Instrução Técnica Conclusiva 00651/2024-8: Produzido em Fase Anterior Ao Julgamento

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Instrução Técnica Conclusiva 00651/2024-8

Produzido em fase anterior ao julgamento
Processo: 01843/2023-8
Classificação: Controle Externo - Fiscalização - Denúncia
Setor: NPPREV - Núcleo de Controle Externo de Fiscalização de Pessoal e Previdência
Criação: 11/03/2024 17:53
UGs: PGM - Procuradoria Geral do Município de Vila Velha, PMVV - Prefeitura Municipal
de Vila Velha, SEMAD - Secretaria Municipal de Administração de Vila Velha, SEMCONT -
Secretaria Municipal de Controle e Transparência de Vila Velha, SEMFI - Secretaria
Municipal de Finanças de Vila Velha, SEMGOV - Secretaria Municipal de Governo de Vila
Velha
Relator: Rodrigo Flávio Freire Farias Chamoun
Denunciante: Identidade preservada
Responsável: ADINALVA MARIA DA SILVA PRATES, MARIA DO CARMO NEVES
NOVAES, RODRIGO MAGNAGO DE HOLLANDA CAVALCANTE, MENARA RIBEIRO
SANTOS MAGNAGO DE HOLLANDA CAVALCANTE, OTAVIO JUNIOR RODRIGUES
POSTAY, VITOR SOARES SILVARES
Procurador: LUIZ CAMPOS RIBEIRO DIAZ (OAB: 15326-ES)
LIVIA CIPRIANO DAL PIAZ

11/03/2024 17:54
Assinado por
1. DA SÍNTESE PROCESSUAL
Trata-se de Denúncia com pedido de medida cautelar, em face da Prefeitura

Municipal de Vila Velha, com alegação de supostas irregularidades no repasse de
verbas de gratificação a título de “jeton”, que seriam possivelmente realizadas por força
de Lei com natureza indenizatória, para Secretários por participação em reunião do
Comitê de Administração Financeira e Orçamentária (COMAFO), sem ato de
Transparência da fonte pagadora (CNPJ do Credor) e sem ordem de pagamento, sem
descontos fiscais (Previdência e Imposto de Renda), não constantes e ausentes no
sistema, inclusive o descritivo da Folha de Pagamento.
Os autos foram remetidos ao Conselheiro Relator, que, nos termos da Decisão

Monocrática 00591/2023-1, entendeu por conhecer a presente denúncia, tendo em
Assinado digitalmente. Conferência em www.tcees.tc.br Identificador: DB786-6D7B4-FF48D

Núcleo de Controle Externo de Fiscalização de Pessoal e Previdência - NPPREV
vista a presença dos requisitos de admissibilidade previstos nos artigos 177 do

Regimento Interno desta Corte de Contas, bem como por notificar as Sras. Adinalva
Maria da Silva Prates (Secretaria Municipal de Finanças de Vila Velha) e Maria do
Carmo Neves Novaes (Secretaria de Governo e Coordenação Institucional), para
apresentarem as justificativas e documentos que julgarem necessários, o que foi
atendida nos eventos 13 e 14, ambas com o mesmo teor.
Remetidos os autos ao Núcleo de Controle Externo de Fiscalização de Pessoal e

Previdência (NPPREV) foi realizada a Manifestação Técnica de Cautelar 0065/2023-
5, entendendo que os autos não carreavam informações suficientes e necessárias
para a concessão da cautelar pleiteada, opinando para que não fosse concedida
naquele momento. Ainda, opinou ainda pela notificação das Sras. Adinalva Maria da
Silva Prates (Secretaria Municipal de Finanças de Vila Velha) e Maria do Carmo Neves
Novaes (Secretaria de Governo e Coordenação Institucional), para que
apresentassem esclarecimentos quanto a execução da despesa a título do art. 78 da
Lei Municipal n° 6.563 de 10 de janeiro de 2022, detectadas no site da Transparência,
bem como a respeito da remuneração dos Secretários integrantes do COMAFO com
a gratificação prevista no anexo VI da mesma Lei, constante nas suas folhas de
pagamento, como fundamentadas por participação em “Comissão 3-DEC-91/22”,
acompanhados dos documentos necessários a elucidação dos fatos.
Os autos foram então remetidos ao Conselheiro Relator que, nos termos da Decisão
Monocrática 00822/2023-9, entendeu por conhecer a presente Denúncia; por
indeferir a medida cautelar pleiteada; por determinar que os autos caminhem sob o
rito ordinário; bem como por determinar a oitiva da Sra. Adinalva Maria da Silva Prates
e da Sra. Maria do Carmo Neves Novaes, para esclarecimentos necessários quanto
a execução das despesas relacionadas as verbas de gratificação apontadas nos
autos.
Devidamente notificadas, as Sras. Adinalva Maria da Silva Prates e Maria do Carmo

Neves Novaes apresentaram, em peça única, a manifestação que segue no evento
30 (Defesa/Justificativa 01041/2023-1).

Os autos foram remetidos ao Ministério Público Especial de Contas, que manifestou

ciência da Decisão Monocrática 00822/2023-9 (evento 34).
Como se seguiu, a referida Decisão Monocrática foi ratificada pela Decisão

01811/2023-2, do Plenário
Por final, em atenção aos termos do Despacho 26908/2023-4, do Conselheiro

Relator, os autos foram encaminhados ao Núcleo de Controle Externo de Fiscalização
de Pessoal e Previdência (NPREV) e, resultado da análise realizada, foi elaborada a
Manifestação Técnica de Cautelar 0103/2023-7 (evento 39), propondo a concessão
da medida cautelar pleiteada, para suspenção dos pagamentos efetuados por fora da
folha de pagamento (nota de empenho com credor não identificado), a título de
participação nas reuniões do COMAFO, aos seis secretários municipais integrantes
do COMAFO, bem como inclusão da verba na remuneração sujeita ao abate teto
constitucional e demais aspectos de verba de natureza remuneratória, fazendo
constar a verba no Site da Transparência, relacionada aos respectivos beneficiários,
até ulterior deliberação desta Corte de Contas.
No seguimento, as Sras. Adinalva Maria da Silva Prates e Maria do Carmo Neves

Novaes apresentam a Petição Intercorrente 0667/2023-1, que segue no evento 42, e
informam que, apesar de entenderem se tratar de verba com natureza indenizatória,
pela boa-fé, honestidade e objetivando evitar discussões acerca da natureza da verba
em questão, a partir de então passarão a interpretar a natureza do jeton previsto no
artigo 78 da Lei nº 6.563/2022 c/c artigo 7° da Lei nº 6.615/2022 como remuneratório,
observando todos os seus efeitos.
Em seguida, o Sr. Arnaldo Borgo Filho, Prefeito do Município, apresenta a Petição

Intercorrente 0686/2023-3, que segue no evento 44, reiterando o entendimento já
trazido aos autos pelas Secretárias Municipais de Finanças e Governo de que, por
cautela, passariam a pagar e interpretar o pagamento com natureza remuneratória e
respeitando o teto constitucional.
Os autos são então remetidos ao Conselheiro Relator que profere seu voto no sentido
do indeferimento da cautelar sugerida pelo NPPREV, tendo em vista o entendimento

de que as medidas recém comunicadas pelo Município de Vila Velha, dando conta da
reinterpretação da natureza jurídica do jetom objeto dos autos, correspondem aos
efeitos de uma cautelar (evento 46).
Em seguida o Plenário delibera por acolher o Voto do Relator, resultando a Decisão

02400/2023-5 (evento 47), com os seguintes termos:
1.1. INDEFERIR a medida cautelar pleiteada, considerando que os

expedientes nº 15.798/2023-9 e nº 16183/2023, (Docs. 42 e 44) caracterizam
o afastamento do risco da ineficácia da decisão de mérito, previsto no art.
376, II do RITCEES;
1.2. DETERMINAR que os autos caminhem sob o rito ordinário;
1.3. DETERMINAR a OITIVA DAS PARTES, preferencialmente por meio

eletrônico, bem como notificar o Sr. Arnaldo Borgo Filho – Prefeito
Municipal de Vila Velha, para que no prazo de 10 (dez) dias comprove as
providências indicadas nas petições intercorrentes 00667/2023-1 e
00686/2023-3, adotadas a esse Tribunal, de acordo com o disposto no artigo
307, §4º do Regimento Interno desta Corte de Contas, sob pena de aplicação
de multa pecuniária ao responsável, nos termos do art. 135, IV da Lei
Complementar 621/2012;
1.4. DAR CIÊNCIA aos responsáveis do teor desta decisão.
Devidamente notificados, a Sra. Adinalva Maria da Silva Prates, Secretária Municipal

de Finanças de Vila Velha, apresenta a manifestação que segue no evento 63; o Sr.
Arnaldo Borgo Filho, Prefeito do Município, apresenta a manifestação que segue no
evento 64; e, por final, a Sra. Maria do Carmo Neves Novaes, Secretária Municipal de
Governo de Vila Velha, apresenta a manifestação que segue no evento 65.
No que toca ao atendimento à decisão alhures, os responsáveis não noticiaram

nenhuma formalização em procedimento administrativo sobre a determinação desta
Corte, o que se infere do seguinte excerto:
Ocorre que as providências adotadas em aludidas petições

intercorrentes se tratam fato negativo, no caso passar a interpretar
como remuneratória a natureza jurídica do jeton, apesar do artigo 7º da
Lei 6615/2022 expressamente chancelar sua natureza indenizatória, até
que haja deliberação definitiva nos presentes autos. Isto porque, a partir
do momento em que se passou a interpretar como remuneratório o jeton
previsto no artigo 78 da Lei nº 6563/2022 e, considerando que os
Secretários Municipais já recebiam o teto constitucional, simplesmente
deixou-se de efetuar para os Secretários Municipais que integram a
COMAFO o pagamento de aludida rubrica. Noutras palavras, e com a
devida vênia, não se vislumbra como provar o fato do “não pagamento” do
jeton.

Na sequência, em atendimento aos termos do Despacho 43551/2023-6, do Gabinete

do Conselheiro Relator, os autos foram encaminhados ao NPPREV que, no bojo da
Instrução Técnica Inicial, assim analisou o cumprimento da ordem:
Em sede de análise, consultando-se o site da Transparência do Município de

Vila Velha as despesas “por favorecido”, na data de 24/10/2023, verifica-se
que o montante liquidado está ligeiramente superior ao pagamento de 7
meses de jeton aos 6 integrantes do COMAFO, na base de R$ 8.354,60 cada
um.
Nessa perspectiva, considerando idônea a informação disponibilizada pelo

Município no seu site da Transparência, fica corroborada a informação
prestada, no sentido de que a natureza do jeton previsto no artigo 78 da Lei
nº 6.563/2022 c/c artigo 7° da Lei nº 6.615/2022 passou a ser considerada
como de natureza remuneratória, cessando-se os pagamentos aos
integrantes da Comissão que já se encontravam no teto remuneratório
constitucional, provisoriamente, até o julgamento do feito, embora o mais
adequado seja a aplicação do abate teto ao invés do não pagamento da
rubrica.
(com nossos destaques)
Ainda, a Instrução Técnica Inicial opinou pela INCONSTITUCIONALIDADE do art. 7º

da Lei Municipal 6.615/2022 e do art. 78 da Lei Municipal 6.563/2022 e citação de
Secretários Municipais de Vila Velha, nos seguintes termos:
SUBITENS/
RESPONSÁVEIS
IRREGULARIDADES
Maria do Carmo Neves Novaes –

Secretária de Governo e Coordenação 5.1 Pagamento de verba de caráter
Institucional remuneratório (JETONS) como se
Adinalva Maria da Silva Prates – indenizatória fosse, sem aplicação

Secretária Municipal de Finanças

de abate-teto e sem recolhimento

Rodrigo Magnago de Hollanda Cavalcante
de imposto de renda
– Secretário Municipal de Administração
Menara Ribeiro Santos Magnago de 5.2 Pagamento de jetons sem

Hollanda Cavalcante – Secretária Municipal transparência – execução da
de Obras e Projetos Estruturantes
despesa sem identificação do
Otávio Junior Rodrigues Postay – credor e sem constar na folha
Secretário Municipal de Controle e de pagamento postada no site
Transparência
da transparência
Vitor Soares Silvares – Procurador-Geral
À citação responderam os representados. De tal modo, passamos à apreciação da

defesa frente às irregularidades constantes na ITI, na forma regimental.
2. ANÁLISE TÉCNICA
2.1 DA PRELIMINAR DE CONEXÃO
Preliminarmente, requereram os responsáveis (eventos 113 e 123) o apensamento

deste processo para julgamento conjunto com o Processo TC-5733/2023 (Prefeitura
Municipal de Serra, Relator: Cons. Luiz Carlos Ciciliotti da Cunha), em razão de
conexão, com amparo no art. 251 do RITCEES c/c 55 do CPC.
Analisando os requerimentos, infere-se que, existe correlação entre uma das causas
de pedir apresentada na Representação do processo TC-5733/2023 em que se requer
apurar possível irregularidade de verba indenizatória do § 5º, art. 30 da lei municipal
serrana nº. 4602/2017, paga a título de jetons a servidores municipais. No entanto,
há, tanto neste como naqueles autos, outros pedidos e causas de pedir, que não
guardam correlação entre si.
Infere-se, portanto, que o apensamento dos processos é capaz de trazer inúmeras

dificuldades e complexidades para a instrução e julgamento, com prejuízo à celeridade
que os casos demandam, uma vez que, além de serem unidades jurisdicionadas
distintas, atendo-nos somente a este caso em que as irregularidades já foram

submetidas ao contraditório, há extenso rol de responsáveis, arguição de

inconstitucionalidades e outra irregularidade, que demandam análise singular.
Assim, considerando que, pela relatoria atualmente designada, ambos serão

analisados pela mesma Câmara julgadora e, ainda que fosse acolhida a distribuição
por prevenção, na forma regimental1, não haveria nenhuma alteração na presente
tramitação, visto que esta autuação (em 25/04/2023) antecedeu a do Processo TC-
5733/2023 (em 31/08/2023), opina-se pelo não acolhimento da preliminar de conexão
requerida.
2.2 DAS INCONSTITUCIONALIDADES
2.2.1 DA INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 7º DA LEI MUNICIPAL

6.615/2022
A Instrução Técnica Inicial (ITI) nº 183/2023 assim fundamentou:
Conforme apontado na Denúncia, o Município vinha realizando mensalmente

o pagamento de jetons a 6 Secretários Municipais, a título de participação
nas reuniões Comitê de Administração, Finanças e Orçamento (COMAFO),
com o caráter de indenização, deixando, por isso, de aplicar o abate-teto
constitucional, bem como de reter Imposto de Renda.
Ao prestar esclarecimentos, o Município justificou que a natureza

indenizatória concedida ao jeton consta expressamente prevista no art. 7º da
Lei Municipal 6.615/2022, que faz referência ao jeton previsto no art. 78 da
Lei Municipal 6.563/2022:
Lei Municipal 6.615/2022
Art. 7º A verba prevista no artigo 78 da Lei nº 6.563/2022 possui

natureza indenizatória, transitória e circunstancial, não possuindo
caráter remuneratório e tem por objetivo exclusivo de retribuir
pecuniariamente os membros pela efetiva participação nas reuniões,
custeando as despesas pelo exercício de tal atividade extraordinária,
não se incorporando em hipótese alguma ao vencimento ou
remuneração, nem tampouco integrando base de cálculo às
contribuições previdenciárias e tributos”.
(...)
1
Art. 258. Se dois ou mais processos se referirem à matéria conexa serão distribuídos, por prevenção,
a um só Relator. Art. 251. A distribuição por prevenção ocorrerá quando identificada conexão,
continência ou outra hipótese prevista neste Regimento Interno, sendo fixada pela primeira autuação.

Como ocorre, muito embora a Lei do Município tenha empregado a

nomenclatura de “natureza indenizatória” ao jeton, não se trata de verba com
caráter indenizatório. Explica-se:
Conforme se extrai do Parecer Consulta 24/2017, as verbas de caráter

indenizatório estão relacionadas a uma causa legítima que justifique a
reparação de um dano, com a especificação dos encargos, assumidos em
razão do exercício funcional, que ensejariam a recomposição patrimonial, o
que não ocorre no caso dos autos:
(...)
No mesmo sentido consta decidido por esta Corte de Contas no Acórdão TC

00556/2023-1, proferido pela 2ª Câmara, bem como no Acórdão TC
790/2016, proferido pela Primeira Câmara.
Cumpre apontar ainda que matéria similar à dos autos segue tratada no
âmbito do STF, nos autos, na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI)
7.402 GOIÁS, proposta pelo Procurador-Geral da República, em face de
diversas disposições legais do Estado de Goiás, que disciplinam o
pagamento de verbas indenizatórias a agentes públicos estaduais. Em 22 de
agosto último, o Plenário do STF referendou a medida cautelar proferida, com
a seguinte ementa:
EMENTA
REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 92, § 2º, E 94, PARÁGRAFO
ÚNICO, DA LEI ESTADUAL Nº 21.792, DE 2023; LEI ESTADUAL Nº
21.831, DE 2023; ART. 2º DA LEI ESTADUAL Nº 21.832, DE 2023; E
LEI ESTADUAL Nº 21.833, DE 2023; E ART. 2º DA LEI 21.761, DE
2022; TODAS DE GOIÁS. DISCIPLINA DO PAGAMENTO DE
VERBAS INDENIZATÓRIAS A AGENTES PÚBLICOS ESTADUAIS.
POTENCIAL VIOLAÇÃO AOS ARTS. 5º, CAPUT; 24, INC. I E § 1º; 37,
CAPUT E INC. XI; E 151, INC. III, TODOS DA CRFB. FUMUS BONI
IURIS E PERICULUM IN MORA CARACTERIZADOS.
1. O teto constitucional abrange a integralidade das parcelas
remuneratórias percebidas pelo servidor público. A única exceção se
dá em relação às “parcelas de caráter indenizatório previstas em lei”,
nos termos do § 11 do art. 37 da Lei Maior.
2. A verba remuneratória é paga a título de contraprestação pelo
serviço prestado. Já a parcela indenizatória tem por escopo compensar
o gasto dispendido pelo servidor como condição necessária à efetiva
prestação do serviço. Os conceitos são ontologicamente distintos, cuja
diferenciação decorre da própria natureza jurídica particular de cada
um.
3. Nesse sentido, bem pontuou o saudoso Ministro Teori Zavascki, em
seu voto-vista proferido no julgamento paradigma relativo ao Tema RG
nº 484: “(...). Para que se tipifique um gasto como indenizatório, não
basta que a norma assim o considere. É indispensável que a dicção
formal da norma guarde compatibilidade com a real natureza desse
dispêndio. E indenização é conceito jurídico com alcance bem
determinado na sua formulação.” (RE nº 650.898-RG/RS, Tema nº 484
do ementário da Repercussão Geral, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. Do
Acórdão Min. Roberto Barroso, j. 1º/02/2017, p. 24/08/2017).
4. Por isso mesmo, não há razão jurídica apta a amparar a
cambialidade de uma dada parcela a partir do atingimento de um
determinado montante, classificando-se a verba como remuneratória

até certo patamar pecuniário, e indenizatória em relação à quantia

excedente àquele limite.
5. Fumus boni iuris e periculum in mora plenamente evidenciados.
6. Medida cautelar referendada.
No caso, portanto, seria indispensável que a lei questionada tivesse cuidado
de especificar quais encargos, assumidos em razão do exercício funcional,
ensejariam a recomposição patrimonial devida aos agentes públicos
eventualmente onerados, mas ao contrário, prevê a necessidade de
comprovação das atividades desempenhadas no período de designação em
relatório circunstanciado.
Como ocorre ainda, tendo em vista que a lei considera como indenizatórios
valores decorrentes do trabalho, termina por promover a isenção de tributo,
afastando a incidência do Imposto de Renda sobre tais parcelas, afrontando,
com isso, a competência do ente central da Federação para editar normas
gerais de direito tributário (art. 24, I e § 1º, da Constituição Federal) – quanto
contrariam o princípio da vedação da isenção heterônoma, previsto no art.
151, III, da Constituição Federal.
(...)
Com isso, fica patente a inconstitucionalidade da expressão utilizada no art.

7º da Lei Municipal 6.615/2022, por denominar de indenizatória, uma parcela
com caráter nitidamente de remuneração por serviços prestados, terminando
por desprestigiar o art. 24, I e § 1º, da Constituição Federal bem como o
princípio da vedação da isenção heterônoma , previsto no art. 151, III, da
Constituição Federal, além do princípio da moralidade (art. 37, caput, da CF
1988), de forma a justificar a instauração do incidente de
inconstitucionalidade previsto no art. 333 do Regimento Interno desta Corte
de Contas (Resolução TC Nº 261, de 4 de junho de 2013).
Os responsáveis, nos eventos 113 e 123 aduzem idênticos fundamentos para

defender a norma, que, em síntese, afirmam:
• a inteligência do artigo 7º da Lei nº 6615/2022 apenas e tão-somente define a

natureza jurídica de uma gratificação, somente isso e nada mais, de sorte que
pela análise perfunctória da norma já se pode, de pronto, afastar os artigos
constitucionais evocados e que se defende a violação;
• que os Municípios são ente federados autônomos e que lhes compete não só
suplementar legislação federal e estadual, mas, sobretudo de cuidar e legislar
sobre a sua organização político administrativa (art. 18, caput, da CF) e, em
última análise, quando se cria uma gratificação, nada mais se está fazendo do
que organizando e criando mecanismo de gestão.
• E, quando se define a natureza dessa verba, nada mais se está fazendo do que
trazendo clareza, publicidade, transparência e segurança jurídica para os

agentes políticos/servidores públicos.
• que os Municípios possuem autonomia, especialmente orçamentária/financeira

e, contando com o devido equilíbrio fiscal, poderiam/deveriam ter a opção de
melhor remunerar seus servidores com verbas indenizatórias,
• cita inúmeros precedentes, dentre eles acórdãos do TJES, STJ, TCU e outros.
ANÁLISE
Como se observa, os responsáveis defendem a constitucionalidade da norma

aduzindo que o Município tem autonomia e orçamento para definir a natureza do
pagamento a servidores pela efetiva participação em reuniões que demandam
atividade extraordinária. Colacionam, para tanto, inúmeros precedentes.
No que concerne ao posicionamento do TJ-ES (Apelação Cível nº 0022844-

58.2009.8.08.0024, de relatoria do Desembargador Samuel Meira Brasil Júnior),
destacada em letras graúdas na defesa, vale consignar que o julgado se refere à
pretensão de incorporação de parcela, denominada jeton, que eram recebidos por
procuradores municipais com base no Decreto 9.028/93 do Município de Vitória, em
razão de participação em órgão colegiado.
Infere-se da leitura da ementa e do inteiro teor2, que o Judiciário capixaba impediu a

incorporação da parcela, tendo em vista que a mesma era recebida em caráter pro
labore faciendo.
A clássica doutrina de Hely Lopes Meirelles foi responsável por divulgar esta e outras
nomenclaturas em latim, ao sistematizar as vantagens pecuniárias (adicionais e
gratificações) dos servidores públicos. De forma sintética, o autor visualiza vantagens
que possuem características hábeis a se incorporarem aos vencimentos, preenchidas
condições, (as pro labore facto) e outras que permitem o recebimento de modo
temporário (as pro labore faciendo), encerrando sua fruição quando cessada sua
2
Disponível em
https://aplicativos.tjes.jus.br/sistemaspublicos/consulta_jurisprudencia/temp_pdf_jurisp/14392728297.pdf?CFID
=331821003&CFTOKEN=12786101 (acesso em 23/02/2024)

causa.
Ou seja, a utilização do termo latino no julgado do TJ já sinaliza que o Acórdão citado

está tratando exclusivamente de remuneração.
Para finalizar a compreensão, a Corte utilizou o vocábulo “vencimento”, no singular,

ao negar a pretensão dos procuradores de incorporarem esta gratificação à sua paga
mensal. Acompanhe o excerto no inteiro teor:
2. DA VERBA JETON Melhor sorte não assiste aos Apelantes

no tocante a verba JETON. A jurisprudência deste Egrégio
Tribunal já pacificou que a verba JETON é recebida em caráter
pro labore faciendo, de modo que não tem natureza de
vencimento. Nesse sentido:
EMENTA: AGRAVO INTERNO NA APELAÇÃO CÍVEL - DECISÃO
MONOCRÁTICA - ART. 557 DO CPC - NULIDADE SANÁVEL POR
AGRAVO INTERNO - JETON - INCORPORAÇÃO OS PROVENTOS -
VANTAGEM PRO LABORE FACIENDO - IMPOSSIBILIDADE -
IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTO - INOCORRÊNCIA -
RECURSO IMPROVIDO. 1. Eventual nulidade decorrente do
julgamento monocrático resta sanada diante da manifestação do Órgão
Colegiado ratificando a decisão do Relator. 2. De acordo com o
estabelecido pelo Decreto Municipal nº 9.028/93, o JETON somente é
concedido ao Procurador que compareça às sessões, portanto a
presença nestas é condição necessária para que o agente político
receba o JETON. 3. As vantagens pro labore faciendo somente podem
ser percebidas enquanto o servidor público está efetivamente
realizando a atividade descrita na norma. Portanto, deixando de
realizar a referida atividade, não possui o agente público o direito de
receber o seu pagamento, não ocorrendo a incorporação da vantagem
automaticamente ao vencimento daquele ou em sua aposentadoria. 4.
Restando claro que o JETON trata-se de vantagem de caráter
transitório, pelo exercício de uma atividade em específico, o
pagamento indevido durante o período de férias e licença não gera
direito adquirido ao servidor, pois, reflete-se em ato ilegal. Logo, a
Administração poderá, de ofício, anular o seu ato. Inteligência da
Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal. 5. A irredutibilidade de
vencimentos não é princípio absoluto. O que está constitucionalmente
protegido é a redução direta dos vencimentos do servidor, ou seja, seu
vencimento básico mais as parcelas incorporadas, não se incluindo os
adicionais e as gratificações devidos por força de circunstância
específicas e muitas vezes de caráter transitório. 6. Recurso ao qual
nega-se provimento. (TJES, Classe: Agravo Interno Ap,
024070252945, Relator : TELEMACO ANTUNES DE ABREU FILHO,
Órgão julgador: QUARTA CÂMARA CÍVEL , Data de Julgamento:
12/09/2011, Data da Publicação no Diário: 28/09/2011)
(...)
Inegavelmente, depreende-se que o TJES não consolidou jurisprudência no sentido
de possuir o jeton natureza indenizatória.

Outras referências que merecem ser combatidas são as decisões do STJ.
De início as defesas citam o RESP nº 1883088, de Relatoria do Ministro Benedito

Gonçalves. Nesta decisão monocrática concluiu-se pelo não conhecimento do recurso
que buscava impedir a tributação de gratificação jeton paga a servidores, tendo em
vista que a própria norma local estabeleceu natureza remuneratória à paga. Ao negar
o julgamento colegiado, o próprio Relator do STJ referencia julgados da Casa que
corroboram a necessidade de se pagar tributos sobre os valores atribuídos a membros
de conselhos administrativos.
Em relação ao destaque que os responsáveis indicaram ser da decisão do RESP

1167364, são, na verdade, do acórdão recorrido, não havendo sequer elementos para
se referenciar a um posicionamento do STJ.
Já no Recurso Especial nº 1753799-SC, de Relatoria do Ministro Herman Benjamin,

a celeuma gravita em torno da paga destinada a não-servidores (agentes honoríficos
designados a compor como vogais em Junta Comercial), não guardando correlação
com a paga discutida nesses autos, que é jeton destinado a servidores/agentes
políticos constantes da folha regular do município.
Na sequência, referencia julgados no STJ sobre ajuda de custo a parlamentares em

sessões extraordinárias, assunto também diverso do aqui debatido.
Por fim, no que tange ao aludido posicionamento do TCU, que há muito entende ser
o jeton uma gratificação, ostentando natureza remuneratória, os excertos destacados
pelos defendentes dizem respeito à paga destinada a AGENTES HONORÍFICOS3 na
fiscalização dos Conselhos de Fiscalização Profissional.
Portanto, o que os responsáveis colacionam como vasta jurisprudência divergente, na

verdade são interpretações errôneas dos julgados selecionados, que tratam de temas
3
Por todos, atente-se ao item 4.84 do Acórdão TCU 1237/2022 “Além dessa questão, há outras que demonstram
residir, de fato, interesse recursal na discussão do tema da natureza jurídica do jeton. Uma delas é a discussão se
uma verba remuneratória não afastaria per si o caráter honorífico do cargo, como alega um dos recorrentes, o
CONFECI: "Quanto ao reconhecimento da natureza remuneratória do jeton, data máxima vênia, esse
entendimento descaracteriza a gratuidade e honorabilidade do cargo de conselheiro, que, em muitos casos,
vem prevista na respectiva lei de criação."

absolutamente diferentes ou a agentes públicos de categoria diferente dos

destinatários da verba aqui discutida.
Por todo o exposto, conclui-se que não há posicionamento para infirmar o consolidado
por esta Corte de Contas no Parecer Consulta 24/2017, em especial, nos seguintes
excertos:
Nesse contexto, entendemos ser possível o pagamento de “Jeton”

(gratificação por participação em órgão deliberativo coletivo ou comissões
especiais de trabalho), assim como de outros tipos de gratificação de
estatura infraconstitucional, a Secretários Municipais (agentes políticos) e a
Procuradores Municipais (servidores públicos), remunerados por subsídio,
desde que as atribuições, que embasem o pagamento da gratificação,
não correspondam, explicita ou implicitamente, a atribuições ordinárias
do respectivo cargo.
(..)
Quanto ao pagamento de jeton, esta Corte de Contas entendeu, no

Acórdão TC 790/2016–Primeira Câmara, que tal verba tem natureza
remuneratória, ou seja, gratificação em razão de um trabalho adicional, não
se tratando, portanto, de verba indenizatória.
Por final, deve ser mantido o entendimento da ITI, pois conforme demonstrou e consta
no site da Transparência do Município de Vila Velha as despesas “por favorecido”, na
data de 24/10/2023, a título do jeton previsto no art. 78 da Lei Municipal 6.563/2022,
somam o montante de R$ 359.462,10, no ano de 2023 e foram interrompidos, apesar
da ausência de formalização em decisão administrativa, à espera da solução da
presente fiscalização, conforme informa o Prefeito Municipal no evento 64, mantendo
a norma em vigor.
Nessa perspectiva, demonstrada a produção de efeitos concretos consistentes na

realização de pagamento a título de participação nas reuniões Comitê de
Administração, Finanças e Orçamento (COMAFO), com o caráter de indenização,
deixando, por isso, de aplicar o abate-teto constitucional, bem como de reter Imposto
de Renda, opina-se pela apreciação do incidente de inconstitucionalidade, para
que seja negada a aplicação do art. 7º da Lei Municipal 6.615/2022.

2.2.2 DA INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 78 DA LEI MUNICIPAL

6.563/2022
A ITI assim se pronunciou:
Como se observa, além da inconstitucionalidade de se ter como indenizatório

o jeton previsto no art. 78 Lei Municipal 6.563/2022, tratado no tópico anterior,
tem-se ainda a inconstitucionalidade da previsão do pagamento do jeton
atrelado ao Valor Padrão de Referência do Tesouro Municipal (VPRTM):
Lei Municipal 6.563/2022
Art. 78 Fica concedido aos integrantes dos Comitês do Conselho

Superior de Governo, pelo efetivo comparecimento à cada
reunião, o jeton no valor de 500 (quinhentos) VPRTM (Valor
Padrão de Referência do Tesouro Municipal)”.
Como ocorre, a vinculação do montante a ser pago ao beneficiário do jeton

ao Valor Padrão de Referência do Tesouro Municipal (VPRTM) evidencia
violação do princípio constitucional insculpido no inciso XIII do art. 37 da Carta
Magna, que veda a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies
remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público:
Constituição Federal de 1988
(...)
Art. 37 (...)
(...)
XIII - é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies

remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço
público;
Ademais, citou precedentes para embasar o fundamento.
JUSTIFICATIVAS
Em síntese, são as razões de defesa:
Nesse diapasão, já se pode concluir que: i) a súmula vinculante nº 42 do STF,

interpretando o artigo 37, XIII, da CF, vedou a proibição de vinculação
automática de vencimento a índices federais, o que se justifica pelo fato de
que quando havia aumento do índice federal acabava que indiretamente a
União Federal eram que estava dando reajuste a servidores estaduais e
municipais, bem como pelo fato de que isso gerava ou poderia gerar um
desequilíbrio fiscal nas contas dos Estados e Municípios optantes por esse
modelo; ii) pela literalidade da súmula ela só se aplica a vencimento, o que
se justifica pelo fato do “vencimento” alcançar todos os servidores, com
impacto financeiro imediato e possível desequilíbrio das contas, inclusive da
respectiva Previdência Social; iii) não há vedação expressa a “índice”
estadual ou municipal na súmula vinculante nº 42 do STF, mas apenas a

índice federal; iv) os entes federados, aí incluído os Municípios, possuem

autonomia administrativa política-organizacional (art. 18 da CF) e financeira,
o que justifica a possibilidade dos respectivos entes, se for o caso, fixarem
uma gratificação em dado valor de referência.
O próprio Supremo Tribunal Federal, no que tange à alegação de ofensa à

Súmula Vinculante 42, quando do julgamento da Reclamação nº 24.417 AgR,
decidiu que não houve vinculação do reajuste de vencimentos de servidor a
índice federal de atualização monetária, mas sim aplicação de política de
revisão remuneratória a empregado, com base em índices estabelecidos a
cada ano por meio de resoluções do Conselho de Reitores das Universidades
Estaduais de São Paulo (CRUESP), conforme autorização legal”. (Rcl 24.417
AgR, voto do rel. min. Roberto Barroso, 1ª T, j. 7-3- 2017, DJE 82 de 24-4-
2017).
(...)
Em face de tais considerações, conclui-se que o artigo 78 da Lei nº 6563/2022

é plenamente constitucional, até mesmo porque fixa, por lei formal, o valor da
gratificação, ainda que indiretamente.
ANÁLISE
Depreende-se que a norma não trata de reajuste, aquele geral para reposição do
poder aquisitivo da moeda, e sim de aumento do benefício atrelado ao índice federal,
travestido de índice municipal, uma vez que a composição do valor de referência do
município é correspondente à apuração de índice federal:

Independentemente de ser o índice objeto da análise genuinamente municipal, o

Supremo4 entendeu que qualquer forma de aumento automático é vedada, devendo
o ente elaborar projeto de lei acompanhado do respectivo impacto orçamentário-
financeiro para as adequações que se mostrarem pertinentes.
Sobre a jurisprudência do Supremo referida pelos responsáveis, percebe-se que não

há identidade de situações fáticas, pois os empregados públicos objeto da
Reclamação citada (24.417) tinham o salário corrigido anualmente, de forma geral,
após reunião do Conselho, específica a este fim. Portanto, o Supremo autorizou
situação que não guarda relação com este caso concreto.
No que tange à alegação de ofensa à Súmula Vinculante 42, não houve

vinculação do reajuste de vencimentos de servidor a índice federal de
atualização monetária, mas sim aplicação de política de revisão
remuneratória a empregado, com base em índices estabelecidos a cada
ano por meio de Resoluções do Conselho de Reitores das Universidades
Estaduais de São Paulo - CRUESP, conforme autorização legal. (excerto
do inteiro teor da Rcl 24.417 AgR, voto do rel. min. Roberto Barroso, 1ª T,
j. 7-3- 2017, DJE 82 de 24-4-2017).
Portanto, opina-se pela apreciação do incidente de inconstitucionalidade, para que

seja negada a aplicação do art. 78 da Lei Municipal 6.563/2022.
2.3 DAS IRREGULARIDADES
2.3.1 PAGAMENTO DE VERBA DE CARÁTER REMUNERATÓRIO (JETONS)

COMO SE INDENIZATÓRIA FOSSE, SEM APLICAÇÃO DE ABATE-TETO E
SEM RECOLHIMENTO DE IMPOSTO DE RENDA
Base legal: Art. 37, caput e inciso XI; art. 151, inciso III; art. 24, I e § 1º,
todos da Constituição Federal, Parecer Consulta 24/2017, art. 110 do
Código Tributário Nacional e art. 4º da Lei Municipal 5.318/2012
(desconcentração administrativa)..
Identificação dos Responsáveis:
4
É o que se extrai do RE 218874, citado pela ITI.

Maria do Carmo Neves Novaes – Secretária de Governo e Coordenação Institucional
Adinalva Maria da Silva Prates – Secretária Municipal de Finanças
Rodrigo Magnago de Hollanda Cavalcante – Secretário Municipal de Administração
Menara Ribeiro Santos Magnago de Hollanda Cavalcante – Secretária Municipal de

Obras e Projetos Estruturantes
Otávio Junior Rodrigues Postay – Secretário Municipal de Controle e Transparência
Conduta: Ordenar o próprio pagamento de verbas (jetons) com natureza

remuneratória como se fosse indenizatória, deixando de realizar o abate-
teto e os descontos devidos a título de retenção de Imposto de Renda.
A ITI apontou irregularidade pelo pagamento de jetons do art. 78 da lei municipal

6563/2022, com natureza indenizatória, em contraprestação a participação em
reuniões do Comitê de Administração Orçamentário e Financeiro – COMAFO. Afirma
que, existindo lei de desconcentração vigente no município, os Secretários Municipais
beneficiados pagam a si próprios o benefício fora da folha de pagamento, burlando o
teto constitucional e/ou o pagamento de imposto de renda.
Em síntese, descreveu:
(...) constatou-se no site da Transparência do Município de Vila Velha, a
execução de despesas a título de participação no COMAFO, com total já
pago neste ano de 2023 de R$ 200.510,40, que equivale a 24 vezes o
montante de R$ 8.354,60, equivalente ainda ao pagamento de 6
integrantes do COMAFO por 4 meses (janeiro a abril):

Como se verificou ainda, os beneficiários da verba com a denominação de

“Comissão 3-DEC-91/22” (Comissão Especial de Proposição, Revisão e
Consolidação de Atos Normativos Municipais), coincide com os mesmos
destinatários do jeton para participação no COMAFO previstos no art.
68 da Lei Municipal 6.563/2022: Maria do Carmo Neves Novaes; Adinalva
Maria da Silva Prates; Rodrigo Magnago de Hollanda Cavalcante; Menara
Cavalcante Ribeiro Santos Magnago de Hollanda Cavalcante; Otávio
Junior Rodrigues Postay, e Vitor Soares Silvares.
(...)
Já quanto a execução de despesas a título de participação no COMAFO,
com total já pago neste ano de 2023 de R$ 200.510,40, que equivale a 24
vezes o montante de R$ 8.354,60, equivalente ainda ao pagamento de 6
integrantes do COMAFO por 4 meses (janeiro a abril), como se inferiu das
informações prestadas, estas de fato estão sendo transferidas aos seis
secretários integrantes do COMAFO, por nota de empenho sem
identificação do credor, fora da folha de pagamento, bem como também
sem considerar o teto constitucional e sem desconto de imposto de renda,
a justificativa dada é que a verba teria natureza indenizatória, conforme
dicção da Lei Municipal nº. 6.563, de 10 de janeiro de 2022
(...)
Como ocorre, conforme discorrido no Parecer Consulta 24/2017,
expressamente utilizado nas justificativas para embasar a legalidade do
pagamento de jeton a secretários e procuradores, o jeton se constitui verba
com natureza remuneratória e não indenizatória, na medida em que se

justifica na realização de um trabalho adicional, no caso a efetiva

participação em reunião do COMAFO.
JUSTIFICATIVAS
Os responsáveis dispõem das mesmas razões de defesa e argumentam, em síntese:
 que o jeton em questão, cuja natureza é indenizatória, não está albergado pelo
teto remuneratório constitucional, por força do artigo 37, §11º, da CF e dos
precedentes jurisprudenciais;
 não incide imposto de renda sobre verba indenizatória, ante a própria leitura do
artigo 43 do CTN e dos precedentes;
 que realizaram os pagamentos de boa-fé, lastreados na jurisprudência que

colacionaram na peça, e de ofício, deixaram de prosseguir com os pagamentos
quando a Auditoria opinou pelo deferimento da cautelar pela necessidade de
suspensão dos pagamentos.
Acrescenta o Sr. Vitor Soares Silvares, Procurador Geral do Município:

 Que o teto constitucional do advogado público é o subsídio do Ministro do STF,
definido pelo STF nas ADIs nºs 6165 e 6053.
ANÁLISE
Como se denota da Instrução Técnica Inicial, o Município remunera os responsáveis

tanto pela participação na Comissão Especial de Proposição, Revisão e Consolidação
de Atos Normativos Municipais como pela participação no Comitê de Administração
Orçamentário e Financeiro – COMAFO.
No primeiro caso, os responsáveis recebem gratificação de R$ 3.500,00 em seu

contracheque com a denominação de “Comissão 3-DEC-91/22”; no segundo caso,
recebem R$ 8.354,60 para participação no COMAFO como verba indenizatória.
Importante destacar que no evento 030 - Defesa/Justificativa 01041/2023-1, as

responsáveis Sra. Adinalva, Secretária Municipal de Governo e Sra. Maria do Carmo,

Secretária Municipal de Finanças afirmam, o que a ITI demonstrou constar nos

contracheques de todos Secretários responsáveis – com exceção do Procurador-
Geral, que com o recebimento da gratificação Comissão 3-DEC-91/22, já alcançam
o teto constitucional:
Deduzindo, portanto, da remuneração das subscritoras, cujo total é

R$16.193,00, o valor atinente ao auxílio alimentação de R$450,00, vê-se
que para fins de teto constitucional as mesmas percebem a quantia de
R$15.743,00 (quinze mil, setecentos e quarenta e três reais).
Destarte, que com relação a diferença é feito o devido abate teto. Isto é, da
diferença de R$15.743,00 (valor percebido pelas subscritoras) -
R$15.362,73 (subsídio do Prefeito) = R$380,27, este valor é abatido
consoante se comprova pelo contracheque, onde consta desconto para
fins de abate teto na denominação “DESCONTO EC 41/2003: R$380,27”.
Prosseguem as Secretárias na defesa do recebimento do Jeton, por ser

contraprestação na participação do CONSELHO SUPERIOR DE GOVERNO –
CONSEG -, previsto no artigo 48 e seguintes da Lei nº 6563/2022, um “órgão” de
deliberação superior, isto é, em sentido amplo/macro, que possui outros conselhos
que integram o dito Conselho Superior de Governo, aí incluído do Comitê de
Administração Orçamentário e Financeiro – Comafo. Atestam, ainda, que
a COMAFO e o jeton, de propósito, estão no mesmo capítulo da Lei nº

6563/2022, sendo oportuno ainda esclarecer que o único Comitê criado até
o presente momento para fins do artigo 78 da Lei nº 6563/2022 é a Comafo.
Comitê este, aliás, criado de forma pensada, originariamente, tal como
o jeton, quando da edição da Lei 6.563/2022.
Portanto, e nos reportando ao capítulo da “inconstitucionalidade” em que já foram

fundamentadas as razões pelas quais o pagamento aqui discutido não pode ser
recebido como indenização, mas como remuneração, fica reluzente a conduta

irregular de ordenar o próprio pagamento de verbas (jetons) de natureza

remuneratória como se fosse indenizatória, deixando de realizar o abate-teto e os
descontos devidos a título de retenção de Imposto de Renda.
Agindo de forma irregular os responsáveis, ordenando seus próprios pagamentos,

culmina no dever de devolução de todo o valor recebido acima do valor do teto
constitucional, o subsídio do Prefeito Municipal, em atenção ao inciso XI do artigo
37 da Constituição Federal, e recolhimento do imposto de renda, caso haja valor a ser
recebido.
Exceção deve ser feita exclusivamente ao Procurador-Geral quanto à submissão a

outro parâmetro de limite máximo de recebimento de verbas remuneratórias, que é o
subsídio de Ministro do STF, conforme consolidada na jurisprudência do STF, à
exemplo das ADIs nºs 6165 e 6053, sendo irregular sua conduta de ordenar e receber
gratificação como se verba indenizatória fosse, devendo este recolher a respectiva
parcela de imposto de renda e devolver o excedente, caso aplicável.
Frise-se que o STJ já consolidou no tema 1009 o dever do agente público de

devolução de valores indevidamente recebidos. As exceções que o julgado firmou não
abrangem o caso concreto, tendo em vista a ausência de boa-fé nos responsáveis
que já recebem o teto remuneratório constitucionalmente estabelecido e/ou deixam
de recolher o imposto devido e, violando o Parecer Consulta 24/2017, participam
ativamente da concessão da vantagem indenizatória, na qualidade de ordenadores
de despesas5, aumentando seus próprios rendimentos.
Ainda que se afaste da discussão se há ou não boa-fé no caso concreto, a

participação dos responsáveis, ordenadores de despesas, no processo de
concessão da vantagem e ausência de dúvida razoável da validade da norma
quando esta Corte já consagrou, com efeito vinculante, ter o jeton natureza
5
A Lei Municipal 5.318/2012 dispõe sobre a desconcentração administrativa do Poder Executivo Municipal de
Vila Velha, estabelecendo no art. 4º que são ordenadores de despesa, o Prefeito Municipal, o Procurador Geral,
os Secretários Municipais e o Controlador Geral.

remuneratória, atrai o entendimento do STF do MS 25641, pela necessidade de

restituição do erário:
Ementa: AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. MAGISTRATURA

ESTADUAL. HORA EXTRA. DESEMBARGADOR PRESIDENTE DE TRIBUNAL DE
JUSTIÇA. RECESSO FORENSE. CNJ. LEIS ESTADUAIS. LC 35/79 (LOMAN).
ILEGALIDADE. DEVOLUÇÃO DOS VALORES. DECADÊNCIA. AUSÊNCIA. 1. A
legalidade do pagamento de horas extras no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado de
Alagoas foi questionada em procedimento administrativo instaurado pelo CNJ em 2009.
Assim, não transcorreu o prazo decadencial para a Administração rever o ato de
pagamento de verba extraordinária para a impetrante em dezembro de 2005. 2. Não se
pode conceber a possibilidade de recebimento de verba de serviço extraordinário por
membro da magistratura, ainda que em período anterior à Resolução 13/2006 do CNJ, a
qual estabeleceu expressamente as parcelas contidas no subsídio dos magistrados para
efeito do teto constitucional imposto pelo art. 37, XI da Carta da República. 3. O rol taxativo
do art. 65 da LOMAN não prevê a concessão de hora extra aos magistrados nacionais,
tendo vedado, em seu parágrafo 2º, a concessão de adicionais ou vantagens pecuniárias
nela não instituídos. 4. Sendo os magistrados regidos pela LOMAN, não é possível
fundamentar o direito à percepção de horas extras em normas destinadas aos servidores
do Poder Judiciário Estadual. 5. Por se tratar de exceção à regra da devolução de valores
indevidos, cabe ao impetrante demonstrar que houve boa-fé no seu recebimento. Essa
necessidade se torna ainda mais evidente quando se trata de mandado de segurança, em
que cabe ao impetrante fazer prova do direito líquido e certo alegado, indicando fatos
certos e determinados, não bastando para tanto alegações genéricas de ilegalidade ou de
abuso. 6. No caso, a impetrante não apontou especificamente os fatos que permitissem
verificar de plano que os valores foram recebidos com boa-fé, na esteira dos precedentes
desta Corte, que condicionam o reconhecimento dessa qualidade à presença de requisitos
concomitantes: “[…] 3. A reposição, ao erário, dos valores percebidos
pelos servidores torna-se desnecessária, nos termos do ato impugnado,
quando CONCOMITANTES os seguintes requisitos: "i] presença de
boa-fé do servidor; ii] ausência, por parte do servidor, de influência ou
interferência para a concessão da vantagem impugnada; iii] existência
de dúvida plausível sobre a interpretação, validade ou incidência da
norma infringida, no momento da edição do ato que autorizou o pagamento
da vantagem impugnada; iv] interpretação razoável, embora errônea, da lei

pela Administração. […]" (MS 25.641, rel. Min. Eros Grau, DJe 22.2.2008).
7. Agravo regimental a que se nega provimento.
(MS 32979 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em
29-06-2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-153 DIVULG 31-07-2018
PUBLIC 01-08-2018)
Não cabe, assim, alegar existência de julgados para embasar o posicionamento da lei
local pelo pagamento de verba indenizatória, pois já se demonstrou no item referente
à inconstitucionalidade que os precedentes enumerados na defesa se referem a
casos díspares do regido pela norma municipal, deste modo, não podem ser
considerados paradigmas e não são hábeis a demonstrar dúvida plausível ou
divergência jurisprudencial.
Reforça-se o dever de ressarcir com a edição do Parecer em Consulta 00017/2021-

1, pois se dúvida tivessem os responsáveis sobre a vigência e atualidade do
posicionamento firmado no Parecer Consulta 24/2017, deveriam ter sido supridas
com nova Consulta, assim como fez outro jurisdicionado, exatamente com as
indagações que se amoldam a este caso concreto:
i) que seja analisada a referida consulta, a fim de que seja sanada a
dúvida ora exposta, cujo objeto versa sobre a legalidade do
pagamento de "Jeton", ou outro tipo de remuneração/ gratificação
derivada de participação em órgão deliberativo, a Procurador
Municipal optante pela modalidade remuneratória de subsídio;
ii) Em suma, se está ainda em vigor a posição proferida no
Parecer/Consulta TC-024/2017.
A Consulta foi proposta em 2021, no Processo TC 1175/2021 e respondida em junho

de 2021, portanto, 06 meses antes da edição da LEI N° 6.563, DE 10 DE JANEIRO
DE 2022, com as seguinte Ementa: “CONSULTA – Prefeitura Municipal de Vitória –
conhecer – INFORMAR ACERCA DA VIGÊNCIA DO PARECER EM CONSULTA
24/2017-1 – encaminhar cópia do PARECER EM CONSULTA 24/2017-1 – arquivar”.

Desta forma, fica caracterizada a culpa grave e responsabilidade dos Srs. Maria do
Carmo Neves Novaes; Adinalva Maria da Silva Prates; Rodrigo Magnago de Hollanda
Cavalcante; Menara Cavalcante Ribeiro Santos Magnago de Hollanda Cavalcante;
Otávio Junior Rodrigues Postay, e Vitor Soares Silvares, opinando-se pela
improcedência das razões de defesa e manutenção do entendimento técnico
exarado na ITI, para que essa Corte de Contas reconheça a irregularidade passível
multa e ressarcimento ao erário, nos termos dos arts. 1º, XXXII, 131, 134 e 135, II da
Lei Complementar 621 de 8 de março de 2012.
2.3.2 PAGAMENTO DE JETONS SEM TRANSPARÊNCIA – EXECUÇÃO

DA DESPESA SEM IDENTIFICAÇÃO DO CREDOR E SEM CONSTAR NA
FOLHA DE PAGAMENTO POSTADA NO SITE DA TRANSPARÊNCIA
Base Legal: Art. 37, caput (princípios da legalidade e moralidade); art. 3º

da Lei Federal 12.527/2011 (Lei da Transparência); e incisos II e III do § 1º
do art. 8º da Lei Estadual 9.871/2012 (que regula o acesso a informações
previsto no inciso II do § 4º do artigo 32 da Constituição do Estado do
Espírito Santo) e art. 4º da Lei Municipal 5.318/2012 (desconcentração
administrativa).
Identificação:
Maria do Carmo Neves Novaes – Secretária de Governo e Coordenação
Institucional
Rodrigo Magnago de Hollanda Cavalcante – Secretário Municipal de

Administração
Menara Ribeiro Santos Magnago de Hollanda Cavalcante – Secretária

Municipal de Obras e Projetos Estruturantes
Otávio Junior Rodrigues Postay – Secretário Municipal de Controle e

Transparência

Conduta: Deixar de dar publicidade e transparência aos jetons pagos para

si próprios a título de participação nas reuniões do COMAFO, optando pelo
pagamento sem identificação do credor e sem constar na respectiva folha
de pagamento postada no site da transparência.
A ITI apontou irregularidade em razão da falta de pagamento do Jeton no

contracheque dos servidores ou de divulgação dos beneficiários individualmente no
Portal da Transparência municipal:
Confirmando apontamentos trazidos na Denúncia, constatou-se no site da

Transparência do Município de Vila Velha, a execução de despesas a título de
participação no COMAFO, com total já pago neste ano de 2023 de R$ 200.510,40, que
equivale a 24 vezes o montante de R$ 8.354,60, equivalente ainda ao pagamento de 6
integrantes do COMAFO por 4 meses (janeiro a abril):
Também confirmando os apontamentos, revelaram-se na instrução indícios de que os

pagamentos efetuados em benefício dos seis 6 Secretários Municipais integrantes do
COMAFO se deram por fora da folha de pagamento, não constando informações no site
da Transparência a respeito dos servidores beneficiados com a percepção dos jetons a
título de participação no COMAFO.
Eis que nas respectivas folhas de pagamentos dos beneficiados com o jeton constava
apenas o recebimento da verba com a denominação de “Comissão 3-DEC-91/22”, que
não se mostrava guardar relação com participação em reuniões do COMAFO:
Tal omissão configura ofensa aos princípios trazidos no art. 3º da Lei Federal 12.527/2011
(Lei da Transparência), em especial: observância da publicidade como preceito geral e do
sigilo como exceção; divulgação de informações de interesse público, independentemente
6Maria do Carmo Neves Novaes; Adinalva Maria da Silva Prates; Rodrigo Magnago de Hollanda
Cavalcante; Menara Cavalcante Ribeiro Santos Magnago de Hollanda Cavalcante; Otávio Junior
Rodrigues Postay, e Vitor Soares Silvares

de solicitações; fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração

pública; e desenvolvimento do controle social da administração pública.
Configura ainda ofensa Lei Estadual 9.871, de 09 de julho de 2012, que regula o acesso
a informações previsto no inciso II do § 4º do artigo 32 da Constituição do Estado do
Espírito Santo, cujos incisos II e III do § 1º do art. 8º estabelecem como dever dos órgãos
e entidades públicas estaduais promover, independentemente de requerimentos, a
divulgação em local de fácil acesso o registro de quaisquer repasses ou transferências de
recursos financeiros, bem como o registro das despesas:
Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas estaduais promover,
independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil
acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse
coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas, a título de transparência
ativa.
§ 1º Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão
constar, no mínimo:
(...)
II - registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos
financeiros;
III - registros das despesas;
(...)
Conforme apontado no item anterior, o jeton previsto para participação no
COMAFO constitui verba com natureza remuneratória e não indenizatória
(embora previsto em norma tingida de inconstitucionalidade), na medida em
que se justifica em razão da realização de um trabalho adicional, no caso, a
efetiva participação nas reuniões do Comitê.
Entretanto, independente da natureza jurídica da verba, cumpriria

constar os devidos registros no Site da Transparência, relacionando a
percepção dos jetons a título de participação nas reuniões do COMAFO
com os respectivos beneficiários. Assim, mostra-se o caso de citação dos
responsáveis para apresentação de justificativas.
JUSTIFICATIVA:
Os defendentes requerem o afastamento da irregularidade, por cumprirem, a seu ver,

com os deveres de transparência. Afirmam:
 Que o Município de Vila Velha, em novembro de 2022, obteve o Selo Ouro de

Transparência Pública;
 no ano de 2023 Vila Velha está em 1º lugar no ranking da Transparência

Capixaba;
 o JETON objeto deste feito foi criado por lei formal (Lei 6563/2022, art. 78),
sendo definida a sua natureza jurídica por lei formal (Lei 6615/2022, art. 7º),
ambas devidamente publicadas no Diário Oficial do Município;
 a própria denúncia é prova incontestável da transparência do pagamento de tal

verba, constando prints e todas as informações do Portal da Transparência;
 realiza a Remessa Folha de Pagamento, nos termos do Anexo V da IN TC

68/2020 e suas alterações, estando todas as Unidades Gestoras em dia com
esta obrigação;
 os pagamentos realizados à título de JETON constam e sempre constaram do

site/transparência do Município Canela Verde, contanto, portanto, com a devida
publicidade e transparência, daí porque há de ser afastada qualquer ilação em
sentido contrário;
 que, nos termos do Anexo IV da Instrução Normativa TC nº 68/2020 e suas

alterações, que trata das remessas das Prestações de Contas Mensais ao
Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (página 128), para os
empenhos em que indica credores/ fornecedores/ devedores de forma
agrupada por tipo, processo ou outra característica, deve-se utilizar o Código
de Inscrição Genérica – Outros.
ANÁLISE
De início, não obstante todo esmero em demonstrar altos índices de aprovação da

transparecia municipal, é incontroverso que os responsáveis, ordenadores de
despesas, não divulgaram a relação de beneficiados da vantagem jeton, seja em valor
discriminado auferido por cada qual, seja dando transparência aos beneficiários.
A suposta autorização mencionada pela defesa de se divulgar em bloco a quantia

paga não se refere à remuneração ou indenização de seus agentes públicos, mas de
prestadores de serviços, fornecedores, sendo inapropriada a classificação para folha
de pagamento de servidores.
Pela simplicidade e clareza do Manual de Ordenador de Despesas do CNMP7,
7
https://www.cnmp.mp.br/portal/institucional/comissoes/comissao-de-controle-administrativo-e-
financeiro/atuacao/manual-do-ordenador-de-despesas/recursos-humanos-e-gestao-de-pessoas/folha-de-

reportamo-nos aos motivos legais e constitucionais explicitados, que afirmam os

deveres realçados pela ITI, e aqui descumpridos, impondo aos ordenadores de
despesas o dever informar na internet (e no contracheque) as quantias discriminadas
recebidas pelo agente público, sejam elas remuneratórias ou indenizatórias:
A folha de pagamento é a conjugação de toda a despesa com pessoal do

órgão.
Inicialmente, cabe destacar que, devido ao volume de informações,

complexidade da legislação e necessidade de cálculos precisos, é
imprescindível a utilização de sistema informatizado de folha de pagamento
com integração com o sistema financeiro e orçamentário do órgão e do ente
federativo. A utilização de sistema financeiro e orçamentário do Estado ou do
SIAFEM (sistema federal para utilização por órgãos estaduais e municipais)
permite maior transparência e menor índice de erros.
Todos os pagamentos de quaisquer naturezas, para membros e

servidores, inclusive indenizações, vantagens individuais e gratificações
devem ser publicados na internet conforme arts. 7º e 8º da Lei nº
12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação); arts. 48 e 48-A da Lei
Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal); art. 5º, “d” e
“g”, da Resolução CNMP nº 86/2012; art. 7º, VII e Anexo I, da Resolução CNMP
nº 89/2012; além da Resolução CNMP nº 115/2014.
Em prol dos princípios da publicidade e da eficiência, o órgão deve evitar

a confecção de dois ou mais contracheques paralelos. Mesmo que a natureza
de pagamentos como indenizações e auxílios sejam diferentes da
remuneração/subsídio mensal, não existe motivo para separar a folha de
pagamento.
(...)
Assim sendo, a prática mais eficiente e transparente de gestão de folha
de pagamento é a confecção de apenas uma única folha de pagamento
mensal contendo a remuneração/subsídio e todos os auxílios,
gratificações e indenizações.
Assim, apesar dos responsáveis alegarem que todas as informações foram extraídas
do portal da prefeitura, é certo que foi necessária a consulta à lei instituidora da
vantagem, decreto de nomeação dos membros, busca entre o rol de fornecedores da
rubrica pertinente, divisão do valor global da despesa pelo número localizado de
beneficiários, para se concluir que os Secretários Municipais Maria do Carmo Neves
Novaes; Adinalva Maria da Silva Prates; Rodrigo Magnago de Hollanda Cavalcante;
pagamento-informatizacao-transparencia-contracheque-unico-gratificacoes-por-substituicao-e-remuneracao-
variavel

Menara Cavalcante Ribeiro Santos Magnago de Hollanda Cavalcante; Otávio Junior

Rodrigues Postay e Vitor Soares Silvares eram os credores, no ano de 2023, de R$
200.510,40, que equivale a 24 vezes o montante de R$ 8.354,60, decorrente do
pagamento de 6 integrantes do COMAFO por 4 meses (janeiro a abril).
Ferindo os responsáveis o dever de promover, independentemente de requerimentos,

a divulgação em local de fácil acesso o registro de quaisquer repasses ou
transferências de recursos financeiros, previsto na Lei Estadual 9.871/2012, que
regula o acesso a informações, inciso II do § 4º do artigo 32 da Constituição do Estado
do Espírito Santo, deve ser mantida a irregularidade descrita, opinamos pelo não
acolhimento da tese de defesa.
Por fim, opina-se RECOMENDAR aos responsáveis que adotem a consolidação em

uma única folha de pagamento mensal contendo a remuneração/subsídio e todos os
auxílios, gratificações e indenizações de seus servidores públicos e agentes políticos
para divulgação em seu portal de transparência..
Desta forma, fica caracterizada a culpa grave e responsabilidade dos Srs. Maria do
Carmo Neves Novaes; Adinalva Maria da Silva Prates; Rodrigo Magnago de Hollanda
Cavalcante; Menara Cavalcante Ribeiro Santos Magnago de Hollanda Cavalcante;
Otávio Junior Rodrigues Postay, e Vitor Soares Silvares, opinando-se pela
improcedência das razões de defesa e manutenção do entendimento técnico
exarado na ITI, para que essa Corte de Contas reconheça a irregularidade passível
multa, nos termos dos arts. 1º, XXXII, 131, 134 e 135, II da Lei Complementar 621 de
8 de março de 2012.
3. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Levando em consideração as análises aqui procedidas e as motivações adotadas

nestes autos, que versam sobre Fiscalização (Denúncia) no âmbito da Prefeitura
Municipal de Vila Velha, considerando a competência desse Tribunal em se
manifestar sobre a constitucionalidade de leis e atos do poder público no caso
concreto, sugere-se, nos termos dos arts. 176 e 177 da Lei Orgânica desse Tribunal,
que o Plenário desse Tribunal acolha incidentalmente a inconstitucionalidade do

art. 7º da Lei Municipal 6.615/2022 e do art. 78 da Lei Municipal 6.563/2022 e, com

isso, sustados os atos praticados de modo diverso sob seu fundamento.
3.1. Sugere-se a manutenção das seguintes irregularidades:
3.1.1. PAGAMENTO DE VERBA DE CARÁTER REMUNERATÓRIO

(JETONS) COMO SE INDENIZATÓRIA FOSSE, SEM APLICAÇÃO DE
ABATE-TETO E SEM RECOLHIMENTO DE IMPOSTO DE RENDA
Base legal: Art. 37, caput e inciso XI; art. 151, inciso III; art. 24, I e § 1º,
todos da Constituição Federal, Parecer Consulta 24/2017, art. 110 do
Código Tributário Nacional e art. 4º da Lei Municipal 5.318/2012
(desconcentração administrativa).
Identificação dos Responsáveis – exercício 2022 a 2023

Institucional

Administração


Transparência
3.1.2 PAGAMENTO DE JETONS SEM TRANSPARÊNCIA – EXECUÇÃO

DA DESPESA SEM IDENTIFICAÇÃO DO CREDOR E SEM CONSTAR
NA FOLHA DE PAGAMENTO POSTADA NO SITE DA
TRANSPARÊNCIA
Base Legal: Art. 37, caput (princípios da legalidade e moralidade); art. 3º

da Lei Federal 12.527/2011 (Lei da Transparência); e incisos II e III do § 1º
do art. 8º da Lei Estadual 9.871/2012 (que regula o acesso a informações
previsto no inciso II do § 4º do artigo 32 da Constituição do Estado do
Espírito Santo) e art. 4º da Lei Municipal 5.318/2012 (desconcentração

administrativa).Veiculação de informe publicitário contendo nome, fotos e

depoimento de autoridade, caracterizando promoção pessoal
Identificação dos Responsáveis – exercício 2022 a 2023

Institucional
Administração
Transparência
3.2 Dessa forma, diante do preceituado no art. 3198, da Res. TC 261/2013, conclui-
se opinando pela:
3.3.1. Procedência da Denúncia, mantendo a irregularidade prevista no

item 3.1.1 desta ITC e aplicação de multa aos responsáveis Maria do Carmo
Neves Novaes; Adinalva Maria da Silva Prates; Rodrigo Magnago de
Hollanda Cavalcante; Menara Cavalcante Ribeiro Santos Magnago de
Hollanda Cavalcante; Otávio Junior Rodrigues Postay, e Vitor Soares
Silvares;
3.3.2. Procedência da Denúncia, mantendo a irregularidade prevista no

item 3.1.2 desta ITC e aplicação de multa aos responsáveis Maria do
Carmo Neves Novaes; Adinalva Maria da Silva Prates; Rodrigo Magnago
de Hollanda Cavalcante; Menara Cavalcante Ribeiro Santos Magnago de
Hollanda Cavalcante; Otávio Junior Rodrigues Postay, e Vitor Soares
Silvares.
3.3. RECOMENDAR aos responsáveis que adotem a consolidação em uma única

folha de pagamento mensal contendo a remuneração/subsídio e todos os auxílios,
gratificações e indenizações de seus servidores públicos e agentes políticos, para
8
Art. 319. Na fase final da instrução dos processos, constitui formalidade essencial, além do exame da
unidade competente, a elaboração da instrução técnica conclusiva.
§ 1º A instrução técnica conclusiva conterá, necessariamente:
I - a narrativa dos fatos;
II - os indícios de irregularidades, se existentes, apontados no relatório e na instrução técnica inicial;
III - a análise devidamente fundamentada, com o exame das questões de fato e de direito;
IV - a conclusão, com a proposta de encaminhamento.

divulgação em seu portal de transparência.
3.4. Sugere-se, por fim, que seja determinado ao Município a realização de tomada
de contas especial para apuração do dano e identificação dos responsáveis.
Vitória, 27 de fevereiro de 2024.
Livia Cipriano Dal Piaz

Auditora de Controle Externo
Matrícula 203.649

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Conferência em www.tcees.tc.

Instrução Técnica Conclusiva 00651/2024-8

LIVIA CIPRIANO DAL PIAZ

Trata-se de Denúncia com pedido de medida cautelar, em face da Prefeitura

Os autos foram remetidos ao Conselheiro Relator, que, nos termos da Decisão

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Núcleo de Controle Externo de Fiscalização de Pessoal e Previdência - NPPREV

vista a presença dos requisitos de admissibilidade previstos nos artigos 177 do

Remetidos os autos ao Núcleo de Controle Externo de Fiscalização de Pessoal e

Devidamente notificadas, as Sras. Adinalva Maria da Silva Prates e Maria do Carmo

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Os autos foram remetidos ao Ministério Público Especial de Contas, que manifestou

Como se seguiu, a referida Decisão Monocrática foi ratificada pela Decisão

Por final, em atenção aos termos do Despacho 26908/2023-4, do Conselheiro

No seguimento, as Sras. Adinalva Maria da Silva Prates e Maria do Carmo Neves

Em seguida, o Sr. Arnaldo Borgo Filho, Prefeito do Município, apresenta a Petição

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Em seguida o Plenário delibera por acolher o Voto do Relator, resultando a Decisão

1.1. INDEFERIR a medida cautelar pleiteada, considerando que os

1.2. DETERMINAR que os autos caminhem sob o rito ordinário;

1.3. DETERMINAR a OITIVA DAS PARTES, preferencialmente por meio

1.4. DAR CIÊNCIA aos responsáveis do teor desta decisão.

Devidamente notificados, a Sra. Adinalva Maria da Silva Prates, Secretária Municipal

No que toca ao atendimento à decisão alhures, os responsáveis não noticiaram

Ocorre que as providências adotadas em aludidas petições

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Na sequência, em atendimento aos termos do Despacho 43551/2023-6, do Gabinete

Em sede de análise, consultando-se o site da Transparência do Município de

Nessa perspectiva, considerando idônea a informação disponibilizada pelo

(com nossos destaques)

Ainda, a Instrução Técnica Inicial opinou pela INCONSTITUCIONALIDADE do art. 7º

Maria do Carmo Neves Novaes –

Adinalva Maria da Silva Prates – indenizatória fosse, sem aplicação

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de abate-teto e sem recolhimento

Menara Ribeiro Santos Magnago de 5.2 Pagamento de jetons sem

À citação responderam os representados. De tal modo, passamos à apreciação da

2.1 DA PRELIMINAR DE CONEXÃO

Preliminarmente, requereram os responsáveis (eventos 113 e 123) o apensamento

Infere-se, portanto, que o apensamento dos processos é capaz de trazer inúmeras

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submetidas ao contraditório, há extenso rol de responsáveis, arguição de

Assim, considerando que, pela relatoria atualmente designada, ambos serão

2.2 DAS INCONSTITUCIONALIDADES

2.2.1 DA INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 7º DA LEI MUNICIPAL

A Instrução Técnica Inicial (ITI) nº 183/2023 assim fundamentou:

Conforme apontado na Denúncia, o Município vinha realizando mensalmente

Ao prestar esclarecimentos, o Município justificou que a natureza

Lei Municipal 6.615/2022

Art. 7º A verba prevista no artigo 78 da Lei nº 6.563/2022 possui

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Como ocorre, muito embora a Lei do Município tenha empregado a

Conforme se extrai do Parecer Consulta 24/2017, as verbas de caráter

No mesmo sentido consta decidido por esta Corte de Contas no Acórdão TC

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até certo patamar pecuniário, e indenizatória em relação à quantia