ACÓRDÃO Nº 440/2008 - TCU - PLENÁRIO

1. Processo: n.º TC - 012.745/2006-2 (com 4 anexos e 7 volumes)

2. Grupo I, Classe de Assunto V – Relatório de Levantamento de Auditoria
3. Interessada: Comissão Mista de Planos, Orçamento Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional
4. Entidade: Companhia Hidrelétrica do São Francisco - CHESF
5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secex/MG
8. Advogados constituídos nos autos: Renata Aparecida Ribeiro Felipe (OAB/MG nº 97.826), Francisco
de Freitas Ferreira (OAB/MG nº 89.353), Júlio Cezar Alves (OAB/SP nº 100.705), Yvone Anna Kraiker
(OAB/SP nº 129.261), Gianfranco Fogaccia Cinelli (OAB/SP nº 147.596), Régis Américo Izzo de
Gásperi (OAB/SP nº155.981), Andréia de Moraes Landé (OAB/SP nº 139.459), Regina Tiemi Suetomi
(OAB/SP nº 168.077), Maria Caroline Lazarine Dias (OAB/SP nº 232.473), Adriana Accurcio de Oliveira
(OAB/SP nº 184.905), Paula Rocha Pombo Pascholati (OAB/SP nº 174.013), Bárbara Lopes do Amaral
(OAB/SP nº 224.117), César de Oliveira Jacobsen (OAB/SP nº 234.224), Alexandre Aroeira Salles
(OAB/MG nº 71.947), Patrícia Guercio Teixeira (OAB/MG nº 90.459), Marina Hermeto Corrêa
(OAB/MG nº 75.173), Tathiane Vieira Viggiano Fernandes (OAB/MG nº101.379) e Cínthia Póvoa de
Aragão (OAB/DF nº 22.298

9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Levantamento de Auditoria realizado no
âmbito do Fiscobras 2006, junto à Companhia Hidrelétrica do São Francisco - CHESF, com vistas a
prestar informações ao Congresso Nacional concernentes à regularidade da obra de implantação de 4
subestações seccionadoras de 230 kV na Região Nordeste.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. acolher as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. João Bosco de Almeida e José Ailton
de Lima;
9.2. determinar à Companhia Hidrelétrica do São Francisco - CHESF que:
9.2.1. em futuras licitações, exija de todos os licitantes habilitados a apresentação de suas propostas
com os respectivos detalhamentos de preços (composições analíticas de preços, de encargos sociais e de
BDI) e todos os demais documentos necessários ao julgamento da licitação, em cumprimento ao art. 43,
incisos IV e V, da Lei n.º 8.666/93, não admitindo, sob qualquer hipótese, a inclusão posterior de nenhum
documento ou informação necessária para o julgamento e classificação das propostas, conforme os
critérios de avaliação constantes no edital, em atendimento ao que dispõe o § 3º do mesmo artigo;
9.2.2. licite obras e serviços de engenharia apenas quando houver projeto básico aprovado, com
orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários,
conforme o art. 7º, § 2º, da Lei nº 8.666/93;
9.2.3. avalie de forma minuciosa, adequada e fundamentada as justificativas para desistência de
propostas por parte de licitantes após a fase de habilitação, em observância ao art. 43 § 6º da Lei n.º
8.666/93;
9.2.4. não licite obras sem a obtenção da licença ambiental prévia, bem como de iniciar obras sem a
obtenção da respectiva licença de instalação, nos termos do entendimento firmado no Acórdão TCU
516/2003-Plenário;
9.2.5. exija de todos os participantes que apresentem propostas de preços com idêntico padrão de
itens que compõem o BDI, observando as premissas relativas a esses componentes, nos moldes definidos
nos subitens 9.1.1 a 9.1.4 do Acórdão n.º 325/2007 – TCU - Plenário, a saber:
9.2.5.1. os tributos IRPJ e CSLL não devem integrar o cálculo do LDI (Lucro e Despesas Indiretas),
nem tampouco a planilha de custo direto, por se constituírem em tributos de natureza direta e
personalística, que oneram pessoalmente o contratado, não devendo ser repassado à contratante;
9.2.5.2. os itens Administração Local, Instalação de Canteiro e Acampamento e Mobilização e
Desmobilização, visando a maior transparência, devem constar na planilha orçamentária e não no BDI;
9.2.5.3. o gestor público deve exigir dos licitantes o detalhamento da composição do BDI e dos
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respectivos percentuais praticados;

9.2.5.4. o gestor deve promover estudos técnicos demonstrando a viabilidade técnica e econômica
de se realizar uma licitação independente para a aquisição de equipamentos/materiais que correspondam a
um percentual expressivo das obras, com o objetivo de proceder o parcelamento do objeto previsto no art.
23, § 1º, da Lei n.º 8.666/1993; caso seja comprovada a sua inviabilidade, que aplique um LDI reduzido
em relação ao percentual adotado para o empreendimento, pois não é adequada a utilização do mesmo
LDI de obras civis para a compra daqueles bens;
9.3. dar ciência à Siemens Ltda. do inteiro teor deste acórdão;
9.4. encaminhar cópia deste acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentam, à
Presidência da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional;
9.5. arquivar os presentes autos.

10. Ata nº 8/2008 – Plenário

11. Data da Sessão: 19/3/2008 – Ordinária
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0440-08/08-P
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Valmir Campelo, Ubiratan Aguiar,
Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro (Relator).
13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

WALTON ALENCAR RODRIGUES RAIMUNDO CARREIRO

Presidente Relator

Fui presente:

MARIA ALZIRA FERREIRA

Procuradora-Geral, em exercício
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GRUPO I - CLASSE V - PLENÁRIO

TC 012.745/2006-2 (com 4 anexos e 7 volumes)
Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria
Entidade: Companhia Hidrelétrica do São Francisco - CHESF
Interessada: Comissão Mista de Planos, Orçamento Públicos
e Fiscalização do Congresso Nacional
Advogados com procuração nos autos: Renata Aparecida
Ribeiro Felipe (OAB/MG nº 97.826), Francisco de Freitas
Ferreira (OAB/MG nº 89.353), Júlio Cezar Alves (OAB/SP
nº 100.705), Yvone Anna Kraiker (OAB/SP nº 129.261),
Gianfranco Fogaccia Cinelli (OAB/SP nº 147.596), Régis
Américo Izzo de Gásperi (OAB/SP nº155.981), Andréia de
Moraes Landé (OAB/SP nº 139.459), Regina Tiemi Suetomi
(OAB/SP nº 168.077), Maria Caroline Lazarine Dias
(OAB/SP nº 232.473), Adriana Accurcio de Oliveira
(OAB/SP nº 184.905), Paula Rocha Pombo Pascholati
(OAB/SP nº 174.013), Bárbara Lopes do Amaral (OAB/SP nº
224.117), César de Oliveira Jacobsen (OAB/SP nº 234.224),
Alexandre Aroeira Salles (OAB/MG nº 71.947), Patrícia
Guercio Teixeira (OAB/MG nº 90.459), Marina Hermeto
Corrêa (OAB/MG nº 75.173), Tathiane Vieira Viggiano
Fernandes (OAB/MG nº101.379) e Cínthia Póvoa de Aragão
(OAB/DF nº 22.298)

Sumário: RELATÓRIO LEVANTAMENTO DE

AUDITORIA. ALTERAÇÃO DE BDI SEM DIMINUIÇÃO
DO VALOR GLOBAL DO CONTRATO. INCIDÊNCIA DE
ALÍQUOTAS DE PIS E CONFINS COM VALORES
DISCREPANTES DA LEI. ACOLHIMENTO DAS
RAZÕES DE JUSTIFICATIVA. DETERMINAÇÕES.
ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Versam os autos sobre Levantamento de Auditoria realizado no âmbito do Fiscobras 2006,

junto à Companhia Hidrelétrica do São Francisco - CHESF, com vistas a prestar informações ao
Congresso Nacional concernentes ao Programa de Trabalho n.º 25.752.0294.5107.0020, cujo objeto é a
realização de obra de implantação de 4 subestações seccionadoras de 230 kV na Região Nordeste.
Foram constatadas irregularidades no contrato n.º CT-I-90.2004.5100.00, cujo objeto é o
fornecimento de equipamentos, materiais e serviços para a construção da Subestação Joairan, conhecida
também como Várzea/PE 230/69/13,8 kV. Destas irregularidades, apenas a primeira foi considerada
grave, após as análises das manifestações da CHESF. Não obstante, foram propostas pela equipe
audiências dos Srs. João Bosco de Almeida (CPF: 059.132.414-87) e José Ailton de Lima (CPF:
070.673.994-91), e uma diligência junto à fornecedora de bens e serviços (Siemens Ltda.) e quatro
determinações à CHESF.
Por meio do despacho de fls. 59, o Exmº Sr. Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues
autorizou as audiências e a diligência, que foram efetivadas por intermédio dos Ofícios de n.ºs 3263, 3264
e 923/2006-TCU/Secex-PE (fls. 62/65 e 66/67).
A Subestação Joairan foi entregue em agosto de 2006 e energizada no mês seguinte, não
tendo sido objeto de recomendação de paralisação em face do que foi apurado no levantamento de
auditoria.
Promovidas as referidas audiências e a diligência, os responsáveis apresentaram
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conjuntamente razões de justificativa (fls. 03/10, anexo 2) e a Siemens Ltda. forneceu os elementos
solicitados (fls. 02/17, anexo 4), que foram analisados pela Unidade Técnica nos termos dos excertos
transcritos a seguir, com fulcro no art. 1º, § 3º, da Lei nº 8.443/93:
1. Audiência dos responsáveis, senhores João Bosco de Almeida e José Ailton de Lima

2.1. Introdução à Audiência:

2.1.1 Conforme Ofício n.º 3263-TCU/SECEX-PE (fls. 62-63) e Aviso de Recebimento – AR de

30/10/06 (fl. 73), referentes ao senhor João Bosco de Almeida, Diretor-Presidente da CHESF em
exercício em 31.10.2006, e ainda segundo o Ofício n.º 3264-TCU/SECEX-PE (fls. 64-65) e AR de
27/10/06 (fl. 70), estes referentes ao senhor José Ailton de Lima, Diretor de Engenharia e Construção da
Companhia Hidroelétrica, os responsáveis foram devidamente notificados e instados a apresentar Razões
de Justificativas referentes à irregularidade n.º 01, classificada como Grave com Continuidade, do já
mencionado Fiscobras.
2.1.2. Por ocasião da fiscalização, todas as possíveis irregularidades foram apresentadas à CHESF
para sua manifestação preliminar, não tendo sido acatadas exclusivamente as suas justificativas
referentes à irregularidade n.º 01, especificamente quanto à falta de redução dos preços após a correção
do BDI, nem quanto ao uso das alíquotas de PIS/CONFINS aplicáveis ao sistema não-cumulativo das
referidas tributações, em conformidade com as leis n.º 10.637/2002 e 10.833/2003.

2.1.3. Assim, foram realizadas as audiências junto aos dois responsáveis nos seguintes termos:

No CT - I - 90.2004.5100.00, ocorreu a apresentação de composições analíticas de BDI pelo consórcio

Siemens/SPIC que foram posteriormente retificadas mediante a redução dos seus percentuais, sem que,
contudo, houvesse a respectiva e necessária redução dos preços totais propostos na licitação, tendo o
fato sido possível pela mera majoração do custo direto dos serviços/equipamentos.

Adicionalmente, foram indevidamente incluídos percentuais de 1,65% e de 7,60% a título de

PIS/COFINS, enquanto que, conforme a Lei 10.637/2002, foi estabelecido o sistema não- cumulativo
para o cálculo do PIS, passando o cálculo da contribuição a incidir somente sobre o valor agregado em
cada etapa do processo produtivo, ao passo em que a mesma lei elevou a alíquota do PIS de 0,65% para
1,65%. Do valor de contribuição para o PIS/PASEP, apurado conforme o art. 2º da Lei 10.637/2002,
poderão ser descontados créditos calculados de acordo com o art. 3º do mesmo diploma legal. Com o
advento da Lei 10.833/2003, a apuração não-cumulativa também foi estendida para a COFINS,
elevando-se sua alíquota de 3% para 7,6%. Entretanto, a não-cumulatividade e PIS/COFINS, consoante
o art. 10, XX da Lei 10.833/2003 só será aplicável às receitas decorrentes da execução por
administração, empreitada ou subempreitada de obras de construção civil a partir de 01/01/2007 e, até a
sua véspera, vigorarão as alíquotas de 3% e 0,65%. Portanto, consideramos que os percentuais a título
de PIS/COFINS que deveriam compor a composição de BDI apresentada pela Siemens seria de 0,65% e
3%, respectivamente, em vez de 1,65% e de 7,60%.

2.2. Atendimento à Audiência:

Os diretores da CHESF responsáveis apresentaram conjuntamente as suas Razões de Justificativa, que

foram encaminhadas a este Tribunal em 27/11/06, conforme as folhas de n.º 03 a 10 do Anexo 2 deste
processo, e podem ser resumidas segundo os textos dos próximos parágrafos.

2.2.1. Retificação do BDI sem redução dos valores totais da proposta.

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2.2.1.1. Quanto a esse tópico, as Razões de Justificativa dos dirigentes da CHESF inquiridos
limitaram-se a tratar de aspectos relacionados ao processo licitatório, alegando que foi escolhida a
melhor proposta dentre as seis habilitadas, que as regras do certame haviam sido devidamente
publicadas em edital, o que garantiu a isonomia, bem como que o julgamento foi objetivo e seguiu as
regras do instrumento convocatório, e ainda que esse instrumento, por sua vez, estava em conformidade
com a legislação apropriada.

2.2.1.2. Não é apresentado qualquer elemento novo elucidativo para a manutenção dos preços
ofertados, mesmo tendo sido alteradas as composições de BDI, ficando, portanto, a questão sem o
necessário esclarecimento por parte da CHESF. As Razões de Justificativa do assunto em questão
assemelham-se, em conteúdo, às justificativas preliminares apresentadas pela CHESF durante a
fiscalização, motivo que nos impelirá a tratar do mérito desse tema com base nas informações fornecidas
pela Siemens em resposta à diligência realizada, conforme item 3.1.1. deste relatório.

2.2.1.3. Em face do Acórdão TCU n.º 325/2007 – Plenário, bem como do Relatório do Processo TCU
003.478/2006-8 que o embasou, cabe ressaltar a importância do correto tratamento do LDI (Lucro e
Despesas Indiretas), também chamado de BDI (Bonificação ou Benefícios e Despesas Indiretas), uma vez
que qualquer componente indevido em seu bojo causará distorções na estimativa de preço de uma obra e
em eventuais cálculos de reajustes. Deve-se ainda ressaltar que, embora os referidos Relatório e
Acórdão sejam prioritariamente direcionados a obras de Linhas de Transmissão, existe a clara menção à
sistemática de cálculo diferenciado de BDI pela CHESF nas obras que têm maior representatividade de
equipamentos em relação ao valor total do empreendimento (item 8.2. do referido Relatório). O Acórdão
publicado no DOU em 16/03/2007, expõe determinações no sentido de aprimorar o cálculo do BDI, as
quais não foram aplicadas nem exigidas na Fiscalização efetuada em 2006 e ora em questão por mera
questão de incompatibilidade temporal, mas será apresentado ao final da presente Instrução como
proposta de determinação a ser feita junto à CHESF, com vistas a criar critérios uniformes de aceitação
dos BDIs apresentados por seus licitantes e evitar possíveis danos econômico-financeiros quando de
eventuais reajustes de preços nos serviços e obras contratados.

2.2.2. Da Tributação do Contrato: Alíquotas de PIS e COFINS

2.2.2.1. Preliminarmente, a resposta da CHESF com as Razões de Justificativa apresentadas quanto

às alíquotas de PIS e COFINS (Anexo 2, fls. 9-10), expõe as empresas Siemens e SPIC como
consorciadas para a prestação dos serviços da subestação de Joairan e, conseqüentemente, conclui pela
independência das duas empreiteiras quanto aos aspectos fiscais, não havendo solidariedade entre
ambas para efeitos de obrigação tributária específica ao serviço prestado por cada uma isoladamente.

2.2.2.2. Esclarecem que as atividades da Siemens no consórcio não se enquadravam nas hipóteses do
inciso XX do artigo 10 da Lei n.º 10.833/2003, que excluía temporariamente alguns setores econômicos,
no caso a construção civil, do sistema não-cumulativo de tributação do PIS e do COFINS, sendo, dessa
forma, correta a aplicação por essa integrante do Consórcio dos percentuais de 1,65% e 7,60%,
respectivamente, para os tributos especificados.

2.2.2.3. Quanto à SPIC, e apenas para ela, as Razões de Justificativa afirmam que se aplicou a regra
da cumulatividade, isto é, com os percentuais antigos de 0,65% para PIS e de 3,00% para COFINS,
conforme proposta inicial da empresa. Além disso, a CHESF afirma que, na qualidade de tomadora dos
serviços, reteve nos pagamentos das faturas emitidas pela Siemens e pela SPIC os tributos legalmente
previstos, procedendo ao oportuno recolhimento em nome das contratadas, enquanto essas é que devem
adotar, conforme o caso em que se enquadrem, os posteriores procedimentos de compensação. Na
situação em questão, caberia unicamente à SPIC, excluída da não-cumulatividade por prestar serviços
de construção civil, conforme a Lei n.º 10.833/2003, artigo 10º e inciso XX, fazer o encontro de contas
das suas obrigações e direitos tributários referentes ao PIS e COFINS.
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2.3. Análise da Audiência:

2.3.1. Retificação do BDI sem redução dos valores totais da proposta.

2.3.1.1. Conforme já relatado no item 2.2.1.2. acima, por falta de informações relacionadas ao tema,
consideramos as Razões de Justificativa dos diretores da CHESF quanto a este tópico prejudicadas,
cabendo, entretanto, desde já, prenunciar que a questão relativa à falta de redução dos valores totais, a
despeito das diminuições no BDI, será considerada como sanada e explicada, porém com fulcro nos
dados objetivamente fornecidos pela resposta da Siemens à diligência, conforme item 3.1.1. do presente
relatório.

2.3.1.2. Quanto às Razões de Justificativa para esse tópico, especificamente, em que pese a proposta
de acatamento a ser apresentada, serão também submetidas a apreciação superior proposições de
Determinações à CHESF, nos moldes do Acórdão TCU n.º 325/2007 – Plenário, com fins de promover a
adoção de critérios uniformes de aceitação dos BDIs apresentados por seus licitantes e evitar possíveis
danos econômico-financeiros quando de eventuais reajustes de preços nos serviços e obras contratados,
independentemente da prevalência de equipamentos ou de obras civis das contratações.

2.3.2. Da Tributação do Contrato: Alíquotas de PIS e COFINS

2.3.2.1. As Razões de Justificativa trouxeram elementos suficientes ao convencimento da correta

aplicação dos percentuais não-cumulativos para os serviços prestados pela Siemens e de percentuais
cumulativos, isto é, 0,65% para o PIS e 3,00% para o COFINS, pela SPIC, face ao seu enquadramento
no inciso XX, artigo 10 da Lei n.º 10.833/2003, que postergou temporariamente a sistemática da não-
cumulatividade para empresas de construção civil.

2.3.2.2. Do exposto, aliado às explicações prestadas pela Siemens em resposta à Diligência, conforme
item 3.1.2., será proposto o acatamento das Razões de Justificativa apresentadas pelos dirigentes da
CHESF quanto às alíquotas de PIS e COFINS, uma vez que ficou esclarecida a devida aplicação de
percentuais não-cumulativos para a Siemens e de percentuais inferiores, compatíveis com a sistemática
cumulativa anterior às Leis n.º 10.637/2002 e 10.833/2003, que trataram da desoneração dos tributos em
questão e eliminaram as suas respectivas incidências em cascata no sistema produtivo nacional.

3. Diligência junto à SIMENS LTDA:

A diligência perante a Siemens foi emitida em 19/10/06 por meio do ofício n.º 923/2006 (fls.66-67), sendo
recebida em 30/10 em Pirituba-SP, conforme AR n.º 426046910 (fl. 72) e respondida em 12/02/2007 após
as devidas prorrogações de prazo pleiteadas e concedidas.

3.1. Atendimento à Diligência:

Por documento emitido pelo Escritório de Advocacia Aroeira Salles Advogados, conforme Anexo 4 deste
processo, assinado em 09/02/07 pela Siemens Ltda., na pessoa do senhor Francisco de Freitas Ferreira,
OAB/MG 89.353 (anexo 4, fls. 02-17), houve o atendimento à diligência, cujas explicações para as
questões suscitadas serão a seguir expostas.
3.1.1. Retificação do BDI sem redução dos valores totais da proposta.
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3.1.1.1. A empresa informa inicialmente que o fornecimento de equipamentos, materiais e serviços

para a construção da subestação de Joairan, no seu segmento de mercado, deve ser considerado como
uma unidade funcional única, isto é, uma subestação transformadora de energia e não apenas partes
isoladas integrantes de um complexo, sendo as obras civis, portanto, acessórios necessários para a
consecução do objetivo de instalação da respectiva unidade funcional.

3.1.1.2. Face às peculiaridades do mercado em que atua, sendo o percentual financeiro das obras
civis pequenos em relação aos custos totais dos empreendimentos, a Siemens não utiliza a metodologia
de BDI em suas propostas, aplicando sobre os seus produtos e serviços um percentual mark up. Segundo
a empresa (Anexo 4, fl. 10), “esse percentual mark up aproxima-se do que seria o chamado BDI, mas
com algumas diferenças, já que o BDI, tal como considerado pelo Relatório de Auditoria, tem por
referência típica obras de construção civil”.

3.1.1.3. A Siemens continua sua explanação quanto ao uso do mark up em vez do BDI e alega que é
justamente essa sua prática o que viabiliza a sua oferta de subestações a preços inferiores que os da
concorrência, conforme constatável no caso de Joairan, quando ficou com preço 5,2% inferior ao do
segundo colocado no processo licitatório e 24,36% abaixo do orçamento previsto pela CHESF.

3.1.1.4. O mark up tem melhor aplicabilidade nas ofertas da Siemens porque, segundo a empresa, ela
e suas concorrentes, que trabalham com alta tecnologia em equipamentos, tendem a ter maiores custos
com garantias e não em administração local de obras. O mark up, também segundo a Siemens, não prevê
a incidência de Imposto de Renda ou de Contribuição Social sobre o lucro, porque a empresa, nos
fornecimentos de subestações, lida com diversos projetos e contratos, dependendo o seu resultado
operacional do conjunto de todos os empreendimentos e não de serviços isolados.

3.1.1.5. Face ao exposto, e tendo em vista a pouca representatividade das obras civis, que utilizam
BDI, a Siemens alega ter encontrado grande dificuldade no preenchimento da composição analítica do
BDI, já que, repita-se, não utiliza tal metodologia em seus orçamentos, acabando por, erroneamente,
preencher a primeira composição de BDI com alíquotas nominais dos impostos.

3.1.1.6. Após a devida provocação da CHESF, a Siemens refez a composição do BDI, dessa vez com
a adequação das alíquotas, mas manteve o custo total da obra, sem onerá-la, fato que consideram
prioritário para a manutenção de sua participação no processo licitatório e que acabaria por ser danoso
à contratante, uma vez que, caso tivessem majorado o preço total proporcionalmente ao acréscimo do
BDI, haveria incremento no preço final da proposta.

3.1.1.7. A Siemens reconhece o seu erro na formalização e veiculação da informação concernente ao

BDI, uma vez que utiliza critérios de orçamentação díspares dos aplicados em construção civil, mas
enfatiza que tal equívoco não teve qualquer reflexo econômico desfavorável para a CHESF, uma vez que
a proposta manteve-se como a mais favorável à contratante.

3.1.2. Da Tributação do Contrato: Alíquotas de PIS e COFINS

3.1.2.1. Após a explanação histórica da sistemática relativa à não-cumulatividade do PIS e da

COFINS, que objetivou suprimir a incidência em cascata de tais tributos, e que é obrigatoriamente
aplicável a pessoas jurídicas tributadas pelo Imposto de Renda com base no lucro real, como é o caso da
Siemens, a empresa passou a relatar a sua ausência no rol de empresas que ficaram temporariamente
excepcionadas daquela não-cumulatividade, uma vez que não estava incluída nas hipóteses de exclusão
temporária previstas no artigo n.º 10 da Lei n.º 10.833/2003 nem no artigo 8º da Lei n.º 10.637/2002.
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3.1.2.2. Sabendo-se que o fornecimento de equipamentos, conforme se configura no caso

específico da entrega de uma subestação transformadora de energia, em que as atividades de construção
civil têm reduzida participação, não foi excepcionado pelas referidas leis, a Siemens alega que obedeceu
estritamente à sistemática de não-cumulatividade para o recolhimento de PIS e COFINS no contrato com
a CHESF.

3.1.2.3. É enfatizado pela Siemens o caráter acessório da construção civil no fornecimento da

subestação, sendo a sua conclusão pela afirmação do entendimento de que a correta aplicação da
legislação que regulamenta os pagamentos de PIS e COFINS consiste no enquadramento do contrato da
subestação de Joairan da CHESF aos artigos das Leis n.º 10.637/2002 e 10.833/2003 que definem a
tributação no regime de não-cumulatividade e, conseqüentemente, com a aplicação das alíquotas de
1,65% para o PIS e de 7,60% para a COFINS, conforme efetivado no contrato.

3.1.2.4. Ainda são apresentados pela Siemens, como reflexão, argumentos que tratam da
finalidade do regime da não-cumulatividade, que objetivou desonerar a economia e evitar a injusta
incidência em cascata dos tributos ora em questão, e que incapacitariam a empresa, caso ela estivesse
legalmente autorizada a utilizar a sistemática cumulativa, ao aproveitamento dos créditos tributários
computados em suas aquisições de materiais, considerados em sua orçamentação no processo licitatório.
Sem tal confrontação de crédito, a primordial implicação seria o aumento de custos para a CHESF.
Assim, na hipótese de uma eventual modificação nos percentuais de PIS e COFINS do contrato, a
Siemens faria jus à revisão do preço contratado, com vistas ao ajuste do incremento dos seus custos face
à impossibilidade de apropriação dos créditos tributários sobre suas aquisições, o que, evidentemente,
acabaria por ser transferido à contratante.

3.2. Análise da Diligência:

3.2.1. Retificação do BDI sem redução dos valores totais da proposta.

3.2.2.1. Com base nos argumentos apresentados pela Siemens, relativos às duas questões,
entendemos que ambos são procedentes, embora com as devidas ressalvas ao primeiro tópico abordado,
isto é, sobre o BDI. Dessa forma, foram os fatos apresentados pela Siemens considerados como
relevantes e serão efetivamente utilizados na conclusão a ser apresentada neste relatório, face às suas
objetividade e adequação.

3.2.1.2. Quanto à ausência de redução nos custos apresentados na licitação após alteração
promovida no BDI, constata-se que a Siemens, efetivamente, não tem domínio nem utiliza em seus
orçamentos critérios tipicamente aplicáveis à construção civil, devido ao pequeno grau de participação
desses serviços nos montantes dos seus contratos de fornecimentos, primordialmente, de máquinas e
equipamentos de alta tecnologia, demandantes de maiores custos com garantias que as obras civis, as
quais têm maiores impactos de custos administrativos. Assim, a contratada usou o BDI, apesar de
realizar seus cálculos com base no percentual mark up, exclusivamente para atender exigências gerais
da CHESF, não específicas para os casos de fornecimentos de subestações, onde o impacto das obras
civis é mínimo frente aos montantes gerais dos contratos.

3.2.1.3. Decorrente da utilização do mark up, distinto do BDI, na orçamentação, logicamente, por
ocasião do detalhamento e posterior adequação do BDI, a empresa, que estava com o melhor preço na
licitação, não poderia fazer qualquer redução no custo total, justamente porque aquele custo não fora
inicialmente calculado e definido pela a aplicação do BDI, mas sim do mark up, que não teve qualquer
alteração nem é explicitado no orçamento.
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3.2.1.4. Considerando que o preço apresentado pela Siemens realmente foi o menor da licitação, com
uma diferença de 5,2% para o segundo colocado, e ainda 13,91% inferior à média das propostas dos seis
participantes do certame, bem como que o contrato foi executado e concluído sem a constatação de
reajustes prejudiciais à CHESF e majorados em seus efeitos por erro na estipulação do BDI, na
conclusão do presente relatório opinaremos pelo acatamento da justificativa referente ao BDI, sem
prejuízo das proposições de Determinações à CHESF, nos moldes do Acórdão TCU n.º 325/2007 –
Plenário, com fins de promover a adoção de critérios uniformes de aceitação dos BDIs apresentados por
seus licitantes e evitar possíveis danos econômico-financeiros quando de eventuais reajustes de preços
nos serviços e obras contratados, independentemente da prevalência de equipamentos ou de obras civis
das contratações.

3.2.2. Da Tributação do Contrato: Alíquotas de PIS e COFINS

3.2.2.1. Quanto ao emprego das alíquotas apresentadas na proposta da Siemens, reputamos como
procedentes e fundamentadas as alegações da Siemens, uma vez que a empresa comprovou o fato de não
estar incluída entre as empresas que, temporariamente, foram excepcionadas da não-cumulatividade,
uma vez que ela não se adequava às hipóteses de exclusão previstas no artigo 10 da Lei n.º 10.833/2003
nem no artigo 8º da Lei n.º 10.637/2002.

3.2.2.2. Tal exceção decorre da reduzida participação dos serviços de construção civil no contexto do
fornecimento de uma subestação transformadora de energia nos moldes da subestação de Joairan/PE,
em que esses serviços representam apenas cerca de 5,51% do custo total do empreendimento. Assim,
como a Siemens não exercia no contrato relevante atividade de construção civil, mas sim de
fornecimento de equipamentos, ela não poderia aplicar as antigas regras da cumulatividade, devendo
apresentar sua proposta com os novos percentuais para PIS e COFINS.

3.2.2.3. Concluímos, portanto, ter sido correto o enquadramento da Siemens no contrato de Joairan
conforme os artigos das Leis n.º 10.637/2002 e 10.833/2003 que definem a tributação pelo regime de
não-cumulatividade, isto é, com a aplicação das alíquotas de 1,65% para o PIS e de 7,60% para a
COFINS, como devidamente efetivado, e não pela anterior sistemática cumulativa, com alíquotas de
0,65% e de 3,00%, respectivamente, que seriam as temporariamente aplicáveis caso a contratada se
inserisse no rol de atividades não excepcionadas da desoneração previstas nas Leis supracitadas.

4. Das Determinações do Fiscobras

4.1. Por ocasião do levantamento de auditoria integrante do Fiscobras/2006, Fiscalis 483/2006,

foram propostas Determinações destinadas à CHESF para as irregularidades constatadas e
apresentadas no respectivo Relatório, conforme segue:

4.2. Na avaliação preliminar da Irregularidade n.º 1 (fl.35), foi exposta a prática da CHESF de exigir
apenas o detalhamento da proposta de preços, com suas composições analíticas, encargos sociais e BDI,
por parte do licitante que tenha ofertado o menor preço. Tal procedimento foi considerado negativo,
capaz de possibilitar conluio entre os participantes do certame, com vistas a desclassificar o primeiro
colocado em favor de outros que tenham apresentado maiores preços. Daí decorreu a proposta (fl. 50), a
ser ratificada na presente Instrução, de que a CHESF, na realização de licitações, exija de todos os
licitantes habilitados a apresentação da sua proposta com o respectivo detalhamento de preços
(composições analíticas de preços, de encargos sociais e de BDI) e todos os demais documentos
necessários ao julgamento da licitação, em cumprimento ao art. 43, incisos IV e V, da Lei n.º 8.666/93,
não admitindo, sob qualquer hipótese, a inclusão posterior de nenhum documento ou informação
necessária para o julgamento e classificação das propostas, conforme os critérios de avaliação
constantes no edital, em atendimento ao que dispõe o § 3º do mesmo artigo.
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4.3. Pela Irregularidade n.º 2 (fl. 36), relatou-se que a planilha orçamentária utilizada para a licitação
de uma obra era extremamente sintética, sem o devido e necessário detalhamento de vários serviços, em
oposição ao que é disciplinado na Lei n.º 8.666/93, em seus artigos n.º 6, IX, e n.º 7, § 2º. Por esse fato,
será ora reiterada a determinação (fl.50) no sentido de que a CHESF licite os seus empreendimentos
apenas quando houver projeto básico aprovado, com orçamento detalhado em planilhas que expressem a
composição de todos os seus custos unitários, conforme o art. 7º, § 2º, da Lei 8.666/93, de modo a não
permitir composições contendo verbas para serviços com valores relevantes como, por exemplo, para
casos de urbanização, drenagem e canaletas para cabos, entre outros.

4.4. Com fulcro nas Irregularidades n.º 3, 4 e 5, que apontam a formalização de contratos em
desacordo com o disposto no art. n.º 64, § 2º, da Lei n.º 8.666/93 (fls. 38-47), de modo a evitar a
possibilidade de danos ao Erário, será proposta determinação no sentido de que a CHESF observe a
minuciosa, adequada e fundamentada avaliação, bem como a eventual admissão, de justificativas para
desistência de licitantes após as suas habilitações, em observância ao art. 43 § 6º da Lei n.º 8.666/93 que
define: "Após a fase de habilitação, não cabe desistência de proposta, salvo por motivo justo decorrente
de fato superveniente e aceito pela Comissão."

4.5. A Irregularidade n.º 6 (fl. 47) constatou o descumprimento de exigências relativas a licenciamento
ambiental, tendo ensejado a proposta de determinação no sentido de que a CHESF abstenha-se de licitar
obras sem a obtenção da licença prévia, bem como de iniciar obras sem a obtenção da respectiva licença
de instalação, conforme se depreende do Acórdão TCU 516/2003-Plenário.

Ao final, o Analista propõe a seguinte proposta de encaminhamento:

a) acolher parcialmente as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. João Bosco de Almeida e José
Ailton de Lima;

b) determinar à Companhia Hidrelétrica do São Francisco - CHESF que:

1) em futuras licitações, exija de todos os licitantes habilitados a apresentação de suas propostas

com os respectivos detalhamentos de preços (composições analíticas de preços, de encargos
sociais e de BDI) e todos os demais documentos necessários ao julgamento da licitação, em
cumprimento ao art. 43, incisos IV e V, da Lei n.º 8.666/93, não admitindo, sob qualquer hipótese,
a inclusão posterior de nenhum documento ou informação necessária para o julgamento e
classificação das propostas, conforme os critérios de avaliação constantes no edital, em
atendimento ao que dispõe o § 3º do mesmo artigo;

2) licite obras e serviços de engenharia apenas quando houver projeto básico aprovado, com
orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários,
conforme o art. 7º, § 2º, da Lei 8.666/93, de modo a não permitir que composições contenham
verbas para serviços com valores relevantes como, por exemplo, para casos de urbanização,
drenagem e canaletas para cabos, entre outros;

3) avalie de forma minuciosa, adequada e fundamentada as justificativas para desistência de

propostas por parte de licitantes após a fase de habilitação, em observância ao art. 43 § 6º da Lei
n.º 8.666/93;

4) abstenha-se de licitar obras sem a obtenção da licença prévia, bem como de iniciar obras sem
a obtenção da respectiva licença de instalação, conforme se depreende do Acórdão TCU
516/2003-Plenário;

5) exija de todos os participantes que apresentem propostas de preços com idêntico padrão de
itens que compõem o BDI, observando as premissas relativas a esses componentes, nos moldes
definidos nos parágrafos de números 9.1.1 a 9.1.4, inclusive, do Acórdão TCU n.º 325/2207 –
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Plenário, a saber:
I. os tributos IRPJ e CSLL não devem integrar o cálculo do LDI, nem tampouco a
planilha de custo direto, por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística,
que oneram pessoalmente o contratado, não devendo ser repassado à contratante;
II. os itens Administração Local, Instalação de Canteiro e Acampamento e Mobilização e
Desmobilização, visando a maior transparência, devem constar na planilha orçamentária e
não no BDI;
III. o gestor público deve exigir dos licitantes o detalhamento da composição do BDI e dos
respectivos percentuais praticados;
IV. o gestor deve promover estudos técnicos demonstrando a viabilidade técnica e
econômica de se realizar uma licitação independente para a aquisição de
equipamentos/materiais que correspondam a um percentual expressivo das obras, com o
objetivo de proceder o parcelamento do objeto previsto no art. 23, § 1º, da Lei n.º 8.666/1993;
caso seja comprovada a sua inviabilidade, que aplique um LDI reduzido em relação ao
percentual adotado para o empreendimento, pois não é adequada a utilização do mesmo LDI
de obras civis para a compra daqueles bens;

6) dar ciência à Siemens Ltda. do inteiro teor do acórdão a ser proferido, bem como do Relatório e do
Voto que o fundamentarem;

7) arquivar os presentes autos.

É o relatório.

VOTO

Os elementos trazidos aos autos dão conta que a retificação do BDI proposto pela Siemens
Ltda. não foi acompanhada por uma redução do preço final. Uma vez que parte significativa da prestação
que cabia à contratada correspondia ao fornecimento de equipamentos, ou seja, sem relevantes despesas
indiretas com mobilização/desmobilização, administração de canteiros, etc., razoável entender que o BDI
não tenha sido aplicado com correção pela contratada por desaviso e inaptidão, e não por má-fé.
Ademais, não houve prejuízo material à CHESF, pois o preço global proposto foi mantido
pela Siemens, permanecendo como o mais vantajoso do certame. Igualmente não houve reajustes
abusivos durante a execução do contrato em razão da alteração. Destarte, creio ser suficiente determinar
que se adote como orientação o disposto no Acórdão n.º 325/2007 –TCU –Plenário, para se evitar
eventuais prejuízos e uniformizar os critérios de aceitabilidade dos BDIs propostos pelos licitantes,
independentemente da natureza do objeto licitado.
Quanto à questão da correção das alíquotas do PIS e do COFINS, aplicadas ao contrato,
verificou-se que estavam adequadas ao que prescrevem os arts. 10, inciso XX, da Lei nº 10.833/2003 e 8º
da Lei nº 10.637/2002. A parte do objeto que cabia à Siemens não se enquadrava na hipótese de exclusão
temporária da não-cumulatividade. O mesmo não ocorreu com a consorciada SPIC – Sociedade de
Projetos Instalações e Comércio Ltda., por lhe estar reservada a atividade de construção civil. Assim,
entendo que as razões de justificativa também podem ser acolhidas no que concerne a esse ponto.
No que tange às demais propostas de determinação, relativas à exigência de detalhamento
de preços nas propostas, à necessidade de preexistência de projeto básico aprovado, ao exame rigoroso
das justificativas de desistência de licitantes e à necessidade de prévio licenciamento ambiental, por
estarem sobejamente arrimadas na legislação e nos julgados desta Corte, eu as perfilho integralmente.
Diante do exposto, acolho a proposta da Unidade Técnica, cujos argumentos incorporo às
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presentes razões de decidir, e Voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação
deste Plenário.

TCU, Sala das Sessões, em 19 de março de 2008

RAIMUNDO CARREIRO
Ministro-Relator