se, na questão 1c do ofício de
requisição, quadro comparativo entre a situação real das antecipações e a hipótese de não antecipação, isto é,
mantendo-se as condições previamente contratadas entre BNDES e União para o pagamento da dívida.
22. A partir da resposta encaminhada na tabela 1c do Ofício AT - 003/2020 (peça 38, p.7), constata-se
que, sem as antecipações, o volume de disponibilidade se apresentaria crescente entre 2015 e 2019. Ao mesmo
tempo, verifica-se uma demanda para desembolso cada vez menor no mesmo período. No quadro apresentado, a
disponibilidade, no caso hipotético de não antecipação em 2019, seria de R$ 602 bilhões ante um desembolso de
R$ 55 bilhões. Já com o advento das antecipações, o valor real disponível para investimentos em 2019 foi de R$
193 bilhões, que, embora mais próximo ao valor demandado de financiamento, apresentava-se com folga para
este fim. Sobre essa situação foi esclarecido o que se segue (peça 38, p. 8):
Caso não fossem realizadas as liquidações antecipadas com o Tesouro, o BNDES atingiria ao final de
2019 aproximadamente R$ 600 bilhões em recursos disponíveis para desembolso, mais de dez vezes o valor da
195
demanda por financiamentos registrada naquele ano (R$ 56 bilhões). Tal montante seria superior à própria
Carteira de Crédito do BNDES, o que, à evidência, não seria compatível com a própria finalidade institucional
deste Banco de Desenvolvimento. Essa evidência corrobora os fundamentos que justificaram as decisões da Alta
Administração do BNDES (Diretoria e Conselho de Administração) de devolver antecipadamente os recursos,
diante da ausência de demanda para sua utilização, que era o objetivo das medidas provisórias, e subsequentes
leis específicas, que autorizaram os empréstimos dos recursos pelo Tesouro Nacional ao BNDES.
23. Para ilustrar os valores mencionados, segue reprodução da tabela 1c supramencionada (peça 38, p.
7):
Realizado (R$ bi) 2015 2016 2017 2018 2019

Disponível para desembolso 197 340 402 556 602
sem liquidação antecipada
Liquidação antecipada (valor 16 129 179 309 409
acumulado)
Disponível para desembolso 181 211 223 247 193
Desembolso 136 88 71 69 55
disponível para desembolso sem liquidação antecipada: estimativa de saldo de recursos disponíveis para
financiamento de projetos em cada ano (recursos excedentes às saídas obrigatórias e aos requerimentos
prudenciais de tesouraria) caso não tivesse sido realizada nenhuma liquidação antecipada no período;
liquidação antecipada (valor acumulado): valor acumulado das liquidações antecipadas de dívidas com a União
realizadas até o final de cada ano;
(recursos excedentes às saídas obrigatórias e aos requerimentos prudenciais de tesouraria);
desembolso: desembolsos para financiamento realizados em cada ano.
24. Para dimensionar o acréscimo anual nos pagamentos da dívida a partir das antecipações, a
questão 1f do ofício de requisição solicitou quadro, ano a ano, com a variação nos valores da liquidação da
dívida da União decorrente da aceleração desse processo, indicando o percentual de acréscimo em relação à
situação de pagamento originalmente ajustada.
25. Na resposta à peça 38, p. 12, informa-se que as liquidações antecipadas realizadas de 2015 a
2019 representaram um acréscimo significativo aos valores originalmente esperados de serviço da dívida com a
União. Os valores de serviço ordinário da dívida aumentam a partir de 2019 em virtude da renegociação entre o
BNDES e a União realizada em 2018. Essa possibilidade de renegociação do prazo da dívida teve previsão no §
3º do art. 11 da Lei 13.483/2017 (MP 777/2017).
26. Acrescentou-se que, paralelamente ao advento da Lei 13.483/2017, já se encontrava em
tramitação no TCU o processo TC 010.173/2015-3, fruto de uma representação do MP/TCU, que questionou a
legalidade dos empréstimos realizados pela União aos Bancos Públicos Federais, inclusive ao BNDES,
mediante a emissão direta de títulos públicos, tendo os apontamentos do TCU balizado a repactuação da dívida,
de forma a se buscar a legalidade na operação. Completa as informações prestadas o detalhamento sobre o novo
perfil da dívida. Nesse sentido, cabe reproduzir parte da resposta que resume o teor da antecipação em tela (peça
38, p. 13):
Antes da referida renegociação, os contratos possuíam vencimento previsto para março de 2060, com carência
total de juros até março de 2020 e parcial de juros entre abril de 2020 e março de 2035, além da carência de
amortização até março de 2040. As carências de juros foram excluídas no contrato novo e a carência de
amortização limitada a até dezembro de 2018. A taxa original do passivo era TJLP e foi substituída por três
modalidades de remuneração: TJLP para recursos aplicados em operações de crédito contratadas antes de 2018
com esse referencial de custo; TLP para recursos aplicados em novas operações de crédito a partir de 2018; e
SELIC (descontada de fator estabelecido pelo Ministro da Economia - atualmente fixado em 0,09% a.a.) para
recursos não aplicados em operações de crédito (ou seja, recursos aplicados em operações de Tesouraria).
27. Segundo os esclarecimentos, a renegociação proporcionou encurtamento de prazo e fluxo
estável de recursos para o Tesouro Nacional, como consequência da redução da carência para pagamento de
juros e devolução de principal pelo BNDES.
28. Constata-se, portanto, que a antecipação da dívida com a União busca compatibilizar
recursos disponíveis com a nova demanda por financiamentos que atualmente se apresenta. Sem antecipação, a
diferença entre o desembolso e recursos disponíveis seria bem maior do que o valor registrado no cenário da
196
liquidação antecipada. Lembrando o que foi informado, só a existência de disponibilidades não aumenta, por si
só, a demanda. O que interfere na demanda, conforme já relatado, são diversos fatores que vêm influenciando e
alterando essa relação.
29. Repisa-se que desde 2015 já foram liquidados antecipadamente R$ 409 bilhões, sem que
houvesse comprometimento da capacidade de financiamento do banco.
30. No Relatório de Administração de 2017 (peça 42, p. 38-43), é possível observar o mesmo
fluxo de caixa, de 2017, apresentado na peça 38, p. 22, acrescido de projeções para o exercício de 2018. Fica
evidenciada no citado relatório a preocupação em garantir recursos para desembolso com base em histórico das
operações.
31. Também nas IPs, que deram suporte às deliberações da Diretoria do BNDES em devoluções
realizadas, é possível constatar a avaliação dos valores a serem devolvidos ao Tesouro ante as expectativas dos
anos seguintes ao processo de devolução. Essas avaliações consideraram demandas contingentes e diversas
outras considerações prudenciais, conforme pontuado na IP AF/DEPOL 11/2019 (peça 31, p. 23).
32. Sobre as análises feitas pelo banco em cada um dos pareceres que subsidiaram as decisões da
diretoria para liberação das antecipações em 2019, foi possível observar que todos se apresentaram de forma
semelhante, com diferenças pontuais relacionadas a atualizações conjunturais. Por exemplo, na IP AF/DEPOL
115/2019 (peça 37, p. 7-38), referente à última liquidação de 2019, as considerações do banco incluem: a
evolução do passivo do BNDES com a União desde 2005; mudanças na renegociação e nos custos da dívida
com a criação da TLP; cenários de fluxo de caixa considerando a situação original e condições renegociadas dos
passivos com a União; projeções para o próximo triênio a partir das antecipações; identificação dos contratos
para liquidação, dentre outros aspectos que culminam na operacionalização do pagamento, observando a forma
mais vantajosa para o banco.
33. Há, ainda, no referido documento de análise, a identificação de riscos referentes a fontes de
recursos para o caixa do BNDES, bem como a indicação de fontes alternativas de recursos, que serão destacadas
mais adiante nesse relatório.
34. No que se refere à questão da capacidade de financiamento, cabe destacar as projeções
realizadas na IP 115/2019 para o triênio 2019-2021. As projeções de fluxos de caixas projetados (peça 37, p. 21)
consideram dois cenários: (i) cenário base, que considera as renegociações dos contratos até então vigentes, e
(ii) cenário contingente, que considera outras saídas de recursos em decorrência de eventos futuros
contingenciais e incertos.
35. Em ambos os cenários, as projeções apontaram folga nos fluxos de caixa para 2019, 2020 e
2021, conforme apontado na análise:
Com base nas premissas apresentadas no Anexo, as projeções apontam para uma folga de caixa de
aproximadamente R$ 50 bilhões, em 2019; R$ 69 bilhões em 2020; e 70 bilhões em 2021, todos considerando o
Cenário Base. No Cenário Contingente, a folga de caixa projetada se reduziria a, aproximadamente, R$ 44
bilhões, ao final de 2020, e R$ 42 bilhões em 2021.
36. Por todos os aspectos verificados, tanto nas respostas encaminhadas como nos documentos
referentes às operações de pagamento das dívidas, constata-se que o banco procura contribuir no atendimento
das diversas demandas governamentais, porém observando os limites prudenciais de gestão da atividade
bancária.
37. Dessa forma, foi possível constatar que no período de 2015 a 2019 não houve impactos na
capacidade de financiamento do BNDES, mesmo com as antecipações de pagamentos das dívidas do banco com
a União, que ocorreram nesse mesmo período.
Projeções da capacidade de desembolso X demanda
38. Para efeito da demonstração e análise da capacidade futura de financiamento, o BNDES
promoveu uma série de estimativas e projeções contemplando o horizonte compreendido no período de 2020 a
2025.
39. A metodologia utilizada se apresenta na forma de fluxos de caixa anuais, cujo detalhamento
dos valores reportados encontram-se indicados na tabela apresentada ao longo desse item, bem como no anexo
inserido à peça 38, p. 25.
40. Cabe destacar que as projeções efetuadas pelo BNDES encontram amparo no histórico
apresentado no item anterior deste relatório e na eficácia do procedimento adotado, uma vez que naquele
período (2015-2019) o montante de recursos disponível para desembolsos foi, em todos os anos, superior à
demanda, o que gerou excedentes.
197
41. Em linhas gerais, o BNDES utiliza o procedimento de prudência bancária no que tange à
potencial destinação de recursos excedentes à sua demanda por financiamentos e despesas projetadas, conforme
metodologia de análise de fluxo de caixa, observando a premissa de não afetar as condições de solvência,
liquidez e a capacidade operacional da instituição, bem como os termos do Acórdão 2.975/2016 –TCU-Plenário.
42. A tabela a seguir apresenta a projeção, para o período de 2020 a 2025, do volume disponível
para desembolsos, da demanda projetada por financiamentos e do excedente de recursos projetado para cada ano
(peça 38, p. 5).
Projetado (R$ Bi) 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Disponível para 138 170 202 207 200 192
desembolso
Desembolso 61 72 78 86 96 106
Excedente de 78 99 124 120 104 85
recursos (saldo
acumulado)
(recursos excedentes às saídas obrigatórias e aos requerimentos prudenciais de tesouraria).
desembolso: demanda projetada para desembolsos para financiamentos em cada ano.
excedente de recursos: saldo dos recursos de liquidez ao final de cada ano excedentes aos requerimentos
prudenciais de tesouraria.
43. Com base nesse cenário, o BNDES estima que, para o período definido (até 2025), não há
expectativa de redução da sua capacidade em financiar os investimentos em desenvolvimento que forem
demandados, mesmo após as liquidações antecipadas já realizadas, considerando o volume de desembolso
projetado nos exercícios de planejamento, bem como as condições da política de crédito do Governo Federal
atualmente vigentes.
44. Especificamente no tocante às projeções de antecipação de liquidação de dívidas com a
União, o BNDES esclarece que, diferentemente dos pagamentos relativos ao serviço ordinário da dívida, as
liquidações antecipadas das dívidas com a União não são definidas a priori, uma vez que os contratos não
preveem nenhuma obrigação ou pré-condição para que sejam realizados pagamentos adicionais àqueles
decorrentes do cronograma ordinário.
45. Até o momento, a Secretaria do Tesouro Nacional ainda não externalizou para o BNDES o
valor da sua necessidade de recebimento de liquidações antecipadas para este ou para os próximos anos, razão
pela qual só se tem assegurado o fluxo de pagamento ordinário, ou seja, oriundo da renegociação de dívidas
efetivada em 2018.
46. A Secretaria do Tesouro Nacional tem adotado como praxe manifestar, no primeiro semestre
de cada ano, o valor da sua necessidade de recebimento de liquidação antecipada, formalizando ao BNDES
solicitação no sentido de que, "observadas as condições de liquidez e solvência, bem como de governança",
avalie a possibilidade, conveniência e oportunidade de efetivá-la, de forma total ou parcial, em adição ao fluxo
regular de amortização da dívida.
47. A partir do pleito, o BNDES procede aos cálculos e avaliações pertinentes, conforme a
metodologia indicada, ficando a deliberação sobre a conveniência e oportunidade da sua efetivação, em cada
ano, a cargo de sua Alta Administração (Diretoria e Conselho de Administração). Ainda assim, mesmo após a
definição do valor de referência para o ano, as liquidações são repartidas em tranches ao longo do período, a fim
de assegurar que, antes de cada antecipação, os cálculos e avaliações serão refeitos e ratificados em compasso
com a evolução das projeções.
48. Dessa forma, o BNDES esclarece que os valores apresentados na tabela supra indicada
devem ser compreendidos como um parâmetro, mas não como os montantes que necessariamente deverão ser
realizados a título de liquidações antecipadas ao longo do período, dada a bilateralidade e complexidade do
processo acima descrito.
49. No que tange à metodologia utilizada na construção dos fluxos de caixa projetados (peça 38,
p. 25), verifica-se que as principais rubricas que influenciam a entrada de recursos são: retorno das operações de
crédito e carteira de renda variável. Já as saídas de recursos são impactadas principalmente por: saídas
financeiras e desembolsos. Por fim, tem-se a carteira de tesouraria prudencial que afeta a folga projetada no
fluxo de caixa.
198
50. O retorno das operações de crédito reflete o volume de recursos recebidos e esperados em
decorrência do pagamento do serviço da dívida das operações de crédito realizadas pelo BNDES, sendo este
dado extraído do sistema de projeção de contratos de crédito, descontado das frustrações de retorno projetadas,
que consolidam o montante de recebimentos previstos decorrentes de créditos incertos, ou seja, subcontratos
selecionados pela Área de Crédito dentre as maiores provisões para créditos de liquidação duvidosa, de maneira
a refletir os maiores riscos presentes na carteira ativa do Banco. O valor do retorno pode ser influenciado tanto
por inadimplência/refinanciamento acima do esperado (negativamente), quanto por ações de liquidação
antecipada dos clientes (positivamente), em relação às condições contratualmente vigentes, praticadas por
iniciativa de clientes do BNDES.
51. Já a carteira de renda variável soma os recebimentos observados e esperados decorrentes de
dividendos e juros sobre o capital próprio de participações acionárias da carteira da BNDESPAR e do BNDES,
bem como resgates de fundos, debêntures e alienações de ações. São dados obtidos a partir das informações
prestadas mensalmente pelas unidades responsáveis pela gestão da carteira de renda variável. O valor esperado
de monetização de ativos reflete sempre a avaliação mais recente de esforço de venda dentro de determinados
cenários de preço. No entanto, nos valores discriminados ainda não foram computados os impactos recentes
verificados no mercado financeiro em decorrência do efeito do coronavírus.
52. No âmbito das saídas de recursos, as denominadas “saídas financeiras” refletem os
pagamentos observados e esperados do serviço da dívida do BNDES, tanto decorrentes de captações internas
quanto externas. Os dados são extraídos dos sistemas de controles financeiros.
53. Em relação à rubrica desembolsos, nas operações diretas, o BNDES considera os
levantamentos de investimento realizados por analistas setoriais do Banco. Os resultados das projeções de
investimento são públicos, por meio do Boletim "Perspectivas de Investimento" (peça 40).
54. O documento mais recente, publicado em julho de 2019, contempla o mapeamento dos
planos de investimento em setores da economia para o período de 2019 a 2022. Esse levantamento, realizado
desde 2006, inclui investimentos apoiados e não apoiados pelo Banco, tendo por base a identificação de projetos
pelas gerências setoriais do BNDES. O levantamento atual abrange dezenove setores, sendo onze da indústria e
oito de infraestrutura, o que representa cerca de 83% dos investimentos da indústria e praticamente todos da
infraestrutura.
55. O grau de acerto das previsões de levantamentos anteriores pode ser visualizado no gráfico
abaixo, de acordo com as estimativas realizadas pelo BNDES e as informações disponíveis.
56. Valores acima de 100% indicam subestimativa (valores realizados maiores do que os
efetivos) – e os valores abaixo de 100% mostram que a realidade foi pior do que o previsto. Esta última hipótese
nos parece o cenário mais provável no que concerne às projeções futuras, vez que essas previsões não
contemplaram ainda os efeitos do coronavírus na economia, o que isoladamente representaria uma redução na
demanda e consequentemente no desembolso, gerando um excedente maior de recursos para o BNDES.
199
57. A partir das projeções de investimento retratadas no item 54, para obtenção dos desembolsos
do BNDES, são considerados: i) os projetos em curso no Banco e ii) as projeções de participação do funding da
instituição nos projetos mapeados que ainda não entraram em consulta, mas para os quais vislumbra-se que
venham ser financiados pelo Banco. Além do histórico de participação do BNDES no funding dos projetos, as
projeções consideram também as mudanças nos padrões de financiamento que se esperam a partir das
orientações estratégicas.
58. Já para a obtenção das projeções de desembolso indireto, o BNDES usa modelos
econométricos e de previsão de formação de carteira, levando em consideração diversas variáveis econômicas,
de política operacional e do histórico de operações realizadas nos produtos e linhas em que opera.
59. Posteriormente, os dois conjuntos de previsões (operações diretas e indiretas) são
consolidados.
60. Por fim, tem-se a carteira de tesouraria prudencial que, nos termos da política financeira
vigente do BNDES, tem por objetivo assegurar a liquidez necessária para honrar compromissos assumidos e
administrar a exposição das aplicações do caixa aos riscos de mercado e crédito. A configuração dos
componentes da carteira está discriminada à peça 38, p. 28-29.
61. Portanto, considerando as projeções de fluxo de caixa até 2025 e as condições da política de
crédito definidas pelo Governo Federal atualmente em vigor, o BNDES estima que, mesmo após as liquidações
antecipadas de R$ 409 bilhões, realizadas até 2019, ou na eventualidade de liquidações futuras, o montante
disponível para desembolso, pelas diversas áreas de atuação, continuará sendo superior à demanda projetada
para o mesmo período.
Ações alternativas e potenciais riscos
62. No que se refere aos riscos à capacidade de financiamento e ações alternativas em caso de
insuficiência nessa capacidade, o BNDES informou que “a ação adotada desde 2015 até o presente momento
para garantir a capacidade de financiamento foi, nos exercícios de planejamento, cálculo e avaliação, limitar tais
liquidações apenas aos montantes excedentes às demandas por desembolso, de acordo com a metodologia de
análise de fluxo de caixa e a demanda projetada”. Neste contexto, destacou-se, como principais efeitos positivos
dessas ações, o que se segue (peça 38, p. 16):
(i) a redução do endividamento do BNDES junto ao Governo Federal ("desalavancagem") e (ii) a
manutenção do cumprimento da sua finalidade institucional, na medida em que não houve demanda desatendida
dentro das condições da política de crédito do Governo Federal vigentes em cada período (notadamente, a Lei
13.132/15, que decretou a não prorrogação do PSI a partir de 2016, o Decreto 8.511/2015, que revogou o
benefício de alíquota zero de IOF para os mutuários da maioria dos programas/produtos/linhas de crédito com
recursos do BNDES, e a Lei 13.483/17, que substituiu a TJLP pela TLP, a partir de 2018).
63. Informou-se, ainda, que o BNDES busca diversificação de funding em complemento às
fontes institucionais de recursos. Neste sentido, foram destacadas algumas ações de captações tanto no mercado
externo, como emissão de Green Bonds e obtenção de recursos junto a organismos internacionais (BID, BIRD),
quanto no mercado interno, por meio da emissão de Letras Financeiras, por exemplo. No entanto, ressalvou-se
que, apesar dos esforços, o volume, prazo e condições dos recursos oriundos de fontes de mercado, externas ou
internas, nem sempre coincidem com as condições da demanda originalmente projetada para as fontes
institucionais, motivo pelo qual esse processo de diversificação se trata de um complemento às fontes
institucionais.
64. No que se refere às perspectivas futuras e possíveis impactos no desenvolvimento do País no
cenário das antecipações em estudo, o banco informa que planeja continuar limitando as devoluções ao Tesouro
aos montantes excedentes à demanda projetada por desembolso, “de acordo com as condições da política de
crédito em vigor e a metodologia de análise de fluxo de caixa, ou seja, não abdicando das condições de
solvência, liquidez e de sua capacidade operacional do BNDES em favor de liquidações, conforme a orientação
fixada pelo TCU por meio do Acórdão nº 2.975/2016 – Plenário”.
65. Neste cenário, não se espera que as liquidações antecipadas afetem a capacidade de
financiamento do BNDES para este horizonte de projeção. O banco complementa informando que o
Planejamento Estratégico da instituição, lançado em 12/12/2019, apresenta, dentre as orientações relacionadas à
sustentabilidade financeira, que irá reciclar investimentos maduros, ampliar a oferta de fundos e atrair outras
fontes de capital (funding) de forma a mitigar potenciais riscos no atendimento às demandas por investimento
do país.
200
66. Em suma, o BNDES esclarece que não há expectativa de redução de sua capacidade de
financiar os investimentos em desenvolvimento do País por conta da liquidação antecipada de dívidas com a
União, considerando as condições da política de crédito do Governo Federal atualmente em vigor e a limitação
dos valores de devolução ao Tesouro aos recursos excedentes à demanda projetada por desembolsos, de forma a
não prejudicar as condições de liquidez, solvência e a capacidade de financiamento do BNDES.
67. Acrescentou-se que as projeções de desembolsos são realizadas tomando como referência o
levantamento do investimento projetado para a economia. Assim, não se esperam impactos nos investimentos
do País em decorrência dessas antecipações, e sim uma “conciliação entre a finalidade institucional do BNDES
de financiamento ao desenvolvimento e o objetivo de reequilíbrio das contas públicas”.
68. Corroborando os esclarecimentos sobre o objetivo de manter a capacidade de financiamento,
cabe salientar que, na documentação referente às aprovações das liquidações antecipadas anexadas aos presentes
autos, foi possível constatar que em todos os casos apresentados foram realizadas as análises de risco, bem
como a exposição sobre fontes alternativas de recursos.
69. Apesar de ter se dado destaque aos riscos com recursos do FAT, principalmente após o
advento da Medida Provisória 889, de 24/7/2019, verifica-se, no Relatório de Administração de 2018 (peça 41,
p. 30), que tal fonte representa 7% do total de recursos disponíveis do banco para financiamentos, conforme
exposto a seguir: 64% - Retorno das operações de crédito; 18% - Entradas líquidas da carteira de tesouraria; 7%
- Transferências do FAT; 5% - Entradas da carteira de renda variável; 3% - Captações e 3% - Outras entradas.
CONCLUSÃO
70. Pelo que se apurou, não houve impactos na capacidade de financiamento do BNDES
decorrentes das antecipações da liquidação de dívidas com a União que ocorreram a partir de 2015 até o
presente (considerando a última devolução em dezembro de 2019), visto que tais devoluções se limitaram ao
excedente dos recursos disponíveis após os desembolsos dos valores demandados para os financiamentos.
71. Para as projeções futuras, verificou-se que o banco embasa suas ações de antecipações das
dívidas com a União em estudos aprofundados, que vêm demonstrando fidedignidade com a realidade que se
observa. Isto é, os estudos e projeções do banco em relação à capacidade de financiamento vis à vis a demanda
por financiamentos em diversos setores se apresentam como reflexo adequado do que ocorreu até o momento.
Dessa forma, não há indícios de que os procedimentos atualmente adotados, por si só, possam impactar a
capacidade de funding do BNDES.
72. Ademais, cabe ressaltar que há outros fatores de riscos identificados pelo Banco para os
quais existem ações alternativas. Acrescenta-se que, pelo que foi apresentado, os riscos elencados nos estudos
encaminhados se referem à pequena parte dos valores que compõem o total da capacidade de financiamento do
BNDES.
73. Ante todo o exposto e considerando que não se verificaram indícios de impactos à capacidade de
funding do BNDES em decorrência das devoluções antecipadas de recursos de dívidas da União realizadas pelo
banco de fomento desde 2015, submetem-se os autos à consideração superior, propondo o arquivamento dos
presentes autos.
3. Em Despacho de peça 51, exarado em abril de 2020, manifestei minha preocupação com a
grave crise sanitária, social e econômica que se avizinhava em razão da pandemia de covid-19 que,
àquela época, já exigia uma abrupta elevação dos gastos governamentais para o seu enfrentamento.
4. Na ocasião, afirmei que estimativas iniciais previam gastos da ordem de R$ 700 bilhões
para enfrentamento dessa grave crise, contexto este em que o BNDES anunciou, em 22/3/2020, um
pacote de ajuda financeira de R$ 55 bilhões para o setor econômico, previsões que foram
posteriormente confirmadas em quase sua totalidade.
5. Assim, diante da real perspectiva de se exigir, nos meses que se seguiriam, uma atuação
mais contundente por parte do BNDES a disponibilizar recursos para eventuais pacotes econômicos
elaborados para o enfrentamento da crise gerada pela pandemia de covid-19, determinei o retorno dos
autos à SecexEstatais para que procedesse à nova análise de capacidade de funding do BNDES,
considerando esse novo cenário.
6. Em atendimento a tal Despacho, foi elaborada nova instrução de mérito no âmbito da
Secretaria de Controle Externo do Sistema Financeiro Nacional – SecexFinanças (peça 70), a seguir
transcrita com os ajustes de forma pertinentes:
201
INTRODUÇÃO
74. Trata-se de acompanhamento autuado em razão de Comunicação Plenária de autoria do Exmo. Sr.
Ministro Vital do Rêgo (peça 1), por meio da qual se orientou que este Tribunal verificasse se a maciça
devolução, nos últimos anos, de recursos financeiros ao Tesouro Nacional pelo Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES poderia comprometer sua capacidade de financiamento para os
próximos exercícios.
HISTÓRICO
75. Em pronunciamento da subunidade técnica (peça 4), informou-se que a previsão inicial era de
devolução desse montante ao Tesouro de maneira paulatina até 2060. Contudo, renegociou-se o prazo para
quitação da dívida até 2040, sendo o processo acelerado a partir de 2015.
76. Dando-se início ao acompanhamento, foi realizada, preliminarmente, diligência ao BNDES, por
meio do Ofício 932/2018-TCU/SecexEstataisRJ (peça 6), de 28/11/2018. O referido ofício solicitou ao banco
estatal todos os documentos que tenham procedido à estimativa da necessidade de funding da instituição
financeira nos anos seguintes, tendo em vista os impactos no caixa decorrentes da volumosa devolução de
recursos ao Tesouro Nacional.
77. O BNDES respondeu à aludida demanda por meio da Nota AF/DEPOL 1/2019, acompanhada de
documentação de suporte (peças 16-23). As deliberações da alta administração do banco sobre operações de
devolução tiveram como subsídio documentos denominados Informação Padronizada (IP), anexados na
resposta.
78. Houve, ainda, a atualização de informações encaminhadas pelo BNDES por meio dos Ofícios AT
40/2019 e AT 092/2019, que tratam, respectivamente, de parcelas liquidadas da dívida à União nos valores de
R$ 30 bilhões (peça 30), em 31/5/2019, e R$ 40 bilhões (peça 31), em 12/9/2019. Também foram enviados, por
meio do Ofício AT 115/2019, dados sobre a parcela devolvida de R$ 30 bilhões, em 4/12/2019 (peça 37).
79. Esta unidade técnica, diante dos fatos elencados até aquele momento, das mudanças de gestão no
banco de fomento e de notícias de que o Ministério da Economia pretendia tornar ainda mais céleres as
devoluções de recursos, realizou inspeção com o objetivo de atualizar as informações prestadas anteriormente e
colher novos dados sobre as disponibilidades futuras do Banco a partir da aceleração da liquidação das dívidas
com a União, conforme registrado em instrução (peça 32).
80. Em 23/3/2020, a equipe da inspeção concluiu que não havia risco relevante na capacidade de
financiamento do BNDES em decorrência da antecipação das dívidas com a União, in verbis (peça 48, p. 11):
81. Pelo que se apurou, não houve impactos na capacidade de financiamento do BNDES decorrentes
das antecipações da liquidação de dívidas com a União que ocorreram a partir de 2015 até o presente
(considerando a última devolução em dezembro de 2019), visto que tais devoluções se limitaram ao excedente
dos recursos disponíveis após os desembolsos dos valores demandados para os financiamentos.
82. Para as projeções futuras, verificou-se que o banco embasa suas ações de antecipações das
dívidas com a União em estudos aprofundados, que vêm demonstrando fidedignidade com a realidade que se
observa. Isto é, os estudos e projeções do banco em relação à capacidade de financiamento vis à vis a demanda
por financiamentos em diversos setores se apresentam como reflexo adequado do que ocorreu até o momento.
Dessa forma, não há indícios de que os procedimentos atualmente adotados, por si só, possam impactar a
capacidade de funding do BNDES.
83. Ademais, cabe ressaltar que há outros fatores de riscos identificados pelo Banco para os quais
existem ações alternativas. Acrescenta-se que, pelo que foi apresentado, os riscos elencados nos estudos
encaminhados se referem à pequena parte dos valores que compõem o total da capacidade de financiamento do
BNDES.
84. Assim, propôs-se o arquivamento dos autos (peça 48, p. 12). O titular desta unidade técnica
aquiesceu a esse encaminhamento em 26/3/2020 (peça 50).
85. Em despacho de 7/4/2020, o Exmo. Min. Relator Vital do Rêgo observou que, desde a previsão de
cenários realizada pelo BNDES, o Brasil e o mundo passaram a enfrentar uma das maiores contingências de que
se tem notícia nas últimas décadas, a pandemia da Covid-19 provocada pelo novo coronavírus, o que inaugurou
crises sem precedentes nas áreas de saúde e financeira e vem exigindo atuação forte e centralizada dos governos
nacionais para seu enfrentamento, com significativa elevação dos gastos públicos desde então (peça 51, p. 2).
86. No Brasil, estimativas iniciais preveem gastos da ordem de R$ 700 bilhões para enfrentamento da
crise, dos quais R$ 55 bilhões seriam advindos de um pacote de ajuda financeira do BNDES, anunciado em
22/3/2020 (peça 51, p. 2).
202
87. Nesse cenário, em que se verifica o agravamento da crise sem que seja possível estabelecer o
período de sua duração, diversos governos têm aprovado sucessivos pacotes de ajuda financeira. Portanto,
poderão ser necessários novos e sucessivos planos de socorro aos cidadãos e empresas brasileiras por parte do
governo, com as evidências apontando para forte atuação do BNDES (peça 51, p. 2).
88. A esse respeito, considerando as folgas dos fluxos de caixa projetados para 2020 e 2021 no cenário
de contingência do BNDES (R$ 44 bilhões ao final de 2020 e R$ 42 bilhões em 2021), elas não seriam
suficientes para fazer frente à ajuda inicial de R$ 55 bilhões assumida em março de 2020, quiçá a eventuais
ajudas posteriores (peça 51, p. 2).
89. O despacho considera também o efeito da pandemia sobre o mercado de capitais, com imposição
de perdas históricas à bolsa de valores de mais de 36% no primeiro trimestre de 2020, e o consequente impacto
na entrada de recursos no caixa do BNDES (peça 51, p. 2).
90. Nesse novo cenário, as devoluções antecipadas de R$ 409 bilhões podem ter comprometido a
capacidade de funding do BNDES para os próximos exercícios, razão pela qual o Exmo. Ministro Relator
determinou o retorno dos autos a esta unidade técnica com vistas a atualizar a instrução de mérito incorporando
os efeitos da crise da pandemia de Covid-19 (peça 51, p. 2).
91. Nessa linha, ao analisar o feito, e considerando: (i) um cenário de incremento na demanda por
financiamentos do BNDES; (ii) o aumento no risco de crédito decorrente do impacto econômico da pandemia;
(iii) a redução de valor de mercado de investimentos em renda variável detidos pelo banco; e (iv) possíveis
dificuldades em obter fontes alternativas de recursos no atual cenário econômico, esta unidade técnica concluiu
pela necessidade de diligenciar ao BNDES para que atualizasse as informações fornecidas, abarcando o impacto
do Covid-19 na sua capacidade de financiamento, nos seguintes termos (peça 52, p. 6-7):
a) esclarecimentos, documentos e/ou relatórios que evidenciam os impactos previstos da ajuda financeira
de R$ 55 bilhões anunciada em 22/3/2020 sobre os saldos de recursos em tesouraria projetados ao longo de cada
exercício, vis à vis a volumosa devolução de recursos ao Tesouro Nacional a partir de 2015;
b) esclarecimentos, documentos e/ou relatórios que evidenciam as fontes de recursos projetadas pelo
banco e o impacto previsto sobre cada uma delas, individualmente, ao longo de cada exercício;
c) esclarecimentos, documentos e/ou relatórios que evidenciam o aumento projetado na demanda por
financiamentos do BNDES e a demanda total prevista, separadamente por setor, ao longo de cada exercício,
considerando as novas políticas de crédito eventualmente necessárias em decorrência do Covid-19;
d) esclarecimentos, documentos e/ou relatórios que evidenciam as mudanças atuais e projetadas nas
políticas de crédito do banco em decorrência do Covid-19;
e) esclarecimentos, documentos e/ou relatórios que evidenciam o impacto financeiro previsto no retorno
das operações de crédito em decorrência do aumento no risco de crédito dos financiamentos já concedidos;
f) esclarecimentos, documentos e/ou relatórios que evidenciam o impacto da redução de valor de mercado
de investimentos em renda variável na capacidade de funding da instituição;
g) esclarecimentos, documentos e/ou relatórios que evidenciam as possíveis dificuldades na obtenção de
fundos por meio de captações no mercado interno ou internacional;
h) quadro detalhado com a projeção, ano a ano, das seguintes variáveis: (i) saldo de recursos disponíveis
para financiamento de projetos, (ii) desembolsos totais para financiamentos, (iii) excedente de recursos após os
desembolsos, (iv) antecipação da liquidação das dívidas com a União, (v) saldo disponível dos recursos de
liquidez ao final de cada ano, excedentes aos requerimentos prudenciais de tesouraria;
i) informar as ações futuras projetadas ou planejadas para os próximos 5 (cinco) anos pelo BNDES para
garantir sua capacidade de financiamento a partir da antecipação da liquidação das dívidas com a União
(alternativas para manter a capacidade), apresentando potenciais riscos de insucesso dessas ações, e os
respectivos impactos no desenvolvimento do País na hipótese de concretização de cada um dos riscos
identificados;
j) informar quais as expectativas de impactos projetados pelo banco nos investimentos em
desenvolvimento do País que decorrem do Covid-19.
92. Por meio do Ofício DIR6 nº 26/2020, de 21/8/2020, o BNDES encaminhou as Notas AF/DEPOL
8/2020 e AGR/SUP 8/2020, em resposta às informações demandadas na diligência supra (peças 56-57).
Posteriormente, encaminhou petição, à peça 60, na qual solicita que o presente processo seja examinado
considerando o cronograma de devolução de recursos que será apresentado, pelo Ministério da Economia, no
âmbito do TC 010.173/2015-3 (processo conexo).
203
93. Ocorre que as informações encaminhadas indicam que as ações emergenciais tiveram início de
protocolo a partir de 23/3/2020 e término previsto ao longo de 2021/2022 (peça 61). Dessa forma, solicitou-se
ao BNDES, em março/2022, a atualização desses esclarecimentos de forma a contemplar o período total de
protocolo das ações emergenciais. Por meio da Nota AF/DEPOL nº 03/2022, de 13/5/2022 (peça 62), foram
encaminhadas as informações solicitadas.
PROCESSOS CONEXOS
94. Em 2016, a Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) do TCU acompanhou aspectos
de conformidade e impactos econômicos e fiscais da antecipação de R$ 100 bilhões ocorrida nesse mesmo ano,
por meio do TC 018.441/2016-5, arquivado por determinação do Acórdão 79/2019-TCU-Plenário (Ministro
Relator: Aroldo Cedraz), em 30/1/2019, acatando proposta da unidade técnica, que, em sua análise, constatou
que as operações ocorreram em conformidade com as deliberações do Acórdão 2.975/2016-TCU-Plenário
(Ministro Relator: Raimundo Carreiro).
95. O Acórdão 2.975/2016-TCU-Plenário fez ainda determinações ao Ministério da Fazenda, atual
Ministério da Economia, bem como ao BNDES, quanto à análise e quanto ao fornecimento de informações
relacionadas às devoluções de recursos do banco de fomento ao Tesouro Nacional.
96. Além desses, temos no TCU, ainda, o processo TC 010.173/2015-3 (Acórdão 56/2021-Plenário),
oriundo de uma representação do MP/TCU, que questionou a legalidade dos empréstimos realizados pela União
aos Bancos Públicos Federais, inclusive ao BNDES, mediante a emissão direta de títulos públicos. Em
decorrência desse processo, a Semag autuou o TC 005.291/2021-6 para acompanhamento do cronograma de
devolução desses recursos ao Tesouro Nacional.
EXAME DA DILIGÊNCIA
I. Efeitos da Crise da Pandemia de COVID-19
I.1 Acesso ao Crédito – Impactos (itens “a”, “c” e “d” da diligência e atualizações)
97. Inicialmente, o BNDES informa que as medidas emergenciais voltadas à mitigação dos efeitos da
pandemia do novo coronavírus no Brasil, anunciadas em 22/03/2020, tinham impacto estimado à época de R$
55 bilhões, sendo:
(i) R$ 20 bilhões da transferência de recursos do Fundo PIS-PASEP para o Fundo de Garantia do Tempo
de Serviço (FGTS), por força da Medida Provisória nº 946/20;
(ii) R$ 5 bilhões da ampliação do crédito para micro, pequenas e médias empresas (MPMEs), por meio
dos bancos parceiros;
(iii) R$ 19 bilhões para viabilizar a suspensão temporária de pagamentos de parcelas de financiamentos
diretos para empresas; e
(iv) R$ 11 bilhões para viabilizar a suspensão temporária de pagamentos de parcelas de financiamentos
indiretos para empresas.
98. Posteriormente, o BNDES promoveu a revisão do pacote de medidas anticíclicas, com a introdução
de determinados instrumentos financeiros, tais como o Programa Emergencial para o Setor de Saúde, o
Matchfunding Salvando Vidas, o Programa Emergencial de Suporte ao Emprego (PESE) e o Programa
Emergencial de Acesso a Crédito – FGI (PEAC), conforme se depreende do seguinte quadro-resumo (data base
31/12/2021):
204
99. De acordo com o quadro acima, as operações aprovadas com recursos do BNDES
totalizaram aproximadamente R$ 58 bilhões. As demais operações (no âmbito do ‘Programa Emergencial de
Suporte ao Emprego - PESE’ – MP 946/2020, e alterações posteriores, do ‘FGI - PEAC - Programa
Emergencial de Acesso ao Crédito’ – MP 975/2020, e do ‘PEAC Maquininhas’ – Lei nº 14.042, de 19 de agosto
de 2020) utilizaram cerca de R$ 30 bilhões em recursos fiscais, viabilizando cerca de R$ 103 bilhões em
operações de crédito. O Banco informa um total de R$ 161 bilhões mobilizados por meio de sua atuação, direta
ou indireta, objetivando principalmente a manutenção de empregos e o incremento no acesso ao crédito pelas
empresas.
100. O BNDES destaca também que, em virtude das incertezas no cenário macroeconômico e
considerando a prudência necessária, optou por suspender temporariamente, durante o exercício de 2020, as
avaliações sobre a necessidade/possibilidade de devoluções antecipadas de recursos ao Tesouro Nacional, a fim
205
de focar integralmente na implementação do pacote de medidas anticíclicas. Posteriormente, houve condições

de avaliar novas antecipações, com pagamentos já a partir de 2021.
101. Em maio de 2020, o BNDES aprovou a revisão de sua estratégia de longo prazo
contemplando o tema “anticíclico emergencial” em seu mapa estratégico, dando ensejo a novas projeções de
desembolsos em distintos cenários, em decorrência dos efeitos econômicos e sociais gerados pelo Covid-19.
102. No final de 2021, foram construídos cenários de desembolso no âmbito da discussão da
viabilidade financeira do Planejamento Estratégico do BNDES. As fontes de informação utilizadas para
elaboração do cenário base foram: (i) Projeções de Investimento e de Desembolsos em operações diretas; (ii)
Projeções da atuação do BNDES na prestação de serviços de estruturação de projetos; (iii) Previsões
econométricas e de entrada de grandes projetos para as operações indiretas, de exportação e de mercado de
capitais; e (iv) Acompanhamento da carteira de operações em curso no BNDES.
103. Na tabela abaixo, constam as projeções do cenário base para um horizonte de quatro anos (de
2022 a 2025). Para os anos de 2019 a 2021, constam os valores de desembolso já realizados.
Análise
104. Esse ponto decorre da observação do Ministro Relator, conforme despacho de 7/4/2020
(peça 51, p. 2), acerca da previsão de cenários realizada pelo BNDES, cujas informações encaminhadas ao
TCU, até aquela data, não contemplavam ainda as contingências referentes à pandemia. A preocupação envolvia
o pacote de ajuda financeira anunciado pelo banco, em 22/3/2020, no montante de R$ 55 bilhões para
enfrentamento da crise.
105. À época, a informação constante dos autos indicava que a folga do fluxo de caixa projetado,
cujo cenário de contingência não considerava a pandemia, estaria em torno de R$ 44 bilhões ao final de 2020 e
R$ 42 bilhões em 2021, o que não seria suficiente para atender à ajuda anunciada de R$ 55 bilhões,
considerando as incertezas que cercavam o período inicial da Covid-19.
106. Na construção desse fluxo de caixa, verifica-se que o BNDES utilizou diversas variáveis de
entrada e saída de recursos. A projeção pré-pandemia indicava, para o ano de 2020, uma folga estimada de R$
77,9 bilhões para o cenário base, conforme o fluxo abaixo em R$ bilhões (peça 38, p. 25):
206
107. Para o cenário contingente, o BNDES havia inserido, em projeção anterior, as seguintes
rubricas (peça 37, p. 22): (i) imobilização do PIS-PASEP; (ii) compromisso Fundo Brasil-China; e (iii)
dividendos contingentes. Considerando essas saídas contingentes, a folga projetada se reduziria para algo em
torno dos mencionados R$ 44 bilhões (2020) e R$ 42 bilhões (2021).
108. Com relação aos desembolsos, independentemente do cenário base ou contingente, os
valores projetados foram fixados conforme indica o fluxo acima: R$ 60,6 bilhões (2020) e R$ 71,6 bilhões
(2021). Isto porque as contingências apontadas pelo BNDES se referiam apenas a saídas contingentes de
recursos, ou seja, não relacionadas a possíveis cenários contingentes que demandassem incremento nos
desembolsos.
109. Assim, considerando as folgas projetadas, a capacidade de desembolso potencial alcançaria,
em princípio, algo em torno dos seguintes valores (recursos excedentes às saídas obrigatórias e aos
requerimentos prudenciais de tesouraria/terceiros): (i) cenário base: R$ 194,6 bilhões (2020) e R$ 225,5 bilhões
(2021); e (ii) com saídas contingentes: R$ 150,6 bilhões (2020) e R$ 183,5 bilhões (2021).
110. As informações atualizadas, em 24/3/2022, revelam que as disponibilidades de recursos
efetivas para desembolso apresentaram valores ainda superiores aos projetados para o período 2020-2021,
sendo: R$ 229,7 bilhões (2020) e R$ 213,4 bilhões (2021).
111. Já as medidas emergenciais inicialmente projetadas (ações com recursos do BNDES), de R$
55 bilhões, alcançam atualmente uma realização em torno de R$ 58 bilhões, compreendidas nos exercícios de
2020 e 2021. Este montante integra o valor dos desembolsos anuais informado pelo BNDES na tabela 1,
evidenciando a participação das medidas emergenciais nos desembolsos totais do banco: R$ 64,9 bilhões (2020)
e R$ 64,3 bilhões (2021). Cabe relembrar que os programas tiveram início de protocolo a partir de 23/3/2020 e
término previsto ao longo de 2021/2022.
112. Verifica-se, portanto, que as disponibilidades de recursos (R$ 229,7 bilhões (2020) e
R$ 213,4 bilhões (2021)) apresentaram considerável excedente em relação aos desembolsos totais realizados
(R$ 64,9 bilhões (2020) e R$ 64,3 bilhões (2021)), mesmo considerando a necessidade de um caixa prudencial
de R$ 30 bilhões no período, não havendo indícios de comprometimento na capacidade do BNDES em
implementar as ações emergenciais definidas no montante de R$ 58 bilhões até 31/12/2021.
113. Destaca-se, ainda, que este Tribunal vem acompanhando as mencionadas medidas
emergenciais, adotadas pelo BNDES, para minimizar os danos econômicos provocados pela pandemia de
Covid-19. Esse trabalho está sendo realizado por intermédio do TC 016.780/2020-5, cujo último relatório
disponível se refere ao Acórdão nº 149/2021 - TCU – Plenário.
I.2 Fontes de Recursos – Impactos Previstos (itens “b”, “e”, “f” e “g” da diligência e atualizações)
114. O BNDES informa que, a partir do mês de março/2020, quando o quadro de transmissão da
Covid-19 se agravou e foi declarado o estado de pandemia pela Organização Mundial de Saúde, foi iniciada
revisão das classificações de risco por parte de equipe técnica da Área de Gestão de Riscos. Nesse primeiro
207
momento, revisaram-se as classificações de risco relacionadas às maiores exposições a risco de crédito da

carteira do banco. O resultado de tal atividade, que procurou considerar os novos riscos decorrentes da
pandemia, foi o rebaixamento da classificação de risco de uma série de entidades, notadamente as pertencentes
aos setores mais afetados pelo cenário crítico projetado.
115. O efeito produzido por esses rebaixamentos em classificações de risco impactou os níveis de
provisão constituídos para as operações de crédito da carteira do Sistema BNDES, que inclui as operações
diretas e os repasses interfinanceiros. A constituição de provisão para créditos de liquidação duvidosa (PCLD)
representa uma obrigação regulatória, nos termos da Resolução 2.682/1.999 – CMN, que estabelece percentuais
a serem aplicados às operações de acordo com a classificação de risco atribuída ao cliente ou à operação, de
modo que é constituída provisão mesmo para clientes adimplentes. A constituição de PCLD impacta o resultado
contábil apurado pelo BNDES, representando uma despesa.
116. O BNDES observa que, a despeito da redução dos créditos inadimplentes no primeiro
semestre de 2020, o volume total de PCLD sobre a carteira de crédito registrada no ativo do Sistema do Banco
aumentou de R$ 14,4 bilhões ao fim de 2019 para R$ 18,3 bilhões em junho de 2020, um aumento de R$ 3,9
bilhões no semestre. O índice de cobertura, que era de 1,10 ao final de 2019, atingiu 4,24 em 30 de junho de
2020, conforme apresentado a seguir:
117. A revisão das classificações de risco ligadas à carteira de crédito é um processo contínuo e o
Banco permanece monitorando a situação da economia e seus impactos no risco de crédito de sua carteira.
Dessa forma, a depender da evolução do quadro econômico e seus impactos nas operações de crédito do
BNDES, poderão ser efetuados novos rebaixamentos, ou, alternativamente, melhorias dos níveis de risco.
118. No tocante à fonte de recursos decorrente do mercado de renda variável, o BNDES informa a
existência de dois tipos de carteira. A primeira refere-se à carteira de renda variável que possui classificação
contábil de disponível para venda (R$ 66,5 bilhões, base junho/2020, atualizada para R$ 51,5 bilhões em
dezembro/2021), o que implica na apuração dos resultados da marcação a mercado somente no patrimônio
líquido, sem transitar no demonstrativo de resultado até a venda dos ativos. A outra é a carteira de coligadas,
que é classificada como investimento e possui apuração pelo lucro contábil dos ativos da carteira, chamado de
método de equivalência patrimonial (R$ 8,5 bilhões, base junho/2020, atualizada para R$ 11,8 bilhões em
dezembro/2021). Nessa contabilização, os preços das ações não alteram o resultado do banco, nem afetam seu
patrimônio líquido.
119. O impacto da redução do valor de mercado de investimentos, em renda variável, na
capacidade de funding do Banco decorre da redução de seu patrimônio líquido, porquanto diminui a
alavancagem máxima potencial, dada pelo Risk-Wheigthed Assets (RWA). O BNDES aduz que essa diminuição
só acarretaria impacto prático em determinado cenário de restrição de capital que impedisse o Banco de gerar
operações. A Tabela 2 demonstra a existência de folga de capital, conforme a evolução dos índices regulatórios
do BNDES (Índice de Basiléia), no período considerado abaixo, que contempla também a pré-pandemia:
208
120. O BNDES observa que seu Patrimônio de Referência (PR) sofreu uma queda de 4,7% de
março para abril de 2020. No entanto, passado o vale do mercado de ações, o PR do banco retomou seu valor de
março ao final de junho de 2020 e, posteriormente, se elevou em 5,7% até o fim de 2021. Além disso, conforme
mencionado, a capacidade de alavancagem do Banco, dada pela sua folga de capital, permaneceu estável e
muito confortável em todo o período, independentemente das liquidações extraordinárias do passivo com o
Fundo PIS-PASEP, extinto pela MP nº 946/20.
121. Conclui, nessa linha, que o impacto da redução de valor de mercado de investimentos em
renda variável na capacidade de funding do Banco foi nula, na prática, vez que a margem de alavancagem
disponível permaneceu bastante elevada em comparação à sua carteira atual. Isso pode ser observado pela
comparação entre o RWA do BNDES e o RWA Potencial, apresentado na última linha da tabela acima,
indicando que a estrutura atual de capital poderia suportar um ativo ponderado pelo risco maior do que R$ 1
trilhão.
122. O BNDES informa que segue monitorando o mercado em busca de oportunidades de venda
de seus ativos de renda variável, o que poderá aumentar a disponibilidade do banco para fazer frente à demanda
por desembolsos além do descrito na tabela 1, bem como adequar o tamanho dessa Carteira ao atual apetite ao
risco da instituição. Nessa linha, nos anos de 2020 e 2021, o Banco efetuou o desinvestimento de R$ 45,4
bilhões e R$ 20,1 bilhões, respectivamente, de seus ativos de renda variável.
123. Com relação à obtenção de recursos por meio de captações no mercado interno e externo, o
Banco vislumbra oportunidades especialmente junto a Organismos Internacionais, mesmo num cenário de
relevantes impactos nos mercados financeiros em decorrência da pandemia.
124. Nessa linha, em virtude do planejamento de diversificação de fontes de recursos, possíveis
captações estão sendo consideradas, com instituições, por exemplo, como o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), Banco Mundial e New Development Bank (NDB). A avaliação é de um volume
expressivo de recursos para projetos de infraestrutura sustentável, com foco em energia renovável, bem como
projetos de micro, pequenas e médias empresas.
125. No âmbito interno, o Banco Central disponibilizou uma linha de apoio aos Bancos usando
como garantia parte de suas Carteiras de Crédito, sendo que, para o BNDES, o volume disponível para
captações por meio desse instrumento conhecido como Letra Financeira Garantida é de aproximadamente R$ 30
bilhões/ano.
126. O BNDES destaca que a possibilidade de captação, junto ao mercado local e internacional, é
constantemente comparada com as condições de preço e prazo dos passivos que o Banco já detém, sendo ainda
realizada a análise da necessidade de recursos para fazer frente à demanda por desembolsos.
127. A projeção do passivo do Banco respeita de modo geral as seguintes premissas: (i) a redução
do passivo com o Tesouro Nacional de acordo com o cronograma de devolução aprovado pelo Conselho de
Administração do BNDES; (ii) a realização de liquidações extraordinárias de Instrumentos Elegíveis a Capital
Principal em 2021 e 2022; (iii) o crescimento do passivo com FAT pela ausência de amortizações
extraordinárias e a entrada natural seguindo os parâmetros constitucionais; (iv) o patrimônio líquido também
crescendo pela retenção de parte dos lucros de acordo com a política de dividendos vigente; e (v) a manutenção
no mesmo nível para as outras fontes:
209
128. Assim, não obstante o impacto da pandemia sobre os mercados financeiros, o Banco observa
que as possibilidades de captações se mantiveram abertas, conjugadas ao confortável espaço decorrente de seu
índice de capital regulatório.
Análise
129. Esse ponto é decorrente da preocupação do Ministro Relator acerca de possíveis impactos da
pandemia nas fontes de recursos do BNDES, notadamente as que derivam do mercado de capitais, porquanto
expressivas desvalorizações foram observadas na bolsa de valores no primeiro trimestre de 2020.
130. Conforme ilustrado anteriormente, as principais rubricas que compõem a entrada de recursos
do BNDES atualmente são: (i) retorno das operações de crédito (juros, amortização regular e pré-pagamento);
(ii) recursos do FAT; (iii) carteira de renda variável; (iv) captações; e (v) outras entradas como, por exemplo,
equalização de juros, serviços financeiros etc.
131. A inadimplência é um dos fatores que pode impactar o retorno das operações e a
consequente entrada de recursos, razão pela qual o Banco monitora a situação econômica e seus impactos na
carteira de crédito. Entretanto, as informações atualizadas, referentes a dezembro/2021, revelam um decréscimo
na inadimplência, em relação ao início da pandemia, não obstante o incremento no percentual de provisões e
índice de cobertura, conforme abaixo:
dez/21
QUALIDADE DA CARTEIRA DE CRÉDITO saldos em R$ milhões
SALDO (A) PROVISÃO (B) Δ% (B/A)
CRÉDITOS ADIMPLENTES 457.873 18.648 4,1%
CRÉDITOS INADIMPLENTES (+ 30 DIAS) 1.401 1.087 77,6%
TOTAL 459.274 19.735 4,3%
INDICADORES dez/21
ÍNDICE DE COBERTURA /1 14,08
132. Com relação à fonte de recursos do FAT, a preocupação do Banco sempre esteve atrelada a
possíveis amortizações extraordinárias ou redução dos repasses via alteração legislativa. Apesar desses cenários
não estarem sendo, atualmente, computados nas projeções elaboradas pela instituição financeira, houve, em
2020, previsão de saída extraordinária de R$ 25 bilhões para fazer frente a possíveis beneficiários do seguro-
desemprego, cujo universo é da ordem de 40 milhões de pessoas.
210
133. Mesmo diante dessas incertezas verificadas à época, o Banco assevera que a amortização
extraordinária não chegaria a comprometer a capacidade de financiamento em relação à demanda de
desembolsos projetada. Conforme mencionado, nenhum desses cenários se materializou, sendo que não há,
atualmente, previsão de saídas extraordinárias ou redução dos repasses atrelados ao FAT.
134. Na mesma linha, os impactos da carteira de renda variável no Patrimônio de Referência do BNDES
foram sentidos num curto espaço de tempo, já com recuperação a partir do final de junho/2020, com destaque
para o significativo índice de capital regulatório informado de mais de R$ 1 trilhão, que excede com folga o
RWA do banco, mesmo com o advento da pandemia, que não impediu a continuidade da política de
desinvestimento.
135. No tocante às captações que não dependam diretamente de recursos da União, nada obstante o
impacto da pandemia sobre os mercados financeiros interno e externo, o Banco revela que as captações se
mantiveram abertas, principalmente junto a Organismos Internacionais.
136. Esse movimento revela-se importante porquanto se enquadra dentro do planejamento do banco para
a diversificação de seu funding. Conforme se observa da Tabela 3, há uma tendência de redução na dependência
dos recursos repassados pelo Tesouro Nacional. Além disso, a Taxa de Longo Prazo (TLP substituta da TJLP),
que remunera em geral os financiamentos do BNDES (Lei nº 13.483/2017), terá seu redutor convergindo para a
taxa real (NTN-B de cinco anos) já ao final de 2022, o que vem reduzindo a atratividade dos financiamentos do
banco para operações com prazo mais curto que a referência (até cinco anos).
137. Como alternativa aos recursos da União, há uma tendência de que o banco substitua esses repasses
por fontes de mercado para operações de prazo mais curto, ficando a TLP para projetos de longo prazo.
138. Verifica-se, portanto, que as principais fontes de recursos do BNDES não sofreram impactos a
ponto de comprometer sua capacidade em garantir o atendimento aos desembolsos realizados no período,
notadamente os relacionados às medidas emergenciais. Mesmo no caso de cenários mais pessimistas, que não se
materializaram, haveria excedente de recursos suficientes para tal finalidade.
I.3 Capacidade de Desembolso – Impactos Previstos (itens “h”, “i”, “j” da diligência e atualizações)
139. Para efeito da projeção do saldo disponível de seus recursos líquidos, o BNDES adotou as
seguintes premissas:
(i) desembolsos da Tabela 1;
(ii) entrada integral de repasses do FAT constitucional;
(iii) liquidação de passivos com o Tesouro Nacional no valor total de R$ 59,3 bilhões entre 2022 e 2025;
(iv) previsão de novas captações no valor de R$ 5,9 bilhões ao ano entre 2022 e 2025; e
(v) pré-pagamento da carteira de crédito de 5%.
140. Destaca em relação à liquidação de dívidas com o Tesouro Nacional (item “iii”) que vem
cumprindo o Cronograma Retorno dos Contratos do Plano de Devolução Antecipada de Passivos junto ao
Tesouro Nacional, nos termos da Term Sheet aprovada pelo Conselho de Administração do BNDES, por meio
da Dec CA nº 16/2021-BNDES, de 25/3/2021.
141. Sendo assim, em 2021, foram realizados os pagamentos de um total de R$ 63 bilhões de tais
passivos, incluindo a liquidação antecipada, no valor de R$ 13,5 bilhões, de Instrumentos Elegíveis a Capital
Principal.
142. Prospectivamente, há previsão de liquidação antecipada, ainda em 2022, de Instrumentos Elegíveis
a Capital Principal, com principal avaliado em R$ 13,3 bilhões, bem como a amortização regular e liquidação
antecipada de Contratos de Mútuo no valor de R$ 18 bilhões em 2022, R$ 13 bilhões em 2023, R$ 9 bilhões em
2024 e R$ 6 bilhões em 2025.
143. Ressalta que todos os pagamentos efetuados são aprovados pela governança do Banco após
análises que atestam a capacidade da instituição seguir cumprindo seu planejamento estratégico e
desempenhando sua missão institucional, bem como em manter seus índices de sustentabilidade financeira
dentro dos parâmetros prudenciais exigidos e respeitando as diretrizes dos órgãos de controle.
144. Apresenta na tabela abaixo o resultado da projeção para os anos de 2022 a 2025, bem como os
valores realizados de 2020 e 2021:
211
145. O Banco observa que a demanda por investimentos, que constitui a principal destinação de
seus recursos, foi reduzida. Como causas, indica o crescimento negativo do Produto Interno Bruto (PIB), cujo
acumulado no quinquênio 2015-2021 (variação de -2,1%) evidencia a fragilidade da economia no passado
recente, bem como a reduzida competitividade da Taxa de Longo Prazo (TLP), que remunera em geral seus
financiamentos, conforme já mencionado.
146. Diante desse cenário, o Banco vem promovendo determinadas iniciativas, não restritas à
concessão de financiamentos, tais como a ampliação da prestação de serviços técnicos, do produto garantias, da
securitização de recebíveis, entre outras, sem prejuízo de preservar seus compromissos no longo prazo, seja em
uma situação emergencial, como no caso da pandemia, ou em uma eventual retomada da economia.
147. Na tabela abaixo, temos a comparação dos desembolsos no cenário base, antes da pandemia
(projeção de dezembro/2019) e pós-pandemia (projeção de dezembro/2021):
148. Os dados acima indicam o impacto da pandemia na desaceleração da economia, o que

reduziu a demanda projetada por recursos do BNDES, vez que, como mencionado anteriormente, existe uma
correlação positiva entre essa demanda e o crescimento da economia.
149. O Banco observa, ainda, que a folga de recursos para atendimento à demanda por
desembolso é significativa. Assim, independentemente do montante de recursos objeto de liquidações
antecipadas ao Tesouro Nacional no passado, o Banco assevera que sua capacidade de apoio permanece sólida,
mesmo em um cenário em que os desembolsos projetados estivessem subestimados. Ressalva, apenas, o
impacto já mencionado decorrente de uma possível amortização extraordinária do FAT ou de uma redução do
repasse constitucional desse Fundo para o Banco.
150. Desde 2006, o BNDES realiza um levantamento das perspectivas de investimento na
economia, que inclui projetos apoiados ou não pelo banco. Os setores mapeados compreendem todos de
infraestrutura, exceto os setores com concentração de micro, pequenas e médias empresas (MPMEs), bem como
de comércio e serviços, dada a dificuldade em obter projeções de investimentos para um conjunto bastante
expressivo de empresas.
151. No início de 2020, o Banco fez um levantamento dessas perspectivas, em um momento no
qual não se vislumbrava que a Covid-19 representaria grande ameaça aos investimentos na economia.
Posteriormente, um novo levantamento foi realizado já considerando os efeitos da pandemia. A tabela abaixo
apresenta os impactos por setor, refletindo as respectivas diferenças:
212
Análise
152. Conforme despacho do Ministro Relator (peça 51, p.2), havia a preocupação de que as devoluções
antecipadas ao Tesouro Nacional de R$ 409 bilhões pudessem comprometer a capacidade de desembolso do
BNDES para os próximos exercícios.
153. Nessa linha, o Banco encaminha uma análise prospectiva cujos cenários indicam uma folga
significativa de recursos para atendimento à demanda projetada. Mesmo na hipótese de desembolsos
subestimados, sua capacidade de apoio permaneceria sólida.
154. Cabe relembrar que os recursos do Tesouro Nacional seriam devolvidos de maneira paulatina até
2060. Contudo, essa previsão inicial foi renegociada indicando novo prazo para quitação da dívida até 2040,
sendo o processo acelerado a partir de 2015.
155. Assim, de maneira prudente, o Banco informa que, em 2020, suspendeu temporariamente as
devoluções diante das incertezas relacionadas ao início da pandemia, para então retomá-las já em 2021 com
pagamentos de um total de R$ 63 bilhões, incluindo a liquidação antecipada, no valor de R$ 13,5 bilhões, de
Instrumentos Elegíveis a Capital Principal.
156. Conforme informado pelo Banco, prospectivamente, há previsão de liquidação antecipada, ainda
em 2022, de Instrumentos Elegíveis a Capital Principal, com principal avaliado em R$ 13,3 bilhões, bem como
a amortização regular e liquidação antecipada de Contratos de Mútuo no valor de R$ 18 bilhões em 2022, R$ 13
bilhões em 2023, R$ 9 bilhões em 2024 e R$ 6 bilhões em 2025.
157. A partir desse fluxo projetado, a dinâmica de redução do passivo referente à rubrica “Repasses no
País – Tesouro Nacional” pode ser visualizada na Tabela 3 desta instrução, cujo valor em 2025 alcançaria R$ 53
bilhões.
158. Destaca-se que a definição do cronograma de retorno desses recursos à União, aprovada pelo
Conselho de Administração do BNDES, decorre de deliberação deste Tribunal, por meio do Acórdão 56/2021-
TCU-Plenário, proferido em processo de representação formulada pelo Ministério Público de Contas (TC
213
010.173/2015-3), que apontou indícios de irregularidades relacionadas à emissão direta de títulos públicos
federais ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e a outras instituições
financeiras federais.
159. Ao apreciar a referida representação o Tribunal assim decidiu:
(...)
9.2. firmar entendimento no sentido de que são irregulares os contratos de concessão de crédito analisados
no presente processo, firmados entre a União e suas instituições financeiras controladas e realizados por meio da
emissão direta de títulos da dívida pública, com vistas à realização de políticas públicas setoriais ou do aumento
do capital/patrimônio de referência da instituição financeira, porquanto contrariaram os arts. 2º; 3º; 4º; 11, § 2º;
e 13 da Lei 4.320/1964; 32, § 1º, II, e 36 da Lei Complementar 101/2000; e 167, I e II, da Constituição Federal
de 1988;
9.3. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que se abstenha de proceder a emissões diretas de
títulos da dívida pública em favor das instituições financeiras federais, ressalvadas as destinadas ao Banco
Central do Brasil e as demais situações expressamente previstas em lei;
9.4. fixar, com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, o prazo de 60 (sessenta)
dias para que o Ministério da Economia, em conjunto com as instituições financeiras federais, apresentem a esta
Corte de Contas cronograma detalhado de devolução, à União, dos valores recebidos em decorrência da emissão
direta de títulos da dívida pública federal, de forma a viabilizar a redução do saldo da dívida pública mobiliária
federal e do montante projetado de subsídios creditícios, preservando-se, em todo caso, a segurança jurídica
tanto dos empréstimos já concedidos a terceiros quanto do aumento do capital/patrimônio de referência das
instituições financeiras federais;
9.5. determinar à Secretaria de Macroavaliação Governamental que avalie, em processo apartado, o
cronograma a ser entregue pelo Ministério da Economia; (...)
160. Ato contínuo, a Semag autuou processo específico de acompanhamento para tratar do tema (TC
005.291/2021-6), de modo a avaliar o cronograma detalhado de devolução à União dos valores recebidos por
instituições financeiras federais sob a forma de emissão direta de títulos da dívida pública federal, em
cumprimento à determinação expedida por meio do Acórdão supra.
161. No âmbito desse TC 005.291/2021-6, o Plenário proferiu, em 15/12/2021, o Acórdão 3162/2021,
cujo excerto do Voto condutor, da lavra do Exmo. Sr. Ministro Relator Aroldo Cedraz, bem esclarece a questão
que envolve, atualmente, os critérios definidores dos cronogramas de devolução, por parte do BNDES, dos
recursos repassados pelo Tesouro Nacional:
(...) 18. Conforme esclarecido no relatório, a dívida do BNDES junto à União, decorrente das emissões
diretas de títulos, somava R$ 167,5 bilhões em 31/12/2020, tendo sido pago, até julho de 2021, o valor de R$
54,5 bilhões, restando um saldo devedor de cerca de R$ 113 bilhões, a teor do detalhamento a seguir:
19. Com referência aos cronogramas apresentados pelo BNDES, a Semag acompanhou a STN quanto à
discordância relativa: i) às condições específicas propostas pelo banco, e ii) à condicionante geral de não
imputação de perdas econômicas pela eventual necessidade de substituição dos passivos do Tesouro alocados
em ativos de crédito.
214
20. Ao discordar do entendimento da Semag quanto à avaliação do cronograma do BNDES, o MPTCU

opinou por dar razão parcial ao banco, tendo em vista os memoriais com explicações detalhadas, acostados aos
autos, e o fato de a proposta da unidade técnica não se encontrar em sintonia com a fundamentação do Acórdão
56/2021-Plenário, eis que o encaminhamento sugere a devolução dos recursos pelo BNDES independentemente
do retorno das parcelas dos empréstimos efetuados a terceiros, mesmo que isso acarrete perdas econômicas para
o banco.
21. Nesse ponto, permito-me reproduzir, por seu conteúdo esclarecedor, excertos do parecer do MPTCU,
com o qual já adiantei integral concordância:
De início, é preciso rememorar que as fontes de recursos do Tesouro Nacional foram
aportadas de forma irregular no BNDES, pois são provenientes de dívidas contraídas pela União (emissão de
títulos da dívida mobiliária federal) sem previsão orçamentária e com violação ao art. 36 da Lei
Complementar 101/2000. A sua devolução antecipada ao Tesouro Nacional, além de reduzir o montante
projetado dos subsídios creditícios (implícitos), também visa à redução da dívida pública, contribuindo para
amenizar a difícil situação fiscal vivenciada pelo país.
(...)
Segundo o BNDES, os recursos provenientes do Tesouro Nacional estão alocados em
operações de crédito junto a terceiros, que são remuneradas pela TJLP. Assim, caso haja o descasamento entre o
retorno dessas operações de crédito e as devoluções à União, o banco teria que utilizar, para as devoluções
antecipadas, recursos captados com base na Selic, o que acarretaria perdas econômicas para o banco no valor
aproximado de R$ 14 bilhões, em razão da diferença entre as taxas Selic e TJLP.
Nota-se que as perdas econômicas estimadas pelo BNDES (R$ 14 bilhões) são equivalentes
ao valor dos subsídios creditícios projetados para o período de 2021 até 2040, quando se encerra a vigência dos
contratos de mútuo celebrados com a União. Isso se deve ao fato de que o cálculo dessas perdas e o cálculo dos
subsídios creditícios se baseiam no diferencial entre as taxas Selic e TJLP.
Os subsídios creditícios, que são ônus da União, representam parte do custo da política
pública de concessão de financiamentos subsidiados ao setor privado, ao lado dos subsídios financeiros
(equalização de taxas de juros). Quando os recursos emprestados pela União estão alocados em operações de
crédito ativas do banco, esses subsídios têm como beneficiário o tomador desses créditos. Saliente-se que, na
sistemática da repactuação prevista no art. 11 da Lei 13.483/2017 (que embasou o Contrato 034/PFNG/CAF),
eventuais recursos provenientes do Tesouro que não estejam alocados em operações de crédito não geram
subsídios creditícios, pois devem ser remunerados pela Selic, e não pela TJLP.
Nesse contexto e considerando-se a tendência atual de a Selic permanecer acima da TJLP,
revela-se razoável a argumentação do BNDES de que o descasamento entre os fluxos de recebimento dos
empréstimos a terceiros e as devoluções à União, na forma defendida pela Semag, pode acarretar indevida
transferência ao BNDES do ônus decorrente da política econômica de subsídios adotada pelo Governo Federal.
Tal descasamento também tem o potencial de acarretar violação ao art. 123 da Lei 14.194/2021 (LDO/2022),
que dispõe que “os encargos dos empréstimos e financiamentos concedidos pelas agências [financeiras oficiais
de fomento] não poderão ser inferiores aos custos de captação e de administração, ressalvado o previsto na Lei
nº 7.827, de 27 de setembro de 1989.”
(...)
A preservação da segurança jurídica dos empréstimos já concedidos a terceiros pressupõe
não só a manutenção dos contratos de empréstimos até o fim de suas vigências, mas também que não seja
imposto prejuízo ao BNDES pela manutenção desses contratos lastreados nos recursos do Tesouro Nacional.
Com certeza não foi intenção do Tribunal que as devoluções antecipadas ocorressem
independentemente do seu custo para o BNDES. O principal objetivo da determinação exarada foi o de que os
recursos com fonte do Tesouro Nacional que não estivessem aplicados em operações ativas do banco fossem
devolvidos o mais rápido possível para a União, a fim de reduzir o saldo da dívida pública federal. (destaque no
original)
(...)
162. Portanto, a questão central discutida nesse processo, referente ao cronograma de devolução de
recursos, comporta as condições propostas pelo BNDES, notadamente a condicionante geral de não imputação
de perdas econômicas pela eventual necessidade de substituição dos passivos do Tesouro alocados em ativos de
crédito.
215
163. Esse processo encontra-se, atualmente, em análise pela Serur em razão de Pedido de Reexame
impetrado pelo Ministério da Economia, por intermédio da Advocacia-Geral da União, no qual questionam-se
as referidas condicionantes propostas pelo BNDES, que na prática impediriam a devolução célere desses
recursos aos cofres da União.
164. Dessa forma, de modo a contribuir para o debate em torno da questão das devoluções antecipadas,
serão apresentadas determinadas informações adicionais sobre os resultados do BNDES, no sentido de que
possíveis perdas econômicas imputadas ao Banco devem ser relativizadas diante do contexto geral de ganhos
econômicos já auferidos pela instituição financeira no período de utilização dos mencionados recursos
repassados pelo Tesouro Nacional.
165. De maneira geral, serão utilizados os dados e informações constantes de outros trabalhos realizados
pelo Tribunal nesse segmento, em especial o Relatório de Fiscalização produzido no âmbito do TC
004.980/2017-4, da relatoria do Ministro Vital do Rêgo, que trata de representação do Ministério Público junto
ao TCU acerca da aplicabilidade do teto remuneratório constitucional ao BNDES.
166. Inicialmente, cabe rememorar que, a partir de 2009, o Governo Federal adotou uma política de
expressivos repasses de recursos do Tesouro Nacional para o BNDES. Anteriormente, essas transferências eram
feitas por meio de recursos e, posteriormente, passaram a ser realizadas em títulos de emissão direta do Tesouro.
A partir de 2013, também, o Banco contou com aportes do Tesouro na forma de Instrumentos Elegíveis a
Capital Principal – IECP.
167. Esse aumento significativo do funding possibilitou o incremento das linhas de atuação do BNDES,
cuja missão constitucional objetiva fomentar o desenvolvimento do país.
168. Nesse aspecto, a intermediação de recursos efetivada pela instituição financeira pode ser mais bem
compreendida por meio da segmentação de suas áreas de negócio, conforme critério utilizado em suas
demonstrações financeiras.
169. Os segmentos de negócio do BNDES são classificados em:
(i) Renda Fixa - financiamento a empresas;
(ii) Renda Variável - mercado de capitais; e
(iii) Tesouraria - gestão das disponibilidades financeiras.
O apoio financeiro através de instrumentos de renda fixa compreende basicamente as
operações de financiamentos, representadas, majoritariamente, por operações de crédito e repasses e por
operações de aquisição / subscrição de debêntures.
O apoio financeiro através de operações de renda variável engloba operações envolvendo
participações societárias, sejam em sociedades coligadas (sobre as quais existe influência significativa) sejam
em outras empresas, mensuradas ao valor justo (sobre os quais não há influência significativa), e derivativos
embutidos em debêntures.
A gestão das disponibilidades financeiras, representada pelos recursos excedentes aos
aplicados nos segmentos de “Renda Fixa” e de “Renda Variável” e que inclui majoritariamente títulos públicos
federais e aplicações em DI, compõe o segmento “Tesouraria”.
Os custos de captação são alocados aos segmentos operacionais segundo as seguintes
premissas:
• Segmento “Renda Variável” (mercado de capitais): financiado, primeiramente, pelo Patrimônio Líquido,
e, de forma complementar, pelos Instrumentos de Dívida Elegíveis ao Capital Principal.
• Segmento “Renda Fixa” (financiamento a empresas): financiado por recursos notadamente indexados à
TJLP (oriundos principalmente do FAT Constitucional e Tesouro Nacional).
• Segmento “Tesouraria” (gestão das disponibilidades financeiras): os custos deste segmento representam
a diferença entre o custo de captação total e os custos alocados aos segmentos “Renda Variável” e “Renda
Fixa”. Destacam-se os custos de mercado (taxa Selic, IPCA e DI), e, de forma complementar, os recursos
indexados à TJLP, quando o montante dos mesmos for superior ao dos ativos de “Renda Fixa”.
170. O impacto da utilização desse novo funding nos segmentos de negócio do Banco pode ser
visualizado conforme a tabela abaixo, cujo recorte compreende o período de 2008 a 2018, revelando uma
tendência de significativos resultados em segmentos de menor risco como “Renda Fixa” e “Tesouraria”:
216
171. Outro ponto a destacar é que as operações de “Renda Fixa” contemplam as modalidades
direta e indireta. Os financiamentos do BNDES podem ser concedidos diretamente aos clientes ou por
intermédio de instituições financeiras credenciadas. Nas operações diretas, o BNDES assume totalmente o risco
da operação e, nas operações indiretas, a instituição financeira credenciada assume o risco perante o BNDES.
172. A título de exemplo, do total de recursos administrados pelo Banco, ao final do exercício de
2018, a parcela de 61,8% estava aplicada no segmento de “Renda Fixa”, por meio de operações de crédito
diretas (36,3%) e operações de crédito indiretas (25,5%). A provisão para risco de crédito das operações diretas
representava 7% do total do capital investido, enquanto nas operações indiretas o mesmo índice de provisão era
de 0,42%. Ou seja, há parcela relevante de recursos intermediados, na denominada “Renda Fixa”, a riscos
relativamente baixos considerando os mitigadores utilizados.
173. Observa-se, portanto, uma nítida relação de causalidade entre o aumento do funding
decorrente dos repasses do Tesouro e os significativos resultados auferidos pelo BNDES, impulsionados pela
dinâmica que envolve taxas de fomento bastante atrativas, em operações de risco relativamente baixo, o que
possibilita um grande volume de financiamentos, num ambiente em que haja demanda dos postulantes.
174. Não obstante o BNDES tenha alcançado esses resultados no cumprimento de sua missão
constitucional de fomentar o desenvolvimento do país, bem como empenhado os melhores esforços de sua
administração em repassar os subsídios e incentivos financeiros aos destinatários finais das políticas públicas
concebidas pelo Governo Federal, resta evidente os ganhos econômicos auferidos pela instituição financeira em
decorrência direta da política de aumento dos repasses do Tesouro Nacional.
175. Assim, não nos parece razoável nem proporcional que, na eventual necessidade de
substituição dos passivos do Tesouro alocados em ativos de crédito, prevaleça o critério de não imputação de
possíveis perdas econômicas ao Banco, vez que os ganhos econômicos já auferidos pela instituição financeira
devem ser considerados no balanço geral dessa política governamental, de modo que não haja óbice à
continuidade da devolução antecipada do saldo desses recursos, preservando-se, consoante o item 9.4 do
Acórdão 56/2021-TCU-Plenário, a segurança jurídica tanto dos empréstimos já concedidos a terceiros quanto do
aumento do capital/patrimônio de referência das instituições financeiras federais.
176. Essa conclusão é corroborada pela análise do segmento de negócio denominado
“Tesouraria”.
177. Conforme definido pelo banco, o resultado de Tesouraria é decorrente da gestão das
disponibilidades financeiras, representada pelos recursos excedentes aos aplicados nos segmentos de “Renda
Fixa” e de “Renda Variável” e que inclui majoritariamente títulos públicos federais e outras aplicações. Vários
217
fatores contribuem para esse resultado, mas se pode apontar principalmente o elevado montante de recursos
oriundos do Tesouro Nacional que o BNDES administra, cuja diferença entre as taxas de captação e as taxas de
aplicação até 2018 era bastante expressiva.
178. Cabe destacar que, enquanto a alocação de recursos no segmento de “Renda Fixa” é
incrementada na presença de demanda por parte dos postulantes, ao contrário, no segmento “Tesouraria” há
incremento num contexto geral de redução dessa demanda. Foi o que se observou, por exemplo, a partir de
2015, quando a carteira de tesouraria registrou forte aumento em decorrência da retração na demanda por
desembolsos causada pela desaceleração da economia brasileira. O Banco informa que nesse período deu início
ao processo de liquidações antecipadas de dívidas com o Tesouro, visando reduzir a acumulação de recursos na
tesouraria que não tenham previsão de aplicação para os próximos anos.
179. Essa gestão da tesouraria já havia sido objeto de análise no âmbito de auditoria operacional
realizada por este Tribunal (TC 007.772/2015-0), cujo relatório produzido pelos auditores responsáveis
apresentou as seguintes considerações sobre o tema:
Evidência:
178. No período de 2008 a 2014, o Tesouro Nacional emitiu títulos públicos ao BNDES no montante
nominal de R$ 423,9 bilhões, conforme parágrafo 33. A equipe de auditoria verificou que, de posse desses
títulos, o BNDES:
- monetizou os títulos, ou seja, realizou vendas definitivas no mercado secundário; ou
- resgatou os títulos junto ao Tesouro Nacional, na data de vencimento; ou
- permaneceu com os títulos em carteira.
179. Comparando os títulos emitidos diretamente ao BNDES no período, constantes das portarias
emitidas pelo Tesouro Nacional, subtraindo os títulos monetizados no mercado secundário e os títulos
resgatados junto Tesouro Nacional, chegou-se ao montante de 16,5% dos títulos emitidos diretamente que
permaneceram na carteira do BNDES.
Causa:
180. O BNDES não havia efetuado, até maio de 2015, a venda definitiva de 16,5% da totalidade dos
títulos emitidos diretamente pelo Tesouro Nacional de 2008 a 2014.
Efeitos:
181. Sobre os títulos mantidos em carteira, ou seja, não vendidos pelo BNDES, a equipe de auditoria
calculou os subsídios gerados pelas operações, comparando-se os juros contratuais devidos ao Tesouro Nacional
apropriados pelo BNDES com os custos que esses mesmos títulos carregaram ao Tesouro Nacional no mesmo
período. Chegou-se à conclusão que o subsídio referente a esses títulos, no período entre 2008 e 2014, gerou
para o Tesouro uma despesa de aproximadamente R$ 7,4 bilhões (...)
Conclusão da equipe:
182. Ao ser questionado pela equipe de auditoria do porquê da opção por manter títulos em carteira e não
os monetizar, o BNDES respondeu que:
O BNDES precisaria manter uma carteira de tesouraria compatível com o seu tamanho, fossem os
empréstimos da União em espécie ou em títulos, cuja monetização pode ser definitiva ou temporária. A
temporária se realiza por meio de vendas com compromisso de recompra. Muitas vezes é mais interessante
financeiramente fazer operações compromissadas com as posições mais longas e menos líquidas, pois o custo
com a operação compromissada é menor do que o benefício da manutenção dos títulos. Esse carregamento
positivo se reverte em resultados potencialmente distribuíveis ao acionista único do BNDES.
183. Verificando as exposições de motivos interministeriais que justificaram as medidas provisórias que
autorizaram as emissões diretas de títulos públicos ao BNDES, a equipe de auditoria concluiu que o BNDES
ainda não havia dado a destinação declarada aos títulos públicos, que em sua maioria era para permitir o
financiamento de projetos de investimento por parte do Banco.
184. Por conseguinte, a manutenção dos títulos em carteira está gerando um alto custo desnecessário ao
Tesouro Nacional, e injustificável, já que não se verificou atendidos, nesse caso, os pressupostos de edição das
medidas provisórias que autorizaram as emissões diretas de títulos públicos ao BNDES.
(...)
297. A equipe de auditoria reconhece que o BNDES deve manter a sua tesouraria compatível com as suas
atividades. Entretanto, não nos parece razoável que isso seja feito a qualquer custo, ou seja, por meio do
aumento da dívida pública e do pagamento de altas taxas de juros, que geram um custo anual elevado com
subsídio creditício para o Tesouro.
218
298. Além disso, conforme os gráficos apresentados pelo BNDES, de 2004 a 2007, a carteira de
tesouraria flutuou entre 4% a 7% em relação ao Ativo Total. A partir de 2008, quando se iniciaram os aportes do
Tesouro, a carteira passou a oscilar entre 8% a 11%. Desse modo, não é possível dizer que não houve mudança
no tamanho da tesouraria do BNDES ao longo dos últimos anos, o que leva a crer que é essencial a
demonstração clara e objetiva dos motivos e dos benefícios econômicos e financeiros da manutenção dos títulos
em carteira. (...)
180. Verifica-se, portanto, a existência de diferencial de taxas entre o custo da dívida do BNDES
em relação à captação junto ao Tesouro Nacional e os ganhos com a aplicação dos recursos no segmento
“Tesouraria”, conforme demonstrado na tabela anterior.
181. Assim, da mesma forma que na “Renda Fixa”, há relação de causalidade entre o aumento do
funding decorrente dos repasses do Tesouro e os significativos resultados auferidos na gestão de tesouraria pelo
BNDES, não obstante se reconheça que esses ganhos sejam inerentes a uma gestão responsável dos recursos,
diante da necessidade de manutenção de um caixa prudencial mínimo para atendimento das atividades de um
banco de desenvolvimento.
182. Portanto, reforça-se a conclusão de que os ganhos econômicos já auferidos pelo BNDES,
conforme tabela anterior, decorrem diretamente da política de aumento dos repasses do Tesouro Nacional, razão
pela qual deve ser relativizado o critério oposto pelo Banco de não imputação de possíveis perdas econômicas
na definição do cronograma de devoluções antecipadas do saldo desses recursos, de tal modo que não haja óbice
à sua continuidade, consideradas as balizas informadas no item 9.4 do Acórdão 56/2021-TCU-Plenário.
183. Não obstante esse entendimento, conforme já mencionado, existe processo específico neste
Tribunal (TC 005.291/2021-6) que trata dos cronogramas de devolução, o que contempla a questão das
antecipações de recursos ao Tesouro Nacional. Por esta razão, será proposto o apensamento definitivo deste
processo àquele, com fundamento nos arts. 36 e 37 da Resolução TCU n.º 259, de 2014, haja vista a relação de
conexão entre ambos.
CONCLUSÃO
184. O acompanhamento das ações emergenciais pode ser visualizado no resumo geral de
desempenho encaminhado pelo BNDES à peça 61. As medidas implementadas considerando apenas os recursos
financeiros do Banco alcançam o montante realizado de R$ 58 bilhões, até 31/12/2021, em linha com a projeção
inicial.
185. No mesmo período, observou-se um considerável excedente de recursos materializado na
diferença entre a capacidade de desembolso de R$ 229,7 bilhões (2020) e R$ 213,4 bilhões (2021) e os efetivos
desembolsos totais de R$ 64,9 bilhões (2020) e R$ 64,3 bilhões (2021), não havendo indícios de
comprometimento na capacidade do BNDES em implementar as ações emergenciais.
186. Na mesma linha, o resultado da projeção encaminhada para os anos de 2022 a 2025 indica a
continuidade do cenário de considerável folga dos recursos excedentes, bem como confortável posição no
tocante aos requisitos prudenciais de Basiléia.
187. Cabe destacar que esses cenários contemplam a liquidação de dívida com o Tesouro
Nacional, consoante cronograma aprovado pelo Conselho de Administração do BNDES, cuja avaliação foi
tratada no âmbito do TC 005.291/2021-6, conforme item 9.2 do Acórdão 3162/2021-TCU-Plenário, de
15/12/2021, da relatoria do Exmo. Sr. Ministro Aroldo Cedraz:
(...) 9.2. considerar adequados os cronogramas apresentados pelo BNDES, exceto pela não inclusão da
devolução dos R$ 13,3 bilhões, que se encontra em discussão na Câmara de Mediação e de Conciliação da
Administração Federal (CCAF/AGU); (...)
188. Esse processo encontra-se, atualmente, em análise pela Serur em razão de Pedido de
Reexame impetrado pelo Ministério da Economia, por intermédio da Advocacia-Geral da União, no qual
questionam-se determinadas condicionantes opostas pelo BNDES, notadamente a condicionante geral de não
imputação de perdas econômicas pela eventual necessidade de substituição dos passivos do Tesouro alocados
em ativos de crédito, o que na prática impediria a devolução célere desses recursos aos cofres da União, para
efeito de redução do saldo da dívida pública federal.
189. Nessa linha, entende-se, com base em recentes trabalhos realizados pelo Tribunal nesse
segmento, que a mencionada condicionante deve ser relativizada diante do contexto geral de ganhos econômicos
já auferidos pelo BNDES no período de utilização dos mencionados recursos repassados pelo Tesouro Nacional,
decorrentes principalmente da aplicação das disponibilidades financeiras nos segmentos de “Renda Fixa” e
“Tesouraria”.
219
190. Propõe-se, assim, o apensamento definitivo deste processo ao TC 005.291/2021-6, vez que
a questão do cronograma de devoluções já está sendo tratada naquele processo.
191. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo o apensamento
definitivo do presente processo ao TC 005.291/2021-6, com fundamento nos arts. 36 e 37 da Resolução TCU
n.º 259, de 2014, haja vista a relação de conexão entre ambos.
2. O diretor da SegexFinanças, em parecer lançado à peça 71 e ladeado pelo Secretário da
referida unidade instrutiva, em pronunciamento à peça 72, assim se manifestou:
1. Manifesto-me, na essência, de acordo com a proposta formulada pelo Auditor André Macedo,
AUFC-CE, Matr. 4228-5, com os seguintes comentários pertinentes à matéria a seguir.
2. Primeiramente, é relevante destacar que o presente processo trata da avaliação da capacidade de
financiamento do BNDES, tendo em vista a necessária devolução de volumosos recursos ao Tesouro Nacional,
oriundos de aportes financeiros efetuados no banco entre 2008 e 2014, uma vez que o Acórdão 56/2021–TCU–
Plenário definiu que os respectivos contratos creditícios firmados entre a União e o BNDES são de caráter
irregular, in verbis:
9.2. firmar entendimento no sentido de que são irregulares os contratos de concessão de crédito analisados
no presente processo, firmados entre a União e suas instituições financeiras controladas e realizados por meio da
emissão direta de títulos da dívida pública, com vistas à realização de políticas públicas setoriais ou do aumento
do capital/patrimônio de referência da instituição financeira, porquanto contrariaram os arts. 2º; 3º; 4º; 11, § 2º;
e 13 da Lei 4.320/1964; 32, § 1º, II, e 36 da Lei Complementar 101/2000; e 167, I e II, da Constituição Federal
de 1988;
9.3. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que se abstenha de proceder a emissões diretas de
títulos da dívida pública em favor das instituições financeiras federais, ressalvadas as destinadas ao Banco
Central do Brasil e as demais situações expressamente previstas em lei;
3. Logo, os valores devidos à União pelo BNDES decorrentes das ilegalidades referidas devem ser
restituídos o mais rapidamente possível, haja vista não apenas a situação irregular dos aportes realizados, mas o
prejuízo imposto aos cofres do Tesouro Nacional em razão da demora no devido pagamento por parte do banco
estatal, tendo em vista a diferença de spread entre a remuneração devida pela União em razão dos títulos
públicos emitidos para repassar o dinheiro ao banco estatal e a remuneração que o BNDES paga à União nos
contratos de mútuo firmados.
4. Desta forma, a análise efetuada nestes autos deve se posicionar sobre se haverá efeitos negativos
em relação a futuros financiamentos do BNDES, caso o banco venha a devolver de pronto o montante devido à
União.
5. Na instrução, há referência a uma projeção de desembolsos até 2025, realizada pelo BNDES, ipsis
litteris:
6. Ao longo dos últimos anos, o BNDES vinha recebendo mais repagamentos dos beneficiários
das linhas de crédito do banco do que desembolsando recursos para novos financiamentos, à exceção do
exercício de 2020, em razão do Standstill aprovado para o enfrentamento da crise provocada pela Covid-19
(https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/financiamento/suspensao-de-pagamentos), como se pode
observar na tabela abaixo (fontes: central de downloads do portal da transparência do BNDES e demonstrativos
financeiros do BNDES de 2016 em diante – padrão IFRS):
7. Se, de fato, essa tendência não perdurar, caso se concretizem as projeções de futuros
desembolsos da tabela constante do item 5 deste pronunciamento, poderá haver desembolsos maiores que
220
recebimentos. Os demonstrativos financeiros do BNDES de 2021 (padrão IFRS) apresentam a previsão de

repagamentos para os exercícios seguintes na rubrica “Operações de crédito e repasses interfinanceiros”,
conforme tabela a seguir, que mostra a expectativa de variação de saldo do balanço patrimonial das contas dos
ativos do banco ao final de 2021 (não contabiliza futuras remunerações/rendimentos):
8. No entanto, os valores presentes no caixa do BNDES somados aos títulos públicos de

elevadíssima liquidez, além dos retornos financeiros dos demais investimentos, são muito superiores às
previsões de dispêndios com funding, segundo quadro a seguir, que apresenta fluxos de caixa futuros dos
passivos, abarcando todos os dispêndios com financiadores do banco, inclusive remuneração do respectivo
funding (fonte: demonstrativos do BNDES de 2021 – padrão IFRS):
9. Logo, para o exercício de 2022, conforme balanço patrimonial do banco de 2021 – padrão
IFRS, há um excedente de recursos de R$ 95.298.787 mil de caixa e de R$ 87.646.614 mil de investimentos em
títulos públicos ao final do exercício de 2021, que, adicionado aos demais recebimentos ao longo de 2022 (soma
a partir da rubrica “Ações” para baixo da coluna “Em 1 ano” da tabela do item 7 deste pronunciamento), totaliza
R$ 256.423.889 mil, que devem atender a demandas de funding no valor de R$ 43.216.881 mil (tabela do item 8
deste pronunciamento), havendo “sobras” de recursos, portanto, de R$ 213.207.008 mil.
10. Só que, além desse montante, ainda tem de ser contabilizada a entrada prevista de recursos
do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) no banco. Os valores correspondentes ao FAT, principal funding do
BNDES, vêm se avolumando a cada exercício, como se pode observar da figura a seguir, extraída do sítio
eletrônico do banco estatal (https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/transparencia/fundos-
governamentais/fundo-de-amparo-ao-trabalhador-fat/informacoes-financeiras-FAT):
221
11. Apenas no exercício de 2021, houve o repasse de mais de R$ 22 bilhões para o BNDES, conforme
a seguir (fonte: demonstrativos financeiros do BNDES de 2021 – padrão IFRS):
12. Desta forma, sendo conservador (lembrando que o valor de 2020 foi R$ 17.849.652 mil,
conforme demonstrativos do banco de 2020 – padrão IFRS) e não prevendo acréscimo, embora o gráfico do
item 10 deste pronunciamento revele tendência de crescimento ano a ano, tem-se de adicionar o provável
recebimento de R$ 22 bilhões do referido funding, que é obrigatoriamente transferido todos os anos ao banco
por força de dispositivo constitucional.
13. Logo, aumentando a “sobra” em R$ 22 bilhões, o valor alcançaria R$ 235,2 bilhões. Importa
salientar que o pagamento de remuneração do referido funding ao longo de 2022 já foi devidamente subtraído,
por constar da linha “Dívida subordinada”, coluna “Até 1 ano”, da tabela do item 8 deste pronunciamento.
14. Ora, ainda tem o percebimento das receitas de venda e de remuneração de ações no exercício
de 2022, que, até o momento, montam R$ 6,7 bilhões (vide item 41 deste pronunciamento) e R$ 7,9 bilhões
(Receitas de dividendos e juros sobre capital próprio), respectivamente (fontes: para a receita de venda de ações
- https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/transparencia/consulta-operacoes-bndes/renda-variavel/fluxo-
evolucao-carteira-renda-variavel; para a receita de remuneração de ações - demonstrativo financeiro do primeiro
semestre de 2022 – padrão IFRS), conforme a seguir:
222
15. Tem-se, então, mais R$ 14,6 bilhões de acréscimo, acarretando “sobra” de R$ 249,8 bilhões
para 2022, lembrando que, no padrão contábil IFRS, utilizado como paradigma para a presente análise, o
ganho/perda na alienação de ações avaliadas ao “valor justo por meio de outros resultados abrangentes” não
mais transita pelo resultado do período, sendo reconhecido diretamente em lucros acumulados, sendo esta a
razão de não constar da tabela acima.
16. Restaria, ainda, estimar os rendimentos das demais fontes de caixa do banco para o presente
exercício. No balanço do primeiro semestre de 2022 do banco – padrão IFRS, houve as seguintes receitas:
223
17. Considerando apenas as principais receitas (no caso, apenas as remunerações dos principais
investimentos do BNDES), que também agregam valores ao caixa do banco em 2022, seria necessário somar
àquele montante R$ 14.677.689 mil (operações de crédito diretas), R$ 6.128.147 mil (operações de crédito
indiretas), R$ 2.861.137 mil (operações com recursos do Tesouro), R$ 4.874.976 mil (operações com títulos
públicos federais) e R$ 4.684.814 mil (operações com o caixa do banco). No caso do caixa do banco, tudo,
praticamente, é investido em operações compromissadas (fonte: demonstrativos financeiros de 2021 – padrão
IFRS):
18. Portanto, sem considerar entrada alguma de caixa com remuneração de investimentos do
BNDES de final de junho até o fim do ano, chega-se ao valor de R$ 283 bilhões, que, descontando-se dos
valores de dispêndios com operações compromissadas (neste caso, seria o BNDES tomando empréstimo –
“vendendo” título público com promessa de recompra) de R$ 2.295.143 mil, por não se encontrarem na tabela
do item 8 deste pronunciamento, tem-se o valor de R$ 280,7 bilhões.
19. Descontando-se outras despesas, como impostos, pessoal e as operacionais, administrativas e
tributárias, que impactam no caixa do banco, no valor de R$ 8 bilhões (fonte: demonstrações dos fluxos de caixa
224
de 2021 – padrão IFRS), R$ 2,3 bilhões (fonte: DRE de 2021 – padrão IFRS), R$ 3 bilhões (fonte: DRE de
2021 – padrão IFRS), respectivamente, alcance-se o montante de R$ 267,4 bilhões, considerando-se os
principais drivers que influenciam no caixa do BNDES.
20. O débito com a União montava R$ 101.318.093 mil ao final de 2021, conforme tabela
presente nos demonstrativos do banco no respectivo exercício (padrão IFRS):
21. Esse montante não tem relação com o patrimônio líquido do BNDES, mas se refere tão
somente ao passivo do banco. Portanto, não impacta em quaisquer Índices de Basileia.
22. Desta forma, com aquele caixa de R$ 267,4 bilhões, é possível manter o caixa prudencial de
R$ 30 bilhões (item 71 da instrução), desembolsar R$ 71 bilhões em financiamentos (item 74 da instrução) (até
o final de junho de 2022, foram desembolsados menos da metade prevista, R$ 33.218.363.667 mil – fonte:
central de downloads do site do BNDES), pagar à União R$ 101,3 bilhões e ainda “sobrariam” R$ 65,1 bilhões.
23. Portanto, seria possível ainda pagar os R$ 22 bilhões que o BNDES possui de recursos da
União por meio de Instrumentos Elegíveis ao Capital Principal (IECP), conforme abaixo (fonte: demonstrações
financeiras do banco de 2021 – padrão IFRS):
24. Neste caso, haveria impacto no capital social do banco. No entanto, o Patrimônio de
Referência do BNDES é tão elevado que a redução seria mínima dos Índices de Basileia. As referências dos
percentuais relativos ao final de 2021 seriam os seguintes (fonte:
https://www.bndes.gov.br/wps/wcm/connect/site/80a72ebf-9e84-427e-ab4b-7d0475eabaa1 /
Informe+Cont%C3%A1bil+4T21+-+BNDES.pdf?MOD=AJPERES&CVID=nYMQ69t):
225
25. Ora, ainda que se deduza o valor integral de R$ 22 bilhões do Capital Nível I, este passaria a
ter o montante de R$ 126.140 milhões e o patrimônio de referência, R$ 168.283 milhões, de modo que o Índice
de Basileia passaria a ser de 35,5% e ambos os Índices de Capital Principal e de Nível I (Basileia III), 26,63%,
os quais estão muito acima das referências mínimas prescritas pela legislação vigente, que seriam de 8% no
primeiro caso e 4,5% e 6% nos casos seguintes (fonte: demonstrativos financeiros do BNDES de 2021 – padrão
IFRS):
26. O capital principal e o de Nível I são iguais no BNDES, conforme informação a seguir,
extraída dos demonstrativos financeiros do banco de 2021 – padrão IFRS:
226
27. Portanto, a devolução desses outros R$ 22 bilhões pertencentes à União impactaria muito
pouco os indicadores prudenciais do banco de fomento, que ainda serão superiores ao quádruplo do mínimo
exigido pela norma.
28. Retirando esses R$ 22 bilhões dos R$ 65,1 bilhões, que, relembre-se, não abarcam o caixa
prudencial de R$ 30 bilhões (item 22 deste pronunciamento), tem-se o montante de R$ 43,1 bilhões. Portanto,
devolvendo-se à União todo o montante do saldo devedor, ainda restaria um caixa de R$ 73,1 bilhões (R$ 43,1
bilhões + R$ 30 bilhões de caixa prudencial), mesmo sem a contabilização de receitas de metade do exercício e
possíveis vendas de valores mobiliários.
29. Não é demais ressaltar que o banco ainda conta com R$ 51,5 bilhões em ações de não
coligadas (tabela do item 7 deste pronunciamento) e R$ 10,9 bilhões em ações de coligadas (tabelas do item 49
deste pronunciamento), que, subtraídos de R$ 6,7 bilhões em operações no ano de 2022 (item 14 deste
pronunciamento), resultam em R$ 55,7 bilhões em valores mobiliários que poderão ser alienados em futuro
próximo, tendo em vista a política atual de venda desses ativos, de maneira que o caixa do banco pode ser ainda
bem mais elevado até o fim do exercício de 2022.
30. Como o banco, no primeiro semestre de 2022, amortizou R$ 13,3 bilhões em Instrumentos
Elegíveis ao Capital Principal (IECP), restando R$ 8.731.760 mil de saldo devedor, e R$ 6,7 bilhões referentes
aos contratos de mútuo, ainda restando R$ 94.626.278 mil de saldo devedor, a União ainda tem de receber R$
103.358.038 mil do BNDES (R$ 8.731.760 mil + R$ 94.626.278 mil), conforme informações a seguir (fonte:
demonstrações financeiras do BNDES de junho de 2022 – padrão IFRS):
227
31. Por fim, não tem fundamento a questão levantada pelo BNDES de que a devolução antecipada
dos recursos poderia causar prejuízos nos contratos de mútuo firmados com a União, pois, em primeiro lugar,
esses ajustes tinham praticamente o mesmo teto de 6% (juros baixos) para fins de pagamento pelo banco de
remuneração à União, conforme Anexo I.
32. Ademais, o BNDES já teve um lucro considerável com a manutenção desse montante em seu
caixa, que apenas começou a ser devolvido a partir de 2015, conforme tabela abaixo (fonte:
https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/transparencia/recursos-do-tesouro-nacional):
228
33. Logo, à medida que os financiamentos realizados pelo banco junto aos beneficiários finais
eram quitados, o BNDES recebia o montante principal de volta e continuava reinvestindo o dinheiro em outras
operações financeiras, auferindo rendimentos superiores aos 6% que pagava à União de remuneração. Isso
durante vários exercícios.
34. Ora, apenas sete anos depois dos primeiros aportes, o banco começou a devolver o principal
dessa dívida, auferindo ganhos muito relevantes com esse aumento de funding extraordinário de R$ 440 bilhões
durante esse período de realização de aportes pela União e em exercícios seguintes, já que o banco ainda deve
R$ 103.358.038 mil.
35. Só para se ter uma ideia, o principal funding do BNDES, que é o FAT, montava um total de
R$ 195 bilhões em 2014 (item 10 deste pronunciamento), ano em que o último repasse foi realizado. Portanto,
esses aportes da União triplicaram as fontes de financiamento do banco, o que acarretou retornos extraordinários
ao banco durante todo o período desses repasses.
36. De qualquer forma, por questão meramente argumentativa, mesmo que esses últimos
R$ 103,36 bilhões estivessem realmente todos investidos em financiamentos da época do PSI, caso houvesse a
devolução de todo o montante, não faltariam recursos livres do capital próprio do BNDES, que não apresentam
qualquer custo de funding externo ao banco, para serem alocados nesses financiamentos.
37. Como aludido no item 28 deste pronunciamento de subunidade, pagando-se tudo que deve à
União, o BNDES ainda teria estimados R$ 73,1 bilhões em caixa, isso sem contabilizar receitas de
investimentos no segundo semestre e demais receitas de vendas de ativos previstas para o período. Somando de
volta os R$ 103,3 bilhões ainda não devolvidos, teríamos um caixa antes da devolução de R$ 176,4 bilhões.
38. Deste total, segundo o próprio site do BNDES
(https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/transparencia/fundos-governamentais/fundo-de-amparo-ao-
trabalhador-fat/informacoes-financeiras-FAT), haveria, no final do exercício de 2021, R$ 54 bilhões do FAT
que não estariam sendo aplicados em financiamentos, estando alocados nas disponibilidades do banco.
229
39. Portanto, aproximadamente R$ 122,4 bilhões daquele caixa não seriam da fonte “FAT” (R$
176,4 bilhões – R$ 54 bilhões). E, também, não pertenceriam à fonte “Tesouro Nacional”, que é justamente a
premissa da análise que ora está sendo empreendida.
40. Assim, só restaria que substancial parcela do caixa pertencesse ao capital próprio do banco,
já que é o maior funding do BNDES em conjunto com esses dois citados acima, além do fato de as demais
fontes, em geral, estarem alocadas em financiamentos, por envolver recursos de organismos multilaterais e
afins, com, normalmente, finalidade pública vinculada e específica (fonte:
https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/transparencia/prestacao-de-contas/fontes-de-recursos):
41. E isso faz todo o sentido, porque o banco vem, nos últimos anos, alienando um montante
substancial das ações que detinha em sua carteira, aumentando seu caixa em valores bilionários, como se pode
observar na figura a seguir, extraída do sítio eletrônico do banco estatal (fonte:
https://public.tableau.com/app/profile/bndes/viz/FluxodecaixadasoperaesdeRV/Histria1):
230
42. Desde 2017, entre desinvestimentos, dividendos e juros sobre o capital próprio, o BNDES
apurou R$ 138,89 bilhões, um montante enorme de recursos que foi justamente abastecer o caixa do banco com
capital próprio.
43. Além disso, sob o ponto de vista dos financiadores do banco (passivo + patrimônio líquido),
dos R$ 455.474.717 mil lançados no balanço patrimonial de 2021 – padrão IFRS, alocados em operações diretas
e indiretas de financiamento, R$ 287,04 bilhões eram bancados pelo FAT no fim de 2021 (fonte:
https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/transparencia/fundos-governamentais/fundo-de-amparo-ao-
trabalhador-fat/informacoes-financeiras-FAT):
44. Se de fato, o saldo de R$ 123.357.069 mil de débito com a União ao final do exercício de
2021 (R$ 22.038.976 mil – IECP + R$ 101.318.093,00 mil – contratos de mútuo) continuava investido em
operações diretas e indiretas do banco, então apenas R$ 45 bilhões teriam outras fontes de recursos (R$ 455,5
bilhões - R$ 287 bilhões - R$ 123,4 bilhões).
45. Pressupondo que as outras fontes externas de recursos do banco estejam alocadas na
atividade-fim da entidade (captações externas, outras captações e operações compromissadas), uma vez que as
captações de outros entes, em geral, estão atreladas à realização de financiamentos para atingimento dos
objetivos institucionais do BNDES, além do fato, claro, de que não caberia a um banco de fomento especular
231
com dinheiro de terceiros (e nem próprio), para tão somente elevar seus retornos financeiros, sem consideração
a qualquer finalidade pública específica, mas apenas visando ao lucro pura e simples, sob pena de desconfigurar
as razões pelas quais a instituição financeira pública foi criada1, então teríamos 4% + 7% + 5% (16%) do ativo
total, que seria financiado por esses fundings, voltados a desembolsos ou afins (vide item 40 deste
pronunciamento).
46. Como o ativo é de R$ 746.766.895 mil (balanço patrimonial de 2021 – padrão IFRS), então
essas fontes são responsáveis por R$ 119.482.703,20 mil (16% do ativo) dos investimentos do ativo, bem mais
que os R$ 45 bilhões necessários para cobrir o restante das operações de crédito do banco.
47. De fato, aqueles 7% das operações compromissadas, cerca de R$ 52,3 bilhões (7% de R$
746.766.895 mil), podem estar sendo empregados em outras finalidades que não operações de crédito, dado que
esse investimento não traria o retorno adequado para essa forma de captação, o que causa estranheza, mas esse
fato não se encontra no escopo desta análise.
48. Portanto, a íntegra do capital próprio, que montaria R$ 158.432.516 mil no fim de 2021
(fonte: demonstrativos financeiros do banco de 2021 – padrão IFRS), poderia ser alocada para fazer frente a
eventuais financiamentos bancados com recursos do Tesouro.
49. Deste total, R$ 51.511.863 mil estariam alocados em ações de empresas não coligadas e
R$ 10.935.543 mil, de coligadas, restando R$ 95.985.110 mil (R$ 158,4 bilhões – R$ 51,5 bilhões – R$ 10,9
bilhões) de recursos no patrimônio líquido para compensar as transferências ao Tesouro, conforme informações
abaixo extraídas dos demonstrativos financeiros do banco de 2021 – padrão IFRS, devendo-se ainda ser
adicionadas as vendas e remunerações daquelas ações no ano de 2022, no valor de R$ 6,7 bilhões e R$ 7,9
bilhões, respectivamente (item 14 deste pronunciamento), resultando em R$ 110.585.110 mil.
50. Logo, o “desencaixe” dos valores a serem devolvidos à União não terá o condão de causar
qualquer prejuízo ao banco, pois, em seu lugar, bastaria apenas alocar capital próprio, em que não há qualquer
remuneração a ser paga a agente externo ao banco, a não ser o retorno financeiro requerido pelo seu único
acionista, a União.
51. Todavia, é a própria União que vem solicitando a devolução integral dos recursos, de
maneira que a rentabilidade sobre o capital do banco, para seu único acionista, parece estar em segundo plano,
até porque o prejuízo de esses valores permanecerem na instituição financeira pública é muito maior que o
eventual benefício extraído do retorno financeiro do capital social do BNDES com esse numerário.
52. Com efeito, a União continua pagando taxa Selic ou superior para “rolar” R$ 103,3 bilhões
em dívida pública, enquanto o BNDES fatura com o mesmo montante em investimentos em operações
compromissadas também à taxa CDI/Selic.
53. Por fim, no ano passado, por exemplo, o BNDES devolveu à União R$ 63 bilhões (vide item
32 deste pronunciamento) e continuou com R$ 95.298.787 mil de caixa e R$ 87.646.614 mil em títulos públicos
de elevada liquidez no fim de 2021, totalizando R$ 182.945.401 mil de ativos líquidos, com impacto total
negativo de 2020 para 2021 nessas rubricas juntas de R$ 20.474.045 mil (havia, ao final de 2020,
1
O BNDES não é um banco comercial. Se tiver numerário expressivamente superior ao necessário para a realização de
seus objetivos institucionais, o dinheiro deveria ser restituído a seu acionista único, a União, para que seja devidamente
empregado no atendimento exclusivo ao interesse público.
232
R$ 106.297.952 mil em títulos públicos e R$ 97.121.494 mil em caixa, no total de R$ 203.419.446 mil) (fonte:
demonstrativos financeiros do banco de 2021 – padrão IFRS).
54. Um aumento de R$ 60 bilhões na devolução à União para este ano em relação ao exercício
anterior (R$ 123 bilhões no total), mantidas as mesmas condições do exercício de 2021, poderia trazer uma
redução de R$ 80,5 bilhões nas disponibilidades (R$ 60 bilhões a mais de restituição à União + R$ 20,5 bilhões
de impacto negativo no caixa em 2021 em razão dos outros R$ 63 bilhões), e, ainda assim, o banco teria mais de
R$ 100 bilhões à disposição em ativos líquidos, valor mais que suficiente para fazer frente a todas as suas
demandas de funding e novos desembolsos.
55. Portanto, há plenas condições de pagamento integral do débito com a União, com conforto
prudencial tanto de caixa como de capital, sem prejuízo algum aos futuros desembolsos do banco.
56. Declare-se, ainda, que foi verificado, no que se mostrou aplicável, o atendimento ao disposto
na Resolução – TCU 315/2020.
57. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo o apensamento
definitivo do presente processo ao TC 005.291/2021-6, com fundamento nos arts. 36 e 37 da Resolução TCU n.º
259, de 2014, haja vista a relação de conexão entre ambos, destacando que, da análise, concluiu-se que não
haverá quaisquer prejuízos aos desembolsos futuros do BNDES, ainda que o banco venha a quitar de uma só
vez todos os seus débitos com a União.
É o Relatório.
VOTO
Cuida-se de acompanhamento autuado em razão de Comunicação Plenária de minha autoria, por

meio da qual solicitei que este Tribunal verificasse se a maciça devolução, nos últimos anos, de
recursos financeiros ao Tesouro Nacional pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social – BNDES poderia comprometer sua capacidade de financiamento para os próximos exercícios.
2. Após analisar os documentos trazidos aos autos pelo BNDES e por inspeção realizada pela
Secretaria de Controle Externo da Administração Indireta no Rio de Janeiro (SecexEstatais) naquela
instituição financeira, a unidade técnica propôs em uníssono (peças 48 a 50) o arquivamento dos autos,
após constatar que não se verificaram indícios de impactos à capacidade de funding (financiamento de
investimentos) do BNDES em decorrência das devoluções antecipadas de recursos de dívidas da União
realizadas pelo banco de fomento desde 2015.
3. Em Despacho de peça 51, exarado em abril de 2020, manifestei minha preocupação com a
grave crise sanitária, social e econômica que se avizinhava em razão da pandemia de covid-19 que,
àquela época, já exigia uma abrupta elevação dos gastos governamentais para o seu enfrentamento.
4. Na ocasião, afirmei que estimativas iniciais previam gastos da ordem de R$ 700 bilhões
para enfrentamento dessa grave crise, contexto este em que o BNDES anunciou, em 22/3/2020, um
pacote de ajuda financeira de R$ 55 bilhões para o setor econômico, previsões que foram
posteriormente confirmadas em quase sua totalidade.
5. Assim, diante da real perspectiva de se exigir, nos meses que se seguiriam, uma atuação
mais contundente por parte do BNDES a disponibilizar recursos para eventuais pacotes econômicos
elaborados para o enfrentamento da crise gerada pela pandemia de covid-19, determinei o retorno dos
autos à SecexEstatais para que procedesse à nova análise de capacidade de funding do BNDES,
considerando esse novo cenário.
6. Em atendimento a tal Despacho, foi elaborada nova instrução de mérito no âmbito da
Secretaria de Controle Externo do Sistema Financeiro Nacional – SecexFinanças (peça 70), que pugna
por que o presente processo seja apensado de forma definitiva ao TC 005.291/2021-6, que trata da
avaliação do cronograma de liquidação da dívida do BNDES com o Tesouro Nacional para os
próximos anos, atualmente em grau de recurso.
7. O Diretor da SecexEstatais que atuou no feito, em parecer à peça 71, manifestou-se, na
essência, de acordo com a proposta no auditor, concluindo, em adição, que “não haverá quaisquer
prejuízos aos desembolsos futuros do BNDES, ainda que o banco venha a quitar de uma só vez todos
233
os seus débitos com a União”, proposta que contou com a anuência do dirigente da referida unidade
técnica, conforme parecer à peça 72.
8. Feito esse breve resumo, passo a decidir.
9. A primeira instrução de mérito elaborada pela SecexEstatais (peças 48 a 50) concluiu que
as devoluções antecipadas de recursos pelo BNDES para o Tesouro Nacional, no período de 2015 a
2019, não comprometeram sua capacidade de funding, na medida em que os montantes utilizados para
tais liquidações foram, ano a ano, sempre inferiores às sobras de recursos que o banco apresentava,
após a realização das operações de financiamento daquele exercício.
10. Apenas a título de exemplo, registro que no ano de 2019 o BNDES possuía um saldo
disponível de R$ 193 bilhões, o que lhe permitiu, naquele exercício, a realização de desembolsos para
financiamentos de R$ 55 bilhões e a devolução antecipada de R$ 100 bilhões ao Tesouro, restando ao
final do ano o saldo de R$ 38 bilhões.
11. Com relação ao cenário prospectivo, em que se analisou a capacidade futura de
financiamento do BNDES em face dessas devoluções antecipadas ao Tesouro Nacional, foram
considerados dois cenários que impactaram a avaliação do fluxo de caixa projetado para os anos de
2019 a 2021 (peça 37, p. 21, e peça 31 p. 25).
12. O primeiro deles, denominado cenário base, considerou as renegociações dos contratos até
então vigentes, ao passo que no cenário contingente, foi considerada também a possibilidade de
ocorrência de eventos futuros contingenciais e incertos, àquela ocasião, ainda sem considerar o cenário
de crise imposto pela pandemia de covid-19.
13. Assim, concluiu o BNDES pela ocorrência das seguintes folgas nos fluxos de caixa para o
período em referência a permitir eventuais novas devoluções antecipadas de recursos ao Tesouro, caso
solicitadas pela Secretaria do Tesouro Nacional (peça 37, p. 22):
Com base nas premissas apresentadas no Anexo, as projeções apontam para uma folga de caixa de
aproximadamente R$ 50 bilhões, em 2019; R$ 69 bilhões em 2020; e 70 bilhões em 2021, todos considerando o
Cenário Base. No Cenário Contingente, a folga de caixa projetada se reduziria a, aproximadamente, R$ 44
bilhões, ao final de 2020, e R$ 42 bilhões em 2021.
14. De fato, as projeções futuras apresentadas pelo BNDES àquela ocasião retratavam de
forma fidedigna a realidade enfrentada pela instituição, na medida em que consideravam a capacidade
de financiamento do Banco, calculada a partir das previsões de futura liquidação de sua dívida junto ao
Tesouro Nacional, vis-à-vis a demanda por financiamento pelos diversos setores da economia,
constatação a afastar a existência de risco significativo à sua capacidade de funding.
15. Contudo, a crise social, de saúde e econômica que se instalou em razão da pandemia de
covid-19 trouxe significativas mudanças nesse cenário.
16. Como bem pontuou a SecexEstatais, a partir de então algumas novas variáveis deveriam
ser consideradas quando da análise da capacidade de funding do BNDES para os exercícios futuros, a
exemplo da possibilidade de aumento da demanda por recursos da instituição, elevação do risco de
crédito em razão do ambiente de recessão econômica, redução do valor de mercado de investimentos
do Banco em renda variável e dificuldades em obter fontes alternativas de recursos em cenário de
elevada demanda por tais recursos.
17. As informações e documentos trazidos pelo BNDES, considerando, entre outras, as
variáveis acima mencionadas, permitem as seguintes e principais constatações e conclusões:
i) para financiar medidas emergenciais relacionadas ao enfrentamento da pandemia de
covid-19 com recursos do BNDES, nos anos de 2020 e 2021, estava previsto, inicialmente, a alocação
de R$ 80,9 bilhões, previsão que foi revista para R$ 69,3 bilhões, mas cuja realização montou em
R$ 57,8 bilhões; com recursos da União, até essa mesma data, foram gastos R$ 29,9 bilhões, ante uma
previsão inicial de R$ 65 bilhões;
ii) em razão das incertezas do cenário macroeconômico e da prudência, o BNDES, no
ano de 2020, deixou de realizar projeções e avaliações de devoluções antecipadas de recursos do
Tesouro Nacional, com vistas a permitir a alocação de recursos no pacote de medidas anticíclicas; a
234
partir do ano de 2021, foram feitas novas projeções de devolução e retomados os pagamentos ao
Tesouro Nacional;
iii) as folgas de caixa inicialmente projetadas no cenário de contingência, de
R$ 44 bilhões em 2020 e de R$ 42 bilhões em 2021, estavam relacionadas apenas a saídas
contingentes de recursos, mas não a cenários contingentes que demandassem incremento de
desembolsos;
iv) para os anos de 2020 e 2021, os desembolsos a título de funding foram inicialmente
projetados, respectivamente, em R$ 60,6 bilhões (ante uma capacidade de desembolso potencial
prevista de R$ 196,6 bilhões) e R$ 71,6 bilhões (ante uma capacidade de desembolso potencial
prevista de R$ 225,5 bilhões), mas os desembolsos foram efetivamente realizados, respectivamente,
nos montantes de R$ 64,9 bilhões e R$ 64,3 bilhões, incluído nesses valores, distribuído nos anos de
2021 e 2021, o total de R$ 57,8 bilhões para financiar o pacote anticíclico para enfrentamento da
pandemia;
v) considerando que nos anos de 2020 e 2021 as capacidades efetivas de desembolso
potencial, calculadas em 24/3/2022, foram, respectivamente, de R$ 229,7 bilhões e R$ 213,4 bilhões,
houve folga considerável para a realização das operações de funding pelo BNDES, nos montantes
respectivos de R$ 64,9 bilhões e R$ 64,3 bilhões, não havendo risco de comprometimento de suas
atividades de financiamento;
vi) para o período de 2022 a 2025 estão previstos desembolsos a título de funding nos
mais variados setores da economia nos montantes respectivos de R$ 81,4 bilhões, R$ 92,3 bilhões,
R$ 102,4 bilhões e R$ 120,1 bilhões, ante as seguintes previsões de capacidade de desembolso
potencial no período: R$ 211 bilhões, R$ 235,3 bilhões, R$ 230,5 bilhões e R$ 223,4 bilhões,
respectivamente, a demonstrar a sustentabilidade futura de sua capacidade de financiamento;
vii) a liquidação da dívida com o Tesouro Nacional, em 2021, alcançou o valor de
R$ 63 bilhões, com previsão de liquidação nos montantes de R$ 31,3 bilhões, R$ 13 bilhões,
R$ 9 bilhões e R$ 6 bilhões para os anos, respectivamente, de 2022 a 2025;
viii) os valores, pago e projetados, para a liquidação da dívida com o Tesouro Nacional,
nos termos do item anterior, não devem comprometer a capacidade de financiamento do BNDES nem
o fluxo de caixa, porquanto estão bastante aquém dos montantes relativos a excedentes de recursos em
caixa, calculado em 2021 em R$ 119,1 bilhões e projetado para o período de 2022 a 2025 em
R$ 99,6 bilhões, R$ 113 bilhões, R$ 98,1 bilhões e R$ 73,3 bilhões, respectivamente;
ix) as projeções de desembolsos realizadas antes e após a pandemia demonstram uma
redução da demanda por recursos do BNDES, no período de 2021 a 2025, a indicar uma desaceleração
da economia; para esse período, a projeção de desembolsos do Banco pós-pandemia indica uma
redução acumulada, nesses anos, de R$ 62 bilhões quando comparada com a projeção realizada antes
da pandemia;
x) com início da pandemia, houve um rebaixamento da classificação de risco de várias
entidades, o que resultou numa elevação do saldo da conta de provisão para créditos de liquidação
duvidosa – PCLD do BNDES, passando de R$ 14,4 bilhões ao fim de 2019 para R$ 18,3 bilhões em
junho de 2020, o que impactou o resultado contábil do Banco;
xi) a redução do valor de mercado de investimentos em renda variável feitos pelo BNDES
tem impacto direto na redução do seu patrimônio líquido, com a consequente diminuição da
alavancagem máxima potencial, dada pelo Risk-Wheigthed Assets (RWA), a reduzir o capital
disponível para fins de garantia para concessão de empréstimos e, assim, sua capacidade de funding;
xii) considerando a pequena variação do patrimônio de referência do Banco, que caiu 4,7%
de março para abril de 2020, voltando ao patamar de março em junho de 2020, o impacto da redução
de valor de mercado de investimentos em renda variável na capacidade de funding do Banco foi nulo.
18. As constatações e conclusões acima declinadas buscam trazer respostas à principal questão
que motivou a autuação do presente processo e que foi objeto de comunicação ao Plenário por mim
realizada, qual seja, de que forma as devoluções antecipadas de recursos financeiros ao Tesouro
235
Nacional pelo BNDES poderiam comprometer sua capacidade de financiamento para os exercícios
seguintes.
19. Essa análise foi elastecida, no curso de apuração dos fatos, para contemplar também os
efeitos de tais devoluções antecipadas considerando as despesas extraordinárias assumidas pelo
BNDES para implementar as medidas anticíclicas relacionadas ao enfrentamento dos efeitos da
pandemia de covid-19 na economia.
20. As informações trazidas à tona deixam claro que as devoluções antecipadas de recursos ao
Tesouro Nacional pelo BNDES já realizadas e projetadas não trouxeram impacto na capacidade de
financiamento do Banco nem no fluxo de caixa necessário para manter suas atividades, na medida em
que os montantes de recursos desembolsados a título de funding, para os diversos setores da economia,
estavam dentro da capacidade de desembolso potencial do Banco.
21. O que se percebeu é a existência de elevada folga de recursos disponíveis para esse tipo de
financiamento, de sorte a comportar eventual aumento de demanda por esse tipo de recurso nos
próximos anos.
22. Mais ainda, a capacidade de desembolso do BNDES mostrou-se suficiente para fazer
frente às despesas extraordinárias para financiar as medidas anticíclicas de enfrentamento à crise
econômica resultante da pandemia.
23. Chamam a atenção, dos dados trazidos pelo BNDES, as projeções que apontam uma
redução da demanda por recursos do BNDES da ordem de R$ 62 bilhões nos próximos três anos,
notadamente, em razão da crise econômica decorrente da pandemia de covid-19.
24. Tal constatação, além de indicar uma retração da atividade econômica no curto prazo,
tende a comprometer o crescimento econômico no longo prazo por deixar de criar novas oportunidades
de negócios e empregos que seriam gerados com os investimentos que deixaram de ser realizados.
25. Por outro lado, as projeções indicam que as próximas devoluções antecipadas de recursos
ao Tesouro Nacional, até o ano de 2025, deverão sofrer forte redução, passando de um patamar de
R$ 63 bilhões em 2021 para R$ 6 bilhões em 2025.
26. Relativamente a tais devoluções, cabe mencionar que o Acórdão 56/2021-TCU-Plenário,
proferido no âmbito do TC 010.173/2015-3, considerou irregular a emissão direta de títulos públicos
federais ao BNDES e a outras instituições financeiras federais, além de determinar que o Ministério da
Economia, em conjunto com as instituições financeiras, apresentasse ao TCU cronograma detalhado da
devolução dos valores assim recebidos, preservando-se, contudo, a segurança jurídica tanto dos
empréstimos já concedidos a terceiros quanto do aumento do capital/patrimônio de referência das
instituições financeiras federais.
27. Para acompanhar essa devolução, a Secretaria de Macroavaliação Governamental – Semag
autuou o TC 005.291/2021-6, no qual foi proferido o Acórdão 3.162/2021-TCU-Plenário, cujo subitem
9.2 restou assim redigido:
9.2. considerar adequados os cronogramas apresentados pelo BNDES, exceto pela não inclusão da
devolução dos R$ 13,3 bilhões, que se encontra em discussão na Câmara de Mediação e de Conciliação da
Administração Federal (CCAF/AGU).
28. Em adição, referido decisum determinou também ao Ministério da Economia que
realizasse novas tratativas junto ao BNDES para o estabelecimento de cronograma de restituição
desses valores ao Tesouro Nacional.
29. A decisão em comento foi objeto de recurso interposto pelo Ministério da Economia.
Insurgiu-se aquela Pasta contra o fato de o TCU ter considerado adequado o cronograma apresentado
pelo BNDES, subitem 9.3 do Acórdão 3.162/2021-TCU-Plenário, que incorporou a condicionante
imposta pelo Banco, em atendimento ao disposto no Acórdão 56/2021-TCU-Plenário, no sentido de
não ser a ele imputadas as perdas econômicas pela eventual necessidade de substituição dos passivos
do Tesouro (títulos públicos federais) alocados em ativos de crédito.
30. O recurso em questão foi, no mérito, parcialmente provido pelo Acórdão 2.041/2022-TCU-
Plenário, que tornou insubsistentes os subitens 9.1 a 9.5 do Acórdão 3.162/2021-TCU-Plenário e
236
determinou ao Ministério da Economia o envio ao TCU de novos cronogramas de devolução à União

dos valores recebidos em decorrência da emissão direta de títulos da dívida pública federal,
preservando-se o atendimento aos critérios de regulação do sistema bancário, além das devoluções já
efetivamente realizadas desde a notificação do Acórdão 56/2021-TCU-Plenário.
31. A par do exposto, em face da conexão das matérias tratadas neste processo e no
TC 005.291/2021-6, anuo à proposta da unidade técnica para que o presente processo seja
definitivamente apensado àquele, nos termos dos arts. 36 e 37 da Resolução TCU 259/2014.
Com essas considerações, voto para que o Tribunal aprove a minuta de Acórdão que ora submeto
à consideração deste Colegiado.
1. Processo TC 040.590/2018-6.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Acompanhamento.
4. Entidade: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo do Sistema Financeiro Nacional
(SecexFinanças).
8. Representação legal: Grazielle Fernandes Pettene, André de Castro Oliveira Pereira Braga
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento autuado em razão de
Comunicação Plenária de minha autoria, por meio da qual solicitei que este Tribunal verificasse se a
maciça devolução, nos últimos anos, de recursos financeiros ao Tesouro Nacional pelo Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES poderia comprometer sua capacidade de
financiamento para os próximos exercícios;
9.1. entender que o objeto do presente processo foi plenamente atendido para considerar que,
com base na documentação que constam dos autos, as devoluções antecipadas de recursos pelo
BNDES para o Tesouro Nacional, bem como as despesas por ele realizadas com medidas anticíclicas
para enfrentamento da pandemia de covid-19 não comprometeram a capacidade atual e futura de
funding do referido Banco;
9.2. determinar o apensamento definitivo do presente processo ao TC 005.291/2021-6, com
fundamento nos arts. 36 e 37 da Resolução TCU 259/2014, haja vista a relação de conexão entre
ambos;
9.3. notificar o BNDES e o Ministério da Economia da presente decisão.

237
GRUPO I - CLASSE I – Plenário

TC 031.797/2013-0
Natureza: Recurso de Revisão.
Unidade Jurisdicionada: Município de Milhã/CE.
Recorrentes: José Cláudio Dias de Oliveira (141.958.953-91); Construtora Litoral e Projetos
Ltda. - Me (07.218.899/0001-62).
Representação legal: Antonio Braga Neto (17.713/OAB-CE) e outros, representando José
Cláudio Dias de Oliveira; Ricardo Gomes de Souza Pitombeira (31.566/OAB-CE), representando
Construtora Litoral e Projetos Ltda. - Me.
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. FUNASA. CONVÊNIO.

IMPLEMENTAÇÃO DE SISTEMA DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO. EXECUÇÃO PARCIAL
DO OBJETO CONVENIADO. CITAÇÃO. REVELIA DA CONSTRUTORA CONTRATADA.
EXCLUSÃO DA RESPONSABILIDADE DE DOIS GESTORES. REJEIÇÃO DAS ALEGAÇÕES
DE DEFESA DO EX-PREFEITO. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. RECURSO DE
RECONSIDERAÇÃO. NEGATIVA DO PROVIMENTO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.
REJEIÇÃO. RECURSO DE REVISÃO. INTEMPESTIVIDADE. NÃO CONHECIMENTO.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de recursos de revisão interpostos por José Claudio Dias de Oliveira (peça 97) e
pela Construtora Litoral e Projetos Ltda. (peça 99) contra o Acórdão 7.119/2014-TCU-Segunda
Câmara (peça 39).
2. A tomada de contas especial que deu origem a estes autos foi instaurada pela Fundação
Nacional de Saúde (Funasa) em desfavor de José Claudio Dias de Oliveira, ex-prefeito de Milhã/CE
(gestões: 2005-2008 e 2009-2012), diante da execução parcial do Convênio 2.481/2001. O referido
convênio foi celebrado para a construção de sistema de esgotamento sanitário e a implantação do
Programa de Educação em Saúde e Mobilização Social.
3. A deliberação recorrida apresentou o seguinte teor:
“9.1. considerar revel, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, a Construtora
Litoral e Projetos Ltda.;
9.2. excluir destes autos a responsabilidade de Adriano Dantas Moreira e Cristiano Vidal Dias;
9.3. julgar irregulares as contas de José Cláudio Dias de Oliveira, com fundamento nos arts. 1º, inciso I,
16, inciso III, alínea ‘c’, e 19, caput, da Lei 8.443, de 1992, para condená-lo, solidariamente com a Construtora
Litoral e Projetos Ltda., ao pagamento das importâncias abaixo relacionadas, atualizadas monetariamente e
acrescidas de juros de mora, calculados desde as datas especificadas até o efetivo recolhimento, fixando-lhes o
prazo de 15 (quinze) dias para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das referidas quantias aos
cofres da Fundação Nacional de Saúde, nos termos do art. 23, inciso III, alínea ‘a’, da citada lei c/c o art. 214,
inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno do TCU (RITCU);
Valor (R$) Data
309.743,27 7/3/2007
165.461,50 27/4/2007
80.516,38 27/6/2007
40.000,00 23/8/2007
46.274,00 28/9/2007
9.4. aplicar a José Cláudio Dias de Oliveira e à Construtora Litoral e Projetos Ltda., individualmente, a
multa prevista no art. 57 da Lei 8.443, de 1992, no valor de R$ 90.000,00 (noventa mil reais), fixando-lhes o
prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento da
238
referida quantia aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente, na forma da legislação em vigor;
9.5. autorizar, desde já, com amparo no art. 26 da Lei 8.443, de 1992, e no art. 217 do RITCU, o
parcelamento das dívidas constantes deste Acórdão em até 36 (trinta e seis) prestações mensais e sucessivas,
caso requerido, esclarecendo aos responsáveis que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no
vencimento antecipado do saldo devedor (art. 217, § 2º, do RITCU), sem prejuízo das demais medidas legais;
9.6. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443,
de 1992, caso não atendidas as notificações; e
9.7. enviar cópia deste Acórdão, assim como do Relatório e da Proposta de Deliberação que o
fundamenta, à Procuradoria da República no Estado do Ceará, nos termos do art. 16, § 3º, da Lei 8.443, de
1992.”
4. A secretaria instrutora manifestou-se (peças 107-110), com a anuência do Ministério
Público junto ao TCU (peça 112), pelo não conhecimento dos recursos por restarem intempestivos.
Considerou-se, para tanto, como termo inicial para contagem do prazo recursal, a data de publicação
no Diário Oficial da União da decisão que julgou o último recurso com efeito suspensivo,
Acórdão 4.488/2016-TCU-Segunda Câmara, qual seja, 15/4/2016, e as datas em que os recursos de
revisão foram interpostos, respectivamente em 15/10/2021 e 26/10/2021.
É o relatório.
VOTO
Em julgamento, recursos de revisão interpostos por Jose Claudio Dias de Oliveira e pela
Construtora Litoral e Projetos Ltda. contra o Acórdão 7.119/2014-TCU-Segunda Câmara. Por
intermédio desse decisum, os recorrentes tiveram suas contas julgadas irregulares, com imputação de
débito e multa.
2. A tomada de contas especial que deu origem a estes autos foi instaurada pela Fundação
Nacional de Saúde (Funasa) em desfavor de José Claudio Dias de Oliveira, ex-prefeito de Milhã/CE
(gestões: 2005-2008 e 2009-2012), diante da execução parcial do Convênio 2.481/2001. O referido
convênio foi celebrado para a construção de sistema de esgotamento sanitário e a implantação do
Programa de Educação em Saúde e Mobilização Social.
3. No exame de admissibilidade, a Secretaria de Recursos (Serur) propôs, com a
concordância do Ministério Público junto ao TCU, o não conhecimento dos recursos, porquanto
intempestivos.
4. Concordo com os pareceres exarados nos autos, cujos fundamentos adoto como razões de
decidir.
5. Conforme preconiza o art. 35, caput, da Lei 8.443/1992, o prazo para interposição do
recurso de revisão é de cinco anos, contados da publicação do acórdão recorrido no Diário Oficial da
União.
6. No caso, a decisão que julgou o último recurso com efeito suspensivo,
Acórdão 4.488/2016-TCU-Segunda Câmara, foi publicada no Diário Oficial da União em 15/4/2016.
Já os recursos de revisão sob exame foram interpostos, respectivamente, em 15/10/2021 e 26/10/2021,
após, portanto, o interregno de cinco anos.
7. Feitas essas considerações, acompanho o encaminhamento sugerido, no sentido de que não
se deve conhecer dos recursos diante da sua intempestividade.
8. Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação
deste Colegiado.
1. Processo nº TC 031.797/2013-0.
1.1. Apensos: 036.726/2016-8; 036.728/2016-0; 036.727/2016-4.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I – Recurso de Revisão (Tomada de Contas Especial).
3. Recorrentes: Jose Claudio Dias de Oliveira (141.958.953-91); Construtora Litoral e Projetos
239
Ltda - Me (07.218.899/0001-62).
4. Unidade Jurisdicionada: Município de Milhã - CE.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
8. Representação legal: Antonio Braga Neto (17.713/OAB-CE) e outros, representando Jose
Claudio Dias de Oliveira; Ricardo Gomes de Souza Pitombeira (31.566/OAB-CE), representando
Construtora Litoral e Projetos Ltda - ME.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que se apreciam recursos de revisão interpostos
por Jose Claudio Dias de Oliveira e pela Construtora Litoral e Projetos Ltda. - ME contra o Acórdão
7.119/2014-TCU-Segunda Câmara;
9.1. com fundamento art. 288, caput, do Regimento Interno/TCU, c/c o art. 35, caput, da Lei
8.443/1992, em não conhecer dos recursos de revisão, por restarem intempestivos;
9.2. dar ciência deste acórdão aos recorrentes.

GRUPO II – CLASSE I – Plenário

TC 029.133/2013-0
Natureza: Embargos de Declaração (Prestação de Contas - Exercício de 2012).
Unidade Jurisdicionada: Administração Regional do Senac no Estado de Minas Gerais.
Recorrente: Ministério Público junto ao TCU.
Responsáveis: José Carlos Cirilo da Silva (482.525.306-72) e Lázaro Luiz Gonzaga
(130.106.546-34).
Representação legal: Márcio Augusto Ramos Tinoco (OAB/PI 3.447), representando Lázaro
SUMÁRIO: PRESTAÇÃO DE CONTAS ORDINÁRIA, EXERCÍCIO DE 2012. CONTAS

REGULARES, COM QUITAÇÃO PLENA, DE ALGUNS RESPONSÁVEIS. CONTAS
REGULARES COM RESSALVA DE OUTROS GESTORES. RECURSO DE REVISAO
INTERPOSTO PELO MPTCU EM RAZÃO DE ILEGALIDADES VERIFICADAS EM PROCESSO
DE DENÚNCIA EM QUE HOUVE APLICAÇÃO DE MULTA. PROVIMENTO PARCIAL.
MANUTENÇÃO DA REGULARIDADE COM RESSALVA DAS CONTAS DE UM
RESPONSÁVEL. REABERTURA E ALTERAÇÃO DO JULGAMENTO DAS CONTAS DE
240
OUTRO RESPONSÁVEL PARA IRREGULARES. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AUSÊNCIA

DO VÍCIO ALEGADO. REJEIÇÃO.
RELATÓRIO
Trata-se da prestação de contas anual da Administração Regional do Serviço Nacional de

Aprendizagem Comercial no Estado de Minas Gerais - Senac/MG referente ao exercício de 2012.
2. Na instrução que analisou as contas, a unidade instrutora, depois de avaliar os atos de
gestão, propôs ao Tribunal o julgamento das contas de Lázaro Luiz Gonzaga (Presidente do
Senac/MG) pela irregularidade, com base no artigo 16, inciso III, alíneas “b” e “c”, da Lei 8.443/1992,
e das contas de José Carlos Cirilo da Silva (Diretor Regional) pela regularidade com ressalva.
3. O Ministério Público junto ao TCU – MPTCU, por sua vez, discordou da proposta de
irregularidade das contas do primeiro responsável, por entender que as falhas verificadas não se
revestiam de gravidade suficiente para macular toda a gestão de 2012, manifestando-se, assim, pela
regularidade com ressalva das contas de Lázaro Luiz Gonzaga entre outros responsáveis.
4. Nessa esteira, o relator anterior acolheu a proposta do Ministério Público especializado e,
dessa forma, por meio do Acórdão 2.922/2017-TCU-2ª Câmara (peça 48), as contas de Lázaro Luiz
Gonzaga foram julgadas regulares e as de José Carlos Cirilo da Silva regulares com ressalva.
5. Em vista da apuração de irregularidades, com a consequente aplicação de multa a ambos
em processo de denúncia (TC 013.881/2014-0), o MPTCU interpôs o recurso de revisão em
apreciação, em que, ao final, requer a reabertura das contas relativas ao exercício de 2012 e o seu
julgamento pela irregularidade em relação a esses responsáveis.
6. Por meio do Acórdão 2.093/2022-TCU-Plenário, o Tribunal conheceu do referido recurso
de revisão interposto contra o Acórdão 2.922/2017-TCU-Segunda Câmara e deu-lhe provimento para
julgar irregulares as contas de Lázaro Luiz Gonzaga e manter o julgamento das contas de José Carlos
Cirilo da Silva pela regularidade com ressalva.
7. Diante do desfecho desfavorável, Lázaro Luiz Gonzaga opõe agora embargos de
declaração (peça 94) contra a derradeira decisão, alegando, em síntese, a existência de omissão, uma
vez que “a pretensão punitiva se encontra acobertada pela prescrição quinquenal, nos termos da
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF)”.
É o relatório.
VOTO
Trata-se de embargos de declaração opostos por Lázaro Luiz Gonzaga contra o Acórdão
2.093/2022-TCU-Plenário, por meio do qual o Tribunal conheceu do recurso de revisão interposto pelo
Ministério Público junto ao TCU contra o Acórdão 2.922/2017-TCU-Segunda Câmara e deu-lhe
provimento para julgar irregulares as contas do embargante e manter o julgamento em relação a José
Carlos Cirilo da Silva.
2. O embargante alega, em síntese, a existência de omissão, uma vez que “a pretensão
punitiva se encontra acobertada pela prescrição quinquenal, nos termos da jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal (STF)”.
3. Satisfeitos os requisitos atinentes à espécie, os presentes embargos devem ser conhecidos,
com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992.
4. Inicialmente, acerca da natureza dos embargos declaratórios, julgo relevante transcrever o
seguinte excerto do Acórdão 1.218/2015-TCU-Plenário:
“Antes de tratar especificamente dos argumentos trazidos pelos embargantes, lembro que essa espécie
recursal, cujo objetivo é sanar eventuais omissões, obscuridades ou contradições, não deve ser manejada para
rediscussão de mérito, o que representa, na prática, a possibilidade de repetição de um mesmo recurso, ferindo
os princípios da singularidade, da isonomia e da celeridade processual. Os embargos declaratórios devem ter
241
como fundamentação a obscuridade (falta de clareza na redação do julgado), contradição (existência de

proposições inconciliáveis entre si) e omissão (falta de pronunciamento judicial sobre matéria que deveria ter
sido apreciada pelo juiz).”
5. Dito isso, observo que a alegada omissão não procede. Em meu voto, tratei da questão da
prescrição em harmonia com o entendimento do TCU à época do julgamento:
“Sobre esse tema, adoto o posicionamento clássico e há muito reiterado desta Corte pela
imprescritibilidade.
No que se refere ao entendimento fixado a partir do RE 636.886/AL (Tema 899 da repercussão geral) ao
presente caso, limito-me a registrar o que restou consignado pelo próprio relator, Ministro Alexandre de Moraes
(destaques acrescidos):
‘Os argumentos acima elencados conduzem à conclusão no sentido de que a pretensão executória de título
executivo proveniente de decisão do TCU da qual resulte imputação de débito ou multa é prescritível; e,
portanto, a ela se aplica o prazo prescricional da Lei de Execução Fiscal.
Nenhuma consideração houve acerca do prazo para constituição do título executivo, até porque esse não
era o objeto da questão cuja repercussão geral foi reconhecida no Tema 899, que ficou adstrito, como
sobejamente já apontado, à fase posterior à formação do título.’
Na minha compreensão, diante dessa decisão e da inexistência de lei específica tratando do tema, o TCU
terá necessariamente que suprir essa lacuna legislativa definindo as consequências da prescritibilidade, tais
como o prazo prescricional, o início da contagem e as causas de interrupção.
O Tribunal, ao apreciar o TC 000.006/2017-3, decidiu remeter a análise do tema ao processo que será
criado em decorrência do Acórdão 459/2022-TCU-Plenário (redator Ministro Walton Alencar Rodrigues), de
9/3/2022, por meio do qual foi expedido comando à Secretaria-Geral de Controle Externo desta Casa para que
formasse grupo técnico de trabalho destinado a apresentar projeto de ato normativo que discipline ‘o tema da
prescrição da pretensão ressarcitória e da prescrição da pretensão punitiva no âmbito do controle externo, tendo
por base jurisprudência predominante do Supremo Tribunal Federal, adequando-a às especificidades das
diversas formas de atuação do Tribunal de Contas da União’.
O processo autuado em decorrência daquele comando foi encaminhado ao gabinete do relator para as
providências pertinentes. Até a conclusão desse trabalho, permanecem vigentes, em relação à prescrição da
pretensão sancionatória, as regras do Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário e, quanto à prescrição da pretensão
ressarcitória, a imprescritibilidade.
As contas em questão se referem ao exercício de 2012, e o recurso de revisão foi interposto, em 4/8/2021
(peça 57), com base no Acórdão 3.167/2020-TCU-Plenário, proferido nos autos do TC 013.881/2014-0, no bojo
do qual foi ordenada a audiência dos responsáveis em 6/12/2017, por força do Acórdão 2.812/2017-TCU-
Plenário.
Ou seja, entre o final do exercício até o ato que ordenou as audiências sobre as irregularidades que
maculam as contas, não transcorreu o prazo de 10 anos e, por consequência, não se consumou a prescrição.”
6. Além disso, consignei incorporar às minhas razões decidir os fundamentos da análise
empreendida pela Secretaria de Recursos (Serur), que, sobre prescrição, foi no seguinte sentido:
“Análise da prescrição segundo os critérios do Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário:
7.4. No que se refere à prescrição, o TCU tem tradicionalmente aplicado os critérios definidos no
Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário, que, em incidente de uniformização de jurisprudência, orientou-se pela
aplicação do prazo de prescrição decenal previsto no artigo 205 do Código Civil, contado a partir da data da
ocorrência do fato e interrompido pelo ato que ordenar a citação, a audiência ou a oitiva da parte.
7.5. No caso vertente, as contas referem-se ao exercício de 2012 e foram julgadas em 28/3/2017 mediante
o Acórdão 2.922/2017-TCU-2ª Câmara, ora recorrido (peça 48).
7.6. O recurso de revisão foi interposto em 4/8/2021 (peça 57), mas se fundamenta nas conclusões do
Acórdão 3.167/2020-TCU-Plenário, mediante o qual os ora responsáveis foram penalizados com a multa
prevista no artigo 58, inciso II, da Lei 8.443/1992. Esta decisão foi prolatada no âmbito do TC 013.881/2014-0,
relativo a denúncia, em que o ato que ordenou a audiência dos responsáveis foi o Acórdão 2.812/2017-TCU-
Plenário, prolatado em 6/12/2017.
7.7. Desse modo, conclui-se não ter decorrido o prazo decenal de prescrição previsto no
Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário.
Análise da prescrição pelo regime da Lei 9.873/1999
7.8. No regime da Lei 9.873/1999, a prescrição quinquenal se interrompe ‘por qualquer ato inequívoco,
242
que importe apuração do fato’ (art. 2º, II).

7.9. Nesse sentido, tem-se que as contas são de 2012 e a denúncia que consubstancia o TC 031.881/2014-
0 é de 23/5/2014 (peça 1, TC 031.881/2014-0), sendo a primeira instrução deste Tribunal de 5/6/2014 (peça 13,
TC 031.881/2014-0).
7.10. Nos termos do artigo 2º, inciso I, da Lei 9.873/1999, a prescrição também é interrompida ‘pela
notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital’.
7.11. No caso vertente, Lázaro Luiz Gonzaga foi notificado da audiência em 18/1/2018 (ofício: peça 245;
AR: peça 252 do TC 031.881/2014-0); e José Carlos Cirilo da Silva, em 19/1/2018 (ofício: peça 241; AR:
peça 265 do TC 031.881/2014-0). Portanto, não procede a alegação deste último de que não foi notificado do
presente processo.
7.12. A prescrição também se interrompe ‘pela decisão condenatória recorrível’ (artigo 2º, III, da
Lei 9.873/1999), o que, conforme alegado por José Carlos Cirilo da Silva, ainda não se deu no caso vertente.
7.13. De todo modo, conclui-se não ter ocorrido a prescrição quinquenal prevista na Lei 9.873/1999.
Conclusão sobre a prescrição
7.14. Ante o exposto, conclui-se que a prescrição não se operou por nenhum dos dois critérios.”
7. Em que pese não existir o vício alegado, por se tratar de questão de ordem pública o tema
da prescrição, considero importantes as considerações a seguir.
8. Em 11/10/2022 ocorreu o julgamento do TC 008.702/2022-5, que resultou no Acórdão
2.285/2022-TCU-Plenário e na edição da Resolução-TCU 344/2022.
9. A mencionada norma estabelece que a prescrição nos processos de controle externo em
curso no TCU observará o disposto na Lei 9.873/1999, na forma aplicada pelo Supremo Tribunal
Federal, em especial como decidido na Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.509 (art. 1º), e que as
pretensões punitiva e de ressarcimento prescrevem em cinco anos (art. 2º).
10. Além disso, nos arts. 4º e 5º da resolução, está fixado o modo como será contado o prazo
de prescrição, bem como se encontram definidas as suas causas interruptivas, respectivamente; já o art.
8º trata da prescrição intercorrente.
11. De acordo com a norma, no caso de processo de contas ordinária, o prazo de prescrição
começa a contar da data de prestação de contas, 1°/10/2013 (peça 2).
12. A comunicação do julgamento das contas, em 20/4/2017, interrompeu o prazo
prescricional, tendo em vista que a partir deste evento passou a fluir o prazo para interposição de
recurso.
13. Em 2/8/2021 o MPTCU interpôs Recurso de Revisão (peça 57) e, em 27/8/2021 e
8/9/2021, Lázaro Luiz Gonzaga (peça 69) e José Carlos Cirilo da Silva (peça 74), respectivamente,
foram notificados do despacho que admitiu o processamento do recurso e instaurou o contraditório.
14. A partir de então, tem-se como causa interruptiva o exame de mérito do recurso, em
28/3/2022 (peça 77), o Parecer obrigatório do MPTCU, em 3/5/2022 (peça 80) e o acórdão que
apreciou o recurso de revisão, Acórdão 2.093/2022-TCU-Plenário, de 21/9/2022 (peça 82).
15. Tem-se então que da notificação da interposição do recurso de revisão até a sua apreciação
não ocorreu a prescrição quinquenal, tampouco a prescrição intercorrente, visto que o processo não
ficou paralisado por mais de três anos pendente de julgamento ou despacho.
16. Inexistindo as alegadas omissões e não havendo sido identificados outros vícios a serem
sanados na deliberação atacada, devem ser rejeitados os presentes embargos.
Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação
deste Colegiado.
1. Processo nº TC 029.133/2013-0
2. Grupo II – Classe de Assunto I – Embargos de Declaração (Prestação de Contas).
3. Embargante: Lázaro Luiz Gonzaga (130.106.546-34).
243
4. Unidade Jurisdicionada: Administração Regional do Senac no Estado de Minas Gerais.

5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Bruno Dantas.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Controle Externo do
Desenvolvimento Econômico (SecexDesenvolvimento).
8. Representação legal: Márcio Augusto Ramos Tinoco (OAB/PI 3.447), representando Lázaro
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração, opostos por Lázaro Luiz Gonzaga
contra o Acórdão 2.093/2022-TCU-Plenário, por meio do qual o Tribunal conheceu do recurso de
revisão interposto pelo Ministério Público junto ao TCU contra o Acórdão 2.922/2017-TCU-Segunda
Câmara e deu-lhe provimento para julgar irregulares as contas do embargante e manter o julgamento
em relação a José Carlos Cirilo da Silva,
9.1. com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992, conhecer dos presentes
embargos de declaração e rejeitá-los;
9.2. dar ciência deste acórdão ao embargante.

GRUPO I – CLASSE I – Plenário.

TC 006.981/2014-3
Apenso: TC 007.853/2015-7.
Natureza: Pedido de Reexame em Auditoria.
Entidade: Petróleo Brasileiro S.A.
Responsáveis: Abilio Paulo Pinheiro Ramos (412.818.707-06); Almir Guilherme Barbassa
Interessados: Congresso Nacional (vinculador); Petróleo Brasileiro S.A. (33.000.167/0001-01).
Representação legal: Márcio Cavalcanti (110.541/OAB-RJ); Priscilla de Souza Pestana Campana
(162.556/OAB-RJ); Renata Nosrala Portas (149.779/OAB-RJ); Thiago de Oliveira (122.683/OAB-
RJ); Leonardo Chevrand de Miranda e Silva (103506/OAB-RJ); Bruno Henrique de Oliveira Ferreira
(15345/OAB-DF); Márcio Monteiro Reis (93.815/OAB-RJ); Felipe Monnerat Solon de Pontes
244
Rodrigues (147325/OAB-RJ); João Mestieri (13.645/OAB-RJ); Fernanda Pereira da Silva Machado

(168.336/OAB-RJ); Gilberto Mendes Calasans Gomes (43.391/OAB-DF); Murilo Varasquim
(41.918/OAB-PR); Victor Sangiuliano Santos Leal (69.684/OAB-PR); Ana Cristina Porto Mauri
(109.793/OAB-RJ); Larissa Neiva Costa (217.234-E/OAB-RJ); Thiago de Oliveira (122683/OAB-RJ);
Eduardo Rodrigues Lopes (29.283/OAB-DF); Márcio Monteiro Reis (93.815/OAB-RJ); Priscilla de
Souza Pestana Campana (162.556/OAB-RJ); Thiago de Oliveira (122683/OAB-RJ); Eduardo
Rodrigues Lopes (29.283/OAB-DF); Márcio Monteiro Reis (93.815/OAB-RJ); Priscilla de Souza
Pestana Campana (162.556/OAB-RJ); Ana Cristina Porto Mauri (109.793/OAB-RJ); Larissa Neiva
Costa (217.234-E/OAB-RJ); Márcio Monteiro Reis (93.815/OAB-RJ); Priscilla de Souza Pestana
Campana (162.556/OAB-RJ); André de Sá Braga (11657/OAB-DF); João Carlos Ribeiro Areosa
(152026/OAB-RJ); Ana Cristina Porto Mauri (109.793/OAB-RJ); Larissa Neiva Costa (217.234-
E/OAB-RJ).
SUMÁRIO: PEDIDOS DE REEXAME. AUDITORIA. PETROBRAS. COMPERJ.

APROVAÇÃO DO PROJETO TREM N. 1 SEM A NECESSÁRIA VIABILIDADE ECONÔMICA.
MULTA. INABILITAÇÃO. RAZÕES INSUFICIENTES PARA MODIFICAR O ACÓRDÃO
RECORRIDO. CONHECIMENTO. NEGATIVA DE PROVIMENTO.
RELATÓRIO
Adoto, como relatório, a instrução elaborada pela Secretaria de Recursos (peças 782-784):
“INTRODUÇÃO
1. Trata-se de recurso de reexame interposto por Maria das Graças Silva Foster (peças 695-
716), Celso Fernando Lucchesi (peças 717-718), Almir Guilherme Barbassa (peça 719-720),
Guilherme de Oliveira Estrella (peça 719-720), Francisco Pais (peças 721-722), José Sérgio Gabrielli
de Azevedo (peça 724), Luiz Alberto Gaspar Domingues (peças 757-758), contra o Acórdão 784/2021-
Plenário (peça 663), retificado pelo Acórdão 1.308/2021- Plenário (peça 732), ambos relatados pelo
Ministro Vital do Rêgo, nos seguintes termos:
Acórdão 784/2021-Plenário:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário e
9.1. aplicar aos responsáveis abaixo mencionados multa individual prevista no art. 58, inciso II,
da Lei 8.443/1992, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar das respectivas notificações,
para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno/TCU),
o recolhimento das dívidas ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data deste
acórdão até a data dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da
9.1.1. Sr. Celso Fernando Lucchesi (117.047.300-82), Sr. Francisco Pais (360.502.887-04), Sr.
Luiz Alberto Gaspar Domingues (370.529.007-00) e Sr. Paulo Cezar Amaro Aquino (206.147.480-20),
no valor de R$ 54.000,00 (cinquenta e quatro mil reais);
9.1.2. Sra. Maria das Graças Silva Foster (694.772.727-87), no valor de R$ 58.000,00
(cinquenta e oito mil reais);
9.1.3. Sr. Almir Guilherme Barbassa (012.113.586-15) e Sr. Guilherme de Oliveira Estrella
(012.771.627-00), no valor de R$ 61.000,00 (sessenta e um mil reais);
9.1.4. Sr. José Sérgio Gabrielli de Azevedo (042.750.395-72), Sr. Paulo Roberto Costa
(302.612.879-15) e Sr. Renato de Souza Duque (510.515.167-49), no valor de R$ 67.854,00 (sessenta
e sete mil, oitocentos e cinquenta e quatro reis);
9.2. autorizar a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações, na forma do
art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992;
245
9.3. autorizar, desde logo, caso solicitado e o processo não tenha sido remetido para cobrança
judicial, o pagamento das dívidas em até 36 parcelas mensais e consecutivas, nos termos do art. 26 da
Lei 8.443/1992, c/c o art. 217 do Regimento Interno/TCU, fixando-se o vencimento da primeira
parcela em 15 dias, a contar do recebimento da notificação, e o das demais a cada 30 dias, devendo
incidir sobre cada valor mensal os correspondentes acréscimos legais, na forma prevista na
legislação em vigor, sem prejuízo de alertar os responsáveis de que a falta de comprovação do
recolhimento de qualquer parcela implicará o vencimento antecipado do saldo devedor;
9.4. considerar graves, para fins do disposto no art. 60 da Lei 8.443/1992, as infrações
cometidas pelos Srs. Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella, José Sérgio
Gabrielli, Paulo Roberto Costa e Renato de Souza Duque, aplicando-lhes, em consequência, pelos
períodos na tabela adiante, a pena de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função
de confiança no âmbito da administração pública:
RESPONSÁVEL Período de inabilitação
Almir Guilherme Barbassa 6 anos
Guilherme de Oliveira Estrella 6 anos
José Sérgio Gabrielli de Azevedo 8 anos
Paulo Roberto Costa 8 anos
Renato de Souza Duque 8 anos
9.5. considerar cumprida a determinação disposta no item 9.2 do Acórdão 2.546/2017-TCU-
Plenário, cientificando a Petrobras quanto à necessidade de clareza e transparência na divulgação
dos dados e custos atrelados ao Comperj;
9.6. incluir cópia desta decisão nos processos de TCE que cuidam da responsabilização das
empresas cartelizadas (TC 032.477/2017-1, 034.902/2015-5, 009.147/2017-9, 009.167/2017-0,
009.161/2017-1, 009.962/2015-8 e 030.100/2017-8), na proporção dos contratos capturados (TC
041.850/2018-1 - “Dano do Cartel”), para subsidiar a responsabilização solidária dos Senhores
Paulo Roberto Costa e Renato de Souza Duque, por condutas dolosas na operacionalização do
esquema de cartelização de empreiteiras que atuou em contratos de obras da Petrobras, na qual
devem ser considerados os efeitos de eventual acordo de colaboração premiada celebrado com o
Ministério Público Federal, nos termos preconizados pelo Acórdão 483/2017-TCU-Plenário;
9.7. alertar à SeinfraPetroleo que, caso o empreendimento do Comperj seja incluído no
programa de desinvestimento da Petrobras, fica desde já a unidade técnica autorizada a requisitar os
estudos que fundamentaram a alienação para subsidiar a eventual instauração de TCE, bem como
considerar tais estudos no feito, atentando-se para os efeitos dos futuros possíveis entendimentos
acerca da prescrição da pretensão de ressarcimento aplicada aos processos do TCU;
9.8. encaminhar cópia desta decisão ao Ministério Público Federal, incluindo remessa
específica à coordenação da Operação Lava-Jato, além de ciência à Procuradoria-Geral da
República, para as providências que entenderem cabíveis.
Acórdão 1.308/2021- Plenário:
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
9.1. conhecer os embargos de declaração, com fulcro nos arts. 32 e 34 da Lei 8443/1992, para,
no mérito, acolhê-los, de modo a:
9.1.1. dar a seguinte redação ao subitem 9.1.1 do Acórdão 784/2021-TCU-Plenário:
“9.1.1. Sr. Celso Fernando Lucchesi (117.047.300-82) e Sr. Paulo Cezar Amaro Aquino
(206.147.480- 20), no valor de R$ 54.000,00 (cinquenta e quatro mil reais); e Sr. Francisco Pais
(360.502.887-04) e Sr. Luiz Alberto Gaspar Domingues (370.529.007-00), no valor individual de R$
6.785,00 (seis mil, setecentos e oitenta e cinco reais);
246
9.1.2. fazer constar da redação do Acórdão 487/2017-TCU-Plenário o seguinte dispositivo:

“9.1-A. acolher as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis em razão das audiências
realizadas pelos subitens 9.1.5 e 9.1.6 do Acórdão 2.546/2017-TCU-Plenário”.
HISTÓRICO
2. Tratou-se originalmente de auditoria realizada para avaliar a regularidade da gestão
das obras do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj), sob responsabilidade da Petróleo
Brasileiro S.A. (Petrobras). A fiscalização foi motivada pelos significativos incrementos de custo e
prazo observados na execução do empreendimento. As conclusões do trabalho resultaram em oitiva
da Petrobras diante dos achados de gestão temerária e falta de clareza na divulgação dos custos
envolvidos.
3. O empreendimento Comperj teve início em 2004 para processar o petróleo pesado
nacional e obter derivados e produtos petroquímicos de primeira (matérias primas) e segunda
geração (produtos intermediários tais como as resinas). Foi concebido inicialmente com uma unidade
de petroquímicos básicos (UPB), uma unidade de petroquímicas associadas (UPA) e uma central de
utilidades.
4. Em 2010, houve uma ampliação de escopo em que o Projeto Comperj passou a ser
denominado Programa Comperj, com dois trens de refino, Trem 1 (antiga UPB) e Trem 2, e o Projeto
Petroquímicos. Em 2012, houve outra mudança com a inclusão de um gasoduto submarino, a
instalação de uma unidade de processamento de gás natural (UPGN) e o aumento da capacidade de
refino do Trem 2 ampliado de 165 kbpd (mil barris por dia) para 300 kbpd.
5. A despeito de todas essas alterações, o Comperj nunca entrou em operação, apenas as
obras do Trem 1 foram iniciadas, mas não concluídas, com 81,2% de avanço físico e US$ 10,6 bilhões
de realização financeira, segundo dados de 2015. Os projetos Trem 2 e Petroquímicos foram
cancelados. A estatal informou em 2018 que concluiria as obras da UPGN em 2020, para possibilitar
o processamento do gás do pré-sal escoado pelo gasoduto Rota 3 e que estaria buscando parcerias
para concluir o Trem 1.
6. Diante dessa situação e com o propósito de obter informações adicionais para
compatibilizar os exames destes autos com outros similares que tratam de empreendimentos distintos,
a saber o TC 004.920/2015-5 (Refinarias Premium I e II) e o TC 026.363/2015-1 (Refinaria do
Nordeste-Rnest), a unidade técnica realizou inspeção no final de 2015 e confirmou um possível dano
de US$ 12,5 bilhões, dos quais US$ 9,5 bilhões seriam atribuíveis aos responsáveis pelos indícios de
gestão temerária.
7. Por meio do Acórdão 2.546/2017-TCU-Plenário (peça 250), de relatoria do Ministro
Vital do Rêgo, o TCU apreciou os resultados da inspeção e determinou a realização de audiências dos
responsáveis bem como o aprofundamento das análises atinentes à quantificação do dano, na mesma
linha do decidido no Acórdão 3.052/2016-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Benjamim Zymler,
em decisão que cuidou das obras da Rnest.
8. Tanto a fiscalização inicial como a inspeção realizada posteriormente adotaram como
critérios para análise das condutas dos gestores envolvidos no processo decisório a Lei 6.404/1976
(Lei das Sociedades Anônimas) e a Sistemática Corporativa de Projetos de Investimentos do Sistema
Petrobras (peça 34).
9. Essa sistemática elenca cinco fases para um projeto de investimento: identificação da
oportunidade (fase I), desenvolvimento do projeto conceitual (fase II), elaboração do projeto básico
(fase III), execução (fase IV) e encerramento (fase V). A transição entre as fases é denominada
“portão de decisão” ou “portão FEL” (Front End Loading) e, em cada um deles, devem ser
produzidos documentos capazes de subsidiar a tomada de decisão sobre o avanço de fase.
10. Entre uma fase e outra pode-se optar por continuar o projeto e avançar para a próxima
fase, adiar até que haja melhora de cenário, reciclar o projeto por meio de novos estudos e ações de
melhoria dentro de uma mesma fase ou até mesmo cancelar o projeto, caso se detecte a inviabilidade.
247
11. As condutas que foram objeto de audiências estão relacionadas a uma possível gestão
temerária quando da elaboração de documentos que subsidiaram a decisão e a consequente
aprovação das fases II e III do empreendimento pela gerência executiva responsável e pela Diretoria
Executiva (DE) da Petrobras.
12. A passagem da fase II para a III compreendia a conclusão do projeto conceitual para o
início da fase de elaboração de projeto básico (FEL 2). A equipe de auditoria apontou que o projeto
conceitual não estava completamente definido, o que resultou em incertezas que interferiram no
processo de formalização de parcerias estratégicas, com a Petrobras suportando integralmente os
riscos do negócio já que outros atores não foram atraídos para a conclusão do empreendimento.
13. Afora essas circunstâncias, o processo sofreu alterações de prazo de conclusão com um
processo de gestão de riscos deficiente em que eventos com alta probabilidade de ocorrência e alto
impacto não continham medidas mitigadoras efetivas, cujos indicadores apontavam para uma chance
de apenas 5% de o projeto ser concluído dentro do prazo estabelecido.
14. Apesar desses dados, a data de partida foi mantida para o início de 2012, com a
necessidade de se acelerar etapas, com consequente maior probabilidade de incremento nos custos,
em um empreendimento que, caso o valor da UPB se elevasse em apenas 1%, perderia a atratividade
(peça 188, p.7).
15. A fase de aprovação do FEL 2 também apresentou as seguintes deficiências: definição
da localização não suportada por estudos técnicos, indefinição da estratégia de licenciamento
ambiental; ausência de check list para atendimento dos requisitos da sistemática de projetos de
investimentos; e antecipação de gastos e de processos licitatórios para aquisição de equipamentos
incompatíveis com a maturidade do projeto (cronograma inviável e risco de sobrelevação de preços
com consequente perda de atratividade do negócio).
16. Todos os problemas do projeto conceitual impactaram a aprovação da fase III
destinada ao desenvolvimento do projeto básico. Durante o FEL 3, em 2010, houve a mudança de
escopo de Projeto Comperj para Programa Comperj, mas apenas o Trem 1 teve aprovada sua fase III.
Em termos de custo, em FEL 1, o Comperj era previsto demandar investimentos da ordem de US$ 6,1
bilhões, ao passo que, em FEL 2, esse valor foi revisto para US$ 8,4 bilhões, com valor presente
líquido (VPL) negativo e previsão de partida do complexo em 2012.
17. Além da inviabilidade econômica do projeto, o FEL 3 foi aprovado com os projetos
básicos do off-site (tubovias, tanques, flare, subestação, armazenamento e outros) e infraestrutura
(terraplanagem, vias internas, portarias e prédios) sem conclusão, sem análise de riscos e de
sensibilidade, com indefinição de parcerias essenciais para o projeto; sem a adequação das premissas
para criação de um programa; e com ausência de check list definido na sistemática. Ademais, os
pareceres constantes da aprovação apresentaram diversas restrições, a exemplo do parecer do Plafin
(peça 217), do Tributário (peça 218) e da Estratégia (peça 72), posições essas já minudentemente
delineadas nos fundamentos do Acórdão 2.546/2017-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Vital do
Rêgo.
18. O mesmo quadro aconteceu durante a execução das obras, com vários atrasos de
cronograma, reprogramações e sucessivos aumentos nos custos. As mudanças no cenário econômico
apenas confirmaram a já conhecida inviabilidade econômica do empreendimento, o que demandava a
instalação de processo de reavaliação tal qual requerido pelos normativos internos. No entanto,
apenas em 2015, cinco anos após o início das obras, a reavaliação foi iniciada.
19. Diante disso, também foram determinadas audiências para justificar a demora para
reavaliação do projeto cujas condições demandavam novos estudos, a exemplo da existência de pós-
EVTEs (estudos de viabilidade técnica e econômica) semestrais negativos, com exceção de um
semestre cujos dados são inconsistentes, e da ausência de pós-EVTEs em quatro períodos avaliativos.
20. As análises da unidade técnica trouxeram uma abordagem econômica de um possível
dano por meio do cálculo do valor presente líquido do investimento em fevereiro de 2015, exatamente
quando da etapa de reavaliação. A despeito de terem calculado um valor, este Tribunal, de forma
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cautelosa, assim como procedeu nas análises dos indícios de gestão temerária da Rnest, não deliberou
pela instauração imediata de TCE e determinou um aprofundamento do tema para avaliar se haveria
débito ou não relacionado à gestão na construção do Comperj.
21. No que concerne ao dano, entretanto, o entendimento do Plenário, ao acompanhar o
relator foi de que no empreendimento Comperj, o foco não era a precificação de um ativo, mas sim a
avaliação direta da atratividade do negócio para a Petrobras. De certo modo, a indicação de um
Valor Presente Líquido (VPL) negativo em um dado momento serviria de alerta para reavaliar o
negócio, mas não há como definir um valor real devido por meio da subtração direta do montante
máximo que o projeto deveria alcançar para que não gerasse prejuízo à companhia (VPL = 0) do
valor do investimento total registrado para o projeto (valores trazidos para fevereiro de 2015).
22. Nesse particular, não havia como precisar qual parcela desse montante seria de fato o
limite razoável para se configurar o prejuízo como débito, porquanto há muitas condicionantes na
mensuração dos valores, a exemplo da taxa de desconto utilizada, o cenário do mercado de petróleo,
as sucessivas ampliações de escopo, as alterações de valores, a data da entrada do empreendimento
em operação, a existência de parceria ou não agregada ao negócio, entre outras, que impactam os
fluxos na linha cronológica do projeto.
23. Esses impactos, quando avaliados em conjunto e a depender de qual momento são
computados, trazem para o modelo de projeções certo grau de incerteza que dificultam e prejudicam a
busca por um valor que se confirme como limite conservador a ser arbitrado como débito. Nessas
circunstâncias, considerou-se razoável e proporcional a não instauração de TCE no caso concreto e
que o Tribunal prosseguisse nas apurações de débito oriundo de superfaturamento nas obras do
Comperj identificados em outros processos específicos.
24. Afastada a possibilidade de imputação do débito, seguiu-se à análise das audiências
(peças 604, p. 5-19, e 664, p. 8-19) determinadas no Acórdão 2.546/2017-Plenário, de relatoria do
Ministro Vital do Rêgo. Dessa análise, observou-se:
24.1. ocorrência da prescrição para as irregularidades:
a) 9.1.1. - elaboração e proposição do DIP AB-PQF 178/2006 para aprovação da Diretoria
Executiva da Petrobras, que conduziu a aprovação da passagem do Projeto Comperj para a Fase III,
com as seguintes falhas: projeto conceitual indefinido; evolução inadequada do projeto (prazos e
custos); análise de riscos negligenciada, contendo respostas insuficientes para mitigá-los; fast
tracking sem as cautelas exigíveis; indefinição de parcerias essenciais para a viabilidade do projeto;
indefinição da estratégia de licenciamento ambiental; manutenção de prazos infactíveis para a partida
do projeto; fragilidade na atratividade do projeto; ausência de check list; e antecipação de gastos
incompatível com a maturidade do projeto; e
b) 9.1.2. - aprovação da proposta de passagem do Projeto Comperj para a Fase III, contida no
DIP AB-PQF 178/2006, nos termos da Ata DE 4.604, pauta nº 892, de 6/9/2006, com as seguintes
falhas: projeto conceitual indefinido; evolução inadequada do projeto (prazos e custos); análise de
riscos negligenciada, contendo respostas insuficientes para mitigá-los; fast tracking sem as cautelas
exigíveis; indefinição de parcerias essenciais para o projeto; indefinição da estratégia de
licenciamento ambiental; manutenção de prazos infactíveis para a partida do projeto; fragilidade na
atratividade do projeto; ausência de check list; e antecipação de gastos incompatível com a
maturidade do projeto.
24.2. razões de justificativa acatadas quanto às irregularidades:
a) 9.1.5. - omissão em demandar e em elaborar proposição para reavaliação do Projeto Trem 1
do Comperj, mesmo diante de indicadores que demandavam tal medida, em especial a existência de
pós-EVTEs semestrais negativos, com exceção de um semestre cujos dados são inconsistentes, e da
ausência de pós-EVTEs em quatro períodos avaliativos; e
b) 9.1.6. - omissão em propor reavaliação do Projeto Trem 1 do Comperj para apreciação da
Diretoria Executiva, sobretudo por que apresentava inviabilidade econômica e por ter sido
recomendada a reavaliação no DIP ESTRATÉGIA 151/2012.
249
24.3. razões de justificativa rejeitadas no que tange às irregularidades:

a) 9.1.3. - elaboração e proposição do DIP AB-PQ 02/2010 para aprovação da Diretoria
Executiva da Petrobras, contendo proposta de aprovação da passagem para a fase IV do Projeto
Trem 1 do Comperj, com as seguintes falhas: VPL do projeto negativo (VPL<0), mesmo com artifícios
para tentar torná-lo viável; evolução inadequada do projeto (custos e prazos); crescimento agressivo
dos investimentos da Companhia, sem o acompanhamento do crescimento do número de funcionários;
projeto básico incompleto; análise de riscos negligenciada; ausência de análise de sensibilidade;
indefinição de parcerias essenciais para o projeto; inadequação das premissas para criação de um
programa; e ausência de check list;
b) 9.1.4. - aprovação da proposta de passagem do Projeto Trem 1 do Comperj para a Fase IV,
contida no DIP AB-PQ 02/2010, nos termos da Ata DE 4.797, pauta nº 104, de 26/2/2010, com as
seguintes falhas: VPL do projeto negativo (VPL<0), mesmo com artifícios para tentar torná-lo viável;
evolução inadequada do projeto (custos e prazos); crescimento agressivo dos investimentos da
Companhia, sem o acompanhamento do crescimento do número de funcionários; projeto básico
incompleto; análise de riscos negligenciada; ausência de análise de sensibilidade; indefinição de
parcerias essenciais para o projeto; inadequação das premissas para criação de um programa; e
ausência de check list.
25. O quadro a seguir sintetiza o resultado das análises das razões de justificativa dos
responsáveis arrolados:
Tabela 1: Resumo das análises das razões de justificativa
26. Ao todo, dezessete responsáveis foram chamados em audiência. Desse total, quatro ex-
gestores tiveram suas justificativas acolhidas, três não elidiram suas condutas, mas não serão
penalizados pela prescrição da pretensão punitiva e dez sofreram aplicação de sanção.
27. As condutas avaliadas nas audiências, em razão da sua gravidade, resultaram na
aplicação de multas nos termos do artigo 58 da Lei 8.443/1992 e na inabilitação para o exercício de
cargo em comissão ou função de confiança, consoante dispõe o artigo 60 da mesma lei. Para
dosimetria das penas, a reprovabilidade das condutas foi avaliada em termos da continuidade na
prática das irregularidades, ou seja, participações pontuais foram consideradas menos danosas que
atuações mais amplas. Além disso, considerou-se que a maior capacidade de antevisão do negócio de
quem pertencia à área do Abastecimento e da Engenharia, assim como a posição hierárquica, se
membro da DE ou gerente executivo, seriam circunstâncias passíveis de agravamento das penas.
28. Assim, o Tribunal, por meio do Acórdão 784/2021-Plenário (peça 663), retificado pelo
Acórdão 1.308/2021- Plenário (peça 732), ambos relatados pelo Ministro Vital do Rêgo, aplicou as
sanções na forma transcrita na introdução acima.
29. Insatisfeitos, os responsáveis interpuseram pedidos de reexame (peças 695-716, 717-
718, 720, 721-722, 724, 757-758), em relação ao Acórdão 784/2021-Plenário (peça 663), retificado
pelo Acórdão 1.308/2021- Plenário (peça 732), ambos relatados pelo Ministro Vital do Rêgo,
requerendo:
a) Maria das Graças Silva Foster (peça 695, p. 45) - seja o presente recurso conhecido e, no
mérito, provido, com vista à reforma do Acórdão 784/2021–TCU-Plenário, de tudo se afastando a
penalidade aplicada. Alternativamente, em homenagem ao princípio da eventualidade, roga-se pelo
sobrestamento do feito até decisão definitiva do STF a respeito da prescrição em sede de controle
externo;
b) Celso Fernando Lucchesi (peça 717, p. 21) - a reforma do Acórdão recorrido para que seja
reconhecida a prescrição da pretensão punitiva do TCU contra o recorrente, extinguindo-se o
presente processo com julgamento de mérito. Subsidiariamente, caso assim não se entenda, requer o
recorrente a sua integral absolvição em relação às imputações que lhes são feitas, seja porque (i) a
condução do Comperj estava a cargo da Diretoria de Abastecimento, de modo que o recorrente não
teve qualquer participação na elaboração dos documentos técnicos que forneceram as premissas
empregadas nos DIPs; seja porque (ii) não houve erro grosseiro em sua conduta enquanto Gerente
250
Executivo da área de Estratégia & Desempenho Empresarial. Por fim, ainda subsidiariamente,
requer-se sejam revistas as sanções impostas, reduzindo-as proporcionalmente aos fatores atenuantes
acima elencados, em especial o reduzido grau de culpabilidade do recorrente em comparação a
outros agentes que confessaram a prática dolosa de atos ilícitos relacionados ao Comperj, mas, não
obstante, foram penalizados da mesma forma;
c) Almir Guilherme Barbassa e Guilherme de Oliveira Estrella (peça 720, p. 23) - a reforma do
Acórdão recorrido para que seja reconhecida a prescrição da pretensão punitiva do TCU contra os
recorrentes, extinguindo-se o presente processo com julgamento de mérito. Subsidiariamente, caso
assim não se entenda, requerem os recorrentes a sua integral absolvição em relação às imputações
que lhes são feitas, em razão da inexistência de erro grosseiro em sua conduta. Por fim, ainda
subsidiariamente, requer-se sejam revistas as sanções impostas, reduzindo-as proporcionalmente aos
fatores atenuantes acima elencados, em especial o reduzido grau de culpabilidade dos recorrentes em
comparação a outros agentes que confessaram a prática dolosa de atos ilícitos relacionados ao
Comperj, mas, não obstante, foram penalizados da mesma forma;
d) Francisco Pais (peça 721, p. 20) - seja reconhecida a prescrição da pretensão punitiva ou,
caso não seja esse o entendimento da Corte, seja afastada a imputação feita ao recorrente no acórdão
e a multa a que foi condenado a pagar. O Recorrente pugna, também, pela redução da multa que lhe
foi imposta ao valor mínimo legal, em vista de sua participação limitada e pontual na elaboração do
DIP ABPQ 2/2010, diante das atenuantes presentes em favor do recorrente e do montante elevado
com que foi apenado;
e) José Sérgio Gabrielli de Azevedo (peça 724, p. 33) - seja o presente recurso conhecido e, no
mérito, provido, com vista à reforma do Acórdão 784/2021–TCU-Plenário, de tudo se afastando a
penalidade aplicada. Alternativamente, em homenagem ao princípio da eventualidade, roga-se pelo
sobrestamento do feito até decisão definitiva do STF a respeito da prescrição em sede de controle
externo; e
f) Luiz Alberto Gaspar Domingues (peça 757, p. 43) - seja dado provimento ao presente pedido
de exame para que o Acórdão 784/2021-TCU-Plenário, complementado pelo Acórdão 1.308/2021-
TCU-Plenário, seja reformado, de modo a que sejam integralmente acolhidas as razões de
justificativa do recorrente, com o consequente encerramento e arquivamento do processo, no que lhe
diz respeito.
ADMISSIBILIDADE
30. Reitera-se os exames preliminares de admissibilidade (peças 748-752, 768), ratificados
pelo relator, ministro Walton Alencar Rodrigues (peças 759 e 773), que concluiu pelo conhecimento
do recurso, suspendendo-se os efeitos do Acórdão 784/2021-TCU-Plenário, em relação a cada
recorrente, conforme discriminado a seguir, eis que preenchidos os requisitos processuais aplicáveis à
espécie:
Recorrente Itens com efeitos suspensos
Maria das Graças Silva Foster 9.1, 9.1.2 e 9.2
Celso Fernando Lucchesi 9.1, 9.1.1 e 9.2
Guilherme de Oliveira Estrella 9.1, 9.1.3, 9.2 e 9.4
Almir Guilherme Barbassa 9.1, 9.1.3, 9.2 e 9.4
Francisco Pais 9.1, 9.1.1 e 9.2
José Sérgio Gabrielli de Azevedo 9.1, 9.1.4, 9.2 e 9.4
Luiz Alberto Gaspar Domingues 9.1, 9.1.1 e 9.2
MÉRITO
31. Delimitação
31.1. Constitui objeto do recurso verificar se:
251
Questões suscitadas por todos os recorrentes (apenas Luiz Alberto Gaspar Domingues não
apresentou recurso quanto à prescrição e à condenação excessiva e desproporcional):
a) houve prescrição (peças 695, p. 2-4; 724, p. 3-5; 717, p. 3-9; 719, p. 4-9; 721, p. 3-7);
b) não está caracterizado o dolo ou erro grosseiro (peças 695, p. 18-21; 724, p. 20-23; 717, p.
12-17; 719, p. 9-19; 721, p. 1-3, 7-17; 757, p. 21-32);
c) as condenações foram excessivas e desproporcionais (peças 695, p. 40-45; 724, p. 28-32;
717, p. 17-20; 719, p. 19-23; 721, p. 18-20);
Questões suscitadas por Maria das Graças Silva Foster e José Sérgio Gabrielli de Azevedo:
d) houve assunção de risco sem violação ao dever de diligência (peças 695, p. 4-18; 724, p. 6-
20);
e) houve quebra do nexo de causalidade por responsabilidade de terceiro e/ou por caso fortuito
(peças 695, p. 35-40; 724, p. 23-28);
Questão suscitada apenas por Maria das Graças Silva Foster:
f) houve conduta diligente, proba e eficiente da recorrente (peça 695, p. 22-35);
Questão suscitada apenas por Celso Fernando Lucchesi:
g) é impossível a responsabilização do recorrente, uma vez que as irregularidades eram
estranhas a sua área de atuação (peça 717, p. 9-11);
Questões suscitadas apenas por Luiz Alberto Gaspar Domingues:
h) inexiste fundamento para responsabilização do recorrente (peça 757, p. 3-20);
i) inexistem as irregularidades atribuídas ao DIP AB- PQ 02/2010. (peça 757, p. 32-43).
32. Ocorrência da prescrição.
32.1. Os recorrentes afirmam que ocorreu a prescrição, tendo em vista os seguintes
argumentos:
a) o Supremo Tribunal Federal, no bojo do Mandado de Segurança 32.201/DF (foram
apresentados, ainda, o MS 35.940/DF, o MS 35.294/DF e o RE 636.886), assentou o prazo
prescricional de cinco anos por considerar, nos termos da ementa do julgado, que “a prescrição da
pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei 9.873/1999, seja em razão da
interpretação correta e da aplicação direta de lei, seja por analogia” (peças 695, p. 2-3; 717, p. 3-9;
719, p. 4-9; 721, 3-7; 724, p. 3-5).
Análise
32.2. No exame da prescrição, a Serur tem adotado os entendimentos detalhados na peça 778
que contêm, respectivamente, estudo e pronunciamento anteriores da secretaria sobre o tema. Nessas
manifestações estão desenvolvidas as seguintes premissas, que serão utilizadas no presente exame:
a) ao julgar o RE 636.886, o STF conferiu nova interpretação ao art. 37, § 5º, da Constituição
Federal, fixando a tese de que “é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em
decisão de Tribunal de Contas”;
b) as pretensões punitiva e de ressarcimento devem observar o mesmo regime na atividade de
controle externo, dado o objetivo comum da prescrição, de fixar prazo para o Tribunal de Contas
agir, para caracterizar o ilícito, identificar seu autor, dimensionar as consequências da conduta e
impor os efeitos legais, independentemente de tais efeitos terem natureza punitiva ou ressarcitória;
c) até que sobrevenha norma específica, entende-se que a prescrição das pretensões punitiva e
de ressarcimento, no processo de controle externo, deve observar o regime Lei 9.873/1999, na linha
dos recentes pronunciamentos do STF a respeito. Assim, sem prejuízo de se realizar o exame da
prescrição também segundo o prazo decenal previsto no Código Civil, o critério adotado, na
formulação da proposta de encaminhamento, será o da Lei 9.873/1999.
32.3. Com essas explicações adicionais, passa-se à análise da prescrição no caso em exame,
considerando-se as premissas indicadas anteriormente.
Análise da prescrição segundo os critérios do Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário.
32.4. No que se refere à pretensão punitiva, o TCU tem tradicionalmente aplicado os
critérios definidos no Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário, que, em incidente de uniformização de
252
jurisprudência, orientou-se pela aplicação do Código Civil. Por este acórdão, em linhas gerais, a
prescrição subordinar-se-ia ao prazo geral de dez anos (CC, art. 205), contado a partir da data da
32.5. Entre outras razões que justificaram a adoção desse critério, destaca-se que o citado
dispositivo constitui uma cláusula geral a ser empregada sempre que a pretensão for prescritível, mas
a lei não estabelecer um prazo específico, como na hipótese.
32.6. Aplicando-se essas balizas ao caso em exame em relação aos recorrentes, verifica-se
que o ato irregular foi praticado conforme tabela a seguir:
Data da
Conduta irregular Responsável ocorrência Peça
Celso Fernando Lucchesi
9.1.3. - elaboração e proposição do DIP Francisco Pais
AB-PQ 02/2010 para aprovação da Luiz Alberto Gaspar Domingues
Diretoria Executiva da Petrobras Paulo Cezar Amaro Aquino 15/1/2010 168
Almir Guilherme Barbassa
Guilherme de Oliveira Estrella
9.1.4. - aprovação da proposta de
José Sérgio Gabrielli de Azevedo
passagem do Projeto Trem 1 do Comperj
para a Fase IV, contida no DIP AB-PQ Maria das Graças Silva Foster
02/2010, nos termos da Ata DE 4.797, Paulo Roberto Costa
pauta nº 104, de 26/2/2010 Renato de Souza Duque 26/2/2010 209
32.7. Adotando-se como parâmetro essas datas (15/1/2010 e 26/2/2010) e a data do Acórdão
2.546/2017-TCU-Plenário que ordenou a audiência dos recorrentes (interrupção), 14/11/2017 (peça
250), não se passaram dez anos. Conclui-se, assim, pela possibilidade de aplicação de multa, por não
estar prescrita a pretensão punitiva do TCU, caso fossem adotados os parâmetros definidos no
Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário.
Análise da prescrição pelo regime da Lei 9.873/1999 (MS 32.201).
32.8. Adotando-se as premissas fixadas na Lei 9.873/1999 ao caso em exame, observa-se que
não teria ocorrido a prescrição. Para tanto, é preciso considerar os seguintes parâmetros:
a) Termo inicial:
32.9. A Lei 9.873/1999, art. 1º, traz previsão expressa a respeito do início do prazo que seria,
no presente caso, a data da prática do ato. O termo inicial de cálculo da prescrição, então, será,
conforme já apresentado no item anterior, o dia 15/1/2010, para os responsáveis pela elaboração e
proposição do DIP AB-PQ 02/2010, e 26/2/2010, para os responsáveis pela aprovação da proposta de
passagem do Projeto Trem 1 do Comperj para a Fase IV, contida no DIP AB-PQ 02/2010.
b) Prazo:
32.10. A Lei 9.873/1999 apresenta um prazo geral, de cinco anos (art. 1º), e um prazo
especial, previsto no art. 1º, § 2º, a saber: “quando o fato objeto da ação punitiva da Administração
também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal”. Entretanto, essa
hipótese não se aplica ao caso em exame.
c) Interrupções por atos inequívocos de apuração dos fatos:
32.11. No regime da Lei 9.873/1999, a prescrição se interrompe “por qualquer ato
inequívoco, que importe apuração do fato” (art. 2º, II), como por exemplo, sindicâncias, processo
administrativo disciplinar, auditorias, ocasião em que são apurados a legalidade dos atos e,
constatando irregularidades, desencadeiam as providências ressarcitórias e punitivas cabíveis. Com
esse fundamento, de acordo com os documentos constantes dos autos, verificou-se que a prescrição foi
interrompida:
a) em 1/4/2014, com a autuação do presente processo de fiscalização, visando a apuração de
irregularidades;
253
b) em 16/9/2014, com o Relatório de Fiscalização: Gestão das obras do Comperj (peça 93);
c) em 29/8/2016, com o Relatório de Fiscalização 473/2015 (peça 232).
d) Interrupções pela notificação ou citação dos responsáveis:
32.12. A prescrição também é interrompida “pela notificação ou citação do indiciado ou
acusado, inclusive por meio de edital”, nos termos do art. 2º, I, da Lei 9.873/1999. E, no regime dessa
lei, a interrupção se dá pela citação ou audiência propriamente dita, e não pelo despacho que a
ordena. Os responsáveis foram notificados das audiências em:
Datas da ciência
Responsáveis Peças
das audiências
Celso Fernando Lucchesi 21/12/2017 271, 328
Francisco Pais 22/12/2017 270, 346
Luiz Alberto Gaspar Domingues 22/12/2017 273, 322
Paulo Cezar Amaro Aquino 21/12/2017 269, 320
Almir Guilherme Barbassa 21/12/2017 265, 331
Guilherme de Oliveira Estrella 21/12/2017 272, 363
José Sérgio Gabrielli de Azevedo 26/12/2017 266, 323
Maria das Graças Silva Foster 21/12/2017 274, 321
Paulo Roberto Costa 02/12/2017 268, 319
Renato de Souza Duque 21/12/2017 267, 332
e) Interrupção pela decisão condenatória recorrível:
32.13. A prescrição também se interrompe “pela decisão condenatória recorrível” (art. 2º, III,
da Lei 9.873/1999), ocorrida na data sessão virtual de julgamento do acórdão condenatório que foi
em 7/4/2021 (peça 663).
f) Da prescrição intercorrente:
32.14. Nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999, opera-se a prescrição intercorrente se o
processo ficar paralisado por mais de três anos, aguardando “julgamento ou despacho”.
32.15. Note-se que há uma correlação entre essa hipótese e as causas de interrupção da
prescrição do art. 2º. Com efeito, uma vez praticada a infração à legislação ou interrompida a
prescrição por alguma das hipóteses do art. 2º, o processo não pode ficar inativo, sem qualquer
inovação processual relevante, por mais de três anos.
32.16. Trata-se de prazo específico, não se aplicando nem o prazo geral de cinco anos nem o
prazo especial, da lei penal (§ 2º). A finalidade da prescrição intercorrente, com seu prazo próprio, é
a de assegurar a eficiência e celeridade nas apurações administrativas. Seria contrário a essa
finalidade a paralisação injustificada do processo por período maior que o triênio estabelecido para a
hipótese.
32.17. A extrapolação do prazo de três anos, sem inovação relevante no processo, pode
configurar negligência. Por isso, além de se operar a prescrição, deve-se promover a “apuração da
responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso”.
32.18. Especificamente quanto a estes autos, desde a sua autuação foram realizados diversos
despachos - providências internas e externas que importaram em impulso processual (peças 1-11, 14,
18-21, 23-27, 94-95, 101-114, 118-120, 122-124, 130-144, 150, 153, 159-162, 233-235, 253-254, 386-
388, 397, 561, 580-581, 590-595, 604-608, 612-621, 625-626, 629-632, 655-656, 658-659, entre
outros), de forma que não houve incidência da prescrição intercorrente prevista naquela lei.
g) Conclusão:
32.19. Observa-se, pelos eventos indicados, que em nenhum momento transcorreu prazo
suficiente para se operar a prescrição (nem mesmo ao se considerar o prazo geral de cinco anos),
tomando-se como referência a Lei 9.873/1999, tida pelo STF como norma regente da prescrição da
pretensão punitiva pelo TCU.
254
32.20. Assim, qualquer que seja a premissa adotada (da prescritibilidade pelo regime do
Código Civil ou da prescritibilidade pelo regime da Lei 9.873/1999), verifica-se que, em nenhuma
hipótese, o prazo extintivo foi extrapolado.
33. Não está caracterizado o dolo ou erro grosseiro.
33.1. Os recorrentes afirmam que não está caracterizado o dolo ou erro grosseiro, tendo em
vista os seguintes argumentos:
Maria das Graças Silva Foster, José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Celso Fernando Lucchesi,
Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella, Francisco Pais, Luiz Alberto Gaspar
Domingues:
a) o art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), alterada pela Lei
13.655/2018, estabelece que o agente público somente responderá pessoalmente por suas decisões ou
opiniões técnicas em caso de “dolo” ou “erro grosseiro”, o que absolutamente não ocorreu no
presente caso. (peças 695, p. 19; 724, p. 21; 717, p. 12; 719, p. 9-10; 721, p. 7);
b) o art. 12 do Decreto 9.830/2019 delimitou as hipóteses em que eventuais irregularidades
serão consideradas como erros grosseiros, com fins à responsabilização dos agentes públicos, veja-
se: § 1º Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa
grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência, imprudência ou
imperícia. § 2º Não será configurado dolo ou erro grosseiro do agente público se não restar
comprovada, nos autos do processo de responsabilização, situação ou circunstância fática capaz de
caracterizar o dolo ou o erro grosseiro (peças 695, p. 19; 724, p. 21; 717, p. 12; 721, p. 8-9);
c) o TCU tem observado tais regramentos em suas decisões, de modo que, segundo seu próprio
entendimento, resta configurado “erro grosseiro” apenas quando o agente público se afasta da
conduta esperada do administrador médio: Acórdão 2.860/2018 – Plenário, Relator Ministro
Substituto Augusto Sherman, O erro grosseiro a que alude o art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 (Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro), incluído pela Lei 13.655/2018, fica configurado quando
a conduta do agente público se distancia daquela que seria esperada do administrador médio,
avaliada no caso concreto. Para fins de responsabilização perante o TCU, considera-se erro
grosseiro (art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 - Lindb) aquele que pode ser percebido por pessoa com
diligência abaixo do normal ou que pode ser evitado por pessoa com nível de atenção aquém do
ordinário, decorrente de grave inobservância de dever de cuidado (Acórdão 4.447/2020-Segunda
Câmara, relator: Min. Aroldo Cedraz - peças 695, p. 20; 724, p. 22; 757, p. 31);
d) quanto ao tema, os Diretores da Comissão de Valores Mobiliários - CVM, Gustavo Machado
Gonzales e Flávia Sant’anna Perlingeiro, membros integrantes do órgão colegiado da CVM, a quem
se pode considerar possuem conhecimento técnico acerca de decisões empresariais bem acima de um
administrador médio, afastaram por completo a existência de “erro grosseiro” ou dolo por parte dos
recorrentes, no Processo Administrador Sancionador CVM 6/2016, quanto a inobservância aos
deveres fiduciários da Administração da Petrobras nas decisões acerca da implementação do
Comperj (peças 695, p. 20-21; 724, p. 22-23; 717, p. 12; 718, p. 143-144, 159-160; 719, p. 10):
GUSTAVO MACHADO GONZALES
45. Diante de todo o exposto, não vejo como dizer que a decisão atacada, sob o ponto de vista
do procedimento, não foi tomada de modo informado, refletido e desinteressado. Voto, portanto, pela
absolvição de todos os diretores acusados de falta de diligência (infração ao artigo 153 da Lei nº
6.404/1976) na aprovação da transformação do projeto em Programa COMPERJ.
IV. CONCLUSÃO
46. Diante do exposto, voto:
(...)
(iii) pela absolvição de Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella, Maria das
Graças da Silva Foster e José Sérgio Gabrielli de Azevedo, na qualidade de Diretores estatutários da
Petrobras, por falta ao dever de diligência na aprovação da transformação do projeto em programa
COMPERJ (infração ao artigo 153 da Lei nº 6.404/1976);
255
FLÁVIA SANT´ANNA PERLINGEIRO

51. Por conseguinte, diante do quadro fático-probatório delineado neste PAS, entendo que a
Acusação não conseguiu se desincumbir do ônus probatório que lhe cabia e, assim, no exame do
processo decisório sob o prisma procedimental aplicável na revisão deste caso, não alcanço
convicção quanto à alegada falta de diligência dos diretores da Petrobras, na deliberação tomada em
26.02.2010, concernente à aprovação da transformação do Projeto COMPERJ em programa e do
início da Fase IV do Programa Trem 1.
III. CONCLUSÃO
52. Pelo exposto, acompanho o voto do Diretor Gustavo Gonzalez:
(...)
(v) pela absolvição de Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella, Maria das
Graças Silva Foster e José Sérgio Gabrielli de Azevedo, na qualidade de diretores estatutários da
Petrobras, por falta ao dever de diligência na aprovação da transformação do Projeto em Programa
COMPERJ (infração ao art.153 da Lei nº 6.404/1976).
Celso Fernando Lucchesi:
e) o Acórdão utiliza a mesma premissa de violação aos deveres fiduciários pelos diretores
estatutários (a qual, frise-se, foi rejeitada pela CVM) para julgar a conduta dos ex-gerentes, cuja
função era meramente fornecer pareceres opinativos e não vinculantes. Eventual entendimento de que
os diretores agiram de forma contrária aos deveres fiduciários impostos pela Lei das S.A. não pode
levar à conclusão automática de que também houve irregularidade na elaboração dos pareceres
opinativos submetidos à Diretoria, o que significaria inverter a hierarquia organizacional da
companhia e equiparar as responsabilidades das gerências às da Diretoria (peça 717, p. 12-13);
f) além de desconsiderar essa distinção, o Acórdão também ignora que mesmo os gerentes aqui
considerados ocupavam áreas distintas, e, portanto, opinavam sobre matérias diferentes. Como visto,
o recorrente (Celso Fernando Lucchesi) era gerente de Estratégia e Desempenho Empresarial. Cabia-
lhe fundamentalmente avaliar se o Projeto estava consentâneo com a estratégia de negócios da
Petrobras. Também não cumpria ao recorrente revisar as premissas dos pareceres submetidos pelas
outras áreas técnicas da Petrobras, que igualmente participavam do processo de tomada de decisão
da Diretoria (peça 717, p. 13);
g) o fato de o recorrente (Celso Fernando Lucchesi) assinar os DIPs não significa que ele
responde por toda e qualquer informação contida no PSD, mas tão somente pela parte que lhe cabia –
ou seja, pela análise de estratégia e desempenho empresarial. Conforme demonstrado em sede de
razões de justificativa, também não há dúvidas de que o recorrente alertou a Diretoria exatamente
sobre todos os pontos que lhe cabia informar, positivos ou negativos. O fato de a Diretoria ter,
conscientemente, decidido assumir tais riscos não pode ser imputado à falta de diligência do
recorrente (que comprovadamente não existiu), muito menos levar à sua responsabilização (peça 717,
p. 13-14);
h) em relação ao primeiro conjunto de irregularidades imputadas ao recorrente (Celso
Fernando Lucchesi - i.e. elaboração do DIP 178/2006), o Acórdão afirma que o documento elaborado
seria irregular uma vez que o projeto conceitual não estaria completamente definido. Disso teriam
resultado incertezas que interferiram no processo de formalização de parcerias estratégicas, com a
Petrobras suportando integralmente os riscos do negócio já que outros atores não foram atraídos
para a conclusão do empreendimento. Especificamente, concluiu-se ali que a proposta de aprovação
de passagem para a Fase III seria irregular porque não teria sido atingido o grau de maturidade
necessário para prosseguir para a fase de desenvolvimento de projeto básico (peça 717, p. 14);
Celso Fernando Lucchesi, Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella:
i) o Acórdão, no entanto, se afasta dos parâmetros procedimentais, que deveriam, conforme
dispõe a lei, pautar a revisão da conduta dos gerentes da Petrobras nessa sede, para o revisitar no
mérito das decisões que aprovaram a passagem de fases do Comperj a partir de critérios subjetivos,
como a “adequação” da motivação utilizada, o “grau de maturidade” do projeto, ou qual era o grau
256
de risco que a Petrobras deveria ter assumido – análises que sequer cabiam aos recorrentes (peças
717, p. 14; 719, p. 19);
j) note-se que o art. 13 do Decreto 9.830/19 expressamente afirma que a “a análise da
regularidade da decisão não poderá substituir a atribuição do agente público”. É dizer, em outras
palavras, que a análise da regularidade da decisão não significa o reexame do seu mérito. O Acórdão,
contudo, incide precisamente nessa vedação legal, confundindo decisão ruim com decisão não
informada ou não refletida (peça 717, p. 14; 719, p. 19);
k) ocorre que, como demonstrado, a sistemática vigente à época exigia tão somente que o
projeto conceitual transmitisse aos interessados o “perfeito entendimento dos trabalhos a realizar”. É
evidente que a expressão “perfeito entendimento” não significa que o documento tenha que ser
exaustivo, nem minudenciar todos os aspectos concernentes à obra. Fosse assim não se trataria de um
projeto conceitual, que pressupõe algum grau de indefinição, a ser preenchido na sequência, pelo
projeto básico e pelo projeto executivo. Por outro lado, o baixo grau de maturidade do projeto básico,
como afirma o TCU, sequer consta dos alertas feitos no respectivo PSD pelas áreas à frente do
Projeto, e muito menos estava dentro do escopo de análise dos recorrentes, o que é suficiente para
afastar a sua responsabilização quanto ao ponto (peças 717, p. 15; 719, p. 11);
l) no que diz respeito à elaboração do DIP AB-PQ 02/2010, o Acórdão também ignora aspectos
essenciais do cenário no qual a proposição questionada estava inserida, limitando-se a afirmar que a
passagem do Projeto Trem 1 do Comperj para a Fase IV não poderia ter ocorrido em razão da
existência de VPL negativo. Ocorre que o DIP AB-PQ 02/2010, no tópico 16.3, tratou de ressaltar que
o VPL do Projeto Comperj Refinaria Trem 1, tanto no cenário de referência quanto no cenário de
robustez, era negativo, conclusões que também foram ratificadas no DIP Estratégia/API 28/2010
(peça 72), elaborado pela área sob o comando do recorrente, Celso Fernando Lucchesi, e também no
Parecer do PLAFIN (peça 217), na apresentação feita à Diretoria (peça 212) e no Relatório do PSD
da Fase III do Projeto Comperj Refinaria Trem 1 (peça 28). Ou seja, o recorrente diligentemente
informou à Diretoria acerca dos riscos envolvidos na decisão, especialmente acerca do VPL, o que
exclui qualquer fundamento para que, agora, se busque a sua responsabilização (peças 717, p. 15-16;
719, p. 11);
m) ainda, naquele contexto, a despeito do VPL negativo, também foram levados à Diretoria
razões paralelas que, de outro modo, também deveriam ser sopesadas, de natureza não econômica,
mas estratégica. Primeiro, conforme concepção desenvolvida pela Área de Negócios (frise-se, sem a
ingerência do recorrente - Celso Fernando Lucchesi), o Programa Comperj estava estruturado em
três etapas, sendo a primeira referente ao 1º Trem do Refino. Assim, a execução do Programa
Comperj, com todos os projetos a ele relacionados, partia da premissa maior de que seria
desenvolvido e executado o 1º Trem de Refino. Não por outro motivo, este projeto é descrito como o
“projeto estruturante” de todo o Programa Comperj (peças 717, p. 16; 719, p. 11);
n) logo, não fazia sentido, naquele momento, propor a interrupção do desenvolvimento de todo o
empreendimento com base no VPL negativo daquele projeto se, com a implementação dos demais
projetos do Programa Comperj, aquele cenário seria revertido. É exatamente isso o que mostravam as
análises disponíveis à época em relação à atratividade global do Programa Comperj. Tal situação foi
oportunamente observada pela CVM, quando do julgamento da conduta dos membros da Diretoria
Executiva, segundo a qual “em relação ao VPL, havia nos mesmos documentos a previsão de cenários
em que ele era positivo para o programa como um todo, ainda que fosse sempre negativo para o Trem
1, o qual, no entanto, era considerado fundamental para a totalidade do projeto” (peças 717, p. 16-
17; 719, p. 12);
Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella:
o) ao contrário do que se possa supor, decisões tomadas pela Diretoria Executiva da Petrobras
não consubstanciam ato administrativo. São decisões negociais, tomadas por gestores de uma
companhia sujeita a regime jurídico privado, que envolvem necessariamente a assunção de riscos em
ambiente de incertezas, visando à concretização dos seus objetivos sociais. Assim, conforme
257
reconhecem doutrina e jurisprudência, será legítima a decisão tomada de maneira informada,

refletida e desinteressada, e não aquela que necessariamente rendeu bons resultados à companhia.
São esses os parâmetros normativos que consubstanciam, em relação à conduta dos diretores, os
princípios constitucionais que regem a sua atuação (peça 719, p. 12);
p) apesar de o Acórdão sugerir que os recorrentes teriam faltado com seu dever de diligência,
não se cuidou de demonstrar como as decisões tomadas pelos recorrentes teriam sido desinformadas,
irrefletidas ou interessadas (parâmetros usados pela doutrina e jurisprudência para concretizar o
dever de diligência da Lei 6.404/76). O Acórdão recorrido limitou-se a rejeitar, em um único
parágrafo, a aplicação ao caso dos parâmetros da Lei 6.404/76, que corporificam no direito
brasileiro a business judgment rule, afirmando que tal princípio “não poderia ser invocado no caso
concreto em virtude da falta de informação e de reflexão por parte dos responsáveis observadas de
forma recorrente nas decisões aqui em exame” (peça 719, p. 14);
q) nesse sentido, a CVM, analisando os mesmos fatos, reconheceu que os diretores da Petrobras
“dispunham de numerosa informação” e que “não restou demonstrado que esta não foi por eles
analisada”. Afastaram-se, assim, as alegações de que as decisões teriam sido tomadas sem as
informações adequadas ou de forma irrefletida. Do mesmo modo, a CVM também reconheceu que
“não há nos autos qualquer elemento que indique que os diretores e conselheiros tinham algum
interesse pessoal na matéria”, rejeitando, assim, a alegação de que a decisão poderia ter sido
“interessada”, ao menos em relação aos recorrentes. Sendo assim, são inteiramente aplicáveis ao
caso os parâmetros da business judgment rule — o que impede que, a pretexto de controlar a atuação
de administradores de empresas estatais, o órgão controlador se arvore no papel de revisor de suas
decisões (peça 719, p. 14);
r) observando-se os limites impostos à análise conduzida por órgãos fiscalizadores, a CVM
explicitamente identificou a impossibilidade de julgar a conduta dos diretores estatutários da
Petrobras a partir do reexame do mérito – imposição que também se estende ao TCU. Confira-se, pela
pertinência e relevância, o seguinte trecho da manifestação de voto do Diretor Gustavo Machado
Gonzalez: No caso em tela, parece-me indiscutível que a conduta dos diretores acusados de falta de
diligência deve ser examinada à luz da regra da decisão negocial. Assim, em linha com o
entendimento há muito consolidado na CVM, devemos analisar a diligência unicamente a partir de
uma perspectiva procedimental – verificar, em resumo, se a decisão foi informada, refletida e
desinteressada” (peça 719, p. 14-15);
Francisco Pais:
s) a responsabilização imposta aos recorrentes no acórdão recorrido, com base no Relatório de
Fiscalização e Proposta de Encaminhamento da Seinfra Petróleo (peça 232), diz respeito apenas a
uma participação na elaboração do DIP AB-PQ 2/2010 (peça 168), de 15/1/2010. Esse ato, segundo a
área técnica do TCU, propunha a aprovação do Programa Comperj e autorização para execução do
Primeiro Trem de Refino, teria se mostrado desarrazoado e contrário aos interesses da Petrobras
(peça 721, p. 9);
t) dois seriam os motivos que levariam a qualificação do ato de assinatura do DIP AB-PQ
02/2010 como violador dos deveres funcionais, e como um típico exemplo de erro grosseiro: (i) a
suposta indefinição das parcerias, (ii) a suposta falta de atratividade econômica do empreendimento
(VPL negativo - peça 721, p. 9);
u) esses dois motivos não poderiam servir de fundamento para a imputação dirigida ao
recorrente, seja porque à época (janeiro de 2010) não havia que se falar em indefinição quanto à
associação da Petrobras com as empresas que vinham negociando sua participação no Comperj: para
o fornecimento das utilidades (Consórcio CDPU), para participar do steam cracker e das plantas de
Polietileno e Propileno, ou ainda para participar nas demais plantas de segunda geração, conforme
“Esclarecimentos” oferecidos pela Petrobras em 10/2/2015 (peça 126), seja porque o VPL negativo
do Trem 1 do Programa Comperj não constituía óbice para a aprovação da Fase III e passagem para
a Fase IV daquela unidade, por se tratar de um projeto estruturante de um Programa, como
258
estabelecido na Sistemática Corporativa de Projetos de Investimentos do Sistema Petrobras (peça

174) e ratificado no Parecer da Estratégia (peça 72 - peça 721, p. 9);
v) ao contrário do que sustentam o Relatório de Fiscalização da Seinfra Petróleo e o próprio
acórdão recorrido, a participação do recorrente foi extremamente limitada e pontual, uma vez que
não atuou em nenhuma das três primeiras fases do Projeto Comperj, definidas respectivamente em
9/2004 (Fase 1), 9/2006 (Fase 2) e 1/2010 (Fase 3), enquanto o recorrente só assumiu a posição de
Gerente Executivo em 22/10/2009. Sua participação limitou-se ao cálculo do VPL do Trem 1 do
Programa Comperj, de acordo com o estabelecido nas metodologias em vigor na Petrobras, a partir
dos dados e informações entregues pela área de Petroquímica (AB-PQ), isso em apenas pouco mais
de dois meses, no período compreendido entre a sua designação para a Gerência de Abastecimento
Corporativo, em 22/10/2009, e a emissão em 15/1/2010 do DIP AB-PQ 2/2010 que tratava da
proposição para a implantação do Programa Comperj (peça 721, p. 9-10);
w) por outro lado, os estudos para a reconfiguração do Projeto Comperj foram coordenados e
conduzidos quase que exclusivamente pelo AB-PQ, por ser o detentor do conhecimento técnico
envolvido, e cuja equipe estava atuando no Comperj desde 9/2003, quando celebrado Memorando de
Entendimentos (MDE) com o Grupo Ultra (peça 721, p. 10);
x) quando o recorrente recebeu a documentação relacionada ao processo de estruturação do
Programa Comperj (reconfiguração do projeto Comperj), que incluía o DIP AB-PQ 2/2010, que
representava uma consolidação de todas as informações que haviam sido produzidas ao longo dos
últimos meses, para que o assunto pudesse ser deliberado pela Diretoria Executiva, pouco poderia
questionar, até porque além do diminuto tempo no cargo, não era detentor de expertise na área de
petroquímica e não tinha participado das fases anteriores do Projeto, cujos estudos e análises já se
encontravam em fase adiantada, produzidos quase em sua totalidade pelos integrantes do AB-PQ
(peça 721, p. 10);
y) restou ao recorrente confiar no trabalho da área de Petroquímica, avaliando a pertinência
das propostas apresentadas no DIP AB-PQ 02/2010, cujas justificativas, no entanto, não indicavam
nada que pudesse levar o recorrente a se opor e também porque o processo estava alinhado com a
Sistemática e com o Plano Estratégico da Petrobras, conforme Parecer da Estratégia (peça 72) e
demais pareceres corporativos, que não levantaram nenhum óbice intransponível ao Programa
Comperj e também não havia nenhum indicativo de ilegalidade ou de ato ilícito (peça 721, p. 11);
z) não se pode pretender a responsabilização do recorrente a partir de uma mera inferência
acerca do grau de conhecimento pretérito sobre os projetos petroquímicos da Petrobras, e em
especial sobre o Projeto Comperj, quer seja em relação ao projeto e ao andamento das obras de
implementação, quer seja em relação à reconfiguração do Projeto Comperj, quer seja em relação ao
andamento das negociações visando às parcerias para a implantação conjunta das diversas plantas
do Comperj. Como demonstrado, o âmbito de ação do recorrente como assistente não lhe gerava uma
dedicação exclusiva que permitisse o conhecimento profundo ou inequívoco sobre o Projeto Comperj.
Conforme o item 4.5.2.do PBO (peça 229), Assistentes de Diretor são funções de Apoio à
Administração Superior da Companhia, não dispõem de equipe permanente nem nível estrutural bem
como não possuem poder de deliberação sobre quaisquer questões. Assim, os Assistentes de Diretor
tomavam conhecimento dos assuntos na medida em que esses eram submetidos ao Diretor para
aprovação ou para encaminhamento à Diretoria Executiva, mediante pautas específicas sempre
negociadas entre os Gerentes Executivos e o Diretor das áreas (peça 721, p. 12);
aa) demais disso, é importante acrescentar que em 5/2/2009 a Petrobras, em prosseguimento à
implementação do Comperj, constituiu seis sociedades anônimas, no Rio de Janeiro, subsidiárias
integrais, destacando-se a Comperj Participações S.A. (COMPERJ S.A): Sociedade de Propósito
Específico, que deteria as participações da Petrobras nas sociedades produtoras do Comperj. Para
operacionalizar essa subsidiária, que era vinculada ao Diretor de Abastecimento, foram constituídos
os seus respectivos Órgãos Estatutários: uma Diretoria constituída por quatro membros com perfil
adequado para a área e um Conselho de Administração, presidido pelo Diretor e constituído por mais
259
dois Gerentes Executivos, sendo um deles o Gerente Executivo do AB-PQ, sendo que o recorrente
jamais fez parte desses órgãos quer seja quando era Assistente de Diretor quer seja como Gerente
Executivo e jamais participou de qualquer reunião com esses Colegiados, o que torna nula a
inferência contida no item 405 do relatório do Acórdão (peça 665) qual seja de que “.... os assistentes
dos diretores detêm amplo conhecimento dos projetos de suas diretorias” (peça 721, p. 12-13);
ab) o VPL negativo da refinaria do Trem1 não pode ser visto como prova da incúria do
recorrente e dos demais funcionários das outras áreas da Petrobras, quando da passagem dessa
unidade da fase III para a fase IV, uma vez que tal unidade era o “projeto estruturante” do Programa
Comperj, que apresentava VPL positivo, a partir da consideração do impacto das diversas unidades
de segunda geração no cálculo do respectivo EVTE, que observou estritamente o previsto na
Sistemática. Em síntese, a análise econômica apresentava resultados positivos, considerados inclusive
os ganhos tributários, que mais tarde foram confirmados de acordo com o indicado no item 80.3 das
razões de justificativa do recorrente (peça 721, p. 14);
ac) também o parecer da ESTRATÉGIA (peça 72) indicava que “O Programa COMPERJ
apresenta atratividade econômica no Cenário de Referência” e que “A participação da Petrobras no
Programa como um todo também é agregadora de valor”. Tal Parecer também reconhecia o Trem 1
como “projeto estruturante” do Comperj, o que foi ratificado no item 7 do PSD da fase III “Objetivos
do Projeto COMPERJ REFINARIA TREM 1” (peça 28), de onde se destaca: “O primeiro trem de
refino do COMPERJ tem como finalidade suprir as cargas necessárias para a unidade de Steam
Cracking, o Complexo de Aromáticos e a unidade de Craqueamento Petroquímico”, ou seja, não
haveria Polo Petroquímico sem a refinaria Trem 1, que exercia o papel provedor de matéria prima
,uma vez que qualquer outra alternativa passava pela importação de nafta, o que não se mostrava
adequado, tendo em vista que naquela oportunidade o Brasil já era importador de nafta (peça 721, p.
14-15);
ad) em síntese, o Programa Comperj, que era composto do Trem 1, do “steam cracker”,
Aromáticos e demais plantas de segunda geração, de acordo com a estruturação desenvolvida pelo
AB-PQ, era viável e apresentava VPL positivo desde que houvesse um fornecedor local exclusivo de
nafta-matéria prima para o Polo Petroquímico; para tanto, a refinaria Trem 1, conforme a
modelagem adotada pelo AB-PQ desempenharia o papel de projeto estruturante do polo. Cabe
lembrar que em outros empreendimentos da Petrobras, mais de uma vez foi adotado o conceito de
“projeto estruturante”, como nos casos da Plataforma de Rebombeio Autônomo-PRA- que receberia
petróleo de várias unidades de produção, do Plangás e até mesmo do Gasoduto Bolívia Brasil, cuja
capacidade foi sendo implementada ao longo do tempo em função de sua demanda (peça 721, p. 15);
ae) cabe aqui destacar também que recentemente o voto complementar do Ministro Benjamin
Zymler, em processo da RNEST, é claríssimo ao asseverar no item 12 que “[...] VPL negativo não é,
em regra, sinônimo de prejuízo e tampouco de dano” (peça 738 do TC 26.363/2015-1 - peça 721, p.
15);
af) o acórdão baseia-se fundamentalmente em inferências e juízos hipotéticos acerca de como
deveriam ter agido os responsáveis caso o ambiente decisório não estivesse influenciado pela
corrupção instaurada por alguns agentes no âmbito da Petrobras. É uma hipótese, a rigor, impossível
de ser formulada com o grau de objetividade que um processo sancionador demanda, sobretudo
porque não diz respeito aos elementos do caso concreto. As decisões tomadas no âmbito de um projeto
como o do Comperj são demasiadamente complexas e correm sempre o risco de, no futuro, virem a
ser eventualmente questionadas em uma análise em retrospectiva. Contudo, as circunstâncias de que
se tem conhecimento hoje não são as mesmas que foram e que poderiam ter sido levadas ao
conhecimento da Diretoria Executiva quando tomaram as decisões questionadas nesses autos (peça
721, p. 16);
Luiz Alberto Gaspar Domingues:
ag) para a aferição da responsabilidade do recorrente não se pode avaliar a sua conduta
considerando-se tão somente o VPL negativo apresentado pelo Trem 1, isoladamente. A proposição
260
contida no DIP AB-PQ 02/2010 e a análise de outras áreas diziam respeito à aprovação de um
programa muito mais amplo, que previa o aproveitamento sinérgico dos projetos envolvidos (peça
757, p. 28);
ah) como bem destacado pelo no voto do diretor da CVM Gustavo Machado Gonzalez no âmbito
do Processo Administrativo Sancionador 6/2016, “em relação ao VPL, havia nos mesmos documentos
a previsão de cenários em que ele era positivo para o programa como um todo, ainda que fosse
sempre negativo para o Trem 1, o qual, no entanto, era considerado fundamental para a totalidade do
projeto” (peça 757, p. 28);
ai) vale destacar que a atratividade do negócio petroquímico para a companhia e a
oportunidade de realizar tais investimentos eram para o recorrente premissas, já anteriormente
fixadas por outras áreas da Companhia. Não lhe cabia questionar tais premissas, uma vez que não era
oriundo da área petroquímica, não era responsável pela elaboração de análises de viabilidade
econômica e nem possuía expertise para tanto. No item 14 do DIP AB-PQ 02/2010 foram indicados os
seguintes indicadores para o Programa nos cenários de referência e agressivo (peça 757, p. 28-29):
aj) como se observa, a análise de viabilidade econômica apresentava resultados positivos já no
cenário de referência, considerando os ganhos tributários, que mais tarde foram garantidos por meio
da edição da Lei Estadual 6.137, de 28/12/2011 (peça 538). Nas conclusões do DIP
ESTRATÉGIA/API 028/2010 (peça 72) foi asseverado que “O Programa COMPERJ apresenta
atratividade econômica no Cenário de Referência” e que “A participação da Petrobras no Programa
como um todo também é agregadora de valor”. Além disso, embora tenha sido consignado que “O
projeto Refinaria Trem 1, isoladamente, não apresenta atratividade econômica”, indicava-se
expressamente que “os demais projetos do Programa COMPERJ dependem do COMPERJ Refinaria
Trem 1” (peça 757, p. 29);
ak) nesse mesmo sentido, também foi consignado no PSD da Fase III (Peça 28, p. 10) que “O
primeiro trem de refino do COMPERJ (...) tem como finalidade suprir as cargas necessárias para a
unidade de Steam Cracking, o Complexo de Aromáticos e a unidade de Craqueamento Petroquímico”.
Tais afirmações denotam o papel que seria desempenhado pelo Trem 1 de refino no âmbito do
Programa: o de um projeto estruturante. Ou seja, o Trem 1 era essencial para a viabilização de todos
os demais projetos do Comperj. Como o programa como um todo apresentava atratividade
econômica, justificava-se, portanto, o prosseguimento da implantação do Trem 1, como proposto pelo
AB-PQ (peça 757, p. 29);
al) cabe ainda mencionar a adequação da avaliação empreendida à época da assinatura do DIP
AB-PQ 02/2010, com relação à transformação do Projeto em programa Comperj. Em 27/12/2012, a
ESTRATÉGIA, por ocasião da reavaliação do Trem 1, que havia sido conduzida pela área de
Abastecimento naquele ano, indicou em seu parecer corporativo (peça 29, p. 8) que “A análise
econômica do PROGRAMA COMPERJ mostra[va] uma possibilidade de recuperação de valor em
relação às perdas apresentadas pelo Bloco 1 – 1º Trem de Refino”, o que demonstra que, embora o
Trem 1 apresentasse indicadores negativos, a implantação do Programa Comperj compensaria as
perdas, justificando-se, portanto, o prosseguimento do projeto (peça 757, p. 30);
am) diante de tais colocações, fica claro que a aprovação do Programa Comperj representava
uma efetiva oportunidade de negócio para a Petrobras, mormente quando se considera que a
companhia precisava garantir o atendimento da demanda nacional por combustíveis e derivados do
petróleo, justamente quando se projetava relevantes índices de crescimento do PIB (peça 757, p. 30);
an) para o corpo gerencial, portanto, cabia a tarefa de dar continuidade ao empreendimento,
que além ser atrativo economicamente, como afirmado pela ESTRATÉGIA, serviria para suprir a
demanda nacional, de modo que não há que se falar que houve erro grosseiro na proposta de
aprovação do Trem 1 do Comperj, cuja configuração é essencial para a responsabilização, conforme
estabelece o art. 28 da LINDB (peça 757, p. 31).
Análise
261
33.2. Inicialmente, convém observar que a jurisprudência do Tribunal evoluiu (Acórdãos

2.391/2018-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler; 5.864/2021-TCU-2ª Câmara,
de relatoria do Ministro Aroldo Cedraz; 4.771/2019-TCU-1ª Câmara, de relatoria do Ministro
Benjamin Zymler) para considerar, no exame da culpabilidade, as inovações trazidas ao ordenamento
jurídico por meio da Lei 13.655/2018, que deu novos contornos ao Decreto-Lei 4.657, de 1942 (Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro).
33.3. O art. 28 da sobredita Lei, determina que “o agente público responderá pessoalmente
por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro”. O art. 12, § 1°, do Decreto
9.830/2019 considera erro grosseiro, por seu turno, aquele manifesto, evidente e inescusável
praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência,
imprudência ou imperícia. O erro grosseiro, para fins de responsabilização no âmbito desta Corte de
Contas, então, é o que decorre de uma grave inobservância de um dever de cuidado, isto é, o que foi
praticado com culpa grave.
33.4. Diante desse cenário, o que se avaliará nos parágrafos seguintes é se, de fato, existiam
elementos à disposição dos responsáveis que tornavam manifesta, evidente e inescusável a
inviabilidade do Projeto Trem 1 do Comperj, quando da passagem para a fase IV, uma vez que os
responsáveis foram condenados pela elaboração e proposição da proposta de aprovação
(irregularidade 9.1.3) e pela aprovação propriamente dita (irregularidade 9.1.4) da passagem para a
fase IV daquele projeto.
33.5. Observe-se, outrossim, que a manifestação conclusiva da CVM não socorre aos
interessados, uma vez que a atuação do Tribunal decorre de competências que lhe são próprias e não
se encontram vinculadas às manifestações daquela entidade, e partem de elementos inseridos nos
autos e não necessariamente alcançados pelas análises da CVM. Desse modo, embora aquela peça
tenha sido avaliada, serão os elementos probatório dos autos que servirão de esteio à presente
análise.
33.6. Tem-se que a instrução que analisou a conduta dos ora recorrentes (peça 232)
apresentou, de forma pormenorizada, os diversos indicativos de que o Projeto Trem 1 do Comperj,
quando da passagem para a fase IV, era inviável, dos quais destacam-se:
• atrasos e incrementos de custos (peça 232, p. 69);
• crescimento agressivo dos investimentos da Companhia não ter sido acompanhado,
proporcionalmente, pelo crescimento de recursos humanos necessários para concretização dos
projetos (peça 232, p. 70-73);
• inviabilidade econômica do projeto em razão do Valor Presente Líquido negativo (peça 232, p.
73-75);
• ausência de parcerias essenciais para o desenvolvimento do projeto (peça 232, p. 76);
• direcionamento do projeto a prazos sem análise de riscos (peça 232, p. 76);
• projetos básicos não concluídos (peça 232, p. 77-79);
• ausência de análise de riscos e descumprimento da sistemática (peça 232, p. 79-83);
• restrições apontadas em pareceres técnicos (peça 232, p. 83-84).
33.7. A despeito desses indicativos, conforme apresentado anteriormente, a presente análise
buscará identificar se existiam elementos à disposição dos responsáveis que tornavam manifesta,
evidente e inescusável a inviabilidade do Projeto Trem 1 do Comperj, quando da passagem para a
fase IV. Esses elementos estão consubstanciados no Parecer Plafin (peça 217), disponível aos ora
recorrentes, sejam eles responsáveis pela elaboração e proposição do DIP AB-PQ 02/2010 ou pela
aprovação da proposta de passagem do Projeto Trem 1 do Comperj para a Fase IV, conforme se verá
a seguir.
33.8. O Parecer Plafin continha os seguintes indicadores econômico-financeiros (peça 217,
p. 10):
262
33.9. Em razão desses números, o parecer concluiu que “mesmo com fluxos infinitos, o
projeto, no Cenário Referência, só consegue retornar para a Companhia 88% do valor investido. No
Critério Robustez, o retorno do investimento é de 76%”.
33.10. Ponderaram, ainda, que “os valores acima consideraram a incorporação do regime
fiscal especial utilizado pela REDUC. Entretanto, este benefício não está outorgado para a atividade
de refino do Programa COMPERJ, estando condicionado a negociações com as Instituições
Governamentais competentes. Além disso, o projeto também incorpora este efeito na perpetuidade
adotada no fluxo”.
33.11. Além disso, ao realizar a análise de sensibilidade, o parecer informa que “somente uma
redução superior ou igual a 12,7% no volume de investimentos ou um montante igual ou superior a
US$ 6.954 milhões, conseguiria tornar o projeto economicamente viável. Além disso, a incorporação
das refinarias Premium I e II na análise piora o resultado do Sistema Petrobras, pois as refinarias
concorrem internamente”.
33.12. O parecer informa que “na sensibilidade apresentada adotou-se a hipótese de que o
mercado de diesel 10 ppm substituiria o mercado de diesel 50 ppm atingindo 91% do mercado total de
diesel em 2020, implicando numa melhora do resultado do projeto”. Ressaltam, outrossim, que não foi
realizada pela Área de Negócio, a análise de risco econômico-financeiro do projeto em questão.
33.13. A par dessas considerações, a conclusão do parecer é incontroversa, manifesta,
evidente e inescusável no sentido de que o projeto não apresentava viabilidade econômica:
O projeto não apresenta viabilidade econômica, visto que no Cenário de Referência seu VPL é
negativo em US$ 665,04 milhões com TIR de 7,5% aa. No Critério de Robustez, o projeto apresenta
VPL negativo de US$ 1.376,26 milhões e TIR de 6,2% aa. A relação do VPL com o investimento
atualizado, no Cenário de Referência, é negativa em 0,10, ou seja, para o valor presente de cada
dólar investido há uma destruição de aproximadamente US$ 0,10 de valor para o projeto. O payback
descontado indica que mesmo com fluxos perpétuos o projeto consegue retornar 88% de todo o
investimento realizado.
Foi identificado que a análise econômica não adotou a taxa de câmbio atual, veiculada pela
ESTRATÉGIA. Esta medida acarreta imprecisão aos indicadores econômicos, dificultando a melhor
tomada de decisão e a comparabilidade dos projetos submetidos à aprovação em 2010. Desta forma,
recomendamos que sejam utilizadas as premissas corporativas vigentes.
O VPL acima mencionado considera um valor residual, advindo da inclusão de uma
perpetuidade de US$ 12.499 milhões ou em termos de valor presente de US$ 1.209 milhões no
Cenário de Referência. Entendemos que a apropriação destes valores pelo projeto está desalinhada
com o Manual de Análise Empresarial de Projeto de Investimento da Petrobras. Ademais, esta
premissa implica em aprovação, agora, de valores de investimento futuros necessários para a
manutenção do fluxo de caixa considerado na perpetuidade, reduzindo a possibilidade de
reavaliações que possam implicar em mitigação de perdas por meio do abandono do empreendimento.
Cabe ressaltar, que a utilização da perpetuidade também traz para o projeto fatores de incerteza
associados ao fluxo de caixa após o ano de 2037, tais como: as estimativas de preço para os insumos
e derivados; as previsões do mercado consumidor; alterações de legislação, alterações tributárias etc.
Destarte, considerando a argumentação acima e consequente retirada do Caso Base os fluxos
de perpetuidade e de reinvestimento, o projeto apresentaria um VPL negativo de 1.096 milhões, no
Cenário Referência.
Diferentemente do que determina o Manual de Análise de Projetos da Petrobras, dado que não
foi considerada contingência sobre o investimento previsto no 1º Trem de Refino, consideramos que o
projeto apresenta risco de o investimento realizado superar o valor orçado na análise econômica.
[...]
263
Conforme determina a Sistemática Corporativa de Projetos de Investimento, recomendamos a

realização de análise de risco econômico-financeiro do projeto para que sejam fornecidas mais
informações para a tomada de decisão.
33.14. A despeito da forma tão clara com que são lançados os termos nesse parecer, inclusive
para o gestor menos diligente, os responsáveis pela elaboração do DIP AB-PQ 02/2010 o anexaram
ao documento (peça 168, p. 14) e propuseram a realização da fase de execução (peça 168, p. 12). Na
mesma toada, embora a Diretoria Executiva tenha recebido o respectivo parecer, anexo ao DIP AB-
PQ 2/2010, aprovou a fase de execução (peça 209, p. 2).
33.15. Desse modo, não restam dúvidas de que existiam elementos à disposição dos
responsáveis que caracterizavam, de forma inequívoca, a falta de viabilidade econômica do Projeto
Trem 1 do Comperj.
33.16. No que concerne, outrossim, às alegações de que o projeto era estruturante e teria o
seu VPL negativo compensado, caso os demais projeto do Programa Comperj fossem implantados,
conforme já apresentado na análise às razões de justificativa, não foram apresentados documentos ou
estudos capazes caracterizar essa situação. Veja-se que no DIP AB-PQ 02/2010 é apresentado um
quadro (peça 168, p. 11) em que é proposta a aprovação do cronograma e da passagem dos projetos
para as próximas fases. A quase totalidade dos projetos que supostamente iriam reverter o VPL
negativo do Projeto Trem 1 do Comperj sequer tinham começado a fase conceitual, ou seja, estavam
na fase I – identificação da oportunidade.
33.17. Nessa fase, segundo a Sistemática Corporativa de Projetos de Investimentos do Sistema
Petrobras (peça 34, p. 13-15), todas as informações são preliminares (EVTE, escopo do projeto,
cronograma físico e financeiro, prazo, localização etc.), de modo que a estimativa de custos pode
variar de -30% a +50% (peça 34, p. 13). Assim, naquela oportunidade, em que todo o Programa
Comperj, proposto, diga-se, estava em fase embrionária, era impossível afirmar que, de fato, existiria
reversão de perdas para a Petrobras.
33.18. Tem-se que o DIP AB-PQ 02/2010 apenas apresentou uma tabela (peça 168, p. 5) com
um conjunto de projetos que comporiam o Programa Comperj, então proposto, em que os EVTEs
supostamente conteriam, caso somados, VPLs maiores do que os prejuízos advindos do Projeto Trem
1. Veja que sequer havia se estabelecido no documento a correlação entre os projetos ou sua
interdependência.
33.19. Tratava-se de uma fórmula prodigiosa, capaz de transformar qualquer projeto
prejudicial à empresa e extremamente danoso em termos de resultado em algo rentável: Pega-se o
projeto desastroso (no caso o Projeto Trem 1), produz-se uma tabela em Excel em que se junta outros
projetos em fase inicial, com indicação preliminar de VPLs positivos e, simplesmente, tem-se a
fórmula para aprovar qualquer projeto com VPL negativo. Observa-se, assim, a criação de artifício
sem sofisticação (facilmente perceptível) para dar aparência de viabilidade econômica a algo
consabidamente danoso à Petrobras (rememore-se que o Parecer Plafin – peça 217 - bradava a falta
de viabilidade econômica do Projeto Trem 1).
33.20. Nessas condições, o dever mínimo de cuidado exigido dos gestores seria, conforme
previsto na Sistemática a Corporativa de Projetos de Investimentos do Sistema Petrobras (peça 34),
adiar a tomada de decisão (ou mesmo cancelar ou reciclar o projeto) até que existissem elementos de
convencimento que permitissem concluir de forma minimamente segura que os demais projetos, ainda
iniciais, eram viáveis economicamente para empresa, a ponto de compensar o significativo VPL
negativo do Projeto Trem 1.
33.21. Veja-se que o Comperj nunca entrou em operação, apenas as obras do Trem 1 foram
iniciadas, mas não concluídas, com 81,2% de avanço físico e US$ 10,6 bilhões de realização
financeira, segundo dados de 2015. Os projetos Trem 2 e Petroquímicos foram cancelados. O dano
decorrente da gestão temerária do projeto foi estimado em US$ 12,5 bilhões.
33.22. Desse modo, considera-se que está caracterizado o erro grosseiro, nos termos do art.
28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, c/c art. 12, § 1°, do Decreto 9.830/2019,
264
uma vez que existiam elementos à disposição dos responsáveis que caracterizavam, de forma
inequívoca, incontroversa, manifesta, evidente e inescusável a falta de viabilidade econômica do
Projeto Trem 1 do Comperj e que não existiam elementos capazes caracterizar que, caso os demais
projeto do Programa Comperj fossem implantados, haveria reversão do VPL negativo do Projeto
Trem 1 do Comperj.
34. As condenações foram excessivas e desproporcionais.
34.1. Os recorrentes afirmam que as condenações foram excessivas e desproporcionais,
tendo em vista os seguintes argumentos:
a) a multa aplicada, sem maiores considerações, ficou em patamar próximo, inclusive, aos
valores atribuídos a Paulo Roberto Costa e Renato de Souza Duque, ambos condenados por
corrupção no âmbito da Operação Lava Jato (peça 695, p. 40; 724, p. 28);
b) o referido quadro fático denota que os parâmetros legais previstos no art. 22, § 2º, da Lei
13.655/2018 (LINDB) e no Decreto Regulamentador 9.830/2019 não foram considerados quando da
dosimetria da pena a ser imposta aos ora recorrentes, conforme destacado abaixo (peça 695, p. 40-
41; 724, p. 29; 717, p. 19; 719, p. 21-22; 721, p. 19):
LINDB
Art. 22. [...]
§2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração
cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou
atenuantes e os antecedentes do agente.
Decreto Regulamentador 9.830/2019:
Art. 16. A decisão que impuser sanção ao agente público considerará:
I - a natureza e a gravidade da infração cometida;
II - os danos que dela provierem para a administração pública;
III - as circunstâncias agravantes ou atenuantes;
IV - os antecedentes do agente;
V - o nexo de causalidade; e
VI - a culpabilidade do agente.
c) ao aplicar as sanções, inegavelmente, considerando os parâmetros destacados acima, essa
Corte de Contas deixou de considerar que a condução do projeto Comperj estava a cargo da
Diretoria de Abastecimento, cujo Diretor confessou a prática de atos criminosos, inclusive
relacionados ao empreendimento objeto do presente processo (peça 695, p. 41; 724, p. 29);
d) nesse sentido, não é jurídico condenar indistintamente, por meio de simplória tabela de
ocorrências, todos os gestores da Companhia como se todos estivessem envolvidos nos crimes
desvendados pela Operação Lava-Jato. Em verdade, ao se realizar a dosimetria dessa forma está a se
beneficiar aqueles que de forma despudorada tomaram de assalto os cofres da Petrobras e a se punir
demasiada, e de forma vexatória e humilhante, aqueles que trabalharam com ética e zelo em prol dos
melhores interesses da companhia (peça 695, p. 41; 724, p. 29-30);
e) não há nos autos quaisquer majorantes ou agravantes que justifiquem a multa em patamar
tão elevado, de modo que a melhor técnica de dosimetria ensina que a penalidade deve iniciar em seu
patamar básico, no caso concreto 5%, sendo majorada à medida que sejam reconhecidas causas de
aumento da pena ou agravantes (peça 695, p. 42; 724, p. 30);
f) a fixação de multa em patamar máximo é mais um fator caracterizador da violação do
princípio da proporcionalidade na sua mais simples acepção, qual seja, de vedação do excesso,
conforme descreve a doutrina de Rafael Munhoz de Mello (peça 695, p. 42; 724, p. 30);
g) o eminente ex-Ministro Ayres Brito, do STF, no âmbito do RHC 95.778, consignou (peça 695,
p. 42; 724, p. 30):
A dosimetria da pena exige do julgador uma cuidadosa ponderação dos efeitos ético-sociais da
sanção e das garantias constitucionais, especialmente a garantia da individualização do castigo. Em
matéria penal, a necessidade de fundamentação das decisões judiciais tem na fixação da pena um dos
265
seus momentos culminantes. Não há ilegalidade ou abuso de poder se, no trajeto da aplicação da
pena, o julgador explicita os motivos de sua decisão.
h) essa Corte de Contas deveria, minimamente, ter considerado com fatores atenuantes, quanto
à Maria das Graças Silva Foster e à José Sérgio Gabrielli de Azevedo: (i) os antecedentes dos
recorrentes que sempre atuaram com zelo e diligência; e (ii) o fato de que o projeto Comperj sempre
esteve sob responsabilidade da Diretoria de Abastecimento, tendo sido os pareceres e documentos de
suporte à decisão, ora em análise, elaborados sob supervisão direta do Diretor Paulo Roberto Costa,
que, hoje se sabe, estava cooptado pelo esquema criminoso desvendado pela Operação Lava-Jato
(peça 695, p. 42-43; 724, p. 30-31);
i) a condução do Comperj estava a cargo da Diretoria de Abastecimento e os recorrentes não
tiveram qualquer participação na elaboração dos documentos técnicos que forneceram as premissas
empregadas nos DIPs ou praticaram qualquer ato ilícito, fatos que não podem ser ignorados por este
Tribunal. É imprescindível, em julgamento que busca apurar irregularidades e impor sanções,
distinguir a conduta dos diretores que confessaram envolvimento em práticas ilícitas daqueles que
sempre se pautaram em valores éticos e jamais atuaram dolosamente no sentido de causar algum
dano ou praticar qualquer tipo de ilícito (peça 717, p. 19, 719, p. 21);
j) elenque-se, aqui, ao menos quatro atenuantes que deveriam ter sido consideradas na
dosimetria realizada pelo TCU, quanto aos recorrentes Celso Fernando Lucchesi, Almir Guilherme
Barbassa e Guilherme de Oliveira Estrella: i. ausência de relação direta entre as atribuições
exercidas pelos recorrentes e a Diretoria de Abastecimento ou as irregularidades identificadas pelo
TCU; ii. os antecedentes dos recorrentes, cuja carreira sempre foi pautada por princípios éticos,
jamais tendo-lhes sido aplicada qualquer sanção disciplinar, internamente ou por órgãos de controle,
muito menos envolvidos em qualquer dos fatos apurados pela Operação Lava-Jato; iii. o fato de os
recorrentes jamais terem auferido qualquer vantagem indevida em razão de decisões que tomou na
qualidade de Gerente-Executivo de Estratégia e Desempenho Empresarial; e iv. o fato de a CVM ter
absolvido os diretores da Petrobras em relação à decisão de aprovação da transformação do projeto
em programa Comperj, na qual também se aprovou a execução do Primeiro Trem de Refino (Projeto
Trem 1) como primeira etapa do programa Comperj (peça 717, p. 20, 719, p. 22);
k) o acórdão recorrido desconsidera quatro circunstâncias atenuantes aplicáveis ao recorrente,
Francisco Pais: i. o pouco tempo que o recorrente tinha no cargo quando da emissão do DIP-AB-PQ
02/2010, cerca de dois meses e meio e por conseguinte ter tido uma participação pontual no processo;
ii. a ausência de relação direta entre as atribuições exercidas pelo recorrente (Gerente-Executivo do
Abastecimento Corporativo) e as irregularidades identificadas pelo TCU, a partir da análise da
proposta de criação do Programa Comperj - DIP AB-PQ 02/2010, elaborada predominantemente
pelo AB-PQ, proposta na qual o recorrente teve uma participação mínima; iii. contra o recorrente
nunca foram feitas quaisquer acusações ou denúncias. Ele foi funcionário de carreira da Petrobras,
tendo dedicado três décadas da sua vida à companhia, com muito afinco e honestidade, sempre
mantendo uma conduta irretocável no exercício de suas funções; iv. por sua atuação como gerente
executivo da Petrobras, o recorrente não responde e nunca respondeu a qualquer ação penal e nunca
foi citado como beneficiário de vantagens indevidas ou envolvido em nenhuma colaboração premiada
feita pelos verdadeiros responsáveis pela prática de atos ilícitos e contrários aos interesses da
Petrobras e muito menos envolvido em qualquer dos fatos apurados pela Operação Lava-Jato (peça
721, p. 18-19).
Análise
34.2. Inicialmente, convém esclarecer os parâmetros utilizados pelo Tribunal para
estabelecer a dosimetria da sanção dos responsáveis:
A presente seção tem o objetivo de oferecer elementos para dosimetria das sanções a serem
aplicadas aos responsáveis que não lograram êxito em demostrar a regularidade de suas condutas.
Para tanto, apresentar-se-ão avaliações sobre o nível de gravidade e materialidade dos ilícitos
266
apontados na fiscalização, além do grau de culpabilidade atribuível aos agentes envolvidos, tomando-
se por base jurisprudência atualizada desta Corte de Contas:
Além do nível de gravidade dos ilícitos, da materialidade envolvida, do grau de culpabilidade do
agente e das circunstâncias do caso concreto, o TCU pode considerar na dosimetria da pena, como
fatores atenuantes, o fornecimento de informações que venham a contribuir com as apurações e o
reconhecimento da participação nos ilícitos. (Acórdão 483/2017-TCU-Plenário, de relatoria do Exmo.
Ministro Bruno Dantas).
No âmbito do TCU, a dosimetria da pena tem como balizadores o nível de gravidade dos ilícitos
apurados, com a valoração das circunstâncias fáticas e jurídicas envolvidas, e a isonomia de
tratamento com casos análogos. O Tribunal não realiza dosimetria objetiva da multa, comum à
aplicação de normas do Direito Penal, e não há um rol de agravantes e atenuantes legalmente
reconhecido. (Acórdão 992/2017-TCU-Plenário, de relatoria do Exmo. Ministro Augusto Nardes).
Gravidade dos ilícitos
[...]
868. Assim, tendo por base as melhores práticas de gerenciamento de projetos de investimento
apresentadas na fiscalização, verifica-se o conjunto das condutas irregulares apontadas – aprovação
de FEL 2, aprovação do Projeto Trem 1 do Comperj (FEL 3), até a omissão quanto à reavaliação - se
revela como gravoso. Contudo, cumpre diferenciar cada uma das condutas para fins de aferição da
reprovabilidade.
869. Observa-se, então, que as condutas relacionadas à aprovação de FEL 2 e do portão de
decisão de FEL 3 são as mais gravosas, pois significaram efetiva autorização para realização de
despesas.
870. Ainda que a pretensão punitiva esteja prescrita no que tange à aprovação da Fase III (FEL
2) do Comperj, as falhas a ela associadas persistem, de modo que tal decisão permanece irregular.
871. Com relação à omissão no dever de realizar a reavaliação do Comperj, mesmo se
caracterizando como irregularidade, a maior parte dos compromissos financeiros já estava firmada,
sendo menor seu nexo com o dano total.
[...]
878. Outra perspectiva que agrava a reprovabilidade da conduta dos agentes envolvidos diz
respeito à continuidade na prática das irregularidades apontadas. Por certo, quanto mais reiterada
foi a participação do agente nas decisões de implantação do empreendimento Comperj, maior a
reprovabilidade de sua conduta. Afinal, maior seria a sensibilidade acerca dos diversos alertas de que
a implantação não corria bem. Assim, aos responsáveis com participação pontual ou reduzida nas
condutas irregulares apontadas na fiscalização não cabe consideração de “gestão temerária” sendo
menor a reprovabilidade de suas condutas.
Da materialidade
879. Num projeto de investimento cuja estimativa de custo previa investimentos de US$ 3 bilhões
em 2004, e que, seis anos depois, alcançou cifra superior a US$ 26 bilhões, somando mais de R$ 28
bilhões provisionados a título de perdas por impairment nas demonstrações contábeis da Petrobras de
2014 a 2017, sua materialidade é inequívoca.
Da culpabilidade dos agentes
Outra diferenciação pertinente à aferição da reprovabilidade das condutas dos responsáveis
pela implantação do Comperj se refere à capacidade de antevisão do resultado adverso. 881. Numa
primeira abordagem, necessário reconhecer que os responsáveis ligados às unidades de negócio do
Abastecimento e da Engenharia, assim como à Presidência da Petrobras, detinham maior acesso a
informações capazes de indicar o resultado adverso, sendo mais reprováveis suas condutas. Em outra
perspectiva, cumpre igualmente reconhecer maior reprovabilidade às condutas praticadas pelos
diretores do que àquelas praticadas pelos gerentes executivos, como simples decorrência da
superioridade hierárquica.
[...]
267
III.5. Inabilitação para exercício de cargo ou função pública

886. Tal como se demonstrou nestes autos, os responsáveis aqui arrolados respondem, em sua
maioria, por um conjunto de condutas administrativas irregulares. Apesar de cada uma das condutas
ter sido analisada individualmente, é razoável considerar que o grau de reprovabilidade repute, para
cada responsável, o conjunto de suas ações como gestores.
887. Nos termos do art. 60, da Lei 8.443/1992, diante da gravidade das condutas 9.1.1, 9.1.2,
9.1.3 e 9.1.4 descritas no Acórdão-TCU-Plenário 2.546/2017, para as quais seus responsáveis não
lograram êxito em justificar, será proposta a inabilitação dos responsáveis para o exercício de cargo
em comissão ou função de confiança.
888. Cumpre assinalar que, apesar da prescrição da pretensão punitiva quanto as condutas
9.1.1 e 9.1.2 do citado Acórdão, estas não foram elididas. Ademais, os gestores podem ser
sancionados pelas condutas 9.1.3 e 9.1.4.
[...]
890. Sendo assim, e com base no grau de reprovabilidade das condutas tal como analisado nesta
instrução, será proposto ao Relator, nos termos do art. 60 da Lei 8.443/1992, c/c art. 270 do
Regimento Interno do TCU, que submeta à apreciação Plenária a aplicação da sanção de inabilitação
para exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública
Federal, dos responsáveis indicados na tabela adiante, que no conjunto de suas ações atuaram de
forma grave.
34.3. Ao término, receberam a penalidade de inabilitação para exercício de cargo ou função
pública apenas aqueles que não lograram justificar as condutas descritas nos subitens 9.1.1 a 9.1.4 da
decisão que autorizou as audiências, por considerar grave quem acumulou ao menos duas das
ocorrências descritas, ou seja, estaria configurado continuidade na prática das irregularidades.
Extraiu-se que os responsáveis que se enquadrariam na situação fática descrita seriam: Almir
Guilherme Barbassa, Celso Fernando Lucchesi, Guilherme Oliveira Estrella, José Sérgio Gabrielli,
Paulo Roberto Costa e Renato de Souza Duque. Ademais, os gerentes executivos foram todos
excluídos da pena de inabilitação para exercício de cargo ou função pública.
34.4. Tem-se, desse modo, que o Tribunal ao estabelecer a dosimetria das sanções sopesou a
gravidade dos ilícitos, sua continuidade, a materialidade, a culpabilidade dos agentes e ainda a área
em que estavam inseridos. A par dessas análises, os responsáveis questionam o fato de terem recebido
sanções equivalentes àquela imputada ao dirigente da área de abastecimento, réu confesso na
operação Lava-Jato.
34.5. No que concernem àqueles que receberam sanção apenas de multa, essa afirmação não
pode ser considerada. Quanto àqueles que cometeram ao menos duas irregularidades graves e
receberam a penalidade de inabilitação para exercício de cargo ou função pública, necessário
observar que, diante dos elementos probatórios acostados nos presentes autos e das irregularidades
apontadas, suas condutas foram idênticas e contribuíram para o dano apurado na mesma medida
daquelas desempenhadas pelo senhor Paulo Roberto Costa.
34.6. Quanto a eventual falta de consideração dos antecedentes ou atenuantes sugeridos
pelos recorrentes, frise-se que o Tribunal não realiza dosimetria objetiva da multa, comum à
aplicação de normas do Direito Penal, e não há um rol de agravantes e atenuantes legalmente
reconhecido. (Acórdão 992/2017-TCU-Plenário, de relatoria do Exmo. Ministro Augusto Nardes).
34.7. Percebe-se, assim, que o Tribunal tem adaptado sua jurisprudência às disposições da
LINDB, de modo a tornar compatível a sua aplicação com o regramento dos processos do TCU.
Verifica-se, entretanto, grande vantagem para os ora recorrentes, afinal, se, de um lado, não se
mostrou possível, para efeito da dosimetria, sopesar os antecedentes dos responsáveis, de outro, não
foi possível considerar, em razão das limitações da Portaria TCU 15/2021, os danos provenientes da
atuação dos agentes, que, como já informado nesses autos, atingiram US$ 12,5 bilhões. Saliente-se
que o dano restou caracterizado nos presentes autos, por outro lado, houve limitações para apuração
precisa do débito a ser imputado aos ora recorrentes.
268
34.8. O simples olhar para o volume do dano causado por esses gestores, em razão da sua
conduta temerária, deixa evidente a inexpressividade da multa aplicada pelo TCU, ainda mais quando
restou caracterizada grave inobservância do dever de cuidado, nos termos apresentados no item
anterior.
34.9. Saliente-se, ainda, que o Acórdão 1.308/2021 – Plenário, de relatoria do Ministro Vital
do Rêgo (peça 732), tratou de reduzir o valor individual da multa aplicada aos senhores Francisco
Pais e Luiz Alberto Gaspar Domingues que tinha valor original de R$ 54.000,00 e passou para R$
6.785,00. O Ministro entendeu que o pouco tempo em exercício no cargo de ambos os gestores deveria
ser considerado para efeito de dosimetria das sanções a eles imputadas.
34.10. Desse modo, as condenações não foram excessivas e desproporcionais, uma vez que,
diante dos elementos probatórios acostados nos presentes autos e das irregularidades apontadas, as
condutas daqueles apenados com a inabilitação para exercício de cargo ou função pública foram
idênticas e contribuíram para o dano apurado na mesma medida daquelas desempenhadas pelo
senhor Paulo Roberto Costa e que o simples olhar para o volume do dano causado, 12,5 bilhões de
dólares, em razão da conduta temerária dos gestores, deixa evidente a inexpressividade da multa
aplicada pelo TCU, ainda mais quando restou caracterizada grave inobservância do dever de
cuidado, nos termos apresentados no item 33.
35. Houve assunção de risco sem violação ao dever de diligência.
35.1. Os recorrentes (Maria da Graça Silva Foster e José Sérgio Gabrielli de Azevedo)
afirmam que houve assunção de risco sem violação ao dever de diligência, tendo em vista os seguintes
argumentos:
a) no DIP AB-PQ 2/2010, de 15/1/2010, documento-base da proposição de avanço de fase em
espeque, a Diretoria de Abastecimento apresentou um VPL positivo para o Programa Comperj, de
tudo indicando grau de atratividade satisfatório para o empreendimento. O referido DIP AB-PQ
02/2010 prestou-se a propor não apenas a “aprovação da proposta de passagem do Projeto Trem 1
do Comperj para a Fase IV” como também, na mesma ocasião, e previamente, a aprovação do
“Programa Comperj”, a ser constituído em três etapas (Trem 1, Petroquímica e Trem 2), o qual
apresentou VPL positivo (peça 695, p. 4; 724, p. 6);
b) a configuração original do Comperj passou a apresentar baixa atratividade econômica em
razão do aumento nos custos dos investimentos em consequência das severas mudanças no cenário do
refino e petroquímica. Após estudos levados a efeito em 2009, propôs-se no DIP AB-PQ 02/2010 uma
otimização do portifólio dos projetos petroquímicos do Comperj, de acordo com as necessidades
atuais de mercado. A nova configuração proposta considerava, como mais importante vantagem
econômica, que o Comperj se tornaria um complexo constituído por diversas empresas e unidades
industriais (peça 695, p. 4; 724, p. 6);
c) o projeto Comperj convertido em Programa, acarretou a modificação da expectativa de
prejuízo para lucro, ainda mais considerando que já havia sido investidos milhões e milhões de reais
no projeto original, logo uma busca pelo aproveitamento do investimento seria o esperado de um
“administrador médio”, como costuma utilizar essa Corte de Contas, o que foi efetivamente proposto
e aceito pela Diretoria por meio da análise do DIP AB-PQ 02/2010. Veja-se, nesse sentido, que a
criação do Programa Comperj e a aprovação do Trem 1, longe de se configurar ato “temerário”,
buscou adaptar o empreendimento às novas condições de mercado em prol dos melhores resultados
para a Petrobras (peça 695, p. 5; 724, p. 7);
d) na condição de membro da Diretoria Executiva, não era exigível, porquanto humanamente
impossível, que os ora recorrentes, viessem a criticar fundamentadamente os dados apresentados
como suporte à decisão, fosse para duvidar do VPL positivo do Programa Comperj informado ou
mesmo para identificar falhas nas medidas técnicas adotadas pelos especialistas em tema
multidisciplinar, complexo, como é o caso do empreendimento Comperj, com vistas à viabilização do
empreendimento (peça 695, p. 5-6; 724, p. 7);
269
e) no caso concreto, por exemplo, vale apontar que, à ocasião da deliberação em espeque seria
extremamente custoso, de modo que a alternativa de descarte do Projeto, hoje friamente defendida por
essa Corte de Contas, significaria a perda de todo o investimento realizado pela Companhia até
aquele momento, com o abandono da chance de sua recuperação. Por tudo isso, não seria demais
dizer que, desde que existente uma mínima margem de êxito, a assunção de risco deve ser vista como
uma estratégia empresarial absolutamente válida, e jamais como um ato de gestão temerária, como
enquadrado por este TCU (peça 695, p. 6; 724, p. 8);
f) essa Corte de Contas, ao imputar pesada sanção aos ora recorrentes, não aponta a
transgressão de uma norma específica sequer para embasar a suscitada irregularidade relacionada à
aprovação da Fase IV da etapa Trem 1 do “Projeto Comperj”, mesmo porque não existe, seja no
ordenamento jurídico pátrio, seja nos diversos manuais de boas práticas das sociedades de economia
mista, qualquer vedação à assunção de riscos pela Diretoria Executiva. Esse TCU, em verdade,
parece confundir conceitos absolutamente distintos: a assunção de riscos apontados como sinais de
alerta pelas áreas técnicas com falta de diligência nas decisões empresariais (peça 695, p. 8; 724, p.
9);
g) o parecer do Douto Procurador do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, Dr.
Lucas Rocha Furtado, ao analisar os riscos assumidos com “a participação da Petrobras na política
pública do aumento da geração de energia elétrica em curtíssimo prazo, mediante investimentos na
construção de termelétricas”, pontua que o “risco é inerente à atividade econômica. Algum dirigente
que pretendesse evitá-lo completamente levaria à empresa certamente ao fracasso” (peça 695, p. 8-9;
724, p. 10-11);
h) o documento de subsídio à época apresentado à Diretoria Executiva para formação do seu
convencimento quanto à passagem de fase do Trem 1 do Programa Comperj, em que pese apontasse
naturalmente a assunção de riscos, apresentava um cenário favorável à medida e munido do
necessário respaldo dos órgãos técnicos competentes, a apontar para a total diligência dos
recorrentes na tomada de decisão (peça 695, p. 9; 724, p. 11);
i) o entendimento dos diretores no Processo Administrativo Sancionador CVM 6/2016, que
cuidou da exata mesma matéria ora em discussão perante essa Corte de Contes (apuração sobre
possível inobservância de deveres fiduciários de administradores da Petrobras na construção do
Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro – COMERJ), reconheceu a existência de risco na tomada
de decisão e concluiu que (peça 695, p. 10-17; 724, p. 12-19):
Diante de todo o exposto, não vejo como dizer que a decisão atacada, sob o ponto de vista do
procedimento, não foi tomada de modo informado, refletido e desinteressado. Voto, portanto, pela
absolvição de todos os diretores acusados de falta de diligência (infração ao artigo 153 da Lei nº
6.404/1976) na aprovação da transformação do projeto em Programa COMPERJ.
j) a toda evidência, portanto, a decisão dessa Corte de Contas, ao julgar irregular e temerária a
decisão colegiada relacionada a aprovação da Fase IV do Trem 1 do Programa Comperj, em
verdade, comete falha conceitual grave, notadamente ao confundir a possibilidade de os Diretores
assumirem conscientemente os naturais riscos apontados nos pareceres técnicos na tomada de
decisões empresariais com eventuais alertas técnicos no sentido de desaprovação da passagem de fase
do projeto, o que, definitivamente, não ocorreu (peça 695, p. 17; 724, p. 19);
k) é importante ressaltar que, infelizmente, os diretores envolvidos nas irregularidades,
diretamente e pessoalmente interessados na aprovação de tais pautas pelo colegiado da Diretoria
Executiva, à época, Srs. Paulo Roberto Costa e Renato de Souza Duque, gozavam de grande renome e
confiança dentro da companhia, em decorrência de anos de trabalhos realizados e reconhecidos
dentro da empresa. Com efeito, qualquer análise tendente a imputar responsabilidade à totalidade dos
membros da Diretoria Executiva revela-se sugestionada pelos fatos desvendados pela Operação Lava-
Jato a partir de outubro de 2014 e não à época ou mesmo antes da aprovada passagem de fase a qual
ocorreu em 26/2/2010, ou seja, quatro anos antes da 1ª delação premiada (peça 695, p. 18; 724, p. 19-
20);
270
l) é digno de nota que a opinião externa ou constatação viciada com o conhecimento posterior
dos fatos e resultados, anos após a tomada de decisão empresarial, não permite evidenciar, por si só,
violação aos deveres de diligência dos recorrentes, como fez esta Corte nos moldes do Acórdão
784/2021 – TCU – Plenário (peça 695, p. 18; 724, p. 20).
Análise
35.2. Conforme visto, os responsáveis defendem que sua atuação decorreu de uma assunção
de riscos habitual no ambiente de negócio. Para corroborar essa narrativa, apresentam, mais uma
vez, que a documentação que deu suporte à aprovação da passagem do Projeto Trem 1 do Comperj
para a Fase IV indicava grau de atratividade satisfatório para o empreendimento. Além disso,
acrescentam as manifestações dos Diretores da CVM no curso do Processo Administrativo
Sancionador CVM 6/2016 e consideram que os fatos desvendados pela Operação Lava-Jato não
permitem evidenciar violação aos deveres de diligência dos recorrentes.
35.3. Nos termos já analisados no item 33 da presente instrução, a manifestação conclusiva
da CVM não socorre aos interessados, uma vez que a atuação do Tribunal decorre de competências
que lhe são próprias e não se encontram vinculadas às manifestações daquela entidade, e partem de
elementos inseridos nos autos e não necessariamente alcançados pelas análises da CVM. Desse modo,
embora aquela peça tenha sido avaliada, serão os elementos probatório dos autos que servirão de
esteio à presente análise.
35.4. Do mesmo modo, restou demonstrado, naquele item da análise, que os responsáveis
agiram com grave inobservância do dever de cuidado, uma vez que o Parecer Plafin (peça 217),
disponível aos ora recorrentes, sejam eles responsáveis pela elaboração e proposição do DIP AB-PQ
02/2010 ou pela aprovação da proposta de passagem do Projeto Trem 1 do Comperj para a Fase IV,
deixava manifesta, evidente e inescusável a inviabilidade do Projeto Trem 1 do Comperj, quando da
passagem para a fase IV.
35.5 Viu-se, ainda, que não foram apresentados documentos ou estudos capazes caracterizar
que o Projeto Trem 1 do Comperj teria o seu VPL negativo compensado, caso os demais projeto do
Programa Comperj fossem implantados, conforme já apresentado na análise às razões de justificativa.
O DIP AB-PQ 02/2010 apresentava um quadro (peça 168, p. 11) em que é proposta a aprovação do
cronograma e da passagem dos projetos para as próximas fases. A quase totalidade dos projetos que
supostamente iriam reverter o VPL negativo do Projeto Trem 1 do Comperj sequer tinham começado
a fase conceitual, ou seja, estavam na fase I – identificação da oportunidade.
35.6. Nessa fase, segundo a Sistemática Corporativa de Projetos de Investimentos do Sistema
Petrobras (peça 34, p. 13-15), todas as informações são preliminares (EVTE, escopo do projeto,
cronograma físico e financeiro, prazo, localização, etc.), de modo que a estimativa de custos pode
variar de -30% a +50% (peça 34, p. 13). Assim, naquela oportunidade, em que todo o Programa
Comperj, proposto, diga-se, estava em fase embrionária, era impossível afirmar que, de fato, existiria
reversão de perdas para a Petrobras.
35.7. Tem-se que o DIP AB-PQ 02/2010 apenas apresentou uma tabela (peça 168, p. 5) com
um conjunto de projetos que comporiam o Programa Comperj, então proposto, em que os EVTEs
interdependência.
35.8. Tratava-se de uma fórmula prodigiosa, capaz de transformar qualquer projeto
prejudicial à empresa e extremamente danoso em termos de resultado em algo rentável: Pega-se o
projeto desastroso (no caso o Projeto Trem 1), produz-se uma tabela em Excel em que se junta outros
projetos em fase inicial, com indicação preliminar de VPLs positivos e, simplesmente, tem-se a
271
adiar a tomada de decisão (ou mesmo cancelar ou reciclar o projeto) até que existissem elementos de
convencimento que permitissem concluir de forma minimamente segura que os demais projetos, ainda
iniciais, eram viáveis economicamente para empresa, a ponto de compensar o significativo VPL
negativo do Projeto Trem 1.
35.10. Diante dessa situação, não se estava diante de um risco habitual do negócio, mas, isso
sim, de uma negligência incontroverssa do dever de cuidado. Veja-se que o Parecer Plafin se
encontrava anexado ao DIP AB-PQ 02/2010 e essa manifestação fazia menção expressa ao VPL,
significativamente, negativo do Projeto Trem 1. De outro lado, a simples apresentação de uma tabela
em Excel, com diversos projetos com EVTEs preliminares positivos, não pode ser aceita como
fundamento para que fosse autorizado a continuidade de um projeto consabidamente desastroso para
as finanças da companhia. Na mesma linha, os fatos desvendados pela Operação Lava-Jato não
vinculam a atuação do TCU que está pautada nas evidências coletadas nos presentes autos. Essas
evidências, relacionadas aos responsáveis ora recorrentes, demonstram a grave inobservância do
dever de cuidado que resultou em prejuízos exorbitantes para a Petrobras.
36. Houve quebra do nexo de causalidade por responsabilidade de terceiro e/ou por caso
fortuito.
36.1. Os recorrentes (Maria da Graça Silva Foster e José Sérgio Gabrielli de Azevedo)
afirmam que houve quebra do nexo de causalidade por responsabilidade de terceiro, tendo em vista os
seguintes argumentos:
a) a responsabilização dos gestores de recursos públicos requer o preenchimento de requisitos
indispensáveis, quais sejam: (i) ação antijurídica ou prática de ato irregular na gestão de recursos
federais; (ii) elemento subjetivo dolo ou culpa; e (iii) nexo de causalidade entre o ato e o resultado
nocivo. Nesse sentido é o Acórdão 369/2015 – TCU – 1ª Câmara, de relatoria do Ministro José Mucio
Monteiro (peça 695, p. 35-36; 724, p. 24);
b) é forçoso reconhecer que o Sr. Paulo Roberto Costa teve a sua responsabilidade criminal por
corrupção no âmbito do Comperj reconhecida, sendo que os responsáveis (Maria da Graça Silva
Foster e José Sérgio Gabrielli de Azevedo) sequer chegaram a figurar no polo passivo da ação penal
ajuizada no âmbito da Operação Lava-jato. No bojo da Operação Lava-jato restou comprovado que
os responsáveis pelos prejuízos causados à Petrobras e aos cofres públicos fraudavam as licitações,
inviabilizando a regular concorrência que existiria num ambiente sadio sem cartel (peça 695, p. 36-
37; 724, p. 25);
c) nesta toada, podemos dizer que, com base nas decisões judiciais penais, as irregularidades
que ora se imputa aos recorrentes (Maria da Graça Silva Foster e José Sérgio Gabrielli de Azevedo)
são advindas de condutas de criminosos que à época atuavam na companhia. Desta feita, é latente que
as ilicitudes que se imputam aos recorrentes tratam de fatos de terceiros, que segundo a melhor
doutrina são aptas a afastar o nexo de causalidade (peça 695, p. 37-38; 724, p. 26);
d) as condutas delituosas praticadas por Paulo Roberto Costa e outros foram desmascaradas
por meio da Operação Lava-Jato, inclusive já foram tipificadas judicialmente como crimes, conforme
Ações Penais 5027422-37.2015.404.7000 e 5015608-57.2017.404.7000. De fato, a ocorrência de
crimes deve ser caracterizada como caso fortuito apto a afastar o nexo de causalidade (peça 695, p.
38; 724, p. 26);
e) a doutrina (Cavalieri Filho, Sergio, Programa de Responsabilidade Civil. 10. Ed. – São
Paulo: Atlas, 2012, pag. 71- 72) considera que o caso fortuito e a força maior excluem o nexo causal
por constituírem também causa estranha à conduta do aparente agente, ensejadora direto do evento.
O Tribunal de Contas já entendeu que um evento criminoso se trata de verdadeiro caso fortuito, o que
acarretou o afastamento da responsabilidade do administrado (TC 015.305/2011-2): (...)
considerando que a negligência, entendida como omissão dos deveres a que está obrigado o
empregado, não ficou caracterizada, ante o conteúdo dos depoimentos e o caso fortuito vivido pelo
272
responsável na agência dos Correios, que foi um assalto; (...) manifesto-me pelo arquivamento deste
processo, com fundamento nos arts. 5º, § 1º, inciso III, e 10 da IN TCU 56/2007 (peça 695, p. 38-40;
724, p. 27-28).
Análise
36.2. Inicialmente, convém destacar, que todos os requisitos indispensáveis para
responsabilização dos ora recorrentes estão atendidos, quais sejam:
a) ação antijurídica ou prática de ato irregular na gestão de recursos federais - aprovação da
proposta de passagem do Projeto Trem 1 do Comperj para a Fase IV, contida no DIP AB-PQ
02/2010, nos termos da Ata DE 4.797, pauta nº 104, de 26/2/2010, com diversas falhas;
b) elemento subjetivo dolo ou culpa – restou caracterizada o erro grosseiro, uma vez que
existiam elementos à disposição dos responsáveis que caracterizavam, de forma inequívoca,
incontroversa, manifesta, evidente e inescusável a falta de viabilidade econômica do Projeto Trem 1
do Comperj e que não existiam elementos capazes caracterizar que, caso os demais projeto do
Programa Comperj fossem implantados, haveria reversão do VPL negativo do Projeto Trem 1 do
Comperj; e
c) nexo de causalidade entre o ato e o resultado nocivo – sem essa aprovação o resultado
danoso não teria se consumado. A atuação dos responsáveis foi determinante para consumação do
resultado.
36.3. Embora somente a posteriori tenham sido descobertos os crimes na área de
abastamento da Petrobras, os responsáveis possuíam, quando decidiram por aprovar a passagem do
Projeto Trem 1 do Comperj para a Fase IV, elementos de convicção (Parecer Plafin - peça 217), que
tornavam manifesta, evidente e inescusável a inviabilidade do Projeto Trem 1 do Comperj. Do mesmo
modo, não existiam elementos capazes caracterizar que, caso os demais projetos do Programa
Comperj fossem implantados, haveria reversão do VPL negativo do Projeto Trem 1 do Comperj;
36.4. Nessa mesma toada, a doutrina citada pelos recorrentes tratou de reconhecer a
existência de caso fortuito como excludente do nexo causal, em situações em que a irregularidade
ocorre por causa estranha à conduta agente, o que não se viu nos presentes autos. Ao contrário, como
já demonstrado, a conduta dos responsáveis foi determinante para que o resultado danoso fosse
alcançado.
36.5. No caso da decisão do TCU que foi colacionada, observa-se, igualmente, que somente
foi possível afastar a responsabilidade do administrador por não está caracterizada a negligência,
entendida como omissão dos deveres a que está obrigado o empregado, em razão do caso fortuito
vivido pelo responsável na agência dos Correios, que foi um assalto.
36.6. Desse modo, não houve quebra do nexo de causalidade por responsabilidade de
terceiro e/ou por caso fortuito, uma vez que os responsáveis possuíam, quando decidiram por aprovar
a passagem do Projeto Trem 1 do Comperj para a Fase IV, elementos de convicção (Parecer Plafin -
peça 217), que tornavam manifesta, evidente e inescusável a inviabilidade do Projeto Trem 1 do
Comperj. Do mesmo modo, não existiam elementos capazes caracterizar que, caso os demais projetos
do Programa Comperj fossem implantados, haveria reversão do VPL negativo do Projeto Trem 1 do
Comperj. Ademais estão presentes todos os requisitos indispensáveis para responsabilização dos ora
recorrentes.
37. Houve conduta diligente, proba e eficiente da recorrente.
37.1. A recorrente (Maria das Graças Silva Foster) afirma que sua conduta foi diligente,
proba e eficiente, tendo em vista os seguintes argumentos:
a) quando ainda atuava como Diretora de Gás e Energia, preocupada com os resultados obtidos
pelo grupo de trabalho instaurado para verificar o não cumprimento de prazos e custos nos projetos
de investimento da companhia (peça 697), que ensejou a criação de Comissão Permanente para
acompanhar, avaliar resultados e promover a integração entre as áreas da empresa e na proposta
apresentada pelo grupo de trabalho (peça 698), a recorrente emitiu o DIP DG&E 11/2011 (peça 699),
disciplinando as alterações de projetos no âmbito da Diretoria de Gás e Energia, até que houvesse
273
decisão corporativa da Diretoria Executiva acerca do tema, o que nunca aconteceu durante a gestão
da Diretoria Executiva que precedeu à gestão da ora recorrente no cargo de Presidente da
Companhia (peça 695, p. 22-23);
b) a elaboração da DIP DG&E 11/2011 demonstra o zelo com o qual a ex-Diretora atuava
frente à Diretoria de Gás e Energia, isto porque, preocupada com os resultados demonstrados pelo
referido grupo de trabalho, a recorrente determinou que toda e qualquer alteração nos projetos sob
responsabilidade daquela Diretoria deveria ser submetida à Área de Gás e Energia previamente,
minimizando, assim, eventual ocorrência de aditivos que não fossem de sua ciência (peça 695, p. 23);
c) a recorrente, enquanto Diretora de Gás e Energia, somente tinha autonomia para atuar e
impor determinadas medidas restritivas aos projetos que estavam diretamente ligados à sua própria
área, o que foi prontamente implementado, ante os resultados que lhes foram apresentados pelo
respectivo grupo de trabalho. Neste sentido, cada diretoria possuía seus próprios projetos, de densa e
inegável complexidade, a serem desenvolvidos e implementados. Assim na estrutura corporativa da
companhia, a capacidade profissional da recorrente em efetuar o acompanhamento abrangente e
aprofundado dos projetos de outras diretorias era impraticável e, assim, evidentemente inexigível
(peça 695, p. 23);
d) em 12 de março de 2012, portanto, apenas um mês após sua posse como Diretora Presidente,
a recorrente instituiu grupo de trabalho para a elaboração e padronização, através do sistema de
gestão “SAP” das curvas de execução física e financeira (Curvas “Ss”) para todos os projetos de
investimento da Companhia (DIP PRESIDENCIA 38/2012, de 12/3/2012 - peça 700). Tais curvas
passariam a ser referência principal de medição da performance do planejamento, controle e
acompanhamento de todos os empreendimentos da Petrobras. Da mesma forma, o referido DIP
determinou que, a partir de junho de 2012, os projetos que não possuíssem as respectivas curvas “Ss”
obtidas através do sistema SAP deixariam de fazer parte do Plano de Negócios e Gestão da
Companhia e, por via de consequência, seriam paralisados por falta de orçamento (peça 695, p. 23);
e) para se ter uma ideia do empenho, diligência e dedicação da ex-Diretora e ex-Presidente
quando esteve à frente de uma das maiores empresas do Brasil, antes mesmo de criar o referido grupo
de trabalho para elaborar e padronizar as curvas de execução física e financeira dos
empreendimentos, preocupada com a falta de informações acerca dos projetos ligados à Diretoria de
Abastecimento, incluindo-se aqui o projeto Comperj, em 12/3/2012, a recorrente enviou e-mail ao
então Diretor de Abastecimento, Sr. Paulo Roberto Costa, cobrando maiores dados acerca dos
projetos sob sua responsabilidade (peças 695, p. 24-25; 701);
f) durante o período em que esteve à frente da Companhia como Diretora Presidente a ora
recorrente foi responsável por uma expressiva reforma de governança da companhia, mediante a
adoção de medidas destinadas especificamente ao reforço dos mecanismos de controle de governança,
ante a patente necessidade de se aprimorar os processos internos, gestão de riscos e conformidade da
empresa (peça 695, p. 25);
g) diversas medidas foram adotadas pela recorrente anteriormente ao conhecimento da
deflagração da “Operação Lava-Jato” e das irregularidades por ela investigadas (peça 695, p. 26-
28):
a) nos primeiros três meses de sua gestão, diante da autonomia exacerbada dos diretores
investigados na Operação Lava-Jato, requisitou a demissão dos referidos gestores ao Conselho de
Administração da Petrobras;
b) alterou a assiduidade da realização das reuniões da Diretoria Executiva da Petrobras, as
quais passaram a ocorrer duas vezes por semana;
c) aprovou o Plano de Negócio de Gestão - PNG 2012-2016, em 13 de junho de 2012,
estabelecendo-se: i) segregação dos projetos em diferentes carteiras do PNG; e ii) a criação do
Programa de Otimização de Custos Operacionais (PROCOP), do Programa de Desinvestimento
(PRODESIN), do Programa de Demissão Voluntária (PIDV) e do Programa de Aumento da Eficiência
Operacional (PROEF), como programas estruturantes do PNG 2012-2016 (peça 702);
274
d) criou critérios e procedimentos para a migração de projetos da carteira em avaliação para

carteira em implementação (peça 703);
e) aprimorou a Gestão de Projetos de Investimentos (peça 704);
f) criou procedimento para a gestão de pleitos para os contratos de execução de obras (peça
705);
g) criou o Programa de Melhorias na Gestão da Base de Fornecedores de Bens e Serviços (peça
706);
h) criou e aprovou o Programa Petrobras de Prevenção à Corrupção (peça 707);
i) criou e aprovou a Gerência de Demandas de Órgãos de Controle do Gabinete da Presidência
para aperfeiçoar o atendimento de prazos e demandas de órgãos de controle como TCU, CGU, MP e
Congresso Nacional (peça 708);
j) criou e aprovou o PNG 2014-2018 que estabeleceu critérios ainda mais rigorosos para a
aprovação de projetos em fase II e III (peça 709);
k) criou e aprovou a Gerência Geral de Controladoria na Auditoria Interna da Companhia,
responsável por implantar e monitorar as ações tomadas no âmbito do Programa Petrobras de
Prevenção à Corrupção (peça 710);
l) criou e aprovou a Diretoria de Governança, Riscos e Conformidades da companhia, com
especial relevo ao fato de que o Diretor desta Diretoria, após tal implementação, somente poderia ser
escolhido por profissionais de ilibada reputação, por um Head Hunter qualificado e demitido com o
voto de pelo menos um dos Conselheiros representante dos minoritários (peça 711);
m) contratou escritórios com reputação reconhecida pela PricewaterhouseCoopers (PwC),
CVM, Securities and Exchange Commission (SEC) e Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) para a
prestação de serviços especializados em investigação independente, como o objetivo de apurar a
natureza, a extensão e impactos das ações cometidas no contexto das declarações prestadas no âmbito
da Operação Lava-Jato;
n) especificamente quanto a área de Exploração e Produção, foi realizada, durante a gestão da
justificante como Diretora-Presidente: (i) auditoria prévia em todos os estaleiros a serem contratados
pela Sete Brasil para a entrega das 26 sondas de perfuração; (ii) revisão da curva de produção de
óleo e gás da Petrobras para o período compreendido entre os anos 2012 a 2016; e (iii) revisão da
curva plurianual 2013- 2020 para as Previsões de Produção de Petróleo, Condensado e LGN e
Disponibilidade de Gás Natural;
h) as medidas acima citadas não objetivavam remediar as irregularidades específicas do
esquema criminoso, que, repise-se, não eram conhecidas, mas sim trazer à companhia aquilo que a
Diretora Presidente à época entendia serem os melhores padrões de governança corporativa, numa
clara demonstração da diligência de sua atuação ao ocupar a Presidência da empresa (peça 695, p.
29);
i) além de todas as ações acima elencadas, foram tomadas medidas na gestão da recorrente
para a paralisação de projetos que possuíam preços excessivos ou inviabilidade econômica, tais como
a Unidade de Fertilizantes III, o segundo Trem de Refino da RNEST e o empreendimento Comperj
(peças 695, p. 29; 712-713);
j) salutar ainda destacar a Ata de Reunião Extraordinária 5.165 da Diretoria Executiva (peça
714), ocorrida em 29/9/14, sob a Presidência da ora recorrente, que, ao tomar conhecimento dos fatos
oficiais apurados na Operação Lava-Jato, suspendeu os aditivos firmados pela Diretoria de
Abastecimento (peça 695, p. 30);
k) seguindo o mesmo direcionamento, em 30/12/2014, a Diretoria Executiva, por meio do DIP
Materiais 312/2014 (peça 715), determinou a constituição das Comissões para Análise de Aplicação
de Sanção (CAASE), para tomar providências em relação às pessoas jurídicas envolvidas na
Operação Lava-Jato, resultando na suspensão da possibilidade de contratação com 23 empresas
(peça 695, p. 30);
275
l) é de todo oportuno ressaltar que o referido DIP e a divulgação do Fato Relevante

demonstram a impossibilidade de qualquer inferência de que a ora recorrente teve participação nos
ilícitos perpetrados pelas empresas citadas, sendo consectário lógico que se a recorrente tivesse o
mínimo envolvimento com tais fatos, não teria a coragem de solicitar ao Presidente do Conselho
Administrativo da companhia a demissão dos envolvidos na Operação Lava-Jato, tão logo assumiu a
direção da empresa, ou seja, dois anos antes da apuração e divulgação dos fatos da Operação Lava-
Jato, bem como, muito menos de determinar a impossibilidade de contratação das empreiteiras mais
tradicionais do país por parte da Petrobras, sem qualquer retaliação nas inúmeras delações
premiadas dos envolvidos. Neste ponto, ressalta-se que nunca na história da Petrobras, essas
empreiteiras foram impedidas de oferecer serviços à companhia, nem mesmo por um só dia (peça 695,
p. 31-32);
m) especialmente, em relação à suposta falta de diligência em assuntos afetos ao Comperj, na
posição de Diretora de Gás e Energia, a ora recorrente não possuía competência, e tampouco
conhecimento fático, para suscitar dúvidas eminentemente técnicas uma vez que tais medidas cabiam
às áreas de Serviço e Abastecimento. Além disso, sua própria área de negócios tinha uma série de
projetos em andamento que dependiam de sua atenção e atuação direta (peça 695, p. 32);
n) ademais, é de se salientar, como confirmado pela própria companhia, que não há registros
nos relatórios das diversas Comissões Internas de Apuração (CIA’s), instauradas no âmbito da
Petrobras, de identificação de qualquer responsabilidade da ora recorrente em qualquer contrato/ato
objeto de investigações internas. Ressalta-se, ainda, que passados mais de sete anos desde a
deflagração da Operação Lava-Jato, a ora recorrente não fora sequer citada em qualquer delação ou
colaboração premiada, tampouco implicada em qualquer operação policial ligada as irregularidades
praticadas pelos ex-diretores (peça 695, p. 32);
o) a decisão de permanecer na Petrobras, no período caótico subsequente às descobertas e
divulgação dos fatos apurados pela Operação Lava-Jato, foi a mais louvável e diligente possível,
tendo em vista que a recorrente, antes das descobertas e divulgação dos fatos apurados, já tinha
pedido demissão, em dezembro de 2013, por discordar da política de preços de combustíveis imposta
pelo Presidente do Conselho de Administração à Companhia, e somente permaneceu no cargo por
retidão profissional e diligência sobre o assombro que então pairava sobre a Petrobras (peça 695, p.
33-35).
Análise
37.2. A recorrente colacionou uma variedade grande de documentos para comprovar a sua
atuação diligente frente à Petrobras, enquanto ocupou o cargo de Diretora-Presidente, ou mesmo
antes, quando ainda era Diretora de Gás e Energia. Em uma situação de avaliação da gestão da ora
recorrente, talvez interessasse aos propósitos do processo avaliar as boas práticas da sua gestão.
Para os presentes autos, entrementes, esse não é o caso.
37.3. O processo ora em análise trata de avaliar a conduta da recorrente, e de outros
responsáveis, no que concerne à aprovação da proposta de passagem do Projeto Trem 1 do Comperj
para a Fase IV, contida no DIP AB-PQ 02/2010, nos termos da Ata DE 4.797, pauta 104, de
26/2/2010, com diversas falhas.
37.4. Conforme já observado no tópico que tratou da caracterização do erro grosseiro na
conduta da recorrente, existiam, rememore-se, elementos à disposição dos responsáveis, conforme
Parecer Plafin (peça 217), que caracterizavam, de forma inequívoca, incontroversa, manifesta,
evidente e inescusável a falta de viabilidade econômica do Projeto Trem 1 do Comperj e que não
existiam elementos capazes caracterizar que, caso os demais projeto do Programa Comperj fossem
implantados, haveria reversão do VPL negativo do Projeto Trem 1 do Comperj.
37.5. Assim, embora a ora recorrente tenha apresentado diversos atos de gestão adotados
por ela quando ocupou o cargo de Diretora-Presidente ou de Diretora de Gás e Energia, o fato é que
quando se manifestou pela passagem do Projeto Trem 1 do Comperj para a Fase IV, por meio da Ata
DE 4.797, pauta 104, de 26/2/2010, agiu com grave inobservância do dever de cuidado, mormente em
276
razão dos diversos alertas incontroversos da falta de viabilidade econômica do projeto, conforme
Parecer Plafin (peça 217). Como o presente processo trata objetivamente desse ato de gestão da
responsável, os demais atos por ela adotados, ainda que tenham, de alguma forma, contribuído com a
Petrobras, não conseguem afastar ou mitigar a sua responsabilidade.
38. É impossível a responsabilização do recorrente, uma vez que as irregularidades eram
estranhas a sua área de atuação.
38.1. O recorrente (Celso Fernando Lucchesi) afirma que é impossível a sua
responsabilização, uma vez que as irregularidades eram estranhas a sua área de atuação, tendo em
vista os seguintes argumentos:
a) o atributo da multidisciplinariedade dos DIPs sugere um maior peso às opiniões de cada uma
das áreas de competência sobre temas a elas relacionados. Por este motivo, doutrina e jurisprudência
entendem ser inviável a responsabilização de administradores por atos estranhos à sua área de
competência. Esse é entendimento da CVM (peça 717, p. 9-10);
b) a razão é óbvia: deliberações sobre temas específicos, afetos a determinadas áreas de
competência, demandam conhecimento técnico particular que, naturalmente, não é compartilhado por
todos os demais gestores, que possuem outras competências (peça 717, p. 10);
c) não é outra a inteligência da doutrina: “Exceto nos casos em que o administrador é
contratado por ser perito, o administrador não é responsável por atos que exijam habilidade pericial
ou técnica. O dever de diligência refere-se à conduta de um homem ou profissional mediano e não à
perícia de profissional altamente especializado” (Renato Ventura Ribeiro, Dever de Diligência dos
Administradores de Sociedades. São Paulo: Quartier Latin, 2006, pp. 233-234 – peça 717, p. 10);
d) no presente caso, é evidente que não se poderia esperar que o Gerente de Estratégia
desconsiderasse em absoluto as opiniões do Gerente de Abastecimento (e da respectiva Diretoria),
área de competência relacionada ao projeto em discussão, como também os documentos e pareceres
técnicos emanados justamente da Gerência de Abastecimento (peça 717, p. 10);
e) o dever de diligência não significa que os órgãos internos da companhia tenham de
constantemente questionar e investigar as informações e premissas que lhe são prestadas, muito
menos de impor a sua revisão. Com efeito, a instância decisória em relação às supostas
irregularidades apontadas pelo TCU é a Diretoria Executiva, e não a área de Estratégia &
Desempenho Empresarial (peça 717, p. 10);
f) ao recorrente cabia, dentro de sua área de competência, assegurar que todos os documentos
técnicos e pareceres que deveriam instruir o processo decisório haviam sido devidamente
apresentados pelas áreas responsáveis, propondo o encaminhamento de acordo com tais premissas.
Nada mais do que isso, inclusive porque a área de Estratégia cuidava de fiscalizar o processo, mas
não o conteúdo dos atos previstos na Sistemática vigente (peça 717, p. 11);
g) o Acórdão, no entanto, não faz qualquer distinção entre os gerentes das diversas áreas da
Petrobras, responsabilizando o recorrente por sugerir a aprovação de questões relacionadas à
implantação de empreendimento conduzido por Diretoria e Gerência diversa da sua, com base em
pareceres técnicos que apontavam a atratividade do negócio. Ao imputar rigorosamente a mesma
ocorrência a todos os Gerentes Executivos envolvidos, independentemente das competências
institucionais de cada um, o Acórdão viola a natureza subjetiva do regime de responsabilidade que é
apurado no TCU, o que impõe a sua reforma neste ponto (peça 717, p. 11).
Análise
38.2. Conforme apresentado em análise pregressa, a responsabilização dos gestores de
recursos públicos requer o preenchimento de requisitos indispensáveis, quais sejam: (i) ação
antijurídica ou prática de ato irregular na gestão de recursos federais; (ii) elemento subjetivo dolo ou
culpa; e (iii) nexo de causalidade entre o ato e o resultado nocivo.
38.3. No caso particular do ora recorrente, ele contribuiu significativamente para que o
resultado danoso à Petrobras fosse alcançado ao elaborar e propor, por meio do DIP AB-PQ
02/2010, a aprovação pela Diretoria Executiva da Petrobras, da passagem para a fase IV do Projeto
277
Trem 1 do Comperj, com diversas falhas, ato que resultou em prejuízos à Companhia estimados em
US$ 12,5 bilhões.
38.4. O nexo de causalidade está claramente caracterizado, uma vez que o resultado não
teria sido atingido sem a proposta de aprovação, assinada pelo ora recorrente, consubstanciada no
DIP AB-PQ 02/2010. Ademais, a culpa e o erro grosseiro do agente já foram exaustivamente
debatidos, mas, frise-se, existiam elementos à disposição dos responsáveis, conforme Parecer Plafin
(peça 217), que caracterizavam, de forma inequívoca, incontroversa, manifesta, evidente e inescusável
a falta de viabilidade econômica do Projeto Trem 1 do Comperj e não existiam elementos capazes
caracterizar que, caso os demais projeto do Programa Comperj fossem implantados, haveria reversão
do VPL negativo do Projeto Trem 1 do Comperj.
38.5. Desse modo, estão presentes os requisitos para responsabilização do ora recorrente,
uma vez que: i. ele contribuiu significativamente para que o resultado danoso à Petrobras fosse
alcançado ao elaborar e propor, por meio do DIP AB-PQ 02/2010, a aprovação pela Diretoria
Executiva da Petrobras, da passagem para a fase IV do Projeto Trem 1 do Comperj, com diversas
falhas que resultaram em prejuízos à Companhia estimados em US$ 12,5 bilhões; ii. o nexo de
causalidade está claramente caracterizado, uma vez que o resultado não teria sido atingido sem a
proposta de aprovação, assinada pelo ora recorrente e consubstanciada no DIP AB-PQ 02/2010; iii. a
culpa e o erro grosseiro do agente já foram exaustivamente estabelecidos uma vez que existiam
elementos à disposição dos responsáveis, conforme Parecer Plafin (peça 217), que caracterizavam, de
forma inequívoca, incontroversa, manifesta, evidente e inescusável a falta de viabilidade econômica
do Projeto Trem 1 do Comperj e não existiam elementos capazes caracterizar que, caso os demais
Trem 1 do Comperj.
39. Inexiste fundamento para responsabilização do recorrente.
39.1. O recorrente (Luiz Alberto Gaspar Domingues) afirma que inexiste fundamento para
sua responsabilização, tendo em vista os seguintes argumentos:
a) o recorrente tomou posse como gerente Executivo da AB-PGI em 22/9/2009, tendo assinado o
questionado DIP AB-PQ 02/2010 em 15/1/2010, ou seja, pouco mais de três meses após. A esse
respeito é imprescindível esclarecer que se tratava de um DIP elaborado essencialmente pela AB-PQ
e que era o resultado de um extenso trabalho, realizado durante os últimos meses, por técnicos
experientes e envolvidos com o projeto. A razão de o DIP ter contado com a assinatura do recorrente
era a necessidade de se assegurar que aquela proposta não provocaria nenhuma interferência
indesejada em relação aos demais projetos em curso na área de Abastecimento (peça 757, p. 3);
b) a AB-PGI foi criada pelo Conselho de Administração da Petrobras em 21/9/2009 (peça 532)
— ou seja, um dia antes da designação do recorrente para o cargo — com a finalidade de assumir a
gestão dos projetos de refino greenfield em andamento na Diretoria de Abastecimento, o que, no caso
do Comperj, era até então de incumbência da Gerência Executiva de Abastecimento Petroquímica
(AB-PQ - peça 757, p. 4);
c) foi esse o papel desempenhado pelo recorrente quando anuiu com os termos do DIP e aceitou
assiná-lo mesmo tendo assumido há pouco tempo suas funções, o fez em razão de ter se sentido
confortável em afirmar que as propostas ali contidas não interfeririam indevidamente com os outros
projetos. Além disso, não pode identificar nenhuma falha ou erro evidente que devesse obstar a sua
apresentação à Diretoria (peça 757, p. 4);
d) antes de assumir a AB-PGI, no fim de 2009, o recorrente esteve lotado na área do refino do
Abastecimento (AB-RE), de modo que nunca tinha participado ou atuado em nenhuma das três
primeiras fases do Projeto Comperj, conduzidas pela AB-PQ. Entre setembro/2009 e janeiro/2010 o
recorrente esteve envolvido basicamente na análise preliminar dos projetos em andamento na
Diretoria e na concepção da estrutura complementar da nova Gerência Executiva. Como
demonstrado em sua defesa, embora a AB-PGI tenha sido formalmente criada no final de setembro de
2009, a migração das estruturas temporárias de empreendimentos, incluindo a do Comperj, só foi
278
aprovada em 12/2/2010, conforme se observa no DIP AB-CR 41/2010 e no DIP DABAST 20/2010
(peça 757, p. 4-5);
e) na data de assinatura do DIP AB-PQ 02/2010 (15/1/2010), o recorrente sequer contava com
uma equipe estruturada que pudesse lhe auxiliar na análise dos documentos produzidos para a
aprovação do Programa Comperj, de modo que não tinha como efetuar uma análise crítica mais
profunda sobre as análises já previamente realizadas pela gerência AB-PQ – que era a área que
detinha o necessário conhecimento técnico para a apresentação das propostas apresentadas (peça
757, p. 5);
f) vale destacar que o Acórdão 1.308/2021-TCU-Plenário, ao dar provimento aos embargos de
declaração opostos pelo recorrente, indica a possibilidade de que ele não seja responsabilizado pela
assinatura do DIP AB-PQ 02/2010 em virtude do pouco tempo no cargo. Conforme se observa no voto
proferido (peça 733), é feito um paralelo com o Acórdão 2.750/2020-TCU-Plenário, proferido no
processo que analisou a gestão na implantação da RNEST (TC 026.363/2015-1) – em que suas razões
de justificativa foram acolhidas justamente em razão do pouco tempo à frente do cargo –, afirmando-
se que “há campo oportuno para a revisão do acordão que aqui se discute” (item 13 - peça 757, p. 6);
g) com efeito, no âmbito do TC 026.363/2015-1, foi questionada sua participação no Plano de
Antecipação da Refinaria, consubstanciada na subscrição do DIP Engenharia 22/2010, emitido em
13/1/2010 (ou seja, dois dias antes da assinatura do DIP AB-PQ 02/2010 questionado no presente
processo). Naquela ocasião, o Ministro Benjamin Zymler entendeu pelo acolhimento de suas razões de
justificativa (e de outro gestor empossado na mesma época), “mormente quando se tem em conta que
os responsáveis assumiram seus cargos já no final de setembro de 2009, o primeiro, e no final de
outubro de 2009” (peça 757, p. 6);
h) seguindo-se a mesma linha do entendimento que lhe foi aplicado no âmbito do TC
026.363/2015-1, cujas circunstâncias são análogas ao presente processo (assunção do cargo no final
de setembro/2009 e assinatura do DIP em janeiro/2010) e em observância ao princípio da isonomia,
impõe-se o reconhecimento de que o pouco tempo no cargo configura um fator capaz de afastar a
responsabilidade do recorrente (peça 757, p. 6);
i) é incontroverso que o interregno de pouco mais de três meses é absolutamente insuficiente
para que qualquer gestor pudesse se inteirar quanto a todas as particularidades de um projeto da
magnitude e complexidade do Comperj e conseguir verificar, naquela vasta de documentação,
qualquer fragilidade que pudesse levar a Diretoria Executiva a tomar uma decisão desinformada, a
ponto de levá-lo a extrapolar suas funções e questionar aspectos que sequer diziam respeito ao seu
papel como subscritor do referido DIP (peça 757, p. 7);
j) a proposta de criação do Programa Comperj e de aprovação da implantação do seu projeto
estruturante Trem 1, apresentadas no DIP AB-PQ 02/2010 era oriunda da área de Petroquímica
(tratava-se de um DIP AB-PQ, e não AB-PGI) — área bastante específica dentro da estrutura da
Diretoria de Abastecimento, que detinha o necessário conhecimento técnico para a apresentação
daquelas recomendações —, com respaldo nas informações contidas nos pareceres corporativos
emitidos pelas demais áreas competentes, conforme previsto na Sistemática (peça 757, p. 7);
k) não seria razoável esperar que o recorrente, recém nomeado para a AB-PGI e às vésperas do
encaminhamento da matéria à apreciação da Diretoria Executiva, pretendesse reanalisar todos os
parâmetros técnicos considerados pelo AB-PQ, muito menos questionar os estudos realizados pelas
áreas competentes, especialmente o da ESTRATÉGIA, que é justamente a área da companhia
responsável pela gestão de todo o portfólio de investimento da Petrobras, pela seleção, priorização e
consolidação da carteira de projetos de investimento da companhia, pela emissão dos pareceres de
aderência estratégica e pela análise do atendimento à Sistemática (peça 757, p. 7-8);
l) assinar um DIP em conjunto com o Gerente Executivo de Petroquímica não poderia significar
que o recorrente tivesse que validar todas as premissas consideradas por aquela área. Essa
circunstância fica claramente exposta no próprio texto do DIP AB-PQ 02/2010, cujo item 33 dispõe
que “os signatários, em suas respectivas áreas de atuação, estão de inteiro acordo com os
279
procedimentos adotados sobre o assunto e com as providências que ora estamos propondo a V.Sa., as
quais, a nosso ver, atendem inteiramente aos interesses da PETROBRAS” (peça 168 - peça 757, p. 9);
m) não merece prosperar, de forma alguma, o entendimento de que a aprovação do DIP AB-PQ
02/2010 se trataria de “um ato composto” em que “as proposições não se constituíam apenas como
uma atividade de apoio de natureza meramente opinativa e sim o início de um processo meticuloso
com produção de informações e posicionamento objetivo”, conforme consignado no voto do acórdão
recorrido (peça 664 - peça 757, p. 10);
n) conforme estabelecido na Sistemática Corporativa vigente à época (peça 174) – normativo
interno que regia todo o processo decisório dos projetos de investimento da companhia – a aprovação
da passagem para a Fase IV era de competência exclusiva da Diretoria Executiva. Decisões
estratégicas desse tipo e que envolviam um montante expressivo de recursos, competiam
exclusivamente aos membros da DE, cujas remunerações, inclusive, são bastante mais elevadas do
que aquelas dos gerentes da empresa, justamente em razão da responsabilidade das decisões
empresariais que estão a seu encargo (peça 757, p. 10);
o) o papel desempenhado pelos signatários do DIP AB-PQ 02/2010 era tão somente o de
instruir o chamado “Pacote de Suporte à Decisão” (PSD), que deveria conter todas as informações e
elementos necessários para que a Diretoria Executiva estivesse bem informada na tomada da decisão
empresarial. Não se pode olvidar, no entanto, que o poder decisório e, portanto, a responsabilidade
pela decisão tomada é da Diretoria colegiada. Os gerentes executivos devem responder apenas no
limite da responsabilidade que a sua função lhes impunha, ou seja, apenas pela qualidade das
informações disponibilizadas (peça 757, p. 10-11);
p) vale destacar que a CVM expressamente reconhece a robustez do documento e a inexistência
de qualquer irregularidade no que se refere à proposta apresentada no documento, a ponto de isentar
de responsabilidade os Diretores que não tiveram seus nomes envolvidos na Operação Lava-Jato
(peça 757, p. 12);
q) como constatado pela CVM e pelo próprio acórdão recorrido, o DIP AB-PQ 02/2010
apresentava todas as informações necessárias para que a Diretoria Executiva pudesse tomar uma
decisão esclarecida. Ou seja, o papel que competia aos signatários do DIP – apresentar à Diretoria
Executiva um PSD de qualidade, devidamente instruído com a indicação de todas as informações e
alertas necessários – foi corretamente desempenhado, não havendo que se falar em responsabilização
de seus subscritores (peça 757, p. 14);
r) foram devidamente anexados ao DIP AB-PQ 02/2010 todos os pareceres corporativos
necessários. Assim, além do PSD, a matéria estava instruída com as análises das áreas de Estratégia,
PLAFIN e SMS, conforme se observa nos anexos do DIP (peça 34), permitindo à Diretoria Executiva
uma visão integrada da matéria submetida (peça 757, p. 14);
s) não há dúvida de que as normas internas da Petrobras foram seguidas à risca pelos
signatários do DIP AB-PQ 02/2010, que resultaram na produção de um material de suporte à decisão
de excelência. Vale novamente destacar que o DIP contava também com a assinatura do Sr. Celso
Fernando Lucchesi, Diretor-Gerente, à época, da Área de Estratégia e Desempenho Empresarial, que
era o departamento da companhia responsável, dentre outras incumbências, pela análise do
atendimento à Sistemática e pela coordenação do processo de aprovação do projeto junto à Diretoria
Executiva (peça 757, p. 14-15);
t) deve-se considerar, portanto, que, no presente caso, o papel a ser desempenhado pela área
técnica era a submissão da matéria à Diretoria com as informações completas para a tomada da
decisão, o que foi devidamente atendido, com a indicação de todas as circunstâncias necessárias para
que os efetivos decisores tomassem a decisão que entendessem mais adequada. O fato de terem
decidido contrariamente ao que esse Tribunal entende hoje como adequado não pode ser imputado
aos gerentes signatários dos DIPs (peça 757, p. 15);
u) reitere-se que, embora o DIP apresente ao final uma proposta, seus subscritores não podem
ser responsabilizados pelas opiniões apresentadas, que tem natureza de mera sugestão. A decisão é de
280
responsabilidade do colegiado de Diretores. A responsabilidade dos Gerentes Executivos se dá quanto

à qualidade do material preparado para subsidiar a decisão. Nesse aspecto, conforme apontado no
próprio acórdão recorrido, todos os elementos que, segundo esse Tribunal, poderiam sinalizar o
equívoco da decisão que efetivamente foi tomada, estavam devidamente apontados no material
produzido (peça 757, p. 15);
v) comparando com as atividades desta Corte, o papel da Gerência Executiva na submissão do
PSD é o mesmo desempenhado pelas Secretarias desse Tribunal. Com efeito, compete às unidades
técnicas do TCU conduzir as fiscalizações, fazer estudos, realizar as análises técnicas, de modo a
submeter aos Ministros do Tribunal um material de qualidade, para auxiliá-los na apreciação da
matéria. O poder de julgar, no entanto, cabe exclusivamente aos Ministros da Corte, únicos
responsáveis pela qualidade dos julgados exarados. Embora as instruções técnicas do Tribunal
apresentem uma proposta de encaminhamento, os Ministros não estão vinculados a ela, podendo
decidir de forma diferente da proposta. Assim, tal qual o papel das unidades técnicas deste TCU, o
papel dos subscritores do DIP não é o de decidir, mas sim o de reunir as melhores informações e
preparar as análises mais completas, de modo a auxiliar no processo decisório (peça 757, p. 15-16);
w) é claro que, se a área técnica prepara informação deficiente, omite dados importantes, que
poderiam servir de alerta, distorce a realidade e induz à tomada de uma decisão equivocada por
desinformação, será possível pretender responsabilizá-los pelo cumprimento deficiente, ou até mesmo
mal-intencionado, de suas funções. À toda evidência, no entanto, não foi isso o que ocorreu. Não há
nos autos nenhum elemento sequer que indique qualquer suspeita de má-qualidade na elaboração do
PSD. Ao contrário, afirma-se que a responsabilidade dos Diretores se extrai exatamente do fato de
que os elementos que poderiam levar à conclusão de que era equivocada a decisão que tomaram
estavam claramente expostos. Segundo o acórdão, todas as red flags estavam claramente sinalizadas
na matéria submetida (peça 757, p. 16);
x) conforme se observa no relatório e voto do acórdão proferido, a conduta dos gestores
arrolados foi analisada sob a ótica da Lei 6.404/1976 (Lei das S/A), que traz a disciplina legal das
sociedades por ações, como é o caso da Petrobras. Na qualidade de Gerente Executivo, o recorrente
jamais poderia ser responsabilizado pela violação dos deveres impostos na Lei das S.A., já que as
obrigações estabelecidas em tal diploma legal cabem exclusivamente aos administradores da
companhia, ou seja, aos indivíduos que compõem os órgãos de administração: Conselho de
Administração e Diretoria, conforme estabelecido no art. 138 (peça 757, p. 17);
y) o próprio voto condutor do acórdão ora recorrido faz a ressalva de que, da leitura do
referido art. 138, “há como extrair entendimento literal de que a norma somente seria aplicável a
diretores e conselheiros da administração” e que, consequentemente, “haveria uma interpretação de
que os gerentes executivos não poderiam ser sancionados por descumprimento a essa norma” (item
84 da peça 664 - peça 757, p. 17);
z) tanto não é cabível a aplicação da Lei das S/A aos Gerentes Executivos da Petrobras que, no
processo administrativo sancionar instaurado na CVM para apurar possível inobservância de deveres
fiduciários na construção do Comperj (Processo Administrativo Sancionador CVM 6/2016), não
foram incluídos os Gerentes Executivos signatários dos DIPs aprovados pelos efetivos
administradores da Petrobras (peça 757, p. 18);
aa) a alçada decisória dos gerentes executivos é restritíssima. Conforme se verá detalhadamente
a seguir, no que diz respeito ao processo decisório dos negócios da Petrobras, a responsabilidade dos
Gerentes Executivos está limitada, na enorme maioria das vezes, a instruir os efetivos decisores com
informação da maior qualidade possível. Compete-lhes reunir as informações necessárias para que os
Administradores tomem as decisões empresariais bem-informados. Em nenhum momento é conferido
aos Gerentes Executivos alguma ingerência empresarial sobre os negócios da empresa para que
pudesse recair sobre eles as exigências impostas aos administradores de sociedades anônimas (peça
757, p. 18-19);
281
ab) a própria unidade técnica, ao longo da exposição acerca da aplicabilidade da Lei

6.404/1976 no Relatório de Fiscalização (peça 232), deixa patente que a responsabilização pela
violação dos deveres dos administradores recai exclusivamente sobre os membros dos órgãos de
administração: conselheiros e diretores. A SeinfraPetróleo destaca que os órgãos de administração de
uma sociedade anônima são a Diretoria e o Conselho e menciona que os deveres e responsabilidades
dos administradores previstos na lei referem-se aos “agentes que compõem a Diretoria Executiva e o
Conselho de Administração (peça 757, p. 18-19);
ac) não se pode pretender responsabilizar alguém pela violação de um dever ao qual não estava
sujeito pela lei. Como bem ressalta Sergio Cavalieri filho, “sempre que quisermos saber quem é o
responsável teremos que identificar aquele a quem a lei imputou a obrigação, porque ninguém poderá
ser responsabilizado por nada sem ter violado dever jurídico preexistente”. Como o recorrente, na
qualidade de Gerente Executivo, não estava sujeito aos deveres estabelecidos na Lei das S.A., já que
impostos especificamente a conselheiros e diretores, não se pode pretender responsabilizá-lo no
presente processo, já que é esta lei “o critério norteador para o modelo de análise da legalidade
empreendida neste trabalho”, conforme consta do Relatório de Fiscalização (peça 84, p. 16 - peça
757, p. 20).
Análise
39.2. Conforme apresentado em análise pregressa, a responsabilização dos gestores de
recursos públicos requer o preenchimento de requisitos indispensáveis, quais sejam: (i) ação
antijurídica ou prática de ato irregular na gestão de recursos federais; (ii) elemento subjetivo dolo ou
culpa; e (iii) nexo de causalidade entre o ato e o resultado nocivo.
39.3. No presente caso, o ora recorrente contribuiu significativamente para que o resultado
danoso à Petrobras fosse alcançado ao elaborar e propor, por meio do DIP AB-PQ 02/2010, a
aprovação pela Diretoria Executiva da Petrobras, da passagem para a fase IV do Projeto Trem 1 do
Comperj, com diversas falhas, ato que resultou em prejuízos à companhia estimados em US$ 12,5
bilhões.
39.5. No caso particular do ora recorrente, necessário consignar que o Tribunal reduziu,
significativamente, o valor da multa a ele aplicada (de originais R$ 54.000,00 para R$ 6.725,00), por
meio do Acórdão 1.308/2021 – Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo (peça 732), por
entender que o pouco tempo do gestor na Gerência Executiva do Abastecimento-Programas de
Investimento (AB-PGI) quando assinou o DIP – assumiu em 22/9/2009 e assinou em 15/1/2010 –
deveria ser considerado para efeito de dosimetria da sanção.
39.6. O voto que fundamentou o sobredito acórdão pontuou, entretanto, que não seria
possível aplicar a penalidade mínima ao gestor, a despeito de ele ter ingressado no cargo pouco
menos de quatro meses da data em que se posicionou favorável à aprovação do FEL 3 do Comperj,
dado que ele é engenheiro, funcionário de carreira da Petrobras desde 1975, já tendo atuado em
diversas funções na área de refino, tanto técnicas quanto gerenciais, ocupando inclusive cargos de
gerência-geral e executiva. Essas circunstâncias, aliadas aos montantes envolvidos no projeto
Comperj e a atuação do gestor na área de abastecimento, divisão que detém o conhecimento sobre o
negócio, levaram, então, o Ministro a ponderar que o percentual mínimo do inciso II do artigo 58 não
deveria ser aplicado.
282
39.7. Quanto à percepção do recorrente de que os encaminhamentos do TC 026.363/2015-1

deveriam ser adotados nos presentes autos, observa-se que no voto condutor do Acórdão 1.308/2021 –
Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo (peça 732), foram apresentadas as distinções entre os
dois processos que não permitiriam a simples aplicação análoga dos entendimentos:
17. Em busca do princípio da verdade material, esclareço que as condutas são diferentes, já que
no Comperj ele foi chamado em audiência por ter aprovado o FEL, enquanto na Rnest sua conduta
guarda relação com a licitação e contratação de obras no âmbito do Plano de Antecipação da
Refinaria – PAR.
18. Ademais, o voto do Ministro Benjamim Zymler deixa claro que, entre as obras desse plano, o
Sr. Luiz Alberto Gaspar Domingues somente teria participado dos procedimentos de contratação de
uma delas, quando a fase III da Rnest já havia sido aprovada:
[...]
19. Nessa esteira, o embargante sofreu aplicação de penalidade quanto à aprovação da Fase 3
na gestão das obras do Comperj, emitindo parecer pelo prosseguimento do empreendimento mesmo
diante dos indicadores de consumação de Valor Presente Líquido Negativo (VPL) para o Trem 1 do
empreendimento, em atuação na gerência vinculada à área de abastecimento da companhia, estrutura
diretamente associada ao empreendimento.
39.8. Conforme bem pontuou o recorrente, o DIP AB-PQ 02/2010 continha um conjunto de
análises que permitia à Diretoria Executiva uma visão integrada da matéria submetida. Do mesmo
modo, esse conjunto de análises deveria permitir aos signatários do DIP AB-PQ 02/2010 concluir
pela inviabilidade econômica do projeto. Não se tratava de rever e validar todos os atos das demais
áreas da Petrobras, mas, tão somente, ler os pareceres e seguir aquilo que, de forma clara e
inequívoca, expressavam.
39.9. Conforme já apresentado anteriormente, não é possível observar no DIP AB-PQ
02/2010 o encaminhamento adequado à Diretoria Executiva, a par dos elementos que possuía. Isso
porque, diante do VPL significativamente negativo do Projeto Trem 1 e de todos os alertas inseridos
no Parecer Plafin (peça 217), o DIP AB-PQ 02/2010 apenas apresentou uma tabela (peça 168, p. 5)
com um conjunto de projetos que comporiam o Programa Comperj, então proposto, em que os EVTEs
interdependência.
39.10. Tratava-se, rememore-se, de uma fórmula prodigiosa, capaz de transformar qualquer
projeto prejudicial à empresa e extremamente danoso em termos de resultado em algo rentável: Pega-
se o projeto desastroso (no caso o Projeto Trem 1), produz-se uma tabela em Excel em que se junta
outros projetos em fase inicial, com indicação preliminar de VPLs positivos e, simplesmente, tem-se a
propor adiar a tomada de decisão (ou mesmo cancelar ou reciclar o projeto) até que existissem
elementos de convencimento que permitissem concluir de forma minimamente segura que os demais
projetos, ainda iniciais, eram viáveis economicamente para empresa, a ponto de compensar o
significativo VPL negativo do Projeto Trem 1.
39.12. No que concerne a alegada inaplicabilidade do Lei das S/A, veja-se que o Ministro
relator no voto condutor do acórdão recorrido já enfrentou a questão de forma adequada. Segundo
ele, a leitura do artigo 138 da referida lei permitiria extrair o entendimento literal de que a norma
somente seria aplicável a diretores e conselheiros da administração e, por via de consequência, os
gerentes executivos não poderiam ser sancionados por descumprimento a essa norma no âmbito
283
privado. Ocorre que, segundo o Ministro, o cumprimento dos deveres fiduciários como condicionantes
das práticas dos atos de gestão, descritos no artigo 58 da Lei 8.443/1992, faz nascer a exigência de
que os agentes públicos ajam com diligência e lealdade, na busca do interesse público, sendo vedada
a omissão, negligência ou dolo na gestão de recursos federais sob suas responsabilidades.
39.13. Desse modo, a construção da responsabilização e sanção dos gerentes executivos
decorreu da aplicação primordial da Lei 8.443/1992 que estabelece em seu art. 58 que o Tribunal
poderá aplicar multa aos responsáveis, entre outros motivos, por ato de gestão ilegítimo ou
antieconômico de que resulte injustificado dano ao Erário, o que é o caso do ora recorrente.
falhas, ato que resultou em prejuízos à Companhia estimados em US$ 12,5 bilhões; ii. o nexo de
Trem 1 do Comperj. Ademais, o Tribunal reduziu, significativamente, o valor da multa aplicada ao
recorrente (de originais R$ 54.000,00 para R$ 6.725,00), por meio do Acórdão 1.308/2021 –
Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo (peça 732), por entender que o pouco tempo do
gestor na Gerência Executiva do Abastecimento-Programas de Investimento (AB-PGI) quando
assinou o DIP – assumiu em 22/9/2009 e assinou em 15/1/2010 – deveria ser considerado para efeito
de dosimetria da sanção.
40. Inexistem as irregularidades atribuídas ao DIP AB- PQ 02/2010.
40.1. O recorrente afirma que inexistiu as irregularidades atribuídas ao DIP AB- PQ
02/2010., tendo em vista os seguintes argumentos:
a) o Programa aprovado por meio do DIP AB-PQ 02/2010 dizia respeito a um polo
petroquímico que foi reformulado pelo AB-PQ, responsável pela condução do assunto. Insta
assinalar, contudo, que a modificação do conceito original (de Projeto) para um Programa não teve
como elemento condutor a viabilização de um projeto que se apresentava inviável do ponto de vista
econômico. Em que pese o fato de que ao longo de 2009 as análises preliminares já indicassem
resultados negativos para o Projeto, a Petrobras não poderia simplesmente abandonar o
empreendimento, que tinha como propósito permitir que a empresa atendesse à crescente demanda do
mercado nacional e evitar o comprometimento do abastecimento do país, na hipótese de vir a
depender de importação. Afinal, essa era uma situação que passava pela definição das políticas
estratégicas do governo brasileiro, a respeito da qual não poderia a Petrobras simplesmente optar
por não atender ou postergá-la até que surgisse uma nova oportunidade de negócio (peça 757, p. 33);
b) era preciso reavaliar o projeto e as possibilidades de seu aproveitamento, considerando que
já havia um local definido para o empreendimento, expectativa de crescimento econômico na região e
o substancial avanço das obras de terraplanagem. Tratava-se, sobretudo, de uma questão de
soberania nacional que precisava ser equacionada, diante da euforia vivenciada no país, do ponto de
vista econômico e político (peça 757, p. 33-34);
c) os prazos adicionais e os novos custos incorporados durante a evolução do projeto não eram
devidos a alguma dificuldade excepcional na sua implantação, mas sim nos consequentes ajustes na
sua concepção em virtude de alterações imprevisíveis em variáveis de mercado importantes, seja de
petroquímicos, seja de derivados combustíveis, seja do mercado supridor de bens e serviços. Ressalta-
284
se, quanto a esse ponto, que a demanda por tais alterações jamais partia do recorrente, que também
não era responsável por aprová-las (peça 757, p. 34);
d) no que diz respeito à atribuição da AB-PGI, não havia nenhuma dificuldade explicitada para
a implantação do projeto refinaria Trem 1 do Comperj que fosse diferente de todas as que já vinham
sendo enfrentadas pelos que tentavam empreender em infraestrutura no país naquela ocasião
(mercado aquecido, carência de mão de obra etc.). Assim, diante da possibilidade de aproveitamento
da estrutura inicialmente concebida, não havia nada que justificasse eventual hibernação ou
paralisação do Trem 1 (peça 757, p. 34);
e) conforme mencionado no relatório do acórdão (item 202 a peça 665), a irregularidade
consistente no fato de que “os Projetos Básico e FEED das unidades off-sites e infraestrutura estavam
sendo revisados para a nova configuração do Comperj”. Isso, no entanto, não quer dizer que os
projetos básicos não existiam. Muito ao contrário. Só se pode rever aquilo que já existe. A deficiência
identificada, portanto, não é a falta de elaboração de um projeto básico, mas sim a sua alteração em
momento posterior. Ocorre que os projetos básicos e FEEDs das unidades off-Sites necessariamente
tiveram que ser readequados, justamente em razão da nova configuração do Comperj (peça 757, p.
35);
f) conforme se observa nas notas 1 e 2 da tabela inserida na página 11 da peça 215, as
unidades/sistemas, que estavam em licitação (unidades de refino e auxiliares) na data da aprovação
do DIP AB-PQ 02/2010, já tinham seu projeto básico e seu FEED concluídos. As demais, embora
estivessem em processo de revisão de seus projetos básicos após a aprovação do Programa Comperj,
diziam respeito a instalações (utilidades, off-site e infraestrutura) que demandavam menores prazos
de implantação, razão pela qual ainda estavam distantes da deflagração de seu processo licitatório,
de modo que não merece prosperar a alegação de que a incompletude do projeto básico dessas
instalações “agregava ainda mais riscos à decisão” (peça 757, p. 35);
g) imputa-se ainda que as principais diretrizes para o gerenciamento de riscos em projetos de
investimento na Petrobras constam do padrão PG-2AT-00336-0 (peça 54), o qual, supostamente, não
teria sido observado pelos gestores que assinaram o DIP AB-PQ 02/2010. Ocorre que o referido
normativo (aprovado em 16/10/2013) ainda não existia quando houve a aprovação do DIP AB-PQ
02/2010. Entretanto, como a Sistemática já dispunha sobre a necessidade de elaboração de um Plano
de Gerenciamento de Riscos Técnicos, além do resumo inserido na página 11 do PSD da Fase III,
foram elaborados os Anexos X e XI pela equipe do AB-PQ, o que permitiu ao recorrente concluir que
haviam sido realizados as análises e os planos de risco técnico (peça 757, p. 37);
h) no que tange à alegação de que “a peça 216 acostada aos autos indicava 59 riscos
classificados como alta severidade”, é preciso asseverar que tal análise não pode se dar de forma
apriorística. Faz-se necessário identificar, dentre os riscos apontados, aqueles que efetivamente
tinham potencial de impactar na implantação do Trem 1 e, em seguida, devem ser separados aqueles
que já contavam com um plano de gerenciamento para monitoramento e mitigação dos riscos (peça
757, p. 37);
i) diante da constatação de que a equipe que passou a funcionar sob a coordenação do
recorrente, na nova estrutura da AB-PGI, já vinha realizando o acompanhamento dos riscos
associados ao Projeto, não havia motivo para que não concordasse com a assinatura do DIP AB-PQ
02/2010. Em que pese o fato de o PSD da Fase III ter apresentado a síntese dos riscos identificados,
havia um constante monitoramento dessa questão pelas áreas competentes, o que ensejou a
elaboração dos Anexos X e XI do PSD (peças 542 e 543) e da Lista de Riscos (peça 61), de modo que
não há que se falar que “não foram adequadamente considerados na aprovação da passagem para a
Fase IV” (peça 757, p. 38);
j) subsiste ainda o questionamento quando a suposta ausência de análise de sensibilidade à data
de partida. De acordo com o relatório, “nenhuma análise relacionada à probabilidade do VPL foi
apresentada, nem análises de sensibilidades relativas à partida do empreendimento”, o que era
essencial, uma vez que “o retorno do Programa Comperj dependia diretamente da implantação do
285
Trem. A análise em comento diz respeito à sensibilidade econômico-financeira que visa calcular
probabilidades de VPL para cada cenário e que devem ser elaboradas juntamente com o EVTE.
Segundo a sistemática vigente à época (peça 174), no caso específico de refinarias, o seu item 5.3
previa o seguinte quanto à análise de risco econômico-financeira de projetos de investimento: No caso
particular dos projetos que utilizam o Sistema de Planejamento de Investimentos (Planinv) como
auxiliar na sua avaliação econômica deverá ser utilizada a modelagem consolidada conforme
Relatório Final do GT Planinv-Risco, também disponibilizado no site da PLAFIN (peça 757, p. 38-
39);
k) embora a elaboração da Análise de Risco Econômico-Financeiro fosse uma orientação geral
na passagem para a fase III, havia naquele momento uma excepcionalidade para os projetos
avaliados pelo Sistema de Planejamento de Investimentos (PLANINV), que era o caso do projeto
refinaria Trem 1 do Comperj. Tal excepcionalidade consistia na utilização da “modelagem
consolidada” definida no Relatório Final do Grupo de Trabalho Planinv-Risco, de 25/4/2008 (peça
757, p. 39);
l) analisando-se o referido documento, é possível observar que a “modelagem consolidada”
somente estaria disponível após o atendimento às recomendações numeradas de 1 a 5 no item 9
(Conclusões e Recomendações) do citado Relatório e após a atualização, pela área da ESTRATÉGIA,
do Manual de Avaliação Empresarial de Projetos de Investimento (peça 757, p. 39-40);
m) ao se analisar o Manual de Avaliação Empresarial de Projetos de Investimento (peça 173),
datado de 2013, constata-se que a revisão proposta pelo Grupo de Trabalho ainda não havia sido
realizada (v. p. 124 do Manual – peça 173), bem como não há nenhuma evidência quanto à emissão
do Relatório dando cumprimento à recomendação 4 do item 9 do Relatório do Grupo de Trabalho
(peça 757, p. 41);
n) neste panorama, é possível concluir que na aprovação da Fase III do Projeto do Trem 1 do
Comperj, por meio do DIP AB-PQ 02/2010, a metodologia para Análise de Risco Econômico-
Financeiro, através do Planinv, ainda não estava consolidada e, dessa forma, de acordo com a
Sistemática então vigente, não era exigível que integrasse o respectivo PSD. Assim, fica evidenciado
que a análise empreendida pelo AB-CR, responsável pelas análises econômico-financeiras de projetos
de refinarias, seguiu estritamente os procedimentos que se encontravam em vigor à época (peça 757,
p. 41);
o) questiona-se, ainda, a adoção da premissa de perpetuidade do projeto. O conceito de
perpetuidade é utilizado em avaliação de empresas/ativos e projetos de investimento. Por trás do
conceito de sua utilização, está implícito acreditar que uma empresa/ativo, ou um projeto de grande
porte, possui em seu portfólio de investimentos um conjunto de projetos a fim de manter e ampliar seu
negócio. Ou seja, à medida que os projetos implantados vão chegando ao seu fim, novos projetos são
implantados. Assim, o negócio se sustentaria de forma indefinida (peça 757, p. 42);
p) no âmbito da Petrobras, não havia nada em seus normativos internos que impedisse a
utilização da metodologia, ao contrário do que fora afirmado pelo PLAFIN – área que sequer tinha
como função realizar esse tipo de análise. De acordo com Manual de Análise Empresarial de Projetos
de Investimento do Sistema Petrobras – Edição 2006, “a vida econômica dependerá de cada projeto.
Pode ser menor que a vida útil (projetos pequenos) ou até maior (nesse caso deveriam ser previstos
custos de reposição de equipamentos ou algo similar). Na Companhia, a vida útil e a econômica do
projeto são premissas básicas e as suas definições são de competência da Área de Negócio
responsável pelo projeto em conjunto com a Estratégia e Desempenho Empresarial” (peça 757, p.
42);
q) inclusive em sua edição de 2013, o Manual de Análise Empresarial de Projetos de
Investimento do Sistema Petrobras (peça 173) registrou expressamente que “apesar de
potencialmente variável a cada projeto, o conceito de vida econômica pressupõe que, após o seu
limite, novos investimentos (novo projeto) deverão ser feitos para que haja uma continuidade
operacional, tecnológica e econômica do negócio. Como um projeto, conceitualmente, tem vida finita,
286
a sua vida econômica deve, também, ser finita. Já para a avaliação de uma empresa, ou um projeto de
alto porte semelhante, o conceito de vida infinita, perpetuidade, também pode ser aplicado. A
perpetuidade parte de uma visão de portifólio que, quando acabam os seus projetos, outros começam”
(peça 757, p. 42).
Análise
40.2. Inicialmente, convém destacar, que restam exaustivamente caracterizadas nos presentes
autos as irregularidades relacionadas à elaboração e aprovação do DIP AB- PQ 02/2010. Conforme
visto, ainda, existiam elementos à disposição dos responsáveis, conforme Parecer Plafin (peça 217),
que demonstravam, de forma inequívoca, incontroversa, manifesta, evidente e inescusável a falta de
viabilidade econômica do Projeto Trem 1 do Comperj, situação que caracterizou a existência de erro
grosseiro na conduta do responsável, nos termos da análise do item 33 supra.
40.3. Outro ponto importante a frisar é que a caracterização do erro grosseiro buscou
demonstrar, nos termos do art. 28 da LINDB, os elementos de convicção que permitiam identificar
com segurança que os gestores agiram com grave inobservância do dever de cuidado. Isso não
significa dizer, contudo, que inexistiam outros indicativos da falta de economicidade e viabilidade
econômica do Projeto Trem 1.
40.4. O recorrente tenta refutar, neste ponto, essas outras questões relacionadas às
irregularidades apontadas no relatório que deu origem ao acórdão atacado. Caracterizados a
conduta irregular, o nexo de causalidade e o erro grosseiro por parte dos responsáveis, entretanto, a
continuidade dessa discussão acaba por se constituir em mera retórica que de nada contribuirá para
alteração do mérito. A despeito disso, em homenagem aos princípios do contraditório e da ampla
defesa, segue-se à análise dos argumentos apresentados.
40.5. No que concerne aos projetos básicos e Feed das unidades off-sites e infraestrutura, o
relatório da decisão vergastada (peça 665, p. 27) é contundente em afirmar que a Sistemática vigente
à época demandava que o projeto básico, tanto on-site quanto off-site, estivesse concluído para que se
avançasse à próxima fase do empreendimento:
Ao final da Fase III, para os projetos com investimentos a partir de US$ 25 milhões, os
seguintes requisitos mínimos devem estar concluídos e aprovados para que se iniciem os trabalhos da
Fase IV – Execução.
5. Projeto Básico (on-site e off-site) concluído, contendo:
40.6. Desse modo, não foi apresentado que inexistiam projetos básicos, mas que eles
deveriam estar concluídos e aprovados, conforme a sistemática.
40.7. Quanto à questão do gerenciamento de riscos, o relatório condutor do acordão
recorrido, de igual modo, debruçou-se adequadamente sobre as alegações do recorrente. Segundo o
relatório, ainda que o normativo tenha sido elaborado posteriormente, as entregas estabelecidas pela
Sistemática como requisitos para aprovação da Fase III se aproximavam daquelas contidas no padrão
PG-2AT-00336-0 (peça 54): 8. Plano de Gerenciamento de Riscos Técnicos contendo: Identificação,
Análise Qualitativa e Quantitativa dos Riscos, Plano de Resposta ao Risco e Reserva de Contingência
conforme padrões específicos desenvolvidos pelas Áreas de Negócio / Serviços; (peça 174, p. 250).
40.8. O relatório então pontua que não foi apontada a inexistência de qualquer análise de
risco, mas que esta foi negligenciada no momento da aprovação, dada a superficialidade com que os
riscos foram apresentados no PSD de FEL 3. Existia documento indicando a existência de elevados
riscos do Projeto, o qual, como demonstrou o relatório de fiscalização, não parece ter sido
considerado na aprovação.
40.9. A peça 216 acostada aos autos indicava 59 riscos classificados como de alta
severidade, dos quais os mais impactantes foram citados no relatório de fiscalização (peça 232, p. 80-
81). Portanto, existiam elevados riscos a serem considerados no momento de aprovação do Projeto
Trem 1 do Comperj. No entanto, o PSD de FEL 3 se limitou a destacar apenas oito, deixando a Lista
de Risco como anexo do anexo X. A Lista apresentava, apenas, uma análise qualitativa dos riscos.
287
Não se identificou uma análise quantitativa no PSD de FEL 3, semelhante àquela produzida no PSD
de FEL 2.
40.10. Desse modo, a constatação do relatório foi no sentido de que houve uma análise de
riscos e seu acompanhamento. No entanto, não foram adequadamente considerados na aprovação da
passagem para a Fase IV, mormente em razão da incompletude do PSD que subsidiou a decisão, o
qual se limitou a indicar oito riscos frente aos mais de cem identificados na peça 216.
40.11. No que concerne à análise de sensibilidade, embora o assunto já tenha sido igualmente
tratado no relatório condutor da decisão recorrida, necessário observar que, de forma diversa do que
apresenta o recorrente, a Sistemática da Petrobrás (peça 174, p. 24-26) demandava, entre muitos
outros, os seguintes requisitos mínimos, concluídos e aprovados, para que se iniciasse os trabalhos da
Fase IV – Execução:
[...]
12. Resultados Econômicos:
[...]
Análises de sensibilidades e análises complementares das alternativas do projeto;
40.12. No caso dos projetos avaliados pelo Sistema de Planejamento de Investimentos
(PLANINV), que era o caso do projeto refinaria Trem 1 do Comperj, a sistemática ainda previa, como
auxiliar na sua avaliação econômica, a obrigatoriedade de utilização da modelagem consolidada
conforme Relatório Final do GT Planinv-Risco, também disponibilizado no site da PLAFIN. Quando
fosse necessário o apoio da PLAFIN/GR deveria ser solicitado.
40.13. Em momento algum a Sistemática da Petrobras teria dispensado a realização das
análises de sensibilidade que seria, inclusive, requisito mínimo à passagem da fase III para a fase IV.
O que existia era a necessidade, de forma complementar, de uma modelagem consolidada. Tratava-se
de algo a ser acrescido às exigências, não a ser utilizado como justificativa para não apresentar
obrigações mínimas necessárias à aprovação.
40.14. No que concerne à perpetuidade, a sua exclusão reduzia o VPL do Projeto Trem 1 do
Comperj. As análises de sensibilidades levadas à cabo pelo Plafin deixavam evidente a influência da
perpetuidade na viabilidade da refinaria e recomendavam, expressamente, a sua desconsideração
(peça 217, p. 11-14). Vê-se, por outro lado, que a consideração da perpetuidade não saneava o VPL
negativo do Projeto Trem 1 do Comperj. No caso base de referência com perpetuidade, o VPL era
negativo em US$ 665 milhões, sem a perpetuidade, o VPL era negativo em US$ 1.096 milhões.
40.15. Desse modo, existem diversas irregularidades relacionadas à elaboração e à
proposição do DIP AB- PQ 02/2010, quais sejam: 1. existiam elementos à disposição dos
responsáveis, conforme Parecer Plafin (peça 217), que demonstravam, de forma inequívoca,
do Comperj, situação que caracterizou a existência de erro grosseiro na conduta do responsável, nos
termos da análise do item 33 supra; 2. a Sistemática Corporativa de Projetos de Investimento do
Sistema Petrobras foi negligenciada em razão do descumprimento dos requisitos mínimos de
passagem da fase III para a fase IV no que concerne aos Projetos Básicos (on-site e off-site), uma vez
que os projetos básicos e Feed das unidades off-sites e infraestrutura não estavam concluídos e
aprovados; 3. a análise de risco foi negligenciada no momento da aprovação, dada a superficialidade
com que os riscos foram apresentados no PSD de FEL 3; 4. a Sistemática Corporativa de Projetos de
Investimento do Sistema Petrobras foi, novamente, negligenciada em relação à análise de
sensibilidade uma vez que a sua apresentação era requisito mínimo à passagem da fase III para a fase
IV; 5. a eventual possibilidade de utilização da perpetuidade foi desaconselhada no Parecer Plafin,
cujo conteúdo deixava evidente o VPL negativo do Projeto Trem 1 do Comperj, ainda que considerada
essa perpetuidade.
CONCLUSÃO
288
a) qualquer que seja a premissa adotada (da prescritibilidade pelo regime do Código Civil ou
da prescritibilidade pelo regime da Lei 9.873/1999), verifica-se que, em nenhuma hipótese, o prazo
extintivo foi extrapolado;
b) está caracterizado o erro grosseiro, nos termos do art. 28 da Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro, c/c art. 12, § 1°, do Decreto 9.830/2019, uma vez que existiam elementos à
disposição dos responsáveis que caracterizavam, de forma inequívoca, incontroversa, manifesta,
existiam elementos capazes caracterizar que, caso os demais projetos do Programa Comperj fossem
implantados, haveria reversão do VPL negativo do Projeto Trem 1 do Comperj;
c) as condenações não foram excessivas e desproporcionais, uma vez que, diante dos elementos
probatórios acostados nos presentes autos e das irregularidades apontadas, as condutas daqueles
apenados com a inabilitação para exercício de cargo ou função pública foram idênticas e
contribuíram para o dano apurado na mesma medida daquelas desempenhadas pelo senhor Paulo
Roberto Costa e que o simples olhar para o volume do dano causado, 12,5 bilhões de dólares, em
razão da conduta temerária dos gestores, deixa evidente a inexpressividade da multa aplicada pelo
TCU, ainda mais quando restou caracterizada grave inobservância do dever de cuidado, nos termos
apresentados no item 33;
d) não se estava diante de um risco habitual do negócio, mas, isso sim, de uma negligência
incontroverssa do dever de cuidado. Veja-se que o Parecer Plafin se encontrava anexado ao DIP AB-
PQ 02/2010 e essa manifestação fazia menção expressa ao VPL, significativamente, negativo do
Projeto Trem 1. De outro lado, a simples apresentação de uma tabela em Excel, com diversos projetos
com EVTEs preliminares positivos, não pode ser aceita como fundamento para que fosse autorizado a
continuidade de um projeto consabidamente desastroso para as finanças da Companhia. Na mesma
linha, os fatos desvendados pela Operação Lava-Jato não vinculam a atuação do TCU que está
pautada nas evidências coletadas nos presentes autos. Essas evidências, relacionadas aos
responsáveis ora recorrentes, demonstram, a grave inobservância do dever de cuidado que resultou
em prejuízos exorbitantes para a Petrobras;
e) não houve quebra do nexo de causalidade por responsabilidade de terceiro e/ou por caso
fortuito, uma vez que os responsáveis possuíam, quando decidiram por aprovar a passagem do
Comperj fossem implantados, haveria reversão do VPL negativo do Projeto Trem 1 do Comperj.
Ademais estão presentes todos os requisitos indispensáveis para responsabilização dos ora
recorrentes.
f) embora a ora recorrente tenha apresentado diversos atos de gestão adotados por ela quando
ocupou o cargo de Diretora-Presidente ou de Diretora de Gás e Energia, o fato é que quando se
manifestou pela passagem do Projeto Trem 1 do Comperj para a Fase IV, por meio da Ata DE 4.797,
pauta 104, de 26/2/2010, agiu com grave inobservância do dever de cuidado, mormente em razão dos
diversos alertas incontroversos da falta de viabilidade econômica do projeto, conforme Parecer Plafin
(peça 217). Como o presente processo trata objetivamente desse ato de gestão da responsável, os
demais atos por ela adotados, ainda que tenham, de alguma forma, contribuído com a Petrobras, não
conseguem afastar ou mitigar sua responsabilidade;
g) estão presentes os requisitos para responsabilização do ora recorrente, uma vez que: i. ele
contribuiu significativamente para que o resultado danoso à Petrobras fosse alcançado ao elaborar e
propor, por meio do DIP AB-PQ 02/2010, a aprovação pela Diretoria Executiva da Petrobras, da
passagem para a fase IV do Projeto Trem 1 do Comperj, com diversas falhas que resultaram em
prejuízos à Companhia estimados em US$ 12,5 bilhões; ii. o nexo de causalidade está claramente
caracterizado, uma vez que o resultado não teria sido atingido sem a proposta de aprovação, assinada
pelo ora recorrente e consubstanciada no DIP AB-PQ 02/2010; iii. a culpa e o erro grosseiro do
289
agente já foram exaustivamente estabelecidos uma vez que existiam elementos à disposição dos
responsáveis, conforme Parecer Plafin (peça 217), que caracterizavam, de forma inequívoca,
do Comperj e não existiam elementos capazes caracterizar que, caso os demais projeto do Programa
h) estão presentes os requisitos para responsabilização do ora recorrente, uma vez que: i. ele
passagem para a fase IV do Projeto Trem 1 do Comperj, com diversas falhas, ato que resultou em
Ademais, o Tribunal reduziu, significativamente, o valor da multa aplicada ao recorrente (de originais
R$ 54.000,00 para R$ 6.725,00), por meio do Acórdão 1.308/2021 – Plenário, de relatoria do
Ministro Vital do Rêgo (peça 732), por entender que o pouco tempo do gestor na Gerência Executiva
do Abastecimento-Programas de Investimento (AB-PGI) quando assinou o DIP – assumiu em
22/9/2009 e assinou em 15/1/2010 – deveria ser considerado para efeito de dosimetria da sanção;
i) existem diversas irregularidades relacionadas à elaboração e à proposição do DIP AB- PQ
02/2010, quais sejam: 1. existiam elementos à disposição dos responsáveis, conforme Parecer Plafin
(peça 217), que demonstravam, de forma inequívoca, incontroversa, manifesta, evidente e inescusável
a falta de viabilidade econômica do Projeto Trem 1 do Comperj, situação que caracterizou a
existência de erro grosseiro na conduta do responsável, nos termos da análise do item 33 supra; 2. a
Sistemática Corporativa de Projetos de Investimento do Sistema Petrobras foi negligenciada em razão
do descumprimento dos requisitos mínimos de passagem da fase III para a fase IV no que concerne
aos Projetos Básicos (on-site e off-site), uma vez que os projetos básicos e Feed das unidades off-sites
e infraestrutura não estavam concluídos e aprovados; 3. a análise de risco foi negligenciada no
momento da aprovação, dada a superficialidade com que os riscos foram apresentados no PSD de
FEL 3; 4. a Sistemática Corporativa de Projetos de Investimento do Sistema Petrobras foi, novamente,
negligenciada em relação à análise de sensibilidade uma vez que a sua apresentação era requisito
mínimo à passagem da fase III para a fase IV; 5. a eventual possibilidade de utilização da
perpetuidade foi desaconselhada no Parecer Plafin, cujo conteúdo deixava evidente o VPL negativo
do Projeto Trem 1 do Comperj, ainda que considerada essa perpetuidade.
42. Com base nessas conclusões, propõe-se o não provimento dos recursos, uma vez que
os argumentos ofertados pelos recorrentes não tiveram o condão de elidir as irregularidades
inquinadas e nada adicionam aos arrazoados já rejeitados pelo Tribunal, perdurando válidas as
razões de decidir consubstanciadas no acórdão atacado.
43. Ante o exposto, com fundamento no artigo 48 da Lei 8.443/1992, submetem-se os autos
à consideração superior, propondo:
a) conhecer dos pedidos de reexame e, no mérito, negar-lhes provimento;
b) comunicar a deliberação que vier a ser proferida por esta Corte aos recorrentes, à Petróleo
Brasileiro S.A. e ao Ministério Público Federal.”
Em seguida, o Ministério Público junto ao TCU, em parecer de lavra do Procurador Júlio

Marcelo de Oliveira, se manifestou nos seguintes termos (peça 787):
290
“Trata-se de pedidos de reexame interpostos por Maria das Graças Silva Foster (peças 695-
716), Celso Fernando Lucchesi (peças 717-718), Almir Guilherme Barbassa (peça 719-720),
Guilherme de Oliveira Estrella (peça 719-720), Francisco Pais (peças 721-722), José Sérgio Gabrielli
de Azevedo (peça 724), Luiz Alberto Gaspar Domingues (peças 757-758), contra o Acórdão 784/2021-
TCU-Plenário, retificado pelo Acórdão 1.308/2021-TCU-Plenário, ambos relatados pelo Ministro
Vital do Rêgo.
Segundo o Voto condutor do Acórdão 784/2021-TCU-Plenário, as condutas ilícitas dos
responsáveis foram caracterizadas por “decisões desprovidas das cautelas que seriam necessárias ou
razoáveis na vigência da implantação do projeto, resultando no avanço de um empreendimento
inviável economicamente e em prejuízo bilionário à Petrobras”.
Naquela oportunidade, o TCU, com fundamento na Lei 8.443/1992, aplicou pena de multa e
pena de inabilitação em diversos responsáveis da estatal por condutas relacionadas com gestão
temerária na elaboração de documentos que subsidiaram a decisão e a consequente aprovação das
fases II e III do empreendimento Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj) pela gerência
executiva responsável e pela Diretoria Executiva (DE) da Petrobras, nos seguintes termos:
Acórdão 784/2021-Plenário:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário e
9.1. aplicar aos responsáveis abaixo mencionados multa individual prevista no art. 58, inciso II,
da Lei 8.443/1992, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar das respectivas notificações,
para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno/TCU),
o recolhimento das dívidas ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data deste
acórdão até a data dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da
9.1.1. Sr. Celso Fernando Lucchesi (117.047.300-82), Sr. Francisco Pais (360.502.887-04), Sr.
Luiz Alberto Gaspar Domingues (370.529.007-00) e Sr. Paulo Cezar Amaro Aquino (206.147.480-20),
no valor de R$ 54.000,00 (cinquenta e quatro mil reais);
9.1.2. Sra. Maria das Graças Silva Foster (694.772.727-87), no valor de R$ 58.000,00
(cinquenta e oito mil reais);
9.1.3. Sr. Almir Guilherme Barbassa (012.113.586-15) e Sr. Guilherme de Oliveira Estrella
(012.771.627-00), no valor de R$ 61.000,00 (sessenta e um mil reais);
9.1.4. Sr. José Sérgio Gabrielli de Azevedo (042.750.395-72), Sr. Paulo Roberto Costa
(302.612.879-15) e Sr. Renato de Souza Duque (510.515.167-49), no valor de R$ 67.854,00 (sessenta
e sete mil, oitocentos e cinquenta e quatro reis);
9.2. autorizar a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações, na forma do
9.3. autorizar, desde logo, caso solicitado e o processo não tenha sido remetido para cobrança
judicial, o pagamento das dívidas em até 36 parcelas mensais e consecutivas, nos termos do art. 26 da
Lei 8.443/1992, c/c o art. 217 do Regimento Interno/TCU, fixando-se o vencimento da primeira
parcela em 15 dias, a contar do recebimento da notificação, e o das demais a cada 30 dias, devendo
incidir sobre cada valor mensal os correspondentes acréscimos legais, na forma prevista na
legislação em vigor, sem prejuízo de alertar os responsáveis de que a falta de comprovação do
recolhimento de qualquer parcela implicará o vencimento antecipado do saldo devedor;
9.4. considerar graves, para fins do disposto no art. 60 da Lei 8.443/1992, as infrações
cometidas pelos Srs. Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella, José Sérgio
Gabrielli, Paulo Roberto Costa e Renato de Souza Duque, aplicando-lhes, em consequência, pelos
períodos na tabela adiante, a pena de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função
de confiança no âmbito da administração pública:
RESPONSÁVEL Período de inabilitação
291
Almir Guilherme Barbassa 6 anos

Guilherme de Oliveira Estrella 6 anos
José Sérgio Gabrielli de Azevedo 8 anos
Paulo Roberto Costa 8 anos
Renato de Souza Duque 8 anos
9.5. considerar cumprida a determinação disposta no item 9.2 do Acórdão 2.546/2017-TCU-
Plenário, cientificando a Petrobras quanto à necessidade de clareza e transparência na divulgação
dos dados e custos atrelados ao Comperj;
9.6. incluir cópia desta decisão nos processos de TCE que cuidam da responsabilização das
empresas cartelizadas (TC 032.477/2017-1, 034.902/2015-5, 009.147/2017-9, 009.167/2017-0,
009.161/2017-1, 009.962/2015-8 e 030.100/2017-8), na proporção dos contratos capturados (TC
041.850/2018-1 - “Dano do Cartel”), para subsidiar a responsabilização solidária dos Senhores
Paulo Roberto Costa e Renato de Souza Duque, por condutas dolosas na operacionalização do
esquema de cartelização de empreiteiras que atuou em contratos de obras da Petrobras, na qual
devem ser considerados os efeitos de eventual acordo de colaboração premiada celebrado com o
Ministério Público Federal, nos termos preconizados pelo Acórdão 483/2017-TCU-Plenário;
9.7. alertar à SeinfraPetroleo que, caso o empreendimento do Comperj seja incluído no
programa de desinvestimento da Petrobras, fica desde já a unidade técnica autorizada a requisitar os
estudos que fundamentaram a alienação para subsidiar a eventual instauração de TCE, bem como
considerar tais estudos no feito, atentando-se para os efeitos dos futuros possíveis entendimentos
acerca da prescrição da pretensão de ressarcimento aplicada aos processos do TCU;
9.8. encaminhar cópia desta decisão ao Ministério Público Federal, incluindo remessa
específica à coordenação da Operação Lava-Jato, além de ciência à Procuradoria-Geral da
República, para as providências que entenderem cabíveis.” (grifou-se).
Posteriormente, em sede de embargos de declaração, o sr. Luiz Alberto Gaspar Domingues, ex-
gerente executivo da AB-PGI (Gerência Executiva do Abastecimento-Programas de Investimento)
requereu a aplicação de efeitos infringentes para reduzir sua penalidade para o montante de 5% do
valor máximo possível de ser aplicado nos termos do artigo 58, inciso II, da Lei 8.443/1992. O
Ministro Relator concordou em reduzir a penalidade em razão do dirigente ter ingressado no cargo
pouco menos de quatro meses da data em que se posicionou favorável à aprovação do avanço do
Comperj. Com isso, retificou-se a penalidade apenas em relação a esse responsável (peça 732):
Acórdão 1.308/2021- Plenário:
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
9.1. conhecer os embargos de declaração, com fulcro nos arts. 32 e 34 da Lei 8443/1992, para,
no mérito, acolhê-los, de modo a:
9.1.1. dar a seguinte redação ao subitem 9.1.1 do Acórdão 784/2021-TCU-Plenário:
“9.1.1. Sr. Celso Fernando Lucchesi (117.047.300-82) e Sr. Paulo Cezar Amaro Aquino
(206.147.480- 20), no valor de R$ 54.000,00 (cinquenta e quatro mil reais); e Sr. Francisco Pais
(360.502.887-04) e Sr. Luiz Alberto Gaspar Domingues (370.529.007-00), no valor individual de
R$ 6.785,00 (seis mil, setecentos e oitenta e cinco reais)”.
O exame técnico realizado pela Secretaria de Recursos (Serur) concluiu pela improcedência das
razões recursais de todos os recorrentes e pela não ocorrência de prescrição da pretensão punitiva do
TCU, conforme se depreende das conclusões contidas na instrução de mérito contida na peça 782,
p.55:
“a) qualquer que seja a premissa adotada (da prescritibilidade pelo regime do Código Civil ou
da prescritibilidade pelo regime da Lei 9.873/1999), verifica-se que, em nenhuma hipótese, o prazo
extintivo foi extrapolado;
b) está caracterizado o erro grosseiro, nos termos do art. 28 da Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro, c/c art. 12, § 1°, do Decreto 9.830/2019, uma vez que existiam elementos à
292
disposição dos responsáveis que caracterizavam, de forma inequívoca, incontroversa, manifesta,

existiam elementos capazes caracterizar que, caso os demais projetos do Programa Comperj fossem
implantados, haveria reversão do VPL negativo do Projeto Trem 1 do Comperj;
c) as condenações não foram excessivas e desproporcionais, uma vez que, diante dos elementos
probatórios acostados nos presentes autos e das irregularidades apontadas, as condutas daqueles
apenados com a inabilitação para exercício de cargo ou função pública foram idênticas e
contribuíram para o dano apurado na mesma medida daquelas desempenhadas pelo senhor Paulo
Roberto Costa e que o simples olhar para o volume do dano causado, 12,5 bilhões de dólares, em
razão da conduta temerária dos gestores, deixa evidente a inexpressividade da multa aplicada pelo
TCU, ainda mais quando restou caracterizada grave inobservância do dever de cuidado, nos termos
apresentados no item 33;
d) não se estava diante de um risco habitual do negócio, mas, isso sim, de uma negligência
incontroverssa do dever de cuidado. Veja-se que o Parecer Plafin se encontrava anexado ao DIP AB-
PQ 02/2010 e essa manifestação fazia menção expressa ao VPL, significativamente, negativo do
Projeto Trem 1. De outro lado, a simples apresentação de uma tabela em Excel, com diversos projetos
com EVTEs preliminares positivos, não pode ser aceita como fundamento para que fosse autorizado a
continuidade de um projeto consabidamente desastroso para as finanças da Companhia. Na mesma
linha, os fatos desvendados pela Operação Lava-Jato não vinculam a atuação do TCU que está
pautada nas evidências coletadas nos presentes autos. Essas evidências, relacionadas aos
responsáveis ora recorrentes, demonstram, a grave inobservância do dever de cuidado que resultou
em prejuízos exorbitantes para a Petrobras;
e) não houve quebra do nexo de causalidade por responsabilidade de terceiro e/ou por caso
fortuito, uma vez que os responsáveis possuíam, quando decidiram por aprovar a passagem do
Ademais estão presentes todos os requisitos indispensáveis para responsabilização dos ora
recorrentes.
f) embora a ora recorrente tenha apresentado diversos atos de gestão adotados por ela quando
ocupou o cargo de Diretora-Presidente ou de Diretora de Gás e Energia, o fato é que quando se
manifestou pela passagem do Projeto Trem 1 do Comperj para a Fase IV, por meio da Ata DE 4.797,
pauta 104, de 26/2/2010, agiu com grave inobservância do dever de cuidado, mormente em razão dos
diversos alertas incontroversos da falta de viabilidade econômica do projeto, conforme Parecer Plafin
(peça 217). Como o presente processo trata objetivamente desse ato de gestão da responsável, os
demais atos por ela adotados, ainda que tenham, de alguma forma, contribuído com a Petrobras, não
conseguem afastar ou mitigar sua responsabilidade;
g) estão presentes os requisitos para responsabilização do ora recorrente, uma vez que: i. ele
passagem para a fase IV do Projeto Trem 1 do Comperj, com diversas falhas que resultaram em
293
h) estão presentes os requisitos para responsabilização do ora recorrente, uma vez que: i. ele
passagem para a fase IV do Projeto Trem 1 do Comperj, com diversas falhas, ato que resultou em
Ademais, o Tribunal reduziu, significativamente, o valor da multa aplicada ao recorrente (de originais
R$ 54.000,00 para R$ 6.725,00), por meio do Acórdão 1.308/2021 – Plenário, de relatoria do
Ministro Vital do Rêgo (peça 732), por entender que o pouco tempo do gestor na Gerência Executiva
do Abastecimento-Programas de Investimento (AB-PGI) quando assinou o DIP – assumiu em
22/9/2009 e assinou em 15/1/2010 – deveria ser considerado para efeito de dosimetria da sanção;
i) existem diversas irregularidades relacionadas à elaboração e à proposição do DIP AB- PQ
02/2010, quais sejam: 1. existiam elementos à disposição dos responsáveis, conforme Parecer Plafin
(peça 217), que demonstravam, de forma inequívoca, incontroversa, manifesta, evidente e inescusável
a falta de viabilidade econômica do Projeto Trem 1 do Comperj, situação que caracterizou a
existência de erro grosseiro na conduta do responsável, nos termos da análise do item 33 supra; 2. a
Sistemática Corporativa de Projetos de Investimento do Sistema Petrobras foi negligenciada em razão
do descumprimento dos requisitos mínimos de passagem da fase III para a fase IV no que concerne
aos Projetos Básicos (on-site e off-site), uma vez que os projetos básicos e Feed das unidades off-sites
e infraestrutura não estavam concluídos e aprovados; 3. a análise de risco foi negligenciada no
momento da aprovação, dada a superficialidade com que os riscos foram apresentados no PSD de
FEL 3; 4. a Sistemática Corporativa de Projetos de Investimento do Sistema Petrobras foi, novamente,
negligenciada em relação à análise de sensibilidade uma vez que a sua apresentação era requisito
mínimo à passagem da fase III para a fase IV; 5. a eventual possibilidade de utilização da
perpetuidade foi desaconselhada no Parecer Plafin, cujo conteúdo deixava evidente o VPL negativo
do Projeto Trem 1 do Comperj, ainda que considerada essa perpetuidade.
42. Com base nessas conclusões, propõe-se o não provimento dos recursos, uma vez que
os argumentos ofertados pelos recorrentes não tiveram o condão de elidir as irregularidades
inquinadas e nada adicionam aos arrazoados já rejeitados pelo Tribunal, perdurando válidas as
razões de decidir consubstanciadas no acórdão atacado.” (grifou-se).
Encerrada a instrução de mérito pela Secretaria de Recursos, Vossa Excelência encaminhou o
presente processo para manifestação do Ministério Público de Contas (peça 786).
Ato contínuo à tramitação do presente processo para o Ministério Público de Contas, a
assessoria jurídica do responsável Luiz Alberto Gaspar Domingues solicitou a realização de reunião
virtual no dia 24/11/2021. Com isso, foram ouvidos por videoconferência a sra. Priscilla Campana
(OAB/RJ 162.556) e o sr. Márcio Reis (OAB/RJ 93.815), oportunidade em prestaram esclarecimentos
sobre o recurso de reexame apresentado na peça 757.
II
O Ministério Público de Contas concorda com a percuciente análise de mérito promovida pela
Secretaria de Recursos e endossa a proposta de encaminhamento por ela apresentada, no sentido de
conhecer dos pedidos de reexame e negar-lhes provimento. Dessa forma, o MP de Contas passa a
tecer pontuais considerações de modo a contribuir com o deslinde da questão.
Inicialmente, convém registrar que se avalia no presente processo os pedidos de reexame
interpostos contra a responsabilização de ex-dirigentes da Petrobras em processo de relatório de
294
auditoria, que, em razão da gestão temerária do empreendimento e do vertiginoso aumento de custos,

na implantação do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj), resultaram na aplicação de
multas nos termos do artigo 58 da Lei 8.443/1992 e na inabilitação para o exercício de cargo em
comissão ou função de confiança, consoante dispõe o artigo 60 da mesma lei.
Naquela oportunidade, afastada a possibilidade de imputação de débito, por meio do Acórdão
2.546/2017 (peça 250), de relatoria do Ministro Vital do Rêgo, o Tribunal de Contas da União
determinou a realização de audiências dos dirigentes da Petrobras por conta de gestão temerária do
empreendimento do Comperj, e que teriam gerado prejuízos da ordem de U$ 12,5 bilhões2.
Atualmente a obra está paralisada e continua inacabada.3
Com isso, foram apenados pelo TCU, no âmbito do Acórdão 784/2021-Plenário, de relatoria do
Ministro Vital do Rêgo, e são recorrentes no presente feito os seguintes dirigentes da estatal: Maria
das Graças Silva Foster, Celso Fernando Lucchesi, Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de
Oliveira Estrella, Francisco Pais, José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Luiz Alberto Gaspar Domingues.
DA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA DO TCU
Especificamente em relação à prescrição da pretensão punitiva, alegada pela maioria dos
recorrentes, registre-se que continua sendo aplicado no âmbito do TCU o entendimento de que o
prazo prescricional subordina-se ao prazo geral indicado no art. 205 do Código Civil, ou seja, dez
anos do fato gerador, consoante apreciação de incidente de uniformização de jurisprudência que
resultou no Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário (Relator Benjamin Zymler). Além disso, o MP de
Contas ressalta que a atual jurisprudência do Tribunal de Contas da União não comporta a aplicação
de critérios e prazos de prescrição (quinquenal) previstos na Lei 9.873/1999.
Dessa forma, adotando-se como parâmetro a data de ocorrência das irregularidades (15/1/2010
e 26/2/2010) e a data em que foi ordenada a audiência dos recorrentes (Acórdão 2.546/2017-TCU-
Plenário, 14/11/2017), verificou-se que não ocorreu a prescrição da pretensão punitiva do TCU (peça
250 e peça 782, p.11).
DA RESPONSABILIZAÇÃO DO EX-GERENTE EXECUTIVO DA PETROBRAS
Especificamente em relação ao recorrente Luiz Alberto Gaspar Domingues, apenado com multa
de R$ 6.785,00 pela elaboração e proposição de parecer técnico (DIP ABPQ 02/2010) para
aprovação da Diretoria Executiva da Petrobras contendo falhas graves (erro grosseiro), a auditora-
instrutora consignou em sua análise as seguintes considerações a respeito da conduta do ex-gerente
executivo da Petrobras (peça 782, p.47-50).
“39.3. No presente caso, o ora recorrente contribuiu significativamente para que o resultado
danoso à Petrobras fosse alcançado ao elaborar e propor, por meio do DIP AB-PQ 02/2010, a
aprovação pela Diretoria Executiva da Petrobras, da passagem para a fase IV do Projeto Trem 1 do
Comperj, com diversas falhas, ato que resultou em prejuízos à companhia estimados em US$ 12,5
bilhões.
2
Disponível em: https://www.jornaldocomercio.com/_conteudo/2017/11/economia/596379-tcu-estima-que-obras-do-
comperj-geraram-dano-de-us-12-5-bilhoes-a-petrobras.html. Acesso em 24/11/2021.
3
Disponível em: < https://noticias.r7.com/jr-na-tv/videos/complexo-petroquimico-no-rj-ja-consumiu-r-40-bilhoes-e-nunca-
produziu-um-barril-de-petroleo-30092021>. Acesso em 24/11/2021.
295
39.5. No caso particular do ora recorrente, necessário consignar que o Tribunal reduziu,
significativamente, o valor da multa a ele aplicada (de originais R$ 54.000,00 para R$ 6.725,00), por
meio do Acórdão 1.308/2021 – Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo (peça 732), por
entender que o pouco tempo do gestor na Gerência Executiva do Abastecimento-Programas de
Investimento (AB-PGI) quando assinou o DIP – assumiu em 22/9/2009 e assinou em 15/1/2010 –
deveria ser considerado para efeito de dosimetria da sanção.
39.6. O voto que fundamentou o sobredito acórdão pontuou, entretanto, que não seria
possível aplicar a penalidade mínima ao gestor, a despeito de ele ter ingressado no cargo pouco
menos de quatro meses da data em que se posicionou favorável à aprovação do FEL 3 do Comperj,
dado que ele é engenheiro, funcionário de carreira da Petrobras desde 1975, já tendo atuado em
diversas funções na área de refino, tanto técnicas quanto gerenciais, ocupando inclusive cargos de
gerência-geral e executiva. Essas circunstâncias, aliadas aos montantes envolvidos no projeto
Comperj e a atuação do gestor na área de abastecimento, divisão que detém o conhecimento sobre o
negócio, levaram, então, o Ministro a ponderar que o percentual mínimo do inciso II do artigo 58 não
deveria ser aplicado.
39.7. Quanto à percepção do recorrente de que os encaminhamentos do TC 026.363/2015-1
deveriam ser adotados nos presentes autos, observa-se que no voto condutor do Acórdão 1.308/2021 –
Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo (peça 732), foram apresentadas as distinções entre os
dois processos que não permitiriam a simples aplicação análoga dos entendimentos:
17. Em busca do princípio da verdade material, esclareço que as condutas são diferentes, já que
no Comperj ele foi chamado em audiência por ter aprovado o FEL, enquanto na Rnest sua conduta
guarda relação com a licitação e contratação de obras no âmbito do Plano de Antecipação da
Refinaria – PAR.
18. Ademais, o voto do Ministro Benjamim Zymler deixa claro que, entre as obras desse plano, o
Sr. Luiz Alberto Gaspar Domingues somente teria participado dos procedimentos de contratação de
uma delas, quando a fase III da Rnest já havia sido aprovada:
[...]
19. Nessa esteira, o embargante sofreu aplicação de penalidade quanto à aprovação da Fase 3
na gestão das obras do Comperj, emitindo parecer pelo prosseguimento do empreendimento mesmo
diante dos indicadores de consumação de Valor Presente Líquido Negativo (VPL) para o Trem 1 do
empreendimento, em atuação na gerência vinculada à área de abastecimento da companhia, estrutura
diretamente associada ao empreendimento.
39.8. Conforme bem pontuou o recorrente, o DIP AB-PQ 02/2010 continha um conjunto de
análises que permitia à Diretoria Executiva uma visão integrada da matéria submetida. Do mesmo
modo, esse conjunto de análises deveria permitir aos signatários do DIP AB-PQ 02/2010 concluir
pela inviabilidade econômica do projeto. Não se tratava de rever e validar todos os atos das demais
áreas da Petrobras, mas, tão somente, ler os pareceres e seguir aquilo que, de forma clara e
inequívoca, expressavam.
39.9. Conforme já apresentado anteriormente, não é possível observar no DIP AB-PQ
02/2010 o encaminhamento adequado à Diretoria Executiva, a par dos elementos que possuía. Isso
porque, diante do VPL significativamente negativo do Projeto Trem 1 e de todos os alertas inseridos
no Parecer Plafin (peça 217), o DIP AB-PQ 02/2010 apenas apresentou uma tabela (peça 168, p. 5)
com um conjunto de projetos que comporiam o Programa Comperj, então proposto, em que os EVTEs
interdependência.
39.10. Tratava-se, rememore-se, de uma fórmula prodigiosa, capaz de transformar qualquer
projeto prejudicial à empresa e extremamente danoso em termos de resultado em algo rentável: Pega-
se o projeto desastroso (no caso o Projeto Trem 1), produz-se uma tabela em Excel em que se junta
outros projetos em fase inicial, com indicação preliminar de VPLs positivos e, simplesmente, tem-se a
296
propor adiar a tomada de decisão (ou mesmo cancelar ou reciclar o projeto) até que existissem
elementos de convencimento que permitissem concluir de forma minimamente segura que os demais
projetos, ainda iniciais, eram viáveis economicamente para empresa, a ponto de compensar o
significativo VPL negativo do Projeto Trem 1.
39.12. No que concerne a alegada inaplicabilidade do Lei das S/A, veja-se que o Ministro
relator no voto condutor do acórdão recorrido já enfrentou a questão de forma adequada. Segundo
ele, a leitura do artigo 138 da referida lei permitiria extrair o entendimento literal de que a norma
somente seria aplicável a diretores e conselheiros da administração e, por via de consequência, os
gerentes executivos não poderiam ser sancionados por descumprimento a essa norma no âmbito
privado. Ocorre que, segundo o Ministro, o cumprimento dos deveres fiduciários como condicionantes
das práticas dos atos de gestão, descritos no artigo 58 da Lei 8.443/1992, faz nascer a exigência de
que os agentes públicos ajam com diligência e lealdade, na busca do interesse público, sendo vedada
a omissão, negligência ou dolo na gestão de recursos federais sob suas responsabilidades.
39.13. Desse modo, a construção da responsabilização e sanção dos gerentes executivos
decorreu da aplicação primordial da Lei 8.443/1992 que estabelece em seu art. 58 que o Tribunal
poderá aplicar multa aos responsáveis, entre outros motivos, por ato de gestão ilegítimo ou
antieconômico de que resulte injustificado dano ao Erário, o que é o caso do ora recorrente.
falhas, ato que resultou em prejuízos à Companhia estimados em US$ 12,5 bilhões; ii. o nexo de
Trem 1 do Comperj. Ademais, o Tribunal reduziu, significativamente, o valor da multa aplicada ao
recorrente (de originais R$ 54.000,00 para R$ 6.725,00), por meio do Acórdão 1.308/2021 –
Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo (peça 732), por entender que o pouco tempo do
gestor na Gerência Executiva do Abastecimento-Programas de Investimento (AB-PGI) quando
assinou o DIP – assumiu em 22/9/2009 e assinou em 15/1/2010 – deveria ser considerado para efeito
de dosimetria da sanção.” (grifou-se).
O MP de Contas endossa a supracitada análise dos argumentos recursais e registra,
adicionalmente, que a potencial isenção/redução da penalidade do sr. Luiz Alberto Gaspar
Domingues já foi enfrentada pelo Tribunal quando do Acórdão 1.308/2021-TCU-Plenário, de
relatoria do Ministro Vital do Rêgo, em sede de embargos de declaração apresentado pelo recorrente,
oportunidade em que se reduziu a sua pena de multa de R$ 54.000,00 para R$ 6.785,00, com base nos
seguintes fundamentos extraídos do Voto:
“20. Ainda que concorde em reduzir a penalidade, não aplicarei o percentual mínimo. A
despeito de o gestor ter ingressado no cargo pouco menos de quatro meses da data em que se
posicionou favorável à aprovação do FEL 3 do Comperj, ele é engenheiro, funcionário de carreira da
297
Petrobras desde 1975, já tendo atuado em diversas funções na área de refino, tanto técnicas quanto
gerenciais, ocupando inclusive cargos de gerência-geral e executiva.
21. Essas circunstâncias, aliadas aos montantes envolvidos no projeto Comperj e sua atuação
na área de abastecimento, divisão que detém o conhecimento sobre o negócio, levam-me a ponderar
que o percentual mínimo do inciso II do artigo 58 não deva ser aqui aplicado, a despeito de
reconhecer que não há como igualar sua situação com os demais responsáveis multados pelas
condutas descritas no subitem 9.1.3 do acórdão que determinou as audiências.”
DA RESPONSABILIZAÇÃO DOS DEMAIS DIRIGENTES DA PETROBRAS
Quanto aos outros recorrentes, o MP de Contas registra que as razões recursais foram
adequadamente enfrentadas pela Serur à luz da jurisprudência do Tribunal, e não foram capazes de
reformar a decisão recorrida (Acórdão 784/2021-TCU-Plenário, Relator Vital do Rêgo).
Por fim, convém rememorar que a elaboração, proposição e aprovação do DIP AB-PQ 02/2010
pelos recorrentes foi determinante para o efeito danoso causado à estatal, porquanto permitiram o
avanço da obra, mesmo com a inviabilidade econômica manifesta contida no parecer Plafin (peça
217, p.15).
III
Ante o exposto, manifesta-se o Ministério Público de Contas de acordo com a proposta de
encaminhamento apresentada em pareceres uniformes pela Secretaria de Recursos, no sentido de o
Tribunal, conhecer dos presentes recursos e, no mérito, negar-lhes provimento (peças 782-784).”
VOTO
Tratam os autos de pedidos de reexames interpostos por Maria das Graças Silva Foster, Celso
Fernando Lucchesi, Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira Estrella, Francisco Pais, José
Sérgio Gabrielli de Azevedo e Luiz Alberto Gaspar Domingues contra o Acórdão 784/2021-TCU-
Plenário, retificado pelo Acórdão 1.308/2021-TCU-Plenário, ambos relatados pelo E. Ministro Vital
do Rêgo, por meio dos quais este Tribunal aplicou-lhes a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei
8.443/1992, e inabilitou-os para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na
Administração Pública.
Na origem, o processo trata de auditoria realizada no âmbito do Fiscobras 2014 com o objetivo
de avaliar a regularidade da gestão das obras do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj)
pela Petróleo Brasileiro S/A (Petrobras).
Em síntese, as irregularidades que ensejaram a condenação dos recorrentes resumem-se à
aprovação, proposição e aprovação do documento intitulado “DIP AB-PQ 02/2010”, por meio do qual
foi aprovada a passagem do Projeto Trem 1 (unidade de petroquímicos básicos) do Comperj da fase de
elaboração de projeto básico (III) para a fase de execução das obras (IV).
Com efeito, por meio dos acórdãos condenatórios, este Tribunal aplicou a multa prevista no art.
58, inciso II, da Lei 8.443/1992 em desfavor dos recorrentes José Sérgio Gabrielli de Azevedo
(R$ 67.854,00), Almir Guilherme Barbassa e Guilherme de Oliveira Estrella (R$ 61.000,00), Maria
das Graças Foster (R$ 58.000,00), Celso Fernando Lucchesi e Francisco Pais (R$ 54.000,00), além de
Luiz Alberto Gaspar Domingues (R$ 6.785,00).
Além disso, inabilitou José Sérgio Gabrielli de Azevedo para o exercício de cargo em comissão
ou função de confiança na Administração Pública, pelo período de oito anos, e Almir Guilherme
Barbassa e Guilherme de Oliveira Estrella, por seis anos.
Irresignados, os recorrentes interpuseram os pedidos de reexame com vistas ao afastamento das
aludidas sanções impostas pelo Acórdão 784/2021-TCU-Plenário.
Em comum, os recorrentes apresentaram, como razões recursais, as defesas no sentido da
ocorrência da prescrição da pretensão punitiva do TCU, da ausência de dolo ou erro grosseiro nas suas
condutas e da falta de proporcionalidade na dosimetria das sanções imputadas aos recorrentes.
298
Especificamente, José Sérgio Gabrielli e Maria da Silva Graça Foster alegaram que a
condenação criminal de outros dirigentes da Petrobras, no âmbito da Operação Lava-Jato, constituiria
fator impeditivo à sua responsabilização, por quebra do nexo de causalidade entre as suas condutas e
os fatos tidos como irregulares pelo TCU (peças 719 e 724).
Já Celso Fernando Lucchessi, como diretor-gerente, acrescentou à sua defesa o argumento
quanto à impossibilidade de ser responsabilizado por questões estranhas à sua competência (peça 717).
Finalmente, o ex-gerente Luiz Alberto Gaspar Domingues apresentou razões recursais no
seguinte sentido: a) o pouco tempo à frente da gerência; b) a competência exclusiva da Diretoria-
Executiva para a aprovação do projeto; c) a não aplicação da Lei 6.404/1976; e d) a regularidade na
submissão do DIP AB-PQ 02/2010 à Diretoria-Executiva (peça 757).
Em análise, a Secretaria de Recursos e o Ministério Público junto ao TCU propuseram conhecer
do recurso para, no mérito, negar-lhes provimento.
Feito esse breve resumo, passo a decidir.
II
Ratifico o exame preliminar de admissibilidade e conheço dos recursos, restando atendidos os
requisitos legais atinentes à espécie.
Preliminarmente, aplicando-se como baliza o prazo geral de cinco anos estabelecido na Lei
9.873/1999, regulamentado pela Resolução-TCU 344/2022, não transcorreu o prazo extintivo para a
pretensão punitiva do TCU.
De acordo com o disposto no art. 4º, inciso IV, da Resolução-TCU 344/2022, conta-se o prazo
prescricional a partir do conhecimento da irregularidade ou do dano, quando constatada em
fiscalização realizada pelo Tribunal, que, no caso concreto, ocorreu com a identificação dos achados
na auditoria promovida pela então Secob-Energia, cujo parecer foi assinado em 12/9/2014 (peça 93).
Todavia, como causas interruptivas da prescrição, previstas no art. 5º, incisos I e II, da
Resolução-TCU 344/2022, têm-se a audiência dos recorrentes, realizada em dezembro de 2017, e a
prática de atos de apuração dos fatos, em 29/8/2016 (peça 782, p. 12).
Portanto, considerando que o acórdão recorrido foi prolatado na sessão do Plenário de 7/4/2021
(peça 663), não ocorreu a prescrição quinquenal da pretensão punitiva do TCU.
III
No mérito, acompanho os pareceres uniformes da Secretaria de Recursos e do Ministério Público
junto ao TCU pelo desprovimento do apelo, os quais adoto como minhas razões de decidir.
São improcedentes os argumentos dos recorrentes a respeito da ausência erro grosseiro no que
tange à elaboração, proposição e aprovação do supracitado DIP AB-PQ 02/2010, por meio do qual foi
injustificadamente aprovada a execução do Projeto Trem 1 do Comperj.
Primeiro, os recorrentes agiram, no mínimo, com erro grosseiro, mediante culpa grave, na
medida em que praticaram atos que culminaram na aprovação da fase III do aludido projeto, relativa à
elaboração do projeto básico, eivada de inúmeras falhas que embasaram a condenação dos recorrentes.
Considerando a superior condição hierárquica dos recorrentes na estrutura organizacional da
Petrobras, teriam incorrido em erro grosseiro ao se omitirem, com elevado grau de negligência e
imprudência, quanto à supervisão da elaboração dos trabalhos técnicos pelos quais eram responsáveis
gerencialmente, sobretudo em razão da materialidade dos contratos, o que justificaria cautela mínima
por parte dos agentes públicos.
Essa responsabilidade gerencial deriva, por exemplo, da inobservância dos deveres de cuidado e
diligência previstos nos arts. 153 e 158 da Lei 6.404/1976, pois não agiram para impedir a prática das
irregularidades, tampouco consignaram à sua divergência em ata de reunião para, assim, isentar-se da
eventual responsabilidade pelos ilícitos, conforme assegurado no § 1º do referido art. 158.
Outrossim, até para os gestores fora do escopo de incidência da Lei 6.404/1976, subsiste o dever
de cuidado sob a ótica da culpa in vigilando e culpa in eligendo pelos atos praticados por seus
subordinados, conforme a jurisprudência consolidada do TCU (v.g.: Acórdão 973/2022-TCU-Plenário,
da minha relatoria).
299
Por outro prisma, os recorrentes também incorreram em erro grosseiro, com negligência e
imprudência, ao darem prosseguimento ao projeto com falhas expressa e previamente alertadas pela
área técnica da Petrobras, cuja conclusão foi pela ausência de viabilidade econômica do projeto (peça
217, p. 13).
Nesse contexto, o Parquet adequadamente assinalou que não se exigia dos dirigentes da
companhia a revisão de todos os atos pretéritos à aprovação do projeto, mas, tão somente, avaliar as
conclusões que demonstravam inequivocamente a inviabilidade econômico do empreendimento.
A partir dessas considerações, refuto a defesa dos recorrentes no sentido que este Tribunal
intenta criminalizar a assunção de riscos pelos gestores na condução da Petrobras, pois considero que a
gestão empresarial, especialmente de uma sociedade sob o controle da União, deveria, no mínimo,
examinar o prosseguimento de um projeto bilionário cuja análise era pela inviabilidade econômica.
Portanto, à luz do art. 28 do Decreto-Lei 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas de Direito
Brasileiro - Lindb), regulamentado pelo Decreto 9.830/2019, houve manifesto, evidente e inescusável
erro grosseiro no desempenho das suas funções na Petrobras, na elaboração, proposição e aprovação da
execução de projeto com notório risco de inviabilidade, que veio a se confirmar adiante.
Sob a ótica da jurisprudência deste Tribunal (v.g: Acórdãos 2.954/2021-TCU-Plenário, relator o
E. Ministro Benjamin Zymler; e 2.599/2021-TCU-Plenário, relator o E. Ministro Bruno Dantas), a
conduta desses recorrentes destoa da esperada por ocupantes de cargo de elevada hierarquia na
Petrobras, especialmente porque esses profissionais detinham décadas de experiência na companhia e
profundo conhecimento técnico sobre o negócio da empresa.
Não se pode olvidar, todavia, que, caso discordassem dos estudos técnicos elaborados ou, ainda,
não detivessem condições técnicas de se manifestar sobre o tema, poderiam assim ter procedido, mas,
ao invés disso, assinaram o seu “inteiro acordo com os procedimentos adotados sobre o assunto e com
as providências que ora estamos propondo”, além de terem registrado a sua opinião no sentido de que
tais medidas atenderiam, de forma integral, aos interesses da Petrobras (peça 168, p. 10-12).
Nesse mesmo sentido, improcedentes são os argumentos apresentados por Celso Fernando
Lucchessi quanto à sua falta de competência, de natureza institucional, para emitir opinião sobre os
pareceres técnicos que embasaram o DIP AB-PQ 02/2010, até porque não comprovou que, antes da
assinatura do referido documento, teria arguido tal fator impeditivo ao seu superior hierárquico ou, até
mesmo, se negado a assinar o documento ante à mencionada falta de competência.
Por fim, rejeito as razões recursais no sentido da quebra do nexo de causalidade decorrente da
condenação criminal de outros dirigentes da Petrobras, pois não se trata de caso fortuito ou de força
maior, vez que o resultado danoso decorreu das condutas praticadas pelos recorrentes.
IV
Em relação à dosimetria das sanções, no voto condutor do Acórdão 784/2021-TCU-Plenário foi
consignado que a reprovabilidade das condutas foi avaliada em termos da continuidade na prática das
irregularidades, além da posição hierárquica do responsável na estrutura organizacional da Petrobras e
se a área por ele gerenciada ou dirigida pertencia ao setor de abastecimento e de engenharia.
Além disto, a atenuante relativa ao tempo de exercício de cargo defendida por Luiz Alberto
Gaspar Domingues, em sede de embargos de declaração, foi devidamente acolhida pelo Relator a quo,
na condução do retificador Acórdão 1.308/2021-TCU-Plenário, por meio do qual foi reduzido o valor
da multa que lhe fora imposta de R$ 54.000,00 para R$ 6.785,00.
Com fulcro no art. 281 do Regimento Interno do TCU, foi aproveitado o aludido recurso em
favor de Francisco Pais, estendendo-lhe os efeitos do provimento dos embargos de declaração para,
igualmente, reduzir o valor da multa a ele imposta para R$ 6.785,00.
Não fosse o bastante, a dosimetria das sanções aplicadas aos responsáveis também consta do
parecer confeccionado pela SeinfraPetróleo (peça 604, p. 106-109), posteriormente incorporado às
razões de decidir do Ministro-Relator Vital do Rêgo.
Contudo, a despeito da dosimetria realizada por este Tribunal não ser um juízo aritmético, que
ocorre por meio de fatores estritamente objetivos, em atenção ao disposto no art. 22, § 2º, do Decreto-
300
Lei 4.657/1942, considero oportuno tecer considerações adicionais sobre a adequada dosimetria das
sanções a luz dos critérios definidos na Lindb.
As circunstâncias relativas à natureza e gravidade das infrações cometidas demandam, no caso
concreto, a manutenção da dosimetria da sanção no seu patamar máximo, vez que os recorrentes,
notoriamente experientes e capacitados tecnicamente, aprovaram o projeto com diversas falhas, apesar
de terem sido previamente alertados.
Por sua vez, a valoração negativa da culpabilidade na conduta dos responsáveis decorre da
relação de causalidade entre os atos por eles praticados e o resultado danoso ao Erário, além de à
sociedade, sendo que as condutas foram de elevado grau de reprovabilidade, conforme se observa dos
elementos fáticos concretos que ensejaram a condenação dos recorrentes.
Já a magnitude do dano ao Erário evidencia-se pela estimativa de U$ 12,5 bilhões.
Por outro lado, as circunstâncias atenuantes que beneficiariam os recorrentes na dosimetria da
sanção não são aptas a reformar o acórdão condenatório, a despeito do provimento dos embargos de
declaração, por meio do Acórdão 1.308/2021-Plenário, em favor de Franciso Pais e Luiz Alberto
Gaspar Rodrigues, reduzindo o valor da multa a eles imposta.
O suposto zelo e diligência no desempenho das funções por Maria das Graças Silva Foster e José
Sérgio Gabrielli não está evidenciado nos autos, pelo contrário, a falta de tais atributos ensejou a
condenação dos recorrentes. Ademais, o adequado cumprimento dos seus deveres funcionais constitui
uma obrigação dos dirigentes, e não uma atenuante.
Já a falta de competência institucional e de correlação direta das irregularidades com as suas
atribuições foram arguidas por Celso Fernando Lucchesi, Almir Guilherme Barbassa e Guilherme de
Oliveira apenas no curso do presente processo, ao invés de previamente à assinatura do DIP AB-PQ
02/2010, no âmbito da Petrobras.
Tampouco considero como circunstância atenuante o reconhecimento dos ilícitos por Paulo
Roberto Costa no bojo da Operação Lava Jato, pois o conhecimento, ou não, dos arranjos de corrupção
pelos recorrentes não reduz a obrigação legal e estatutária dos dirigentes de impedir ou se negar a
autorizar o prosseguimento do projeto inviável economicamente.
Finalmente, os recorrentes não formularam o necessário pedido sobre o quantum da multa ou do
período de inabilitação que consideram digna de redução, à luz das circunstâncias previstas na Lindb.
Com efeito, nenhum reparo deve ser feito às dosimetrias das sanções impostas no Acórdão
784/2021-TCU-Plenário, retificado pelo Acórdão 1.308/2021-TCU-Plenário.
Portanto, não tendo sido carreados aos autos elementos bastantes para infirmar os fundamentos
do acórdão recorrido, nego provimento ao recurso.
V
Após a inclusão do processo na pauta, Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira
Estrella e Celso Fernando Lucchesi juntaram memoriais aos autos. Contudo, ali não há nenhum
argumento capaz de afastar as conclusões até aqui expostas.
Assim, considerando que as alegações de defesa apresentadas não se mostram aptas a elidir as
irregularidades apontadas, entendo, em consonância com a proposta da unidade técnica, anuída pelo
MPTCU, que deve ser negado provimento ao recurso.
Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submete à apreciação deste
Colegiado.
1. Processo nº TC 006.981/2014-3.
1.1. Apenso: 007.853/2015-7
2. Grupo I – Classe de Assunto: I - Pedido de Reexame em Auditoria.
301
3.1. Interessados: Congresso Nacional (vinculador); Petróleo Brasileiro S.A. (33.000.167/0001-

01).
3.2. Responsáveis: Abilio Paulo Pinheiro Ramos (412.818.707-06); Almir Guilherme Barbassa
3.3. Recorrentes: Maria das Graças Silva Foster (694.772.727-87); Celso Fernando Lucchesi
(117.047.300-82); Almir Guilherme Barbassa (012.113.586-15); Guilherme de Oliveira Estrella
(012.771.627-00); Francisco Pais (360.502.887-04); José Sérgio Gabrielli de Azevedo (042.750.395-
72); Luiz Alberto Gaspar Domingues (370.529.007-00).
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Vital do Rêgo.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Fiscalização de
Infraestrutura de Petróleo e Gás Natural (SeinfraPetróleo).
8. Representação legal: Márcio Cavalcanti (110.541/OAB-RJ); Priscilla de Souza Pestana
Campana (162.556/OAB-RJ); Renata Nosrala Portas (149.779/OAB-RJ); Thiago de Oliveira
(122.683/OAB-RJ); Leonardo Chevrand de Miranda e Silva (103506/OAB-RJ); Bruno Henrique de
Oliveira Ferreira (15345/OAB-DF); Márcio Monteiro Reis (93.815/OAB-RJ); Felipe Monnerat Solon
de Pontes Rodrigues (147325/OAB-RJ); João Mestieri (13.645/OAB-RJ); Fernanda Pereira da Silva
Machado (168.336/OAB-RJ); Gilberto Mendes Calasans Gomes (43.391/OAB-DF); Murilo
Varasquim (41.918/OAB-PR); Victor Sangiuliano Santos Leal (69.684/OAB-PR); Ana Cristina Porto
Mauri (109.793/OAB-RJ); Larissa Neiva Costa (217.234-E/OAB-RJ); Eduardo Rodrigues Lopes
(29.283/OAB-DF); André de Sá Braga (11657/OAB-DF); João Carlos Ribeiro Areosa (152026/OAB-
RJ).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de pedidos de reexames interpostos por Maria das
Graças Silva Foster, Celso Fernando Lucchesi, Almir Guilherme Barbassa, Guilherme de Oliveira
Estrella, Francisco Pais, José Sérgio Gabrielli de Azevedo e Luiz Alberto Gaspar Domingues contra o
Acórdão 784/2021-TCU-Plenário, retificado pelo Acórdão 1.308/2021-TCU-Plenário, ambos relatados
pelo E. Ministro Vital do Rêgo, por meio dos quais este Tribunal aplicou-lhes a multa prevista no art.
58, inciso II, da Lei 8.443/1992, e inabilitou-os para o exercício de cargo em comissão ou função de
confiança na Administração Pública;
9.1. conhecer dos pedidos de reexames para, no mérito, negar-lhes provimento; e
9.2. dar ciência desta deliberação aos recorrentes, à Petróleo Brasileiro S.A e à Procuradoria da
República no Estado do Rio de Janeiro.

302

TC 014.153/2014-9
Natureza: I Recurso de Reconsideração em Tomada de Contas Especial
Órgão/Entidade: Município de Cascavel - CE
Responsáveis: Antônio Marcos Felix da Silva (448.468.863-87); Construtora Criativa Ltda - Me
(07.663.109/0001-58); Construtora Panama Ltda - Me (04.128.259/0001-73); César Rogério Lima
(653.945.853-34).
Interessado: Secretaria de Controle Externo do Tcu/ce (00.414.607/0006-22).
Representação legal: José Vanderlei Marques Veras (22.795/OAB-CE), representando Maria
SUMÁRIO: RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. CONHECIMENTO. FRAUDE AO

CARATER COMPETITIVO DO CERTAME. NÃO COMPROVAÇÃO DE CAPACIDADE
OPERACIONAL. IRREGULARIDADE NÃO FACILMENTE PERCEPTÍVEL. AUSÊNCIA DE
DESÍDIA OU ERRO GRAVE. PROVIMENTO PARCIAL EM RELAÇÃO AOS GESTORES DO
MUNICÍPIO.
RELATÓRIO
Adoto, como relatório, a instrução constante da peça 312, com a qual anuiu o diretor da unidade
técnica (peça 313):
“Cuidam-se de recursos de reconsideração em processo de tomada de contas especial
apresentados por Décio Paulo Bonilha Munhoz (peças 245-248), Humberto Júnior Moreira de
Vasconcelos/Construtora Panamá-ME (peça 253), Eduardo Florentino Ribeiro (peças 257-259),
Maria Jane Dantas de Sousa Silva (peça 263-265), Maria Joselita Cruz (peça 252) e José Cláudio de
Castro Lima (peça 271), buscando impugnar o Acórdão 2.250/2019-TCU-Plenário (peça 203), por
meio do qual os responsáveis tiveram suas alegações de defesa rejeitadas, com julgamento de
irregularidade, imputação de débito, multa e sanção de inidoneidade, em função de irregularidades
na execução do Contrato de Repasse 0233293-55/2007, para construção de 39 unidades habitacionais
no Município de Cascavel/CE.
2. Eis o extrato da decisão recorrida (Acórdão 2.250/2019-TCU-Plenário - peça 203):
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada por força do
Acórdão 1298/2014-Plenário, em face da conversão de relatório de auditoria realizada na Prefeitura
de Cascavel/CE (TC 015.160/2012-2), em relação à execução do Contrato de Repasse 0233293-
55/2007 (Siafi 614572), que tinha por objeto a construção de 39 unidades habitacionais no município,
com a previsão de repasses federais da ordem de R$ 705.660,00,
303
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ante

9.1. excluir da relação processual os Srs. Edvaldo Cunha Fontenelle, José Maria de
Vasconcelos e Veríssimo Aguiar dos Santos, todos sócios da Construtora Criativa Ltda.;
9.2. considerar revéis os Srs. Antônio Marcos Félix da Silva, Willami de Sousa Paiva, César
Rogério Lima Cavalcante e José Cláudio de Castro Lima e as Sras. Francisca Silva Rodrigues e
Maria de Fátima Lima Nobre;
9.3. rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Eduardo Florentino Ribeiro, Sra.
Maria Jane Dantas de Sousa Silva, Sra. Maria Joselita Cruz, Sr. Décio Paulo Bonilha Munhoz, Sr.
Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos, Sra. Júlia Maria Martins Boto, Construtora Criativa Ltda.
e Construtora Panamá Ltda.;
9.4. julgar irregulares as contas do Sr. Willami de Sousa Paiva (CPF 653.945.853-34), Sr.
Antônio Marcos Félix da Silva (CPF 448.468.863-87), Sr. Eduardo Florentino Ribeiro (CPF
054.414.983-15), Sra. Maria Jane Dantas de Sousa Silva (CPF 713.997.393-87), Sr. César Rogério
Lima Cavalcante (CPF 165.955.643-00), Sr. Décio Paulo Bonilha Munhoz (CPF 310.971.540-68), Sr.
Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos (CPF 806.190.613-91) e da Construtora Panamá Ltda.
(CNPJ 04.128.259/0001-73), com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea “c” da Lei
8.443/1992 c/c os arts. 19, parágrafo único, e 23, inciso III, da mesma Lei;
9.5. condenar, nos termos do item 9.4 supra, em solidariedade, os Srs. Willami de Sousa Paiva
(CPF 653.945.853-34), Antônio Marcos Félix da Silva (CPF 448.468.863-87), Eduardo Florentino
Ribeiro (CPF 054.414.983-15), a Sra. Maria Jane Dantas de Sousa Silva (CPF 713.997.393-87), os
Srs. Décio Paulo Bonilha Munhoz (CPF 310.971.540-68) e Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos
(CPF 806.190.613-91), a Construtora Panamá Ltda. (CNPJ 04.128.259/0001-73) e o espólio do Sr.
César Rogério Lima Cavalcante (CPF 165.955.643-00), ao pagamento da quantia a seguir
especificada, atualizada monetariamente e acrescida de juros de mora, calculada desde a data
indicada até o efetivo recolhimento, fixando-lhes o prazo de quinze dias para que comprovem, perante
o Tribunal, o recolhimento das referidas importâncias aos cofres do Tesouro Nacional, nos termos do
art. 23, inciso III, alínea “a”, da citada Lei c/c o art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno
do TCU (RITCU), abatendo-se na oportunidade as quantias eventualmente ressarcidas, na forma
prevista na legislação em vigor:
Tipo (D/C) Data Valor (R$)
Débito 24/9/2010 132.381,81
Débito 14/4/2011 52.995,00
Crédito 1º/6/2012 17.192,08
9.6. julgar irregulares as contas da Sra. Francisca Silva Rodrigues (CPF 468.359.703-91) e
Sra. Maria Joselita da Cruz (CPF 246.381.703-82) e do Sr. José Cláudio de Castro Lima (CPF
390.594.803-68), membros da comissão de licitação encarregada da tomada de preços 2008.09.23.01,
com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea “b”, 19 e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992,
e aplicar-lhes, individualmente, a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/92, no valor de R$
7.500,00, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar das notificações, para que comprovem,
perante este Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento das
importâncias devidas ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente
acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação;
9.7. aplicar aos responsáveis abaixo mencionados, individualmente, a multa prevista no art. 57
da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno, fixando-lhes o prazo de quinze dias, a contar
da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento
Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde
a data deste acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da
304
Responsável(is) Valor (R$)

Eduardo Florentino Ribeiro
Maria Jane Dantas de Sousa Silva 10.000,00
Décio Paulo Bonilha Munhoz
Construtora Panamá
Antônio Marcos Félix da Silva
15.000,00
Willami de Sousa Paiva
Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos
Construtora Criativa Ltda. (CNPJ 07.663.109/0001-58), para participar de licitação na
Administração Pública Federal no prazo de três anos, com fundamento no art. 46 da Lei Orgânica do
TCU;
9.9. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança
judicial da dívida, caso não atendida a notificação; e
9.10. encaminhar cópia deste acórdão ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República no
Estado do Ceará, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992 c/c o § 7º do art. 209 do Regimento
Interno do TCU, para adoção das medidas que entender cabíveis.
HISTÓRICO
3. Na origem, a Corte de Contas realizou auditoria na aplicação de recursos federais no
Município de Cascavel/CE (TC-015.160/2012-2), tendo identificado indícios de irregularidades na
licitação realizada para aplicação dos recursos provenientes do repasse 233293-55-MC-CEF, quais
sejam: a) simulação de licitação; b) conluio para a formação de preços; c) contratação de empresa
sem capacidade operacional; d) ausência de nexo de causalidade na aplicação dos recursos e o objeto
executado e e) ausência de manutenção da obra executada.
4. Foi determinada a citação dos responsáveis (Acórdão 1.298/2014-TCU-Plenário – peça
1), que, à época dos fatos imputados, exerciam as seguintes funções:
a) Eduardo Florentino Ribeiro – Prefeito do Município de Cascavel/CE (2005-2008)
b) Décio Paulo Bonilha Munhoz – Prefeito do Município de Cascavel/CE (2009-2012)
c) Maria Jane Dantas de Sousa Silva - Secretária de Trabalho e Ação Social (gestão 2005-2008)
d) Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos – sócio-administrador da Construtora Panamá
Ltda – Me
e) Maria Joselita Cruz - Membro da CPL (gestão 2005-2008)
f) José Cláudio de Castro Lima - Membro da CPL (gestão 2005-2008)
5. As condutas que ensejaram a citação dos responsáveis, indicadas no item 5.4 do Relatório
de Fiscalização 631/2012, são as seguintes:
Responsável: Eduardo Florentino Ribeiro
Conduta: ausência de supervisão sobre a atuação dos membros da Comissão Permanente de
Licitação, da Secretária de Trabalho e Ação Social e do Ordenador de despesa da Secretaria de
Desenvolvimento Urbano e Infraestrutura do município, em relação à Tomada de Preços
2008.09.23.01, permitindo a ocorrência da formação de conluio entre as empresas participantes do
certame (Construtora Panamá Ltda. e Construtora Criativa Ltda.), mediante alinhamento de preços
das propostas em relação ao orçamento-base da Prefeitura de Cascavel/CE, caracterizando a
ilicitude prevista no art. 90 da Lei 8.666/93 e acarretando a realização de processo licitatório com
restrição ao caráter competitivo e direcionamento da licitação, configurando desrespeito ao art. 3º da
Lei 8.666/93, haja vista que as licitantes adotaram percentuais homogêneos para elaboração das suas
propostas de preços.
Responsável: Décio Paulo Bonilha Munhoz

Conduta: autorizar pagamento das medições à Construtora Panamá Ltda. para execução do
objeto do contrato de repasse 0233293-55, de 24/12/2007, relativo à construção de 39 unidades
305
habitacionais no Loteamento Baixa do Carrapicho e Loteamento Novo Cascavel, mais pavimentação e

não realizou adequadamente a supervisão sobre a atuação do Secretário de Obra e Desenvolvimento
Urbano do município, em relação aos pagamentos dos serviços licitados por intermédio da Tomada
de Preços 2008.09.23.01, permitindo a ocorrência da contratação da Construtora Panamá Ltda.,
empresa que não apresentada estrutura operacional para execução dos serviços contratados,
considerando que pesquisa realizada na base da RAIS do Ministério do Trabalho, exercício 2008, a
licitante possuía apenas um empregado, Sr. Francisco de Assis Lopes - mestre de construção civil,
admitido em 03/1/2008. No ano de 2009, somente dois funcionários, o citado mestre de construção
civil e o Sr. Francisco das Chagas Lopes, Fiscal de Pátio de Usina de Concreto, admitido em
28/12/2008, sendo que em 2010/2011 continuaram os mesmos empregados. Levando-se em
consideração outras obras vencidas pela empresa em municípios cearenses (Carnaubal - 2007 – R$
431.095,37; Carnaubal, Tamboril, Uruburetama, Graça, Croatá, Sobral e Ibiapina – 2008 - R$
1.035.451.14; Uruburetama – 2009 - R$ 144.133,49), consoante dados extraídos do site do Tribunal
de Contas dos Municípios (www.tcm.ce.gov.br), comprova-se efetivamente que a empresa não detinha
as condições para execução da obra analisada e, portanto, demonstra a sua plena incapacidade
operacional.
Responsável: Maria Jane Dantas de Sousa Silva

Conduta: adjudicar e homologar a Tomada de Preços 2008.09.23.01, e assinar o contrato dela
resultante, em cuja licitação foi constatada a formação de conluio entre as empresas participantes do
certame (Construtora Panamá Ltda. e Construtora Criativa Ltda.), mediante alinhamento de preços
das propostas em relação ao orçamento-base da Prefeitura de Cascavel/CE, caracterizando a
ilicitude prevista no art. 90 da Lei 8.666/93 e acarretando a realização de processo licitatório com
restrição ao caráter competitivo e direcionamento da licitação, configurando desrespeito ao art. 3º da
Lei 8.666/93, haja vista que as licitantes adotaram percentuais homogêneos para elaboração das suas
propostas de preços.
Responsáveis: Construtora Panamá Ltda. e Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos, sócio

administrador
Condutas:
a) participar de participou de licitação pública (Tomada de Preços 2008.09.23.01), na qual foi
constatada a formação de conluio entre as empresas habilitadas no certame (Construtora Panamá
Ltda. e Construtora Criativa Ltda.), mediante alinhamento de preços das propostas apresentadas,
caracterizando a ilicitude prevista no art. 90 da Lei 8.666/93 e acarretando a realização de processo
licitatório com restrição ao caráter competitivo, configurando desrespeito ao art. 3º da Lei 8.666/93,
haja vista que as licitantes adotaram percentuais homogêneos para elaboração das suas propostas de
preços
b) celebrar contrato com o Município de Cascavel/CE, decorrente da Tomada de Preços
2008.09.23.01, não possuindo a empresa estrutura operacional para execução dos serviços
contratados, considerando que pesquisa realizada na base da RAIS do Ministério do Trabalho,
exercício 2008, a licitante possuía apenas um empregado, Sr. Francisco de Assis Lopes - mestre de
construção civil, admitido em 3/1/2008. No ano de 2009, somente dois funcionários, o citado mestre
de construção civil e o Sr. Francisco das Chagas Lopes, Fiscal de Pátio de Usina de Concreto,
admitido em 28/12/2008, sendo que em 2010/2011 continuaram os mesmos empregados. Levando-se
em consideração outras obras vencidas pela empresa em municípios cearenses (Carnaubal - 2007 –
R$ 431.095,37; Carnaubal, Tamboril, Uruburetama, Graça, Croatá, Sobral e Ibiapina – 2008 - R$
1.035.451.14; Uruburetama – 2009 - R$ 144.133,49), consoante dados extraídos do site do Tribunal
de Contas dos Municípios (www.tcm.ce.gov.br), comprova-se efetivamente que a empresa não detinha
as condições para execução da obra analisada e, portanto, demonstra a sua plena incapacidade
operacional.
306
Responsáveis: José Cláudio de Castro Lima e Maria Joselita Cruz

Condutas: Realizar o processamento e julgamento do certame licitatório para a seleção de
empresa a ser contratada sem adotar as providências saneadoras necessárias para garantir a sua
regularidade, assinando a Ata da respectiva sessão da Comissão Permanente de Licitação alusiva à
Tomada de Preços 2008.09.23.01, na qual foi constatada a ocorrência de formação de conluio entre
as empresas participantes do certame (Construtora Panamá Ltda. e Construtora Criativa Ltda.),
mediante alinhamento de preços das propostas em relação ao orçamento-base da Prefeitura de
Cascavel/CE, caracterizando a ilicitude prevista no art. 90 da Lei 8.666/93 e acarretando a
realização de processo licitatório com restrição ao caráter competitivo e direcionamento da licitação,
configurando desrespeito ao art. 3º da Lei 8.666/93, haja vista que as licitantes adotaram percentuais
homogêneos para elaboração das suas propostas de preços.
6. Após o devido processo legal, a Corte julgou irregular as contas (Acórdão 2.250/2019-
TCU-Plenário), decisão contra a qual se insurgem os recorrentes.
7. Nenhuma divergência a ser apontada quanto as propostas positivas de admissibilidade
contida nas peças 283-290 e acolhidas pelo e. Relator Min. Walton Alencar Rodrigues (peça 293),
pela admissão dos recursos.
EXAME DE MÉRITO
8. Delimitação
9. É objeto do recurso analisar: a) a validade das citações expedidas; b) o transcurso do
tempo e o impacto nos princípios do contraditório e da ampla defesa; c) a responsabilidade dos
membros da comissão de licitação e das autoridades superiores para análise das irregularidades
durante o procedimento de escolha da licitante; d) a responsabilidade do Prefeito sucessor
responsável pela execução da obra; e) a responsabilidade do Prefeito antecessor responsável pela
licitação; f) a responsabilidade da empresa licitante executora da obra e dos sócios da empresa em
relação a fraude licitatória e a ausência de capacidade operacional.
10. Questão preliminar: da análise da prescrição no TC 014.153/2014-9 à luz dos possíveis
critérios adotados no TCU
11. Considerando a necessidade de análise ex officio da ocorrência de prescrição (item 9.1.6
do Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário), a questão da prescrição assume particular relevância ante o
julgamento, pelo STF, do RE 636.886 (tema 899 da repercussão geral).
12. Pela jurisprudência até então vigente, a ação de ressarcimento era considerada
imprescritível, por força do art. 37, § 5º, da Constituição Federal. Todavia, no julgamento do RE
636.886 foi conferida nova interpretação a esse dispositivo, fixando-se a tese de que “é prescritível a
pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”.
13. O Código Civil (adotado pelo Acórdão 1441/2016-TCU-Plenário) e a Lei 9.873/1999
constituem as duas alternativas que, de forma mais consistente, polarizam os debates acerca do
regime de prescrição a ser observado no processo de controle externo.
14. Nas situações em que a prescrição tenha ocorrido por algum dos dois regimes, a Serur
tem proposto o sobrestamento do julgamento do recurso, notadamente porque o acórdão proferido no
RE 636.886 ainda está sujeito a embargos declaratórios, sendo possível o esclarecimento de pontos
importantes da decisão ou mesmo a modulação de seus efeitos, para preservar as ações de controle
instauradas com base na jurisprudência até então vigente.
15. Já nas demais situações, em que a prescrição não se operou por nenhum dos dois regimes,
é possível o imediato julgamento do recurso, pois o desfecho não se alterará qualquer que seja a
premissa adotada (imprescritibilidade, prescritibilidade pelo Código Civil ou prescritibilidade pela
Lei 9.873/1999).
16. Na situação em exame não ocorreu a prescrição, por nenhum dos dois regimes, como
demonstrado na sequência.
307
17. Da análise da prescrição segundo os critérios do Acórdão 1441/2016-TCU-Plenário

18. No que se refere à pretensão punitiva, o TCU tem tradicionalmente aplicado os critérios
definidos no Acórdão 1441/2016-TCU-Plenário, que, em incidente de uniformização de
prescrição subordina-se ao prazo geral de dez anos (CC, art. 205), contado a partir da data da
19. Entre outras razões que justificaram a adoção desse critério destaca-se a de que o citado
dispositivo constitui uma cláusula geral a ser empregada sempre que a pretensão for prescritível, mas
a lei não estabelecer um prazo específico, como na hipótese.
20. Aplicando essas balizas ao caso em exame, verifica-se em relação ao débito, não haveria,
então, que se cogitar do fenômeno da prescrição, tendo em vista que a tese fixada por este Tribunal da
imprescritibilidade das ações de reparação de dano movidas pelo Estado, fundadas em decisões das
Cortes de Contas. Reiterada, recentemente, no Acórdão 2620/2020-TCU-Plenário, com a ressalva de
que não transitou em julgado ainda a decisão do STF que julgou o Recurso Extraordinário 636.886
(Tema 899).
21. No que concerne à prescrição da sanção punitiva, o Tribunal decidiu, em sede de incidente
de uniformização de jurisprudência, que a pretensão punitiva do TCU se subordina ao prazo geral
de prescrição indicado no art. 205 da Lei 10.406/2002 (Código Civil), dez anos. Assim, considerando
que foi em, 24/12/2007, a celebração do Contrato de repasse 0233293-55 firmado pelo Município de
Cascavel/CE com a União Federal (TC 015.160/2012-2, peça 46, p.15), as duas parcelas de recursos
federais foram repassadas em 24/9/2010 e 14/4/2011 (peça 99, p. 2) e a deliberação que determinou a
citação foi exarada em 21/5/2014 (Acórdão 1.298/2014-TCU-Plenário), “não ocorreu a prescrição da
pretensão punitiva, visto que houve interrupção dentro do lapso temporal decenal”.
22. Da análise da prescrição pelo regime da Lei 9.873/1999
23. Adotando-se as premissas fixadas na Lei 9.873/1999 ao caso em exame, e considerando-se
o prazo geral, de cinco anos, observa-se que também não ocorreu a prescrição. Para tanto, é preciso
considerar os seguintes parâmetros:
a) Termo inicial: A Lei 9.873/1999, art. 1º, prevê que o prazo inicial começa a contar a partir da
data da prática do ato. No caso concreto, tal marco se fez presente em 14/4/2011, data em que a
segunda parcela dos recursos foi repassada à municipalidade (peça 99, p. 2).
b) Prazo: A Lei 9.873/1999 apresenta um prazo geral, de cinco anos (art. 1º), e um prazo
também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal”. No presente caso,
aplica-se o prazo geral de cinco anos (art. 1º, caput).
c) Interrupções por atos inequívocos de apuração dos fatos: No regime da Lei 9.873/1999, a
prescrição se interrompe “por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato” (art. 2º, II),
conforme a seguir:
c.1) Em 26/4/2012, a Gerência de Desenvolvimento Urbano e Rural/Fortaleza encaminhou à
Superintendência Regional Norte e Sul do Ceará CI 0271/2012/GIDUR/FO, o dossiê do contrato de
repasse, contendo documentação necessária ao processo de instauração de Tomada de Contas
Especial, visto que o empreendimento encontrava-se paralisado e o prazo estipulado nas notificações
remetidas à prefeitura encontrava-se vencido;
c.2) Em 30/11/2012, foi elaborado o Relatório de Fiscalização da Secex/CE (TC 015.160/2012-
2), peça 46;
c.3) Em 21/05/2014, ocorreu a conversão do processo de representação TC 015.160/2012-2 em
TCE (TC 014.153/2014-9), conforme deliberado no Acórdão nº 1298/2014 - TCU – Plenário);
c.4) Em 2014, foram expedidas as citações dos responsáveis no âmbito do TCU (TC
014.153/2014-9), peças 2, 6, 7, 8, 10, 14, 19 e 56;
c.5) Em 2018, foram realizadas diligência à Caixa Econômica Federal (Ofício 0208/2018-
TCU/SECEX-CE, de 22/2/2018, (peças 89 e 94);
308
c.6) Em 2018, foram expedidas citações de outros responsáveis no âmbito do TCU (TC
014.153/2014-9), peças 101, 103, 105, 132, 135, 123, 144, 126, 129, 138 e 141;
c.7) Em 2019, foi expedido o acórdão recorrido (Acórdão nº 2250/2019 – TCU – Plenário).
d) Interrupção pela citação dos responsáveis: .A prescrição também é interrompida “pela
notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital”, nos termos do art. 2º, I,
da Lei 9.873/1999. E, no regime dessa lei, a interrupção se dá pela citação propriamente dita, e não
pelo despacho que a ordena. Com esse fundamento, houve a interrupção em 2014 e 2018 com as
citações dos responsáveis (peças 2, 6, 7, 8, 10, 14, 19, 56, 101, 103, 105, 132, 135, 123, 144, 126, 129,
138 e 141).
Cabe destacar, por oportuno, que, em se tratando de devedores solidários, a interrupção da
prescrição feita a um prejudica aos demais. Incide, nesse caso, regra própria da teoria geral das
obrigações, segundo a qual “a interrupção efetuada contra o devedor solidário envolve os demais”
(art. 204, § 1º, do Código Civil). São consequências próprias da solidariedade (a exemplo da regra de
que o credor pode demandar qualquer dos devedores, art. 275 do Código Civil), que não precisam ser
repetidas em cada diploma legal específico.
e) Interrupção pela decisão condenatória recorrível: .Por fim, a prescrição também se
interrompe “pela decisão condenatória recorrível” (art. 2º, III, da Lei 9.873/1999). Com esse
fundamento, houve a interrupção em 18/9/2019, data da sessão em que foi proferido o acórdão
condenatório (peça 203). Essa interrupção é relevante, por estabelecer prazo para julgamento do
recurso.
f) Da prescrição intercorrente: .Nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999, opera-se a
prescrição intercorrente se o processo ficar paralisado por mais de três anos, aguardando
“julgamento ou despacho”.
Note-se que há uma correlação entre essa hipótese e as causas de interrupção da prescrição do
art. 2º. Com efeito, uma vez interrompida a prescrição por alguma das hipóteses do art. 2º, o processo
não pode ficar inativo, sem qualquer inovação processual relevante, por mais de três anos.
Trata-se de prazo específico, não se aplicando nem o prazo geral de cinco anos nem o prazo
especial, da lei penal (§ 2º). A finalidade da prescrição intercorrente, com seu prazo próprio, é a de
assegurar a eficiência e celeridade nas apurações administrativas. Seria contrário a essa finalidade a
paralisação injustificada do processo por período maior que o triênio estabelecido para a hipótese.
A extrapolação do prazo de três anos, sem inovação relevante no processo, pode configurar
negligência. Por isso, além de se operar a prescrição, deve-se promover a “apuração da
responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso”.
Em muitas situações o exame da prescrição intercorrente pode ficar prejudicado nos processos
já em tramitação no TCU. Como a ação de ressarcimento era considerada imprescritível, as peças
que compõem a tomada de contas especial, elencadas no art. 10 da Instrução Normativa-TCU
71/2012, não contemplam informações pormenorizadas quanto ao andamento do processo na fase
interna, o que pode prejudicar a análise de eventual paralisação por mais de três anos.
Assim, caso o tribunal venha a adotar a sistemática da Lei 9.873/1999 para aferir a prescrição,
convém avaliar, oportunamente, a possibilidade de ajustes na IN-TCU 71/2012, para que as tomadas
de contas especiais encaminhadas ao tribunal contemplem informações sobre as interrupções
ocorridas na fase interna do procedimento (como, por exemplo, declaração do órgão instaurador da
TCE, de que o processo não ficou paralisado por mais de três anos, na forma do art. 1º, § 1º, da
citada lei).
Especificamente quanto a esta TCE, as causas de interrupção elencadas acima permitem
evidenciar que o processo teve andamento regular, sem ocorrência da prescrição intercorrente.
24. Assim, independentemente da existência de outras causas interruptivas não elencadas
acima (citações no âmbito administrativo, tentativas de solução conciliatória etc.), cujo levantamento
não se fez necessário, observa-se, pelos eventos indicados, que em nenhum momento transcorreu
prazo suficiente para se operar a prescrição (nem mesmo se se considerasse o prazo geral de cinco
309
anos), tomando-se por referência a Lei 9.873/1999, tida pelo STF como norma regente da prescrição
da pretensão punitiva pelo TCU.
25. Partindo-se da premissa de que a pretensão reparatória segue as mesmas balizas,
enquanto não houver norma específica a respeito, a demonstração de que não se operou a prescrição
punitiva impõe, como consequência, a conclusão de que também é viável a condenação ao
ressarcimento do prejuízo apurado nos autos.
26. Questão preliminar: da validade das citações expedidas
27. Alega a recorrente Maria Joselita Cruz a ocorrência de nulidade pela ausência de citação
pessoal, embora residisse no endereço para o qual foi encaminhada a citação. Alega o recorrente
José Cláudio de Castro Lima a ocorrência de nulidade pela ausência de citação, ingressando nos
autos apenas em sede de recurso.
Responsáveis: Maria Joselita Cruz (peça 252) e José Cláudio de Castro Lima (peça 271)
Análise
28. O art. 179, II do Regimento Interno do TCU valida a citação para qual não há ciência
pessoal da parte, bastando a comprovação de entrega no endereço do destinatário, verbis:
Art. 179. A citação, a audiência ou a notificação, bem como a comunicação de diligência, far-
se-ão:
(...)
II – mediante carta registrada, com aviso de recebimento que comprove a entrega no endereço
do destinatário;
29. A questão já foi submetida à apreciação do Plenário do Supremo Tribunal Federal, que,
ao analisar as normas pertinentes às comunicações processuais no âmbito do TCU, afirmou a
desnecessidade da ciência pessoal dos interessados, sendo suficiente a comprovação da entrega no
endereço do destinatário, verbis:
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. DESNECESSIDADE DE
INTIMAÇÃO PESSOAL DAS DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ART. 179
DO REGIMENTO INTERNO DO TCU. INTIMAÇÃO DO ATO IMPUGNADO POR CARTA
REGISTRADA, INICIADO O PRAZO DO ART. 18 DA LEI N. 1.533/51 DA DATA CONSTANTE DO
AVISO DE RECEBIMENTO. DECADÊNCIA RECONHECIDA. AGRAVO IMPROVIDO.
1. O envio de carta registrada com aviso de recebimento está expressamente enumerado entre os
meios de comunicação de que dispõe o Tribunal de Contas da União para proceder às suas
intimações.
2. O inciso II do art. 179 do Regimento Interno do TCU é claro ao exigir apenas a comprovação
da entrega no endereço do destinatário, bastando o aviso de recebimento simples.
3. O prazo decadencial para a impetração do mandado de segurança conta-se da data constante
do aviso de recebimento e não admite suspensão ou interrupção.
4. Agravo regimental a que se nega provimento. (AgRg no MS 25.816/DF, Rel. Min. Eros Grau,
julgado em 12.6.2006, DJ, Seção 1, 4/8/2006, páginas 24/25)
30. Assim, a entrega do ofício de citação no endereço do responsável José Cláudio de Castro
Lima, constante do cadastro fiscal (Rua Dona Maria Ernestina 1880 – Centro – peças 8 e 33),
dentro da processualística específica adotada perante os processos em curso no Tribunal de Contas
da União, impõe a presunção do conhecimento pessoal do responsável, dispensando a entrega pessoal
da citação.
31. É a logica adotada, guardada as devidas dimensões, na presunção de entrega pessoal da
citação postal quando entregue em condomínios edilícios ou loteamentos com controle de acesso no
Código de Processo Civil (art. 248, § 6o do CPC):
Art. 248. Deferida a citação pelo correio, o escrivão ou o chefe de secretaria remeterá ao
citando cópias da petição inicial e do despacho do juiz e comunicará o prazo para resposta, o
endereço do juízo e o respectivo cartório.
[...]
310
§ 4o Nos condomínios edilícios ou nos loteamentos com controle de acesso, será válida a
entrega do mandado a funcionário da portaria responsável pelo recebimento de correspondência, que,
entretanto, poderá recusar o recebimento, se declarar, por escrito, sob as penas da lei, que o
destinatário da correspondência está ausente.
32. Na citação da responsável Maria Joselita Cruz, o endereço de citação (Rua Bia Coelho
s/n - centro – peça 7 e 41) foi extraído do cadastro fiscal (peça 46), razão pela qual, após
demonstrada a impossibilidade de localização da responsável naquele endereço, foi realizada a
citação editalícia, prevista no art. 179, III do RI/TCU, após o esgotamento de diligências,
especialmente na situação em que a responsável é contumaz no cumprimento do dever de atualizar os
dados pessoais junto à Receita Federal, verbis:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO. ACÓRDÃO DO TCU.
CITAÇÃO POR EDITAL. CERCEAMENTO DE DEFESA. NULIDADE. INOCORRÊNCIA.
PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE.
I - Hipótese em que a apelante, através de curador especial designado judicialmente, em sede de
embargos do devedor, reclama de nulidade de sua citação editalícia, a qual não teria sido precedida
da indispensável busca por seu endereço atual nos bancos de dados públicos, afirmando ter sofrido
cerceamento de defesa, já que tomou conhecimento da execução quando da intimação da penhora de
seus bens.
II - O sistema processual brasileiro consagra o princípio de que as nulidades somente devem ser
pronunciadas diante da demonstração objetiva de prejuízo às partes, reputando-se válidos os atos
que, a despeito de suposto vício formal, atinjam sua finalidade essencial (art. 154 do CPC).
III - Não pode a executada exigir máxima diligência da parte exequente, quando ela própria
foi contumaz no cumprimento de seu dever de cidadã contribuinte de atualizar os dados pessoais
junto à Receita Federal. (TRF5; AC 200982000001364; Relatora: Desembargadora Federal
Margarida Cantarelli; Órgão Julgador: Quarta Turma; Fonte: DJE - Data: 28/10/2010 - Página:
685)
..............
ADMINISTRATIVO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. TCU. LEI N.º 8.443/92 E
REGIMENTO INTERNO DO TCU. CITAÇÃO. REGULAMENTAÇÃO PRÓPRIA. LEI N.º 9.784/99.
NÃO APLICAÇÃO. CITAÇÃO EDITALÍCIA. NÃO LOCALIZAÇÃO. ENDEREÇO CONSTANTE DOS
AUTOS E DA BASE DE DADOS DA RECEITA FEDERAL. DILIGÊNCIA. SUFICIÊNCIA. NÃO
NECESSIDADE DE ESGOTAMENTE DE POSSIBILIDADES DE LOCALIZAÇÃO. AR/MP.
INDICAÇÃO DE RECUSA DE RECEBIMENTO. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO
OCORRÊNCIA.
1. As regras da Lei n.º 9.784/99 relativas à intimação (art. 26 daquele diploma legal) não se
aplicam à citação no processo administrativo de tomada de contas especial realizado perante o TCU,
pois este tem regulamentação própria (Lei n.º 8.443/92 e Regimento Interno do TCU), o que afasta,
nos termos do art. 69 da própria Lei n.º 9.784/99 sua incidência, salvo subsidiária, o que não é o caso
em face da ausência de lacuna na referida regulamentação.
2. A citação pessoal do Apelante foi tentada pelo TCU com base em endereço seu que constava
dos autos (fls. 38 e 71 do apenso I), declarado pelo próprio Apelante, e que fora confirmado como seu
efetivo endereço mediante consulta à base de dados da Receita Federal (fls. 123 e 145), cabendo ao
Apelante a manutenção atualizada de seu endereço perante o cadastro desta.
3. O art. 179, inciso III, do Regimento Interno do TCU, em regulamentação ao art. 22 da Lei
n.º 8.443/92, prevê a citação editalícia quando o responsável não for localizado, sendo suficiente
para que reste caracterizada essa situação a tentativa de sua cientificação no endereço constante da
base de dados da Receita Federal, pois não há exigência normativa de outras diligências, as quais,
ademais, seriam contrárias à celeridade necessária aos procedimentos sob a atribuição do TCU.
4. Não há, pois, na ausência de previsão legal específica, obrigatoriedade de o TCU esgotar
todas as possibilidades de localização do responsável na tomada de contas especial, nem de proceder
311
a diligências em endereços que, embora existentes nos autos, não foram confirmados como seu atual
endereço em consulta à base de dados da Receita Federal, nem de ter ciência de que o responsável
assumiu outro cargo público e, portanto, teria endereço profissional fixo.
5. No caso dos autos, ademais, o AR/MP dirigido ao Apelante não deixou de ser entregue por
insuficiência de endereço, desconhecimento em relação ao destinatário ou mudança deste, mas por ter
sido recusado o seu recebimento (fl. 133), o que gera a presunção de que, pela natureza do AR, no
caso, em mãos próprias, foi o próprio Apelante que se recusou ao recebimento da correspondência e
não, que fora apresentada alguma informação ao carteiro que impossibilitasse a sua entrega ao
Apelante.
6. Não houve, assim, cerceamento de defesa na citação editalícia do Apelante, não merecendo
reforma a sentença apelada que julgou improcedente seu pedido inicial.
7. Não provimento da apelação.
(TRF 5a Região, AC 372364-PE 2002.83.00.011165-7, Des. Fed. Emiliano Zapata Leitão)
33. Portanto, as citações realizadas são válidas, segundo os procedimentos legais de
encaminhamento da comunicação ao endereço do responsável (art. 179, II do RI/TCU) e expedição de
citação por edital quanto à responsável que não pode ser localizada (art. 179, III do RI/TCU), não
havendo nulidade processual a ser dirimida.
34. Dos efeitos do transcurso do tempo em relação aos princípios do contraditório e ampla
defesa
35. Alega o recorrente Eduardo Florentino Ribeiro a necessidade de julgamento das contas
como iliquidáveis (art. 20 e 21 da Lei 8.443/92), uma vez que houve o curso de prazo superior a 10
anos em relação às ocorrências debatidas (2007), impossibilitando o levantamento de informações
sobre os repasses públicos, com a incidência da Súmula Vinculante 3 do STF.
Responsável: Eduardo Florentino Ribeiro (peças 257-259)
Análise
36. O longo transcurso de tempo entre a ocorrência da irregularidade e a instauração da
tomada de contas especial não implica, automaticamente, sua nulidade. Uma vez instaurada, o largo
interregno temporal apenas enseja o julgamento pela iliquidez das contas caso reste comprovado que,
por este motivo, tenham sido prejudicados o contraditório e a ampla defesa do responsável (Acórdão
139/2017-TCU-Plenário, Min. Bruno Dantas).
37. Diante disso, deve-se observar, no caso concreto, se houve, de fato, prejuízo ao
contraditório e à ampla defesa da parte, de modo a tornar as contas iliquidáveis. O gestor responsável
pelo convênio tem a obrigação de prestar contas e comprovar a boa e regular aplicação dos recursos
públicos. Todavia, após análise dos documentos contidos nos autos, conclui-se que os recorrentes
tiveram ampla oportunidade de defesa ou de resguardar a documentação comprobatória dos gastos
desde a fase interna da TCE, não havendo que se falar em cerceamento, afastando inclusive a alegada
violação da Súmula Vinculante 3 do STF.
38. Note-se que a integralidade das evidências probatórias está juntada nos autos do processo
anexo (peças 5-45 do TC-015.160/2012-2), tais como: boletins de medição, documentos apresentados
na licitação, boletins de medição e RAIS das empresas licitantes, não existindo evidenciação de
documento comprobatório que tenha se extraviado em razão do decurso do tempo.
39. No que tange à incidência das normas relativas ao trancamento de contas por
supostamente serem iliquidáveis, tão somente pelo transcurso do prazo, há de se fazer a correta
leitura dos artigos 20 e 21 da Lei 8.443/92, verbis:
Art. 20. As contas serão consideradas iliquidáveis quando caso fortuito ou de força maior,
comprovadamente alheio à vontade do responsável, tornar materialmente impossível o julgamento de
mérito a que se refere o art. 16 desta Lei.
Art. 21. O Tribunal ordenará o trancamento das contas que forem consideradas iliquidáveis e o
consequente arquivamento do processo.
312
40. Assim, nos termos dos artigos 20 da Lei 8.443/92, é necessária a ocorrência de caso
fortuito ou de força maior comprovadamente alheio à vontade do responsável, que torne
materialmente impossível o julgamento de mérito das contas, o que não ocorreu no presente caso,
haja vista que não foi comprovado qualquer tentativa de obtenção de documentos comprobatórios
eventualmente arquivados em órgãos públicos.
41. Dos critérios de julgamento da licitação indicativos de direcionamento da licitação em
relação aos responsáveis da comissão de licitação e autoridade homologatória do certame
(Secretária de Trabalho e Ação Social)
42. Afirmam os recorrentes Maria Joselita Cruz e José Cláudio de Castro Lima (comissão de
licitação) que a decisão não teria levado em consideração o fato de que agiam como vogais, não
sendo possível descobrir a ocorrência de conluio entre as empresas. Apontam para decisão de
aprovação das contas pela Caixa, rejeitando a existência de dano ao erário. Afirmam que a
condenação pressuporia a ocorrência de dolo ou erro grosseiro, fato que não teria ocorrido no caso
concreto. Requerem a dosimetria da pena segundo a evidência de ausência de prejuízos, afastando a
condenação à devolução da integralidade dos valores sem a comprovação de uma intenção
deliberada de violação das normas legais.
43. Em seu turno, a Secretária de Trabalho e Ação Social, Maria Jane Dantas de Sousa Silva,
responsável pela homologação do certame, afirma a ausência de conhecimentos para averiguação da
irregularidade relativa aos preços das propostas, não tendo contribuído para a irregularidade
relacionada à análise das propostas.
Responsáveis: Maria Joselita Cruz (peça 252), José Cláudio de Castro Lima (peça 271) e Maria
Jane Dantas de Sousa Silva (peça 263-265)
Análise
44. Em relação à alegação de que os agentes da Comissão de Licitação não seriam
responsáveis por terem agidos como vogais, deve ser recordado que as deliberações da comissão de
julgamento são adotadas pela soma da manifestação de cada membro, sendo que, em havendo
divergência sobre eventual procedimento adotado pela comissão, deve o membro divergente
consignar formalmente nas atas de julgamento eventual discordância.
45. No caso concreto, o ato de análise de propostas registrado na peça 6, p. 75 do TC-
015.016/2012-2 indica uma manifestação unânime dos membros da comissão de julgamento, não
sendo possível concluir que os demais membros da comissão tenham apenas aderido formalmente à
uma manifestação de vontade expressada pelo Presidente da Comissão. Note-se que a própria ideia
de instituição de uma comissão (ao invés do apontamento de um único servidor para conduzir o
processo licitatório) impõe a necessidade de manifestações autônomas de cada membro da comissão.
46. No que concerne aos elementos indicativos de fraude licitatória, deve ser recordado que a
Comissão analisou 2 (duas) propostas de preços: a) Construtora Panamá Ltda. (peça 6, p. 60-62) e b)
Construtora Criativa Ltda. (peça 6, p. 46-47). Note-se que, além da questão de alinhamento de preço
indicada na instrução acolhida no voto condutor (peça 187, p. 12-14), existem elementos tipográficos
na formatação das propostas, tais como a utilização de mesma tipografia para a grafia do título das
empresas, bem como a denominação idêntica do procedimento como “2008.09.23.1”, conquanto a
Prefeitura numerasse o processo como “2008.09.23.01” (peça 5, p.1, 10, 44), evidenciando a
existência de comunicação anterior entre as empresas proponentes.
47. Todavia, ao se ponderar a responsabilidade dos membros da Comissão de Licitação, deve
ser observado que, à mingua de elementos que comprovem o conhecimento dos agentes públicos da
existência de um intento fraudatório, o desvelamento das irregularidades pela mera análise das
propostas era de difícil identificação, uma vez que o alinhamento de preços foi observado em apenas 4
dos 55 itens da propostas de preços (itens 1.1, 1.2, 11.2 e 11.4), ou seja, em 7% dos itens da planilha
de preços e em itens que não compõem o maior percentual no custo do serviço (1,27% do valor total
do contrato em relação ao item de serviços preliminares).
313
48. Ademais, os valores lançados nas propostas dos licitantes guardam relação de
proximidade com a planilha de referência da Prefeitura (peça 5, p. 28-29), mitigando a possibilidade
de identificação de fraudes à licitação apenas pela análise dos orçamentos de preços. Também deve
ser considerado que, embora as propostas tenham elementos gráficos sugestivos de acertamento de
condutas, os elementos visuais globais não guardam similitude em um nível que pudesse indicar, em
exame superficial, a ocorrência de fraude.
49. Ao se considerar que a Comissão de Licitações se ateve aos documentos juntados pelos
licitantes para o julgamento das propostas, se mostra plausível a exoneração das responsabilidades
dos agentes públicos, uma vez que as irregularidades evidenciadas não se mostravam de fácil
identificação, devendo ser observado que a análise da capacidade operacional por meio da RAIS não
era ato de competência da Comissão.
50. Note-se que a ausência de capacidade operacional da empresa vencedora não era um fato
que pudesse ser conhecido pelos agentes municipais, ao menos em vista dos documentos exigíveis no
curso da licitação e contidos no processo de contas.
51. Ou seja, não há elementos probatórios que sugerem a ocorrência de dolo ou culpa grave
na conduta dos membros da Comissão, uma vez que a RAIS não era um documento exigível na fase de
habilitação técnica (art. 30 da Lei 8.666/93), uma vez que não é exigível que a empresa detenha a
totalidade dos funcionários no momento da licitação, bastando a prova da existência de profissional
detentor de atestado de responsabilidade técnica (art. 30, § 1o, I da Lei 8.666/93).
52. Nessa linha de pensamento, a Comissão de Licitações estaria laborando de forma
irregular se houvesse inserido no Edital a exigência de existência prévia de funcionários ou de
exibição da RAIS, o que implicaria em autêntica restrição ao caráter competitivo da licitação,
especialmente em se tratando de obra de pequena monta, para qual não se exige conhecimentos
técnicos específicos (obras de reforma habitacional).
53. Nesse sentido, é admissível a exoneração da responsabilidade em atenção ao grau de
culpabilidade dos responsáveis, uma vez que a identificação da atividade fraudatória era de difícil
constatação, afastando o reconhecimento de dolo ou culpa grave, particularmente na situação em que
os preços das propostas normalmente são formatados pelas empresas com a aplicação de descontos
percentuais em relação à planilha orçamentária da Prefeitura.
54. Os argumentos para afastar a responsabilidade dos membros da comissão de licitação se
comunicam à Secretária Municipal (Secretária de Trabalho e Ação Social), responsável pela
homologação do certame, uma vez que a identificação da fraude, sem o conhecimento dos outros
indícios obtidos pela Corte de Contas (RAIS das empresas participantes e prévio conhecimento da
Operação Gárgula), não se evidenciaria de forma inconteste.
55. No mais, caso rejeitada a análise no sentido de mitigação da culpabilidade dos agentes
públicos responsáveis pela Comissão de Licitação e da Secretária de Ação Social, devem ser
rejeitados os demais argumentos apresentados pelos responsáveis, uma vez que a aprovação das
contas do convênio não labora de forma favorável em relação aos atos praticados durante a fase de
licitação. De outra sorte, ainda que a execução do convênio fosse julgada correta, as irregularidades
relacionadas à licitação possuem natureza autônoma no julgamento.
56. Também não é relevante para a fixação da responsabilidade a ausência de conhecimentos
específicos por parte da Secretária Municipal, uma vez que a responsabilidade estaria configurada
com a ocorrência dolosa ou culposa da fraude à licitação, não se exigindo conhecimentos
especializados para o exercício do dever de fiscalização dos procedimentos adotados durante a
licitação.
57. No mesmo sentido, o pedido de afastamento de condenações em débito não é passível de
acolhimento em relação aos ora responsáveis, uma vez que a condenação está restrita apenas à
aplicação de penalidade de multa (item 9.6 do decisum), não tendo sido fixado débito em relação aos
servidores da Comissão de Licitação.
314
58. Da responsabilização do Prefeito sucessor em relação aos atos de execução e da

possibilidade de identificação da capacidade operacional da empresa contratada
59. Alega o recorrente a ausência de individualização da conduta pela existência de vícios
anteriores atribuíveis a gestões anteriores. Afirma a ausência de obrigação do Prefeito sucessor para
a supervisão dos pagamentos realizados, uma vez que, considerando que a licitação e o contrato
haviam sido realizados na gestão anterior, caberia apenas o envio das medições realizadas pelo
Engenheiro da Prefeitura Municipal à CEF, figurando o Prefeito como mero interveniente entre a
CEF e Ministério das Cidades.
60. Aponta a inexistência de comunicação, por parte da CEF, da existência de irregularidade,
promovendo a juntada do processo de pagamento organizado pela Caixa. Alega a inexistência de
conhecimentos técnicos-científicos para desconsiderar os laudos expedidos por engenheiros e pela
empresa de arquitetura, atestando a entrega da obra.
61. Reforça o recorrente a inexistência de erro grosseiro na conduta do responsável, uma vez
que a ocorrência se mostraria de difícil identificação, especialmente pela imposição de obrigações
que exigiriam conhecimentos técnicos-científicos por parte do Prefeito, não havendo descumprimento
de obrigações contratuais e legais.
62. Afirma a ausência de dano ao erário, pela existência de documento expedido pela CEF
atestando a execução da obra em sua integralidade (peça 191), estando demonstrado o nexo de
causalidade pela indicação dos beneficiários (144) e os empregos gerados (71), sendo que o
recorrente buscou resguardar o erário público com a expedição de Ofício (Ofício 72/GAB/2012),
comunicando a inviabilidade da execução da obra e promovendo a devolução do saldo dos recursos.
Alega que a comprovação da execução seria incompatível com a determinação do art. 21, parágrafo
único da LINB, exigindo proporcionalidade e equanimidade na decisão condenatória.
63. Indica a impossibilidade de responsabilização do recorrente, uma vez que os atos relativos
à licitação e à assinatura do contrato ocorreram em período anterior à 1o/1/2009 (data da posse do
recorrente), não sendo possível a imputação de responsabilidade objetiva ao recorrente, devendo ser
levado em consideração a inexistência de dolo ou erro grosseiro (arts. 22 e 28 da LINB).
64. Requer a dosimetria da pena segundo a evidência de ausência de prejuízos, com a
condenação à devolução da integralidade dos valores sem a comprovação de uma intenção
deliberada de violação das normas legais.
Responsável: Décio Paulo Bonilha Munhoz (peças 245-248)
65. Inexiste violação ao princípio da individualização, uma vez que a imputação está
explicitada no ofício de citação (peça 6, p. 2, item 3), alcançando as condutas de autorização de
pagamento de medições sem a adequada supervisão sobre o Secretário de Obras Municipal e a
execução da obra por empresa sem capacidade operacional, conforme identificado na RAIS (ausência
de funcionários suficientes), irregularidades que são independentes em relação aos vícios na licitação
que são de responsabilidade do Prefeito antecessor.
66. A responsabilidade do Prefeito no momento da execução das obras poderia ser mitigada
na situação em que se demonstrasse que os atos de gestão e controle do convênio foram praticados
pela secretaria municipal, conforme delegação de competência prevista em lei municipal, seguindo o
julgamento contido no Acórdão 7.304/2013-TCU-1a Câmara.
67. Todavia, no caso concreto, o ora responsável esteve diretamente vinculado aos atos de
execução da obra, especialmente demonstrados nas solicitações de saques de recursos (peça 97, p. 4),
na produção de relatórios de execução físico-financeira (peça 97, p. 5 e 31), na elaboração de
boletins de medição (peça 97, p. 11 e 59), no encaminhamento de prestação de contas parciais (peça
97, p. 24 e 44) e na devolução de recursos com pedido de readequação de metas (peça 97, p. 49 e 59),
afastando as alegações de que a execução da obra estaria afeita às instâncias inferiores.
68. Deve ser apontada como incorreta a interpretação do recorrente no sentido de que o
Município agiria apenas como agente intermediador entre a União (Caixa) e o Ministério das
Cidades, uma vez que, em se tratando de Contrato de Repasse, regido pelo Decerto 6.170/2007, o
315
Município figura como efetivo convenente (art. 1o, VI do Decerto 6.170/2007), responsabilizando-se
pelos procedimentos de liquidação da despesa e a prestação de contas (art. 10 do Decerto
6.170/2007), sendo indevido afirmar que o Município figura na relação material como mero
repassador das medições realizadas in loco.
69. Não sem razão, o próprio pedido de alteração do Plano de Trabalho em razão de fato
alheio (invasão de áreas por populares – peça 97, p. 49) demonstra que o Município não se apresenta
como agente intermediário, mas como efetivo convenente, detendo a obrigação da execução da
atividade conveniada e exercer a administração casuística, nos termos do art. 10, §3o , do Decreto-Lei
200/67, indicando a melhor solução para os serviços de natureza local, impondo ao convenente
(Prefeito) a obrigação da comprovação da boa e regular aplicação dos recursos públicos federais.
70. Não é relevante para a fixação da responsabilidade a aprovação das contas pelo agente
financeiro (Caixa), nem a ausência de conhecimentos técnicos-científicos por parte do Prefeito, uma
vez que a responsabilidade está estruturada na ausência de fiscalização dos procedimentos de
pagamento, que não permitiu a identificação da ausência de capacidade operacional da empresa
executora dos serviços.
71. No mesmo sentido, a demonstração de obra concluída (ausência de dano), por si só, não
importa a demonstração do nexo de causalidade exigido: não é incomum o emprego de diversas fontes
de recursos públicos, com a utilização de recursos municipais, estaduais e federais de outras origens
para a mesma obra pública, ressaltando, deste modo, a imperiosa necessidade de demonstração de
que a obra foi concretizada exclusivamente com os recursos repassados, de forma específica, pela
União, por meio documental.
72. Todavia, a responsabilidade fiscalizatória do Prefeito responsável pela execução deve ser
analisada à luz dos procedimentos que regem a liquidação da despesa, particularmente o art. 63 da
Lei 4.320/64, no sentido de que a liquidação da despesa pressupõe: a) o contrato, ajuste ou acordo
respectivo; b) a nota de empenho; c) os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva
do serviço, evidenciando que a liquidação da despesa não pressupõe uma reanálise da capacidade
operacional da empresa prestadora de serviço.
73. Deve ser observado que a identificação da irregularidade relacionada à capacidade
operacional da empresa contratada somente foi passível de detecção com a análise da RAIS (itens 15-
19 do decisum, peça 204, p. 3), sendo que tal documento, assim como os demais documentos indicados
na decisão (contratos de trabalho, guias de recolhimento previdenciário e do FGTS e cópias de
rescisões de contratos de trabalho) não são exigíveis no momento de liquidação da despesa.
74. Assim, considerando a ausência de elementos que indiquem o conhecimento por parte do
Prefeito da Operação Gárgula e, por conseguinte, do modus operandi da organização criminosa,
considerando a ausência de elementos que indique tolerância com uma prática irregular de
conhecimento prévio por parte da Prefeitura, a imputação ao gestor máximo de um dever de
vigilância sobre circunstâncias que não são normais no ciclo de liquidação da despesa desborda dos
limites da responsabilização subjetiva.
75. Note-se, assim, que a liquidação da despesa era precedida de medições realizadas pela
Prefeitura (boletins de medição – peça 97), que, em linhas gerais, correspondiam às aferições
realizadas a posteriori pelo agente financeiro, da forma como consignado nos relatórios de
acompanhamento, razão pela qual a entrega da obra segundo os boletins de medição não ensejaria a
adoção de medidas, por parte da Administração Municipal, para a investigação da capacidade
operacional da empresa contratada.
76. Não se pode olvidar a adoção, nos processos em curso na Corte de Contas Federal, da
teoria da responsabilidade subjetiva, a qual requer a comprovação da culpa em sentido amplo (latu
sensu) na conduta do agente para efeito da imposição de sanções ou do dever de indenizar (restituir
ao erário). Em outras palavras, o TCU segue a regra geral da responsabilidade civil, examinando a
conduta dos agentes públicos sobre o prisma da responsabilidade subjetiva, que tem como um de seus
pressupostos a existência de culpa (lato sensu).
316
77. A culpabilidade do agente público deve ser examinada à luz das circunstâncias concretas
da gestão (art. 22, §1o da LINDB), não sendo possível a imposição de responsabilidade apenas pela
ocorrência do resultado (contratação de empresa sem capacidade operacional), particularmente na
situação em que a verificação da capacidade operacional da empresa na liquidação da despesa não
se mostrava um passo necessário para a execução das obras habitacionais naquela situação.
78. Da responsabilização do Prefeito durante a fase de licitação e da contratação de
empresa sem capacidade operacional
79. Entende o ex-Prefeito responsável pela fase da licitação que a imputação de
responsabilidade pela fiscalização dos servidores implicaria uma imputação de responsabilidade
objetiva, não sendo possível o direcionamento de todas as irregularidades ao chefe do Poder
Executivo Local, apontando para decisão no Inquérito 2664/STF.
80. Alega que a aplicação da culpa in vigilando no caso concreto importaria uma obrigação
de revisão de todos os atos praticados por instâncias inferiores (secretários municipais, atos de
comissão de licitação e parecer da procuradoria municipal), especialmente na situação em que o
Secretário Municipal tem autonomia para homologação do certame licitatório, não havendo ato
praticado pelo gestor máximo.
81. Aponta extrato do Ofício 1700/2014/GIGOV/FO indicando a aprovação da prestação de
contas final pela Caixa, sendo que o julgamento importaria enriquecimento sem causa da União, uma
vez que a ausência de capacidade operacional não poderia ser atribuída exclusivamente ao ex-
Prefeito, não havendo responsabilidade na obtenção da RAIS da empresa vencedora.
Responsável: Eduardo Florentino Ribeiro (peça 257-259)
82. O fundamento adotado pelo Tribunal quanto à ocorrência de culpa in vigilando (itens 44-
44 da decisão recorrida) deve ser avaliado cum grano salis, pois a regra geral da responsabilização
no âmbito das Cortes de Contas é a adoção da teoria subjetiva da responsabilidade, com a
necessidade de evidenciação do dolo ou culpa na conduta ou na omissão do responsável, conforme se
extraí da jurisprudência da Corte:
No âmbito dos processos do TCU, a responsabilidade dos administradores de recursos públicos,
com base no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, é de natureza subjetiva, seguindo a
regra geral da responsabilidade civil. Portanto, são exigidos, simultaneamente, três pressupostos para
a responsabilização do gestor: i) ato ilícito na gestão dos recursos públicos; ii) conduta dolosa ou
culposa; iii) nexo de causalidade entre o dano e o comportamento do agente. Deve ser verificada,
ainda, a ocorrência de eventual excludente de culpabilidade, tal como inexigibilidade de conduta
diversa ou ausência de potencial conhecimento da ilicitude. (Acórdão 2781/2016-Plenário)
A responsabilidade dos gestores perante o TCU, por ser de natureza subjetiva, pode se originar
de conduta comissiva ou omissiva, dolosa ou culposa, cujo resultado seja a violação dos deveres
impostos pelo regime de direito público aplicável àqueles que administram recursos da União.
(Acórdão 1316/2016-Plenário)
83. As modalidades de culpa apontadas no acórdão (culpa in vigilando ou in eligendo) são, no
sistema de responsabilidade civil contemporâneo, sujeitas a hipóteses de responsabilidade objetiva,
destoando da tradição subjetiva adotada na análise de contas, segundo os Manuais de
Responsabilidade Civil:
Na vigência do Código Civil de 1916, tendo em vista a comportamento externo do agente, ou o
modo como deixa ele de observar a regra de conduta, dizia-se que havia culpa in vigilando, quando
uma pessoa faltava ao dever de velar, ou cometia uma desatenção quando tinha a obrigação de
observar; havia culpa in custodiendo, que é modalidade da culpa in vigilando, quando uma pessoa se
descuidava quando tinha a seu cargo a guarda de uma coisa; culpa in eligendo, quando havia má
escolha de uma pessoa a quem era confiada uma certa tarefa. Esses eram aspectos peculiares do
comportamento, todos abrangidos no conceito genérico de desvio de comportamento por parte do
agente. No sistema atual, tais figuras perdem a importância que assumiram no diploma anterior, vez
317
que suas hipóteses de incidência se tornaram sujeitas à responsabilidade objetiva (art. 933), a
prescindir, portanto da conduta culposa do responsável.
(in Caio Mário da Silva Pereira, Responsabilidade Civil, 11a ed., item 60, fls. 98-99)
........
Na vigência do Código de 1916 falava-se em culpa in eligendo para caracterizar a má escolha
do preposto. A culpa do patrão ou comitente era presumida pelo ato culposo do empregado ou do
preposto, consoante a Súmula 341 do Supremo Tribunal Federal, em razão da má escolha do mesmo.
A culpa in vigilando, por sua vez, decorria da falta de atenção ou cuidado com o procedimento de
outrem que estava sob a guarda ou responsabilidade do agente. Os pais respondiam pelos atos dos
filhos menores, via de regra pela falta de vigilância. Já a culpa in custodiando caracterizava-se pela
falta de atenção em relação a animal ou coisa que estavam sob os cuidados do agente. Essas espécies
de culpa, todavia, estão em extinção, porque o Código Civil de 2002, em seu art. 933, estabeleceu
responsabilidade objetiva para os pais, patrão, comitente, detentor de animal etc., e não mais
responsabilidade com culpa presumida, como era no Código anterior.
(in Sérgio Cavalieri Filho, Programa de Responsabilidade Civil, 12a ed, fl. 58)
84. Assim, no julgamento de contas é mitigada a incidência da culpa in elegendo ou in
vigilando, excluindo a responsabilidade do gestor quando se mostra pouco razoável a exigência do
controle da totalidade dos atos dos subordinados, nos casos, por exemplo, em que a exigência de
fiscalização desborda das atribuições usuais do gestor máximo:
Ademais, acolho a tese do defendente de que a ele, na condição de dirigente máximo do
município de Araguari, não caberia exercer a supervisão e controle dos atos de seus subordinados no
nível requerido nestes autos, em que se discute a exata correspondência entre os bens e equipamentos
adquiridos pela Secretaria Municipal de Saúde e aqueles originalmente previstos no Plano de
Trabalho. Como assinalou o voto condutor do acórdão 6.934/2015-1ª Câmara (relator ministro
Benjamin Zymler):
“A responsabilidade da autoridade delegante pelos atos delegados não é automática ou
absoluta, sendo imprescindível para definir essa responsabilidade a análise das situações de fato que
envolvem o caso concreto. A autoridade delegante pode ser responsabilizada sempre que verificada a
fiscalização deficiente dos atos delegados (culpa in vigilando), o conhecimento do ato irregular
praticado ou a má escolha do agente delegado (culpa in eligendo).”
8. Na mesma linha, assinalou o voto condutor do acórdão 5333/2011-2ª Câmara (relator
ministro José Jorge):
“A teoria da culpa da má escolha (in eligendo) ou da culpa da ausência de fiscalização (in
vigilando) não impõe ao prefeito o dever de fiscalizar todo e qualquer ato praticado pelos gestores
municipais. A realização do controle nesses moldes torna inviável tanto a fiscalização pretendida, em
face do grande número de atos a serem examinados, quanto o exercício do mandato, eis que não
haverá tempo hábil para o desempenho das funções no executivo municipal.”
(Acórdão 8028/2016 - TCU - 2a Câmara)
85. No caso concreto, deve ser analisada a conduta do ex-prefeito nas licitações realizadas,
sendo possível verificar que o acompanhamento e a homologação do certame foram realizados pela
Secretaria do Trabalho Social (peça 6, p. 76 e 85 do TC-004.764/2011-0), concluindo-se pela
ausência de ingerência do ex-Prefeito nos atos que resultaram a escolha da empresa vencedora ou
omissão no dever de fiscalização dos atos da licitação.
86. Não é possível apontar a ocorrência de culpa in vigiliando na situação que o
comportamento dos membros da comissão se mostrou escusável, particularmente na situação em que
a exigência da RAIS no momento da licitação poderia se evidenciar como inclusão de cláusula
restritiva de competição, uma vez que os licitantes não são obrigados a manter quadro de
funcionários durante o processo de licitação.
87. Assim, a isenção de responsabilidade em relação à conduta dos membros da comissão de
licitação deve se comunicar ao prefeito responsável pelo dever de vigilância, não podendo o dever de
318
vigilância ser invocado como uma responsabilização objetiva apenas em função do resultado (fraude
licitatória e contratação de empresa sem capacidade operacional).
88. Da responsabilização da empresa licitante e do sócio em relação à ocorrência de fraude
licitatória e contratação de empresa sem capacidade operacional
89. Alegam os recorrentes que a similitude de preços entre as propostas das empresas
Panamá e Criativa denotariam apenas conhecimentos sobre a possibilidade de se encontrarem
melhores preços para a matéria prima utilizada, não podendo a empresa ser punida por apresentar a
melhor proposta para a Administração Pública, sendo que a existência de diversas propostas com
valores iguais deveria se resolver pelos critérios legais de desempate (arts. 3o, § 2o e 45, §2o da Lei
8.666/93).
90. Alega a existência de capacidade operacional da empresa contratada, uma vez que a
contratação de pessoal ocorria apenas quando a empresa necessitava dos serviços, por questão de
estratégia empresarial, mantendo na sua sede o maquinário necessário para a execução das obras.
Assevera que a demonstração de capacidade operacional deveria considerar a demonstração de
execução da obra à contento e as demais obras executadas pela empresa, não sendo exigível que as
empresas mantenham obreiros contratados de forma permanente.
91. Afirma a ocorrência de boa-fé na apresentação da documentação exigida durante a
licitação e na aprovação final das medições realizadas pela CEF, não havendo realizado negócios
escusos com outras empresas para acertamento de preços.
Responsáveis: Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos/Construtora Panamá Ltda. - Me (peça
253)
92. Note-se que o recurso contido na peça 253 foi apresentado pela Construtora Panamá,
embora também assinado pelo sócio-administrador (Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos),
sendo que tanto a instrução de admissibilidade quanto a admissibilidade do recurso consideraram que
a peça recursal pudesse ter efeito em relação a condenação de ambos, em função do aproveitamento
do recurso em matéria de condenação solidária (peça 284, p. 2, item 2.6, Observações), bem como
por se referirem às mesmas irregularidades e condutas. Desta forma, alegações relativas à empresa e
ao sócio-administrator serão analisadas de forma conjunta.
93. A justificativa apresentada para a similitude de preço das propostas das empresas
Construtora Panamá Ltda. e Construtora Criativa Ltda., no sentido de que os preços ofertados seriam
próximos aos preços de mercado para os itens do orçamento, não é consistente com a prática
observada, uma vez que os orçamentos públicos não consideram, por exemplo, elementos de descontos
por quantidade e, via de regra, os orçamentos oficiais seguem tabelas de referência que possuem
preços próximos dos valores máximos para a região de referência.
94. Assim, se os preços ofertados por ambas as licitantes têm proximidade com o orçamento
da Prefeitura, fica evidenciado a inexistência de uma atividade de orçamentação por parte das
licitantes, sendo que os preços apresentados foram obtidos apenas com a aplicação de descontos
mínimos no orçamento-base, afastando a possibilidade de um ambiente de livre oferta de melhor
proposta.
95. Note-se que, além da proximidade de preços, existe a coincidência de elementos gráficos
já discutidos em tópico anterior que permitem concluir pela existência de fraude licitatória, com o
ajuste de conduta entre as empresas participantes, de forma que a existência de propostas próximas
não se resolve com os critérios legais de desempate, uma vez que a proximidade decorre de um ajuste
ilegal realizado pelas licitantes.
96. No que concerne à capacidade operacional da empresa executora dos serviços, o
entendimento apresentado pelo recorrente não se aplica ao caso concreto: embora não seja exigível a
contratação de pessoal na fase de licitação, seria absolutamente necessária a demonstração da
capacidade operacional durante a execução da obra, como forma de demonstração que os recursos
entregues à empresa vencedora foram efetivamente empregados na obra contratada.
319
97. Diversamente do que evidenciado na Relação Anual de Informações Sociais do ano de

2010 e 2011 (peça 36 do TC-015.160/2012-2), a empresa apresentava apenas 2 funcionários
registrados, em contraste com o recebimento de verbas no total de R$ 355.624,72 em 2010 e R$
1.234.261,36, conforme observado no Portal de Transparência dos Municípios4, razão pela qual não
se mostra compatível a quantidade de funcionários registrados e o volume de obras alegadamente
executadas pela recorrente, sendo que a ausência de funcionários em exercícios anteriores apenas
reforça a ocorrência de fraude.
98. Se existe ruptura do nexo de causalidade entre os recursos empregados e a empresa
vencedora do certame fraudulento, a exibição de evidências no sentido da conclusão da obra, por si
só, não afasta a imputação do débito, uma vez que, em matéria de Direito Financeiro, o ônus
probatório para a comprovação da boa e regular aplicação do dinheiro público, nos termos do art.
70, parágrafo único da Constituição Federal de 1988, art. 93 do Decreto-lei n. 200/67 e do art. 66 do
Decreto n. 93.872/86, deve ser imposto ao responsável, verbis:
MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONTAS
JULGADAS IRREGULARES. APLICACÃO DA MULTA PREVISTA NO ARTIGO 53 DO DECRETO-
LEI 199/67. A MULTA PREVISTA NO ARTIGO 53 DO DECRETO-LEI 199/67 NÃO TEM
NATUREZA DE SANÇÃO DISCIPLINAR. IMPROCEDÊNCIA DAS ALEGAÇÕES RELATIVAS A
CERCEAMENTO DE DEFESA. EM DIREITO FINANCEIRO, CABE AO ORDENADOR DE
DESPESAS PROVAR QUE NÃO É RESPONSÁVEL PELAS INFRAÇÕES, QUE LHE SÃO
IMPUTADAS, DAS LEIS E REGULAMENTOS NA APLICAÇÃO DO DINHEIRO PÚBLICO.
COINCIDÊNCIA, AO CONTRÁRIO DO QUE FOI ALEGADO, ENTRE A ACUSAÇÃO E A
CONDENAÇÃO, NO TOCANTE À IRREGULARIDADE DA LICITAÇÃO. MANDADO DE
SEGURANÇA INDEFERIDO. (STF; MS 20335, Relator Ministro Moreira Alves, DJ de 25.02.1983)
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. EX-DIRETOR DA ASSOCIAÇÃO DOS
SERVIDORES DO MINISTÉRIO DAS MINAS E ENERGIA (ASMME). CONDENAÇÃO, PELO TCU,
AO PAGAMENTO DE VALOR REPASSADO À ENTIDADE, RELATIVO A CONVÊNIO, POR FALTA
DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. PRETENSA NULIDADE FORMAL. RECURSOS CUJA
UTILIZAÇÃO ESTARIA DISPENSADA DE COMPROVAÇÃO PERANTE A CORTE DE CONTAS.
Alegações improcedentes. Julgamento que, contrariamente ao afirmado, foi precedido de tempestiva
inclusão em pauta especial e realizado com observância do princípio da ampla defesa. Verba utilizada
durante a vigência da norma do art. 66 do DL 200/67, que sujeita todos quantos recebam recursos da
União ou das entidades a ela vinculadas, direta ou indiretamente, inclusive mediante acordo, ajuste
ou convênio, ao dever de comprovar o seu bom e regular emprego. Obrigação de que não se
exoneram os administradores dos referidos recursos, pelo simples fato de haverem deixado os
respectivos cargos. Ausência de direito líquido e certo. Mandado de segurança denegado. (STF; MS
21682, Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno, julgado em 11/03/1994, DJ 06-05-1994
PP-10469 EMENT VOL-01743-02 PP-00336)
99. Assim, compete aos recorrentes fazerem a prova de que de todo e qualquer aspecto
relacionado à aplicação do recurso federal, especialmente o nexo de causalidade estabelecido entre
os recursos repassados pelo convênio e a obra executada, competindo ao responsável justificar e
demonstrar os meios pelos quais uma empresa sem capacidade operacional (com quantitativo de
funcionários incompatível com as obras contratadas) poderia realizar as obras públicas com o
emprego exclusivo dos recursos federais.
2. CONCLUSÕES
100. A citação do responsável, nos termos regimentais, se concretiza validamente com a
entrega da citação no endereço do destinatário, dispensando a assinatura pessoal, sendo
procedimento validado na Jurisprudência, inexistindo irregularidade na citação postal encaminhada
4
https://transparenciamunicipios.tce.ce.gov.br/index.php/negociante/showMunicipios/idn/04128259000173/versao/2011/nome/CONSTRUTORA+PANA
MA+LTDA
320
ao endereço constante dos cadastros fiscais, cujo retorno do aviso de recebimento ensejou a
subsequente citação editalícia.
101. As alegações de violação à ampla defesa e ao contraditório pelo curso do prazo devem ser
analisadas na situação concreta, devendo os recorrentes comprovarem a impossibilidade de produção
de provas, não sendo possível o acolhimento na situação em que todos os documentos da aplicação
dos recursos estão presentes no processo.
102. O membro da comissão de licitação, agindo na função de vogal, têm a obrigação de
exercer juízo crítico sobre as deliberações da comissão, eventualmente consignando divergência
quanto às deliberações tomadas. Existem elementos indicativos da ocorrência de fraude licitatória,
decorrente tanto da proximidade dos preços ofertados quanto da coincidência de alguns elementos
gráficos (na identificação do nome das empresas).
103. Todavia, a possibilidade de identificação da fraude (culpabilidade) deve ser mitigada pela
existência de poucos itens coincidentes nas propostas, uma vez que a diagramação coincide em
apenas um elemento específico (tipo utilizado na grafia do título das empresas), não sugerindo, ao
menos em análise superficial, uma atividade defeituosa praticada pela CPL na identificação da fraude
à licitação.
104. Ademais, a exigência da comprovação da capacidade operacional pela RAIS, no momento
da licitação, não era da alçada da comissão de licitação. A possibilidade de exoneração dos
responsáveis da comissão de licitação, pela mitigação da culpabilidade, se estende à autoridade
responsável pela homologação do certame (Secretária Municipal de Trabalho e Ação Social).
105. A imputação ao ex-Prefeito responsável pela execução da obra está delimitada no ofício
de citação, não havendo violação ao princípio da individualização da conduta, ao se questionar o
dever de vigilância sobre o Secretário de Obras. Não deve ser acolhida a argumentação de delegação
de competência pela existência de atos próprios praticados pelo Prefeito durante a execução. O
Prefeito age como convenente, tendo obrigações de prestação de contas em relação aos recursos
repassados, não atuando como agente intermediador.
106. A aprovação das contas por parte do agente financeiro, a alegada inexistência de
conhecimentos técnicos-científicos e a demonstração de conclusão da obra pública não são suficientes
para afastar a irregularidade relacionada à fiscalização da execução da obra pública,
particularmente a ausência de capacidade operacional da empresa vencedora.
107. Pode ser afastada a responsabilidade do Prefeito relacionado à execução da obra, uma
vez que, do ponto de vista legal, a liquidação da despesa dispensa a reanálise das condições
operacionais da empresa executora, não sendo exigível a exibição da RAIS, especialmente na situação
em que a obra vinha sendo executada segundo o plano de trabalho acordado, com a incidência da
responsabilidade subjetiva, não sendo possível a imputação do resultado ao Prefeito sem a análise da
culpabilidade do agente.
108. É mitigada a incidência da culpa in vigilando no caso dos gestores máximos do ente
federativo (Prefeito Municipal), quando o tamanho do Município e a existência de órgãos próprios
(Secretaria Municipal e Comissão de Licitação) criam um distanciamento das instâncias responsáveis
pela licitação, não sendo razoável a exigência de fiscalização da integralidade dos atos praticados
pelos subordinados.
109. A proximidade de preços praticados pelas empresas licitantes não pode ser justificada por
uma ocorrência de mercado, especialmente na situação em que a proximidade de preços está
articulada com elementos de similitude gráfica que apontam a ocorrência de fraude. Compete à
empresa responsável comprovar a capacidade operacional, a despeito dos elementos contidos na
RAIS que incompatibilizam a quantidade de funcionários e o fluxo de obras licitadas pela empresa no
Estado do Ceará.
3. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Deste modo, submete-se à consideração superior a presente análise dos recursos de
reconsideração interpostos por Décio Paulo Bonilha Munhoz, Humberto Júnior Moreira de
321
Vasconcelos/Construtora Panamá Ltda. - Me, Eduardo Florentino Ribeiro, Maria Jane Dantas de
Sousa Silva, , Maria Joselita Cruz e José Cláudio de Castro Lima, contra o Acórdão 2.250/2019-TCU-
Plenário, para propor, com base nos artigos 32 e 33, da Lei 8.443/92, c/c o artigo 285 do RI/TCU:
a) conhecer e dar provimento aos recursos de Décio Paulo Bonilha Munhoz, Eduardo
Lima, julgando regular as contas dos responsáveis, afastando o julgamento de irregularidade, bem
como a imposição de débito e multa referenciada nos itens 9.3 a 9.7 do Acórdão;
b) negar provimento aos recursos de Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos e
Construtora Panamá Ltda.;
c) dar ciência aos recorrentes, à Prefeitura de Cascavel e à Procuradoria da República
no Estado do Ceará da decisão que vier a ser adotada”.
O Ministério Público, por sua vez, diverge da Unidade Técnica e propõe o não provimento dos
recursos, por entender que os elementos constantes no processo apontam que os responsáveis foram
pouco diligentes com a coisa pública e podiam ter evitado as fraudes perpetradas.
VOTO
Tratam os autos de recursos de reconsideração interpostos por Décio Paulo Bonilha Munhoz,
Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos/Construtora Panamá-ME, Eduardo Florentino Ribeiro,
Maria Jane Dantas de Sousa Silva, Maria Joselita Cruz e José Cláudio de Castro Lima, todos
impugnando o Acórdão 2.250/2019-TCU-Plenário, por meio do qual suas contas foram julgadas
irregulares, com imputação de débito e sanções.
À época dos fatos apurados na TCE, os responsáveis exerciam as seguintes funções:
a) Eduardo Florentino Ribeiro – Prefeito de Cascavel/CE (2005-2008);
b) Maria Jane Dantas de Sousa Silva – Secretária de Trabalho e Ação Social (2005-2008);
c) Maria Joselita Cruz e José Cláudio de Castro Lima – Membros da CPL (2005-2008);
d) Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos – Sócio-administrador da Construtora
Panamá Ltda.-ME;
e) Décio Paulo Bonilha Munhoz – Prefeito de Cascavel/CE (2009-2012).
As condutas que ensejaram a citação dos responsáveis, indicadas no item 5.4 do Relatório de
Fiscalização 631/2012, são resumidas a seguir:
Eduardo Florentino Ribeiro: ausência de supervisão sobre a atuação dos membros da
Comissão Permanente de Licitação, da Secretária de Trabalho e Ação Social e do Ordenador de
despesa da Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Infraestrutura do município, em relação à Tomada
de Preços 2008.09.23.01, permitindo a ocorrência da formação de conluio entre as empresas
participantes do certame (Construtora Panamá Ltda. e Construtora Criativa Ltda.).
Maria Jane Dantas de Sousa Silva: adjudicar e homologar a Tomada de Preços 2008.09.23.01,
e assinar o contrato dela resultante, em cuja licitação foi verificada a formação de conluio entre as
empresas participantes do certame (Construtora Panamá Ltda. e Construtora Criativa Ltda.), mediante
alinhamento de preços das propostas em relação ao orçamento-base da Prefeitura de Cascavel/CE,
caracterizando a ilicitude prevista no art. 90 da Lei 8.666/93.
José Cláudio de Castro Lima e Maria Joselita Cruz: processar e julgar a licitação sem adotar
providências saneadoras necessárias para garantir sua regularidade, assinando a Ata da respectiva
sessão da Comissão Permanente de Licitação alusiva à Tomada de Preços 2008.09.23.01, na qual foi
identificada a formação de conluio entre as empresas participantes.
Construtora Panamá Ltda. e Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos: a) formar conluio
em licitação pública (Tomada de Preços 2008.09.23.01) mediante alinhamento de preços das propostas
apresentadas; e b) celebrar contrato sem possuir estrutura operacional para execução dos serviços
contratados.
Décio Paulo Bonilha Munhoz: autorizar os pagamentos das medições à Construtora Panamá
Ltda e não supervisionar adequadamente a atuação do Secretário de Obra e Desenvolvimento Urbano,
322
permitindo a contratação de empresa que não apresentava estrutura operacional para execução dos
serviços.
A unidade técnica propõe acolher as razões recursais apresentadas por Décio Paulo Bonilha
Munhoz, Eduardo Florentino Ribeiro, Maria Jane Dantas de Sousa Silva, Maria Joselita Cruz e José
Cláudio de Castro Lima e negar provimento aos recursos de Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos
e Construtora Panamá Ltda.
O Ministério Público, por sua vez, diverge da Unidade Técnica e propõe o não provimento dos
recursos, por entender que os elementos constantes no processo apontam que os responsáveis foram
pouco diligentes com a coisa pública e podiam ter evitado as fraudes perpetradas.
Após esse breve resumo, passo a decidir.
Ratifico os exames preliminares de admissibilidade e conheço dos recursos, restando atendidos
os requisitos legais atinentes à espécie.
No mérito, verifico que as razões recursais apresentadas foram adequadamente enfrentadas pela
Serur, cuja instrução adoto integralmente como razões de decidir, sem prejuízo das considerações a
seguir.
As preliminares suscitadas não prosperam.
Verifico que o exame da prescrição quinquenal, efetuado pela unidade instrutiva, é de todo
compatível com as disposições da Resolução TCU 344/2022, que disciplinou a aplicação das regras
sobre a prescrição nos processos deste Tribunal, restando evidenciada a sua não ocorrência, em face
dos eventos que interromperam a fluição do prazo prescricional.
Não houve citação inválida, uma vez que todas ocorreram de forma regular, seja porque
entregues no endereço residencial, tal como exigindo no RI/TCU, seja porque efetuadas por edital, no
caso em que não se logrou a citação no endereço cadastrado na Receita Federal nem foram
encontrados outros endereços nas pesquisas efetuadas.
Em relação ao decurso de tempo, para além de não ter havido prescrição, não restou comprovado
prejuízo concreto para a defesa, não havendo óbice ao desenvolvimento válido e regular do processo.
Em relação ao mérito, passo a examinar a situação individual dos recorrentes.
O Ministério Público defende a manutenção da condenação do prefeito sucessor, Décio Paulo
Bonilha Munhoz, por ter sido responsável pelos pagamentos direcionados a empresa que não possuía
capacidade operacional e que, portanto, não mantinha “todas as condições de habilitação e qualificação
exigidas na licitação”.
No entanto, para além de não ter sido responsável pela contratação, ocorrida no período do
mandato anterior, não lhe era exigível que, no âmbito de supervisão das atividades do Secretário de
Obras Municipal, adentrasse a examinar a capacidade operacional da empresa contratada, mormente
porque os pagamentos eram efetuados conforme as medições apresentadas.
Não tendo descumprido nenhum dever de cuidado razoável, dou provimento ao recurso do
prefeito sucessor.
Em relação aos membros da Comissão de Licitação, Francisca Silva Rodrigues, Maria Joselita
Cruz e José Cláudio de Castro Lima, impõe-se verificar se foram eles negligentes na condução do
certame.
O Ministério Público adota o entendimento exposto pelo relator a quo, no sentido de que “a
partir do exame visual das duas únicas propostas de preço sob análise, seria possível a
constatação do alinhamento entre elas, as únicas a participarem da etapa classificatória do
certame”.
Examinando a documentação constante dos autos, porém, entendo acertada a conclusão da Serur,
ao asseverar que a fraude não era simples de ser identificada em mera inspeção visual, “uma vez que o
alinhamento de preços foi observado em apenas 4 dos 55 itens da propostas de preços (itens 1.1, 1.2,
11.2 e 11.4), ou seja, em 7% dos itens da planilha de preços e em itens que não compõem o maior
percentual no custo do serviço (1,27% do valor total do contrato em relação ao item de serviços
preliminares)”.
323
Também milita em favor dos recorrentes o fato de os valores lançados nas duas propostas
guardarem relação de proximidade com a planilha de referência da Prefeitura, o que já resultaria em
mitigação da possibilidade de identificação de fraudes apenas pela análise dos orçamentos de preços.
Por fim, também deve ser considerada a opinião da Serur de que os elementos visuais globais das
propostas não guardam similitude em um nível que pudesse indicar, em exame superficial, a
ocorrência de fraude.
Ante essas razões, afasto a responsabilidade dos membros da comissão de licitação.
Quanto à Construtora Panamá Ltda. e ao seu sócio administrador Humberto Júnior Moreira
de Vasconcelos, verifico que não lograram trazer aos autos elementos que afastassem os fundamentos
da decisão recorrida no que diz respeito ao conluio para fraudar o caráter competitivo do certame e à
ausência de capacidade operacional da empresa.
Muito embora a consulta à base da RAIS do Ministério do Trabalho indicasse a existência de um
único empregado em 2008 e apenas dois empregados de 2009 a 2011, verifica-se que a Construtora
Panamá Ltda. firmou diversos contratos para execução de obras no período, o que é de todo
incompatível com o quadro de pessoal até aqui identificado.
Não tendo logrado demonstrar sua capacidade operacional, nem se desincumbido de demonstrar
ter efetivamente executado os serviços contratados, não há como estabelecer o nexo causal entre os
recursos empregados e as obras realizadas.
Nego provimento, portanto, ao recurso da construtora e de seu sócio administrador.
Em relação a Maria Jane Dantas de Sousa Silva, então Secretária de Trabalho e Ação Social,
responsável por adjudicar e homologar a licitação, bem como por assinar o contrato dela resultante,
sustenta o Ministério Público que a gestora teria adjudicado e homologado a tomada de preços no
mesmo dia em que a CPL proclamou o resultado, evidenciando a ausência de um exame mínimo
daquele processo administrativo, o que caracterizaria ter agido com culpa grave.
Todavia, quero crer que a convicção acerca da fraude e da ausência de capacidade operacional da
empresa contratada somente foram possíveis após a consulta realizada à base RAIS de 2008 a 2011,
informações essas que não constavam do certame licitatório e que não se encontravam disponíveis à
época, não havendo, nestes autos, prova de que a responsável tenha sido, de fato, negligente.
Quanto ao prefeito Eduardo Florentino Ribeiro, responsabilizado por ausência de supervisão
sobre a atuação dos membros da Comissão Permanente de Licitação e da Secretária de Trabalho e
Ação Social, verifico que o afastamento da responsabilidade dos membros da comissão de licitação e
da ex-secretária impõe o provimento de seu recurso, uma vez que não restou indício de que tenha
faltado com o dever de cuidado na supervisão de seus subordinados.
Ante o exposto, acolho o parecer da Serur, que incorporo às razões de decidir, e voto por que o
Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.
1. Processo nº TC 014.153/2014-9.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Recurso de Reconsideração em Tomada de Contas Especial
3.1. Interessado: Secretaria de Controle Externo do Tcu/ce (00.414.607/0006-22).
3.2. Responsáveis: Antônio Marcos Felix da Silva (448.468.863-87); Construtora Criativa Ltda -
Me (07.663.109/0001-58); Construtora Panama Ltda - Me (04.128.259/0001-73); César Rogério Lima
(653.945.853-34).
324
3.3. Recorrentes: Decio Paulo Bonilha Munhoz (310.971.540-68); Maria Joselita Cruz
(246.381.703-82); Construtora Panama Ltda - Me (04.128.259/0001-73); Humberto Júnior Moreira de
Vasconcelos (806.190.613-91); Eduardo Florentino Ribeiro (054.414.983-15); Maria Jane Dantas de
Sousa Silva (713.997.393-87); José Cláudio de Castro Lima (390.594.803-68)..
4. Órgão/Entidade: Município de Cascavel - CE.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
8. Representação legal: José Vanderlei Marques Veras (22.795/OAB-CE), representando Maria
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de reconsideração por Décio Paulo
Bonilha Munhoz, Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos/Construtora Panamá-ME, Eduardo
Lima, todos impugnando o Acórdão 2.250/2019-TCU-Plenário, por meio do qual suas contas foram
julgadas irregulares, com imputação de débito e sanções,
os motivos expostos pelo Relator, em:
9.1. conhecer dos recursos de reconsideração para, no mérito, dar-lhes provimento parcial;
9.2. tornar insubsistentes os itens 9.4 a 9.8 do Acórdão 2.250/2019-TCU-Plenário;
9.3. julgar regulares as contas de Décio Paulo Bonilha Munhoz, Eduardo Florentino Ribeiro,
Maria Jane Dantas de Sousa Silva, Maria Joselita Cruz e José Cláudio de Castro Lima;
9.4. julgar irregulares as contas de Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos e da Construtora
Panamá Ltda. e condená-los, solidariamente, ao pagamento das quantias a seguir especificadas,
atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora, calculadas desde as datas indicadas até o
efetivo recolhimento, fixando-lhes o prazo de quinze dias para que comprovem, perante o Tribunal, o
recolhimento das referidas importâncias aos cofres do Tesouro Nacional, nos termos do art. 23, inciso
III, alínea “a”, da citada Lei c/c o art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno do TCU
(RITCU), abatendo-se na oportunidade as quantias eventualmente ressarcidas, na forma prevista na
Tipo (D/C) Data Valor (R$)

Débito 24/9/2010 132.381,81
Débito 14/4/2011 52.995,00
Crédito 1º/6/2012 17.192,08
9.5. aplicar a Humberto Júnior Moreira de Vasconcelos e da Construtora Panamá Ltda.,

individualmente, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno, no
valor de R$ 15.000,00 (quinze mil Reais), fixando-lhes o prazo de quinze dias, a contar da notificação,
para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno), o
recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data deste
acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em
vigor;
325

Construtora Criativa Ltda. (CNPJ 07.663.109/0001-58), para participar de licitação na Administração
Pública Federal no prazo de três anos, com fundamento no art. 46 da Lei Orgânica do TCU;
9.7. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial
das dívidas, caso não atendidas as notificações; e
9.8. dar ciência desta deliberação aos recorrentes, ao Município de Cascavel e à Procuradoria da
República no Estado do Ceará.

Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Vital do Rêgo e Antonio Anastasia.

TC 021.408/2009-6 [Apensos: TC 018.827/2020-9, TC 018.831/2020-6, TC 019.910/2020-7, TC
018.830/2020-0, TC 019.912/2020-0, TC 035.395/2020-6]
Natureza: Recurso de Revisão em Tomada de Contas Especial.
Órgão/Entidade: Município de Conceição do Jacuípe - BA
Responsáveis: Cléia Maria Trevisan Vedoin (207.425.761-91); Darci José Vedoin
(091.757.251-34); Klass Comercio e Representacao Ltda (02.332.985/0001-88); Tania Marli Ribeiro
Yoshida (252.235.185-00).
Interessados: Fundo Nacional de Saúde - MS (00.530.493/0001-71); Prefeitura Municipal de
(26.989.715/0010-01).
Representação legal: Glauco Teixeira de Souza (15951/OAB-BA), Pedro da Costa Vargens
(23140/OAB-BA), Ivo Marcelo Spinola da Rosa (13731/OAB-MT), Luiz Mário do Nascimento Junior
(12886/OAB-MT).
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. SUPERFATURAMENTO NA AQUISIÇÃO

DE UNIDADE MÓVEL DE SAÚDE. IRREGULARIDADE EM LICITAÇÃO. MOVIMENTAÇÃO
FINANCEIRA IRREGULAR. CONTAS IRREGULARES, DÉBITO SOLIDÁRIO E MULTA.
RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. CONHECIMENTO. NEGATIVA DE PROVIMENTO.
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. REJEIÇÃO. RECURSO DE REVISÃO. NÃO
CONHECIMENTO.
RELATÓRIO
Adoto, como parte do relatório, instrução elaborada pela Secretaria de Recursos:

INTRODUÇÃO
1. Trata-se de recurso de revisão interposto por Tânia Marli Ribeiro Yoshida (peças 271-
279 e 295-303) contra o Acórdão 8.713/2017-TCU-2ª Câmara (peça 148), relator Min. Augusto
Nardes, que rejeitou segundos embargos opostos do Acórdão 2.784/2016-TCU-2ª Câmara (peça 115),
que negou provimento a recurso de reconsideração interposto do Acórdão 2.062/2013-TCU-2ª
Câmara (peça 41), relator Min. Raimundo Carreiro, que julgou tomada de contas especial instaurada
contra a recorrente e outros responsáveis.
326
1.1. As deliberações recorridas apresentam o seguinte teor (peça 148):

Acórdão 8.713/2017-TCU-2ª Câmara (recorrido, peça 148):
VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração opostos por Tânia Marli Ribeiro Yoshida,
ex-prefeita do Município de Conceição do Jacuípe/BA, contra o Acórdão 2.784/2016-TCU-2ª Câmara,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da Segunda Câmara, diante das
9.1.conhecer dos embargos de declaração, com fundamento nos arts. 33 e 34 da Lei 8.443/1992 c/c o art.
287 do RI/TCU, para, no mérito, rejeitá-los;
9.2. alertar à embargante que a oposição de novos embargos com nítido caráter protelatório implicará o
recebimento de futura impugnação sob esse título como simples petição, conforme art. 287, §6º, do RITCU, sem
efeito suspensivo;
9.3. dar ciência desta deliberação aos responsáveis/interessados; e
9.4. encaminhar o presente processo à Secretaria de Recursos deste Tribunal, após realizadas as devidas
comunicações processuais, para adoção das medidas cabíveis em relação ao recurso de revisão interposto em
14/9/2016 (peça 95).
Acórdão 2.062/2013–TCU- 2ª Câmara (originalmente recorrido, peça 41)
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada a partir de
conversão de representação encaminhada a este Tribunal, em razão de superfaturamento apurado na aquisição
de uma unidade móvel de saúde – UMS, em decorrência da “Operação Sanguessuga” deflagrada pela Polícia
Federal, concernente ao convênio 2635/2003 firmado com o Fundo Nacional de Saúde, no valor de R$
110.000,00.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da 2ª Câmara, ante as
razões expostas pela relatora e com fundamento nos arts. 1º, inciso I; 16, inciso III, alínea "c", e §§ 1º e 2º; 19;
23, inciso III; 26; 28, inciso II; e 57 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 214, inciso III, alínea “a”, e 217 do
Regimento Interno, em:
9.1. julgar irregulares as contas da Sra. Tania Marli Ribeiro Yoshida;
9.2. condenar Tânia Marli Ribeiro Yoshida, Cléia Maria Trevisan Vedoin, Darci José Vedoin e Klass
Comércio e Representações Ltda., solidariamente, ao recolhimento ao Tesouro Nacional de R$ 19.751,18
(dezenove mil, setecentos e cinquenta e um reais e dezoito centavos), acrescidos de encargos legais de
28/09/2004 até a data do pagamento;
9.3. aplicar a Tânia Marli Ribeiro Yoshida, Cléia Maria Trevisan Vedoin; Darci José Vedoin e Klass
Comércio e Representações Ltda. multa individual de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), a ser recolhida ao Tesouro
Nacional, com incidência de encargos legais, calculados da data deste acórdão até a data do pagamento, se
este for efetuado após o vencimento do prazo abaixo estipulado;
9.4. fixar prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovação, perante o Tribunal, do
recolhimento das dívidas acima imputadas;
9.5. autorizar a cobrança judicial das dívidas, caso não atendida a notificação;
9.6. autorizar o pagamento das dívidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais consecutivas, caso
venha a ser solicitado pelos responsáveis antes do envio do processo para cobrança judicial;
9.7. fixar o vencimento da primeira parcela em 15 (quinze) dias a contar do recebimento da notificação e
o das demais a cada 30 (trinta) dias, com incidência de encargos legais sobre o valor de cada parcela;
9.8. alertar aos responsáveis que a inadimplência de qualquer parcela acarretará vencimento antecipado
do saldo devedor;
9.9. remeter cópia do relatório, do voto e do acórdão ora proferidos ao procurador-chefe da República
no Estado da Bahia, para adoção das medidas que entender cabíveis, com base no art. 16, § 3º, da Lei
8.443/1992; ao Tribunal de Contas do Estado da Bahia e ao Ministério Público do Estado da Bahia,
considerando haver indícios de prejuízo aos cofres do Município de Conceição do Jacuípe/BA; ao Fundo
Nacional de Saúde, ao Departamento Nacional de Auditoria do SUS e à Controladoria-Geral da União da
Presidência da República, para ciência.
HISTÓRICO
1.2. A Tomada de Contas Especial, julgada mediante o Acórdão 2.062/2013-TCU-2ª
Câmara (peça 41), tratou de irregularidades na execução do Convênio n.º 2.635/2003 (Siafi 497562),
celebrado entre o Ministério da Saúde (MS) e o município de Conceição do Jacuípe/BA, para a
aquisição de uma unidade móvel de saúde (UMS), cujo valor Federal repassado, em 26/5/2004,
327
alcançou R$ 100.000,00 e a contrapartida R$ 10.000,00. O veículo foi adquirido da empresa Klass

Comércio e Representações Ltda., no valor de R$ 68.000,00, tendo sido antecedido do Convite n.º
4/2004. Os equipamentos foram comprados da empresa Unisau Comércio e Indústria Ltda., no valor
de R$ 42.000,00, mediante o Convite n.º 5/2004.
1.3. A Auditoria Denasus/GCU 4.747 (peça 1, p. 6-56) originou-se da “Operação
Sanguessuga”, deflagrada pela Polícia Federal para investigar fraudes em licitações e
superfaturamentos nas aquisições de ambulâncias em diversos municípios do País. A presente tomada
de contas especial foi instaurada a partir de conversão de representação decorrente daquela
Auditoria.
1.4. Feitas as citações devidas e outorgado o contraditório e a ampla defesa, a recorrente
teve suas contas julgadas irregulares e foi condenada em débito solidário com a empresa fornecedora
e seus sócios no valor de R$ 19.751,18 e ao pagamento de multa no valor de R$ 5.000,00, devido ao
superfaturamento na aquisição do veículo. A condenação deveu-se ao fato de a ex-gestora ter
aprovado o processo de compra sem que tivesse sido realizada a necessária pesquisa de preços do
bem adquirido, e também ao fato de ter adotado a modalidade convite, com indevido fracionamento
da licitação, ao invés de tomada de preços, que permitiria a ampliação do universo de propostas.
1.5. Para o cálculo do superfaturamento foi considerada a tabela de IPVA da Secretaria de
Fazenda do Estado da Bahia, a qual utiliza os preços coletados pela Fundação Instituto de Pesquisas
Econômicas (Fipe). Foi ainda observado o patamar de acréscimo de 10% para a configuração de
superfaturamento, aprovado pelo Tribunal em Questão de Ordem decidida pelo Plenário em
20/5/2009.
1.6. A responsável interpôs recurso de reconsideração (peça 70) buscando desqualificar o
preço de referência do veículo adotado pelo Tribunal, que concluiu por confirmar o cálculo
detalhadamente demonstrado na instrução preliminar à peça 6, p. 12-14, por meio do Acórdão
70/2015-TCU-2ª Câmara (peça 85).
1.7. Em seu voto (peça 87), o Ministro Relator do recurso Raimundo Carreiro aduziu que
mesmo se observada boa-fé na conduta da gestora, ela teria que devolver os recursos federais mal-
empregados, rechaçando igualmente as alegações de que a ausência de pesquisa de preços se deu
com aval do Ministério da Saúde e de que o fracionamento da licitação estaria previsto no plano de
trabalho, pela caracterização de dois objetos distintos (veículo e equipamentos).
1.8. Da decisão, foram opostos embargos de declaração, ambos rejeitados (peças 115 e
148), bem como prolatado acórdão para correção de erro material (peça 195), mantendo-se
inalterados os termos relativos à condenação da recorrente.
1.9. Irresignada, a responsável interpõe recurso de revisão (peças 271-279 e 295-303),
juntando novos elementos ao processo e requerendo, em medida cautelar excepcional, a concessão de
efeito suspensivo ao recurso (peça 295).
1.10. A instrução perfilha o exame de admissibilidade (peças 289-290), apenas na parte em
que conclui pelo conhecimento do recurso.
1.11. Após despacho do Ministro Raimundo Carreiro à peça 292, que conheceu do recurso
sem atribuir-lhe efeito suspensivo, o titular desta Secretaria de Recursos observou que o Exmo.
Ministro Carreiro foi também relator do Acórdão 70/2015-TCU-2ª Câmara (peça 85) e remeteu, após
anuência do Gabinete do Ministro, os autos à Secretaria das Sessões para sorteio de novo relator do
recurso de revisão (peça 306).
1.12. Realizado o sorteio, ao Exmo. Ministro Walton Alencar Rodrigues coube a relatoria do
recurso de revisão (peça 307), que ora se passa a analisar.
DO PEDIDO CAUTELAR
1.13. A Sra. Tânia Marli Ribeiro Yoshida requer novamente, em caráter excepcional, medida
cautelar incidental ao recurso de revisão, em petição juntada à peça 295 no dia 5/8/2020, para
pleitear a concessão de efeito suspensivo ao seu recurso de revisão.
328
1.14. Afirma que a decisão ministerial que admitiu o recurso de revisão deixou de analisar
com a profundidade necessária a especificidade dos argumentos fático-jurídicos versados no recurso
e que ensejam a concessão da liminar perseguida com a antecipação da tutela recursal assegurada no
art. 1.019, inciso I, do Código de Processo Civil.
1.15. Pleiteia a concessão do efeito suspensivo com base na preservação do direito
constitucional de presunção de inocência e do devido processo legal, de forma a conferir efetividade
ao processo administrativo, evitando a sanção que teria como consequência a imputação de
inelegibilidade à requerente e a impossibilidade de concorrer nas eleições de 2020, motivo pelo qual
deseja resguardar o resultado útil da presente demanda.
1.16. Pretende demonstrar a presença do periculum in mora com base no manifesto e
fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação, derivado da impossibilidade de postular
candidatura à prefeitura da cidade de Conceição do Jacuípe/BA.
1.17. De outra borda, fundamenta o fumus boni iuris com base na farta prova documental
acostada à demanda recursal e que direciona para a plausibilidade das razões alinhadas, com base
na alegação de divergência na composição do cálculo do débito imputado, haja vista a devolução de
valores, da sentença penal absolutória proferida nos autos de ação penal e na repercussão geral nº
899 do Supremo Tribunal Federal, que assentou a prescrição quinquenal das condenações oriundas
de decisão de Tribunal de Contas.
1.18. Contesta a não atribuição de efeito suspensivo pelo Relator do recurso apesar dos
fortes argumentos lançados no recurso. Faz observações acerca do art. 386 do Código de Processo
Penal (CPP), para defender que nos autos da ação penal a ré foi absolvida por estar provado que não
concorreu para a infração penal, gerando efeitos na órbita administrativa e civil. Desse modo, teria
havido decisão definitiva quanto ao fato e à autoria.
1.19. Reforça ainda que as guias de pagamento de GRU juntadas aos autos deixariam claro
que os valores ora cobrados já foram devolvidos à União, não podendo a recorrente ser duplamente
penalizada, bem como reafirma que a prescrição teria fulminado o referido processo, com o
julgamento da repercussão geral 899 do STF, tudo contribuindo para o fumus boni iuris.
Análise da Cautelar
1.20. De fato, a análise preliminar de admissibilidade (peças 289-290) propôs o
conhecimento do recurso de revisão, sem atribuição de efeito suspensivo, seguindo a regra do art. 35
da Lei 8.443/1992, dadas as feições do apelo revisional, com índole jurídica similar à ação rescisória
no processo civil ou da revisão criminal, guardando a característica de agredir a coisa julgada.
1.21. A atribuição de efeito suspensivo ao recurso de revisão é medida excepcional desde que
presentes os requisitos de concessão da medida cautelar, previstos no art. 276 do RI/TCU (urgência,
fundado receio de lesão ao erário ou interesse público ou risco de ineficácia da decisão de mérito), e
desde que presentes os requisitos do perigo da demora ou da fumaça do bom direito, elementos não
identificados na instrução preliminar à peça 289.
1.22. Diverge-se, neste ponto, da apreciação preliminar de admissibilidade, uma vez
analisados com maior profundidade os elementos novos trazidos em sede recursal, que indicam a
verossimilhança das alegações, especialmente quanto à prescrição.
1.23. Via de regra, não há que se cogitar da concessão de cautelar quando o perigo da
demora é causado pelo próprio responsável. Por exemplo, o recolhimento das GRU feito em 2012 só
agora foi apresentado pela recorrente. Entender de forma diversa poderia estimular a interposição de
recursos de revisão às vésperas do pleito eleitoral, sob fundamento do perigo da demora, quando esse
periculum teve sua gênese no comportamento do próprio responsável. Tal situação tornaria
inaplicável o disposto no artigo 35 da Lei Orgânica do TCU e tornaria inócua a inelegibilidade
disposta no art. 1º, I, g, da Lei 64/1990 (Lei das inelegibilidades).
1.24. A execução da decisão e os efeitos dela decorrente são ínsitas a um julgamento até
então revestido de validade. A contrário sensu, todos os recursos de revisão interpostos em até 5 anos
teriam o condão de suspender a eficácia do julgamento, utilizando-se da medida cautelar sob o
329
fundamento do perigo da demora. A jurisprudência do TCU não tem aceito a mera alegação de
prejuízo a patrimônio particular ou a interesse pessoal do recorrente (v.g., Acórdão 2002/2016-TCU-
Plenário, Min. José Múcio e Acórdão 1.425/2020-TCU-Plenário).
1.25. Não obstante, verifica-se no presente caso a existência de elemento pertinente ao fumus
boni iuris não imputável à recorrente, relativo ao julgamento pelo STF, do RE 636.886/AL, acerca da
prescrição da pretensão de ressarcimento fundada em decisão do TCU com possível reflexo nestes
autos, que poderia, em tese, reformar a decisão tomada neste processo.
1.27. A jurisprudência do TCU tem admitido excepcionalmente a atribuição de efeito
suspensivo a recursos que não ostentam esse atributo, quando houver relevante fundamentação,
plausibilidade jurídica do pedido e risco de ineficácia da decisão de mérito sem a suspensão do
deliberado, a teor da aplicação subsidiária dos arts. 525, § 6º, 1.012, § 4º e 1.019, inciso I, do Código
de Processo Civil de 2015. Nesse sentido reproduz-se ementas da jurisprudência sistematizada desta
Corte:
“A concessão de efeito suspensivo a recurso de revisão é medida excepcional e requer os pressupostos
das medidas cautelares, verificáveis por meio da análise superficial da nova documentação”. (Acórdão
1.880/2017-TCU-Plenário, Min. Walton Alencar Rodrigues)
“A concessão de efeito suspensivo a recurso de revisão é medida excepcional e requer a presença dos
requisitos da plausibilidade jurídica do pedido, do perigo da demora e, ainda, se existe fundado receio de grave
lesão ao erário ou ao interesse público ou risco de ineficácia da decisão de mérito sem a suspensão do
deliberado”. (Acórdão 2.888/2019-TCU-Plenário, Min. Augusto Sherman)
“O recurso de revisão tem natureza similar à ação rescisória, no processo civil, ou ao de revisão
criminal, no processo penal, não admitindo, em regra, efeito suspensivo, medida aceitável somente quando
presentes os requisitos da plausibilidade jurídica do pedido, do perigo da demora e do fundado receio de grave
lesão ao erário ou ao interesse público ou o risco de ineficácia da decisão de mérito”. (Acórdão 2.717/2015-
TCU-Plenário, Min. Augusto Nardes)
“Para a excepcional concessão de efeito suspensivo a recurso de revisão é imprescindível a
comprovação dos requisitos relativos às medidas cautelares no âmbito do TCU, a saber: plausibilidade jurídica
do direito, perigo da demora, além do receio de grave lesão ao erário ou ao interesse público ou risco de
ineficácia da decisão de mérito. Não são aceitáveis alegações de possível prejuízo a patrimônio particular ou a
interesse do recorrente, a exemplo da inscrição do nome no Cadin e na dívida ativa, ou da possibilidade de
bloqueio de bens, ou, ainda, de inelegibilidade para eleições municipais”. (Acórdão 2.002/2016-TCU-Plenário,
Min. José Múcio Monteiro)
A concessão de efeito suspensivo a recurso de revisão é medida excepcional e requer a presença dos
requisitos da plausibilidade jurídica do pedido, do perigo da demora e, ainda, a existência de fundado receio
de grave lesão ao erário ou ao interesse público. O perigo da demora não pode estar, pois, atrelado à esfera
subjetiva de direitos do recorrente, a exemplo da sua incapacidade financeira de honrar a dívida imputada pelo
acórdão recorrido. (Acórdão 1.425/2020-TCU-Plenário, Min. Ana Arraes)
1.28. Verificados, portanto, os requisitos imprescindíveis à concessão de medida
acauteladora conforme o art. 276 do RI/TCU, presentes nos pressupostos do perigo da demora e da
plausibilidade jurídica do pedido, propõe-se a concessão excepcional de efeito suspensivo ao presente
recurso de revisão.
EXAME DE MÉRITO
2. Delimitação
2.1. Constitui objeto da presente análise definir se:
a) houve incidência da prescrição do débito e da pretensão punitiva;
b) a sentença penal absolutória proferida na esfera judicial deve produzir efeitos na esfera do
processo de contas do TCU;
c) houve erro no cálculo do débito imputado à recorrente.
d) não se observou erro grosseiro ou culpa grave na conduta da recorrente.
3. Da prescrição do ressarcimento e da pretensão punitiva (peça 271, p. 4-15 e peça 295,
p. 12).
330
3.1. A recorrente aponta recente decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento
do RE 636.886/AL, tese de repercussão geral 899, que fixou a prescritibilidade quinquenal das ações
de ressarcimento ao erário fundadas em acórdão proferido pelo TCU.
3.2. Pugna pela aplicação desse prazo prescricional ao caso vertente, e não do prazo
decenal até então adotado pelo Tribunal, bem como para o armazenamento de documentos, o prazo
entre a data do suposto fato ilegal e a data de instauração da tomada de contas perante o TCU, além
do prazo para notificação da responsável, seguindo a tese adotada no MS 35.294-DF, também do
STF.
3.3. Afirma que os recursos federais foram recebidos em 22/5/2004, o mandato da
recorrente findou em 31/12/2004, a TCE foi instaurada pelo TCU em 15/9/2009 e a citação da
recorrente somente ocorreu em 17/10/2011, ou seja, quase oito anos após o fato gerador
supostamente ilícito e seis anos e seis meses após o final da vigência do convênio.
3.4. Requer a adoção do mesmo tratamento outorgado ao registro de aposentadorias pelo
TCU, no Acórdão 4.397/2020, que reconheceu e iniciou a aplicação da repercussão geral do Tema
445, o qual sujeitou o Tribunal ao prazo decadencial de 5 anos, previsto na Lei 9.784/1999 para
apreciação dos atos de legalidade de concessão inicial de aposentadoria, a contar da chegada do
processo ao Tribunal (RE 636.553).
3.5. Aponta ainda as decisões do STF nos MS 35.294/DF e MS 36.054-MC/DF, que
determinaram o prazo de cinco anos para instauração da TCE perante o TCU, seja para notificação,
seja para defesa. Tal posição restou por se consolidar no STF visto que não poderia o gestor passar o
resto da vida armazenando documentos e provas da execução e prestação de contas de obras ou
gastos públicos.
3.6. Com relação ao MS 36.054/DF, afirma que o Supremo se utilizou da regra da Lei
9.873/1999, sendo que no caso concreto versado naqueles autos os fatos apurados remontavam aos
anos de 1997 a 2000, quando se encerrou o mandato do Prefeito, e o impetrante só teria recebido a
citação em 15/7/2008, fulminando a pretensão sancionatória do TCU. Afirma que nestes autos, o
mandato da recorrente encerrou-se em 31/12/2004 e sua notificação pelo TCU somente ocorreu em
17/10/2011.
Análise:
3.7. A alegação de prescrição assume particular relevância, dado o recente julgamento,
pelo STF, do Recurso Extraordinário 636.886 (tema 899 da repercussão geral). Os significativos
impactos deste julgamento foram objeto de análise pela Serur nos autos do TC 027.624-2018-8. Por
economia processual, juntou-se a estes autos (peça 308) cópia do exame e do pronunciamento da
unidade emitidos pela Serur naquele processo, em que foram fundamentadas as seguintes premissas,
que serão consideradas no presente exame:
a) pela jurisprudência até então vigente, a pretensão punitiva exercida pelo Tribunal de
Contas estava sujeita à prescrição, regida pelos critérios fixados no Acórdão 1441/2016-TCU-
Plenário. Já quanto ao débito, a ação de ressarcimento era considerada imprescritível, por expressa
previsão do art. 37, § 5º, da Constituição Federal. No entanto, ao julgar o RE 636.886, o STF conferiu
nova interpretação a esse dispositivo, fixando a tese de que “é prescritível a pretensão de
ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”;
b) embora o RE 636.886 tenha por objeto a execução de acórdão condenatório proferido pelo
TCU, a interpretação conferida pelo STF ao art. 37, § 5º, da Constituição, afeta a ação de
ressarcimento como um todo, abrangendo não só a execução, mas também a pretensão condenatória.
E, ao contrário da decisão proferida no julgamento do tema 897 (RE 852.475), no tema 899, relativo
à atuação do Tribunal de Contas, a conclusão de que a pretensão de ressarcimento é prescritível foi
estabelecida de forma categórica, sem ressalvar as condutas dolosas qualificáveis como ato de
improbidade;
c) as pretensões punitiva e de ressarcimento devem observar o mesmo regime na atividade de
331
agir, buscando caracterizar o ilícito, identificar seu autor, dimensionar as consequências da conduta
(em especial, a quantificação do dano) e impor as consequências legais, independentemente do fato de
tais consequências terem natureza punitiva ou ressarcitória;
d) o Código Civil e a Lei 9.873/1999 constituem as duas alternativas que, de forma mais
consistente, polarizam os debates acerca do regime de prescrição a ser observado no processo de
controle externo. Não obstante a relevância dos fundamentos utilizados no Acórdão 1441/2016-TCU-
Plenário, favoráveis à aplicação do Código Civil, a Lei 9.873/1999 adota balizas usuais no âmbito do
direito público, prevê causas de interrupção em tudo compatíveis com o processo de controle externo
e já vem sendo utilizada pelo STF para limitar o exercício da pretensão punitiva pelo TCU, em
decisões posteriores ao Acórdão 1441/2016-TCU-Plenário. Assim, até que sobrevenha norma
específica, entende-se que a prescrição das medidas de ressarcimento a cargo do tribunal de contas
deve observar o regime Lei 9.873/1999;
e) assim, nos casos em que a prescrição não tenha ocorrido por nenhum dos dois regimes
(Código Civil ou Lei 9.873/1999), o desfecho do processo não se alterará, qualquer que seja a
premissa adotada (imprescritibilidade, prescritibilidade pelo Código Civil ou pela Lei 9.873/1999),
viabilizando-se o imediato julgamento. Já nas situações em que a pretensão de ressarcimento esteja
prescrita por algum dos dois regimes, ou por ambos, e considerando que o acórdão proferido no RE
636.886 sofreu a oposição de embargos de declaração, o direcionamento a ser proposto é o de
sobrestar os autos, devido à possibilidade de esclarecimentos/modulação dos efeitos da decisão do
STF.
3.8. As manifestações da Serur juntadas à peça 63 foram elaboradas quando ainda não
estava disponibilizado o inteiro teor do acórdão do RE 636.886. Em nova análise após a publicação
da decisão (DJe de 24/6/2020), inclusive mediante o cotejo com os demais votos proferidos no
julgamento, conclui-se pela subsistência das premissas indicadas acima, cabendo destacar dois
aspectos relevantes.
3.9. O primeiro diz respeito à ressalva aos atos dolosos de improbidade. Observa-se que
tanto na manifestação do TCU, como amicus curiae (peça 35 do RE 636.886), como na manifestação
do Ministério Público Federal na condição de fiscal da ordem jurídica (peça 38), o tema 897 foi
invocado com o fim de preservar a atuação dos tribunais de contas no caso de prejuízos causados
dolosamente, mediante condutas típicas de improbidade administrativa. Todavia, o pedido não foi
acolhido. No ponto, não houve divergência quanto ao entendimento do relator, de que “as razões que
levaram a maioria da Corte a estabelecer excepcional hipótese de imprescritibilidade, no tema 897,
não estão presentes em relação as decisões do Tribunal de Contas que resultem imputação de débito
ou multa”.
3.10. O segundo aspecto diz respeito à não incidência do Código Civil no regime de
prescrição do ressarcimento. Nos votos em que a questão do prazo prescricional foi abordada, a
referência foi sempre ao prazo quinquenal, usualmente adotado pelas normas de direito público.
3.11. Com essas considerações preliminares, passa-se à análise da prescrição no caso em
exame, considerando-se as premissas adrede indicadas.
Análise da prescrição segundo os critérios do Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário
3.12. No que se refere à pretensão punitiva, o TCU tem tradicionalmente aplicado os
critérios definidos no Acórdão 1441/2016-TCU-Plenário, que, em incidente de uniformização de
prescrição subordina-se ao prazo geral de dez anos (CC, art. 205), contado a partir da data da
3.13. Entre outras razões que justificaram a adoção desse critério destaca-se a de que o
citado dispositivo constitui uma cláusula geral a ser empregada sempre que a pretensão for
prescritível, mas a lei não estabelecer um prazo específico, como na hipótese.
3.14. Quanto ao termo inicial para contagem do prazo prescricional, adota-se a teoria da
actio nata, segundo a qual a fluência da prescrição só se inicia a partir do momento em que o titular
332
do direito violado (no caso, a União) já possa agir (actioni non natae non praescribitur). Logo, se
pende condição suspensiva ou se o prazo dado ao devedor ainda não fluiu, haverá dano desde o
momento em que a conduta lesiva se concretizar (data do débito), mas não estará ainda correndo o
prazo de prescrição, por não se caracterizar ainda a desídia do titular o direito em buscar reaver o
dano.
3.15. Dito isso, a pretensão ao ressarcimento de prejuízos ou à restituição de eventual saldo
credor, apurados a partir da prestação de contas, não pode surgir antes mesmo do prazo conferido ao
obrigado para prestar as contas. Enquanto não exaurido o prazo para aplicação dos recursos e a
correspondente prestação de contas, não flui prazo prescricional, conforme art. 199, II, do Código
Civil.
3.16. Não é outra a jurisprudência do TCU, que embora construída sob a ótica da pretensão
punitiva (até porque vigia o entendimento sobre a imprescritibilidade do débito), já assentava que, no
caso de convênios ou instrumentos congêneres, a prescrição se inicia com o exaurimento do prazo
previsto para a prestação de contas. Vejam-se os seguintes enunciados retirados da jurisprudência
selecionada, exemplificativamente:
Nos casos de não comprovação da regular aplicação de recursos repassados mediante termos de
parceria ou instrumentos similares, a data limite para entrega da prestação de contas final ou a data da efetiva
entrega antecipada assinala o marco inicial da contagem do prazo de prescrição da pretensão punitiva do
TCU. (Acórdão 6594/2020-TCU-2ª Câmara, min.-subst. Marcos Bemquerer)
Nos casos de não comprovação da regular aplicação de recursos repassados mediante convênios ou
instrumentos similares, a data limite para entrega da prestação de contas final assinala o marco inicial da
contagem do prazo de prescrição da pretensão punitiva do TCU. (Acórdão 1470/2020-TCU-2ª Câmara, min.
Ana Arraes, e Acórdão 2278/2019-TCU-1ª Câmara, min.-subst. Augusto Sherman)
3.17. Também a Instrução Normativa 71/2012 do TCU, que disciplina os processos de
tomada de contas especial, distingue claramente parâmetros que podem ser utilizados como
referências para o termo inicial dos encargos moratórios (art. 9º), distintos daqueles que tratam de
prazos para instauração da TCE, fixados a partir de hipóteses típicas de início de prazo prescricional
(art. 4º, I e III), já que baseadas na ideia de exigibilidade da obrigação.
3.18. Prestadas as contas, no prazo ou de forma antecipada, também se inicia a contagem da
prescrição, pois nada mais obsta a atuação diligente do órgão repassador, com o fim de verificar a
correta destinação dos recursos transferidos.
3.19. Assentadas essas balizas e aplicadas ao caso em exame, verifica-se que a prescrição
decenal não se verificou, pois o termo inicial se deu em 2/3/2005, termo final para apresentação da
prestação de contas, nos termos da Cláusula Nona, parágrafo segundo, do Termo de Convênio (peça
2, p. 35)). O ato que autorizou a citação da Sra. Tania Marli Ribeiro Yoshida foi expedido pelo
Secretário da 4ª Secex em 4/10/2011 (peça 6, p. 20), motivo pelo qual não transcorreu o prazo decenal
que caracterizaria a prescrição nos critérios do Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário.
3.20. Adotando-se as premissas fixadas na Lei 9.873/1999 ao caso em exame, e
considerando-se o prazo geral de cinco anos, observa-se que não ocorreu a prescrição quinquenal,
mas observou-se a prescrição intercorrente trienal. Para tanto, é preciso considerar os seguintes
parâmetros:
a) Termo inicial:
3.21. A Lei 9.873/1999, art. 1º, traz previsão expressa a respeito do início do prazo, tanto em
relação à data da prática de ato específico quanto a infração de caráter permanente ou continuado.
Tratando os autos de diversos atos supostamente irregulares (utilização de carta-convite sem cotação
prévia de preço, fracionamento de licitação e pagamento com sobrepreço), e consideradas as
premissas deduzidas nos itens 3.14 a 3.19, relativas à possibilidade de atuação do órgão repassador,
a prescrição começa a correr do termo final para apresentação da prestação de contas, 2/3/2005,
conforme Cláusula Nona, parágrafo segundo, do Termo de Convênio (peça 2, p. 35).
333
b) Prazo:
3.22. A Lei 9.873/1999 apresenta um prazo geral, de cinco anos (art. 1º), e um prazo
também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal”.
c) Interrupções por atos inequívocos de apuração dos fatos:
3.23. No regime da Lei 9.873/1999, a prescrição se interrompe “por citação pela notificação
ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital” (art. 2º, I) ou “por qualquer ato
inequívoco, que importe apuração do fato” (art. 2º, II). Os exemplos típicos, no caso sob análise,
podem ser representados pela Ação de Fiscalização 4747 da CGU (peça 1, p. 6-72), bem como pela
instauração da tomada de contas especial por esta Corte (peça 6, p. 1-19). Com esse fundamento, e
considerando como prazo a quo o dia 2/3/2005, a prescrição restou interrompida nas seguintes datas:
a) em 25/6/2007, com a Ação de Fiscalização conjunta do Denasus/MS e da Controladoria-
Geral da União, relativa ao Convênio FNS 2635/2003-SIAFI 497562 celebrado entre o Ministério da
Saúde e a Prefeitura de Conceição do Jacuípe/BA (peça 1, p. 6-72);
b) em 21/11/2007, por meio do Acórdão 2.451/2007-TCU-Plenário, que determinou o
encaminhamento do resultado das auditorias ao TCU, para serem autuados como representação e
autorizou sua conversão em tomada de contas especial, nos casos em que houvesse indícios de
superfaturamento, desvio de finalidade ou de recursos ou qualquer outra irregularidade que
resultasse prejuízo ao erário federal (subitens 9.4.1. e 9.4.2.1 do referido Acórdão) (peça 6, p. 1 e
peça 33, p. 2)
b) em 29/9/2011, com a Instrução Técnica da 4ª Secex que instaurou a tomada de contas
especial no âmbito do TCU, e propôs a audiência e a citação da Sra. Tânia Marli Ribeiro Yoshida
(peça 5, p. 1-19);
c) em 4/10/2011, com o pronunciamento do Secretário da 4ª Secex, que determinou a realização
da citação e das audiências propostas (peça 4, p. 20);
d) em 6/10/2011, com o Ofício 904/2011-TCU/SECEX-4, que realizou a citação da Sra. Tânia
Marli Ribeiro Yoshida, pelo superfaturamento na aquisição do veículo objeto da Licitação 4/2004,
adquirida com recursos oriundos do Convênio 2635/2003 (peças 13 e 22);
e) em 1/12/2011, com o recebimento das alegações de defesa da Sra. Tânia Marli Ribeiro
Yoshida (peça 30);
f) em 20/12/2011, com a instrução técnica da Diretoria da 4ª Secex que analisou e rejeitou as
alegações de defesa da responsável (peça 33), com anuência do titular da Secretaria (peça 34);
j) em 30/1/2012, com o parecer favorável do MPTCU ao pronunciamento da Unidade Técnica
(peça 35), e com a prolação, em 16/7/2013, do Acórdão 2.062/2013-TCU-2ª Câmara (peça 41), que
julgou irregulares as contas da Sra. Tânia Marli Ribeiro, condenando-a em débito e multa.
3.24. Independentemente da existência de outras causas interruptivas não elencadas acima
(v.g., os recursos interpostos e aclaratórios opostos posteriormente), cujo levantamento não se fez
necessário, observa-se, pelos eventos indicados, que se observou a prescrição intercorrente em
21/11/2010, visto que passados três anos da prolação do Acórdão 2.451/2007-TCU-Plenário, o
Tribunal somente atuou em 29/9/2011, por meio da instauração da TCE (peça 5, p. 1-19) tomando-se
por referência a Lei 9.873/1999, art. 1º, § 1º, tida pelo STF como norma regente da prescrição
intercorrente da pretensão punitiva pelo TCU.
3.25. Partindo-se da premissa de que a pretensão reparatória deve seguir idênticas balizas
(Lei 9.873/1999) enquanto não houver norma específica a respeito, a demonstração de que se operou
a prescrição punitiva impõe, como consequência, a conclusão de que se encontra igualmente prescrita
a pretensão ressarcimento de prejuízo a ser apurado.
3.26. Não obstante, e considerando a oposição de embargos de declaração perante o STF
nos autos do RE 636886/AL em 14/8/2020, propõe-se o sobrestamento do presente processo, até
334
decisão final do Pretório Excelso sobre os limites e o alcance da decisão prolatada no referido Tema
899 de repercussão geral.
3.27. Caso não acatada a proposta de sobrestamento, procede-se à análise dos demais itens
do mérito recursal.
4. Da sentença penal absolutória proferida na esfera judicial (peça 271, p. 15-18 e peça
295, p. 7-11)
4.1. A recorrente argumenta que a sentença absolutória proferida na ação penal nº
0300843-88.2014.805.0064 possui incidência sobre a presente tomada de contas especial, visto que a
ré foi absolvida com base em dispositivos do Código de Processo Penal que negam a ocorrência do
fato ou a autoria do suposto crime, determinando o arquivamento dos autos.
4.2. Assevera que o juízo criminal isentou de responsabilidade a recorrente acerca da
apresentação da referida prestação de contas do Convênio n° 2635/2003, isto porque julgou rejeitou a
ação penal, com base no artigo 386 do CPP, o que, por força do artigo 395 do Código Civil vincula
as decisões cíveis e administrativas, merecendo, por tal razão, o eg. Tribunal de Contas da União
rever ou reconsiderar o acórdão recorrido para exonerar a recorrente da reponsabilidade pela
prestação de contas do aludido convênio.
4.3. Afasta a incidência de falta residual, pois o juízo criminal rejeitou a ação penal, sendo,
portanto, aplicável a contrário sensu a Súmula n.º 18 do STF ao caso concreto: “Pela falta residual,
não compreendida na absolvição pelo Juízo Criminal, é admissível a punição administrativa do
servidor público”.
Análise:
4.4. O processo judicial indicado não foi encontrado nas pesquisas no foro Federal da 5ª
Região nem no foro estadual da justiça de Alagoas. Na Justiça Federal, a informação de retorno é de
que o processo é inexistente ou tramita em segredo de Justiça. Sem acesso aos termos do voto
condutor do acórdão e não tendo a recorrente juntado quaisquer elementos nesse sentido, não há
como avaliar a influência do feito nestas contas.
4.5. Não obstante, os argumentos da recorrente não labutam a seu favor, visto que o inciso
IV, do art. 386 do CPP, destacado pela requerente à peça 271, p. 16, versa sobre a absolvição do réu
por falta de provas. Consoante a própria defendente reconheceu, a sentença absolutória somente tem
repercussão na esfera administrativa quando declara a inexistência do fato ou que o responsável não
concorreu para a infração penal.
4.6. Dito de outro modo, a absolvição da responsável na esfera penal por ausência de
provas não repercute necessariamente na esfera administrativa, uma vez que a inexistência dos
pressupostos para configuração do tipo penal não implica a não configuração do tipo administrativo.
A conduta residual pode ser suficiente para a responsabilização do agente perante o TCU. Seguem
nessa vertente os Acórdãos TCU 1.715/2015-Plenário, Min. Benjamin Zymler, 2.850/2019- 1ª
Câmara, Min. Vital do Rêgo, 869/2020-Plenário, Min. Bruno Dantas e 1.468/2016-2ª Câmara, Min.
André de Carvalho.
4.7. Diante desse pressuposto, a peça recursal ressente-se de elementos que permitam aferir
o conteúdo da sentença penal, ou para afastar peremptoriamente a conduta da ré ou para declarar a
inexistência do ilícito. Impõe-se, desse modo, a rejeição das razões recursais, no particular.
5. Do erro de cálculo na quantificação do débito (peça 271, p. 19-21 e peça 295, p. 11-12)
5.1. A recorrente argumenta, em fato novo, que no ano de 2012 efetuou parcelamento e
promoveu a devolução dos valores ao Fundo Nacional de Saúde, relativamente à unidade móvel de
saúde adquirida, conforme Guia de Recolhimento da União (GRU) e Termo de Parcelamento do
débito, que faz juntar aos autos (peça 273, p. 1-5, peças 298 e 302).
5.2. Assevera que recolheu duas parcelas no valor de R$ 24.331,83 em favor do FNS, e que
conforme cálculos elaborados por contador por ela indicado, o valor efetivamente recolhido aos
cofres da União implicaria em um débito residual de R$ 4.830,40. Afirma ainda que como a
335
condenação foi dividida solidariamente entre 4 responsáveis, caberia à recorrente o débito de R$

1.207,60, tão somente.
5.3. Desse modo, requer o arquivamento do processo com julgamento de mérito em razão
do valor inferior a R$ 100.000,00, limite estabelecido pela IN TCU 71/2012 para instauração e
encaminhamento da tomada de contas especial pelo TCU, com a consequente aprovação das contas
da requerente. Cita julgados do TCU nesse sentido.
Análise:
5.4. Foram juntados aos autos extrato gerencial de convênio com parcelamento do débito
junto ao FNS (peça 273 e peça 302, p. 1-2); 2 guias de recolhimento da União, no valor de R$
24.331,83, de 30/9/2012 (peça 298) e de 31/10/2012 (peça 302, p. 3), bem como respectivos cheques
do Banco do Brasil (peça 302, p. 4-5), além de comprovantes de recolhimento em 28/9/2012 e
30/10/2012 (peça 298 e peça 302, p. 3)
5.5. Feitos os cálculos com base no sistema Débito do TCU, juntados à peça 309, chega-se
a um novo valor atualizado em 5/6/2020 (data de recebimento do presente recurso de revisão), de R$
8.142,31 e não de R$ 4.830,40, conforme alegado pela recorrente.
5.6. Esclarece-se que os critérios para cálculo do débito no âmbito desta Corte de Contas
levam em consideração o art. 28 c/c os arts. 24 e 23, III, b da Lei nº 8.443/1992, c/c os arts. 1º, 2º e 3º
da Lei nº 6.822/1980, além das premissas assentadas na Decisão 1.122/2000 TCU-Plenário e no
Acórdão 1603/2011-TCU-Plenário com alterações do Acórdão 1247/2012-TCU-Plenário.
5.7. No caso vertente, foram adotados os seguintes marcos temporais para cálculo do valor
do débito, considerando-se os recolhimentos efetuados:
a) data base da ocorrência, com o valor original do débito de R$ 19.751,18: 28/9/2004 (peça
309, p. 3-5)
b) data de recolhimento da primeira GRU, no valor de R$ 24.331,83: 28/9/2012 (peça 309, p. 3-
5);
c) data de recolhimento da segunda GRU, no valor de R$ 24.331,83: 30/10/2012 (peça 309, p.
3-5);
d) data da prolação do Acórdão 2062/2013–TCU- 2ª Câmara, momento em que se inicia o efeito
suspensivo, e em que o montante do débito atualizado é de R$ 7.073,02: 16/4/2013 (peça 309, p. 3);
e) após a interposição de recursos e oposição de embargos, o processo transitou em julgado em
1/11/2017 (peça 284, p. 2), encerrando-se o efeito suspensivo e voltando o débito a ser atualizado pelo
valor de R$ 7.073,02 (peça 309, p. 1);
f) o presente recurso de revisão foi recebido em 6/5/2020 com excepcional efeito suspensivo,
termo ad quem para atualização do débito, no valor final de R$ 8.142,31 (peça 309, p. 1)
5.8. Quanto à alegada divisão do débito entre os responsáveis condenados solidariamente,
esclarece-se desde já que a solidariedade passiva no processo de contas é um benefício a favor do
credor, não podendo ser invocada em benefício do devedor. Desse modo, o TCU pode exigir de um ou
de todos os devedores a integralidade da dívida. Ou seja, na responsabilidade solidária, cada
responsável é devedor da totalidade da dívida. Nesse sentido, os Acórdãos TCU 35/2012-Plenário,
Min. Ana Arraes; 10.468/2016-2ª Câmara, Min. Raimundo Carreiro; 2.199/2015-Plenário, Min. José
Jorge; 3.752/2018-2ª Câmara, Min. Ana Arraes; 842/2017-Plenário, Min. Benjamin Zymler.
5.9. Com efeito, o valor remanescente atualizado do débito encontra-se muito abaixo do
limite estabelecido pela IN TCU 71/2012, art. 6º, inciso I, com as modificações introduzidas pela IN
TCU 76/2016, que dispensa a instauração de tomada de contas especial quando o valor do débito for
inferior a R$ 100.000,00.
5.10. Entretanto, a jurisprudência do TCU tem se inclinado no sentido de que a baixa
materialidade do débito não pode por si só, constituir motivo para o arquivamento da tomada de
contas especial se já foram praticados os atos necessários ao julgamento e atendidos os pressupostos
de constituição e desenvolvimento regular do processo. É o que se extrai das seguintes ementas da
jurisprudência sistematizada do TCU:
336
“Após a citação do responsável, a tomada de contas especial não deve ser arquivada na hipótese de o
valor apurado do débito ser inferior ao limite estabelecido para a instauração do processo”. (Acórdão
9.854/2019-TCU-2ª Câmara, Min. Marcos Bemquerer)
“Concluindo o TCU pela existência de débito com valor diferente do originalmente apurado, em
montante inferior ao limite mínimo estabelecido pelo Tribunal para instauração de tomada de contas especial,
e caso ainda não tenha havido citação válida, o processo deve ser arquivado no âmbito do TCU, sem o
cancelamento do débito, e a documentação pertinente restituída ao tomador de contas para adoção dos ajustes
que se façam necessários (art. 15 da IN-TCU 71/2012)” (Acórdão 3.509/2017-TCU-1ª Câmara, Min. Vital do
Rêgo).
“A baixa materialidade do débito, por si só, pode não constituir motivo para o arquivamento de tomada
de contas especial com fundamento no princípio da economia processual, se já foram praticados todos os atos
necessários ao julgamento e atendidos os pressupostos para a constituição e desenvolvimento regular do
processo” (Acórdão 3.984/2015-TCU-1ª Câmara, Min. Bruno Dantas)
“Efetuada a citação do responsável, é nulo o acórdão que determina o arquivamento do processo por
economia processual, ainda que proferido anteriormente à entrada em vigor da IN TCU 71/2012, pois o art.
199, § 2º, do Regimento Interno do TCU não autoriza o arquivamento sob esse motivo depois de promovida a
citação” (Acórdão 11.242/2015-TCU-2ª Câmara, Min. Raimundo Carreiro)
5.11. Sendo a baixa materialidade, por si só, insuficiente a impor o arquivamento dos autos,
sem julgamento do mérito, fica ao alvedrio do Tribunal a avaliação da conveniência e oportunidade
de arquivar o feito, sopesados outros elementos atenuadores ou agravantes, ou o próprio princípio da
economicidade processual.
5.12. Desse modo, acolhe-se parcialmente as razões recursais para reduzir o montante do
débito imposto à recorrente para o valor de R$ 8.142,31, e estender a redução aos demais devedores
solidários
6. Da inexistência de dolo ou erro grosseiro (peça 271, p. 23-24 e peça 295, p. 11-12)
6.1. A recorrente defende que a responsabilização perante o TCU, decorrente de erro
grosseiro, deve ser aquela percebida por pessoa com diligência abaixo do normal ou que pode ser
evitado por pessoa com nível de atenção aquém do ordinário, decorrente de grave inobservância do
dever de cuidado, conforme assentado por esta Corte no Acórdão 4.447/2020-TCU-2ª Câmara.
6.2. Afirma que no presente caso, a defendente praticou todos os atos que uma pessoa
média poderia praticar, não havendo que se falar em dolo ou erro grosseiro.
Análise:
6.3. Quanto à alegada não ocorrência de dolo ou erro grosseiro, a fim de aquilatar sobre a
eventual pretensão punitiva do TCU, ressalte-se que as disposições da Lei de Introdução às Normas
do Direito Brasileiro, especialmente em seu art. 28, são dirigidas, prima facie, aos agentes públicos:
Art. 28. O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de
dolo ou erro grosseiro.
6.4. Como se vê, a LINDB é cristalina e estatui que o agente público responderá (e não
poderá responder) pessoalmente por erro grosseiro. Todavia, não o conceituou.
6.5. O Decreto 9.830, de 10 de junho de 2019, por meio do §1º do art. 12, é que trouxe o
conceito de erro grosseiro. Eis o teor do dispositivo que regulamentou o disposto nos arts. 20 ao 30 da
LINDB:
Responsabilização na hipótese de dolo ou erro grosseiro
Art. 12. O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas se
agir ou se omitir com dolo, direto ou eventual, ou cometer erro grosseiro, no desempenho de suas funções.
§ 1º Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave,
caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia.
§ 2º Não será configurado dolo ou erro grosseiro do agente público se não restar comprovada, nos autos
do processo de responsabilização, situação ou circunstância fática capaz de caracterizar o dolo ou o erro
grosseiro.
§ 3º O mero nexo de causalidade entre a conduta e o resultado danoso não implica responsabilização,
exceto se comprovado o dolo ou o erro grosseiro do agente público.
337
§ 4º A complexidade da matéria e das atribuições exercidas pelo agente público serão consideradas em
eventual responsabilização do agente público.
§ 5º O montante do dano ao erário, ainda que expressivo, não poderá, por si só, ser elemento para
caracterizar o erro grosseiro ou o dolo.
§ 6º A responsabilização pela opinião técnica não se estende de forma automática ao decisor que a
adotou como fundamento de decidir e somente se configurará se estiverem presentes elementos suficientes para
o decisor aferir o dolo ou o erro grosseiro da opinião técnica ou se houver conluio entre os agentes.
§ 7º No exercício do poder hierárquico, só responderá por culpa in vigilando aquele cuja omissão
caracterizar erro grosseiro ou dolo.
§ 8º O disposto neste artigo não exime o agente público de atuar de forma diligente e eficiente no
cumprimento dos seus deveres constitucionais e legais.
6.6. A esse respeito, transcreve-se ainda excerto do recente voto, proferido pelo Exmo.
Ministro Benjamin Zymler, condutor do Acórdão 4.771/2019-TCU-1ª Câmara, verbis:
67. Diante da gravidade da conduta e da culpabilidade dos responsáveis, conforme análise a seguir,
julgo necessário, ainda, aplicar-lhes individualmente a multa do art. 57 da Lei nº 8.443/1992.
68. Inicialmente, cabe destacar que as novas disposições da Lei de Introdução às Normas do Direito
Brasileiro (LINDB) introduzidas pela Lei 13.655/2018 trouxeram novas balizas à atividade de aplicação de
sanções administrativas e de correção de atos irregulares, inclusive na esfera controladora.
69. Segundo os arts. 22 e 28 da LINB, recém introduzidos pela referida norma:
“Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as
dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos
administrados.
§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma
administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado
a ação do agente.
§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os
danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os
antecedentes do agente.
(...)
§ 3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma
natureza e relativas ao mesmo fato.
(...)
Art. 28. O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de
dolo ou erro grosseiro.” (grifos acrescidos).
70. Conforme expus no voto condutor do Acórdão 2391/2018-Plenário, o erro grosseiro, para fins de
responsabilização no âmbito desta Corte de Contas, é o que decorre de uma grave inobservância de um dever
de cuidado, isto é, que foi praticado com culpa grave.
71. A propósito do tema, esse entendimento foi adotado no Decreto 9.830, de 10 de junho de 2019, que
regulamentou os novos artigos da LINDB, cujo art. 12, § 1º dispôs o seguinte: “considera-se erro grosseiro
aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com
elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia”.
72. Sem avançar em eventual discussão a respeito da aplicabilidade da norma infralegal à esfera
controladora, o fato é que parece haver uma convergência na doutrina e na aplicação prática da nova lei, no
sentido de que o parâmetro de responsabilização na esfera sancionadora é a culpa grave.
6.7. Como se vê, o Tribunal tem entendido que erro grosseiro é aquele praticado com culpa
grave.
6.8. No caso concreto, conforme se analisará nos itens subsequentes, o que se observou foi
que a recorrente foi condenada com base em descumprimento de mandamentos da Lei de Licitações,
que ordenavam a realização de cotação prévia de preços e a adoção da modalidade tomada de preços
e não convite, e pelo superfaturamento na aquisição de veículo objeto da Licitação 4/2004, conforme
Ofício de citação à peça 13. Entretanto, existem fortes atenuantes não considerados nas análises
precedentes.
338
6.9. Verifica-se que o plano de trabalho aprovado pelo Ministério da Saúde (peça 3, p. 1)
realmente estabelecia na relação de itens a serem licitados, dois itens distintos, a saber o Veículo,
com valor unitário estimado de R$ 70.750,00 e os equipamentos para unidade móvel de saúde, no
valor estimado de R$ 66.750,00, valores esses que restaram revistos para baixo (R$ 110.000,00) por
força mesmo da análise técnica do Ministério, que não obstante ter aprovado o valor de
R$ 137.500,00, alertou que esse valor poderia ser alterado devido a restrições orçamentárias (peça 3,
p. 3).
6.10. Desse modo, o plano de trabalho aprovado e segregado em dois itens distintos pode ter
induzido a Prefeitura de Conceição do Jacuípe/BA a fracionar o certame licitatório, promovendo os
convites ao invés da tomada de preços, não obstante tal fato não isente os agentes públicos do dever
de prévia cotação de preços no mercado, a fim de evitar sobrepreço.
6.11. Não obstante, no cálculo do superfaturamento constam ainda os valores referenciais de
mercado, tomados com base na tabela FIPE, conforme primeira instrução técnica da 4ª Secex (peça 4,
p. 13), e que fez constar os seguintes valores de referência e de pagamento:
VALORES REFERENCIAIS (R$) VALORES EXECUTADOS (R$) DÉBITOS (R$)
Valor mercado 46.273,70 Valor pago pelo 68.000,00 21.726,30
veículo veículo
Valor 37.235,96 Valor pago 42.000,00
mercado transformação e 0,00
transformação 56.377,16 equipamentos
Valor 19.141,20
mercado
equipamentos
Total do débito 21.726,30
6.12. O débito foi ajustado para corresponder à parcela transferida pela União, para
R$ 19.751,18. Entretanto, verifica-se que o valor de mercado da transformação e dos equipamentos
superou em R$ 14.377,16 o valor efetivamente pago por esses itens, o que tornaria o débito original
ainda menor (R$ 7.349,14). Não obstante, como a licitação foi fracionada, é práxis neste Tribunal que
o débito seja calculado em relação a cada item licitado.
6.13. O que se depreende dessa constatação é que o valor a menor de transformação do
veículo e de compra de equipamentos, compensou em grande medida o superfaturamento observado
na aquisição do veículo não adaptado.
6.14. De todo o exposto, evidencia-se, ao menos objetivamente, não se identificar dolo ou
intenção da recorrente em fraudar o erário, com a mudança de modalidade de licitação, tampouco
ausência de dever de cuidado ou culpa grave, descaracterizando o “erro grosseiro”, conceituado pela
LINDB.
6.15. Desse modo, conclui-se não ter havido erro grosseiro ou culpa grave por parte da
recorrente, motivo pelo qual deve ser afastada a imputação de penalidade imposta à responsável.
CONCLUSÃO
7.1. Das análises anteriores, conclui-se que:
a) presentes os requisitos para concessão de medida cautelar, conforme o art. 276 do RI/TCU,
propõe-se a atribuição de efeito suspensivo ao recurso.
b) observou-se a prescrição intercorrente com base no art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999, a qual
deve incidir sobre a pretensão de ressarcimento e da eventual pretensão punitiva; não obstante, como
o RE 636.886/AL no âmbito do Supremo Tribunal Federal ainda está sujeito à oposição e análise de
embargos de declaração, não é recomendável reconhecer a prescrição desde logo, ante a
possibilidade de esclarecimento da decisão em sentido diverso do ora defendido (notadamente quanto
aos atos dolosos) ou mesmo a modulação de seus efeitos, para preservar as ações de controle
instauradas com base no entendimento jurisprudencial até então vigente, motivo pelo qual se propõe o
sobrestamento do feito, até o trânsito em julgado do referido feito no STF;
339
c) não existem elementos nos autos que permitam alteração no juízo proferido pelo TCU com
base em sentença penal absolutória proferida na esfera judicial;
d) houve erro de cálculo na apuração do débito solidário, que deve remontar ao valor
atualizado de R$ 8.142,31. Entretanto, a jurisprudência do TCU não admite o arquivamento do feito
exclusivamente em razão da baixa materialidade do débito, após realizados os atos de citação do
responsável, e atendidos os demais pressupostos de constituição e desenvolvimento regular do
processo; nesse caso, é soberano o Tribunal para deliberar sobre a conveniência e oportunidade do
encerramento do feito, sem julgamento de mérito.
e) a pretensão punitiva da recorrente não se justifica em face da inocorrência de erro grosseiro
ou culpa grave.
Ante o exposto, submete-se à consideração superior a presente análise do recurso de revisão
interposto contra os Acórdãos 8.713/2017-TCU-2ª Câmara e 2.062/2013–TCU-2ª Câmara, propondo-
se, com fundamento no art. 35 da Lei 8.443/1992:
a) deferir a medida cautelar, conforme o art. 276 do RI/TCU, atribuindo efeito suspensivo ao
recurso;
b) sobrestar os presentes autos, até o julgamento definitivo do 636.886/AL no âmbito do
Supremo Tribunal Federal, em que se discute o alcance e abrangência da tese firmada no Tema 899
de repercussão geral, relativa à incidência da prescrição quinquenal da pretensão ressarcitória e da
pretensão punitiva nos processos de contas neste TCU, ou, alternativamente,
c) conhecer do recurso e, no mérito, dar-lhe provimento parcial, para reduzir o débito imputado
à recorrente e aos demais devedores solidários por meio do item 9.2 do Acórdão 2.062/2013–TCU- 2ª
Câmara para o valor original de R$ 8.142,31, tornando sem efeito a multa a ela imputada por meio do
item 9.3 do referido decisum.
d) dar ciência desta deliberação ao responsável, à Procuradoria da República no Estado de
Alagoas e demais órgãos e interessados cientificados do Acórdão recorrido.
2. O Ministério Público de Contas divergiu da unidade técnica nos seguintes termos:
Trata-se de tomada de contas especial constituída para apurar a ocorrência de dano na
execução do Convênio 2635/2003, celebrado entre o Fundo Nacional de Saúde – FNS e o Município
de Conceição do Jacuípe/BA. No valor de R$ 110.000,00 (R$ 100.000,00 a cargo do FNS e R$
10.000,00 a cargo do município, a título de contrapartida), o convênio teve por objeto a aquisição de
uma unidade móvel de saúde (ambulância). Esta TCE decorre das investigações levadas a efeito na
“Operação Sanguessuga”, deflagrada pela Polícia Federal para investigar esquema de fraude e
corrupção na execução de convênios celebrados pelo FNS.
Por meio do Acórdão 2.062/2013-2ª Câmara, o Tribunal decidiu, em essência, julgar
irregulares as contas da Sra. Tânia Marli Ribeiro Yoshida, prefeita municipal à época dos fatos,
condená-la em débito, em solidariedade com a empresa Klass Comércio e Representações Ltda. e seus
administradores, Sra. Cléia Maria Trevisan Vedoin e Sr. Darci José Vedoin, pela quantia de
R$ 19.751,18 (28/9/2004), e aplicar a todos multas individualizadas no valor de R$ 5.000,00.
Seguiram-se ao Acórdão 2.062/2013-2ª Câmara, sem, contudo, alterar seus termos originais, os
seguintes acórdãos da 2ª Câmara, prolatados em sede de recursos movidos pela Sra. Tânia Marli
Ribeiro Yoshida: 70/2015 (julgamento de recurso de reconsideração interposto em face do Acórdão
2.062/2013), 2.784/2016 (julgamento de embargos de declaração opostos em face do Acórdão
70/2015) e 8.713/2017 (julgamento de embargos de declaração opostos em face do Acórdão
2.784/2016).
Cuida-se, nesta oportunidade, de recurso de revisão interposto pela Sra. Tânia Marli Ribeiro
Yoshida em face do referido Acórdão 2.062/2013-2ª Câmara, com requerimento de concessão de
medida cautelar incidental tendente a dar efeito suspensivo ao recurso.
Em manifestações uniformes, a Serur propõe ao Tribunal (páginas 17-18 da peça 310, com
anuência dos dirigentes daquela unidade técnica às peças 311 e 312):
340
a) deferir a medida cautelar, conforme o art. 276 do RI/TCU, atribuindo efeito suspensivo ao recurso;
b) sobrestar os presentes autos, até o julgamento definitivo do 636.886/AL no âmbito do Supremo
Tribunal Federal, em que se discute o alcance e abrangência da tese firmada no Tema 899 de repercussão
geral, relativa à incidência da prescrição quinquenal da pretensão ressarcitória e da pretensão punitiva nos
processos de contas neste TCU, ou, alternativamente,
c) conhecer do recurso e, no mérito, dar-lhe provimento parcial, para reduzir o débito imputado à
recorrente e aos demais devedores solidários por meio do item 9.2 do Acórdão 2.062/2013–TCU- 2ª Câmara
para o valor original de R$ 8.142,31, tornando sem efeito a multa a ela imputada por meio do item 9.3 do
referido decisum.
d) dar ciência desta deliberação ao responsável, à Procuradoria da República no Estado de Alagoas e
demais órgãos e interessados cientificados do Acórdão recorrido.
- II -
O recurso de revisão interposto pela Sra. Tânia Marli Ribeiro Yoshida sustenta-se nas seguintes
razões: operaram-se, no caso presente, tanto a prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário
quanto a pretensão de punição; sobre o mesmo caso tratado nesta TCE, há sentença penal absolutória
proferida pela Justiça Federal em favor da recorrente; houve erro no cálculo do débito atribuído à
recorrente; e a recorrente não incorreu em erro grosseiro ou culpa grave que justificasse sua
condenação.
No meu entender, excetuada a questão prescricional, sobre a qual discorrerei no tópico
seguinte, as razões alegadas pela recorrente não se revelam potencialmente aptas a desconstituir ou a
alterar o Acórdão 2.062/2013-2ª Câmara.
Quanto à alegada existência de sentença penal absolutória proferida em seu favor, a recorrente
não trouxe aos autos elementos dessa decisão judicial que pudessem afastar sua responsabilidade
nesta tomada de contas especial.
De acordo com o disposto no artigo 935 do Código Civil, a responsabilidade civil é
independente da criminal, e esta é determinante daquela somente se a decisão judicial criminal for
inequívoca sobre a existência do fato ou sobre sua autoria.
Em relação ao alegado erro de cálculo na quantificação do débito que lhe foi atribuído, a
recorrente apresenta comprovantes de recolhimento de duas parcelas em favor do FNS: uma efetuada
em 28/9/2012 e a outra em 30/10/2012, ambas no valor de R$ 24.331,83.
Com base nesses elementos, a Serur, valendo-se do sistema Débito/TCU, avalia que, em
5/6/2020, o débito remanescente nesta TCE é de R$ 8.142,31. Daí, formula proposta de
encaminhamento alternativa tendente a alterar, para esse valor, a condenação em débito de que trata
o Acórdão 2.062/2013-2ª Câmara.
Com a devida vênia, entendo que essa proposta alternativa da Serur não merece prosperar, pois
não houve erro de cálculo nas presentes contas.
Em primeiro lugar, é de se observar que, quando o Tribunal proferiu o Acórdão 2.062/2013-2ª
Câmara, não constavam dos autos os referidos comprovantes de recolhimento em favor do FNS.
E esses comprovantes também não constavam dos autos quando da prolação do Acórdão 70/2015-2ª
Câmara, por meio do qual o Tribunal julgou recurso de reconsideração interposto pela Sra. Tânia
Marli Ribeiro Yoshida.
Em segundo lugar, cumpre ressaltar que os referidos recolhimentos ao FNS não foram
efetuados em nome da recorrente nem com seus recursos próprios, mas, sim, em nome da Prefeitura
Municipal Conceição do Jacuípe/BA (CNPJ 14.222.574/0001-19) e com recursos municipais (peça
273). Ora, o Município de Conceição do Jacuípe/BA não foi condenado em débito nesta tomada de
contas especial. Não se justifica, pois, que os cofres municipais arquem com o prejuízo causado ao
FNS, como se apurou nesta TCE, pela Sra. Tânia Marli Ribeiro Yoshida, pela empresa Klass
Comércio e Representações Ltda. e pelos seus administradores, Sra. Cléia Maria Trevisan Vedoin e
Sr. Darci José Vedoin.
Sobre a alegação de que a recorrente não incorreu em erro grosseiro ou culpa grave que
justificasse sua condenação, a recorrente está a invocar, em sua defesa, a inovação legislativa
341
representada pela inclusão, mediante a Lei 13.655, de 25/4/2018, do artigo 28, caput, no Decreto-Lei
4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB), em que se dispõe que
“O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo
ou erro grosseiro.”.
Essa inovação legislativa foi regulamentada mediante o artigo 12 do Decreto 9.830, de
10/6/2019. O § 1º desse artigo, ao fixar expressamente uma correlação entre o erro grosseiro e a
culpa grave, acabou por estabelecer uma gradação de culpa. Daquele dispositivo, é possível
depreender que há, basicamente, dois tipos de culpa: a culpa grave, associada à ação ou omissão com
elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia, e, lógica e simetricamente, a culpa não grave,
associada à ação ou omissão sem elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia. A culpa
grave caracteriza o erro grosseiro (ou inescusável), enquanto a culpa não grave caracteriza o erro
escusável.
Trazidas essas considerações para o caso presente, tem-se que os elementos que constam dos
autos são suficientes para caracterizar como grave a culpa da Sra. Tânia Marli Ribeiro Yoshida no
cometimento das irregularidades danosas tratadas nesta tomada de contas especial. E isso equivale a
dizer que aquela gestora municipal incorreu, sim, em erro grosseiro, ao gerir os recursos federais
referentes ao Convênio 2635/2003. Nesse sentido, transcrevo trecho do voto condutor do Acórdão
2.062/2013-2ª Câmara, apresentado pela Ministra Ana Arraes (grifos meus):
8. A responsável questionou o parâmetro de preços adotados para apuração do superfaturamento, mas não
trouxe elementos concretos que pudessem desacreditar os critérios fixados por este Tribunal, o que ratifica os cálculos
efetivados. Ademais, mostra-se inquestionável o nexo de causalidade entre o débito e a conduta da responsável, ao
aprovar um processo de compra, relativo a um bem de alto valor para um município pequeno, sem que estivessem
presentes parâmetros de preços prévios (orçamentos) para balizar a compra. Ou seja, se tivesse realizado a pesquisa de
preços de mercado determinada pela lei de licitações, teria tido condições de verificar o superfaturamento no preço
ofertado pelo bem e poderia ter cancelado a compra, evitando dano ao erário. Ou, ainda, teria condições de demonstrar
que os preços estavam de acordo com o mercado, conforme alegado e não comprovado pela responsável.
9. Contribuiu para a ocorrência do dano, de igual forma, a adoção da modalidade licitatória inferior à
devida (convite e não tomada de preços), o que restringiu a competitividade do certame aos licitantes convidados,
diminuindo o universo das propostas. Alegar que os servidores municipais não são preparados para executar o processo
licitatório também não exime de culpa a responsável, que deveria ter sido ainda mais diligente ao examinar os processos
de compra, já que tinha ciência da realidade municipal.
- III -
Sobre as razões recursais que sustentam ter ocorrido, no caso presente, a prescrição das
pretensões do TCU de buscar o ressarcimento ao erário e de punir os responsáveis pelo dano,
a recorrente aponta decisão do Supremo Tribunal Federal proferida em 20/4/2020 no recurso
extraordinário 636.886/AL, em sede do qual se firmou tese de repercussão geral no sentido de que "É
prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas." (tema
899).
O referido recurso extraordinário serviu ao exame da inconformidade da União com decisão da
Justiça Federal que, reconhecendo, de ofício, prescrição intercorrente em processo de execução
fiscal, encerrou ação de cobrança movida pela Advocacia-Geral da União com base em título
executivo extrajudicial consistente em acórdão do TCU.
A aludida decisão da Justiça Federal foi proferida com fundamento no artigo 40, § 4º, da Lei
6.830, de 22/9/1980, a seguir transcrito, depois que a ação de execução ajuizada pela AGU com base
em acórdão do TCU manteve-se suspensa, por mais de cinco anos, sem que a exequente adotasse
medidas concretas com vistas à satisfação de seu crédito:
Art. 40 - O Juiz suspenderá o curso da execução, enquanto não for localizado o devedor ou encontrados bens sobre
os quais possa recair a penhora, e, nesses casos, não correrá o prazo de prescrição.
(...)
§ 4º Se da decisão que ordenar o arquivamento tiver decorrido o prazo prescricional, o juiz, depois de ouvida a
Fazenda Pública, poderá, de ofício, reconhecer a prescrição intercorrente e decretá-la de imediato. (incluído pela Lei
11.051/2004)
342
No RE-636.886/AL, a União alegou que a prescrição intercorrente prevista no supratranscrito

dispositivo da Lei 6.830/1980 não se aplica à execução de acórdãos do TCU por força do que dispõe
o artigo 37, § 5º, da Constituição: “A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados
por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas
ações de ressarcimento.”.
Poder-se-ia argumentar, com base no teor da tese de repercussão geral resultante do
julgamento do RE-636.886/AL, que o STF teria se restringido a tratar apenas da constitucionalidade
da específica prescrição intercorrente que deu ensejo à interposição daquele recurso extraordinário.
Note-se, nesse sentido, que a referida tese faz referência expressa a uma prescrição de pretensão
fundada em decisão de Tribunal de Contas. O termo “fundada” sugere que a prescrição ali
considerada há de ser considerada em fase posterior à decisão do Tribunal de Contas, ou seja, na fase
de execução daquele título executivo extrajudicial.
Em outros termos, poder-se-ia argumentar, com base nas características do caso envolvido
naquele recurso extraordinário, aliadas à redação dada à tese de repercussão geral, que, na execução
de decisão de Tribunal de Contas, em rito processual previsto na Lei 6.830/1980, há de ser
considerada a prescrição intercorrente quinquenal prevista naquela lei.
Todavia, o que se evidencia, nos votos dos ministros do STF proferidos no julgamento do RE-
636.886/AL, é que a discussão e os posicionamentos se estenderam para além da questão da
constitucionalidade da prescrição intercorrente em execução fundada em decisão de Tribunal de
Contas. Em seus votos, os ministros do STF trataram da prescrição da própria pretensão de
ressarcimento ao erário dos Tribunais de Contas. Nesse sentido, transcrevo, a seguir, alguns trechos
daqueles votos:
Voto do Ministro Relator Alexandre de Moraes:
Entendo que, as razões que levaram a maioria da CORTE a estabelecer excepcional hipótese de
imprescritibilidade, no tema 897 [“São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato
doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”], não estão presentes em relação as decisões do Tribunal de
Contas que resultem imputação de débito ou multa, e, que, nos termos do §3º, do artigo 71 da CF, tem eficácia de título
executivo; sendo, portanto, prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada nessas decisões; uma vez que, (a)
a Corte de Contas, em momento algum, analisa a existência ou não de ato doloso de improbidade administrativa; (b) não
há decisão judicial caracterizando a existência de ato ilícito doloso, inexistindo contraditório e ampla defesa plenos, pois
não é possível ao imputado defender-se no sentido da ausência de elemento subjetivo.
(...)
O reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal
de Contas significa grave ferimento ao Estado de Direito, que exige, tanto no campo penal, como também na
responsabilidade civil, a existência de um prazo legal para o Poder Público exercer sua pretensão punitiva, não podendo,
em regra, manter indefinidamente essa possibilidade, sob pena de desrespeito ao devido processo legal.
(...)
O reconhecimento de imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal
de Contas conflita com a garantia do devido processo legal, que configura dupla proteção ao indivíduo, atuando tanto no
âmbito material de proteção ao direito de liberdade e propriedade quanto no âmbito formal, ao assegurar-lhe paridade
total de condições com o Estado-persecutor, dentro de regras procedimentais previamente estabelecidas e que consagrem
a plenitude de defesa e impeçam o arbítrio do Estado.
(...)
Não seria razoável que, considerando-se as mesmas condutas geradoras tanto de responsabilidade civil como,
eventualmente, de responsabilidade penal, houvesse imprescritibilidade implícita de uma única sanção pela prática de um
ilícito civil e não houvesse na esfera penal, que é de maior gravidade.
Em face da segurança jurídica, portanto, nosso ordenamento jurídico afasta a imprescritibilidade das ações civis
patrimoniais, quanto mais, na presente hipótese onde o título executivo foi formado perante a Corte de Contas, sem a
realização do devido processo legal perante órgão do Poder Judiciário.
(...)
A questão principal, portanto, é o reconhecimento de que não há previsão constitucional expressa de
imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.
A simples leitura da expressão ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento , prevista no § 5º do art. 37 da
CF, em sua literalidade, por si só, não permite a afirmação de ter sido adotada a imprescritibilidade de qualquer ação de
ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.
343
A interpretação do texto constitucional não pode ser legitimada sem que se aprecie o conjunto das normas
vigorantes, em uma necessária homogeneidade equilibrada de todo o ordenamento jurídico, sob pena de grave lesão a
dispositivo constitucional não só quando é violentada a sua literalidade, mas também quando sua aplicação é apartada de
seu espírito e de seu conteúdo.
(...)
Na sustentação oral da Doutora Izabel Vinchon Nogueira de Andrade, a União traz dados de fato referentes à
tramitação dos processos no Tribunal de Contas da União, sugerindo que o acolhimento da tese da prescritibilidade
afetará a cobrança de expressivas quantias devidas ao Erário.
Em primeiro lugar, cabe ao Tribunal de Contas, em particular, e a todos os agentes políticos, de modo geral,
envidar esforços para que haja a redução do tempo dos processos na referida Corte. Penso não ser legítimo o sacrifício de
direitos fundamentais dos indivíduos, como forma de compensar a ineficiência da máquina pública.
Em segundo lugar, conforme detalhei no início deste voto, o Direito oferece um caminho, para as objeções
suscitadas pela Nobre Procuradora: exsurgindo elementos consistentes da atuação consciente e dolosa, no sentido de má
gestão e de dilapidação do patrimônio público, abre-se a possibilidade de ajuizamento da ação civil pública por ato de
improbidade administrativa, na qual (a) os acusados terão plenas oportunidades de defesa e (b) a condenação ao
ressarcimento, comprovado o agir doloso, será imprescritível, na forma da jurisprudência desta CORTE.
Voto do Ministro Edson Fachin:
Inicialmente, observo que a matéria relativa ao alcance do art. 37, § 5º, da Constituição Federal já foi analisada
por esta Corte nos Temas 666 e 897 da sistemática da repercussão geral. No primeiro o Tribunal assentou a seguinte tese:
“É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil.”
Já no julgamento do Tema 897, foi fixada a seguinte tese: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário
fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.”
Naqueles julgamentos, consignei a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário com base nos
fundamentos já explicitados.
Entretanto, na presente hipótese, há distinção relevante quanto à matéria objeto de discussão: é que discute-se,
neste feito, a possibilidade de reconhecimento de prescrição de ação de ressarcimento com esteio em títulos provenientes
de Tribunais de Contas, ausente, portanto, título judicial a embasar a ação.
Desta forma, tendo em conta esta substancial distinção entre as hipóteses já apreciadas e o caso ora em
apreciação, acompanho o Relator.
Voto do Ministro Gilmar Mendes:
Para contextualizar a questão, esta Corte tem, historicamente, assentado a imprescritibilidade de ressarcimento ao
erário decorrente de condenação dos Tribunais de Contas, firmando tal posicionamento no MS 26.210, Rel. Min. Ricardo
Lewandowski, Pleno, DJe 10.10.2008
(...)
Todavia, mais recentemente, relembro que o STF, ainda que lateralmente, por ocasião do julgamento do RE
669.069/MG, paradigma do tema 666, da repercussão geral, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, assentou a
prescritibilidade da ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil.
(...)
A partir daí, demonstramos numerosas preocupações quanto ao reconhecimento da imprescritibilidade da ação de
ressarcimento por danos decorrentes de ato de improbidade administrativa. Os Ministros Dias Toffoli e Marco Aurélio,
por exemplo, destacaram que a imprescritibilidade poderia redundar na responsabilização de herdeiros.
Ao final, restringimo-nos aos ilícitos civis para assentar a prescritibilidade da ação de ressarcimento em tais casos,
restando assim aprovada a tese do tema 666 e a ementa, respectivamente: “É prescritível a ação de reparação de danos à
Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”.
(...)
No julgamento mais recente (RE 852.475), objeto do tema 897 da sistemática da repercussão geral, esta Corte
reassentou, em regra, a incidência de prazo prescricional.
(...)
A tese restou assim definida: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato
doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”.
Da conjugação de tais precedentes firmados em repercussão geral, sobressai a conclusão de que, em regra, as
ações de ressarcimento ao erário são prescritíveis, salvo as ações fundadas especificamente na prática de ato doloso
tipificado na Lei 8.429/1992.
Isso inclui, por óbvio, todas as demandas que envolvam pretensão do Estado de ser ressarcido pela prática de
qualquer ato ilícito, seja ele de natureza civil, administrativa ou penal, ressalvadas as exceções constitucionais (art. 5º,
XLII, e XLIV, CF) e a prática de ato doloso de improbidade administrativa (excluindo-se os atos ímprobos culposos, que
se submetem à regra prescricional).
O que se percebe, portanto, é a necessidade de revisão da jurisprudência consolidada no âmbito desta Corte, no
MS 26.210, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe 10.10.2008, mais especificamente em relação ao ressarcimento ao
erário decorrente de acórdão da Corte de Contas.
344
Voto do Ministro Luís Roberto Barroso:

1. Acompanho o Ministro Alexandre de Moraes, para assentar a prescritibilidade das pretensões de ressarcimento
ao erário fundadas em decisão do Tribunal de Contas e, como consequência, negar provimento ao recurso extraordinário.
Como explicitado pelo Ministro Relator, não há incompatibilidade entre esse entendimento e o decidido por esta Corte no
RE 852.475, Redator p/o acórdão o Min. Edson Fachin, j. em 08.08.2018. Naquela ocasião, assentou-se a
imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário por ato doloso de improbidade, reconhecido como tal pelo
Poder Judiciário. Por outro lado, no presente recurso, a imposição de ressarcimento decorre de decisão da Corte de
Contas, que não tem natureza jurisdicional.
2. Não me comprometo, porém, neste momento, com a questão do termo inicial do prazo prescricional. É preciso
refletir sobre hipóteses em que a demora irrazoável da chegada da matéria ao Tribunal de Contas seja um obstáculo à sua
atuação, porque, nesse caso, não há inércia que lhe possa ser imputada. Isso é válido especialmente quanto ao
ressarcimento ao erário, mesmo que não o seja quanto à multa. Seja como for, não há necessidade de definir o ponto neste
julgamento.
O julgamento, pelo Supremo Tribunal Federal, do RE-636.886/AL, bem como toda a discussão
de crucial importância envolvida naquele recurso extraordinário acerca da prescrição da pretensão
de ressarcimento ao erário dos Tribunais de Contas, constituem, a meu ver, a “superveniência de
documentos novos com eficácia sobre a prova produzida” de que trata o artigo 35, inciso III, da Lei
8.443/1992, pelo que entendo deva o TCU conhecer do presente recurso de revisão.
A Serur dá a notícia de que há, em tramitação no STF, embargos de declaração opostos ante a
decisão daquele Tribunal havida no RE-636.886/AL. Existe, portanto, a expectativa de que, no
julgamento desses embargos, sejam esclarecidos pontos importantes daquela decisão, como o seu
alcance, a sua abrangência ou mesmo a modulação de seus efeitos.
Diante desse quadro, a Serur propõe que seja concedida a medida cautelar requerida pela Sra.
Tânia Marli Ribeiro Yoshida para, assim, atribuir efeito suspensivo a este recurso de revisão.
Posiciono-me de acordo com essa proposição, uma vez que se fazem presentes, no caso em
exame, o fumus boni iuris, consistente na novidade jurisprudencial representada pelo julgamento do
STF no RE-636.886/AL, com potencial repercussão nesta tomada de contas especial, e o periculum in
mora, representado pela possibilidade de que a recorrente seja impedida de concorrer nas próximas
eleições municipais, a se realizarem no corrente ano, por motivo de inelegibilidade decorrente da
aplicação do que dispõem, em combinação, o artigo 91 da Lei 8.443/1992 e os artigos 1°, inciso I,
alínea “g”, e 3°, da Lei Complementar 64, de 18/5/1990.
Ademais, manifesto-me igualmente de acordo com a Serur quanto à proposta de sobrestamento
do julgamento deste recurso de revisão até que haja decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal
no RE-636.886/AL.
- IV -
Diante do exposto, este representante do Ministério Público junto ao TCU propõe ao Tribunal
que:
a) conheça deste recurso de revisão;
b) fazendo-se presentes, no caso em exame, o fumus boni iuris e o periculum in mora, seja
deferido o pedido de medida cautelar formulado pela recorrente para, assim, atribuir efeito
suspensivo a este recurso de revisão, até ulterior decisão do Tribunal; e
c) seja sobrestado o julgamento deste recurso de revisão até o trânsito em julgado da decisão do
Supremo Tribunal Federal no recurso extraordinário 636.886/AL, em sede do qual firmou-se tese de
repercussão geral no sentido de que "É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada
em decisão de Tribunal de Contas" (tema 899).
Estando o processo em meu gabinete, Tânia Marli Ribeiro Yoshida, em petição de 9 de maio de
2022 (peça 355), requereu a retirada do recurso de revisão da pauta de julgamento, em razão de
decisão liminar exarada pelo Desembargador João Batista Moreira do Tribunal Regional Federal da 1ª
Região, em agravo de instrumento interposto pela recorrente no âmbito do processo 1029861-
48.2020.4.01.0000, em face de decisão proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal Cível da Seção
Judiciária do Distrito Federal, nos autos da Ação Ordinária 1049944-70.2020.4.01.3400, que indeferiu
o pedido de tutela provisória.
345
A decisão liminar monocrática deferiu a antecipação de tutela recursal e determinou a suspensão

dos efeitos do Acórdão 2.062/2013-2ª Câmara e das decisões que a seguiram (Acórdãos 70/2015,
2.784/2016 e 8.713/2017, todas da 2ª Câmara).
É o relatório.
VOTO
Trata-se de recurso de revisão interposto por Tânia Marli Ribeiro Yoshida contra o Acórdão
2.062/2013-2ª Câmara, que julgou irregulares suas contas e condenou-a, em solidariedade com Klass
Comércio e Representações Ltda. e seus administradores, ao ressarcimento do débito no valor de
R$ 19.751,18 (28/9/2004) e ao pagamento de multa no valor de R$ 5.000,00.
A decisão foi exarada em tomada de contas especial instaurada para apurar o
superfaturamento na execução do Convênio 2635/2003, que teve por objeto a aquisição de uma
ambulância pelo Município de Conceição do Jacuípe/BA, em decorrência das investigações
promovidas na “Operação Sanguessuga”.
A recorrente alegou prescrição da pretensão de ressarcimento ao Erário e da pretensão
punitiva, a existência de sentença penal absolutória proferida pela Justiça Federal e a ocorrência de
erro de cálculo no débito.
Requereu, ainda, concessão de medida cautelar incidental para dar efeito suspensivo ao
recurso, tendo em vista a proximidade das eleições de 2020.
A Secretaria de Recursos propôs atribuir efeito suspensivo ao recurso e sobrestar os
presentes autos até o julgamento definitivo do RE 636.886/AL ou, alternativamente, dar provimento
parcial ao pedido para reduzir o débito imputado e tornar sem efeito a multa aplicada à recorrente.
O Parquet divergiu de parte das conclusões da unidade técnica e propugnou por sobrestar
os autos em razão das discussões acerca da prescrição.
Estando o processo em meu gabinete, Tânia Marli Ribeiro Yoshida, em petição de 9 de maio de
2022 (peça 355), requereu a retirada do recurso de revisão da pauta de julgamento, em razão de
decisão liminar exarada pelo Desembargador João Batista Moreira do Tribunal Regional Federal da 1ª
Região, em agravo de instrumento interposto pela recorrente no âmbito do processo 1029861-
48.2020.4.01.0000, em face de decisão proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal Cível da Seção
Judiciária do Distrito Federal, nos autos da Ação Ordinária 1049944-70.2020.4.01.3400, que indeferiu
o pedido de tutela provisória.
A decisão liminar monocrática deferiu a antecipação de tutela recursal e determinou a suspensão
dos efeitos do Acórdão 2.062/2013-2ª Câmara e das decisões que a seguiram (Acórdãos 70/2015,
2.784/2016 e 8.713/2017, todas da 2ª Câmara).
Contra a decisão judicial monocrática, a Advocacia-Geral da União (AGU) interpôs o agravo
interno, cumulado com as contrarrazões ao recurso. A fim de subsidiar a defesa da União, a
Consultoria Jurídica do TCU já apresentou informações e esclarecimentos à AGU.
Em sede de memoriais, apresentados em 31/10/2022, a recorrente reforçou os argumentos
deduzidos nas peças recursais, além de ter acrescentado a arguição da prescrição da pretensão punitiva
e de ressarcimento do TCU com base na Resolução-TCU 344/2022.
Inicialmente, indefiro o pedido de retirada do processo da pauta de julgamento. A decisão
liminar proferida pelo Juízo do TRF-1ª Região apenas determina que o Acórdão 2.062/2013-2ª Câmara
e as demais decisões que lhe integraram não produzam efeitos. A decisão judicial não impede, porém,
que o Tribunal de Contas da União dê seguimento ao julgamento do recurso de revisão, no sentido de
constituir definitivamente o título executivo extrajudicial, observada a sua jurisdição própria e
privativa.
Assim, a execução do título condenatório no Poder Judiciário dependerá do julgamento de
mérito favorável à União do Agravo de Instrumento, no processo 1029861-48.2020.4.01.0000, e da
346
Ação Ordinária, no processo 1049944-70.2020.4.01.3400, cujo acompanhamento já está sendo

realizado pela AGU.
A recorrente alegou fato novo consistente em sentença penal absolutória pela Justiça
Federal, mas não juntou aos autos elementos comprobatórios. A unidade técnica realizou pesquisas e
não logrou êxito em localizar o referido processo.
Esclareço, ainda, que a responsabilidade civil é independente da criminal, e esta apenas
vincula aquela no caso de inexistência do fato ou negativa de autoria. No recurso, a recorrente se refere
aos dispositivos do Código Penal relativos à rejeição da ação ordinária por falta de provas e esse
fundamento não tem o poder de vincular decisões do controle externo.
Portanto, a suposta sentença absolutória não pode ser considerada elemento novo com
eficácia sobre a prova produzida.
Em relação ao alegado erro de cálculo, a recorrente apresenta comprovantes de
recolhimento de duas parcelas em favor do FNS: uma efetuada em 28/9/2012 e a outra em 30/10/2012,
ambas no valor de R$ 24.331,83.
Com as devidas vênias, entendo que a proposta da Serur para acolhimento de tais
devoluções não merece prosperar.
Supostos ressarcimentos parciais não considerados pelo Tribunal não servem para
fundamentar erro de cálculo. O ofício que notificou a responsável da dívida (peça 57) registrou que no
momento do pagamento deveriam ser abatidas as quantias eventualmente ressarcidas, na forma da
legislação em vigor.
Caberia à responsável comprovar as parcelas efetivamente ressarcidas e recolher os valores
residuais do débito.
Ressalto, ainda, na data de julgamento do processo, os comprovantes não constavam dos
autos. Também não foram apresentados no recurso de reconsideração que Tânia Marli interpôs.
Assim, refuto tais alegações como um dos fundamentos previstos no artigo 35, III, da Lei
8.443/1992 para fundamentar o conhecimento do recurso de revisão.
Neste ponto, julgo importante registrar que as cópias das Guias de Recolhimento da União
(Gru) e dos cheques juntados no recurso, emitidos pela Prefeitura e não pela responsável condenada,
não comprovam o ressarcimento parcial do débito, como quer fazer crer a recorrente.
As datas dos pagamentos do débito parcelado informadas no suposto extrato gerencial do
convênio (peça 273) não correspondem às datas das Grus emitidas. Não é possível afastar a
possibilidade de que tais devoluções sejam de outras fontes, como outros convênios, por exemplo.
A recorrente invocou a Lei 13.655/2018 para arguir fato novo consubstanciado na ausência
de prática de erro grosseiro ou de culpa grave.
A jurisprudência consolidada no Tribunal é no sentido de que alterações legislativas não
são capazes de fundamentar o recurso de revisão.
Documento novo com eficácia sobre a prova produzida é aquele que se relaciona com fatos
que integraram as razões adotadas pelo TCU em sua decisão, com potencial de gerar pronunciamento
favorável ao recorrente. Não é o caso da citada legislação.
Além de não ser possível aceitar nova legislação como documento novo, cabe consignar,
alinhando-me ao Parquet, que restou devidamente caracterizada culpa grave na conduta da
responsável, pois aprovou processo de compra sem a realização de pesquisa de preço que o balizasse e
era exigido pela lei de licitações.
No que se refere à prescrição da pretensão ressarcitória, o Tribunal, mediante acórdão
3.084/2020-Plenário consignou que a superveniência do entendimento do STF acerca da prescrição da
pretensão de ressarcimento ao Erário com base em decisão de tribunal de contas (RE 636.886) não
deve ser admitida como documento novo para fins de conhecimento de recurso de revisão.
Deliberação do STF que inexistia quando da decisão do Tribunal não se enquadra no
conceito de documento novo com eficácia sobre a prova produzida explicitado anteriormente.
347
De todo modo, verifico que não houve o transcurso do prazo extintivo quinquenal para a
pretensão punitiva e de ressarcimento do TCU, conforme as balizas fixadas pela Lei 9.873/1999,
regulamentadas pela Resolução-TCU 344/2022.
De acordo com o disposto no art. 4º, II, da Resolução-TCU 344/2022, adota-se como termo
inicial para a contagem do prazo prescricional a data de prestação de contas, em 14/7/2005 (peça 364,
p. 5), mas, como causas interruptivas, têm-se os atos que importaram a apuração dos fatos (TC
011.638/2006-8), em setembro de 2007, e a citação da recorrente (peça 6), em 29/9/2011, antes de
transcorrer o prazo de cinco anos até a prolação do acórdão condenatório, em 2013.
A propósito, verifico que o marco interruptivo da prescrição citado pela recorrente, em sede de
memoriais, no qual fez referência à peça 5 (p. 1), como sendo a data de instauração da presente tomada
de contas especial, ocorreu em 15/9/2009, e não 29/9/2011.
Portanto, no caso concreto, não ocorreu a prescrição da pretensão punitiva e de ressarcimento do
TCU.
Deixo de analisar o pedido de cautelar, tendo em vista o julgamento de mérito.
Feitas essas considerações, voto para que o Tribunal adote a minuta de acordão que
submeto à apreciação do Colegiado.
1. Processo nº TC 021.408/2009-6.
1.1. Apensos: 018.827/2020-9; 018.831/2020-6; 019.910/2020-7; 018.830/2020-0;
019.912/2020-0; 035.395/2020-6
2. Grupo II – Classe I – Assunto: Recurso de Revisão em Tomada de Contas Especial.
3.1. Interessados: Fundo Nacional de Saúde - MS (00.530.493/0001-71); Prefeitura Municipal de
(26.989.715/0010-01).
3.2. Responsáveis: Cléia Maria Trevisan Vedoin (207.425.761-91); Darci José Vedoin
(091.757.251-34); Klass Comercio e Representação Ltda (02.332.985/0001-88); Tania Marli Ribeiro
Yoshida (252.235.185-00).
3.3. Recorrente: Tania Marli Ribeiro Yoshida (252.235.185-00).
4. Órgão/Entidade: Município de Conceição do Jacuípe - BA.
5.1. Relatora da deliberação recorrida: Ministra Ana Arraes.
8. Representação legal: Glauco Teixeira de Souza (15951/OAB-BA), Pedro da Costa Vargens
(23140/OAB-BA); Ivo Marcelo Spinola da Rosa (13731/OAB-MT), Luiz Mário do Nascimento Junior
(12886/OAB-MT).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de revisão contra o Acórdão 2.062/2013-2ª
Câmara;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, diante
das razões expostas pelo relator, em:
9.1. não conhecer do recurso interposto por Tania Marli Ribeiro Yoshida.;
9.2. dar ciência deste acórdão à recorrente e aos demais interessados; e
348
9.3. encaminhar cópia deste acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam ao
Tribunal Regional Federal da 1ª Região e à Advocacia-Geral da União (AGU), a fim de subsidiar a
defesa da União nos processos de Agravo de Instrumento 1029861-48.2020.4.01.0000 e de Ação
Ordinária 1049944-70.2020.4.01.3400, em tramitação, respectivamente, no Tribunal Regional Federal
da 1ª Região e na 1ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal.



TC 034.572/2018-0 [Apenso: TC 020.407/2017-3]
Natureza: Representação
Órgãos/Entidades: Administração Regional do Senac no Estado do Rio de Janeiro;
Administração Regional do Sesc no Estado do Rio de Janeiro
Responsáveis: Danielle Vianna Martins (019.155.447-26); Marcelo José Salles de Almeida
Representação legal: Marcos Jose Santos Meira (219.088/OAB-RJ), Andre Luís Santos Meira
(25.297/OAB-DF) e outros, representando Danielle Vianna Martins; Camila Machado Silva
(190119/OAB-RJ) e outros, representando Administração Regional do Senac no Estado do Rio de
Janeiro; Marta de Castro Meireles (130.114/OAB-RJ) e Ivan Ribeiro dos Santos Nazareth
(121.685/OAB-RJ), representando Marcelo José Salles de Almeida; Raphaela Cunha Justo da Silva
(94117/OAB-RJ), Anderson Prezia Franco (59.780/OAB-DF), Felipe de Santa Cruz Oliveira
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. SISTEMA “S”. LICITAÇÕES PARA A CONTRATAÇÃO

DE SERVIÇOS DE ORGANIZAÇÃO DE EVENTOS. FISCALIZAÇÃO DEFICIENTE DOS
AJUSTES DECORRENTES. FALTA DE COMPROVAÇÃO DE ADERÊNCIA DOS PREÇOS
CONTRATADOS EM RELAÇÃO AOS PARÂMETROS DE MERCADO. AUSÊNCIA DE
ORÇAMENTO ESTIMATIVO DAS CONTRATAÇÕES. INTERMEDIAÇÃO ILEGAL DA
CONTRATAÇÃO DE BENS E SERVIÇOS POR MEIO DAS CONTRATADAS. OITIVAS.
AUDIÊNCIAS. REJEIÇÃO DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA. REPRESENTAÇÃO
PROCEDENTE. CIÊNCIA DAS IRREGULARIDADES. MULTA.
RELATÓRIO
Adoto como relatório a instrução do auditor da Secretaria de Controle Externo do

Desenvolvimento Econômico constante da peça 139, que contou com a anuência do corpo diretivo da
mencionada unidade técnica:
“INTRODUÇÃO
349
1. Cuidam os autos de representação formulada pela extinta Secretaria de Controle Externo

no Estado do Rio de Janeiro (Secex-RJ), com fulcro no inciso VI do art. 237 do RI/TCU (peça 1), a
respeito de possíveis irregularidades, ocorridas na Administração Regional do Sesc no Estado do Rio
de Janeiro (Sesc/ARRJ) e na Administração Regional do Senac no Estado do Rio de Janeiro
(Senac/ARRJ), relacionadas aos contratos de prestação de serviços de organização de eventos
decorrentes das Concorrências 62.745/2017-Sesc/ARRJ e 725.931/2017-Senac/ARRJ.
HISTÓRICO
2. Em processo administrativo de produção de conhecimento (TC 011.495/2018-9), a extinta
Secex/RJ buscou informações relativas aos contratos de prestação de serviços de organização de
eventos, firmados pelo Sesc/ARRJ e pelo Senac/ARRJ, decorrentes da Concorrência 62.745/2017-
Sesc/ARRJ e da Concorrência 725.931/2017-Senac/ARRJ, entidades estas que, junto com a Federação
de Comércio do Estado do Rio de Janeiro (Fecomércio/RJ), formam o chamado Sistema Comércio/RJ.
3. Em razão das inconsistências identificadas no referido processo, a Secex/RJ instaurou
Representação, em 28/9/2018, com fulcro no inciso VI, art. 237 do RI/TCU (peça 1).
4. Na primeira instrução desses autos, realizada pela Secex/RJ em 25/10/2018, foram
efetuados o Exame de Admissibilidade (peça 10, p. 7/8) e o Exame Técnico (peça 10, p. 8/11) quanto
às informações que haviam sido encaminhadas pelo Sesc/ARRJ e pelo Senac/ARRJ. A unidade técnica
propôs diligência àquelas entidades.
5. Por meio do Despacho constante da peça 14, o Senhor Ministro-Relator André Luís de
Carvalho acolheu o parecer da unidade técnica, conheceu da presente representação e autorizou a
realização das diligências propostas.
6. Em consequência, foram encaminhados os Ofícios 3017/2018-TCU/Secex-RJ (peça 15) e
3018/2018-TCU/Secex-RJ (peça 16) ao Senac/ARRJ e ao Sesc/ARRJ, respectivamente.
7. A segunda instrução destes autos (peça 47), realizada pela Secex Trabalho em 19/5/2020,
analisou as respostas do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ às diligências formuladas.
8. A partir das análises supracitadas, foram propostas, em razão das inconsistências
identificadas, novas diligências ao Sesc/ARRJ e ao Senac/ARRJ, além de audiência à Senhora
Danielle Vianna Martins, gestora da Gerência de Eventos do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ à época dos
fatos, bem como aos Senhores Orlando Santos Diniz, presidente dos Conselhos Regionais do
Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ à época dos fatos, e Marcelo José Salles de Almeida, Diretor Regional do
Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ à época dos fatos, responsáveis pelo planejamento dos recursos
destinados à organização de eventos pelas duas entidades no ano de 2017, conforme descrito a seguir
(peça 47, p. 11/12):
Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
95.1. com fundamento no art. 157 do Regimento Interno/TCU, que se diligencie:
95.1.1 o Sesc/ARRJ, para que, no prazo de quinze dias, encaminhe a esta Corte de Contas: 95.1.1.1 a
prestação de contas do contrato firmado com a empresa One Stop Promoção e Comunicação Total S.A., de
forma organizada, contendo os elementos que comprovem a boa e regular aplicação dos recursos na execução
desse ajuste;
95.1.1.2 informações acerca de todos os trabalhos, e seus resultados, realizados pela auditoria interna
do Sesc/ARRJ sobre a execução do contrato firmado entre aquela entidade e a empresa One Stop Promoção e
Comunicação Total S.A.;
95.1.1.3 o resultado da apuração de improbidades e/ou irregularidades verificadas na execução do
contrato firmado entre aquela entidade e a empresa One Stop Promoção e Comunicação Total S.A. ressaltando
que, no caso deste item, trata-se de reiteração de solicitação;
95.1.2 o Senac/ARRJ, para que, no prazo de quinze dias, encaminhe a esta Corte de Contas:
95.1.2.1 a prestação de contas do contrato firmado com a empresa Samba Comunicação Ltda., de forma
organizada, contendo os elementos que comprovem a boa e regular aplicação dos recursos na execução desse
ajuste;
do Senac/ARRJ sobre a execução do contrato firmado entre aquela entidade e a empresa Samba Comunicação
350
Ltda;
95.2 com fundamento nos arts. 10, § 1º, e 12, incisos I e III, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 202, incisos I e
III do Regimento Interno/TCU, que seja realizada a audiência:
95.2.1 da Sra. Danielle Vianna Martins, CPF 019.155.447-26, gestora da Gerência de Eventos do
Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ à época dos fatos, unidade funcional incumbida da fiscalização dos contratos
firmados entre as entidades e as empresas One Stop Promoção e Comunicação Total S.A. e Samba
Comunicação Ltda., para que, no prazo de quinze dias, apresente razões de justificativa pela insuficiência da
fiscalização realizada sobre a execução desses ajustes, denotando falta de zelo na gestão de recursos cujos
desembolsos podem ter alcançado o montante de R$ 100 e de R$ 125 milhões, respectivamente, em um prazo de
doze meses, em desacordo com os princípios da eficiência e da economicidade;
95.2.2 dos Srs. Orlando Santos Diniz, CPF 793.078.767-20, presidente dos Conselhos Regionais do
Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ à época dos fatos, e Marcelo José Salles de Almeida, CPF 738.146.287- 72,
Diretor Regional do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ à época dos fatos, responsáveis pelo planejamento dos
recursos destinados à organização de eventos pelas duas entidades no ano de 2017, para que, no prazo de
quinze dias, apresentem razões de justificativa pela inconsistência, e pela falta de comprovação de aderência
aos preços de mercado, dos valores constantes desse planejamento, em descumprimento aos princípios da
eficiência e da economicidade, fato agravado pela constatação de que as entidades que dirigiam possuíam
experiência acumulada no assunto, tendo em vista que, em grande parte, os eventos listados no planejamento
de 2017 são realizados de forma recorrente ano após ano.
9. A Segecex/Seproc encaminhou as comunicações processuais aos interessados, conforme
consta do Despacho de Conclusão das Comunicações Processuais (peça 124), transcrito parcialmente
na tabela 1, a seguir.
Tabela 1: Comunicações Processuais referentes ao TC 034.572/2018-0 (Representação)
Comunicação e Data da Natureza Peça Destinatário Peça da Ciência
Expedição
Ofício 25629/2020- Secomp-4, de Diligência 49 Administração 55
02/06/2020 Regional do Sesc no
Estado do Rio de
Janeiro
Administração
Ofício 25633/2020- Secomp-4, de Diligência 50 Regional do Senac 56
2/6/2020 no Estado do Rio de
Janeiro
Ofício 25661/2020- Secomp-4, de Audiência 53 Danielle Vianna 60
2/6/2020 Martins
Ofício 43085/2020- Secomp-4, de Audiência 110 Marcelo José Salles 117
19/8/2020 de Almeida
Ofício 43086/2020- Secomp-4, de Audiência 111 Orlando Santos 113
20/8/2020 Diniz
Fonte: Segecex/Seproc (peça 124).
9.1 Após a análise dos esclarecimentos prestados pelo Sesc/ARRJ e Senac/ARRJ, em
atendimento às diligências formuladas na Tabela 1, esta Unidade Técnica vislumbrou a possibilidade
de sugerir recomendações que poderiam evitar a repetição de irregularidades e falhas tratadas na
presente representação.
9.2 Assim, em atendimento ao disposto no art. 14 da Resolução TCU 315/2020, esta
Secretaria oportunizou ao Sesc/ARRJ e ao Senac/ARRJ a possibilidade de apresentar comentários
sobre as possíveis recomendações, seus efeitos e eventuais alternativas.
9.3 Consoante disposto no art. 14, § 1º, do citado dispositivo normativo, para que fosse
viabilizada a possibilidade de os gestores se pronunciarem previamente às possíveis recomendações,
foi encaminhado ao Senac/ARRJ e Sesc/ARRJ, respectivamente, por meio dos Ofícios 5820/2022-
TCU/Seproc (peça 130) e Ofício 5821/2022-TCU/Seproc (peça 131), a instrução preliminar (peça
128) contendo as sugestões de recomendações.
351
9.4 Apenas o Sesc/ARRJ manifestou-se a respeito (peça 138). Embora o Senac/ARRJ tenha
solicitado a prorrogação de prazo para o atendimento ao disposto no Ofício 5.820/2022-TCU/Seproc,
transcorrido, em 9/4/2022, o prazo para se manifestar acerca das recomendações, o Senac/ARRJ não
se pronunciou a respeito.
EXAME TÉCNICO
10. Este exame técnico contemplará, inicialmente, as respostas às diligências formuladas ao
Sesc/ARRJ e ao Senac/ARRJ, com respectivas análises, incluindo as manifestações, por força do
disposto no art. 14 da Resolução TCU 315/2020, referentes às recomendações sugeridas por esta
unidade técnica às peças 128-129, bem como as razões de justificativa às audiências encaminhadas
aos Srs. Orlando Santos Diniz e Marcelo José Salles de Almeida, bem como a Sra. Danielle Vianna
Martins.
11. É importante destacar que alguns dos temas abordados nas diligências e nas audiências
supracitadas são idênticos, a exemplo das análises referentes à adoção de metodologia destinada a
estimar os valores que poderiam ser contratados pelo Sesc/ARRJ e pelo Senac/ARRJ, via
procedimentos licitatórios, para prestação de serviços de organização de eventos. Assim, os
textos encaminhados, bem como as argumentações e as análises podem apresentar, em alguns
momentos, duplicidade.
12. Nesta instrução as análises serão apresentadas de forma individualizada, abordando
aqueles aspectos considerados mais relevantes nas respostas às diligências e nas razões de
justificativa encaminhadas pelos interessados.
Diligência formulada à Administração Regional do Sesc no Estado do Rio de Janeiro
13. A diligência estabelecida no item 95.1.1 solicitava ao Sesc/ARRJ, que, no prazo de quinze
dias, encaminhasse a esta Corte de Contas: (peça 47, p. 11).
95.1.1.1 a prestação de contas do contrato firmado com a empresa One Stop Promoção e Comunicação
Total S.A., de forma organizada, contendo os elementos que comprovem a boa e regular aplicação dos recursos
na execução desse ajuste;
do Sesc/ARRJ sobre a execução do contrato firmado entre aquela entidade e a empresa One Stop Promoção e
Comunicação Total S.A.; e
95.1.1.3 o resultado da apuração de improbidades e/ou irregularidades verificadas na execução do
contrato firmado entre aquela entidade e a empresa One Stop Promoção e Comunicação Total S.A. ressaltando
que, no caso deste item, trata-se de reiteração de solicitação.
Esclarecimento
14. Em resposta à diligência supracitada, o Sesc/ARRJ, encaminhou, tempestivamente a
documentação consubstanciada às peças 81 a 108, conforme detalhado na tabela 2, a seguir.
Tabela 2: Peças encaminhadas pelo Sesc/ARRJ
Peça Identificação da documentação
81 Defesa encaminhada pelo escritório de advocacia Felipe Santa Cruz – Advogados.
82 Doc. 1 – Abertura de processo licitatório visando a contratação de agência de eventos para
assessoramento operacional. Memorando 160/2016.
83 Doc. 2 - Documentos, por evento, referentes ao Contrato celebrado com a empresa One
Stop Promoção e Comunicação Total: Contratações; Notas Fiscais; Planilha Financeira e
Relatório Operacional do evento Intercolegial (p. 71/80).
84 Doc. 2 b – Evento Jogos de Vôlei. Contratações; Termos de pagamento com sub-rogação,
cessão de crédito e quitação recíproca; Notas Fiscais; Relatório Operacional (p. 252/253).
85 Doc. 2 c – Evento Natal no Quitandinha; Propostas comerciais.
86 Notas fiscais e Propostas comerciais (Evento Natal no Quitandinha); Termos de pagamento
com sub-rogação, cessão de crédito e quitação recíproca.
352

com sub-rogação, cessão de crédito e quitação recíproca. Relatório Operacional (p.
114/132).
90 Doc. 2d – Evento Rio Gastronomia. Propostas Comerciais; Notas Fiscais e Relatório
Operacional (p. 28/47).
91 Doc. 2e – Evento Semana Design Rio. Propostas Comerciais; Notas Fiscais e Relatório
Operacional (p. 138/149).
92 Doc. 2f – Evento Talentos do Esporte. Propostas Comerciais; Notas Fiscais.
93 Continuação da peça 92. Insumos Brinquedoteca.
94 Propostas Comerciais e Notas Fiscais – Evento Talentos do Esporte.
95 Propostas Comerciais e Notas Fiscais - Evento Talentos do Esporte.
99 Propostas Comerciais; notas Fiscais e Relatório Operacional Evento Talentos do Esporte
(p. 165/176).
100 Continuação do Relatório do Evento Talentos do Esporte (p. 1 a 17).
101 Doc. 2g – Evento Veste Rio. Propostas Comerciais. Relatório do Evento (p. 374/399).
102 Doc. 3 – E-mails de aprovação de propostas. Problema identificado com a empresa One
Stop (p. 67/91).
103 Doc. 4 – Informações financeiras sobre o contrato com a One Stop e histórico do problema.
Termos de Pagamento com sub-rogação, cessão de crédito e quitação recíproca às
empresas subcontratadas.
104 Doc. 5 Pareceres Jurídicos vinculados à questão da empresa One Stop.
105 Doc.6 Histórico das auditorias realizadas pelo Conselho Fiscal do Sesc. Posicionamento
quanto à questão da empresa One Stop.
106 Doc. 7 Aplicação de Penalidade; Notificação do Sesc/ARRJ à empresa One Stop
107 Doc. 8 Certidão de Objeto emitida pelo Cartório da 32ª Vara Cível da Comarca da Capital
no Estado do Rio de Janeiro sobre o andamento da ação movida contra a empresa One
Stop.
108 Doc. 2f – Talentos dos Esporte. Propostas Comerciais e Notas Fiscais.
Fonte: e-TCU, processo TC 034.572/2018-0.
15. Nos documentos mencionados na tabela 2, a respeito dos itens 95.1.1.1 e 95.1.1.2 da
diligência, o Sesc/ARRJ manifestou-se sobre os seguintes aspectos (peça 81):
a) o Supremo Tribunal Federal já se posicionou no sentido de que os serviços sociais
autônomos ostentam natureza de pessoa jurídica de direito privado e não integram a Administração
Pública, embora colaborem com ela na execução de atividades de relevante significado social.
Entidades do sistema S estão sujeitas, formalmente, ao controle finalístico pelo Tribunal de Contas
quanto à aplicação dos recursos recebidos (peça 81, p. 4);
b) a contratação objetivou fortalecer a entidade, disseminando suas iniciativas, difundindo
suas ideias e princípios pelos eventos, de modo a estreitar o relacionamento com o seu público-alvo.
Os eventos contratados alcançaram o resultado finalístico (peça 81, p. 4);
c) a contratação justifica-se pela necessidade de (peça 81, p. 4-5):
c1) “assessoramento operacional de infraestrutura, organização, serviços correlatos e
suporte, compreendendo o planejamento dessas atividades”; e
c2) serviços e bens “complementares” por meio da utilização de fornecedores da
contratada mediante escolha por apresentação orçamentária de 3 (três) propostas.
d) a licitação para a contratação do serviço levou em consideração o desconto máximo
sobre um preço tabelado. Conforme disposto na cláusula décima do contrato, o preço contratado
guarda relação com o maior desconto sobre a tabela da Associação de Marketing Promocional -
AMPRO, uma espécie de banco de preços, em dois itens: por serviços próprios; por serviços de
terceiros. “Dessa forma, quaisquer ingerências em relação ao valor orçado (estimado), se bem
353
planejado ou não, têm significado no Controle somente se a diferença entre o valor coletado e o
contratado não refletiu a economia anunciada” (peça 81, p. 5);
e) no que tange às obrigações acessórias, o Sesc/ARRJ buscou o cumprimento mínimo de
formalidades para cada um dos eventos (Intercolegial, Jogos de Vôlei, Natal Quitandinha, Rio
Gastronomia, Semana Design Rio, Talentos e Veste Rio). Elaborou planilhas orçamentárias e cotação
de preços para cada evento, por item subcontratado. Em razão da grande quantidade de itens para
cada evento, e em decorrência do quadro de pessoal reduzido, alega que “era inviável econômica e
tecnicamente a aquisição/serviços pela própria entidade dos produtos subcontratados” (peça 81, p.
6);
f) pondera que não basta apenas contabilizar gastos com os produtos subcontratados; há
necessidade de contabilizar o deslocamento e pagamento de seus empregados para cumprimento
desse serviço de assessoramento, de menor representatividade financeira. “Importa afirmar que
também os gastos desse pessoal da entidade deveriam estar embutidos nas despesas dos eventos, cuja
concepção de preço é de mercado, e, não, da Administração Pública em geral” (peça 81, p.6);
g) a Gerência responsável pela fiscalização do contrato dispunha de poucos
colaboradores, razão pela qual foi priorizada a atividade finalística (lista o currículo dos
colaboradores à peça 81, p. 6-7);
h) o modelo de contratação (obrigação principal e acessórias), assemelha-se com a
sistemática existente para os serviços de publicidade (art. 14 da Lei 12.232/2010) – peça 81, p. 8;
i) em situação similar, o TCU, ao apreciar o Acórdão 2075/2013–Plenário, referente à
Caixa Econômica Federal, limitou-se a efetuar determinação de cunho pedagógico, sem natureza
condenatória (peça 8; p. 8-9):
9.2 determinar à Caixa Econômica Federal que inclua em seus normativos internos que regulamentam a
execução dos contratos de marketing promocional os seguintes controles: 9.2.1 sempre que as ações específicas
de marketing promocional demandarem o fornecimento de bens e/ou serviços de terceiros, as aquisições
deverão ser realizadas preferencialmente pela própria Caixa, seja por meio dos registros de preços existentes
ou por pregões específicos; 9.2.2 as aquisições de bens e/ou serviços com a intermediação da agência
contratada e o respectivo pagamento de honorários deverão ocorrer em caráter excepcional, apenas quando as
características da ação de marketing promocional tornarem inviável econômica ou tecnicamente a aquisição
pela própria Caixa; 9.2.3 nos casos de aquisição de bens e/ou serviços de terceiros com a intermediação da
agência contratada, deverá constar do processo relativo a cada ação específica de marketing promocional a
manifestação formal dos motivos que justificaram a intermediação, a qual deverá ser aprovada pela autoridade
competente pela ratificação das despesas da ação específica; 9.2.4 deve ser obrigatória a formalização no
processo dos procedimentos realizados e resultados alcançados para a checagem dos orçamentos dos serviços
a serem contratados com fornecedores das agências;
....
j) no período de 2014 a 2018 a entidade passou por um período de instabilidade de gestão,
inclusive com intervenções que afetaram inclusive a estrutura de recursos humanos (peça 81, p. 9).
k) na peça 81, p. 10, apresenta-se o sumário dos pagamentos efetuados à empresa One
Stop Promoção e Comunicação Tota S/A. O detalhamento dos pagamentos encontra-se no documento
“informação financeira” (peça 103);
l) o documento associado às planilhas orçamentarias dos eventos discrimina
detalhadamente os valores, ressaltando, conforme posicionamento desta Corte de Contas, a exemplo
do Acórdão 8013/2020–1ª Câmara, que eventuais questões de forma devem ser relevadas em nome do
Cânone da verdade real; (peça 81, p. 11-12); e
m) os eventos relativos aos pagamentos são públicos e notórios, conforme disposto no art.
374, incisos I e IV, do Código de Processo Civil (peça 81, p. 12)
16. No que se refere ao item 95.1.1.3 da diligência, o Sesc/RJ manifestou que (peça 81, p. 12-
13):
354
a) elaborou relatório sobre o “histórico de auditorias efetuadas pelo Conselho Fiscal do

SESC, com seus respectivos apontamentos sobre o tema, bem como as respostas produzidas pelo
SESC/ARRJ e as considerações realizadas pelo órgão fiscalizador”;
b) o Conselho Fiscal avaliou o tópico questionado ao longo dos anos. No último
posicionamento (março de 2020), considerou a recomendação ao apontamento como atendida;
c) instaurou processo para apuração de responsabilidade da empresa One Stop Promoção
e Comunicação Total S.A., com aplicação de multa significativa e outras penalidades, além de
rescisão unilateral do contrato; e
d) ajuizou ação judicial (processo 0024797- 37.2020.8.19.0001 em trâmite na 32ª Vara
Cível da Comarca da Capital do Estado do Rio de Janeiro), solicitando a declaração da rescisão do
contrato, bem como a condenação da empresa ao pagamento de R$ 5.458.229,92.
Análise
17. Preliminarmente, importa destacar que as questões tratadas nesta representação dizem
respeito:
a) à magnitude de gastos com agências de promoção, por meio de assessoria e
intermediação, para realização de eventos em detrimento do uso de recursos na atividade fim (item
5.1 da instrução de peça 10); e
b) à regularidade na alocação dos recursos no objeto do contrato quanto aos princípios
da economia, eficácia, economicidade, transparência e impessoalidade, além da conformidade legal
(itens 84 a 94 - instrução de peça 47).
18. Os aspectos abordados nesta diligência estão mais relacionados com a questão
mencionada no item “b”.
19. A autonomia administrativa reconhecida às entidades do Sistema S não significa
imunidade às ações de controle. O controle finalístico abrange também aspectos referentes a
economicidade, efetividade, eficiência e observância às normas aplicáveis.
20. O contrato firmado com a empresa One Stop Promoção e Comunicação Total S.A., em
18/7/2017, decorrente da Concorrência 62.745/2017-Sesc/ARRJ, no valor estimado de R$
100.000.000,00, teve dispêndio efetivo de R$ 54.582.299,24, sendo R$ 52.794.892,61 com pagamento
já efetuado e R$ 1.787.406,63 ainda pendentes de quitação (peça 9, p. 4).
21. De acordo com informações prestadas pela Entidade, o valor do contrato, estimado em R$
100.000.000,00, foi baseado no planejamento de eventos realizados de 2016, com ajustes referentes à
atualização de preços, aos honorários da agência e o possível aumento das demandas dos eventos
para 2017.
22. As informações prestadas em resposta às diligências anteriores dão conta de que não
houve registro de estudos preliminares ou detalhamento que pudessem embasar o percentual aplicado
a título de atualização de preços (itens 13 a 17 da instrução de peça 10 e itens 21 a 30 da instrução de
peça 47). Nesta diligência, a entidade não acrescentou novas informações a respeito.
23. A ausência de esforço e zelo para estimar o valor a ser gasto com a realização de eventos,
em um contrato de grande magnitude (R$ 100.000.000,00), pode ter prejudicado a realização de
outras ações da Entidade, que poderiam, de fato, beneficiar seu público-alvo, dado que os recursos
previstos no orçamento do Sesc/RJ são limitados.
24. No caso concreto, visto que, nesta diligência, a entidade não apresentou informações
adicionais relativas à estimativa de custos, sugere-se manter o posicionamento anterior (item 30.1 da
instrução de peça 10), qual seja:
(...) o Sesc/ARRJ e o Senac/ARRJ, por meio de suas novas administrações, não realizaram qualquer
estudo que permitisse concluir que os custos dos eventos realizados no exercício financeiro de 2016, realizados
pelas administrações afastadas, estavam adequados, ou seja, alinhados com a realidade do mercado, e que
poderiam, portanto, servir como referência para as estimativas de preço que alicerçaram a Concorrência
62.745/2017-Sesc/ARRJ (...).
355
25. Dessa forma, propõe-se dar ciência à entidade de que a realização de certame licitatório
sem a estimativa adequada do valor do contrato, a exemplo da Concorrência 62.745/2017-Sesc/ARRJ,
representa descumprimento do art. 13 do Regulamento de Licitações e Contratos do Sesc.
Art. 13. O procedimento da licitação será iniciado com a solicitação formal da contratação, na qual
serão definidos o objeto, a estimativa de seu valor e os recursos para atender à despesa, com a consequente
autorização e à qual serão juntados oportunamente todos os documentos pertinentes, a partir do instrumento
convocatório, até o ato final de adjudicação.
26. No que se refere à alegação de que, em razão da grande quantidade de itens para cada
evento, e em decorrência do quadro de pessoal reduzido, “era inviável econômica e tecnicamente a
aquisição/serviços pela própria entidade dos produtos subcontratados”, importa mencionar que (peça
81, p. 6), de acordo com o relatório de gestão do Sesc/ARRJ, de 2017:
a) a principal fonte de recursos do Sesc/ARRJ é oriunda da arrecadação de contribuição
social (de natureza pública), que, no exercício de 2017, atingiu a cifra de cerca de R$ 479 milhões (p.
170 do relatório de gestão);
b) as despesas com pessoal + encargos sociais importaram em cerca de 186 milhões (p.
171 do relatório de gestão);
c) excluindo essas despesas de pessoal, o Sesc/RJ teria, apenas com o uso de receitas de
contribuição social, quase R$ 300 milhões para alocar no cumprimento de sua missão institucional;
d) o quantitativo de servidores efetivo no exercício de 2017 era de 1472 (p. 93 do relatório
de gestão de 2017);
e) a Entidade teve um superavit de quase R$ 100 milhões no exercício (p. 179 do relatório
de gestão de 2017).
27. O contrato com a One Stop, no valor de R$ 100 milhões, equivale a cerca de 1/3 do
montante mencionado no item 26, “c”. Sem contar a Gerente de Eventos, a lista de profissionais na
referida Gerência se resumiu a sete funcionários (peça 6-7). Parece haver desproporção na alocação
de pessoal por parte da entidade, pois apenas sete funcionários estão alocados na referida gerência,
responsável pela gestão de 1/3 do valor disponível para realização da missão institucional do
Sesc/ARRJ. O Sesc/RJ despendeu em pessoal, no ano de 2017, menos de R$ 200 milhões para manter
um quadro de quase 1.500 funcionários. No mesmo exercício teve um superávit de R$100 milhões.
28. Assim, parece-nos que a opção pela contratação de empresa de assessoramento para
promoção de eventos se deu pela escolha dos gestores à época do Sesc/RJ e não pela falta de recursos
disponíveis para a contratação de pessoal na área.
29. A contratação de empresa de assessoramento, nos moldes praticados pelo Sesc/RJ, impede
verificar, como no presente caso, se o preço das subcontratações efetuadas foi, de fato, a mais
vantajosa para a Entidade. A mera cotação de três fornecedores, pela própria empresa de assessoria,
não comprova que o preço praticado foi adequado e vantajoso para o Sesc/RJ. Há possibilidade de
serem realizadas cotações com diversos fornecedores e apresentados apenas os preços mais elevados,
risco esse que não pode ser tolerado quando envolvidos recursos de natureza pública.
30. Neste particular, acolhendo parcialmente a sugestão da entidade (item 15, alínea “i”), em
razão de posicionamento anterior desta Corte em ocorrência similar (Acórdão 2.075/2013 -TCU -
Plenário), em conformidade com o disposto nos artigos 1º (necessidade de as contratações de serviços
e compras serem precedidas de licitação) e 2º (seleção da proposta mais vantajosa para o Sesc
observando os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade e da
publicidade) do Regulamento de Licitações e Contratos do Sesc, propõe-se recomendar ao Sesc/ARRJ
que:
a) sempre que as ações específicas de marketing promocional, a exemplo da realização de
realizadas preferencialmente pelo próprio Sesc/ARRJ, nos termos do Regulamento de Licitações e
Contratos;
356
b) as aquisições de bens e/ou serviços com a intermediação da agência contratada e o

aquisição pelo próprio Sesc/ARRJ;
c) nos casos de aquisição de bens e/ou serviços de terceiros com a intermediação da
agência contratada, deverá constar do processo relativo a cada ação específica de marketing
promocional a manifestação formal dos motivos que justificaram a intermediação, a qual deverá ser
aprovada pela autoridade competente pela ratificação das despesas da ação específica; e
d) formalize processo para registrar os procedimentos realizados e os resultados
alcançados nas contratações de serviços, de modo a possibilitar a checagem da aderência dos
orçamentos dos serviços contratados com fornecedores das agências aos preços de mercado;
31. Prosseguindo, antes de analisar os documentos a título de prestação de contas, importa
relatar as considerações tecidas pelo Conselho Fiscal, extraídas, de acordo com o Sesc/RJ, do
Sistema de Execução e Controle Interno (SECI) – peça 105. A forma como as informações foram
dispostas, sem um concatenamento lógico, “jogando” as informações extraídas do mencionado
sistema diretamente em um texto, dificulta a compreensão dos trabalhos efetivamente realizados pelo
Conselho Fiscal. Do documento apresentado (relatório de peça 105), infere-se que:
31.1 As auditorias do Conselho Fiscal constataram a falta de documentação comprobatória no
valor de R$ 31.446.330,85 entre o total de transferências efetuadas à empresa One Stop Promoção e
Comunicação Total S.A. e o somatório dos documentos apresentados pelo Sesc/ARRJ, contrariando o
que determinava a cláusula 11, item 11.1, do contrato celebrado (peça 105, p. 3).
31.2 A referida cláusula contratual 11, item 11.1, determinava que os pagamentos seriam
efetuados proporcionalmente à prestação dos serviços, condicionados à entrega de orçamento com
três propostas, notas fiscais de fornecedores com aceite do Sesc/ARRJ, relatórios (financeiros, de
execução, fotográficos, etc.) e comprovantes de regularidade fiscal.
31.3. A recomendação alvitrada foi no sentido de que o Sesc/ARRJ se abstivesse de realizar
pagamentos sem a efetiva comprovação de execução do objeto contratado.
31.4. A citada recomendação recebeu a concordância do Sesc/ARRJ em 16/7/2018, sendo esta
diretriz reforçada à Gerência Financeira (peça 105, p. 3).
31.5 No período de 7/3/2019 a 29/3/2019 foi realizada nova auditoria, na qual foi constatada a
instauração de processo administrativo punitivo contra a empresa One Stop Promoção e
Comunicação Total S.A. (peça 105, p. 4). A recomendação proposta naquela auditoria foi no sentido
da abertura de sindicância administrativa, objetivando apurar pagamentos à empresa One Stop
Promoção e Comunicação Total S.A., no valor total de R$ 31.099.161,51, sem documentação
comprobatória, contrariando o que determina a Cláusula 11, item 11.1, do instrumento contratual
(peça 105, p. 4).
31.6 Em 25/3/2020, o Conselho Fiscal do Sesc atualizou os dados contidos no Sistema de
Execução e Controle Interno (SECI), informando que o Sesc manifestou ter ajuizado ação judicial
contra a empresa One Stop Promoção e Comunicação Total S.A., processo 0024797-
37.2020.8.19.001, em trâmite perante a 32º Vara Cível da Comarca da Capital (peça 105, p. 6).
31.7 Considerando que as recomendações são objeto de acompanhamento pelo Conselho
Fiscal, entende-se desnecessário comentários adicionais.
32. Antes de iniciar o exame dos documentos apresentados a título de prestação de contas,
importa destacar que, na análise preliminar de peça 47 (itens 31 a 76), a SecexTrabalho posicionou-
se no sentido de que “os recursos despendidos na execução dos contratos firmados entre o Sesc/ARRJ
e a empresa One Stop Promoção e Comunicação Total S.A.” ... “não foram devidamente
comprovados”.
33. A partir dessa constatação, optou-se por realizar análise amostral do material, avaliando
qualitativa e quantitativamente os documentos apresentados para comprovar os gastos realizados
junto à empresa One Stop. Frisa-se que a análise aqui empreendida não teve o objetivo de verificar
357
detalhadamente cada documento apresentado na prestação de contas relacionada ao contrato

firmado, tarefa essa já sob os cuidados do Conselho Fiscal, mas sim traçar um panorama geral da
confiabilidade do material apresentado.
34. Considerando a menção, pelo Conselho Fiscal, da ausência de documentos probatórios no
montante de R$ 31.099.161,51, importa averiguar se a empresa One Stop apresentou documentos em
relação aos serviços contratados de terceiros. A redação das informações apresentadas pelo
Sesc/ARRJ é confusa e muito sucinta (item 31), o que dificulta a compreensão do desfecho do
apontamento do Conselho Fiscal.
35. A respeito, considerando que o evento “Talentos do Esporte” representa praticamente
90% dos recursos gastos no contrato com a One Stop, entendeu-se oportuno averiguar se a
mencionada empresa apresentou documentos fiscais de terceiros para comprovar a alocação de
recursos no citado evento.
36. Ao conferir os documentos de peça 92 a 99, observa-se que a soma das notas fiscais de
terceiros apresentadas pela One Stop para o evento “Talentos do Esporte” alcançou o montante de
R$ 38,9 milhões (Anexo desta instrução). Esse valor é compatível com o valor de R$ 38,9 milhões
informado na planilha de peça 99, p. 146-163.
36.1 Esse montante, acrescido de impostos e honorários à empresa One Stop, redunda no
dispêndio de cerca de R$ 47,4 milhões apenas com o evento “Talentos do Esporte”.
36.2 Prosseguindo, ainda que as notas fiscais apresentadas gozem de presunção relativa de
veracidade da operação comercial indicada, importa destacar os pontos a seguir, que prejudicam a
constatação, com grau de certeza satisfatória, de que os preços contratados são compatíveis com os
de mercado.
36.3 O Sesc/ARRJ apresentou apenas as propostas das empresas interessadas na
subcontratação. Não é possível sequer inferir que o objeto do pedido de cotação foi igual para todas
as empresas, já que na prestação de contas não há cópia dessas solicitações.
36.4 Seria possível, por exemplo, que a empresa enviasse pedido de cotação para as
fornecedoras A, B, C, D, E e F, mas apresentasse apenas a cotação das fornecedoras B, C e D, já que
o processo de cotação não era público.
36.5 Ademais, os documentos apresentados não estão sistematicamente dispostos. Não se
vislumbra, antes da subcontratação, a razão pela qual a contratada quer adquirir “n” produto “x”.
Por exemplo, nos documentos mencionados na tabela 2 (item 14), não há qualquer estudo prévio para
respaldar o posicionamento de que determinado evento vai necessitar de “n” profissionais de
comunicação.
36.6 Na peça 102, há um amontoado de e-mails, não dispostos de forma sistemática, para
justificar algumas contratações. A forma como o Sesc/ARRJ apresentou os documentos
comprobatórios, sem o mínimo de padronização, impedem a adequada avaliação da necessidade e da
pertinência dos serviços e bens subcontratados.
36.7 A contratação em referência pode redundar, ainda, nas seguintes potenciais
irregularidades:
a) contratação da empresa Mchecon no valor total de cerca de R$ 34 milhões (Anexo
desta instrução) com base apenas na cotação de preços efetuadas pela One Stop, quando, pela
relevância do valor contratado, o objeto da contratação deveria ter passado por processo seletivo, nos
moldes do art. 1º do Regulamento de Licitações e Contratos do Sesc;
b) prestadores de serviços distintos que apresentam, em cotações diferentes, o mesmo
valor de proposta, inclusive na casa dos centavos, para a prestação dos serviços (Anexo desta
instrução). Tal coincidência é, no mínimo, pouco provável.
37. Ainda que o evento tenha sido realizado, não há como afirmar que o quantitativo de bens e
serviços adquiridos é compatível com a magnitude do evento. Em que pese constarem cópias de notas
fiscais emitidas pelas empresas subcontratadas, há necessidade de especialistas na área averiguarem
a pertinência dos itens adquiridos.
358
37.1 Considerando as recomendações sugeridas no item 30 e que o Conselho Fiscal já está

acompanhando o assunto, entende-se, por ora, desnecessária, a proposição de novas medidas ao
Sesc/ARRJ.
38. Para se ter uma ideia da ordem de grandeza do evento “Talentos no Esporte”, no
documento de peça 100, p. 14, há o indicativo de pessoas que participaram do referido evento:
1ª etapa: 3.000 alunos;
2ª etapa: 7.095 público total e 449 competidores; e
3ª etapa: 774 público e 209 nadadores.
39. Ao somar a participação de todas as pessoas nas três etapas, obtém-se o total de 11.527
pessoas, ou seja, o Sesc/ARRJ gastou no evento pouco mais R$ 4 mil para cada pessoa que foi ao
evento.
Manifestação do gestor em relação à proposta de recomendação constante no item 30
Recomendação
Critério: em conformidade com o disposto nos artigos 1º (necessidade de as contratações de serviços e
compras serem precedidas de licitação) e 2º (seleção da proposta mais vantajosa para o Sesc/ARRJ observando
os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade e da publicidade) do
Regulamento de Licitações e Contratos do Sesc, recomendar ao Sesc/ARRJ que:
a) sempre que as ações específicas de marketing promocional, a exemplo da realização de eventos,
demandarem o fornecimento de bens e/ou serviços de terceiros, as aquisições deverão ser realizadas
preferencialmente pelo próprio Sesc/ARRJ, nos termos do Regulamento de Licitações e Contratos;
b) as aquisições de bens e/ou serviços com a intermediação da agência contratada e o respectivo
pagamento de honorários deverão ocorrer em caráter excepcional, apenas quando as características da ação
de marketing promocional tornarem inviável econômica ou tecnicamente a aquisição pelo próprio Sesc/ARRJ;
c) nos casos de aquisição de bens e/ou serviços de terceiros com a intermediação da agência contratada,
deverá constar do processo relativo a cada ação específica de marketing promocional a manifestação formal
dos motivos que justificaram a intermediação, a qual deverá ser aprovada pela autoridade competente pela
ratificação das despesas da ação específica;
d) formalize processo para registrar os procedimentos realizados e os resultados alcançados nas
contratações de serviços, de modo a possibilitar a checagem da aderência dos orçamentos dos serviços
contratados com fornecedores das agências aos preços de mercado;
40. Manifestação do Sesc/ARRJ
40.1 Em relação às recomendações contidas nas alíneas ‘a’ e ‘b’, o Sesc/ARRJ ressalta que
(peça 138, p. 5-6):
i) em regra, para a realização de ações específicas de marketing, a entidade não se utiliza
de intermediários para a aquisição de bens e serviços prestados por terceiros;
ii) ressalta que a simultaneidade, porte e diferentes tipos de eventos demandam uma
equipe mais robusta, o que pode justificar a contratação de agências para eventos específicos, razão
pela qual já se trabalha com melhoria de controles referente à execução contratual;
iii) o marketing promocional não se restringe a eventos, de forma que não se pode prever
os tipos de serviços a serem envolvidos, visto que a inovação criativa pode ser um diferencial para a
comunicação com o público;
iv) o modelo para contratação de agências de publicidade é padronizado, ou seja, o
cliente apresenta um resumo do problema para as agências, recebe as propostas com a especificação
de todos os serviços e custos, a partir do qual o cliente seleciona a proposta que entende mais
adequada;
v) há situações em que não há tempo hábil para as licitações, verificar itens específicos
sem registro de preços ou ser vantajoso subcontratar fornecedor da agência de marketing
promocional. Essa análise deve ser feita caso a caso, não possibilitando o estabelecimento de critérios
objetivos pré-definidos.
359
vi) para enquadrar-se nas recomendações, realiza estudos de mercado entre outras
instituições que utilizam esse modelo de contratação, de modo que a agência seja contratada apenas
nos eventos de grande porte;
40.2 No que se refere às recomendações constantes nas alíneas ‘c’ e ‘d’, o Sesc/ARRJ pondera
que (peça 138, p. 8-9):
i) já elaborou protocolo para realizar contratação direta para a execução dos serviços
comuns nos contratos de marketing promocional, através de registros de preços existentes ou por
pregões específicos. Em casos excepcionais de uso de fornecedores das agências contratadas, há
necessidade de formalizar justificativa;
ii) embora não seja prática formalizada, rotineiramente a Entidade efetua o levantamento
de preços para as compras e serviços realizados diretamente pelas agências;
iii) o Sesc/ARRJ envidará esforços para elaborar norma interna obrigando a formalização
dos “procedimentos realizados e os resultados alcançados para a checagem dos orçamentos dos
serviços a serem contratados com fornecedores das agências”.
Avaliações dos comentários do gestor
40.3 As recomendações foram baseadas na deliberação contida no Acórdão 2075/2013–
Plenário, que trata de situação similar ocorrida na Caixa quando da execução de ações de marketing
promocional. Conforme mencionado anteriormente na alínea ‘i’ do item 15 desta instrução, foi o
próprio Sesc/ARRJ que lembrou da similaridade da ocorrência questionada na presente
representação e a tratada no citado acórdão.
40.4 As recomendações formuladas nas alíneas ‘a’ e ‘b’ admitem exceções que permitem a
aquisição de bens e serviços através de agencias contratadas, quando as características da ação de
marketing promocional tornarem inviável econômica ou tecnicamente a aquisição pelo próprio
Sesc/ARRJ. Dessa forma, não se vislumbra, entre as situações elencadas pelo Sesc/ARRJ, óbices para
que a mencionada Entidade possa cumprir as recomendações constantes nas alíneas ‘a’ e ‘b’.
40.5 No que tange as recomendações constantes nas alíneas ‘c’ e ‘d’, o Sesc/ARRJ, em linhas
gerais, não manifestou qualquer objeção à implementação das recomendações.
40.6 Importa ter presente que o principal objeto da presente proposta de recomendação é
evitar que, em ações futuras de marketing promocional, o Sesc/ARRJ contrate, através da
intermediação de uma agência contratada, bens e serviços em valores significativos, sem que,
posteriormente, possa se verificar se os bens e serviços que foram contratados guardam relação com
os preços praticados no mercado e se a contratação foi realmente a mais vantajosa para a Entidade.
40.7 Visto que as recomendações já comportam, entre as situações excepcionais, os óbices
destacados pelo Sesc/ARRJ, sugere-se manter a recomendação já formulada anteriormente.
40.8 Em atendimento ao disposto no art. 7º, § 1º, da Portaria-Segecex 9/2020, de 14/5/2020,
vislumbra-se a necessidade de monitorar a recomendação, de modo verificar a efetiva implementação
de medidas a evitar a repetição das ocorrências tratadas na presente representação.
Diligência formulada à Administração Regional do Senac no Estado do Rio de Janeiro
Diligência
95.1.2.1 a prestação de contas do contrato firmado com a empresa Samba Comunicação Ltda., de forma
organizada, contendo os elementos que comprovem a boa e regular aplicação dos recursos na execução desse
ajuste;
do Senac/ARRJ sobre a execução do contrato firmado entre aquela entidade e a empresa Samba Comunicação
Ltda;
Esclarecimento
41 Em resposta à diligência supracitada, o Senac/ARRJ encaminhou, tempestivamente, a
documentação consubstanciada às peças 74 e 75.
42 A peça 74 é composta por informações gerais, tais como o histórico do processo; o
contexto interno vivenciado pelo Senac/ARRJ à época dos fatos; bem como ponderações acerca da
360
natureza jurídica do Senac e o controle finalístico a ser exercido pelo TCU.

42.1 A peça 75 é composta por diversos documentos, conforme se verifica na tabela 4, a seguir.
Tabela 4: Documentos presentes na Peça 75
Documentos Detalhamento dos documentos
Doc. 1 Prestação de contas da empresa Samba Comunicação Ltda., referente aos contendo:
(p. 1 a 525) • Contrato de prestação de serviços (p. 4 a 29);
• Planilha com o resumo dos pagamentos;
• Notas Fiscais das empresas subcontratadas (por evento realizado) ;
• Documentos comprobatórios das despesas (por evento realizado);
• Fotos dos eventos; e
• Evidências e relatórios operacionais de cada evento
Os eventos avaliados foram os seguintes: Rio Gastronomia; Rio Gastronomia (extra);
Veste Rio 2017; Semana Design; e Veste Rio 2018.
Doc. 2 Relação de E-mails
(p. 526 a 556)
Doc. 3 Auditoria do Conselho Fiscal
(p. 557 a 569) Referência ao Contrato celebrado com a empresa Samba Comunicação LTDA.
43. Os principais esclarecimentos prestados pelo Senac/ARRJ, mencionados na peça 74, estão
sintetizados a seguir:
a) o STF, em sede de repercussão geral, posicionou-se no sentido de que os serviços
sociais autônomos, integrantes do Sistema S, ostentam natureza de pessoa jurídica de direito privado
e não integram a Administração Pública e estão sujeitas, formalmente, apenas ao controle finalístico,
pelo Tribunal de Contas, da aplicação dos recursos recebidos (peça 74, p. 8-9);
b) os integrantes do Sistema S possuem a prerrogativa de autogerir seus recursos,
inclusive no que se refere à elaboração de seus orçamentos e ao estabelecimento de suas prioridades
(STF, RE 789.874) - peça 74, p. 9;
c) as entidades que integram o Sistema S diferem das entidades submetidas à Lei
9.637/1998 (organizações sociais).
Esse ponto torna-se pertinente, ao passo que a instrução da unidade técnica (peça 47), por vezes,
compara a natureza das entidades e extrapola essa interpretação ao mencionar que o contrato objeto dessa
representação caracteriza-se por ser um contrato de gestão e, dessa forma, cabe ao SENAC/ARRJ a
demonstração das movimentações bancárias (itens 47, 52-53 e 77 - peça 47). Uma exegese que não se sustenta
[peça 126, p. 10];
d) os mecanismos de fiscalização dispostos no Marco Regulatório das Organizações da
Sociedade Civil, disciplinada pela Lei 13.019/2014, não podem ser estendidos ao Senac, que foi
criado pela Confederação Nacional do Comércio a partir do Decreto-Lei 8.621/1946 (peça 74, p. 11);
e) pondera que não é razoável o posicionamento da unidade técnica, ao estender o
paradigma do controle fiscalizatório realizado em um convênio às atividades do Senac, as quais
passam apenas por um controle finalístico do TCU (peça 74, p. 11);
f) ressalta o entendimento já firmado nesta Corte acerca da autonomia dos integrantes do
Sistema S para gerir os recursos (Acórdão 1.589/2014 -TCU- 2ª. Câmara, Acórdão 1.869/2015-TCU-
Plenário, Acórdão 2.522/2009 -TCU- 2ª Câmara) - peça 74, p. 11-13;
g) apresenta os documentos mencionados na tabela 4 para comprovar o regular uso dos
recursos despendidos. A fiscalização ficou a cargo da Gerência de Eventos, que se pautou pelos
princípios da eficiência e economicidade;
h) o contrato firmado em 18/7/2017 (peça 6 – p. 48), com 12 meses de vigência, não foi
renovado pelo SENAC/ARRJ por conta de divergências quanto a algumas cláusulas contratuais (peça
29 – p. 72).
i) o pagamento à empresa contratada se deu apenas após a realização do evento, com o
ateste de cumprimento do objeto realizado pela Gerência de Eventos e aprovação de pagamento
homologada pela Direção superior (peça 74, p. 15);
361
j) a equipe da Gerência de Eventos que acompanhou o contrato possui expertise e

experiência. Os currículos dos profissionais estão descritos à peça 74, p. 15-17;
k) alguns eventos realizados no âmbito do contrato com a empresa já compunham
tradicionalmente a marca da entidade (peça 74, p. 17-18);
l) dada a experiência da equipe de fiscalização e o histórico de eventos, infere-se que o
controle dos preços dos itens necessários para a realização dos eventos era atividade corriqueira
entre as profissionais da mencionada gerência (peça 74, p. 18);
m) detalha as fases do processo de planejamento e organização de eventos: I) concepção;
II) pré-evento; III) per ou transevento; e IV) pós-evento (peça 74, p. 18-19); e
n) a atuação fiscalizatória da Gerência de Evento, norteada pelos normativos internos do
Senac/RJ, contemplou todas as mencionadas etapas e normas contratuais e dos normativos internos
do Senac/RJ, conforme mensagens eletrônicas anexadas (peça 74, p. 19).
44. A entidade exemplifica e detalha como se deu a ação fiscalizatória da Gerência de Eventos
à peça 74, p. 19-27. Em relação à fiscalização, os exemplos citados pelo Senac, podem ser
sintetizados na forma a seguir:
a) na data de 4/8/2017, a Sra. Flavia Lemos (Gerente de Eventos do Senac/RJ)
encaminhou e-mail para a empresa Samba sobre os assuntos tratados (cumprimento das disposições
contratuais) no dia 2/8/2017 (peça 74, p. 22);
b) fiscalização na etapa de pré-produção: por e-mail, na data de 26/9/2017, a Sra. Juliana
Fonseca, do Sesc/RJ, questiona os itens apresentados pela empresa Samba relacionados à sexta
versão do orçamento ligado ao evento “Semana Design Rio” (peça 74, p. 20);
c) no evento: os funcionários do Sesc/RJ compareciam in loco com o intuito de fiscalizar
os serviços realmente executados, conforme consta do subitem 4.1.18 do Contrato de Prestação de
Serviços (peça 6 – p. 48). Com base nas informações colhidas e observações, foram elaborados os
relatórios de acompanhamento da execução (peça 29 – p. 74) e relatórios de avaliação na etapa de
pós-produção, acostados à peça 32, páginas 1 (Evento Rio Gastronomia), 107 (Semana Rio Design),
119 (Evento Veste Rio 2017) e 145 (Evento Veste Rio 2018); e
d) no pós-evento: a Gerência de Eventos encaminhou e-mail para a empresa Samba, em
10/11/2017, apontando para a necessidade de obter maiores informações acerca da prestação de
contas do evento Semana Design Rio (peça 74, p. 23-25).
45. O Senac/RJ aponta que o valor efetivamente pago no contrato foi muito menor que o
previsto no mencionado instrumento (peça 74, p. 26).
Análise
46. A autonomia administrativa reconhecida às entidades do Sistema S não significa
imunidade às ações de controle. O controle finalístico abrange também aspectos referentes a
economicidade, efetividade, eficiência e observância às normas aplicáveis.
47. As questões tratadas nesta representação dizem respeito:
a) à magnitude de gastos com agências de promoção, por meio de assessoria e
intermediação, para realização de eventos, em detrimento do uso de recursos na atividade fim (item
5.1 da instrução de peça 10).
b) à verificação da regularidade da alocação dos valores no objeto do contrato com
observância aos princípios da economia, eficácia, economicidade, transparência e impessoalidade,
além da conformidade legal (itens 84 a 94 - instrução de peça 47).
47.1. Os aspectos abordados nesta diligência estão mais relacionados com a questão
mencionada na alínea “b”.
48. O contrato entre o Senac/RJ e a empresa Samba tinha valor estimado em R$ 125 milhões.
49. Ainda que tenha ocorrido uma reduzida liberação percentual dos recursos associados ao
contrato celebrado com a empresa Samba Comunicações Ltda., referido ajuste apresenta falhas em
sua origem, especialmente no que concerne à sistemática adotada na fase de planejamento para
362
estimar o valor do contrato, baseado em atualização monetária das despesas com eventos no exercício
de 2016 (itens 21 a 30 da instrução de peça 47).
houve registro de estudos preliminares ou detalhamento que pudessem embasar o percentual aplicado
a título de atualização de preços (itens 13 a 17 da instrução de peça 10 e itens 21 a 30 da instrução de
peça 47). Na prestação de contas apresentada, não há novas informações a respeito do procedimento
adotado para estimar o valor do contrato com a empresa Samba.
51. A ausência de esforço e zelo para estimar o valor a ser gasto com a realização de eventos,
em um contrato de grande magnitude (R$ 125.000.000,00), dado que os recursos previstos no
orçamento do Senac/RJ são limitados, pode ter prejudicado a realização de outras ações da Entidade,
que poderiam, de fato, beneficiar seu público-alvo.
52. No caso concreto, visto que, na prestação de contas apresentada nesta diligência, a
entidade não apresentou informações adicionais relativas à estimativa de custos, sugere-se manter o
posicionamento anterior (item 30.1 da instrução de peça 10), qual seja:
(...) o Sesc/ARRJ e o Senac/ARRJ, por meio de suas novas administrações, não realizaram qualquer
estudo que permitisse concluir que os custos dos eventos realizados no exercício financeiro de 2016, realizados
pelas administrações afastadas, estavam adequados, ou seja, alinhados com a realidade do mercado, e que
poderiam, portanto, servir como referência para as estimativas de preço que alicerçaram a .... Concorrência
725.931/2017-Senac/ARRJ.
53. Importa mencionar que a principal fonte de recursos do Senac/ARRJ é oriunda da
arrecadação de contribuição social (de natureza pública), que, no exercício de 2017, atingiu a cifra
de cerca de R$ 256 milhões (fonte: Portal de Transparência do Senac). O valor estimado do contrato
questionado, sozinho, representa praticamente metade do valor de sua receita mais importante. A
magnitude deste contrato é motivo suficiente para que os dirigentes da entidade dessem atenção
especial à metodologia utilizada na previsão de gastos com eventos.
54. Dessa forma, propõe-se dar ciência à entidade de que a realização de certame licitatório
sem a estimativa adequada do valor do contrato, a exemplo da Concorrência 725.931/2017-
Senac/ARRJ, constitui no descumprimento do art. 13 do Regulamento de Licitações e Contratos do
Senac.
Art. 13 - O procedimento da licitação será iniciado com a solicitação formal da contratação, na qual
serão definidos o objeto, a estimativa de seu valor e os recursos para atender à despesa, com a consequente
autorização e à qual serão juntados oportunamente todos os documentos pertinentes, a partir do instrumento
convocatório, até o ato final de adjudicação.
55. Prosseguindo, a contratação de empresa de assessoramento, nos moldes praticados pelo
Senac/RJ, impede verificar, como no presente caso, se o preço das subcontratações efetuadas foi, de
fato, a mais vantajosa para a entidade. A mera apresentação de cotação de três fornecedores, pela
própria empresa de assessoria, não comprova que o preço praticado foi adequado e vantajoso para o
Senac/RJ, conforme análise efetuada nos itens 36.3 e 36.4.
56. Neste particular, considerando que a falha encontrada no Senac/RJ é a mesma da
apontada no Sesc/RJ, a fim de evitar que ocorram gastos em desacordo com princípio da
economicidade e da impessoalidade, sugere-se recomendar ao Senac/RJ as mesmas medidas
sugeridas em relação ao Sesc/RJ (item 30), quais sejam:
Critério: em conformidade com o disposto nos artigos 1º (necessidade de as contratações
de serviços e compras serem precedidas de licitação) e 2º (seleção da proposta mais vantajosa para o
Senac observando os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
igualdade e da publicidade) do Regulamento de Licitações e Contratos do Senac, recomendar ao
Senac/ARRJ que:
363
realizadas preferencialmente pelo próprio Senac/ARRJ, nos termos do Regulamento de Licitações e

Contratos;
aquisição pelo próprio Senac/ARRJ;
agência contratada, deverá constar do processo relativo a cada ação específica de marketing
aprovada pela autoridade competente pela ratificação das despesas da ação específica;
d) formalize processo para registrar os procedimentos realizados e os resultados
alcançados nas contratações de serviços, de modo a possibilitar a checagem da aderência dos
orçamentos dos serviços contratados com fornecedores das agências aos preços de mercado;
57. Antes de iniciar a análise dos documentos apresentados a título de prestação de contas,
importa destacar que, na análise preliminar de peça 47 (itens 31 a 76), a Secex Trabalho posicionou-
se no sentido de que “os recursos despendidos na execução dos contratos firmados (...) entre o
Senac/ARRJ e a empresa Samba Comunicação Ltda. não foram devidamente comprovados”.
58. Os eventos realizados no âmbito do mencionado contrato foram (tabela 5):
Tabela 5. Eventos realizados no Senac no âmbito do contrato firmado com a empresa Samba
Comunicações
Evento Valor Bruto Valor líquido
Rio Gastronomia 607.441,78 539.477,11
Rio Gastronomia (extra) 35.570,84 35.339,63
Veste Rio 2017 562.980,16 500.207,87
Semana design 33.143,88 29.448,34
Veste Rio 2018 34.134,60 30.328,59
Total 1.273.271,25 1.134.801,54
Fonte: Informações encaminhadas pelo Sena/RJ de peça 75
59. A partir do posicionamento da SecexTrabalho, optou-se por realizar análise amostral do
material, avaliando qualitativa e quantitativamente os documentos apresentados para comprovar os
gastos realizados junto à empresa Samba Comunicação Ltda. Frisa-se que a análise aqui
empreendida não teve o objetivo de verificar detalhadamente cada documento apresentado na
prestação de contas relacionada ao contrato firmado, tarefa essa já sob os cuidados do Conselho
Fiscal, mas sim traçar um panorama geral da confiabilidade do material apresentado.
60. Em relação à concorrência que deu origem ao referido contrato, o Conselho Fiscal
questionou o tipo de licitação (técnica e preço), bem como os pesos atribuídos às propostas (peça 75,
p. 558). Em razão do Senac/RJ ter acolhido a recomendação do Conselho Fiscal, entende-se dirimida
a questão.
61. Prosseguindo, para a realização da presente análise serão observados os seguintes
parâmetros:
a) como se trata de um contrato de prestação de serviços, não se vislumbra a necessidade
de apresentação de extrato com movimentações bancárias;
b) os mecanismos de fiscalização dispostos no Marco Regulatório das Organizações da
Sociedade Civil, disciplinada pela Lei 13.019/2014 não são estendidos ao Senac;
c) não se adotará como paradigma o controle fiscalizatório realizado em um convênio às
atividades do Senac;
62. A análise ficou restrita ao “Rio Gastronomia”, que foi o evento de maior materialidade no
âmbito do contrato com a empresa Samba. A respeito, foi possível observar que:
364
a) a descrição do evento encontra-se à peça 75, p. 31-32. A planilha com menções às

notas fiscais e subcontratações encontra-se à peça 75, p. 33;
b) as notas fiscais emitidas pela empresa Samba (peça 75, p. 34-39) contaram com atesto
de prestação de serviço da Gerente de Eventos;
c) o memorial com motivação para realização do evento Rio Gastronomia – 7ª edição
encontra-se à peça 75, p. 66-77;
d) para a obtenção do serviço prestado pela empresa Sunayama (peça 75, p. 54), a
cotação de preços ficou limitada a apenas duas empresas (proposta de peça 75, p. 56-57);
e) para o serviço prestado pela empresa MChecon, a cotação incluiu a pesquisa de preços
junto a três empresas; e
f) o relatório do evento p. 111-214 atesta que o evento realmente foi realizado (descritivo
detalhado, fotos e plantas do evento).
63. Da mesma forma que o contrato do Sesc/RJ, ainda que as notas fiscais apresentadas
gozem de presunção relativa de veracidade da operação comercial indicada, importa destacar os
pontos a seguir, que prejudicam a constatação, com grau de certeza satisfatória, de que os preços
contratados são compatíveis com os de mercado:
a) seria possível, por exemplo, que a empresa enviasse pedido de cotação para as
fornecedoras A, B, C, D, E e F, mas apresentasse apenas a cotação das fornecedoras B, C e D, já que
o processo de cotação não era público;
b) os documentos apresentados não estão sistematicamente dispostos. Por exemplo, para
determinada subcontratação, não se vislumbra, em um mesmo local, de forma sistematizada, o estudo
para proceder à subcontratação, os e-mails trocados entre a contratada e o Senac/RJ, em ordem
cronológica, e tratando apenas da subcontratação em questão, propostas de preços apresentadas
pelas interessadas (restrita apenas à subcontratação em questão), entre outros documentos
necessários, para que qualquer leitor possa convencer-se da regularidade da subcontratação.
64. Esse tipo de prática proporciona a contratação de empresas sem a realização de licitação,
quando, pelo Regulamento de Licitação e Contratos do Senac, o contrato firmado com a empresa
Mchecon, por exemplo, no valor total de cerca de R$ 475 mil (peça 75, p. 33), deveria ter sido
respaldado por processo licitatório.
65. Na peça 75, há um amontoado de e-mails, não dispostos de forma sistemática, para
justificar as subcontratações. Em que pese o Senac/ARRJ ter apresentado os documentos
comprobatórios, sem o mínimo de padronização, em razão de a quantidade de contratos firmados ser
pequena, há elementos que permitem inferir que as subcontratações guardam relação com a
realização do evento.
66. Dessa forma, como o quantitativo de subcontratadas no âmbito do Senac/ARRJ foi
relativamente pequeno, ainda que os processos de subcontratação não estejam organizados de forma
sistêmica, há indícios (e-mails e relatório do evento) de que a gerência de eventos atuou no sentido de
acompanhar a execução do contrato (peça 75, p. 526-556).
67. Em síntese, vislumbra-se que a realização dos eventos ensejou pagamentos dentro das
disposições contratuais, entretanto, com as ressalvas a seguir:
a) não é possível afirmar que as subcontratações efetuadas foram as mais vantajosas para
o Senac/ARRJ, considerado o universo limitado de empresas que participaram da cotação de preços;
b) os estudos para a realização dos eventos, quantitativos de bens e serviços, assim como
seu acompanhamento, não se encontram devidamente formalizados e sistematizados.
68. A nosso viso, as recomendações formuladas no item 56 desta instrução são suficientes
para evitar a ocorrência das falhas, já mencionadas anteriormente em situações futuras.
Manifestações do Senac/ARRJ acerca da recomendação formulada no item 56.
69. Esta Secretaria, conforme mencionado nos subitens 9.3 e 9.4, possibilitou ao Senac que se
manifestasse sobre os efeitos da recomendação ora proposta.
365
69.1 Em que pese o fato de o Senac/ARRJ ter solicitado a prorrogação de prazo para se
manifestar sobre as recomendações, esgotado, em 9/4/2022, o prazo solicitado, não se manifestou a
respeito. Assim, posiciona-se favoravelmente a manter a recomendação de item 56, nos mesmos
moldes da análise efetuada em relação ao Sesc/ARRJ (item 40).
Audiência formulada para a Sra. Danielle Vianna Martins (peça 53).
70. A audiência em tela, formulada à Sra. Danielle Vianna Martins, gestora da Gerência de
Eventos do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ à época dos fatos, unidade funcional incumbida da
fiscalização dos contratos firmados entre as entidades e as empresas One Stop Promoção e
Comunicação Total S.A. e Samba Comunicação Ltda., buscava suas razões de justificativa para “a
insuficiência da fiscalização realizada sobre a execução desses ajustes, denotando falta de zelo na
gestão de recursos cujos desembolsos podem ter alcançado o montante de R$ 100 e de R$ 125
milhões, respectivamente, em um prazo de doze meses, em desacordo com os princípios da eficiência e
da economicidade”.
70.1 Em 3/7/2020, a Sra. Danielle solicitou a este E. Tribunal a prorrogação de prazo para
apresentação de suas razões de justificativa (peça 60). O pedido de prorrogação de prazo foi deferido,
conforme peça 67.
71. As supracitadas razões de justificativa foram encaminhadas tempestivamente, em
20/8/2020 (peça 112).
Razões de justificativa
72. A Sra. Danielle, em síntese, manifestou que:
a) foi desligada da entidade em 1/3/2018, de modo que a fiscalização dos eventos ou mesmo os
atestos ocorridos após essa data não lhe podem ser imputados (peça 112, p. 3);
b) da previsão foram realizados apenas:
b1) sete eventos no Sesc/ARRJ, contabilizando R$ 52,8 milhões – 52,8% do total estimado (peça
112, p. 4);
b2) quatro eventos no Senac/ARRJ, contabilizando R$ 1,273 milhão – 1,01% do total estimado
(peça 112, p. 4).
c) a gerência de eventos agiu com zelo ao apreciar a prestações dos serviços dos seus
contratados, obedecendo as normas e processos internos das duas entidades, tanto que detectou
irregularidades por parte da One Stop Promoção e Comunicação Total S.A. (peça 112, p. 5);
d) a equipe da gerência de eventos era composta por profissionais com experiência na produção
de eventos, conforme currículos de peça 112, p. 5-6;
e) a referida gerência, ao final de 2017 e início de 2018, posicionou-se favoravelmente a revisar
algumas cláusulas relacionadas às obrigações da contratada, bem como aspectos de economicidade,
visto o regime de tributação dos serviços prestados (peça 112, p. 7).
f) descreveu, sucintamente, o fluxo de operações e demais operações relevantes no âmbito da
gerência de eventos (peça 112, p. 8/11) por meio do modelo a seguir:
f1) Direção Regional respectiva e a área-fim planejavam os eventos, decidiam o
orçamento e encaminhavam para a gerência de eventos organizar a operação (fase de concepção);
f2) na fase de pré-evento, a equipe de eventos planejava sobre a execução e toda a
demanda para a produção do evento era passada à empresa contratada;
f3) a contratada enviava o plano, layout, plantas e tudo o que demandava a operação, de
acordo com o evento, inclusive os orçamentos, consoante dispõe o item 3.3 do Anexo I do contrato
(Especificação Técnica dos Serviços);
f4) o técnico da equipe de eventos responsável aprovava com a contratada o item em caso
de conformidade com as disposições do contrato;
f5) a Gerência de Eventos analisava a planilha com todos os itens necessários à produção
do evento;
f6) a compatibilidade dos preços orçados com a realidade do mercado não se limitou à
análise das três cotações na fase de pré-evento, mas incluía a análise da experiente equipe técnica;
366
f7) a equipe de eventos fiscalizava da montagem até a desmontagem do evento, para

avaliar se a contratada cumpriu com a autorização prévia da Gerência de Eventos;
f8) após a realização do evento, a equipe analisava, ainda, a conformidade dos
orçamentos, das notas fiscais e do comprovante de pagamento do contratado ao subcontratado.
Apenas após aprovação nesta etapa, a Gerência de Eventos autorizava a emissão da nota
fiscal/fatura. “Assim, esta era atestada pelo técnico responsável pelo evento e encaminhada junto com
todos os demais documentos ao setor financeiro do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ para nova verificação
e pagamento”;
f9) em cumprimento ao disposto na cláusula décima primeira do contrato, item 11.1, a
equipe de eventos elaborava relatório com a avaliação de todas as operações do evento; antes de
efetivar o pagamento à contratada, a área financeira do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ ainda fazia o
“double check” em tudo que foi enviado e analisado pela Gerência de Eventos;
f10) “...somente era aceita a documentação, com o devido atesto na nota fiscal, que
garantia que tudo tinha sido realizado de acordo com o que foi contratado”;
g) em razão de o Sesc/Senac/ARRJ não realizarem pagamentos ou quaisquer
remunerações à empresa subcontratada, não havia qualquer sentido em atestar as notas fiscais da
subcontratada, conforme cláusulas 9.5 e 9.6 dos contratos (peça 112, p. 11-12);
h) o fato de não haver ateste nas notas fiscais das subcontratadas não implica que o
serviço não foi fiscalizado ou realizado;
i) relembra que em situações similares este Tribunal limitou-se a proferir decisão de
caráter pedagógico - Acórdão 2075/2013-Plenário-TCU (peça 112, p. 19-20).
Análise
73. De acordo com a Matriz de Responsabilização, contida na segunda instrução destes
autos (peça 47, p. 13), os parâmetros referentes à conduta, nexo de causalidade e culpabilidade da
Senhora Danielle Vianna Martins foram discriminados da seguinte forma:
a) Conduta
Atuou com omissão ao dever de fiscalizar a execução dos contratos firmados entre o Sesc/ARRJ e o
Senac/ARRJ e as empresas One Stop Promoção e Comunicação Total S.A. e Samba Comunicação Ltda.,
descumprindo os normativos em vigor e/ou não observando os princípios da eficiência e da economicidade a
que as entidades do Sistema S estão submetidas.
b) Nexo de Causalidade
A conduta da responsável contribuiu para que o Sesc/ARRJ e o Senac/ARRJ deixassem de comprovar a
boa e regular gestão dos recursos geridos pelas suas contratadas: One Stop Promoção e Comunicação Total
S.A. e Samba Comunicação Ltda.
c) Culpabilidade
É razoável inferir que a responsável detinha conhecimentos acerca da importância da fiscalização para
dar maior garantia da boa e regular utilização dos recursos das entidades na execução dos contratos de
organização de eventos.
74. A Senhora Danielle, da Gerência de Eventos do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ, responde
apenas pelos atos e fatos ocorridos durante o seu período de gestão como responsável pelas referidas
unidades.
75. O fluxo das operações associadas à fiscalização dos eventos permite inferir que houve
uma preocupação inicial com os aspectos associados à precaução.
76. A sequência de etapas permite observar a participação de instâncias técnicas distintas, a
realização de dupla checagem de valores, a exigência de documentação comprobatória de despesas e
da condição das empresas prestadoras dos serviços, além da elaboração de relatório de avaliação dos
eventos.
77. Em tese, a estrutura de fiscalização poderia garantir alguma segurança quanto à
realização dos eventos e ao consequente pagamento às empresas.
78. Em termos meramente formais, é aceitável que as notas fiscais da subcontratada não
tenham sido atestadas (no próprio documento) pelo Sesc/Senac, conforme cláusulas 9.5 e 9.6 dos
367
contratos (peça 112, p.11-12). Entretanto, entende-se que havia a obrigação de a Gerência de Eventos
pronunciar-se explicitamente sobre a realização ou não dos serviços subcontratados, ainda que essa
manifestação não seja aposta na própria nota fiscal emitida pela subcontratada.
79. As falhas relacionadas ao planejamento devem ser associadas à cúpula dos dirigentes,
hierarquicamente superiores à Gerência de Eventos (peça 47), como bem apontado anteriormente na
instrução à peça 47:
a) os custos dos eventos realizados pelas duas entidades no exercício de 2016 teriam servido como base
para os gastos estimados nos contratos aqui tratados. A esses custos teriam sido acrescidos 20%, conforme
decidido pela administração afastada; e
b) não foram apresentados estudos que permitissem concluir que os custos dos eventos realizados em
2016 estavam adequados, alinhados à realidade do mercado e, portanto, poderiam servir como referência para
as estimativas de preços utilizadas nas Concorrências 62.745/2017-Sesc/ARRJ e 725.931/2017-Senac/ARRJ.
81. Por outro lado, existem falhas identificadas vinculadas à responsabilidade da Gerência de
Eventos, a saber:
a) não teriam sido informados os nomes dos responsáveis pela verificação da compatibilidade
dos preços das subcontratações aos valores de mercado (peça 47, p. 2);
b) os documentos encaminhados pelas duas entidades não constituem prestações de contas
propriamente ditas. Foram enviados documentos comprobatórios de gastos, sem que estivessem
acompanhados por análises elaboradas por funcionários;
c) de acordo com o contrato firmado com a empresa Samba Comunicação Ltda. (peça 75, p.
4/27), o gerenciamento e a fiscalização do contrato caberiam ao contratante, através da designação
de um de seus colaboradores da Gerência de Eventos, o qual determinaria o que fosse necessário
para regularizar faltas ou defeitos, conforme disposto na cláusula 15.1 do referido contrato e com a
cláusula 4.15 do seu Anexo I (peça 75, p. 15 e 22, respectivamente). Observa-se que não havia
previsão contratual quanto ao compartilhamento dessa responsabilidade com as empresas
contratadas, mas, mesmo assim, além do ateste das empresas nas notas fiscais de subcontratadas, não
se vislumbra outro controle sobre a prestação de serviços das empresas subcontratadas;
c1) em que pese a afirmação da responsável, de que “a equipe de produtores junto à equipe
administrativa/financeira da Gerência de Eventos averiguava cada uma das notas fiscais
apresentadas, comprovantes, certificados de inscrição no CNPJ/CPF, adequação e compatibilidade
do CNAE e do objeto social com a prestação do serviço realizado pelo subcontratado etc., e verificava
se os documentos estavam em conformidade”, não se vislumbra, nos autos, comprovação da referida
manifestação;
d) as informações prestadas até o momento induzem à ideia de que as ações de fiscalização
eram realizadas em grupo e que, na prática, não haveria uma responsabilização individualizada. Em
que pese a relação de profissionais e respectivos currículos, não se indicou de forma clara qual desses
profissionais seriam fiscais de quais contratos/eventos. O questionamento quanto à identificação dos
fiscais dos contratos foi objeto de diligência ao Sesc/ARRJ e ao Senac/ARRJ quando da primeira
instrução destes autos (peça 10, p. 12 e 13).
82. Mesmo com a apresentação das notas fiscais das subcontratadas e da realização dos
eventos em que ocorreram os pagamentos, é difícil inferir que a alocação dos recursos foi eficiente na
execução do contrato firmado com a empresa One Stop.
82.1 Por exemplo, para que qualquer leitor possa se convencer de que os recursos foram gastos
regularmente, no mínimo, entre outros elementos, há necessidade de anexar os elementos a seguir na
prestação de contas:
a) descrição precisa do objeto e estudos que respaldam os quantitativos a serem
adquiridos;
b) há necessidade de atrelar as cópias das propostas à alínea “a”, ou seja, informar
exatamente que parte do objeto está sendo subcontratada; e
c) separar, por subcontratação, as comunicações efetuadas durante a execução do
368
contrato.
82.2 A apresentação de cópias de inúmeras notas fiscais (separada por evento), com respectiva
cotação de preço, de planilha com os valores gastos no evento, de relatório de realização do evento,
acrescido de e-mails relativos a todas as comunicações efetuadas junto à One Stop
(independentemente do evento), sem os elementos mencionados no item 82, dificultam e impedem que
se possa concluir, com segurança, pela regularidade dos gastos efetuados.
82.3 Com as informações disponíveis, como o procedimento para a subcontratação não foi
adequadamente normatizado e formalizado, o leitor da prestação de contas, caso não seja um expert
na área, ao se deparar com cópias das propostas comerciais e com as subcontratações realizadas,
não consegue visualizar a contribuição precisa da subcontratação no evento realizado.
82.4 O próprio Conselho Fiscal, conforme documento de peça 105, também questionou a
prestação de contas referentes à execução do contrato firmado com a empresa One Stop (item 31).
83. As razões de justificativa apresentadas não são suficientes para eximir a Senhora Danielle
Vianna Martins, gestora da Gerência de Eventos do Senac/ARRJ e do Sesc/ARRJ à época dos fatos, da
responsabilidade, ainda que parcial, vinculada à insuficiência das ações de fiscalização quanto aos
contratos celebrados com as empresas One Stop Promoção e Comunicação Total S.A. e Samba
Comunicação Ltda.
84. Diante de todo o exposto, será proposto o acolhimento parcial das razões de justificativa
apresentadas pela Senhora Danielle Vianna Martins, gestora da Gerência de Eventos do Senac/ARRJ
e do Sesc/ARRJ à época dos fatos, com aplicação de multa prevista no inciso II, art. 58 da Lei
8.443/92, c/c o inciso II, art. 268 do RI/TCU.
Audiência formulada ao Senhor Marcelo José Salles de Almeida (peça 110).
85. A audiência em tela, formulada ao senhor Marcelo José Salles de Almeida, Diretor
Regional do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ à época dos fatos, responsável pelo planejamento dos
recursos destinados à organização de eventos pelas duas entidades no ano de 2017, buscava suas
razões de justificativa para a inconsistência e falta de comprovação de aderência aos preços de
mercado, dos valores constantes desse planejamento, em descumprimento aos princípios da eficiência
e da economicidade, fato agravado pela constatação de que as referidas entidades possuíam
experiência acumulada no assunto, tendo em vista que, em grande parte, os eventos listados no
planejamento de 2017 são realizados de forma recorrente ano após ano (peça 47, p. 12, item 95.2.2).
Razões de Justificativa
86. Em atendimento à audiência efetuada por meio do Ofício 25654/2020- Secomp-4, de
2/6/2020 (peça 52), o Sr. Marcelo Almeida apresentou, em 9/2/2021, intempestivamente, as razões de
justificativa de peça 126.
87. Em síntese, as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Marcelo Almeida foram:
a) desligou-se do Sesc/ARRJ e Senac/ARRJ em 18/12/2017, rompendo o vínculo
empregatício mantido até então, ou seja, meses antes do encerramento dos contratos tratados (peça
126, p. 2);
b) o orçamento previsto para gastos em eventos foi baseado no mapa estratégico definido
pela Diretoria, que objetivava, basicamente “o posicionamento da marca, a previsão de eventos anual
e os valores estimados para cada evento” (peça 126, p. 3);
c) o valor estimado não era vinculante, era apenas uma previsão, que podia ou não se
concretizar. Para obter o valor nos contratos, utilizou-se como base os eventos estimados para o ano
de 2016, com acréscimo de 20% para atender os impactos nos custos dos fornecedores para o ano
subsequente, honorários (15% sobre os serviços subcontratados) e possíveis aumentos de espaços e
serviços, ampliação das cidades atendidas etc. Na ocasião o calendário de eventos 2017/2018 ainda
não estava disponível (peça 126, p. 3-4);
d) no tocante ao contrato da One Stop Promoção e Comunicação Total S.A com o
Sesc/ARRJ:
d1) os pagamentos eram realizados por evento, relativamente aos quais deveriam ser
369
apresentadas informações detalhadas (planilhas orçamentárias e cotação de preços, relatórios e notas

fiscais - peças 83/100), que posteriormente eram analisadas pela Gerência de Eventos subordinada à
Diretoria de Comunicação (peça 126, p.4);
d2) o pedido para a abertura de procedimento licitatório para contratar Agência de
Eventos para assessoramento operacional partiu da Gerência de Eventos (peça 82, peça 126, p. 4);
d3) foram realizados sete eventos, totalizando R$ 52.794.892,61 (52,79% do total
estimado). Constatadas irregularidades por parte da One Stop, relativamente a contratações de
fornecedores, o valor foi retido e pago diretamente aos subcontratados, conforme relatório anexado,
peça 103, p. 5 (peça 126, p. 5);
d4) a Concorrência 62.745/2017-SESC/ARRJ observou as normas pertinentes, foi
autorizada pelo gestor competente e foi adequadamente fiscalizada (peça 126, p. 5);
e) no tocante ao contrato celebrado entre o Senac/ARRJ e a empresa Samba Comunicação
Ltda:
e1) foram realizados e pagos somente quatro de 68 eventos previstos, totalizando o
pagamento de R$ 1.273.271,25, que correspondeu a 1,01% do total estimado, conforme prestação de
contas (peça 75, pág. 30, peça 126, p. 5);
e2) não há elementos nos autos que indiquem a inadequação dos serviços ou valores
praticados no que tange à contratação decorrente da Concorrência 725.931/2017-SENAC/ARRJ,
ressaltando que eventos devidamente comprovados foram pagos (peça 126, p. 6);
f) em relação a limites de sua responsabilidade esclarece que:
f1) a solicitação para abertura de procedimento licitatório originou-se de solicitação da
Gerência de Eventos, que era subordinada à Diretoria de Comunicação, diretamente ligada à
Presidência (peça 126, p. 7-8);
f2) todas as análises prévias às solicitações de licitação foram realizadas pelos setores
competentes e as execuções dos contratos devidamente fiscalizadas (peça 126, p. 8);
f3) estando as formalidades atendidas, com os pareceres pertinentes, sem qualquer
divergência ou óbice, não haveria razão para o Diretor Regional negar seguimento à contratação
(peça 126, p. 8);
f4) o Diretor Regional não possui condições de examinar pormenores de cada contrato,
além do fato da fiscalização estar afeta à Diretoria que não tinha qualquer relação hierárquica com o
cargo que ocupava (peça 126, p. 8);
f5) ... “o desempenho do cargo de Diretor Regional de instituições como o SESC e SENAC
exigia do gestor uma participação muito mais institucional do que propriamente administrativa, sendo
responsável pelos contatos externos junto a parceiros, pares dos demais Regionais do Brasil,
representação do Regional Rio junto a autoridades competentes e órgãos públicos” (peça 126, p. 9);
f6) externa dúvidas se seria possível o Diretor Regional, mesmo que tivesse competência,
fiscalizar a rotina de todos os setores do Sesc /Senac, ainda mais de Gerências submetidas a outras
Diretorias (peça 126, p. 9);
f7) lembra que, para que um gestor seja responsabilizado, é necessário que ocorra uma
das situações descritas no art. 58 da Lei Orgânica do TCU (peça 126, p. 10);
f8) ressalta que o TCU, para atribuição de responsabilidade, avalia a existência de nexo
causal entre as condutas dos agentes públicos e o dano causado aos cofres da União (peça 126, p. 13)
g) desde 1997, o Sistema S, após a Decisão 907 deste Tribunal de Contas, “não se
submetem ao regime jurídico administrativo e, por conseguinte, à legislação aplicável à
Administração Pública, inclusive Lei nº 8.666/93 e Lei nº 10.520/02, no que toca a licitações e
contratos”. (peça 126, p. 11);
h) transcreve trechos do Acórdão n. 547/2018, de relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, em
que se ressalta que as unidades do Sistema S são consideradas entidades de direito privado (peça 126,
p. 11-12); e
i) os serviços contratados foram realizados em 2017 e 2018, ocasião em que as entidades
370
do Sistema S sempre foram administradas como entidades privadas não submetidas à legislação da
Administração Pública. Mesmo não submetido ao mesmo controle das entidades públicas, o gestor
alega que atuou com diligência em suas funções. Apenas em 2019, o TCU determinou que as
entidades do Sistema deveriam obedecer às regras contábeis aplicadas ao setor público (peça 126, p.
12).
Análise
88. A análise quanto à responsabilização do justificante considerará apenas o período no qual
o então Diretor Regional do Sesc/ARRJ e Senac/ARRJ manteve vínculo empregatício com essas
entidades.
89. De acordo com a Matriz de Responsabilização, contida na segunda instrução destes autos
(peça 47, p. 13), os parâmetros referentes à conduta, nexo de causalidade e culpabilidade do Sr.
Marcelo José Salles de Almeida estão discriminados da seguinte forma:
Conduta
Elaborou planejamento de gastos em eventos sem consistência e sem comprovar que os valores sugeridos
possuíam compatibilidade com os preços de mercado, descumprindo os normativos em vigor e/ou não
observando os princípios da eficiência e da economicidade a que as entidades do Sistema S estão submetidas.
Nexo de Causalidade
A conduta do responsável contribuiu para que o Sesc/ARRJ e o Senac/ARRJ licitassem a contratação de
serviços de gestão e organização de eventos sem que os valores previstos tivessem alicerçados nos preços
praticados no mercado.
Culpabilidade
Não há elementos que permitam concluir pela boa-fé do responsável. É razoável aferir que ele detinha
conhecimentos acerca da importância de uma correta orçamentação dos eventos a serem realizados pelo
Sesc/ARRJ e pelo Senac/ARRJ. Ademais, já geria essas instituições e conhecia os custos de grande parte dos
eventos constantes do plano de trabalho licitado, tendo em vista que esses eventos ocorrem de forma
recorrente.
90. Os problemas vinculados ao estabelecimento de valores destinados à organização de
eventos foram identificados nas duas instruções anteriores (peças 10 e 47). A estimativa de dispêndios
que seriam efetuados no exercício de 2017 partira da premissa de que os valores gastos no exercício
anterior seriam compatíveis com os valores praticados pelo mercado.
houve registro de estudos preliminares ou detalhamento que pudessem embasar aquele percentual
aplicado a título de atualização de preços (parágrafos 21 a 30 da instrução de peça 47). Nesta
audiência, o responsável não acrescentou novas informações a respeito, notadamente detalhamento
adicional do planejamento que redundou na estimativa de gastos com eventos no âmbito do Sesc e do
Senac/RJ.
92. A sistemática utilizada, a nosso viso, relega o planejamento referente a gastos com
contratações junto a terceiros para um plano secundário, levando em consideração, contudo, que uma
previsão incorreta dos gastos, por si só, não implica necessariamente em prejuízo aos cofres das
entidades. O problema é que, quando das subcontratações pelas contratadas (One Stop e Samba), não
havia mais quaisquer garantias de que as despesas realizadas observariam ao princípio da
impessoalidade e economicidade, já que as contratadas podiam, a seu bel prazer, escolher as
empresas que poderiam apresentar as propostas de preços.
93. Não se pode aceitar o fato de que, em contratos que correspondem a percentuais
expressivos das despesas planejadas no âmbito do Sesc e do Senac do Rio de Janeiro, não houvesse o
mínimo de cuidado para estimar o montante a ser contratado.
94. A realização de estimativa rudimentar de valor do contrato no âmbito da Concorrência
62.745/2017-Sesc/ARRJ e da Concorrência 725.931/2017-Senac/ARRJ contraria claramente o
disposto no art. 13 do Regulamento de Licitações e contrato das referidas entidades, que determina
que, antes da realização do procedimento da licitação, há necessidade de definição do objeto e da
estimativa de seu valor.
371
95. A contratação das empresas Samba e One Stop possibilitaram que serviços fossem
subcontratados sem observância às regras contidas no regulamento de Licitações e Contratos do Sesc
e do Senac, redundando na realização de eventos em que não é mais viável afirmar se os preços pagos
para as subcontratadas foram de fato os mais vantajosos para o Sesc/RJ e o Senac/RJ.
96. A execução de pouco mais de 50% do contrato firmado entre o Sesc/RJ junto à empresa
One Stop e de pouco mais de 1% do contrato celebrado entre o Senac/RJ e a empresa Samba apenas
confirma a deficiência do planejamento realizado.
97. Evidentemente não se pretende responsabilizar o Sr. Diretor Regional das entidades por
problemas detectados na execução dos contratos (fiscalização deficiente), uma vez que essas
atividades não fazem parte de suas atribuições.
98. Nesse sentido, o amplo leque de atribuições de seu cargo torna clara a conclusão de que o
Sr. Diretor Regional falhou na condução das entidades, em especial no que tange à sistemática
adotada para a atualização de valores que seriam utilizados para estimar os preços que poderiam ser
praticados em 2017.
99. As atribuições do Diretor Regional das entidades estão estabelecidas no inciso IV, art. 28
do Decreto 61.836/1967 (Sesc) e inciso IV, art. 28 do Decreto 61.834/1967 (Senac):
Decreto 61.836/1967 (Sesc)
Art. 28. Além das atribuições explícita ou implicitamente cometidas neste regulamento, compete:
IV - Ao Diretor do DR:
a) organizar, dirigir e fiscalizar os serviços do órgão a seu cargo, baixando as necessárias instruções;
b) propor a admissão, demissão e promoção dos servidores, fixar sua lotação, consignar-lhes elogios e
aplicar-lhes penas disciplinares;
c) assinar, com o Presidente do CR, diretamente ou, no caso de unidade de serviço instalado fora da
cidade-sede do CR, por preposto autorizado, os papéis a que se refere a alínea j do inciso II;
d) tomar a iniciativa das atribuições enumeradas no art. 26, adotando as providências necessárias à sua
execução;
e) submeter ao Presidente do CR o plano para distribuição das despesas votadas em verbas globais.
Decreto 61.843/1967 (Senac)
Art. 28. Além das atribuições, explícita ou implicitamente cometidas neste regulamento, compete:
IV - Ao Diretor do DR:
a) organizar, dirigir e fiscalizar os serviços do órgão a seu cargo, baixando as necessárias instruções;
b) propor a admissão, demissão e promoção dos servidores, fixar sua lotação, consignar-lhes elogios e
aplicar-lhes penas disciplinares;
c) assinar, com o Presidente do CR, diretamente ou, no caso de unidade de serviço instalado fora da
cidade-sede do CR, por preposto autorizado, os papéis a que se refere a alínea j do inciso II;
d) tomar a iniciativa das atribuições enumeradas no art. 26, adotando as providências necessárias à sua
execução;
e) submeter ao Presidente do CR o plano para distribuição das despesas votadas em verbas globais.
100. Conforme assinalado anteriormente nesta instrução, o Diretor Regional das entidades
ocupa uma posição hierárquica de relevo e com um amplo leque de atribuições. Se não podemos
atribuir-lhe culpa pela ocorrência de falhas de caráter formal, afetas a outras unidades técnicas
presentes no organograma das entidades, é correto, por sua vez, atribuir ao Diretor Regional a
responsabilidade pela condução das entidades.
101. Sua participação tem caráter cotidiano e operacional, e não apenas institucional como
argumenta o responsável.
102. Tratando-se de uma despesa de baixa materialidade, é até aceitável que o Diretor
Regional não acompanhasse minuciosamente detalhes do contrato. Entretanto, a ordem de grandeza
dos valores dos contratos firmados com a One Stop e a Samba Comunicações não deixava qualquer
margem de dúvida quanto à importância de avaliar a pertinência de acolher ou não a solicitação da
Gerência de Eventos para a contratação de empresa para assessorar na realização de eventos.
103. As razões de justificativa apresentadas não são suficientes para eximir o Senhor Marcelo
José Salles de Almeida, Diretor Regional do Senac/ARRJ e do Sesc/ARRJ, da responsabilidade, ainda
372
que parcial, pelas irregularidades identificadas neste processo.

104. O rol de atribuições do Diretor Regional do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ permite concluir
que sua atuação ocorre no nível institucional, representando as entidades e auxiliando na formulação
das grandes linhas de ação, bem como no nível operacional.
105. Assim, não há como considerar que sua atuação esteja totalmente desconectada do
cotidiano daquelas duas entidades.
106. A sistemática adotada pelo Sesc/ARRJ e pelo Senac/ARRJ, voltada à estimativa dos
valores destinados à produção de eventos, constitui conduta antieconômica e deveria ter sido objeto
de análises por parte da cúpula dirigente das entidades.
107. Diante do exposto, será proposto acolhimento parcial das razões de justificativa
apresentadas pelo Senhor Marcelo José Salles de Almeida, CPF 738.146.287- 72, Diretor Regional do
Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ à época dos fatos, corresponsável pelo planejamento dos recursos
destinados à organização de eventos pelas duas entidades no ano de 2017, em razão da falta de
comprovação quanto à aderência dos valores constantes daquele planejamento aos preços de
mercado, em descumprimento aos princípios da eficiência e da economicidade, com a aplicação de
multa prevista no inciso II, art. 58 da Lei 8.443/92, c/c o inciso II, art. 268 do RI/TCU.
Audiência formulada ao Senhor Orlando Santos Diniz (peça 111).
108. A audiência em tela, formulada ao senhor Orlando Santos Diniz, presidente dos Conselhos
Regionais do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ à época dos fatos, responsável pelo planejamento dos
recursos destinados à organização de eventos pelas duas entidades no ano de 2017, buscava suas
razões de justificativa para a inconsistência e falta de comprovação de aderência aos preços de
mercado, dos valores constantes desse planejamento, em descumprimento aos princípios da eficiência
e da economicidade, fato agravado pela constatação de que as referidas entidades possuíam
experiência acumulada no assunto, tendo em vista que, em grande parte, os eventos listados no
planejamento de 2017 são realizados de forma recorrente ano após ano (peça 47, p. 12, item 95.2.2).
Razões de Justificativa
109. Em atendimento à audiência efetuada por meio do Ofício 43086/2020- Secomp-4, cuja
expedição ocorreu em 20/8/2020 (peça 111), o Sr. Orlando Diniz encaminhou, tempestivamente, em
26/9/2020, as suas razões de justificativa de peça 119.
110. Em síntese, as razões de justificativa encaminhadas pelo Sr. Orlando Diniz foram:
a) as imputações apresentadas não correspondem à realidade, tendo em vista que “todas
as contratações dos referidos eventos e a gestão da área técnica em especial foram da Gerente de
Eventos Danielle Vianna e do Diretor Regional Marcelo José Salles de Almeida” (peça 119, p. 2);
b) o Presidente do Conselho Regional do Senac/ARRJ jamais teve poderes para tomar
decisões isoladamente (peça 119, p. 2);
c) renunciou ao cargo de presidente das entidades e, a partir daí, não tem mais
informações a respeito. As informações sobre os contratos estão arquivadas no Sesc/Senac ARRJ
(peça 119, p. 2-3);
d) Em relação à contratação da empresa One Stop (peça 119, p. 4):
d1) as ocorrências mencionadas nos itens 6 a 11 da instrução de peça 47 são
eminentemente técnicas;
6. As análises apontaram que as duas entidades não apresentaram qualquer estudo que alicerçasse a
razoabilidade de se empregar R$ 100 e R$ 125 milhões, respectivamente, em contratos de prestação de serviços
para a organização de eventos, em detrimento do investimento em ações finalísticas estabelecidas em
normativos internos e regulamentos.
7. Foi informado que a decisão de emprego desses recursos na organização de eventos teria advindo
do Mapa Estratégico das respectivas entidades, definido pelas administrações afastadas do Sesc/ARRJ e do
Senac/ARRJ.
8. Apurou-se que os custos dos eventos realizados pelas duas entidades no exercício de 2016 teriam
servido como base para os gastos estimados nos contratos aqui tratados. A esses custos teriam sido acrescidos
20%, conforme decidido pela administração afastada.
373
9. Nessa abordagem, não foram apresentados estudos que permitissem concluir que os custos dos
eventos realizados em 2016 estavam adequados, alinhados à realidade do mercado e, portanto, poderiam servir
como referência para as estimativas de preços utilizadas nas Concorrências 62.745/2017-Sesc/ARRJ e
725.931/2017-Senac/ARRJ.
10. Quanto à discriminação dos serviços a serem realizados, e os respectivos custos, não foi
apresentado planejamento detalhado de eventos para o exercício de 2018. Os eventos realizados em 2016
teriam servido como base, tendo sido destacado que a programação estaria passando por revisões e ajustes,
realizados pela nova administração.
11. Quanto à execução dos contratos, as entidades encaminharam a composição dos custos unitários,
por evento, bem como os documentos comprobatórios das despesas, contemplando informações a respeito das
subcontratações efetuadas. Nos casos de subcontratações com valores superiores a R$ 2 mil, foram juntados
três orçamentos, caracterizando uma espécie de pesquisa de preços.
d2) as questões mencionadas nos itens 12 e 13 da instrução de peça 47, “demonstram
fragilidades operacionais que podem ser aprimoradas às técnicas de gestão e operacional”:
12. Constatou-se que os serviços subcontratados, que correspondem à parte preponderante dos
ajustes, foram atestados por empregados das próprias empresas contratantes, One Stop Promoção e
Comunicação Total S.A. e Samba Comunicação Ltda. Ademais, não teriam sido informados os nomes dos
responsáveis pela verificação da compatibilidade dos preços das subcontratações aos valores de mercado.
13. Acerca dos documentos encaminhados pelas duas entidades, denominados de prestação de
contas dos eventos Rio Gastronomia, Semana de Design Rio, Veste Rio, Natal Quitandinha, Talentos,
Intercolegial e Jogos de Vôlei, referentes ao Sesc/ARRJ, e Rio Gastronomia, Semana de Design Rio e Veste Rio,
referentes ao Senac/ARRJ, apurou-se que não se tratam de prestação de contas propriamente ditas. Foram
enviados documentos comprobatórios de gastos, sem que os mesmos estivessem acompanhados por análises
elaboradas por funcionários das duas entidades.
e) não tomou decisões sem a participação da Diretoria do Sesc/ARRJ e Senac/ARRJ (peça 119,
p. 3);
f) em relação à contratação da empresa Samba Comunicação Ltda:
f1) as estimativas relacionadas à contratação podem variar, visto que dependem de
variáveis não controladas pelo Sesc e Senac. A estimativa não é vinculante, mas apenas um guia, um
sinalizador para a gestão (peça 119, p. 4);
f2) não entendendo esta Corte como falhas operacionais, sugere que “se façam
comparativo entre as gestões o que pode apurar a recorrência de falhas operacionais para evolução
da gestão e controle demonstrando ainda a boa-fé da contratação” (peça 119, p. 4);
g) as ocorrências tratadas refogem ao dia a dia e atribuição de responsabilidades do
cargo de presidente, que tem papel institucional e não técnico. Se cabe alguma responsabilidade ao
Presidente, entende que cabe também aos membros dos conselhos regionais, que também devem ser
chamados aos autos, visto que cabe a eles, em última instância, a aprovação de todas as despesas
(peça 119, p. 5)
h) diverge do posicionamento da Unidade Técnica inserta nos itens 53 a 55 da instrução
de peça 47, indagando, a título de exemplo, se os atores das peças deveriam ser celetistas e sempre os
mesmos para todas as peças apresentadas? (peça 119, p.5)
53. As entidades do Sistema S, ao decidirem, em suas estratégias, realizar eventos diversos ao longo
do ano e, ao reconhecerem não possuírem, em seus quadros internos de funcionários, capacidade de
empreender as atividades necessárias para organizar tais eventos, atribuem a empresas contratadas
responsabilidades e obrigações. As empresas contratadas, com isso, assumem papel que originalmente
competiria à entidade contratante.
54. Sob esse aspecto, compete a essas empresas agir em estrita observância aos princípios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e economicidade, além de observar os marcos afirmados
no programa de trabalho, as metas e prazos estabelecidos.
55. Os instrumentos de contrato aqui analisados contêm dispositivos que estão alinhados aos preceitos
dos princípios acima elencados, a exemplo do previsto na cláusula 4.5 do Anexo I (denominado Especificações
Técnicas dos Serviços) ao contrato firmado entre o Senac/ARRJ e a empresa Samba Comunicação Ltda.,
conforme transcrito abaixo.
374
4.5 A contratada deverá envidar esforços no sentido de obter as melhores condições nas negociações
comerciais junto a fornecedores de serviços externos, cuja produção seja incumbida a terceiros.
i) indaga se era razoável atribuir ao presidente da instituição responsabilidade pela
ocorrência quando a unidade técnica entendia compreensível que a responsável pela fiscalização
“não se incumba de atestar todo e qualquer documento fiscal referente aos mais variados serviços
subcontratados” (item 59 da instrução de peça 47) – peça 119, p. 5;
j) em relação ao item 60, entende que a ocorrência se trata de falha operacional e, quanto
aos itens 61 a 64 (instrução de peça 47), pondera que se trata de falha operacional sem apontamento
de dano efetivo - peça 119, p. 6;
60. É necessário, contudo, que a responsável pela fiscalização dos contratos exerça algum tipo de
controle sobre a execução dos mesmos, que desenvolva algum critério de controle, ainda que amostral, e
comprove as medidas de controle exercidas ao ser questionada a esse respeito.
61. O Anexo I ao contrato firmado entre o Senac/ARRJ e a empresa Samba Comunicação Ltda.
estabelece, em sua cláusula 4.8, que as trocas de informações havidas nas interações entre contratante e
contratada deveriam ser formalizadas.
4.8 Todas as comunicações e entendimentos realizados no âmbito deste contrato deverão ser feitos
formalmente pelas partes.
Um pouco mais à frente, o Anexo I ao contrato assim dispõe:
4.13 A contratada deverá apresentar, quando solicitada, comprovação de execução de serviços de
terceiros, e garantir a sua adequação às cláusulas do presente instrumento, tais como:
- Fotos;
- Certificados;
- Contratos;
- Notas fiscais;
- Declarações de exclusividade;
- Quaisquer outras comprovações correlatas.
...
4.15 O gerenciamento e a fiscalização do contrato caberão à contratante, através da designação de um
de seus colaboradores, o qual determinará o que for necessário para regularizar faltas ou defeitos.
4.16 A contratada aceita, neste ato, todos os métodos de inspeção, verificação e controle a serem
adotados pela fiscalização, obrigando-se a fornecer todos os dados, elementos, explicações, esclarecimentos,
soluções e comunicações de que a contratante necessitar e que forem julgados necessários a execução do
objeto.
63. Verificamos que instrumentos de controle estavam previstos e eram do conhecimento das partes, as
quais interagiam formalmente, registrando as interações.
64. O Senac/ARRJ e o Sesc/ARRJ, contratantes finais dos serviços, maiores interessados na correta
aplicação de seus recursos, não apresentaram a esta Corte elementos que pudessem comprovar formalmente a
sua ciência e concordância em relação às medidas adotadas por suas contratadas nas diversas subcontratações
por elas efetuadas. Esse fato denota que não houve o devido zelo por parte da responsável pela fiscalização dos
contratos no controle da execução dos ajustes.
k) Em relação aos itens 60 a 64, o responsável solicita, ainda (peça 119, p .6):
k1) em razão de poderem ser criados instrumentos de aperfeiçoamento de gestão, oficie
“as instituições sobre a continuidade dos gestores administrativos da gestão anterior, para
demonstrar boa fé dos atos”;
k2) “sejam oficiadas as instituições para informações complementares, para
esclarecimentos e sejam colocados também a nossa disposição”, bem como chamados os membros
dos Conselhos Regionais atuantes a época;
l) em relação aos itens 80 a 83 da instrução anterior, tendo em vista que os contratos não
foram integralmente executados, solicita que as pessoas ocupantes dos cargos equivalentes na
administração subsequente sejam ouvidas em oitiva, bem como o gerente e o diretor jurídico e as
informações apresentadas colocadas à disposição;
80. Embora o planejamento de gastos em eventos no ano de 2017 tenha cabido à administração
afastada, a administração subsequente conduziu a execução dos contratos, ainda que parcialmente e, ao final, é
375
a responsável pela apresentação das correspondentes prestações de contas.

81. Dessa forma, será proposto o encaminhamento de diligência ao Sesc/ARRJ e ao Senac/ARRJ para
que apresentem prestações de contas dos contratos firmados com a Samba e com a One Stop, de forma
organizada, contendo os elementos que comprovem a boa e regular aplicação dos recursos na execução desses
ajustes, conforme disposto ao longo da presente instrução.
82. Além disso, será proposto que as entidades enviem a esta Corte informações acerca de eventuais
trabalhos, e seus resultados, realizados pelas respectivas auditorias internas sobre a execução dos dois
contratos.
83. Por fim, cumpre reiterar a solicitação para que o Sesc/ARRJ encaminhe ao TCU o resultado da
apuração das improbidades e/ou irregularidades verificadas na execução do contrato firmado entre aquela
entidade e a empresa One Stop Promoção e Comunicação Total S.A., conforme mencionado em etapa anterior
deste processo.
m) os itens 88 a 92 da instrução de peça 47 tratam de falhas operacionais (peça 119, p. 7);
88. As análises apontaram que as duas entidades não apresentaram qualquer estudo que alicerçasse a
razoabilidade de se empregar R$ 100 e R$ 125 milhões em contratos de prestação de serviços para a
organização de eventos.
89. Foram encaminhadas diligências às duas entidades contendo solicitações de informações a
respeito da execução desses contratos e, no caso do SESC/ARRJ, da apuração realizada por aquela entidade
sobre improbidades e/ou irregularidades verificadas na execução do contrato firmado com a One Stop
Promoção e Comunicação Total S.A.
90. Foi constatado que não houve o devido zelo por parte da responsável pela fiscalização dos
contratos firmados entre o Sesc/ARRJ e o Senac/ARRJ e as empresas One Stop Promoção e Comunicação Total
S.A. e Samba Comunicação Ltda. Por esse motivo será proposta a audiência da Sra. Danielle Vianna Martins,
gestora da Gerência de Eventos do SESC/ARRJ e do SENAC/ARRJ à época dos fatos, área funcional
responsável pela fiscalização desses ajustes.
91. As análises efetuadas nesta instrução apontaram inconsistências e superficialidade na preparação
do orçamento dos serviços contemplados nas contratações analisadas, fato que gerou a proposta de audiência
dos Srs. Orlando Santos Diniz, presidente dos Conselhos Regionais do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ à época
dos fatos, e Marcelo José Salles de Almeida, Diretor Regional do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ à época dos
fatos, responsáveis pelo planejamento dos gastos das entidades em eventos ao longo do ano de 2017.
92. No que tange às prestações de contas, os elementos trazidos aos autos não são suficientes para
comprovar a boa e regular aplicação dos recursos destinados à execução dos contratos aqui analisados. A esse
respeito, será proposta a realização de diligência às entidades.
n) pondera que se cabe responsabilidade pela ocorrência, a mesma deve ser atribuída aos
membros dos Conselhos Regionais, a quem cabe aprovar as despesas (peça 119, p. 9);
o) em caso de entendimento diverso das razões de justificativa apresentada, solicita (peça
119, p.11-12):
c) Caso não seja este o entendimento desta Corte, requer em obediência ao princípio do contraditório e
ampla defesa, o provimento destas razões, excluindo o Requerido deste feito, por inexistir em todo o processo
qualquer cominação constatada, diante da ausência de nexo causal nos atos praticados relacionados aos fatos
corroborados;
d) Requer ao final a intimação do Requerido bem como de sua procuradora através da imprensa oficial
TCU (Boletim Oficial), para que caso queira possa exercer a ampla defesa, ter ciência da conclusão da
instrução do feito junto à este Tribunal, realizar sustentação oral, o que desde já fica Requerido;
e) Requer a expedição de ofícios ao SESC e SENAC para requerer:
I- Sejam oficiadas as instituições para informações complementares e esclarecimentos, para que sejam
colocados também a nossa disposição;
II- Assim como sejam intimados os membros dos Conselhos Regionais atuantes a época no SESC e
SENAC ARRJ;
III- Sejam enviadas toda documentação arquivada no SESC e SENAC ARRJ, onde contam as atas com as
devidas aprovações das contratações;
IV- Requerer todas as atas das reuniões do Conselho Regional do Senac, as trocas de e-mails entre os
diretores referente as contratações;
V- Solicitamos ainda o acréscimo de oitivas de gerente jurídico e diretor jurídico, e desde já solicitamos
376
que todas essas informações sejam colocadas a nossa disposição;

VI- Chame ao feito os membros dos conselhos regionais a quem cabem em última instância aprovar
todas as despesas e a quem o presidente submete todas as despesas e está abaixo deste conselho;
VII- Sejam oficiadas as instituições sobre a continuidade dos gestores administrativos da gestão anterior
para demonstrar boa fé dos atos;
VIII- Requerer toda documentação importante para comprovar a inocência do Requerido que encontra-
se arquivada nas instituições, pelo que requeremos a expedição de ofícios para que sejam encaminhados ao
presente feito;
IX- Sejam oficiados os atuais gestores para complementar as informações;
f) Requer que as publicações subsequentes sejam realizadas exclusivamente em nome da procuradora
que esta subscreve, conforme procuração nos autos. Requer por fim, com base no artigo 39, I e II do Código de
Processo Civil, que todas as citações, informações e demais informações sejam enviadas para o endereço desta
procuradora, na Rua Torres Homem número 626, A/301, bairro: Vila Isabel, Rio de Janeiro, CEP: 20.551-070,
conforme expediente já protocolado nesta Corte.
Protestamos ainda pela juntada de prova documental suplementar se a Defesa entender necessário (peça
119, p. 9 a 11).
Análise
111. De acordo com a Matriz de Responsabilização, contida na segunda instrução destes autos
(peça 47, p. 13), os parâmetros referentes à conduta, nexo de causalidade e culpabilidade do Sr.
Orlando Santos Diniz estão discriminados da seguinte forma:
a) Conduta
Elaborou planejamento de gastos em eventos sem consistência e sem comprovar que os valores
sugeridos possuíam compatibilidade com os preços de mercado, descumprindo os normativos em
vigor e/ou não observando os princípios da eficiência e da economicidade a que as entidades do
Sistema S estão submetidas.
b) Nexo de Causalidade
A conduta do responsável contribuiu para que o Sesc/ARRJ e o Senac/ARRJ licitassem a
contratação de serviços de gestão e organização de eventos sem que os valores previstos tivessem
alicerçados nos preços praticados no mercado.
c) Culpabilidade
Não há elementos que permitam concluir pela boa-fé do responsável. É razoável aferir que ele
detinha conhecimentos acerca da importância de uma correta orçamentação dos eventos a serem
realizados pelo Sesc/ARRJ e pelo Senac/ARRJ. Ademais, já geria essas instituições e conhecia os
custos de grande parte dos eventos constantes do plano de trabalho licitado, tendo em vista que esses
eventos ocorrem de forma recorrente
112. Acerca da manifestação de que todas as contratações foram efetuadas pela Gerente de
Eventos Danielle Vianna e pelo Diretor Regional Marcelo José Salles de Almeida e que as imputações
são injustas, entende-se que a área técnica e a presidência não são completamente dissociadas, uma
vez que há um evidente grau de subordinação.
113. Em que pese as decisões estratégicas e de maior relevância para a entidade serem
adotadas por decisão do Conselho Regional do Senac, um órgão colegiado composto por
representantes de diversos segmentos econômicos do Estado do Rio de Janeiro, a posição de
Presidente do Senac/ARRJ possui considerável relevância para as operações cotidianas do sistema,
além de um amplo rol de atribuições, de modo que não é sensato aceitar a tese de que sua importância
seria reduzida.
114. A renúncia ao cargo não tem o condão de eliminar ou reduzir a responsabilidade do
gestor sobre atos de gestão praticados durante o período em que ocupou a presidência da entidade.
115. Ainda que a irregularidade oriunda da ausência de estudo adequado que fundamentasse o
emprego de pelo menos R$ 100 milhões para a contratação de serviços relacionados à organização de
eventos fosse uma questão de caráter técnico, é de esperar que o dirigente máximo das entidades
questionasse como os valores estimados para a consecução do objeto foram obtidos.
377
116. As questões tratadas nos itens 12 e 13 da instrução de peça 47, que tratam de falhas no
aceite dos serviços prestados pelas subcontratadas, inclusive no tocante à verificação dos preços, bem
como da prestação de contas deficiente dos gastos realizados, embora mencionado pelo responsável,
não foi objeto de questionamento em sua audiência.
117. No tocante à alegação de que as estimativas relacionadas à contratação podem variar,
visto que dependem de variáveis não controladas pelo Sesc e Senac, tal fato é uma realidade. É
justamente para minimizar esses erros que o planejamento adequado deveria ter sido realizado, bem
como não deveria ter sido autorizada licitação sem uma ideia clara dos valores envolvidos.
118. Quanto à sugestão de que se faça “comparativo entre as gestões o que pode apurar a
recorrência de falhas operacionais para evolução da gestão e controle”, o que demonstraria a boa-fé
da contratação, posiciona-se por considerá-la desnecessária. O fato de uma irregularidade ter
ocorrido, repetidamente, nos exercícios anteriores, não torna a ocorrência em exame regular.
119. Sobre a ponderação a respeito da responsabilidade ao Presidente, bem como dos
membros dos conselhos regionais e sua eventual chamada aos autos, importa destacar que, de acordo
com o disposto no art. 28, II, alínea “a” dos Decretos 61.843/1967 e 61.836/1967, compete ao
Presidente do Conselho Regional do Sesc e do Senac, respectivamente, superintender a Administração
Regional do Sesc e do Senac.
119.1 Por outro lado, não cabe aos membros do Conselho Regional dirigir o Sesc/Senac como
chefe, estando suas ações mais associadas ao aspecto de supervisão, conforme pode-se observar da
leitura do art. 25 dos Decretos 61.836 e 61.843/1967.
119.2. Diante do exposto, considera-se que os membros do Conselho Regional da entidade,
excetuado o Presidente, não tem responsabilidade sobre as metodologias de ação desenvolvidas pela
área técnica do Sesc e Senac/ARRJ, em especial no que tange à estimativa de valor para contratar
empresas para auxiliar na realização de eventos.
119.3 Assim, considera-se desnecessária a audiência sugerida aos demais membros do Conselho
Regional do Sesc e do Senac.
120. Quanto ao questionamento do responsável, referente aos itens 53 a 55 da instrução de
peça 47, se os atores das peças deveriam ser celetistas e sempre os mesmos para todas as peças
apresentadas, de fato não há problema em contratar peças em que atuam atores que não fazem parte
do quadro do Sesc/Senac. Mas o trabalho de assessoria/intermediação para a realização de eventos
nada tem a ver com o papel dos atores, que, por sinal, podem trabalhar em mais de uma peça ou
evento.
121. Importa ressaltar que o então presidente das entidades não está sendo responsabilizado
porque deixou de atestar ou não fiscalizou adequadamente os serviços prestados pelas empresas One
Stop e Samba Comunicações. A sua responsabilização guarda relação com a deficiência na estimativa
dos valores contratados.
122. O responsável manifestou que os itens de 60 a 64 da instrução de peça 47 (deficiências na
fiscalização dos contratos) tratam de falha operacional. A respeito, o ex-Presidente não foi
responsabilizado sobre a ocorrência e nem indagado a respeito, motivo pelo qual também a
solicitação para que as instituições sejam oficiadas “sobre a continuidade dos gestores
administrativos da gestão anterior” perde a razão de ser analisada.
123. O ex-gestor ponderou que os itens 88 a 92 da instrução de peça 47 (estimativa de gastos
para a contratação, irregularidades na execução do contrato no Sesc, e deficiências na fiscalização
dos contratos) tratam de falhas operacionais. O Sr. Orlando Diniz está sendo responsabilizado apenas
em relação à deficiência na estimativa dos valores contratados.
124. No tocante à questão da responsabilização, não há como dissociar a área técnica da
entidade da figura de seu presidente, haja vista as atribuições que lhe são conferidas por força do
inciso II, art. 28 dos Decretos 61.836/1967 e 61.843/1967.
125. Quanto à solicitação de que “sejam oficiadas às instituições para informações
complementares, para esclarecimentos e sejam colocados também à nossa disposição” entendemos
378
que este E. Tribunal tem uma clara missão atribuída pela Constituição Federal de 1988.
126. As etapas do presente processo foram efetivadas em consonância com as atribuições
constitucionais que regem, obrigam e limitam as ações deste Tribunal, bem como na observância ao
disposto na Lei Orgânica do TCU (Lei 8.443/92) e no Regimento Interno desta Corte.
127. As possíveis ocorrências foram identificadas, as diligências foram encaminhadas e
posteriormente analisadas. Na etapa atual se analisam as audiências aos responsáveis e outras
diligências formuladas às entidades.
128. A solicitação de novos documentos e informações, destinadas exclusivamente ao
atendimento de necessidades da defesa, não é uma atribuição deste Tribunal.
129. É certo que a defesa pode solicitar, formalmente e em rito próprio, vistas das peças
contidas no presente processo. O conhecimento das peças é um elemento associado ao princípio
constitucional da ampla defesa e do contraditório.
130. E este E. Tribunal concede vistas aos interessados formalmente constituídos em inúmeras
oportunidades a cada exercício.
131. Entretanto, não se pode confundir a possibilidade do pedido de vistas do processo com a
ingerência sobre a forma de atuação deste E. Tribunal, solicitando-lhe a pronta atuação junto às
entidades para obtenção de documentos que, a rigor, deveria ser uma das atribuições e preocupações
do responsável.
132. O senhor Orlando Diniz, em suas razões de justificativa, em síntese, buscou:
a) solicitar o chamamento de outras partes aos autos, tais como os membros dos Conselhos
Regionais das entidades, suas respectivas gerências jurídica e financeira, bem como a administração
sucessora, sob a condição de que estariam pretensamente envolvidos nas irregularidades em comento;
b) atribuir a responsabilidade pelas irregularidades detectadas apenas ao Diretor Regional e à
Gerência de Eventos do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ, à época dos fatos, sob o argumento de que
aquelas estariam vinculadas à área técnica das entidades; e
c) retirar da titularidade de Presidente das entidades a responsabilidade pelas irregularidades
identificadas, sob a argumentação de que sua função seria exclusivamente institucional e, portanto,
alheia ao cotidiano da área técnica.
133. Esses tópicos já foram objeto de análise no transcorrer desta instrução.
134. O presidente das entidades tem suas atribuições estabelecidas no inciso II, art. 28 dos
Decretos 61.836/1967 e 61.843/1967, sendo possível observar um evidente vínculo de muitas das
referidas atribuições com a área técnica.
135. O Diretor Regional e a Gerente de Eventos do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ já foram
ouvidos em audiência e suas razões de justificativa objeto de análise nos presentes autos.
136. O chamamento de outras partes aos autos é desnecessário, uma vez que as irregularidades
identificadas estão amparadas em análises detalhadas realizadas pelas unidades técnicas deste E.
Tribunal e por documentação acostada aos presentes autos.
137. No tocante às solicitações de alínea “o” do item 110 (expedição de ofícios ao Sesc/ARRJ e
Senac/ARRJ), entende-se como uma medida desarrazoada e sem o amparo necessário das normas que
regem a atuação deste E. Tribunal, em especial a Constituição Federal de 1988, a sua Lei Orgânica
(Lei 8.443/92) e o seu Regimento Interno. A obtenção dos documentos em tela é responsabilidade do
responsável, e não desta E. Corte.
138. O atendimento aos requerimentos supracitados geraria precedente para futuros processos
e a consequente redução do nível das atividades finalísticas deste Tribunal que, sobrecarregado por
operações alheias às suas atribuições legais, seria transformado em um mero despachante.
139. Assim, entende-se que as razões de justificativa apresentadas não são suficientes para
eximir o senhor Orlando Santos Diniz, ex-Presidente dos Conselhos Regionais do Senac/ARRJ e do
Sesc/ARRJ, da responsabilidade, ainda que parcial, pelas irregularidades identificadas neste
processo.
140. O rol de atribuições do presidente do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ, consubstanciadas no
379
inciso II, art. 28 dos Decretos 61.836/1967 e 61.843/1967, permite concluir que sua atuação ocorre no
nível institucional, representando as entidades e auxiliando na formulação das grandes linhas de
ação, bem como no nível operacional. Assim, não há como considerar que sua atuação esteja
totalmente desconectada do cotidiano daquelas duas entidades.
141. A sistemática adotada pelo Sesc/ARRJ e pelo Senac/ARRJ, voltada à estimativa dos
valores destinados à produção de eventos, constitui conduta antieconômica e deveria ter sido objeto
de análises por parte da cúpula dirigente das entidades.
142. Diante de todo o exposto, será proposta a rejeição das razões de justificativa apresentadas
pelo Senhor Orlando Santos Diniz, CPF 793.078.767-20, presidente dos Conselhos Regionais do
Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ à época dos fatos, com a aplicação de multa prevista no inciso II, art. 58
da Lei 8.443/92, c/c o inciso II, art. 268 do RI/TCU.
143. Por oportuno, deve-se registrar que a Patrona do responsável solicitou a defesa fosse
também efetuada por meio de sustentação oral.
Outras considerações
144. No item 5.1 da instrução de peça 10 foi questionada a magnitude de gastos com
agências de promoção, por meio de assessoria e intermediação, para realização de eventos em
detrimento do uso de recursos na atividade fim. Esta diligência e a audiência realizada não
abordaram este ponto específico.
145. A respeito, importa destacar que, em situação similar, o Conselho Fiscal do Serviço
Social do Comércio (Sesc), formulou representação sobre os indícios de irregularidade na
Administração Regional do Serviço Social do Comércio no Estado do Rio de Janeiro (Sesc/ARRJ)
diante das falhas em procedimentos licitatórios e das contratações de serviços não condizentes com a
missão institucional do Sesc, durante o exercício de 2017, sob o valor estimado de R$ 100.000.000,00
(TC 003.641/2019-8). Entre outros questionamentos está o pagamento de R$ 91,2 milhões para a
empresa P.I. Representações de Veículos Publicitários, Promoções e Marketing Ltda. sem a
documentação comprobatória da execução do objeto.
146. Considerando que já há representação questionando altos gastos com serviços não
condizentes (publicidade) com a finalidade institucional do Sesc/ARRJ no exercício de 2017,
posiciona-se por não aprofundar a análise da ocorrência.
CONCLUSÃO
147. Considerando as respostas à diligência encaminhadas pelo Senac/ARRJ,
consubstanciadas pelas peças 74 e 75 e análise de itens 46 a 69;
148. Considerando as respostas à diligência encaminhadas pelo Sesc/ARRJ, consubstanciadas
pelas peças 81 a 107 e análise de itens 17 a 40;
149. Considerando as razões de justificativa apresentadas pelo Senhor Orlando Santos Diniz,
Presidente dos Conselhos Regionais do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ, à época dos fatos, e análise de
itens 111 a 143 (peça 111);
150. Considerando as razões de justificativa apresentadas pela Senhora Danielle Vianna
Martins, gestora da Gerência de Eventos do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ, à época dos fatos, e análise
de itens 73 a 84 (peça 112);
151. Considerando as razões de justificativa apresentadas pelo Senhor Marcelo José Salles de
Almeida, Diretor Regional do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ, à época dos fatos, e análise de itens 88 a
107 (peça 126);
152. Vislumbra-se que as razões de justificativa não foram suficientes para excluir a
responsabilidade:
a) da Sra. Danielle Vianna Martins pela deficiência na fiscalização dos contratos
celebrados com as empresas One Stop e Samba Comunicações;
b) do Sr. Orlando Santos Diniz e do Sr. Marcelo José Salles de Almeida pela contratação
de serviços de elevado valor sem o mínimo de estudo adequado para obter a estimativa de valor
necessária para a consecução do objeto dos referidos contratos.
380
153. Em decorrência, propõe-se rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos

responsáveis e aplicar-lhes a multa prevista no inciso II, art. 58 da Lei 8.443/92, c/c o inciso II, art.
268 do RI/TCU.
154. Propõe-se dar ciência acerca de irregularidades e efetuar recomendações às entidades
com intuito de evitar a ocorrência das falhas em questão (subcontratação de empresas pelas empresas
One Stop e Samba Comunicações por valores em que não é possível atestar se, à época, foi a opção
mais vantajosa para o Sesc e Senac/ARRJ).
155. Em observância ao disposto no art. 14 da Resolução TCU 315/2020, oportunizou-se ao
Sesc/ARRJ e ao Senac/ARRJ a possibilidade de se manifestar sobre as recomendações formuladas nos
itens 30 e 56. Apenas o Sesc/ARRJ se manifestou sobre as recomendações em comento, entretanto não
apresentou óbices que ensejassem na alteração das propostas já formuladas.
156. Diante do exposto, propõe-se:
I) conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos
II) dar ciência ao Sesc/ARRJ que a realização de certame licitatório sem a estimativa
adequada do valor do contrato, a exemplo da Concorrência 62.745/2017-Sesc/ARRJ, resulta no
descumprimento do art. 13 do Regulamento de Licitações e Contratos do Sesc;
III) em conformidade com o disposto nos artigos 1º (necessidade de as contratações de serviços
e compras serem precedidas de licitação) e 2º (seleção da proposta mais vantajosa para o Sesc/ARRJ
publicidade) do Regulamento de Licitações e Contratos do Sesc, recomendar ao Sesc/ARRJ que:
realizadas preferencialmente pelo próprio Sesc/ARRJ, nos termos do Regulamento de Licitações e
Contratos;
aquisição pelo próprio Sesc/ARRJ;
c) nos casos de aquisição de bens e/ou serviços de terceiros com a intermediação da agência
contratada, deverá constar do processo relativo a cada ação específica de marketing promocional a
d) formalize processo para registrar os procedimentos realizados e os resultados alcançados
nas contratações de serviços, de modo a possibilitar a checagem da aderência dos orçamentos dos
serviços contratados com fornecedores das agências aos preços de mercado;
IV) dar ciência o Senac/ARRJ que a realização de certame licitatório sem a estimativa adequada
do valor do contrato, a exemplo da Concorrência 725.931/2017-Senac/ARRJ, resulta em
descumprimento do art. 13 do Regulamento de Licitações e Contratos do Senac;
V) em conformidade com o disposto nos artigos 1º (necessidade de as contratações de serviços e
compras serem precedidas de licitação) e 2º (seleção da proposta mais vantajosa para o Senac
publicidade) do Regulamento de Licitações e Contratos do Senac, recomendar ao Senac/ARRJ que:
realizadas preferencialmente pelo próprio Senac/ARRJ, nos termos do Regulamento de Licitações e
Contratos;
381

aquisição pelo próprio Senac/ARRJ;
c) nos casos de aquisição de bens e/ou serviços de terceiros com a intermediação da agência
contratada, deverá constar do processo relativo a cada ação específica de marketing promocional a
d) formalize processo para registrar os procedimentos realizados e os resultados alcançados
nas contratações de serviços, de modo a possibilitar a checagem da aderência dos orçamentos dos
serviços contratados com fornecedores das agências aos preços de mercado;
VI) rejeitar as razões de justificativas apresentadas e aplicar a Sra. Danielle Vianna Martins
(CPF 019.155.447-26), gestora da Gerência de Eventos do Senac/ARRJ e do Sesc/ARRJ à época dos
fatos, ao Senhor Orlando Santos Diniz, CPF 793.078.767-20, presidente dos Conselhos Regionais do
Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ à época dos fatos, e ao Senhor Marcelo José Salles de Almeida, CPF
738.146.287- 72, Diretor Regional do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ à época dos fatos, individualmente,
a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/1992, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar
das notificações, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do
Regimento Interno/TCU), o recolhimento das dívidas ao Tesouro Nacional, atualizadas
monetariamente desde a data do acórdão que vier a ser proferido até a data dos efetivos
recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
VII) autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança
judicial das dívidas caso não atendidas as notificações;
VIII) dar ciência do acórdão que vier a ser proferido ao representante e ao Senac/ARRJ e ao
Sesc/ARRJ, destacando que o relatório e o voto que fundamentam a deliberação ora encaminhada
podem ser acessados por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos e que, caso tenham
interesse, o Tribunal pode encaminhar-lhes cópia desses documentos sem quaisquer custos para V.
Sas.;”
É o Relatório.
VOTO
Trata-se de representação da então Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro
(Secex/RJ) noticiando possíveis irregularidades na Administração Regional do Sesc no Estado do Rio
de Janeiro (Sesc/ARRJ) e na Administração Regional do Senac no Estado do Rio de Janeiro
(Senac/ARRJ), relacionadas aos contratos de prestação de serviços de organização de eventos
decorrentes das Concorrências 62.745/2017-Sesc/ARRJ e 725.931/2017-Senac/ARRJ.
2. Nesta etapa processual, são examinadas as respostas às oitivas das entidades envolvidas
nas contratações, bem como das audiências endereçadas aos gestores do Sesc/RJ e Senac/RJ.
3. O primeiro certame licitatório mencionado acima resultou em ajuste firmado entre o
Sesc/ARRJ e a empresa One Stop Promoção e Comunicação Total S.A. com valor máximo estimado
em R$ 100.000.000,00, para a realização de eventos nas diversas áreas de atuação da entidade, em um
período de doze meses, conforme previsto no item 10.2 da Cláusula Décima – Preço, do Termo de
Contrato.
4. Por sua vez, o contrato pactuado entre o Senac/ARRJ e a empresa Samba Comunicação
Ltda. tinha como valor máximo estimado R$ 125.000.000,00, para a realização de eventos nas diversas
áreas de atuação da entidade, em um período de doze meses.
5. Ambos os ajustes foram derivados de licitações do tipo técnica e preço, em que houve
ponderação da nota técnica e do preço nos percentuais de 60% e 40%, respectivamente.
6. A sistemática de remuneração das avenças previa que os serviços da própria contratada,
sem o envolvimento de terceiros, seriam remunerados com um fator de desconto de 75% incidente
382
sobre a tabela da Associação de Marketing Promocional (AMPRO). Por outro lado, os serviços
subcontratados com terceiros seriam reembolsados acrescidos de uma taxa de honorários de 5,5%.
7. Insta salientar que as etapas processuais anteriores foram conduzidas sob a relatoria do
Ministro André Luís de Carvalho. Com sua aposentadoria, fui designado relator deste feito.
8. Dentre as supostas impropriedades em apuração nos autos, consta que o Sesc/ARRJ e o
Senac/ARRJ não realizaram qualquer estudo que permitisse concluir que os custos dos eventos
realizados no exercício financeiro de 2016 estavam adequados, ou seja, alinhados com a realidade do
mercado, e que poderiam, portanto, servir como referência para as estimativas de preço que
embasaram as Concorrências 62.745/2017-Sesc/ARRJ e 725.931/2017-Senac/ARRJ. Assim, existiria o
risco de ocorrência de dano aos cofres das referidas entidades caso os custos dos eventos realizados
estivessem superestimados.
9. Segundo relatado pela unidade técnica, a decisão de emprego desses recursos na
organização de eventos teria advindo do Mapa Estratégico das respectivas entidades, definido pelas
administrações afastadas do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ.
10. Apurou-se que os custos dos eventos realizados pelos dois serviços sociais no exercício
de 2016 teriam servido como base para os gastos estimados nos contratos aqui tratados. A esses custos
teriam sido acrescidos 20%, conforme decidido pela administração afastada das entidades.
11. Ademais, os referidos serviços sociais não indicaram a motivação para a realização
desses eventos nem designaram qualquer empregado para atestar se os serviços executados pelas
diversas subcontratadas da One Stop Promoção e Comunicação Total S.A. e Samba Comunicação
Ltda. foram, de fato, prestados e, ainda, em preços compatíveis com a realidade do mercado. Caso
parte desses serviços não tenha sido prestada ou tenha sido contratada com preços superfaturados,
poderia ocorrer dano aos cofres dos entes do Sistema “S”.
12. Quanto à execução dos contratos, as entidades encaminharam, em resposta à diligência
que lhes foi endereçada, a discriminação dos custos unitários, por evento, bem como os documentos
comprobatórios das despesas, contemplando informações a respeito das subcontratações efetuadas.
Nos casos de serviços subcontratados com valores superiores a R$ 2 mil, foram juntados três
orçamentos, caracterizando uma espécie de pesquisa de preços.
13. Constatou-se que os serviços subcontratados, que correspondem à parte preponderante
dos ajustes, foram atestados por empregados das próprias empresas contratantes, One Stop Promoção e
Comunicação Total S.A. e Samba Comunicação Ltda. Ademais, não teriam sido informados os nomes
dos responsáveis pela verificação da compatibilidade dos preços das subcontratações com os valores
de mercado.
14. Diante desse cenário, após a realização de diligências saneadoras, foi promovida a
audiência da Senhora Danielle Vianna Martins, gestora da Gerência de Eventos do Sesc/ARRJ e do
Senac/ARRJ à época dos fatos, bem como dos Senhores Orlando Santos Diniz, presidente dos
Conselhos Regionais do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ à época dos fatos, e Marcelo José Salles de
Almeida, então Diretor Regional das entidades, pelas condutas a seguir especificadas:
383
a) Sra. Danielle Vianna Martins, pela insuficiência da fiscalização realizada sobre a execução
desses ajustes, denotando falta de zelo na gestão de recursos cujos desembolsos poderiam ter
alcançado o montante de R$ 100 milhões e de R$ 125 milhões, em um prazo de doze meses, em
desacordo com os princípios da eficiência e da economicidade;
b) Srs. Orlando Santos Diniz e Marcelo José Salles de Almeida, responsáveis pelo
planejamento dos recursos destinados à organização de eventos pelas duas entidades no ano de 2017,
pela falta de comprovação de aderência aos preços de mercado dos valores constantes desse
planejamento, em descumprimento aos princípios da eficiência e da economicidade, fato agravado pela
constatação de que as entidades que dirigiam possuíam experiência acumulada no assunto, tendo em
vista que, em grande parte, os eventos listados no planejamento de 2017 eram realizados de forma
recorrente ano após ano.
15. Outrossim, foram realizadas oitivas de ambas as entidades para que elas se
manifestassem sobre propostas de eventuais recomendações que poderiam evitar a repetição de
irregularidades e falhas tratadas na presente representação.
16. Após as apresentações das respostas às oitivas realizadas, a Secretaria de Controle
Externo do Desenvolvimento Econômico (SecexDesenvolvimento) instruiu o mérito do feito,
propondo, em síntese: (i) julgar esta representação procedente; (ii) rejeitar as razões de justificativa
apresentadas pelos responsáveis, aplicando-lhes a multa entabulada no art. 58, inciso II, da Lei
8.443/1992; (iii) cientificar as entidades jurisdicionadas das irregularidades apuradas; e (iv) expedir
recomendações diversas para ambas as entidades.
II
17. Após essa breve síntese do histórico processual, passo ao exame das manifestações do
Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ.
18. Acolho integralmente o exame da unidade técnica, adotando-o como razão de decidir,
sem prejuízo de efetuar alguns ajustes pontuais nos encaminhamentos propostos e de tecer algumas
considerações adicionais.
19. Com efeito, as evidências constantes dos autos demonstraram que ambos os ajustes
tratados nesta representação são usados como contratos do tipo “guarda-chuva”, contendo uma gama
indefinida de objetos, em evidente violação ao próprio dever de licitar insculpido no art.1º dos
regulamentos licitatórios das entidades. Os contratos de organização de eventos de ambas as entidades
acabaram sendo utilizados para a intermediação ilegal da aquisição de bens e serviços diversos.
20. A situação é agravada pela ausência prévia do orçamento estimativo da contratação e do
detalhamento dos serviços que serão prestados, acompanhados da devida pesquisa de mercado. Há
patente violação ao disposto no art. 13 do Regulamento de Licitações e Contratos das entidades, in
verbis:
“Art. 13 - O procedimento da licitação será iniciado com a solicitação formal da contratação,
na qual serão definidos o objeto, a estimativa de seu valor e os recursos para atender à despesa, com
a consequente autorização e à qual serão juntados oportunamente todos os documentos pertinentes, a
partir do instrumento convocatório, até o ato final de adjudicação.”
21. Diante do exposto, acompanho a proposta de julgar a presente representação
procedente, mas faço com um pequeno ajuste na proposta de cientificação formulada pela unidade
técnica, de forma que proponho dar ciência ao Sesc/ARRJ e ao Senac/ARRJ de que a realização de
certames licitatórios sem a previsão adequada dos valores dos contratos, bem como do necessário
detalhamento dos orçamentos estimativos das contratações, a exemplo do verificado nas Concorrências
62.745/2017-Sesc/ARRJ e 725.931/2017-Senac/ARRJ, resultaram no descumprimento do art. 13 dos
respectivos regulamentos de licitações e contratos.
22. Outrossim, com a percepção de que tal modo de agir apresenta relevante risco de dano
aos cofres das entidades, entendo que as propostas de recomendação formuladas pelas unidades
técnicas devem ser endereçadas como determinações.
23. Portanto, com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, cabe
384
determinar ao Sesc/ARRJ e ao Senac/ARRJ que:

agência contratada, deverá constar do processo relativo à cada ação específica de marketing
aprovada pela autoridade competente pela ratificação das despesas da ação específica; e
d) deve ser registrado nos processos de fiscalização contratual os procedimentos realizados
e os resultados alcançados nas contratações de serviços, de modo a possibilitar a checagem da
aderência dos orçamentos dos serviços contratados com fornecedores das agências aos preços de
mercado.
24. No que tange à eventual ocorrência de dano ao Erário ocasionado pelas duas
contratações em análise, enfatizo que a unidade técnica analisou de forma amostral os documentos
fornecidos pelas entidades a título de prestação de contas, conforme evidenciado nos itens 31 a 39 e 57
a 67 do relatório que fundamenta esta deliberação. Em linhas gerais, foram apresentadas uma série de
ressalvas às referidas prestações de contas, concluindo estar prejudicada a constatação, com grau de
certeza satisfatória, de que os preços contratados foram compatíveis com os parâmetros de mercado.
25. A unidade técnica ainda considerou não ser possível afirmar que o quantitativo de bens
e serviços adquiridos seja compatível com a magnitude do evento, se referindo em particular ao evento
denominado “Talentos do Esporte”, que foi o mais relevante executado no âmbito do contrato
celebrado com a empresa One Stop (houve um dispêndio da ordem de R$ 47,4 milhões). De acordo
com informações obtidas pela SecexDesenvolvimento, o Sesc/ARRJ gastou pouco mais de R$ 4 mil
para cada pessoa que participou do aludido evento, entre alunos, público total e competidores.
26. Em suma, embora eu considere ser extremamente alto o risco de que tenha ocorrido
algum tipo de prejuízo aos cofres das duas entidades, não foi possível quantificar um valor exato de
eventual dano, nem mesmo por estimativa, nos termos do art. 210, §1º, inciso II, do RI/TCU. Ademais,
não seria o caso de glosar a integralidade das despesas realizadas no bojo dos dois contratos, haja vista
a constatação de que os eventos analisados por amostragem foram efetivamente realizados.
27. Diante do exposto, opto por não fazer nenhum encaminhamento adicional sobre a
matéria, sem prejuízo de revisitar a questão caso sejam obtidas novas evidências que permitam a
quantificação de eventual dano ao Erário.
III
28. No que se refere ao exame das razões de justificativa da Sra. Danielle Vianna Martins,
que foi desligada das entidades em 2018, transcrevo as conclusões da unidade técnica:
“78. Em termos meramente formais, é aceitável que as notas fiscais da subcontratada não
tenham sido atestadas (no próprio documento) pelo Sesc/Senac, conforme cláusulas 9.5 e 9.6 dos
contratos (peça 112, p.11-12). Entretanto, entende-se que havia a obrigação de a Gerência de Eventos
pronunciar-se explicitamente sobre a realização ou não dos serviços subcontratados, ainda que essa
manifestação não seja aposta na própria nota fiscal emitida pela subcontratada.
[...]
81. Por outro lado, existem falhas identificadas vinculadas à responsabilidade da Gerência de
Eventos, a saber:
a) não teriam sido informados os nomes dos responsáveis pela verificação da compatibilidade
dos preços das subcontratações aos valores de mercado (peça 47, p. 2);
385
b) os documentos encaminhados pelas duas entidades não constituem prestações de contas

propriamente ditas. Foram enviados documentos comprobatórios de gastos, sem que estivessem
acompanhados por análises elaboradas por funcionários;
c) de acordo com o contrato firmado com a empresa Samba Comunicação Ltda. (peça 75, p.
4/27), o gerenciamento e a fiscalização do contrato caberiam ao contratante, através da designação
de um de seus colaboradores da Gerência de Eventos, o qual determinaria o que fosse necessário
para regularizar faltas ou defeitos, conforme disposto na cláusula 15.1 do referido contrato e com a
cláusula 4.15 do seu Anexo I (peça 75, p. 15 e 22, respectivamente). Observa-se que não havia
previsão contratual quanto ao compartilhamento dessa responsabilidade com as empresas
contratadas, mas, mesmo assim, além do ateste das empresas nas notas fiscais de subcontratadas, não
se vislumbra outro controle sobre a prestação de serviços das empresas subcontratadas;
c1) em que pese a afirmação da responsável, de que “a equipe de produtores junto à equipe
administrativa/financeira da Gerência de Eventos averiguava cada uma das notas fiscais
apresentadas, comprovantes, certificados de inscrição no CNPJ/CPF, adequação e compatibilidade
do CNAE e do objeto social com a prestação do serviço realizado pelo subcontratado etc., e verificava
se os documentos estavam em conformidade”, não se vislumbra, nos autos, comprovação da referida
manifestação;
d) as informações prestadas até o momento induzem à ideia de que as ações de fiscalização
eram realizadas em grupo e que, na prática, não haveria uma responsabilização individualizada. Em
que pese a relação de profissionais e respectivos currículos, não se indicou de forma clara qual desses
profissionais seriam fiscais de quais contratos/eventos. O questionamento quanto à identificação dos
fiscais dos contratos foi objeto de diligência ao Sesc/ARRJ e ao Senac/ARRJ quando da primeira
instrução destes autos (peça 10, p. 12 e 13).
82. Mesmo com a apresentação das notas fiscais das subcontratadas e da realização dos
eventos em que ocorreram os pagamentos, é difícil inferir que a alocação dos recursos foi eficiente na
execução do contrato firmado com a empresa One Stop.
82.1 Por exemplo, para que qualquer leitor possa se convencer de que os recursos foram gastos
regularmente, no mínimo, entre outros elementos, há necessidade de anexar os elementos a seguir na
prestação de contas:
a) descrição precisa do objeto e estudos que respaldam os quantitativos a serem
adquiridos;
b) há necessidade de atrelar as cópias das propostas à alínea “a”, ou seja, informar
exatamente que parte do objeto está sendo subcontratada; e
c) separar, por subcontratação, as comunicações efetuadas durante a execução do
contrato.
82.2 A apresentação de cópias de inúmeras notas fiscais (separada por evento), com respectiva
cotação de preço, de planilha com os valores gastos no evento, de relatório de realização do evento,
acrescido de e-mails relativos a todas as comunicações efetuadas junto à One Stop
(independentemente do evento), sem os elementos mencionados no item 82, dificultam e impedem que
se possa concluir, com segurança, pela regularidade dos gastos efetuados.
82.3 Com as informações disponíveis, como o procedimento para a subcontratação não foi
adequadamente normatizado e formalizado, o leitor da prestação de contas, caso não seja um expert
na área, ao se deparar com cópias das propostas comerciais e com as subcontratações realizadas,
não consegue visualizar a contribuição precisa da subcontratação no evento realizado.
82.4 O próprio Conselho Fiscal, conforme documento de peça 105, também questionou a
prestação de contas referentes à execução do contrato firmado com a empresa One Stop (item 31).
83. As razões de justificativa apresentadas não são suficientes para eximir a Senhora Danielle
Vianna Martins, gestora da Gerência de Eventos do Senac/ARRJ e do Sesc/ARRJ à época dos fatos, da
responsabilidade, ainda que parcial, vinculada à insuficiência das ações de fiscalização quanto aos
386
contratos celebrados com as empresas One Stop Promoção e Comunicação Total S.A. e Samba
Comunicação Ltda.”
29. Acolho o exame transcrito acima, no qual ficou caracterizado um déficit na atuação da
então gestora da Gerência de Eventos das entidades. Pelo grande vulto das contratações, era esperado
um maior controle e fiscalização dos gastos efetuados no âmbito dos dois contratos ora em apreciação.
A mera apresentação de cotação de três fornecedores, pelas próprias empresas contratadas, não
comprova que os preços praticados foram compatíveis com os valores de mercado.
30. Como o processo de cotação de preços pelas contratadas junto aos seus fornecedores
não era público, é possível ter ocorrido toda a sorte de desvios, direcionamentos e acertos de preços
entre os contratados e potenciais subcontratados, tais como a hipótese aventada pela unidade técnica de
que as empresas de evento encaminhassem pedidos de cotação para seis fornecedores distintos, mas
apresentassem aos contratantes apenas três propostas que não fossem aquelas que necessariamente
resultassem em menores preços. Nada garantiria que o fornecedor subcontratado não estivesse
repartindo de forma oculta parte do resultado obtido com o contratado principal.
31. Ainda que não ocorresse qualquer acerto oculto entre o contratado e os fornecedores
subcontratados, a sistemática de remuneração adotada trazia um incentivo para que fossem acordados
os maiores valores possíveis, pois as empresas percebiam honorários incidentes sobre os custos
comprovados de outros serviços incumbidos a terceiros. No caso dos contratos celebrados com as
empresas Samba Comunicação Ltda. e One Stop Promoção e Comunicação Total S.A, tal percentual
era de 5,5%, conforme cláusula 10.1 dos referidos ajustes (peça 6, fl. 55, e item não digitalizável anexo
à peça 9).
32. Dito de outra forma, quanto mais elevado fosse o valor subcontratado, maior seria o
honorário a ser pago, se assemelhando ao regime de administração contratada previsto na redação
original da Lei 8.666/1993 aprovada pelo Congresso Nacional, que foi objeto de veto pelo Presidente
da República exatamente pelo grande risco envolvido, em especial no interesse de o contratado tornar
o custo incorrido o mais elevado possível, já que, assim, também os seus ganhos seriam maximizados.
33. A exigência de três cotações, ainda que não fosse a condição ideal pelos motivos
elencados nos parágrafos acima, foi estipulada em contrato somente para os serviços subcontratados
acima de R$ 2.000,00. Para valores inferiores a esse, sequer eram exigidas cotações de preços, o que
certamente aumenta o risco de ocorrência de dano aos cofres das entidades.
34. Dessa forma, estando confirmadas as irregularidades atribuídas à defendente, rejeito as
suas razões de justificativa e considero que as falhas que lhe foram imputadas podem ser enquadradas
no conceito de erro grosseiro, previsto no art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro
(LINDB), pois caracterizam uma inescusável omissão, com elevado grau de negligência, na condução
da coisa pública.
35. Considero que a responsável detinha conhecimentos acerca da importância da
fiscalização para dar maior garantia da boa e regular utilização dos recursos das entidades na execução
dos contratos de organização de eventos.
36. A conduta da responsável é agravada pelo fato de as contratações representarem
expressivo percentual dos orçamentos anuais das duas entidades a que estava vinculada. Assim, por
considerar grave a irregularidade imputada à Sra. Danielle Vianna Martins, cabe a aplicação da multa
prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992. Considerando o nível hierárquico da responsável e não
vislumbrando atenuantes na sua conduta, fixo o valor da multa a ser aplicada em R$ 20.000,00 (vinte
mil reais).
IV
37. Por fim, trato do exame das razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Orlando
Santos Diniz e Marcelo José Salles de Almeida.
38. O senhor Orlando Diniz, em suas razões de justificativa, em síntese, buscou:
a) solicitar o chamamento de outras partes aos autos, tais como os membros dos Conselhos
Regionais das entidades, suas respectivas gerências jurídica e financeira, bem como a administração
387
sucessora, sob a condição de que estariam pretensamente envolvidos nas irregularidades em comento;
b) atribuir a responsabilidade pelas irregularidades detectadas apenas ao Diretor Regional e à
Gerência de Eventos do Sesc/ARRJ e do Senac/ARRJ, à época dos fatos, sob o argumento de que
aquelas estariam vinculadas à área técnica das entidades; e
c) retirar da titularidade de Presidente das entidades a responsabilidade pelas irregularidades
identificadas, sob a argumentação de que sua função seria exclusivamente institucional e, portanto,
alheia ao cotidiano da área técnica.
39. Por sua vez, o Sr. Marcelo José Salles de Almeida dentre outras alegações, apresentou
os seguintes argumentos, que merecem destaque:
a) o valor estimado nos contratos não era vinculante, era apenas uma previsão, que podia
ou não se concretizar;
b) a solicitação para abertura de procedimento licitatório originou-se de solicitação da
Gerência de Eventos, que era subordinada à Diretoria de Comunicação, diretamente ligada à
Presidência;
c) todas as análises prévias às solicitações de licitação foram realizadas pelos setores
competentes e as execuções dos contratos devidamente fiscalizadas;
d) não haveria razão para o Diretor Regional negar seguimento à contratação, diante dos
pareceres favoráveis das áreas envolvidas; e
e) o Diretor Regional não possui condições de examinar pormenores de cada contrato,
além do fato da fiscalização estar afeta à Diretoria que não tinha qualquer relação hierárquica com o
cargo que ocupava.
40. Todos os argumentos de fato e de direito aduzidos pelos dois responsáveis foram
devidamente analisados pela unidade técnica, cujo exame incorporo as minhas razões de decidir.
41. Como reconhecido pelo próprio Sr. Marcelo José Salles de Almeida, no tocante ao
contrato da One Stop Promoção e Comunicação Total S.A., foram realizados sete eventos, totalizando
R$ 52.794.892,61 (52,79% do total estimado), ao passo que no âmbito do ajuste pactuado com a
empresa Samba Comunicação Ltda., foram realizados e pagos somente quatro de 68 eventos previstos,
totalizando o pagamento de R$ 1.273.271,25, que correspondeu a 1,01% do total estimado.
42. Portanto, ficou caracterizado que houve falha na sistemática adotada na fase de
planejamento dos certames realizados para estimar os valores dos contratos ora em apreciação, que foi
baseada unicamente na atualização monetária das despesas com eventos no exercício de 2016. Não
houve registro de estudos preliminares que pudessem embasar o percentual de 20% aplicado a título de
atualização de preços.
43. Ambos os responsáveis assinaram os contratos com as empresas One Stop e Samba, a
despeito de tentarem se desvincular de suas responsabilidades. Além disso, nos termos de remansosa
jurisprudência desta Corte de Contas, o fato de terem agido com respaldo em pareceres de outras
instâncias do Senac e do Sesc não os exime serem responsabilizados pela prática de ato irregular, uma
vez que a eles cabia, em última instância, decidir sobre a conveniência e oportunidade de efetivar as
contratações eivadas de vícios, principalmente quando representavam percentual significativo do
orçamento anual das entidades que dirigiam.
44. Nesse sentido, remeto aos dados apresentados pela unidade técnica, de que a principal
fonte de recursos do Sesc/ARRJ é oriunda da arrecadação de contribuição social de natureza pública,
que, no exercício de 2017, atingiu a cifra de cerca de R$ 479 milhões. Se descontadas as despesas de
pessoal e encargos sociais (R$ 186 milhões), o Sesc/RJ teria, apenas com o uso de receitas de
contribuição social, quase R$ 300 milhões para alocar no cumprimento de sua missão institucional, dos
quais um terço seriam consumidos somente com o contrato celebrado com a empresa One Stop.
45. No caso do Senac/ARRJ, cuja arrecadação em 2017 atingiu a cifra de cerca de R$ 256
milhões, o valor estimado do contrato questionado com a empresa Samba, sozinho, representa
praticamente metade do valor de sua receita mais importante.
46. Assim, não posso deixar de concordar com o exame da SecexDesenvolvimento no
388
sentido de que a magnitude desses contratos seria motivo suficiente para que os dirigentes das
entidades dessem atenção especial à metodologia utilizada na previsão de gastos com eventos.
47. Portanto, adotando a análise da SecexDesenvolvimento como razões de decidir, rejeito
as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Orlando Santos Diniz e Marcelo José Salles de
Almeida.
48. Entendo que as irregularidades imputadas aos dois responsáveis estão enquadradas no
conceito de erro grosseiro previsto no art. 28 da LINDB, cabendo a aplicação da multa prevista no art.
58, inciso II, cujo valor fixo em R$ 70.000,00 (setenta mil reais), para cada responsável.
49. Na dosimetria da sanção acima, considerei o nível hierárquico de ambos os envolvidos e
considerei como agravante as diversas sanções e condenações em débito imputadas aos referidos
agentes.
Ante o exposto, proponho que seja prolatado o acórdão que ora submeto a este Colegiado.
1. Processo nº TC 034.572/2018-0.
1.1. Apenso: 020.407/2017-3
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação
3.1. Responsáveis: Danielle Vianna Martins (019.155.447-26); Marcelo José Salles de Almeida
4. Órgãos/Entidades: Administração Regional do Senac no Estado do Rio de Janeiro;
Administração Regional do Sesc no Estado do Rio de Janeiro.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico
(SecexDesen).
8. Representação legal: Representação legal: Marcos Jose Santos Meira (219.088/OAB-RJ),
Andre Luís Santos Meira (25.297/OAB-DF) e outros, representando Danielle Vianna Martins; Camila
Machado Silva (190119/OAB-RJ) e outros, representando Administração Regional do Senac no
Estado do Rio de Janeiro; Marta de Castro Meireles (130.114/OAB-RJ) e Ivan Ribeiro dos Santos
Nazareth (121.685/OAB-RJ), representando Marcelo José Salles de Almeida; Raphaela Cunha Justo
da Silva (94117/OAB-RJ), Anderson Prezia Franco (59.780/OAB-DF), Felipe de Santa Cruz Oliveira
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação noticiando supostas irregularidades
ocorridas nas Administrações Regionais do Sesc e do Senac no Estado do Rio de Janeiro, relacionadas
aos contratos de prestação de serviços de organização de eventos decorrentes das Concorrências
62.745/2017-Sesc/ARRJ e 725.931/2017-Senac/ARRJ,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão extraordinária do
Plenário, ante as razões expostas pelo relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos
9.2. com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução 315/2020, dar ciência ao Sesc/ARRJ e ao
Senac/ARRJ que a realização de certames licitatórios sem a estimativa adequada dos valores dos
contratos, bem como do necessário detalhamento dos orçamentos estimativos das contratações, a
389
exemplo do verificado nas Concorrências 62.745/2017-Sesc/ARRJ e 725.931/2017-Senac/ARRJ,

resultam no descumprimento do art. 13 dos respectivos regulamentos de licitações e contratos;
9.3. com fundamento no art. 250, inciso II, do RI/TCU, determinar ao Sesc/ARRJ e ao
Senac/ARRJ que:
9.3.1. sempre que as ações específicas de marketing promocional, a exemplo da realização de
9.3.2. as aquisições de bens e/ou serviços com a intermediação da agência contratada e o
9.3.3. nos casos de aquisição de bens e/ou serviços de terceiros com a intermediação da agência
contratada, deverá constar do processo relativo à cada ação específica de marketing promocional a
9.3.4. devem ser registrados nos processos de fiscalização contratual os procedimentos
realizados e os resultados alcançados nas contratações, de modo a possibilitar a checagem da aderência
dos orçamentos dos serviços contratados com fornecedores das agências aos preços de mercado;
9.4. rejeitar as razões de justificativa dos Srs. Orlando Santos Diniz, Marcelo José Salles de
Almeida e Danielle Vianna Martins;
9.5. aplicar aos responsáveis abaixo indicados a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei
8.443/1992, nos valores a seguir discriminados, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar das
notificações, para comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional,
sob pena de cobrança judicial do valor atualizado monetariamente, na forma da legislação em vigor,
desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento:
Responsável Valor individual da multa

Danielle Vianna Martins R$ 20.000,00
Marcelo José Salles de Almeida R$ 70.000,00
Orlando Santos Diniz R$ 70.000,00
9.6. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações, nos
termos do art. 28, II, da Lei 8.443/1992;
9.7. dar ciência deste acórdão aos responsáveis, ao Senac/ARRJ e ao Sesc/ARRJ;
9.8. dispensar o monitoramento do subitem 9.3 supra.


TC 007.970/2016-1 [Apenso: TC 006.793/2016-9]
Natureza: I Pedido de Reexame (Representação)
390
Órgão/Entidade: Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo

Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992).
Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992).
Representação legal: Silvia Carolina Pereira Camargo Faria (30.327/OAB-GO), Joao de
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. DENÚNCIA. CREA/SP. CONCESSÃO DE VANTAGENS
NÃO PREVISTAS EM LEI. DÉCIMO QUARTO. MULTA. PEDIDO DE REEXAME.
CONHECIMENTO. NEGATIVA DE PROVIMENTO.
RELATÓRIO
Adoto, como relatório, instrução elaborada pela Secretaria de Recursos:
INTRODUÇÃO
1. Trata-se de pedido de reexame interposto por Francisco Yutaka Kurimori (peças 87-
89), contra o Acórdão 740/2021-TCU-Plenário (peça 75), relatado pelo Ministro Weder de Oliveira,
nos seguintes termos:
9.1. conhecer desta representação, uma vez preenchidos os requisitos regimentais de admissibilidade,
para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;
9.2. rejeitar parcialmente as razões de justificativas apresentadas pelo Sr. Francisco Yutaka Kurimori
(CPF: 711.696.018-04);
9.3. aplicar ao Sr. Francisco Yutaka Kurimori (CPF: 711.696.018-04) multa prevista no art. 58, IV, no
valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais);
9.4. determinar ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo (Crea-SP) que, no
prazo de 90 (noventa) dias, promova a apuração dos eventuais valores pagos indevidamente ao seu ex-
presidente, Francisco Yutaka Kurimori (CPF: 711.696.018-04), a título de ressarcimento de despesas com
combustível e pedágios correspondente aos trajetos em que houve a utilização de veículo oficial, e adote, caso
confirmada a ocorrência de pagamentos irregulares, as medidas administrativas ao seu alcance ou requeira ao
órgão jurídico pertinente as providências judiciais e extrajudiciais cabíveis com vistas à restituição do débito
identificado, consoante estabelece o art. 6º, § 2º da IN/TCU 71/2012;
9.5. recomendar ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo (Crea-SP) que avalie,
na definição de perfil profissional para posições críticas, a implantação das seguintes diretrizes,
fundamentadas nas práticas do Levantamento de Governança de Gestão de Pessoas de 2016:
a) a definição de perfis profissionais deve levar em consideração um conjunto de fatores (competências,
experiência, idoneidade, etc.) que contribuam de maneira determinante para o exercício das atividades e
tarefas que são atribuídas aos ocupantes de cargos na administração;
b) deve haver coerência entre os perfis profissionais, as tarefas exigidas, a missão, as metas e os
objetivos da administração, devido à dependência que o setor público possui das pessoas e de seu capital
intelectual para o exercício das atividades e consequentes entregas para a sociedade.
9.6. informar ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo (Crea-SP) que a
apuração do “teto constitucional” aplicado, inclusive, à remuneração percebida pelos empregados dos
conselhos de fiscalização profissionais, que acumulam regularmente cargos ou empregos públicos, está
disciplinada no acórdão 504/2018-TCU-Plenário, prolatado levando-se em consideração os REs 602.043 e
612.975, apreciados definitivamente pelo STF, com reconhecimento de repercussão geral;
9.7. expedir comunicação acerca desta deliberação ao Crea-SP, ao Confea e ao Sr. Francisco Yutaka
Kirimori.
HISTÓRICO
2. Trata-se, originariamente, de representação do Conselho Federal de Engenharia e
Agronomia (Confea) em que foram noticiadas possíveis irregularidades ocorridas no Conselho
Regional de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo (Crea/SP), relacionadas aos seguintes
fatos (peça 75, p. 1):
391
i. apropriação indevida de recursos que, segundo o artigo 28 combinado com o artigo 35 da Lei
5.194/1RCA966, constituem renda deste Conselho Federal e, conforme artigo 11 da Lei 6.496/1977, constitui
renda da Mútua (Caixa de Assistência dos Profissionais dos Creas);
ii. incorporação de gratificação de função de cargos comissionados e funcionários de cargo inferior
assumindo chefia com alta gratificação;
iii. criação de cargos comissionados sem previsão orçamentária e em desacordo com o que dispõe a
Constituição Federal;
iv. terceirização de atividades-fim do Crea/SP;
v. serviços irregulares de motorista;
vi. pagamento de remuneração acima do teto constitucional.
2.1. Há, também, denúncia sobre os mesmos fatos descritos acima, tratada no TC
006.793/2016-9, a qual foi conhecida e apensada aos presentes autos, por meio do Acórdão
1.188/2016-TCU-Plenário, Relator Ministro Weder de Oliveira, em razão da conexão entre as
matérias.
2.2. Após diligências realizadas junto ao Confea/SP e elisão de algumas irregularidades
indicadas na representação, a unidade técnica promoveu a oitiva e nova diligência ao Crea/SP, além
a audiência do engenheiro Francisco Yutaka Kurimori, na condição de ex-presidente do Conselho, em
razão dos seguintes fatos, conforme o relatório do acórdão recorrido (peça 77, p. 6):
a) utilização dos serviços de motorista prestados pelos Srs. Willian Giarrante e Osvaldo Yudi
Takei, os quais foram contratados, sem prévio concurso público, como assistentes administrativos,
configurando infringência ao disposto no art. 37, inciso II, da Constituição Federal;
b) recebimento de ressarcimento por quilometragem de deslocamento e pedágios nos exercícios de
2014, 2015 e 2016, no montante de R$ 25.378,95, não obstante ter utilizado veículos oficiais do Conselho,
configurando ato ilegítimo que se subsome ao disposto no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992;
c) demissões e, em breves interregnos, subsequentes recontratações dos funcionários Osiris
Monteiro Bianca, Paulo Roberto Machado de Oliveira Ferraz e Nilton Roberto Peres Domingues, configurando
atos ilegítimos que se subsomem ao disposto no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992;
d) autorização de pagamentos das gratificações anuais efetuados no exercício de 2014 e
seguintes, os quais afrontam o disposto no item 9.2.1 do Acórdão 3438/2013 - Plenário.
2.3. Após o atendimento da diligência e análise das razões de justificativa apresentadas, o
Tribunal, por meio do Acórdão 740/2021-TCU-Plenário (peça 75), Relator Ministro Weder de
Oliveira, desconstitui parte das irregularidades, mas, dentre outras deliberações, imputou multa ao
responsável, em razão do descumprimento do item 9.2.1 do Acórdão 3.438/2013-TCU-Plenário,
Relator Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, na forma transcrita na introdução acima.
2.4. Insatisfeito, Francisco Yutaka Kurimori interpôs o presente pedido de reexame (peças
87-89), requerendo o recebimento do recurso para (peça 87, p. 5):
2. Reformar a punição imposta na deliberação acima, declarando a legalidade dos pagamentos da
gratificação realizados nos anos de 2014, 2015 e 2016, em face da vigência de 1º de maio de 2014 a 30 de abril
de 2017 fixada na sentença normativa promulgada no processo 00044825820135020000 – Dissídio Coletivo.
ADMISSIBILIDADE
3. Reitera-se o exame preliminar de admissibilidade (peças 90-91), ratificado pelo Exmo.
Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues (peça 94), que concluiu pelo conhecimento do recurso,
suspendendo-se os efeitos do item 9.3 do Acórdão 740/2021-TCU-Plenário, eis que preenchidos os
requisitos legais.
MÉRITO
4. Delimitação
4.1. Constitui objeto do recurso a seguinte questão: Se os pagamentos de gratificações
anuais (14º salário) realizados nos anos de 2014, 2015 e 2016, discutidos nos autos, foram regulares
(peças 87-89).
5. Regularidade dos pagamentos de gratificações anuais (14º salário) realizados nos anos
de 2014, 2015 e 2016 (peças 87-89)
392
5.1. O recorrente afirma que os pagamentos de gratificações anuais (14º salário) realizados
nos anos de 2014, 2015 e 2016, discutidos nos autos, foram regulares, tendo em vista os seguintes
argumentos:
a) A deliberação recorrida, ao afirmar que os pagamentos de gratificações anuais realizados
nos anos de 2014 a 2016 não tiveram justificativa não merece prosperar, tendo em vista o disposto
nos itens 41 e 43, constantes dos Acórdãos SDC 0015/2014 e SDC 00032/2014, ambos exarados no
processo do Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região n. 00044825820135020000 – Dissídio
Coletivo (peça 87, p. 1-2);
b) O assunto foi objeto de dissídio coletivo no Tribunal Superior do Trabalho (Processo
00044825820135020000) suscitado pelo Sindicato dos trabalhadores das Autarquias de Fiscalização
Profissional e Entidades Coligadas no Estado de São Paulo (Sinsexpro) em face do Conselho
Regional de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo (Crea/SP) e outros conselhos de
fiscalização (peças 87, p. 2; e 88-89);
c) Por meio dos Acórdãos SDC 0015/2014 (itens 41 a 42) e SDC 0032/2014 (item 43), sendo que
o último julgou embargos de declaração, acrescendo-se a Cláusula GRATIFICAÇÃO, a Justiça do
Trabalho dispôs sobre o tema (peças 87, p. 2; e 88, p. 13-22);
d) Em cumprimento ao disposto no parágrafo único do art. 868 da Consolidação das Leis do
Trabalho (CLT) e no Procedimento Normativo n. 120 do Tribunal Superior do Trabalho, o Tribunal
Regional do Trabalho da 2ª Região, no item 41 do Dissídio, determinou prazo de vigência ao
instrumento de 1º/5/2013 a 30/4/2017, salvo as cláusulas econômicas especificadas (2ª, 3ª, 6ª, 18ª e
19ª), além de fixar, no item 43, a data de início da execução em janeiro de 2013, para a chamada
GRATIFICAÇÃO, respeitando-se a disponibilidade financeira (peças 87, p. 2; e 88, p. 13-22);
e) Essa GRATIFICAÇÃO restou mantida pelo Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região, no
dissídio subsequente de 2017 (Processo 1000965-86.2017.5.02.0000), na Sentença Normativa n.
15/2017, respeitada a disponibilidade financeira no ano, além de não integrar a remuneração para
todos os efeitos (peças 87, p. 3-6; e 89).
Análise
5.2. Os argumentos do recorrente não merecem prosperar. É proibido aos Conselhos de
Fiscalização profissional a concessão aos seus funcionários de vantagens não previstas em lei ou
incondizentes com a realidade do mercado, tais como gratificações equivalentes a décimo quarto e
décimo quinto salários.
5.3. O Tribunal, por meio do item 9.2.1 do Acórdão 3.438/2013-TCU-Plenário, Relator
Ministro Weder de Oliveira, proferiu determinação específica ao Conselho Regional de Engenharia e
Agronomia do Estado de São Paulo (Crea/SP), para que:
9.2.1. se abstenha de conceder aos seus funcionários vantagens não previstas em lei ou incondizentes
com a realidade do mercado, tais como gratificações equivalentes a décimo quarto e décimo quinto salários;
5.4. É incontroverso nos autos que o Crea/SP pagou gratificações especiais (14º salário),
em detrimento da deliberação do Tribunal, no período de 2013 a 2016, na gestão do recorrente,
conforme demonstrado em tabela constante do voto condutor da deliberação recorrida (peça 76, p. 7),
embasada em resposta do Conselho a diligências desta Corte (peça 19, p. 11):
Período de Data de pagamento Valores totais pagos
referência da gratificação (R$)
01/2012 -12/2012 01/2013 3.324.423,66
01/2013-12/2013 03/2014 3.748.267,66
01/2014 -12/2014 02/2015 3.239.390,57
01/2015 -12/2015 01/2016 3.696.422,06
5.5. A parte sustenta que esses pagamentos se embasaram em decisão do Tribunal Regional
do Trabalho da Segunda Região, no âmbito de Dissídio Coletivo (Acórdão SDC 32/2014-6 – processo
393
00044825820135020000). Por oportuno, essa alegação já havia sido apresentada e enfrentada na

deliberação recorrida (peças 66, p. 4 e 8; e 76, p. 7-8, itens 56-60).
5.6. Ratifica-se a deliberação recorrida. De fato, não há elementos nos autos que
demonstrem que os pagamentos anuais de 14º salário aos empregados do Crea/SP tenham se
embasado nos Acórdãos SDC 0015/2014 e SDC 00032/2014, prolatados no Dissídio Coletivo n.
00044825820135020000, que tramitou no Tribunal Regional do Trabalho da Segunda Região (peças
88-89).
5.7. Ao contrário. Ao analisar detalhadamente a documentação apresentada (peça 88, p.
13-22), extrai-se que a chamada GRATIFICAÇÃO, a qual, na prática, constitui 14º salário aos
empregados da autarquia, possui embasamento normativo apenas para o exercício de 2013, caso
houvesse disponibilidade orçamentária no ano de 2012. De fato, não se trata de direito ao pagamento
anual da remuneração excedente.
5.8. Nessa linha, inicialmente, no Acórdão SDC 0015/2014, não restou estabelecido o
direito ao pagamento dessa parcela (peça 88, p. 13-22). Em razão disso, o Crea/SP opôs embargos de
declaração ao julgado, os quais foram providos, para acrescer a Cláusula 43, no seguinte sentido
(peça 88, p. 22):
ITEM 43-GRATIFICAÇÃO (anexo) determina: Salvaguardada a disponibilidade financeira no
encerramento do ano de 2012, o CREA-SP concederá aos seus funcionários GRATIFICAÇÃO, a ser praticada
no mês de janeiro de 2013, no montante equivalente a 100% (cem por cento) do seu salário base, mediante
critérios a serem definidos pelo CREA-SP. Essa concessão não integra a remuneração para todos os efeitos.
(Grifos acrescidos)
5.9. Cabe esclarecer que as sentenças normativas, que deliberam dissídios coletivos, são
compostas, como regra, pelas seguintes espécies de cláusulas:
- Econômicas – dizem respeito a reajustes salarias, aumentos reais, produtividade, piso salarial etc;
- Sociais – atinentes à garantia de emprego e outras vantagens sem conteúdo econômico, como a fixação
de condições de trabalho menos gravosas para a saúde, abono de faltas etc;
- Sindicais – tratam da relação entre os sindicatos e entre empresas e o sindicato, como cláusulas que
instituem representantes sindicais na empresa, determinam desconto assistencial, confederativo etc;
- Obrigacionais – estabelecem multas para a parte que descumprir as normas coletivas constantes da
sentença normativa.
(Processo do trabalho. Saraiva, Renato; Linhares, Aryanna. – 15. ed. rev., atual. e ampl. – Salvador: Jus
PODIVM, 2018, p. 616)
5.10. Diante dos conceitos apresentados, por certo, o pagamento de montante equivalente a
100% do salário base, mediante critérios definidos pelo Crea/SP, não tem outra classificação senão
Cláusula Econômica, por constituir parte da remuneração do empregado, ainda que temporária.
5.11. No Acórdão SDC 0015/2014 há clara diferenciação entre a vigência de cláusulas
econômicas e demais dispositivos da sentença normativa. Nessa linha, conforme o item 41 (peça 88, p.
21), como regra, o instrumento normativo teria vigor de 1º/5/2013 a 30/4/2017, com exceção das
cláusulas econômicas especificadas abaixo, as quais teriam vigência para o período de 1º/5/2013 a
30/4/2014 (peça 88, p. 13 e 15-16):
a) 2ª (REAJUSTE SALARIAL);
b) 3ª (COMPENSAÇÕES);
c) 6ª (PISO SALARIAL);
d) 18ª (REFEIÇÃO);
e) 19ª (CESTA BÁSICA).
5.12. Note-se que as cláusulas econômicas com vigência anual se referem a remunerações e
pagamentos aos servidores, à semelhança da Cláusula 41 ora em análise, inserida por meio dos
embargos de declaração.
5.13. Ressalte-se, também, que o item 43 inserido pelo Acórdão SDC 00032/2014-6 não faz
referência à vigência estendida do instrumento normativo, mas sim especifica o pagamento da
394
gratificação apenas no mês de janeiro de 2013 (peça 88, p. 22), sendo dificultoso aceitar a
interpretação extensiva proposta pela parte.
5.14. A vigência anual desses benefícios tem relação com os impactos dos gastos no
orçamento da entidade, à semelhança das discussões quanto despesas obrigatórias de caráter
continuado do orçamento público. Esse tema tem especial relevância em pessoas jurídicas sustentadas
por recursos públicos como as entidades de fiscalização profissional, razão pela qual a interpretação
da cláusula deve ser realizada de maneira restritiva.
5.15. Nesse sentido, cabe transcrever trecho do voto condutor do Acórdão 2.184/2005-TCU-
Plenário, relatado pelo Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti:
19. Compreendo que, no caso das entidades públicas cujas normas de emprego se vinculam à CLT, os
dirigentes devem ao menos compatibilizar a liberdade negocial na definição das concessões trabalhistas com
os princípios gerais do direito administrativo, consagrados na Constituição Federal, sobretudo os que se
referem à legalidade, à moralidade, à impessoalidade e à eficiência.
20. Um aumento real de salário para os empregados do Conselho, assim como a inclusão de outras
vantagens, fatalmente tem reflexos nos valores das contribuições pagas pelos profissionais registrados, pois
esta é a principal fonte de receitas da entidade. É preciso que os gestores, ao firmarem acordos de trabalho,
estejam atentos para não ofender o bom senso nem as práticas usuais do mercado empregador, e que exijam
dos funcionários contrapartidas para a obtenção de benefícios, como alguma espécie de compromisso com a
produtividade ou com a qualidade do serviço prestado.
5.16. Também não socorre o recorrente a referência à deliberação do Tribunal Regional do
Trabalho da Segunda Região, julgada no Processo 1000965-86.2017.5.02.0000 (peça 89), atinente ao
Dissídio Coletivo que sucedeu o instrumento normativo em debate nos presentes autos. O julgado
confirma as conclusões do Tribunal constantes do acórdão recorrido e confirmadas nesta assentada.
5.17. A remuneração em debate foi trazida originalmente no instrumento do dissídio de 2017
com a seguinte redação (peça 89, p. 11):
CLÁUSULA 15 - GRATIFICAÇÃO
Conselho/Ordem efetuará a seus funcionários o pagamento de um abono anual, a título de gratificação,
garantidas as condições mais favoráveis já praticadas. (Grifos no original)
5.18. Dessa forma, o dispositivo previa o pagamento do abono de forma anual, nos mesmos
moldes propostos na interpretação do recorrente, devendo-se acrescer apenas a disponibilidade
orçamentária, mas sem qualquer restrição de tempo, senão a vigência do ajuste, que também seria de
quatro anos quanto às cláusulas sociais (peça 89, p. 43).
5.19. Todavia, a Justiça Trabalhista indeferiu a cláusula na forma proposta, por estar em
desacordo com a Cláusula 43 do Acórdão n. 00015/2014-6 e depender de negociação entre as partes,
restabelecendo a redação anterior, com vigência apenas para o exercício de 2017, o que está
condizente com a natureza econômica do dispositivo (peça 89, p. 11):
CLÁUSULA 15 - GRATIFICAÇÃO
Salvaguardada a disponibilidade financeira no encerramento do ano de 2016, o CREA-SP concederá aos
seus funcionários GRATIFICAÇÃO, a ser praticada no mês de janeiro de 2017, no montante equivalente a
100% (cem por cento) do seu salário base, mediante critérios a serem definidos pelo CREA-SP. Essa concessão
não integra a remuneração para todos os efeitos. (Grifos acrescidos)
5.20. Dessa forma, é bastante dificultoso atribuir vigência anual a essa gratificação, como
sustenta o recorrente, sem que se apresentem instrumentos normativos garantidores da remuneração,
considerada, ainda, a expressa deliberação do Tribunal em sentido contrário, no âmbito do Acórdão
3.438/2013-TCU-Plenário, Relator Augusto Sherman Cavalcanti, a qual devem observância os
gestores de conselhos de fiscalização profissional.
5.21. Inclusive, a responsabilidade do recorrente Francisco Yutaka Kurimori foi discutida no
decorrer do TC 010.955/2013-5, em que foi proferido o referido julgado, acerca da mesma
irregularidade oram debate, conforme se nota em trecho do relatório do referido acórdão:
5.2.9.1. Entende-se que deva ser afastada a responsabilidade do atual Presidente do Crea-SP, Sr.
Francisco Yutaka Kurimori, que autorizou, em 23/1/2013, o pagamento de gratificação (décimo quarto salário)
395
aos funcionários do Crea/SP relativa ao exercício de 2012 (peça 18, p. 165-166), acolhendo-se a justificativa
de que, como as gratificações irregulares foram concedidas pelo Presidente anterior do Crea-SP por seis anos
consecutivos, de 2006 a 2011, encontrou um cenário de absoluta expectativa de integração de tal benefício,
cabendo mencionar ainda outros atenuantes, como o fato de ter cumprido a determinação cautelar do Ministro-
Relator do TCU para que o Crea/SP se abstivesse de celebrar acordo coletivo que inclua a concessão de
gratificação não prevista nem condizente com o mercado, bem como o fato de não ter concedido gratificação
equivalente a décimo quinto salário, concedida pelo Presidente anterior nos três anos imediatamente anteriores
ao início de sua gestão, em 2012, o que demonstra um maior comedimento em relação à prática do gestor
anterior de 2009 a 2011.
5.22. Dessa forma, diferentemente do que aduz o recorrente, não se apresenta razoável o
descumprimento da deliberação pelo responsável, especialmente após a ciência do Crea/SP sobre o
teor do Acórdão 3.438/2013-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro Augusto Sherman Cavalcanti.
CONCLUSÃO
6. Das análises anteriores, conclui-se que é proibido aos Conselhos de Fiscalização
profissional a concessão aos seus funcionários de vantagens não previstas em lei ou incondizentes
com a realidade do mercado, tais como gratificações equivalentes a décimo quarto e décimo quinto
salários.
6.1. Assim, os argumentos e provas apresentados pela parte no recurso em análise não têm
o condão de modificar a deliberação recorrida, mantendo-se o julgado em seus exatos termos.
7. Diante do exposto, com fundamento no artigo 48, da Lei 8.443/1992, submetem-se os
autos à consideração superior, com posterior encaminhamento ao Gabinete do Relator, propondo:
a) conhecer do recurso e, no mérito, negar-lhe;
b) comunicar a deliberação que vier a ser proferida por esta Corte ao recorrente, ao
Crea/SP e ao Confea.
VOTO
Trata-se de pedido de reexame interposto por Francisco Yutaka Kurimori, contra o Acórdão
740/2021-Plenário, relator o E. Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
A decisão recorrida apreciou representação sobre irregularidades ocorridas no Conselho
Regional de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo (Crea/SP), em que foi aplicada multa ao
recorrente de R$ 30.000,00, na condição de ex-presidente do Crea/SP, em razão da autorização de
pagamentos de gratificações anuais (14º salários), em afronta ao item 9.2.1 do Acórdão 3.438/2013-
Plenário, Relator o E. Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
Francisco Kurimori requer afastamento da sanção imputada, por considerar legais os
pagamentos de gratificação realizados, em face de sentença promulgada no processo do Tribunal
Regional do Trabalho da 2ª Região 00044825820135020000 - Dissídio Coletivo.
A Secretaria de Recursos opinou por conhecer e negar provimento ao pedido de reexame.
Acolho o parecer da unidade técnica, sem prejuízo das observações a seguir.
Reitero o conhecimento do recurso, por preencher os requisitos previstos no artigo 48 da
Lei 8.443/1992.
No mérito, nego provimento ao apelo.
O acórdão 3.438/2013-Plenário determinou expressamente ao Crea/SP que se abstivesse de
conceder aos seus funcionários vantagens não previstas em lei ou incondizentes com a realidade do
mercado, tais como gratificações equivalentes a décimo quarto e décimo quinto salários.
A decisão recorrida já havia analisado o suscitado dissídio coletivo e concluiu que havia
embasamento apenas para o exercício de 2013, caso houvesse disponibilidade orçamentária de 2012.
Não há reparos a serem feitos nesse entendimento e a extensão de efeitos pretendida pelo
recorrente é desarrazoada.
396
Nesse sentido, verifico que o processo relativo ao dissídio de 2017, após análise pelo
Tribunal Regional do Trabalho da Segunda Região, manteve idêntica redação ao dissídio de 2013 e
não serve para respaldar o recurso interposto por Francisco Yutaka Kurimori.
Sendo assim, nego provimento ao pedido de reexame e voto para que o Tribunal adote a
minuta de acórdão que submeto ao Colegiado.
1. Processo nº TC 007.970/2016-1.
1.1. Apenso: 006.793/2016-9
2. Grupo I – Classe de Assunto: I Pedido de Reexame (Representação)
3.3. Recorrente: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992)..
4. Órgão/Entidade: Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Controle Externo da
Administração do Estado (SecexAdmin).
8. Representação legal: Silvia Carolina Pereira Camargo Faria (30.327/OAB-GO), Joao de
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de pedido de reexame interposto por Francisco
Yutaka Kurimori, contra o Acórdão 740/2021-Plenário;
diante das razões expostas pelo relator, em:
9.1. conhecer do recurso para, no mérito, negar-lhe provimento;
9.2. dar ciência da deliberação ao recorrente e demais interessados.


TC 023.440/2016-3 [Apensos: TC 030.298/2017-2, TC 030.299/2017-9]
Natureza(s): I Recurso de Revisão em Tomada de Contas Especial
Órgão/Entidade: Município de Mulungu - PB
397
Responsável: José Leonel de Moura (205.723.014-72).

Interessado: Fundação Nacional de Saúde (26.989.350/0001-16).
Representação legal: Pedro Freire de Souza Filho e Paulo Ítalo de Oliveira Vilar (14.233/OAB-
PB), representando José Leonel de Moura.
SUMÁRIO: RECURSO DE REVISÃO. DOCUMENTOS NOVOS. NÃO COMPROVAÇÃO

DA REGULARIDADE DAS DESPESAS. CONHECIMENTO. NÃO PROVIMENTO
RELATÓRIO
Adoro, como relatório, a instrução constante da peça 75, que contou com a anuência do dirigente
da subunidade (peça 76) e do Ministério Público (peça 77).
“INTRODUÇÃO
1. Trata-se de recurso de revisão interposto por José Leonel de Moura, ex-Prefeito do
Município de Mulungu/PB (peça 36) contra o Acórdão 6.789/2017-TCU-Segunda Câmara (peça 13),
mantido pelo Acórdão 5.550/2020-TCU-Segunda Câmara (julgamento de recurso de reconsideração,
peça 42).
1.1. A deliberação recorrida apresenta o seguinte teor:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da Segunda Câmara, ante
as razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 1º, inciso I; 16, inciso III, alíneas b e c; 19, caput;
23, inciso III, da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, em:
9.1. julgar irregulares as contas do Sr. José Leonel de Moura e condená-lo ao pagamento das quantias
abaixo especificadas, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove,
perante o Tribunal (art. 214, III, “a”, do Regimento Interno do TCU), o recolhimento do valor aos cofres da
Fundação Nacional de Saúde (Funasa), devidamente atualizado e acrescido dos juros de mora pertinentes,
calculados a partir das datas discriminadas, até a data do efetivo recolhimento, na forma da legislação em
vigor:
Valor (R$) D/C Data
125.000,00 D 21/5/2010
1.032,72 C 19/11/2015
9.2. aplicar ao Sr. José Leonel de Moura a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do
Regimento Interno, no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) e fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da
notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno), o
recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data deste Acórdão
até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.3. autorizar, antecipadamente, caso seja requerido, o pagamento das dívidas decorrentes em até 36
(trinta e seis) parcelas mensais e consecutivas, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 217 do
Regimento Interno do TCU, fixando-se o vencimento da primeira parcela em 15 (quinze) dias, a contar do
recebimento da notificação, e o das demais a cada 30 (trinta) dias, devendo incidir sobre cada uma os encargos
devidos, na forma prevista na legislação em vigor, alertando os responsáveis que a falta de comprovação do
recolhimento de qualquer parcela importará o vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do art.
217, § 2º, do Regimento Interno do TCU;
9.4. autorizar a cobrança judicial da dívida, caso não atendidas as notificações, nos termos do art. 28,
inciso II, da Lei 8.443/92;
9.5. encaminhar cópia do presente Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentam, ao
Procurador-Chefe da Procuradoria da República no Estado da Paraíba, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei
8.443/1992 c/c o § 7º do art. 209 do Regimento Interno do TCU, para ajuizamento das ações civis e penais
cabíveis.
HISTÓRICO
2. A Fundação Nacional de Saúde (Funasa) instaurou processo de Tomada de Contas
Especial (TCE), em face do então prefeito do Município de Mulungu/PB, José Leonel de Moura
(gestões 2005-2008 e 2009-2012), ante a execução parcial dos recursos repassados pela União,
398
efetuados por meio do Convênio 49/2008 (Siafi 650126 - peça 2, p. 13-39). O objeto daquela
pactuação compreendia a execução de melhorias habitacionais para controle de doença de chagas, tendo
sido liberados, parcialmente, o montante de R$ 125.000,00 correspondente à 50% do valor inicialmente
previsto (peça 2, p. 65-67).
2.1. Uma vez processada a TCE em sua fase interna (peça 1-3), os autos foram
encaminhados à Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará (Secex/CE) que propôs a citação
do mencionado responsável (peças 4 e 5), o qual se concretizou em 10/2/2017 (ofício citatório à peça
6 e comprovante de aviso de recebimento, AR, à peça 8), nos seguintes termos:
(...)
O débito é decorrente da seguinte ocorrência: não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos
federais repassados pela Funasa ao município de Mulungu/PB por meio do Convênio 49/2008 (Siafi 650126),
que tinha por objeto a execução de melhoria habitacional para controle da doença de Chagas no município de
Mulungu/PB, em virtude da inexecução do objeto pactuado, conforme preconizam os arts. 84 e 93 do Decreto-
Lei 200/1967, e os arts. 66, 145 e 148 do Decreto 93.872/1986.
3. Conduta doa responsável: o Sr. José Leonel de Moura, ex-prefeito municipal de Mulungu/PB (gestões
2005-2008 e 2009-2012): geriu os recursos impugnados, tendo sido responsável pela realização das despesas
com os recursos federais e ainda pelo encaminhamento da prestação de contas.
(...)
Débito(s):
R$ 125.000,00, em 21/5/2010
Crédito(s):
R$ 1.032,72, em 19/11/2015.
2.2. Como o responsável não apresentou suas alegações de defesa foi reconhecida sua
situação de revelia pela unidade técnica de origem, com a proposta de que suas contas fossem
julgadas irregulares com a imputação do respectivo débito e a aplicação da multa prevista no art. 57
da Lei 8.443/1992 (peças 9-11). O Ministério Público junto ao TCU (MP/TCU) assinalou sua
concordância à proposta da unidade técnica de origem (peça 12).
2.3. Em 25/7/2017, acolhendo os mencionados posicionamentos, foi prolatado o
Acórdão 6.789/2017-TCU-Segunda Câmara, nos termos subscritos no subitem 1.1 deste Exame.
Posteriormente, foi interposto recurso de reconsideração (peça 36) o qual não foi conhecido em face
de sua intempestividade exarado nos termos do Acórdão 5.550/2020-TCU-Segunda Câmara.
2.4. Irresignado com aqueles julgados, o recorrente apresenta recurso de revisão o qual se
passa à análise.
ADMISSIBILIDADE
3. O exame de admissibilidade desta Secretaria (peças 57 e 58) propôs que o recurso fosse
conhecido sem atribuição de efeito suspensivo. Por meio de despacho (peça 88), o relator, Ministro
Walton Alencar Rodrigues, conheceu o recurso, com base no inciso III do art. 35 da Lei 8.443/1992
(superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida).
MÉRITO
4. Delimitação
4.1. Constitui objeto do presente exame:
a) em sede preliminar, se o recorrente é parte legítima para figurar nestes autos de TCE;
b) no mérito, se os novos elementos apresentados pelo recorrente têm eficácia suficiente para a
reforma, total ou parcial, do acórdão recorrido.
5. Legitimidade passiva
5.1. O recorrente argumenta que não é parte legítima para figurar nestes autos tendo em
vista que (peça 54, p. 1-2):
a) tem conhecimento do cumprimento parcial e, nessa parte, foi fiel à correta execução do
Convênio 49/2008;
b) inexistiu fraude, malversação, desvio de recursos ou qualquer prejuízo na referida
pactuação;
399
c) o dever de continuidade das obras e da prestação de contas era da prefeita sucessora, Joana
D’Arc Rodrigues Bandeira Ferraz, do Município de Mulungu/PB; e
d) em face do disposto na Súmula TCU 230 e em diversos precedentes judicias, a
responsabilidade pela prestação de contas recai sobre o prefeito sucessor (peça 54, p. 8-12):
d.1) houve representação em face do recorrente, envolvendo os recursos do PDDE/2011,
efetuada pela prefeita sucessora, Joana Ferraz, e o recorrente foi absolvido na respectiva ação de
improbidade, Processo 0800249-06.2016.4.05.8204 (peça 54, p. 44-47);
d.2) o contexto desse julgamento é o mesmo que se verifica nos Acórdãos 594060 (Terceira
Turma do TRF-5, relatoria Frederico Dantas) e 584999 (Segunda Turma do TRF-5, relatoria de
Leonardo Carvalho); e
d.3) o dever de continuidade das obras era da então Prefeita Joana Ferraz que, por ato próprio,
não o fez devendo sobre ela recair toda a responsabilidade.
Análise:
5.2. Não assiste razão ao recorrente.
5.3. As condições para que o responsável, ora recorrente, figure no polo passivo dos nestes
autos de processo de Tomada de Contas Especial (TCE) se fazem presentes na medida não há
controvérsia sobre os seguintes fatos:
a) o montante no valor de R$ 125.000,00 foi efetivamente gerido pelo recorrente enquanto
estava ocupando o cargo de Prefeito de Mulungu/PB;
b) a origem daqueles recursos é federal e decorre da realização de convênio administrativo com
a Funasa em prol de parte dos munícipes daquela localidade;
c) houve a apresentação, por parte do recorrente, de prestação de contas parcial desses mesmos
recursos; e
d) foi realizada vistoria in loco posterior por parte da concedente e que não atestou a execução
integral do objeto pactuado.
5.4. De se salientar que a discussão sobre se a aplicação desses recursos se deu em
conformidade com a lei, sem a ocorrência de fraude, malversação, desvio de recursos ou inocorrência
de prejuízo ao Erário, extrapola o juízo da presente preliminar, adentrando quanto ao mérito quanto
do julgamento desta TCE.
5.5. Com base Súmula TCU 230 e nos precedentes judiciais elencados pelo recorrente, se
defende que a responsabilidade deva recair, exclusivamente, na pessoa da prefeita sucessora a sua
gestão, sendo, portanto, parte ilegítima para figurar no polo passivo. No entanto, o caso não é de
omissão no dever de prestar contas do prefeito antecessor (uma vez que houve prestação de contas
parcial) e não houve a comprovação de que a prefeita sucessora foi omissa na adoção de medidas
para resguardar o patrimônio público municipal, ao contrário, adotou as respectivas providências
(representação criminal e ação de improbidade administrativa contra o ex-gestor), conforme
expediente à peça 2, p. 125-137. Transcreve-se, por oportuno, o que reza a mencionada Súmula:
Compete ao prefeito sucessor apresentar as contas referentes aos recursos federais recebidos por seu
antecessor, quando este não o tiver feito ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao
resguardo do patrimônio público com a instauração da competente Tomada de Contas Especial, sob pena de
co-responsabilidade.
5.6. Ademais, entende-se que, na processualística do TCU, a escolha da formação do polo
passivo é discricionária, com base na interpretação do enunciado que se extrai do Acórdão 425/2019-
TCU-Plenário (relatoria do Ministro Benjamin Zymler):
A ausência de citação de outros responsáveis solidários pelo dano ao erário não obsta o andamento
regular do processo de tomada de contas especial, tendo em vista que o instituto da solidariedade passiva
constitui benefício exclusivo do credor. [grifos]
5.7. Em relação aos precedentes judicias mencionados pelo recorrente:
400
a) a ação de improbidade referente ao Processo 0800249-06.2016.4.05.8204 não diz respeito

aos recursos referentes ao convênio em discussão, tampouco nas demais ações de improbidade
invocadas pelo recorrente em seu favor;
b) ademais, se verifica que decorrem entendimentos oriundos de ações judiciais de improbidade
administrativa, os quais, pelo princípio da separação de instâncias, não têm o condão de alterar o
entendimento acerca da formação de quem deva, ou não, integrar o polo passivo dos processos de
TCE’s;
b) nesse contexto, menciona-se o que foi decidido no Acórdão 344/2015-TCU-Plenário
(relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues):
A independência entre as instâncias permite que uma mesma conduta seja valorada de forma diversa, em
ações de natureza penal, civil e administrativa. A ação por improbidade administrativa, de natureza civil, não
vincula o juízo de valor formado na seara administrativa. Apenas a sentença absolutória no juízo penal
fundada no reconhecimento da inexistência material do fato tem habilidade para repercutir no TCU e afastar a
imposição de obrigações e sanções de natureza administrativa;
c) reforçando o princípio de separação de instâncias, também aplicável ao presente caso
concreto o que foi decidido no recente Acórdão 746/2020-TCU-Plenário (relatoria do Ministro
Raimundo Carreiro):
O julgamento pela irregularidade das contas do responsável com condenação para que ele promova o
ressarcimento de dano ao erário independe de ter havido ou não prática de ato de improbidade administrativa
ou obtenção de vantagem pessoal em decorrência da gestão de recursos públicos.
5.8. Por fim, registre-se que, com base na Lei 9.873/1999, não incide a prescrição
quinquenária sobre o débito e a multa aplicados ao recorrente, tendo em vista que a prestação de
contas parcial foi por ele apresentada em 13/11/2012 (peça 2, p. 91) e, de outro lado, houve duas
interrupções do prazo prescricional: uma, em 5/11/2015 (notificação por edital do recorrente na fase
interna do processo de TCE – peça 2, p. 159); e, outra, em 20/2/2017 (notificação do recorrente sobre
sua citação perante este Tribunal, por aviso de recebimento – peça 8). Além disso, não se verificou a
paralisação do processo por prazo superior a três anos, de forma que não houve incidência da
prescrição intercorrente prevista naquela mesma lei.
6. Novos elementos apresentados pelo recorrente
6.1. O recorrente requer a reforma integral do acórdão recorrido asseverando que:
a) o fundamento de que não cumpriu a finalidade do objeto não é verdadeiro (peça 54, p. 2-7):
a.1) o convênio foi firmado em 2008 e sua vigência se estendeu de 31/12/2008 a 12/1/2014,
período no qual ele não era mais gestor do município;
a.2) a licitação foi realizada no exercício de 2010 e a primeira parcela dos recursos só foi
liberada em 21/5/2010, no valor de R$ 125.000,00;
a.3) as obras de melhorias nas habitações foram iniciadas com o início de construção de sete
moradias e não seis apontadas no Relatório de Acompanhamento Gerencial e Parecer Técnico Final
Conclusivo/Funasa 339/2013;
a.4) a Funasa reconhece a execução de 37,7% e aponta a necessidade de juntada de documentos
e algumas falhas na execução das obras. Além disso, atesta a regularidade financeira na aplicação de
R$ 97.052,08 e pendências de apenas R$ 10.419,08, conforme consta à peça 54, p. 17 e 18), bem como
a necessidade de correção e complementação das obras em seis moradias (torneiras, reboco, porte e
outros;
a.5) no parecer final daquela fundação, a conclusão foi de que foi executado 36,55% das obras
e a necessidade de correção de algumas falhas (peça 54, p. 19-22);
a.6) deixou o cargo de prefeito em 31/12/2012 e realizou a prestação de contas da primeira
parcela, encaminhando-a à Funasa em 13/11/2012 (peça 2, p. 91), o que demonstra sua boa-fé e zelo
com o dinheiro público;
401
a.7) cabia à prefeita sucessora dar continuidade às obras a qual comunicou que não as faria
mais, sob alegação de defasagem nos preços (peça 54, p. 23). Ou seja, o recorrente não deu causa à
inexecução das obras;
a.8) notificado, fez gestão junto à Construtora Linear Ltda e, no final de 2013, conforme
declarações dos beneficiários (peça 54, p. 24-31) as pendências apontadas pela Funasa (peça 54,
p. 40-41) foram sanadas às quais se juntas fotografias das construções (peça 54, p. 32-39). Com
efeito, são provas novas e irrefutáveis quanto ao cumprimento da finalidade social do objeto do
convênio em questão, até porque as famílias residem lá até os dias atuais;
a.9) o saldo da conta do convênio foi recolhido (peça 2, p. 251-257) e a falta de guias dos
tributos federais era de responsabilidade da prefeitura, conforme já reconhecido no acórdão
recorrido;
b) a Funasa errou pois apontou a execução de seis moradias quando o correta seriam sete (peça
54, p. 6-8), correspondente a 50% do total inicialmente previsto:
b.1) como o custo unitário de cada uma delas foi de R$ 17.911,86, o total perfaz o montante de
R$ 125.383,02;
b.2) a auditoria da Funasa não computou o valor da placa de R$ 1.005,68, de sorte que a
quantia final resultou no montante de R$ 126.388,70 para uma liberação de recursos federais de
apenas R$ 125.000,00;
b.3) relatório de vistoria atual das obras, datado de 20/5/2020 (peça 54, p. 42-43) atesta que as
sete moradias foram plenamente executadas;
c) diversos precedentes apontam no sentido de que falhas formais, sem comprovação de dolo,
má-fé ou prejuízo ao Erário, não podem ser motivo para condenação do gestor ou aplicação de penas
(peça 54, p. 6-8):
c.1) Acórdão 70024176323 do TJRS – Ação de Improbidade (relatoria de Vasco Giustina);
c.2) Súmulas TCU 3, 51 e 142; e
c.3) Acórdãos 118/1997-TCU-Plenário e 11/1998-TCU-Primeira Câmara.
Análise:
6.2. No mérito, também não assiste razão ao recorrente, registrando-se que o conteúdo das
razões recursais do presente recurso de revisão e o mesmo do anterior recurso de reconsideração
(peça 36) considerado intempestivo.
6.3. Inicialmente, é importante mencionar que o documento que fundamentou as conclusões
do acórdão recorrido é o relatório de vistoria técnica in loco, efetuado pela Funasa em 22/7/2013
(peça 2, p. 99-101), o qual detém presunção de veracidade e de legitimidade conforme o que foi
decidido no Acórdão 964/2008-TCU-Primeira Câmara (relatoria do Ministro Marcos Vinícios
Vilaça), “O relatório de inspeção local tem presunção de veracidade, pois é elaborado por
engenheiro dos quadros de órgão público”.
6.4. No entanto, é possível sua desconstituição, ou a mitigação de seus efeitos, se foram
apresentadas provas robustas em contrário, conforme os enunciados que se extraem doa Acórdãos
2.537/2018-TCU-Segunda Câmara (relatoria do Ministro José Múcio Monteiro), 4.454/2014-TCU-
Primera Câmara (relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues) e 3.760/2017-TCU-Segunda
Câmara (relatoria do Ministro Aroldo Cedraz), transcrevendo-se o enunciado deste último julgado
para explicitar a colocação:
Os relatórios de vistoria in loco dos órgãos repassadores contam com presunção de veracidade e
legitimidade, a qual só pode ser descaracterizada mediante a apresentação de prova robusta em contrário.
[grifos]
6.5. No sobredito relatório de vistoria, consta a execução física do Convênio 49/2008 no
percentual de 36,55% (trinta e seis vírgula cinquenta e cinco por cento) e a execução de seu objeto em
0,0 (zero vírgula zero por cento). A inexecução do objeto da referida pactuação se deu em função das
seguintes constatações (peça 2, p. 99, itens de controle):
a) não foi emitida ordem de serviço para início das obras;
402
b) não existiu placa da obra referente ao convênio;

c) não existiu anotação de responsabilidade técnica (ART) do responsável pela execução e
pela fiscalização das obras;
d) não houve o preenchimento do diário de obras;
e) o objeto do convênio não foi cumprido; e
f) não foi efetuado o termo de recebimento provisório ou definitivo das obras.
6.6. O recorrente apresenta a seguinte documentação em sua peça recursal:
Item Descrição resumida Referência no recurso Referência anterior nos
autos
1 Relatório de Acompanhamento Gerencial peça 54, p. 17-18 não encontrado
2 Parecer Técnico Final Conclusivo peça 54, p. 19-20 peça 2, p. 103-105
339/2013
3 Relatório de Visita Técnica peça 54, p. 21-22 peça 2, p. 99-101
4 Comunicação da prefeita sucessora à
Funasa informando que optou pela não peça 54, p. 23 não encontrado
continuidade do convênio
5 Declarações dos beneficiários peça 54, p. 24-30 não encontrado
6 Fotos das habitações peça 54, p. 31-39 não encontrado
7 Relatório de vistoria atual das obras de peça 54, p. 42-43 não encontrado
construção de moradias no município de
Mulungu/PB, de 29/5/2020
8 Relatório e voto da Apelação Cível, peça 54, p. 44-47 não encontrado
Processo 0800249-06.2016.4.05.8204
6.7. Quanto aos referidos documentos, há que se assinalar que:
a) não saneiam os autos em relação às constatações lançadas nas alíneas “a”, “b”, “c”, “d”
e “f” do subitem 6.5 deste Exame;
b) quanto ao item 1 da Tabela:
b.1) o relatório de acompanhamento gerencial, datado de 25/3/2013, é anterior à visita técnica
que fundamenta o acórdão recorrido, devendo prevalecer a presunção de veracidade das constatações
levantadas pela vistoria mais recente;
b.2) ademais, a execução do objeto físico do convênio, ainda que em percentual inferior a 100%,
deve ser acompanhado da respectiva comprovação do vínculo de nexo causalidade entre os recursos
oriundos do convênio e a consecução da finalidade do convênio;
b.3) sem essa prova, a referida execução pode ter sido efetuada com recursos de outros
convênios ou do próprio ente municipal;
b.4) já é cediço neste Tribunal a necessidade da comprovação desse vínculo para o
reconhecimento da regularidade da aplicação dos recursos em convênios como, por exemplo, o que
foi decidido no Acórdão 976/208-TCU-Segunda Câmara (relatoria do Ministro Raimundo Carreiro),
do qual se extrai o seguinte enunciado:
Há necessidade de o gestor demonstrar, de forma inequívoca, que os valores, alegadamente gastos no
objeto da avença, tenham como origem os recursos do convênio, e não eventuais outras fontes.
c) os itens 2 e 3 não inovam no conjunto probatório constante nos autos e são desprovidos de
qualquer eficácia modificativa;
d) já o item 4 tabela diz respeito à motivação da prefeita sucessora quanto à não continuidade
das obras, qual seja, defasagem de preços. Tal fato não é apto a afastar o débito imputado ao
recorrente e só reafirma a análise de não acolhimento da preliminar de ilegitimidade passiva por ele
invocada (vide item 5 deste Exame);
e) as declarações dos beneficiários e as fotos (itens 4 e 5 da tabela) se mostram frágeis como
elementos de provas na medida em só ratificam a execução física do objeto do convênio. Reitera-se
que o recorrente não apresentou elementos de provas referentes à já mencionada comprovação do
403
vínculo de nexo causalidade, nos termos do que foi decidido no enunciado do Acórdão 1.477/2012-
TCU-Segunda Câmara (relatoria da Ministra Ana Arraes):
Não há comprovação do nexo de causalidade entre as despesas realizadas e os recursos federais
recebidos quando as despesas não foram comprovadas mediante documentos originais fiscais (recibos, notas
fiscais, faturas, dentre outros) emitidos em nome do convenente ou executor, devidamente identificados - nome
e número do convênio. Testemunhos e fotografias, por si sós, não servem como prova do referido nexo
causal; [grifos]
f) em relação ao intitulado “RELATÓRIO DE VISTORIA ATUAL DAS OBRAS DE
CONSTRUÇÃO DE MORADIAS NO MUNICÍPIO DE MULUNGU – PB” (item 7 da tabela):
f.1) trata-se de mera declaração de terceiro com presumido registro no Conselho Regional de
Engenharia no Estado da Paraíba;
f.2) não foi produzido pela área técnica da Funasa;
f.3) quanto a este documento, se aplicam as mesmas análises lançadas nas alíneas “b.4” e “e”
deste subitem; e
g) quanto aos precedentes invocados pelo recorrente, inclusive a cópia do acórdão juntado
nestes autos, vide apontamentos lançados no subitem 5.7 deste Exame.
6.8. Por fim, a par da ausência dos documentos enumerados no subitem 6.5 deste Exame, há
que se ressaltar que também não foram apresentadas cópias das notas fiscais, dos cheques emitidos e
dos demais comprovantes documentais, devidamente identificados com o número do convênio, o que
obsta a desconstituição do débito pretendida pelo recorrente ou impede a mitigação do valor da multa
a ele aplicado.
CONCLUSÃO
a) o responsável pela gestão de recursos federais, transferidos por meio de convênio, ao não
demonstrar sua boa e regular aplicação atrai para si a legitimidade para figurar em processos de
TCE. Inaplicável a Súmula-TCU 230 no presente caso concreto, pois a prefeita sucessora adotou
medidas de resguardo do patrimônio público e, de outro lado, houve prestação de contas parcial dos
recursos geridos por parte de seu antecessor; e
b) os documentos apresentados pelo recorrente se mostram ineficazes para atestar o necessário
vínculo de nexo causalidade entre os recursos transferidos por meio de convênio e sua efetiva
execução no objeto pactuado. Além disso, restam pendentes de saneamento os demais apontamentos
constatados em relatório de vistoria in loco promovido pela concedente.
7.1. Com base nessas conclusões, entende-se que o recurso não seja provido por ineficácia
dos novos documentos apresentados pelo recorrente sobre as provas produzidas nestes autos que
fundamentam o débito a ele imputado.
8. Ante o exposto, propõe-se:
a) com base no art. 35, inciso III, da Lei 8.443/1992, conhecer o recurso interposto, para, no
mérito, negar-lhe provimento; e
b) dar ciência ao recorrente, aos demais interessados e ao Procurador-chefe da Procuradoria
da República no Estado da Paraíba quanto ao acórdão que vier a ser proferido”.
VOTO
Tratam os autos de recurso de revisão interposto por José Leonel de Moura contra o
Acórdão 6.789/2017-TCU-2ª Câmara, mantido pelo Acórdão 5.550/2020-TCU-2ª Câmara, por meio
do qual suas contas foram julgadas irregulares, com condenação em débito e aplicação de multa.
O débito é decorrente da não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos federais
repassados pela Funasa ao município de Mulungu/PB por meio do Convênio 49/2008 (Siafi 650126),
404
que tinha por objeto a execução de melhoria habitacional para controle da doença de Chagas, em
virtude da inexecução do objeto pactuado.
Neste recurso de revisão, o responsável alega, em síntese, ter aplicado corretamente os recursos e
que a responsabilidade pela continuidade da obra, bem pela prestação de contas, cabia à prefeita que
lhe sucedeu. Aduz que foi absolvido em ação de improbidade movida em razão dos mesmo fatos.
A unidade técnica e o Ministério Público opinam pelo conhecimento e desprovimento do
recurso.
Feito o breve resumo, passo a decidir.
Ratifico o exame preliminar de admissibilidade e conheço do recurso, restando atendidos os
requisitos legais atinentes à espécie.
No mérito, verifico que as razões recursais apresentadas foram adequadamente enfrentadas pela
Serur, cuja instrução adoto integralmente como razões de decidir, sem prejuízo das considerações a
seguir.
As preliminares suscitadas não prosperam.
O recorrente é parte legítima para figurar no polo passivo da Tomada de Contas Especial, uma
vez que o montante de R$ 125.000,00 foi efetivamente gerido pelo responsável enquanto ocupava o
cargo de Prefeito de Mulungu/PB, não cabendo a responsabilização de sua sucessora na prefeitura.
Também não se verifica a ocorrência de prescrição, pois, ainda que aplicadas as normas da Lei
9.873/1999, as interrupções havidas evitaram o decurso de prazo. Nessa linha, reproduzo a síntese
efetuada pelo MPTCU:
No presente caso, a prestação de contas parcial foi apresentada pelo responsável em 13/11/2012, peça 2,
p. 91 e seguintes), sendo interrompida a contagem do prazo prescricional em 2/7/2013 (vistoria, peça 2, p. 99-
101), 22/7/2013 (parecer técnico, peça 2, p. 103-105), 22/7/2015 (parecer financeiro, peça 2, p. 107-109),
27/10/2015 (notificação do convenente, peça 2, p. 153 e 155-159), 24/11/2015 (reanálise financeira, peça 2, p.
167-169), 3/3/2016 (notificação, peça 2, p. 187-191), 1/2/2017 (instrução no TCU, peça 4) e 25/7/2017 (decisão
condenatória, peça 13), 15/4/2020 (interposição de recurso, peça 36), 19/5/2020 (decisão, peça 42), 20/7/2020
(interposição de recurso de revisão, peça 54), 13/4/2021 (instrução do recurso, peça 75), entre outros atos de
apuração, não permanecendo o processo parado por mais de três anos, tampouco por mais de cinco anos sem a
ocorrência de causa interruptiva prevista no artigo 2º da Lei 9.873/99.
No mérito, melhor sorte não assiste ao recorrente, uma vez que não logrou a comprovação do
vínculo de nexo causal entre os recursos oriundos do convênio e a execução do objeto. Não basta
provar a execução da obra, mas sim que essa obra foi custeada com os recursos do convênio.
Assim, as despesas precisam ser comprovadas mediante documentos fiscais (recibos, notas
fiscais, faturas, dentre outros) emitidos em nome do convenente ou executor, devidamente
identificados e, notadamente, conciliados com cheques e demais documentos que comprovem a
correspondente movimentação financeira na conta do convênio.
Uma vez que os documentos apresentados pelo recorrente se mostram ineficazes para atestar o
necessário vínculo de nexo causalidade entre os recursos transferidos e a efetiva execução do objeto
pactuado, nego provimento ao recurso.
Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à apreciação deste
Colegiado.
1. Processo nº TC 023.440/2016-3.
1.1. Apensos: 030.298/2017-2; 030.299/2017-9
2. Grupo I – Classe de Assunto: I Recurso de Revisão em Tomada de Contas Especial
3.1. Interessado: Fundação Nacional de Saúde (26.989.350/0001-16).
3.2. Responsável: José Leonel de Moura (205.723.014-72).
405
3.3. Recorrente: José Leonel de Moura (205.723.014-72).

4. Órgão/Entidade: Município de Mulungu - PB.
8. Representação legal: Pedro Freire de Souza Filho e Paulo Ítalo de Oliveira Vilar
(14.233/OAB-PB), representando José Leonel de Moura.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de revisão interposto por José Leonel de
Moura contra o Acórdão 6.789/2017-TCU-2ª Câmara, mantido pelo Acórdão 5.550/2020-TCU-2ª
Câmara;
9.1. conhecer do recurso de revisão para, no mérito, negar-lhe provimento;
9.2. dar ciência desta deliberação ao recorrente e demais interessados.

GRUPO I – CLASSE I – Plenário.

TC 031.462/2018-9.
Natureza: Recurso de Reconsideração em Tomada de Contas Especial.
Entidade: Estado de São Paulo.
Responsáveis: Antonio Carlos Belini Amorim (039.174.398-83); Felipe Vaz Amorim
74).
Interessado: Ministério da Cultura.
Representação legal: Glauter Fortunato Dias Del Nero (356.932/OAB-SP), Luca Padovan
SUMÁRIO: RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.

ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA REFORMAR O JULGAMENTO. CONHECIMENTO.
NEGATIVA DE PROVIMENTO. CIÊNCIA.
RELATÓRIO
Adoto, como relatório, a instrução elaborada no âmbito da Secretaria de Recursos (peças 105 e
106), que contou com a anuência do Ministério Público junto ao TCU (peça 107).
“INTRODUÇÃO
406
1. Trata-se de recurso de reconsideração interposto por Felipe Vaz Amorim (peça 70) contra o
Acórdão 1.366/2021-TCU-Plenário (peça 67), que teve como relator o Excelentíssimo Senhor
Ministro Aroldo Cedraz.
1.1. A deliberação recorrida apresenta o seguinte teor:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Tomada de Contas Especial (TCE) instaurada
pelo então Ministério da Cultura (cujas competências atualmente estão a cargo da Secretaria
Especial de Cultura por força da Lei 13.844/2019 e do Decreto 10.107/2019), em desfavor da empresa
Solução Cultural Consultoria em Projetos Culturais Ltda. – ME, e dos Srs. Antônio Carlos Belini
Amorim e Sr. Felipe Vaz Amorim, em caráter solidário, em razão da não consecução dos objetivos
pactuados por intermédio do projeto “O Melhor do Brasil” (Pronac 09-5286), em atendimento às
disposições contidas no art. 84 do Decreto-Lei 200, de 25/2/1967, e no art. 8º da Lei 8.443, de
16/7/1992;
as razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 12, § 3º, 16, inciso III, alínea
“c”, 19, caput; 23, inciso III, e 57 da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, em:
9.1. considerar revéis a empresa Solução Cultural Consultoria em Projetos Culturais Ltda. –
ME e o Sr. Antônio Carlos Belini Amorim;
9.2. rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Felipe Vaz Amorim;
9.3. julgar irregulares as contas da empresa Solução Cultural Consultoria em Projetos
Culturais Ltda. – ME e dos Srs. Antônio Carlos Belini Amorim e Felipe Vaz Amorim e condená-los,
solidariamente, ao pagamento das quantias abaixo discriminadas, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze)
dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea
“a”, do Regimento Interno), o recolhimento dos valores aos cofres do Fundo Nacional da Cultura,
devidamente atualizadas e acrescidas dos juros de mora pertinentes, calculados a partir das datas
discriminadas, até a data do efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor:
Valor original Data da Tipo
(R$) ocorrência
245.000,00 23/12/2010 Débito
8.895,47 7/5/2012 Crédito
9.4. aplicar à empresa Solução Cultural Consultoria em Projetos Culturais Ltda. – ME e aos
Srs. Antônio Carlos Belini e Felipe Vaz Amorim, individualmente, a multa prevista no art. 57 da Lei
8.443/1992, no valor de R$ 42.000,00 (quarenta e dois mil reais), fixando-lhes o prazo de 15 (quinze)
dias, a contar da notificação, para que comprovem perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”,
do Regimento Interno), o recolhimento do valor ao Tesouro Nacional, atualizado monetariamente
desde a data do presente Acórdão até a do efetivo pagamento, caso quitada após o vencimento, na
9.5. autorizar, antecipadamente, caso seja requerido, o pagamento das dívidas decorrentes em
até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e consecutivas, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992, c/c o
art. 217 do Regimento Interno/TCU, fixando-se o vencimento da primeira parcela em 15 (quinze) dias,
a contar do recebimento da notificação, e o das demais a cada 30 (trinta) dias, devendo incidir sobre
cada uma os encargos devidos, na forma prevista na legislação em vigor, alertando os responsáveis
que a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela importará o vencimento antecipado
do saldo devedor, nos termos do art. 217, § 2º, do Regimento Interno/TCU;
9.6. autorizar a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações, nos termos do
9.7. considerar graves as infrações cometidas pelos Srs. Antônio Carlos Bellini Amorim e Felipe
Vaz Amorim, nos termos do § 1º do art. 270 do Regimento Interno/TCU;
9.8. inabilitar os Srs. Antônio Carlos Bellini Amorim e Felipe Vaz Amorim para o exercício de
cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, pelo prazo de 8
(oito) anos;
407
9.9. enviar cópia do Acórdão à Secretaria Especial de Cultura e aos responsáveis para ciência,
informando que a deliberação, acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentarem, estará
disponível para consulta no endereço <www.tcu.gov.br/acordaos>, além de esclarecer que, caso
requerido, o TCU poderá fornecer as correspondentes cópias, em mídia impressa, aos interessados e
aos responsáveis arrolados nestes autos;
9.10. encaminhar cópia da deliberação ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República no
Estado de São Paulo, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992, c/c o § 7º do art. 209 do
Regimento Interno do TCU, para adoção das medidas que entender cabíveis, informando-lhe que o
inteiro teor da deliberação pode ser consultado no endereço <www.tcu.gov.br/acordaos>.
(destacamos e sublinhamos)
HISTÓRICO
2. Cuida-se de tomada de contas especial instaurada pelo Ministério do Turismo (MTur)
em desfavor da empresa Solução Cultural Consultoria em Projetos Culturais Ltda. - ME e de seus
sócios Antônio Carlos Belini Amorim e Felipe Vaz Amorim, em razão da não consecução dos objetivos
pactuados por intermédio do projeto “O Melhor do Brasil” (Pronac 09-5286), com recursos captados
com base na Lei 8.313/1991 (Lei de Incentivo à Cultura), entre 28/12/2009 e 31/12/2011, no valor de
R$ 245.000,00.
2.1. No que tange a alegada ilegitimidade passiva de Felipe Vaz Amorim, observou-se que a
empresa Solução Cultural Consultoria em Projetos Culturais Ltda. - ME pertence a um grupo
empresarial envolvido em um amplo contexto de fraude e desvio de recursos públicos e há diversos
indícios de que o responsável, a despeito de possuir uma pequena participação na sociedade
empresária, atuava ativamente e detinha conhecimento do esquema das fraudes, que é suficiente para
caracterizar abuso da personalidade jurídica e mau uso de suas finalidades.
2.2. Após citação das partes e análise das alegações de defesa apresentadas somente por
Felipe Vaz Amorim, o Tribunal julgou irregulares as contas da Solução Cultural Consultoria em
Projetos Culturais Ltda. - ME, na condição de pessoa jurídica beneficiária de incentivos à cultura da
Lei Rouanet, e de seus sócios Antônio Carlos Belini Amorim e Felipe Vaz Amorim, condenou-os ao
pagamento do débito, aplicou-lhes multa no valor de R$ 42.000,00 e inabilitou os sócios para o
exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, pelo
prazo de oito anos.
2.3. Insatisfeito, Felipe Vaz Amorim interpôs o presente recurso de reconsideração,
requerendo (peça 70, p. 14):
seja: (i) o recorrente FELIPE excluído da relação processual por ser sócio-cotista, sem
qualquer poder de gerência na empresa supostamente responsável pelo débito; (ii) julgadas como
boas e regulares as contas prestadas ao MinC quanto ao projeto “O Melhor do Brasil” (Pronac 09-
5286).
3. Reitera-se o exame de admissibilidade realizado pelo Sar/Serur (peças 73 e 74), que
opinou pelo conhecimento do recurso, nos termos dos artigos 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992,
suspendendo-se os efeitos dos subitens 9.3, 9.4, 9.6, 9.7 e 9.8 do Acórdão 1.366/2021-TCU-Plenário,
inclusive para os demais devedores solidários. O Excelentíssimo Senhor Ministro Walton Alencar
Rodrigues, mediante despacho de peça 78, concordou com esta unidade técnica.
EXAME DE MÉRITO
4. Delimitação do recurso
4.1. Constitui objeto do presente exame responder se:
a) o sócio Felipe Vaz Amorim pode ser responsabilizado pelas irregularidades descritas
nos autos;
b) foi devidamente comprovada a aplicação dos recursos captados por meio do referido
projeto;
c) houve prescrição do débito e da multa.
408
5. Da responsabilização de Felipe Vaz Amorim pelas irregularidades apuradas nesta

tomada de contas especial
5.1. O recorrente assevera que não pode ser responsabilizado pelas irregularidades
descritas nos autos, com base nos seguintes argumentos.
5.2. Embora sócio, Felipe Vaz Amorim nunca teve ingerência na administração da empresa
Solução Cultural Consultoria em Projetos Culturais Ltda., sendo minoritário, com participação de
apenas 10% do capital. Ele é filho de Antônio Carlos Belini Amorim, único responsável pela
administração da entidade (Capítulo VI do contrato social consolidado), sobretudo no período em que
se deu a captação dos recursos e execução do projeto em julgamento, tendo sido inserido nos quadros
da instituição por inexistir, à época, a figura do sócio individual de responsabilidade limitada,
contando com apenas 19 anos (peça 70, p. 2-4).
5.3. Logo, na espécie, não há motivos para responsabilização solidária do recorrente, já
tendo o Tribunal decidido nesse sentido em caso idêntico e com os mesmos envolvidos (TC
015.281/2016-7), diferenciando-se apenas pela pessoa jurídica envolvida. Mais recentemente, o
Tribunal o excluiu da relação processual, no julgamento do TC 025.312/2017-0, na Sessão da
Segunda Câmara de 22/10/2019, Relator Ministro Augusto Nardes (peça 70, p. 5-8).
5.4. Na instrução de peça 62, a unidade técnica restringe-se a afirmar que, “quanto ao
sócio não gestor, Sr. Felipe Vaz Amorim, tendo em vista os fortes indícios de fraude, conforme
relatado nos itens 19 a 21 desta instrução, é idôneo supor que tinha ciência dos fatos, bem como
beneficiara-se dos recursos porventura desviados” (peça 70, p. 8-9).
5.5. Nesse sentido, deve ser reformada a decisão recorrida para que seja acolhida a
arguição de ilegitimidade passiva do recorrente, que contava, à época, com dezenove anos e figurava
como sócio minoritário em empresa administrada por seu pai, não se podendo afirmar que estivesse
no comando, no controle e na administração da pessoa jurídica captadora dos recursos ou do projeto,
sendo que qualquer assinatura ou participação do recorrente no projeto em questão não representa
administração ou gestão nem caracteriza participação ativa e consciente nas condutas adotadas pela
pessoa jurídica de que fazia parte (peça 70, p. 9).
Análise
5.6. Via de regra, os sócios que não exercem atividade gerencial em pessoa jurídica que
recebe recursos com amparo na Lei 8.313/1991 (Lei Rouanet) não devem responder solidariamente
com a empresa pelas irregularidades detectadas, exceto nas situações em que fica patente que eles se
valeram de forma abusiva da sociedade empresária para tomar parte nas práticas irregulares
(Acórdãos 8.187/2019-TCU-2ª Câmara, Relator Ministro Aroldo Cedraz; e 973/2018-TCU-Plenário,
Relator Ministro Bruno Dantas).
5.7. A Serur, após examinar inúmeros processos envolvendo o Grupo Bellini Cultural e o
ora recorrente, já se manifestou no sentido de que a solução para essas controvérsias deverá ser
delineada em cada um dos casos concretos, para individualizar as condutas, sem, por óbvio, deixar de
observar o conjunto de TCEs em que estão inseridos os responsáveis arrolados nos presentes autos.
5.8. A análise de processos instaurados nesta Corte deixa claro que, com o transcurso do
tempo, Felipe Vaz Amorim passou a integrar a empreitada fraudulenta do pai, exercendo importante
papel nos atos irregulares que culminaram em prejuízos milionários aos cofres públicos.
5.9. Verifica-se, com base na análise de diversos processos envolvendo os responsáveis
constantes dos presentes autos, que, normalmente, as prestações de contas dos recursos captados pela
Solução Cultural Consultoria em Projetos Culturais Ltda., integrante do Grupo Bellini Cultural, não
deixavam claro o responsável pela gerência das contas bancárias da sociedade, recaindo essa
atribuição, com o silêncio, ao gestor apontado no contrato social, no caso, Antônio Carlos Belini
Amorim.
5.10. No TC 027.721/2018-3, entretanto, talvez por descuido, consta um dos únicos
documentos que se tem notícia nas diversas TCEs envolvendo os mesmos responsáveis ora arrolados,
o qual deixa clara a atuação de Felipe Vaz Amorim como gestor das contas bancárias da Amazon
409
Books & Arts ao menos a partir do exercício de 2008. O recorrente solicita ao gerente do Banco
Santander Banespa, como representante da Amazon Books, a retirada do saldo de R$ 3.404,37 da
conta específica daquele projeto, além do pagamento de título no valor de R$ 1.286,83, fazendo
referência à carta de 6/5/2008 (TC 027.721/2018-3, peça 3, p. 35).
5.11. Esse documento traz relevantes informações, que têm o condão de influenciar os mais
diversos processos envolvendo o recorrente nesta Corte. Felipe Vaz Amorim não só tinha capacidade
de movimentar as contas correntes dos projetos, como podia determinar o pagamento de títulos e
realizar retiradas. Esse ponto, por certo, não pode ser desconsiderado por este Tribunal.
5.12. Nesse período, há fortes indícios, nos mais variados processos em trâmite nesta Corte,
que Felipe Vaz Amorim já se encontrava à frente da gestão das empresas, juntamente com o pai, bem
como fortemente integrado ao esquema criminoso estruturado pelo Grupo Bellini Cultural.
5.13. Além disso, ao percorrer outros processos envolvendo o recorrente em trâmite nesta
Corte, constata-se que, ainda em 2007 ou mesmo antes, Felipe Vaz Amorim optou por se associar às
empreitadas criminosas do pai para fraudar projetos da Lei Rouanet.
5.14. Nessa linha, o então Ministério da Cultura, ao analisar inúmeros projetos envolvendo o
Grupo Bellini Cultural, constatou que, em diversos deles, o representante legal de duas das empresas
(Amazon Books e Solução), Antônio Carlos Belini, pai do recorrente, simultaneamente captava
recursos como pessoa física e por meio das empresas proponentes, demonstrando movimentação
atípica de valores, dentre outras irregularidades.
5.15. Em 19/12/2013, foi elaborada a Nota Técnica 1/2013-SEFIC/PASSIVO (peça 4), com o
objetivo de apresentar informações complementares ao Memorando 64/2013/G4/PASSIVO/
SEFIC/MinC, em que é mostrada a ocorrência de movimentação atípica de recursos entre os
proponentes Amazon Books & Arts, Solução Cultural Consultoria em Projetos Culturais, dentre
outros, bem como a suspeita de que teria acontecido montagem de fotografias a fim de comprovar o
objeto de projetos culturais incentivados (peça 11, p. 1, do TC 034.616/2018-7). Aduziu-se que os
recursos dos Pronacs abrangem uma cifra de aproximados R$ 55 milhões.
5.16. Portanto, além da Amazon Books, estava envolvida nas fraudes, dentre outras, a
empresa Solução Cultural Consultoria em Projetos Culturais Ltda. É importante ressaltar, conforme
consulta ao sistema CNPJ da Receita Federal do Brasil, que Felipe Vaz Amorim é, também, sócio
dessa empresa, detendo 10% do capital social, tendo se incorporado à sociedade em 30/3/2007, já
com 19 anos.
5.17. No TC 033.320/2018-7, que trata também de TCE em face do recorrente e de outros
responsáveis, há documentos que demonstram que Felipe Vaz Amorim era o sócio gerente da Solução
Cultural, tendo assinado pessoalmente pedidos apresentados ao Ministério ainda em abril de 2007
(TC 033.320/2018-7 - peça 3, p. 3, 15, 19, 23). Por conta de irregularidades relacionadas a essa
empresa e projetos da Lei Rouanet, Felipe Vaz Amorim foi condenado em débito por esta Corte, por
meio do Acórdão 3.083/2019-TCU-2ª Câmara, de relatoria do Ministro-Substituto André Luís de
Carvalho.
5.18. Assim, o recorrente, ao menos desde 2007 ou até mesmo antes disso, decidiu
voluntariamente integrar organização criminosa que dilapidou o patrimônio público, por meio de
desfalques em projetos vinculados à Lei de Incentivo à Cultura. Essa conclusão, tendo por base
apenas as provas contidas em processos em trâmite nesta Corte, está condizente com as constatações
da denúncia oferecida pela Procuradoria da República no Estado de São Paulo contra o recorrente e
outros envolvidos em fraudes em projetos da Lei Rouanet, em trâmite na 3ª Vara Federal da Subseção
Judiciária de São Paulo (Processo 0001071-40.2016.4.03.6181).
5.19. A íntegra do documento pode ser consultada no sítio do Ministério Público Federal na
internet e demonstra que Felipe Vaz Amorim passou a integrar o núcleo principal do esquema com
poder de decisão no Grupo Bellini Cultural, comandando as fraudes e os desvios dos recursos
captados. Sobre o recorrente, o órgão ministerial discorre, nos seguintes termos:
410
Era o filho mais velho de ANTONIO CARLOS BELLINI AMORIM, e, segundo declarou em sede
policial, ingressou na BELLINI CULTURAL em 2005, como estagiário, tendo exercido as funções de
captador de recursos e coordenador comercial no período de 2008 a 2014.
Com base nas provas colhidas, em 2014, FELIPE passou a exercer a gestão imediata do
GRUPO BELLINI CULTURAL em razão do afastamento de seu pai – segundo revelam, de forma
uníssona, os depoimentos colhidos - passando a ser sócio das empresas Vaz e Amorim, Amazon Books,
Avanti XXI Locações, Bellini e Rovela Construtora, Mkady, Mova Construtora, Solução Cultural e
Solução Gifts. (grifos no original)
Contudo, ANTONIO BELLINI seguia exercendo uma gestão indireta, especialmente por meio de
TÂNIA, que comparecia diariamente no escritório das empresas e representava seus interesses.
FELIPE atuava, ainda, como coordenador dos projetos do Grupo e era responsável pelas suas
decisões administrativas e comerciais, representando a empresa em diversas reuniões decisivas com
patrocinadores, em que negociava a execução das suas contrapartidas ilícitas.
Adicionalmente, FELIPE determinava os pagamentos dos cachês dos artistas e maestros;
coordenava a produção de livros e agilizava tratativas, diligências e cartas para liberação pelo MinC
do dinheiro aportado nos projetos culturais. Por vezes, utilizava dinheiro de um projeto para pagar
serviços relativos a outros, e, desta forma, atuava diretamente na consumação das fraudes relativas a
superfaturamentos, serviços/produtos fictícios e contrapartidas às patrocinadoras. (grifos acrescidos)
Como sócio da empresa VAZ E AMORIM, teve apreendidas notas fiscais inidôneas em nome
desta, referente a venda de “serviços/produtos fictícios” no âmbito dos Pronacs. Em complementação,
FELIPE pagou despesas do seu casamento com recursos públicos do Pronac, conforme copias das
notas fiscais e mails constantes dos autos e aqui já reproduzidos.
(...)
A atuação de FELIPE nas fraudes foi identificada no âmbito dos Pronacs relacionados no
Anexo I, tendo atuado de 2008 a 2016. Participou, portanto, da criação de novas empresas em nome
de interpostas pessoas e da emissão de notas frias, para a comprovação de serviços e projetos não
executados ou superfaturados – conforme descrito no item VI.2 e VI.3 supra, visando a aprovação de
projetos culturais e sua execução fraudulenta. (grifos acrescidos)
Em razão de sua atuação nas fraudes identificadas nos Pronacs relacionados no Anexo I,
FELIPE VAZ AMORIM e ora denunciado por organização criminosa, estelionato contra a União e
falsidade ideológica, os dois últimos e cada qual, em continuidade delitiva, no período de 2008 a
2016. (Disponível em:<http://www.mpf.mp.br/sp/sala-de-imprensa/docs/boca-livre-
denuncia_final.pdf/>Acesso em: 27 jul 2020)
5.20. Portanto, o recorrente poderia inicialmente não ter poder de mando na empresa, mas,
ao menos a partir de 2008, com base na denúncia ou mesmo antes tendo em conta as informações
colhidas em processos nesta Corte, passou a integrar intensamente o esquema fraudulento exercido
pelo Grupo Bellini Cultural, o que se comprova nos presentes autos e outros processos no Tribunal,
ao se verificar a atuação dele na gestão dos valores de contas correntes específicas dos projetos ou
mesmo na gestão dos planos junto ao então MinC.
5.21. É importante informar que, por conta dos crimes descritos na Operação Boca Livre,
Felipe Vaz Amorim e outros réus foram condenados pela Justiça Federal de São Paulo, em primeira
instância, em decisão publicada no Diário de Justiça Eletrônico de 5/3/2020, página 351; bem como
na movimentação do processo 0001071-40.2016.4.03.6181 no sítio da Justiça Federal na internet
(Evento 1095), deliberação formatada em relação ao recorrente, na forma abaixo:
iv) CONDENAR FELIPE VAZ AMORIM pela prática do crime previsto no artigo 171, 3, do
Código Penal, por 22 vezes em continuidade delitiva (artigo 71, CP), e do crime previsto no artigo 2º,
3º, da Lei 12.850/2013, ambos em concurso material (artigo 69, CP), com aplicação da pena privativa
de liberdade de 17 (DEZESSETE) ANOS, 04 (QUATRO) MESES E 13 (TREZE) DIAS DE
RECLUSÃO, no regime inicial fechado, e o pagamento 986 (NOVECENTOS E OITENTA E SEIS)
411
DIAS-MULTA, com o valor unitário de cada dia-multa estabelecido em (um meio) do salário mínimo
vigente ao tempo do crime.
5.22. Assim, em que pese as condutas do recorrente devam ser observadas em cada caso
concreto, as provas contidas nos autos e outros processos nesta Corte demonstram que Felipe Vaz
Amorim estava envolvido na gestão dos projetos com irregularidades, com claro poder de decisão, ao
menos a partir do exercício de 2007 ou mesmo antes disso. Logo, não pode ser excluído de demandas
com irregularidades nesse período ou em ajustes nos quais os valores tenham sido recebidos
anteriormente, mas com indícios relevantes de desvios sob a responsabilidade dele.
5.23. Realizada citação, no que se refere às lacunas na prestação de contas que
inviabilizaram a comprovação da correta aplicação dos recursos pela entidade, não foram
apresentados documentos aptos a afastar as falhas indicadas pelo MinC, remanescendo a necessidade
de restituição dos valores captados com base na Lei Rouanet, devendo Felipe Vaz Amorim
permanecer como integrante do polo passivo desta TCE, não sendo possível fazer sobressair o fato de
o responsável figurar como sócio cotista no quadro da empresa sobre o robusto conjunto probatório
do envolvimento do defendente nas irregularidades perpetradas. Além disso, há evidências em outros
processos em trâmite nesta Corte de Contas quanto à sua atuação efetiva como dirigente de empresas
do Grupo Bellini Cultural, a exemplo da documentação contida no TC 033.320/2018-7, em que ele
assina como sócio-gerente ou diretor-geral.
5.24. Observa-se que a responsabilização de sócio minoritário, sem participação na gerência
da entidade privada, é medida excepcional que deve ser levada a cabo apenas quando os elementos
constantes nos autos evidenciem a participação na gestão e em eventuais fraudes perpetradas ou o
aferimento de vantagens financeiras em decorrência dessas fraudes. Esse é o caso de Felipe Vaz
Amorim, haja vista o fato de que sua festa de casamento fora custeada com recursos da Lei Rouanet,
conforme apurado pela Polícia Federal e amplamente divulgado pela mídia à época - junho/2016
(link: https://oglobo.globo.com/brasil/casamento-bancado-pela-lei-rouanet-teve-show-de-sertanejo-
19597901).
5.25. No contexto de generalizada fraude e desvio de recursos que, apenas no âmbito do
TCU, resultou na instauração de mais 35 processos de TCE, vem-se entendendo que o fato do sócio
cotista não ter poderes de administração perde total relevância, devendo, portanto, responder
solidariamente pelo débito apurado nos autos.
5.26. Ademais, no que tange a alegada ilegitimidade passiva de Felipe Vaz Amorim, cabe
destacar que a empresa Solução Cultural Consultoria em Projetos Culturais Ltda. pertence a um
grupo empresarial envolvido em um amplo contexto de fraude e desvio de recursos públicos e há
diversos indícios de que o responsável, a despeito de possuir uma pequena participação na empresa,
atuava ativamente e detinha conhecimento no esquema das fraudes, que é suficiente para caracterizar
abuso da personalidade jurídica e mau uso de suas finalidades. Consideradas graves as infrações
cometidas, os sócios foram inabilitados para o exercício de cargo em comissão ou função de
confiança no âmbito da Administração Pública, pelo prazo de oito anos.
5.27. Ante o exposto, não merecem prosperar as alegações do recorrente.
6. Da comprovação da aplicação dos recursos captados por meio do projeto “O Melhor
do Brasil”
6.1. Aduz o recorrente que, no que toca ao mérito da questão, não há como subsistir a
afirmação de que não tenha havido a comprovação do cumprimento dos objetivos do projeto cultural,
com base nos seguintes argumentos.
6.2. Entendeu o TCU que: (i) não ocorreu a transcrição do livro “O Melhor do Brasil” em
braile, o que impossibilitaria a leitura da obra por deficientes visuais; (ii) não foi realizada a
produção do livro em formato bilíngue, impossibilitando a estrangeiros conhecerem melhor a cultura
brasileira; (iii) não houve a comprovação da distribuição de 2.550 exemplares; (iv) não foi
apresentado ISBN, número identificador para a FBN (peça 70, p. 10).
412
6.3. À peça 8, p. 126-135, explicou-se que a proposta inicial formulada em 2009 tornou-se
mais custosa decorridos quase dois anos até o início de sua execução e, como medida destinada a
garantir a concretização do projeto, utilizou-se a verba de tradução do livro para o direcionamento
do custeio de outros serviços, o que impossibilitou a produção do livro em inglês e em braile, mas a
versão em português foi entregue em diversas bibliotecas do país (peça 70, p. 10-11).
6.4. No que tange ao “crivo do então MinC”, argumenta que sequer as prestações de contas
que deveriam ser apreciadas e avaliadas pelo órgão eram julgadas em tempo adequado ou razoável,
como o próprio TCU já se apercebeu (peça 70, p. 11).
6.5. No que diz respeito à comprovação da entrega dos livros na medida do que pretendia o
Ministério da Cultura e a Corte de Contas, não se pode deixar de apontar que a inacreditável demora
entre a apresentação das contas (2012) e a exigência de complementação de documentos (2016 e,
hoje, 2021) é evidente empecilho a qualquer tentativa de complementação documental que venha a
comprovar o cumprimento do quanto planejado quando do oferecimento do Pronac (peça 70, p. 12).
6.6. Após o transcurso de oito anos da execução do projeto, não se sabe como seria possível
comprovar que foram entregues os livros a que se havia proposto fazer a proponente. Entretanto,
pode-se verificar que as notas fiscais emitidas pelas gráficas (planilhas de peça 8, p. 80-82) dão conta
da impressão dos livros e sua remessa às bibliotecas (peça 70, p. 12).
6.7. Apontam a boa-fé dos envolvidos, na medida em que se colocaram à disposição do
MinC para complementação da documentação requisitada, que não pôde ser enviada por fugir ao
controle da Solução, já que não dependia dela para ser obtida. É impossível exigir-se dos
peticionários a apresentação de qualquer documento novo relacionado com o projeto, sendo de se
ressaltar que tudo de que dispunham se encontra juntado à TCE (peça 70, p. 12-13).
6.8. Assim, requerem que o TCU julgue regulares e bem prestadas as contas do projeto “O
Melhor do Brasil”, não havendo dúvidas quanto à boa e regular aplicação dos recursos captados pelo
Pronac 09-5286 (peça 70, p. 13).
Análise
6.9. Consta do voto condutor da deliberação recorrida que este é mais um dos inúmeros
processos de tomadas de contas especiais instauradas neste TCU em função de denúncia
encaminhada ao MinC, em 31/5/2011, pela Procuradoria da República em São Paulo, sobre
irregularidades na execução de projetos culturais propostos por Antônio Carlos Belini Amorim e suas
empresas Solução Cultural Consultoria em Projetos Culturais Ltda., Máster Projetos
Empreendimentos Culturais Ltda. e Amazon Books e Arts Eireli, ocasionando sérios prejuízos aos
cofres públicos (peça 68, p. 1).
6.10. Verifica-se que, na presente TCE, não existem elementos quantitativos ou qualitativos
que possam demonstrar a realização do projeto nos termos propostos. Esperava-se a edição de um
livro bilíngue, reunindo imagens e textos sobre aspectos artísticos, culturais, sociais,
comportamentais, econômicos e geográficos do Brasil, com tiragem de 3.000 exemplares para
distribuição gratuita, bem como de 100 exemplares em braile.
6.11. Nos termos do Parecer Técnico emitido pela Fundação Biblioteca Nacional (peça 8, p.
139-140) e do Relatório de Execução 374/2014 – CGAAV/DIC/SEFIC/MINC (peça 8, p. 141-142),
concluiu-se que o objeto e os objetivos previstos no projeto aprovado não foram alcançados,
tomando-se como base toda a documentação contida no sistema Salic, com informações de inteira
responsabilidade da proponente.
6.12. Constatou-se que não houve a transcrição do livro em braile, não foi produzido o livro
em formato bilíngue (português e inglês), houve a comprovação da distribuição de apenas 66
exemplares (2,58% do total de 2.550 unidades destinadas a beneficiários) e também não se apresentou
o International Standard Book Number (ISBN), número identificador atribuído pela Fundação
Biblioteca Nacional no Brasil para que a edição do livro seja oficialmente reconhecida em âmbito
nacional e internacional.
413
6.13. Assim, a Secretaria de Fomento e Incentivo à Cultura, em 20/9/2016, reprovou

integralmente a prestação de contas apresentada, em consonância com o Parecer Final 170/2016 –
G2/PASSIVO/SEFIC/MINC (peça 8, p. 144-146).
6.14. Observa-se que as justificativas formuladas pelo recorrente já foram apresentadas
quando da prestação de contas e repetidas em suas alegações de defesa, tendo sido rejeitadas em
razão de não terem o condão de afastarem as irregularidades detectadas na execução do projeto
cultural.
6.15. No que tange à alegação de que os serviços necessários para a confecção do livro se
tornaram mais custosos não merece prosperar, pois, como destacou a unidade técnica, eventuais
alterações necessárias à viabilidade e à execução do objeto cultural deveriam ser previamente
submetidas à aprovação do MinC, sob pena de descumprimento das cláusulas referentes ao projeto
aprovado e comprometimento da comprovação da boa e regular aplicação dos recursos captados,
como de fato ocorreu. Ademais, a alegação de aumento de custo não se fez acompanhar de elementos
de prova, mostrando-se ainda contraditória em face da devolução de saldo de recursos ao Fundo
Nacional de Cultura.
6.16. No que se refere às lacunas na prestação de contas que inviabilizaram a comprovação
da correta aplicação dos recursos no projeto cultural, não foram apresentados documentos aptos a
afastar as falhas indicadas pelo MinC, devendo haver a restituição dos valores captados com base na
Lei Rouanet.
6.17. Discorda-se ainda da alegação de que, passados oito anos da execução do projeto,
seria impossível a produção de qualquer prova documental da entrega dos livros a que se havia
proposto fazer a proponente. Conforme reconhece o próprio recorrente, o livro não foi editado em
conformidade com o projeto aprovado pelo MinC, pois não houve a transcrição em braile nem
continha o formato bilíngue (português e inglês). Também não se providenciou o número identificador
atribuído pela Fundação Biblioteca Nacional no Brasil (ISBN) para que a edição do livro fosse
oficialmente reconhecida em âmbito nacional e internacional.
6.18. A jurisprudência deste Tribunal é no sentido de que compete ao gestor comprovar a
boa e regular aplicação dos recursos públicos, por meio de documentação consistente.
6.19. Tal entendimento encontra fundamento na própria Constituição Federal, artigo 70,
parágrafo único, que dispõe que “prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou
pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”, e
no artigo 93 do Decreto-Lei 200/1967, segundo o qual, “quem quer que utilize dinheiros públicos terá
de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas
das autoridades competentes” (Acórdãos 6.553/2016-TCU-1ª Câmara, de relatoria do Ministro
Walton Alencar Rodrigues; 3.587/2017-TCU-2ª Câmara, de relatoria do Ministro Aroldo Cedraz; e
2.610/2016-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Bruno Dantas).
6.20. Nesta fase processual, o recorrente não colacionou aos autos elementos de prova
acerca do cumprimento do objeto e dos objetivos do projeto cultural, reapresentando argumentos
anteriormente formulados e refutados nesta TCE.
6.21. Em consonância com os elementos contidos nos autos, as operações do Grupo Bellini
Cultural, do qual faz parte a Solução Cultural Consultoria em Projetos Culturais Ltda., enfeixam um
conjunto de práticas criminosas que resultaram não apenas em danos ao Erário, decorrentes das
renúncias de receitas tributárias para o patrocínio de projetos, mas também, e sobretudo, na
frustração dos propósitos sociais perquiridos pela Lei Rouanet, uma vez que projetos de inequívoco
alcance social (e.g. ações culturais voltadas para a população carente) foram preteridos em favor de
interesses eminentemente privados, a exemplo de publicações de livros institucionais para distribuição
gratuita a clientes de empresas patrocinadoras e, até mesmo, nababesca festa de casamento, como é o
caso de Felipe Vaz Amorim.
6.22. Ante o exposto, conclui-se que não merecem prosperar as alegações dos recorrentes.
414
7. Da prescrição do débito e da multa

7.1 Embora o recorrente não tenha alegado a prescrição do débito e da multa, por se
tratar de matéria de ordem pública o exame da questão se impõe, ante a recente da decisão do
Supremo Tribunal Federal que julgou o Tema 899 com repercussão geral.
7.2. No exame da prescrição, a Serur tem adotado os entendimentos detalhados na peça
104, que contém estudo e pronunciamentos anteriores da secretaria sobre o tema. Nessas
manifestações estão desenvolvidas as seguintes premissas, que serão utilizadas no presente exame:
a) ao julgar o RE 636.886, o STF conferiu nova interpretação ao art. 37, § 5º, da Constituição
Federal, fixando a tese de que “é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em
decisão de Tribunal de Contas”;
b) as pretensões punitiva e de ressarcimento devem observar o mesmo regime na atividade de
agir, para caracterizar o ilícito, identificar seu autor, dimensionar as consequências da conduta e
impor as consequências legais, independentemente de tais consequências terem natureza punitiva ou
ressarcitória;
c) até que sobrevenha norma específica, entende-se que a prescrição das pretensões punitiva e
de ressarcimento, no processo de controle externo, deve observar o regime Lei 9.873/1999, na linha
dos recentes pronunciamentos do STF a respeito. Assim, sem prejuízo de se realizar o exame da
prescrição também segundo o prazo decenal previsto no Código Civil, o critério adotado, na
formulação da proposta de encaminhamento, será o da Lei 9.873/1999.
Análise da prescrição segundo os critérios do Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário
7.3. Com efeito, a referida decisão estabeleceu o seguinte entendimento: (i) a pretensão
punitiva do TCU subordina-se ao prazo geral de prescrição indicado no art. 205 do Código Civil
(10 anos) e é contada a partir da data de ocorrência da irregularidade sancionada; (ii) o ato que
ordenar a citação, a audiência ou oitiva da parte interrompe a prescrição; (iii) haverá suspensão da
prescrição toda vez que o responsável apresentar elementos adicionais de defesa; (iv) a prescrição
será aferida independentemente de alegação da parte; e (v) o entendimento do mencionado acórdão
será aplicado de imediato aos processos novos e aos pendentes de decisão.
7.4. No voto condutor da deliberação recorrida, observou-se não ter ocorrido a prescrição
da pretensão punitiva, uma vez que o período entre as datas de apresentação da prestação de contas e
do ato que determinou a citação dos responsáveis não ultrapassou o prazo decenal a que se refere o
Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler (peça 68).
7.5. Ao se utilizar as premissas estabelecidas pela Lei 9.873/1999, na forma colocada no
paradigma juntado à peça 104 dos autos, aos fatos tratados na presente TCE, verifica-se que a
prescrição não se operou, restando incólume o julgamento pela irregularidade das contas dos
responsáveis, com a imputação de débito a Antônio Carlos Belini Amorim, Felipe Vaz Amorim e
Solução Cultural Consultoria em Projetos Culturais Ltda.
7.6. A referida legislação prevê a contagem do prazo prescricional a partir da “data da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado”. Na
espécie, tendo em vista que a irregularidade decorre da não comprovação da aplicação dos recursos,
conta-se o prazo a partir de 18/5/2012, quando do envio de documentação a título de prestação de
contas do projeto (peça 8, p. 77-135).
7.7. Em 20/9/2016, foi emitido o Parecer Final 170/2016, ratificando a reprovação da
prestação de contas do projeto cultural (peça 8, p. 144-146). Logo, interrompeu-se o prazo
prescricional por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato, nos termos do art. 2º, inciso
II, da Lei 9.873/1999.
7.8. Em 10/9/2018, houve a emissão do Parecer do Dirigente de Controle Interno 610/2018
(peça 11, p. 7-8), acolhendo o certificado e o relatório de auditoria de peça 11, p. 1-6, com conclusão
pela irregularidade das presentes contas.
415
7.9. Em 26/9/2018, foi autorizada a citação dos responsáveis pela Secex-TCE (peça 25),
sendo que a notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital, igualmente
constitui hipótese de interrupção da prescrição, de que trata o multicitado art. 2º, inciso II.
7.10. Em 9/6/2021, a decisão vergastada confirmou o dano (peça 67), ensejando a
interrupção do prazo prescricional fundada no art. 2º, inciso III, da Lei 9.873/1999.
7.11. Conforme se depreende das datas acima referidas, o feito não ficou mais de cinco anos
sem decisão entre uma interrupção de prazo e a seguinte, de modo que não houve a prescrição pelos
critérios da Lei 9.873/1999.
7.12. Por todo o exposto, o débito e a multa não prescreveram nem pelos critérios
estabelecidos pelo Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário (Relator Ministro Benjamin Zymler) e nem
pelos previstos na Lei 9.873/1999.
CONCLUSÃO
a) sócios que não exercem atividade gerencial em pessoa jurídica que recebe recursos com
amparo na Lei 8.313/1991 (Lei Rouanet) não devem responder solidariamente com a empresa pelas
irregularidades detectadas, exceto nas situações em que fica patente que eles se valeram de forma
abusiva da sociedade empresária para tomar parte nas práticas irregulares;
b) incide sobre o gestor o ônus de provar a aplicação regular dos recursos públicos repassados;
c) não houve prescrição do débito e da multa.
8.1. Assim, propõe-se negar provimento ao presente recurso, uma vez que as alegações
apresentadas não sustentam qualquer alteração da decisão vergastada, bem como não se deu a
prescrição do dano e da multa.
9. Ante ao exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo-se, com
fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992 e art. 285 do RI/TCU:
a) conhecer do recurso de reconsideração interposto e, no mérito, negar-lhe provimento;
b) informar ao recorrente e demais interessados do acórdão a ser proferido, destacando que o
relatório e o voto que o fundamentam podem ser acessados por meio do endereço eletrônico
www.tcu.gov.br/acordaos.”
VOTO
Trata-se de recurso de reconsideração interposto por Felipe Vaz Amorim contra o Acórdão
1.366/2021-TCU-Plenário, da relatoria do E. Ministro Aroldo Cedraz, que julgou irregulares as suas
contas, condenando-o ao pagamento do débito e de multa, e o inabilitou para o exercício de cargo em
comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública.
Originalmente, a decisão foi exarada no âmbito da tomada de contas especial instaurada pelo
então Ministério da Cultura em desfavor do recorrente, além de outros responsáveis, em face de
irregularidades na execução do projeto cultural intitulado como “O Melhor do Brasil”.
No presente momento, o recorrente alega a sua ilegitimidade passiva para figurar na presente
lide, uma vez que não tinha ingerência na administração da empresa Solução Cultural Consultoria em
Projetos Ltda., pois possuía apenas 10% da participação societária, enquanto o seu pai (Antônio Carlos
Belini Amorim), detinha o restante.
Sobre o tema, o recorrente informa que, em processos semelhantes, o TCU excluiu a sua
responsabilidade por não ter exercido nenhuma atividade gerencial na empresa, conforme poderia se
depreender dos votos condutores dos Acórdãos 5.254/2018-1ª Câmara e 10.619/2019-TCU-2ª Câmara.
Em relação ao mérito, o recorrente defende a regularidade na aplicação dos recursos públicos
captados para a realização do projeto cultural, atribuindo ao atraso do Ministério da Cultura em
416
aprovar os projetos e ao aumento do preço dos serviços necessários para a produção dos livros, a culpa
por não os ter entregado com a tradução para o inglês e em braile.
Por fim, justifica que o longo transcurso de tempo entre a prestação de contas e a posterior
exigência ministerial, para a complementação da documentação, dificultou a comprovação da efetiva
distribuição dos livros no quantitativo previsto de 2.500 exemplares.
De forma uníssona, a unidade instrutiva e o MPTCU propõem o conhecimento do recurso para,
no mérito, negar-lhe provimento, sob o fundamento de que, antes da captação dos recursos, o
recorrente já exercia, comprovadamente, atividades gerenciais na empresa.
No mérito, a Serur aponta, em suma, que o recorrente não apresentou os documentos aptos a
afastar o débito que lhe fora imputado.
Conheço do recurso, uma vez atendidos os requisitos atinentes à espécie.
Em relação ao mérito, o apelo deve ser rejeitado.
Inicialmente, mister esclarecer que as razões recursais apresentadas no presente momento
consistem, em quase toda a sua totalidade, na literalidade das alegações de defesa já apresentadas à
peça 56, as quais foram examinadas pelo relator a quo, porém, rejeitadas pelo Plenário deste Tribunal.
De todo modo, não me furto a tecer considerações adicionais sobre a efetiva participação do
recorrente na atividade gerencial da Solução Cultural Consultoria em Projetos Culturais Ltda., que se
verifica a partir do recibo assinado pelo recorrente, na condição de diretor da empresa, de recebimento
da importância de R$ 245.000,00 do Ministério da Cultura (peça 8, p. 49).
Além disso, consta do parecer técnico da Secretaria de Recursos diversos outros elementos que
comprovam a atuação do recorrente nas atividades gerenciais na empresa, os quais foram extraídos das
dezenas de processos de tomada de contas especial que o recorrente figura como responsável neste
Tribunal (peça 105, p. 6-7).
Em relação à alegada regularidade das despesas, o recorrente não acostou novos elementos
capazes de demonstrar a entrega dos livros em braile e em inglês, tampouco, comprovou a distribuição
da totalidade dos exemplares ou apresentou o número identificador definido pela Fundação Biblioteca
Nacional.
Aliás, em suas razões, o recorrente também não apresentou as eventuais provas do alegado
aumento do preço dos serviços necessários para a produção dos livros, tampouco, das tratativas com o
então Ministério da Cultura para a viabilizar a conclusão do projeto cultural nos termos pactuados.
Não tendo sido carreados aos autos elementos bastantes para infirmar os fundamentos do
acórdão recorrido, nego provimento ao recurso.
Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submete à apreciação deste
Colegiado.
1. Processo nº TC 031.462/2018-9.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I Recurso de Reconsideração em Tomada de Contas Especial.
3.1. Interessado: Ministério da Cultura.
3.2. Responsáveis: Antonio Carlos Belini Amorim (039.174.398-83); Felipe Vaz Amorim
74).
3.3. Recorrente: Felipe Vaz Amorim (692.735.101-91).
4. Entidade: Estado de São Paulo.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
417

8. Representação legal: Glauter Fortunato Dias Del Nero (356.932/OAB-SP), Luca Padovan
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de reconsideração interposto por Felipe
Vaz Amorim contra o Acórdão 1.366/2021-TCU-Plenário, da relatoria do E. Ministro Aroldo Cedraz,
que julgou irregulares as suas contas, condenando-o ao pagamento do débito e da multa, e o inabilitou
para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública;
9.1. conhecer do recurso de reconsideração para, no mérito, negar-lhe provimento; e
9.2. dar ciência ao recorrente e demais interessados.


TC 040.716/2021-0
Natureza: Pedido de Reexame em Representação
Entidade: Comando da 12ª Região Militar
Interessados: Centro de Controle Interno do Exército; Manaus Aerotaxi Participações Ltda.
(02.324.940/0001-61).
Representação legal: Jose Manoel Alberto Matias Pires (3718/OAB-RO), representando Manaus
Aerotaxi Participações Ltda.
SUMÁRIO: PEDIDO DE REEXAME EM REPRESENTAÇÃO. PREGÃO ELETRÔNICO

REALIZADO PELA 12ª REGIÃO MILITAR (12ª RM). CONSTATAÇÃO DE CLÁUSULA
RESTRITIVA NO EDITAL, EXCESSO DE FORMALIDADE E INABILITAÇÃO IRREGULAR DE
LICITANTES. DETERMINAÇÃO PARA ANULAÇÃO DO CERTAME. PEDIDO DE REEXAME.
RAZÕES RECURSAIS INSUFICIENTES PARA ALTERAR A DELIBERAÇÃO ATACADA.
CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de pedido de reexame interposto pela sociedade empresária Manaus

Aerotáxi Participações Ltda. contra o Acórdão 1.467/2022-Plenário.
2. O presente feito trata, originalmente, de representação formulada pela Secretaria do
Tribunal de Contas da União no Amazonas (Sec-AM), dando conta de possíveis irregularidades no
Pregão Eletrônico PE/SRP 1/2021, realizado pelo Comando da 12ª Região Militar (12ª RM), cujo
objeto era a contratação de serviços de transporte aéreo de cargas e passageiros.
418
3. O referido certame foi homologado em 26/5/2021, tendo a empresa Manaus Aerotáxi

Participações Ltda. sagrado-se vencedora. A ata de registro de preços (ARP) decorrente do certame foi
assinada no mesmo dia e o Contrato 14/2021 foi celebrado entre as partes em 14/6/2021.
4. A unidade técnica verificou a existência de cláusula restritiva no edital, excesso de
formalidade no julgamento e inabilitação irregular de licitantes. À vista dessas ocorrências, alvitrou a
expedição de medida cautelar a fim de que fosse suspensa a realização de novas contratações e adesões
à ARP decorrente do PE/SRP 1/2021, o que foi anuído pelo relator a quo e pelo Tribunal, por meio do
Acórdão 2.695/2021-Plenário.
5. Na oportunidade, foi autorizada a efetivação de oitiva da unidade jurisdicionada e da
sociedade empresária Manaus Aerotáxi Participações Ltda. para que se pronunciassem quanto às
a) “exigência de que os licitantes apresentassem um Programa de Integridade como critério
de habilitação (item 9.11.7 do edital), da qual decorreu restrição indevida no pregão, posto que, no
caso concreto, o item 9.11.7 em comento serviu como fundamento único para a inabilitação do
licitante com proposta de menor preço, resultando em possível prejuízo ao erário de R$ 880.800,00,
correspondente à diferença entre as propostas finais da Manaus Aerotáxi (R$ 7.698.800,00) e da
Cleiton Táxi Aéreo (R$ 6.818.000,00)”;
b) “excesso de rigor formal no exame das propostas dos licitantes, em decorrência da
inabilitação da empresa Cleiton Táxi Aéreo, em sede de apreciação de recurso, por não ter
apresentado, tempestivamente, o Programa de Integridade exigido pelo item 9.11.7 do edital, mesmo
tendo o pregoeiro reconhecido que a empresa possuí ao referido Programa, o que fora constatado
pela equipe da 12ª RM por ocasião da inspeção técnica prevista no item 9.11.8 do edital”; e
c) “inabilitação irregular de licitantes: primeiro, no tocante à inabilitação das empresas
Rico Táxi Aéreo e Amazonaves Táxi Aéreo, classificadas em 2º e 3º lugar no certame, sob o
argumento genérico de que teriam deixado de “atender na íntegra o edital”, sem a devida motivação
do ato administrativo; segundo, porque não foi dada oportunidade para as empresas mencionadas,
nem para a Rima Aviação, classificada em 4º lugar, terem suas propostas comerciais finais analisadas
antes da habilitação”.
6. O Tribunal analisou os elementos acostados nos autos e decidiu, por meio do Acórdão
1.467/2022-Plenário:
“9.1. conhecer da presente Representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos
no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c o art. 237, inciso VI e parágrafo único, do Regimento
Interno/TCU, e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014 para, no mérito, considerá-la
procedente;
9.2. revogar a medida cautelar adotada;
9.3. determinar ao Comando da 12ª Região Militar, com fundamento no art. 4º, inciso I da
Resolução – TCU 315/2020, que, no prazo de 30 dias, adote providências quanto aos itens abaixo, e
informe ao TCU os encaminhamentos realizados:
9.3.1. com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 71, inciso IX, da Constituição
Federal, anule a decisão do pregoeiro que inabilitou, pelo não atendimento ao item 9.11.7 do edital, a
empresa Cleiton Táxi Aéreo, licitante que apresentou a proposta mais vantajosa para a Administração
no âmbito do PE/SRP 1/2021, tendo em vista que o ato em questão foi praticado com excesso de rigor
formal e se baseou em exigência de habilitação que extrapola o rol exaustivo previsto na legislação,
em desrespeito aos art. 27 e 43, §3º da Lei 8.666/1993, aos arts. 8º, inciso XII, alínea ‘h’; 17, inciso
VI; e 47 do Decreto 10.024/2019, assim como à jurisprudência do Tribunal (Acórdão 2.302/2012-
TCU-Plenário, Acórdão 1.170/2013-TCU-Plenário e Acórdão 1.211/2021-TCU-Plenário);
Federal, anule a decisão do pregoeiro de inabilitar as licitantes classificadas nos 2º, 3º e 4º lugares
no âmbito do PE/SRP 1/2021, tendo em vista que o ato em questão foi praticado sem a devida
motivação e antes da abertura das propostas comerciais das respectivas empresas, em desrespeito aos
419
art. 38 e 39 do Decreto 10.024/2019 e à jurisprudência do TCU (Acórdão 1.188/2011-TCU-Plenário,

Relator Ministro Augusto Sherman e Acórdão 7.724/2011-TCU-2ª Câmara, Relator Ministro Aroldo
Cedraz);
Federal c/c art. 49, §2º da Lei 8.666/1993, anule todos os atos subsequentes e diretamente
dependentes das inabilitações acima referidas, retornando o processamento da licitação ao estágio
em que o certame se encontrava, mantendo-se, excepcionalmente, os efeitos do Contrato 14/2021 até
que nova contratação no âmbito do PE/SRP 1/2021 seja efetivada, em observância ao art. 21,
parágrafo único do Decreto-Lei 4.657/1942, desde que, consultadas as licitantes, exista expectativa
concreta de manutenção da proposta mais vantajosa obtida no certame;
9.3.4. caso não haja sinalização de manutenção das propostas originais, especialmente por
parte da melhor colocada no certame, anule o PE/SRP 1/2021 totalmente e, de forma excepcional,
promova contratação emergencial para atender às eventuais necessidades do serviço, a qual deverá
ser mantida apenas até que novo certame para a contratação do objeto seja ultimado, utilizando como
parâmetros para a avaliação do valor de referência do contrato emergencial as propostas obtidas do
PE/SRP 1/2021, corrigidas pelos índices de mercado;
9.4. encaminhar instrução de Peça 37 à empresa Manaus Aerotáxi Participações Ltda. e ao
Comando da 12ª Região Militar, para conhecimento e adoção das providências necessárias à
identificação dos responsáveis e ao ressarcimento dos eventuais prejuízos aos cofres públicos
decorrentes das ilegalidades observadas no curso do certame;”
7. Irresignada com essa deliberação, a empresa Manaus Aerotáxi Participações Ltda.
ingressou com o presente expediente recursal, o qual mereceu a seguinte análise no âmbito da Serur –
transcrição parcial com os ajustes de forma pertinentes:
“EXAME DE ADMISSIBILIDADE
10. Reitera-se o exame preliminar de admissibilidade (peça 55), ratificado pelo Relator,
Ministro Benjamin Zymler (peça 58), que concluiu pelo conhecimento do recurso e conferiu efeito
suspensivo aos itens 9.1, 9.3, 9.3.1, 9.3.2 e 9.3.3 do acórdão recorrido, na forma proposta pela
Secretaria de Recursos (Serur).
EXAME DE MÉRITO
11. Delimitação
11.1 Constitui objeto do presente recurso verificar, no âmbito do PE/SRP 1/2021, conduzido
pelo Comando da 12ª Região Militar, se houve irregularidade na inabilitação:
a) da licitante que apresentou proposta mais vantajosa, antes da análise das respectivas
propostas comerciais, em razão da falta de apresentação, entre outros documentos relativos à
habilitação, de Programa de Integridade; e
b) das licitantes classificadas nos 2º, 3º e 4º lugares, antes da abertura das respectivas
propostas comerciais e por falta de motivação.
12. Das razões recursais (peça 54)
12.1 Após transcrever trecho do voto condutor do acórdão recorrido, a recorrente requer a
reforma da decisão para que a representação seja julgada improcedente (peça 54, p. 2-4).
12.2 A recorrente lembra que participaram da licitação cinco empresas e descreve os motivos
da inabilitação de quatro delas, os quais foram apontados no recurso por ela interposto em face da
habilitação da licitante CTA-Cleiton Táxi Aéreo, ao qual foi dado provimento. Acrescenta que a
desclassificação se deu tão-somente pela inobservância ao princípio da vinculação ao instrumento
convocatório (peça 54, p. 4-6).
12.3 Em relação à falta de análise das propostas comerciais finais das empresas inabilitadas,
defende que decorre da própria metodologia do Sistema Comprasnet, bem como da economia
processual, pois considera que, como essas empresas seriam inabilitadas em razão de a
documentação apresentar inconsistências, seria desnecessária a análise de suas propostas (peça 54,
p. 6).
420
12.4 Sustenta que a metodologia do Sistema Comprasnet difere da sistemática adotada pelo
Decreto 5.450/2005, que estabelecia que somente a licitante com a proposta mais vantajosa enviaria
documentos de habilitação. Já nos termos do Decreto 10.024/2019, o envio de documentos referentes
à habilitação passa a ser prévio, quando do cadastramento da proposta no sistema eletrônico, ou seja,
todas as licitantes devem cadastrar no sistema eletrônico sua proposta e seus documentos de
habilitação (peça 54, p. 6).
12.5 Quanto à exigência de Programa de Integridade, aponta que a ausência desse não foi o
único motivo de desclassificação das empresas, conforme constatado pela Selog. Destaca que as
empresas foram desclassificadas porque não cumpriram alguns itens constantes do Edital 1/2021, os
quais foram identificados pela recorrente quando da apresentação de seu recurso contra a habilitação
da empresa CTA-Cleiton Táxi Aéreo (peça 54, p. 7).
12.6 Afirma que o questionamento da licitante CTA-Cleiton Táxi Aéreo deveria ser feito no
momento da impugnação ao edital, cujo prazo, segundo a Lei 8.666/1993, é de até dois dias antes da
abertura dos envelopes de propostas e, nos termos do Decreto 10.024/2019, esse prazo é de até três
dias anteriores à data fixada para abertura da sessão pública (peça 54, p. 7).
12.7 Ao final, repete seu pedido para reformar o acórdão recorrido e julgar improcedente a
representação (peça 54, p. 7).
Análise
12.8 Inicialmente, cumpre mencionar que as alegações recursais guardam grande similaridade
com os argumentos apresentados pela recorrente em resposta à oitiva (peças 24 e 35).
12.9 A recorrente informa, em relação à licitante CTA-Cleiton Táxi Aéreo, que apresentou a
proposta mais vantajosa, que apresentou recurso quanto à sua habilitação alegando que não foram
apresentados os seguintes documentos exigidos pelo Edital 1/2021 (peça 4):
a) documentos comprobatórios de seus administradores (item 9.8.2 do Edital 1/2021);
b) declaração de futura instalação de escritório em Manaus/AM (item 9.11.6 do Edital 1/2021);
c) Programa de Gerenciamento de Recursos de Equipe (item 9.11.2.4 do Edital 1/2021);
d) Programa de Integridade (item 9.11.7 do Edital 1/2021).
12.10 O referido recurso e outro, com identidade temática, foram providos, exclusivamente em
razão da ausência de Programa de Integridade, uma vez que foi considerado que a ausência dos
demais documentos foi considerada superada (peça 8, p. 1-3). Em face dessa decisão, a licitante CTA-
Cleiton Táxi Aéreo apresentou recurso, ao qual foi negado provimento, tendo em vista que, não
obstante comprovar que possuía o Programa de Integridade, a mencionada empresa deveria ter
apresentado tal documento na fase de habilitação, conforme o disposto no item 9.11.7 do Edital
1/2021.
12.11 Como se observa, a CTA-Cleiton Táxi Aéreo foi desclassificada em razão da não-
apresentação do Programa de Integridade. Contudo, tal exigência não consta do rol de requisitos a
serem cumpridos para habilitação, conforme o disposto nos arts. 27 a 33 da Lei 8.666/1993.
Importante destacar que a referida lista de documentos é taxativa e exaustiva, logo, revela-se
irregular a exigência de documentos estranhos ao mencionado rol.
12.12 Oportunamente, cabe registrar que este Tribunal tem jurisprudência pacífica no sentido de
que a lista de documentos passíveis de serem exigidos dos interessados na etapa de habilitação é
taxativa, a exemplos dos enunciados dos julgados abaixo transcritos, proferidos anteriormente à
realização da licitação que ora se analisa:
É ilegal e restringe a competitividade do certame licitatório a exigência de documentos de habilitação
além daqueles previstos nos arts, 27 a 31 da Lei 8.666/1933.
(Acórdão 3.192/2016-TCU-Plenário, relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa)
É indevida a exigência de que atestados de qualificação técnica sejam acompanhados de cópias das
respectivas notas fiscais, visto não estarem estes últimos documentos entre os relacionados no rol exaustivo do
art. 30 da Lei 8.666/1993.
(Acórdão 944/2013-TCU-Plenário, relator Ministro Benjamin Zymler)
421
A lista de documentos passíveis de serem exigidos dos interessados na etapa de habilitação é exaustiva
(arts. 27 a 33 da Lei 8.666/1993).
(Acórdão 2197/2007-TCU-Plenário, relator Minsitro-Substituto Augusto Sherman)
12.13 De outra forma, caso fosse exigível, caberia ao gestor valer-se da faculdade contida no
art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993, a seguir transcrito, e suprir a ausência do Programa de Integridade
por meio de diligências;
(...)
§ 3º É facultada à Comissão ou autoridade superior, em qualquer fase da licitação, a promoção de
diligência destinada a esclarecer ou a complementar a instrução do processo, vedada a inclusão posterior de
documento ou informação que deveria constar originariamente da proposta.
12.14 Na condução de licitações, falhas sanáveis, meramente formais, identificadas na
documentação das proponentes não devem levar necessariamente à inabilitação ou à desclassificação,
cabendo à comissão de licitação promover as diligências destinadas a esclarecer dúvidas ou
complementar o processamento do certame, a teor do que dispõe o art. 43, § 3, da Lei 8.666/1993.
Nesse sentido, podem ser apontados os Acórdãos: 2.730/2015-TCU-Plenário, relator Ministro Bruno
Dantas; 3.418/2014-TCU-Plenário, relator Ministro-Substituo Marcos Bemquerer; 2.873/2014-TCU-
Plenário, relator Ministro-Substituto Augusto Sherman, 5.857/2009-TCU-1ª Câmara, relator Ministro
Walton Alencar Rodrigues; e 4.827/2009-TCU-2ª Câmara, relator Ministro Aroldo Cedraz.
12.15 O excessivo rigor na fase de habilitação de procedimento licitatório, por violar o princípio
da obtenção da proposta mais vantajosa, é combatido por esta Corte, conforme jurisprudência a
seguir indicada:
Ao constatar incertezas sobre o cumprimento de disposições legais ou editalícias, especialmente dúvidas
que envolvam critérios e atestados que objetivam comprovar a habilitação das empresas em disputa, o
responsável pela condução do certame deve promover diligências para aclarar os fatos e confirmar o conteúdo
dos documentos que servirão de base para a tomada de decisão da Administração (art. 43, § 3º, da
Lei 8.666/1993).
(Acórdão 2.730/2015-TCU-Plenário, relator Ministro Bruno Dantas)
É irregular a inabilitação de licitante em razão de ausência de informação exigida pelo edital, quando a
documentação entregue contiver de maneira implícita o elemento supostamente faltante e a Administração não
realizar a diligência prevista no art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993, por representar formalismo exagerado, com
prejuízo à competitividade do certame.
(Acórdão 1.795/2015-TCU-Plenário, relator Ministro José Múcio)
A inabilitação de licitante em virtude da ausência de informações que possam ser supridas por meio de
diligência, de que não resulte inserção de documento novo ou afronta à isonomia entre os participantes,
caracteriza inobservância à jurisprudência do TCU.
(Acórdão 918/2014-TCU-Plenário, relator Ministro Aroldo Cedraz)
A desclassificação de todos os licitantes em decorrência da falta de apresentação de documentos de fácil
obtenção e de conhecimento do órgão, aliado à ausência de demonstração da impossibilidade de repetição do
certame, torna irregular a contratação por dispensa de licitação fundamentada no art. 24, V, da Lei
8.666/1993.
(Acórdão 3.233/2012-TCU-Plenário, relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira)
12.16 Também é certo que, relativamente às aplicações do art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993, o
entendimento do Tribunal é no sentido de que, ao mesmo tempo em que não admite o rigor excessivo e
o formalismo exagerado, esta Corte, em estrita observância ao dispositivo legal, não aceita a quebra
de isonomia entre os licitantes ou inserção de documentos novos (v.g. Acórdãos 2.873/2014-TCU-
Plenário, relator Ministro-Substituto Augusto Sherman; 4.063/2020-TCU-Plenário, relator Ministro
Raimundo Carreiro; e 2.673/2021-TCU-Plenário, relator Ministro Jorge Oliveira).
12.17 A propósito, cabe esclarecer que o significado de documento novo é aquele fundamental à
análise adequada da proposta comercial apresentada no certame, e não aquele documento revestido
de esclarecimentos ou complementos, sob pena de se incidir no combatido formalismo ou rigor
exagerado.
422
12.18 Sendo assim, entende-se como indevida a inabilitação da licitante CTA-Cleiton Táxi
Aéreo, em razão da não-apresentação do Programa de Integridade, uma vez que a exigência desse
documento não está inserida no rol constante dos arts. 27 a 33 da Lei 8.666/1993.
12.19 Quanto à decisão do pregoeiro de inabilitar as licitantes classificadas nos 2º, 3º e 4º
lugares, antes da abertura das respectivas propostas comerciais e por falta de motivação, entende-se,
em conformidade com a conclusão da Selog, que afronta dispositivos do Decreto 10.024/2019 e a
jurisprudência do TCU.
12.20 Quanto à inabilitação antes da abertura das propostas comerciais, insta registrar que, nos
termos do Decreto 10.024/2019, o qual regulamenta o pregão eletrônico no âmbito da administração
pública federal, em seu art. 26, a proposta e os documentos de habilitação serão encaminhados
exclusivamente por meio do Sistema Comprasnet. Em sessão pública, após a fase de verificação da
conformidade das propostas e da fase competitiva, que se encerra com o envio dos lances (arts. 27 a
37), o pregoeiro dará início à negociação da proposta com o vencedor (arts. 38). Em seguida, o
pregoeiro examinará a proposta classificada em primeiro lugar quanto à adequação ao objeto e à
compatibilidade do preço em relação ao máximo estipulado para contratação no edital, e, na
sequência, os critérios de habilitação (art. 39).
12.21 Como devidamente destacado pela Selog, o Tribunal, mesmo na época de utilização de
pregão presencial, já se manifestava no sentido de ser indevida a inabilitação de licitante antes da
abertura do envelope contendo a proposta de preços (Acórdão 7.724/2011-TCU-2ª Câmara, Relator
Ministro Aroldo Cedraz) (peça 37, p. 13-14).
12.22 Conforme a Ata Complementar 1, as empresas classificadas em 2º, 3º e 4º lugares foram
inabilitadas por falta de atendimento do edital na íntegra e não foram convocadas para apresentar
proposta comercial final, após a fase de lances (peça 7, p. 2). É inconteste que a fundamentação para
inabilitar essas licitantes é imprecisa, deficiente e genérica, o que desrespeita o princípio da
motivação que rege a Administração Pública, nos termos do art. 2º da Lei 9.784/1999, e em sintonia
com a jurisprudência desta Corte de Contas (v.g. Acórdãos 1.467/2022-TCU-Plenário, relator
Ministro Aroldo Cedraz; 3.772/2012-TCU-2ª Câmara, relator Ministro Aroldo Cedraz; e 536/2007-
TCU-Plenário, relator Ministro-Substituto Augusto Sherman).
12.23 Considerando o acima exposto, as alegações apresentadas pela recorrente em relação à
inabilitação das licitantes classificadas em 2º, 3º e 4º lugares, consistentes, no essencial, no fato de
que, conforme a metodologia do Sistema Comprasnet, seria desnecessária análise das propostas das
licitantes inabilitadas, e que a ausência do Programa de Integridade não foi o único motivo da
desclassificação dessas empresas, tem-se que não são suficientes para alterar o acórdão recorrido.
12.24 Por fim, não se trata de tardia impugnação ao edital pela licitante CTA-Cleiton Táxi
Aéreo. Na verdade, mencionada empresa interpôs recurso em face de sua inabilitação sob o
argumento de que possuía o documento relativo ao Programa de Integridade, o qual foi apresentado
durante a vistoria, e não quando da apresentação da documentação de habilitação. Cabe lembrar que
é irregular a exigência desse documento na fase de habilitação, em razão de não estar listado nos
arts, 27 a 33 da Lei 8.666/1993.
12.25 Sendo assim, as alegações recursais aduzidas devem ser rejeitadas.
CONCLUSÃO
13. Das análises anteriores, conclui-se que as razões recursais apresentadas não afastaram as
irregularidades constatadas no PE/SRP 1/2021, conduzido pelo Comando da 12ª Região Militar,
consistentes na inabilitação da licitante que apresentou proposta mais vantajosa antes da análise das
respectivas propostas comerciais, em razão falta de apresentação, entre outros documentos relativos à
habilitação, do Programa de Integridade, cuja exigência não consta dos arts. 27 a 31 da Lei
8.666/1933; bem como das licitantes classificadas nos 2º, 3º e 4º lugares, antes da abertura das
respectivas propostas comerciais e por falta de motivação.
13.1 Dessa forma, a proposta será de negativa de provimento ao recurso interposto.
423
14. Ante o exposto, submete-se à consideração superior a presente análise do pedido de

reexame interposto pela Manaus Aerotáxi Participações Ltda. contra o Acórdão 1.467/2022-TCU-
Plenário, propondo-se, com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 286 do Regimento
Interno/TCU:
a) conhecer do recurso e, no mérito, negar-lhe provimento; e
b) comunicar a deliberação que vier a ser proferida por esta Corte à recorrente e aos
demais interessados.”
É o relatório.
VOTO
Cuidam os autos de pedido de reexame interposto pela sociedade empresária Manaus

Aerotáxi Participações Ltda. contra o Acórdão 1.467/2022-Plenário.
2. O presente feito trata, originalmente, de representação formulada pela Secretaria do
Tribunal de Contas da União no Amazonas (Sec-AM), dando conta de possíveis irregularidades no
Pregão Eletrônico PE/SRP 1/2021, realizado pelo Comando da 12ª Região Militar (12ª RM), cujo
objeto era a contratação de serviços de transporte aéreo de cargas e passageiros.
3. O referido certame foi homologado em 26/5/2021, tendo a empresa Manaus Aerotáxi
Participações Ltda. sagrado-se vencedora. A ata de registro de preços (ARP) decorrente do certame foi
assinada no mesmo dia e o Contrato 14/2021 foi celebrado em 14/6/2021.
4. Na etapa preliminar, a unidade técnica verificou a existência de cláusula restritiva no
edital, excesso de formalidade no julgamento e inabilitação irregular de licitantes. À vista dessas
ocorrências, alvitrou a expedição de medida cautelar a fim de que fosse suspensa a realização de novas
contratações e adesões à ARP decorrente do PE/SRP 1/2021, o que foi anuído pelo relator a quo e
ratificado pelo Tribunal, por meio do Acórdão 2.695/2021-Plenário.
5. Na oportunidade, foi autorizada a efetivação de oitiva da 12ª RM e da sociedade
empresária Manaus Aerotáxi Participações Ltda. para que se pronunciassem quanto às seguintes
irregularidades:
a) “exigência de que os licitantes apresentassem um Programa de Integridade como critério
de habilitação (item 9.11.7 do edital), da qual decorreu restrição indevida no pregão, posto que, no
caso concreto, o item 9.11.7 em comento serviu como fundamento único para a inabilitação do
licitante com proposta de menor preço, resultando em possível prejuízo ao erário de R$ 880.800,00,
correspondente à diferença entre as propostas finais da Manaus Aerotáxi (R$ 7.698.800,00) e da
Cleiton Táxi Aéreo (R$ 6.818.000,00)”;
b) “excesso de rigor formal no exame das propostas dos licitantes, em decorrência da
inabilitação da empresa Cleiton Táxi Aéreo, em sede de apreciação de recurso, por não ter
apresentado, tempestivamente, o Programa de Integridade exigido pelo item 9.11.7 do edital, mesmo
tendo o pregoeiro reconhecido que a empresa possuí o referido Programa, o que fora constatado pela
equipe da 12ª RM por ocasião da inspeção técnica prevista no item 9.11.8 do edital”; e
c) “inabilitação irregular de licitantes: primeiro, no tocante à inabilitação das empresas
Rico Táxi Aéreo e Amazonaves Táxi Aéreo, classificadas em 2º e 3º lugar no certame, sob o
argumento genérico de que teriam deixado de “atender na íntegra o edital”, sem a devida motivação
do ato administrativo; segundo, porque não foi dada oportunidade para as empresas mencionadas,
nem para a Rima Aviação, classificada em 4º lugar, terem suas propostas comerciais finais analisadas
antes da habilitação”.
6. Diante dos elementos acostados nos autos, o Tribunal decidiu, por meio do Acórdão
1.467/2022-Plenário, conhecer da representação e, no mérito, expedir as seguintes determinações ao
Comando da 12ª Região Militar:
“9.3.1. com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 71, inciso IX, da Constituição
Federal, anule a decisão do pregoeiro que inabilitou, pelo não atendimento ao item 9.11.7 do edital, a
424
empresa Cleiton Táxi Aéreo, licitante que apresentou a proposta mais vantajosa para a Administração
no âmbito do PE/SRP 1/2021, tendo em vista que o ato em questão foi praticado com excesso de rigor
formal e se baseou em exigência de habilitação que extrapola o rol exaustivo previsto na legislação,
em desrespeito aos art. 27 e 43, §3º da Lei 8.666/1993, aos arts. 8º, inciso XII, alínea ‘h’; 17, inciso
VI; e 47 do Decreto 10.024/2019, assim como à jurisprudência do Tribunal (Acórdão 2.302/2012-
TCU-Plenário, Acórdão 1.170/2013-TCU-Plenário e Acórdão 1.211/2021-TCU-Plenário);
Federal, anule a decisão do pregoeiro de inabilitar as licitantes classificadas nos 2º, 3º e 4º lugares
no âmbito do PE/SRP 1/2021, tendo em vista que o ato em questão foi praticado sem a devida
motivação e antes da abertura das propostas comerciais das respectivas empresas, em desrespeito aos
art. 38 e 39 do Decreto 10.024/2019 e à jurisprudência do TCU (Acórdão 1.188/2011-TCU-Plenário,
Relator Ministro Augusto Sherman e Acórdão 7.724/2011-TCU-2ª Câmara, Relator Ministro Aroldo
Cedraz);
Federal c/c art. 49, §2º da Lei 8.666/1993, anule todos os atos subsequentes e diretamente
dependentes das inabilitações acima referidas, retornando o processamento da licitação ao estágio
em que o certame se encontrava, mantendo-se, excepcionalmente, os efeitos do Contrato 14/2021 até
que nova contratação no âmbito do PE/SRP 1/2021 seja efetivada, em observância ao art. 21,
parágrafo único do Decreto-Lei 4.657/1942, desde que, consultadas as licitantes, exista expectativa
concreta de manutenção da proposta mais vantajosa obtida no certame;
9.3.4. caso não haja sinalização de manutenção das propostas originais, especialmente por
parte da melhor colocada no certame, anule o PE/SRP 1/2021 totalmente e, de forma excepcional,
promova contratação emergencial para atender às eventuais necessidades do serviço, a qual deverá
ser mantida apenas até que novo certame para a contratação do objeto seja ultimado, utilizando como
parâmetros para a avaliação do valor de referência do contrato emergencial as propostas obtidas do
PE/SRP 1/2021, corrigidas pelos índices de mercado;”
7. Irresignada com essa deliberação, a empresa Manaus Aerotáxi Participações Ltda.
ingressou com o presente expediente recursal, no qual alegou, em apertada síntese:
a) a desclassificação das demais empresas que participaram do certame ocorreu porque não
cumpriram alguns itens constantes do Edital 1/2021, de sorte que houve violação ao princípio da
vinculação ao instrumento convocatório;
b) quanto à falta de exame das propostas comerciais finais das demais licitantes, essa análise
seria desnecessária, pois essas empresas já seriam inabilitadas em razão de a documentação apresentar
inconsistências;
c) a metodologia do Sistema Comprasnet difere da sistemática adotada pelo Decreto
5.450/2005, que estabelecia que somente a licitante com a proposta mais vantajosa enviaria
documentos de habilitação; já no Decreto 10.024/2019, “o envio de documentos referentes à
habilitação passa a ser prévio, quando do cadastramento da proposta no sistema eletrônico, ou seja,
todas as licitantes devem cadastrar no sistema eletrônico sua proposta e seus documentos de
habilitação”;
f) a ausência de programa de integridade não foi o único motivo de desclassificação das
empresas, conforme constatado pela Selog; e
g) o questionamento da licitante CTA-Cleiton Táxi Aéreo deveria ser feito no momento da
impugnação ao edital.
8. A Serur analisou a matéria e concluiu que as razões recursais apresentadas não afastaram
as irregularidades constatadas no PE/SRP 1/2021. Por esse motivo, alvitrou que o expediente recursal
fosse conhecido e desprovido.
9. Feito esse necessário resumo, passo a decidir.
10. Preliminarmente, conheço do pedido de reexame interposto pela responsável, por reputar
atendidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 48 da Lei 8.443/1992.
425
11. Com relação ao mérito, manifesto-me de acordo com a proposta da Serur e incorporo o
exame empreendido como razão de decidir, sem prejuízo das considerações que faço a seguir.
12. Diferentemente do alegado pela recorrente, o único motivo da inabilitação da empresa
CTA-Cleiton Táxi Aéreo, então vencedora do certame, foi a não apresentação de programa de
integridade, quando da entrega de sua proposta.
13. Embora a empresa Manaus Aerotáxi Participações Ltda. tenha suscitado a violação de
outras cláusulas editalícias, esses argumentos foram rejeitados pela 12ª RM, quando da análise do
recurso administrativo apresentado pela recorrente, em face da primeira decisão que habilitou a CTA-
Cleiton Táxi Aéreo. Essa situação foi mantida, inclusive, após um segundo expediente recursal
interposto pela recorrente.
14. Logo, é insofismável que a inabilitação da então vencedora do PE/SRP 1/2021 ocorreu ao
arrepio do princípio da legalidade, uma vez que a exigência de programa de integridade não consta do
rol previsto nos arts. 27 a 33 da Lei 8.666/1993. Com isso, também foi violada a ampla jurisprudência
desta Casa, no sentido de que a lista de documentos passíveis de serem exigidos dos interessados na
etapa de habilitação é taxativa, sendo irregular a conduta da unidade militar promotora da licitação.
15. Com relação à inabilitação das empresas classificadas em 2º e 3º lugar, sob o argumento
genérico de que teriam deixado de “atender na íntegra o edital”, e à ausência de análise da proposta
comercial destas e da sociedade classificada em 4º lugar, antes da etapa da habilitação, a conduta da
12ª RM também violou a ordem jurídica.
16. Conforme exposto na fundamentação da decisão recorrida, não há previsão legal para que
sejam examinados, na fase de aceitação de propostas do pregão, outros aspectos que não aqueles
relacionados ao conteúdo do envelope da proposta comercial, sendo, portanto, indevida a inabilitação
de licitante antes da abertura do envelope contendo a documentação de habilitação.
17. Esse iter procedimental consta dos art. 38 e 39 do Decreto 10.024/2019, que preveem as
seguintes etapas na condução do pregão eletrônico: encerramento da disputa de lances; negociação da
proposta com o vencedor; abertura de prazo para envio da proposta adequada ao último lance
vencedor; verificação da proposta classificada em 1º lugar quanto à adequação ao objeto e à
compatibilidade do preço em relação ao máximo estipulado para contratação no edital; e verificação
dos critérios de habilitação.
18. Logo, também não assiste razão à recorrente.
19. Por fim, quanto à alegação de que a CTA-Cleiton Táxi Aéreo deveria ter questionado a
exigência de programa de integridade no prazo previsto para impugnação ao edital, registro que o não
exercício do direito de contestar o edital, perante a administração contratante, não implica preclusão
deste perante outras instâncias de controle, como os tribunais de contas.
20. Em sentido próximo, cabe transcrever o seguinte precedente extraído do repositório da
jurisprudência selecionada do Tribunal:
“O fato de o edital de licitação não ter sido tempestivamente impugnado pode até ser oposto à
empresa licitante que deixou de fazê-lo, mas nunca ao Tribunal de Contas da União, que detém a
prerrogativa de examinar todos os pontos que considerar irregulares.” (Acórdão 289/2014-Plenário.
Relator: Ministro José Múcio Monteiro).
21. Em acréscimo, destaco que não há qualquer óbice a que um licitante invoque eventuais
ilegalidades em recurso administrativo no transcurso da própria licitação, mesmo que não tenha
impugnado o edital. Nessa hipótese, cabe à administração fazer um juízo de conveniência e
oportunidade de declarar, desde logo, a nulidade de eventuais cláusulas editalícias e suspender o
prosseguimento do certame, evitando futuros questionamentos judiciais e perante os tribunais de
contas, o que seria prejudicial à eficiência e eficácia da contratação.
22. Sendo assim, compreendo que o argumento da empresa Manaus Aerotáxi Participações
Ltda.
23. Diante de todo o exposto, VOTO por que seja adotada a deliberação que ora submeto a
este Colegiado.
426
1. Processo nº TC 040.716/2021-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I - Pedido de Reexame em Representação
3.1. Interessado: Manaus Aerotáxi Participações Ltda. (02.324.940/0001-61).
3.2. Recorrente: Manaus Aerotáxi Participações Ltda. (02.324.940/0001-61)..
4. Órgão/Entidade: Comando da 12ª Região Militar.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler
8. Representação legal: Jose Manoel Alberto Matias Pires (3718/OAB-RO), representando
Manaus Aerotáxi Participações Ltda.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de pedido de reexame interposto pela
sociedade empresária Manaus Aerotáxi Participações Ltda. contra o Acórdão 1.467/2022-Plenário,
9.1. conhecer do pedido de reexame, com fundamento nos arts. 32, inciso I, 33 e 48 da Lei
8.443/1992, para, no mérito, negar-lhe provimento; e
9.2. dar ciência desta deliberação à empresa Manaus Aerotáxi Participações Ltda. e ao Comando
da 12ª Região Militar.


TC 010.314/2014-8
Natureza: Aposentadoria.
Órgão/Entidade: Tribunal Regional do Trabalho da 10ª Região/DF e TO.
Interessados: Cleonir de Oliveira Maranhão (753.477.767-49).
Representação legal: Marlúcio Lustosa Bonfim (OAB/DF 16.619), Irismar de Souza Martins
SUMÁRIO: APOSENTADORIA. REGISTRO TÁCITO. REVISÃO DE OFÍCIO.

OPORTUNIZAÇÃO DO CONTRADITÓRIO E DE AMPLA DEFESA, SEM MANIFESTAÇÃO DO
INTERESSADO. CONCESSÃO DE QUINTOS POR FUNÇÕES COMISSIONADAS EXERCIDAS
427
APÓS 8/4/1998, COM BASE EM DECISÃO ADMINISTRATIVA. ILEGALIDADE. NEGATIVA

DE REGISTRO. DETERMINAÇÕES.
RELATÓRIO
Transcrevo a seguir, com ajustes de forma, a instrução lavrada no âmbito da Secretaria de

Fiscalização de Integridade de Atos e Pagamentos de Pessoal e de Benefícios Sociais (Sefip), cujo
pronunciamento obteve a concordância do dirigente daquela unidade técnica (peças 63 e 63) e do
representante do Ministério Público junto ao TCU (MPTCU), o douto Procurador Júlio Marcelo de
Oliveira (peça 64):
“INTRODUÇÃO
1. Trata-se de ato de concessão inicial de aposentadoria acima mencionado, de ex-servidor do
Tribunal Regional do Trabalho da 10ª Região/DF e TO.
2. O ato foi submetido eletronicamente, para fim de registro, à apreciação do Tribunal de
Contas da União (TCU), de acordo com o art. 71, inciso III, da Constituição Federal.
EXAME TÉCNICO
Encaminhamentos anteriores
3. Por meio do Acórdão 9549/2019-TCU-2ª Câmara, relator Ministro Augusto Nardes, o ato
objeto destes autos foi apreciado pela ilegalidade (peça 17).
4. Todavia, no âmbito de recurso interposto pelo interessado, foi prolatado o Acórdão
8922/2021-TCU-2ª Câmara, relator Ministro Jorge Oliveira, no qual o decisum supracitado foi
tornado insubsistente, sendo o respectivo ato reconhecido como registrado tacitamente. Em
continuidade, foi determinado à Sefip que procedesse a respectiva revisão de ofício (peça 40).
5. Em cumprimento ao determinado, foi expedido ofício de oitiva à peça 48, o qual foi reiterado
às peças 52 e 56 (aviso de recebimento à peça 59). Não restou acostada aos autos eventuais
esclarecimentos por parte do interessado.
6. Destarte, os autos estão aptos a ser instruídos no mérito.
Exame das constatações
7. Em virtude de não constar nos autos defesa do interessado acerca da situação descrita no
ofício de oitiva, resta reiterar a sua irregularidade, consubstanciada na incorporação de
‘quintos/décimos’ após 8/4/1998, conforme já reportado na instrução à peça 14, itens 11 a 14.
CONCLUSÃO
8. Considerando que a rubrica é embasada em decisão judicial transitada em julgado (Processo
2004.34.00.0485585-O/DF – vide peça 26, pg. 2), caberá propor que o ato seja apreciado pela
ilegalidade; sem, contudo, se proceder a determinação de ajustes na rubrica, consoante o estabelecido
pelo STF na apreciação do RE 638.115/CE.
9. Ante o exposto, propõe-se:
9.1 Rever de ofício o item 9.2 do Acórdão 8.922/2021-TCU-2ª Câmara, de relatoria do Ministro
Jorge Oliveira, para que passe a considerar ILEGAL e recusar registro do ato de Aposentadoria Sisac
20784805-04-2013-000023-4 - Inicial de Cleonir De Oliveira Maranhão do quadro de pessoal do
órgão/entidade Tribunal Regional do Trabalho da 10ª Região/DF e TO, com base nos arts. 71, inciso
III, da Constituição Federal, 1º, inciso V, e 39, inciso II, da Lei 8.443/1992 e 260, § 1º, do Regimento
Interno.
9.2 Com fulcro no art. 262, caput, do Regimento Interno deste Tribunal, determinar ao
órgão/entidade Tribunal Regional do Trabalho da 10ª Região/DF e TO que:
9.2.1 informe o teor do acórdão que vier a ser prolatado, encaminhando ao TCU, no prazo de
trinta dias, comprovante da data de ciência pelo interessado, nos termos do art. 4º, § 3º, da Resolução
TCU 170/2004.
428
9.2.2 dispense a devolução dos valores indevidamente recebidos de boa-fé até a data da ciência
do órgão/entidade Tribunal Regional do Trabalho da 10ª Região/DF e TO, do acórdão que vier a ser
proferido, com base no Enunciado 106 da Súmula da Jurisprudência do TCU.”
É o relatório.
VOTO
Em exame ato de aposentadoria de Cleonir de Oliveira Maranhão, ex-servidor do Tribunal

Regional do Trabalho da 10ª Região/DF e TO, submetido, para fins de registro, à apreciação do
Tribunal de Contas da União (TCU), de acordo com o art. 71, inciso III, da Constituição Federal.
2. Por meio do Acórdão 9.549/2019-TCU-2ª Câmara, de minha relatoria, o ato foi apreciado
pela ilegalidade. Posteriormente, em sede de pedido de reexame, foi prolatado o Acórdão 8.922/2021-
TCU-2ª Câmara, Relator Ministro Jorge Oliveira, que tornou sem efeito o Acórdão 9.549/2019-TCU-
2ª Câmara, reconheceu o registro tácito do ato e determinou à Sefip que procedesse a respectiva
revisão de ofício.
3. Na presente fase, e considerando que o interessado foi chamado aos autos, mas não se
manifestou, a Sefip propôs, com o aval do representante do Ministério Público junto ao TCU
(MPTCU), a revisão de ofício do Acórdão 8.922/2021-TCU-2ª Câmara, de modo que o ato seja
considerado ilegal.
4. Expostos resumidamente os precedentes processuais, manifesto, desde já, minha anuência
ao encaminhamento uniforme proposto nos autos e adoto os fundamentes utilizados como razões de
decidir.
5. De fato, a possibilidade de revisão de ofício prevista no art. 260, § 2º, do RITCU, restou
confirmada a partir do julgamento dos embargos de declaração opostos nos autos do RE 636.553,
proferido na Sessão Virtual do STF realizada de 27/11/2020 a 4/12/2020. Na ocasião, o Relator, Min.
Gilmar Mendes, assim se manifestou:
(...)
Com essa fundamentação, o Supremo Tribunal Federal definiu que a fixação do prazo de cinco
anos se afigura razoável para que as cortes de contas procedam à análise da legalidade dos atos de
concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual estes serão considerados
definitivamente registrados.
Trata-se de prazo ininterrupto, a ser computado a partir da chegada do processo à respectiva
corte de contas – ou, como definido pelo Ministro Roberto Barroso durante o julgamento, um
verdadeiro período de “cinco anos tout court”.
Passado esse prazo sem finalização do processo, o ato restará automaticamente estabilizado.
Abre-se, a partir daí, a possibilidade de sua revisão, nos termos do art. 54 da Lei 9.873/1999.
(destaque acrescido)
6. No mérito, é fato que as análises empreendidas pela Secretaria de Fiscalização de
Integridade de Atos e Pagamentos de Pessoal e de Benefícios Sociais – Sefip detectaram a inclusão
irregular nos proventos de parcelas decorrentes da incorporação de quintos ou décimos de funções
comissionadas exercidas após 8/4/1998, além dos limites previstos nos arts. 3º e 5º da Lei 9.624/1998.
7. A irregularidade identificada é objeto de jurisprudência pacificada nesta Corte de Contas,
cf. Acórdãos 8.124/2021 (Rel. Min. Benjamin Zymler); 8.178/2021 e 8.187/2021 (Rel. Min. Walton
Alencar); 8.492/2021 (Rel. Min. Vital do Rêgo); 8.684/2021 (Rel. Min. Jorge de Oliveira); 8.611/2021
(Rel. Min. Subst. Weder de Oliveira), todos da 1ª Câmara; e Acórdãos 13.963/2020 (Rel. Min.
Raimundo Carreiro); 7.816/2021 (Rel. Min. Aroldo Cedraz); 7.999/2021 (de minha relatoria);
8.224/2021 (Rel. Min. Subst. André Luís de Carvalho); 8.254/2021 (Rel. Min. Bruno Dantas);
8.318/2021 (Rel. Min. Raimundo Carreiro); 8.319/2021 (Rel. Min. Subst. Marcos Bemquerer Costa),
todos da 2ª Câmara, especialmente a partir do julgamento pela Suprema Corte do RE 638.115/CE, da
relatoria do E. Ministro Gilmar Mendes, com repercussão geral.
429
8. Mais recentemente, em sessão ordinária de 18/12/2019, a Suprema Corte cuidou

novamente da matéria, em sede de embargos de declaração e, ainda que tenha mantido o entendimento
pela ilegalidade do pagamento da vantagem de quintos, modulou sua decisão para (publicado no DJe
nº 113/2020, de 8/5/2020):
a) reconhecer indevida a cessação imediata de pagamento dos quintos quando em decisão
judicial transitada em julgado;
b) quanto às verbas recebidas em virtude de decisões administrativas, apesar de
reconhecer-se sua inconstitucionalidade, (...), determinando que o pagamento da parcela seja mantido
até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores;
c) quanto às parcelas que continuam sendo pagas em virtude de decisões judiciais sem
trânsito em julgado, (...), determinando que o pagamento da parcela seja mantido até sua absorção
integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores.
9. No caso do ato em exame, a Sefip informa sobre decisão judicial transitada em julgado
(Processo 2004.34.00.0485585-O/DF), a partir do que a concessão se adequaria à hipótese prevista na
alínea “a”. Não obstante, consultando a peça 26, pg. 2, mencionada pela Sefip, verifica-se o
interessado apenas informou a existência de decisão judicial, sem apresentar cópia que permita
comprovar que ele é, de fato, interessado no processo. Assim, a continuidade do pagamento da forma
como vem sendo feita somente será possível caso o interessado comprove que é beneficiário de
decisão judicial junto ao Tribunal Regional do Trabalho da 10ª Região/DF e TO.
10. Além disso, ante a possibilidade de o caso sob análise enquadrar-se nas hipóteses previstas
nas alínea “b” ou “c”, deve ser determinado ao órgão de origem que promova, caso a parcela
futuros, consoante decidido pelo STF no RE 638.115/CE.
Ante o exposto, VOTO no sentido de que seja aprovado o Acórdão que ora submeto a
este Colegiado.
1. Processo nº TC 010.314/2014-8.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Revisão de ofício (Aposentadoria).
3.1. Interessados: Cleonir de Oliveira Maranhão (753.477.767-49).
4. Órgão/Entidade: Tribunal Regional do Trabalho da 10ª Região/DF e TO.
de Benefícios Sociais (Sefip).
8. Representação legal: Marlúcio Lustosa Bonfim (OAB/DF 16.619), Irismar de Souza Martins
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de Revisão de Ofício de ato de
aposentadoria de Cleonir de Oliveira Maranhão, ex-servidor do Tribunal Regional do Trabalho da 10ª
Região/DF e TO,
diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento nos artigos 71, III, da Constituição Federal
430
de 1988; 1º, V, e 39, II, da Lei 8.443/1992; 1º, VIII, 259, II, 260, § 1º, e 262, § 2º, do Regimento
Interno/TCU, em:
9.1. revisar de ofício o Acórdão 8.922/2021-TCU-2ª Câmara, de modo que o ato de
aposentadoria de Cleonir de Oliveira Maranhão seja considerado ilegal;
9.2. dispensar o ressarcimento das quantias indevidamente recebidas de boa-fé, consoante o
disposto no Enunciado 106 da Súmula de Jurisprudência do TCU;
9.3. determinar ao Tribunal Regional do Trabalho da 10ª Região/DF e TO, com base no art. 45
da Lei 8.443/1992 e no inciso I do art. 4º da Resolução TCU 315/2020, que:
9.3.1. promova, no prazo de quinze dias, a contar da notificação desta decisão, caso a parcela
futuros, consoante decidido pelo STF no RE 638.115/CE;
9.3.2. dê ciência, no prazo de quinze dias, a contar da notificação desta decisão, de seu inteiro
teor ao interessado e encaminhe ao TCU, no prazo de trinta dias, a contar da notificação desta decisão,
comprovante da data de ciência do teor desta deliberação pelo ex-servidor;
9.4. dar ciência desta deliberação ao interessado e ao Tribunal Regional do Trabalho da 10ª
Região/DF e TO.


GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC 017.040/2022-1
Natureza: Representação.
Órgão/Entidade: Ministério de Minas e Energia.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. PRIVATIZAÇÃO DA PETROBRÁS. FUNDAMENTAÇÃO

EM MATÉRIAS JORNALÍSTICAS. ESTUDOS EM ESTÁGIO EMBRIONÁRIO. AUSÊNCIA DE
ATOS CONCRETOS A SEREM AVALIADOS. NÃO CONHECIMENTO. DILIGÊNCIA.
RELATÓRIO
Adoto como relatório a instrução lavrada por auditor da Secretaria de Fiscalização de

Infraestrutura de Petróleo e Gás Natural (peça 5), que contou com a anuência do Secretário-Substituto
da sua unidade (peça 6):
“INTRODUÇÃO
1. Cuidam os autos de representação a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no
âmbito do Governo Federal, relacionadas às ações em andamento no sentido de privatizar a
Petrobras, na qualidade de sociedade de economia mista e entidade integrante da administração
431
federal.
2. Inicialmente, deve-se registrar que a representação preenche os requisitos de
admissibilidade constantes no art. 235 do Regimento Interno do TCU, haja vista a matéria ser de
competência do Tribunal, referir-se a responsável sujeito a sua jurisdição, estar redigida em
linguagem clara e objetiva, conter nome legível, qualificação e endereço do representante, bem como
encontrar-se acompanhada do indício concernente à irregularidade ou ilegalidade.
3. Além disso, o Exmo. Deputado Federal possui legitimidade para representar ao Tribunal,
consoante disposto no inciso III do art. 237 do RI/TCU.
4. Ainda, conforme dispõe o art. 103, § 1º, in fine, da Resolução – TCU 259/2014, verifica-se
a existência do interesse público no trato da suposta irregularidade/ilegalidade, pois a privatização
da Petrobras ao arrepio da legislação, como narrado pelo representante, poderia, em tese, causar
prejuízo ao erário.
5. Dessa forma, a representação poderá ser apurada, para fins de comprovar a sua
procedência, nos termos do art. 234, § 2º, segunda parte, do Regimento Interno do TCU, aplicável às
representações de acordo com o parágrafo único do art. 237 do mesmo RI/TCU.
6. Assim, considerando que, por força do inciso VI, do art. 237 do Regimento Interno do
TCU, esta unidade técnica tem legitimidade para representar ao TCU, para fins de apurar e avaliar a
procedência da representação, nos termos da segunda parte do § 2º do art. 234 do Regimento
Interno/TCU, aplicável às representações conforme parágrafo único do art. 237 da mesma norma,
propõe-se o exame da matéria nestes autos.
EXAME TÉCNICO
7. O Representante encaminha endereços eletrônicos relativos a matérias jornalísticas que
tratam da proposta do Governo Federal de privatização da Petrobras (peça 1, p.3):
a) https://valor.globo.com/empresas/noticia/2022/08/16/proposta-para-privatizar-petrobras-
parecedoao-a-scios-privados-diz-jurdico-do-ministrio-da-economia.ghtml
b) https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2022/08/proposta-do-governo-para-privatizar-
petrobrasparece-doacao-a-socios-privados-diz-orgao-juridico-da-economia.shtml
8. Com fundamentos nessas reportagens, indica proposta do Governo Federal em privatizar
a Petrobras a partir de manobras constantes apenas no âmbito da administração da própria empresa,
meramente societárias, segundo seu estatuto, pelas quais as ações preferenciais da empresa seriam
convertidas em ordinárias, o que alteraria o percentual de ações com direito a voto pertencentes à
União, deixando, assim, de ser a acionista majoritária, lembrando que, com base na Lei 6.404/1976
(Lei das SAs), apenas as ações ordinárias chancelam ao seu detentor direito à voto nas decisões
gerenciais das empresas do tipo sociedade anônima (capital aberto). O conhecido controle acionário
ocorre quando um único acionista possui mais de 50% das ações ordinárias de uma empresa.
9. E essa alteração seria realizada de maneira contrária à lei e em prejuízo à União, pois, de
maneira diferente do que ocorreu com a privatização da Eletrobras, por exemplo, em que foi levada a
efeito por intermédio de capitalização da empresa, na modalidade aumento de capital social com a
subscrição de novas ações combinada com a renúncia por parte da União de seu direito de
subscrever, acarretando, desse modo, na diluição do controle da União sobre essa empresa.
10. Pontua que ‘o Estatuto Social da Petrobras prevê, em seu art. 5º, §1º, que as ações
preferenciais serão inconversíveis em ações ordinárias, e vice-versa’, sendo necessário apenas a
alteração do referido dispositivo para que fosse permitida sua alteração, estando, dessa maneira,
viabilizada a operação. (peça 1, p.4).
11. Alega, ainda, que estaria ocorrendo açodamento por parte do Governo Federal em
decorrência da proximidade das eleições presidenciais, ‘com elevada probabilidade de mudança do
comando do Governo, uma vez que o candidato que desponta nas pesquisas eleitorais é avesso à ideia
de privatização da estatal’, indicando que existiria risco de fraude ‘palpável’ (peça 1, p.6).
12. Por fim, com base no princípio da concisão, devido à ausência de fatos concretos e por se
432
tratar de proposta ainda em estudo/análise no Governo Federal, passa-se ao exame técnico, abstendo-
se de colecionar e apresentar argumentação contida nas referidas reportagens sobre a aludida
proposta de privatização da Petrobras.
EXAME TÉCNICO
13. Consoante o art. 276 do Regimento Interno/TCU, o Relator poderá, em caso de urgência,
de fundado receio de grave lesão ao Erário, ao interesse público, ou de risco de ineficácia da decisão
de mérito, de ofício ou mediante provocação, adotar medida cautelar, determinando a suspensão do
procedimento impugnado, até que o Tribunal julgue o mérito da questão. Tal providência deverá ser
adotada quando presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora.
14. Além disso, conforme item 9.2 do Acórdão 2.082/2014-TCU-2ª Câmara, não deve haver
incidência do perigo da demora reverso e deve existir interesse público na denúncia.
15. Analisando os elementos apresentados pelo representante, verifica-se a existência de
interesse público na matéria discutida e da plausabilidade jurídica, haja vista os fatos narrarem
possível decisão ao arrepio da lei que poderia resultar em danos ao erário, além de serem ilegais.
16. Contudo, para a concessão da medida cautelar, não se observam nos autos os
pressupostos necessários e acima mencionados do periculum in mora ou do fumus boni iuris, senão
vejamos:
17. No que tange ao periculum in mora, com base nas próprias matérias jornalísticas que
serviram de evidências, verifica-se que se trata de uma proposta do Governo Federal que ainda está
no âmbito do estudo ministerial, então, até o momento, não existe algo concreto que indique quais
serão os próximos passos ou decisões a serem tomadas no caso, incluindo modelos de privatização e
se assim será a decisão ora a ser tomada.
18. Quanto ao pressuposto do fumus boni iuris, as próprias matérias indicam que a proposta
inquinada ainda careceria de aprovação pelo Congresso Nacional, uma vez que um projeto de lei
seria formulado e que seria amplamente debatido naquela Casa Legislativa.
19. No mais, nos moldes do processo de desestatização da Eletrobras (TC 008.845/2018-2),
dada a importância do tema e quando oportuno, deverá ser instaurado processo de acompanhamento
de desestatização no âmbito desta Corte de Contas com vistas a acompanhar o referido processo de
privatização da Petrobras, em que, entre outros aspectos, deverão ser avaliadas a legalidade dos atos
praticados pelos gestores e a pertinência da modelagem econômico-financeira que vier a ser adotada.
20. Portanto, por se tratar de proposição embrionária que ainda será debatida nos fóruns
adequados, entende-se não haver elementos concretos que justifiquem a adoção de medida saneadora
que venha a prevenir certo e eminente dano, caso não seja adotada tempestivamente.
21. Outrossim, ante os fatos narrados, entende-se oportuna a realização de diligência ao
Ministério de Minas e Energia e ao Ministério da Economia para que encaminhem os documentos
relativos à proposta de privatização da Petrobras (pareceres, estudos, etc.), em especial os pareceres
da PGFN, de 29/6/2022, e da Secretaria do Tesouro Nacional, mencionados nas reportagens citadas
na presente representação, bem como informe os responsáveis, o atual estágio e os próximos passos
da proposta de privatização da Petrobras.
CONCLUSÃO
22. O documento constante da peça 1 deve ser conhecido como representação, por preencher
os requisitos previstos nos arts. 235 e 237, inciso III, do Regimento Interno/TCU e no art. 103, § 1º da
Resolução – TCU 259/2014.
23. No que tange ao requerimento de medida cautelar, inaudita altera pars, entende-se que
este não deve ser acolhido, por não estarem presentes nos autos os requisitos do fumus boni iuris e
do periculum in mora.
24. Por fim, ante os fatos narrados, entende-se oportuna a realização de diligência ao
Ministério de Minas e Energia e ao Ministério da Economia para que encaminhem documentos e
informações relativas à proposta de privatização da Petrobras.
433
25. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade
previstos nos arts. 235 e 237, inciso III, do Regimento Interno deste Tribunal, e no art. 103, § 1º da
Resolução – TCU 259/2014;
b) indeferir o requerimento de medida cautelar, inaudita altera pars, formulado pelo Exmo.
Deputado Federal Reginaldo Lázaro de Oliveira Lopes, líder da bancada do Partido dos
Trabalhadores na Câmara dos Deputados, tendo em vista a inexistência dos pressupostos necessários
para adoção da referida medida;
c) realizar diligência, com fundamento no art. 157 do RI/TCU, ao Ministério das Minas e
Energia ao Ministério da Economia, para que, no prazo de quinze dias, encaminhem os pareceres,
estudos e demais documentos relativos à proposta de privatização da Petrobras, em especial os
pareceres da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e da Secretaria do Tesouro Nacional
mencionados na presente representação, bem como informem sobre os responsáveis, o cronograma, o
atual estágio e os próximos passos da eventual privatização da Petrobras.”
É o Relatório.
VOTO
Examino representação formulada pelo Deputado Federal Reginaldo Lázaro de Oliveira Lopes
a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no âmbito do Governo Federal, relacionadas às ações
em andamento no sentido de privatizar a Petrobras, na qualidade de sociedade de economia mista e
entidade integrante da administração federal.
2. O Representante encaminha endereços eletrônicos relativos a matérias jornalísticas que
tratam da proposta do Governo Federal de privatização da Petrobras (peça 1, p.3) e, com fundamentos
nessas reportagens, indica proposta do Governo em privatizar a companhia estatal a partir de manobras
constantes apenas no âmbito da administração da própria empresa, meramente societárias, segundo seu
estatuto, pelas quais as ações preferenciais da empresa seriam convertidas em ordinárias, o que
alteraria o percentual de ações com direito a voto pertencentes à União, deixando, assim, de ser a
acionista majoritária.
3. Tal alteração seria realizada de maneira contrária à lei e em prejuízo à União, pois, de
maneira diferente do que ocorreu com a privatização da Eletrobras, por exemplo, em que foi levada a
efeito por intermédio de capitalização da empresa, na modalidade aumento de capital social com a
subscrição de novas ações combinada com a renúncia por parte da União de seu direito de subscrever,
acarretando, desse modo, na diluição do controle da União sobre essa empresa
4. Mencionou, ainda, que o Estatuto Social da Petrobras prevê, em seu art. 5º, §1º, que as
ações preferenciais serão inconversíveis em ações ordinárias, e vice-versa, sendo necessária a alteração
do referido dispositivo para que fosse permitida sua alteração. (peça 1, p.4)
5. Dessa forma, pleiteia, ao final:
i. Que esta Corte de Contas adote procedimento de fiscalização e apuração da regularidade dos processos
de privatização da Petrobras, ora denunciados, inclusive a responsabilidade dos agentes políticos e
administradores envolvidos, bem como de adoção de medidas específicas com efeitos de nulidade ou suspensão
cautelar de próximas etapas para evitar efetivação de contratos ou pagamentos vindouros que se mostrem
inseguros juridicamente e/ou irregulares quanto às regras administrativas e contábeis;
ii. Que esta Corte de Contas requisite a cópia integral dos estudos e notas técnicas que contêm a análise
pormenorizada da operação de privatização da Petrobras, no modelo proposto pela União, em especial os
mencionados pareceres da PGFN datado de 29 de junho e da Secretaria do Tesouro Nacional mencionados nas
reportagens.
iii [sic]. Requer a adoção das providências legais para apuração de responsabilidade penal, civil e
administrativa dos gestores e de terceiros envolvidos com os atos objeto desta representação, na forma da
legislação em vigor.
434
iv [sic]. Requer a adoção das demais medidas cabíveis de competência desta Corte; e
v [sic]. Requer sejam comunicados à autora da presente Representação os respectivos encaminhamentos.
6. Após analisar os elementos apresentados, a Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura
de Petróleo e Gás Natural (SeinfraPetróleo) propôs conhecer da presente representação, indeferir o
pedido de medida cautelar e realizar diligência.
7. Pelas razões a seguir detalhadas, dissinto de parte dos encaminhamentos propostos pela
SeinfraPetróleo.
8. Consoante consta no exame técnico da unidade especializada do TCU, transcrito em
meu relatório, não restou devidamente caracterizada qualquer infringência legal, pois “as próprias
matérias indicam que a proposta inquinada ainda careceria de aprovação pelo Congresso Nacional,
uma vez que um projeto de lei seria formulado e que seria amplamente debatido naquela Casa
Legislativa”.
9. Na mesma linha, a unidade instrutora registrou que, atualmente, a privatização se
mostra meramente como uma proposição embrionária, que ainda será debatida nos fóruns adequados.
10. Tanto é assim que a área técnica concluiu, em sua instrução, que sequer inexiste a
fumaça do bom direito, expressão que significa que o alegado direito seria plausível. Também não
constatou qualquer perigo da demora, pois inexiste ato pendente de surtir efeitos, tampouco algo
concreto que indique quais serão os próximos passos ou decisões a serem tomadas no caso, incluindo
modelos de privatização e se assim será a decisão a ser adotada.
11. Contudo, ainda assim propõe diligência para que o Ministério de Minas e Energia e o
Ministério da Economia encaminhem a este Tribunal eventuais pareceres da Procuradoria Geral da
Fazenda Nacional e/ou da Secretaria do Tesouro Nacional (mencionados nas matérias jornalísticas),
estudos e demais documentos porventura existentes relativos à proposta de privatização da Petrobras,
bem como informem sobre os responsáveis, o cronograma, o atual estágio e os próximos passos da sua
eventual privatização, com vistas a dar início ao acompanhamento da matéria.
12. Em relação ao conhecimento da presente representação, considerando (i) que a
privatização da Petrobras ainda se encontra em estágio embrionário, sem qualquer definição sobre sua
modelagem, nem mesmo ato administrativo que leve adiante, neste momento, tal desestatização; (ii)
que as matérias jornalísticas que embasaram estes autos tratam de mera especulação sobre a futura
privatização daquela companhia; (iii) que, conforme registrado pelo próprio representante, o processo
de privatização de empresas estatais está sujeito, primeiramente, à autorização pelo Congresso
Nacional, por meio de aprovação de respectivo Projeto de Lei, que inexiste até o momento; e (iv) que,
depois de autorizado pelo Legislativo, seus estudos devem ser submetidos ao exame desta Corte de
Contas, nos termos dos arts. 2º e 10 da Instrução Normativa TCU nº 81/2018, no prazo de 150 dias
prévio à publicação de seus respectivos editais/contratos/aditivos; concluo, por conseguinte, que
inexiste qualquer ato administrativo concreto do Poder Executivo a ser apreciado, neste momento, por
este Tribunal em sede desta representação.
13. Assim sendo, divirjo da SeinfraPetróleo e me manifesto por negar conhecimento à
presente representação, pois o art. 237, parágrafo único, c/c art. 235, caput, do Regimento
Interno/TCU preveem que as denúncias e representações devem estar acompanhadas de indício
concernente à irregularidade ou ilegalidade denunciada, conquanto, no presente caso, não se verificou
qualquer ato concreto a ser inquirido como ilegal capaz de ser avaliado por este Tribunal, mas tão
somente prospecções sobre possíveis modelagens a serem adotadas.
14. Nada obstante, considerando a relevância da matéria e que, conforme anotei acima, esta
Corte de Contas deve acompanhar os atos preparatórios sobre desestatização da Petrobras, determino,
desde já, que seja autuado processo específico, sob minha relatoria, para acompanhamento dos
mencionados atos, realizando-se, naqueles autos, a diligência na forma proposta pela unidade técnica,
de modo a dar início ao acompanhamento da matéria por este Tribunal e nortear o planejamento
tempestivo das ações de controle.
435
Ante o exposto, VOTO por que este Colegiado aprove a minuta de acórdão que ora submeto à
apreciação.
1. Processo nº TC 017.040/2022-1.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação.
4. Órgão/Entidade: Ministério de Minas e Energia.
5. Relator: Ministro João Augusto Ribeiro Nardes.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Petróleo e Gás Natural
(SeinfraPetróleo).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de representação formulada pelo
Deputado Federal Reginaldo Lázaro de Oliveira Lopes a respeito de possíveis irregularidades
ocorridas no âmbito do Governo Federal, relacionadas às ações em andamento no sentido de privatizar
a Petrobras, na qualidade de sociedade de economia mista e entidade integrante da administração
federal;
9.1. não conhecer da presente representação, com fundamento no art. 237, parágrafo único, c/c
art. 235, caput, do Regimento Interno/TCU, não havendo sido satisfeitos os requisitos de
admissibilidade, em virtude da inexistência de atos concretos a serem avaliados, neste momento, por
este Tribunal;
9.2. fazer constar da ata desta sessão determinação à SeinfraPetróleo para que autue processo
específico de acompanhamento dos atos preparatórios para desestatização da Petrobras;
9.3. realizar diligência, no âmbito do processo de acompanhamento de que trata o item anterior,
com fundamento no art. 157 do RI/TCU, ao Ministério das Minas e Energia e ao Ministério da
Economia, para que, no prazo de quinze dias, encaminhem a este Tribunal eventuais pareceres da
Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e da Secretaria do Tesouro Nacional, estudos e demais
documentos porventura existentes relativos à proposta de privatização da Petrobras, bem como
informem sobre os responsáveis, o cronograma, o atual estágio e os próximos passos da sua eventual
privatização;
9.4. encaminhar cópia desta decisão ao representante, informando-lhe que o relatório e voto que
a fundamentam podem ser acessados no sítio eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos; e
9.5. arquivar os presentes autos.


436

TC 029.203/2016-3
Natureza: Embargos de Declaração (em Pedido de Reexame em Relatório de Auditoria).
Órgãos/Entidades: Município de Bom Jardim – MA; Município de Cajari – MA.
Responsáveis: A. F. de Aragão Paz (00.239.240/0001-43); J. W. Comércio e Serviços Ltda. –
EPP - Piazza & Cia. Ltda. (13.753.301/0001-38); Joel Dourado Franco (759.390.703-10); Lider
Malrinete dos Santos Matos (344.359.132-91); Sandy Karolinne Cutrim Santos (045.395.963-65); T.
de Melo Ribeiro & Cia. Ltda. (08.618.440/0001-19).
Representação legal: Adriana Santos Matos (18.101/OAB-MA), representando Joel Dourado
Santos; João Gentil de Galiza (9.814/OAB-MA), representando o Município de Cajari – MA.
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA DE CONFORMIDADE NOS MUNICÍPIOS DE

CAJARI/MA E BOM JARDIM/MA. AVALIAÇÃO DA QUALIDADE E DA REGULARIDADE
DOS SERVIÇOS DE TRANSPORTE ESCOLAR. IRREGULARIDADES EM PROCEDIMENTOS
LICITATÓRIOS E NOS CONTRATOS FIRMADOS. MÁ QUALIDADE DOS SERVIÇOS.
AUDIÊNCIAS E DILIGÊNCIAS. REJEIÇÃO DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA RELATIVAS À
PARTE DAS IRREGULARIDADES. MULTAS. CIÊNCIA. PEDIDOS DE REEXAME.
CONHECIMENTO. PROVIMENTO DE UM DOS RECURSOS, COM EXCLUSÃO DA MULTA
APLICADA. PROVIMENTO PARCIAL DO OUTRO RECURSO, COM REDUÇÃO DA MULTA.
CIÊNCIA. NOVO PEDIDO DE REEXAME. INADEQUAÇÃO DO APELO. NÃO
CONHECIMENTO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. REJEIÇÃO. ESCLARECIMENTOS À
EMBARGANTE. MÉRITO INALTERADO. MANUTENÇÃO DOS TERMOS DO ACÓRDÃO
EMBARGADO. CIÊNCIA.
RELATÓRIO
Cuidam os autos, orginalmente, de Auditoria de Conformidade realizada nos municípios de

Cajari – MA e de Bom Jardim – MA, entre 17/10 e 25/11/2016, com o objetivo de verificar a
qualidade e a regularidade dos serviços de transporte escolar.
2. Por meio do Acórdão 3.007/2020-TCU-Plenário (peça 187), da relatoria do eminente
Ministro Walton Alencar Rodrigues, esta Corte de Contas, em síntese, no que importa aos presentes
embargos, acolheu parcialmente as razões de justificativa apresentadas por Joel Dourado Franco, ora
embargante, e lhe aplicou a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
3. Insatisfeito com a mencionada deliberação, o Sr. Joel Dourado Franco apresentou recurso
nominado de “Recurso de Reconsideração” (peça 220), denominação não adequada para recursos em
processos de fiscalização (Auditoria de Conformidade), motivo pelo qual o referido recurso foi
examinado com base nos requisitos estabelecidos para o pedido de reexame, cabível nestes autos, nos
termos do art. 48 da Lei 8.443/1992.
4. Ao apreciar o recurso interposto pelo Sr. Joel Dourado Franco, o Tribunal, por meio do
Acórdão 821/2022-TCU-Plenário, de minha relatoria (peça 297), conheceu do recurso como pedido de
reexame e, no mérito, deu provimento parcial para reduzir a multa aplicada ao mencionado recorrente.
5. Irresignado com a aludida decisão, o Sr. Joel Dourado Franco interpôs novo recurso (peça
337), agora nominada de “Pedido de Reexame em face do Acórdão 821/2022-TCU-Plenário”, o qual
foi apreciado pelo Acórdão 1.925/2022-TCU-Plenário (peça 344), que não conheceu do referido
pedido de reexame, em razão da inadequação do apelo.
437
6. Mais uma vez não satisfeito com a decisão proferida, o Sr. Joel Dourado Franco opôs
embargos de declaração (peça 347), requerendo a reforma do Acórdão 1.925/2022-TCU-Plenário,
cujos motivos transcrevo a seguir, no essencial, e com ajustes de forma:
“(...) 2. DAS RAZÕES DOS EMBARGOS OBSCURIDADE E ERRO MATERIAL.
O Acórdão não conheceu do Pedido de Reexame do embargante (peça 337), sob o fundamento
de que este já havia interposto Pedido de Reexame anterior (peça 220), o qual já teria sido julgado por esta
Colenda Corte de Contas. Em razão disso, entendeu o Acórdão que um novo Pedido de Reexame não seria o
apelo adequado para pugnar pela reforma da decisão recorrida. A esse respeito, disse o Acórdão (peça 344):
(...)
Há, porém, obscuridade e erro material a serem sanados, haja vista que o embargante ainda não
havia interposto Pedido de Reexame anteriormente, mas sim, Recurso de Reconsideração (peça 220). Em razão
disso, havia possibilidade de interposição de posterior Pedido de Reexame (peça 337), na forma do Art. 48 da
Lei Orgânica do TCU, e do Art. 286 do Regimento Interno deste Colendo Tribunal.
Explique-se.
Do primeiro Acórdão proferido nos autos, o embargante interpôs Recurso de Reconsideração
(peça 220), como se observa no trecho abaixo reproduzido:
(...)
Contudo, a equipe técnica responsável pela realização da ‘Instrução e Admissibilidade de
Recursos’, por equívoco, registrou tratar-se de Pedido de Reexame, e não de Recurso de Reconsideração, como
se observa no trecho abaixo reproduzido, da peça 224:
(...)
Após o julgamento daquele Recurso de Reconsideração do embargante (peça 220), este interpôs
Pedido de Reexame (peça 337). Porém, a equipe técnica, quando da elaboração da ‘Instrução e Admissibilidade
de Recursos’ (peça 339), opinou pelo não conhecimento do apelo, por acreditar tratar-se de um segundo Pedido
de Reexame, o que, como visto anteriormente, não condiz com a realidade.
Eis os fundamentos adotados, por equívoco, na peça 339, de ‘Instrução e Admissibilidade de
Recursos’:
(...)
Como visto, o relatório de ‘Instrução e Admissibilidade de Recursos’ acabou induzindo este
Colendo Tribunal a erro (Acórdão da peça 344), que deixou de conhecer o Pedido de Reexame (peça 337), por
acreditar que a parte já havia se valido dessa medida anteriormente, quando, na verdade, o apelo anterior foi o
Recurso de Reconsideração (peça 220).
Há, portanto, obscuridade, e verdadeiro erro material, a serem sanados no Acórdão, haja vista
que, por equívoco da equipe responsável pela ‘Instrução e Admissibilidade de Recursos’, o embargante acabou
sendo tolhido da oportunidade de ter o seu Pedido de Reexame apreciado, o que inclusive prejudica o seu direito
fundamental ao contraditório e à ampla defesa (art. 5º, LV, da Constituição de 1988).
O Pedido de Reexame, neste caso específico, era cabível, nos termos Art. 48 da Lei Orgânica do
TCU, e do Art. 286 do Regimento Interno deste Colendo Tribunal, que admitem essa modalidade de apelo em
processos que tratam de “Atos Sujeitos a Registro” ou de ‘Fiscalização de Atos e Contratos’ (Seções III e IV da
Lei Orgânica do TCU), como é o caso da presente lide, senão vejamos:
(...)
Referida obscuridade e erro material podem ser sanados por meio do julgamento dos presentes
Embargos Declaratórios, como preceituam o art. 34 da Lei Orgânica do TCU, o art. 287 do seu Regimento
Interno, e o art. 1.022 do CPC, aplicável aos processos desta Corte de Contas (art. 298 do RI-TCU), in verbis
(...)
Ante o exposto, requer-se sejam julgados procedentes os Embargos de Declaração, a fim de que
sejam sanados o erro material e a obscuridade apontados, e reformado o Acórdão embargado (peça 344), para
que seja conhecido e julgado o Pedido de Reexame interposto nos autos (peça 337).”
É o relatório.
VOTO
438
Trata-se de embargos de declaração opostos por Joel Dourado Franco em face do Acórdão
1.925/2022-TCU-Plenário, por meio do qual o Tribunal não conheceu de pedido de reexame contra o
Acórdão 821/2022-TCU-Plenário, em razão da inadequação do apelo.
2. Conforme detalhado no relatório precedente, cuidam os autos, orginalmente, de Auditoria
de Conformidade realizada nos municípios de Cajari – MA e de Bom Jardim – MA com o objetivo de
verificar a qualidade e a regularidade dos serviços de transporte escolar.
3. Por meio do Acórdão 3.007/2020-TCU-Plenário (peça 187), da relatoria do eminente
Ministro Walton Alencar Rodrigues, esta Corte de Contas, em síntese, no que importa aos presentes
embargos, acolheu parcialmente as razões de justificativa apresentadas por Joel Dourado Franco e lhe
aplicou a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
4. Inconformado com a mencionada deliberação, o Sr. Joel Dourado Franco apresentou
recurso nominado de “Recurso de Reconsideração” (peça 220), denominação não adequada para
recursos em processos de fiscalização (Auditoria de Conformidade), motivo pelo qual o referido
recurso foi examinado com base nos requisitos estabelecidos para o pedido de reexame, cabível nestes
autos, nos termos do art. 48 da Lei 8.443/92.
5. Ao apreciar o referido recurso interposto pelo Sr. Joel Dourado Franco, o Tribunal, por
meio do Acórdão 821/2022-TCU-Plenário, de minha relatoria (peça 297), conheceu do recurso como
pedido de reexame e, no mérito, deu provimento parcial para reduzir a multa aplicada ao mencionado
recorrente.
6. Irresignado com a aludida decisão, o Sr. Joel Dourado Franco interpôs novo recurso (peça
337), agora nominada de “Pedido de Reexame em face do Acórdão 821/2022-TCU-Plenário”, o qual
foi apreciado pelo Acórdão 1.925/2022-TCU-Plenário (peça 344), que não conheceu do referido
pedido de reexame, em razão da inadequação do apelo.
7 Não satisfeito com a decisão proferida por meio do Acórdão 1.925/2022-TCU-Plenário, o
Sr. Joel Dourado Franco interpôs os presentes embargos de declaração (peça 347), alegando, em
síntese, erro material e obscuridade.
8. Argumenta o embargante que houve obscuridade e erro material pelo fato do primeiro
recurso por ele interposto, o qual foi por ele nominado de “Recurso de Reconsideração” (peça 220), ter
sido analisado e apreciado pelo Tribunal como pedido de reexame, o que levou, em consequência, ao
não conhecimento de sua segunda peça recursal, agora corretamente nominada de pedido de reexame
(peça 337).
9. De início, entendo que os presentes embargos devem ser conhecidos, por preencherem os
requisitos de admissibilidade aplicáveis à espécie, notadamente os insculpidos nos arts. 32, inciso II, e
34 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 287 do Regimento Interno do TCU.
II
10. No que respeita ao caráter pedagógico que deve ser conferido às deliberações deste
Tribunal de Contas, registro que os embargos de declaração são, em regra, recurso integrativo,
objetivando extirpar da decisão embargada eventual obscuridade, contradição e omissão. Vicente
Greco Filho assim define esses vícios da deliberação (in Direito Processual Civil Brasileiro 11ª edição,
2º Volume, Editora Saraiva, p. 259/260):
“(...) obscuridade: defeito consistente na difícil compreensão do texto da sentença e pode decorrer de
simples defeito redacional ou mesmo de má formulação de conceitos, havendo obscuridade quando a sentença
está incompreensível no comando que impõe e na manifestação de conhecimento e vontade do juiz.
contradição: afirmação conflitante, quer na fundamentação, quer entre a fundamentação e a conclusão,
sendo que, nesses casos, a correção da sentença, em princípio, não levaria a uma verdadeira modificação da
sentença, mas apenas a um esclarecimento de seu conteúdo.
omissão: caso em que a sentença é complementar, passando a resolver questão não solucionada,
ganhando substância, portanto, sendo que as questões que devem ser resolvidas pelo juiz são todas as
relevantes postas pelas partes para a solução do litígio, bem como as questões de ordem pública que o juiz deve
resolver de ofício, como, por exemplo, a coisa julgada.”
439
11. O entendimento doutrinário e jurisprudencial sobre a matéria é o de que tais espécies de

falhas são aquelas decorrentes do próprio julgado e que prejudicam a sua perfeita compreensão, e não
aquelas que bem entenda o embargante, muito menos como meio transverso visando impugnar os
fundamentos da decisão atacada. (cf. STJ, Edcl Resp 351490, DJ 23/9/2002).
12. Essa compreensão é também do egrégio Supremo Tribunal Federal (STF), consoante se
extrai do seguinte julgado daquela Corte Maior:
“EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ORDINÁRIO EM HABEAS CORPUS.
PENAL E PROCESSUAL PENAL. INEXISTÊNCIA DE OBSCURIDADE, CONTRADIÇÃO OU OMISSÃO.
AUSÊNCIA DE VÍCIO APTO A ENSEJAR QUALQUER DAS HIPÓTESES DE CABIMENTO DOS
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. PRETENSÃO DE REDISCUTIR MATÉRIA JÁ DECIDIDA. EFEITOS
INFRINGENTES. IMPOSSIBILIDADE. EMBARGOS DECLARATÓRIOS DESPROVIDOS.
1. Os embargos de declaração são cabíveis quando houver, na sentença ou no acórdão, obscuridade,
contradição ou omissão. Inexistentes quaisquer desses vícios, não se pode falar em cabimento do recurso de
embargos de declaração.
2. A pretensão de rediscutir a matéria de fundo constante da impetração é inviável na via estreita dos
embargos declaratórios, máxime quando inexiste nulidade processual a ser sanada.
3. In casu, verifica-se que a pretensão do embargante é o rejulgamento da impetração, inviável na via
estreita dos embargos declaratórios.
4. Embargos declaratórios desprovidos.”
(Emb. Decl. no Recurso Ordinário em Habeas Corpus 121.103 Distrito Federal. Rel.: Min. LUIZ FUX.
Julg. 31/5/2016)
13. Registro, também, que na esteira da jurisprudência desta Corte de Contas, resta assente que
não há omissão apta ao acolhimento de embargos de declaração quando a matéria é enfrentada na
instrução da unidade técnica que consta do relatório e integra as razões de decidir da deliberação
embargada, bem assim, na hipótese de haver aspectos divergentes entre o encaminhamento por ela
proposto e o que foi compreendido pelo julgador, quando tais questões são objeto de considerações
específicas. Nessa linha, por exemplo, os Acórdãos 463/2007, 1.861/2009, 3.111/2014, 302/2015,
2.309/2015, e 294/2016, do Plenário; 1.576/2007, 663/2008, 5.589/2009, 3.339/2013, e 131/2015,
estes da 1ª Câmara; e 268/2007, 133/2008 e 8.345/2016, da 2ª Câmara.
III
14. Adotadas essas premissas, passo ao exame do mérito dos presentes embargos, anotando,
desde já, que inexistem os vícios de obscuridade e erro material alegados pelo recorrente no Acórdão
1.925/2022-TCU-Plenário. Assim, os embargos interpostos pelo Sr. Joel Dourado Franco devem ser
rejeitados, sem prejuízo dos esclarecimentos que faço neste voto.
15. No caso, esclareço que, nos termos do art. 32 da Lei 8.443/1992, o recurso de
reconsideração só é cabível em processos de tomada ou prestação de contas, motivo pelo qual o
primeiro recurso interposto pelo Sr. Joel Dourado Franco foi conhecido, analisado e apreciado como
pedido de reexame.
16. Consoante art. 48 da Lei 8.443/1992, cabe pedido de reexame em decisões de processos de
fiscalização de atos e contratos, o que envolve realizar, por iniciativa própria, na forma estabelecida no
Regimento Interno do TCU, inspeções e auditorias, e a fiscalização da aplicação de quaisquer recursos
repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado,
ao Distrito Federal ou a Município.
17. Assim, considerando que o Acórdão 3.007/2020-TCU-Plenário (peça 187) apreciou
“Relatório de Fiscalização”, na modalidade conformidade (peça 69), o primeiro recurso interposto
contra a referida decisão pelo Sr. Joel Dourado Franco, erroneamente nominado pelo ora embargante
como “Recurso de Reconsideração” (peça 220), o qual não é adequado para recurso em processos de
fiscalização, foi conhecido e analisado pelo Tribunal como pedido de reexame, nos termos do art. 48
da Lei 8.443/1992 (Acórdão 821/2022-TCU-Plenário, peça 297).
18. De fato, aí reside o cerne da questão a ser clarificada nestes autos: não ocorreram os
alegados vícios de obscuridade e erro material na deliberação recorrida, mas sim denominação errônea
440
do ora embargante ao nomear sua primeira peça recursal como “Recurso de reconsideração”. Embora
tenha ocorrido esse erro por parte do recorrente, o Tribunal, corretamente, conheceu a referida peça
recursal como pedido de reexame, nos termos do art. 48 de sua Lei Orgânica, e a analisou.
19. Ao interpor, pela segunda vez, recurso contra a decisão original, agora nominado de
“Pedido de Reexame em face do Acórdão 821/2022-TCU-Plenário” (peça 337), o ora embargante
apresentou, de fato, um segundo pedido de reexame, o que contraria o disposto nos arts. 33 e 48,
parágrafo único, da Lei 8.443/1992, motivo pelo qual esse segundo pedido de reexame não foi
conhecido pelo Tribunal.
20. Por seu conteúdo esclarecedor, merece destaque a percuciente análise feita pela Serur
quando da análise de admissibilidade do recurso de peça 337, à qual aquiesço integralmente, por
suficiente ao pleno esclarecimento da matéria:
Cuidam os autos de Auditoria de Conformidade realizada nos municípios de Cajari/MA e de Bom
Jardim/MA, com o objetivo de verificar a qualidade e a regularidade dos serviços de transporte escolar
oferecidos por prefeituras do Estado do Maranhão, em atendimento a deliberação constante no Despacho de
19/07/2016 (TC 020.787/2016-2).
O mérito processual foi apreciado por meio do Acórdão 3.007/2020-TCU-Plenário, em que se acolheu
parcialmente as razões de justificativa do recorrente, lhe aplicou multa, e a outros responsáveis, além de expedir
determinação ao município de Cajari/MA.
Contra a decisão, o recorrente interpôs pedido de reexame (peça 220), o qual foi apreciado mediante o
Acórdão 821/2022-TCU-Plenário (peça 297) no sentido de ser conhecido e, no mérito, provido parcialmente
para reduzir a multa aplicada.
Neste momento, o Sr. Joel Dourado Franco ingressa com o presente pedido de reexame (peça 337), com o
objetivo de impugnar o Acórdão 821/2022-TCU-Plenário, que julgou o pedido de reexame interposto contra o
acórdão original.
Feito o histórico, passa-se ao exame.
O pedido de reexame constitui-se na espécie recursal cabível nos processos deste Tribunal que versam
sobre fiscalização de atos e contratos e atos sujeitos a registro, nos termos do artigo 48 da Lei 8.443/1992, c/c
artigo 286 do Regimento Interno/TCU.
O art. 278, § 4º, do Regimento Interno/TCU dispõe que "não se conhecerá de recurso da mesma espécie,
exceto embargos de declaração, pela parte ou pelo Ministério Público junto ao TCU, contra deliberação que
apreciou o primeiro recurso interposto".
No caso em exame, o recorrente interpõe pedido de reexame contra o Acórdão 821/2022-TCU-Plenário,
deliberação mediante a qual se apreciou pedido de reexame por ele próprio interposto contra o acórdão
condenatório.
Sendo assim, nos termos do art. 278, § 4º, do Regimento Interno/TCU, o pedido de reexame sob análise
não deve ser conhecido, por ser inadequado para combater deliberação que apreciou o pedido de reexame
anteriormente interposto.
Por fim, registre-se que não seria possível receber o pedido de reexame em análise como recurso de
revisão, em respeito ao princípio da taxatividade recursal. Consoante os artigos 32, inciso III, e 35, ambos da
Lei 8.443/1992, e artigo 288 do Regimento Interno/TCU, o recurso de revisão só pode ser manejado em
processos de contas.
21. Por fim, os esclarecimentos que faço neste voto não são capazes de alterar o juízo
anteriormente formulado.
22. Assim, diante dos elementos presentes nos autos e da inexistência de fundamentos
suficientes para alterar o mérito do Acórdão 1.925/2022-TCU-Plenário, entendo que os embargos
opostos pelo Sr. Joel Dourado Franco devem ser rejeitados, sem prejuízo dos esclarecimentos que faço
neste voto, mantendo-se inalterado os termos do referido decisum.
Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste
Colegiado.

441
1. Processo nº TC 029.203/2016-3.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração (em Pedido de Reexame em
Relatório de Auditoria).
3.1. Responsáveis: A F de Aragão Paz (00.239.240/0001-43); J W Comércio e Serviços Ltda. –
EPP- Piazza & Cia. Ltda. (13.753.301/0001-38); Joel Dourado Franco (759.390.703-10); Lider
Malrinete dos Santos Matos (344.359.132-91); Sandy Karolinne Cutrim Santos (045.395.963-65);
T. de Melo Ribeiro & Cia. Ltda. (08.618.440/0001-19).
3.2. Recorrente: Joel Dourado Franco (759.390.703-10).
4. Órgãos/Entidades: Município de Bom Jardim – MA; Município de Cajari – MA.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Augusto Nardes.
7. Unidades Técnicas: Não atuou.
8. Representação legal: Adriana Santos Matos (18.101/OAB-MA), representando Joel Dourado
Santos; João Gentil de Galiza (9814/OAB-MA), representando o Município de Cajari – MA.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração opostos por Joel Dourado Franco
em face do Acórdão 1.925/2022-TCU-Plenário, por meio do qual o Tribunal não conheceu de pedido
de reexame contra o Acórdão 821/2022-TCU-Plenário, em razão da inadequação do apelo,
fundamento nas razões expostas pelo Relator e nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992 c/c o art.
287 do Regimento Interno, em:
9.1. conhecer dos presentes embargos de declaração e, no mérito, rejeitá-los, sem prejuízo de
fazer os esclarecimentos adicionais consignados no voto que fundamenta a presente decisão,
mantendo-se inalterados os termos do Acórdão 1.925/2022-TCU-Plenário;
9.2. dar ciência deste acórdão ao embargante, informando-lhe que o Relatório e Voto que o
fundamentam podem ser acessados no endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos.


GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC 010.126/2022-8
Natureza: Aposentadoria
Unidade: Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região/SC
Interessado: Laura Regina Maia Nobre (529.866.167-04)
442
SUMÁRIO: APOSENTADORIA. REGISTRO TÁCITO. FALECIMENTO DA

INTERESSADA. CESSAÇÃO DOS EFEITOS FINANCEIROS. REVISÃO DE OFÍCIO
PREJUDICADA PELA PERDA DE OBJETO.
RELATÓRIO
Inicio pela transcrição da instrução elaborada no âmbito da Secretaria de Fiscalização de

Integridade de Atos e Pagamentos de Pessoal e de Benefícios Sociais – Sefip, que contou com a
anuência da instância supervisora da unidade (peças 13/14):
“INTRODUÇÃO
1. Trata-se de ato inicial de concessão de aposentadoria de ex-servidora do Tribunal
Regional do Trabalho da 12ª Região/SC, com vigência em 26/9/2012.
2. O ato foi submetido, para fim de registro, à apreciação do Tribunal de Contas da União
(TCU), de acordo com o art. 71, inciso III, da Constituição Federal.
HISTÓRICO
3. O formulário de concessão da aposentadoria do antigo sistema Sisac foi encaminhado
pelo órgão a este TCU, com data de entrada nesta Corte em 23/11/2012. Trata-se do ato Sisac número
de controle 20787200-04-2012-000111-9 (peça 10), que não foi apreciado.
4. O Acórdão 1414/2021-Plenário (Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues),
considerando o entendimento do STF no RE 636.553/RS, determinou o recadastramento no e-Pessoal
de atos Sisac registrados tacitamente para eventual procedimento de revisão de ofício. Tal
deliberação foi exarada nos seguintes termos:
9.1. ordenar à Segecex que:
9.1.1. promova a devolução aos correspondentes órgãos de origem dos atos registrados tacitamente - com fulcro no
entendimento do STF (RE 636.553/RS) - que deram entrada no TCU há menos de 9,5 anos, para devida inclusão no
sistema e-Pessoal, no prazo de 60 dias, à exceção daqueles cujos interessados faleceram ou que não estejam dando azo a
pagamentos;
9.1.2. após o recebimento dos novos registros, identifique e adote as medidas necessárias para revisão de ofício dos
atos com ilegalidades, dando prioridade, na medida do possível, aos que ingressaram no TCU há mais tempo;
5. Em função de procedimentos adotados por esta Sefip em atendimento à deliberação supra,
os gestores de pessoal de diversos órgãos foram instados a recadastrar atos no e-Pessoal, dentre os
quais aquele que se encontra autuado no presente processo (ato e-Pessoal 85624/2021).
6. Foram encaminhados ofícios de oitiva (peças 4 e 8), anexando o Acórdão 1414/2021-
Plenário, e oportunizando à interessada o encaminhamento de ‘contrarrazões à revisão de ofício de
ato de aposentadoria registrado tacitamente’, tendo em vista a seguinte constatação:
a) Consta pagamento cumulado de ‘quintos’ com ‘opção’, situação vedada pela Jurisprudência desta
Corte, conforme Acórdão 465/2020-TCU-Segunda Câmara, relatora: Ministra Ana Arraes.
7. O Aviso de Recebimento do Ofício 34828/2022-TCU-Seproc, acostado à peça 9, traz
30/7/2022 como data de entrega. Nada obstante, não foi juntada nestes autos manifestação da
interessada.
EXAME TÉCNICO
8. Preliminarmente, cumpre ressaltar que a ausência de resposta da interessada não é óbice
à análise e tramitação do presente processo, como deixam assentes os próprios ofícios de notificação
às peças 4 e 8:
A ausência de manifestação no prazo estabelecido não impedirá o prosseguimento do processo e a
apreciação da matéria pelo TCU.
9. O Aviso de Recebimento à peça 9 tem a data de entrega em 30/7/2022; enquanto os ofícios
de oitiva às peças 4 e 8 estabelecem um prazo de 15 dias para resposta, portanto há muito superado.
10. Há que se considerar, ainda, o caráter de urgência da presente análise, uma vez que
consta no ato Sisac original (peça 10) a data de entrada no TCU em 23/11/2012. Considerando o
443
disposto no Acórdão 1414/2021-Plenário, e sua interpretação do RE 636.553/RS e do art. 260, § 2º,

do Regimento Interno do TCU, esta Corte possui, a partir daquela data, o prazo de dez anos (cinco
anos para o registro tácito e outros cinco anos para a revisão de ofício). Portanto, aproxima-se a data
de expiração do prazo desta Corte para providências, qual seja, 23/11/2022.
11. Quanto à irregularidade identificada, a pacífica jurisprudência deste TCU obsta a
acumulação de ‘quintos’ com ‘opção’, a exemplo do Acórdão 465/2020-2ª Câmara (Ministra relatora
Ministra Ana Arraes), citado nos ofícios de notificação.
12. No caso, detectou-se a concessão da vantagem de opção que trata o art. 2º da Lei
8.911/1994 c/c art. 193 da Lei 8.112/1990 e a vantagem de quintos/décimos, transformada em
Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada - VPNI, pelo artigo 62-A da Lei 8.112/1990.
13. A possibilidade de carrear para a aposentadoria as vantagens da comissão ou função
gratificada adveio com a Lei 1.711/1952, que assim estabelecia em seu art. 180:
Art. 180. O funcionário que contar mais de 35 anos de serviço público será aposentado:
a) com as vantagens da comissão ou função gratificada em cujo exercício se achar, desde que o exercício
abranja, sem interrupção, os cinco anos anteriores;
b) com idênticas vantagens, desde que o exercício do cargo em comissão ou da função gratificada tenha
compreendido um período de dez anos, consecutivos ou não, mesmo que, ao aposentar-se, o funcionário já
esteja fora daquele exercício.
14. Tal previsão também estava no art. 193 da Lei 8.112/1990:
Art. 193. O servidor que tiver exercido função de direção, chefia, assessoramento, assistência ou cargo
em comissão, por período de 5 (cinco) anos consecutivos, ou 10 (dez) anos interpolados, poderá aposentar-se
com a gratificação da função ou remuneração do cargo em comissão, de maior valor, desde que exercido por
um período mínimo de 2 (dois) anos.
§ 1° Quando o exercício da função ou cargo em comissão de maior valor não corresponder ao período
de 2 (dois) anos, será incorporada a gratificação ou remuneração da função ou cargo em comissão
imediatamente inferior dentre os exercidos.
§ 2° A aplicação do disposto neste artigo exclui as vantagens previstas no art. 192, bem como a
incorporação de que trata o art. 62, ressalvado o direito de opção.
15. Esse regramento vigorou até o dia 18 de janeiro de 1995, quando foi editado a Medida
Provisória 831 que, depois de diversas reedições, foi convertida na Lei 9.527/1997.
16. A Lei 9.624/1998 também tratou de disciplinar a data limite para a concessão da
vantagem do art. 193 da Lei 8.112/1990:
Art. 7º É assegurado o direito à vantagem de que trata a art. 193 da Lei nº 8.112, de 1990, aos servidores
que, até 19 de janeiro de 1995, tenham completado todos os requisitos para obtenção de aposentadoria dentro
das normas até então vigentes.
Parágrafo único. A aplicação do disposto no caput exclui a incorporação a que se referia o art. 62 e as
vantagens previstas no art. 192 da Lei nº 8.112, de 1990.
17. Já a possibilidade de carrear para a aposentadoria a vantagem de ‘opção’ adveio com a
edição da Lei 8.911/1994, que assim estabelecia:
Art. 2º É facultado ao servidor investido em cargo em comissão ou função de direção, chefia e
assessoramento, previstos nesta Lei, optar pela remuneração correspondente ao vencimento de seu cargo
efetivo, acrescido de cinqüenta e cinco por cento do vencimento fixado para o cargo em comissão, ou das
funções de direção, chefia e assessoramento e da gratificação de atividade pelo desempenho de função, e mais
a representação mensal.
Parágrafo único. O servidor investido em função gratificada (FG) ou de representação (GR), ou
assemelhadas, constantes do Anexo desta Lei, perceberá o valor do vencimento do cargo efetivo, acrescido da
remuneração da função para a qual foi designado.
(...)
Art. 11. A vantagem de que trata esta Lei integra os proventos de aposentadoria e pensões.
18. Assim, ao analisar o tema, no âmbito do Acórdão 2076/2005 - Plenário (Ministro Revisor
Valmir Campelo), este Tribunal fixou entendimento de que seria assegurado na aposentadoria a
vantagem decorrente da opção, prevista no art. 2º da Lei nº 8.911/94, aos servidores que, até a data
444
de 18 de janeiro de 1995, tenham satisfeito os pressupostos temporais estabelecidos no art. 193 da Lei
8.112/90, ainda que sem os requisitos para aposentação em qualquer modalidade.
19. Tal Acórdão foi proferido em sede de Embargos de Declaração opostos ao Acórdão
589/2005 - Plenário (Ministro-Relator Augusto Sherman) que, por sua vez, foi oriundo de Recurso de
Reexame contra a Decisão 844/2001-Plenário (Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues).
20. Ao proferir tal entendimento no Acórdão 2076/2005, este Tribunal baseou-se no conteúdo
das Leis 8.112/1990, 8.911/1994 e 9.624/1998 sobre o posicionamento da vantagem de opção na
aposentadoria. Entretanto, nada diz esse acórdão quanto à acumulação com outras vantagens. A Lei
8.112/1990, em seu art. 193, § 2º, e a Lei 9.624/1998, em seu art. 7º, parágrafo único,
supratranscritos, são claras quanto ao impedimento de se acumularem rubricas de origem
semelhante, no caso em tela, rubricas decorrentes da ocupação de função comissionada ou cargo em
comissão.
21. Corroborando com o comando dessas leis citadas no parágrafo anterior, no âmbito do
Acórdão 2988/2018-Plenário (Ministra Relatora Ana Arraes) este Tribunal deixou assente de que os
servidores que tenham satisfeito os pressupostos temporais no art. 193 da Lei 8.112/1990 e os
requisitos para aposentadoria até 18/1/1995, podem acrescer aos proventos de inatividade, deferidos
com base na remuneração do cargo efetivo, o valor da função de confiança ou a vantagem dos
quintos/décimos/VPNI, de forma não cumulativa, em razão da vedação contida no § 2º do próprio art.
193 da Lei 8.112/1990.
22. Diante do exposto, é ilegal a concessão cumulativa das vantagens de ‘quintos’ e ‘opção’, o
que estaria vedado pelo art. 193, § 2º, da Lei 8.112/1990 e art. 7º, parágrafo único, da Lei
9.624/1998.
23. Por fim, cabe salientar que o decurso de tempo de cinco anos a partir da data de entrada
do ato Sisac implica o registro tácito do ato, conforme discutido no RE 636.553/RS. A revisão de
ofício com base no art. 260, § 2º, do Regimento Interno do TCU, adequa-se à necessidade de revisão
administrativa autorizada por aquela decisão, em respeito ao art. 54 da Lei 9.784/1999 e ao caráter
complexo do ato de pessoal, que se aperfeiçoa somente com o registro. Assim, cabe a esta Corte
reconhecer o registro tácito e expedir determinações para que o órgão proceda a regularização dos
proventos da interessada.
24. É entendimento jurisprudencial desta Corte que o art. 260, § 2º, do RI-TCU, trata de
poder revisor amplo, motivo pelo qual propõe-se manter o registro tácito do ato (por ser mero
decurso de tempo), com determinações ao órgão para correção da irregularidade no âmbito da
revisão administrativa a que se refere o RE 636.553/RS. Embora aquele dispositivo remeta
expressamente à revisão de ofício de acórdãos que consideraram os atos legais, entende-se que ele
também pode ser aplicado para outros casos, a exemplo de legalidades que ensejam determinações, e
ainda atos antes considerados ilegais, seja para torná-los legais ou para ampliar a ilegalidade.
25. Colaciona-se, nesse sentido, o voto exarado pelo Exmo. Ministro Augusto Nardes, relator
do Acórdão 164/2006-1ª Câmara:
6. Entendo também que não cabe falar que o art. 260, § 2º, do Regimento Interno desta Casa, ao
mencionar expressamente apenas os atos considerados legais por esta Corte como objeto do poder de revisão
ali atribuído à Corte, tenha vedado a revisão dos atos tidos por ilegais. É de se ver que o poder de revisão é um
só, não se distingue pelo tipo de deliberação proferida, se em um ou em outro sentido. Aliás, não é de todo
exagerado pensar que o poder de reexaminar deliberação que considerou ilícita uma concessão está implícito
no poder de rever a decisão pela licitude. Parece-me lógico que o poder de beneficiar a situação dos
administrados e jurisdicionados está implícito no de agravar essa mesma situação.
7. Por fim, acho natural que o dispositivo regimental fale apenas em deliberações concordantes com o
Órgão de Origem das concessões. Essa é a situação que se presume prevaleça para a imensa maioria dos atos
a serem julgados. É aí, portanto, que há o maior risco de erro na avaliação de atos sobre os quais o Tribunal
não tem completo conhecimento de todos os seus fundamentos fáticos e de direito, importando vocalizar
expressamente o poder conferido à Corte de destacar, no universo de atos aprovados, aqueles que, por
circunstâncias supervenientes, venham a se mostrar eivados de falhas ou suscetíveis de nulidade.
445
CONCLUSÃO
26. Em vista do acima expendido, propõe-se reconhecer o registro tácito do ato em função do
transcurso de cinco anos da data de entrada no TCU do ato Sisac 20787200-04-2012-000111-9, sem
prejuízo de, em sede da revisão de ofício autorizada pelo Acórdão 1414/2021-Plenário e art. 260, §
2º, do Regimento Interno do TCU, exarar determinações ao Tribunal Regional do Trabalho da 12ª
Região/SC para regularizar a percepção cumulativa das vantagens de ‘quintos’ e ‘opção’.
27. Ante o exposto, e de conformidade com o preceituado nos artigos 71, III, da Constituição
Federal de 1988; 1º, V, e 39, II, da Lei 8.443/1992; 1º, VIII, 259, II, 260, §§ 1º e 2º, do Regimento
Interno/TCU, considerando ainda o disposto no Acórdão 1414/2021-Plenário e no RE 636.553/RS,
propõe-se:
27.1 reconhecer o registro tácito do ato inicial de aposentadoria de LAURA REGINA MAIA
NOBRE;
27.2 determinar ao Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região/SC que:
a) regularize os proventos da interessada no que se refere à acumulação indevida de ‘quintos’ e
‘opção’, situação vedada pela jurisprudência desta Corte;
b) comunique à interessada acerca do teor deste Acórdão, alertando-a de que o efeito
suspensivo proveniente da interposição de eventuais recursos junto ao TCU não a eximirá da
devolução dos valores percebidos indevidamente após sua notificação, caso os recursos não sejam
providos; e
c) encaminhe ao Tribunal o comprovante de que a interessada tomou ciência do inteiro teor
desta deliberação.”
2. O Ministério Público junto ao TCU – MPTCU, neste processo representado pelo

Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé, manifestou-se em parecer exarado à peça 15, nestes termos:
“Trata-se da revisão de ofício do registro tácito de ato de concessão de aposentadoria emitido

pelo Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região/SC.
2. A Unidade Técnica (Sefip) propõe a revisão de ofício do registro tácito do ato constante
dos autos, em razão da inclusão concomitante das parcelas Quintos e Opção nos proventos, o que
contraria disposições contidas no § 2º do art. 193 da Lei 8.112/1990 e no parágrafo único do art. 7º
da Lei 9.624/1998.
3. De fato, a jurisprudência deste Tribunal entende que a percepção da parcela Opção exclui
a vantagem do art. 62 daquela mesma Lei, que trata da incorporação de Quintos, por haver
disposições expressas nesse sentido no § 2º do art. 193 da Lei 8.112/1990 e no parágrafo único do art.
7º da Lei 9.624/1998.
4. Vale lembrar que, por meio do Acórdão 2.988/2018-TCU-Plenário, relatado pela Ministra
Ana Arraes, que tratou de representação nos autos do TC-027.914/2013-5, este Tribunal deixou
assente que é ilegal a percepção cumulativa das parcelas Quintos e Opção, conforme se verifica na
emenda daquele decisum, transcrita a seguir:
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. PROCESSO CONSTITUÍDO EM CUMPRIMENTO A
DETERMINAÇÃO DESTA CORTE. PAGAMENTO DE FUNÇÃO COMISSIONADA A SERVIDOR
APOSENTADO. POSSIBILIDADE DE OPÇÃO, DESDE QUE NÃO CUMULATIVA COM
QUINTOS/DÉCIMOS/VPNI, PARA AQUELES QUE, ATÉ 18/01/1995, TENHAM SATISFEITO OS
PRESSUPOSTOS TEMPORAIS. CONVERSÃO EM VANTAGEM PESSOAL PARA IMPEDIR DESCENSO
REMUNERATÓRIO. ARQUIVAMENTO. (grifei)
5. Para elucidar melhor a matéria, não é demais transcrever também o entendimento
manifestado pelo Ministro Benjamin Zymler ao proferir seu voto naqueles autos e ao relatar o
Acórdão 1.599/2019-TCU-Plenário, nos autos do TC-034.201/2016-5:
Do pagamento da ‘opção’ cumulativamente com os ‘quintos’
446
17. No voto por mim apresentado, quando do julgamento que culminou com a prolação do Acórdão
2988/2018-Plenário, entendi indevido o pagamento cumulativo da ‘opção’ (ainda que o servidor fizesse a ela
jus, isoladamente) cumulativamente com os ‘quintos’, por violar o § 2º do art. 193 da Lei 8.112/1990, a
despeito de tal entendimento não ter constado da parte dispositiva:
‘Art. 193. O servidor que tiver exercido função de direção, chefia, assessoramento, assistência ou cargo
em comissão, por período de 5 (cinco) anos consecutivos, ou 10 (dez) anos interpolados, poderá aposentar-se
com a gratificação da função ou remuneração do cargo em comissão, de maior valor, desde que exercido por
um período mínimo de 2 (dois) anos.
................................................................................................................................................
§ 2° A aplicação do disposto neste artigo exclui as vantagens previstas no art. 192, bem como a
incorporação de que trata o art. 62, ressalvado o direito de opção.’ (destaques inseridos)
6. Nesse sentido também foi a decisão proferida por meio do Acórdão 13.959/2020-TCU-2ª
Câmara, relatado pela Ministra Ana Arraes, cujos termos da Ementa que importam à presente
análise, transcreve-se a seguir:
PENSÃO CIVIL. INCLUSÃO NOS PROVENTOS QUE GERARAM O BENEFÍCIO DA PARCELA
DENOMINADA ‘OPÇÃO’ CUMULATIVAMENTE COM A VANTAGEM PESSOAL DECORRENTE DE
‘QUINTOS/DÉCIMOS’. ILEGALIDADE. NEGATIVA DE REGISTRO. 1. Os servidores que tenham satisfeito
os pressupostos temporais estabelecidos no art. 193 da Lei 8.112/1990 e os requisitos para aposentadoria até
18/1/1995 podem acrescer aos proventos de inatividade, deferidos com base na remuneração do cargo efetivo,
o valor da função de confiança, paga pelo valor integral, ou a vantagem dos ‘quintos/décimos’/VPNI, de forma
não cumulativa, em razão da vedação contida no próprio art. 193, § 2º, da Lei 8.112/1990. (...) (grifei)
7. Ante o exposto, este membro do Ministério Público junto ao TCU entende que o registro
tácito do ato em análise deve ser revisto de ofício, em consonância com o encaminhamento proposto
pela Unidade Técnica.”
É o relatório.
VOTO
Cuidam os autos de ato de aposentadoria de Laura Regina Maia Nobre, ex-servidora do Tribunal
Regional do Trabalho da 12ª Região/SC.
2. O ato deu entrada no TCU, por meio do antigo sistema Sisac, em 23/11/2012. Encontra-se,
portanto, tacitamente registrado, à luz do que restou decidido pelo Supremo Tribunal Federal do
RE 636.553/RS.
3. A Sefip propõe o que o registro seja revisto de ofício, ante a constatação do pagamento de
parcela “opção” cumulativamente com quintos incorporados pelo exercício de funções comissionadas.
O MPTCU manifestou concordância com o encaminhamento sugerido pela unidade técnica.
4. No mérito, não há dúvidas quanto ao entendimento consolidado nesta Corte pela
irregularidade da acumulação em questão (Acórdão 1.599/2019-Plenário).
5. Todavia, em consulta ao sítio da Receita Federal (peça 16) e ao sistema e-Pessoal,
constatei que a interessada veio a falecer no ano de 2021, o que atrai a aplicação do § 5º do art. 260 do
Regimento Interno, podendo-se considerar prejudicado, pela perda do objeto, o exame de mérito do ato
concessório, uma vez exauridos os seus efeitos financeiros.
Ante o exposto, voto pela adoção da minuta de acórdão que submeto a este Colegiado.
1. Processo nº TC 010.126/2022-8
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Aposentadoria
3. Interessada: Laura Regina Maia Nobre (529.866.167-04)
447
4. Unidade: Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região/SC

6. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé
de Benefícios Sociais – Sefip
8. Representação legal: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de ato de aposentadoria de ex-servidora
do Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região.
as razões expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 71, inciso III, da Constituição Federal, 1º,
inciso V, 39, inciso I, da Lei 8.443/1992, e art. 260, §§ 2º e 5º, do Regimento Interno, em:
9.1. reconhecer o registro tácito do ato inicial de aposentadoria de Laura Regina Maia Nobre;
9.2. considerar prejudicada, por perda de objeto, a revisão de ofício do ato em exame;
9.3. dar ciência deste acórdão ao órgão de origem, com a informação de que o relatório e voto
que o fundamentam está disponível no endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos.


TC 025.146/2020-3
Natureza: Pedido de Reexame (em Auditoria)
Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit
Recorrente: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
SUMÁRIO: PEDIDO DE REEXAME. AUDITORIA. BR-319/AM. EXPEDIÇÃO DE

ORIENTAÇÃO AO DNIT SOBRE A NECESSIDADE DE NORMATIZAR A METODOLOGIA A
SER ADOTADA EM AVALIAÇÕES MECANÍSTICAS DE PAVIMENTOS. CONHECIMENTO
DO RECURSO. NÃO APRESENTAÇÃO DE RAZÕES SUFICIENTES PARA ALTERAR A
CONVICÇÃO FORMADA ANTERIORMENTE SOBRE A MATÉRIA. NÃO PROVIMENTO.
RELATÓRIO
Trata-se de pedido de reexame interposto pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de

Transportes – DNIT ao item 9.1.3 do Acórdão 128/2022-TCU-Plenário, por meio do qual o TCU deu
ciência ao órgão ser necessário a elaboração de normativo que defina a metodologia a ser adotada em
avaliações mecanísticas de pavimentos em anteprojetos e projetos de obras rodoviárias.
2. Para melhor compreensão da matéria, reproduzo o inteiro teor da decisão recorrida:
“VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria tendo como objeto o Edital 216/2020-
00, relativo à contratação de empresa para elaboração dos projetos básico e executivo de engenharia
448
e execução das obras para reconstrução do Lote C, na rodovia BR-319/AM, segmento compreendido
entre o km 198,2 e o km 250,0 (extensão total de 51,8 km), sob a égide do Regime Diferenciado de
Contratações-Contratação Integrada – RDC-CI;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
9.1. dar ciência, nos termos do art. 2º da Resolução-TCU 315/2020, ao Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes, que:
9.1.1. no âmbito do contrato decorrente do Edital 216/2020-00, a aprovação de projeto
executivo para as obras de reconstrução do segmento C da BR 319/AM, contemplando solução para o
acabamento da terraplenagem que não preveja, obrigatoriamente, a estabilização química com o uso
de cal, bem como em camada com espessura mínima de 60 cm, configura perda da qualidade do
objeto contratado, em afronta ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório (Lei
12.462/2011, art. 3º);
9.1.2. no âmbito do contrato decorrente do Edital 216/2020-00, a aprovação de projeto
executivo para as obras de reconstrução do segmento C da BR 319/AM, contemplando solução de
pavimentação que apresente parâmetros críticos de análise mecanicista (tensões, deformações e
deslocamentos críticos) que traspassem os valores limites observados na solução referencial do
anteprojeto de pavimentação, configura perda de qualidade do objeto contratado, em afronta ao
princípio da vinculação ao instrumento convocatório (Lei 12.462/2011, art. 3º);
9.1.3. a ausência de normativo que defina a metodologia a ser adotada em avaliações
mecanísticas de pavimentos em anteprojetos e projetos de obras rodoviárias está em desacordo com o
item 9.1.2 do Acórdão 1.994/2013 – Plenário;
9.1.4. a caracterização de solos compressíveis com base em sondagens à percussão (SPT) com
espaçamento superior a 500 m mostra-se incompatível com o nível de detalhamento requerido para os
estudos geotécnicos em fase de anteprojeto, nos termos da Portaria 496/2014 DG/DNIT;
9.1.5. a caracterização de empréstimos e ocorrências de materiais granulares com base em
apenas um único ensaio não pode ser considerada como suficiente para uma avaliação segura do
volume utilizável e definição das características dos materiais, nos termos da Portaria 496/2014
DG/DNIT;
9.2. encaminhar cópia do presente acórdão ao Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes e ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, dando-
lhes ciência de que o inteiro teor da deliberação poderá ser consultado no endereço
www.tcu.gov.br/acordaos;
9.3. arquivar o presente processo, nos termos do inciso V do art. 169 do Regimento Interno do
TCU.” (destaquei)
3. Transcrevo, a seguir, trecho da instrução elaborada pela Secretaria de Recursos – Serur
que analisou os argumentos do recorrente:
“[...]
HISTÓRICO
3. Foi realizada Auditoria de Conformidade no Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes por força de despacho contido no processo TC-024.759/2020-1 (peça 3), para análise do
Edital da BR-319/AM (km 198,2-km 250,0), cujas conclusões estão contidas no Relatório 135/2020
(peça 48), ensejando a oitiva do Dnit, no que concerne ao objeto recursal, sobre a ocorrência de
falhas no estabelecimento de premissas de garantia de qualidade do projeto de pavimento, em
desacordo com os preceitos do art. 3 º da Lei 12.462/2011, sobretudo em decorrência de subjetividade
na análise do dimensionamento do pavimento a ser apresentado pelo contratado, em decorrência da
falta de normativo técnico no âmbito do Dnit que defina quais os modelos de fadiga a serem aplicados
nas análises mecanísticas de projetos de pavimentação.
4. Após o devido processo legal, com a oitiva dos responsáveis (peça 60), bem como a solução
de parte dos achados de auditoria (peça 74, p. 2), a Corte julgou o Relatório de Auditoria, expedindo
449
ciência nos termos do art. 2º, inciso II, da Resolução-TCU 315/2020, insurgindo-se o recorrente
contra o item 9.1.3 do Acórdão 128/2022 – Plenário (peça 81, p. 4).
5. Com a devida vênia em razão do pronunciamento contido na peça 82 e acolhido pelo e. Rel.
Ministro Jorge Oliveira pelo conhecimento do recurso (peça 85), o presente recurso desafia a decisão
de não-conhecimento, uma vez que a insurgência do recorrente se dirige ao conteúdo decisório
contido no Acórdão 1.994/2013 – Plenário (TC-007.422/2012-1), cabendo, deste modo, o recurso
naquele processo que determinou ao DNIT, verbis:
Acórdão 1.994/2013 – Plenário (Relator: Ministro José Mucio Monteiro)
‘9.1 determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) que, em
futuros projetos de obras rodoviárias:
(...)
9.1.2. elabore normatização definindo as situações em que cada método de dimensionamento
de pavimentos deve ser empregado, bem como detalhando os parâmetros a serem utilizados para
essas análises;’
6. Note-se assim que a insurgência do recorrente contra o item 9.1.3 do acórdão somente
poderia ser analisada se o recorrente afirmasse a plena execução da determinação antecedente,
refutando as premissas da decisão recorrida no sentido de que o Dnit houvera cumprido
integralmente o Acórdão 1.994/2013 – Plenário. No entanto, o próprio recorrente reconhece que a
pretensão recursal se dirige no sentido de ‘discordar em se elaborar um normativo que defina quais
os modelos de previsão de desempenho’ (item 4.7, peça 81, p. 3).
7. Considerando que a obrigação de elaboração de normativo para clarificação dos métodos
de dimensionamento de pavimentos está contida no Acórdão 1.994/2013 – Plenário, o recurso que
busca sustar essa obrigação desafia a coisa julgada administrativa cristalizada naquele processo, não
sendo admissível ao conhecimento o recurso que, de forma indireta, busca impugnar determinação
transitada em julgado.
EXAME DE MÉRITO
8. Delimitação
9. É objeto do recurso analisar os elementos jurídicos que justificam a determinação da Corte
no sentido da normatização dos procedimentos de dimensionamento de pavimentos.
10. Do mérito: das circunstâncias de normatização dos procedimentos de análise de projetos
de pavimentação
11. Alega o recorrente que a base metodológica para adoção da análise mecanística já estaria
consolidada, bem como os valores dos módulos de resiliência, para os quais já existem ensaios
normatizados e a adoção de programas computacionais, havendo uma proximidade entre os métodos
referenciados.
12. Aponta o fato de que o Manual de Pavimentação do Dnit não especifica determinado
modelo de previsão de desempenho a ser empregado nas obras, discordando quanto à obrigação de se
estabelecer um normativo para definir qual o modelo de previsão de desempenho deveria ser
empregado pelo Dnit, dada as condições técnicas específicas de cada modelo (modelo estrutural
adotado e condições climáticas).
13. Afirma que a escolha dos modelos de previsão de desempenho seria atribuição do
projetista responsável, ao sopesar os critérios adequados para a escolha da melhor solução. Ao final,
entende o recorrente que a implementação do Medina (sistema informatizado desenvolvido pela
Coppe-UFRJ) e o processo de ampliação (PRO-Medina) resultariam a obsolescência de eventual
normativo.
Análise
14. Conforme ponderado na análise técnica do processo TC-007.422/2012-1 (levantamento de
auditoria), existem ao menos 3 técnicas possíveis para o dimensionamento do pavimento, nos termos
das ‘Diretrizes para Elaboração de Estudos e Projetos Rodoviários’, verbis:
450
‘31. Outra situação que merece destaque é a ausência de fundamentação adequada para a
solução de pavimentação com base no dimensionamento pelo Método Mecanístico. Esta situação foi
verificada no âmbito do TC 009.287/2012-4 (BR-163/MT, km 278,9 - 321,3).
32. Nesse caso, inicialmente, a solução de pavimentação observou o usualmente aplicado pelo
Dnit, conhecido como método da resistência (ou método DNER). Entretanto, sem fundamentação
técnica adequada, decidiu-se redimensionar o pavimento utilizando o método mecanístico, o que
resultou na alteração da solução de pavimentação e a consequente elevação do custo do
empreendimento, conforme se detalha nos próximos parágrafos.
33. Nos termos da publicação IPR-739 - Diretrizes para Elaboração de Estudos e Projetos
Rodoviários – Instruções para Acompanhamento e Análise (páginas 459-460), o dimensionamento do
pavimento pode ser feito pelo Método da Resistência (Método de Projeto de Pavimentos Flexíveis -
Publicação IPR (1981), Manual de Pavimentação - Publicação IPR, 2006), pelo Método da
Resiliência (Manual de Pavimentação - Publicação IPR, 1996) e/ou usando análises mecanísticas.
34. O mesmo documento ainda dispõe que, para o Método Mecanístico, os parâmetros
utilizados devem ser bem estudados, com detalhamento da metodologia e as condições de contorno
usadas. Conforme a publicação IPR-739, o mais indicado é a determinação destes parâmetros por
meio de ensaios em laboratório. No entanto, a norma admite a possibilidade de o projetista trabalhar
fazendo uso de referências bibliográficas, contudo, estas devem ser consistentes e representativas dos
tipos de materiais usados na estrutura do pavimento. A publicação estabelece ainda que se faz
necessário o projetista apresentar planilhas comparativas dos métodos de dimensionamento utilizados
e justificar tecnicamente a opção por um dos métodos.’
15. Do ponto de vista técnico, a adoção da análise mecanística pressupõe: a) realização de
estudos para os parâmetros dos materiais das camadas de pavimento; b) simulação de diversas
soluções técnicas, tais como variação na espessura e no material da capa de rolamento e da base, em
adequação ao uso final do bem público, motivo pelo qual se mostra justificável a expedição de
normatização por parte do Dnit para indicar as situações nas quais são adequadas o Método
Mecanístico, os requisitos, formas de apresentação dos dados e os critérios de tomada de decisão.
16. Portanto, a mera existência ou a adoção em momentos subsequentes da análise
mecanística de forma consolidada, por si só, não são fundamentos para impedir a normatização por
parte do Dnit quanto ao estabelecimento de uma unidade de tratamento entre os diversos órgãos
responsáveis pela análise técnica, especialmente pela constatação de que não existe uma base comum
para atuação de diversas diretorias do mesmo órgão, verbis:
‘28. Além disso, a afirmação de que ‘esse processo não teria sido objeto de análise pela
Diretoria de Planejamento e Pesquisa e, caso tivesse sido, o dimensionamento poderia ter sido outro’,
sugere que há uma fragilidade no controle do Dnit no tocante ao processo de aprovação de projetos
de pavimentos, indicando que a adequabilidade da solução de projeto depende do setor que o aprova.
Ressalta-se que, no âmbito da autarquia, não é só a Diretoria de Planejamento e Pesquisa que aprova
projetos rodoviários, mas também a Diretoria de Infraestrutura Rodoviária e as Superintendências
Regionais.’
17. Assim, se as diferentes Diretorias do mesmo órgão chegam em resultados distintos na
análise de projetos de pavimentos, mostra-se correta a decisão cristalizada no Acórdão 1.994/2013 –
Plenário e reforçada na decisão recorrida, uma vez que deve existir uma unidade de atuação no
órgão, com a indicação de requisitos mínimos, equações de fadiga recomendadas e procedimento de
validação de novas equações de fadiga.
18. Não se pode olvidar que, em se tratando de contratações pelo Regime Diferenciado de
Contratação – Contratação Integrada (art. 9º, § 1º, da Lei 12.462/2011), na situação em que o
próprio contratado é responsável pela elaboração dos projetos básicos e executivos da obra,
evidenciando a necessidade de um regramento mínimo, não se podendo deixar a função de escolha
discricionária integralmente a cargo do projetista da empresa contratada sem o estabelecimento de
padrões mínimos.
451
19. No mesmo sentido, ainda que inexista uma determinação na escolha de determinado
modelo de previsão de desempenho no Manual de Pavimentação, não é prudente fazer a delegação
integral da atividade de escolha de critérios técnicos sem um arcabouço mínimo que permita a
explicitação de parâmetros mínimos de aplicação de cada modelo segundo as condições apresentadas
em cada obra.
20. No que concerne à alegação de possível obsolescência de eventual normativo pela adoção
de sistema informatizado (Medina), não se pode olvidar que todo sistema informatizado tem como
objetivo a transformação de dados de entrada em resultados úteis, e, portanto, o sistema
informatizado não substitui o papel do projetista no processo de escolha da estrutura do pavimento,
dos materiais das camadas e a indicação das propriedades físicas de cada material empregado, bem
como a correlação com as curvas de fadiga e aplicação de tratamentos adicionais.
21. Portanto, a utilização de softwares permite a estimativa do desempenho do pavimento,
porém não estabelece os critérios de aceitação de desempenho, o nível de confiabilidade para cada
critério de aceitação e a própria espessura das camadas dos pavimentos que atendem aos critérios de
aceitação e confiabilidade fixado anteriormente e a relação com a política de gerência do pavimento
(manutenção/restauração), todos parâmetros a serem estabelecidos pela Administração Pública.
CONCLUSÕES
22. Não é de ser conhecido recurso que se insurge de forma indireta contra determinação
contida em processo diverso, sendo que o presente julgamento de relatório de auditoria apenas dá
ciência da vigência de decisão prolatada no TC-007.422/2012-1 (Acórdão 1.994/2013 – Plenário).
23. A necessidade de normatização advém da constatação de que diferentes Diretorias do
mesmo órgão adotam soluções técnicas diversas para o mesmo problema de análise de projetos de
pavimentação, motivo pelo qual se mostra razoável a determinação na decisão recorrida, para o
estabelecimento de parâmetros em comum para análise de projetos, especialmente pelo fato de que os
projetos são elaborados pelos próprios contratados, nas contratações pelo RDC/CI.
24. A existência de sistema informatizado não elide a necessidade de normatização dos
parâmetros a serem inseridos no modelo de análise de projeto, existindo um espaço discricionário
para escolha de critérios de aceitação de desempenho, níveis de confiabilidade dos critérios de
aceitação, escolhas relacionadas a espessura dos pavimentos e dos materiais que justificam uma
unidade de escolha no órgão.
Deste modo, submete-se à consideração superior a presente análise do pedido de reexame
interposto pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes contra o Acórdão 128/2022
– Plenário, para propor, com base arts. 32 e 48 da Lei 8.443/1992, não-conhecer o recurso e,
eventualmente, negar provimento, dando ciência aos órgãos indicados no item 9.2 do decisum.”
É o relatório.
VOTO
O presente processo tratou, originalmente, de auditoria nas obras de reconstrução do Lote C da

rodovia BR-319/AM, no segmento compreendido entre o km 198,2 e o km 250,0, licitadas pelo
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit na modalidade RDC.
2. Dentre os achados identificados pela fiscalização, foi apontada subjetividade na análise
do dimensionamento do pavimento pelo contratado, em decorrência da falta de normativo técnico que
defina quais os modelos de fadiga a serem aplicados nas análises mecanísticas de projetos de
pavimentação.
3. Essa questão resultou na expedição do item 9.1.3 do Acórdão 128/2022-TCU-Plenário,
que deu ciência ao Dnit que:
452
“a ausência de normativo que defina a metodologia a ser adotada em avaliações mecanísticas

de pavimentos em anteprojetos e projetos de obras rodoviárias está em desacordo com o item 9.1.2 do
Acórdão 1.994/2013-TCU-Plenário;”
4. A decisão referenciada no item (Acórdão 1.994/2013-TCU-Plenário) também tratou do
mesmo tema, mas de uma forma mais ampla, já que apontou a inexistência de normativo que
estabelecesse os critérios para adoção de cada um dos métodos de dimensionamento de pavimento
(existem 3, dos quais a análise mecanicista é um).
5. O referido acórdão foi prolatado nos seguintes termos:
Acórdão 1.994/2013-TCU-Plenário (Relator: Ministro José Mucio Monteiro)
‘9.1 determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) que, em
futuros projetos de obras rodoviárias:
(...)
9.1.2. elabore normatização definindo as situações em que cada método de dimensionamento
de pavimentos deve ser empregado, bem como detalhando os parâmetros a serem utilizados para
essas análises;’
6. Neste momento, se analisa pedido de reexame interposto pelo Dnit contra o item 9.1.3
do Acórdão 128/2022-TCU-Plenário. A autarquia se insurge contra esse dispositivo por entender, em
síntese, que:
a) existe um certo grau de incerteza nos modelos de previsão de desempenho utilizados nas
análises mecanicistas, principalmente quanto à sua calibração;
b) os diversos modelos de previsão de desempenho encontrados na literatura técnica seriam
demasiadamente específicos para encontrarem aplicação nos casos concretos;
c) “a escolha dos modelos de previsão de desempenho mais adequados ao projeto em
elaboração cabe ao projetista responsável, que deve buscar conhecer os critérios considerados para o
desenvolvimento do modelo empregado”;
d) com vistas ao aperfeiçoamento do dimensionamento mecanístico-empírico está sendo
desenvolvido em cooperação com a Coppe/UFRJ um software específico de projeto (Medina – Método
de Dimensionamento Nacional);
e) com a implantação do software Medina a indicação, por normativo, dos modelos de previsão
de desempenho a serem utilizados nos projetos restaria obsoleta.
7. A Secretaria de Recursos examinou e afastou todos esses argumentos, mas, quanto ao
mérito, propôs o não conhecimento do recurso, por entender que o teor da orientação dada pelo item
9.1.3 do Acórdão 128/2022-TCU-Plenário estaria contido na determinação expedida no item 9.1.2 do
Acórdão 1.994/2013-TCU-Plenário, já transitado em julgado. Assim, a solução dada à questão estaria
cristalizada, não cabendo mais recursos contra ela.
8. Primeiro, vale destacar que, apesar de se tratar de uma ciência, o dispositivo recorrido
comunicou à autarquia a existência de uma omissão relevante que demandará, para sua correção, a
conjunção de esforços, na forma de alocação de tempo e recursos humanos. Forçoso, portanto,
reconhecer que a medida tem uma projeção econômica relevante, havendo, portanto, sucumbência da
jurisdicionada em relação a este ponto, o que autoriza a interposição de recurso.
9. Além disso, conforme apontado pela unidade técnica, existe uma identidade de
propósitos entre o item 9.1.3 do Acórdão 128/2022-TCU-Plenário e o item 9.1.2 do Acórdão
1.994/2013-TCU-Plenário. Assinalo, contudo, que o dispositivo ora recorrido se refere particularmente
ao dimensionamento mecanístico de pavimentos, tendo um escopo mais singular e detalhado em
comparação com a determinação expedida anteriormente.
10. Assim, por entender que o item recorrido é mais específico, e, portanto, distinto do
expedido no âmbito do Acórdão 1.994/2013-TCU-Plenário, conheço do pedido de reexame interposto
pelo Dnit.
11. Em relação ao mérito, compreendo a preocupação externada pelo órgão, de que o
normativo venha a engessar e limitar a calibração do modelo de previsão de desempenho, que é a parte
453
mais incerta do dimensionamento mecanístico de pavimentos. Contudo, é importante sublinhar que a

engenharia, mesmo quando lida com materiais com propriedades amplamente variáveis, como os
obtidos da natureza, não se transmuta em misticismo cabalístico, apenas decifrável pelos iniciados.
12. Por certo, haverá limites de variação, tolerâncias, coeficientes de segurança e outros
métodos estatísticos ou empíricos que permitirão acrescentar alguma certeza ou diretriz ao
dimensionamento do pavimento. Senão, estaríamos diante de uma arte, não de uma ciência.
13. Reforça essa convicção o fato de o próprio Dnit ter informado que está desenvolvendo
um software em parceria com a Coppe/UFRJ para auxiliar no dimensionamento mecanístico de
pavimentos. Se é possível traduzir as orientações necessárias em um programa de computador, então
também será possível compilá-las em um normativo.
14. A necessidade dessa norma se faz presente mesmo em face da informação, prestada pela
autarquia na fase anterior deste processo, acerca da qualidade da equipe técnica que realiza as análises
dos projetos de pavimento, capaz de conjugar os conceitos existentes na literatura técnica com a
experiência absorvida ao longo de anos. Afinal, é necessário tentar decantar esse conhecimento em
forma escrita para que o Dnit não fique excessivamente dependente desses profissionais, bem como
para servir de legado às novas gerações de especialistas que poderão sucedê-los.
15. Por fim, não se concebe que a normatização venha a engessar a definição dos modelos
de previsão de desempenho, mesmo porque nenhuma norma técnica tem caráter imutável. A evolução
do conhecimento ou da experiência impõem a necessidade desses documentos serem, periodicamente,
revisados, mantidos ou cancelados.
16. Feitas essas breves considerações, manifesto-me, no mérito, pelo improvimento do
presente recurso, em consonância com a unidade técnica, cuja análise acolho entre minhas razões de
decidir.
Assim, voto por que o Tribunal adote a minuta de acórdão que ora submeto à deliberação do
Plenário.
1. Processo nº TC 025.146/2020-3
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Pedido de Reexame (em Auditoria)
3. Recorrente: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit
4. Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Aroldo Cedraz
7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos – Serur
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, originalmente de auditoria no edital para
reconstrução da Rodovia BR-319/AM, no trecho entre o km 198,2 e o km 250,0, agora em fase de
exame do pedido de reexame interposto pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
– Dnit contra dispositivo do Acórdão 128/2022-TCU-Plenário, que considerou irregular a ausência de
normativo que defina a metodologia a ser adotada em avaliações mecanísticas de pavimentos em obras
rodoviárias.
as razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/1992, em:
9.1. conhecer do pedido de reexame encaminhado pelo Dnit, para, no mérito, julgá-lo
improcedente;
454
9.2. encaminhar cópia deste acórdão ao recorrente, com a informação de que o inteiro teor do
relatório e do voto que o fundamentam está disponível no endereço eletrônico

GRUPO I – CLASSE IV – Plenário

TC 036.178/2021-7
Natureza: Tomada de Contas Especial
Unidade: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos
Responsável: Luiz Antônio Barbosa de Almeida (090.829.657-63)
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CORREIOS. DESFALQUE DE

NUMERÁRIO. CITAÇÃO. REVELIA. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA.
INABILITAÇÃO PARA O EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO OU FUNÇÃO DE
CONFIANÇA.
RELATÓRIO
Transcrevo, a seguir, a instrução elaborada na Secretaria de Controle Externo de Tomada

de Contas Especial – Secex/TCE (peça 42), que contou com a concordância dos dirigentes daquela
unidade (peças 43 e 44) e com a anuência do representante do Ministério Público junto ao TCU (peça
45):
“INTRODUÇÃO
1. Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pela Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos - ECT, em desfavor de Luiz Antonio Barbosa de Almeida, em razão de
desfalque, alcance, desvio ou desaparecimento de dinheiro, bens ou valores públicos, ocorrido no
âmbito da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos consistente em lançamentos realizados na
conta 3263 - Devolução de recolhimento a maior, sem os devidos lançamentos, ou seja, sem lastro na
conta 3166 - Sobra de Caixa.
HISTÓRICO
2. Em 18/5/2021, com fundamento na IN/TCU 71/2012, alterada pela IN/TCU 76/2016, e
DN/TCU 155/2016, o dirigente da instituição Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT
autorizou a instauração da tomada de contas especial (peça 1). O processo foi registrado no sistema
e-TCE com o número 1190/2021.
3. O fundamento para a instauração da Tomada de Contas Especial, conforme consignado
na matriz de responsabilização elaborada pelo tomador de contas, foi a constatação da seguinte
irregularidade:
Ter realizado lançamentos na conta 3263 - Devolução de recolhimento a maior, sem os devidos
lançamentos, ou seja, sem lastro na conta 3166 - Sobra de caixa, ocorridos no período compreendido de
455
17/06/2015 à 30/11/2016, gerando um dano aos cofres dos Correios, no valor original de R$ 196.360,00 (cento
e noventa e seis mil e trezentos e sessenta reais).
4. O responsável arrolado na fase interna foi devidamente comunicado e, diante da ausência
de justificativas suficientes para elidir a irregularidade e da não devolução dos recursos, instaurou-se
a tomada de contas especial.
5. No relatório (peça 24), o tomador de contas concluiu que o prejuízo importaria no valor
original de R$ 195.566,74, imputando-se a responsabilidade a Luiz Antônio Barbosa de Almeida,
Gerente de Agência de Correios BP III, no período de 11/5/2015 a 5/12/2016, na condição de
contratado.
6. Em 4/8/2021, a Controladoria-Geral da União emitiu o relatório de auditoria (peça 28),
em concordância com o relatório do tomador de contas. O certificado de auditoria e o parecer do
dirigente do órgão de controle interno concluíram pela irregularidade das presentes contas (peças 29
e 30).
7. Em 6/8/2021, o ministro responsável pela área atestou haver tomado conhecimento das
conclusões contidas no relatório e certificado de auditoria, bem como do parecer conclusivo do
dirigente do órgão de controle interno, manifestando-se pela irregularidade das contas, e determinou
o encaminhamento do processo ao Tribunal de Contas da União (peça 31).
8. Na instrução inicial (peça 35), analisando-se os documentos nos autos, concluiu-se pela
necessidade de realização de citação para a seguinte irregularidade:
8.1. Irregularidade 1: desfalque de numerário devido à realização de lançamentos na conta
3263 - Devolução de recolhimento a maior, sem lastro na conta 3166 - Sobra de caixa, ocorridos no
período compreendido de 17/06/2015 a 30/11/2016, gerando dano aos cofres dos Correios - Agência
de Ponta do Caju/RJ no valor original de R$ 196.360,00.
8.1.1. Evidências da irregularidade: documentos técnicos presentes nas peças 1, 2, 3, 4, 5, 16,
17, 18, 19, 20 e 21.
8.1.2. Normas infringidas: MANPES, Módulo 46, Cap. 2, item 2, subitem 2.1, alíneas b, f, s e
w; MANPES, Módulo 46, Cap. 2, item 3, subitem 3.1, alíneas x e y.
8.2. Débitos relacionados ao responsável Luiz Antônio Barbosa de Almeida:
Data de Valor histórico Identific
ocorrência (R$) ador
18/7/2019 196.360,00 D1
12/2/2021 793,26 C1
8.2.1. Cofre credor: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - AC Ponta do Caju.

8.2.2. Responsável: Luiz Antônio Barbosa de Almeida.
Conduta: na parcela D1 – realizar de lançamentos na conta 3263 - Devolução de
recolhimento a maior, sem lastro na conta 3166 - Sobra de caixa, ocorridos no período compreendido
de 17/06/2015 à 30/11/2016, gerando dano aos cofres dos Correios - Agência de Ponta do Caju/RJ no
valor original de R$ 196.360,00.
Nexo de causalidade: a realização de lançamentos na conta 3263 - Devolução de
recolhimento a maior, sem lastro na conta 3166 - Sobra de caixa, gerou dano aos cofres dos Correios
- Agência de Ponta do Caju/RJ.
Culpabilidade: é razoável supor que o responsável tinha consciência da ilicitude de sua
conduta; era exigível conduta diversa da praticada, qual seja, cumprir de forma estrita os seus
deveres funcionais estabelecidos nos normativos da entidade.
9. Encaminhamento: citação.
10. Em cumprimento ao pronunciamento da unidade (peça 37), foi efetuada citação do
responsável, nos moldes adiante:
456
a) Luiz Antônio Barbosa de Almeida - promovida a citação do responsável, conforme

delineado adiante:
Comunicação: Ofício 31487/2022 – Seproc (peça 39)
Data da Expedição: 16/8/2022
Data da Ciência: 18/8/2022 (peça 40)
Nome Recebedor: Isabel Rodrigues
Observação: Ofício enviado para o endereço do responsável, conforme pesquisa na base
de dados no sistema da Receita Federal, custodiada pelo TCU (peça 38).
Fim do prazo para a defesa: 2/9/2022
11. Conforme Despacho de Conclusão das Comunicações Processuais (peça 41), as
providências inerentes às comunicações processuais foram concluídas.
12. Transcorrido o prazo regimental, o responsável Luiz Antônio Barbosa de Almeida
permaneceu silente, devendo ser considerado revel, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992.
ANÁLISE DOS PRESSUPOSTOS DE PROCEDIBILIDADE DA IN/TCU 71/2012
Avaliação de Viabilidade do Exercício do Contraditório e Ampla Defesa
13. Verifica-se que não houve o transcurso de mais de dez anos desde o fato gerador sem que
tenha havido a notificação do responsável pela autoridade administrativa federal competente (art. 6º,
inciso II, c/c art. 19 da IN/TCU 71/2012, modificada pela IN/TCU 76/2016), uma vez que o fato
gerador da irregularidade sancionada ocorreu em 18/7/2019, e o responsável foi notificado sobre a
irregularidade pela autoridade administrativa competente conforme segue:
13.1. Luiz Antônio Barbosa de Almeida, por meio do ofício acostado à peça 11, recebido em
16/11/2020, conforme AR (peça 12).
Valor de Constituição da TCE
14. Verifica-se, ainda, que o valor original do débito, cujo fato gerador ocorreu após
1/1/2017, é de R$ 195.566,74, portanto superior ao limite mínimo de R$ 100.000,00, na forma
estabelecida conforme os arts. 6º, inciso I, e 19 da IN/TCU 71/2012, modificada pela IN/TCU
76/2016.
OUTROS PROCESSOS/DÉBITOS NOS SISTEMAS DO TCU COM OS MESMOS
RESPONSÁVEIS
15. Informa-se que não foi encontrado débito imputável ao responsável em outros
processos no Tribunal.
16. A tomada de contas especial está, assim, devidamente constituída e em condição de ser
instruída.
EXAME TÉCNICO
Da validade das notificações:
17. Preliminarmente, cumpre tecer breves considerações sobre a forma como são
realizadas as comunicações processuais no TCU. A esse respeito, destacam-se o art. 179, do
Regimento Interno do TCU (Resolução 155, de 4/12/2002) e o art. 4º, inciso III, § 1º, da Resolução
TCU 170, de 30 de junho de 2004, in verbis:
Art. 179. A citação, a audiência ou a notificação, bem como a comunicação de diligência, far-se-ão:
I - mediante ciência da parte, efetivada por servidor designado, por meio eletrônico, fac-símile,
telegrama ou qualquer outra forma, desde que fique confirmada inequivocamente a entrega da comunicação ao
destinatário;
II - mediante carta registrada, com aviso de recebimento que comprove a entrega no endereço do
destinatário;
III - por edital publicado no Diário Oficial da União, quando o seu destinatário não for localizado
(...)
Art. 3º As comunicações serão dirigidas ao responsável, ou ao interessado, ou ao dirigente de órgão ou
entidade, ou ao representante legal ou ao procurador constituído nos autos, com poderes expressos no mandato
para esse fim, por meio de:
457
I - correio eletrônico, fac-símile ou telegrama;

II - servidor designado;
III - carta registrada, com aviso de recebimento;
IV - edital publicado no Diário Oficial da União, quando o seu destinatário não for localizado, nas
hipóteses em que seja necessário o exercício de defesa.
Art. 4º. Consideram-se entregues as comunicações:
I - efetivadas conforme disposto nos incisos I e II do artigo anterior, mediante confirmação da ciência do
destinatário;
II - realizadas na forma prevista no inciso III do artigo anterior, com o retorno do aviso de recebimento,
entregue comprovadamente no endereço do destinatário;
III - na data de publicação do edital no Diário Oficial da União, quando realizadas na forma prevista no
inciso IV do artigo anterior.
§ 1º O endereço do destinatário deverá ser previamente confirmado mediante consulta aos sistemas
disponíveis ao Tribunal ou a outros meios de informação, a qual deverá ser juntada ao respectivo processo.
(...)
18. Bem se vê, portanto, que a validade da citação via postal não depende de que o aviso de
recebimento seja assinado pelo próprio destinatário da comunicação, o que dispensa, no caso em tela,
a entrega do AR em ‘mãos próprias’. A exigência da norma é no sentido de o Tribunal verificar se a
correspondência foi entregue no endereço correto, residindo aqui a necessidade de certeza
inequívoca.
19. Não é outra a orientação da jurisprudência do TCU, conforme se verifica dos julgados a
seguir transcritos:
São válidas as comunicações processuais entregues, mediante carta registrada, no endereço correto do
responsável, não havendo necessidade de que o recebimento seja feito por ele próprio (Acórdão 3648/2013-
TCU-Segunda Câmara, Relator José Jorge);
É prescindível a entrega pessoal das comunicações pelo TCU, razão pela qual não há necessidade de
que o aviso de recebimento seja assinado pelo próprio destinatário. Entregando-se a correspondência no
endereço correto do destinatário, presume-se o recebimento da citação. (Acórdão 1019/2008-TCU-Plenário,
Relator Benjamin Zymler);
As comunicações do TCU, inclusive as citações, deverão ser realizadas mediante Aviso de Recebimento -
AR, via Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, bastando para sua validade que se demonstre que a
correspondência foi entregue no endereço correto. (Acórdão 1526/2007-TCU-Plenário, Relator Aroldo
Cedraz).
20. A validade do critério de comunicação processual do TCU foi referendada pelo Supremo
Tribunal Federal, nos termos do julgamento do MS-AgR 25.816/DF, por meio do qual se afirmou a
desnecessidade da ciência pessoal do interessado, entendendo-se suficiente a comprovação da entrega
do ‘AR’ no endereço do destinatário:
Ementa: agravo regimental. Mandado de segurança. Desnecessidade de intimação pessoal das decisões
do tribunal de contas da união. art. 179 do regimento interno do TCU. Intimação do ato impugnado por carta
registrada, iniciado o prazo do art. 18 da lei nº 1.533/51 da data constante do aviso de recebimento.
Decadência reconhecida. Agravo improvido.
O envio de carta registrada com aviso de recebimento está expressamente enumerado entre os meios de
comunicação de que dispõe o Tribunal de Contas da União para proceder às suas intimações.
O inciso II do art. 179 do Regimento Interno do TCU é claro ao exigir apenas a comprovação da entrega
no endereço do destinatário, bastando o aviso de recebimento simples.
Da revelia do responsável Luiz Antônio Barbosa de Almeida
21. No caso vertente, a citação do responsável se deu em endereços provenientes da base de
CPFs da Receita Federal, em sistema custodiado pelo TCU. A entrega dos ofícios citatórios nesses
endereços ficou comprovada (peça 38).
22. Nos processos do TCU, a revelia não leva à presunção de que seriam verdadeiras todas as
imputações levantadas contra os responsáveis, diferentemente do que ocorre no processo civil, em que
a revelia do réu opera a presunção da verdade dos fatos narrados pelo autor (Acórdãos 1009/2018-
TCU-Plenário, Relator Bruno Dantas; 2369/2013-TCU-Plenário, Relator Benjamin Zymler e
458
2449/2013-TCU-Plenário, Relator Benjamin Zymler). Dessa forma, a avaliação da responsabilidade

do agente não pode prescindir da prova existente no processo ou para ele carreada.
23. Ao não apresentar sua defesa, o responsável deixou de produzir prova da regular
aplicação dos recursos sob sua responsabilidade, em afronta às normas que impõem aos gestores
públicos a obrigação legal de, sempre que demandados pelos órgãos de controle, apresentar os
documentos que demonstrem a correta utilização das verbas públicas, a exemplo do contido no art. 93
do Decreto-Lei 200/1967: ‘Quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e
regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades
administrativas competentes.’
24. Mesmo as alegações de defesa não sendo apresentadas, considerando o princípio da
verdade real que rege esta Corte, procurou-se buscar, em manifestações do responsável na fase
interna desta Tomada de Contas Especial, se havia algum argumento que pudesse ser aproveitado a
seu favor.
25. Os argumentos apresentados na fase interna (peça 13) não elidem as irregularidades
apontadas.
26. Com efeito, os Correios instauraram o processo Administrativo SEI 53117.039091/2020-
84 para apurar o prejuízo à empresa de R$ 196.360,00 detectado no levantamento realizado pela
Central Financeira dos Correios - CEOFI, em face do fechamento da AC Ponta do Caju/RJ, quando
se verificaram pendências de registro de saída de valores no código 3263 da AC Ponta do Caju/RJ,
não lastreadas por entradas no código 3166, no período compreendido de 17/6/2015 a 30/11/2016,
conforme normatizado no MANAFI 19/1.
27. Diante dos fatos evidenciados pela Gerência de Operações Financeiras - GCOF-CEFIN,
por meio do Memorando - 7787173/2019 GCOF-CEFIN (peça 6, p. 1-3; peça 8, p. 1-3), de
13/6/2019, foi juntada aos autos do Processo SEI 53180.028585/2019-36 a documentação relativa às
irregularidades apontadas: o Demonstrativo Financeiro da Agência (peça 6, p. 9-10; peça 8, p. 9-10),
de 18/7/2019, comprovando o lançamento na conta 3166 e a saída no valor total de R$ 196.360,00 na
conta 3131 - Débito de empregado, para acerto contábil, e os Balancetes Sintéticos BDF-INC-006
(peça 8, p. 21-768), referentes ao período de 1/06/2015 a 30/11/2016.
28. Conforme constou no Relatório de Providências Preliminares - RPP (peça 10), de
4/11/2020, foi ratificado o contido no Memorando 7787173/20199- GCOF-CEFIN, de 13/6/2019, de
que todos os valores lançados na conta 3263 sem o lastro na conta 3166 referem-se a divergências no
recolhimento entre o total de numerário inserido nos malotes enviados ao Banco do Brasil (alívio
Banco Postal) e os respectivos registros no sistema SARA, à exceção de R$ 2.000,00, registrado em
30/11/2016, que não teve referência com envio de malotes, estando todavia, da mesma forma que os
demais, sem lastro no código 3166.
29. Nesse mesmo RPP foi registrado que Luiz Antônio Barbosa de Almeida tinha pleno
conhecimento dos procedimentos, tendo em vista os diversos e-mails enviados, com as devidas
orientações para regularização do saldo. Além disso, segundo o termo de informação do empregado
envolvido (SEI 22839819; peça 9, p. 1-2), quando perguntado se costumava receber notificações do
banco por e-mail, referente às divergências apontadas, informou que: sim, com cerca de 2 ou 5 dias
após a data do recolhimento (peça 10, p. 3).
30. Ainda, nesse RPP consta que ao detectar as faltas/sobras o empregado ficava aguardando
as notificações da CEOFI, quando na verdade já era obrigação do tesoureiro/gestor a contabilização
das referidas diferenças. Salienta-se que o empregado recebeu dezenas de notificações da CEOFI,
uma vez que a cada recolhimento a menor/maior ‘é notificado dias após’; nos autos ficam
demonstradas as notificações por meio de e-mails (SEI 22838938 – peça 6, p. 11-59). Outro erro
informado pelo próprio empregado no termo de Informação, seria o fechamento do malote de
recolhimento sozinho, medida essa reprovada pela empresa (peça 10, p. 4).
31. Em 23/11/2020 o então empregado Luiz Antônio Barbosa de Almeida apresentou defesa
escrita (peça 11, p. 3), não acrescentando documento ou fato que pudesse justificar a falta cometida,
459
de forma a isentá-lo da responsabilidade pelo prejuízo causado aos Correios e pelas irregularidades
que lhe foram atribuídas.
32. Na análise da defesa do ex-empregado a Autoridade Julgadora considerou que os
argumentos limitaram a contextualizar os fatos e valorizar sua conduta sem atacar o mérito relativo
às diferenças detectadas referentes ao numerário não enviado nos malotes do alívio (peça14, p. 7).
33. Assim, em 11/2/2021 a Autoridade Julgadora, depois de proceder ao exame do acervo
fático-probatório constante dos autos, acolhendo e ratificando a conclusão do Apurador Direto,
proferiu o Julgamento Disciplinar (peça 14) concluindo que o então empregado Luiz Antônio Barbosa
de Almeida cometeu conduta dolosa e foi o responsável pelo prejuízo financeiro ocorrido no cofre da
Agência de Correios de Ponta do Caju/RJ, e, na parte dispositiva do decisum, opinou pela aplicação
da penalidade de demissão por justa causa com fulcro nas alíneas ‘a’, ‘b’ e ‘h’ do artigo 482 da CLT,
bem como pela responsabilização pecuniária no valor de R$ 196.360,00.
34. Em cumprimento da decisão proferida foi emitida a Carta de Comunicação de Julgamento
Disciplinar 20605962/2021-CORE-CORSE-RJ (peça 15, p. 4-7), em 12/2/2021, por meio da qual o Sr.
Luiz Antônio Barbosa de Almeida tomou ciência da rescisão do contrato de trabalho por justa causa,
bem como da imputação da responsabilidade pecuniária.
35. Em 24/2/2021 o ex-empregado Luiz Antônio Barbosa de Almeida apresentou recurso
(peça 13, p. 4-6), julgado pelo Comitê de Disciplina – CODIS (peça 14, p. 15-29), em 12/4/2021,
negando-lhe provimento e mantendo a penalidade de rescisão do contrato de trabalho por justa
causa, assim como a responsabilização pecuniária no valor total de R$ 196.360,00.
36. Em 19/4/2021 e 22/4/2021, foi dada ciência por e-mail, e em 26/4/2021 mediante carta
registrada, ao ex-empregado Luiz Antônio Barbosa de Almeida, matrícula 8.957.350-1, da decisão do
recurso, que manteve a decisão inicial da Autoridade Julgadora sobre a demissão por justa causa
(peça 13, p. 11-24).
37. Em se tratando de processo em que a parte interessada não se manifestou acerca das
irregularidades imputadas, não há elementos para que se possa efetivamente aferir e reconhecer a
ocorrência de boa-fé na conduta do responsável, podendo este Tribunal, desde logo, proferir o
julgamento de mérito pela irregularidade das contas, conforme os termos dos §§ 2º e 6º do art. 202 do
Regimento Interno do TCU. (Acórdãos 2.064/2011-TCU-1ª Câmara (Relator Ubiratan Aguiar),
6.182/2011-TCU-1ª Câmara (Relator Weber de Oliveira), 4.072/2010-TCU-1ª Câmara (Relator
Valmir Campelo), 1.189/2009-TCU-1ª Câmara (Relator Marcos Bemquerer), 731/2008-TCU-Plenário
(Relator Aroldo Cedraz).
38. Dessa forma, o responsável Luiz Antônio Barbosa de Almeida deve ser considerado revel,
nos termos do art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992, devendo as contas serem julgadas irregulares,
condenando-o ao débito apurado e aplicando-lhe a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.
Prescrição da Pretensão Punitiva
39. Vale ressaltar que a pretensão punitiva do TCU, conforme Acórdão 1.441/2016-TCU-
Plenário, Relator Benjamin Zymler, que uniformizou a jurisprudência acerca dessa questão,
subordina-se ao prazo geral de prescrição indicado no art. 205 do Código Civil, que é de dez anos,
contado da data de ocorrência da irregularidade sancionada, nos termos do art. 189 do Código Civil,
sendo este prazo interrompido pelo ato que ordenar a citação, a audiência ou a oitiva do responsável.
40. No caso em exame, não ocorreu a prescrição, uma vez que a irregularidade sancionada
ocorreu em 18/7/2019, e o ato de ordenação da citação ocorreu em 13/6/2022.
CONCLUSÃO
41. Em face da análise promovida na seção ‘Exame Técnico’, verifica-se que o responsável
Luiz Antonio Barbosa de Almeida não logrou comprovar a boa e regular aplicação dos recursos,
instado a se manifestar, optou pelo silêncio, configurando a revelia, nos termos do § 3º, do art. 12, da
Lei 8.443/1992. Ademais, inexistem nos autos elementos que demonstrem a boa-fé do responsável ou a
ocorrência de outras excludentes de culpabilidade.
42. Verifica-se também que não houve a prescrição da pretensão punitiva, conforme análise já
460
realizada.
43. Tendo em vista que não constam dos autos elementos que permitam reconhecer a boa-fé
do responsável, sugere-se que as suas contas sejam julgadas irregulares, nos termos do art. 202, § 6º,
do Regimento Interno do TCU, com a imputação do débito atualizado monetariamente e acrescido de
juros de mora, nos termos do art. 202, § 1º do Regimento Interno do TCU, descontado o valor
eventualmente recolhido, com a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.
44. Por fim, como não houve elementos que pudessem modificar o entendimento acerca das
irregularidades em apuração, mantém-se a matriz de responsabilização presente na peça 34.
45. Diante do exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo ao Tribunal:
a) considerar revel o responsável Luiz Antônio Barbosa de Almeida, para todos os
efeitos, dando-se prosseguimento ao processo, com fulcro no art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992;
b) julgar irregulares, nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea d, da Lei
8.443/1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, as contas do responsável Luiz Antônio
Barbosa de Almeida, condenando-o ao pagamento da importância a seguir especificada, atualizada
monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculada a partir da data discriminada até a data da
efetiva quitação do débito, fixando-lhe o prazo de quinze dias, para que comprove, perante o Tribunal,
o recolhimento da referida quantia aos cofres do Empresa Brasileira de Correios e Telegrafos - AC
Ponta do Caju, nos termos do art. 23, inciso III, alínea ‘a’, da citada lei, c/c o art. 214, inciso III,
alínea ‘a’, do Regimento Interno do TCU.
Débitos relacionados ao responsável Luiz Antonio Barbosa de Almeida (CPF:
090.829.657-63):
Data de ocorrência Valor histórico (R$) Tipo da parcela
18/7/2019 196.360,00 Débito
12/2/2021 793,26 Crédito
Valor atualizado do débito (com juros) em 21/9/2022: R$
230.449,91.
c) aplicar ao responsável Luiz Antônio Barbosa de Almeida, a multa prevista no art. 57
da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno do TCU, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a
contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, III, alínea ‘a’, do Regimento
Interno do TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada
monetariamente desde a data do acórdão que vier a ser proferido por este Tribunal até a data do
efetivo recolhimento, se paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
d) autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendida a
notificação, na forma do disposto no art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992;
e) autorizar também, desde logo, se requerido, com fundamento no art. 26, da Lei
8.443, de 1992, c/c o art. 217, §1º do Regimento Interno do TCU, o parcelamento da(s) dívida(s) em
até 36 parcelas, incidindo, sobre cada parcela, corrigida monetariamente, os correspondentes
acréscimos legais, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação, para
comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento da primeira parcela, e de trinta dias, a contar da
parcela anterior, para comprovar os recolhimentos das demais parcelas, devendo incidir, sobre cada
valor mensal, atualizado monetariamente, os juros de mora devidos, no caso do débito, na forma
prevista na legislação em vigor, alertando o responsável de que a falta de comprovação do
recolhimento de qualquer parcela importará o vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos
do § 2º do art. 217 do Regimento Interno deste Tribunal;
f) enviar cópia do Acórdão a ser prolatado à Procuradoria da República no Estado do
Rio de Janeiro/RJ, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992, c/c o § 7º do art. 209 do
Regimento Interno do TCU, para adoção das medidas cabíveis; e
g) enviar cópia do Acórdão que vier a ser proferido ao Empresa Brasileira de Correios
e Telégrafos - ECT e ao responsável, para ciência;
461
h) informar à Procuradoria da República no Estado do Rio de Janeiro/RJ, ao Empresa

Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT e ao responsável que a presente deliberação, acompanhada
do Relatório e do Voto que a fundamenta, está disponível para a consulta no endereço
www.tcu.gov.br/acordaos, além de esclarecer que, caso requerido, o TCU poderá fornecer sem custos
as correspondentes cópias, de forma impressa; e
i) informar à Procuradoria da República no Estado do Rio de Janeiro/RJ que, nos
termos do parágrafo único do art. 62 da Resolução TCU 259/2014, os procuradores e membros do
Ministério Público credenciados nesta Corte podem acessar os presentes autos de forma eletrônica e
automática, ressalvados apenas os casos de eventuais peças classificadas como sigilosas, as quais
requerem solicitação formal.”
É o relatório.
VOTO
Em exame tomada de contas especial instaurada pela Empresa Brasileira de Correios e

Telégrafos contra o ex-empregado Luiz Antônio Barbosa de Almeida em razão de desfalque de valores
na agência de Ponta do Caju/RJ, devido à realização de lançamentos na conta “3263-Devolução de
recolhimento a maior”, sem lastro na conta “3166-Sobra de caixa”, entre 17/6/2015 e 30/11/2016,
gerando dano aos cofres da entidade no valor original de R$ 196.360,00.
2. O prejuízo foi detectado no levantamento realizado pela Central Financeira dos Correios,
em face do fechamento da agência de Ponta do Caju/RJ, tendo o desfalque sido detalhado no
Demonstrativo Financeiro da Agência, de 18/7/2019 (peça 6, p. 9-10 e peça 8, p. 1-3), comprovando o
débito no valor de R$ 196.360,00. O Relatório de Providências Preliminares-RPP, de 4/11/2020,
ratificou as irregularidades, além de registrar que o ex-empregado tinha pleno conhecimento delas,
tendo em vista os diversos e-mails enviados com orientações para regularização do saldo, o que foi
confirmado por ele.
3. Em 23/11/2020, o então empregado apresentou defesa escrita, na qual não conseguiu
justificar a falta cometida. A Autoridade Julgadora considerou que a defesa apresentada se limitou a
contextualizar fatos e valorizar a conduta do agente, sem atacar o mérito das irregularidades. Sendo
assim, a Autoridade Julgadora proferiu o Julgamento Disciplinar (peça 14) concluindo que Luiz
Antônio Barbosa de Almeida agiu dolosamente e foi responsável pelo prejuízo financeira na Agência
de Ponta do Caju/RJ, opinando por sua demissão por justa causa e pela responsabilização pecuniária
no valor de R$ 196.360,00.
4. Em cumprimento a essa decisão, foi emitida a Carta de Comunicação de Julgamento
Disciplinar 20605962/2021-CORE-CORSE-RJ (peça 15, p. 4-7), em 12/2/2021, por meio da qual Luiz
Antônio Barbosa de Almeida tomou ciência da rescisão do contrato de trabalho por justa causa, bem
como da imputação da responsabilidade pecuniária. Em 12/4/2021 foi negado provimento ao recurso
apresentado pelo responsável.
5. No âmbito deste Tribunal, o responsável foi devidamente citado, mas não apresentou
defesa, configurando-se sua revelia. Como visto, os argumentos apresentados na fase interna não
elidem as irregularidades apontadas nem são aptos a afastar a responsabilidade de Luiz Antônio
Barbosa de Almeida. Nas oportunidades de defesa que teve, ele sequer chegou a enfrentar o mérito das
irregularidades, fartamente documentadas nos autos, tendo optado por uma descrição genérica da
situação, enfatizando aspectos como sobrecarga de trabalho, quadro limitado de pessoal e deficiências
nos sistemas utilizados na agência. Nesse sentido, cabe julgar irregulares as contas do responsável,
com aplicação da multa do art. 57 da Lei 8.443/92, para a qual fixo o valor de R$ 20.000,00 (vinte mil
reais).
6. Adicionalmente, em face da gravidade dos atos praticados, e tendo em vista a violação às
normas da ECT, combinada com a atuação do ex-empregado em benefício próprio e em desacordo
462
com o interesse público, considero pertinente que seja promovida sua inabilitação para o exercício de
cargo em comissão ou função de confiança na Administração Pública Federal pelo prazo de cinco
anos.
7. Na mesma linha da presente deliberação, menciono, exemplificativamente, os Acórdãos
2.138/2021, por mim relatado, 2.293/2022 (Relator: Ministro Benjamin Zymler), 3.155/2020
(Relatora: Ministra Ana Arraes), 223/2020 (Relator: Ministro Vital do Rêgo) e 3.070/2019 (Relator:
Ministro Bruno Dantas), todos de Plenário.
8. Por fim, anoto que, de acordo com os parâmetros definidos na Resolução TCU 344/2022, a
prescrição não ocorreu. De fato, o conhecimento da irregularidade se deu em 18/7/2019, o responsável
foi notificado formalmente pela autoridade administrativa em 16/11/2020 e em 12/2/2021, e a citação
ocorreu em 16/8/2022, o que confirma a ocorrência de atos processuais interruptivos do prazo geral de
prescrição de cinco anos e intercorrente de três anos.
Ante o exposto, voto no sentido de que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à
1. Processo nº TC 036.178/2021-7
2. Grupo I – Classe de Assunto: IV – Tomada de Contas Especial
3. Responsável: Luiz Antônio Barbosa de Almeida (090.829.657-63)
4. Unidade: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos
6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada pela
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos contra o ex-empregado Luiz Antônio Barbosa de Almeida
em razão de desfalque de valores em unidade daquela empresa pública.
as razões expostas pelo relator, e com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 12, § 3º, 16, inciso III, alíneas
“b” e “c”, 19, 23, inciso III, 26, 28, inciso II, 57 e 60 da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 214, inciso III,
alínea “a”, e 217, e 260, do Regimento Interno, em:
9.1. considerar Luiz Antônio Barbosa de Almeida revel para todos os efeitos, dando-se
prosseguimento ao processo;
9.2. julgar irregulares as contas de Luiz Antônio Barbosa de Almeida e condená-lo ao pagamento
da importância a seguir especificada, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação,
para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres da Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir da
data indicada até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor;
Data Valor histórico Tipo
18/7/2019 196.360,00 Débito
12/2/2021 793,26 Crédito
9.3. aplicar a Luiz Antônio Barbosa de Almeida multa de R$ 20.000,00 (vinte mil reais),
fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal, o
recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a presente
data até a do efetivo recolhimento, se paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
463
9.4. considerar grave a infração cometida pelo responsável, inabilitando-o para o exercício de
cargo em comissão ou função de confiança na Administração Pública pelo período de cinco anos;
9.5. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;
9.6. autorizar, caso requerido e se o processo não tiver sido remetido para cobrança judicial, o
parcelamento da dívida em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e consecutivas;
9.7. fixar o vencimento da primeira parcela em quinze dias, a contar do recebimento da
notificação, e os das demais a cada 30 dias, devendo incidir sobre cada valor mensal os
correspondentes acréscimos legais, na forma prevista na legislação em vigor;
9.8. alertar o responsável que, em caso de parcelamento da dívida, a falta de pagamento de
qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor;
9.9. encaminhar cópia desta decisão ao responsável, à Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos e à Procuradoria da República no Estado do Rio de Janeiro, com a informação de que o
relatório e o voto que a fundamentam está disponível para consulta no endereço

GRUPO II – CLASSE IV – Plenário

TC-031.437/2020-6
Natureza: Tomada de Contas Especial.
Órgão: Comando da 11º Brigada de Infantaria Leve.
Responsável: Fernando Antônio Jacintho de Campos (065.972.378-62).
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. COMANDO DA 11º BRIGADA DE

INFANTARIA LEVE. FRAUDE EM PENSÃO MILITAR. RETIRADA EFETUADA PELO FILHO
DA PENSIONISTA APÓS O SEU FALECIMENTO MEDIANTE SAQUES INDEVIDOS.
FRAUDE. CITAÇÃO. REVELIA. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. INABILITAÇÃO
PARA O EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO OU FUNÇÃO DE CONFIANÇA.
RELATÓRIO
Trata-se da Tomada de Contas Especial instaurada pelo Comando da 11º Brigada de

Infantaria Leve em desfavor do Sr. Fernando Antônio Jacintho de Campos tendo por fundamento a
realização de saques indevidos dos pagamentos referentes à pensão militar recebida pela Sra. Thereza
Rebolla de Campos, genitora do responsável, no período de 5/8/2014 – data do falecimento desta – a
1º/4/2016 – ocasião em que o benefício foi cancelado.
2. Transcrevo, a seguir, com os devidos ajustes de forma, a instrução por meio da qual a
Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial – Secex/TCE examinou o mérito destes
autos (peça 39):
“HISTÓRICO
2. Em 31/3/2020, com fundamento na IN/TCU 71/2012, alterada pela IN/TCU 76/2016, e
DN/TCU 155/2016, o dirigente do Comando da 11º Brigada de Infantaria Leve - MD/CE autorizou a
464
instauração da tomada de contas especial (peça 3). O processo foi registrado no sistema e-TCE com o
número 1182/2020.
3. O fundamento para a instauração da Tomada de Contas Especial, conforme consignado na
matriz de responsabilização elaborada pelo tomador de contas, foi a constatação da ausência de
ressarcimento dos valores referentes a remuneração, encargos e benefícios sociais pagos ao servidor
cedido.
4. O responsável arrolado na fase interna foi devidamente comunicado e, diante da ausência de
justificativas suficientes para elidir a irregularidade e da não devolução dos recursos, instaurou-se a
tomada de contas especial.
5. No relatório (peça 18), o tomador de contas concluiu que o prejuízo importaria no valor
original de R$ 125.168,23, imputando-se a responsabilidade a Fernando Antônio Jacintho de Campos,
na condição de beneficiário.
6. Em 4/9/2020, a Centro de Controle Interno do Exército emitiu o relatório de auditoria (peça
20), em concordância com o relatório do tomador de contas. O certificado de auditoria e o parecer do
dirigente do órgão de controle interno concluíram pela irregularidade das presentes contas (peças 21 e
22).
7. Em 7/9/2020, o Comandante do Exército atestou haver tomado conhecimento das conclusões
contidas no relatório e certificado de auditoria, bem como do parecer conclusivo do dirigente do órgão
de controle interno, manifestando-se pela irregularidade das contas, e determinou o encaminhamento
do processo ao Tribunal de Contas da União (peça 23).
(...)
9. Na instrução inicial (peça 27), analisando-se os documentos nos autos, concluiu-se pela
necessidade de realização de citação para a seguinte irregularidade:
9.1. Irregularidade 1: saques indevidos dos pagamentos referentes à pensão militar recebidos
por Thereza Rebolla de Campos, após seu óbito, no período de 5/8/2014 (data do falecimento da
titular) a 1º/4/2016 (quando foi cancelado o pagamento do benefício).
9.1.1. Evidências da irregularidade: documentos técnicos presentes nas peças 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7,
8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 e 16.
9.1.2. Normas infringidas: art. 71, inciso II, da Constituição Federal/1988, arts. 884, 876 e 927
do Código Civil (Lei 10.406 de 10/1/2002) e Lei 8.059/1990.
9.2. Débitos relacionados ao responsável Fernando Antônio Jacintho de Campos
(CPF 065.972.378-62):
Data de Valor histórico
ocorrência (R$)
1º/9/2014 6.508,11
1º/10/2014 6.508,11
1º/11/2014 6.508,11
1º/12/2014 9.762,16
1º/1/2015 6.508,11
1º/2/2015 6.508,11
1º/3/2015 6.508,11
1º/4/2015 7.100,73
1º/5/2015 7.100,73
1º/6/2015 7.100,73
1º/7/2015 10.651,09
1º/8/2015 7.100,73
1º/9/2015 7.100,73
465
1º/10/2015 7.100,73
1º/11/2015 7.100,73
1º/12/2015 10.651,09
1º/1/2016 7.100,73
1º/2/2016 7.100,73
1º/3/2016 7.100,73
1º/4/2016 7.100,73
9.2.1. Cofre credor: Tesouro Nacional.
9.2.2. Responsável: Fernando Antônio Jacintho de Campos (CPF: 065.972.378-62).
9.2.2.1. Conduta: sacar os recursos depositados à título de pensão militar, da conta
específica de Thereza Rebolla de Campos, após o seu óbito.
9.2.2.2. Nexo de causalidade: ao sacar os recursos depositados a título de pensão militar, da
conta específica de Thereza Rebolla de Campos, após o seu óbito, o responsável causou dano ao
erário.
9.2.2.3. Culpabilidade: não há excludentes de ilicitude, de culpabilidade e de punibilidade; é
razoável supor que a responsável tinha consciência da ilicitude de sua conduta; era exigível
conduta diversa da praticada, qual seja, não sacar os recursos depositados à título de pensão
militar da conta específica de Thereza Rebolla de Campos, após o seu óbito.
10. Encaminhamento: citação.
11. Em cumprimento ao pronunciamento da unidade (peça 29), foi efetuada citação do
responsável, nos moldes adiante:
b) Fernando Antônio Jacintho de Campos - promovida a citação do responsável, conforme
delineado adiante:
Comunicação: Ofício 21683/2022 – Seproc (peça 33).
Data da Expedição: 25/5/2022.
Data da Ciência: 30/5/2022 (peça 35).
Nome Recebedor: Isabela C. Marangoni.
Observação: ofício enviado para o endereço do responsável, conforme pesquisa na
base de dados no sistema da Receita Federal, custodiada pelo TCU (peça 31).
Fim do prazo para a defesa: 14/6/2022.

Data da Ciência: não houve (Desconhecido) (peça 37).
base de dados no sistema do TSE, custodiada pelo TCU (peça 31).

Data da Ciência: 2/6/2022 (peça 36).
Nome Recebedor: C. B. Alcântara.
base de dados nos sistemas corporativos do TCU, custodiada pelo TCU (peça 31).
Fim do prazo para a defesa: 17/6/2022.
12. Conforme Despacho de Conclusão das Comunicações Processuais (peça 38), as
providências inerentes às comunicações processuais foram concluídas.
13. Transcorrido o prazo regimental, o responsável Fernando Antônio Jacintho de Campos
permaneceu silente, devendo ser considerado revel, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992.
466
ANÁLISE DOS PRESSUPOSTOS DE PROCEDIBILIDADE DA IN/TCU 71/2012

Avaliação de Viabilidade do Exercício do Contraditório e da Ampla Defesa
14. Verifica-se que não houve o transcurso de mais de dez anos desde o fato gerador sem que
tenha havido a notificação do responsável pela autoridade administrativa federal competente (art. 6º,
inciso II, c/c art. 19 da IN/TCU 71/2012, modificada pela IN/TCU 76/2016), uma vez que o fato
gerador da irregularidade sancionada ocorreu em 1º/4/2016, e o responsável foi notificado sobre a
irregularidade pela autoridade administrativa competente conforme segue:
14.1. Fernando Antônio Jacintho de Campos, excepcionalmente, não houve notificação.
Valor de Constituição da TCE
15. Verifica-se, ainda, que o valor atualizado do débito apurado (sem juros) em 1º/1/2017 é de
R$ 165.645,23, portanto superior ao limite mínimo de R$ 100.000,00, na forma estabelecida conforme
os arts. 6º, inciso I, e 19 da IN/TCU 71/2012, modificada pela IN/TCU 76/2016.
OUTROS PROCESSOS/DÉBITOS NOS SISTEMAS DO TCU COM O MESMO
RESPONSÁVEL
16. Informa-se que não foi encontrado débito imputável ao responsável em outros processos no
Tribunal.
17. A tomada de contas especial está, assim, devidamente constituída e em condição de ser
instruída.
EXAME TÉCNICO
(...)
Dos fatos
22. Conforme apurado em Inquérito Policial Militar, instaurado por meio da Portaria 6-Aj
G.4/IPM, de 22/7/2016, e processo administrativo de sindicância, instaurado pela Portaria 18/2016,
datada de 4/4/2016, em 5/8/2014, faleceu a pensionista Thereza Rebolla de Campos e seus familiares
não comunicaram o fato à administração militar (peças 6, 7, 15 e 16).
23. Os pagamentos continuaram a ser regularmente depositados na conta bancária pertencente à
falecida pensionista, sendo descoberta a irregularidade somente em dezembro de 2015, quando
Thereza Rebolla de Campos não compareceu para prova de vida anual. O benefício foi cancelado após
o processamento da folha correspondente ao mês de março de 2016 (peça 14).
24. Neste ínterim, Fernando Antônio Jacintho de Campos, filho da pensionista, utilizando-se da
senha pessoal da falecida, sacou indevidamente todos os valores da pensão depositados na conta
bancária de sua genitora. Em seu depoimento, Fernando Antônio Jacintho de Campos disse estar ciente
de que praticou ato ilegal e assinou, por vontade própria, termo de reconhecimento da dívida, porém
não efetuou a devolução dos recursos recebidos indevidamente.
Da revelia do responsável Fernando Antonio Jacintho de Campos
25. No caso vertente, a citação do responsável (Fernando Antônio Jacintho de Campos) se deu
em endereços provenientes de pesquisas de endereços realizadas pelo TCU (vide parágrafos acima),
constante na base de dados da Receita custodiada pelo TCU (peça 30) e em endereço da base de dados
públicos custodiada pelo TCU (Internet - peça 31). A entrega dos ofícios citatórios nesses endereços
ficou comprovada conforme detalhamento a seguir:
25.1. Fernando Antônio Jacintho de Campos, Ofício 21683/2022 - Seproc (peça 33), origem no
sistema da Receita Federal e Ofício 23566/2022 - Seproc (peça 34), origem nos sistemas corporativos
do TCU (Internet).
26. Nos processos do TCU, a revelia não leva à presunção de que seriam verdadeiras todas as
imputações levantadas contra os responsáveis, diferentemente do que ocorre no processo civil, em que
a revelia do réu opera a presunção da verdade dos fatos narrados pelo autor (Acórdãos 1009/2018-
TCU-Plenário, Relator Bruno Dantas; 2369/2013-TCU-Plenário, Relator Benjamin Zymler e
2449/2013-TCU-Plenário, Relator Benjamin Zymler). Dessa forma, a avaliação da responsabilidade do
agente não pode prescindir da prova existente no processo ou para ele carreada.
27. Ao não apresentar sua defesa, o responsável deixou de produzir prova da regular aplicação
467
dos recursos sob sua responsabilidade, em afronta às normas que impõem aos gestores públicos a
obrigação legal de, sempre que demandados pelos órgãos de controle, apresentar os documentos que
demonstrem a correta utilização das verbas públicas, a exemplo do contido no art. 93 do Decreto-Lei
200/1967: ‘Quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na
conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas
competentes.’
28. Mesmo as alegações de defesa não sendo apresentadas, considerando o princípio da verdade
real que rege esta Corte, procurou-se buscar, em manifestações do responsável na fase interna desta
Tomada de Contas Especial, se havia algum argumento que pudesse ser aproveitado a seu favor.
29. No entanto, o responsável somente se manifestou na fase interna em depoimento, conforme
registrado no Relatório da sindicância instaurada, de 23/5/2016 (peça 5, p. 3 ou peça 6, p. 1, itens 11 a
13), quando disse estar ciente de que praticou ato ilegal e assinou, por vontade própria, termo de
reconhecimento da dívida, porém não efetuou a devolução dos recursos recebidos indevidamente, não
havendo, assim, nenhum argumento que possa vir a ser analisado e posteriormente servir para afastar
as irregularidades apontadas.
30. Em se tratando de processo em que a parte interessada não se manifestou acerca das
irregularidades imputadas, não há elementos para que se possa efetivamente aferir e reconhecer a
ocorrência de boa-fé na conduta do responsável, podendo este Tribunal, desde logo, proferir o
julgamento de mérito pela irregularidade das contas, conforme os termos dos §§ 2º e 6º do art. 202 do
Regimento Interno do TCU. (Acórdãos 2.064/2011-TCU-1ª Câmara (Relator Ubiratan Aguiar),
6.182/2011-TCU-1ª Câmara (Relator Weder de Oliveira), 4.072/2010-TCU-1ª Câmara (Relator Valmir
Campelo), 1.189/2009-TCU-1ª Câmara (Relator Marcos Bemquerer), 731/2008-TCU-Plenário
(Relator Aroldo Cedraz).
31. Dessa forma, o responsável Fernando Antônio Jacintho de Campos deve ser considerado
revel, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992, devendo as contas serem julgadas irregulares,
condenando-o ao débito apurado e aplicando-lhe a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.
Prescrição da Pretensão Punitiva
32. Vale ressaltar que a pretensão punitiva do TCU, conforme Acórdão 1.441/2016-TCU-
Plenário, Relator Benjamin Zymler, que uniformizou a jurisprudência acerca dessa questão, subordina-
se ao prazo geral de prescrição indicado no art. 205 do Código Civil, que é de dez anos, contado da
data de ocorrência da irregularidade sancionada, nos termos do art. 189 do Código Civil, sendo este
prazo interrompido pelo ato que ordenar a citação, a audiência ou a oitiva do responsável.
33. No caso em exame, não ocorreu a prescrição, uma vez que a irregularidade sancionada
ocorreu em 1º/4/2016, e o ato de ordenação da citação ocorreu em 5/5/2022.
CONCLUSÃO
34. Em face da análise promovida na seção ‘Exame Técnico’, verifica-se que o responsável
Fernando Antônio Jacintho de Campos não logrou comprovar a boa e regular aplicação dos recursos;
instado a se manifestar, optou pelo silêncio, configurando a revelia, nos termos do § 3º, do art. 12, da
Lei 8.443/1992. Ademais, inexistem nos autos elementos que demonstrem a boa-fé do responsável ou
a ocorrência de outras excludentes de culpabilidade.
35. Verifica-se também que não houve a prescrição da pretensão punitiva, conforme análise já
realizada.
36. Tendo em vista que não constam dos autos elementos que permitam reconhecer a boa-fé do
responsável, sugere-se que as suas contas sejam julgadas irregulares, nos termos do art. 202, § 6º, do
Regimento Interno/TCU, com a imputação do débito atualizado monetariamente e acrescido de juros
de mora, nos termos do art. 202, § 1º do Regimento Interno do TCU, descontado o valor
eventualmente recolhido, com a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.
37. Por fim, como não houve elementos que pudessem modificar o entendimento acerca das
irregularidades em apuração, mantém-se a matriz de responsabilização presente na peça 26.”
3. Feitas tais considerações, a proposta de mérito da Secex/TCE, uníssona, foi redigida nos
468
seguintes termos (peças 40, pp. 7/8; 40 e 41):

“I) considerar revel o responsável Fernando Antônio Jacintho de Campos, para todos os efeitos,
dando-se prosseguimento ao processo, com fulcro no art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992;
II) julgar irregulares, nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas b e d, da Lei
8.443/1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma lei, as contas do responsável Fernando Antônio
Jacintho de Campos, condenando-o ao pagamento das importâncias a seguir especificadas, atualizadas
monetariamente e acrescidas dos juros de mora, calculadas a partir das datas discriminadas até a data
da efetiva quitação do débito, fixando-lhe o prazo de quinze dias, para que comprove, perante o
Tribunal, o recolhimento das referidas quantias aos cofres do Tesouro Nacional, nos termos do art. 23,
inciso III, alínea a, da citada lei, c/c o art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU:
Data de ocorrência Valor histórico (R$)
1º/9/2014 6.508,11
1º/10/2014 6.508,11
1º/11/2014 6.508,11
1º/12/2014 9.762,16
1º/1/2015 6.508,11
1º/2/2015 6.508,11
1º/3/2015 6.508,11
1º/4/2015 7.100,73
1º/5/2015 7.100,73
1º/6/2015 7.100,73
1º/7/2015 10.651,09
1º/8/2015 7.100,73
1º/9/2015 7.100,73
1º/10/2015 7.100,73
1º/11/2015 7.100,73
1º/12/2015 10.651,09
1º/1/2016 7.100,73
1º/2/2016 7.100,73
1º/3/2016 7.100,73
1º/4/2016 7.100,73
Valor atualizado do débito (com juros) em 8/8/2022: R$ 229.471,76.
III) aplicar ao responsável Fernando Antônio Jacintho de Campos a multa prevista no art. 57 da
Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno/TCU, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar
da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, III, alínea a, do Regimento
Interno/TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente
desde a data do acórdão proferido por este Tribunal até a data do efetivo recolhimento, se paga após o
vencimento, na forma da legislação em vigor;
IV) autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendida a notificação, na
forma do disposto no art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992;
V) autorizar também, desde logo, se requerido, com fundamento no art. 26, da Lei 8.443, de
1992, c/c o art. 217, § 1º, do Regimento Interno/TCU, o parcelamento das dívidas em até 36 parcelas,
incidindo, sobre cada parcela, corrigida monetariamente, os correspondentes acréscimos legais,
fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovar, perante o
Tribunal, o recolhimento da primeira parcela, e de trinta dias, a contar da parcela anterior, para
comprovar os recolhimentos das demais parcelas, devendo incidir, sobre cada valor mensal, atualizado
469
monetariamente, os juros de mora devidos, no caso do débito, na forma prevista na legislação em

vigor, alertando o responsável de que a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela
importará o vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do § 2º do art. 217 do Regimento
Interno/TCU;
VI) considerar grave a infração cometida e inabilitar o Sr. Fernando Antônio Jacintho de
Campos, com fulcro no art. 60 da Lei 8.443/1992, para o exercício de cargo em comissão ou função de
confiança no âmbito da Administração Pública Federal;
VII) enviar cópia do Acórdão a ser prolatado à Procuradoria da República no Estado de São
Paulo, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992, c/c o § 7º do art. 209 do Regimento
Interno/TCU, para adoção das medidas cabíveis; e
VIII) enviar cópia do Acórdão que vier a ser proferido ao Comando da 11º Brigada de Infantaria
Leve - MD/CE e ao responsável, para ciência;
IX) informar à Procuradoria da República no Estado de São Paulo, ao Comando da 11º Brigada
de Infantaria Leve - MD/CE e ao responsável que a presente deliberação, acompanhada do Relatório e
do Voto que a fundamenta, está disponível para a consulta no endereço www.tcu.gov.br/acordaos,
além de esclarecer que, caso requerido, o TCU poderá fornecer sem custos as correspondentes cópias,
de forma impressa; e
X) informar à Procuradoria da República no Estado de São Paulo que, nos termos do parágrafo
único do art. 62 da Resolução TCU 259/2014, os procuradores e membros do Ministério Público
credenciados nesta Corte podem acessar os presentes autos de forma eletrônica e automática,
ressalvados apenas os casos de eventuais peças classificadas como sigilosas, as quais requerem
solicitação formal.”
4. O Parquet especializado, em parecer da lavra do Subprocurador-Geral Paulo Soares
Bugarin, anuiu ao encaminhamento da Secex/TCE, exceto quanto à penalidade de inabilitação, por
entender que o TCU, em situações similares, deixou de aplicar a reprimenda (peça 46).
É o Relatório.
PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO
Em exame a Tomada de Contas Especial instaurada pelo Comando da 11º Brigada de

Infantaria Leve em desfavor do Sr. Fernando Antônio Jacintho de Campos tendo por fundamento a
realização de saques indevidos dos pagamentos referentes à pensão militar recebida pela Sra. Thereza
Rebolla de Campos, genitora do responsável, no período de 5/8/2014 – data do falecimento desta – a
1º/4/2016 – ocasião em que o benefício foi cancelado.
2. Nesta Corte, a Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial – Secex/TCE
instruiu os autos e a Secretaria de Gestão de processos – Seproc, com base em delegação de
competência deste Relator, efetuou a citação do responsável para que ressarcisse o débito e/ou
oferecesse suas alegações de defesa acerca da apropriação indevida, no período de 5/8/2014 a
1º/4/2016, dos valores referentes à pensão militar de sua genitora, então falecida.
3. Apesar de notificado, o Sr. Fernando Antônio Jacintho de Campos não adimpliu a dívida
tampouco trouxe ao Tribunal seus elementos de defesa, deixando transcorrer in albis o prazo que lhe
foi conferido, o que caracteriza a revelia prevista no art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992.
4. Após examinar o mérito do processo, a unidade especializada opinou, em substância, pela
irregularidade das contas do Sr. Fernando Antônio Jacintho de Campos, com condenação ao
pagamento do débito apurado nos autos, aplicação da multa proporcional ao dano prevista no art. 57 da
Lei 8.443/1992 e da sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de
confiança na Administração Pública Federal.
5. De seu turno, o Parquet especializado, em parecer da lavra do Subprocurador-Geral Paulo
Soares Bugarin, anuiu ao encaminhamento da Secex/TCE, exceto quanto à penalidade de inabilitação,
por entender que o TCU, em situações similares, deixou de aplicar a reprimenda.
6. É a síntese do necessário. Passo a decidir.
470
7. Em preliminar, examino a incidência, ou não, da prescrição das pretensões ressarcitória e

punitiva, sob a disciplina da novel Resolução/TCU 344/2022.
8. O Tribunal, na sessão plenária extraordinária realizada em 11/10/2022, nos autos do
processo administrativo TC-008.702/2022-5 (Relator Ministro Antônio Anastasia), prolatou o Acórdão
2.285/2022 – Plenário e aprovou a Resolução/TCU 344/2022, que regulamenta, no âmbito do TCU, a
prescrição para o exercício das pretensões punitiva e ressarcitória, com base na Lei 9.873/1999,
marcando assim a mudança jurisprudencial para adotar a prescrição quinquenal e a intercorrente de
que trata a aludida lei.
9. O início da contagem do prazo prescricional das pretensões ressarcitória e punitiva do
TCU, para o caso em foco, ocorre na data do conhecimento da irregularidade ou do dano, quando
constatados em fiscalização realizada pelo Tribunal ou pelos órgãos de controle interno, segundo o art.
4º, inciso IV, da Resolução/TCU 344/2022.
10. Ainda de acordo com o art. 4º, inciso V, daquele normativo, no caso de irregularidade
permanente ou continuada, a prescrição se inicia a partir do dia em que tiver cessado a permanência ou
a continuidade.
11. Desse modo, haja vista que o benefício sacado irregularmente foi cancelado em 1º/4/2016,
este é o dies a quo da contagem da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória.
12. Com efeito, consoante o art. 2º da indigitada Resolução/TCU 344/2022, o qual prevê que
prescrevem em cinco anos as pretensões retro mencionadas, para este processo, em tese, a prescrição
teria ocorrido em abril de 2021.
13. Entretanto, há que se atentar para os eventos processuais que configuram causas
interruptivas da prescrição (art. 5º, incisos I, II, III, IV e V, da Resolução/TCU 344/2022):
13.1. portaria que determinou a instauração da presente TCE, de 29/3/2020 (peça 1);
13.2. Relatório de TCE 002/2020, de 29/3/2020 (peça 18); e
13.3. notificação sobre a irregularidade, enviada pelo Comando do Exército, ao
responsável na data de 8/4/2020, conforme informação constante do relatório do tomador de contas na
peça 18 (p. 5, item 11), e cópia do referido documento à peça 2.
14. Com base nos eventos processuais acima enunciados, conclui-se que houve a interrupção
da prescrição, no mínimo, a partir de 29/3/2020, ou seja, em interregno menor que os cinco anos
previstos na norma regulamentar do TCU, que somente se completaram, como dito acima, em abril de
2021.
15. Dessa maneira, tendo em vista o previsto no art. 5º, § 2º, da Resolução/TCU 344/2022, o
qual prevê que, uma vez interrompida a prescrição, novo prazo – de cinco anos – começa a correr a
partir do ato interruptivo, tem-se que, no caso em foco, o evento prescricional, tanto em relação à
pretensão ressarcitória, quanto à punitiva, dar-se-á em 29/3/2025.
16. Também não há que se falar em prescrição intercorrente, prevista no art. 8º da
Resolução/TCU 344/2022, assim redigido:
“Art. 8º Incide a prescrição intercorrente se o processo ficar paralisado por mais de três anos,
pendente de julgamento ou despacho, sem prejuízo da responsabilidade funcional decorrente da
paralisação, se for o caso.”
17. Como visto acima, este processo de Tomada de Contas Especial foi instaurado em
29/3/2020 e, até a presente data, não houve o transcurso de três anos sem movimentação, o que afasta a
prescrição de que cuida o art. 8º supra descrito.
18. Noutro giro, quanto ao mérito, colhe-se do relatório do tomador de contas que o
responsável não comunicou à Organização Militar o decesso de sua genitora – havido em 5/8/2014
(peça 15) –, então pensionista, e, mediante o uso de senha pessoal e saque em conta corrente,
continuou a perceber os recursos provenientes da pensão militar, no interregno de 1º/9/2014 a
1º/4/2016, os quais sabidamente não tinha direito a receber.
19. Diante desse contexto, entendo que está seguramente evidenciada a necessidade de
responsabilizar o Sr. Fernando Antônio Jacintho de Campos. Em consequência, as suas contas devem
471
ser julgadas irregulares, sob o fundamento do art. 16, inciso III, alínea d, da Lei 8.443/1992, porquanto
a situação fático-jurídica que sobressai dos autos tem maior aderência a esse dispositivo (desvio de
valores), com condenação ao pagamento do débito quantificado no processo e imposição da multa
capitulada no art. 57 da Lei 8.443/1992, ante a intensidade da falta cometida e da reprovabilidade de
sua conduta.
20. Acolho, ademais, com as devidas escusas ao Parquet especializado, a proposta de
considerar grave a irregularidade cometida pelo responsável, de modo a sancioná-lo com a penalidade
de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na Administração
Pública Federal (art. 60 da Lei 8.443/1992), uma vez que está assente o animus fraudandi, ou seja,
agiu com a intenção (dolo) de fraudar e de desviar as verbas pensionais em questão para benefício
próprio, após o óbito de sua genitora.
21. A jurisprudência deste Tribunal é firme ao interpretar que a pena de inabilitação dever ser
direcionada a ocorrências de alta gravidade, praticadas mediante dolo ou má-fé, a exemplo da hipótese
em que o responsável busca se locupletar à custa do erário, conforme os excertos de julgados que se
seguem, colhidos com auxílio da ferramenta de pesquisa “Jurisprudência Selecionada”:
Acórdão 8.794/2017 – 1ª Câmara (Relator Ministro Vital do Rêgo)
“A penalidade de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança
(art. 60 da Lei 8.443/1992) é aplicada pelo TCU para irregularidades de gravidade extrema, em
situações em que se constata o dolo ou a má-fé do responsável para a produção de desvio de bens e
valores públicos.”
Acórdão 6.111/2012 – 2ª Câmara (Relator Ministro Raimundo Carreiro)
“Para que a penalidade de inabilitação para o exercício de cargo ou função pública possa ser
aplicada faz-se necessária a constatação de dolo ou má-fé subjetiva para a produção de desvio de bens
e valores públicos. Esses componentes volitivos na conduta precisam ser demonstrados de forma
inconteste.”
22. No caso dos autos, entendo bem caracterizada a conduta dolosa do Sr. Fernando Antônio
Jacintho de Campos que agiu com o claro desígnio de fraudar o recebimento da pensão sobre a qual
não tinha qualquer direito, logrando êxito no ardil no interregno de 1º/9/2014 a 1º/4/2016.
23. No mesmo sentido, cito como precedentes os Acórdãos do Plenário 918/2021 (de minha
Relatoria) e 2.580/2008 (Relator Ministro-Substituto André Luís de Carvalho).
24. Cumpre, ainda, autorizar o pagamento das dívidas em até 36 parcelas mensais e
consecutivas, caso solicitado, e sua cobrança judicial, devendo-se encaminhar cópia do Acórdão que
vier a ser proferido à Procuradoria da República no Estado de São Paulo, com fundamento no art. 16, §
3º, da Lei 8.443/1992 c/c art. 209, § 7º, do Regimento Interno/TCU, e ao Comando da 11º Brigada de
Infantaria Leve – Fundo do Exército para ciência.
Ante o exposto, manifesto-me por que seja adotado o Acórdão que ora submeto a este
Colegiado.
1. Processo: TC-031.437/2020-6.
2. Grupo II; Classe de Assunto: IV – Tomada de Contas Especial.
3. Responsável: Fernando Antônio Jacintho de Campos (065.972.378-62).
4. Órgão: Comando da 11º Brigada de Infantaria Leve.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial –
Secex/TCE.
472
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Tomada de Contas Especial instaurada pelo
Comando da 11º Brigada de Infantaria Leve em função da realização de saques indevidos dos
pagamentos referentes à pensão militar recebida pela genitora do responsável após o falecimento desta.
9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea “d”, 19, caput, e 23, inciso III, da
Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas do Sr. Fernando Antônio Jacintho de Campos e condená-lo
ao pagamento das importâncias abaixo especificadas, atualizadas monetariamente e acrescidas dos
juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas até a efetiva quitação do débito, fixando-lhe
o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para que comprove, perante o
Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento das referidas
quantias aos cofres do Tesouro Nacional, nos termos da legislação em vigor:
Data Valor (R$)

1º/9/2014 6.508,11
1º/10/2014 6.508,11
1º/11/2014 6.508,11
1º/12/2014 9.762,16
1º/1/2015 6.508,11
1º/2/2015 6.508,11
1º/3/2015 6.508,11
1º/4/2015 7.100,73
1º/5/2015 7.100,73
1º/6/2015 7.100,73
1º/7/2015 10.651,09
1º/8/2015 7.100,73
1º/9/2015 7.100,73
1º/10/2015 7.100,73
1º/11/2015 7.100,73
1º/12/2015 10.651,09
1º/1/2016 7.100,73
1º/2/2016 7.100,73
1º/3/2016 7.100,73
1º/4/2016 7.100,73
9.2. aplicar a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 ao Sr. Fernando Antônio Jacintho de
Campos, no valor de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a
contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do
Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente
desde a data do presente Acórdão até a do efetivo recolhimento, caso paga após o vencimento, na
9.3. autorizar, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217 do
Regimento Interno/TCU, o parcelamento das dívidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e
sucessivas, sobre as quais incidirão os correspondentes acréscimos legais (débito: atualização
473
monetária e juros de mora; multa: atualização monetária), esclarecendo ao responsável que a falta de
pagamento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor, sem prejuízo
das demais medidas legais;
9.4. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, com fulcro no art. 28, inciso II, da Lei
8.443/1992, caso não atendida a notificação;
9.5. considerar grave a conduta praticada pelo Sr. Fernando Antônio Jacintho de Campos, nos
termos do art. 60 da Lei 8.443/1992 e do art. 270, § 1º, do Regimento Interno/TCU;
9.6. inabilitar o Sr. Fernando Antônio Jacintho de Campos para o exercício de cargo em
comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal, por um prazo de 5
(cinco) anos, nos termos do art. 60 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 15, inciso I, alínea “i”, e 270 do
Regimento Interno/TCU; e
9.7. dar ciência deste Acórdão ao Comando da 11º Brigada de Infantaria Leve, bem como à
Procuradoria da República no Estado de São Paulo, para adoção das medidas que entender cabíveis,
nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992, c/c o § 7º do art. 209 do Regimento Interno/TCU.

13.2. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa (Relator) e Weder de Oliveira.
GRUPO I – CLASSE II – Plenário

TC 008.923/2022-1
Natureza: Solicitação do Congresso Nacional
Órgãos/Entidades: Ministério da Cidadania; Ministério da Justiça e Segurança Pública;
Aprendizagem Industrial - Departamento Nacional
Representação legal: Jayme Benjamin Sampaio Santiago (15398/OAB-DF), Cássio Augusto
SUMÁRIO: SOLICITAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL. COMISSÃO DE
TRANSPARÊNCIA, GOVERNANÇA, FISCALIZAÇÃO E CONTROLE E DEFESA DO
CONSUMIDOR DO SENADO FEDERAL. PROPOSTA DE FISCALIZAÇÃO E CONTROLE (PFC)
5/2021. AUDITORIA NOS PROGRAMAS FEDERAIS DESTINADOS À DEFESA E PROMOÇÃO
DE PESSOAS GAYS, LÉSBICAS, BISSEXUAIS, TRANSEXUAIS E TRAVESTIS (LGBT+).
PRORROGAÇÃO DE PRAZO DE TENDIMENTO. COMUNICAÇÃO.
Relatório
A Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor do
Senado Federal requereu desta Corte, com base na proposta de fiscalização e controle (PFC) 5/2021, a
realização de auditoria nos programas federais destinados à defesa e promoção de pessoas gays,
lésbicas, bissexuais, transexuais e travestis (LGBT+), abrangendo a avaliação da eficácia das ações
desenvolvidas, da forma de distribuição dos recursos, dos mecanismos de governança para tomada e
474
execução das decisões, dos mecanismos de transparência e participação social nos processos decisórios
referentes a essas políticas, dos mecanismos de comunicação e coordenação entre os ministérios, bem
como a possibilidade de melhoria na legislação de controle de distribuição dos recursos com a
finalidade de aprimorar a execução dos programas e a execução de projetos de fomento à
empregabilidade da população LGBT+.
2. Mediante o acórdão 1519/2022-TCU-Plenário, exarado na sessão plenária de 29/6/2022,
esta Corte conheceu da solicitação do Congresso Nacional e autorizou a realização de auditoria para
avaliar os programas federais destinados à defesa e promoção de pessoas gays, lésbicas, bissexuais,
transexuais e travestis (LGBT+):
“VISTOS, relatados e discutidos estes autos de solicitação do Congresso Nacional, formulada pela
Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor do Senado Federal
(Ofício 4/2022-CTFC, de 3/5/2022), com base na proposta de fiscalização e controle 5/2021.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões
expostas pelo relator, em:
9.1. conhecer da presente solicitação, por estarem preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos
no art. 232, III, do RI/TCU, e art. 4º, I, “b”, da Resolução TCU 215/2008;
9.2. autorizar a realização de auditoria para avaliar os programas federais destinados à defesa e promoção
de pessoas gays, lésbicas, bissexuais, transexuais e travestis (LGBT+) nos Ministérios da Mulher, Família e
Direitos Humanos (MMFDH), da Cidadania (MC), do Turismo (MT) e da Justiça e Segurança Pública (MJSP),
podendo se estender a outros órgãos;
9.3. dar ciência desta deliberação ao presidente da Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização
e Controle e Defesa do Consumidor do Senado Federal, informando-lhe que, tão logo sejam concluídos os
trabalhos de fiscalização, ser-lhe-á dado conhecimento dos resultados e das medidas adotadas por este
Tribunal.”
3. O prazo para conclusão dos trabalhos se esgota em 13/11/2022.
4. Desta feita, os autos retornam ao meu gabinete com proposta da Secretaria de Controle
Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública (SecexDefesa) para prorrogar esse prazo por mais
noventa dias, conforme pronunciamento que contou com a anuência do titular da unidade5:
“Considerando as explicações e justificas a seguir, venho propor a prorrogação do prazo, por mais
noventa dias, para atendimento à presente Solicitação do Congresso Nacional (SCN).
2. Apesar dos esforços até agora empreendidos, não será possível a conclusão deste trabalho no prazo
máximo estabelecido na Resolução-TCU nº 215/2008, art. 15, inciso II, de 180 dias, o qual expirará no próximo
dia 13/11/2021, considerada a autuação deste processo no dia 17/5/2021.
3. De início, impende esclarecer que, diante da inexistência de trabalhos recentes que subsidiassem a
proposição da fiscalização, a instrução inicial (peça 27), ainda que sucinta, teve características de ‘produção de
conhecimento’, demandando tempo importante nesse contexto.
4. Ademais, diante de todos os trâmites prévios – despachos iniciais, instrução inicial, autorização da
fiscalização (Acórdão 1519/2022-TCU-Plenário, de 29/6/2022), expedição de avisos e outros, o retorno dos
autos processuais à SecexDefesa para início efetivo da fiscalização só ocorreu em 8/7/2022, 52 dias após a sua
autuação.
5. Iniciados efetivamente os trabalhos da auditoria, foram expedidos os ofícios de apresentação de equipe,
já com solicitação de informações (peças 39 a 43).
6. De pronto, o Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos (MMFDH) já solicitou dilação
de prazo para resposta (v. peça 50), em 17/7/2022, por mais cinco dias, o que foi concedido. O Ministério do
Turismo (MTur) também apresentou pedido semelhante (peça 62).
7. Posteriormente, foi agendada reunião entre a equipe de auditoria e o MMFDH para
apresentação/validação da Matriz de Planejamento, para o dia 30/8/2022. Contudo, alguns participantes-chave
daquele órgão alegaram necessidade de tempo adicional para avaliar melhor o conteúdo apresentado, solicitando
prazo até 2/9/2022. Apesar disso, não houve nenhuma manifestação formal ou mesmo informal para a equipe de
auditoria.
5
Peças 272 e 273.
475
8. Iniciada a fase de execução da auditoria, foram expedidos diversos ofícios de requisição (peças 109 a
112, 118, 183, 184, 186). Novamente houve pedidos de prorrogação do prazo para resposta, por parte do
MMFDH (peça 116, por cinco dias), do Ministério da Saúde (peça 185, até 28/9/2022), e do Ministério do
Turismo (peça 189, até 7/10/2022). E, por motivo ainda não sabido, a ciência formal ao ofício 37/2022-
SecexDefesa, de 20/9/2022 (peça 183), por parte do Serviço Nacional de Aprendizagem
Industrial/Departamento Nacional (Senai/DN), na plataforma Conecta-TCU, só ocorreu em 20/10/2022.
9. Esses fatos ensejaram necessidade de replanejamento do cronograma de auditoria inicialmente
definido, com dilação do prazo de execução e, agora, enseja dilação de prazo para a conclusão do relatório, de
forma a mitigar riscos à qualidade do trabalho a ser apresentado, e possibilitar o cumprimento dos requisitos
normatizados (Manual de Auditoria Operacional/TCU e outras normas internas).
10. Ademais, em se tratando de auditoria operacional, é necessário que o relatório preliminar seja
encaminhado para manifestação do gestor, nos termos do art. 14 da Resolução-TCU nº 315/2020, o que também
concorreria para a necessidade premente de dilação do prazo além do ordinariamente previsto no regulamento
interno.
11. A temática de Direitos Humanos ganhou certa relevância na atuação do Tribunal desde o ano passado,
período no qual destacamos duas solicitações do Congresso Nacional (a auditoria operacional realizada na
Central de Atendimento à Mulher (Serviço Ligue 180 do MMFDH, TC 017.499/2021-6, Acórdão 1520/2022-
TCU-Plenário); a prestação de informações sobre trabalhos do TCU em programas federais de prevenção e
combate à violência contra a mulher e feminicídio (TC 042.783/2021-6, Acórdão 140/2022-TCU-Plenário),
além do Levantamento das políticas públicas nacionais para enfrentamento da violência contra a mulher (TC
016.591/2021-6, Acórdão 1884/2022-TCU-Plenário / Relação 14/2022-Plenário) e de Produções de
Conhecimento para utilização interna ao TCU.
12. Isso posto, encaminha-se à consideração superior, propondo prorrogar por mais noventa dias o prazo
para que esta Unidade Técnica conclua a auditoria autorizada pelo Acórdão 1519/2022- TCU-Plenário, nos
termos do art. 15, § 2º, da Resolução-TCU nº 215/2008.” (destaque do original)
É o relatório.
Proposta de Deliberação
A Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor do
Senado Federal requereu desta Corte, com base na proposta de fiscalização e controle (PFC) 5/2021, a
realização de auditoria nos programas federais destinados à defesa e promoção de pessoas gays,
lésbicas, bissexuais, transexuais e travestis (LGBT+), abrangendo a avaliação da eficácia das ações
desenvolvidas, da forma de distribuição dos recursos, dos mecanismos de governança para tomada e
execução das decisões, dos mecanismos de transparência e participação social nos processos decisórios
referentes a essas políticas, dos mecanismos de comunicação e coordenação entre os ministérios, bem
como a possibilidade de melhoria na legislação de controle de distribuição dos recursos com a
finalidade de aprimorar a execução dos programas e a execução de projetos de fomento à
empregabilidade da população LGBT+.
2. Mediante o acórdão 1519/2022-Plenário, exarado na sessão plenária de 29/6/2022, esta
Corte conheceu da solicitação do Congresso Nacional e autorizou a realização de auditoria para avaliar
os programas federais destinados à defesa e promoção de pessoas gays, lésbicas, bissexuais,
transexuais e travestis (LGBT+).
3. O prazo para conclusão dos trabalhos se esgota em 13/11/2022.
4. Desta feita, os autos retornam ao meu gabinete com proposta da Secretaria de Controle
Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública (SecexDefesa) para prorrogar esse prazo por mais
noventa dias, conforme pronunciamento que contou com a anuência do titular da unidade6.
5. As questões fáticas aduzidas pela unidade instrutiva e transcritas no relatório precedente
são adequadas e suficientes a ensejar a prorrogação requerida e prevista no art. 15, § 2º, da Resolução
TCU 215/2008:
“Art. 15. Ressalvado o prazo estabelecido na forma do art. 12, o Tribunal deve atender integralmente a
solicitação do Congresso Nacional em:
6
Peças 272 e 273.
476
(...)
§ 2º À exceção da solicitação de pronunciamento conclusivo, os prazos estabelecidos neste artigo podem
ser prorrogados, uma única vez, pelo Plenário, por até metade do inicialmente fixado, se houver motivo que
justifique a medida.”
6. Isso posto, manifesto-me pela aprovação do acórdão que ora submeto à apreciação deste
Colegiado.
1. Processo nº TC 008.923/2022-1.
2. Grupo I – Classe II – Assunto: Solicitação do Congresso Nacional.
4. Órgãos/Entidades: Ministério da Cidadania; Ministério da Justiça e Segurança Pública;
Aprendizagem Industrial - Departamento Nacional.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública
(SecexDefes).
8. Representação legal: Jayme Benjamin Sampaio Santiago (15398/OAB-DF), Cássio Augusto
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de solicitação do Congresso Nacional, formulada
pela Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor do
Senado Federal (Ofício 4/2022-CTFC, de 3/5/2022), com base na proposta de fiscalização e controle
5/2021.
9.1. prorrogar por mais 90 (noventa) dias o prazo para conclusão da auditoria autorizada pelo
acórdão 1519/2022- TCU-Plenário, nos termos do art. 15, § 2º, da Resolução-TCU 215/2008;
9.2. dar ciência desta deliberação ao presidente da Comissão de Transparência, Governança,
Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor do Senado Federal, informando-lhe que, tão logo
sejam concluídos os trabalhos de fiscalização, ser-lhe-á dado conhecimento dos resultados e das
medidas adotadas por este Tribunal.


477

TC 014.280/2021-3 [Apensos: TC 014.821/2021-4, TC 014.820/2021-8]
Órgãos/Entidades: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba;
Ministério do Desenvolvimento Regional; Presidência da República.
Interessados: Favorita Comércio e Serviços Ltda. (21.380.013/0001-03); JND Representações
Otmiza Comercial Ltda. (20.413.494/0001-43); XCMG Brasil Indústria Ltda (14.707.364/0001-10).
Representação legal: Pedro Henrique Adoglio Benradt (OAB/SP 327754), representando XCMG
Brasil Indústria Ltda.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. CODEVASF. COMPRA DE MÁQUINAS PESADAS COM
RECURSOS PROVENIENTES DE “EMENDAS DO RELATOR-GERAL DO ORÇAMENTO
(RP9)”. PREGÕES ELETRÔNICOS PARA REGISTRO DE PREÇOS. EVIDÊNCIAS DE
SOBREPREÇO EM ITENS DE ALGUNS CERTAMES. FIM DA VIGÊNCIA DAS ARP COM
SOBREPREÇO. NÃO CONSTATAÇÃO DE PREJUÍZO. PROCEDÊNCIA PARCIAL.
DETERMINAÇÃO. CIÊNCIA. COMUNICAÇÕES.
Relatório
Reproduzo partes essenciais da instrução da Secretaria de Controle Externo das Aquisições
Logísticas (Selog), com os ajustes de forma pertinentes7:
“(...)
REPRESENTANTE
Deputado Federal Marcelo Ribeiro Freixo
OBJETO DA CONTRATAÇÃO
Aquisição de máquinas pesadas, objetos das licitações listadas no quadro à peça 177.
PROCEDIMENTO AUXILIAR DE CONTRATAÇÃO
Não se aplica
MODALIDADE
Pregão Eletrônico para Registro de Preços
NÚMERO DO CERTAME
Os certames estão listados no quadro acostado à peça 177.
MODO DE DISPUTA
Não se aplica
CRITÉRIO DE JULGAMENTO
Menor preço por item
VIGÊNCIA
12 meses, conforme vigência das Atas de Registro de Preços (peças 158-174) — todas as ARPs já
expiraram o prazo de validade, segundo informação do Anexo I da instrução de peça 378.
VALOR HOMOLOGADO
R$ 121.598.401,70, referente aos itens das respectivas Atas de Registro de Preços (peça 177).
LEGISLAÇÃO QUE REGE O CERTAME
Lei 10.520/2002 (Lei do Pregão), c/c a Lei 13.303/2016
SUSPENSO POR MEDIDA CAUTELAR?
Não
FASE DO CERTAME
As Atas de Registro de Preços (ARPs) decorrentes dos certames listados no quadro à peça 177, com
indícios de sobrepreço (peças 158-174), foram suspensas cautelarmente por decisão do relator (peça 183),
ratificada pelo acórdão 2.448/2021-TCU-Plenário, rel. ministro-substituto Weder de Oliveira (peça 296).
7
Peças 408-410.
478
Tal medida cautelar foi revogada em 1º/7/2022, segundo despacho de cautelar do exmo. relator (peça
381), sendo essa decisão referendada no acórdão 1.787/2022-TCU-Plenário, rel. ministro-substituto Weder de
Oliveira (peça 395-397).
Por fim, cabe registrar que os respectivos prazos de validade das ARPs com indícios de sobrepreço
identificados pela CGU (Anexo II da instrução de peça 378) — segundo análise da instrução de peça 378 — e
por esta Unidade Técnica (UT), no já mencionado quadro à peça 177, já expiraram, conforme registra o Anexo I
da instrução de peça 378.
B. HISTÓRICO
1. Com base em notícia veiculada pelo jornal ‘O Estado de São Paulo’ (peça 68), intitulada ‘Orçamento
secreto bilionário de Bolsonaro banca trator superfaturado em troca de apoio no Congresso’, o representante
informou que o atual Governo Federal, por meio da Codevasf, empresa pública vinculada ao MDR, destinou
três bilhões de reais em ‘emendas de relator-geral’ (RP9) para auxiliar sua base de sustentação no Congresso
Nacional, criando um ‘orçamento paralelo’, que destoa da operacionalidade das demais emendas parlamentares
(emendas individuais ou de bancada).
2. Parte dessa verba pública teria sido destinada à compra de máquinas pesadas (tratores,
retroescavadeiras, motoniveladoras etc.), para municípios estratégicos a pretensões eleitorais dos parlamentares,
com sobrepreço de até 259% acima dos valores registrados em tabela de referência do governo.
3. Na instrução preliminar de peça 69, em razão da insuficiência de informações sobre licitações de
máquinas pesadas oriundas dos Termos de Execução Descentralizada (TEDs) celebrados entre o MDR e a
Codevasf para atender indicações de ‘emendas do relator-geral’ presentes nos ofícios parlamentares listados à
peça 63, propôs-se diligenciar a estatal para que, dentre outros documentos e esclarecimentos, apresentasse a
numeração dos editais das respectivas licitações, as possíveis informações relativas a termos de doação das
máquinas e/ou equipamentos (tratores, retroescavadeiras, motoniveladora etc.) e processos administrativos
correlatos, haja vista que, em princípio, o que fora adquirido seria enviado (doado) a entes subnacionais.
4. Naquela instrução (peça 69), foi proposto o indeferimento do pedido cautelar do representante, tendo
em vista a inexistência de elementos para a concessão. Em despacho à peça 72, o exmo. relator conheceu da
representação, acolhendo os encaminhamentos.
5. Na instrução de peça 178, após compulsar os documentos, informações e esclarecimentos
encaminhados pela Codevasf, consignou-se que:
a) não havia elementos que indicassem irregularidade no processo de doação, considerando que
aparentemente segue rito que analisa a situação socioeconômica do município — localizado em determinada
região abrangida pela área de competência da Codevasf — que eventualmente pleiteia junto à estatal receber
máquinas pesadas, segundo exemplo do processo de doação acostado à peça 96; e
b) havia indício de sobrepreço acima de 10% em itens de máquinas pesadas presentes em 8 (oito)
processos licitatórios da Codevasf: Pregões Eletrônicos: 37/2020 (item 10), 65/2020 (itens 1 e 2), 67/2020 (item
2), 71/2020 (itens 19 e 20) e 86/2020 (itens 1 e 2) — UASG 195006-Sede; 10/2020 (itens 5 e 6) — UASG
195004-2ªSR; 38/2020 (item 3) — UASG 195002-3ªSR; e 31/2020 (itens 3 e 4) — UASG 195001-5ªSR,
demonstrado no quadro à peça 177.
6. Em razão disso, foram propostas a adoção de medida cautelar para suspender as aquisições dos itens
das ARPs decorrentes das licitações; a realização de oitivas da Codevasf e das sociedades empresariais
envolvidas nas aquisições, e diligência para que a estatal esclarecesse a situação dos pregões, bem como
encaminhasse a documentação relativa aos pertinentes processos licitatórios, de adesão e de pagamento.
7. Ainda, solicitou-se à Controladoria-Geral da União (CGU) que informasse a existência de eventual
ação de controle/fiscalização sobre pregões eletrônicos da Codevasf, para aquisições de máquinas pesadas no
âmbito de TEDs celebrados entre a Codevasf e o MDR, no exercício de 2020, que decorressem de indicações de
‘emendas do relator-geral (RP9)’.
8. Em despacho de cautelar (peça 183), o exmo. relator acolheu os referidos encaminhamentos, apenas
sendo alterada a solicitação de compartilhamento de informações à CGU por diligência. A proposta de
deliberação foi referendada pelo acórdão 2.448/2021-TCU-Plenário, rel. ministro-substituto Weder de Oliveira
(peças 296-298).
9. Na instrução de peça 378, constatou-se que o relatório da ação de controle 906016 (peça 352)
encaminhado pela CGU em resposta à diligência, reportava, dentre outros achados não relevantes para o
deslinde da presente representação, que:
479
a) havia sobrepreço em 10 (dez) itens de pregões eletrônicos referentes à aquisição de máquinas pesadas
(pá carregadeira, retroescavadeira e motoniveladora) pela Codevasf, no valor de R$ 3.329.977,00 (peça 352, p.
39) — licitações listadas no Anexo II da instrução de peça 378; e
b) houve gestão inadequada das atas de registro de preços para aquisição de máquinas pesadas gerando
prejuízo ao erário (peça 352, p. 40-44).
10. Ainda, naquela instrução (peça 378), ao analisar os documentos, informações e esclarecimentos
obtidos da diligência à Codevasf, esta Selog consignou, em síntese, que:
a) o procedimento de pesquisa de preços da Codevasf (sede e superintendências regionais) não é realizado
de modo padronizado e/ou uniforme, a exemplo do Pregão Eletrônico 10/2020 — UASG 195004-2ªSR-BA
(itens 5 e 6), em que foi utilizada apenas a tabela Sinapi/BA (peça 350) para definir o critério de valor aceitável
de motoniveladora;
b) em relação à análise de sobrepreço de:
b.1) motoniveladora:
b.1.1) havia sobrepreço no Pregão Eletrônico 10/2020-UASG 195004-2ªSR (itens 5 e 6) — quadro de
peça 376. Não foram identificados ordem de fornecimento, empenho e pagamento correlacionados;
b.1.2) no Pregão Eletrônico 12/2019-UASG 195011-6ªSR-BA (item 7) — licitação identificada com
sobrepreço pela CGU, com ARP válida durante o ano de 2020, e encerrada em dezembro/2020 —, em
conformidade com o que foi apurado pelo órgão de controle interno, também houve sobrepreço, de acordo com
o que demonstra o quadro de peça 375, p. 1-2. Não foram identificados ordem de fornecimento, empenho e
pagamento correlacionados;
b.1.3) não havia evidência segura que permitisse estimar a existência de sobrepreço nas contratações
realizadas em 2021, que decorreram dos Pregões Eletrônicos 86/2020-UASG 195006-Sede (itens 1 e 2) e
31/2020-UASG 195001-5ªSR (itens 3 e 4);
b.2) escavadeira hidráulica: não se poderia estimar com razoável segurança o sobrepreço do Pregão
Eletrônico 67/2020-UASG 195006-Sede (item 2);
b.3) pá carregadeira: em que pese a CGU tenha indicado a existência de sobrepreço nos Pregões
Eletrônicos 10/2020-UASG 195004-2ªSR-BA (item 8), 14/2020-UASG 195011-6ªSR-BA (item 2), 37/2020-
UASG 195004-2ªSR-BA (itens 7 e 8) e 12/2019-UASG 195011-6ªSR-BA (item 5), não foi possível ratificar o
que foi apurado por aquele órgão de controle interno, conforme estimativa de preços registrada no quadro de
peça 375, p. 3-4;
b.4) retroescavadeira: o quadro de peça 375, p. 7-8, demonstra que houve sobrepreço no Pregão
Eletrônico 37/2020-UASG 195004-2ªSR-BA (itens 1 e 2). Não foram identificados ordem de fornecimento,
empenho e pagamento correlacionados; e
b.5) trator de esteira: o quadro de peça 375, p. 9-10, demonstra que houve sobrepreço nos Pregões
Eletrônicos 37/2020-UASG 195006-Sede (item 10), 71/2020-UASG 195006-Sede (itens 19 e 20) e 38/2020-
UASG 195002-3ªSR-PE (item 3). Excetuando o Pregão Eletrônico 71/2020-UASG 195006-Sede (itens 19 e 20),
em que foram emitidas apenas ordens de fornecimento — de acordo com o esclarecido na letra ‘c’ a seguir —,
não foram identificados ordem de fornecimento, empenho e pagamento correlacionados. O relatório da CGU
não reportou sobrepreço para o objeto trator de esteira.
c) embora a existência de sobrepreço nas atas de registro de preços decorrentes dos pregões referenciados
no item ‘b’ retro, objeto da medida cautelar adotada nestes autos (peça 296), todas elas tiveram vigência
expirada, e os únicos itens com ordens de fornecimento emitidas — referente a trator de esteira presente no
Pregão Eletrônico 71/2020-UASG 195006-Sede (itens 19 e 20) — não foram honrados pela empresa contratada
(Otmiza Comercial Ltda.) por ter sua solicitação de reequilíbrio econômico-financeiro indeferida pela Codevasf;
d) houve adesão à ARP com indício de sobrepreço (oriunda do Pregão Eletrônico 10/2020-UASG
195004-2ªSR — item 5) feita pela própria Codevasf (sede), conforme esclarecimento prestado pela companhia e
consulta ao Portal de Compras Governamentais (peças 328, p. 4; e 358, p. 63-69). Essa adesão ocorreu em
23/12/2020, momento posterior à decisão de o Tribunal suspender cautelarmente as aquisições referentes ao
citado item, segundo depõe informação extraída do Portal de Compras Governamentais (peça 358, p. 63-69).
Isso caracteriza descumprimento de decisão do TCU, com possibilidade de aplicação da multa prevista no art.
58, IV, da Lei 8.443/1992, prescindindo de realização de prévia audiência, nos termos do art. 268, § 3º, do
RI/TCU, consoante alertado ao gestor responsável à peça 190, Sr. Marcelo Andrade Moreira Pinto, Diretor-
Presidente da Codevasf;
480
e) a medida cautelar adotada deveria ser revogada, pois perdera o seu objeto, considerando que todas as
ARPs analisadas por esta UT já estavam com suas respectivas validades expiradas, conforme demonstra o
Anexo I da instrução de peça 378;
f) o licitante XCMG Brasil Indústria Ltda. (para os itens 3 e 5) ofertou motoniveladora idêntica — marca
(XCMG)/fabricante (XCMG)/modelo/versão (GR1803BR) — que teria critérios de valor aceitável
diferenciados para os itens 3 e 5 do Pregão Eletrônico 10/2020-UASG 195004-2ªSR, considerando o porte do
equipamento, conforme demonstram os resultados por fornecedor e as respectivas propostas (peças 367 e 374);
g) a documentação apresentada pela JND Representações Ltda. (peças 306 a 326) e pela Codevasf (peça
335, p. 41-111) atesta que a empresa cumpriu com as obrigações decorrentes dos certames da Codevasf em que
participou, e que atualmente não estaria mais enquadrada como empresa de pequeno porte, nos termos do que
disciplina a legislação regente. Isso afastaria a suposta irregularidade aventada pelo Ministério Público junto ao
TCU (MP/TCU) — representante no TC 014.821/2021-4 (apenso); e
h) a instrução de peça 378 ainda propôs, quando do mérito do presente processo:
h.1) encaminhar cópia da instrução de peça 378 e da peça que contém o relatório da ação de controle
906016 da CGU (peça 352) à Secretaria de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração
(SeinfraCOM), tendo em vista a Codevasf estar em sua clientela e diante da possibilidade de esse trabalho ser
aproveitado para fiscalizações futuras conduzidas pela Secretaria; e
h.2) aplicar a multa prevista no art. 58, IV, da Lei 8.443/1992, por descumprir decisão do TCU,
prescindindo de realização de prévia audiência, nos termos do art. 268, § 3º, do RI/TCU, consoante alertado ao
gestor responsável à peça 190, Sr. Marcelo Andrade Moreira Pinto — Diretor-Presidente da Codevasf.
11. Por fim, diante das constatações, a análise daquela instrução (peça 378) defendeu que deveriam, em
relação à Codevasf, ser propostas oitiva, diligência e solicitação de construção participativa de deliberações,
nestes termos:
‘98.2. realizar a oitiva da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
(Codevasf), com amparo no art. 250, V, do RI/TCU, para que, no prazo de quinze dias, se pronuncie quanto aos
seguintes pontos:
a) opção por contratar itens de máquinas pesadas (motoniveladoras) relativos a atas de registro de preços
mais onerosas em detrimento de outras mais econômicas, vigentes para o mesmo período e com saldo para
contratações e/ou adesões, a exemplo das ARPs 10/2020 (itens 3 e 4) e 37/2020 (itens 3 e 4) — UASG 195004-
2ªSR-BA, 14/2020 (item 3) — UASG 195011-6ªSR-BA, 2/2020 (item 16) — UASG 195003-4ªSR-SE e
34/2019 (item 5) — UASG 195006-Sede), considerando o que foi descrito no relatório da ação de controle
906016 da CGU (peça 352), e que configura ato de gestão antieconômico em afronta ao caput do art. 31 da Lei
13.303/2016 (princípio da economicidade);
b) homologar oferta de licitante (XCMG Brasil Indústria Ltda.) — objeto: motoniveladora - marca
(XCMG)/fabricante (XCMG)/modelo/versão (GR1803BR) — para os itens 3 e 5 do Pregão Eletrônico 10/2020-
UASG 195004-2ªSR-BA, contendo especificação de motoniveladora idêntica, considerando que a licitação
previa critérios de valor aceitável diferentes e porte do equipamento diferenciado, o que viola aparentemente o
princípio da economicidade, previsto no caput do art. 31 da Lei 13.303/2016;
[...]
98.3. considerando a possibilidade de construção participativa das deliberações deste Tribunal, nos termos
do art. 14 da Resolução-TCU 315/2020, bem como o previsto nas Normas de Auditoria (NAT) aprovadas pela
Portaria-TCU 280/2010, referente aos comentários dos gestores (no que se aplica a representações e denúncias):
a) solicitar à Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf), caso
queira, no prazo de quinze dias:
a.1) a apresentação de eventuais ações corretivas que poderão ser tomadas pela Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf), considerando as possíveis decisões
deste Tribunal, quando do mérito do presente processo:
a.1.1) determinação para que estabeleça procedimento administrativo interno que oriente as suas unidades
(sede e superintendências regionais) a buscar preços mais econômicos de máquinas pesadas dentre as atas de
registro de preços que gerenciam de forma concomitante;
a.1.2) recomendação para que elabore e mantenha banco de preços periodicamente atualizado de
equipamentos adquiridos de forma recorrente, a exemplo das máquinas pesadas (motoniveladora,
retroescavadeira, escavadeira hidráulica, pá carregadeira etc.), a fim de estabelecer preço comparativo aceitável
481
nas licitações realizadas pelas suas unidades (sede e superintendências regionais), e de diminuir o risco de
sobrepreço, bem como proporcionar eficiência na gestão e aplicação de recursos públicos;
[...]
98.4. diligenciar a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf),
com fundamento nos artigos 157 e 187 do RI/TCU, para que, no prazo de quinze dias, encaminhe cópia dos
seguintes documentos (cópia integral):
a) processo de pagamento (contendo ordem de fornecimento, nota fiscal, notas de empenho e de
liquidação, ordem bancária etc.) para cada uma das aquisições realizadas nas ARPs: 10/2020 (itens 3 e 4) e
37/2020 (itens 3 e 4) — UASG 195004-2ªSR-BA; 14/2020 (item 3) — UASG 195011-6ªSR-BA; 2/2020 (item
16) — UASG 195003-4ªSR-SE; e 34/2019 (item 5) — UASG 195006-Sede;
b) eventual processo de adesão feita pela sede ou por superintendências regionais da Codevasf referente
às ARPs: 10/2020 (itens 3 e 4) e 37/2020 (itens 3 e 4) — UASG 195004-2ªSR-BA; 14/2020 (item 3) — UASG
195011-6ªSR-BA; 2/2020 (item 16) — UASG 195003-4ªSR-SE; e 34/2019 (item 5) — UASG 195006-Sede;
c) processo de pagamento (contendo ordem de fornecimento, nota fiscal, notas de empenho e de
liquidação, ordem bancária etc.) para a aquisição realizada mediante adesão da Codevasf (UASG 195006-Sede)
à ARP 10/2020 (item 5 - motoniveladora) — UASG 195004-2ªSR-BA; e
d) processo de adesão feita pela Codevasf (UASG 195006-Sede) à Ata de Registro de Preços 10/2020
(item 5 - motoniveladora) — UASG 195004-2ªSR-BA.’
12. Em despacho de cautelar à peça 381, o exmo. relator revogou a medida cautelar adotada. A proposta
de deliberação foi referendada pelo acórdão 1.778/2022-TCU-Plenário, rel. ministro-substituto Weder de
Oliveira (peças 395-397).
13. Promovidas a oitiva e a diligência quanto às questões levantadas por esta UT, passa-se a analisar as
respostas apresentadas, tópico a tópico, conforme transcrição/contextualização a seguir.
(...)
D. DOCUMENTOS APRESENTADOS EM RESPOSTA À OITIVA E À DILIGÊNCIA
PELA UNIDADE JURISDICIONADA
14. Em resposta aos ofícios do TCU, mediante o Ofício 551/2022/PR/GB, de 25/7/2022 (peça 390), a
Codevasf encaminhou os seguintes documentos e/ou esclarecimentos:
a) nota técnica s/n, de 27/5/2022 (peça 391);
b) documento intitulado ‘procedimento – pesquisa de preços e definição dos preços de referência
estimados para licitações de aquisição de bens e contratação de serviços em geral’ (peça 392); e
c) caderno de especificações técnicas: máquinas pesadas, caminhões e caminhonetes (peça 393).
E. EXAME TÉCNICO
Considerações preliminares
15. Os parágrafos 9 e 10 descritos no histórico desta instrução sintetizam o que foi consignado na análise
precedente de peça 378. Ao final daquele exame, pugnou-se que, no mérito do presente processo, caberia:
a) encaminhar cópia da instrução de peça 378 e da peça que contém o relatório da ação de controle
aproveitado para fiscalizações futuras conduzidas pela Secretaria; e
b) aplicar a multa prevista no art. 58, IV, da Lei 8.443/1992, ao Sr. Marcelo Andrade Moreira Pinto —
Diretor-Presidente da Codevasf — por descumprir decisão do TCU, prescindindo de realização de prévia
audiência, nos termos do art. 268, § 3º, do RI/TCU, consoante alertado ao gestor responsável à peça 190.
16. Em relação à letra ‘a’, mantém-se o entendimento daquela instrução (peça 378), tendo em vista que
os elementos levantados ao longo das instruções insertas nestes autos e o relatório da ação de controle 906016
da CGU (peça 352) podem eventualmente subsidiar fiscalizações conduzidas pela SeinfraCOM, que envolvem
obras contratadas pela Codevasf, fugindo, portanto, ao escopo da presente representação e à competência da
Selog, qual seja, a aquisição de máquinas pesadas.
17. No tocante à aplicação de multa ao Sr. Marcelo Andrade Moreira Pinto (Diretor-Presidente da
Codevasf) por descumprir decisão do TCU ao aderir ao item 5 (motoniveladora) da ARP 10/2020-UASG
195004-2ªSR-BA — item de ata de registro de preços que estava na época da adesão com decisão cautelar deste
Tribunal para suspender aquisições —, entende-se que seria severa a manutenção da proposta de sanção ao
gestor, uma vez que não houve ordem de fornecimento, empenho ou pagamento relacionado à execução. Em
suma, o processo de contratação não seguiu adiante, bem como não ocorreu prejuízo aos cofres públicos,
482
conforme registrado no Processo Administrativo 59500.002183/2020-61 que trata da referida adesão e foi
arquivado (peça 405).
18. Por derradeiro, em sede de construção participativa de deliberações, solicitou-se à Codevasf para que
comentasse sobre possíveis decisões deste Tribunal, por ocasião do mérito do presente processo:
a) determinação para que estabeleça procedimento administrativo interno que oriente as suas unidades
registro de preços que gerenciam de forma concomitante; e
b) recomendação para que elabore e mantenha banco de preços periodicamente atualizado de
sobrepreço, bem como proporcionar eficiência na gestão e aplicação de recursos públicos.
Diligência
19. A Codevasf indicou no Ofício 551/2022/PR/GB, de 25/7/2022 (peça 390), link
(https://webmail3.codevasf.gov.br/service/extension/drive/link/223WY3XUWOGNEE64MAWOIZUUYFCEZJ
NF72XYFPQ3) e senha: ;T8LaMOkY+, onde estão disponibilizados documentos e informações dos processos
de adesão e de pagamentos correlatos que foram requeridos na diligência (itens 98.4.a., 98.4.b. e 98.4.d.).
20. Não houve documentos produzidos em relação ao item 98.4.c. da diligência (eventual processo de
pagamento relacionado à adesão referente ao item 5 (motoniveladora) ARP 10/2020– UASG 195004-2ªSR-BA),
uma vez que essa contratação não seguiu adiante, não havendo ordem de fornecimento, empenho e pagamento,
segundo informado pela Codevasf e registro do Processo Administrativo 59500.002183/2020-61 que trata da
referida adesão (peça 405).
21. A Codevasf não disponibilizou documentação relacionada à ARP 34/2019 (item 5) — UASG
195006-Sede, destacando que a ata seria da própria sede e que não houve adesões. Os demais documentos
encaminhados que provêm de adesão da sede a ARPs de superintendências regionais são suficientes para o que
se busca esclarecer na presente instrução.
22. Os processos de adesão e de eventuais pagamentos correlacionados foram juntados aos autos (itens
98.4.a. e 98.4.b. da diligência), segundo dispõem as peças a seguir: 10/2020 (itens 3 e 4) — UASG 195004-
2ªSR-BA (peça 400); 37/2020 (itens 3 e 4) — UASG 195004-2ªSR-BA (peça 401); 14/2020 (item 3) — UASG
195011-6ªSR-BA (peça 402); e 2/2020 (item 16) — UASG 195003-4ªSR-SE (peças 403 e 404).
Item 98.2.a (oitiva): opção por contratar itens de máquinas pesadas (motoniveladoras) relativos a atas de
registro de preços mais onerosas em detrimento de outras mais econômicas, vigentes para o mesmo período e
com saldo para contratações e/ou adesões, a exemplo das ARPs 10/2020 (itens 3 e 4) e 37/2020 (itens 3 e 4) —
UASG 195004-2ªSR-BA, 14/2020 (item 3) — UASG 195011-6ªSR-BA, 2/2020 (item 16) — UASG 195003-
4ªSR-SE e 34/2019 (item 5) — UASG 195006-Sede), considerando o que foi descrito no relatório da ação de
controle 906016 da CGU (peça 352), e que configura ato de gestão antieconômico em afronta ao caput do art.
31 da Lei 13.303/2016 (princípio da economicidade).
Fundamento legal ou jurisprudencial: art. 31 da Lei 13.303/2016.
Contextualização:
23. O relatório da CGU (peça 352, p. 40-44) reportou que, com o grande número de licitações para
contratação por ARPs realizadas pela Codevasf, havia um elevado número de atas para gerir, muitas com
valores significativamente diferentes para equipamentos similares, muitas vezes de marca e modelo idênticos.
24. Nesse contexto, em suma, aquele órgão de controle interno informa que, no âmbito da própria estatal,
a Codevasf teria aderido a ARPs mais onerosas em detrimento de outras mais econômicas e ainda vigentes, em
valores que variam de R$ 435 mil e R$ 716 mil — para aquisição de motoniveladoras.
Manifestação da unidade jurisdicionada sobre os indícios de irregularidades (peça 391, p. 1-4):
25. Em síntese, a Codevasf informa que, em 2020, promoveu pregões para atender demandas por
motoniveladora nos estados de Goiás e Tocantins, além do Distrito Federal. Essas licitações foram declaradas
fracassadas para o item motoniveladora (peça 391, p. 1-2).
26. Com o fracasso das licitações, realizou levantamento de ARPs disponíveis para efetuar possíveis
adesões para aquisição de motoniveladoras. Algumas empresas que possuíam preços mais vantajosos
registrados nas atas não aceitaram fornecer em unidades da federação distintas das previstas nas ARPs de
origem (peça 391, p. 2-3).
483
27. Nesse contexto, destaca que aderiu às ARPs disponíveis na época, e cujas empresas e/ou
fornecedores aceitaram a adesão para o fornecimento do referido item.
Análise:
28. Em todos os processos analisados na amostra das ARPs aderidas pela Codevasf (sede) — 10/2020
(itens 3 e 4) -UASG 195004-2ªSR-BA, 37/2020 (itens 3 e 4)-UASG 195004-2ªSR-BA, 14/2020 (item 3)-UASG
195011-6ªSR-BA e 2/2020 (item 16) — UASG 195003-4ªSR-SE —, observa-se que a estatal utiliza
exclusivamente, como base de aferição da vantagem econômica para promover adesões, a tabela do Sistema
Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil — Sinapi (peças 400, p. 106; 401, p. 108; 402, p.
103; e 403, p. 90). Essa situação é descrita em todas as notas técnicas emitidas pela Codevasf que avalizam as
adesões (peças 400, p. 109-111; 401, p. 109-111; 402, p. 107-108 e 403, p. 102-104).
29. No Decreto 7.983/2013 — normativo que estabelece regras e critérios para elaboração do orçamento
de referência de obras e serviços de engenharia, contratados e executados com recursos dos orçamentos da
União —, constata-se que o Sinapi é utilizado para estabelecer o custo global de referência de obra e serviços de
engenharia. Assim, o preço do insumo (equipamento — motoniveladora) obtido na tabela Sinapi pela Codevasf
serve para compor determinado custo para elaboração de orçamento referencial de obras e serviços de
engenharia.
‘Art. 3º O custo global de referência de obras e serviços de engenharia, exceto os serviços e obras de
infraestrutura de transporte, será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que
integra o edital de licitação, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes nos custos unitários de
referência do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, excetuados os
itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil.’
30. Da consulta ao Manual Sinapi — Metodologias e Conceitos —, especificamente em relação ao custo
de aquisição de equipamentos, depreende-se que os preços de referência para aquisição de equipamentos não
consideram efeitos de cotação, escala ou descontos, que podem ser obtidos em um ambiente de competitividade
e negociação comumente presente nas contratações públicas, in verbis (peça 407, p. 59):
‘4.2 Custo de Aquisição dos Equipamentos
O custo de aquisição dos equipamentos é obtido a partir do preço mediano do insumo publicado em
www.caixa.gov.br/sinapi. De maneira similar aos demais insumos do SINAPI, os preços de referência para
aquisição de equipamentos não consideram efeitos de cotação, escala ou descontos, que podem ser obtidos
durante o processo de negociação e compra.’
31. Por sua vez, os §§ 1º e 1º-A do art. 22 do Decreto 7.892/2013 — normativo que regulamenta o
Sistema de Registro de Preços e aplicável à Codevasf — dispõem que os órgãos e entidades que não
participaram do registro de preços, quando desejarem fazer uso da ata de registro de preços, deverão consultar o
órgão gerenciador da ata para manifestação sobre a possibilidade de adesão, condicionada à realização de estudo
pelos órgãos não participantes do registro de preços, que demonstre o ganho de eficiência, a viabilidade e a
economicidade para a administração pública federal da utilização da ata de registro de preços.
32. Diante do normativo que regulamenta o registro de preços, sobretudo no momento da avaliação da
vantagem econômica da adesão a ARPs, é razoável afirmar que a utilização exclusiva de custo de aquisição de
equipamento da tabela do Sinapi não contempla o citado estudo exposto pelo Decreto 7.892/2013, visto que
restringe a análise da vantagem econômica à fonte única, não sendo adequado esse tipo de aferição, que poderá
ensejar prejuízo ao erário. Afinal, poder-se-ia utilizar outros parâmetros de preços, a exemplo de pesquisa no
Painel de Preços do Governo Federal, contratações similares de outros órgãos públicos, fornecedores etc.
33. Ainda, nos processos de adesões analisados (peças 400 a 405), não foi identificado qualquer
documento que corroborasse o relato da Codevasf de que buscou fornecedores com preços registrados em atas
menos onerosas da própria estatal, e cujo pedido de adesão/fornecimento tenha sido recusado. Esse fato permite
concluir que, em consonância com o exposto no relatório da CGU (peça 352, p. 40-44), não haveria gestão
adequada das ARPs da Codevasf que estariam no mesmo período de vigência, a fim de obter contratações mais
econômicas.
34. Sendo assim, é possível determinar à Codevasf que estabeleça procedimento administrativo interno
que oriente as suas unidades (sede e superintendências regionais) a buscar preços mais econômicos de máquinas
pesadas dentre as atas de registro de preços que gerenciam de forma concomitante, utilizando-se de parâmetro
de preços amplo (pesquisa no Painel de Preços do Governo Federal, contratações similares de outros órgãos
públicos, fornecedores etc.) que demonstre a vantagem econômica nas adesões, além de registrar, nos processos
pertinentes, evidências, a exemplo da recusa do fornecedor, de que houve a tentativa de aderir a atas de registro
484
de preços menos onerosas, em obediência ao caput do art. 31 da Lei 13.303/2016 (princípio da economicidade)
e ao caput do art. 37 da Constituição Federal (princípio da eficiência).
Item 98.2.b: homologar oferta de licitante (XCMG Brasil Indústria Ltda.) — objeto: motoniveladora -
marca (XCMG)/fabricante (XCMG)/modelo/versão (GR1803BR) — para os itens 3 e 5 do Pregão Eletrônico
10/2020-UASG 195004-2ªSR-BA, contendo especificação de motoniveladora idêntica, considerando que a
licitação previa critérios de valor aceitável diferentes e porte do equipamento diferenciado, o que viola
aparentemente o princípio da economicidade, previsto no caput do art. 31 da Lei 13.303/2016;
Fundamento legal ou jurisprudencial: art. 31 da Lei 13.303/2016.
Contextualização:
35. A licitante XCMG Brasil Indústria ofertou para os itens 3 e 5 do Pregão Eletrônico 10/2020-UASG
195004-2ªSR-BA motoniveladora idêntica — marca (XCMG)/fabricante (XCMG)/modelo/versão (GR1803BR)
— que teriam critérios de valor aceitável diferenciados para os referidos itens, considerando o maior e menor
porte do equipamento.
Manifestação da unidade jurisdicionada sobre os indícios de irregularidades (peça 391, p. 4-5):
36. Em suma, a Codevasf informa que:
a) as especificações dos equipamentos descritos nos itens 3 e 5 do Pregão Eletrônico 10/2020-UASG
195004-2ªSR-BA são diferentes. Para o item 3, foi exigida motoniveladora com potência mínima de 125hp e
peso operacional de 13.800kg. No item 5, foi exigida motoniveladora com potência mínima de 185hp e peso
operacional de 15.700kg; e
b) a empresa XCMG ofertou para os dois itens (3 e 5) motoniveladora (marca: XCMG, modelo:
GR1803BR) que possui potência líquida de 187hp e peso operacional máximo de 17.100 kg. Sendo assim, como
o edital dispunha sobre potência mínima e peso operacional mínimo, a proposta atenderia aos itens 3 e 5 do
edital, não havendo motivo para desclassificação da empresa.
37. Além dessas informações referentes à oitiva, a Codevasf acrescenta que a Sede (UASG 195006)
realizou adesão aos itens 3, 4 e 5 da ARP 37/2020-UASG 195004 2ªSR-BA, que se refere a outro certame e que
gerou a Ordem de Fornecimento 0.0801/2020 para o fornecimento de 5 (cinco) motoniveladoras que foram
entregues à Codevasf, conforme registrado no Processo Administrativo 59500.002250/2020-48 (peça 401).
38. Nessa aquisição decorrente daquele outro certame (ARP 37/2020-UASG 195004 2ªSR-BA), como a
motoniveladora do item 5 possuía valor de R$ 937.516,40 e a empresa fornecedora ofertou equipamento
idêntico (marca: XCMG, modelo GR1803BR) por R$ 716.743,17 para os itens 3 e 4, foi realizada glosa de R$
220.773,23 (no último pagamento), visando equalizar o valor do equipamento do item 5 com os dos itens 3 e 4.
A fornecedora (Império GN Comércio de Máquinas e Equipamentos e serviços) contestou a glosa.
Análise:
39. Preliminarmente, convém esclarecer que a informação adicional prestada pela Codevasf, referente ao
outro certame, e registrada nos autos do Processo Administrativo 59500.002250/2020-48 (peça 401), acerca de
adesão aos itens 3, 4 e 5 (motoniveladoras) da ARP 37/2020-UASG 195004 2ªSR-BA, provém de erro cometido
pela estatal no momento da troca da marca do equipamento durante o processo de fornecimento (itens 3 e 4:
marca: New Holand, modelo: RG140B; item 5: marca: New Holand, modelo: RG170B para itens 3, 4 e 5:
marca: XCMG, modelo: GR1803BR — esse modelo de motoniveladora da XCMG atendia aos três itens —
potência mínima de 125hp e 185hp).
40. Essa mudança de marca ocorreu em razão dos efeitos deletérios da pandemia da Covid-19 na cadeia
produtiva do bem ofertado na sua proposta inicial e registrado na ARP 37/2020-UASG 195004 2ªSR-BA —
marca: New Holand, modelos: RG140B (125hp) e RG170B (185hp). Segundo informação dos autos do
processo administrativo (peça 401, p. 143-145), a Império GN Comércio de Máquinas e Equipamentos e
Serviços (fornecedor dos itens 3, 4 e 5 da ARP 37/2020-UASG 195004 2ªSR-BA) não conseguiria entregar os
bens registrados com a marca New Holand.
41. Posteriormente, embora a motoniveladora marca XCMG/modelo GR1803BR atendesse aos três itens,
a Codevasf identificou que pagaria R$ 937.516,40 para o item 5, e para os itens 3 e 4, R$ 716.743,17 (peça 401,
p. 266-316), o que incorreria em ato de gestão antieconômico, pois, afinal, tratava-se de equipamentos idênticos
com preço distinto e mais oneroso, de forma semelhante ao que será relatado adiante nesta instrução, objeto da
oitiva, referente ao Pregão Eletrônico 10/2020-UASG 195004-2ªSR-BA.
42. Para correção da falha cometida, a estatal promoveu a tempestiva glosa no valor de R$ 220.773,23,
conforme demonstra o processo administrativo acostado à peça 401, p. 266-329. Assim, considerando que a
485
Codevasf já tomou providências para corrigir a irregularidade que poderia resultar em prejuízo ao erário, não se
vislumbra qualquer medida que possa ser adotada por este Tribunal quanto a este ponto.
43. Especificamente em relação à oitiva, que trata do Pregão Eletrônico 10/2020-UASG 195004-2ªSR-
BA, de fato, a motoniveladora (marca: XCMG, modelo/versão: GR1803BR) ofertada pela XCMG Brasil
Indústria Ltda. (fornecedor dos itens 3 e 5 do Pregão Eletrônico 10/2020-UASG 195004-2ªSR-BA) atende aos
referidos itens, conforme as especificações mínimas de potência e peso requeridas no edital do pregão eletrônico
(peça 406, p. 6).
44. Por outro lado, não seria razoável admitir que equipamentos idênticos fossem registrados em ata de
registro de preços com preço distinto e mais oneroso para a Administração Pública. Nesse contexto, observa-se
que houve falha da Codevasf no processo de aceitação das propostas da XCMG para os itens 3 e 5, visto que,
considerando a identidade da motoniveladora, seria possível exigir, nos termos do art. 38 do Decreto
10.024/2019, que o pregoeiro tivesse negociado a redução do preço que seria registrado para o item 5 do Pregão
Eletrônico 10/2020-UASG 195004-2ªSR-BA de R$ 889.932,36 para R$ 600.530,45 (valor registrado para o
item 3), consoante demonstra a ARP (peça 167).
45. Além do mais, há impropriedade na ARP decorrente do Pregão Eletrônico 10/2020-UASG 195004-
2ªSR-BA (peça 167), uma vez que descreve especificações de motoniveladoras diferentes, seguindo transcrição
do edital, mas que na realidade são idênticas, nos itens 3 e 5. Isso induz a erro a quem pretende aderir à ata, haja
vista tratar-se do mesmo equipamento (motoniveladora marca: XCMG, modelo GR1803BR), além de contrariar
o inc. II do art. 2º do Decreto 7.892/2013, que dispõe sobre o caráter vinculativo de o fornecedor manter, dentre
outras obrigações, a proposta apresentada, nestes termos:
‘ata de registro de preços - documento vinculativo, obrigacional, com característica de compromisso para
futura contratação, em que se registram os preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a serem
praticadas, conforme as disposições contidas no instrumento convocatório e propostas apresentadas.’
46. Ante todo o exposto, considerando que, no caso do Pregão Eletrônico 10/2020-UASG 195004-2ªSR-
BA, sequer foi efetivada a contratação (não houve ordem de fornecimento, empenho e pagamento) para o item 5
do Pregão Eletrônico 10/2020-UASG 195004-2ªSR-BA, segundo informação prestada pela Codevasf (peças
390, p. 1; e 391, p. 6) e Processo Administrativo 59500.002183/2020-61 que trata da referida adesão (peça 405);
que o prazo de validade da ARP decorrente já expirou, consoante mencionado na instrução de peça 378; e que,
por conseguinte, não houve prejuízo ao erário, entende-se que, a fim de prevenir ocorrências semelhantes, seria
suficiente dar ciência à Codevasf de que:
a) a ausência de negociação por parte do pregoeiro para reduzir o valor do item 5 do Pregão Eletrônico
10/2020-UASG 195004-2ªSR-BA ao patamar do item 3, considerando que se tratava de objeto ofertado idêntico
e menos oneroso, viola o princípio da economicidade, previsto no caput do art. 31 da Lei 13.303/2016, e afronta
o art. 38 do Decreto 10.024/2019; e
b) especificações de motoniveladoras diferentes nos itens 3 e 5 da Ata de Registro de Preços 10/2020-
UASG 195004-2ªSR-BA induzem a erro a quem pretende aderir à ata, por se tratar de equipamento idêntico,
além de contrariar o caráter vinculativo e obrigacional da ata, previsto no inc. II do art. 2º do Decreto
7.892/2013.
Manifestação da unidade jurisdicionada sobre a construção participativa de deliberações:
47. Impende rememorar que, em sede de construção participativa de deliberações, foi solicitado à
Codevasf que comentasse sobre as seguintes possíveis decisões deste Tribunal:
a) determinação para que estabeleça procedimento administrativo interno que oriente as suas unidades
registro de preços que gerenciam de forma concomitante; e
b) recomendação para que elabore e mantenha banco de preços periodicamente atualizado de
sobrepreço, bem como proporcionar eficiência na gestão e aplicação de recursos públicos.
48. A despeito da construção participativa de deliberações, em síntese, a Codevasf informa que (peça
390):
a) publicou a todos os seus empregados Estudo Técnico Preliminar Referencial, que auxiliará todas as
unidades no planejamento da licitação, necessidades, quantitativos e especificações. Esse documento atende às
recomendações dos órgãos de controle, dentre os quais, essa Corte de Contas;
486
b) publicou o documento ‘Diretrizes: pesquisa de preços e definição dos preços de referência estimados
para licitações de aquisição de bens e contratações de serviços em geral’ (peça 392), que disciplinará os
procedimentos a serem observados para a formação de preços que comporão os certames da Companhia.
Destaca que se trata de normativo elaborado a partir da consolidação de estudos existentes, instruções
normativas do governo e manuais de demais órgãos da administração pública;
c) elaborou o ‘Caderno de Especificações Técnicas: máquinas pesquisas, caminhões e caminhonetes’
(peça 393), que auxilia todas as unidades na elaboração de termos de referência, a fim de que os itens licitados
possuam parâmetros técnicos semelhantes, facilitando, dessa forma, o gerenciamento dos valores contratados
em diferentes certames e diferentes regiões.
49. Por fim, reforça que aprimora seus instrumentos de planejamento, contratação e gerenciamento de
aquisição de bens, consoante recomendações dos órgãos de controle.
Análise:
50. Diante das informações prestadas e dos documentos disponibilizados (peças 390, 392 e 393),
observa-se que a Codevasf vem adotando providências para padronizar e/ou uniformizar o procedimento de
pesquisa de preços nas suas unidades administrativas (sede e superintendências regionais), com vistas a estimar
preço aceitável mais próximo da realidade praticada no mercado, bem como elaborou caderno orientativo com
especificações técnicas de máquinas pesadas recorrentemente adquiridas, a fim de demandar por equipamentos
que sejam fornecidos por uma quantidade maior de empresas que atuam no setor.
51. Assim, não seria oportuna e conveniente a manutenção da recomendação deste Tribunal para que a
estatal implemente banco de preços de máquinas pesadas permanente e periodicamente atualizado, da forma
defendida na instrução precedente (peça 378), visto que as medidas em andamento já contemplam a
uniformidade e/ou padronização das características dos equipamentos, sobretudo no que respeita às
especificações de máquinas pesadas, caminhões coletores de resíduos sólidos, caminhão-pipa etc., e do
procedimento de pesquisa de preços a ser promovido pelas suas unidades administrativas, o que tem, em
princípio, o condão de mitigar a ocorrência de sobrepreço em futuras licitações promovidas pela Codevasf.
52. Em relação à proposição de determinação, entende-se que deva ser mantida, uma vez que se observa
deficiência na gestão das ARPs da Codevasf, em consonância com a análise empreendida nos parágrafos 28 a 34
desta instrução.
53. Diante do exposto, os elementos constantes dos autos permitem, desde já, a avaliação quanto ao
mérito da presente representação como parcialmente procedente, considerando o sobrepreço descrito no item ‘b’
do parágrafo 10 do histórico desta instrução.
54. Será proposta, portanto, a realização de determinação/ciência, na forma descrita nesta instrução.
(...)
H. PROCESSOS CONEXOS E APENSOS
Há processos conexos noticiando possíveis irregularidades na contratação ora em análise?
Sim
NÚMERO DO TC DESCRIÇÃO SUMÁRIA ESTADO ATUAL SITUAÇÃO ATUAL
014.337/2021-5 Supostas irregularidades que teriam sido Aberto Aguardando instrução
cometidas na destinação de verbas constantes
de dotações orçamentárias consignadas ao
MDR — (SeinfraUrbana).
014.379/2021-0 Denúncia de possíveis irregularidades sobre a Aberto Em revisão
existência de orçamento paralelo de R$ 3
bilhões em emendas para secretamente
aumentar a base de apoio do governo no
Congresso. Parte das verbas das emendas foi
destinada, inclusive, para a compra de tratores
com preços até 259% acima dos valores de
referência — (Semag).
014.336/2021-9 Possíveis irregularidades sobre a existência de Encerrado Arquivado
orçamento paralelo criado pelo Governo
Federal — (SecexAdmin). Prolatado o acórdão
2659/2021-TCU-Plenário, rel. Min. Raimundo
Carreiro, que determina o arquivamento em
razão de haver outro processo em curso neste
Tribunal que trata do mesmo assunto (TC
014.379/2021-0) — (SecexAdmin).
041.579/2021-6 Possíveis irregularidades em convênios Aberto Aguardando
487
celebrados entre o MDR e mais de uma centena pronunciamento do

de municípios cujos objetos são a aquisição de gabinete de ministro
máquinas pesadas (caminhão basculante, trator
agrícola, motoniveladora, escavadeira
hidráulica, retroescavadeira e pá carregadeira) –
(Selog).
030.960/2021-5 Possível sobrepreço no Pregão Eletrônico Aberto Aguardando despacho
22/2020 – MDR para aquisição de máquinas para encerramento
pesadas (Selog). Prolatado o acórdão
1.008/2022-TCUPlenário, rel. Min. Jorge
Oliveira.
Há processos apensos? Sim
NÚMERO DO TC 014.820/2021-8
014.821/2021-4
I. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
55. Em virtude do exposto, propõe-se:
55.1. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes no art. 237, III e
parágrafo único, do RI/TCU, e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014;
55.2. no mérito, considerar a presente representação parcialmente procedente;
(Codevasf), com fundamento no art. 4º, I da Resolução – TCU 315/2020, que, no prazo de 30 (trinta) dias, adote
providências quanto ao item abaixo, e informe ao TCU os encaminhamentos realizados:
a) estabeleça formalmente procedimento administrativo interno que oriente as suas unidades (sede e
superintendências regionais) a buscar preços mais econômicos de máquinas pesadas dentre as atas de registro de
preços que gerenciam de forma concomitante, utilizando-se de parâmetro de preços amplo (pesquisa no Painel
de Preços do Governo Federal, contratações similares de outros órgãos públicos, fornecedores etc.) que
demonstre a vantagem econômica nas adesões, além de registrar, nos processos pertinentes, evidências, a
exemplo da recusa do fornecedor, de que houve a tentativa de aderir a atas de registro de preços menos
onerosas, em obediência ao caput do art. 31 da Lei 13.303/2016 (princípio da economicidade) e ao caput do art.
37 da Constituição Federal (princípio da eficiência).
(Codevasf), com fundamento no art. 9º, I, da Resolução – TCU 315/2020, sobre as seguintes
impropriedades/falhas, identificadas no Pregão Eletrônico 10/2020-UASG 195004-2ªSR-BA, para que sejam
adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes:
a) a ausência de negociação por parte do pregoeiro para reduzir o valor do item 5 do referido pregão ao
patamar do item 3, considerando que se tratava de objeto ofertado idêntico e menos oneroso, viola o princípio
da economicidade, previsto no caput do art. 31 da Lei 13.303/2016, e afronta o art. 38 do Decreto 10.024/2019;
e
b) especificações de motoniveladoras diferentes nos itens 3 e 5 da ata de registro de preços decorrente do
referido pregão induzem a erro a quem pretende aderi-la, por se tratar de equipamento idêntico, além de
contrariar o caráter vinculativo e obrigacional da ata, previsto no inc. II do art. 2º do Decreto 7.892/2013.
55.5. encaminhar cópia da instrução de peça 378 e da peça que contém o relatório da ação de controle
aproveitado para fiscalizações futuras conduzidas pela Secretaria;
55.6. informar à Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf) e
aos representantes deste processo e dos TC 014.820/2021-8 e 014.821/2021-4 (ambos apensos) do acórdão que
vier a ser proferido, destacando que o relatório e o voto que fundamentam a deliberação ora encaminhada
podem ser acessados por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos; e
55.7. arquivar os presentes autos, nos termos do art. 169, III, do RI/TCU, sem prejuízo de que a Selog
monitore a determinação supra.”
É o relatório.
488
Trata-se de representação formulada pelo deputado federal Marcelo Ribeiro Freixo (PSB/RJ)8,
com pedido de medida cautelar, por meio da qual, com base em notícias veiculadas pelo jornal “O
Estado de São Paulo” em 8/5/20219 10 11 12, informou que o Governo Federal, por intermédio da
Codevasf, empresa pública vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), teria
destinado recursos provenientes de “emendas do relator-geral”, ou RP9, para a compra de máquinas
pesadas (tratores, retroescavadeiras, caminhões pipa, etc.), com possível sobrepreço, a serem doadas,
posteriormente, a entes subnacionais e a instituições sem fins lucrativos.
2. Ressalto, inicialmente, que a compra dessas máquinas a partir de dotações orçamentárias
originárias de “emendas do relator-geral do orçamento – RP9” não é exclusividade da Codevasf
(beneficiária dos termos de execução descentralizadas (TED) celebrados com o MDR, no exercício de
2020, tratados neste processo). Diversos municípios promoveram aquisições diretas no âmbito de
convênios celebrados com o MDR (TC 041.579/2021-6, de minha relatoria), e o próprio ministério
comprou máquinas dessa natureza, por meio de licitação, a exemplo do pregão 22/2020 (matéria
tratada no TC 030.960/2021-5, relatoria do ministro Jorge Oliveira)13.
3. Nestes autos estão sendo examinadas especificamente as compras realizadas diretamente
pela Codevasf para posterior doação.
4. A Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog), após examinar as
informações e documentos juntados aos autos decorrentes das medidas saneadoras iniciais, concluiu
que, naquela ocasião, não havia elementos que indicassem irregularidade no processo de doação de
máquinas pesadas a entes subnacionais, considerando que, aparentemente, estava sendo seguido o rito
de análise de situação socioeconômica do município – localizado em determinada região abrangida
pela área de competência da Codevasf – que eventualmente pleiteasse à estatal máquinas pesadas
(exemplo do processo de doação acostado à peça 9614).
5. Quanto à apuração de possíveis sobrepreços em certames promovidos pela Codevasf para
compra de máquinas pesadas, a unidade instrutiva assinalou que a representação não indicou as
licitações em que teriam ocorrido vícios. Nesse sentido, informa que optou por aplicar, em razão da
grande quantidade de licitações de máquinas pesadas, com desdobramentos em centenas de itens de
atas de registro de preços, dois filtros em sequência para selecionar os editais que seriam analisados:
“1º) editais de licitação que possuem relação com empenhos de despesas de máquinas pesadas, com valor
acima de R$ 1 milhão, que, por sua vez, estão ligados aos TED, restando 29 processos licitatórios (listados no
Anexo II);
2º) editais de licitação com itens de máquinas pesadas com preço acima do previsto na tabela de
referência da ‘cartilha de emendas parlamentares 2020/2021’ do MDR, considerando que o próprio
representante informou que o sobrepreço seria com base em tais valores, conforme exposto na instrução inicial
(peça 69), resultando em 12 processos licitatórios (listados no anexo III).”
6. Desse modo, foram analisados itens desses 12 processos licitatórios, utilizando como
referência a média e a mediana de preços de compras similares de órgãos públicos, registradas no
8
Peça 1.
9
“Orçamento secreto bilionário de Bolsonaro banca trator superfaturado em troca de apoio no Congresso”. Disponível em:
<https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,bolsonaro-cria-orcamento-secreto-em-troca-de-apoio-do-
congresso,70003708713>. Acesso em: 25 abr. 2022.
10
“Orçamento secreto de Bolsonaro: entenda o passo a passo do esquema”. Disponível em:
<https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,orcamento-secreto-de-bolsonaro-entenda-o-passo-a-passo-do-
esquema,70003708734>. Acesso em: 25 abr. 2022.
11
“Orçamento secreto de Bolsonaro: ministério diz que parlamentares escolheram destino de verba”. Disponível em:
<https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,orcamento-secreto-de-bolsonaro-
ministerio-diz-que-parlamentares-escolheram-destino-de-verba,70003708910>. Acesso em: 25 abr. 2022.
12
“Orçamento secreto de Bolsonaro: compra de trator vira obsessão no Congresso”. Disponível em:
<https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,compra-trator-congresso-orcamento-secreto-bolsonaro,70003708730>.
Acesso em: 25 abr. 2022.
13
A relação dos processos conexos e apensos consta da instrução à peça 378, p. 24 e 25.
14
Peças 178-180.
489
Painel de Preços do Governo Federal15, e realizadas entre outubro/2020 e dezembro/2020 — período

em que as licitações selecionadas foram processadas ou as ARP assinadas.
7. Sendo assim, a Selog assinalou a existência de indícios de sobrepreço (superior a 10% em
relação à referência utilizada) em itens de máquinas pesadas em 8 dos pregões eletrônicos
componentes da referida amostra, quais sejam: 10/2020 (2ª Superintendência Regional), 31/2020 (5ª
SR), 38/2020 (3ª SR), e 37/2020, 65/2020, 67/2020, 71/2020 e 86/2020, todos da Sede16.
8. Diante disso, a Selog propôs a adoção de medida cautelar para que fossem suspensas as
aquisições dos itens das atas de registros de preços decorrentes das licitações acima destacadas, oitivas
da Codevasf e das empresas envolvidas nas aquisições, bem como novas diligências, inclusive à
Controladoria-Geral da União.
9. Por meio do despacho de 4/10/202117, acolhi a proposta encaminhada pela unidade
instrutiva. A cautelar foi referendada pelo Plenário deste Tribunal no acórdão 2448/2021-Plenário18.
II
10. Posteriormente, em nova instrução19, após examinar as informações e esclarecimentos
prestados em resposta às oitivas e diligências realizadas, a Selog constatou que o relatório da ação de
controle 90601620, encaminhado pela CGU, reportava, entre outros achados não relevantes para o
objeto deste processo, que havia sobrepreço em 10 itens de pregões eletrônicos referentes à aquisição
de máquinas pesadas (pá carregadeira, retroescavadeira e motoniveladora) pela Codevasf, no valor de
R$ 3.329.977,0021.
11. A Selog registra que os preços de referência adotados pela CGU foram muito próximos aos
que ela levantou e que, de acordo com a CGU, a Codevasf não utilizou adequadamente as atas de
registro de preços22, optando por contratar o fornecimento de máquinas pesadas (motoniveladoras)
mediante atas mais onerosas, em detrimento de outras mais econômicas, vigentes para o mesmo
período e com saldo para contratações e/ou adesões, conforme resumido no quadro 2 da referida
instrução, que reproduzo a seguir:
“Quadro 2 – Resumo do relato da CGU acerca da gestão inadequada de ARPs

Quant. Quant.
Quant. Valor Valor
Registrada Máxima de Validade da
UASG ARP (*) Item Autorizada Contratado Preterido
na ARP (3) Adesões (4) (5) (**) (1) (R$) ARP
(**) (**) (R$) (2)
3 6 12 7 - 600.530,45
195004- 4/12/2020 a
10/2020
2ªSR-BA 4/12/2021
4 2 4 0 - 600.520,00
3 6 12 0 716.743,17 -
30/12/2020
195004-
37/2020 a
2ªSR-BA
30/12/2021
4 2 4 0 716.743,17 -
195011- 9/12/2020 a
14/2020 3 3 6 5 - 563.481,74
6ªSR-BA 9/12/2021
15
Peças 152-157.
16
Peças 178-180.
17
Peça 183.
18
Peças 296-298.
19
Peças 378-380.
20
Peça 352.
21
Peça 352, p. 39 - licitações listadas no anexo II da instrução de peça 378.
22
Peça 352, p. 40-44.
490
195003- 8/10/2020 a
2/2020 16 10 20 10 - 470.000,00
4ªSR-SE 8/10/2021
195006- 12/2/2020 a
34/2019 5 7 14 9 - 479.838,00
Sede 12/2/2021
Fonte: relatório da ação de controle 906016 da CGU (peça 352, p. 40-44) e nota de auditoria 906016 (peça 303, p.
25-29).
(1)
Valor contratado registrado na respectiva ARP.
(2)
Valor supostamente preterido registrado na respectiva ARP.
(3)
Quantidade disponível para contratação da entidade gerenciadora (Codevasf) e participantes.
(4)
Quantidade disponível para adesão de entidades e/ou órgãos não participantes (caronas).
(5)
Quantidade autorizada para adesão de entidades e/ou órgãos não participantes (caronas).
(*)
Objeto: Motoniveladora.
(**)
Informação extraída do Portal de Compras Governamentais.”
12. A Selog destaca que, nos certames realizados, as pesquisas de preços realizadas pela
Codevasf (sede e superintendências regionais) não foram feitas segundo procedimento padronizado
e/ou uniforme23, conforme exemplos constantes do quadro 3 da instrução, que reproduzo abaixo:
“Quadro 3 – Exemplos de pregões eletrônicos que possuem grande diferença (acima de 10%) no critério
de valor aceitável definido pelas unidades da Codevasf (região Nordeste) — retirados de licitações realizadas
em dezembro/2020.
Data da Ata do Preço Máximo Diferença
Pregão Eletrônico Objeto UASG
Pregão Eletrônico Aceitável (R$) (%)
14/2020 (item 3) Motoniveladora 195011-6ªSR-BA 2/12/2020 563.481,74 28,42%

31/2020 (itens 3 e 4) 195001-5ªSR-AL 22/12/2020 723.633,33
14/2020 (itens 4 e 5) 195011-6ªSR-BA 2/12/2020 233.795,40
Retroescavadeira 25,57%
31/2020 (itens 5 e 6) 195001-5ªSR-AL 22/12/2020 293.575,00
38/2020 (item 1) 195002-3ªSR-PE 31/12/2020 325.565,66
Pá Carregadeira 10,42%
14/2020 (item 2) 195011-6ªSR-BA 2/12/2020 359.500,00
28/2020 (itens 19 e 20) 195003-4ªSR-SE 7/12/2020 662.629,96
Trator de Esteira 14,30%
38/2020 (item 3) (*) 195002-3ªSR-PE 31/12/2020 757.368,62
Fonte: Informação extraída do Portal de Compras Governamentais (peça 366).
(*)
Pregão Eletrônico identificado com sobrepreço nestes autos.”
13. Em relação ao item motoniveladoras, acrescentou que, em outubro/2020, a Codevasf
registrou, para o mesmo pregão eletrônico 10/2020-2ªSR, valore aceitáveis muito diferentes para
equipamentos idênticos, aparentemente, conforme quadro 4 da instrução24:
“Quadro 4 – Pregão Eletrônico 10/2020 possui grande diferença no critério de valor aceitável (acima de
10%) para itens idênticos definido pela Codevasf (UASG 195004-2ªSR-BA) – retirado de licitação realizada em
outubro/2020.
Pregão Objeto UASG Data da Ata do Preço Máximo Diferença
Eletrônico Pregão Eletrônico Aceitável (R$) (%)
10/2020 (itens 3 718.537,00
e 4) Motoniveladora 195004-2ªSR-BA 6/10/2020 30,80%
10/2020 (itens 5 939.862,77
e 6)
Fonte: Informação extraída do Portal de Compras Governamentais (peça 367)”
14. O seguinte excerto da última instrução resume bem a análise de ocorrência de sobrepreço,
efetuada por ocasião do exame das informações e esclarecimentos enviados em resposta às oitivas e
diligências25:
“(...) b) em relação à análise de sobrepreço de:
23
Peça 350.
24
Peça 378.
25
Peça 408.
491
b.1) motoniveladora:
b.1.1) havia sobrepreço no pregão eletrônico 10/2020-UASG 195004-2ªSR (itens 5 e 6) - quadro de peça
376. Não foram identificados ordem de fornecimento, empenho e pagamento correlacionados;
b.1.2) no pregão eletrônico 12/2019-UASG 195011-6ªSR-BA (item 7) — licitação identificada com
sobrepreço pela CGU, com ARP válida durante o ano de 2020, e encerrada em dezembro/2020 —, em
conformidade com o que foi apurado pelo órgão de controle interno, também houve sobrepreço, de acordo com
o que demonstra o quadro de peça 375, p. 1-2. Não foram identificados ordem de fornecimento, empenho e
pagamento correlacionados;
b.1.3) não havia evidência segura que permitisse estimar a existência de sobrepreço nas contratações
realizadas em 2021, que decorreram dos pregões eletrônicos 86/2020-UASG 195006-Sede (itens 1 e 2) e
31/2020-UASG 195001-5ªSR (itens 3 e 4);
b.2) escavadeira hidráulica: não se poderia estimar com razoável segurança o sobrepreço do pregão
eletrônico 67/2020-UASG 195006-Sede (item 2);
b.3) pá carregadeira: em que pese a CGU tenha indicado a existência de sobrepreço nos pregões
eletrônicos 10/2020-UASG 195004-2ªSR-BA (item 8), 14/2020-UASG 195011-6ªSR-BA (item 2), 37/2020-
UASG 195004-2ªSR-BA (itens 7 e 8) e 12/2019-UASG 195011-6ªSR-BA (item 5), não foi possível ratificar o
que foi apurado por aquele órgão de controle interno, conforme estimativa de preços registrada no quadro de
peça 375, p. 3-4;
b.4) retroescavadeira: o quadro de peça 375, p. 7-8, demonstra que houve sobrepreço no pregão eletrônico
37/2020-UASG 195004-2ªSR-BA (itens 1 e 2). Não foram identificados ordem de fornecimento, empenho e
pagamento correlacionados; e
b.5) trator de esteira: o quadro de peça 375, p. 9-10, demonstra que houve sobrepreço nos pregões
eletrônicos 37/2020-UASG 195006-Sede (item 10), 71/2020-UASG 195006-Sede (itens 19 e 20) e 38/2020-
UASG 195002-3ªSR-PE (item 3). Excetuando o pregão eletrônico 71/2020-UASG 195006-Sede (itens 19 e 20),
em que foram emitidas apenas ordens de fornecimento — de acordo com o esclarecido na letra ‘c’ a seguir —,
não foram identificados ordem de fornecimento, empenho e pagamento correlacionados. O relatório da CGU
não reportou sobrepreço para o objeto trator de esteira.”
15. A unidade instrutiva ponderou que, embora tenha havido a constatação de sobrepreço nas
atas de registro de preços decorrentes dos pregões objeto da medida cautelar adotada nestes autos,
todas não estão mais em vigência, sendo que os únicos itens em relação aos quais foram emitidas
ordens de fornecimento (tratores de esteira, objeto do pregão eletrônico 71/2020-sede) não foram
entregues pela empresa contratada, Otmiza Comercial Ltda., que teve sua solicitação de reequilíbrio
econômico-financeiro indeferida pela Codevasf.
16. Esclareceu, ainda, que houve adesão à ARP oriunda do pregão eletrônico 10/2020 (2ªSR)
em 23/12/2020 em momento posterior à suspensão cautelar determinada pelo Tribunal, mas, conforme
última instrução dos autos26, não foi identificada ordem de fornecimento, empenho ou pagamento
relacionados a essa adesão.
17. Desse modo, a Selog propôs que fosse revogada a medida cautelar adotada27 e sugeriu a
realização de medidas saneadoras complementares junto à Codevasf (oitiva, diligência e solicitação de
construção participativa de deliberações)28. Acolhi a proposta e autorizei a realização das medidas
saneadoras complementares em comento (despacho de 4/7/2022) 29. A revogação da cautelar foi
referendada pelo Plenário (acórdão 1787/2022)30.
III
18. Faço, a seguir, breve resumo das questões tratadas na última instrução, refletindo as
respostas encaminhadas pela Codevasf relativas às medidas saneadoras complementares e respectivas
análises da unidade instrutiva.
26
Peça 408.
27
Vide análise detalhada constante do anexo I da instrução de peça 378.
28
Vide item 98 da instrução da Selog (peça 378).
29
Peça 381.
30
Peça 395.
492
19. Segundo a Selog, quanto à opção por contratar motoniveladoras cotadas em atas de registro
de preços mais onerosas, em detrimento de outras mais econômicas, não foi identificado qualquer
documento que corroborasse o relato da Codevasf de que buscou fornecedores com preços registrados
em atas menos onerosas da própria estatal, de modo que se mostra pertinente sua proposta de
endereçar determinação à Codevasf para que estabeleça procedimento administrativo que oriente suas
unidades (sede e superintendências regionais) a buscar preços mais econômicos de máquinas pesadas
entre as atas de registro de preços que gerenciam concomitantemente, utilizando-se de parâmetro de
preço obtido em pesquisas amplas que demonstre a vantagem econômica das adesões, além de
registrar, nos processos pertinentes, evidências de que houve tentativa de aderir a atas de registro de
preços menos onerosas e dos fatos que geraram insucesso, a exemplo da recusa do fornecedor.
20. Quanto à homologação da oferta da empresa XCMG Brasil Indústria Ltda. especificando e
motoniveladoras idênticas para os itens 3 e 5 do pregão eletrônico 10/2020 (2ª SR), a secretaria
constatou que o equipamento ofertado pela licitante atendia às especificações de ambos os itens e que,
de fato, o que ocorreu foi que na ARP foram descritas especificações diferentes de motoniveladoras
nos itens 3 e 5, seguindo transcrição do edital, mas que podiam ser atendidas pela mesma máquina.
Assim, houve falha no processo de aceitação das propostas da XCMG para os referidos itens, pois,
considerando tratar-se da mesma motoniveladora, o pregoeiro deveria ter negociado a redução do
preço ofertado para o item 5, R$ 889.932,36, para R$ 600.530,45 - valor registrado para a mesma
máquina no item 3. No entanto, como registra a secretaria, o equipamento objeto do item 5 não foi
adquirido e o prazo de validade da ARP está expirado, não se materializando o potencial prejuízo ao
erário. Desse modo, propõe a Selog que sejam expedidas ciências à Codevasf, a fim de prevenir
ocorrências semelhantes, com o que estou de acordo.
21. No âmbito da construção participativa das deliberações deste Tribunal, a Selog destacou
que, ante os esclarecimentos prestados pela Codevasf em atenção às medidas saneadoras
complementares, não seria oportuna e conveniente a expedição da recomendação proposta na
instrução, à peça 378, no sentido de que a estatal implemente banco de preços de máquinas pesadas
permanente e atualizado periodicamente. Ressaltou que as medidas em andamento já contemplariam a
uniformidade e/ou padronização das características dos equipamentos, sobretudo no que diz respeito às
especificações de máquinas pesadas, caminhões coletores de resíduos sólidos, caminhão-pipa etc., e do
procedimento de pesquisa de preços a ser promovido pelas suas unidades administrativas, o que
deveria mitigar o risco de ocorrência de sobrepreço em futuras licitações.
22. Nesse contexto, é pertinente a conclusão da unidade instrutiva acerca da desnecessidade da
expedição da recomendação em questão.
23. A esse respeito, registro, para conhecimento do Colegiado, que, após a conclusão da
instrução de mérito, a Codevasf juntou aos autos ofício em que noticia a aprovação do documento
“Procedimento - Pesquisa de Preços e Definição dos Preços de Referência Estimados para Licitações e
Aquisição de Bens e Contratações de Serviços em Geral”31, com vistas a estabelecer os procedimentos
a serem observados por toda a Codevasf na formação e definição dos preços referenciais a serem
utilizados nos procedimentos licitatórios. Tal documento ainda não foi analisado pela Selog.
24. No mérito, considero a presente representação parcialmente procedente e acompanho a
proposta da unidade instrutiva, no sentido de determinar à Codevasf que estabeleça procedimento
administrativo interno que oriente as suas unidades (sede e superintendências regionais) a buscar
preços mais econômicos de máquinas pesadas entre as atas de registro de preços que gerenciam, uma
vez que restou constatada a deficiência na gestão das ARPs da entidade.
25. Por fim, ratifico a proposta de encaminhar cópia da instrução de peça 378 e da peça que
contém o relatório da ação de controle 906016 da CGU à Secretaria de Infraestrutura Hídrica, de
31
Peças 411-412.
493
Comunicações e de Mineração (SeinfraCOM), providência já havia sido determinada em meu

despacho de 4/7/202232.
Diante do exposto, manifesto-me pela aprovação do acórdão que ora submeto à apreciação deste
colegiado.
1. Processo nº TC 014.280/2021-3.
1.1. Apensos: 014.821/2021-4; 014.820/2021-8
3. Interessados: Favorita Comércio e Serviços Ltda (21.380.013/0001-03); JND Representações
Otmiza Comercial Ltda (20.413.494/0001-43); XCMG Brasil Indústria Ltda (14.707.364/0001-10).
4. Órgãos/Entidades: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do
Parnaíba; Ministério do Desenvolvimento Regional; Presidência da República.
8. Representação legal: Pedro Henrique Adoglio Benradt (OAB/SP 327754), representando
XCMG Brasil Indústria Ltda.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação a respeito de possível sobrepreço
em licitações da Codevasf para aquisição de máquinas pesadas.
9.1. conhecer da presente representação para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;
(Codevasf), com fundamento no art. 250, II, do RI/TCU, que, no prazo de 30 (trinta) dias, estabeleça
procedimento administrativo que oriente as suas unidades (sede e superintendências regionais) a
buscar preços mais econômicos de máquinas pesadas entre as atas de registro de preços que gerenciam,
utilizando-se de parâmetro de preços obtido em pesquisa ampla (art. 23 da lei 14.133/2021) que
demonstre a vantagem econômica das adesões, em observância ao caput do art. 31 da Lei 13.303/2016
(economicidade), noticiando ao Tribunal os encaminhamentos realizados;
(Codevasf), com fundamento no art. 9º, I, da Resolução TCU 315/2020, de que no pregão eletrônico
10/2020-UASG 195004-2ªSR-BA, constaram especificações de motoniveladoras diferentes nos itens 3
e 5 da ata de registro de preços, quando se tratava de objeto idêntico, ocasionando propostas de preços
distintas e risco de contratação desvantajosa em um dos itens;
9.4. encaminhar cópia da instrução de peça 378 e do relatório da ação de controle 906016 da
CGU (peça 352) à Secretaria de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração
(SeinfraCOM), para que sejam utilizados no planejamento de suas ações fiscalizadoras;
Molon;

32
Peça 381.
494


TC 041.579/2021-6
Órgão: Ministério do Desenvolvimento Regional
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. APARTADO DO TC 014.280/2021-3. RISCO DE
SOBREPREÇO EM CONVÊNIOS CELEBRADOS ENTRE O MDR E DIVERSOS MUNICÍPIOS,
PARA COMPRA DE MÁQUINAS PESADAS, COM RECURSOS DAS RP9. PROCEDÊNCIA.
DETERMINAÇÕES. CIÊNCIA. COMUNICAÇÕES.
Relatório
Reproduzo a instrução da Secretaria de Controle Externo das Aquisições Logísticas (Selog), com
os ajustes de forma pertinentes33:
“INTRODUÇÃO
1. Cuidam os autos de representação apartada do TC 014.280/2021-3 — processo conexo a estes autos
que apura indícios de sobrepreço em licitações da Codevasf para aquisição de máquinas pesadas —, formulada
pelo dep. federal Marcelo Ribeiro Freixo, que informa que a Controladoria-Geral da União (CGU) encontrou
‘riscos alto e extremo de sobrepreço’ em 115 convênios celebrados entre o MDR e mais de uma centena de
municípios, para aquisição de máquinas pesadas, cujo montante total dos ajustes alcança R$ 97 milhões (peça 6,
p. 11).
HISTÓRICO
2. À peça 138 do TC 014.280/2021-3 (peça 4) — processo conexo a estes autos —, com fulcro em
matéria veiculada pelo jornal ‘O Estado de São Paulo’ (peça 7), o dep. federal Marcelo Freixo, representante
naquele processo, informa que a CGU encontrou ‘riscos alto e extremo de sobrepreço’ em 115 convênios
celebrados entre o MDR e mais de uma centena de municípios, para compra de máquinas pesadas (caminhão
basculante, trator agrícola, escavadeira hidráulica, retroescavadeira, pá carregadeira e motoniveladora), com
recursos das denominadas emendas do relator-geral (RP9).
3. À peça 150 do TC 014.280/2021-3 (peça 5), para fins de contribuir com a apuração deste Tribunal, o
dep. federal Alessandro Molon solicitou a juntada naqueles autos do Relatório 968685 (peça 6), elaborado pela
CGU, que contém, dentre outras questões relacionadas ao Pregão Eletrônico 22/2020 do MDR — analisado no
TC 030.960/2021-5 (conexo a estes autos) —, informações sobre ‘riscos alto e extremo de sobrepreço’
identificados em convênios celebrados entre o MDR e diversos municípios, além de outros especificamente
celebrados com os de Godoy Moreira/PR (Convênio 906383/2020) e Ângulo/PR (Convênio 906043/2020), o
que corroborou o que fora noticiado pelo representante.
4. Compulsando o referido relatório, na instrução de peça 29, esta Unidade Técnica (UT) entendeu que a
metodologia utilizada pela CGU para aferir o risco de sobrepreço nos convênios estaria adequada. Além disso,
diligenciou-se o MDR para que, dentre outros documentos e/ou esclarecimentos: (i) encaminhasse informações
atualizadas da execução de cada convênio, notadamente a despeito da efetiva repactuação dos valores com
riscos alto e extremo de sobrepreço, em atendimento à recomendação da CGU; (ii) esclarecesse se os convênios
celebrados com a Secretaria de Estado da Agricultura de Rondônia — Seagri/RO (Convênio 905975) e com o
município de Salto do Lontra/PR (Convênio 902951) estariam de acordo com os preços de referência
estabelecidos pela CGU, considerando que recursos federais já haviam sido repassados; (iii) esclarecesse onde
33
Peças 78-80.
495
se poderia consultar informações relativas ao parlamentar que indicou os recursos orçamentários da emenda do
relator-geral (RP9) para a celebração dos convênios, tendo em vista que tais dados não foram observados no
‘Portal da Transparência’ e na ‘Plataforma +Brasil’; e (iv) esclarecesse como foram calculados e para que
serviriam os valores dos equipamentos e/ou máquinas registrados na ‘Lista Referencial de Equipamentos’ da
‘cartilha de emendas parlamentares 2020/2021’, elaborada pelo MDR, considerando que, na prática, não
balizavam as indicações dos parlamentares, tampouco os recursos que seriam aportados a título de contrapartida
pelos entes convenentes.
5. Na instrução de mérito de peça 56, com base na análise dos documentos e esclarecimentos
encaminhados pelo MDR, esta UT entendeu que:
a) não havia indícios de sobrepreço nos convênios celebrados com a Seagri/RO (Convênio 905975), e
com o município de Salto do Lontra/PR (Convênio 902951);
b) considerando que o MDR não disponibilizou informações das solicitações de parlamentares que
direcionaram recursos das emendas do relator-geral (RP9) para a celebração dos convênios ora analisados, não
haveria ensejo para a adoção de medida quanto a este ponto nestes autos, devendo ocorrer o encaminhamento de
cópia da instrução de peça 56 à Semag, para que adote as medidas que entender cabíveis, haja vista que analisa
tema conexo no TC 014.379/2021-0, que trata especificamente da falta de transparência na execução de
emendas do relator-geral. Além do envio de cópia da referida instrução à Secex Desenvolvimento, tendo em
vista o MDR estar em sua clientela e diante da possibilidade desse trabalho ser aproveitado para fiscalizações
futuras conduzidas pela secretaria;
c) não haveria a necessidade de haver duplicidade de controle, por parte deste Tribunal, sobre as medidas
eventualmente adotadas pelo MDR, considerando que o andamento das ações daquele órgão ministerial já
estaria sendo acompanhado e avaliado pela CGU, segundo indicado no relatório 968.685;
d) haveria pouca utilidade da ‘lista referencial de equipamentos’ da ‘cartilha de emendas parlamentares
2020/2021’, elaborada pelo MDR, pois não balizaria preços referenciais de mercado, não orientaria valores das
indicações dos parlamentares, tampouco os recursos que seriam aportados a título de contrapartida pelos entes
convenentes, tendo em vista que os equipamentos listados possuem características genéricas, cujos valores
correlacionados não seriam aplicáveis às especificidades das regiões brasileiras. Nesse sentido, propôs
recomendar ao MDR, em suma, que elaborasse e mantivesse banco de preços periodicamente atualizado de
equipamentos adquiridos de forma recorrente, a exemplo das máquinas pesadas e caminhões basculantes,
objetos dos convênios celebrados, a fim de possibilitar comparativo aceitável entre os preços praticados no
mercado pelos fornecedores e os efetivamente contratados.
6. No contexto dos entendimentos acima, na instrução de mérito de peça 56, esta Selog propôs o que
segue:
‘46.3. recomendar ao Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), com fundamento no art. 11 da
Resolução – TCU 315/2020, que avalie a conveniência e oportunidade de elaborar e manter banco de preços
permanente, periodicamente atualizado, de equipamentos adquiridos de forma recorrente, a exemplo das
máquinas pesadas (motoniveladora, retroescavadeira, escavadeira hidráulica e pá carregadeira) e caminhões
basculantes, objetos dos convênios celebrados, a fim de possibilitar comparativo aceitável entre os preços
praticados no mercado pelos fornecedores e os efetivamente contratados, orientar adequadamente os valores das
indicações parlamentares, no direcionamento de emendas, e os de contrapartidas dos convenentes, diminuindo o
risco de sobrepreço e proporcionando eficiência na gestão e aplicação de recursos públicos, conforme previsão
do caput do art. 37 da Constituição Federal, informando, no prazo de 60 dias, as providências adotadas;
46.4. dar ciência ao Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), com fundamento no art. 9º, I, da
Resolução – TCU 315/2020, de que a não disponibilização, na ‘Plataforma +Brasil’ e/ou no seu sítio eletrônico,
das informações referentes às indicações de parlamentares que ensejaram a alocação dos recursos de emendas
do relator-geral (RP9) na celebração de convênios, afronta o princípio da publicidade (transparência), previsto
no caput do art. 37 da Constituição Federal, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção
de outras ocorrências semelhantes;
46.5. encaminhar cópia da presente instrução à:
a) Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), para que adote as medidas que entender
cabíveis, haja vista que analisa tema conexo no TC 014.379/2021-0, notadamente à ausência de transparência
(publicidade) na execução de emendas do relator-geral (RP9), devendo ser observado o que dispõe o art. 8º da
Resolução-TCU 315, de 2020; e
496
b) Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico (SecexDesenv), tendo em vista o

MDR estar em sua clientela e diante da possibilidade desse trabalho ser aproveitado para fiscalizações futuras
conduzidas pela Secretaria.’
7. Em despacho à peça 59, o Exmo. Relator destes autos se manifestou sobre a instrução de mérito desta
Selog, em que se destaca o que segue:
‘36. A Selog ressaltou que não foram disponibilizadas informações relativas às solicitações de
parlamentares que direcionaram recursos das RP9 para a celebração dos convênios ora analisados.
37. Concordo com a conclusão da secretaria no sentido de que não há ensejo para a adoção de medida
quanto a este ponto no âmbito do presente processo, devendo haver o encaminhamento de cópia da instrução à
peça 56 à Semag, para que adote as medidas que entender cabíveis, haja vista que analisa tema conexo no TC
014.379/2021-0, que trata especificamente da falta de transparência na execução de emendas do relator-geral.
Também me manifesto de acordo com o envio de cópia da referida instrução à SecexDesenvolvimento, tendo
em vista o MDR estar em sua clientela e diante da possibilidade desse trabalho ser aproveitado para
fiscalizações futuras conduzidas pela secretaria.
[...]
42. Não ficou claro se a autorização da continuidade dos 115 convênios em questão se estendeu aos
ajustes celebrados com os municípios de Godoy Moreira/PR e Ângulo/PR. É de se concluir que sim, tendo em
vista que o total de convênios objeto da presente apuração é de 117, e dois deles, celebrados com a Secretaria de
Estado da Agricultura de Rondônia (Seagri) e com o município de Salto do Lontra/PR, já teriam sido
contemplados com os repasses, tendo sido objeto de apurações específicas por parte da unidade instrutiva.
43. O MDR esclareceu que, como a comunicação aos respectivos convenentes do novo preço de
referência ajustado ocorreu na data de 29/11/2021, segundo registro na Plataforma + Brasil, até o momento do
envio da resposta à diligência (3/12/2021) ainda não havia sido promovida a repactuação dos valores, conforme
solicitado.
44. O MDR informou, ainda, que os convênios não publicados na Plataforma +Brasil, listados na
planilha-modelo de resposta à diligência do Tribunal, com pendências de documentos, seriam cancelados.
[...]
58. No que tange à proposta de recomendação ao MDR referente à elaboração e manutenção de banco de
preços periodicamente atualizado de equipamentos, observo que o relatório da CGU reproduz trecho da nota
técnica 35/2021/CGAP DM/CGAP/DERU/SMDRU-MDR, de 13/8/2021, na qual o ministério comunicou a
adoção de ações de melhorias do processo de formação de preços, em atendimento às recomendações da CGU,
entre elas a elaboração de banco de dados com valores comparativos para equipamentos. Entretanto, conforme
tabela constante do item 4.3 do referido documento, ainda não haveria data fixada para início da elaboração do
referido banco de dados, o qual ainda se encontra com o status ‘não iniciado’.’
8. Assim, o Exmo. Relator determinou diligências ao MDR e à CGU nos seguintes termos (peça 59, p.
14-15):
‘56. Diante do exposto, tendo em vista que o MDR deu continuidade à execução dos convênios em
questão, segundo o despacho SMDRU-MDR, de 26/11/2021, cabe diligenciar ao ministério para obter
informações acerca:
a) da apresentação, pelos municípios convenentes com risco alto e extremo de sobrepreço, de novos
orçamentos, em conformidade com o painel de preço do Governo Federal, e ajuste dos planos de trabalho e/ou
termos de referência de acordo com os valores recomendados pela CGU;
b) da efetiva atualização dos preços de referência dos equipamentos pelo IPP referente ao mês da licitação
realizada pelo convenente;
c) da eventual realização de supressões, nos repasses da União aos convenentes, dos valores que
ultrapassaram os preços de referência, quando da liquidação dos empenhos referentes aos convênios em que foi
observado sobrepreço nos planos de trabalho e/ou termos de referência;
d) das providências adotadas para os casos de constatação de sobrepreço/superfaturamento nas
licitações/contratos já realizados (preços ofertados pelas licitantes vencedoras/preços contratados) ou a serem
realizadas (orçamentos estimados);
e) da eventual constatação de aporte, pelos convenentes, de recursos a título de contrapartida para custear
a variação a maior do valor do objeto contratado em relação aos preços de referência, detalhando, por
convenente, entre outras informações: equipamentos adquiridos; preços de referência; recursos federais
497
liberados; recursos próprios utilizados na contrapartida; percentual de variação do valor do objeto em relação
aos preços de referência;
f) do efetivo cancelamento dos convênios ainda não publicados e com pendências de documentos;
57. Deve a unidade instrutiva também diligenciar a CGU com vistas a obter informações/documentos
sobre:
a) o cumprimento, pelo MDR, das recomendações expedidas mediante o relatório de apuração 968.685;
b) a apuração de eventuais débitos decorrentes de sobrepreço/superfaturamento nas licitações já
concluídas/contratos em execução no âmbito dos municípios convenentes.
58. No que tange à proposta de recomendação ao MDR referente à elaboração e manutenção de banco de
preços periodicamente atualizado de equipamentos, observo que o relatório da CGU reproduz trecho da nota
técnica 35/2021/CGAP DM/CGAP/DERU/SMDRU-MDR, de 13/8/2021, na qual o ministério comunicou a
adoção de ações de melhorias do processo de formação de preços, em atendimento às recomendações da CGU,
entre elas a elaboração de banco de dados com valores comparativos para equipamentos. Entretanto, conforme
tabela constante do item 4.3 do referido documento, ainda não haveria data fixada para início da elaboração do
referido banco de dados, o qual ainda se encontra com o status ‘não iniciado’.
59. Desse modo, no âmbito da diligência ao MDR, cabe à unidade instrutiva obter informações
atualizadas com o objetivo de verificar:
a) se o desenvolvimento do referido banco de dados já está em andamento;
b) se a referida ferramenta, caso já esteja finalizada, está sendo utilizada para orientar os valores das
indicações parlamentares, no direcionamento de emendas, e as contrapartidas dos convenentes;
c) se foi observado o disposto no art. 5º, I e II, e § 1º, da Instrução Normativa 73, de 5/8/2020, do
Ministério da Economia, no sentido de que devem ser priorizados, como parâmetro, os dados obtidos no painel
de preços disponível no endereço eletrônico gov.br/paineldeprecos e aquisições e contratações similares de
outros entes públicos.’
9. Promovidas as diligências determinadas pelo Exmo. Relator, esta UT analisará adiante as informações
encaminhadas pelo MDR e pela CGU, em resposta à medida saneadora.
EXAME TÉCNICO
10. Em atenção à diligência, o MDR, por meio do Ofício 253/2021/CGGI AECI/AECI-MDR, de
3/6/2022 (peça 64), enviou os documentos e esclarecimentos que constam das peças 65 a 69.
a) Ofício 550/2022/GAB SMDRU/SMDRU-MDR, de 2/6/2022 (peça 65);
b) Nota Informativa 79, de 2/6/2022 (peça 66);
c) Nota Informativa 18, de 29/11/2021 (peça 67);
d) planilha com amostra de preços atualizados de máquinas pesadas com base no Índice de Preço ao
Produtor (IPP), em atendimento à recomendação da CGU (peça 68); e
e) planilha com a situação atualizada dos convênios ora analisados — itens ajustados, sem ajustes,
aguardando aceite de licitação, licitados, aderidos à ARP, não licitados, retirados de análise etc. (peça 69).
11. Em resposta à diligência, mediante o Ofício 7811/2022/CGDRA DIV-3/CGDRA/DI/SFC/CGU, de
7/6/2022 (peça 70), a CGU encaminhou o Despacho CGDRA DIV-3, de 7/6/2022 (peça 71).
Diligência MDR
12. Preliminarmente, à peça 65, o MDR esclarece que, em 30/11/2021, informou a este Tribunal, por
meio da Nota Informativa 18, de 29/11/2021 (peça 67), que, após a interrupção da suspensão cautelar dos 115
convênios, foram encaminhados aos convenentes pareceres/diligências na Plataforma +Brasil, em 29/11/2021,
solicitando o enquadramento dos valores atualizados pelo Índice de Preços ao Produtor (IPP), do mês da
licitação realizada, ou da última atualização, no caso de não licitado, conforme valores da ‘Planilha Atualizada –
Índice de Preços ao Produtor /IPP (peça 68)’.
13. Além disso, informou, naquela ocasião, que, dos 128 equipamentos listados na ‘Planilha TCU –
PEÇA 28 (peça 45)’, 46 instrumentos (destacados em amarelo) seriam repactuados — incluindo os que foram
celebrados com os municípios de Godoy Moreira/PR e Ângulo/PR —, pois estavam com valores acima dos
atualizados, 66 instrumentos seriam analisados, tendo em vista que estavam dentro dos valores atualizados, e os
16 restantes seriam cancelados, pois não estavam publicados na Plataforma +Brasil.
14. No contexto desse breve histórico feito pelo MDR, em relação aos itens referenciados a seguir da
diligência determinada pelo Exmo. Relator, mediante a Nota Informativa 79, de 2/6/2022, aquele órgão
ministerial, em síntese, informa que (peça 66):
498
a) itens ‘56.a’ e ‘56.b’ — dos 128 convênios — na realidade, o MDR queria se referir ao equipamento
objeto do convênio, conforme esclarecido na análise da diligência do MDR adiante —, 99 atenderam à
recomendação da CGU, ajustando os valores em consonância com os preços de referência dos equipamentos
pelo IPP, ou do mês da licitação realizada, para os convênios com licitação inserida. Sendo que 21 já tiveram
aceite de licitação e um está aguardando o aceite do processo licitatório. Os 13 convênios restantes que não
adequaram os valores, bem como os 16 instrumentos não publicados na Plataforma +Brasil terão seus empenhos
bloqueados, por força do Comunicado 33/2020, se não atenderem a recomendação da CGU até 30/6/2022;
b) item ‘56.c.’ — somente após o aceite do processo licitatório é realizada a liquidação do empenho.
Assim, não houve supressão de valores, em decorrência de eventual observação de sobrepreço nos planos de
trabalho e/ou termos de referência. Registra que a supressão é realizada após o aceite da licitação e antes da
liberação dos recursos;
c) item ‘56.d’ — foram encaminhados pareceres/diligências na Plataforma +Brasil, em 29/11/2021,
solicitando o enquadramento dos valores atualizados por meio do IPP, do mês da licitação realizada, ou da
última atualização, no caso de não licitado, conforme valores da ‘Planilha Atualizada – IPP (peça 68)’. Ainda,
registra que os convenentes continuaram a ser orientados a ajustar periodicamente os valores;
d) item ‘56.e’ — dos 21 convênios com aceite de licitação, houve a necessidade de aporte de
contrapartida em três instrumentos, conforme valores registrados na ‘Planilha TCU (peça 69)’;
e) item ‘56.f’ — os 16 instrumentos — na realidade, trata-se de 14 convênios, conforme esclarecido
adiante — não publicados na Plataforma +Brasil estão em processo de cancelamento, tramitando por meio do
processo 59000.008649/2022-35. Destaca mais uma vez que os convênios que não tiverem seus empenhos
liquidados até 30/6/2022 terão seus empenhos bloqueados, por força do Comunicado 33/2020 — Orientações
SNT e SEGES sobre Execução Orçamentária Operacionalizadas na Plataforma +Brasil (peça 66, p. 3);
f) itens ‘59.a’, ‘59.b’ e ‘59.c’ — a Coordenação Geral de Análise de Projetos de Estruturação Regional e
Urbana (CGAP), setor responsável pela formalização dos convênios, criou um banco de dados com orçamentos
do Painel de Preço do Governo Federal dos equipamentos que são apoiados pela ação 00SX (antiga 7K66), que
é utilizado como referência nas análises dos valores apresentados nos termos de referências, quando da
formalização dos convênios. Nesse banco de dados são armazenados os orçamentos do Painel de Preços, e os
valores são separados segundo as especificações dos equipamentos cadastrados nas propostas de convênio
apresentadas para análise. A CGAP também orienta os proponentes dos convênios a priorizar os dados obtidos
no Painel de Preços do Governo Federal, além de aquisições e contratações similares de outros entes públicos,
em atendimento ao art. 5º, I e II, e § 1º, da Instrução Normativa 73, de 5/8/2020 — normativo da Secretaria de
Gestão (Seges) do Ministério da Economia (ME) que dispõe sobre o procedimento de pesquisa de preços.
Análise:
Item 56 – letras ‘a’ e ‘b’ (diligência)
15. Inicialmente, a fim de dirimir eventuais dúvidas, convém esclarecer que, embora o MDR utilize os
termos ‘convênio’ e/ou ‘instrumento’ como sinônimos para se referir aos 128 equipamentos objetos das avenças
celebradas com os municípios, de maneira que pode causar confusão para quem lê a resposta à diligência,
aquele montante dos equipamentos está distribuído em 117 convênios, incluindo os dos municípios de Godoy
Moreira/PR e de Ângulo/PR (instrumentos de repasse analisados à parte pela CGU), conforme lista a planilha
que contém a relação dos convênios (peça 27). Em outras palavras, alguns convênios possuem mais de um
objeto (máquina pesada) ou equipamento.
16. Outrossim, na planilha de peça 69 encaminhada pelo MDR, em que pese aparentemente liste 119
convênios, ela trata somente daqueles 117 citados acima. O Quadro 1 resume o que foi informado pelo MDR,
considerando o que foi esclarecido por esta UT.
Quadro 1 – Situação atual dos convênios identificados com risco de sobrepreço pela CGU
Situação Quant. de Quant. de Convênios
Equipamentos
Já houve o ajuste dos valores dos convênios pelos Sim 99 90 (1) (3) (4) (5)
convenentes, em conformidade com a recomendação
da CGU? Não 13 13
Não publicados na Plataforma +Brasil 16 14 (2)
Total 128 117
Fonte: peça 69.
(1)
possuem dois equipamentos (máquinas pesadas) os convênios com a Secretaria de estado de Agricultura de
Rondônia - Seagri/RO (905975) e com os municípios de Rubiataba/GO (906377), Ceará-Mirim/RN (906045), Monteiro/PB
(904572), Pimenta Bueno/RO (904566), Ouro Preto do Oeste/RO (906403), São João da Paraúna/GO (909003), Leopoldo
499
de Bulhões/GO (907279), e Muqui/ES (906364).

(2)
possuem dois equipamentos (máquinas pesadas) os convênios com a Companhia de Desenvolvimento e Ação
Regional – CAR (906390) e com o município de Nova Friburgo/RJ (909273).
(3)
21 convênios já tiveram aceite de licitação, relacionados aos municípios de Ivatuba/PR (908879), Canguçu/RS
(909311), Conceição do Castelo/ES (904432), São Tomé (905410), Jussara/GO (907994), Salto do Lontra/PR (902951),
Entre Rios/SC (907926), Palmitinho/RS (906721), Itambé do Mato Dentro/MG (906351 e 906336), Ipameri/GO (907991),
Rio Negro/PR (906395), São José dos Cordeiros/PB (907099), Serra Grande/PB (908859), Salvador das Missões/RS
(909325), Campo Novo de Rondônia/RO (909349), Casserengue/PB (907663), Ouro Velho/PB (907796), Ruy Barbosa/RN
(905924), Morro Redondo/RS (909291) e Alto Araguaia/MT (906412).
(4)
o Convênio 909333 celebrado com o município de Belém/PB aguarda aceite de licitação.
(5)
dos 21 convênios com aceite de licitação, houve a necessidade de aporte de contrapartida em três instrumentos:
municípios de Conceição do Castelo/ES (904432 — R$ 125.179,00), Salvador das Missões/RS (909325 — R$ 41.667,00) e
Morro Redondo/RS (909291 — R$ 107.000,00).
17. Segundo o MDR, os 13 convênios que não tiveram os seus valores ajustados pelos convenentes,
bem como os 14 convênios (ou 16 equipamentos nos termos indicados pelo MDR) não publicados na
Plataforma +Brasil terão seus empenhos bloqueados, por força do Comunicado 33/2020, se não atenderem a
recomendação da CGU até 30/6/2022, no sentido de ajustarem os valores dos seus planos de trabalho e/ou
termos de referência.
Item 56 – letras ‘c’ a ‘f’ (diligência)
18. A despeito do conteúdo das informações prestadas no bojo da resposta à diligência do Exmo. Relator,
relativas ao ‘item 56 - letras ‘c’ a ‘f’’, é possível afirmar que atendem ao que foi requisitado, bem como
demonstram que o MDR está adotando as medidas necessárias e adequadas para a regularização ou
cancelamento dos convênios que estavam com risco de sobrepreço identificado pela CGU.
19. Nesse contexto, considerando que o andamento das ações do MDR já está sendo acompanhado e
avaliado pela CGU, segundo consta do Relatório 968685 da CGU (peça 6, p. 16) e do relato adiante do órgão de
controle interno, e conforme preconiza a Portaria-Segecex 12/2016, Parte III, item 36, não se vislumbra a
necessidade de haver duplicidade de controle, por parte deste Tribunal, sobre as medidas que estão sendo
adotadas pelo órgão ministerial.
Item 59 – letras ‘a’, ‘b’ e ‘c’ (diligência)
20. Segundo o MDR, foi criado um banco de dados com preços registrados no Painel de Preço do
Governo Federal dos equipamentos que são apoiados pela ação 00SX (antiga 7K66), utilizado como referência
nas análises dos valores apresentados nos termos de referências ou planos de trabalho, quando da formalização
dos convênios.
21. No banco de dados, são armazenados os referidos preços com os valores separados segundo as
especificações dos equipamentos cadastrados nas propostas de convênio apresentadas para análise. Além disso,
o MDR destaca que orienta os proponentes dos convênios a priorizar os dados obtidos naquele painel, além de
aquisições e contratações similares de outros entes públicos, em atendimento ao que prevê o art. 5º, I e II, e § 1º,
da IN 73 da Seges/ME, de 5/8/2020.
22. Diante do informado, pressupõe-se que a criação do banco de dados vai ao encontro da proposta de
recomendação feita por esta UT na instrução precedente (peça 56), no sentido de que o MDR elaborasse e
mantivesse banco de preços periodicamente atualizado de equipamentos adquiridos de forma recorrente, a
exemplo das máquinas pesadas objetos dos convênios celebrados, a fim de possibilitar comparativo aceitável
entre os preços praticados no mercado pelos fornecedores e os efetivamente contratados, orientar
adequadamente os valores das indicações parlamentares, no direcionamento de emendas, e os de contrapartidas
dos convenentes, diminuindo o risco de sobrepreço e proporcionando eficiência na gestão e aplicação de
recursos públicos, conforme previsão do caput do art. 37 da Constituição Federal.
23. Sendo assim, não haveria neste momento a conveniência e a oportunidade em manter a citada
recomendação, considerando ainda que a CGU também acompanha a criação e a manutenção do banco de dados
do MDR, conforme reportado adiante.
Diligência CGU
24. Em suma, no que tange aos itens referenciados a seguir da diligência determinada pelo Exmo.
Relator, mediante o Despacho CGDRA DIV-3, de 7/6/2022 (peça 71), a CGU apresenta os seguintes
esclarecimentos (peça 71):
a) item ‘57.a’ — relacionado às recomendações consignadas no Relatório 968685 da CGU, a despeito da
execução dos convênios do MDR (peça 6):
500
a.1) recomendação 2 (peça 71, p. 1-2) — conforme análise da documentação encaminhada pelo MDR, em
1º/12/2021, esclarece que, dos 128 equipamentos listados na Planilha ‘convênios atualizados’, 46 estavam com
valor acima do preço atualizado, sendo necessária a repactuação. Até a presente data não houve nova
manifestação do gestor, sendo que a citada recomendação foi reiterada, com prazo para atendimento até o dia
30/6/2022;
a.2) recomendação 3 (peça 71, p. 2):
a.2.1) em relação ao Convênio 906383/2020 (município de Godoy Moreira/PR), a área técnica do MDR
rejeitou a licitação do convênio em função do não atendimento à recomendação da CGU (ajuste no preço de
referência do objeto do convênio), nos termos do que foi solicitado pelo concedente, conforme pareceres
datados em 25/8/2021, 2/12/2021 e 14/1/2022 (peças 73 a 75);
a.2.2) em relação ao Convênio 906043/2020 (município de Ângulo/PR), o MDR informou que foi
inserido, na Plataforma +Brasil, parecer solicitando que o convenente informe as novas especificações do
equipamento a ser adquirido, juntamente com as devidas referências atualizadas de preço. Em decorrência do
não atendimento à recomendação da CGU (ajuste no preço de referência do objeto do convênio), a área técnica
do MDR também rejeitou a licitação referente ao convênio naquela plataforma (peças 76 e 77);
a.2.3) por fim, o MDR informou que ‘caso os convenentes não atendam à referida solicitação até dia
30/6/2022, seus empenhos serão bloqueados, por força do Comunicado 33/2020 – Orientações SNT e SEGES
sobre Execução Orçamentária Operacionalizadas na Plataforma +Brasil’, destacando que o:
(i) Convênio 906043/2020 (município de Ângulo/PR) encontra-se na situação de ‘Em execução’ com
processo licitatório rejeitado e com solicitação de ajuste do plano de trabalho para que o convenente ajuste
especificações e preço de referência do equipamento a ser adquirido; e
(ii) Convênio 906383/2020 (município de Godoy Moreira/PR) encontra-se na situação de ‘Em execução’,
com o processo licitatório rejeitado.
a.3) recomendação 4 (peça 71, p. 2) — a CGU esclarece que o MDR encaminhou a Nota Informativa 11,
de 29/10/2021, em que informa que realizou trabalho de aperfeiçoamento da orientação aos proponentes em
conformidade com as INs 73, de 5/8/2020 e 65, de 7/7/2021 — ambos normativos da Seges/ME que disciplinam
a realização de pesquisa de preços de órgãos federais —, a fim de enfatizar a necessidade da realização de
pesquisa de preços para determinar o preço estimado em licitações para a aquisição de bens. Ainda, dispõe que:
‘2.4.2. [...] o gestor [do MDR] informou que, para melhor compreensão e fixação da metodologia de
análise, em 30.08.2021, foi realizada reunião com a equipe técnica.
2.4.3. No mesmo sentido, a SMDRU criou o processo interno SEI 59000018276/2021-20, com acesso
para todos os servidores responsáveis pelas análises de convênios, onde foram inseridos os seguintes
documentos:
I. Aviso, alertando para a necessidade de anexar pelo menos um orçamento oriundo dos sistemas oficiais
de governo, como Painel de Preços ou de contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução
ou concluídas no período de (um) ano anterior à data da pesquisa de preços. Caso o convenente não encontre
orçamentos dentro requisitos supracitados, este deve proceder à justificativa, conforme IN 65/2021;
II. Informativo IN 65/2021, encaminhado aos técnicos da formalização contendo roteiro de apresentação
da proposta, de como deve ser preenchido ‘aba por aba’ da Plataforma Mais Brasil. Vale salientar que no item
ABA ‘PROJETO BÁSICO/TERMO DE REFERÊNCIA’ (página 07 do Informativo) está registrado como
proceder para composição dos custos estimados de cada item, com parâmetros indicados no art. 5º da Instrução
Normativa 65 de 07.07.2021;
III. Padronização de Modelo de Nota Técnica para aprovação do Plano de Trabalho e Termo de
Referência em conformidade com a IN 65/2021;
IV. Planilhas atualizadas com a lista de convênios aprovados em conformidade com a IN 65/2021,
contendo o número da proposta, o número do processo SEI e o link SEI da Nota Técnica de aprovação.
2.4.4. [O MDR] Informou, também, que se encontra em andamento a revisão do Manual da ação 7K66
(Apoio a Projetos de Desenvolvimento Sustentável Local Integrado), ‘na qual está sendo feito um estudo para
propor a redução dos tipos e modelos de equipamentos financiáveis pela ação de responsabilidade desse
Departamento, resultando na padronização dos equipamentos que poderão ser solicitados a esta SMDRU e
possibilidade de manutenção de banco de preços referenciais atualizado’.
2.4.5. Preliminarmente, foram considerados passíveis de financiamento, mas ainda pendente de análise e
aprovação pelo MDR e órgãos vinculados, equipamentos como: Usina de asfalto móvel; trator agrícola
(pequeno porte 75 à 85 cv; e médio porte 110 à 125 cv); Retroescavadeira de 70 à 90 cv; Pá Carregadeira de 100
501
à 130 hp; Escavadeira hidráulica de 120 à 180 hp; Motoniveladora de 120 à 140 hp; Rolo compactador de 110 à
150 hp; Caminhão basculante/caçamba/pipa; e Trator de esteira de 125 à 155 hp;
2.4.6. Como outra ação em desenvolvimento, a SMDRU informou que se encontra em elaboração um
‘banco de dados com valores comparativos para cada equipamento e suas regiões’. Tal ação [...] visa ‘amenizar
os riscos relacionados à formação de preços previstas no Plano de Ação apresentado em atendimento as
recomendações da CGU’. [...] ‘visando o aperfeiçoamento do atendimento ao art. 5º da Instrução Normativa 65
de 07.07.2021, área técnica responsável iniciou um armazenamento de documentos com os preços de
equipamentos retirados do painel de preços do governo’.
2.4.7. Por fim, a SMDRU informou que vem realizando ‘treinamentos, palestras e eventos para
aperfeiçoamento contínuo da equipe que trabalha no assunto, inclusive com o auxílio da CGU para
compreensão da metodologia de análise de preço utilizada nesta auditoria’.
2.4.8. Diante dos fatos apresentados, a CGU entendeu que a recomendação vem sendo implementada pela
SMDRU. Entretanto, para uma análise conclusiva das ações realizadas pelo gestor, foi solicitado [...] a
apresentação de documentação que demonstre a implementação dos atos informados pelo gestor (p. ex. revisão
do manual da ação 7K66, planilha atualizada com os convênios aprovados, banco de dados com valores
comparativos para cada equipamento e suas regiões).’
b) item ‘57.b’ — esclarece que até o momento a CGU não apurou débitos específicos decorrentes de
sobrepreço/superfaturamento nas licitações em execução pelos municípios convenentes. Conforme o histórico
de acompanhamento da ‘recomendação 2’, o MDR, até a presente data, não apresentou informações atualizadas
sobre a situação dos convênios.
Análise:
25. As informações encaminhadas pelo MDR a este Tribunal (a despeito da situação atualizada dos
convênios ora analisados, ações para mitigar a ocorrência de sobrepreço em futuros convênios, criação e
manutenção de banco de preços com dados do Painel de Preços do Governo Federal etc.) suplantam às enviadas
pela CGU. No entanto, cabe ressalvar que o prazo para o atendimento das recomendações exaradas pelo órgão
de controle interno, no Relatório 968685 (peça 6), expirou apenas em 30/6/2022, e que a presente diligência
antecipou informações que ainda serão prestadas pelo MDR à CGU.
26. Nesse contexto, repisa-se que o andamento das ações do MDR já está sendo acompanhado e avaliado
pela CGU, dessa forma, não se vislumbra a necessidade de haver duplicidade de controle, por parte deste
Tribunal, sobre as medidas que estão sendo adotadas pelo órgão ministerial.
27. Por fim, com fundamento em todas as análises realizadas na instrução precedente (peça 56), é
possível concluir, quanto ao mérito, que a presente representação é procedente, visto que a CGU, de fato,
constatou riscos alto e extremo de sobrepreço nos planos de trabalho e/ou termo de referências dos convênios
ora analisados. Por outro lado, ressalva-se que o MDR está adotando medidas para mitigar e/ou eliminar as
irregularidades encontradas, cujas ações estão sendo monitoradas por aquele órgão de controle interno.
28. Portanto, excetuando-se a proposta de recomendação, considerando que já não existe neste momento
conveniência e oportunidade para tal medida, propõe-se manter o encaminhamento feito na instrução precedente
(peça 56), nos termos adiante.
PROCESSOS CONEXOS
Número do TC Descrição Sumária Estado Atual Situação Atual
Possíveis irregularidades nos repasses de
Aguardando
recursos federais realizados pelo MDR à
014.280/2021-3 Aberto pronunciamento do
Codevasf para compra de tratores e outros
gabinete de ministro
equipamentos agrícolas — (Selog).
Supostas irregularidades que teriam sido
cometidas na destinação de verbas
014.337/2021-5 Aberto Aguardando instrução
constantes de dotações orçamentárias
consignadas ao MDR — (SeinfraUrbana).
Denúncia de possíveis irregularidades sobre
a existência de orçamento paralelo de R$ 3
bilhões em emendas para secretamente
aumentar a base de apoio do governo no
014.379/2021-0 Aberto Aguardando instrução
Congresso. Parte das verbas das emendas
foi destinada, inclusive, para a compra de
tratores com preços até 259% acima dos
valores de referência — (Semag).
Possíveis irregularidades sobre a existência
014.336/2021-9 Encerrado Arquivado
de orçamento paralelo criado pelo Governo
502
Federal — (SecexAdmin). Prolatado o

Acórdão 2659/2021-TCU-Plenário, rel.
Min. Raimundo Carreiro, que determina o
arquivamento em razão de haver outro
processo em curso neste Tribunal que trata
do mesmo assunto (TC 014.379/2021-0) —
(SecexAdmin).
Possível sobrepreço no Pregão Eletrônico
22/2020 – MDR para aquisição de
030.960/2021-5 máquinas pesadas (Selog). Prolatado o Aberto Em comunicação
Acórdão 1.008/2022-TCU-Plenário, rel.
Min. Jorge Oliveira.
29. Ante todo o exposto, submetem-se os autos às considerações superiores, propondo:
29.1. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes no art. 237, III e
parágrafo único do RI/TCU, e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014;
29.2. no mérito, considerar a presente representação procedente;
29.3. dar ciência ao Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), com fundamento no art. 9º, I, da
Resolução – TCU 315/2020, de que a não disponibilização, na ‘Plataforma +Brasil’ e/ou no seu sítio eletrônico,
das informações referentes às indicações de parlamentares que ensejaram a alocação dos recursos de emendas
do relator-geral (RP9) na celebração de convênios, afronta o princípio da publicidade (transparência), previsto
no caput do art. 37 da Constituição Federal, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção
de outras ocorrências semelhantes;
29.4. encaminhar cópia da instrução à peça 56:
a) Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), para que adote as medidas que entender
cabíveis, haja vista que analisa tema conexo no TC 014.379/2021-0, notadamente à ausência de transparência
(publicidade) na execução de emendas do relator-geral (RP9), devendo ser observado o que dispõe o art. 8º da
Resolução-TCU 315, de 2020; e
b) Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico (SecexDesenv), tendo em vista o
MDR estar em sua clientela e diante da possibilidade desse trabalho ser aproveitado para fiscalizações futuras
conduzidas pela Secretaria.
29.5. informar ao Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) e ao representante do acórdão que
vier a ser proferido, destacando que o relatório e o voto que fundamentam a deliberação ora encaminhada
podem ser acessados por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos; e
29.6. arquivar os presentes autos, nos termos do art. 169, III, do RI/TCU.”
É o relatório.
Trata-se de processo apartado do TC 014.280/2021-3, representação formulada pelo deputado
federal Marcelo Ribeiro Freixo (PSB/RJ)34, por meio da qual, com base em notícias veiculadas pelo
jornal “O Estado de São Paulo” em 8/5/202135 36 37 38, informou que o Governo Federal, por
intermédio da Codevasf, empresa pública vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Regional
(MDR), teria destinado recursos provenientes de “emendas do relator-geral”, ou do tipo RP9, para a
34
Cópia à peça 1 do TC 014.280/2021-3.
35
“Orçamento secreto bilionário de Bolsonaro banca trator superfaturado em troca de apoio no Congresso”. Disponível em:
<https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,bolsonaro-cria-orcamento-secreto-em-troca-de-apoio-do-
congresso,70003708713>. Acesso em: 25 abr. 2022.
36
“Orçamento secreto de Bolsonaro: entenda o passo a passo do esquema”. Disponível em:
<https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,orcamento-secreto-de-bolsonaro-entenda-o-passo-a-passo-do-
esquema,70003708734>. Acesso em: 25 abr. 2022.
37
“Orçamento secreto de Bolsonaro: ministério diz que parlamentares escolheram destino de verba”. Disponível em:
<https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,orcamento-secreto-de-bolsonaro-
ministerio-diz-que-parlamentares-escolheram-destino-de-verba,70003708910>. Acesso em: 25 abr. 2022.
38
“Orçamento secreto de Bolsonaro: compra de trator vira obsessão no Congresso”. Disponível em:
<https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,compra-trator-congresso-orcamento-secreto-bolsonaro,70003708730>.
Acesso em: 25 abr. 2022.
503
compra de máquinas pesadas (tratores, retroescavadeiras, caminhões pipa, etc.) para “municípios
estratégicos a pretensões eleitorais dos parlamentares”, com possíveis sobrepreços.
2. No referido processo, a Selog informou que o representante aditou a representação39,
novamente com fulcro em matéria veiculada pelo jornal “O Estado de São Paulo”40, datada de
9/8/2021, informando que a Controladoria-Geral da União encontrou “risco extremo de sobrepreço”
em mais de 100 convênios celebrados entre o MDR e diversos municípios, para compra de máquinas
pesadas, também com recursos das chamadas emendas RP9.
3. De outra parte, o deputado federal Alessandro Molon solicitou41 a inclusão do relatório de
apuração 968.68542da CGU, que examina a situação mencionada pelo deputado Marcelo Freixo, aos
autos do TC 014.280/2021-3.
4. Após analisar o relatório da CGU, a Selog constatou que a Secretaria Nacional de
Mobilidade e Desenvolvimento Regional e Urbano (SMDRU) do MDR, em virtude da apuração do
“risco extremo de sobrepreço”43, suspendeu a execução dos convênios mencionados.
5. Desse modo, com vistas a não retardar a marcha processual da
representação 014.280/2021-3, a Selog propôs a abertura de processo apartado para apurar o risco
identificado pela CGU, dando-se continuidade à apuração das irregularidades representadas, atinentes
a aquisições feitas pela Codevasf com recursos de termos de execução descentralizada (TED)
celebrados com o MDR, para posterior doação das máquinas a outros entes federados e a instituições
sem fins lucrativos. Acolhi a proposta, mediante despacho de 4/10/202144.
***
6. Autuado o presente processo e após a realização de diversas medidas saneadoras, a unidade
instrutiva formulou proposta no sentido de considerar a presente representação procedente e de dar
ciência ao Ministério do Desenvolvimento Regional acerca da não disponibilização, na “Plataforma
+Brasil” e/ou no seu sítio eletrônico, das informações referentes às indicações de parlamentares que
ensejaram a alocação dos recursos de emendas do relator-geral (RP9) na celebração de convênios.
7. Importante, nesse ponto, salientar que a análise procedida pela secretaria nos presentes
autos se circunscreveu à regularidade da atuação do órgão repassador (MDR) no que concerne à
fiscalização dos procedimentos licitatórios realizados pelos municípios.
8. Faço, a seguir, síntese das respostas encaminhadas pelo MDR e pela CGU em atendimento
às diligências realizadas e das respectivas análises da unidade instrutiva.
II
9. O relatório 968.685 da CGU45 resultou de trabalho de fiscalização realizado por solicitação
do Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), em decorrência das notícias publicadas pelo
jornal “O Estado de São Paulo”, e reportou os achados descritos a seguir.
10. Achado 1 - “Risco de sobrepreço em itens/lotes da ata do edital MDR 22/2020, para
aquisição de máquinas pesadas (motoniveladoras, escavadeiras hidráulicas, retroescavadeiras e pás
carregadeiras)”. A questão está sendo tratada no TC 030.960/2021-5, razão pela qual não será
abordada neste processo.
11. Achado 2 - “Risco de sobrepreço em convênios do MDR com municípios para aquisição
de máquinas e equipamentos, financiados por meio de recursos de emendas de relator (tipo RP9), no
âmbito da ação orçamentária 7k66, firmados no exercício de 2020”. Foram identificados, por meio do
Plataforma +Brasil, 263 convênios celebrados pelo MDR com diversos municípios, no valor total de
39
Cópia à peça 4 dos presentes autos.
40
“CGU vê risco extremo de sobrepreço no 'tratoraço'”. Disponível em: <https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,cgu-
ve-risco-extremo-de-sobrepreco-no-tratoraco,70003804655>. Acesso em: 25 abr. 2022.
41
42
43
Que de acordo com o relatório da CGu seria acima de 25%.
44
45
Peça 6.
504
R$ 160,6 milhões, envolvendo equipamentos e máquinas com as mesmas características dos citados na
reportagem46.
12. Após o mapeamento prévio dos principais equipamentos a serem adquiridos, a partir de
critérios de materialidade, relevância e/ou criticidade, a CGU elaborou uma amostra de 9 tipos de
máquinas, conforme detalhado no quadro 2 do referido relatório (seleção de equipamentos
avaliados)47, abaixo reproduzido:
Id Tipo do equipamento Qtd. Valor total dos Valor unit. Qtd.
equip. equipamentos equip. convênio
(médio) s
1 Trator agrícola - 75 a 85 112 R$ R$ 48
cv 15.164.232,33 135.394,93
2 Trator agrícola - 95 a 105 13 R$ 2.480.043,66 R$ 11
cv 195.360,26
3 Caminhão basculante 6 m³ 13 R$ 3.974.544,00 R$ 13
305.734,15
4 Caminhão basculante 10 7 R$ 2.709.243,00 R$ 6
m³ 387.034,71
5 Caminhão basculante 12 26 R$ R$ 23
m³ 10.250.680,32 394.256,94
6 Motoniveladora - 120 a 32 R$ R$ 27
200 hp 23.270.275,37 727.196,11
7 Retroescavadeira - 70 a 90 63 R$ R$ 50
hp 18.265.458,30 289.927,91
8 Escavadeira hidrául.- 120 14 R$ 7.675.326,33 R$ 13
a 180 hp 548.237,60
9 Pá carregadeira 100 a 130 33 R$ R$ 26
hp 13.177.925,12 399.331,06
Total geral – amostra 313 R$ (Aprox. 60% do total de
96.967.728,43 R$ 160,6 milhões)
13. A partir da comparação dos valores firmados nos instrumentos de repasse com os preços de
referência para cada um dos nove equipamentos da amostra selecionada, verificou-se, conforme
quadro 3 abaixo48, que, dos 188 convênios destinados à aquisição de pelo menos um dos 9
equipamentos da amostra, em 73 deles (cerca de 39%) o risco de sobrepreço foi considerado baixo
(menor que 5%) ou moderado (entre 5% e 10%). Nos demais 115 convênios da amostra, o risco de
sobrepreço foi considerado alto (entre 10% e 25 %) ou extremo (acima de 25%), totalizando
sobrepreço estimado em R$ 12.196.660,52:
Qtd. Qtd convênios Qtd Valor a ser
Tipo de convênios c/ risco baixo convênios c/ repactuado
equipamento analisados ou mediano de risco alto ou (risco alto ou
(amostra sobrepreço extremo de extremo de
selecionada) sobrepreço sobrepreço)
Trator agrícola, 48 8 40 (83%) R$ 2.525.385,53
pot. 75 cv a 85 cv
Trator agrícola, 11 4 7 (64%) R$ 398.912,01
pot. 95 cv a 105 cv
Caminhão 13 6 7 (54%) R$ 376.597,15
46
Peça 6, p. 11.
47
Peça 6, p. 11.
48
Peça 6, p. 12.
505
basculante, cap. 6
m³
Caminhão 6 1 5 (83%) R$ 394.470,12
basculante, cap. 10
m³
Caminhão 23 16 7 (30%) R$ 622.423,78
basculante, cap. 12
m³
Motoniveladora, 27 14 13 (48%) R$ 2.321.070,02
pot. 120 hp a 200
hp
Retroescavadeira, 50 21 29 (58%) R$ 2.352.305,96
pot. 70 hp a 90 hp
Escavadeira hidr. 13 9 4 (31%) R$ 428.777,50
pot. 120hp a 180hp
Pá carregadeira, 26 12 14 (54%) R$ 2.776.718,45
pot. 100 hp a 130
hp
TOTAL (amostra) 188 73 115 (61%) R$
12.196.660,52
Fonte: elaborado pela CGU.
14. A CGU informou que os preços de referência foram obtidos mediante aplicação da
metodologia constante do anexo II do referido relatório, conforme abaixo:
- Índice de correção – IPA-M, da FGV, ou o índice específico para máquinas e equipamentos do
IBGE, IPP (Índice de Preços ao Produtor), Coluna 28;
- “Metodologia de Fretes” da pesquisa de preços do Sicro;
- Margem de tolerância baseada no conceito de sobrepreço estabelecido no art. 31, I, § 1º, da Lei
das Estatais (13.303/2016), que dispõe que ocorre “sobrepreço quando os preços orçados para a
licitação ou os preços contratados são expressivamente superiores aos preços referenciais de mercado”,
conceito que coincide com o que consta do art. 2º, III, da IN 73/2020-ME.
15. Com base nas análises efetuadas, em especial o mapeamento das informações e
documentações registradas na Plataforma +Brasil, a equipe de auditoria da CGU inferiu as possíveis
causas dos sobrepreços, conforme a seguir transcrito49:
“i) Uso (quase) exclusivo de pesquisa de preços pelos convenentes para a definição do valor de referência
dos equipamentos financiados com recursos da União, em desacordo com o preconizado nos artigos 1ª e 5ª da
IN 73, de 05 de agosto de 2020;
ii) Em grande parte dos convênios (cerca de 60%) foram verificadas inconsistências nas cotações
apresentadas, tais como especificações mínimas divergentes entre os fornecedores e o aprovado no plano de
trabalho, ausência de três propostas e/ou informações mínimas (detalhes do objeto, datas, local de entrega,
assinaturas etc.);
iii) Excesso de instrumentos firmados notadamente ao final de cada ano, com agravante da grande
quantidade de informações técnicas e variabilidade de equipamentos financiados pelo MDR;
iv) Ausência de exigência do MDR junto aos convenentes para que sejam priorizadas as pesquisas no
Painel de Preços (gov.br/paineldeprecos) e consultas de aquisições/contratações similares de outros entes
públicos, conforme preconiza os incisos I e II, do §1º, art. 5º da IN 73/2020;
v) Ausência de procedimentos de controle e/ou banco de dados de referência do MDR, para otimizar a
verificação da conformidade dos valores apresentados pelos convenentes na etapa de formalização dos
instrumentos de repasse.”
49
Peça 6, p. 12-13.
506
16. Achado 3 - “Risco de sobrepreço e fragilidades no processo de análise e aprovação de

convênios para aquisição de tratores agrícolas nos municípios de Ângulo/PR50, Godoy Moreira/PR51 e
Pimenta Bueno/RO52”. A CGU realizou análise separada do risco de sobrepreço e fragilidades no
processo de análise e aprovação de convênios para aquisição de tratores agrícolas pelos referidos
municípios, conforme detalhado no quadro 4, a seguir reproduzido53:
Convênio nº Município/UF Preço do Preço limite - Risco de
equipamento referência sobrepreço
no plano de CGU
trabalho
904566/2020 Pimenta R$ 251.666,66 R$ 287.319,84 Baixo
Bueno/RO
906043/2020 Ângulo/PR R$ 260.000,00 R$ 255.578,71 Baixo
906383/2020 Godoy R$ 255.000,00 R$ 154.929,42 Extremo
Moreira/PR (acima de
25%)
17. Quanto ao município de Ângulo/PR, os auditores da CGU, em consulta à Plataforma
+Brasil, constataram que as informações inseridas pela prefeitura davam conta de que o valor da
vencedora do certame, R$ 360.000,00, era muito superior à referência aprovada no plano de trabalho
(R$ 260 mil) e ao preço estimado por eles (R$ 255 mil), o que poderia elevar o risco de
sobrepreço/superfaturamento no convênio para “extremo”.
18. Em relação ao município de Godoy Moreira/PR, o preço estimado do equipamento foi
considerado inadequado, cabendo promover ajustes no valor, de forma a afastar o risco de sobrepreço
em futura licitação.
***
19. Em decorrência dessas apurações, a CGU endereçou recomendações ao MDR. Transcrevo
as que se referem aos achados 2 e 3 (tendo em vista que os problemas reportados no achado 1 estão
sendo tratados em outro processo):
Achado n° 2:
“2 – Recomenda-se que a SMDRU/MDR apresente os comprovantes relacionados aos ajustes de valores
nos instrumentos de repasse identificados com risco ‘alto’ ou ‘extremo’ de sobrepreço e/ou os devidos
esclarecimentos/justificativas complementares para os preços aprovados.”
Achado n° 3
“3 – Recomenda-se que a SMDRU/MDR apresente os comprovantes relacionados aos ajustes de valores
de referência e/ou contratos e demais medidas corretivas para as inconsistências apontadas nos convênios nº
906383/2020 – PM Godoy Moreira/PR e nº 906043/2020 – PM Ângulo/PR.”
Achados n° 2 e 3
“4 – Recomenda-se que a SMDRU/MDR apresente os estudos e estratégias para implementação de
melhorias nos controles e procedimentos de análise, aprovação e monitoramento dos convênios formalizados
junto aos Entes da Federação, em conformidade com a atual IN nº 65, de 07.07.2021 (substituiu a IN nº
73/2020), inclusive buscando a padronização dos objetos, com vistas à agilização de procedimentos, redução
dos custos de controle e racionalização na utilização dos recursos, conforme art. 74 da Portaria n° 424/2016,
com especial atenção aos riscos relacionados à formação de preços nos planos de trabalho e à aquisição de
equipamentos com preços acima dos valores de mercado (sobrepreço).”
II.1
20. No referido relatório 968.685, os auditores da CGU esclarecem que, após recebimento dos
resultados preliminares dos testes realizados, o MDR teria iniciado “algumas ações mitigadoras aos
50
Convênio 906043/2020.
51
Convênio 906383/2020.
52
Convênio 904566/2020.
53
Peça 6, p. 14.
507
riscos identificados pela equipe de auditoria”54, e suspendido a execução dos convênios envolvidos nos
achados 2 e 3, até a conclusão dos levantamentos e análises complementares.
21. Conforme informado no despacho à peça 40, a suspensão ocorreu em 9/8/2021, tendo sido
cancelada em 26/11/2021.
22. No caso do município de Ângulo/PR55, o MDR teria solicitado a realização de novos
processos de contratação. Não consta dos autos se efetivamente um novo certame foi realizado.
23. O MDR promoveu melhorias no processo de formação de preços, conforme plano de ação
apresentado na nota técnica 35/2021/CGAP DM/CGAP/DERU/SMDRU-MDR, de 13/8/2021, as
quais, conforme os auditores da CGU, iriam ao encontro das recomendações e sugestões que fizeram,
entre elas:
“• Aperfeiçoamento na orientação aos proponentes, em conformidade com a IN nº 73/2020 do
Ministério da Economia;
• Elaboração de banco de dados com valores comparativos para equipamentos;
• Identificação do status de cada convênio apontado com risco de sobrepreço;
• Ofício aos municípios comunicando o resultado da auditoria CGU.”
24. No relatório, informa-se que “os resultados das ações mitigadoras adotadas pelo gestor
serão acompanhados e avaliados pela CGU por meio de sistema corporativo específico utilizado para o
monitoramento das recomendações emitidas nos trabalhos de auditoria, o sistema e-Aud.” 56.
25. Em conclusão, a CGU considerou que as pesquisas de preços realizadas pelos municípios
se basearam quase que exclusivamente em consultas a fornecedores. Essas pesquisas não refletiram os
preços do mercado e não respeitaram o disposto no art. 5º, I e II e §1º, da Instrução Normativa 73, de
5/8/2020, do Ministério da Economia, vigente à época, substituída pela Instrução Normativa 65, de 7
de julho de 2021, que manteve as diretrizes de pesquisa, nos seguintes termos:
“Art. 5º A pesquisa de preços para fins de determinação do preço estimado em processo licitatório para a
aquisição de bens e contratação de serviços em geral será realizada mediante a utilização dos seguintes
parâmetros, empregados de forma combinada ou não:
I - composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente nos sistemas
oficiais de governo, como Painel de Preços ou banco de preços em saúde, observado o índice de atualização de
preços correspondente;
II - contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de 1
(um) ano anterior à data da pesquisa de preços, inclusive mediante sistema de registro de preços, observado o
índice de atualização de preços correspondente;
(...)
§ 1º Deverão ser priorizados os parâmetros estabelecidos nos incisos I e II, devendo, em caso de
impossibilidade, apresentar justificativa nos autos.”
26. Desse modo, é pertinente dar ciência ao MDR de que constitui irregularidade deixar de
exigir dos municípios convenentes que realizem estimativas de preços na forma preconizada no art. 5º,
I e II e §1º, da IN 73, de 5/8/2020, do Ministério da Economia, vigente à época, substituída pela IN 65,
de 7 de julho de 2021, que manteve as diretrizes de pesquisa.
III
27. Em instrução preliminar57, a Selog concluiu: “o valor médio e/ou mediano das máquinas
pesadas, utilizado pela CGU como base para estimar preços aceitáveis e aferir o risco de sobrepreço
nos objetos dos convênios celebrados pelo MDR, é bem próximo do pesquisado por esta UT no painel
de preços do Governo Federal”. Quadro por ela elaborado registra os fundamentos dessa conclusão:
54
Peça 6, p. 16.
55
Peças 76-77.
56
Peça 6, p. 16.
57
Peça 29.
508
Preço
Preço
referencial Variação
Item Objeto de convênio referencial
Selog (R$) (%)
CGU (R$) (1) (2)
1 Caminhão basculante – 6m3 (**) 280.232,07 275.000,00 1,90

2 Caminhão basculante – 10m3 (**) 326.374,12 359.400,00 - 9,19
3 Caminhão basculante – 12m3 (**) 373.414,25 456.000,00 - 18,11
4 Escavadeira hidráulica 170hp (*) 521.132,36 522.875,00 -0,33
5 Motoniveladora 190hp (*) 622.892,61 576.240,87 8,10
6 Retroescavadeira 90hp (*) 248.712,60 254.500,00 -2,27
7 Pá carregadeira 130hp (*) 322.177,25 391.900,00 -17,79
8 Trator 75hp (**) 113.323,33 111.000,00 2,09
9 Trator 100hp (*) 154.481,22 167.845,00 -7,96
Fonte: (1) Anexo IV do relatório CGU 968.685 – resumo das análises e riscos de sobrepreço dos convênios MDR
(peça 6, p. 34-41).
(2)
Valores de contratações similares pesquisadas no painel de preços do Governo Federal.
(*)
Pesquisa de contratações similares entre outubro/2020 e dezembro/2020 (peças 19-23), utilizada para aferir
indícios de sobrepreço no TC 014.280/2021-3 — processo que apura possíveis irregularidades na aquisição de máquinas
pesadas pela Codevasf, com recursos da emenda do relator-geral (RP9).
(**)
Pesquisa de contratações similares entre setembro/2020 e julho/2021 (peças 15-18), feita especificamente para
este processo.
28. Ressalvou que “deve ser levado em consideração que os valores ajustados nos planos de
trabalho e/ou termos de referência dos convênios ainda passarão por processos licitatórios no âmbito
de cada ente convenente” e “que essas licitações ainda deverão ser aceitas pelo órgão concedente
(MDR), consoante disciplina o art. 40-A da Portaria Interministerial 424, de 30/12/2016 — estabelece
normas para a execução de convênios” (grifo nosso).
29. Levando em conta tais observações, as licitações dos municípios somente devem ser
concluídas e, por consequência, os contratos assinados, caso o MDR dê seu aceite aos procedimentos
licitatórios, após criteriosa avaliação, entre outras questões, da compatibilidade do valor das propostas
apontadas como vencedoras com os preços constantes dos bancos de dados a que o ministério tem
acesso.
30. Em sua primeira instrução de mérito58, a secretaria registrou que o ministério esclareceu
(nota informativa 18, de 29/11/2021)59que, “após a suspensão cautelar dos 115 convênios com riscos
alto e extremo de sobrepreço, foram encaminhados, por meio da “Plataforma +Brasil”, no período de
30/8/2021 a 6/9/2021, expedientes direcionados aos respectivos convenentes, para que apresentassem
novos orçamentos, em conformidade com o Painel de Preço do Governo Federal, e ajustassem seus
planos de trabalho e/ou termos de referência de acordo com os valores recomendados pela CGU”.
Além disso, de acordo com o MDR, em reunião realizada em 16/11/2021, a CGU “orientou os
convenentes a promoverem a atualização dos preços de referência dos equipamentos pelo IPP referente
ao mês da licitação já realizada pelo convenente, para os convênios em que houve a inserção do
respectivo certame na Plataforma +Brasil, ou no mês da última atualização (setembro/2021), para os
convênios que ainda não inseriram a licitação na referida plataforma”.
31. Assim, consideradas essas providências, deu-se continuidade à execução de 115 convênios,
conforme despacho SMDRU-MDR de 26/11/202160, e foram encaminhados pareceres/diligências, por
meio da Plataforma +Brasil, em 29/11/2021, solicitando aos convenentes o enquadramento dos valores
atualizados por meio do IPP, do mês da licitação realizada ou da última atualização, conforme o caso,
de acordo com valores da “planilha atualizada – IPP”. Segundo a Selog, o MDR afirmou que seriam
58
Peça 56.
59
Peça 38, p. 2.
60
Peça 40.
509
cancelados “os convênios não publicados na “Plataforma +Brasil”, listados na ‘planilha – modelo de
resposta à diligência do TCU — peça 28’ (peça 43 — item não digitalizável), com pendências de
documentos”.
IV
32. Ainda em sua instrução preliminar61, a Selog registrou que, não obstante tivesse sido
determinada, pelo MDR, a suspensão da execução das avenças, notou-se, no Portal da Transparência
do Governo Federal, que houve “repasse para os convênios celebrados com a Secretaria de Estado da
Agricultura de Rondônia — Seagri (convênio 905975) e com o município de Salto do Lontra/PR
(convênio 902951), respectivamente, nos valores de R$ 6.258.148,80 e R$ 249.421,97, consoante
demonstram as Ordens Bancárias (OB) — peças 13 e 14”. Tais repasses ocorreram em junho/2021
(Salto do Lontra/PR) e setembro/2021 (Seagri)62, quando ainda estava vigente a suspensão da
execução das avenças.
33. Quanto ao município de Salto do Lontra/PR, no relatório 968.685, a CGU, ao tratar do
achado 3, reportou que o MDR encaminhou, em resposta à diligência da Selog, o
parecer 61/2021/CGAP/DERU/SMDRU, de 4/5/202163, que tratou do aceite da licitação promovida
pelo município. Sobre essa licitação, a Selog, posteriormente, na primeira instrução de mérito64,
consignou que, em consulta à ‘Plataforma +Brasil’, constatou que a proposta vencedora da licitação65
para o item “trator agrícola” com potência mínima de 80 HP, foi de R$ 119.750,00, e que o MDR
(nota informativa 18, de 29/11/202166) alegou que tal valor estaria “abaixo de R$ 126.223,27, valor
atual pela CGU em abril de 2021, mês da licitação realizada, conforme parecer nº
61/2021/CGAP/DERU/SMDRU” e que o convênio estava, à época, na situação de “prestação de
contas comprovada - em análise”67.
34. Sobre o convênio com a Seagri/RO68, a Selog, na primeira instrução de mérito69, informou
que o MDR esclareceu (nota informativa 18, de 29/11/202170) que a entidade aderiu à ARP 11/2020-
MDR, homologada em 29/12/2020, decorrente do pregão eletrônico 22/2020-MDR. O
parecer 133/2021/MDR/SMDRU/DERU/CGCT/CGAP, de 13/9/202171, que tratou do aceite do MDR
da licitação promovida pelo referido órgão, também registra a adesão à ARP 11/2020-MDR quanto aos
itens motoniveladora e pá carregadeira. A Selog consignou que esse parecer destacou a “vantagem
econômica da adesão dos referidos itens à ARP 11/2020-MDR, comparando os valores registrados
nessa ARP com os dos planos de trabalho e/ou termo de referência do convênio”72.
35. Conforme os termos de referência e de homologação do pregão eletrônico73, os valores
estimados e os valores das propostas vencedoras para os referidos itens foram os seguintes:
Valor unit.
Item UF Objeto Valor estimado (R$) registrado na ARP
11/2020-MDR (R$)
28 RO Pá carregadeira 410.000,00 340.500,00
80 RO Motoniveladora 703.000,00 702.000,00
61
Peça 29.
62
Peças 13-14.
63
Peça 42.
64
Peça 56.
65
Pregão eletrônico 24/2021.
66
Peça 38, p. 3.
67
Peças 47-48.
68
Convênio 905975/2020, celebrado com a Secretaria de Agricultura do Estado de Rondônia.
69
Peça 56.
70
Peça 38, p. 3.
71
Peça 41.
72
Peça 56.
73
Peças 7 e 11 do TC 030.960/2021-5.
510
36. Reproduzo, abaixo, quadro comparativo elaborado pela Selog74, contemplando os valores
registrados na ARP com os dos planos de trabalho e/ou termo de referência do convênio, conforme
informações constantes do citado parecer 133/2021/MDR/SMDRU/DERU/CGCT/CGAP75:
Valor unitário Valor unitário
Comparativo
Item/Objeto previsto no convênio registrado na ARP
(%)
(R$) (*) 11/2020-MDR (R$)
Pá 510.000,00 340.500,00 -33,23%
Carregadeira
Motoniveladora 835.801,33 702.000,00 -16,01%
Fonte: Parecer 133/2021/MDR/SMDRU/DERU/CGCT/CGAP, de 13/9/2021.
(*)
Valor previsto no plano de trabalho e/ou no termo de referência do convênio, conforme lista de convênios (peça 28, p. 1).
37. A Selog, no documento intitulado “resumo da análise comparativa de preços de referência
CGU/Selog”76, produzido no âmbito do TC 030.960/2021-5, havia registrado indício de sobrepreço no
item 80 da ARP 11/2020-MDR (motoniveladora) em relação aos critérios de preço que adotou,
conforme a seguir:
Valor Unit. Registrado na Preço de referência
Item UF Objeto
ARP 11/2020-MDR (R$) Selog (R$)*
28 RO Pá carregadeira 340.500,00 378.258,52
80 RO Motoniveladora 702.000,00 618.731,85
(*) Valor resultante da mediana de contratações similares presentes no painel de preços do Governo Federal, realizadas em
dezembro/2020 (peças 72-75 do TC 030.960/2021-5) — período em que ocorreu o PE 22/2020-MDR.
38. Entretanto, a unidade instrutiva fez as seguintes ponderações77:
“26. (...) Para os órgãos não participantes, a exemplo da Seagri/RO, que aderem posteriormente à ARP, devem
justificar e comprovar que a adesão seria mais vantajosa do que realizar um processo licitatório próprio,
seguindo a inteligência do art. 22 do Decreto 7.892/2013 - regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto
no art. 15 da Lei 8.666/1993.
27. Sendo assim, a fim de elucidar essa questão, considerando que a adesão da Seagri/RO ao item 80 da ARP
11/2020-MDR (motoniveladora) ocorreu entre meados de julho/2021 e agosto/2021, consoante demonstram
ofícios endereçados à XCMG Brasil Indústria Ltda. e ao MDR, ambos extraídos da ‘Plataforma +Brasil’ (peça
49), esta UT realizou nova pesquisa de preços para a motoniveladora no Portal de Compras Governamentais e
no site Licitanet, com base em contratações similares. O Quadro 3 retrata que, no período em referência, não
haveria prejuízo para o órgão não participante (Seagri/RO) aderir ao item 80 da ARP 11/2020-MDR.”
39. Reproduzo, abaixo, o referido quadro 3, constante da primeira instrução de mérito da
Selog78:
Valor Unit.
Preço de
Registrado na Comparativo
Item UF Objeto Referência Selog
ARP 11/2020- (%)
(R$) (*)
MDR (R$)
80 RO Motoniveladora 702.000,00 753.657,14 -6,85%
(*) Mediana de contratações similares c/frete para o estado de Rondônia, em conformidade com pesquisa de
contratações similares, realizadas de julho/2021 a agosto/2021 (peça 50) — período em que houve a adesão ao item 80 da
ARP 11/2020-MDR por parte da Seagri/RO.
(**) Quadro - Resumo da Análise Comparativa de Preços de Referência – Motoniveladora (peça 52).
40. Desse modo, a unidade instrutiva concluiu:
“28. Diante das constatações, impende ainda mencionar que o preço de referência da Selog (registrado no
Quadro 3) é bem próximo do referido item atualizado pelo IPP, no valor de R$ 755.663,15 (utilizado como
74
Peça 56, p. 6.
75
Peça 41, p. 4.
76
Peça 83, p. 8 do TC 030.960/2021-5.
77
Peça 56, p. 7.
78
Peça 56, p. 7.
511
parâmetro de sobrepreço dos convênios de acordo com a metodologia empregada pela CGU) — registrado na
‘Planilha Atualizada – IPP’ (peça 46, p. 1).
29. Ante o exposto, é possível concluir que não houve prejuízo à Administração Pública, vez que o valor
aderido segue parâmetros que refletem o adequado preço de mercado do item motoniveladora no momento da
específica contratação da Seagri/RO, considerando que esse órgão não era participante do Pregão Eletrônico
22/2020-MDR.”
V
41. A despeito dessas conclusões, tendo em vista que não há nos autos informação acerca do
atendimento das recomendações da CGU pelo MDR, e considerando que o ministério deu
continuidade à execução dos convênios em questão, segundo o despacho SMDRU-MDR, de
26/11/202179, algumas questões precisavam ser bem esclarecidas. Desse modo, determinei (despacho
de 17/5/202280) a realização de novas diligências à CGU e ao MDR.
42. Em sua última instrução, a Selog81 relata que as respostas da CGU dão conta de que o
prazo para o atendimento de suas recomendações exaradas no relatório 968.685 havia expirado em
30/6/2022, e que a análise conclusiva acerca das informações prestadas pelo MDR ainda estava em
andamento. Não obstante, a CGU esclareceu que até o momento da resposta não havia apurado
“débitos específicos decorrentes de sobrepreço/superfaturamento nas licitações em execução pelos
municípios convenentes”82.
43. No que tange ao MDR, a Selog concluiu, com base na nota informativa 79, de 2/6/202283,
que em 13 dos 115 convênios classificados nos graus alto e extremo de risco de sobrepreço não teria
sido realizado qualquer ajuste nos valores pelos convenentes e que 14 convênios (abrangendo 16
equipamentos) não foram publicados na Plataforma +Brasil.
44. A Selog relata que84, “segundo o MDR, os 13 convênios que não tiveram os seus valores
ajustados pelos convenentes, bem como os 14 convênios (ou 16 equipamentos nos termos indicados
pelo MDR) não publicados na Plataforma +Brasil terão seus empenhos bloqueados, por força do
comunicado 33/2020, se não atenderem a recomendação da CGU até 30/6/2022, no sentido de
ajustarem os valores dos seus planos de trabalho e/ou termos de referência”.
45. Desse modo, cabe determinar ao MDR que informe as providências adotadas em relação
aos convênios classificados nos graus alto e extremo de risco de sobrepreço que não tiveram os seus
valores ajustados pelos convenentes ou não foram publicados na Plataforma +Brasil, bem como que
forneça informações atualizadas sobre o saneamento das falhas detectadas nos procedimentos
licitatórios referentes aos convênios 906383/2020 – PM Godoy Moreira/PR e 906043/2020 – PM
Ângulo/PR.
VI
46. A Selog entende, em sua manifestação final, que “a presente representação é procedente,
visto que a CGU, de fato, constatou riscos alto e extremo de sobrepreço nos planos de trabalho e/ou
termos de referências dos convênios ora analisados” 85. Destaca, de outro lado, que “o MDR está
adotando medidas para mitigar e/ou eliminar as irregularidades encontradas, cujas ações estão sendo
monitoradas por aquele órgão de controle interno”.
47. Nesse sentido, avalia que, “considerando que o andamento das ações do MDR já está
sendo acompanhado e avaliado pela CGU, segundo consta do relatório 968685 da CGU (peça 6, p. 16)
e do relato adiante do órgão de controle interno, e conforme preconiza a Portaria-Segecex 12/2016,
79
Peça 40.
80
Peça 78.
81
Peça 78.
82
Despacho CGDRA DIV-3, de 7/6/2022 (peça 71).
83
Peça 66.
84
Peça 78, p. 7.
85
Peça 78.
512
Parte III, item 36, não se vislumbra a necessidade de haver duplicidade de controle, por parte deste
Tribunal, sobre as medidas que estão sendo adotadas pelo órgão ministerial”.
48. Reputo adequado, entretanto, determinar à CGU que encaminhe ao Tribunal as conclusões
das análises acerca do atendimento, pelo MDR, às recomendações relatório 968.685 da CGU.
49. Quanto à não disponibilização, na internet, das informações referentes às indicações de
parlamentares que ensejaram a alocação dos recursos de emendas do relator-geral (RP9) na celebração
de convênios, ressalto que o tema está sendo analisado de forma aprofundada pela Semag no âmbito
do TC 014.379/2021-0, que trata especificamente da falta de transparência na execução de emendas do
relator-geral, e, portanto, lá poderá receber endereçamento mais adequado.
Diante do exposto, manifesto-me pela aprovação do acórdão que ora submeto à apreciação deste
colegiado.
1. Processo nº TC 041.579/2021-6.
4. Órgão: Ministério do Desenvolvimento Regional.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação a respeito de possíveis
irregularidades em convênios celebrados entre o Ministério do Desenvolvimento Regional e diversos
municípios, para compra de máquinas pesadas, com recursos das emendas RP9.
9.1. conhecer da presente representação para, no mérito, considerá-la procedente;
9.2. determinar ao Ministério do Desenvolvimento Regional, com fundamento no art. 250, II, do
RI/TCU, que, no prazo de 30 (trinta) dias:
9.2.1. informe as providências adotadas em relação aos convênios classificados nos graus alto e
extremo de risco de sobrepreço que não tiveram os seus valores ajustados pelos convenentes ou que
não foram publicados na Plataforma +Brasil;
9.2.2. forneça informações atualizadas sobre o saneamento das irregularidades detectadas nos
procedimentos licitatórios pertinentes aos convênios firmados com os municípios de Godoy
Moreira/PR (906383/2020) e Ângulo/PR (906043/2020);
9.3. determinar à Controladoria-Geral da União, com fundamento no art. 250, II, do RI/TCU, que
encaminhe ao Tribunal as conclusões acerca do atendimento, pelo Ministério do Desenvolvimento
Regional, às recomendações do relatório de fiscalização 968.685, no prazo de 10 (dez) dias após a
finalização das referidas análises;
9.4. dar ciência ao Ministério do Desenvolvimento Regional de que constitui irregularidade
deixar de exigir dos municípios convenentes que realizem estimativas de preços na forma preconizada
no art. 5º, I e II e §1º, da IN 73, de 5/8/2020, do Ministério da Economia, vigente à época, substituída
pela IN 65, de 7 de julho de 2021;
9.5. encaminhar cópia da instrução à peça 56 à Secretaria de Macroavaliação Governamental
(Semag), para que adote as medidas que entender cabíveis, haja vista que analisa tema conexo no TC
014.379/2021-0, notadamente à ausência de transparência (publicidade) na execução de emendas do
relator-geral (RP9), devendo ser observado o que dispõe o art. 8º da Resolução TCU 315, de 2020;
513
9.6. encaminhar cópia da instrução à peça 56 à Secretaria de Controle Externo do

Desenvolvimento Econômico (SecexDesenvolvimento), tendo em vista o MDR estar em sua clientela
e diante da possibilidade desse trabalho ser aproveitado para fiscalizações futuras conduzidas pela
Secretaria.
Molon;

GRUPO II – CLASSE I – PLENÁRIO

TC-020.532/2009-2
Natureza: Embargos de Declaração (Embargos de Declaração, Recurso de Revisão, Tomada de
Contas Especial)
Unidade: Prefeitura Municipal de Paracambi/RJ
Embargante: André Luiz Ceciliano, ex-prefeito
SUMÁRIO: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.

CONVÊNIO. AQUISIÇÃO DE UNIDADES MÓVEIS DE SAÚDE. SUPERFATURAMENTO.
CONTAS IRREGULARES. DÉBITO E MULTA. RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. NÃO
PROVIMENTO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. REJEIÇÃO. RECURSO DE REVISÃO.
PROVIMENTO PARCIAL. REDUÇÃO DO DÉBITO E DA MULTA. EMBARGOS DE
DECLARAÇÃO. CONHECIMENTO. OMISSÃO QUANTO À ALEGAÇÃO ESPECÍFICA SOBRE
O USO DA TABELA FIPE. ACOLHIMENTO PARCIAL. EFEITOS MODIFICATIVOS.
REDUÇÃO DO VALOR DO DÉBITO E DA MULTA. COMUNICAÇÕES. NOVOS EMBARGOS
DE DECLARAÇÃO. RECONHECIMENTO DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE, CONFORME
O ART. 8º DA RESOLUÇÃO TCU 344/2022. ARQUIVAMENTO. COMUNICAÇÕES.
Nos casos em que a prescrição é reconhecida somente em relação a um dos responsáveis
solidários pelo débito apurado, as eventuais modificações decorrentes do provimento parcial de
recursos permanecem válidas para os demais responsáveis, nos termos do art. 281 do Regimento
Interno do TCU.
RELATÓRIO
Neste processo de tomada de contas especial, examinam-se embargos de declaração opostos por
André Luiz Ceciliano, ex-prefeito do Município de Paracambi/RJ, ao Acórdão 483/2022-TCU-
Plenário, de minha relatoria.
2. A Serur, por meio da instrução a seguir transcrita (peça 311), ratificada pelos dirigentes da
unidade (peças 312 e 313), propõe conhecer e rejeitar os embargos:
“INTRODUÇÃO
514
1. Trata-se de embargos de declaração (peças 267 a 269 e 308 a 309) interpostos por André
Luiz Ceciliano, à época dos fatos Prefeito do Município de Paracambi, Estado do Rio de Janeiro, ao
Acórdão 483/2022 – TCU – Plenário (peça 263).
1.1. Reproduz-se integralmente o teor do dispositivo da decisão:
‘ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, com base nos
arts. 16, § 3º, e 34 da Lei 8.443/1992 e nos arts. 209, § 7º, e 287 do Regimento Interno do TCU, e diante das
9.1 conhecer dos embargos de declaração opostos por André Luiz Ceciliano para, no mérito, acolhê-los
parcialmente, atribuindo-lhes efeito modificativo para alterar os subitens 9.2 e 9.3 do Acórdão 8.642/2011-
TCU-2ª Câmara, que passam a apresentar a seguinte redação:
‘9.2 condenar o responsável André Luiz Ceciliano, ex-Prefeito, solidariamente com a empresa Planam
Indústria, Comércio e Representação Ltda. e com sua Sócia-administradora Cleia Maria Trevisan Vedoin ao
pagamento das importâncias de R$ 8.235,61 (oito mil duzentos e trinta e cinco reais e sessenta e um centavos) e
R$ 44.947,54 (quarenta e quatro mil e novecentos e quarenta e sete reais e cinquenta e quatro centavos),
fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante este Tribunal, o
recolhimento das referidas quantias aos cofres do Fundo Nacional de Saúde - FNS, acrescida dos devidos
encargos legais, a contar, respectivamente, de 18/1/2005 e 3/1/2005, até a data do efetivo recolhimento, na
9.3. aplicar ao responsável André Luiz Ceciliano a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor
de R$ 3.700,00 (três mil e setecentos reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação,
para que comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da referida quantia aos cofres do Tesouro Nacional,
atualizada monetariamente, a contar da data deste acórdão até a data do efetivo pagamento, na forma da
legislação em vigor;’
9.2 notificar o embargante, o Fundo Nacional da Saúde, o Ministério Público no Estado do Rio de
Janeiro, o Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde (Denasus), a Controladoria-Geral
da União (CGU) e o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro a respeito desta deliberação.’
HISTÓRICO
2. Faz-se a seguir breve memorial restrito aos fatos de interesse do ora recorrente.
3. O Município de Paracambi, Estado do Rio de Janeiro, e o Ministério da Saúde celebraram
o Convênio 795/2004 para aquisição de três Unidades Móveis de Saúde (UMS). Detectado
superfaturamento na aquisição, transformação e fornecimento de equipamentos, bem como
irregularidades relacionadas ao procedimento licitatório e à execução do plano de trabalho,
instaurou-se tomada de contas especial, em que se responsabilizou pelas irregularidades André Luiz
Ceciliano, Prefeito do Município à época dos fatos.
4. No âmbito do Tribunal, citou-se o responsável, então Prefeito Municipal de
Paracambi-RJ, solidariamente com a empresa Planam Indústria, Comércio e Representação Ltda. e
sua Sócia-Administradora Cleia Maria Trevisan Vedoin, para apresentar suas alegações defensórias
relativas à imputação de causação de superfaturamento, nos valores pecuniários de R$ 8.235,61, R$
17.312,83 e R$ 34.274,06, na aquisição, transformação e fornecimento de equipamentos para as
Unidades Móveis de Saúde, objeto do Tomada de Preços 27/2004, utilizando-se de recursos federais
transferidos ao Município por meio do citado Convênio 795/2004.
5. Ouviu-se também o responsável mediante audiência para apresentar razões de
justificativa para as imputações de causações das seguintes irregularidades: (a) termo de convênio
firmado antes da aprovação efetiva do pleito, que ocorreu em 25/7/2005, por intermédio do Parecer
Técnico 7926-CGIS/DIPE/SE/MS, com aprovação da proposta apresentada pela Prefeitura
Municipal; (b) execução total do objeto pactuado em datas anteriores à aprovação do Plano de
Trabalho; (c) falta de identificação das testemunhas que rubricaram o convênio; (d) ausência do ato
de designação da Comissão Permanente de Licitação nos autos do processo licitatório; (e) ausência
de pesquisa de preço ou de outros procedimentos que permitissem à Administração confrontar as
propostas ofertadas com os preços correntes no mercado ou fixados por órgão oficial competente; (f)
falta de publicação do aviso de licitação no Diário Oficial da União ou em jornal de grande
circulação no Estado, o qual foi publicado apenas no Jornal Hora H de circulação na Baixada
515
Fluminense; (g) ausência de minuta do edital, do contrato ou parecer da assessoria jurídica; (h) falta
no edital de exigência relativa à comprovação de habilitação (prova de inscrição do participante no
Cadastro de Pessoa Física – CPF ou Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica – CNPJ, prova de
cadastro de contribuinte estadual ou municipal, relativa ao domicílio ou sede da empresa, pertinente
ao ramo da atividade, prova de regularidade para com a Fazenda Nacional, Estadual e Municipal);
(i) falta na ata de abertura e julgamento da Tomada de Preços 27/2004 dos preços das propostas das
licitantes e dos nomes dos representantes das empresas presentes na sessão de abertura dos
envelopes; e (j) existência de duas atas de abertura e julgamento do certame licitatório, uma datada
de 25/10/2004, às 13 horas, e outra emitida em 29/10/2004, às 14 horas, sendo que, na ata de
abertura, há rasuras na data e no número da Tomada de Preços, contudo não foi publicada a
alteração realizada.
6. Examinadas as correspondentes alegações de defesa e razões de justificativa aduzidas
pelo responsável, o Tribunal reputou os elementos de defesa apresentados insuficientes para
descaracterizar as imputações aludidas.
7. A Corte também considerou em seu julgamento as constatações obtidas no âmbito da
‘Operação Sanguessuga’ referidas pela 7ª Secex no seguinte trecho de instrução:
‘7.1 Como já ressaltado ao longo da instrução inicial, por meio da apuração efetivada pelos órgãos
federais competentes, que culminou na chamada ‘Operação Sanguessuga’, levada a termo pela Polícia
Federal, foram caracterizadas as responsabilidades e os crimes processados em esquema de fraude a licitações
para compra de ambulâncias em diversos municípios do país. As conclusões constantes da Denúncia do
Ministério Público Federal – MPF e do Relatório Final da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito – CPMI
apontam que o grupo organizado para fraudar as licitações realizadas pelos convenentes do Ministério da
Saúde era composto, na sua base, por empresas da família Vedoin. Os principais responsáveis identificados,
tanto pela Polícia Federal, quanto pela CPMI das ambulâncias, foram o Sr. Darci José Vedoin e seu filho Luiz
Antônio Trevisan Vedoin.
7.2 Enfatiza-se neste tópico que esse processo, assim como os demais autuados em razão das
fiscalizações efetuadas pelo Denasus/CGU, apura fatos gravíssimos, cujos indícios identificados pelos órgãos
de controle em centenas de processos caminham no mesmo sentido de confirmar o que foi apurado pela Polícia
Federal e, mais tarde, reconhecido pelos principais operadores do esquema em depoimentos e interrogatórios
judiciais.
7.3 Nesse diapasão, cabe relembrar as principais consequências, externas e internas a este Tribunal, do
que se convencionou denominar ‘Operação Sanguessuga’: a) prisão preventiva de 48 pessoas e execução de 53
mandados de busca e apreensão; b) apenas em Mato Grosso, foram instaurados 136 inquéritos que resultaram
em 435 indiciamentos por diversos crimes, como corrupção passiva, tráfico de influência, fraude em licitação,
lavagem de dinheiro e formação de quadrilha; c) oferecimento de Denúncia do Ministério Público Federal, e
acatada pela Justiça Federal do Estado do Mato Grosso, contra 88 responsáveis; d) criação de Comissão
Parlamentar Mista de Inquérito para investigação dos fatos (CPMI das ambulâncias); e) execução de
fiscalizações realizadas pelo Denasus/CGU em 1.454 convênios federais firmados com o objetivo de adquirir
unidades móveis de saúde; f) encaminhamento desses 1.454 processos provenientes das fiscalizações
mencionados a este Tribunal;
7.4 Como resultado das medidas acima e com fundamento nas conclusões contidas no Relatório da
CPMI das ambulâncias, podem ser firmadas, de uma forma geral, as seguintes conclusões acerca do esquema
de fraudes verificado: a) monitoração e manipulação das emendas apresentadas por parlamentares; b)
encaminhamento, por parte dos envolvidos no esquema, dos projetos sem os quais não seria possível a
descentralização dos recursos públicos pelo Ministério da Saúde; c) participação de uma rede extensa e
complexa de empresas (algumas apenas de fachada e/ou operadas por ‟laranjas’) que, de alguma forma,
participavam das licitações no intuito de fraudar os processos e garantir o resultado almejado; d) participação
dos então prefeitos, parlamentares e servidores no Ministério da Saúde na operação do esquema; e)
superfaturamento e/ou inexecução total ou parcial dos objetos contratados;
7.5 Nos processos de fiscalização do Denasus/CGU autuados nesta Corte, como Representação ou TCE,
as irregularidades acima se apresentam, muitas das vezes, por meio de evidências, como ausência de
determinados documentos ou de procedimentos determinados em lei e mediante a ocorrência de
‟coincidências’ que excedem os limites da razoabilidade (bom senso). Embora os meios de atuação do
516
Tribunal sejam limitados, tais descumprimentos de norma revelam restrição à competitividade,

superfaturamento, direcionamento de objeto, simulação de competitividade, aceitação de propostas sem
atendimento às exigências editalícias, indícios de apresentação de propostas fraudulentas, inexecução total ou
parcial dos objetos contratuais, entre outras irregularidades.
7.6 Ademais, é de se concluir que o grupo que se constituiu a fim de se beneficiar da venda fraudulenta
de ambulâncias, durante os anos em que atuou, adquiriu know-how suficiente para conferir aos procedimentos
realizados a aparência mais regular possível, o que exige dos órgãos de controle maior diligência em suas
análises e inovações em sua atuação.
7.7 Deseja-se, pois, deixar claro que estes processos não podem ser analisados individualmente, sem se
levar em conta todo o conjunto fático-probatório em que estão inseridos, sob o risco de se avaliar indícios que,
se analisados individual e ocasionalmente, poderiam não adquirir o relevo necessário.’
8. Daí o Acórdão 8.642/2011-TCU-2a Câmara, relator Ministro Aroldo Cedraz, mediante o
qual o Tribunal julgou irregulares as contas especiais, condenou o responsável a ressarcir o erário e
o puniu pecuniariamente mediante aplicação de multa.
9. Interpuseram-se dessa decisão:
a) embargos de declaração, rejeitados mediante o Acórdão 3294/2016-TCU-2a Câmara (peça
53);
b) recurso de reconsideração, desprovido mediante o Acórdão 3.505/2018-TCU-2a Câmara
(peça 114), relatora Ministra Ana Arraes;
c) recurso de revisão, provido parcialmente mediante o Acórdão 441/2020-TCU-Plenário (peça
218), relator Ministro Raimundo Carreiro.
10. Interpuseram-se do Acórdão 441/2020-TCU-Plenário embargos de declaração. Mediante
o Acórdão 483/2022-TCU-Plenário (peça 263), a Corte os acolheu parcialmente e lhes atribuiu efeito
modificativo para alterar os subitens 9.2 e 9.3 do Acórdão 8.642/2011-TCU-2ª Câmara.
11. Diante disso, o responsável vem interpor da decisão por último mencionada os embargos
de declaração a seguir examinados.
ADMISSIBILIDADE
12. Perfilha-se o exame de admissibilidade juntado à peça 301, em que se propõe conhecer do
recurso e suspender os efeitos do subitem 9.1 da decisão combatida. Esse exame e a instrução destes
embargos foram determinados pelo relator do recurso, Ministro Antonio Anastasia (peça 275).
MÉRITO
13. Delimitação
13.1. Quanto ao mérito do recurso, no essencial é de perquirir se:
a) elementos formulados no âmbito do Controle Interno vinculam o juízo do Tribunal (nesta
instrução, item 14);
b) cabe em embargos de declaração enfrentar alegação de contradição entre o julgamento
impugnado e outros (ibid., item 15);
c) houve no julgamento combatido omissão pela não observância de fato ora evocado pelo
impugnante (ibid., item 16);
d) houve no julgamento combatido contradição relativa à metodologia de verificação de
ocorrência de superfaturamento empregada (ibid., item 17);
e) houve no julgamento combatido contradição relativa ao entendimento de que prescreveram
as pretensões do Estado ao ressarcimento do erário e à punição do ora embargante (ibid., item 18);
f) o termo inicial da contagem do prazo prescricional haveria que consistir na data da feitura do
último pagamento na realização de despesas (ibid., item 19).
14. Da não vinculação do juízo do Tribunal a entendimentos formulados no âmbito do
Controle Interno
14.1. À peça 267, p. 2, o recorrente sustenta que a prestação de contas realizada quando da
fiscalização administrativa do Embargante teria sido aprovada pelo Ministério da Saúde, órgão
concedente dos recursos, como se depreenderia da leitura dos seguintes pareceres e expediente: [i]
Parecer GESCON n° 859, de 14/02/2006, mediante o qual teriam sido aprovadas as contas com
517
ressalvas; [ii] Parecer GESCON n° 3288, de 07/08/2006, mediante o qual haveria sido aprovada a
prestação de contas com base em ‘evidências e justificativas enviadas pelo Prefeito’; [iii] Ofício
1578/MS/SE/DICON/RJ, mediante o qual teria sido ‘confirm[ada] a aprovação da prestação de
contas’.
14.2. Nada obstante, a Controladoria-Geral da União (CGU) teria ‘decidido] pela reanálise
dos convênios’ e empregado ‘metodologia própria para a aferição do superfaturamento na compra de
unidades móveis de saúde’.
Análise
14.3. O embargante carece de razão.
14.4. O Tribunal possui atribuição constitucional para realizar de forma autônoma e
independente a apreciação da regularidade das contas dos gestores de bens e direitos da União, na
função constitucional de auxiliar do Congresso Nacional, no exercício do Controle Externo, de
acordo com o art. 71, inciso VI, do Estatuto Constitucional, combinado com o art. 5o, inciso VII, da
Lei 8.442, de 1993.
14.5. Daí que as manifestações de suas próprias Secretarias ou do Controle Interno nos órgãos
jurisdicionados não o vinculam. De acordo com suas atribuições constitucionais, o Tribunal não está
obrigado a seguir eventual entendimento de outros órgãos da Administração Pública. Pode concluir
de forma diferente, desde que fundamentada.
14.6. De acordo com esse entendimento, o TCU não se encontra vinculado a conclusões
emitidas por outro órgão de controle. Nesse sentido a jurisprudência pacífica do Tribunal, como se
depreende da leitura dos Acórdãos 6.839/2017-TCU-1ª Câmara e 2.983/2016-TCU-1ª Câmara,
relator o ministro Bruno Dantas, 1.393/2016 – Plenário, 879/2016-TCU-1ª Câmara, relator o ministro
Benjamin Zymler, e 3776/2017-TCU-2ª Câmara, relator o Ministro André de Carvalho.
15. Do descabimento do exame em embargos de declaração de pretenso conflito da decisão
impugnada com outras decisões
15.1. À peça 267, p. 2-3, o embargante assere que mediante o Acórdão 6829/2014-TCU-
2a Câmara, relator o Ministro Aroldo Cedraz, em ‘caso idêntico, no mesmo município’, o Tribunal
teria julgado regulares as contas do ora responsável por haver entendido que este não teria tido
conhecimento e domínio dos fatos.
15.2. Naquele caso, tal como no aqui examinado, ter-se-ia analisado a aquisição de unidade
móvel de saúde no âmbito do Convênio 436/2001. Para o embargante, mereceria destaque o seguinte
trecho da fundamentação daquela decisão.
‘12. O que existe é a prova de fraude da empresa e de seus sócios, contra a própria Administração
Pública, incluída aí a municipal. Não há indícios de participação do gestor ou mesmo de servidores daquela
casa. Aliás, os documentos que mencionei acima demonstram que foram vários a participar da licitação e das
fases da liquidação das despesas.’
15.3. Por essa forma, a Corte teria concluído naquela ocasião que as irregularidades
identificadas eram atribuíveis às práticas comerciais adotadas pela empresa fornecedora e por seu
proprietário e que, conseguintemente, descaberia responsabilizar o ora embargante.
15.4. Nestas contas o julgamento teria sido diverso daquele ‘em razão do cálculo de aferição de
superfaturamento realizado com índice FIPE [Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas]
maculado’, entendimento do embargante que, observando-se a linha de raciocínio por ele empregada
em seu instrumento de impugnação, parafrasear-se-á mais adiante nesta condensação de sua
alegação.
15.5. Quer dizer, no caso objeto do julgamento de que derivou o Acórdão 6829/2014-TCU-
2 Câmara, o Tribunal teria reputado proba a conduta ‘para a aquisição de um veículo’ ao mesmo
a
tempo em que considerou ter sido perpetrado um ‘esquema criminoso’ e, contraditoriamente, no caso
objeto do mérito destas contas, em que se ‘discute a imprecisão do índice FIPE’, teria concluído pela
ocorrência de superfaturamento e de conduta improba do ora embargante.
Análise
518
15.6. O recorrente carece de razão.

15.7. A contradição suscetível de correção por embargos de declaração é exclusivamente a
decorrente de incompatibilidade entre assertivas exaradas na própria fundamentação ou entre uma ou
mais dentre essas e o dispositivo da decisão. Equivale a dizer que contradição é a afirmação
conflitante, quer na fundamentação quer entre a fundamentação e a conclusão. Nesses casos, a
correção da sentença, em princípio, não levaria a uma verdadeira modificação da sentença, mas
apenas a um esclarecimento de seu conteúdo.
15.8. Por isso, a alegação de conflito entre o asserido na fundamentação da decisão combatida
e o afirmado noutras decisões se constitui em nova tentativa de discutir o mérito das contas,
impossível neste momento processual.
16. Da não ocorrência de omissão por pretensa não observância de fato ora evocado pelo
impugnante
16.1. À peça 267, p. 2-3, o recorrente afirma que teria ‘pass[ado] despercebido durante todo o
transcurso processual’ que ‘hoje o valor histórico do suposto superfaturamento é de R$ 49.483,15’,
considerado o ajuste promovido pelo acórdão recorrido, ao passo que se pagou em 18/01/2005,
portanto no curso do mandato do sucessor do ora embargante, a última parcela do convênio, no valor
de R$ 49.990,00. Disso exsurgiria que ‘o Embargante não realizou o pagamento de qualquer valor
acima do considerado adequado pela metodologia CGU/TCU’, pois ‘a parcela dita superfaturada foi
paga pelo Prefeito [seu] sucessor’, a quem cumpriria, em homenagem ao princípio da continuidade
administrativa, não apenas efetuar o pagamento do valor empenhado, mas também avaliar a
compatibilidade do objeto com os valores homologados e ‘confirmar a presença de todas as
características e acessórios nas unidades móveis adquiridas’.
Análise
16.2. Não assiste razão ao recorrente.
16.3. A omissão suscetível de suprimento mediante embargos de declaração é exclusivamente
relativa a ponto ou questão sobre o qual o julgador deveria se pronunciar. José Carlos Barbosa
Moreira esclarece: ‘Pode também ser omisso, v.g. se deixa de pronunciar-se a respeito de alguma das
increpações formuladas [grifou-se]’ (in Comentários ao Código de Processo Civil, Volume V, Ed.
Forense, 7ª ed., p. 547). Quer dizer, determinado fato pretensamente não considerado pelo Tribunal
conforme alegação aduzida no instrumento de interposição de embargos declaratório não se constitui
em increpação formulada pelo interessado anteriormente à decisão embargada sobre a qual a Corte
deveria ter-se pronunciado, de modo que a discussão acerca da alegada falta de consideração
somente seria possível mediante impugnação de jaez diverso, tal como recurso de reconsideração.
17. Da inexistência de contradição relativa à metodologia de verificação de ocorrência de
superfaturamento empregada no procedimento
17.1. À peça 267, p. 2-3, o recorrente assevera que haveria no julgamento combatido
‘contradição quanto à aplicação do Índice Fipe reconhecidamente inadequado’.
17.2. O Tribunal teria [i] ‘invocado motivos que se prestariam a justificar a impossibilidade de
se aferir superfaturamento’ e [ii] ‘mant[ido] a condenação por analogia, através de tabela
comparativa de índice FIPE diverso, descontada no tempo’. Essa situação fática se subsumiria à
hipótese de contradição prevista no art. 1.022, inciso I, do Código Processual Civil brasileiro, que
seria aplicável subsidiariamente aos processos de controle administrativo.
17.3. Constaria da fundamentação da decisão (peça 264):
a) em seu item 16, que merece ‘mais atenção a questão específica sobre a identificação, na
tabela FIPE, do modelo de um dos veículos adquiridos’, relativamente à alegação de omissão a
respeito da utilização da Tabela Fipe aduzida nos embargos declaratórios ali julgados;
b) em seu item 24, infratranscrito com grifos do recorrente, que se teria usado o código FIPE
indevidamente para a aferição do superfaturamento relativamente ao Veículo 3:
519
‘24. Quanto ao primeiro passo, de obtenção do valor de aquisição dos veículos na tabela Fipe, entendo
que se deva reconhecer que houve, de fato, a utilização de código indevido para o Veículo 3, embora isso não
tenha como consequência a redução do montante do débito imputado ao embargante, como passo a esclarecer.’
c) em seu item 26, que ‘não haveria divergência entre as características do Código Fipe
024093-1 e o Veículo 2 que [...] seria do modelo ‘Peugeot Boxer Diesel Furgão Médio Teto Baixo’’.
17.4. Dar-se-ia que ‘o código FIPE 024093-1 continua[ria] híbidro/mesclado’, não obstante a
‘subsunção de algumas características’, visto que ‘agrega[ria] sobre mesmo índice o modelo de
veículo curto e médio’ e ‘a metodologia exig[iria] ‘a classificação do veículo no código FIPE
apropriado’’.
17.5. A ‘agregação de diversos veículos num mesmo índice de pesquisa FIPE tra[ria]
inconsistências econômicas irreconciliáveis’ e ‘não [...] superadas por análises estatísticas ou taxas
de desconto’.
17.6. Não haveria ‘respostas precisas’ para as seguintes indagações: quantos veículos de cada
modelo foram ofertados no mercado; qual a demanda da sociedade por cada tipo de modelo; qual a
diferença de preço de acordo com o custo de peças e variação cambial para cada modelo; qual o
impacto da reserva de estoque na formação de preço desses veículos.
17.7. Isso porque não haveria sido ‘pesquisado cada modelo de veículo individualmente’.
17.8. Corolário, não se poderia condenar o ora recorrente por prática de superfaturamento.
17.9. Relativamente ao Veículo 3, por haver endossado o registrado no item 27 da
fundamentação do acórdão embargado, o Tribunal teria ‘confirma[do] ser inadequado o código FIPE
praticado no cálculo de superfaturamento’ e concluído que ‘seria aderente a situação dos autos o
código FIPE 024094-0, que só passou a existir 06 (seis) anos depois, em 2010’.
17.10. Apesar de ter concluído que, ‘a rigor, não seria possível obter o preço médio exato
deste veículo específico na tabela Fipe’, haveria sido ‘tent[ada] uma solução matemática/estatística
para resolver a situação’ mediante a análise exarada nos itens 29 e 30 da aludida fundamentação.
17.11. Tal ‘análise comparativa’ conflitaria ‘com a lógica econômica, com as variáveis que
ditam o preço na sociedade, matérias macro e microeconômicas, com o equilíbrio entre oferta e
demanda’.
17.12. As empresas ‘decid[iriam] ofertar um produto em determinada quantidade [...] a partir
de determinadas condições de mercado, que não são idênticas no decorrer dos anos’, como
ensinariam Jeffrey D. Sachs e Felipe Larrain B. em sua obra ‘Macroeconomia em uma economia
global, Jeffrey D. Sachs - Felipe Larrain B., ISBN 85-346-1121-1’): ‘As empresas decidem quanto
querem produzir para maximizar os lucros, levando em conta o preço do produto, o custo dos
insumos, o estoque de capital e a tecnologia disponível para a produção’.
17.13. Não se poderia partir da premissa de que o cenário econômico à época da oferta do
veículo ‘ao tempo da venda, em 2004’ não se modificou seis anos depois, ‘em 2010, quando este já se
encontrava na condição de usado’, ‘momento em que a curva de preços se normaliza[ria]’, causando
‘proximidade do preço dos modelos de uma mesma montadora pela potência do motor’ e em que ‘se
despreza[ria], por efeito da depreciação, o peso dos acessórios e características dissonantes desses
veículos’.
17.14. O estoque se constituiria ‘[n]uma das variáveis determinantes a majoração do preço’.
Estoques mais baixos ‘importa[riam] na prática de preços maiores pelos fabricantes, em razão de se
ter uma quantidade menor de veículos para atender a demanda do mercado’.
17.15. Seriam claro os dados da FENABRAVE no sentido de que ‘a comparação realizada’ na
fundamentação da decisão ‘é imprecisa’, visto que ‘os estoques dos veículos à época da aquisição
(2004) eram menos da metade do estoque no início da série utilizada para se realizar a comparação
(2010)’ e que ‘tal série [teria sido] interrompida justamente a partir de 2010, não existindo dados que
comprovem como se comportou o estoque entre 2011-2021’.
17.16. Não se poderiam comparar ‘os períodos’ mediante o uso de médias aritméticas porque
no ‘mês da compra do veículo (dez/2004), segundo dados da FENABRAVE’, o de marca e modelo
520
‘Peugeot/Boxer’ teria sido o décimo terceiro mais emplacado dentre os comerciais leves do país e o
segundo na sua categoria, conforme a tabela publicada na revista da FENABRAVE reproduzida à
página 9 do instrumento de recurso (peça 267). A ‘elevada demanda em 2004’ desse modelo de
veículo ‘impacta[ria] diretamente seu preço (lei da oferta e demanda), o que por óbvio não teria como
ocorrer no mercado de usados em 2010’.
17.17. Diante disso, seria clara ‘a impossibilidade de realizar a comparação com precisão
para uma série de dados 06 (seis) anos posterior, em que, pelo ‘efeito da depreciação no tempo’, a
demanda pelo veículo já estaria normalizada no âmbito de um mercado de seminovos’ em ‘uma
trajetória de alinhamento entre versões e categorias’.
17.18. Ademais disso, ‘o câmbio do período’, que afetaria diretamente o custo dos insumos de
produção, e, por conseguinte, tanto o preço de venda como, no futuro, o valor do bem no mercado de
usados, seria ‘absolutamente díspar na data efetiva da compra (2004), da série utilizada como
parâmetro para a comparação (2010-2021)’.
17.19. Nesse mesmo sentido entendimento do Tribunal exarado no infratranscrito, com grifos
do recorrente, trecho do relatório (peça 20 do TC 030.941/2019-9) do Acórdão Nº 162/2020 – TCU –
Plenário, relatado pelo Ministro André Luís de Carvalho:
‘61. Quanto à compatibilidade dos preços dos agrotóxicos genéricos comercializados no Brasil e nos
demais países do Mercosul, cabe esclarecer que no processo de formação de preço de qualquer produto há
diversos fatores econômicos, sociais, tributários, estratégicos, dentre outros, que impactam na definição do
preço final. Como exemplo pode-se citar a oferta e demanda do produto, bem como suas elasticidades,
aceitação da população ou público-alvo, incidências e desonerações tributárias, além da própria estratégia da
empresa quanto ao seu posicionamento no mercado.
62. A análise de preços diferenciados de produtos similares praticados no Brasil e em outros países
extrapola a competência do Tribunal, pois não é relacionada diretamente a um programa e política pública
específico e envolve assuntos privados de decisão estratégica das empresas, fora do alcance desta Corte.’
17.20. Notar-se-ia mediante consulta ao IPEADATA ‘diferença na taxa de câmbio comercial
praticada na série histórica de boletins do Banco Central, confirmando-se cambio superior no ano da
aquisição dos veículos (2004) se comparado com 2010, início da série utilizada como parâmetro’, o
que equivaleria a dizer que ‘o custo de produção do veículo na data da venda, e, portanto, seu preço,
foi superior ao valor de equivalência em moeda estrangeira no mercado de usados 06 (seis) anos
depois’. Os diversos convênios pactuados por inúmeros municípios teriam afetado diretamente ‘a
demanda por tais veículos em 2004, impactando sobremaneira o preço de equilibro entre oferta e
demanda, situação de mercado inexistente no intervalo entre 2010 e 2021’ .
17.21. Disso se defluiria que ‘não há a possibilidade de aproveitamento da comparação
estatística e matemática no período 2010-2021 com o fim de justificar um preço que não foi
pesquisado em 2004’.
17.22. Aplicar-se-ia ao caso concreto o ‘instituto das provas não repetíveis’ do Direito Penal.
A pesquisa de preços do veículo adquirido em 2004, não efetuada pela FIPE, não poderia ser
substituída por comparação de preços seis anos depois da aquisição porque ‘o cenário
macroeconômico e as forças de oferta e demanda’ não são os mesmos, o que ‘fulmina[ria] em
absoluto sua capacidade de ‘prova como resultado’, ou seja, de formar a convicção do órgão julgador
no curso do processo quanto à existência (ou não) de determinada situação fática’.
17.23. Ensinaria Renato Brasileiro de Lima que ‘prova não repetível é aquela que, uma vez
produzida, não tem como ser novamente coletada ou produzida, em virtude do desaparecimento,
destruição ou perecimento da fonte probatória’.
17.24. No caso concreto, nem sequer teria havido produção de prova, pois que ‘a prova do
índice FIPE adequado sequer foi produzida ao tempo dos fatos’. Noutras palavras, a falta de pesquisa
índice FIPE para o veículo adquirido à época dos fatos (2004) teria consistido em ‘desaparecimento
da fonte probatória’ e, assim, feito impossível ‘a aferição do superfaturamento’, que tampouco
521
poderia ser levada a cabo mediante ‘verificação, inspeção, exame, aprovação ou confirmação de
prova inexistente’.
17.25. Considerar prova inexistente ‘meio válido a corroborar alegação acusatória’
implicaria cerceamento de defesa e ‘distanciamento da verdade dos fatos no julgamento da causa’.
17.26. Seria ônus ‘do acusador’ produzir prova da ‘conduta’ diante de presunção de
regularidade. Dito de outra forma, o Estado ‘não pode[ria] perder a oportunidade de produzir provas
contra o acusado, tirando-lhe a chance de um resultado pautado na certeza’.
17.27. Portanto, seria mister sanar o vício de contradição apontado mediante exposição da
‘lógica utilizada para condenar o Embargante nas sanções cominadas’ ante a impossibilidade de
obtenção do ‘preço médio exato deste veículo específico na tabela Fipe’.
17.28. À peça 308, o embargante apresenta pretenso, por não subscrito, instrumento de
resposta da Fipe a quesitos de consulta por ele feita à fundação juntado à peça 309, de que constam
essencialmente as seguintes conclusões, a primeira embasada em cálculos de regressão estatística:
a) para o fim de ‘descobrir o preço’ de determinado modelo de veículo em 2004, não se poderia
‘através da comparação dos preços de dez/2010 a dez/2021’ entre ele e outro modelo ‘aplicar a média
da diferença resultante no preço de 2004’ do outro modelo (peça 309, p. 13, alínea ‘a’);
b) a ‘metodologia de apuração do [p]reço’ de determinado veículo em 2004 descrita na alínea
precedente não ‘atende[ria] os fundamentos econômicos da lei da oferta e da demanda que rege os
preços numa sociedade’;
c) não é possível afirmar que a metodologia descrita na alínea ‘a’ deste subitem de instrução
‘atende os fundamentos da precificação a partir da variável estoque ao tempo da venda (em 2004)’;
d) não é possível afirmar que a metodologia descrita na alínea ‘a’ deste subitem de instrução
‘atende os fundamentos da precificação a partir da variável câmbio, que influencia diretamente no
custo dos insumos de produção, e, por conseguinte, o preço de venda - e, no futuro, o valor do bem no
mercado de usados’;
e) não é possível afirmar que a metodologia descrita na alínea ‘a’ deste subitem de instrução
‘tende os fundamentos da precificação a partir da decisão estratégica das empresas de quanto
produzir, a partir do custo dos insumos, estoque de capital e da tecnologia disponível para produção’;
f) não ‘[e]xiste confiança quanto ao preço de mercado de um veículo (modelo específico)
quando este encontra-se aglutinado com outra variação de modelo num mesmo código Fipe’ porque
[i] os ‘preços médios de veículos anunciados pelos vendedores no mercado nacional’ constantes da
tabela por ela elaborada ‘variam em função da região, conservação, cor, acessórios ou qualquer
outro fator que possa influenciar as condições de oferta e procura por um veículo específico’ e porque
[ii] ’nos casos em que se agrega[m] preços de automóveis de um determinado modelo/versão, mas
com características distintas (como opcionais, por exemplo)’, alguns fatores que potencialmente
afetam os preços não são considerados ‘para o cálculo da média de preços em uma mesma unidade de
análise (em um mesmo código Fipe)’.
17.29. À peça 308, p. 4, com base nas respostas obtidas, o embargante conclui que não é
possível ‘obter o preço médio exato do veículo específico na tabele FIPE’, o que seria ‘exigido pela
metodologia de superfaturamento CGU/TCU’.
Análise
17.30. A alegação não merece êxito.
17.31. O embargante parte de premissas equivocadas.
17.32. A primeira delas se constitui no entendimento de que na fundamentação da decisão
haveriam sido assinalados ‘motivos que se prestariam a justificar a impossibilidade de se aferir
superfaturamento’ neste procedimento de controle administrativo.
17.33. A segunda, no entendimento de que o Tribunal o teria condenado ‘por analogia,
através de tabela comparativa de índice FIPE diverso, descontada no tempo’, empregada para
‘descobrir o preço’ de determinado modelo de veículo no ano de 2004.
522
17.34. A terceira premissa falsa se constitui no entendimento de que as situações fáticas

alegadamente havidas descritas nos dois parágrafos precedentes se subsumiriam à hipótese de
contradição prevista no art. 1.022, inciso I, do Código Processual Civil brasileiro, aplicável
subsidiariamente aos processos de controle administrativo (Súmula 103 do Tribunal).
17.35. Passa-se à exposição dos motivos por que são falsas tais premissas.
17.36. Quanto à primeira, não se cuidou no item 16 da fundamentação (peça 264) da decisão
embargada de questionar a validade da ‘metodologia do TCU para cálculo do superfaturamento [em
veículos] (peça 217 [in item 1, subitem ‘i’]) em processos relacionados à Operação Sanguessuga da
Polícia Federal’ (item 18 da fundamentação), em que o Tribunal se vale de ‘preços médios [...]
obtidos junto à Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas – FIPE’ (peça 217, item 1, subitem ‘i’).
17.37. Naquele item da fundamentação da decisão se debruçou sobre questão específica
diversa, qual seja, a identificação na multicitada Tabela Fipe de um dos modelos de veículos
adquirido − a saber, como se depreende da leitura dos itens 21 a 26 da fundamentação, o modelo
‘Peugeot Boxer 2.8 Furg TB Dies. Méd/LongoT.Alto’ movido a diesel, identificado neste procedimento
de controle administrativo como ‘Veículo 3’ e doravante assim chamado nesta instrução.
17.38. Tanto é falsa a premissa que o item 18 da fundamentação se constituiu em anúncio de
que dali em diante se passaria a empregar no caso sob a análise a metodologia referida, em
conformidade com o ali evocado Acórdão 2.451/2007-TCU-Plenário, relator Ministro Marcos Vilaça,
e com Questão de Ordem do Plenário de 20/5/2009. Com efeito, vê-se nos itens 19 a 32 da
mencionada fundamentação a aplicação da referida metodologia no caso concreto e a conclusão dela
decorrente que houve omissão no julgamento de que resultou o Acórdão 441/2020 – TCU – Plenário
(peça 218), ‘por não ter sido abordada especificamente uma alegação relevante [então aduzida]’
(item 32 por último citado).
17.39. No que tange à segunda premissa, perfilha-se o entendimento exarado no item 29 da
multicitada fundamentação no sentido de que, à míngua de preço na Tabela Fipe para o mês de
dezembro de 2004 do Veículo 3, pode-se fazer, como se fez no item 30 da referida fundamentação,
comparação entre a diferença média entre os preços desse modelo em anos outros diversos
disponibilizados na referida tabela e os preços do modelo ‘Peugeot Boxer 2.8 Furgão Diesel
Curto/Médio’, identificado neste procedimento como ‘Veículo 2’.
17.40. Diversamente do alegado, não se cuidou no julgamento combatido de determinar o
‘preço médio exato’ de modelo de veículo no ano de 2004. Descabe falar em preço exato de mercado.
O preço de mercado de um determinado bem ou serviço se constitui numa mera referência de preço
para o fim de mesmo de comparação mediante a qual se possa avaliar a razoabilidade do preço
proposto de uma unidade do bem ou serviço. Tal preço de referência é calculado estatisticamente a
partir de amostra representativa, obtida mediante pesquisa, de preços propostos de unidades
disponíveis no mercado num período considerado.
17.41. O preço de cada uma das unidades pesquisadas varia no tempo por força também de
elementos subjetivos de atribuição de valor. Em sua obra Economia Avançada (Curitiba: Juruá
Editora, 2022, p. 47) Ptomislav R. Femenkick ensina:
‘O inglês William Jevons (1983) desenvolveu o modelo de uma das teorias subjetivas do valor que
interliga o valor de uma dada mercadoria ao interesse que a sociedade tem por ela e à sua quantidade
disponível no mercado. Por esse raciocínio, fatores externos são os atribuidores de valor aos objetos, podendo
esse valor ser alterado para mais ou para menos, em decorrência da mudança do comportamento da oferta e
da procura, ou seja, do comportamento do mercado.’
17.42. Vale reproduzir o seguinte trecho da instrução de fls. 446/467, transcrito no relatório do
citado Acórdão 8.642/2011-TCU-2a Câmara:
‘4.1.13 O responsável coloca em dúvida a inidoneidade da tabela de preços FIPE, entendendo
que por se tratar de uma entidade privada, que não se constitui como instituição oficial de preços, não
seria adequada sua utilização como parâmetro de preços. Entretanto, o fato de a Fundação não ser
instituição pública não é, por si só, um fator depreciativo. A FIPE, criada em 1973, conta com uma
523
equipe de profissionais especializados. Neste aspecto, temos a informar que as tabelas de preços da
Fipe se constituem no mais completo estudo no gênero, não podendo haver, portanto, melhor base de
dados para a avaliação dos preços dos veículos adquiridos (www.fipe.com.br). Seu uso é tão comum
que e é utilizada pela maioria das concessionárias, revendas e imprensa especializada. Isto posto, não
se sustenta a alegação de que a base de preços utilizada não serviria para nortear os parâmetros de
preços praticados.
4.1.14 De acordo com a Fundação, as tabelas se baseiam em pesquisas de preços médios
praticados em 24 estados brasileiros, descartando valores muito abaixo ou acima da média. O
objetivo da tabela Fipe, segundo o próprio site da Fundação, é servir como base de cálculo para o
IPVA. Como se trata de um índice, a própria Fundação ainda ressalta os preços podem ser usados em
contratos. A tabela Fipe tem sido usada há anos em contratos de seguradoras (cálculo dos valores de
prêmios) e financeiras. Os preços dos veículos são adquiridos através da base de dados desta
fundação, cujos valores são obtidos a partir de visitas em mais de 320 lojas de usados e
concessionários autorizados, tradicionais feiras de veículos usados, principais jornais e revistas, de
todo o Brasil, especializados em classificados de veículos e contatos por telefone em todo o país.’
[grifou-se]
17.43. A Lei 8.666/1993 (Lei de Licitações de Contratos Administrativos) estabelece o preço
de mercado como referência de comparação com o preço proposto em certame ou contratado
diretamente para o fim de análise da excessividade de preço praticado. É o que dispõe o seu art. 43,
inciso IV, da Lei 8.666, de 1993, de que consta como possível referência para a verificação da
conformidade de proposta os ‘preços correntes no mercado’. Nessa mesma linha de percepção lógica
dos critérios de estabelecimento de referência de preço de mercado, é de notar que o registro de preço
no sistema objeto do art. 15, inciso II, do mesmo diploma é condicionado a prévia ‘ampla’ pesquisa de
mercado, como determina o § 1o do mesmo artigo.
17.44. Em observância ao citado diploma legal, consta claramente no item 1, subitem ‘i’, da
pormenorização da aludida metodologia exarada à peça 217, que nela se empregam preços de
mercado como referência da mencionada análise de excessividade do preço de veículo automotor
praticado em licitação:
‘[o]s preços médios dos veículos foram obtidos junto à Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas
utilizando-se o método abaixo, por ser mais favorável ao administrado:
- classificação do veículo no código FIPE apropriado;
- para veículos usados, definição do valor médio de mercado com base nos preços FIPE em vigor em
janeiro do ano de aquisição; e
- para veículos novos (0 km), definição do valor médio de mercado com base nos preços FIPE em vigor
em dezembro do ano de aquisição.’ [grifou-se]
17.45. Ora, como o próprio preço de mercado é inexato, evidente é que todo cálculo embasado
em tal preço resultará em valor tão inexato quanto sua base. Conseguintemente, a análise da eventual
excessividade de preço praticado prevista na Lei 8.666/1993 é necessariamente fulcrada em
comparação do preço praticado na licitação com referência inexata, a saber o preço de mercado.
17.46. Diante disso, é evidente que mediante ferramentas das Ciências Estatísticas como
regressão linear não se prestariam para determinar o preço exato de certo modelo de veículo
automotor que deveria constar da Tabela Fipe, em dado mês de 2004, a partir de preços outros da
tabela, todos inexatos pela própria impossibilidade explicada anteriormente de ter por exato qualquer
preço pesquisado em mercados. Pode-se dizer, com isso, que carecem de sentido tanto os quesitos
como as suas respostas exarados no escrito não assinado trazido à peça 309.
17.47. Assim, é mesmo óbvio que o Tribunal não intentou ‘determinar o preço’ do mencionado
Veículo 3 em 2004. É sabido que não cabe falar em exatidão na comparação de preço praticado com
‘os preços de mercado’ de que cuida a Lei 8.666/1993.
17.48. Por isso mesmo, o estabelecimento do valor pecuniário da parcela do débito
correspondente ao Veículo 3, que não constava da referida tabela para determinado mês do ano
524
de 2004, não se fundou, como sugere o recorrente, na ferramenta estatística denominada de

‘regressão linear’ aplicada a outros preços desse veículo constantes da Tabela Fipe. Vê-se que é
descabida a afirmação do embargante de que ‘não há a possibilidade de aproveitamento da
comparação estatística e matemática no período 2010-2021 com o fim de justificar um preço que não
foi pesquisado em 2004’.
17.49. Nessa linha de raciocínio, descabe reputar, como quer o embargante, que variáveis
econômicas, tais como a por ele invocadas, sumariadas nos subitens 17.11 a 17.20 desta instrução,
comprometeriam a razoabilidade da comparação mencionada por afetarem, de modo
significativamente diverso, modelos de veículos bastante similares como os Veículos 2 (Peugeot Boxer
2.8 Furgão Diesel Curto/Médio) e 3 (Peugeot Boxer 2.8 Furgão Diesel Médio/Longo Teto Alto). Isso
porque, como visto, os preços de mercado não só desses dois modelos, mas antes de todos os modelos
constantes da tabela são afetados diferentemente por fatores econômicos até mesmo subjetivos.
17.50. É acertada a conclusão exarada no item 30 da fundamentação no sentido de que se
pode ‘concluir, com segurança, que a diferença entre os valores dos veículos, que é, em média de
3,0%, é significativamente pequena’. Observe-se que se trata de modelos de veículo automotor
fabricados pela mesma empresa, movidos pelo mesmo combustível, de mesma cilindrada e cuja única
diferença significativa reside na extensão de seu teto.
17.51. Também é acertado o entendimento de que, por prudência favorável ao responsável,
cabe considerar que esse diferença não excedeu o percentual máximo de 4,2% observado entre 2010 e
2021 para aplicá-lo ao débito imputado correspondente ao Veículo 3 de modo a reduzi-lo e, assim,
afastar a possibilidade de condenação em débito causadora de enriquecimento sem causa do erário.
Pesquisou-se o preço médio de mercado do Veículo 2 em 2004, como registrado no item 26 da
fundamentação da decisão acatada, e aplicou-se acertadamente a diferença máxima histórica de 4,2%
entre esse modelo e o modelo correspondente ao Veículo 3 para estabelecer com segurança favorável
ao responsável o valor pecuniário da parcela do débito correspondente a este último.
17.52. Deu-se cabo de comparação de preço licitado com os de mercado prevista na
Lei 8.666/1993 e, como visto nos subitens 17.45 e 17.46 desta instrução, em homenagem aos princípio
jurídico da razoabilidade se estabeleceu com prudência o valor da parcela do débito em questão do
modo mais favorável possível ao ora embargante, de maneira a afastar com segurança a possibilidade
de enriquecimento se causa do erário de que decorreria a condenação a ressarci-lo em valor
pecuniário superior ao justo conforme os elementos de convencimento carreados aos autos na fase de
instrução do procedimento de controle administrativo.
17.53. Passa-se a analisar a terceira e última premissa, a saber a de que as afirmações feitas
nas duas primeiras, doravante admitidas válidas apenas para argumentar, constituiriam situações
fáticas subsumíveis à hipótese de contradição prevista no art. 1.022, inciso I, do Código Processual
Civil brasileiro.
17.54. Percebe-se que não.
17.55. As afirmações feitas nas duas premissas prefaladas não se categorizam como
contradição conforme o conceito desta espécie de obscuridade exposto no subitem 15.6 desta
instrução.
18. Da não ocorrência de contradição relativa ao entendimento de que prescreveram as
pretensões do Estado ao ressarcimento do erário e à punição do ora embargante
18.1. À peça 267, p. 13-15, assevera-se que teria havido contradição no entendimento exarado
nos infratranscritos, com grifos do embargante, itens da fundamentação (peça 264) do acórdão
impugnado relativos à ‘matéria de ordem pública atinente a prescrição’:
10. Ainda sobre a prescrição, a meu ver, o julgamento, pelo STF, da RE 636.886 (tema 899 da
repercussão geral), concluiu que, de acordo com a Constituição Federal, as únicas ações de ressarcimento ao
erário imprescritíveis são as fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei
8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), estando excluídos da excepcionalidade os processos que
tramitam no TCU.
525
11. Não obstante, a questão está sendo discutida nesta Corte de Contas, no âmbito do TC-000.006/2017-
3, no qual o relator anterior, Ministro Raimundo Carreiro, proferiu seu voto na Sessão de 1°/12/2021. Na
ocasião, a apreciação foi adiada para 9/3/2022. Como ainda não houve manifestação do TCU a respeito da
nova deliberação do STF, e tendo em vista o princípio da independência das instâncias, persiste, a rigor, o
nosso atual entendimento jurisprudencial − a imprescritibilidade das condenações em débito e a prescrição da
pretensão punitiva no prazo de dez anos, que se interrompe com a emissão do ato que ordena a citação ou a
audiência, de acordo com o entendimento firmado por meio Acórdão 1.441/2016-Plenário, redator Ministro
Walton Alencar Rodrigues, com base no art. 205 do Código Civil.
18.2. Haveria contradição entre a afirmação de que ‘nova interpretação do lapso e marcos
prescricionais está sendo discutida pela Corte de Contas no âmbito do TC-000.006/2017-3, com
apreciação recentemente adiada’ e a ‘op[ção] no entanto por decidir os Embargos com base na
jurisprudência atualmente vigente, que contraria reiteradas decisões do STF [Supremo Tribunal
Federal] em sede de Mandados de Segurança’.
18.3. Cumpriria, em observância ao princípio da segurança jurídica, suspender a análise do
recurso até a formação de nova jurisprudência sobre o tema ou a ratificação da atualmente firmada.
Análise
18.4. O embargante não tem razão.
18.5. O alegado conflito entre a decisão embargada e outras, prolatadas quer pelo Tribunal
quer pelo Supremo Tribunal Federal ou por outros órgãos do Poder Judiciário, não se categorizam
como contradição conforme o conceito desta espécie de obscuridade suscetível de resolução em
embargos declaratórios exposto no subitem 15.6 desta instrução.
19. Do termo inicial da contagem do prazo prescricional
19.1. À peça 267, p. 15-16, diz-se que caberia ‘corr[igir] a informação relativa ao marco inicial
da prescrição’.
19.2. Como fariam ver fotocópias de páginas de diário jornalístico anexadas ao instrumento de
recurso, o sucessor do ora embargante no cargo de Prefeito Municipal o teria ocupado de janeiro a
maio de 2005 e, diante de ocorrência de casos de corrupção descritos no diário anexo, o ora
impugnante teria voltado a ocupar o cargo em 1°/6/2005.
19.3. Como ‘o pagamento da última parcela do serviço’, ‘supostamente ‘superfaturada’, teria
ocorrido em 18/01/2005, depois de findo o mandato do ora embargante em 31/12/2004,
induvidosamente haveria sido a despesa a ela respectiva realizada pelo sucessor do ora embargante.
19.4. Assim, seria de observar os artigos da Lei 13.655, de 25/4/2016 (Lei de Introdução às
Normas do Direito Brasileiro), evocados no instrumento de memorial acostado às peças peça 261 e
262.
19.5. Em face do alegado, caberia ‘suspend[er] o julgamento dos presentes [e]mbargos’ até que
sobrevenham decisões nos TC-000.006/2017-3 e 014.174/2012-0, estabelecedoras de ‘novos
parâmetros para a aferição da prescrição e acerca da aplicação da LINDB nos processos do TCU’.
Análise
19.6. A alegação não merece êxito.
19.7. Aplicam-se-lhe os entendimentos exarados nos itens 4 a 6 da fundamentação (peça 264)
da decisão embargada e ela não se subsume à hipótese de contradição suscetível de resolução em
embargos declaratórios descrita no subitem 15.6 desta instrução. O embargante tenciona travestir
novo enfrentamento de questão prejudicial do mérito das contas em alegação de contradição na
decisão impugnada.
19.8. Porém, tal como se fez nos itens 7 a 15 da fundamentação mencionada, cabe examinar a
alegação, tendo sido conhecidos os embargos declaratórios, dada a natureza de ordem pública da
matéria.
20. Como se depreende da leitura dos itens referidos no parágrafo precedente, o Tribunal
entendeu que não tiveram lugar as prescrições das pretensões do Estado ao ressarcimento do erário e
526
à punição do ora embargante quer sob o regime prescricional cível quer sob o estabelecido pela
Lei 9.873/1999.
20.1. Perfilha-se esse entendimento. Em face da sua abrangência e da conclusão mais adiante
exposta no sentido de que não houve erro de estabelecimento do termo inicial da contagem das
prescrições, reputa-se desnecessário dar cabo novamente de exame completo da eventual ocorrência
destas, razão por que se fará exame centrado na alegação de erro de estabelecimento do termo inicial
da contagem do prazo prescricional, de que, adicionalmente, se poderá concluir acerca da não
incidência mesma do instituto no caso concreto.
20.2. Em cumprimento à obrigação de manter atitude de independência estatuída no art. 86 da
Lei 8.443/2992, faz-se a seguir análise relativamente ao estabelecimento do termo inicial das
prescrições diversa da exarada na fundamentação da decisão para, por fim, chegar à mesma
conclusão acerca da questão por razões distintas das ali expostas.
20.3. Do exposto nos parágrafos seguintes deste item de instrução se inferirá que, diversamente
do alegado, a data de efetuação da etapa da realização da despesa pública consistente no pagamento
do objeto adquirido ou do serviço prestado não importa para o estabelecimento do termo inicial das
contagens dos prazos de prescrição das pretensões do Estado ao ressarcimento do erário e à punição
do responsável, quer sob o regime prescricional cível quer sob o estabelecido mediante a
Lei 9.873/1999.
20.4. Adotar-se-ão as premissas a seguir enumeradas sobre o tema desenvolvidas no âmbito da
Serur no amadurecimento dos entendimentos exarados à peça 310, continente de estudo e
pronunciamentos anteriores da Secretaria a respeito da matéria:
a) ao julgar o RE 636.886, o STF deu nova interpretação ao art. 37, § 5º, da Constituição da
República. Fixou a tese de que ‘é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em
decisão de Tribunal de Contas’;
b) cumpre adotar o mesmo regime prescricional para o exame das prescrições das pretensões à
aplicação de sanção punitiva e ao ressarcimento do erário no procedimento de controle
administrativo, dado o seu objetivo comum de estabelecer para o Estado prazo para agir: caracterizar
o ilícito, identificar seu autor, dimensionar as consequências da conduta e impor as consequências
legais;
c) até que sobrevenha norma específica, cumpre adotar no exame da ocorrência da prescrição
mencionada o regime prescricional estatuído na Lei 9.873, de 23/11/1999, na linha dos recentes
pronunciamentos do STF a respeito, sem deixar de empreender também o exame da prescrição
segundo o prazo decenal previsto no Código Civil brasileiro;
d) ante a necessária aplicação ao caso concreto do entendimento fundador da decisão
vinculante aludida no sentido de que se aplica a Lei 9.873/1999 ao procedimento de controle
administrativo, cumpre examinar também a eventual subsunção da situação fática à hipótese de perda
de poder processual pelo Poder Público prevista no art. 1o, § 1o, do citado diploma legal.
i) Do termo inicial da contagem do prazo prescricional sob o regime da Lei 9.873/1999
20.5. A Lei 9.873/1999 prevê o tratamento a ser dado a situações de ilícitos permanentes ou
continuados relativamente ao termo inicial do prazo de ocorrência das referidas prescrições.
20.6. Seu art. 1°, parte final, traz previsão expressa a respeito do início do prazo em se tratando
de infração consistente em prática de ato merecedor de sanção punitiva. Nesta hipótese, a prescrição
começa a correr a partir da prática do ato.
20.7. Tratando-se de infração de caráter permanente ou continuado, a prescrição começa a
correr não da data de cada fato, e sim ‘do dia em que tiver cessado’ a permanência ou a continuidade
− como na reiteração de pagamentos irregulares, por vícios em sucessivas medições de uma mesma
obra.
20.8. Nesse regime, como se infere do enfatizado pelo STF no voto do ministro Roberto Barroso,
no MS 32.201, assim como no voto do ministro Gilmar Mendes, no RE 636.886, a contagem do prazo
de prescrição se houver obrigatoriedade assumida na relação jurídica de prestar contas dos recursos
527
administrados só começa a correr, (i) se prestadas as contas tempestivamente, na data em que tal se
deu, (ii) se prestadas as contas intempestivamente, na data em que teve lugar a primeira medida
inequivocamente persecutória administrativa de apuração dos fatos ou na em que teve lugar a
prestação extemporânea, o que ocorrer primeiro, (iii) se não prestadas as contas por omissão no
dever de fazê-lo, na data em que teve lugar a primeira medida persecutória mencionada.
20.9. Passa-se a aplicar esse entendimento ao caso concreto para determinar o termo inicial da
contagem do prazo prescricional, objeto da alegação.
20.10. Extrai-se dos autos que:
a) celebrou-se termo aditivo do convênio em 19/5/2005, como anotado no relatório do
Departamento Nacional de Auditoria do SUS, Denasus (peça 1, p. 13, item 2);
b) mediante o termo aditivo se prorrogou a vigência do convênio para 3/10/2005, como
registrado no mesmo relatório (peça 1, p. 10, subitem 3.1);
c) como também registrado no mesmo relatório (peça 1, p. 26, subitem 3.5), o responsável
enviou a prestação de contas em 30/11/2005, mais de trinta dias depois de finda em 3/10/2005 a
vigência do convênio.
20.11. Não consta dos autos a data de expiração do prazo para a apresentação da prestação
de contas do convênio por força da prorrogação mencionada no subitem precedente desta instrução.
20.12. Nada obstante, é clara a não ocorrência da prescrição quinquenal prevista no art. 1o
da Lei 9.873/1999 porque, sem sombra de dúvida, menos de cinco anos intermediaram entre os
seguintes fatos administrativos, consistentes, respectivamente em fato iniciador, interruptivo e
finalizador da contagem do prazo prescricional:
a) o mais remoto dentre os seguintes dois fatos administrativos: [i] expiração do prazo para a
apresentação da prestação de contas − não constante dos atos mas necessariamente havida
posteriormente à expiração da vigência prorrogada do convênio em 3/10/2005, e [ii] apresentação da
prestação de contas em 30/11/2005;
b) o ordenamento da citação do responsável em 16/12/2009 (peça 8, p. 71), consistente medida
da apuração dos fatos interruptiva da contagem do prazo prescricional;
c) a prolatação do Acórdão 8642/2011 – TCU – 2ª Câmara em 27/9/2011.
20.13. Conclui-se que sob o regime prescricional estabelecido mediante a Lei 9.873/1999 [i] o
termo inicial da contagem do prazo prescricional em foco se constitui em data que mediou entre
3/10/2005 (término da vigência do convênio) e 30/11/2005 (apresentação da prestação de contas) e
que [ii] não importa para o estabelecimento desse termo a etapa realização de despesa consistente em
pagamento havido em 18/01/2005.
20.14. Adicionalmente, deflui-se da cronologia elaborada no subitem 21.12 desta instrução
que sob o regime prescricional da Lei 9.873/1999 não prescreveram as pretensões do Estado ao
ressarcimento do erário e à punição do ora embargante.
ii) Do termo inicial da contagem do prazo sob o regime prescricional cível
20.15. Quanto ao termo inicial da contagem do prazo prescricional no regime prescricional
cível, há que considerar três hipóteses.
20.16. Tratando-se de situação fática de imputação de não comprovação do bom e regular
emprego de recursos oriundos de relação jurídica em que o administrador dos recursos não assumiu a
obrigação de prestar contas do seu emprego, a prática do ilícito se caracteriza a partir da data da
ocorrência do fato ilícito ou consumação do dano havido ao erário. Nesse sentido o infratranscrito
trecho da fundamentação do paradigmático Acórdão 1441/2016 lavrado por seu redator, ministro
Walton Alencar Rodrigues:
‘No que se refere ao termo inicial do lapso prescricional, entendo que deve ser o mesmo que
correntemente é utilizado pelo Tribunal, ou seja, a data da prática do ilícito administrativo.
Tal termo a quo fundamenta-se no princípio da actio nata, positivado no art. 189 do CC/2002, in verbis:
‘Art. 189. Violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição, nos
prazos a que aludem os arts. 205 e 206.’ [grifou-se]
528
20.17. Diversamente, se houver obrigatoriedade assumida na relação jurídica de prestar

contas dos recursos administrados, o início da contagem do prazo prescricional cível se dá conforme
o seguinte critério: (i) apresentada a prestação de contas, tempestiva ou intempestivamente, na data
em que tal se deu ou na subsequente à de término do prazo final para tanto, o que ocorrer primeiro;
(ii) não apresentada, na data subsequente à de término do prazo final para tanto.
20.18. Por apresentada a prestação de contas no caso concreto, o termo inicial sob o regime
prescricional cível se constitui na data de apresentação, com o que se conclui que [i] o termo inicial
da contagem do prazo prescricional em foco se constitui, diversamente do alegado, em data que
mediou entre 3/10/2005 (término da vigência do convênio) e 30/11/2005 (apresentação da prestação
de contas) e que [ii] não importa para o estabelecimento desse termo a etapa realização de despesa
consistente em pagamento havido em 18/01/2005.
20.19. Adicionalmente, verifica-se que claramente menos de dez anos mediaram entre o termo
inicial e a prolatação do Acórdão 8642/2011 – TCU – 2ª Câmara em 27/9/2011 e, diante disso,
conclui-se que sob o regime prescricional do Código Civil não tiveram lugar as prescrições das
pretensões do Estado ao ressarcimento do erário e à punição pecuniária do ora embargante.
CONCLUSÃO
21. Das análises empreendidas relativamente ao mérito do recurso se conclui que:
a) elementos formulados no âmbito do Controle Interno não vinculam o juízo do Tribunal;
b) descabe em embargos de declaração enfrentar alegação de contradição entre o julgamento
impugnado e outros;
c) a não observância de fato ora evocado pelo impugnante não se constitui em omissão na
fundamentação do julgamento combatido;
d) não houve no julgamento combatido contradição relativa à metodologia de verificação de
ocorrência de superfaturamento empregada;
e) não houve no julgamento combatido contradição relativa ao entendimento de que
prescreveram as pretensões do Estado ao ressarcimento do erário e à punição do ora embargante;
f) o termo inicial da contagem do prazo prescricional não consiste na data da feitura do último
pagamento na realização de despesas.
22. Do exposto, propõe-se, com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443,
de 16/6/1992:
a) conhecer do recurso e, no mérito, rejeitar os embargos e manter inalterado o Acórdão
impugnado;
b) notificar da decisão sobrevinda o recorrente e os demais interessados notificados do Acórdão
impugnado, sem deixar de anexar ao expediente de notificação cópia do relatório e da fundamentação
da decisão.”
É o Relatório.
VOTO
Neste processo de tomada de contas especial, examinam-se embargos de declaração opostos por
André Luiz Ceciliano, ex-prefeito do Município de Paracambi/RJ, ao Acórdão 483/2022-TCU-
Plenário, de minha relatoria.
2. A decisão embargada apreciou e acolheu parcialmente (com efeitos modificativos, reduzindo
o valor do débito e da multa) os embargos de declaração que haviam sido opostos pelo ex-gestor ao
Acórdão 441/2020-TCU-Plenário, em que fora dado provimento parcial a recurso de revisão interposto
do Acórdão 8.642/2011-TCU-2ª Câmara, mediante o qual foram julgadas irregulares as contas do
529
embargante, com imputação de débito e multa. Contra essa deliberação já havia sido interposto recurso
de reconsideração, ao qual foi negado provimento – Acórdão 3.505/2018-TCU-2ª Câmara.
3. É oportuno anotar que este processo de tomada de contas especial trata do Convênio
795/2004, firmado entre o Município de Paracambi/RJ e o Ministério da Saúde para aquisição de três
Unidades Móveis de Saúde (UMS). Foram verificados superfaturamento na aquisição, transformação e
fornecimento de equipamentos, além de irregularidades relacionadas ao procedimento licitatório e à
execução do plano de trabalho.
4. A Serur por meio da instrução a seguir transcrita (peça 311), ratificada pelos dirigentes da
unidade (peças 312 e 313), propõe conhecer e rejeitar os embargos.
5. Quanto à admissibilidade, concordo que os embargos podem ser conhecidos por este Tribunal,
visto que cumprem os requisitos gerais e específicos previstos na legislação.
6. Não obstante a judiciosa e proficiente análise da Serur, minha divergência quanto à proposta
da unidade decorre do exame da prescrição, que agora deve ser realizado à luz da recém editada
Resolução TCU 344/2022, que regulamenta a prescrição para o exercício das pretensões punitiva e de
ressarcimento por este Tribunal. Na sequência, aplico os dispositivos da norma ao caso concreto.
7. De acordo com o art. 4º, II, da norma, em casos como o que se examina, o prazo prescricional
de cinco anos (art. 2º) é contado a partir do envio da prestação de contas pelo responsável:
“Art. 4° O prazo de prescrição será contado:
I - da data em que as contas deveriam ter sido prestadas, no caso de omissão de prestação de
contas;
II - da data da apresentação da prestação de contas ao órgão competente para a sua análise
inicial;
III - do recebimento da denúncia ou da representação pelo Tribunal ou pelos órgãos de controle
interno, quanto às apurações decorrentes de processos dessas naturezas;
IV - da data do conhecimento da irregularidade ou do dano, quando constatados em fiscalização
realizada pelo Tribunal, pelos órgãos de controle interno ou pelo próprio órgão ou entidade da
Administração Pública onde ocorrer a irregularidade;
V - do dia em que tiver cessado a permanência ou a continuidade, no caso de irregularidade
permanente ou continuada.” (Grifos acrescidos)
8. Conforme o relatório do Departamento Nacional de Auditoria do SUS, Denasus (peça 1,
p. 26), a prestação de contas das despesas examinadas no presente processo ocorreu 30/11/2005.
9. No tocante às causas de interrupção dessa contagem o art. 5º da resolução estabelece o
seguinte:
“Art. 5º A prescrição se interrompe:
I - pela notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, inclusive por edital;
II - por qualquer ato inequívoco de apuração do fato;
III - por qualquer ato inequívoco de tentativa de solução conciliatória;
IV - pela decisão condenatória recorrível.
(...)”
10. A esse respeito, assinalo que, ainda antes da edição da resolução, a Serur, tendo como
referência o entendimento prevalecente nos julgamentos do Supremo Tribunal Federal, já examinava a
existência de causas interruptivas previstas na Lei 9.873/1999. No caso em discussão, a unidade
especializada havia identificado as seguintes ocorrências, que também se enquadram nas hipóteses
estabelecidas na nova norma desta Corte:
a) 15/12/2005: Relatório de Verificação ‘in loco’, elabora do pela Divisão de Convênios e
Gestão da Secretaria-Executiva do Ministério da Saúde (peça 2, p. 41-48), “por qualquer ato
inequívoco de apuração do fato” (art. 5º, II);
b) 14/2/2006: Ofício nº 248/MS/SE/DICON/RJ, da Divisão de Convênios do MS que requereu
complementação à prestação de contas apresentada relativa ao Convênio 795/2004, nos termos do
530
Parecer 659, de 14/2/2006 (peça 6, p. 29-32), “por qualquer ato inequívoco de apuração do fato”
(art. 5º, II);
c) 21/6/2006: Ofício nº 971/MS/SE/DICON/RJ, da Divisão de Convênios do MS, de acordo com
o Parecer GESCON nº 2019, de mesma data, que identificou ocorrências e irregularidades na
documentação apresentada como prestação de contas do Convênio 795/2004 (peça 8, p. 33-36), “por
qualquer ato inequívoco de apuração do fato” (art. 5º, II);
d) 19/7/2007: Ofício nº 890/MS/SE/DICON/RJ, da Divisão de Convênios do MS, de acordo com
o Parecer GESCON nº 2894, da mesma data, que considerou insuficientes as justificativas e
documentação apresentadas na prestação de contas do Convênio 795/2004 (peça 8, p. 41-44), “por
qualquer ato inequívoco de apuração do fato” (art. 5º, II);
e) 19/12/2007: Memorando 13.894/GAB/CGU-Regional, que encaminhou à Diretoria de
Auditoria da Área Social da CGU, processos de fiscalização conjunta do Denasus e da CGU, incluindo
o Convênio ora analisado (peças 8, p. 46), “por qualquer ato inequívoco de apuração do fato” (art. 5º,
II);
f) 3/12/2009: conversão, por meio de instrução técnica, do processo de representação autuado no
TCU em tomada de contas especial, a partir do Relatório de Auditoria Conjunta da CGU/Denasus,
com a finalidade de verificar a execução do Convênio nº 795/2004 (Siafi 504345), com a concordância
do Diretor e do Titular da 7ª Secex (peça 8, p. 50-72), “por qualquer ato inequívoco de apuração do
fato” (art. 5º, II);
g) 15/1/2010: por meio do Ofício nº 72/2010-TCU/SECEX-7, que efetuou a audiência, e do
Ofício nº 73/2010-TCU/SECEX-7, que efetuou a citação do ora embargante, acerca de irregularidades
na execução do Convênio 795/2004 (peça 9, p. 11-17), “pela notificação, oitiva, citação ou audiência
do responsável” (art. 5º, I);
h) 27/9/2011: prolação do Acórdão 8.642/2011-TCU-2ª Câmara, que julgou irregulares as contas
do responsável e o condenou em débito e multa (peça 10, p. 30-31).
11. Em virtude desses eventos e tendo em vista a sequência de deliberações deste Tribunal
relativos a recurso de reconsideração, recurso de revisão e embargos de declaração (Acórdãos
3.294/2016, 3.505/2018, 7.930/2018, 12.144/2018, da 2ª Câmara, e 932/2019, 441/2020, 483/2022, do
Plenário), concluo não ter havido a prescrição de cinco anos prevista no art. 2º da Resolução TCU
344/2022. Destaco que, no período mais longo, entre a deliberação original, de 27/9/2011, e a
apreciação de embargos de declaração oposto a ela, por meio do Acórdão 3.294/2016-TCU-2ª Câmara,
em 8/3/2016, houve o decurso de 4 anos e 5 meses.
12. Em que pese essa conclusão, ao verificar o andamento processual, observo ter havido um
lapso temporal superior aos três anos estabelecidos na resolução para que seja reconhecida a
prescrição intercorrente. O art. 8º da Resolução TCU 344/2022 trata do assunto:
“Art. 8º Incide a prescrição intercorrente se o processo ficar paralisado por mais de três anos,
pendente de julgamento ou despacho, sem prejuízo da responsabilidade funcional decorrente da
paralisação, se for o caso.
§ 1° A prescrição intercorrente interrompe-se por qualquer ato que evidencie o andamento
regular do processo, excetuando-se pedido e concessão de vista dos autos, emissão de certidões,
prestação de informações, juntada de procuração ou subestabelecimento e outros atos que não
interfiram de modo relevante no curso das apurações.
§ 2° As causas impeditivas, suspensivas e interruptivas da prescrição principal também
impedem, suspendem ou interrompem a prescrição intercorrente.” (Grifos acrescidos)
13. A respeito dessa questão, há de se observar, preliminarmente, que a prescrição é um instituto
jurídico relativo à inércia do titular de determinada pretensão. Desse modo, em nossos processos, os
atos de movimentação processual aptos a interferir na contagem da prescrição intercorrente devem ser
os realizados por este Tribunal, pelos órgãos de controle ou mesmo pela própria unidade da
Administração Pública onde ocorreu a irregularidade.
531
14. Partindo dessa premissa e das novas regras criadas com a edição da resolução, extraio dos
autos que, em 31/10/2011 (Aviso de Recebimento de peça 34), o ora embargante foi notificado, por
meio do Ofício 1886/2011-TCU/SECEX-4 (peça 17), acerca do já mencionado Acórdão 8.642/2011-
TCU-2ª Câmara, que julgou irregulares as contas do responsável e o condenou em débito e multa.
15. É relevante notar que os documentos que sucederam a essa notificação (peças 35 a 52)
consistem em: (a) notificações de outros responsáveis e interessados; (b) pedidos e concessões de vista
e/ou cópia dos autos; (c) pedido de adiamento de julgamento pelo ora embargante (sem fundamentação
e sem a resposta do então relator); (d) solicitação de informações pelo Ministério Público; e (e) juntada
de subestabelecimento para novos advogados.
16. Nenhum desses atos representa óbice ao transcurso da contagem dos três anos para que se
conclua pela prescrição intercorrente. Além de um ato de autoria do próprio responsável, as demais
movimentações estão expressamente excetuadas no art. 8º, § 1º, da Resolução TCU 344/2022,
transcrito acima: “...excetuando-se pedido e concessão de vista dos autos, emissão de certidões,
prestação de informações, juntada de procuração ou subestabelecimento...”.
17. É oportuno registrar também que, naquele interregno, não houve o trânsito em julgado
quanto ao responsável, porque este apresentou embargos de declaração em face do Acórdão
8.642/2011-TCU-2ª Câmara, dentro do prazo legal, em 14/10/2011 (peça 29), antes mesmo de sua
notificação.
18. Assim, noto que, da notificação do ora embargante, em 31/10/2011, até o proferimento do
Acórdão 3.294/2016-TCU-2ª Câmara (peça 53), de 8/3/2016, mediante o qual foram rejeitados os
citados embargos opostos ao acórdão original, houve o decurso de mais de três anos, sem que houvesse
ato algum que impedisse a conclusão de que o processo ficou paralisado.
19. Diante disso, há de se reconhecer a ocorrência da prescrição intercorrente prevista no
art. 8º, § 1º, da Resolução TCU 344/2022. Por esse motivo, o processo deve ser arquivado com base
no do art. 11 do mesmo normativo (“Reconhecida pelo Tribunal a prescrição da pretensão punitiva e
da pretensão ressarcitória em relação à totalidade das irregularidades, o processo deverá ser
arquivado...”.
20. Cabe ressaltar que esta análise da prescrição com fundamento na nova resolução somente foi
possível por ainda não ter havido o trânsito em julgado deste processo em relação ao embargante, haja
vista o que prevê o art. 18 da norma – “O disposto nesta resolução aplica-se somente aos processos
nos quais não tenha ocorrido o trânsito em julgado no TCU até a data de publicação desta norma”.
21. Por fim, esclareço que, ao longo deste processo, houve, por duas oportunidades, redução do
débito que havia sido imposto, em caráter solidário, a André Luiz Ceciliano e a Cleia Maria Trevisan
Vedoin. A presente decisão está reconhecendo a prescrição somente quanto ao ora embargante, pois já
havia ocorrido o trânsito em julgado do processo quanto à aludida responsável. Ainda assim, as
deliberações relativas aos recursos permanecem válidas em relação a Cleia Maria Trevisan Vedoin
quanto a questões objetivas que implicaram a redução do débito solidário que lhe havia sido imputado,
nos termos do art. 281 do Regimento Interno do TCU. Permanece válido, portanto, para a responsável,
o valor do débito que consta no subitem 9.2 do Acórdão 441/2020-TCU-Plenário, de minha relatoria:
“R$ 8.235,61 (...) e R$ 47.441,65 (...) a contar, respectivamente, de 18/1/2005 e 3/1/2005, até a data
do efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor”.
Assim, voto para que seja adotado o acórdão que ora submeto ao Colegiado.
1. Processo TC-020.532/2009-2
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração (Embargos de Declaração,
Recurso de Revisão, Tomada de Contas Especial)
3. Embargante: André Luiz Ceciliano (ex-prefeito, CPF 872.396.397-20)
4. Unidade: Município de Paracambi/RJ
532
5. Relator: Ministro Antonio Anastasia

5.1. Relator da deliberação embargada: Ministro Antonio Anastasia
7. Unidade Técnica: Serur
8. Representação legal: João Paulo Cunha (OAB/DF 52.369), Mauro Porto (OAB/DF 12878) e
outros, representando André Luiz Ceciliano.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos os autos deste processo de tomada de contas especial em que se
apreciam, nesta fase, embargos de declaração opostos por André Luiz Ceciliano, ex-prefeito do
Município de Paracambi/RJ, ao Acórdão 483/2022-TCU-Plenário,
base no art. 11 da Resolução TCU 344/2022 e no art. 169, III, do Regimento Interno do TCU e diante
das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. reconhecer a prescrição intercorrente das pretensões punitiva e ressarcitória em relação ao
responsável André Luiz Ceciliano;
9.2. tornar insubsistente, somente em relação a André Luiz Ceciliano, o Acórdão 8.642/2011-
TCU-2ª Câmara, bem como as decisões que o sucederam e que trataram de recursos – Acórdãos
3.294/2016, 3.505/2018, 7.930/2018, 12.144/2018, da 2ª Câmara, e 932/2019, 441/2020, 483/2022, do
Plenário;
9.3. notificar o embargante, o Fundo Nacional da Saúde, o Ministério Público no Estado do Rio
de Janeiro, o Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde (Denasus), a
Controladoria-Geral da União (CGU) e o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro a respeito
desta deliberação;
9.4. arquivar o processo.

Zymler, Vital do Rêgo, Jorge Oliveira e Antonio Anastasia (Relator).
GRUPO I – CLASSE V – tagColegiado

TC 043.945/2021-0
Natureza(s): Relatório de Acompanhamento.
Órgãos/Entidades: Banco do Nordeste do Brasil S.A.; Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira; Ministério da Cidadania; Ministério da Economia; Ministério da
Educação; Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; Secretaria de Governo Digital; Secretaria do
Tesouro Nacional.
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE ACOMPANHAMENTO. SEGUNDO CICLO DO DIA-D.

AVALIAÇÃO DO USO INTEGRADO DE INFORMAÇÕES DA GESTÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS. DESENVOLVIMENTO DE TIPOLOGIAS E ALERTAS DE RISCOS NO EMPREGO
DE RECURSOS PÚBLICOS. INDÍCIOS DE BENEFÍCIOS CONCEDIDOS DE FORMA
INDEVIDA. OPORTUNIDADES PARA AUMENTO DA TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA.
INFEFICIÊNCIAS NA EXECUÇÃO DE POLÍTICAS. PROPOSIÇÃO DE ATUAÇÃO PERIÓDICA
DO TCU NA IDENTIFICAÇÃO DE IRREGULARIDADES. AVALIAÇÃO DA MATURIDADE
533
DIGITAL NAS POLÍTICAS EDUCAIONAIS. NECESSÁRIA CONTINUIDADE DO

MONITORAMENTO DAS DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES AO GOVERNO
FEDERAL E À SEGECEX EMPREENDIDAS EM 2018. RECOMENDAÇÕES.
DETERMINAÇÕES. COMUNICAÇÕES.
RELATÓRIO
Trata-se de relatório de acompanhamento, denominado “Dia-D”, constituído para avaliar o uso

integrado de informações na gestão de políticas públicas.
2. Transcrevo, com os ajustes de forma necessários, a instrução elaborada no âmbito da Sefti,
que contou com a anuência do corpo diretivo da unidade (peças 52 a 54):
“Introdução
1. Em diversas áreas de governo, a execução e a gestão de políticas públicas são
realizadas de maneira fragmentada, o que leva a desperdícios de recursos públicos e à perda de
eficiência. Dados são compartilhados entre órgãos e entidades públicas de forma ainda incipiente.
2. Essa ausência de compartilhamento é uma das principais causas para que
irregularidades ocorram com mais frequência e para que a ação governamental seja considerada
pouco eficiente, afetando negativamente a experiência do usuário de serviços públicos. Como
consequência, o cidadão passa a confiar menos no Estado como agente provedor de serviços públicos
de qualidade.
3. Nesse contexto, a Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti)
estruturou fiscalização, denominada Dia D, para avaliar de modo contínuo o uso integrado de
informações na gestão de políticas públicas. Com base na análise de dados de sistemas
governamentais, foi possível identificar:
 indícios de recursos concedidos indevidamente a pessoas físicas ou jurídicas;
 situações em potencial conflito com os princípios da Administração Pública Federal; e
 ineficiências na execução de ações governamentais. 
4. Para identificar os casos, a fiscalização explorou bases de dados úteis à gestão de
políticas públicas e desenvolveu sinais de alerta e tipologias capazes de identificar indícios de
irregularidades ou situações em potencial conflito com os princípios da Administração Pública
Federal. Desenvolveu, ainda, análises qualitativas e quantitativas para identificar ineficiências na
execução de políticas públicas de diferentes funções de governo. 
5. No presente trabalho, as bases de dados das políticas públicas das seguintes áreas e
temas transversais foram avaliados:
Figura 7 – Temas avaliados

Fonte (ícones): Adobe Stock
534
6. O relatório está organizado em três capítulos. O primeiro deles apresenta a evolução

da situação desde o fim do primeiro ciclo do Dia D, ocorrido em 2018, e os demais capítulos expõem
os resultados alcançados durante este segundo ciclo. Ao final, os apêndices relacionam os
documentos e as análises que serviram de suporte para as conclusões empreendidas.
deliberação que deu origem à fiscalização

7. Em cumprimento ao Despacho de 18/11/2021 do Ministro Benjamin Zymler (TC
041.990/2021-8), a presente fiscalização foi realizada no período de 26/11/2021 a 30/6/2022.
Objetivo e escopo
8. Este trabalho representa o segundo ciclo da denominada fiscalização do Dia D e
compreende dois objetivos:
avaliar o uso integrado de informações na gestão de políticas públicas, identificando,
mediante análise de dados oriundos de sistemas governamentais:
 indícios de benefícios concedidos indevidamente a pessoas físicas ou jurídicas;
 situações em potencial conflito com os princípios da APF;
 ineficiências na execução de políticas públicas; e
 falta de transparência em ações governamentais.
propor forma de atuação periódica do TCU na identificação de irregularidades inerentes a
políticas públicas por meio
da análise integrada de
dados governamentais.
Figura 8 – Assuntos explorados na fiscalização

Metodologia
A metodologia foi baseada nas Normas de Auditoria do TCU e no Manual de Acompanhamento
535
do Tribunal. Houve o uso de ferramentas de análise e de cruzamento de dados para o

desenvolvimento dos sinais de alerta. As organizações públicas responsáveis pelas respectivas
políticas públicas serão notificadas via sistema de comunicação que está sendo desenvolvido pelo
Tribunal para avaliação dos indícios levantados. A metodologia completa do trabalho está detalhada
no Apêndice A.
Visão Geral do objeto
9. Nos últimos anos, o TCU tem produzido trabalhos que evidenciam falhas de gestão e de
governança de dados por parte de órgãos e entidades da APF na execução de políticas públicas:
Figura 9: Montagem com divulgação de trabalhos realizados pelo TCU.
10. Parte dos recursos públicos e benefícios são usualmente concedidos mediante o
enquadramento de cidadãos, de grupos, de empresas ou de entes governamentais em determinadas
regras. A adequação às regras é comprovada a partir de consultas a dados de sistemas informatizados
ou mediante a entrega de documentos ou de autodeclarações pelos beneficiários.
11. Ocorre que parte das informações podem estar disponíveis em sistemas de informação
administrados por órgão diferente do gestor da política pública cujo recurso ou benefício é passível
de concessão. Assim, se tais informações não estão adequadamente disponíveis para as organizações
públicas envolvidas, a efetividade das políticas pode restar comprometida sob dois aspectos:
 deixando-se de conceder recursos públicos, total ou parcialmente, a beneficiários legítimos; e
 concedendo-se benefícios para aqueles que não preenchem os requisitos pré-estabelecidos,
caracterizando sinais de alerta que indicam irregularidades ou ineficiências na execução das ações
governamentais.
12. Diante desse contexto, a exploração de dados governamentais de forma integrada com
a aplicação de técnicas de análise de dados proporciona uma exponenciação do alcance, precisão e
efetividade do controle. Nesse segundo ciclo do Dia D, foram desenvolvidos 70 sinais de alerta para
11 políticas públicas e/ou temas transversais, envolvendo cerca de 2,8 trilhões de reais em recursos
fiscalizados, cujos resultados revelaram mais de R$ 629 bilhões em materialidade de indícios
encontrados. Os temas escolhidos abrangem diversas funções de governo, como educação, cultura,
esporte, saúde e desenvolvimento regional. Ademais, foram realizadas análises qualitativas e
536
quantitativas para identificar ineficiências na execução de políticas públicas educacionais e o nível de

maturidade em governo digital da educação.
13. Vale ressaltar que os resultados decorrentes de cruzamentos de dados produzem
indícios que por si só não podem ser considerados evidências, uma vez que é necessária a realização
de verificações complementares para comprovar a ocorrência dos comportamentos suspeitos. Mesmo
sendo indícios, chamam atenção pelo total de casos registrados.
Reexecução das principais tipologias da fiscalização de 2018 (1º ciclo do dia D)
14. Com o intuito de comparar os indícios de irregularidades verificados na fiscalização do
primeiro ciclo do Dia D em 2018, a equipe da presente fiscalização executou as principais tipologias
novamente, com acesso às bases de dados atualizadas. O detalhamento da reexecução está descrito no
Apêndice D.
15. Em regra, os resultados do primeiro ciclo levaram em conta informações sobre fatos
ocorridos entre 1 de janeiro de 2014 e 31 de dezembro de 2017, enquanto a reexecução processada no
segundo ciclo do Dia D compreende o período entre 1 de janeiro de 2018 e 31 de dezembro de 2021, e
abrangeu os temas:
Figura 10 – Temas do primeiro ciclo do Dia D em que houve reexecução de tipologias.

16. Nas tipologias de Licitações e Contratos, observou-se uma redução de:
 55% no número de ocorrências da tipologia “Excesso de Contratações Emergenciais”; e
 74% no número de “Contratações de empresas de servidores públicos”.
17. A reexecução de tipologias de transferências voluntárias apresentou diminuição de
ocorrências em situações relativas a cumprimento de exigências cadastrais: a tipologia “Convênios
com EPSFL com sanção vigente no CEPIM” apresentou queda de 58% no número de convênios
assinados e 91% na materialidade envolvida. No entanto, foram detectados pontos de atenção como o
aumento de 195% no número de pagamentos em “Contratações de empresas de parentes de
dirigentes e funcionários de convenentes”.
18. Nos cruzamentos de dados relacionados a imóveis da União, foi observada uma
redução de 51% na quantidade de imóveis vagos em relação ao ciclo anterior, mas também um
aumento de 57% no número de imóveis invadidos. Aumentou também o número de responsáveis por
imóveis dominiais com CPF ou CNPJ em situação irregular ou com informação de falecimento. Os
dados e sistemas de Imóveis da União estão em processo de melhorias e correções para saneamento
das informações após determinações do TCU no Acórdão 484/2017-TCU-Plenário (Rel. Min.
Benjamin Zymler).
19. Por fim, em avaliação sobre Qualidade de dados das bases da Administração Pública
Federal, o cruzamento de dados entre o Cadastro de Pessoas Físicas da Receita Federal do Brasil e o
cadastro de falecidos do Sistema Informatizado de Controle de Óbitos mostrou uma diminuição de
15% no número de CPFs com registro de falecimento no Sisobi mas sem a informação de
falecimento na base de dados da Receita Federal.
20. Nos temas analisados, foram observados alguns cenários com tendência de aumento
nos resultados, especialmente em competitividade em licitações, conflito de interesses em
transferências voluntárias e divergência de informação de responsáveis sobre imóveis dominiais.
537
Com exceção do último, onde ações estão sendo implementadas pela Secretaria do Patrimônio da
União para saneamento das informações de imóveis – em atendimento às determinações constantes do
Acórdão 484/2017-TCU-Plenário (Ministro Relator: Benjamin Zymler) –, não é possível apontar
fatores determinantes para as variações detectadas, visto que há nesses temas tipologias que também
apresentaram diminuições pontuais.
21. É importante, no entanto, que os órgãos responsáveis por sistemas que
operacionalizam as transferências voluntárias (Plataforma +Brasil), e Licitações (Comprasnet)
realizem integrações com fontes de dados de pessoas jurídicas para obter informações sobre vínculos
societários de licitantes, bem como outras informações necessárias para coibir as situações
detectadas. Também pode-se incluir alertas automatizados nesses sistemas sobre situações vedadas
nas contratações, e implementar controles e revisão de processos de autorização nos órgãos
concedentes e contratantes para coibir situações previstas na jurisprudência do TCU em
transferências voluntárias e licitações e contratos. Essas ações têm por objetivo reduzir de forma
consistente e duradoura os quantitativos nas tipologias analisadas e causar impactos positivos e
estruturantes nos temas ora abordados.
Novas tipologias e sinais de alerta
22. Este capítulo está dividido da seguinte forma:
 apresentação dos alertas desenvolvidos para os temas transversais;
 apresentação dos alertas desenvolvidos para políticas públicas relativas às atividades fins das
organizações públicas;
 análise combinada de tipologias;
 política pública em destaque.
23. O detalhamento dos alertas desenvolvidos para os temas transversais e para as
políticas públicas descritas está contido no Apêndice E.
Temas transversais
1 – Licitações
24. Foram analisados 220 mil pregões eletrônicos homologados entre 2018 e 2022.
1.1 – Tipologia: Indício de conluio em licitação
25. Essa tipologia foi composta por sinais de alerta que representam aspectos que podem
indicar conluio entre os licitantes, a saber:
a) Licitante único: identifica pregões eletrônicos em que o vencedor foi o único licitante a
participar da disputa;
b) Licitantes com sócios em comum: identifica pregões eletrônicos em que a empresa
vencedora disputou com outra empresa que tinham sócios em comum com a vencedora;
c) Licitantes com ex-sócios em comum: identifica pregões eletrônicos em que a empresa
vencedora disputou com outra empresa que tinham ex-sócios em comum com a vencedora;
d) Licitantes matriz e filial: identifica pregões eletrônicos em que a empresa vencedora disputou
com a matriz ou filial do mesmo grupo empresarial;
e) Licitantes com Sócios com Parentesco: identifica pregões eletrônicos em que a empresa
vencedora disputou com outra empresa que tinha sócios com parentesco até 2º grau;
f) Licitantes com contadores em comum: identifica pregões eletrônicos em que a empresa
vencedora disputou com outra empresa que tinha o mesmo contador;
g) Licitantes com telefone/e-mail em comum: identifica pregões eletrônicos em que a empresa
vencedora disputou com outra empresa que tinha o mesmo telefone ou e-mail; e
h) Licitantes com endereço similar: identifica pregões eletrônicos em que a empresa vencedora
disputou com outra empresa que tinha endereço similar.
26. O resultado da tipologia envolveu 31.312 pregões, 354 organizações públicas e
10.318 fornecedores, totalizando mais de R$ 54 bilhões em materialidade.
27. O indício de conluio ganha força quando os resultados dos sinais de alerta são
538
combinados entre si. Nesse sentido, em 30 pregões, 13 licitantes apresentaram sócios com
parentesco e similaridade em atributos cadastrais, com mesmo contador, telefone/e-mail e
endereço. Em outros sete pregões, sete licitantes tinham sócios em comum e similaridade em
atributos cadastrais.
28. Outro dado importante é que apenas cinco órgãos concentraram 35% dos pregões
em que houve ocorrência de licitante único nas contratações. Essas licitações envolveram mais
de R$ 10 bilhões.
1.2 – Tipologia: Fornecedor com restrição para contratação
29. Essa tipologia foi composta por sinais de alerta que apontam indícios de que a
contratação do vencedor do pregão eletrônico apresenta risco por constar em lista de fornecedores
com restrição para contratar com a Administração Pública, a saber:
a) Vencedor do pregão é empresa proibida de contratar conforme Cadastro de Empresas
Inidôneas e Suspensas;
b) Vencedor do pregão é responsável com contas julgadas irregulares pelo TCU;
c) Vencedor do pregão tem sócio inabilitado pelo TCU; e
d) Vencedor do pregão tem sócio com contas julgadas irregulares pelo TCU.
30. O resultado da tipologia envolveu 2.293 pregões, 203 organizações públicas e 258
fornecedores, totalizando mais de R$ 1,5 bilhão em materialidade.
31. A grande quantidade de indícios em que empresas inidôneas participaram e venceram
pregões eletrônicos, em montante de cerca de R$ 426 milhões, sugere a necessidade de as
organizações públicas reavaliarem os controles internos para evitar tal ilícito.
2 - Transferências Voluntárias
32. Foram analisados 73.831 processos de compras ou contratações realizados no âmbito
de 32.956 Transferências Voluntárias iniciadas a partir de 2018 até 2022.
2.1 – Tipologia: INDÍCIOS DE Fraude à licitação de órgão/entidade convenente através de
conluio de empresas licitantes do mesmo grupo econômico ou familiar
33. Os sinais de alerta que compõem a tipologia são:
a) Empresas com mesmo e-mail apresentam propostas no mesmo certame;
b) Empresas ou pessoas com mesmo endereço apresentam propostas no mesmo certame;
c) Empresas ou pessoas com mesmo telefone apresentam propostas no mesmo certame;
d) Empresas com mesmo contador apresentam propostas no mesmo certame;
e) Empresas com mesmo responsável apresentam propostas no mesmo certame;
f) Empresas com sócios em comum apresentam propostas no mesmo certame;
g) Empresas com ex-sócios em comum apresentam propostas no mesmo certame;
h) Empresas com sócios com vínculo de parentesco apresentam propostas no mesmo
certame;
i) Empresas com ex-sócios com vínculo de parentesco apresentam propostas no mesmo
certame; e
j) Sócios de empresas licitantes são funcionários de empresas concorrentes no mesmo
certame.
34. E os indicadores de risco:
k) Empresas com alto índice de vitórias nos certames; e
l) Empresas com alto índice de derrotas/desistências nos certames.
35. Como resultado, a tipologia apresentou 4.546 ocorrências detectadas em 733
transferências, conforme quadro-resumo abaixo:
539
Figura 11 – Resumo do resultado da primeira tipologia sobre Transferências Voluntárias.

36. Quanto maior o número de sinais de alerta que uma licitante apresenta
simultaneamente, maior o risco de haver combinação de resultados de processos de compras e
contratações.
37. Nesse contexto, ao menos 270 empresas ou pessoas licitantes foram detectados com 4
ou mais sinais de alerta ou indicadores simultâneos, dos 10 sinais de alerta desenvolvidos nesta
EXEMPLO
• Um conglomerado de 3 empresas com sócios e ex-sócios em comum, além de sócios com
vínculo de parentesco entre si e responsáveis em comum, venceram licitações que somam
R$ 6,5 milhões. Duas destas empresas também configuram no indicador de alta taxa de
vitórias (82% e 90% de vitórias nas licitações que participam, respectivamente), e juntas
venceram processos licitatórios, em transferências voluntárias, que somam R$ 27 milhões.
tipologia. Juntas, essas empresas participaram de processos de aquisições ou contratações que

totalizam R$ 40 milhões em processos com indícios detectados. Destas, 13 licitantes foram detectados
com sete sinais de alerta simultâneos. No total, 1.094 empresas ou pessoas licitantes possuem mais de
um sinal de alerta simultâneo.
2.2 – Tipologia: INDÍCIOS DE Fraude à licitação de órgão/entidade convenente através de
conluios com empresas licitantes
a) Empresa vencedora de licitação/cotação com mesmo e-mail de órgão/entidade
convenente;
b) Pessoa ou empresa vencedora de licitação/cotação com mesmo endereço de
órgão/entidade convenente;
c) Pessoa ou empresa vencedora de licitação/cotação com mesmo telefone de
d) Empresa vencedora de licitação/cotação com mesmo contador de órgão/entidade
convenente;
e) Empresa vencedora de licitação/cotação com mesmo responsável de CNPJ de
f) Pessoa ou empresa vencedora de licitação/cotação cujo sócio é dirigente de
540
g) Empresa vencedora de licitação/cotação cujo ex-sócio é dirigente de órgão/entidade

convenente;
h) Pessoa ou empresa vencedora de licitação/cotação cujo sócio é parente de dirigente de
i) Empresa vencedora de licitação/cotação cujo ex-sócio é parente de dirigente de
j) Pessoa ou empresa vencedora de licitação/cotação cujo sócio é funcionário de
k) Empresa vencedora de licitação/cotação cujo ex-sócio é funcionário de órgão/entidade
convenente;
l) Pessoa ou empresa vencedora de licitação/cotação cujo sócio é parente de funcionário
de órgão/entidade convenente;
m) Empresa vencedora de licitação/cotação cujo ex-sócio é parente de funcionário de
n) Pessoa ou empresa vencedora de licitação/cotação cujo sócio é pessoa exposta
politicamente com atuação em órgão convenente; e
o) Pessoa ou empresa vencedora de licitação/cotação cujo sócio é parente de pessoa
exposta politicamente com atuação em órgão convenente.
39. E o indicador de risco:
p) Empresas com alto índice de vitórias nos certames.
40. Como resultado, a tipologia apresentou 1.814 ocorrências detectadas em 646
transferências, conforme quadro-resumo abaixo:
Figura 12 – Resumo do resultado da segunda tipologia sobre Transferências Voluntárias.

41. Exemplo de combinação de sinais de alerta no quadro seguinte:
42. Ao menos 38 empresas ou pessoas licitantes foram detectados com 3 ou mais sinais de
EXEMPLO
• Uma empresa que venceu 24 contratações que somam R$ 460 mil de uma entidade privada
sem fins lucrativos convenente, no âmbito de 12 transferências voluntárias, possuía sócio que
era também dirigente na entidade convenente, ex-sócios que eram dirigentes na EPSFL, sócios
que eram parentes de dirigentes, além da empresa e a entidade possuírem o mesmo endereço.
alerta ou indicadores simultâneos. Juntas, essas empresas participaram de processos de aquisições ou

contratações que totalizam R$ 6,5 milhões em processos com indícios detectados. Destas, uma
541
empresa fornecedora foi detectada com seis sinais de alerta simultâneos.

3 – Precatórios
3.1 – Sinal de alerta: Pessoa simultaneamente credora de precatórios da União e devedora
inscrita na Dívida Ativa
43. O sinal de alerta busca identificar aqueles beneficiários de precatórios da União, ainda
com valores a receber, e que, ao mesmo tempo, estão validamente inscritos em Dívida Ativa da
União. Isso seria um indicativo de possível aumento de eficiência no recolhimento das dívidas, pois os
créditos a receber poderiam ser utilizados para compensar parte ou todo o valor devido.
44. Como resultado, foram encontradas 2.978 pessoas que possuem precatórios a
receber e, ao mesmo tempo, estão com débitos vigentes inscritos em dívida ativa. Para essas
pessoas, os precatórios somam R$ 739 milhões, ao passo que o valor das dívidas alcança R$ 1,31
bilhão.
45. Caso os precatórios fossem utilizados para compensar toda ou parte das dívidas
respectivas de cada uma dessas 2.978 pessoas, a economia de recursos públicos poderia atingir o
montante de R$ 209 milhões, conforme ilustrado na figura abaixo.
Figura 13 – Resumo do resultado do sinal de alerta sobre Precatórios.

4 - Operações de crédito do Banco do Nordeste
4.1 – Tipologia: Operações de crédito com potencial de dano aos cofres do Banco do Nordeste
ou do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste
46. A tipologia busca identificar operações de crédito realizadas pelo Banco do Nordeste,
com recursos próprios ou do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste, que têm
probabilidade de gerar inadimplências e, consequentemente, danos aos cofres do banco ou do fundo.
Tais operações de crédito são destinadas a pessoas físicas ou jurídicas.
47. Compõem a tipologia os seguintes sinais de alerta:
• Clientes com renegociação realizando novas operações de crédito;
• Empresas registradas no Simples realizando operações de crédito de valor elevado;
• Empresas com CNPJ em situação irregular realizando operações de crédito;
• Empresas recém-criadas realizando operações de crédito;
• Operações de crédito de alto valor cuja proposta foi aprovada em curto espaço de tempo;
• Pessoas físicas com CPF em situação irregular realizando operações de crédito; e
• Pessoas físicas registradas no Cadastro Único realizando operações de crédito de valor
elevado.
48. O resultado da tipologia aponta que 37.297 operações de crédito oferecem risco de
inadimplemento. Desse total de operações, há 17.455 tomadores de empréstimo envolvidos e R$
10,39 bilhões de recursos concedidos. Ressalte-se que, apesar do percentual de operações com risco
542
de inadimplemento ser baixo (0,75%), o valor de R$ 10,39 bilhões sob risco é alto, representando
24,9% do total, ou seja, 1 em cada 4 reais emprestado está sob risco.
49. Na combinação dos resultados individuais dos sinais de alerta, trinta empresas e duas
pessoas físicas incidem em três alertas, com outros 681 casos com registro em dois alertas.
5 - Orçamento Público
50. Foram analisados os dados referentes à execução orçamentária da União dos anos de
2018 a 2021.
5.1 – Sinal de alerta: Baixa transparência no repasse de recursos federais aos entes
subnacionais
51. O sinal de alerta está relacionado com as dificuldades de identificação dos reais
favorecidos em recursos empenhados pelo governo federal aos entes subnacionais.
52. A dificuldade em questão está na emissão de empenhos cujo favorecido é a própria
Unidade Gestora emitente, de modo genérico e indiscriminado, onde a princípio seria
operacionalmente praticável a individualização, visto não se tratar de pagamentos em que a
quantidade de credores inviabilizaria os lançamentos (como em folhas de pagamento).
53. Tal subterfúgio, embora se observe ganhos operacionais diante de menor tempo e mão
de obra associados aos lançamentos, dificulta ou até inviabiliza a obtenção de informações essenciais
para o controle, como os reais beneficiários dos recursos repassados e a identificação adequada de
localização da aplicação dos recursos.
54. O resultado do sinal de alerta revela que a materialidade envolvida supera os R$ 500
bilhões no período analisado.
Figura 14 – Resumo do resultado do sinal de alerta sobre Orçamento Público.

55. Cumpre destacar que a totalidade das transferências fundo a fundo, tanto para os
estados quanto para os municípios, processadas pelo Fundo Nacional de Saúde e pelo Fundo
Nacional de Assistência Social foram realizadas por intermédio de empenhos cujos favorecidos são as
próprias UGs emitentes.
56. Dessa forma, não é possível identificar de maneira direta os reais favorecidos das
transferências de grande parte dos recursos federais destinados às áreas de Saúde e de Assistência
Social, considerando que a modalidade fundo a fundo é predominante nesses casos. A consequência é
a baixa transparência da execução orçamentária e financeira da União e a dificuldade no
rastreamento dos valores até o gasto final por parte dos entes subnacionais.
Políticas públicas
1 – Seguro Defeso
57. Foram analisados os benefícios concedidos no período compreendido entre 2018 e
2021.
543
1.1 – Tipologia: Pagamento indevido do Seguro Defeso

58. A tipologia auxilia a identificar indícios de que beneficiários receberam Seguro Defeso
sem preencherem os requisitos legais e/ou com indícios de possuírem bens patrimoniais
incompatíveis com o benefício.
59. Os sinais de alertas que compõem a tipologia são:
a. Beneficiário do Seguro Defeso possui imóvel rural (indício de renda/ou patrimônio
incompatível);
b. Beneficiário do Seguro Defeso possui aeronaves (indício de renda/ou patrimônio
incompatível);
c. Beneficiário do Seguro Defeso possui cinco veículos ou mais (indício de renda/ou
patrimônio incompatível);
d. Beneficiário do Seguro Defeso possui embarcações de valor acima de R$100.000,00
(indício de renda/ou patrimônio incompatível);
e. Beneficiário do Seguro Defeso possui registro de emprego na Relação Anual de
Informações Sociais (Rais); e
f. Pagamento de Seguro Defeso feito a pessoa falecida.
60. Como resultado, tem-se 41.878 ocorrências, totalizando mais de R$ 90 milhões em
pagamentos com indícios de problemas.
Figura 15 – Resumo do resultado da primeira tipologia sobre Seguro-Defeso.

1.2 – Tipologia: Inconsistências nos cadastros da base do Seguro Defeso
61. Os sinais de alertas relacionados à presente tipologia estão listados a seguir:
a) Beneficiário do Seguro Defeso possui nome divergente da base da Receita Federal do
Brasil; e
b) Base de Pagamentos do Seguro Defeso sem registro de Requerimento.
62. Como resultado, tem-se 1.112.863 ocorrências (617 do item a, 1.112.246 do item b),
totalizando mais de R$ 1,22 bilhão (R$ 8 milhões do item a, R$ 1,21 bilhão do item b) de pagamentos
realizados com base em registros inconsistentes.
544
2 - Mais Médicos
2.1 – Tipologia: Inconsistência nos vínculos relacionados ao Programa Mais Médicos
63. Foram considerados na análise os profissionais inscritos no Programa Mais Médicos,
atualmente denominado Médicos pelo Brasil, e todos os vínculos desses profissionais constantes no
Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde.
• Profissionais com carga horária excessiva; e
• Profissionais cujos estabelecimentos de atuação apresentam grandes distâncias entre si.
65. O resultado da tipologia aponta que 623 profissionais possuem carga horária acima de
90h por semana. E, desse total, 15 médicos tem vínculos que ultrapassam 150 horas semanais.
66. Ademais, foram encontrados 134 profissionais cuja distância entre estabelecimentos de
atuação alcançava quase 900 km. Para ilustrar, segue exemplo de profissional com registro de 13
vínculos, onde a distância entre os postos de trabalho chega a ultrapassar os 3.500 km:
Figura 16 – Locais de estabelecimentos de trabalho de um profissional do Programa Mais

Médicos.
3 - Lei DE INCENTIVO À CULTURA
67. Foram analisados os projetos culturais realizados no período entre 2018 e 2022.
3.1 – Tipologia: Conflito de interesses em projeto cultural incentivado pela Lei Rouanet
• Agente do Ministério gestor que também foi fornecedor de projeto cultural;
• Agente do Ministério gestor que também foi proponente de projeto cultural; e
• Agente do Ministério gestor que também foi patrocinador de projeto cultural.
69. O resultado da tipologia mostra que 159 projetos culturais apresentaram situações de
conflito de interesse, sendo necessário aprofundar as análises para apurar a ocorrência de possíveis
irregularidades nos respectivos projetos.
3.2 – Sinal de alerta: Fornecedores de projetos culturais incentivados pela Lei Rouanet que
também são empregados das empresas proponentes
70. O objetivo do sinal de alerta foi levantar fornecedores de projetos culturais
incentivados pela Lei Rouanet que também eram empregados das empresas proponentes, o que
representa maior risco de desvio de finalidade.
71. Como resultado, foram encontradas 172 empresas que possuem, juntas, 1.736
545
funcionários atuando como fornecedores em projetos culturais encaminhados por elas. Esses
funcionários receberam juntos mais de R$ 57 milhões no período compreendido entre 2017 e 2020.
4 – Bolsa-Atleta
72. Foram analisadas as bolsas concedidas no ano de 2022.
4.1 – Tipologia: Bolsas concedidas com possível desvio de finalidade
a. Atletas sócios de empresas com elevado percentual (50% ou mais) do capital social;
b. Atletas contraindo financiamentos junto ao Banco do Nordeste;
c. Atletas exercendo cargo público em estados ou municípios com salário elevado (acima
de R$ 10.000,00);
d. Atletas proprietários de 5 ou mais veículos automotores;
e. Atletas da categoria Estudantil com idade superior a 20 anos; e
f. Atletas doadores de campanha eleitoral.
74. O resultado da tipologia revela 759 ocorrências, totalizando R$ 1,65 milhões em
valores de bolsas autorizadas, de janeiro a maio de 2022. Esse valor representa aproximadamente 6%
de todas as bolsas concedidas em 2022. E, em que pese não haver proibição direta na legislação
relacionada a alguns desses sinais de alerta, podem auxiliar o gestor responsável na focalização da
política pública que envolve o tema, evitando possíveis desvios de finalidade.
5 - Transporte Escolar
75. Foram consideradas as movimentações de recursos relacionadas ao Programa
Nacional do Transporte Escolar referentes ao período de 2021 e 2022.
5.1 – Sinal de alerta: Contas específicas do Programa Nacional do Transporte Escolar sem
extrato na base Repasse de Recursos de Projeto de Governo
76. O sinal de alerta busca identificar a existência de contas bancárias do Programa
Nacional do Transporte Escolar específicas de titularidade de Entidades Executoras que não constam
na extração de dados dos aplicativos fornecida pelo Banco do Brasil, caracterizando municípios que,
por algum motivo, não estão recebendo recursos do PNATE.
77. Como resultado, foram levantadas 5.715 contas bancárias específicas de titularidade
de determinadas Entidades Executoras, das quais 310 (5,43%) não apresentaram nenhum crédito do
PNATE no período. Portanto, a princípio, estes municípios não estão sendo contemplados pela
política pública e devem ser regularizados junto ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação.
5.2 – Sinal de alerta: Movimentação atípica de créditos na conta específica do Programa
Nacional do Transporte Escolar
78. O sinal de alerta identifica contas bancárias específicas do PNATE de titularidade de
Entidades Executoras que não foram listadas em dados de aplicativos fornecidos pelo Banco do
Brasil. Por isso, a análise da destinação dos recursos transferidos pelo programa se torna inviável.
79. Como resultado, foram encontrados 19 casos de movimentações atípicas na base de
Repasse de Recursos de Projeto do Governo.
6 – Fundeb
80. Foram considerados os dados referentes ao período de 2021 e 2022.
6.1 – Tipologia: Pagamento irregular de aposentadorias e de pensões com recursos do Fundo
de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
81. A tipologia é composta de um único sinal de alerta, que lista pagamentos irregulares de
aposentadorias e de pensões com recursos do Fundeb, prática expressamente vedada pela
Constituição Federal e pela Lei 14.113/2020.
82. O resultado da tipologia aponta que 31.563 agentes públicos distintos receberam um
total de 355.246 pagamentos em aposentadorias e pensões com recursos do Fundeb no período
analisado. Os valores movimentados totalizaram R$ 1,24 bilhão. Os cinco estados com os maiores
indícios em pagamentos irregulares a inativos são Paraná, Minas Gerais, São Paulo, Mato Grosso e
546
Bahia.
ANÁLISE COMBINADA DE TIPOLOGIAS
83. A análise combinada de tipologias pode ser feita sob duas formas:
• intra-tema, quando ocorre dentro do mesmo tema; e
• inter-temas, quando envolve temas diferentes.
Figura 17 – Tipos de análise combinada de tipologias.

84. A primeira modalidade representa associações de alertas mais diretas de serem
realizadas e implicam em riscos mais relevantes a serem considerados pelo controle quando
comparados com a situação de incidência em alertas isolados. Para esses casos, as análises já foram
incluídas dentro de cada tema específico apresentado no relatório, podendo ser consultadas nas
seções respectivas.
85. Em relação à segunda modalidade, as associações de alertas entre temas distintos nem
sempre são tão evidentes a princípio. Porém, possuem um potencial de revelar objetos de controle
com grau de risco ainda mais acentuado do que nas análises dentro de um único tema. Ademais,
apontam sinergias que somente se tornam conhecidas a partir de uma visão sistêmica das tipologias,
benefício obtido com o emprego da metodologia adotada na presente fiscalização.
86. Para ilustrar a análise combinada entre temas diferentes, seguem exemplos do
resultado alcançado com o uso da técnica:
547
87. De maneira geral, o resultado aponta para uma sinergia entre os sinais de alerta dos
temas Licitações, Transferências Voluntárias e Operações de Crédito do BNB, onde é possível
observar um potencial de risco mais elevado nas pessoas físicas e jurídicas envolvidas na análise
combinada.
POLÍTICA PÚBLICA EM DESTAQUE
88. Além do desenvolvimento de tipologias e de sinais de alerta, a fiscalização do Dia D
também avaliou uma política pública com mais profundidade a partir da combinação de técnicas de
análise de dados e do conhecimento detalhado do negócio.
89. Para isso, em conjunto com a Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura
e do Desporto, foi realizado estudo sobre o acesso à internet disponibilizado pelas escolas públicas a
alunos e professores, em busca de ineficiências na execução dessa política pública. A análise
completa encontra-se no Apêndice F.
ACESSO À INTERNET DISPONIBILIZADO PELAS ESCOLAS PÚBLICAS
90. A avaliação levou em consideração a assistência financeira trazida pela Lei
14.172/2021 e o Programa Internet Brasil, instituído pela Lei 14.351/2022.
91. As análises apoiaram-se nos seguintes dados:
• Dados da Pesquisa Resposta Educacional à Pandemia de Covid-19 no Brasil;
• Dados relativos à Assistência Financeira transferida pela União aos estados e ao Distrito
Federal para a Garantia de Acesso à Internet; e
• Dados de matrículas e docentes da Educação Básica disponibilizados pelo Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira e pelo Ministério da Educação.
92. De maneira a auxiliar na organização e na visualização de montante significativo de
dados, e para que fosse possível extrair conclusões relevantes, um painel de informações foi
construído:
548
Figura 18 – Painel de informações construído para avaliação do acesso à internet

disponibilizado por escolas públicas.
93. Cabe destacar os elementos gráficos utilizados para a construção do painel:
• Escolas que disponibilizaram acesso à internet e equipamentos para uso do aluno e assistência
financeira per capita;
• Alunos com acesso gratuito ou subsidiado à internet por unidade da federação;
• Proporção de alunos do ensino médio e fundamental das escolas públicas cadastradas no
CadÚnico;
• Gráficos de dispersão relacionando assistência financeira per capita com acesso à internet e
com disponibilização de equipamentos; e
• Total de escolas e porcentagem das que disponibilizaram internet e equipamento.
94. A partir do conhecimento dos especialistas de negócio e da combinação de técnicas de
análise e cruzamento de dados, foram revelados indícios de ineficiências na política pública em
exame, conforme sintetizado na sequência.
549
95. A demanda de acesso à internet e a terminais pelo público-alvo em estudo, que já

existia antes da pandemia de Covid-19, continuará existindo e não é de natureza pontual, mas
rotineira, acompanhando a jornada dos estudantes e professores.
96. Portanto, apesar de reconhecer a importância da assistência financeira trazida pela
Lei 14.172/2021, é preciso que a garantia do acesso à internet e a terminais seja reforçada por meio
de uma política pública de caráter mais permanente, a exemplo do Programa Internet Brasil,
corrigindo distorções como as apresentadas neste relatório para torná-la mais eficiente e equitativa.
ANÁLISE DE DADOS INTEGRADA E TRANSFORMAÇÃO DIGITAL NA EDUCAÇÃO

97. De maneira inédita e inovadora, este ciclo do Dia D procurou combinar os temas
análise de dados integrada e transformação digital para avaliar o estágio de maturidade em governo
digital do sistema educacional brasileiro.
98. Em cooperação com a Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do
Desporto, a fiscalização utilizou como base a Lei de Governo Digital (Lei 14.129/2021) e a Estratégia
de Governo Digital (Decreto 10.332/2020), combinando com uma análise integrada de fontes de
dados educacionais e orçamentárias, para apontar oportunidades de melhoria na prestação de
serviços públicos digitais voltados à gestores, alunos e professores.
99. A seguir, serão apresentados os principais pontos e resultados da análise. Os detalhes
da avaliação podem ser verificados no Apêndice G.
Visão Geral
100. Os princípios, regras e instrumentos para o Governo Digital e para o aumento da
eficiência pública foram instituídos pela Lei 14.129/2021, aplicável ao Ministério da Educação e a
outras instituições públicas.
101. À luz dessa lei, entende-se que o Governo Digital da Educação envolve a digitalização
da administração da educação pública e a prestação digital de serviços públicos educacionais,
visando o aumento da eficiência, especialmente por meio da desburocratização, da inovação, da
transformação digital e da participação do cidadão.
102. Essa norma se aplica ao governo federal, aos estados e aos municípios que adotem os
550
comandos dela por meio de atos normativos próprios. Portanto, o Governo Digital da Educação
envolve:
 a oferta de serviços digitais em educação pública como matrícula, avaliações, consulta de
notas, quando oportuno: livros digitais, aula online, aula presencial com tecnologias digitais; e
 a digitalização do MEC, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, do Inep, das
instituições de ensino superior, demais instituições no âmbito do MEC, e de escolas, secretarias
municipais de educação e secretarias estaduais de educação dos municípios e estados que adotem
essa lei por ato normativo próprio.
103. Além disso, a Estratégia de Governo Digital, documento atualizado a cada triênio,
expõe objetivamente as metas para a transformação digital de serviços no âmbito da administração
pública federal (direta, autárquica e fundacional). É uma forma de os governos oferecerem
transparência à sociedade em geral e aos órgãos de fiscalização e controle quanto às ações
desenvolvidas.
104. São Objetivos da EGD 2020-2022, aplicável ao Ministério da Educação e a outras
instituições públicas:
Figura 19 – Estratégia de Governo Digital 2020-2022.

Fonte: Elaboração própria a partir do site Estratégia de Governo Digital 2020-2022.
105. A melhoria da qualidade da prestação de serviço educacional para os cidadãos pode
ser subsidiada pela aplicação de modelo de maturidade em governo digital. Essa aplicação envolve
uma avaliação, por meio de um conjunto de perguntas e respostas, que resulta num número, em escala
padronizada, que é o nível de maturidade, o qual indica se o estágio de desenvolvimento em governo
digital está mais inicial ou avançado (otimização). O nível de Governo Digital em “Otimização”
representaria benefícios para a sociedade como os ilustrados no infográfico abaixo, que também
compara aquele nível com o inicial.
551
Figura 20 – Níveis de maturidade de governo digital em educação.

Fonte: Elaborado pelo Núcleo de Dados em Educação do TCU.
106. O MEC já deu início a ações associadas ao Governo Digital. O êxito nesse tipo de
iniciativa é complexo, pois depende de vários outros atores, incluindo estados e municípios, que têm a
autonomia do pacto federativo brasileiro. Portanto, o esforço do MEC deve envolver a orquestração
do engajamento de atores da política pública educacional, tais como universidades, institutos federais
de educação, redes municipais, estaduais e distritais de ensino, outros órgãos federais e entes
privados.
107. De maneira a verificar o estágio de maturidade das ações empreendidas pelo MEC, a
fiscalização avaliou as seguintes informações e documentos:
a) Análise integrada das bases de dados do Censo da Educação Básica e do Censo da
Educação Superior;
b) Análise da Base do Tesouro Gerencial. O propósito foi identificar valores de execução
orçamentária de ações de Governo Digital no Ministério da Saúde e no Ministério da Economia para
compará-las com valores do MEC;
c) Análise do Painel de Análise de dados da Transformação Digital do Ministério da
Educação. O propósito foi identificar a situação das ações de Governo digital do MEC;
d) Análise do Portal http://gov.br. O propósito foi identificar a situação dos serviços e
dados para a educação básica e superior que o MEC já unificou nesse portal;
e) Análise comparativa (benchmarking) da Saúde Digital e da situação atual do Governo
Digital em Educação; e
f) Análise documental do Plano Diretor de Tecnologia da Informação do MEC.
Resultados
108. A principal constatação se refere ao nível de maturidade incipiente em Governo
Digital da Educação. A fiscalização identificou as seguintes causas que estão relacionadas com a
situação encontrada:
 dificuldades das redes estaduais e municipais de contratarem soluções educacionais ou
soluções de TIC para Transformação Digital da Educação;
 carência de força de trabalho especializada para projetos de TD;
 falta de diagnósticos das redes federais, estaduais, municipais da educação em TD e em
Governo Digital da Educação, bem como de processos de trabalho de encaminhamento de como essa
maturidade pode ser elevada, a exemplo da indução, para gestores educacionais, dos “10 passos para
a transformação digital em estados e municípios”, guia prático para implementar uma estratégia
digital de transformação de serviços públicos em nível local, ou outro selecionado pelo MEC;
552
 incipiência de mecanismos de Governo Digital, como política nacional e planos atualizados e

específicos sobre o tema Governo Digital em Educação;
 inexistência de instância de governança que contem com a participação de redes de ensino
municipais, estaduais e federais formalmente constituída para tratar de governo digital e TD da
educação; e
 necessidade de melhoria em competências digitais de alunos, professores e gestores
educacionais de redes municipais, estaduais e federais.
109. Ademais, foi identificado que:
 pode ser expandido e aprimorado o fornecimento de serviço digital de apoio a contratações de
soluções educacionais ou de TIC para transformação digital e governo digital da educação a serem
realizadas por redes municipais, estaduais e federais de educação;
 não há realização e publicação transparente de diagnóstico com redes de ensino municipais,
estaduais e federais, além de universidades e institutos federais, sobre maturidade em transformação
digital e governo digital da educação;
 não há promoção de ações e oferta ativa de capacitação em governo digital da educação,
transformação digital e competências digitais (a exemplo das competências digitais do Século 21,
descritas no The Digital Competence Framework).
110. Diante das constatações, formulou-se propostas de encaminhamento para estimular a
elevação do nível de maturidade em Governo Digital da Educação, devidamente detalhadas na seção
correspondente deste relatório. O infográfico a seguir ilustra o cenário desejado que se espera
alcançar com a implementação das medidas sugeridas:
Figura 21 – Visão de futuro para o Governo Digital em Educação.

Fonte: Elaborado pelo Núcleo de Dados em Educação do TCU à luz da Lei de Governo Digital
(Lei 14.129/2021), da Estratégia de Governo Digital prevista no Decreto nº 10.332/2020 e das
informações coletadas nesta fiscalização.
Metodologia a ser replicada nos próximos CICLOS
111. Na decisão relacionada ao primeiro ciclo do Dia D, o TCU deliberou que a Secretaria-
Geral de Controle Externo desenvolvesse estratégia e metodologia para ser aplicada nos próximos
ciclos de fiscalização com análise integrada de dados. Dessa maneira, o presente trabalho também se
preocupou em estabelecer essa estrutura e os passos para futuros trabalhos. O detalhamento da
metodologia está registrado no Apêndice B e resumido no infográfico a seguir:
553

554
Conclusão
112. Avançar na exploração de dados oriundos de diversas bases governamentais, de forma
integrada, com o intuito de identificar indícios de irregularidades, de ineficiências e de baixa
transparência nas políticas públicas avaliadas. Esse foi um dos principais objetivos perseguidos ao
longo deste segundo ciclo do Dia D. Em busca de conclusões relevantes, o uso de técnicas de análise e
555
cruzamento de dados foi empregado.

113. Na comparação com o primeiro ciclo da fiscalização, foram observados alguns
cenários com tendência de aumento nos resultados, especialmente em relação a competitividade em
licitações, conflito de interesses em Transferências Voluntárias e divergências de informações de
responsáveis sobre imóveis dominiais. Não é possível apontar fatores determinantes para as variações
detectadas, uma vez que há nesses temas tipologias que também apresentaram diminuições pontuais.
114. Entre os setenta sinais de alerta desenvolvidos no presente trabalho, a materialidade
envolvida nos indícios levantados pode ser conferida na figura a seguir, segregada por tema:
Tema Ocorrências Materialidade
Orçamento Público 93.954 R$ 559.929.090.907,82
Licitações 311.042 R$ 56.060.964.279,77
Operações de Crédito 36.746 R$ 10.479.440.319,60
Fundeb 355.246 R$ 1.235.836.391,22
Transporte Escolar 5.602 R$ 907.211.260,11
Transferências 4.524 R$ 350.129.335,72
Voluntárias
Precatórios 3.036 R$ 208.805.300,82
Seguro-Defeso 11.172 R$ 97.288.350,04
Incentivo à Cultura 1.736 R$ 57.621.269,42
Bolsa-Atleta 473 R$ 1.635.400,00
Mais Médicos 15.481 -
Total 839.012 R$ 629.328.022.814,52
Tabela 4 – Quantidade de ocorrências e materialidade envolvida nos sinais de alerta
desenvolvidos, por tema.
115. Os resultados apontam que há fragilidades na gestão das políticas públicas, atingindo
sua formulação, acompanhamento e avaliação, além de ensejar incoerência entre elas.
116. A análise sobre as políticas públicas educacionais revelou um nível incipiente de
maturidade em governo digital, o que impacta os processos de trabalho dos órgãos e entidades
envolvidos, e principalmente a entrega de melhores serviços públicos para os alunos, professores e
gestores da educação.
117. De maneira geral, é possível concluir que, apesar dos esforços levados a cabo pelos
gestores públicos nos últimos anos, ainda perduram graves falhas na governança de dados no setor
público. A ausência de uma perspectiva integrada e do uso adequado de técnicas de tratamento de
dados, sem descuidar da privacidade e da proteção de dados dos cidadãos, impede que a
administração pública adote uma postura preventiva e proativa em defesa dos princípios que regem a
atividade estatal.
118. Diante desse quadro, as propostas de encaminhamento envolvem o TCU, os órgãos
gestores de políticas públicas e os responsáveis pela apuração dos indícios identificados nesta
fiscalização.
119. Por fim, considera-se que a atuação do TCU na avaliação de políticas públicas por
meio da análise integrada de bases de dados deve ser intensificada, motivo pelo qual será proposta
metodologia específica para o fortalecimento de trabalhos dessa natureza.
120. Ademais, conforme previsto nos arts. 14 e 15 da Resolução-TCU 315/2020, os
resultados e as propostas preliminares foram apresentados à Segecex, à STN, ao BNB, à PGFN, ao
ME e ao MEC, e seus comentários foram considerados na elaboração da versão final deste relatório.
A análise dos comentários dos gestores está contida no Apêndice I. Cumpre ressaltar que o relatório
não foi enviado para comentários das organizações constantes do item II da proposta de
556
encaminhamento, decisão amparada pelo disposto no art. 14, §2º, inc. II, da Resolução-TCU
315/2020.
Proposta de Encaminhamento
121. Ante o exposto, submete-se o presente relatório à consideração superior, com as
seguintes propostas:
I. Determinar aos órgãos gestores das políticas públicas avaliadas na presente fiscalização,
listados no Apêndice H, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com art. 250,
inciso II, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, que encaminhem ao TCU, no prazo
de 120 dias, as providências adotadas em relação aos alertas enviados via plataforma digital para
comunicação de alertas.
II. Recomendar ao Ministério da Educação, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992,
combinado com art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, que:
a. promova ações de capacitação e de conscientização sobre Governo Digital da educação,
transformação digital da educação e competências digitais voltadas para gestores de redes de ensino
municipais, estaduais e federais de educação, professores, servidores e prestadores de serviço de
escolas e instituições de ensino, e alunos, com o objetivo de estabelecer cultura de Governo Digital da
Educação, transformar digitalmente a educação brasileira e desenvolver competências digitais do
Século XXI;
b. realize diagnóstico em Governo Digital e Transformação Digital da Educação com as redes
municipais, estaduais e federais de educação, com base em modelo de maturidade em Governo
Digital, a exemplo do modelo indicado no PDTI 2021-2023 do MEC ou outro escolhido pelo MEC, de
modo a identificar o nível de maturidade de cada rede pesquisada, contemplando as informações
exemplificadas no Anexo 1 do Apêndice G;
c. com base no diagnóstico realizado, induza ações para aumentar o nível de maturidade em
d. elabore documento único, consolidado, que integre Estratégia de Educação Digital para o
Brasil; Plano de Ação, Monitoramento e Avaliação da Estratégia de Educação Digital para o Brasil;
e Política Nacional de Informação e Informática em Educação; e que esse documento único defina,
entre outros, os itens exemplificados no Anexo 2 do Apêndice G;
e. em articulação com o Ministério da Economia, busque soluções de suprimento de força de
trabalho especializada em Transformação Digital, a exemplo de alocar servidores Analistas de
Tecnologia da Informação ou utilizar o Programa Startup Gov.br, instituído pela Portaria SGD/ME
de trabalho e projetos relacionados à Governo Digital e Transformação Digital de serviços e políticas
educacionais; e
f. com amparo no princípio constitucional da eficiência, avalie a conveniência e oportunidade
de adotar medidas para atribuir competência a uma instância administrativa, no âmbito do
Ministério, que possua condições de, com o apoio do Ministério da Economia, no que couber,
influenciar as prioridades e projetos das unidades de negócio no que tange a governo digital e a
gerenciar a Estratégia de Educação Digital do Brasil.
III. Recomendar à Secretaria do Tesouro Nacional, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei
8.443/1992, combinado com art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da
União, que institua mecanismos visando garantir maior nível de transparência nos repasses de
recursos federais para estados e municípios, com a individualização dos empenhos respectivos e o
correto preenchimento dos campos no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal que identificam a localização geográfica e o beneficiário final do gasto.
IV. Recomendar ao Banco do Nordeste do Brasil, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei
557
8.443/1992, combinado com art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da
União, que implemente controles nos sistemas corporativos, incluindo a possibilidade de análise
integrada com outras bases de dados do poder público, que sinalizem riscos de inadimplência por
parte do tomador de empréstimo no momento de tramitação das propostas de financiamento, exigindo
garantias suficientes para assegurar a saúde financeira dos cofres do banco e do Fundo
Constitucional de Financiamento do Nordeste.
V. Recomendar ao Ministério da Economia, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992,
combinado com art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, que
estabeleça mecanismos de controle, em especial nos sistemas que operacionalizam a licitação, para
impedir que as empresas proibidas de contratar participem de licitação ou sejam contratadas pela
Administração Pública Federal, como, por exemplo, as empresas com cadastro ativo no Cadastro de
Empresas Inidôneas e Suspensas.
VI. Nos termos do art. 8º da Resolução – TCU 315, de 2020, considerando a relevância do tema
e o impacto dos resultados encontrados, fazer constar, na ata da sessão em que estes autos forem
apreciados, comunicação do relator ao colegiado no sentido de orientar à Secretaria-Geral de
Controle Externo do TCU que adote as seguintes providências:
a. encaminhe às unidades técnicas da Segecex o resultado dos alertas desenvolvidos na
presente fiscalização;
b. encaminhe aos gestores das políticas públicas avaliadas o resultado dos alertas
c. no próximo ciclo de planejamento, considere a implementação do processo de trabalho
proposto no apêndice B ao relatório, de modo a instituir a fiscalização contínua do Dia D no âmbito
da Segecex.
VII. Nos termos do art. 8º da Resolução – TCU 315, de 2020, considerando a relevância do tema
e o impacto dos resultados encontrados, fazer constar, na ata da sessão em que estes autos forem
apreciados, comunicação do relator ao colegiado no sentido de orientar à Secretaria de Controle
Externo da Educação, da Cultura e do Desporto do TCU que considere, no próximo ciclo de
planejamento:
a. realizar nova ação de controle visando apurar os indícios de irregularidade relacionados
aos pagamentos indevidos de aposentadorias e de pensões com recursos do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica identificados nesta fiscalização e, em caso de confirmação dos
indícios, avaliar a adoção de medidas para interromper essa ilegalidade.
b. constituir processo apartado para acompanhar, com o apoio da Secretaria de Fiscalização
de Tecnologia da Informação, as medidas adotadas pelo MEC visando atender as recomendações
contidas no item II desta proposta.
VIII. Nos termos do art. 17, §2º da Resolução – TCU 315, de 2020, fazer constar, na ata da
sessão em que estes autos forem apreciados, comunicação do relator ao colegiado no sentido de
monitorar as recomendações contidas nos itens III a V;
IX. Dar conhecimento do Acórdão que vier a ser prolatado, bem como do Voto e Relatório
que o fundamentam, inclusive do Relatório da Unidade Técnica que compõe o documento:
a. à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados;
b. à Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do
c. à Casa Civil da Presidência da República;
d. ao Ministério Público Federal;
e. à Polícia Federal;
f. à Controladoria-Geral da União;
g. ao Ministério da Economia;
h. ao Ministério da Educação;
i. ao Ministério da Saúde;
558
j. ao Ministério da Cidadania;
k. à Secretaria do Tesouro Nacional;
l. à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional;
m. ao Banco do Nordeste do Brasil;
n. à Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil, ao Instituto Rui Barbosa e
o. à Confederação Nacional de Municípios;
p. à União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação, ao Conselho Nacional de
q. à Associação de Jornalistas de Educação;
r. ao Instituto de Educação e Inovação, ao Instituto Ayrton Senna e ao Todos pela Educação.
X. arquivar o presente processo, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do
TCU.”
É o relatório.
VOTO
Trata-se do 2º ciclo de fiscalização, denominado “Dia D”, com o objetivo de avaliar o uso
integrado de informações na gestão de políticas públicas governamentais.
2. Ante o reconhecimento de que, em diversas áreas de governo, a execução e a gestão de
políticas públicas são realizadas de maneira fragmentada, o que leva a perda de eficiência e
desperdícios de recursos públicos, o mote da presente fiscalização, capitaneada pela Sefti, foi integrar
as informações disponíveis em diversas políticas de Estado, explorando as bases de dados
governamentais acessíveis e desenvolvendo sinais de alerta e tipologias capazes de identificar indícios
de irregularidades ou situações em potencial conflito com os princípios da administração pública
federal.
3. Levando em conta, ainda, o crescente uso e dependência da tecnologia da informação pela
máquina pública e o potencial alavancador do uso de TI na governança, na transparência e no próprio
sucesso das ações governamentais, a presente fiscalização buscou, ainda, testar a maturidade em
governo digital de uma política pública específica: neste caso, das políticas públicas educacionais.
Empreendeu-se, sob a tutela da SecexEducação, uma análise de dados integrada e a avaliação da
transformação digital na educação.
4. Antecipo que, a partir das tipologias e sinais de alerta desenvolvidos, apuraram-se riscos de
irregularidade ou uso não transparente de recursos em R$ 629 bilhões, dentre R$ 2,8 trilhões de
recursos fiscalizados. O quadro abaixo bem resume a distribuição dos “alertas”:
Tema Materialidade
Orçamento Público R$ 559.929.090.907,82
Licitações R$ 56.060.964.279,77
Operações de Crédito R$ 10.479.440.319,60
Fundeb R$ 1.235.836.391,22
Transporte Escolar R$ 907.211.260,11
Transferências Voluntárias R$ 350.129.335,72
Precatórios R$ 208.805.300,82
Seguro Defeso R$ 97.288.350,04
Incentivo à Cultura R$ 57.621.269,42
Bolsa Atleta R$ 1.635.400,00
559
5. A partir disso, já se faz possível inferir que, apesar dos esforços levados a cabo pelos
gestores públicos nos últimos anos, ainda existem grandes oportunidades para a utilização de dados
para alavancar a governança nas políticas públicas, não somente para mitigar riscos de não
conformidades, mas também para viabilizar a produção, coleta e análise de informações de forma
rápida e transparente, de modo ex ante, concomitante, ou ex post, de sorte a viabilizar o controle mais
efetivo de resultados.
6. No teste específico empreendido nas políticas educacionais, por exemplo, a unidade
técnica concluiu que o nível de maturidade em governo digital é incipiente, o que impacta diretamente
na qualidade dos serviços colocados à disposição de alunos, professores e gestores.
II. O poder/dever do uso de dados pela administração pública e pelo controle
7. Diante do contexto narrado, anteriormente à análise do relatório ofertado pela unidade
técnica propriamente dito, desejo salientar a importância e a força da presente fiscalização, tanto no
fomento da “digitalização” das políticas públicas quanto no aperfeiçoamento dos futuros trabalhos de
controle externo a cargo do tribunal, eminentemente quanto ao seu planejamento. O trabalho é um
exemplo palpável de como a ciência de dados pode e deve ser empregada já no embrião das ações de
controle, em uma visão mais precisa de riscos necessária a aumentar a eficiência das auditorias, diante
de um cenário de recursos de controle cada vez mais escassos.
8. “A tecnologia da informação é o coração da administração pública, podendo fazê-la
avançar ou parar”: são as célebres palavras do Ministro Augusto Sherman Cavalcante, em evento que
marcou os trinta anos do uso de TI no TCU (Revista do TCU nº 117 – jan/abr – 2010).
9. Na verdade, a administração pública – como a própria sociedade – vem sendo
profundamente impactada pela chamada “revolução digital”, a qual afeta: as relações de trabalho e a
própria interação entre as pessoas; o acesso e a disponibilidade da informação; as relações de
consumo; as pesquisas científicas; a imprensa; a economia; a educação; a saúde; o direito; o controle.
10. Os deveres e as atividades do Estado são obviamente atingidos por essas transformações.
Existe um ininterrupto desafio, frente à velocidade das mudanças, de os governos se estruturarem para,
frente a um ambiente cada vez mais complexo e volátil e diante da disponibilidade crescente de
“ferramentas”, adimplir com as suas obrigações, frente a demandas crescentes, de forma efetiva e
transparente.
11. Há um dever de eficiência a ser perseguido. Sobre as possibilidades do uso de TI, quanto
ao poder ou obrigação do seu uso, tal ponderação não se afasta do “dilema da discricionariedade”:
entre dois ou mais caminhos a trilhar, o administrador público é compelido a, justificadamente,
escolher o melhor. Se as soluções tecnológicas estão disponíveis e cada vez mais acessíveis, e se o
Estado pode melhor prover os seus serviços com o seu uso, de modo mais ágil, transparente,
equitativo, econômico, eficaz e efetivo, tal opção pode ser encarada não mais como uma possibilidade,
mas como uma obrigação, ou, no, no mínimo, uma preferência.
12. Consta de obra competentemente coordenada pelo insigne Ministro Aroldo Cedraz, que
define com acuidade a questão:
“Quanto mais universal, mais barata e menos complexa for a opção tecnológica, uma vez
comprovado o benefício ao cidadão ou a potencialização de valores fundamentais da Administração
Pública, mais o Estado estará compelido a utilizá-la. O dever de motivar a solução mais econômica,
eficiente, eficaz e efetiva impõe tal escolha.” (O Controle da Administração Pública na Era Digital – 2ª
Ed – Forum, 2017)
13. Tal dever não é só dos jurisdicionados, mas também dos entes responsáveis pelo controle
dos gastos públicos. O presente trabalho, nesse sentido, apresenta de modo simples, mas competente,
como o tratamento de dados, com o cruzamento de informações já disponíveis pelo governo – mas
fragmentadas, descoordenadas –, pode aumentar a eficiência e efetividade na aplicação de políticas
públicas diversas, emitindo alertas de riscos quanto ao mau uso ou à utilização não transparente do
dinheiro público, em maior confiança e accountability de gastos.
14. Paralelamente, demonstra-se como os esforços de controle podem ser exponencialmente
560
mais bem utilizados com o uso inteligente da informação.

15. Entendo, pela viabilidade e disponibilidade dessas informações, que tanto o governo deve
envidar esforços para a disseminação do uso de tais técnicas, como também o tribunal. Nesta Corte,
muito tem sido feito nesse sentido, ao longo das diversas gestões, no que destaco, a reconhecida
presidência do Ministro Aroldo Cedraz. Creio, contudo, que sempre é tempo de renovar tais desígnios.
Antecipo, em coerência, uma proposta um pouco mais assertiva que a encaminhada pela unidade
técnica, tendente a fomentar, ainda mais, o uso de dados nos trabalhos de controle externo por esta
Corte.
16. Passo a descrever a fiscalização.
III. Objetivo e escopo da fiscalização
17. O presente Relatório de Acompanhamento declarou os seguintes objetivos gerais da
fiscalização:
a) avaliar o uso integrado de informações na gestão de políticas públicas, identificando,
mediante análise de dados oriundos de sistemas governamentais:
 indícios de benefícios concedidos indevidamente a pessoas físicas ou jurídicas;
 situações em potencial conflito com os princípios da administração pública federal;
 ineficiências na execução de políticas públicas; e
 falta de transparência em ações governamentais.
b) propor forma de atuação periódica do TCU na identificação de irregularidades inerentes
a políticas públicas por meio da análise integrada de dados governamentais.
IV. Visão geral do objeto
18. Segundo consta da instrução prévia, nos últimos anos, o TCU tem produzido trabalhos que
evidenciam falhas de gestão e de governança de dados por parte de órgãos e entidades da
administração pública federal na execução de suas políticas.
19. Parte dos recursos e benefícios são usualmente concedidos mediante o enquadramento de
cidadãos, de grupos, de empresas ou de entes governamentais em determinadas regras. A adequação às
regras é comprovada a partir de consultas a dados de sistemas informatizados ou mediante a entrega de
documentos ou de autodeclarações pelos beneficiários.
20. Ocorre que parte das informações podem estar disponíveis em sistemas de informação
administrados por órgão diferente do gestor da política pública cujo recurso ou benefício é passível de
concessão. Assim, se tais informações não estão adequadamente acessíveis para os órgãos envolvidos,
a efetividade das políticas pode se restar diminuída, porque se deixa de conceder recursos públicos a
beneficiários legítimos e são concedidos benefícios para aqueles que não preenchem os requisitos pré-
estabelecidos.
21. Logo, a exploração de dados governamentais de forma integrada com a aplicação de
técnicas de análise de dados proporciona uma exponenciação do alcance, da precisão e do resultado do
controle.
22. Nesse contexto, a equipe de fiscalização empreendeu massivo uso de ferramentas de
análise e de cruzamento de dados para o desenvolvimento dos “sinais de alerta de irregularidade”.
Como padrão, propõe-se que as organizações públicas responsáveis pelas respectivas políticas serão
notificadas via sistema de comunicação que está sendo desenvolvido pelo tribunal para avaliação dos
indícios levantados.
23. Os “sinais de alerta de irregularidade”, por sua vez, foram definidos como “Indicadores
(sintomas) que auxiliam na identificação de irregularidades, quando considerados no contexto de uma
transação, evento ou situação”. Também são chamados de indicadores de bandeiras vermelhas (red
flags), indicadores proxy, anomalias (outliers), fatores de risco, dentre outros. (Apêndice “A” do
relatório, à peça 52).
24. Ao ter uma visão sistêmica dos alertas relativos a diferentes políticas públicas, foi possível
realizar trabalho de combinação dos indícios levantados, identificando hipóteses nas quais uma mesma
561
pessoa física ou jurídica incorreu em mais de um sinal de alerta, alavancando os resultados obtidos e
evidenciando os ganhos de sinergia alcançados por meio de um tratamento integrado das bases de
dados, que não seria possível somente a partir da visão fragmentada que cada unidade técnica do
tribunal possui sobre as políticas que fiscaliza.
25. Como resultado, nesse segundo ciclo do “Dia D” foram desenvolvidos 70 sinais de alerta
para 11 políticas públicas e/ou temas transversais. Foram também realizadas análises qualitativas e
quantitativas para identificar ineficiências na execução de políticas públicas educacionais e o nível de
maturidade em governo digital da educação.
26. Em menção de especial importância, não fez parte do escopo do trabalho validar, por meio
de testes substantivos, os indícios de irregularidade e demais alertas emitidos, o que poderá ser feito
pelos próprios jurisdicionados ou, caso haja conveniência e oportunidade, pelas secretarias de controle
externo do tribunal. Significa dizer que os resultados decorrentes de cruzamentos de dados produzem
indícios que por si só não podem ser considerados evidências, uma vez que é necessária a realização de
verificações complementares para comprovar a ocorrência dos comportamentos suspeitos. Mesmo
sendo indícios, chamam atenção pelo total de casos registrados
V. Visão geral do “1º Ciclo do dia D”
V.1 – Acompanhamento anterior, de 2018
27. A metodologia apresentada neste trabalho não é inédita. Em 2018, já fora empreendida
iniciativa semelhante, julgada mediante o Acórdão 2.587/2018-Plenário, relatado pelo Ministro Vital
do Rêgo.
28. Na oportunidade, empreenderam-se, igualmente, diversos cruzamentos de dados em
licitações, convênios, imóveis da União para avaliar a qualidade das informações da administração
pública federal, o que resultou em 454.647 ocorrências, envolvendo recursos da ordem de R$ 40,8
bilhões, além de mais de 41 milhões de registros de inconsistências em bases cadastrais.
29. O tribunal remeteu, diante da constatação, recomendação à Casa Civil da Presidência da
República para que, com base no princípio constitucional da eficiência, promovesse a avaliação
integrada da gestão e das políticas públicas por meio de amplo, intensivo e compartilhado uso das
bases de dados governamentais, procurando superar os atuais limites decorrentes de visões setoriais e
segmentadas do uso das informações do Estado. O monitoramento dessas providências está sendo
feitos no TC 003.472/2022-1, com decisão já proferida, no âmbito do Acórdão 2.322/2021-Plenário,
para que a unidade técnica avalie o grau de implementação das medidas que integram os planos de
ação apresentados ao TCU.
30. O Acórdão 2. 587/2018-Plenário também determinou à Segecex que, com a participação
das suas unidades especializadas, promovesse a identificação dos órgãos e entidades responsáveis pelo
tratamento das irregularidades, remetendo os alertas de risco, então identificados, para providências.
Também se determinou, no prazo de 360 dias, a elaboração de um painel de informações acessível às
demais secretarias, para fomentar a prospecção de riscos e novos trabalhos, inclusive com parceiros da
rede de controle.
31. De destaque, tanto se determinou a utilização de “dados [...[ para subsidiar o
planejamento de ações de controle externo do próximo plano operacional com vistas a mitigar os
riscos e problemas identificados” (subitem 9.2.5 do decisum), quanto se demandou que a Secretaria-
Geral de Controle Externo definisse e mantivesse “prejuízo das demais atividades a serem
desempenhadas e das competências conferidas a este TCU, processo de trabalho permanente de
análise integrada de dados de gestão pública, com definição de periodicidade regular, para
realização de levantamentos como o ora examinado, utilizando como base o processo de trabalho
detalhado no relatório que integra esta decisão, considerando, inclusive, a possibilidade de
participação de outros órgãos de controle e de fiscalização, bem como a possibilidade de maximizar
as ações de controle dispostas nos planos institucionais desta Corte de Contas, em face da análise
integrada de dados da gestão pública” (subitem 9.2.6).
32. Finalmente, autorizou-se à Segecex que disponibilizasse, periodicamente e a seu critério,
562
os resultados decorrentes dos cruzamentos de dados realizados no levantamento aos órgãos e entidades
da administração federal que tivessem interesse direto em tais informações (subitem 9.3 do Acórdão
2.587/2018-Plenário). À Sefti, inclusive, foi determinado que se divulgassem as informações
consolidadas constantes do trabalho, preferencialmente por meio de informativos e sumários
executivos.
33. Não consta do relatório de acompanhamento ora apresentado menção ao atendimento ao
disposto pela Segecex na decisão relatada. Avalio que tal aspecto seja importante, e voltarei ao tema
mais adiante.
V.2 – Acompanhamento de 2022
34. No derradeiro ciclo de fiscalizações, agora levado a julgamento, a auditoria deu conta da
reexecução das principais tipologias então realizadas em 2018. Em dado comparativo, primeiro ciclo
do “Dia D”, a equipe de fiscalização executou as principais tipologias novamente, com acesso às bases
de dados atualizadas.
35. Em regra, os resultados do primeiro ciclo levaram em conta informações sobre fatos
ocorridos entre 1º de janeiro de 2014 e 31 de dezembro de 2017, enquanto a reexecução processada no
segundo ciclo do “Dia D” compreende o período entre 1º de janeiro de 2018 e 31 de dezembro de
2021.
36. Em importante análise comparativa, observou-se a redução de:
 55% no número de ocorrências da tipologia “Excesso de Contratações Emergenciais”; e
 74% no número de “Contratações de empresas de servidores públicos”.
37. No que se refere à reexecução de tipologias de transferências voluntárias, observou-se uma
diminuição de ocorrências em situações relativas a cumprimento de exigências cadastrais: a tipologia
“Convênios com EPSFL com sanção vigente no CEPIM” apresentou queda de 58% no número de
convênios assinados e 91% na materialidade envolvida. No entanto, foram detectados pontos de
atenção, como o aumento de 195% no número de pagamentos em “Contratações de empresas de
parentes de dirigentes e funcionários de convenentes”.
38. Nos cruzamentos de dados relacionados a imóveis da União, foi observada uma redução de
51% na “quantidade de imóveis vagos” em relação ao ciclo anterior, mas também um aumento de 57%
no “número de imóveis invadidos”. Aumentou também o número de “responsáveis por imóveis
dominiais com CPF ou CNPJ em situação irregular ou com informação de falecimento”.
39. Em avaliação sobre Qualidade de dados das bases da administração pública federal, o
cruzamento de dados entre o Cadastro de Pessoas Físicas da Receita Federal do Brasil e o cadastro de
falecidos do Sistema Informatizado de Controle de Óbitos mostrou uma diminuição de 15% no
“número de CPFs com registro de falecimento no Sisobi”, mas sem a informação de falecimento na
base de dados da Receita Federal.
40. Nos temas analisados, foram observados alguns cenários com tendência de aumento nos
resultados, especialmente em “competitividade em licitações”, “conflito de interesses em
transferências voluntárias” e “divergência de informação de responsáveis sobre imóveis dominiais”.
Com exceção do último, onde ações estão sendo implementadas pela Secretaria do Patrimônio da
União para saneamento das informações de imóveis – em atendimento às determinações constantes do
Acórdão 484/2017-Plenário (de minha relatoria) –, não é possível apontar fatores determinantes para
as variações detectadas, visto que há nesses temas tipologias que também apresentaram diminuições
pontuais.
41. A Sefti, em vista disso, situa ser importante que os órgãos responsáveis por sistemas que
operacionalizam as transferências voluntárias (Plataforma + Brasil), e Licitações (Comprasnet)
realizem integrações com fontes de dados de pessoas jurídicas para obter informações sobre vínculos
societários de licitantes, bem como outras informações necessárias para coibir as situações detectadas.
Também pode-se incluir alertas automatizados nesses sistemas sobre situações vedadas nas
contratações, e implementar controles e revisão de processos de autorização nos órgãos concedentes e
contratantes para coibir situações previstas na jurisprudência do TCU em transferências voluntárias,
563
bem como licitações e contratos. Essas ações têm por objetivo reduzir de forma consistente e
duradoura os quantitativos nas tipologias analisadas e causar impactos positivos e estruturantes nos
temas ora abordados.
42. Concordo com a observação, mas vou além. Considero os “avanços”, com relação ao
levantamento anterior muito tímidos – quando não houve retrocesso. Isso denota um baixo poder de
eficácia nas recomendações ao governo federal então realizadas, mas também podem representar um
baixo nível de adesão das unidades técnicas às determinações então empreendidas no Acórdão
2.587/2018-Plenário, situação que abordarei, também, mais à frente neste voto.
VI. Resultados dos cruzamentos de dados: tipologias e sinais de alerta
43. Passo a tratar dos “achados” específicos trazidos neste levantamento. O relatório dividiu os
alertas em:
• apresentação dos alertas desenvolvidos para os temas transversais;
• apresentação dos alertas desenvolvidos para políticas públicas relativas às atividades fins
das organizações públicas;
• análise combinada de tipologias; e
• política pública em destaque.
VI.1. Temas transversais: indício de conluio em licitação
44. No tema transversal “licitações”, apresentaram-se sinais de alerta relacionados a licitantes
com: único concorrente; sócios em comum, ex-sócios em comum; matriz e filia disputando mesmo
certame; sócios com parentesco; contadores em comum; telefone/e-mail em comum; ou endereço
similar.
45. A análise de 31.312 pregões, 354 organizações públicas e 10.318 fornecedores resultou em
alertas respectivos a R$ 54 bilhões de gastos. O indício de conluio ganha força quando os resultados
dos sinais de alerta são combinados entre si. Em destaque exemplificativo, em 30 pregões, 13 licitantes
apresentaram sócios com parentesco e similaridade em atributos cadastrais, com mesmo contador,
telefone/e-mail e endereço. Em outros sete pregões, sete licitantes tinham sócios em comum e
similaridade em atributos cadastrais.
46. Outro dado importante é que apenas cinco órgãos concentraram 35% dos pregões em que
houve ocorrência de licitante único nas contratações. Essas licitações envolveram mais de R$ 10
bilhões.
VI.2. Temas transversais: fornecedor com restrição para contratação
47. Trata-se, neste exame, de sinais de alerta relativos a indícios de que a contratação do
vencedor do pregão eletrônico apresenta risco por constar em lista de fornecedores com restrição para
serem contratados pela administração pública (Cadastro de Empresas Inidôneas e Suspensas,
responsáveis ou sócios com contas julgadas irregulares, sócios inabilitados pelo Tribunal).
48. O resultado da tipologia envolveu 2.293 pregões, 203 organizações públicas e 258
fornecedores, totalizando mais de R$ 1,5 bilhão em materialidade. Reporta-se, com gravidade, uma
grande quantidade indiciária em que empresas inidôneas participaram e venceram pregões eletrônicos,
em montante de cerca de R$ 426 milhões.
VI.3. Transferências voluntárias: indício de fraude à licitação por meio de conluio de empresas
licitantes
49. Foram analisados 73.831 processos de compras ou contratações realizados no âmbito de
32.956 Transferências Voluntárias iniciadas a partir de 2018 até 2022.
50. Os sinais de alerta que compõem essa tipologia tenderam a identificar empresas que
apresentaram propostas com: mesmo endereço eletrônico; mesmo endereço; mesmo contador; mesmo
responsável; sócios e ex-sócios em comum; sócios e ex-sócios com vínculo de parentesco; e
funcionários de concorrentes no mesmo certame. Como indicadores de risco se incluíram: empresas
com alto índice de vitórias nos certames e com alto índice de desistências/derrotas.
51. Como resultado, identificaram-se 4.546 ocorrências em 733 transferências, em
564
aproximadamente R$ 200 milhões de recursos licitados, sob responsabilidade de 487 órgãos/entidades

convenentes, em 1.421 licitações, com 1.684 alertas apurados de fornecedores.
52. Ao menos 270 empresas ou pessoas licitantes foram detectados com 4 ou mais sinais de
contratações que totalizam R$ 40 milhões. Destas, 13 licitantes foram detectados com sete sinais de
alerta simultâneos. No total, 1.094 empresas ou pessoas licitantes possuem mais de um sinal de alerta
simultâneo.
53. Também se apurou indícios de fraude à licitação de órgão/entidade convenente por meio
de conluios com empresas licitantes. Como fatores indiciários de risco, promoveram-se 15
cruzamentos, dentre eles: pessoa ou empresa vencedora de licitação/cotação cujo sócio ou ex-sócio é
dirigente ou funcionário de órgão ou entidade convenente; empresa vencedora de licitação/cotação
cujo sócio ou ex-sócio é parente de funcionário de órgão/entidade convenente; e pessoa ou empresa
vencedora de licitação/cotação cujo sócio ou ex-sócio é pessoa exposta politicamente com atuação em
órgão convenente.
54. A partir desses cruzamentos, identificaram-se 1.814 ocorrências detectadas em 646
transferências e 1.163 licitações, com uma materialidade de R$ 155 milhões em 424 órgãos/entidades,
com alertas direcionados a 587 licitantes diferentes.
55. Ao menos 38 empresas ou pessoas licitantes foram detectadas com 3 ou mais sinais de
contratações que totalizam R$ 6,5 milhões em processos com indícios detectados. Destas, uma
empresa fornecedora foi detectada com seis sinais de alerta simultâneos.
VI.5. Precatórios
56. Testou-se, para os precatórios, se existe pessoa que seja simultaneamente, credora de
precatórios da União e devedora inscrita na dívida ativa. Para a unidade técnica, isso seria um
indicativo de possível aumento de eficiência no recolhimento das dívidas, pois os créditos a receber
poderiam ser utilizados para compensar parte ou todo o valor devido.
57. Como resultado, foram encontradas 2.978 pessoas que possuem precatórios a receber e, ao
mesmo tempo, estão com débitos vigentes inscritos em dívida ativa. Para essas pessoas, os precatórios
somam vultosos R$ 739 milhões, ao passo que o valor das dívidas alcança R$ 1,31 bilhão.
VI.4. Operações de crédito do Banco do Nordeste
58. Nesta prospecção, examinaram-se operações de crédito com potencial de dano aos cofres
do Banco do Nordeste ou do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste. Buscou-se
identificar operações de crédito realizadas por pessoas físicas ou jurídicas com probabilidade de gerar
inadimplências e, consequentemente, danos aos cofres do banco ou do fundo.
59. Como sinais de alerta, citam-se: clientes com renegociação realizando novas operações de
crédito; empresas registradas no Simples realizando operações de crédito de valor elevado; CNPJs em
situação irregular realizando operações de crédito; empresas recém-criadas realizando empréstimos;
operações de alto valor cuja proposta foi aprovada em curto espaço de tempo; pessoas físicas com CPF
em situação irregular realizando contratos de crédito; e pessoas físicas registradas no Cadastro Único
realizando operações de crédito de valor elevado.
60. As tipologias aplicadas apontaram para 37.297 operações de crédito que oferecem risco de
inadimplemento. Desse total de operações, há 17.455 tomadores de empréstimo envolvidos e
impressionantes R$ 10,39 bilhões de recursos concedidos. A unidade ressaltou que, apesar do
percentual de operações com risco de inadimplemento ser baixo (0,75%), o valor de R$ 10,39 bilhões
sob risco é alto, representando 24,9% do total, ou seja, 1 em cada 4 reais emprestado está sob risco.
61. Na combinação dos resultados individuais dos sinais de alerta, trinta empresas e duas
pessoas físicas incidem em três alertas, com outros 681 casos com registro em dois alertas.
VI.5. Orçamento público
62. Trata-se, aqui, do maior responsável pela emissão de “alertas” de todo o trabalho. Dos R$
629 bilhões com flags de risco do trabalho, R$ 500 bilhões correspondem à baixa transparência no
565
repasse de recursos federais aos entes subnacionais.

63. Trata-se de dificuldades na identificação dos reais favorecidos em recursos empenhados
pelo governo federal a estados e municípios. Isso se deu em face da emissão de empenhos cuja
favorecida é a própria Unidade Gestora emitente, de modo genérico e indiscriminado, na qual, em
princípio, seria operacionalmente praticável a individualização, visto não se tratar de pagamentos em
que a quantidade de credores inviabilizaria os lançamentos (como em folhas de pagamento).
64. Consta do relatório de acompanhamento que tal prática, embora enseje ganhos
operacionais diante de menor tempo e mão de obra associados aos lançamentos, dificulta – ou até
inviabiliza – a obtenção de informações essenciais para o controle, como os reais beneficiários dos
recursos repassados e a identificação adequada de localização da aplicação dos recursos.
65. De acordo com a unidade técnica, a totalidade das transferências fundo a fundo, tanto para
os estados quanto para os municípios, processadas pelo Fundo Nacional de Saúde e pelo Fundo
Nacional de Assistência Social foram realizadas por intermédio de empenhos cujos favorecidos são as
próprias UGs emitentes, não sendo possível identificar de maneira direta os reais favorecidos das
transferências de grande parte relacionadas às políticas públicas associadas a esses fundos.
66. A consequência é a baixa transparência da execução orçamentária e financeira da União e a
dificuldade no rastreamento dos valores até o gasto final por parte dos entes subnacionais.
VI.6. Políticas públicas: seguro defeso
67. A tipologia auxilia a identificar indícios de que beneficiários receberam Seguro Defeso
sem preencherem os requisitos legais e/ou com indícios de possuírem bens patrimoniais incompatíveis
com o benefício. Para tal, cruzou-se se o beneficiário possui: imóvel rural; aeronaves; cinco ou mais
veículos; embarcações de alto valor; registro de emprego na RAIS; e registro de falecido.
68. Como resultado, totalizaram-se 41.878 ocorrências, totalizando mais de R$ 90 milhões em
pagamentos com indícios de irregularidade.
69. Elaborou-se, ainda, tipologia para análise de potenciais inconsistências nos cadastros da
base do seguro defeso, avaliando: se o beneficiário possui nome divergente da base da Receita Federal
do Brasil; e se existe a base de pagamentos sem registro de requerimento.
70. Da análise dos dados relacionados aos riscos de inconformidades em 1.112.863
ocorrências, totalizam-se mais de R$ 1,22 bilhão de pagamentos realizados com base em registros
inconsistentes.
VI.7. Políticas públicas: mais médicos
71. Neste programa foram considerados na análise os profissionais inscritos no Programa Mais
Médicos, atualmente denominado Médicos pelo Brasil, e todos os vínculos desses profissionais
constantes no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde.
72. Como sinais de alerta, foram considerados profissionais: com carga horária excessiva; e
cujos estabelecimentos de atuação apresentam grandes distâncias entre si.
73. Mais uma vez, o resultado denota alto risco de inconformidade de pagamentos: 623
profissionais possuem carga horária acima de 90 horas por semana. Desse total, 15 médicos têm
vínculos que ultrapassam 150 horas semanais. Ademais, foram encontrados 134 profissionais cuja
distância entre estabelecimentos de atuação alcançava quase 900 km. A unidade, inclusive, cita
exemplo de profissional com registro de 13 vínculos, na qual a distância entre os postos de trabalho
chega a ultrapassar os 3.500 km.
VI.8. Políticas públicas: Lei de Incentivo à Cultura
74. Analisaram-se projetos culturais realizados no período de 2018 a 2022.
75. Empreenderam-se tipologias para detectar potenciais conflitos de interesses em projetos
incentivados pela Lei Rouanet, no que culminou em 159 alertas de risco, com agentes da pasta
ministerial apresentando-se como fornecedores, proponentes ou patrocinados do projeto cultural.
76. Outro teste realizado foi a varredura de empregados das empresas proponentes que se
apresentaram como fornecedores de projetos culturais, com riscos de desvio de finalidade de recursos.
Tal exame identificou 172 empresas que possuem, juntas, 1.736 funcionários atuando como
566
fornecedores em projetos culturais, em mais de R$ 57 milhões de patrocínios de 2017 a 2020.

VI.9. Políticas públicas: Bolsa Atleta
77. Os sinais de alerta para essa política abrangeram atletas: sócios de empresas com elevado
percentual de capital social; que obtiveram financiamentos junto ao BNB; exercendo cargo público em
estados ou municípios com salário acima de R$ 10 mil; proprietários de cinco ou mais veículos
automotores; estudantes com mais de vinte anos; e doadores de campanha eleitoral. O resultado foram
mais de 759 ocorrências, em R$ 1,65 milhão de bolsas concedidas de janeiro a maio de 2022; ou 6%
de todas as bolsas concedidas.
VI.9. Políticas públicas: transporte escolar
78. Foram consideradas as movimentações de recursos relacionadas ao Programa Nacional do
Transporte Escolar (PNATE) referentes ao período de 2021 e 2022.
79. O sinal de alerta busca identificar a existência de contas bancárias específicas de
titularidade de entidades executoras que não constam na extração de dados dos aplicativos fornecida
pelo Banco do Brasil, caracterizando municípios que, por algum motivo, não estão recebendo recursos
do PNATE.
80. Como resultado, foram levantadas 5.715 contas bancárias específicas de titularidade de
determinadas Entidades Executoras, das quais 310 (5,43%) não apresentaram nenhum crédito no
período. Em princípio, portanto, esses municípios não estão sendo contemplados pela política pública e
devem ser regularizados junto ao FNDE.
VI.10. Políticas públicas: Fundeb
81. A presente tipologia é composta de um único sinal de alerta, que lista pagamentos
irregulares de aposentadorias e de pensões com recursos do Fundeb, prática expressamente vedada
pela Constituição Federal e pela Lei 14.113/2020.
82. O resultado da tipologia aponta que 31.563 agentes públicos distintos receberam um total
de 355.246 pagamentos em aposentadorias e pensões com recursos do Fundeb no período analisado.
Os valores movimentados totalizaram R$ 1,24 bilhão. Os cinco estados com os maiores indícios em
pagamentos irregulares a inativos são Paraná, Minas Gerais, São Paulo, Mato Grosso e Bahia
VI.11. Análise combinada de tipologias
83. A fiscalização também fez o cruzamento de diversos sinais de alerta entre si, tanto dos
temas específicos entre si quanto entre temas distintos.
84. Pôde-se constatar, por exemplo, que determinada empresa incidiu em alertas referentes à
10 compras distintas, tendo sido licitante único em 4 delas. Além disso, apesar de ter renegociado
dívidas anteriores, conseguiu realizar novo financiamento junto ao BNB, no valor de R$ 1,75 milhão,
tendo a proposta sido aprovada no mesmo dia em que foi recebida.
85. Em outra constatação, outra empresa participou de licitação com outras concorrentes
apresentando sócios com parentesco e contadores em comum. Em outro alerta, a mesma empresa,
mesmo optando pelo Simples Nacional, contratou operação de crédito junto ao BNB no valor de R$
1,53 milhão, cuja proposta foi aprovada em apenas três dias após o início de sua tramitação.
86. Em outro caso elucidativo: determinada pessoa física regrou no Cadastro Único para
Programa Sociais diversas operações de crédito bom o BNB, em valores que alcançam R$ 1,3 milhão.
Além disso, é beneficiária do seguro defeso, mesmo sendo proprietário de cinco veículos automotores.
87. Percebe-se, assim, o poder que o uso dessas ferramentas tem para o controle, mas,
fundamentalmente, para as próprias instituições governamentais, a fortalecer a sua integridade e
respectivos compliances internos.
VII. Estudo de caso sobre o acesso à internet disponibilizado pelas escolas públicas a alunos e
professores
88. Como dito, o novo “Ciclo do Dia D”, considerando o crescente uso e dependência da
tecnologia da informação pela máquina pública e o potencial alavancador do uso de TI na governança,
na transparência e no próprio sucesso das ações governamentais, buscou, além da construção das
tipologias de “alertas”, testar a maturidade em governo digital de uma política pública específica: neste
567
caso, das políticas públicas educacionais.

89. De modo mais objetivo, procurou-se combinar os temas “análise de dados integrada” e
“transformação digital” para avaliar o estágio de maturidade em governo digital do sistema
educacional brasileiro. Nesse viés, a fiscalização utilizou como base a Lei de Governo Digital (Lei
14.129/2021) e a Estratégia de Governo Digital (Decreto 10.332/2020), aplicada a uma análise
integrada de fontes de dados educacionais e orçamentárias, para apontar oportunidades de melhoria na
prestação de serviços públicos digitais voltados a gestores, alunos e professores.
90. Segundo a Lei 14.129/2021, entende-se que o Governo Digital da Educação envolve a
digitalização da administração da educação pública e a prestação digital de serviços públicos
educacionais, visando o aumento da eficiência – especialmente por meio da desburocratização –, da
inovação, da transformação digital e da participação do cidadão.
91. Somado a isso, a Estratégia de Governo Digital, documento atualizado a cada triênio,
expõe objetivamente as metas para a transformação digital de serviços no âmbito da administração
pública federal (direta, autárquica e fundacional). É uma forma de os governos oferecerem
transparência à sociedade em geral e aos órgãos de fiscalização e controle quanto às ações
desenvolvidas.
92. A equipe de auditoria considerou que tal melhoria da qualidade da prestação de serviço
educacional para os cidadãos podia ser subsidiada pela aplicação de modelo de maturidade em governo
digital. Tal aplicação abrange uma avaliação, por meio de um conjunto de perguntas e respostas, que
resulta num número, em escala padronizada, que é o nível de maturidade, o qual indica se o estágio de
desenvolvimento em governo digital está mais inicial ou avançado.
93. Como resultado dos exames empreendidos, a unidade técnica constatou um nível de
maturidade incipiente em Governo Digital da Educação. A fiscalização identificou como causas que
são relacionadas ao problema:
• dificuldades das redes estaduais e municipais de contratarem soluções educacionais ou
soluções de TIC para Transformação Digital da Educação;
• carência de força de trabalho especializada para projetos de Transformação Digital (TD);
• falta de diagnósticos das redes federais, estaduais, municipais da educação em TD e em
Governo Digital da Educação, bem como de processos de trabalho de encaminhamento de como essa
maturidade pode ser elevada;
• incipiência de mecanismos de Governo Digital, como política nacional e planos
atualizados e específicos sobre o tema “Governo Digital em Educação”;
• inexistência de instância de governança que contem com a participação de redes de ensino
municipais, estaduais e federais formalmente constituída para tratar de governo digital e TD da
educação; e
• necessidade de melhoria em competências digitais de alunos, professores e gestores
educacionais de redes municipais, estaduais e federais.
94. Além do grau incipiente de maturidade do Governo Digital em Educação, foi identificado,
também, que:
• pode ser expandido e aprimorado o fornecimento de serviço digital de apoio a contratações
de soluções educacionais ou de TIC para transformação digital e governo digital da educação a serem
realizadas por redes municipais, estaduais e federais de educação;
• não há realização e publicação transparente de diagnóstico com redes de ensino
municipais, estaduais e federais, além de universidades e institutos federais, sobre maturidade em
transformação digital e governo digital da educação;
• não há promoção de ações e oferta ativa de capacitação em governo digital da educação,
transformação digital e competências digitais (a exemplo das competências digitais do Século 21,
descritas no The Digital Competence Framework).
95. Diante das constatações, consta da resposta do Ministério da Educação, frente às propostas,
568
consubstanciado pela Manifestação da Subsecretaria de Tecnologia da Informação e Comunicação, no

Despacho Nº 226/2022/GAB/STIC/STIC-MEC, ratificado pela Secretária-Adjunta da Pasta (peça 34):
“[...] Antes de adentrar no mérito das contribuições para as recomendações, esta unidade
técnica gostaria de reconhecer e destacar a importância do modelo de interação desde a concepção
dos trabalhos, aproximando a gestão e controle à luz dos desafios da política pública. Com isso,
percebe-se um modelo de difusão de conhecimento mútuo e percepções reais dos desafios, ainda com
a devida empatia entre os atores no sentido de se trazer ações de controle que façam sentido à gestão
e sejam viáveis em seu regime de execução.”
Em relação às recomendações apresentadas, dado o caráter de construção conjunta, em relação
aos itens “a” a “e”, esta unidade não tem o que acrescentar.
Entretanto, não consta no rol de recomendações a questão relativa à criação de uma unidade
especializada em transformação digital associada a unidades de inovação e tecnologia com a
capacidade necessária para gerenciar uma estratégia desse porte, que demanda alto grau de
resiliência e articulação, além de uma visão e liderança técnica forte junto aos diversos atores no
desenho de soluções e realização de entregas. Tal situação enfrenta barreiras semelhantes ao que já
fora proposto na recomendação “e” em termos de recursos orçamentários, pessoas e estrutura de
cargos." (grifei)
96. Diante do exposto, e frente ao próprio reconhecimento do jurisdicionado da adequação das
propostas engendradas, resta anuir à proposta de recomendação sugerida, quanto à avaliação da
política em escopo, pelos fundamentos esposados no relatório instrutivo.
VIII. Análise e encaminhamento da matéria
97. O presente trabalho, como visto, demonstra como a reunião e utilização estratégica e
coordenada de dados diversos, hoje fragmentados em dezenas de órgãos governamentais, pode conferir
maior confiabilidade, amplitude, precisão e eficiência nas mais diversas políticas públicas
governamentais.
98. Os dados existem. A tecnologia para bem utilizá-los também, e está disponível, com
ganhos palpáveis no controle dos gastos, como pôde se materializar nestes autos. São mais de R$ 100
bilhões em alertas de má utilização de recursos, e mais de R$ 0,5 trilhão de recursos que carecem de
maior transparência orçamentária.
99. Intui-se um dever, portanto, de que haja a disseminação do uso massivo e contínuo dessas
tecnologias, tanto por parte do governo federal, mas também pelo Tribunal.
100. Ao se debruçar sobre o acompanhamento anterior, tal qual situei neste voto, esta Corte
proferiu o Acórdão 2.587/2018-Plenário, em que se encaminharam os “alertas” para os diversos órgãos
responsáveis, como se recomendou à Casa Civil que tomasse medidas para viabilizar a dita utilização
dos dados pelos demais Ministérios. A ideia é que, “descompartimentando” as informações
disponíveis, se possa fazer uso de tais técnicas prospectivas de modo disseminado nas diversas
políticas em múltiplas funções de governo. Também se determinou à Segecex medidas para
internalizar em seus processos de trabalho tais técnicas de prospecção e cruzamento de dados, de
forma matricial em suas unidades vinculadas (subitem 9.2 da decisão).
101. Sobre as providências incumbidas ao Governo Federal, consta do voto do Ministro Vital do
Rêgo, condutor do Acórdão 2.587/2018-Plenário, que a administração desenvolveu diversas ações no
sentido de estimular o compartilhamento de dados para a gestão de políticas públicas e tomada de
decisão, como, por exemplo, por meio do CMAP (Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas
Públicas), do GovData (Plataforma de Análise de Dados do Governo Federal) e do Decreto 8.789/2016
– que dispõe sobre o compartilhamento de base de dados na APF.
102. Acrescento a esse rol de medidas o Decreto 10.046/2019 como embrião normativo capaz
de viabilizar, legalmente, o uso integrado das informações pelo Governo. A regulamentação estabelece
normas e diretrizes para o compartilhamento de dados entre os órgãos e as entidades da administração
pública direta, autárquica e fundacional, bem como entre os demais poderes da União, com a
finalidade de:
569
“Art. 1º (...)
I - simplificar a oferta de serviços públicos;
II - orientar e otimizar a formulação, a implementação, a avaliação e o monitoramento de
políticas públicas;
III - possibilitar a análise das condições de acesso e manutenção de benefícios sociais e fiscais;
IV - promover a melhoria da qualidade e da fidedignidade dos dados custodiados pela
administração pública federal; e
V - aumentar a qualidade e a eficiência das operações internas da administração pública
federal.”
103. Por meio dessa regulamentação também foi instituído o Cadastro Base do Cidadão, com a
finalidade de:
“Art. 16:
I - aprimorar a gestão de políticas públicas;
II - aumentar a confiabilidade dos cadastros de cidadãos existentes na administração pública,
por meio de mecanismos de manutenção da integridade das bases de dados para torná-las
qualificadas e consistentes;
III - viabilizar a criação de meio unificado de identificação do cidadão para a prestação de
serviços públicos;
IV - disponibilizar uma interface unificada de atualização cadastral, suportada por soluções
tecnológicas interoperáveis das entidades e órgãos públicos participantes do cadastro;
V - facilitar o compartilhamento de dados cadastrais do cidadão entre os órgãos da
administração pública; e
VI - realizar o cruzamento de informações das bases de dados cadastrais oficiais a partir do
número de inscrição do cidadão no CPF.”
104. Nada obstante o esforço, é notório, haja vista os novos alertas encontrados, com a
demonstração da evolução ainda tímida em termos do número de alertas encontrados, que ainda há
muito a fazer.
105. O assunto está sendo tratado, de forma estratégica, no TC 003.472/2022-1, ainda aberto,
constituído para monitorar o cumprimento das deliberações objeto do Acórdão 2.587/2018-Plenário.
Creio que o presente levantamento deva se somar aos esforços, já iniciados naqueles autos, para
catalisar o bom uso de dados na administração pública, com notória conexão entre um em outro
processo.
106. Para que não haja diluição dos esforços de controle, nesse sentido, natural que as
deliberações proferidas neste processo sejam monitoradas, então, naquele feito, em concentração de
esforços de controle voltados para a mesma finalidade.
107. A batalha tem sido longa. Recordo que, mediante o Acórdão 1.469/2017-Plenário, relatei
fiscalização com o objetivo de identificar o panorama dos serviços públicos prestados remotamente à
sociedade sob a forma eletrônica, denominados como serviços públicos digitais (SPDs), como também
avaliar as ações existentes na administração pública federal para o aumento e aprimoramento de sua
oferta.
108. Saliento, em endereçamento final, que o TC 003.472/2022-1 já produziu deliberação,
objeto do Acórdão 2.322/2021-Plenário, de minha relatoria, para que fossem acompanhadas as
medidas determinadas à Segecex relativas à padronização de processos voltados para utilização de
dados no planejamento das ações de controle. Naquele trabalho, já foi recomendado à Casa Civil que
arbitrasse “as questões relativas ao compartilhamento de informações, no que diz respeito à
normatização, coordenação de iniciativas e resolução de conflitos acerca das informações de posse da
Administração Pública Federal”. Isso porque identificou-se uma “dificuldade de compartilhamento de
informações entre órgãos e entidades públicos” o que “afeta a prestação de serviços públicos
integralmente por meio digital, uma vez que o cidadão é forçado a buscar e apresentar informações e
documentos que o Estado já dispõe em suas próprias bases de dados”.
570
109. Cito também o Acórdão 1.486/2019-Plenário, relatado pelo Ministro Marcos Bemquerer,
constituído para “avaliar o aprimoramento do compartilhamento de dados na APF”, e o Acórdão
2.279/2021-Plenário, cujo objetivo foi “avaliar o uso e a gestão de plataformas de compartilhamento
de dados colocadas à disposição dos órgãos e das entidades da Administração Pública Federal em
prol da transformação digital de serviços públicos”.
110. Entendo, assim, que se deva determinar à Sefti que, ouvidas as unidades técnicas
responsáveis pela clientela respectiva, que inclua no escopo dos dispositivos a serem monitorados no
TC 003.472/2022-1 as determinações e recomendações a serem endereçadas nestes autos,
considerando, ainda, na avaliação das providências exaradas à Casa Civil mediante os Acórdãos
2.587/2018-Plenário e 2.322/2021-Plenário, o já deliberado nos Acórdãos 1.486/2019-Plenário e
2.279/2021-Plenário.
111. No que se refere, em outra linha, às providências à Segecex, para disseminação do uso das
técnicas utilizadas no “1º Ciclo do Dia D”, o Acórdão 2.587/2018-Plenário determinou a utilização de
“dados [...[ para subsidiar o planejamento de ações de controle externo do próximo plano operacional
com vistas a mitigar os riscos e problemas identificados” (subitem 9.2.5 do decisum). Também se
demandou que a Secretaria-Geral de Controle Externo definisse e mantivesse “prejuízo das demais
atividades a serem desempenhadas e das competências conferidas a este TCU, processo de trabalho
permanente de análise integrada de dados de gestão pública, com definição de periodicidade regular,
para realização de levantamentos como o ora examinado, utilizando como base o processo de
trabalho detalhado no relatório que integra esta decisão, considerando, inclusive, a possibilidade de
participação de outros órgãos de controle e de fiscalização, bem como a possibilidade de maximizar
as ações de controle dispostas nos planos institucionais desta Corte de Contas, em face da análise
integrada de dados da gestão pública” (subitem 9.2.6).
112. As medidas tomadas internamente por esta Corte igualmente estão sendo tratadas no TC
003.472/2022-1. Por ora, em fomento ao uso de dados nos trabalhos de controle externo, tenho
convicção de que o presente trabalho deva, desde já, se incorporado no planejamento dos trabalhos das
unidades técnicas no plano de auditoria no ano seguinte.
113. Assim, dada a relevância dos riscos encontrados, convém determinar à Segecex que
encaminhe as suas unidades técnicas vinculadas o resultado dos alertas desenvolvidos na presente
fiscalização, considerando os riscos então identificados apresentados na elaboração do plano de
auditoria afeto a cada unidade, demandando das secretarias vinculadas a forma pela qual se deu a
respectiva utilização, ou a apresentação de justificativas da sua não consideração.
114. Também se mostra adequado empreender determinação para que, no próximo ciclo de
planejamento, seja considerada a implementação do processo de trabalho proposto no apêndice “B” do
considerando o disposto no subitem 9.6 do Acórdão 2.587/2018-Plenário. Deverá ser apresentada
consolidação acerca do uso e dos resultados que as demais secretarias fizeram a partir dos diversos
alertas e riscos identificados na presente fiscalização, apresentando resumo de tais resultados no
próximo ciclo de planejamento a ser empreendido.
IX. Conclusão
115. Concluo cumprimentando todas as unidades envolvidas no presente trabalho: Sefti,
SecexEducação, STI, Sec-AL e SOMA. As tipologias e sinais de alerta desenvolvidos viabilizaram a
identificação de riscos de irregularidade ou de uso não transparente de recursos da ordem de R$ 629
bilhões, em R$ 2,8 trilhões de recursos fiscalizados.
116. A identificação de tais alertas estampa as diversas oportunidades advindas da massificação
do uso de dados, tanto diretamente pela administração pública quanto pelo controle.
117. Tal utilização deve ser fomentada e cobrada. Deve-se perquirir os gargalos práticos,
técnicos e legais que dificultam o governo federal de concentrar as diversas informações à sua
disposição. Igualmente, há de se avaliar os idênticos empecilhos que, no mínimo, retardam o emprego
definitivo pelas diversas unidades técnicas desta Corte das técnicas de prospecção de dados ora
571
oferecidas, porque os investimentos e o aparato disponível para tal já existem. Esse é o sentido das
determinações e recomendações ora empreendidas, que se somam aos esforços do TC 003.472/2022-1,
competentemente capitaneado pelo Ministro Vital do Rêgo, na massificação do emprego dar ciência de
dados em prol da eficiência e transparência no uso do dinheiro público.
Ante o exposto, VOTO por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.
1. Processo nº TC 043.945/2021-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V
4. Órgãos/Entidades: Banco do Nordeste do Brasil S.A.; Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira; Ministério da Cidadania; Ministério da Economia; Ministério
da Educação; Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; Secretaria de Governo Digital; Secretaria do
Tesouro Nacional.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti).
9. Acórdão:
VISTO, relatado e discutido este relatório de acompanhamento constituído para avaliar o uso
integrado de informações na gestão de políticas públicas, em fiscalização denominada “Dia D – 2º
Ciclo”,
9.1. determinar aos órgãos gestores das políticas públicas avaliadas na presente fiscalização,
listados no Apêndice “H” do relatório de fiscalização à peça 52, com base no art. 43, inciso I, da Lei
8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal, que encaminhem ao TCU, no
prazo de 120 (cento e vinte) dias, as providências adotadas em relação aos alertas enviados via
plataforma digital para comunicação de riscos;
9.2. recomendar à Secretaria do Tesouro Nacional, com base no art. 43, inciso I, da Lei
8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal, que institua mecanismos
visando garantir maior nível de transparência nos repasses de recursos federais para estados e
municípios, com a individualização dos empenhos respectivos e o correto preenchimento dos campos
no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal que identificam a localização
geográfica e o beneficiário final do gasto;
9.3. recomendar ao Banco do Nordeste do Brasil, com base no art. 43, inciso I, da Lei
8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal, que implemente controles nos
sistemas corporativos, incluindo a possibilidade de análise integrada com outras bases de dados do
poder público, que sinalizem riscos de inadimplência por parte do tomador de empréstimo no
momento de tramitação das propostas de financiamento, exigindo garantias suficientes para assegurar
a saúde financeira dos cofres do banco e do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste;
9.4. recomendar ao Ministério da Economia, com base no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c
art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal, que estabeleça mecanismos de controle, em
especial nos sistemas que operacionalizam a licitação, para impedir que as empresas proibidas de
contratar participem de licitação ou sejam contratadas pela administração pública federal, como, por
exemplo, as empresas com cadastro ativo no Cadastro de Empresas Inidôneas e Suspensas;
9.5. determinar à Segecex que adote as seguintes providências:
572
9.5.1. encaminhe as suas unidades técnicas vinculadas o resultado dos alertas desenvolvidos na
presente fiscalização, considerando os riscos então identificados apresentados na elaboração do plano
de auditoria afeto a cada unidade, demandando das secretarias vinculadas a forma pela qual se deu a
respectiva utilização, ou justificativas da sua não consideração;
9.5.2. encaminhe aos gestores das políticas públicas avaliadas o resultado dos alertas
9.5.3. no próximo ciclo de planejamento:
9.5.3.1. considere a implementação do processo de trabalho proposto no apêndice “B” do
considerando o disposto no subitem 9.6 do Acórdão 2.587/2018-Plenário;
9.5.3.2. apresente consolidação acerca do uso e dos resultados que as demais secretarias fizeram
a partir dos diversos alertas e riscos identificados na presente fiscalização, apresentando resumo de tais
resultados no próximo ciclo de planejamento a ser empreendido;
9.6. determinar à Sefti, ouvidas as unidades técnicas responsáveis pela clientela respectiva, que
inclua no escopo dos dispositivos a serem monitorados no TC 003.472/2022-1 as determinações e
recomendações endereçadas nos subitens 9.1 a 9.4 supra, considerando, ainda, na avaliação das
providências exaradas à Casa Civil mediante os Acórdãos 2.587/2018-Plenário e 2.322/2021-Plenário,
o já deliberado nos Acórdãos 1.486/2019-Plenário e 2.279/2021-Plenário;
9.7. recomendar ao Ministério da Educação, com base no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c
com art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal, que:
9.7.1. promova ações de capacitação e de conscientização sobre Governo Digital da Educação,
transformação digital da educação e competências digitais voltadas a gestores de redes de ensino
municipais, estaduais e federais de educação, a professores, a servidores e a prestadores de serviço de
escolas e instituições de ensino, como também a alunos, com o objetivo de estabelecer cultura de
Governo Digital da Educação, transformar digitalmente a educação brasileira e desenvolver
competências digitais do século XXI;
9.7.2. realize diagnóstico em Governo Digital e Transformação Digital da Educação com as
redes municipais, estaduais e federais de educação, com base em modelo de maturidade em Governo
Digital, a exemplo do modelo indicado no PDTI 2021-2023 do MEC ou outro escolhido pelo
Ministério, de modo a identificar o nível de maturidade de cada rede pesquisada, contemplando as
informações exemplificadas no Anexo 1 do Apêndice “G”, do relatório de fiscalização, à peça 52;
9.7.3. com base no diagnóstico realizado, induza ações para aumentar o nível de maturidade em
9.7.4. elabore documento único, consolidado, que integre Estratégia de Educação Digital para o
Brasil; Plano de Ação, Monitoramento e Avaliação da Estratégia de Educação Digital para o Brasil; e
Política Nacional de Informação e Informática em Educação, definindo, entre outros os itens
exemplificados no Anexo 2 do Apêndice “G”, do relatório à peça 52;
9.7.5. em articulação com o Ministério da Economia, busque soluções de suprimento de força de
trabalho especializada em Transformação Digital, a exemplo da alocação de servidores analistas de
tecnologia da informação ou utilização do Programa Startup Gov.br, instituído pela Portaria SGD/ME
de trabalho e projetos relacionados ao Governo Digital e à Transformação Digital de serviços e
políticas educacionais; e
9.7.6. com amparo no princípio constitucional da eficiência, avalie a conveniência e
oportunidade de adotar medidas para atribuir competência a uma instância administrativa, no âmbito
do Ministério, que possua condições de, com o apoio do Ministério da Economia, no que couber,
influenciar as prioridades e projetos das unidades de negócio no que tange ao governo digital e à
573
gerência da Estratégia de Educação Digital do Brasil;

9.8. dar conhecimento deste Acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam,
inclusive do relatório da unidade técnica à peça 52:
9.8.1. à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados;
9.8.2. à Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do
9.8.3. à Casa Civil da Presidência da República;
9.8.4. ao Ministério Público Federal;
9.8.5. à Polícia Federal;
9.9.6. à Controladoria-Geral da União;
9.8.7. ao Ministério da Economia;
9.8.8. ao Ministério da Educação;
9.8.9. ao Ministério da Saúde;
9.8.10. ao Ministério da Cidadania;
9.8.11. à Secretaria do Tesouro Nacional;
9.8.12. à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional;
9.8.13. ao Banco do Nordeste do Brasil;
9.8.14. à Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil, ao Instituto Rui Barbosa e
9.8.15. à Confederação Nacional de Municípios;
9.8.16. à União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação, ao Conselho Nacional de
9.8.17. à Associação de Jornalistas de Educação; e
9.8.18. ao Instituto de Educação e Inovação, ao Instituto Ayrton Senna e ao Todos pela
Educação.
9.9. arquivar o presente processo, com base no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do
Tribunal.

Zymler (Relator), Vital do Rêgo, Jorge Oliveira e Antonio Anastasia.

TCU julga processos e realiza sustentações em sessão extraordinária

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

ATA Nº 42, DE 1º DE NOVEMBRO DE 2022

Presidência: Ministro Bruno Dantas (Vice-Presidente no exercício da Presidência)

Às 14 horas e 40 minutos, a Presidência declarou aberta a sessão extraordinária do Plenário, com

Ausentes o Ministro Aroldo Cedraz, em licença para tratamento de saúde, e o Ministro-

O Plenário homologou a Ata nº 41, referente à sessão realizada em 26 de outubro de 2022.

PUBLICAÇÃO DA ATA NA INTERNET

COMUNICAÇÕES (v. inteiro teor no Anexo I desta Ata)

Do Ministro Augusto Nardes:

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PROCESSOS EXCLUÍDOS DE PAUTA

- TC-000.306/2012-6, cujo relator é o Ministro Walton Alencar Rodrigues;

- TC-001.950/2021-5, cujo relator é o Ministro Benjamin Zymler;

- TC-008.663/2022-0, TC-009.206/2017-5, TC-012.000/2020-5, TC-012.427/2020-9, TC-

- TC-011.357/2009-1 e TC-016.244/2012-5, cujo relator é o Ministro Bruno Dantas;

- TC-012.161/2018-7, cujo relator é o Ministro Antonio Anastasia;

- TC-018.547/2020-6 e TC-042.261/2021-0, cujo relator é o Ministro-Substituto Augusto

- TC-004.389/2017-4, cujo relator é o Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa; e

- TC-006.002/2022-6, cujo relator é o Ministro-Substituto Weder de Oliveira.

PROCESSOS APRECIADOS POR RELAÇÃO

O Plenário aprovou, por relação, os Acórdãos de nºs 2441 a 2459.

PROCESSOS APRECIADOS DE FORMA UNITÁRIA

PROCESSO TRANSFERIDO DE PAUTA

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Na apreciação do processo TC-031.797/2013-0, cujo relator é o Ministro Bruno Dantas, o Dr.

Na apreciação do processo TC-006.981/2014-3, cujo relator é o Ministro Walton Alencar

Na apreciação do processo TC-014.153/2014-9, cujo relator é o Ministro Walton Alencar

Na apreciação do processo TC-021.408/2009-65, cujo relator é o Ministro Walton Alencar

Na apreciação do processo TC-034.572/2018-0, cujo relator é o Ministro Benjamin Zymler, a

Com base no artigo 112 do Regimento Interno, a apreciação do processo TC-014.254/2022-0,

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ACÓRDÃO Nº 2441/2022 - TCU - Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ACORDAM, por

1. Processo TC-005.913/2022-5 (REPRESENTAÇÃO)

ACÓRDÃO Nº 2442/2022 - TCU - Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ACORDAM, por

1. Processo TC-022.474/2022-6 (REPRESENTAÇÃO)

ACÓRDÃO Nº 2443/2022 - TCU - Plenário

Considerando tratar-se de representação, com pedido de cautelar, a respeito de possíveis

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Considerando que não restaram caracterizados os pressupostos para concessão de medida

1. Processo TC-006.476/2022-8 (REPRESENTAÇÃO)

ACÓRDÃO Nº 2444/2022 - TCU - Plenário

Trata-se de recurso de revisão interposto por Eliésio Rocha Adriano em face do

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representam fatos já conhecidos e analisados, dos quais decorreram a irregularidade imputada ao

1. Processo TC-000.397/2018-0 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)

ACÓRDÃO Nº 2445/2022 - TCU - Plenário

Trata-se de recurso de revisão interposto por José Alves da Silva em face do

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1. Processo TC-014.971/2014-3 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)

ACÓRDÃO Nº 2446/2022 - TCU - Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, quanto ao

1. Processo TC-019.054/2022-0 (DENÚNCIA)

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ACÓRDÃO Nº 2447/2022 - TCU - Plenário

Os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, com fundamento

Valor Data Débito/Crédito

Valor Data Débito/Crédito

1. Processo TC-032.289/2014-6 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)

ACÓRDÃO Nº 2448/2022 - TCU - Plenário