Modelo de Ata

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 024.
183/2015-6
GRUPO II – CLASSE II – Segunda Câmara

TC 024.183/2015-6.
Apenso: TC 021.480/2009-9.
Natureza: Tomada de Contas Especial.
Entidade: Petróleo Brasileiro S.A.
Responsáveis: Azevedo e Travassos Engenharia Ltda (CNPJ
57.259.392/0001-25); Clarice Regina Czarnik Coelho Martins
(CPF 916.571.999-91); César Arantes Sobral (CPF 941.593.008-
04); Estefano Lapkouski Neto (CPF 402.175.409-10); Fernando
Almeida Biato (CPF 329.803.107-00); José Paulo Assis (CPF
167.249.849-04); José Sérgio Gabrielli de Azevedo (CPF
042.750.395-72); Marco Tullio Jennings (CPF 069.177.677-60);
Maria Emilia Guimarães Lovato (CPF 508.894.199-49); Pedro José
Barusco Filho (CPF 987.145.708-15); Renato de Souza Duque
(CPF 510.515.167-49); Sandoval Dias Aragão (CPF 229.203.586-
34); Sérgio de Araújo Costa (CPF 174.345.217-91); Sérgio dos
Santos Arantes (CPF 335.417.367-04).
Representação legal:
(a) Hélio Siqueira Júnior (OAB/RJ 62.929) entre outros,
representando a Petróleo Brasileiro S.A.;
(b) Anapaula Catani Brodella Nichols (OAB/SP 87.362), entre
outros, representando a Azevedo e Travassos Engenharia Ltda;
(c) Carlos Roberto de Siqueira Castro (OAB/DF 20.015), entre
outros, representando César Arantes Sobral, José Sérgio Gabrielli
de Azevedo, Marco Tullio Jennings, Sérgio de Araújo Costa e
Sérgio dos Santos Arantes;
(d) Maria Francisca Sofia Nedeff Santos (OAB/PR 77.507), entre
outros, representando Pedro José Barusco Filho;
(e) Rodrigo Alexander Calazans Macedo (OAB/RJ 123.041), entre
outros, representando Clarice Regina Czarnik Coelho Martins,
Fernando Almeida Biato, José Paulo Assis, Maria Emilia
Guimarães Lovato e Sandoval Dias Aragão.
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PETROBRAS.

CONVERSÃO DO TC 021.481/2009-6 NESTA TCE POR FORÇA
DO ACÓRDÃO 2.166/2015-PLENÁRIO. OBRAS DE
MODERNIZAÇÃO DA REFINARIA PRESIDENTE GETÚLIO
VARGAS – REPAR. CONTRATO 0800.0032558.07-2 (CT-107).
INEXISTÊNCIA, DESDE A ORIGEM, DO DANO AO ERÁRIO.
EVENTUAIS IRREGULARIDADES JÁ AVALIADAS EM
OUTROS PROCESSOS NO TCU. AUSÊNCIA DOS
PRESSUPOSTOS DE CONSTITUIÇÃO E
DESENVOLVIMENTO VÁLIDO E REGULAR DO PROCESSO.
ARQUIVAMENTO DO FEITO SEM O JULGAMENTO DO
MÉRITO. COMUNICAÇÃO.
RELATÓRIO
Trata-se de tomada de contas especial constituída a partir da conversão do
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 024.183/2015-6
TC 021.480/2009-9, em atendimento ao item 9.1 do Acórdão 2.163/2015-TCU-Plenário, com vistas,

especificamente, a apurar os indícios de irregularidade no Contrato 0800.0032558.07-2 (CT-107)
celebrado pela Petróleo Brasileiro S.A. com a Azevedo & Travassos Engenharia Ltda para a execução
das obras no Centro Integrado de Controle junto ao projeto de modernização e adequação do sistema
de produção da Refinaria Presidente Getúlio Vargas (Repar) no Município de Araucária – PR.
2. Após a análise final do feito, o Auditor Federal Acácio Lopes Neto lançou o seu parecer à
Peça 212, com a anuência dos dirigentes da SeinfraOperações (Peças 213 e 214), nos seguintes termos:
“(...) HISTÓRICO 2. A presente instrução trata da análise de novos elementos por meio da
oitiva da empresa Azevedo & Travassos Engenharia Ltda., em atenção ao item 1.8.1 do Acórdão
1.083/2018-TCU-Plenário, visando esclarecer a subsistência ou não do superfaturamento no
montante de R$ 1.551.584,16 na obra do CT 107 da Repar.
3. Por meio da instrução de peça 178, a SenfraOperações se manifestou conclusivamente
sobre o presente processo, propondo seu arquivamento.
1. Quanto ao sobrepreço ora apurado, foram corrigidos erros materiais na planilha de
cálculo, alterando o percentual encontrado de 24,15% para 3,39%, em relação ao total do contrato
(com aditivos). Registrou-se, ainda, que foram realizados 26 aditivos e uma Transação Extra-Judicial
(TEJ), alcançando a soma total de R$ 3.218.873,80, equivalendo a 7,02% do valor do contrato.
Portanto, diferentemente de outros contratos auditados – tais quais elencam-se o CT 101, CT 111 e
CT 149 – não houve aditamentos vultosos, tendo a maioria prorrogado prazos definidos. Nove
envolveram valor, sendo seis de acréscimo e três de decréscimo.
2. Verificou-se ainda que o valor dos equipamentos “tagueados” contido no DFP da
contratada era pouco expressivo, totalizando cerca de 10,22 % do valor total do contrato. Ademais,
observou-se que a característica desses equipamentos dificultaria a análise dos seus preços por meio
da comparação com as Notas Fiscais Eletrônicas compartilhadas com a RFB. Esses dois fatores
associados, baixa representatividade e alta complexidade operacional tornaram pouco apropriada e
oportuna a realização desse procedimento de fiscalização.
3. Também não foram encontrados indícios de irregularidades no processo licitatório, tendo
sido apresentadas oito propostas de um total de 32 empresas convidadas. Na ocasião, constatou-se
que 62,5% delas (5 de 8) situaram-se abaixo do preço mínimo admissível em relação à estimativa de
custo original da Petrobras de R$ 54.281.129,89. O fato levou a Petrobras a rever a estimativa de
custo para R$ 48.375.613,84, restando consagrada a proposta da empresa Azevedo & Travassos em
primeiro lugar com o valor de R$ 42.615.539,37.
4. De qualquer modo, o contexto das fraudes reveladas pela OLJ também levou a este
Tribunal a verificar a possibilidade da majoração injustificada de preços de modo que se pudesse
beneficiar os contratados. Entretanto, em análise anterior, não restou evidenciada a participação
culposa ou dolosa dos responsáveis apontados no presente contrato, tanto por parte dos gestores da
Estatal, como também de qualquer funcionário da empresa contratada.
5. Com base na conclusão precedente, a Unidade Técnica opinou por afastar a
responsabilização dos gestores e agentes da Petrobras. De outro lado, considerou que a baixa
materialidade do superfaturamento apurado poderia ser considerada como eventual variação de
mercado, tendo em vista as características da contratação integrada, sugerindo o arquivamento do
processo.
6. Analisando a proposta, o Exmo. Min. Relator André Luis de Carvalho entendeu que, por
conta do conservadorismo nos referenciais adotados pela unidade técnica, pode ter havido relevantes
distorções em relação aos preços efetivamente praticados à época da contratação, não devendo o
TCU promover o arquivamento do feito, diante de mera cogitação sobre a eventual variação de
mercado.
7. Ainda, nas palavras do Exmo. Ministro:
‘Considerando que, em sintonia com os princípios administrativos da economicidade, do
não enriquecimento ilícito, da legalidade, da moralidade e da boa- fé contratual, cabe aos gestores da
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Petrobras e às empresas contratadas demonstrar, perante o TCU, a regularidade do correspondente

dispêndio com os recursos públicos e a compatibilidade dos respectivos valores em relação aos preços
de mercado e até mesmo em relação aos preços efetivamente incorridos no aludido contrato, não
devendo o TCU promover o suscitado arquivamento do feito, diante de mera cogitação sobre a
eventual variação de mercado;
Tendo em conta, ainda, que, ao opor embargos ao Acórdão 2.747/2016-Plenário, a
Azevedo & Travassos colocou-se expressamente à disposição do TCU para, no prazo de noventa dias,
apresentar todas as notas fiscais e os demais documentos inerentes ao CT-107, conforme consta da
peça 123, fl. 8 dos autos, deveria a empresa, nessa linha, promover esclarecimentos sobre a
subsistência, ou não, do referido o indício de superfaturamento sob o montante de R$ 1.551.584,16,
com a devida apresentação de todo o memorial de cálculo e de toda a subjacente documentação
comprobatória, sob pena de ter de promover o ressarcimento desse valor ao erário em consonância
com o art. 71, II, da CF88, o art. 8º da Lei n.º 8.443, de 1992, e a Súmula n.º 187 do TCU.’
8. Assim, nos termos do item 1.8.1 do Acórdão 1.083/2018-TCU-Plenário, o Tribunal
determinou à SeinfraOperações que promovesse a oitiva da Azevedo & Travassos Engenharia Ltda.
para que, no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, apresentasse o necessário esclarecimento sobre a
subsistência, ou não, do superfaturamento sob o montante de R$ 1.551.584,16 no CT 107 da Repar,
com a devida apresentação de todo o memorial de cálculo e de toda a subjacente documentação
comprobatória nos termos do art. 157 do RITCU, sob pena de ter de promover o ressarcimento desse
valor ao erário em consonância com o art. 71, inciso II, da CF88, o art. 8º da Lei 8.443, de 1992, e a
Súmula n. 187 do TCU.
9. Notificada por meio dos ofícios Ofício 0588/2018-TCU/SeinfraOperações, de 25/5/2018 –
peça 185 (oitiva) e 0698/2018-TCU/SeinfraOperações, de 3/8/2018 – peça 196 (prorrogação de
prazo), a empresa apresentou sua manifestação em 1/10/2018, conforme peça 205 dos autos.
EXAME TÉCNICO
10. Antes de analisar os argumentos trazidos pela empresa Azevedo & Travassos Engenharia
Ltda., cumpre atualizar a análise anterior elaborada pela Unidade Técnica, de modo que a
metodologia de cálculo do dano esteja aderente à jurisprudência e à técnica mais atual utilizada por
esta Corte de Contas.
11. Desse modo, o exame técnico será dividido em três tópicos principais: (i) Contexto do
certame licitatório; (ii) Reanálise do sobrepreço apontado e (iii) Análise da manifestação apresentada
pela defesa; podendo dividirem-se em subtópicos para a melhor compreensão da análise.
I. Contexto do certame licitatório
12. O trabalho de auditoria realizada pela Secex-PR em 2009 (TC 010.546/2009-4) teve como
objetivo fiscalizar as obras de modernização e adequação do sistema de produção da Refinaria do
Paraná - Repar. Naquela ocasião foram analisados dezenove contratos relacionados às obras
industriais do empreendimento (carteiras de gasolina, coque, propeno, solventes, caldeiras,
automação e outras), que somados alcançaram o montante contratado de R$ 8.673.968.112,09, a
preços da época. Ao final da execução contratual, o montante pago pela Petrobras aos referidos
contratos foi de R$ 10.748.645.666,11, incluídos aditivos e reajustamentos.
16. O Relatório de Fiscalização, datado de 12/8/2009, identificou, em cada um dos dezenove
contratos analisados (à exceção da ausência de parcelamento do objeto, achado 3.2, que não foi
registrado nos contratos CT 075 e CT 152) cinco indícios de irregularidades graves com
recomendação de paralisação – IG-P, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias vigente, quais
sejam:
a) Achado 3.1: Projeto básico deficiente ou desatualizado;
b) Achado 3.2: Ausência de parcelamento do objeto;
c) Achado 3.3: Orçamento incompleto ou inadequado;
d) Achado 3.4: Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado;
e) Achado 3.5: Restrição à competitividade da licitação.
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13. Naquele momento, para o CT 107, não foram registrados indícios de sobrepreço. A falta
de detalhamento de um conjunto considerável de itens do DFP, somadas a não detecção de sobrepreço
na referida amostra, levou a Unidade Técnica a propor o arquivamento do processo. O Exmo. Min.
Relator ordenou, assim, o apensamento do processo aos autos ao TC 010.546/2009-4.
14. Com o eclodir da Operação Lava Jato (OLJ) da Polícia Federal, juntamente com
informações trazidas por meio de acordos de leniência e colaborações premiadas, em que se
encontram explícitos relatos de que houve sobrepreço e superfaturamento em diversos contratos da
Repar, o TC 021.480/2009-9 foi convertido em Tomada de Contas Especial por meio do Acórdão
2.163/2015-TCU-Plenário.
15. Ato contínuo, esta Unidade Técnica foi instada a aprofundar a identificação, delimitação
da conduta dos responsáveis citados e a apuração do débito levantado nos autos do TC 010.546/2009-
4, com o angariamento de outras provas, em sinergia com o Ministério Público Federal – MPF e em
conformidade com as proposições expressas no citado decisum.
16. O cálculo do sobrepreço será mais bem examinado no tópico seguinte, mas adianta-se que
a o cálculo efetuado pela SeinfraPetroleo em 8/2015 (TC 010.546/2009-4, peça 155), no montante de
R$ 11.069.762,06, foi corrigido para R$ 1.551.584,16, em virtude de erros materiais.
17. Quanto ao apontamento da deficiência do projeto básico (discutido no processo
010.546/2009-4), de fato, ao que consta no processo, a Petrobras forneceu um conjunto de projetos,
plantas e um memorial descritivo da obra que ainda necessitaria de uma consolidação para a
elaboração do projeto básico. Essa foi a conclusão das instruções anteriores.
18. Por outro lado, consta do Edital que a empresa deveria também montar um plano de
construção e montagem que deveria seguir rigorosamente o projeto executivo, que seria fornecido
pela Estatal (TC 021.480/2009-9, peça 2, p. 172, e peça 10, p. 6 a 13, itens 3 a 3.2). Ou seja, ao que
consta dos autos, a empresa recebeu um conjunto de projetos e o memorial descritivo para embasar
seu orçamento, mas deveria seguir o projeto executivo que a Petrobras já possuía, que não consta nos
anexos ou apêndices do edital.
19. A priori, tal situação restringe a possibilidade de irregularidades por modificação de
projeto pela contratada. Adicionalmente, presumindo um procedimento licitatório regular e a boa-fé
dos proponentes, o baixo grau de detalhamento dos projetos constantes do edital também dificultam a
precificação dos serviços e, consequentemente, da orçamentação da obra.
20. O projeto executivo não foi acostado aos autos do presente processo. De qualquer modo,
sem entrar no mérito da qualidade dos projetos, que não é objetivo desse processo, é cediço que a
Petrobras pautava seus orçamentos nos preceitos da Association for the Advancement of Cost
Engineering – AACE e vinha optando por licitar obras sem projeto básico, mas sim com projetos com
menor nível de detalhamento, cabendo ao contratado a consolidação do projeto básico.
21. Quanto ao reexame da responsabilização, restou afastada a responsabilidade dos gestores
da estatal petrolífera e também da empresa contratada. Foram excluídos ou deixaram de ser incluídos
no rol de responsáveis os agentes e gestores que elaboraram ou aprovaram a estimativa de custo da
Petrobras, visto que não restou evidenciada influência da referida estimativa de custo no sobrepreço.
22. Na instrução acostada à peça 178, a Unidade Técnica concluiu que restou demonstrado
nos autos a: (i) ausência de indícios de irregularidade no processo licitatório no qual oito empresas
apresentaram propostas de preços; (ii) ausência de indícios de ingerência dos gestores da Petrobras
envolvidos nas fraudes reveladas na OLJ; (iii) ausência de indícios de recebimento de vantagens
indevidas por parte da empresa contratada Azevedo & Travassos Engenharia Ltda.; e (iv) ausência de
informações de que a referida empresa contratada tenha participado nas ações delituosas
descortinadas pela OLJ.
23. Soma-se a esses elementos o fato de que, (v) para o contrato específico, os fornecimentos
de materiais e equipamentos deveriam seguir a vendor list informada pela Petrobras, conforme consta
em diversos itens do Edital e Contrato (TC 021.480/2009-9, peças 10 e 8, respectivamente) e; (vi) a
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pactuação de aditivos situou-se dentro de patamar aceitável (total de 7% em relação ao contrato,

incluindo a TEJ), sobretudo quando se considera o baixo detalhamento dos projetos fornecidos.
24. Por fim, tendo em vista que não foram encontrados indícios de participação da Azevedo &
Travassos Engenharia Ltda. no cartel de empresas que operava no âmbito das contratações da
Petrobras, tampouco em qualquer outra fraude à licitação conhecida por esse Tribunal, presume-se a
boa-fé do responsável.
II. Reanálise do sobrepreço apontado
II.1. Resumo da análise anterior
25. Na instrução acostada à peça 178, a Unidade Técnica constatou imprecisões que, quando
corrigidas, reduziram significativamente o sobrepreço preliminarmente encontrado, passando de
R$ 10,06 para R$ 1,53 milhões. Assim, o sobrepreço, que antes representava 24,15% do valor
contratual com aditivos, passou a representar 3,39% desse instrumento, cuja monta era de R$ 45,83
milhões.
26. As tabelas abaixo detalham o valor antes e depois das modificações realizadas.
Tabela 1 – Sobrepreço relativo ao valor final do contrato com aditivos (em R$)
Valor Contratual Recursos Sobrepreço em Sobrepreço em
Sobrepreço
(com aditivos) analisados relação a amostra relação ao contrato
45.834.413,17 84,54% 11.069.762,06 28,57% 24,15%
Fonte: Peça 178, p.4
Tabela 2 – Sobrepreço relativo ao valor final do contrato com aditivos – Corrigido
(em R$)
Valor Contratual Recursos Sobrepreço em Sobrepreço em
Sobrepreço
(com aditivos) analisados relação a amostra relação ao contrato
45.834.413,17 55,99% 1.551.584,16 6,05% 3,39%
Fonte: Peça 178, p.4
27. Além do erro de planilha que impactou os quantitativos do cargo Técnico de
Documentação, conforme mencionado naquela mesma instrução, nota-se que houve recálculo do BDI
para o fornecimento de materiais e de equipamentos “tagueados”.
II.2. Reanálise do preço da mão de obra
28. Para esta instrução, os preços de mão de obra foram revisados de acordo com a técnica
mais atual dessa Secretaria, que tem embasado trabalhos recentes, como o incorporado ao Acórdão
2.677/2018-TCU-Plenário, bem como nas instruções dos TC 034.902/2015-5, 036.342/2016-5,
023.301/2015-5 e 014.889/2018-8. A lógica da metodologia pode ser encontrada em detalhes no
relatório e seus anexos, que serviram de subsídio para o citado aresto. Os arquivos de análise podem
ser encontrados nos arquivos 1 e 2 da peça 210 (item não digitalizável). Diante disso, a explicação
sobre os referenciais de mão de obra será suscinta, focando somente no que se refere ao caso
concreto.
29. Basicamente, para o contrato em tela, manteve-se os referenciais paradigma baseados na
Convenção Coletiva de Trabalho (CCT) da obra, quando havia correspondência possível. Os
referenciais Sinapi utilizados foram comparados com a base de microdados Caged – anteriormente
tratada e filtrada com base nos CNAEs de obras de construção pesada e do setor de óleo e gás –,
mantendo-se ou substituindo para o maior referencial de cada fonte de dados.
30. Embora a obra do Centro Integrado de Controle (CIC) não seja exatamente uma obra
específica do setor de óleo e gás, tampouco pode ser enquadrada como uma obra de construção civil
comum. Desse modo, em homenagem ao conservadorismo e também pelo baixo benefício em relação
ao custo de implementação de um sistema referencial mais adequado à realidade do empreendimento,
manteve-se a metodologia que filtra a base do Caged pelos CNAEs por setores selecionados e que
exigem alta complexidade de execução e projeto.
31. Também por conservadorismo, optou-se por: (i) modificar um referencial Sinapi utilizado
no cargo “auxiliar de almoxarife” para a função “almoxarife” na CCT, dado que não havia
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correspondência exata nos outros referenciais; e (ii) excluir dois cargos da amostra, cuja razão será
explicitada a seguir.
32. O primeiro cargo excluído se trata do cargo de coordenação “projetista de elétrica -
coordenador de projetos”. Como o tratamento do Caged objetiva encontrar um referencial médio para
o cargo, muito provavelmente os cargos de direção e coordenação ou que exigem alta capacidade de
gestão estarão acima da média. Entende-se que são profissionais com valor de mercado diferenciado e
necessários em pequena quantidade, a depender da complexidade da obra.
33. Já o segundo foi excluído por duas razoes: (i) descrição demasiadamente genérica
(“profissional habilitado”), impossibilitando a devida comparação ao Caged; e (ii) trata-se do cargo
de maior remuneração da obra, o que sugere se tratar de profissional também diferenciado. Tal
profissional provavelmente decorre da exigência do item 2.3.1.2 do contrato (TC 021.480/2009-9,
peça 8), que exige um “profissional habilitado, devidamente registrado na correspondente entidade de
classe, em caráter permanente, que dirigirá os serviços durante todo o prazo contratual e cujo nome,
acompanhado do respectivo currículo, deverá ser remetido previamente para a PETROBRAS, que
poderá, justificando, vir a recusá-lo”.
34. Sendo assim, exclui-se um profissional para o serviço de construção civil e outro para o
serviço de montagem eletromecânica, aceitando a premissa de que é razoável que cada disciplina
tenha ao menos um profissional fora dos parâmetros médios de mercado.
35. Por último, identificando-se uma inconsistência das tabelas Sinapi utilizadas, esses
também foram ajustados. Assim, os encargos passaram de 75,18% e 128,95% para 83,19% e
127,87%, respectivamente, mão de obra mensalista e horista.
II.3. Reanálise do BDI
36. Especificamente sobre esta última questão, possivelmente diante da falta de informações
constantes no DFP (peça 211), a Unidade Técnica responsável estabeleceu que o BDI para estes
serviços seria o mesmo da montagem eletromecânica, de 31,83%. Esse valor foi calculado com base
nas informações contidas no próprio DFP ([Total dos Serviços – Custo Direto]/Custo Direto x 100).
37. Assim, com base na diferença entre o BDI calculado acima e o BDI referencial de 28,87%,
definido pelo Acórdão 325/2007-TCU-Plenário, foi imputado o sobrepreço para o fornecimento de
materiais e equipamentos tagueados.
38. O método utilizado, embora constitua tentativa louvável da Unidade Técnica para se
calcular o sobrepreço diante da falta de cooperação da Petrobras (à época), não mais se coaduna
com as diretrizes deste Tribunal. Primeiro, porque o BDI referencial de 28,87% constante do Acórdão
325/2007-TCU-Plenário se referia a obras de linhas de transmissão, sendo o Acórdão 2.622/2013-
TCU-Plenário a referência mais atual para as auditorias de obras civis. Consta dessa decisão do
plenário:
‘9.1. determinar às unidades técnicas deste Tribunal que, nas análises do orçamento de
obras públicas, utilizem os parâmetros para taxas de BDI a seguir especificados, em substituição aos
referenciais contidos nos Acórdãos ns. 325/2007 e 2.369/2011:
VALORES DO BDI POR TIPO DE OBRA
TIPOS DE OBRA 1ºQuartil Médio 3º Quartil
CONSTRUÇÃO DE EDIFÍCIOS 20,34% 22,12% 25,00%
CONSTRUÇÃO DE RODOVIAS E
19,60% 20,97% 24,23%
FERROVIAS
CONSTRUÇÃO DE REDES DE
ABASTECIMENTO DE ÁGUA,
20,76% 24,18% 26,44%
COLETA DE ESGOTO E
CONSTRUÇÕES CORRELATAS
CONSTRUÇÃO E MANUTENÇÃO
24,00% 25,84% 27,86%
DE ESTAÇÕES E REDES DE
6
DISTRIBUIÇÃO DE ENERGIA
ELÉTRICA
OBRAS PORTUÁRIAS, MARÍTIMAS
22,80% 27,48% 30,95%
E FLUVIAIS
BDI PARA ITENS DE MERO
FORNECIMENTO DE MATERIAIS E 11,10% 14,02% 16,80%
EQUIPAMENTOS
9.2. orientar as unidades técnicas deste Tribunal que:
9.2.1. nas análises do orçamento de obras públicas, quando a taxa de BDI estiver fora dos
patamares estipulados no subitem 9.1 deste Acórdão, procedam ao exame pormenorizado dos itens
que compõem essa taxa, utilizando como diretriz para esse exame os seguintes percentuais obtidos no
estudo de que tratam estes autos, levando-se sempre em consideração as peculiaridades de cada caso
concreto: (...)’
39. Em linha com a referida orientação, analisou-se a composição do BDI para os serviços
orçados na DFP.
40. No que se refere às obras civis, o BDI definido pela empresa foi de 24,01%. Para verificar
a razoabilidade desse percentual, examinou-se a composição detalhada constante do DFP e,
adicionando-se os valores de ISS e PIS/COFINS ao método de cálculo adotado por este Tribunal,
chegou-se em um BDI de 24,73% (conforme cálculo contido no arquivo 3 da peça 210).
41. Embora a obra em questão não envolva tecnologia ou estruturas complexas de
engenharia, também é certo que não se trata de uma obra de construção civil comum. O Centro
Integrado de Controle (CIC) consiste em um edifício resistente, que possa manter em funcionamento
diversos equipamentos eletrônicos diante de explosões, conforme detalhamento do edital. Por essa
razão, entende-se que cabe alguma acomodação nos critérios que se referem a obras comuns de
construção civil.
42. Examinando-se a composição do BDI para os serviços de construção civil, a tabela abaixo
resume os percentuais utilizados na proposta, juntamente do referencial delineado no Acórdão
2.622/2013-TCU-Plenário.
Tabela 3 – Composição da Taxa de BDI para Construção de Edifícios
Taxa Referencial
Proposta
1º Quartil Médio 3º Quartil
Administração central 8,00% 3,00% 4,00% 5,50%
Seguro + Garantia + Risco 2,50% 0,80% 0,80% 1,00%
Despesas financeiras 0,00% 0,59% 1,23% 1,39%
Lucro Bruto 6,50% 6,16% 7,40% 8,96%
PIS e COFINS 3,65% - - -
ISS 2,00% - - -
Total 24,01% 20,34% 22,12% 25,00%
43. Sobre a tabela acima, é mister recordar que os trabalhos realizados (Acórdão 325/2007,
2.369/2011 e 2.622/2013, todos TCU-Plenário) fazem tratamento estatístico das séries de dados
amostrais, tanto para os itens da composição de forma individual, como para as taxas de BDI totais.
Isso quer dizer que a aplicação da fórmula aos itens da composição posicionados no 1º quartil, na
média e no 3º quartil não resulta no valor total de BDI para cada faixa. Tal aspecto foi ressaltado no
relatório final que suporta o Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário:
‘Uma questão que precisa ficar esclarecida é quanto à utilização equivocada dos
parâmetros dos componentes para se determinar o valor final do BDI por meio da aplicação da
fórmula do Acórdão 2.369/2011-TCU-Plenário. As estatísticas calculadas, tanto do BDI quanto de
seus componentes, foram feitas separadamente, com os dados de cada variável considerados
independentemente uns dos outros. Portanto, as médias e as faixas de referência obtidas são
7
características individuais de cada parâmetro. Assim, constitui erro tomar os valores médios das
faixas definidas no Quadro 15 e aplicá-los na fórmula esperando obter o valor máximo do BDI
definido no Quadro 13. O mesmo se pode dizer em relação ao cálculo feito com os valores dos 1º e 3º
quartis.’
44. Ainda sobre essa questão, o relatório base para o Acórdão 325/2007-TCU-Plenário já
esclarecia que:
‘(...) serão apresentadas duas faixas de valores percentuais para cada item: uma,
reproduzindo os valores observados pela pesquisa realizada junto às empresas contratantes do setor
elétrico, já citadas; outra, indicando uma referência sugerida para esses valores, resultante das
avaliações procedidas no presente estudo. Posteriormente, esses percentuais serão tratados
estatisticamente para uma melhor adequação dos seus valores à realidade de mercado. Esse
tratamento é necessário, pois não seria coerente a simples aplicação da fórmula do LDI aos valores
mínimos e apresentados. Ao ser aplicada a fórmula aos mínimos e máximos de cada item do LDI
obter-se-ia percentuais de LDI extremos muito baixos e muito elevados, respectivamente, distorcendo,
assim, dos valores observados ou dos propostos como referência.’
45. Além disso, deve-se levar em conta que tanto o 1º quartil, quanto o 3º quartil dos
componentes do BDI, não significam um limite mínimo e máximo. A faixa entre esses quartis somente
apresenta uma informação, que não deve ser tratada como piso ou teto, conforme o mesmo relatório:
‘Os percentuais do 1º quartil, médios e do 3º quartil são valores consistentemente obtidos
do modelo teórico empregado, conforme demonstrado no presente trabalho. Logo, considerou-se
adequado estabelecer esses limites como faixas de referência para os valores de BDI. Observe-se que,
estabelecidas essas faixas, significa dizer que 25% dos contratos têm valores de BDI acima do limite
superior e 25% abaixo do limite inferior definidos no Quadro 13, sempre de forma estimativa, pois
baseados em dados amostrais. Dessa forma, tem-se uma medida da abrangência das faixas calculadas
como referencial de BDI. Cabe lembrar que o Sinapi também utiliza os mesmos quartis na divulgação
dos preços referenciais dos insumos pesquisados.
As faixas estabelecidas com os 1º e 3º quartis não traduzem a ideia de que esses valores
equivalem a limites mínimos e máximos de referência admitidos para o BDI, como ficou consignado
com as faixas dos acórdãos anteriores. As faixas com os quartis apenas informam os percentuais
associados a essas duas medidas estatísticas, sem nenhum pré-julgamento quanto a serem máximos ou
mínimos absolutos. No caso de valores de BDI que destoem dos percentuais apresentados, deverão ser
eles, nos orçamentos de referência, adequadamente justificados pelos gestores.
(...)
As faixas estabelecidas com os 1º e 3º quartis não traduzem a ideia de que esses valores
equivalem a limites mínimos e máximos de referência admitidos para o BDI, como ficou consignado
com as faixas dos acórdãos anteriores. As faixas com os quartis apenas informam os percentuais
associados a essas duas medidas estatísticas, sem nenhum pré-julgamento quanto a serem máximos ou
mínimos absolutos. No caso de valores de BDI que destoem dos percentuais apresentados, deverão ser
eles, nos orçamentos de referência, adequadamente justificados pelos gestores.’
46. Tendo por base os entendimentos acima, passa-se a análise do BDI da proposta.
II.3.1. BDI dos serviços de construção civil
47. Como se observa, alguns componentes do BDI estão um pouco acima ou abaixo da
referência utilizada. O único item mais discrepante seria o gasto com administração central, que
chega a 8,0%, quando a média é de 4,0% e o 3º quartil das amostras do estudo vão até 5,5%. Por
outro lado, verifica-se que a fórmula de cálculo do BDI utilizada pela empresa soma todos os
componentes sem reincidência, ou seja, as despesas financeiras e o lucro não incidem sobre os valores
de administração central, risco, garantia e seguros. Utilizando-se os componentes do BDI informados
na DFP, com base na metodologia de cálculo atual do TCU (Acórdão 2.369/2011-TCU-Plenário), o
BDI seria de 24,73%.
8
48. Levando-se em conta que o referencial de 22,12% foi elaborado com dados de obras de
construção civis comuns, é razoável aceitar que o BDI de 24,01% esteja dentro de uma faixa aceitável
para o caso concreto, situando-se ainda entre o valor da média e do terceiro quartil na categoria
“construção de edifícios”. Sendo assim, para fins de avaliação do sobrepreço, considera-se válido o
BDI apresentado no orçamento da contratada, em substituição ao BDI de 28,87%, constante no
Acórdão 325/2007-TCU-Plenário.
49. Para os aditivos da construção civil, foi mantido o BDI da proposta, tendo em vista a
pouca a pequena variação (um aditivo foi de 24,01% e o outro de 24,17%).
II.3.2. BDI dos serviços de montagem eletromecânica
50. Quanto à montagem eletromecânica, há maior dificuldade em se estabelecer um
referencial de BDI para o serviço, já que este não foi contemplado no estudo que culminou com o
Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário. De qualquer maneira, examinou-se a composição do BDI desse
serviço, constatando-se que é a mesma apresentada para os serviços de construção civil nos quesitos
administração central, risco, seguro e garantias, despesas financeiras, lucro bruto e o tributo ISS.
51. Observa-se, contudo, que o BDI de 31,83% constante do DFP para o serviço de montagem
eletromecânica se embasou nas alíquotas de PIS e COFINS do regime não cumulativo, que são 1,65%
e 7,60%, respectivamente. Portanto, verifica-se uma desconformidade em relação à legislação federal,
que exige a incidência obrigatória do PIS e COFINS cumulativo (0,65% e 3,0% respectivamente) para
a execução de obras, conforme será explicado a seguir.
52. O regime cumulativo é exceção de que trata o art. 10 da Lei 10.833/2003, determinando
que os contribuintes alcançados pela regra não possam fazer compensações de crédito e débito, tais
quais as tributadas pelo imposto de renda com base no lucro presumido ou arbitrado ou optantes do
SIMPLES, devendo pagar o montante fixo de 0,65% para PIS e 3,0% para COFINS. Assim, no caso
da execução de obras de construção civil, é este o percentual que deve ser aplicado sobre o total do
faturamento do contrato administrativo.
‘Segundo o referido dispositivo da Lei 10.833/2003, tem-se:
Art. 10. Permanecem sujeitas às normas da legislação da COFINS, vigentes anteriormente
a esta Lei, não se lhes aplicando as disposições dos arts. 1º a 8º:
(...)
XX - as receitas decorrentes da execução por administração, empreitada ou
subempreitada, de obras de construção civil;’
53. Restaria saber se a montagem eletromecânica estaria inclusa na execução de obras de
construção civil, para efeitos de interpretação da Lei. A questão é esclarecida pela Solução de
Consulta nº 293 – Cosit de 13 de junho de 2017, elaborada pela Receita Federal do Brasil (arquivo 4,
peça 210).
‘CUMULATIVIDADE. NÃO CUMULATIVIDADE. CRÉDITOS. ATIVO IMOBILIZADO.
COMBUSTÍVEIS. CONTRATO FIRMADO EM REGIME DE EPC OU TURN KEY.
Caso o contrato firmado em regime de EPC ou Turn Key envolver o desenvolvimento de
obras de construção civil nos termos do inciso XX do art. 10 c/c inciso V do art. 15 da Lei nº 10.833,
de 2003, será obrigatória aplicação do regime de apuração cumulativa da Contribuição para o
PIS/Pasep em relação às receitas decorrentes da execução desse contrato;
Caso seja aplicável o regime de apuração não cumulativa da Contribuição para o
PIS/Pasep às receitas decorrentes da execução de contrato firmado em regime de EPC ou Turn Key, é
possível o desconto de créditos da referida contribuição em relação a:
a) guindastes, caminhões e veículos de transporte incorporados ao ativo imobilizado e
utilizados na produção de bens destinados à venda ou na prestação de serviços, nos termos do
inciso VI do art. 3º da Lei nº 10.637, de 2002;
b) combustível consumido nos referidos veículos diretamente utilizados na produção de
bens destinados à venda ou na prestação de serviços (no caso presente, na prestação de serviços
‘serviços de montagem eletromecânica e de instalações industriais’);’
9
54. Embora o contrato do CT 107 não esteja modelado especificamente no regime de EPC ou
Turn Key, assim como foi formulada a consulta, o contrato envolve diferentes serviços de engenharia
interdependentes. Ao que consta no processo, a Petrobras forneceu um conjunto de projetos e um
memorial descritivo para que a contratada fizesse a consolidação do projeto básico e atualizasse o
projeto executivo existente. Segundo o edital, o projeto executivo seria fornecido pela Petrobras, que
deveria ser executado pela empresa contratada e marcado como “as-built” (TC 021.480/2009-9,
p.173, item 3.1.4).
55. Desse modo, a Azevedo & Travassos Engenharia deveria executar a obra completa, de
modo que o Centro Integrado de Controle fosse entregue pronto para uso. Portanto, deveria ser
obrigatoriamente aplicado o regime da cumulatividade de que trata o art. 10, inciso XX, da
Lei 10.833/2003.
56. Entendimento complementar é apresentado na Consulta nº 43 – Cosit de 14 de fevereiro de
2019 (arquivo 5, peça 210), que responde ao contribuinte se os serviços auxiliares e complementares
incluídos de um contrato de obra deveriam ser abarcados pela regra de cumulatividade, contida no
referido dispositivo da Lei 10.833/2003.
57. De modo a subsidiar a resposta, o documento introduz diversos conceitos sobre a
disciplina da construção civil, dentre as quais ressalta-se:
‘A expressão ‘construção civil’ originou-se em uma época em que só existiam duas
classificações para a Engenharia: a Civil e Militar. As construções que não eram feitas por
engenheiros (militares), tais como fortes e quartéis, eram chamadas de construções civis, feitas por
engenheiros civis. Naquela época, a Engenharia Civil englobava todas as áreas da engenharia,
porém, com o tempo, dada a necessidade de especialização, decorrente do crescente acúmulo de
conhecimento e desenvolvimento tecnológico, ela foi dividindo-se, dando origem às engenharias civil,
elétrica, mecânica, química, naval, entre outras. O engenheiro civil, aos poucos, foi deixando de ser
politécnico, para tornar-se técnico especialista em determinada área. Foram surgindo assim as
categorias de: engenheiro eletricista, engenheiro mecânico, engenheiro químico, entre outras, o que,
consequentemente, reduziu a competência do engenheiro civil. A expressão ‘construção civil’, todavia,
não teve o mesmo desdobramento, permanecendo com o mesmo nome até hoje, embora, em razão do
desenvolvimento tecnológico, tenha alcançando maior campo de ação. Ela continuou com sua
denominação tradicional, apesar do desdobramento da engenharia civil em outras engenharias, cujos
respectivos profissionais nela também atuam. Isso significa dizer que obras de construção civil são
obras relacionadas com qualquer ramo especializado da engenharia, seja ela civil, mecânica, elétrica,
eletrônica, industrial, etc. Na construção civil estão reunidas todas as atividades da engenharia.’
(MORAES, Bernardo Ribeiro de. Doutrina e Prática do Imposto sobre Serviços, 1978).
58. Assim, sendo a construção civil uma disciplina abrangente, que abarca outros ramos
especializados da engenharia para a entrega completa de uma obra, conclui que os serviços auxiliares
e complementares aplicados à execução da obra – e decorrentes do mesmo contrato de administração,
empreitada ou subempreitada – estão incluídos nesse regime, in verbis:
‘37. Os serviços auxiliares e complementares incluídos em tais contratos de obra é que
devem ser abarcados pela regra de cumulatividade, não os serviços de construção civil contratados
independentemente da conclusão de uma obra de construção civil.
38. Para maiores esclarecimentos, faz-se necessário elucidar a finalidade de cada um
desses tipos de contrato (administração, empreitada ou subempreitada):
- Contrato por administração ou a preço de custo - nesse regime, a construtora contratada
é responsável pela execução da obra e cobra para isso uma comissão por administração. É também
chamada de preço de custo porque é no final da execução da obra que o contratante saberá de fato
quanto teve que pagar pelo serviço completo.
- Contrato por empreitada - o proprietário da obra contrata um empreiteiro (normalmente,
construtora), que se obriga a realizar e entregar uma obra específica, mediante remuneração
previamente estabelecida. É também chamado de contrato a preço fixo.
10
- Contrato por subempreitada - ocorre quando uma construtora contrata um terceiro para
realizar empreitada. Essa empreiteira (subcontratada) está responsável pela execução da obra, sob a
supervisão do construtor.
39. Nas três espécies de contrato, vemos que o seu objetivo é entregar a obra de
construção civil concluída. Para a conclusão da obra, na maioria das vezes será necessário se utilizar
de serviços auxiliares e complementares da construção civil como instalação e montagem de
elevadores, pintura predial, etc. Esses serviços de construção civil, quando aplicados à execução da
obra e forem vinculados ao mesmo contrato de administração, empreitada ou subempreitada, é que
estão abarcados pela regra esculpida no inciso XX do art. 10 da Lei nº 10.833, de 2003.
(...)
42. Em resumo, submetem-se ao regime cumulativo da Contribuição para o PIS/Pasep e
da Cofins (regime anterior) em razão do comando estatuído pelo inciso XX do art. 10 da Lei nº
10.833, de 2003 (c/c o inciso II do art. 15 do mesmo diploma legal) as receitas decorrentes de contrato
de execução por administração, empreitada e subempreitada de obras de construção civil, sendo que
os serviços auxiliares e complementares de construção civil aplicados à execução da obra e
decorrentes do mesmo contrato de administração, empreitada ou subempreitada estão incluídos nesse
regime, tendo em vista que a finalidade desses contratos é a entrega da obra à contratante. (Solução
de Consulta nº 43 – Cosit Data 14 de fevereiro de 2019)’
59. Portanto, sendo o serviço de montagem eletromecânica parte integrante do contrato de
empreitada da empresa com a Petrobras, o correto seria a aplicação do regime cumulativo da
contribuição para o PIS e COFINS (0,65% e 3,0%, respectivamente) e não o regime não cumulativo
(1,65% para PIS e 7,60% para a COFINS), conforme apresentado.
60. Importante ressaltar que, mesmo quando aplicável o regime não cumulativo, a proposta
dos proponentes deve considerar um fator redutor em razão do aproveitamento dos créditos
tributários previstos na legislação tributária, de modo que os preços contratados pela Administração
Pública reflitam os benefícios tributários concedidos, conforme a seguinte orientação contida no
Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário:
‘9.3.2.4. estabelecer, nos editais de licitação, que as empresas sujeitas ao regime de
tributação de incidência não cumulativa de PIS e COFINS apresentem demonstrativo de apuração de
contribuições sociais comprovando que os percentuais dos referidos tributos adotados na taxa de BDI
correspondem à média dos percentuais efetivos recolhidos em virtude do direito de compensação dos
créditos previstos no art. 3º das Leis ns. 10.637/2002 e 10.833/2003, de forma a garantir que os
preços contratados pela Administração Pública reflitam os benefícios tributários concedidos pela
legislação tributária;’
61. Por outro lado, o entendimento sobre a aplicação obrigatória do regime cumulativo do
PIS e COFINS para serviços de engenharia – quando fazem parte de um mesmo contrato que envolva
obras de construção civil – é posterior à obra. Sendo assim, como não constam do processo as notas
fiscais dos serviços prestados à Petrobras, não se sabe qual era o entendimento da RFB à época dos
fatos, tampouco qual a orientação da Estatal para o fornecedor.
62. Sendo assim, caberia à empresa justificar a inclusão dos percentuais máximos de PIS e
COFINS ao preço ofertado, com base no regime não cumulativo, assim como não ter considerado os
créditos a serem recebidos com a aquisição de bens e serviços de terceiros.
63. Caso a empresa tenha recolhido, ainda que por erro, os valores correspondentes ao PIS e
COFINS pelo regime não cumulativo, não seria necessária a modificação no BDI para que considere
as alíquotas do regime cumulativo, pois nesse caso os valores de qualquer maneira teriam ingressado
aos cofres públicos.
64. O mesmo não se pode dizer dos créditos dessas contribuições não incluídos na DFP, já
que a empresa certamente se beneficiaria de todos os créditos das notas fiscais de compra dos
insumos e serviços adquiridos para a execução da obra.
11
65. Pelo fato de não haver informação sobre a forma com que a empresa custeou alimentação,
despesas com SMS, transporte de pessoal e aluguel de equipamentos – pois podem haver sido
utilizados recursos da própria empresa –, tais itens foram desconsiderados. Contudo, é certo que
todos os serviços de subempreitada contratados geram créditos e, portanto, nessa análise foram
considerados para o recálculo do BDI. Assim, estipulou-se como crédito mínimo o percentual de
12,19%, que resulta do valor total do orçamento com subempreiteiros dividido pelo custo total dos
serviços de montagem eletromecânica (R$ 502.490,21 / 4.121.839,80, p. 8 e 9 da peça 211), que
deverá ser deduzido das alíquotas de PIS e COFINS (o cálculo consta na coluna “montagem
eletromecânica”, arquivo 3, peça 210).
66. Por outro lado, caso a construtora tenha calculado seu preço com base nas alíquotas
cheias de PIS e COFINS do regime não cumulativo e tenha recolhido as contribuições pelo regime
cumulativo, a diferença deveria ser incorporada ao cálculo do BDI. Na presente análise,
considerando a boa-fé da empresa, será considerado o cálculo do parágrafo anterior, que constitui um
BDI de 31,33%. De todo o modo, caso fosse arbitrado o BDI máximo calculado para o serviço de
construção civil (24,73%) para a montagem eletromecânica, o impacto seria de somente 0,35% sobre
o valor do contrato.
67. Para os aditivos da montagem eletromecânica, foi mantido o BDI da proposta, tendo em
vista que estavam próximo ao valor da construção civil (um aditivo foi de 24,01% e o outro de
24,18%).
II.4. Reanálise dos itens de Fornecimento
II.4.1. Fornecimento de materiais de aplicação
68. Verificando o método de cálculo do sobrepreço para esses itens, que embasou as
instruções anteriores (peça 155 – TC 010.546/2009-4 e peça 178 do presente processo), observa-se
que tais orçamentos são constituídos unicamente por verba. Logo, não há informação de quantitativos
e preços unitários. Ainda assim, diante da ausência de dados, a equipe técnica imputou o sobrepreço
unicamente com base na diferença entre o BDI contratual e o BDI de referência.
69. O método de cálculo acima possui ao menos duas fragilidades importantes:
a) não se pode afirmar a existência de sobrepreço sem que se
conheçam os quantitativos e preços unitários, pois o BDI é apenas um componente
(taxa de markup) para a determinação do preço de venda de obras públicas. Ainda que
se considere o BDI do contrato fora dos padrões de mercado, é perfeitamente legítimo
que a empresa tenha maiores custos indiretos, ou mesmo lucros, quando o total dos
custos diretos (quantitativos x preços unitários) sejam menores, desde que o preço final
da obra for igual ou abaixo do preço referencial. Isso pode ocorrer tanto em razão do
uso mais eficiente de quantitativos, como por outras variáveis que lhe permitam
praticar preços unitários menores do que a referência da administração pública.
b) com base na análise individual do BDI, considerou-se que todo o
valor referente aos fornecimentos de bens estivesse contemplado na amostra de
auditoria. Ora, sabe-se que não houve qualquer análise de preços ou quantitativos,
inflando assim, o tamanho da amostra. No caso concreto, por exemplo, a amostra
passou de 29% para cerca de 56% sem que quaisquer elementos relativos a
quantidades ou preços tenham sido analisados.
70. Complementando o item ‘a’, vale ressaltar que o Decreto 7.983/2013, art. 2º, inciso VI,
considera que o preço global de referência correspondente ao valor do custo global de referência
acrescido do percentual correspondente ao BDI. Trata-se de método tradicionalmente adotado para a
determinação de preços de venda de obras públicas e privadas, que compreende basicamente duas
grandes parcelas: (i) custos diretos; e (ii) BDI, em que o Preço de venda é igual aos Custos Diretos
multiplicado pelo BDI. A expressão matemática que ilustra o método adotado para o cálculo do preço
de venda de uma obra pode ser apresentada da seguinte forma:
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PV =CD (1+% BDI )PV =CD (1+% BDI )A análise, portanto, deve ser realizada
considerando o preço total da obra, composto por custos diretos mais taxa de BDI. Essa
análise deve ser feita por meio do confronto entre preço orçado/contratado e preço de
mercado, conforme ilustrado a seguir:
a) Preço orçado/contratado <= Preço de mercado; ou
b) Custo orçado/contratado + BDI orçado/contratado <= Custo paradigma + BDI
paradigma
71. Nesse sentido, o exame isolado de apenas um dos componentes do preço (custo direto ou
BDI) não é suficiente para imputação de sobrepreço. A análise de preços deve se dar sempre mediante
a comparação de preço contratado/orçado com o preço de mercado (ou paradigma), visto que uma
taxa de BDI elevada pode ser compensada por custos diretos inferiores aos do orçamento paradigma,
desde que o preço total contratado esteja abaixo do preço de mercado.
72. Por essa razão, as taxas referenciais não podem limitar o BDI das propostas de preços das
empresas licitantes, já que os valores do BDI podem oscilar de empresa para empresa, de acordo com
as suas características particulares, tais como: remuneração desejável, situação econômico-
financeira, localização e porte da empresa, estrutura administrativa, número de obras em execução,
nível de competitividade do mercado etc.
73. Nesse sentido, a jurisprudência desta Corte entende que, durante a fase de licitação, a
desclassificação de proposta de licitante que contenha taxa de BDI acima de limites considerados
adequados por Tribunal só deve ocorrer quando o preço global ofertado também se revelar excessivo,
dado que a majoração do BDI pode ser compensada por custos inferiores aos paradigmas (Acórdão
1.804/2012-TCU-Plenário).
74. Do mesmo modo, a análise dos orçamentos de obras em execução também deve sempre ser
realizada por meio da comparação dos preços contratados em relação aos preços adotados como
paradigma de mercado. A jurisprudência do TCU é pacífica nesse sentido, podendo-se citar os
Acórdãos 424/2003, 1.658/2003, 285/2007, 1.551/2008, 1.053/2009, 1.913/2011, 1.923/2011 e
3.061/2011, todos do Plenário.
75. Por fim, não havendo possibilidade de se analisar preço de venda de bens sem dados
quantitativos e preços unitários, não faz sentido que os serviços de fornecimento de materiais e de
equipamentos tagueados sejam computados como amostra analisada. Além de não ter sido realizada a
devida análise de preços, a imputação de sobrepreço unicamente com base no BDI não se coaduna
com a atual técnica aceita pela jurisprudência deste Tribunal. Por consequência, o fornecimento de
materiais de aplicação foi excluído da amostra.
II.4.2. Fornecimento de equipamentos tagueados
76. No caso dos equipamentos tagueados, a imputação de sobrepreço advém do mesmo
método refutado no tópico anterior. A diferença é que o orçamento dos itens de fornecimento de
materiais de aplicação foi apresentado por meio de verbas, enquanto, no caso dos equipamentos
tagueados, existe detalhamento de quantitativos e preços. O problema nesse caso está na
indisponibilidade de preços de referência.
77. Foi diante dessa dificuldade, e dos indícios de fraude nos contratos da Repar, que o Exmo.
Relator determinou o uso de notas fiscais de fornecedores da Azevedo & Travassos Engenharia. Logo,
os custos de tais equipamentos poderiam ser confirmados pelas notas fiscais de aquisição da empresa.
78. Contudo, conforme trecho da instrução da Unidade Técnica (peça 178) a seguir, há
dificuldades técnicas que inviabilizam a análise das notas fiscais eletrônicas (NFe) recebidas:
‘Diferentemente dos contratos da Repar CT-101 (Consórcio Conpar), CT-111 (Consórcio
Interpar) e CT-149 (Consórcio VWSB/ENFIL), também objetos de TCE autuadas a partir dos
desdobramentos do TC 010.546/2009-4, o DFP da contratada aqui possui quantidade pouco
expressiva em relação aos equipamentos “tagueados”, representando cerca de 10,22 % do valor total
do contrato (Quadro 1, abaixo). Além disso, como mencionado, a característica desses equipamentos
dificulta bastante a análise dos seus preços por meio da comparação com as Notas Fiscais Eletrônicas
13
compartilhadas com a RFB. Esses dois fatores associados, baixa representatividade e alta
complexidade operacional tornam pouco apropriada e oportuna a realização desse procedimento de
fiscalização.
Relevante destacar que o contrato em questão não possui aditivos de valores vultosos, ao
contrário dos aditivos presentes nos contratos da Repar mencionados no parágrafo anterior (CTs 101,
111 e 149). O contrato CT-107 contou com uma TEJ (Transação Extra-Judicial) no valor de
R$ 1.881.132,28 e 26 aditivos (peça 175). Nove dos aditivos envolveram valor (seis de acréscimo e
três de decréscimo) totalizando, junto com a TEJ, acréscimo de R$ 3.218.873,80, equivalente a 7,02%
do valor final do contrato. Quatorze dos aditivos acrescentaram, no total, 179 dias ao prazo da obra
que inicialmente era de 600 dias.
Importante registrar, também, que não há indícios de irregularidades no processo
licitatório. O certame (TC 021.480/2009-9, peça 5, fls. 3 - 8) foi realizado por meio do Convite
029267068 encaminhado a trinta e duas empresas. Oito dessas empresas apresentaram propostas em
27/3/2007, sendo que 62,5% delas situaram-se abaixo do preço mínimo admissível em relação à
estimativa de custo original da Petrobras de R$ 54.281.129,89. Feito reposicionamento desta
estimativa de custo pela comissão de licitação para R$ 48.375.613,84, restou consagrada a proposta
da empresa Azevedo&Travassos em primeiro lugar com o valor de R$ 42.615.539,37.’
79. Oportuno registrar que, para o caso de processos licitatórios válidos e sem indícios de
fraude, entende-se que a utilização de NFe como critério para cálculo de sobrepreço deve ser vista
com ressalvas. Primeiramente, porque diante da presunção de boa-fé do contratado, presume-se que a
administração arrematou o objeto pelo menor preço possível na ocasião. É verdade que tal fato por si
só não exclui a necessidade de que os preços se situem no patamar dos referenciais oficiais utilizados
pela administração, mas tal análise exige a comparação dos preços totais oferecidos com os de
mercado.
80. Ocorre que, caso as notas fiscais sejam utilizadas como parâmetro de sobrepreço, estar-
se-ia tolhendo o direto legítimo do contratado em buscar maiores lucros por meio de sua própria
eficiência na negociação junto a seus fornecedores. Assim, salvo disparidades desarrazoadas de
margens de lucro, a análise deve levar em conta a compatibilidade do preço ofertado com os
referenciais de mercado, não com o custo de aquisição dos bens e serviços vendidos.
81. No mesmo sentido são as considerações pontuadas no relatório do Acórdão 2.622/2013-
TCU-Plenário:
‘179. (...) seja qual for o procedimento de cálculo adotado, deve-se lembrar que o lucro
declarado no BDI é apenas uma meta, que, se alcançada, torna possível a justa remuneração da
empresa em decorrência da obra. Ainda, como na maioria das vezes, sendo empresa de mercado,
detentora de informações e competências, utilizará de sua vantagem de forma a otimizar os custos
para maximizar seu lucro por meio da diferença entre a receita e o custo de produção. Isto é lícito e
aceitável.
180. A Constituição Federal, no seu art. 173, § 4º, condena o abuso do poder econômico,
exteriorizado pela ‘dominação dos mercados’, pela ‘eliminação da concorrência’ e pelo ‘aumento
arbitrário dos lucros’. Observa-se que não há condenação à prática de lucros ou qualquer definição
que considere o que seja lucro abusivo ou aceitável; o que se condena é o aumento arbitrário, que
caracterize abuso de poder econômico.
181. Também, a Lei 8.666/1993, no seu art. 43, inciso IV, ao estabelecer o critério de
julgamento dos preços praticados na licitação, tem como parâmetro os preços correntes no mercado.
Por conseguinte, sendo o preço proposto pelo licitante, incluindo o BDI, compatível com o preço de
mercado, não há que se falar em lucro excessivo.’
82. De qualquer modo, embora não haja indícios de fraude, o uso de NFe pode ser de grande
valia quando da existência de outras irregularidades, como orçamento deficiente e sem detalhamento
de quantitativos e preços unitários. A informação de custo contida nas NFe, nesse caso, pode ser
usada para subsidiar diligências ou buscar outros elementos que indiquem o preço praticado no
14
mercado. Por outro lado, não parece apropriado utilizar o custo de produtos contidos nas NFe como
custo paradigma para cálculo direto de sobrepreço. Reforça-se que tal entendimento refere-se a casos
quando há licitação regular, sem indícios de fraude, e, consequentemente, vale a presunção da boa-fé.
83. Diferentemente é o caso de contratos que apresentam graves indícios de fraude. Nesse
caso, diante da ausência de boa-fé, entende-se que as NFe podem ser utilizadas como referencial de
preço, quando não haja índice oficial correspondente ou outros meios que permitam auferir o preço de
mercado. Nesse caso, diante de dolo ou culpa grave que resultou no dano ao erário, cabe ao
responsável o ônus de trazer suas justificativas que expliquem a diferença de preço dos bens e serviços
orçados e das respectivas notas fiscais de compra. Tal entendimento, inclusive, já vem sendo aplicado
por esse Tribunal.
84. Para o caso concreto, conforme visto em instrução anterior, a situação é que o montante
orçado para o fornecimento de equipamentos tagueados, em relação ao total do contrato, é pouco
representativo (10,22%). De qualquer modo, com vistas a aprimorar as ferramentas técnicas de
análise desta UT, carregou-se a base de dados de NFe dos fornecedores da Azevedo & Travassos
recebida no software Qlikview.
85. São várias as dificuldades encontradas ao se analisar o preço dos bens fornecidos mais de
dez anos após a ocorrência dos fatos:
a) os produtos referem-se, em sua maioria, a componentes e
equipamentos elétricos e eletrônicos, tais como: como painéis, transformadores, dutos,
quadros de distribuição transformadores, conversores de frequência, etc. As descrições
são genéricas, impossibilitando a identificação individual de cada um;
b) na proposta não há especificação de quaisquer custos de entrega,
estando somente incluído o valor do PIS e do COFINS ao valor total dos itens. Ou
seja, o BDI do serviço de fornecimento que consta na DFP é o próprio valor dessas
contribuições. Esclarece-se que, a depender da legislação do ICMS de cada Estado, no
fornecimento de mercadorias (equipamentos, máquinas, etc.) em que o remente assume
contratualmente a obrigação de entregá-la montada para uso, não se tributa o serviço
de montagem e instalação propriamente dito, mas sim a operação praticada de
fornecimento de mercadoria. Ademais, não se sabe como a Petrobras procedeu no caso
dos créditos de IPI e ICMS, se a empresa deveria excluí-los da base de cálculo em
razão da isenção da empresa ou se haveria sua apropriação;
c)pelo fato de as NFes serem emitidas contra a empresa e não a
determinado consórcio constituído para uma finalidade específica, não é possível
saber se tais mercadorias foram destinadas para o contrato em questão somente de
posse das notas fiscais;
d) existem vários campos da NFe que podem conter informação
sobre a Tag, contrato ou destinatário final do produto (Petrobras). Contudo, tais
anotações remetem à própria organização da empresa em lidar com suas compras,
exigindo ou orientando seus fornecedores a especificar tais informações nos
documentos fiscais, para o controle de seus processos.
86. Ainda assim, procedeu-se com a elaboração de um script no software Qlikview para
agregar as consultas de diversos campos das NFe, onde poderiam existir as informações de Tag,
contrato ou cliente final (Petrobras). Havendo ordenado os equipamentos pela curva ABC, procedeu-
se com as consultas a fim de encontrar as informações necessárias contendo o número da Tag e do
contrato.
87. Ao final de uma bateria teste de consultas, não foram obtidos resultados úteis que
permitissem a continuidade do trabalho. Logo, o serviço de fornecimento de equipamentos tagueados
foi excluído da amostra.
15
II.5. Sobre a impossibilidade de medidas saneadoras

88. Entende-se que não há no processo informações adequadas para se fazer uma análise
robusta dos preços dos itens fornecidos, dificultando a análise do caso no presente momento, mas que
se referem a serviços ocorridos há aproximadamente treze anos atrás.
89. Sabe-se, contudo, da dificuldade que as equipes técnicas do TCU tinham para auditar a
Petrobras naquele momento. Tampouco, naquela época, se vislumbrava a possibilidade de se fazer uso
de notas fiscais para suporte à elaboração de preços de referência.
90. Algumas dificuldades encontradas poderiam de fato ser saneadas, como por exemplo:
obter notas fiscais recebidas pela Petrobras para verificar a alíquota do PIS e COFINS recebido e
verificar junto à Estatal qual era o procedimento em relação aos créditos de tributos naquela ocasião.
91. Contudo, apresenta-se inviável nesse momento diligenciar a Petrobras ou a Azevedo &
Travassos Engenharia a fim aumentar a amostra, obtendo detalhes de quantitativos e preços unitários
(onde havia verba), como também verificar a apropriação dos custos na montagem dos equipamentos
tagueados, no caso do uso de notas fiscais.
92. Ainda com relação as NFe, mesmo que se pudesse verificar o local das entregas por meio
de conhecimento de transporte ou manifesto eletrônico, escolhendo os que tinham destino a Repar,
não seria viável, nesse momento, identificar individualmente os itens tagueados comprados pela
Azevedo & Travassos Engenharia e fornecidos à Petrobras, tendo em vista a falta dessas anotações
nos documentos fiscais.
93. Conclui-se, portanto, pela impossibilidade de se sanear o processo.
II.6. Conclusão sobre o cálculo do sobrepreço
94. Diante do que foi apresentado, a planilha de cálculo de sobrepreço foi atualizada, tendo
como resultado a seguinte tabela-resumo:
Tabela 4 – Resumo do cálculo de sobrepreço atualizado (em R$)
Valor Sobrepreço Sobrepreço
Amostra % Amostra
Contratual Sobrepreço em relação a em relação ao
Analisada analisada
(com aditivos) amostra contrato
45.834.413,17 13.115.412 28,61% 1.197.209,25 9,13% 2,61%
95. Como se pode observar, feitas todas as modificações, o sobrepreço calculado passa a ser
R$ 1,2 milhão, o que representa 2,68% do contrato com aditivos e a TEJ firmada.
96. A tabela abaixo permite analisar a composição do sobrepreço calculado, mostrando que
maior parte advém do serviço de montagem eletromecânica.
Tabela 5 – Composição do sobrepreço por tipo de obra (em R$)
Amostra DFP Ref. Total c/ Sobrepreço total
c/ BDI BDI c/ BDI
Montagem
Eletromecânica 4.778.385 3.971.928,5 806.457
Mão de Obra 3.647.976 2.697.864 950.112
Outros* 1.130.409 1.274.065 -143.656
Construção Civil 8.337.027 7.946.274 390.753

Mão de Obra 5.494.515 4.575.233 919.282
Outros* 2.842.512 3.371.042 -528.530
TOTAL 13.115.412 11.918.203 1.197.209

* Alimentação, transporte e equipamentos de montagem
97. Nota-se, também, que 70% da amostra analisada se refere à mão de obra e 30% a demais
itens como: alimentação, transporte e equipamentos de montagem. No caso da mão de obra, houve um
16
sobrepreço de 21%, enquanto nos demais itens, um subpreço de 17%, em relação às respectivas
amostras, conforme se pode observar abaixo.
Tabela 6 – Composição do sobrepreço por serviço (em R$)
Amostra DFP c/ Ref. Total c/ Sobrepreço total Sobrepreço
BDI BDI c/ BDI %
Mão de Obra 9.142.491 7.273.096 1.869.395 21%

Outros* 3.972.921 4.645.106 -672.185 -17%
Total 13.115.412 11.885.066 1.197.209
% Amostra MO/Total 70%

% Amostra
Outros/Total 30%
* Alimentação, transporte e equipamentos de montagem
98. Ressalta-se que, com a devida exclusão dos fornecimentos de materiais de aplicação e
equipamentos tagueados, revelou-se que a amostra analisada representa 28,61%% do valor
contratual, com aditivos.
99. Verifica-se, assim, que o sobrepreço se concentra nos itens de mão de obra do contrato,
que foram totalmente analisados (salvo itens pontualmente excluídos). Sabendo-se que ainda há
71,39% de itens não analisados da proposta de preços, que não se referem à mão de obra, persiste
grande incerteza sobre a subsistência do débito. Ainda mais quando se verifica que os demais itens da
amostra apontaram subpreço de 17%.
100. Desse modo, a amostra se mostra pouco representativa, tanto em termos de tamanho como
de sua composição. Além disso, tratando-se de uma obra não convencional, ainda existe a
possibilidade de acomodação de alguns critérios, principalmente no que se refere à correspondência
dos cargos do DFP com o Caged, tendo em vista a possibilidade de enquadramento de algumas
funções em diferentes números de CBO - Código Brasileiro de Ocupação.
101. Ademais, deve-se levar em consideração a limitação do DFP, que aglutina serviços em
quadros sem apresentar informação sobre a produtividade. Tal elemento permitiria uma análise que
ponderasse salários e as premissas de produtividade.
102. Importante ressaltar que o plenário desta Casa já decidiu pela imputação de débito mesmo
em casos de baixa representatividade amostral, por meio do Acórdão 2.419/2015-TCU-Plenário, de
Relatoria do Exmo. Min. Benjamin Zymler. Contudo, naquela circunstância, estava-se diante de uma
contratação por dispensa de licitação, indícios de fraude, projeto básico deficiente e a dificuldade em
se obter referências de preços de mercado para uma parcela significativa do objeto contratado.
103. No caso concreto, a suspeita inicial de fraude e superfaturamento do contrato se deu em
virtude de irregularidades encontradas, de forma geral, nas obras da Repar, sobretudo após a
confirmação de tais indícios pela OLJ. Contudo, mesmo após a divulgação da extensa lista de
empresas cartelizadas que atuavam no âmbito das obras da Petrobras e da revelação das pessoas e
fatos por meio de acordos de leniência, delações premiadas e notícias da imprensa, não foram
encontrados indícios de ilicitudes praticadas em relação ao CT 107.
104. Importante ainda mencionar que a jurisprudência atual desta Corte é firme no sentido de
que não há tolerância mínima para a imputação de sobrepreço, conforme depreende-se do seguinte
enunciado:
‘O TCU não adota margem de erro ou limite de tolerância na apuração de sobrepreço em
contratações promovidas pela Administração. Somente é admissível contratar por valores superiores
aos referenciais de preço se presentes condições extraordinárias, devidamente justificadas no
procedimento administrativo (Acórdão 2.621/2019-TCU-Plenário – Relator Min. Bruno Dantas).’
17
105. No mesmo sentido, são os acórdãos 1.000/2017-TCU-Plenário (Revisor Min. Benjamin

Zymler), 2.601/2016-TCU-Plenário (Relator Min. Raimundo Carreiro) e 3.021/2015-TCU-Plenário
(Relatora Min. Ana Arraes).
106. Portanto, é importante frisar que a insubsistência do débito ora imputado não se relaciona
com o pequeno percentual do sobrepreço em relação ao contrato, mas sim devido à baixa consistência
da amostra – tanto por seu tamanho, quanto por sua baixa representatividade em relação ao conjunto
de itens que ainda restaram por analisar –, conforme explicou-se anteriormente.
107. Aliado a essa questão técnica, importante repisar o contexto do objeto analisado
(detalhado no tópico I): (i) licitação válida com a participação de oito empresas; (ii) ausência de
indícios de fraude cometidos pela empresa (mesmo em meio a inúmeros contratos fraudados e uma
lista extensa de companhias cartelizadas); (iii) pactuação de aditivos situada dentro de patamar
aceitável (total de 7% em relação ao contrato, incluindo a TEJ), sobretudo quando se considera o item
seguinte; (iv) inexistência de um projeto básico consolidado, mas sim de diversos projetos e um
memorial descritivo, de modo que dificultava a apropriada orçamentação da obra; e (v) exigência de
a contratada seguir a vendor list da Petrobras para entrega de materiais e equipamentos.
108. Portanto, considerando o cenário acima descrito, a baixa representatividade da amostra e
a inviabilidade de se sanear o processo, será proposto o arquivamento dos autos.
109. De todo modo, conforme determinação preferida pelo Acórdão 1.083/2018-TCU-Plenário,
proceder-se-á o exame da oitiva da Azevedo & Travassos Engenharia Ltda., tendo em vista que a
empresa se predispôs a cooperar com esta corte na apuração do sobrepreço apontado.
III. Análise da manifestação apresentada pela Azevedo & Travassos Engenharia Ltda.
110. A empresa inicia sua manifestação resumindo os apontamentos da Unidade Técnica,
principalmente no que tange à ausência de indícios de irregularidades no contrato em questão, e da
percepção de que o sobrepreço detectado – de 3,39% sobre o valor final do contrato – poderia ser
considerado uma variação de mercado no caso específico, dada a tipologia da contratação
(contratação integrada), associada com outras constatações apresentadas.
111. Havendo a Unidade Técnica se manifestado no sentido de arquivar e encerrar o processo,
afastando a responsabilidade dos gestores e agentes da Petrobras e da própria Contratada, e a
subsequente decisão proferida no Acórdão 1.083/2018-TCU-Plenário, a empresa considera superados
os apontamentos iniciais consignados nos autos do TC 021.471/2009-0, informando que irá trazer
suas razões de justificativa somente no que se refere ao sobrepreço.
112. Na sequência, a empresa passa a expor sua argumentação em três etapas, que serão
analisadas a seguir:
III.1. Considerações preliminares
113. Em suas considerações preliminares, traz peculiaridades e especificidades da obra que
considera serem distintas daquelas existentes em uma obra civil ordinária. Alega que não se trata de
construção pesada, na qual as especificidades, as dimensões e a periculosidade a distinguem dos
procedimentos e custos característicos de uma obra comum.
114. Continua mencionando que o escopo das obras de modernização da Refinaria Presidente
Getúlio Vargas no Estado do Paraná (Repar), exige uma obra complexa e que demanda elevado nível
de capacidade técnica profissional, o que, por sua vez, produz significativo impacto econômico na
proposta apresentada.
115. Ademais, as obras deveriam ser empreendidas com a Refinaria em funcionamento e o
setor petrolífero possui inúmeras normas técnicas e de segurança, que deveriam ser seguidas, mas que
não foram consideradas pela equipe técnica. Como exemplo de alto impacto nos custos decorrente
dessa capacidade técnica, cita que o recrutamento profissional envolve a elite de formação de cada
posto técnico envolvido.
116. Afirma ainda que os referenciais da auditoria não levaram em consideração o processo de
integração e qualificação da mão de obra, que leva em média 20 dias; a redução das jornadas de
trabalho decorrentes dos constantes e necessários treinamentos, o que reduz as jornadas de trabalho e
18
aumentam o número de horas-extras para a sua completa eficiência; assim como a realização de
outras atividades extras para o cumprimento das normas internas exigidas pela Petrobras.
III.2. Análise das considerações preliminares
117. Não há dúvidas de que a obra em questão, assim como a maioria das obras de
modernização da Repar, possui complexidade diferenciada em relação a obras ordinárias de
construção civil, exigindo a contratação de pessoal mais capacitado e, consequentemente, mais
valorizados pelo mercado. Tais funções especializadas estão ou deveriam estar destacadas no DFP.
118. Contudo, é certo que boa parte dos serviços e funções são ordinários, típicos de obras de
construção civil, tanto é que o próprio DFP da contratada divide-se em um módulo nomeado
“construção civil” e outro intitulado “montagem eletromecânica”.
119. Portanto, há de se reconhecer que é válido o argumento de que o Sinapi não é adequado
para balizar preços de mão de obra cujo trabalho a ser desenvolvido esteja em nível de complexidade
acima do que o referencial se propõe, no caso, funções que não sejam típicas de construção civil.
120. Os últimos trabalhos da Unidade Técnica já têm adequado tais referenciais, utilizando o
Caged para balizar a mão de obra mais qualificada. Isso é possível pois se trata de uma base mais
abrangente, que pode ser tratada e filtrada para refletir a realidade de obras do setor de óleo e gás ou
de construção pesada, conforme o caso. Tal metodologia tem embasado trabalhos recentes, como por
exemplo o Acórdão 2.677/2018-TCU-Plenário, onde se pode obter maiores detalhes.
121. Desse modo, excluíram-se categorias que exigem habilidade de gestão (no caso, somente
coordenação) e reajustou-se a planilha do cálculo do sobrepreço para os itens da mão de obra,
selecionando-se o maior entre os valores referenciais do Sinapi e o Caged. Como resultado, somente
dois cargos foram selecionados para o referencial Sinapi.
122. Quanto à questão das normas e especificidades do setor do petróleo que agregam custos
ao orçamento, lembra-se que eventuais custos adicionais de novas certificações, treinamentos e itens
de segurança para funcionários devem estar detalhados no orçamento. Portanto, não cabe o
argumento de que outros custos estariam embutidos no preço salarial de cada cargo.
123. Importante mencionar que com a nova metodologia empregada à base do Caged, os
registros são filtrados para o setor de construção pesada e óleo e gás, sendo assim selecionada a
média de todos os salários registrados no período (entre admitidos e demitidos). Portanto, para
profissionais que não necessitam de novos treinamentos, o grau de capacitação ou qualificação já está
embutido no preço do referencial.
124. Quanto a necessidade de se considerar os custos referentes à integração, qualificação e
redução de jornadas nos referenciais utilizados, a alegação não procede. Todos esses custos impactam
em quantitativos de mão de obra ou devem constar de rubricas especificas no DFP, não podendo ser
custeados pelo preço da mão de obra. Um entendimento no sentido contrário implicaria que quaisquer
custos sobre a improdutividade da mão de obra fossem alocados no preço, distorcendo o propósito de
qualquer orçamento.
III.3. Críticas ao método de análise e ao uso do DFP
125. A empresa alega que o Demonstrativo de Formação de Preço (DFP) serve apenas como
parâmetro de exequibilidade das propostas apresentadas, jamais para verificar a melhor proposta.
126. Afirma que a utilização dessa metodologia a contratos celebrados sob o regime de
empreitada por preço global, cuja medição é realizada conforme o avanço físico da obra e o
pagamento conforme planilha de preços, a definição de quantitativos de serviços unitários e
respectivos preços desvirtua o seu conteúdo e a sua natureza jurídica.
127. Para fundamentar sua tese, traz manifestação da Comissão Mista de Orçamento do
Congresso Nacional, no relatório que analisou e refutou a proposta de paralisação das obras da
Repar em 2010. Aponta ainda que este Tribunal afastou a utilização do DFP para efeito de cálculo de
sobrepreço/superfaturamento nos TC 029.544/2009-4, 029.545/2009-1, 029.546/2009-9,
029.548/2009-3, adotando as estimativas de custos da Petrobras.
19
128. Por outro lado, alega que os referenciais de mercado utilizados para a comparação do
DFP (Sinapi, CADTERC, Acordos Coletivos, etc.) não se aplicam às especificidades da obra em
apreço. Em resumo, afirma que os levantamentos divulgados por pelo Sinapi correspondem a obras
corriqueiras, ordinárias, enquanto as obras da Repar exigem uma expertise não contemplada
naqueles valores.
129. Aduz que a auditoria, na comparação de preços entre os valores praticados no contrato e
os decorrentes dos parâmetros adotados, não usou critérios uniformes, utilizando mais de uma
referência Sinapi, ABEMI, CADTERC e/ou Caged. Infere que, com isso, a metodologia queda
comprometida, já que, como os valores entre as tabelas também são variáveis, propiciam
comparações em alguns casos mais vantajosas e em outros menos vantajosas.
130. Além disso, alega que, no caso concreto, a licitação ocorreu na modalidade melhor preço
em regime de execução por preço global, na qual há a adjudicação do objeto para o licitante que
apresenta a melhor proposta global para execução do escopo. Sendo assim, não se trata de menor
preço, mas aquele que se comprovar mais vantajoso, considerando sua exequibilidade e conformidade
com os demais requisitos previstos em edital, conforme interpreta o item 6.19 do Decreto 2.745/98.
131. Assim, conclui que, como o critério de julgamento corresponde ao melhor valor global
final, não convém analisar o valor ofertado para cada item que compõe o objeto; sendo o importante
que a proposta vencedora seja compatível com a estimativa global de custos e, ao mesmo tempo,
exequível.
132. Em seguida, observa que em relação aos custos com material, alimentação, transporte,
insumos e alguns equipamentos, há diferença de preço em favor da contratante em alguns itens da
tabela que norteou a instrução (peça 174), sendo o que encarece a obra é o preço da mão de obra,
tema sobre o qual retoma o já argumentado anteriormente.
III.4. Análise das críticas ao método de análise e ao uso do DFP
133. De plano, quanto ao DFP, registre-se que a empresa deveria utilizá-lo para apresentar a
composição dos preços contratuais. Para isso, poderia incluir itens os quais não seriam padronizados
pela Petrobras e especificá-los adequadamente. Nesse sentido, caso o DFP não reflita o custo global
da obra por falta de detalhamento adequado e suficiente, o fato deve ser atribuído à própria
contratada.
134. Tampouco se verifica a inadequação em se auditar o DFP de contratos celebrados sob o
regime de empreitada por preço global. Embora o pagamento seja realizado por medição, o montante
executado deve estar de acordo com o preço total dos quantitativos e preços de serviços contidos no
orçamento.
135. Ademais, causa espécie a intenção de se afastar um documento intitulado “Demonstrativo
de Formação de Preços” de sua capacidade documental de avaliar justamente a formação dos preços
contratados. Não sendo o DFP um documento válido, estar-se-ia diante de uma situação inusitada em
que a proposta vencedora seria homologada pelo licitante sem a apresentação de qualquer
orçamento.
136. Ainda que considerando o raciocínio trazido pela empresa, não há como se separar o
“parâmetro de exequibilidade” da razoabilidade dos próprios preços ofertados. Não é à toa que,
conforme o art. 48, inciso II, da Lei 8.666/1993, os critérios atinentes a uma proposta inexequível
estão pautados justamente no comportamento dos preços unitários ou pelo valor global limite da
oferta. Em linha com esse entendimento, pode-se citar o Acórdão 1.426/2010-TCU-Plenário.
137. Cabe registrar que o entendimento citado da Comissão Mista de Orçamento do Congresso
Nacional quanto à inaplicabilidade do DFP não vincula, em grau algum, a forma de atuação das
unidades especializadas do TCU, que conta com autonomia técnica e regramento legal de atuação
com sede na Constituição Federal e na Lei 8.443/1992.
138. Encerrando esse ponto, cumpre esclarecer que todos os processos do TCU citados pela
defendente (TC 029.544/2009-4, 029.545/2009-1, 029.546/2009-9, 029.548/2009-3) – no ensejo de
comprovar que o próprio tribunal descarta o uso do DFP – consistem em posicionamentos
20
ultrapassados pela jurisprudência mais recente desta Corte. A esse respeito, basta consultar os arestos
mais recentes dos processos de TCE adstritos à Petrobras, a exemplo do Acórdão 2.109/2016-TCU-
Plenário e do Acórdão 2.677/2018-TCU-Plenário.
139. Com relação à suposta inadequação dos referenciais de mão de obra utilizados, cabe
ressaltar que foram empregados três: a CCT da obra, o Caged e o Sinapi.
140. Com relação à CCT, embora o responsável não tenha trazido nenhum elemento para
suportar seu ponto de vista, cabe informar que os referenciais de preço oficiais – como o Sinapi e o
Sicro – se baseiam nesses acordos e convenções coletivas, conforme respectivos manuais. Ademais, a
CCT trata exatamente da pactuação feita entre empregadores e empregados para a obra em questão,
não havendo referenciais mais precisos para representar o preço da mão de obra efetivamente
acertado entre as partes, ainda que possa ser tolerada alguma variação, tendo em vista as diferenças
em relação à CCT anterior, na qual o orçamento foi embasado.
141. Quanto ao Sinapi, já se comentou que de fato o referencial deve ser aplicado somente a
funções típicas de construção civil e, por essa razão, foi substituído pelo Caged. Para as funções com
correspondência em ambos os referenciais, por conservadorismo manteve-se o maior.
142. Já em relação ao Cadterc, não há razão para que tais referenciais sejam distintos na obra
em apreço. Primeiro, porque não há evidências de que a tipologia de uma obra influencie no valor
energético da alimentação fornecida aos trabalhadores. Segundo, porque a magnitude das obras da
Repar deveria, pelas regras usuais do mercado, atrair ganhos de escala quando das tratativas juntos
aos fornecedores, o que tenderia a reduzir o custo unitário ofertado pelos interessados.
143. Em relação à impropriedade sobre o uso de diversos referenciais para o cálculo de
sobrepreço, não se encontra lógica no argumento. Primeiramente, porque os referenciais são
utilizados com critérios objetivos, por exemplo, a mão de obra direta que possui correspondência com
a CCT, será sopesada com esse referencial, por ser o critério mais preciso, pactuado especificamente
para a obra. Com relação ao Sinapi e Caged, utiliza-se o maior valor disponível, em benefício do
auditado.
144. Ademais, os referenciais possuem técnica metodológica distinta, que devem ser utilizados
de modo a melhor espelhar a situação dos preços de mercado atinentes ao objeto auditado. Tendo em
vista que não existe referencial que possa cobrir uma obra complexa por completo, o TCU deve se
utilizar daqueles mais apropriados para cumprir o seu trabalho, conforme entendimento no Voto do
relator que embasou o Acórdão 168/2011-TCU-Plenário:
‘Com efeito, diante da inexistência de referenciais nos sistemas federais tais como Sinapi e
o Sicro, não deve o Tribunal quedar-se manietado, eximindo-se de apreciar a compatibilidade dos
preços de obras públicas com os preços de mercado. Deve, portanto, utilizar-se de outros referenciais
confiáveis disponíveis, desde que adequados à avaliação da obra sob fiscalização, em razão das
especificidades a ela inerentes, sempre orientado pela busca da verdade material e zelando pela boa e
regular aplicação dos recursos públicos.’
145. Por último, o fato de a modalidade de licitação ter sido do tipo melhor preço, conforme o
item 6.19 do Decreto 2.745/98, não prejudica de nenhuma maneira a análise empreendida pela equipe
técnica. Ainda que o critério de julgamento seja o de menor preço total ou preço global, e leve em
consideração outros aspectos técnicos da proponente, os preços unitários devem ser aderentes ao
mercado, os quais são, em regra, aferidos por meio de referenciais da Administração (cabendo
comprovação contrária).
146. Ainda assim, a quantificação de contratos sobrepreço ou superfaturamento de contratos já
executados ou em execução é apurada de forma global. Considera-se a compensação de itens com
preços acima e abaixo do referencial, a exemplo dos Acórdãos 2.482/2008, 2.540/2008, 1.887/2010 e
2.279/2011, todos do Plenário.
147. Portanto, ao contrário do que alegado pela empresa, a Unidade Técnica fez a devida
compensação entre itens com e sem sobrepreço. Em outras palavras, foi utilizada a metodologia da
21
limitação do preço global, dentro da amostra analisada. Basta, para tanto, que se cite os vários itens
contendo subpreço que a própria empresa mencionou em sua manifestação.
III.5. Contexto Econômico
148. Em síntese, a empresa alega que o cenário econômico estava extremamente aquecido para
o mercado de obras pesadas, estando a demanda muito acima da capacidade produtiva do setor.
Sendo assim, além da alta especialização necessária para a obra, os preços estavam em alta e não
havia disponibilidade de equipamentos e mão de obra.
149. Para ilustrar o cenário, apresenta matérias publicadas no referido ano, em três dos
principais portais brasileiros de notícias que retratam a alta demanda e os gargalos existentes na
oferta de mão de obra, suprimentos e equipamentos.
150. Sendo assim, conclui que há inúmeros fatores objetivos que ensejam uma variação de
preços entre contratos, mesmo em relação a um mesmo empreendimento. Arremata que fatores
extrínsecos, de ordem econômica, geológica, mercadológica ou decorrentes da diluição do custo de
fornecimento/serviços não contemplados em itens específicos da planilha, contribuem para a variação
apontada pelo relatório de fiscalização, e não significam sobrepreço, eis que objetivamente
justificáveis.
III.6. Análise do contexto econômico
151. Com relação ao cenário de aquecimento de mercado, é mister frisar que o contrato
CT 107 possui cláusulas para reajuste contratual, inclusive com índice de variação de custos da mão
de obra especializada (TC 021.480/2009-9, peça 8, p. 26) – na proporção relativa a este insumo frente
ao valor global do contrato.
152. O aumento de preços da mão de obra resultante da pressão de demanda certamente é
refletido no índice de reajuste escolhido. De não ser assim, a álea extraordinária deve ser comprovada
com base no valor global do empreendimento, levando-se em consideração todos os insumos da obra.
153. No caso concreto, houvesse um descolamento do índice de preço escolhido com o preço da
mão de obra empregada, a empresa poderia pleitear o reequilíbrio econômico-financeiro ao gestor do
contrato. Importante frisar que a demonstração de tal desequilíbrio, no caso o impacto do
aquecimento de mercado da mão de obra, deveria ser evidenciado sobre o valor contratual, incluindo
a variação de preço de todos os demais insumos relevantes do contrato (Acórdão 1.604/2015-TCU-
Plenário).
154. Tampouco se pode acatar que fatores extrínsecos possam contribuir para a diferença entre
o valor de sua oferta e os referencias de preço utilizados. Todos os serviços devem ser precificados no
orçamento em rubrica apropriada, inclusive as incertezas, havendo espaço para tais contingências no
BDI aplicável.
155. Os referenciais justamente objetivam capturar uma faixa média ou mediana de preços do
mercado e a amostra da auditoria deve buscar ser o mais representativa possível, de modo que possa
refletir tais preços. Quando um débito é imputado a partir de verificação amostral, constitui ônus do
responsável, caso assim o queira, demonstrar que eventualmente há subpreço em outros itens não
avaliados.
156. Em regra, nas análises de sobrepreço e superfaturamento, o TCU adota a
representatividade amostral com base na metodologia da Curva ABC, na qual se analisa a
economicidade de cerca de 80% dos valores contratados. Contudo, como se observou na decisão
proferida pelo Acórdão 2.419/2015-TCU-Plenário, tal exigência pode ser mitigada pela existência de
indícios de irregularidades na licitação ou no contrato firmado.
157. De fato, tal entendimento é o que melhor se compatibiliza com o interesse público, visto
que, do contrário, estar-se-ia assumindo que determinados contratos públicos não estariam ao
alcance do controle externo exercido por esta Corte de Contas. Nesses casos, cabe ao jurisdicionado
comprovar que, dentre a amostra não analisada, estão concentrados preços abaixo dos referenciais,
de modo a elidir o sobrepreço ora apontado.
22
158. No caso em questão, da não verificação de indícios de fraude ou irregularidades no

presente contrato decorre a presunção de validade do processo licitatório. Ressalta-se, ainda que a
empresa em questão também não consta do extenso rol de empresas cartelizadas, que fraudavam
licitações e contratos no âmbito da Petrobras. A confirmação de tais fraudes pelas investigações da
Polícia Federal e do Ministério Público foi chave para que diversos processos da Repar fossem
desarquivados, incluindo o CT 107.
159. Desse modo, seguindo o caminho usual da metodologia adotada por esta Corte e
primando pelo conservadorismo técnico da análise, entende-se que a baixa representatividade e pouca
robustez da amostra compromete a conclusão sobre a existência de sobrepreço no contrato analisado.
Logo, não havendo meios de sanear o processo, propõe-se encerrar e arquivar os presentes autos.
CONCLUSÃO
160. Trata-se de Tomada de Contas Especial constituída para analisar indícios de
irregularidade relativos ao Contrato 0800.0032558.07-2 (CT 107), celebrado entre a Petróleo
Brasileiro S.A. e a Azevedo & Travassos Engenharia Ltda. O contrato refere-se à execução das obras
do Centro Integrado de Controle, relativas ao projeto de modernização e adequação do sistema de
produção da Refinaria Presidente Getúlio Vargas (Repar), localizada no Município de Araucária/PR.
161. A presente instrução trata da análise de novos elementos por meio da oitiva da empresa
Azevedo & Travassos Engenharia Ltda., em atenção ao item 1.8.1 do Acórdão 1.083/2018-TCU-
Plenário, visando esclarecer a subsistência ou não do superfaturamento no montante de
R$ 1.551.584,16.
162. Antes de adentrar no exame dos argumentos trazidos pela empresa Azevedo & Travassos
Engenharia Ltda., foi necessário atualizar a análise anterior elaborada pela Unidade Técnica, de
modo que a metodologia de cálculo do dano estivesse aderente à jurisprudência e à técnica mais atual
utilizada por esta Corte de Contas.
163. Os preços de mão de obra foram revisados de acordo com a técnica mais atual dessa
Secretaria, que embasou trabalhos recentes como o incorporado ao Acórdão 2.677/2018-TCU-
Plenário, bem como nas instruções dos TC 034.902/2015-5, 036.342/2016-5, 023.301/2015-5 e
014.889/2018-8
164. Já a análise do BDI foi atualizada com as informações levantadas por meio do Acórdão
2.622/2013-TCU-Plenário, sendo a referência recente para as auditorias de obras civis. Nesse ponto,
verificou-se que para os serviços de fornecimento, tanto de materiais de aplicação como de
equipamentos tagueados, houve imputação de sobrepreço com base unicamente no BDI, tendo em
vista a falta de informações sobre quantitativos e preços unitários.
165. Conforme farta jurisprudência desta Corte, a análise de sobrepreço deve ser realizada
considerando o preço total da obra, composto por custos diretos mais taxa de BDI. O exame isolado
de apenas um dos componentes do preço (custo direto ou BDI) não é suficiente para imputação de
sobrepreço. Desse modo, necessária a exclusão das amostras que embasaram tal método de cálculo
do sobrepreço utilizado anteriormente.
166. Especificamente com relação aos itens tagueados, a dificuldade em se obter referenciais
fez com que o Exmo. Relator determinasse, em momento oportuno, o uso de notas fiscais de
fornecedores da Azevedo & Travassos Engenharia. As dificuldades externadas pela Unidade Técnica
(peça 178) foram novamente reanalisadas, a fim de que se tentasse nova alternativa tecnológica, por
meio de desenvolvimento de scripts dentro de um software de BI (Qlikview). Contudo, em razão de
várias dificuldades técnicas, a impossibilidade do uso dos documentos fiscais foi confirmada.
167. Considerou-se oportuno, ainda, ponderar o uso de notas fiscais como critério para cálculo
de sobrepreço para o caso de processos licitatórios válidos e sem indícios de fraude. Ocorre que, caso
as notas fiscais sejam utilizadas como parâmetro de sobrepreço, estar-se-ia tolhendo o direto legítimo
do contratado em buscar maiores lucros por meio de sua própria eficiência na negociação junto a
seus fornecedores. Assim, salvo disparidades desarrazoadas de margens de lucro, a análise deve levar
23
em conta a compatibilidade do preço ofertado com os referenciais de mercado, não com o custo de
aquisição dos bens e serviços vendidos.
168. Por outro lado, consignou-se que, mesmo diante da ausência de indícios de fraude, o uso
de NFe pode ser de grande valia quando da existência de outras irregularidades, como orçamento
deficiente e sem detalhamento de quantitativos e preços unitários. A informação de custo contida nas
NFe, nesse caso, pode ser usada para subsidiar diligências ou buscar outros elementos que indiquem
o preço praticado no mercado. Reforça-se que tal consideração vale apenas para casos quando haja
licitação válida, sem indícios de fraude, e consequentemente, com presunção da boa-fé. Diante de
fraudes e irregularidades graves, não se verifica óbice no uso dos documentos fiscais como
parâmetros de preços, tendo em vista que nesses casos há intenção ou culpa grave no dano ao erário.
169. Na sequência foi analisada a manifestação apresentada pela empresa. Embora a Azevedo
& Travassos Engenharia Ltda., ao opor os seus embargos em face do referido Acórdão 2.747/2016-
Plenário, tenha se colocado à disposição do TCU para apresentar todas as notas fiscais e os demais
documentos inerentes ao CT 107, os argumentos trazidos foram superficiais e pouco contribuíram
para a análise do sobrepreço ora imputado.
170. Com exceção do ajuste dos referenciais de mão de obra, todos os demais argumentos ou
foram genéricos ou se restringiram a desqualificar o método de análise empregado por esta Corte de
Contas, sem trazer elementos concretos que pudessem comprovar os gastos ou os custos incorridos na
obra.
171. Portanto, não foram apresentados os esclarecimentos solicitados pelo Exmo. Min. Relator,
como a apresentação de memorial de cálculo e documentação subjacente comprobatória sobre o
sobrepreço ora apontado pelo valor de R$ 1.551.584.
172. Diante da análise empreendida na presente instrução, o cálculo de sobrepreço foi
atualizado segundo os mais atuais procedimentos da Unidade Técnica e jurisprudência dessa Corte,
tendo como resultado o valor de R$ 1.197.209, que representa 9,13% da amostra e 2,61% do valor
contratual, considerando todos os aditivos.
173. Da amostra analisada, 70% se refere à mão de obra e 30% a outros serviços, como
alimentação, transporte e equipamentos de montagem. Verificou-se que o sobrepreço se concentrou
nos itens de mão de obra do contrato, que foram totalmente analisados (salvo itens pontualmente
excluídos). Sabendo-se que a amostra analisada representa 28,61% do contrato, restam ainda 71,39%
de itens não analisados da proposta de preços, que não se referem à mão de obra, remanescendo
grande incerteza sobre a subsistência do débito. Ainda mais quando se observa que os demais itens
restantes não se referem à mão de obra e que os outros itens analisados apontaram subpreço de 17%.
174. Desse modo, conclui-se que a amostra é pouco representativa, tanto em termos de
tamanho como de sua composição. Além disso, tratando-se de uma obra não convencional, ainda
existe a possibilidade de acomodação de alguns critérios, principalmente no que se refere à
correspondência dos cargos do DFP com o Caged. Logo, o sobrepreço preliminar calculado de 2,61%
em relação ao contrato, com uma amostra de 28,61%, pode ser assentado em patamar ainda menor,
antes mesmo de futura discussão de mérito.
175. Importante ressaltar que o plenário desta Casa já decidiu pela imputação de débito mesmo
em casos de baixa representatividade amostral, por meio do paradigmático Acórdão 2.419/2015-TCU-
Plenário, de Relatoria do Exmo. Min. Benjamin Zymler. Contudo, naquela circunstância, estava-se
diante de contratações por dispensa de licitação e indícios de fraude, além de outras irregularidades
como projeto básico deficiente.
176. No caso concreto, a suspeita inicial de fraude e superfaturamento do contrato se deu em
virtude de irregularidades encontradas, de forma geral, nas obras da Repar, sobretudo após a
confirmação de tais indícios pela OLJ. Contudo, mesmo após a divulgação da extensa lista de
empresas cartelizadas que atuavam no âmbito das obras da Petrobras e da revelação das pessoas e
fatos por meio de acordos de leniência, delações premiadas e notícias da imprensa, não foram
24
encontrados indícios de ilicitudes praticadas em relação ao CT 107. Por conseguinte, havendo

licitação válida, a análise passou a ser feita com a presunção de boa-fé da responsável.
177. Importante ainda mencionar que a jurisprudência atual desta Corte é firme no sentido de
que não há tolerância mínima para a imputação de sobrepreço em contratações promovidas pela
Administração (Acórdãos 2.621/2019, 1.000/2017, 2.601/2016 e 3.021/2015, todos do Plenário da
Casa).
178. Portanto, é importante frisar que a insubsistência do débito ora imputado não se relaciona
com o pequeno percentual do sobrepreço em relação ao contrato, mas sim devido à baixa consistência
da amostra – tanto por seu tamanho, quanto por sua baixa representatividade em relação ao conjunto
de itens que ainda restaram por analisar –, conforme explicou-se anteriormente.
179. Aliado à questão técnica, levou-se ainda em consideração o contexto do objeto analisado:
(i) licitação válida com a participação de oito empresas; (ii) a ausência de indícios de fraude
cometidos pela empresa (mesmo em meio a inúmeros contratos fraudados e uma lista extensa de
companhias cartelizadas); (iii) a pactuação de aditivos situou-se dentro de patamar aceitável (total de
7% em relação ao contrato, incluindo a TEJ), sobretudo quando se considera o item seguinte; (iv) a
inexistência de um projeto básico consolidado, mas sim de diversos projetos e um memorial descritivo,
de modo que dificultava a apropriada orçamentação da obra,); e (v) a exigência de a contratada
seguir a vendor list da Petrobras para entrega de materiais e equipamentos.
180. Portanto, tendo em vista o contexto da contratação, a baixa qualidade da amostra e a
inviabilidade de se sanear o processo, será proposto o arquivamento dos autos.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
181. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior propondo:
a) rejeitar os argumentos apresentados pela empresa Azevedo &
Travassos Engenharia Ltda. em resposta à oportunidade que lhe foi dada para se
manifestar em atendimento ao seu pedido expressado nos embargos ao Acórdão
2.747/2016-Plenário;
b) com fundamento nos arts. 201 e 207 do Regimento Interno do
TCU, julgar regulares as contas dos responsáveis referentes ao Contrato
0800.0032558.07-2 (CT 107), celebrado pela Petróleo Brasileiro S.A. para a execução
das obras do Centro Integrado de Controle, relativas ao projeto de modernização e
adequação do sistema de produção da Refinaria Presidente Getúlio Vargas (Repar),
dando-lhes quitação plena;
c)dar ciência da decisão à empresa Azevedo & Travassos Engenharia
Ltda. e à Petróleo Brasileiro S.A.; e
d) com fundamento no art.169, inciso III, do Regimento Interno do
TCU c/c o art. 33 da Resolução-TCU 259/2014, autorizar o encerramento do presente
processo após a conclusão das comunicações propostas no item anterior.”
3. Por sua vez, com a anuência do secretário da unidade técnica (Peça 214), o diretor da
SeinfraOperações anuiu à aludida proposta do auditor federal, tendo consignado o seu parecer à Peça
213 nos seguintes termos:
“(...) 1. Além de tentar avançar no aumento da amostra analisada, foram feitas algumas
alterações metodológicas que adaptaram as análises anteriores às melhores e mais atuais práticas e
metodologias de análises de preços que o TCU vem aplicando em seus processos.
2. Destaco a conveniência do momento em que o auditor propõe as alterações nas
metodologias de cálculo, uma vez que se trata da instrução que poderia ter resultado em
proposta de citação, caso se concluísse pela ocorrência de dano ao erário.
3. Ademais, as alterações acompanharam a jurisprudência e a metodologia mais
recentes adotadas pela SeinfraOperações nos processos que envolvem unidades das
refinarias da Petrobras, especialmente aquela que decorre do uso do Caged com a
aplicação de diversos filtros como fonte de informação para a obtenção de preços de
25
referência para a mão de obra. Tal metodologia surgiu no final de 2018 como resultado
da análise de alegações de defesa apresentada por responsáveis arrolados numa TCE
relativa à Refinaria Abreu e Lima (Rnest) e foi corroborada no
Acórdão 2.677/2018-TCU-Plenário (Ministro Benjamin Zymler).
4. Além disso, a alteração da análise, no que diz respeito à taxa de BDI incidente
sobre os itens para os quais não havia custos de referência, foi adequadamente
fundamentada e se alinhou ao entendimento do TCU de que as análises de orçamentos
devem ser feitas sobre os preços (custos somados ao BDI), e não apenas sobre uma única
parcela de sua composição, visto que eventual valor acima dos comumente praticados
em alguma das parcelas pode ser compensada na outra levando ao um preço alinhado ao
mercado.
5. Não se ignora que casos específicos podem demandar a análise isolada de uma
ou outra parcela (custo ou BDI), quando, por exemplo, o valor do BDI ou de parcelas
que o integram fundamenta valores de aditivos contratuais. No entanto, o presente
processo não apresenta situação específica que justifique a análise isolada do BDI,
sendo, então, adequado seu alinhamento ao caso geral.
6. Deve-se destacar que, embora se denominem as análises de “novas”, não
significam uma reviravolta em relação às realizadas anteriormente. Tanto é assim que
resultaram em conclusão semelhante de que a diferença encontrada entre o preço de
referência era pequena e, levantado em uma amostra não significativa, não configura
superfaturamento no contrato.
7. Um ponto que considero relevante para essa conclusão é a distribuição do
“sobrepreço” na amostra analisada (parágrafos 102 a 104). Basicamente, o eventual
sobrepreço decorreria da parcela de mão de obra, que foi totalmente analisada e que foi
a responsável pela diferença. Os demais itens analisados apresentaram subpreço.
8. Tal verificação, somada à extrema dificuldade – se não impossibilidade – de
obtenção de preços de referência para a amostra não examinada, reduz sobremaneira, do
ponto de vista de análise de risco para a alocação de recursos, a atratividade de se
buscar aprofundar ainda mais a análise desse orçamento. O enorme esforço que seria
necessário para evoluir a avaliação dos preços dos itens restantes, além da grande
possibilidade de se tornarem inúteis, considerando que é a terceira vez que a Unidade
Técnica tenta fazê-lo, contudo sem sucesso, teriam um baixo potencial de incremento de
eficiência no resguardo dos cofres públicos.
9. Não se pode ignorar que o auditor, contando com sua experiência e com o
diligente auxílio de outros colegas, buscou aumentar a amostra com o uso das notas
fiscais obtidas junto à Secretaria Especial da Receita Federal. A brevidade da descrição
que consta dos parágrafos 89 a 92 da instrução não reflete o grande esforço que foi
despendido nessa tentativa, que acabou por se tornar infrutífera pelas razões lá expostas.
Sobre isso haverá comentários adicionais mais adiante neste pronunciamento.
10. Chama a atenção, também, a postura que a empresa adotou neste processo,
principalmente porque se assemelha à de outras empresas, com a proposta de adoção do
direito consensual, para o auxílio da marcha processual.
11. Antes de mais nada, cabe ressaltar que não se trata propriamente de uma crítica
sobre a estratégia de defesa escolhida pela empresa, visto que os responsáveis têm total
liberdade para escolher a estratégia mais conveniente. Aqui, se trata, tão somente, de
apresentar uma singela reflexão, partindo-se da experiência adquirida em outros casos
similares, da possibilidade de adoção pelos responsáveis de atitudes protelatórias que
podem impactar negativamente na eficiência do TCU e na, consequente, eficácia de suas
decisões.
26
12. Tal colocação tem como premissa a proposta dos responsáveis de cooperar com
este Tribunal no progresso processual. Nas diversas oportunidades em que se debruçou
sobre o tema, esta Corte de Contas, sempre imbuída pelos princípios da verdade material
e da presunção de boa-fé, decidiu em favor dos responsáveis, abrindo nova etapa de
manifestação aos agora ditos “colaboradores”.
13. Ao menos nos casos que transitaram por esta Diretoria, tais “propostas de
colaboração/cooperação” têm se mostrado, na verdade, uma nova oportunidade para se
aduzir outras razões de justificativa ou alegações de defesa, quando as anteriores,
apresentadas no momento processual adequado, não prosperam. Ou seja, vê-se nessas
propostas uma tentativa de se eternizar a etapa de defesa, dificultando-se a conclusão do
deslinde processual, ainda mais levando em consideração os sucessivos pleitos dilatórios
e a infinidade de documentos apresentados sem o adequado detalhamento, ou destoantes
do caso em exame.
14. Nesse contexto, vê-se, na verdade, que, ao invés de ajudar, as tais “propostas de
colaboração/cooperação” atrapalham a conclusão dos exames. Isso, porque geram
impactos nos prazos prescricionais e na eficácia dos processos de execução das decisões
do TCU.
15. Destaca-se que no caso deste processo, a situação não foi diferente.
16. Ao opor embargos de declaração em face do
Acórdão 2.747/2016-TCU-Plenário, que determinou à Secretaria da Receita Federal do
Brasil o encaminhamento das notas fiscais relacionadas ao contrato em exame, a
empresa Azevedo & Travassos aduziu o seguinte (peça 123, p. 8):
‘Diante das dificuldades relatadas no decorrer da instrução processual, e que
resultaram na decisão embargada, a AZEVEDO & TRAVASSOS coloca-se à disposição
de V. Exas. para apresentar no prazo de 90 (noventa) dias todas as Notas Fiscais
emitidas por fornecedores contra a empresa, emitidas pela própria empresa contra a
PETROBRÁS, e outros documentos relacionados, todos pertinentes ao âmbito do
contrato objeto destes autos. (grifos acrescidos)’
17. No Acórdão 1.083/2018-TCU-Plenário, decidiu-se abrir à empresa Azevedo &
Travassos a oportunidade de cumprir seu compromisso de contribuir com o processo, nos
termos propostos. Motivou-se tal decisão nos seguintes termos:
‘Considerando, enfim, que, ao opor os seus embargos em face do referido Acórdão
2.747/2016-Plenário, a Azevedo & Travassos colocou-se expressamente à disposição do
TCU para apresentar todas as notas fiscais e os demais documentos inerentes ao CT-107,
devendo, por essa linha, a referida empresa promover, então, o necessário
esclarecimento sobre a subsistência, ou não, do referido o indício de superfaturamento
sob o montante de R$ 1.551.584,16, com a devida apresentação de todo o memorial de
cálculo e de toda a subjacente documentação comprobatória, sob pena de ter de
promover o ressarcimento desse valor ao erário em consonância com o art. 71, II, da
CF88, o art. 8º da Lei n.º 8.443, de 1992, e a Súmula n.º 187 do TCU; (grifos
acrescidos)’
18. A decisão posterior que deliberou sobre pedido de prorrogação de prazo
(Acórdão 1.742/2018-TCU-Plenário), reforçou mais uma vez a proposta de colaboração
externada anteriormente pela empresa:
‘Considerando que a Azevedo & Travassos Engenharia Ltda. colocou-se expressamente
à disposição do TCU para apresentar todas as notas fiscais e os demais documentos
inerentes ao CT-107, devendo, por essa linha, a referida empresa promover, então, o
necessário esclarecimento sobre a subsistência, ou não, do referido indício de
superfaturamento, com a devida apresentação de todo o memorial de cálculo e de toda a
subjacente documentação comprobatória, em sintonia com os princípios administrativos
27
da economicidade, do não enriquecimento ilícito, da legalidade, da moralidade e da boa-

fé contratual, demonstrando, perante o TCU, a regularidade do correspondente
dispêndio com os recursos públicos e a compatibilidade dos respectivos valores em
relação aos preços de mercado e até mesmo em relação aos preços efetivamente
incorridos no aludido contrato;
(...)
Considerando, enfim, que, por se tratar de espontânea colaboração originalmente
oferecida pela Azevedo & Travassos Engenharia Ltda. para o esclarecimento dos preços
então praticados no bojo do aludido Contrato 0800.0032558.07-2 (CT-107), não se
mostra necessária a imediata abertura do contraditório e da ampla defesa em prol dos
demais responsáveis no presente momento, até porque, se necessário, essa medida deverá
lhes ser assegurada oportunamente;’
19. Importante considerar que o Acórdão 1.083/2018-TCU-Plenário foi proferido
no mês de maio do ano de 2018, após instrução de mérito desta Unidade Técnica
(peças 178 a 180). Assim, se não fosse a abertura da etapa de cooperação proposta pela
própria empresa, o presente processo já poderia estar encerrado há, pelo menos, dois
anos.
20. No entanto, verificou-se, ao se examinar a última manifestação manejada pela
empresa (peça 205), denominada de “Razões de Justificativa”, peça regimentalmente
adequada para exercício da defesa, nova tentativa de contraditar os critérios adotados
pela Unidade Técnica na análise do orçamento contratual, desviando-se de sua proposta
de “apresentar (...) todas as Notas Fiscais emitidas por fornecedores contra a empresa,
emitidas pela própria empresa contra a PETROBRÁS, e outros documentos relacionados,
todos pertinentes ao âmbito do contrato objeto destes autos” (peça 123, p. 8).
21. Como consequência, absolutamente nada de novo foi trazido pela empresa que
pudesse contribuir para o aprofundamento das análises ou a ampliação da amostra, de
modo que a nova avaliação foi realizada exatamente sobre os mesmos serviços que a
avaliação anterior, diferenciando-se, tão somente, pelos critérios e metodologias,
conforme já tratado.
22. Desse modo, ainda que possa não ter sido a intenção da defesa empresa, o único
resultado de sua “proposta de cooperação” foi a protelação do julgamento de mérito do
processo. Frise-se que, embora prejudicial ao andamento dos autos, tal atitude não
afigura irregularidade que enseja aplicação de sanções ou a rejeição das contas da
empresa, razão pela qual não afetam as conclusões externadas na instrução precedente,
com as quais aquiesço totalmente.
I. Condições que impossibilitaram a utilização de notas fiscais para a ampliação da
amostra
23. A instrução, particularmente no item II.4.2, trata da infrutífera tentativa de
ampliação da amostra por meio da utilização de notas fiscais eletrônicas para a
obtenção de preços de referência para os equipamentos tagueados.
24. Considero importante dar mais ênfase ao assunto, especialmente para
esclarecer por que tal metodologia, que já foi utilizada com sucesso em várias outras
tomadas de contas especiais de refinarias da Petrobras, a exemplo dos
TC 036.342/2016-5 (Carteira de Gasolina da Repar), 023.301/2015-5 (Tubovias da
Repar), 023.657/2015-4 (UCR da Repar), 027.542/2015-7 (UCR da Rnest),
026.840/2016-2 (Tubovias da Rnest) e 000.168/2016-5 (UDA/UHDT/UDAV da Rnest),
não foi também bem sucedida neste processo.
25. Os contratos tratados nesses processos se inserem no contexto das fraudes
licitatórias perpetradas pelo já conhecido Clube de empreiteiras que fraudavam as
28
licitações e pagavam propinas para os ex-dirigentes da Petrobras responsáveis pela

licitação e pelas obras.
26. Os primeiros indícios de sobrepreço nos contratos da Refinaria do Paraná
(Repar) foram apontados pelo TCU em auditoria realizada em 2009 (TC 010.546/2009-
4), pela então Secex/PR, sobre dezenove contratos da refinaria, o que resultou na criação
de um apartado para cada contrato. Desses dezenove contratos, três se destacaram pela
sua materialidade: o CT 101 (UHDTI, UGH, UDEA), firmado com o Consórcio Conpar
(Odebrecht, OAS e UTC), o CT 111 (Tubovias), firmado com o Consórcio Interpar (SOG,
MPE e Mendez Júnior), e o CT 112 (UCR), firmado com o Consórcio CCPR Repar
(Camargo Corrêa e Promon).
27. Situação semelhante ocorreu na Rnest, onde as primeiras auditorias remontam a
2008, 2009 e 2010 (008.472/2008-3, 009.758/2009-3 e 009.830/2010-3).
28. Na época das fiscalizações, bem como nas instruções que se seguiram, as
análises sempre estiveram prejudicadas pela dificuldade em se obter informações junto à
Petrobras, além da ausência de preços de referência para parte dos itens orçamentários,
especialmente os itens tagueados e de fornecimento.
29. Com a Operação Lava Jato, evidenciou-se a atuação de um Clube de
empreiteiras que fraudava as licitações e a execução dos contratos mediante pagamento
de propinas a ex-dirigentes da Petrobras. Em colaboração com este Tribunal, o então
juiz titular da 13ª Vara Federal do Paraná, em decisão de 19/11/2014, autorizou o
compartilhamento de evidências judiciais com o TCU. Dentre os documentos
compartilhados, forneceram-se notas fiscais obtidas pela quebra do sigilo fiscal das
empresas constituintes do Clube, além daquelas dos consórcios por elas constituídos.
30. A partir do exame dessas notas fiscais, ampliou-se a amostra auditada,
possibilitando calcular os superfaturamentos decorrentes da execução contratual, bem
como proceder as devidas citações dos responsáveis pelos danos apurados.
31. No tópico seguinte deste pronunciamento, trata-se da questão do uso das notas
fiscais sob dois prismas distintos, quais sejam: as condições de ordem conceitual, que
envolvem a existência de conflito entre a utilização de notas ficais como fonte de preço
de referência para a imputação de sobrepreço e o princípio da livre concorrência; e as
condições de ordem técnica, que envolvem a possibilidade prática de se extrair das notas
fiscais os preços dos equipamentos.
I.1. Condições de ordem conceitual
32. A instrução do auditor tratou desse assunto nos parágrafos 84 a 88, no qual
discorreu, por exemplo, sobre a ausência de indícios de fraude na licitação que resultou
no CT 107 e sobre a legitimidade de o contratado buscar aumentar seus lucros por meio
de sua própria eficiência na negociação com seus fornecedores.
33. Essa legitimidade decorre do princípio da livre concorrência, que rege a
atividade econômica nacional de acordo com o art. 170, inciso IV, da Constituição
Federal, segundo o qual os agentes econômicos podem utilizar todos os recursos lícitos
para desenvolver sua atividade econômica.
34. Daí surge a primeira diferença entre as situações anteriores em que foram
utilizadas notas fiscais e a presente situação.
35. Aquelas tomadas de contas especiais tratavam de contratos decorrentes de
licitações fraudadas por cartel de empreiteiras, comprovada por diversas evidências e
confirmada por diversos depoimentos. Portanto, não foram contratos cujo preço
decorreu da atuação do mercado mediante a livre concorrência, mas sim da atuação
ilícita de agentes econômicos que atingiu a lisura e os valores das propostas vencedoras
mediante a atuação cartelizada de construtoras. Tal situação comprometeu ainda a
29
execução contratual, com atrasos sistemáticos das obras, e a aprovação de diversos

aditivos, que contribuíram para o aumento do custo dos empreendimentos
36. Esta tomada de contas especial, por outro lado, envolve licitação em que não há
indícios de mácula e em que não se conhece menção a eventual participação da empresa
contratada nos esquemas ilícitos. Além disso, a própria diferença entre os resultados das
licitações demonstra que houve comportamentos distintos entre as propostas vencedoras,
o que, diante da ausência de outros indícios, pode ser considerado fruto da atuação do
livre mercado.
Figura 1 – comparação entre as propostas vencedoras e as estimativas da
Petrobras
Os Contratos CT 101, CT 111 e CT 112 foram firmados a valores acima das

estimativas em função da adoção, pela Petrobras, da faixa de aceitação de
preços até 20% acima da estimativa
37. Tal realidade não afasta, por si só, a possibilidade de ocorrência de sobrepreço
no contrato, vez que o próprio preço de referência da Petrobras pode estar acima de
preços de mercado. Tanto que o preço contratado, que é inferior ao orçamento base da
Petrobras, está sendo objeto de avaliação.
38. O ponto que se coloca aqui é que não há nenhum elemento que afaste a
presunção de que houve a atuação da livre concorrência e de boa-fé e que, portanto, as
análises devem se fundamentar em premissas distintas daquelas que conduziram os
outros processos. Também não há indícios de outras irregularidades a macularem o
contrato.
39. O resultado da obtenção de preços decorrentes das notas fiscais seria o custo
incorrido para a aquisição daqueles insumos na transação específica. Acresça-se aí os
custos de transporte, outros custos indiretos e tributos para a obtenção do custo de
aquisição e/ou produção daqueles equipamentos.
40. Acontece que uma única transação comercial não reflete necessariamente o
preço de mercado. Na verdade, em sendo o preço de mercado definido como o valor
médio (média ou mediana) com o qual aquela mercadoria ou serviço é comercializado, o
preço de uma única transação, isoladamente falando, raramente reflete o preço de
mercado.
41. Uma transação específica envolve diversos componentes que podem afastá-la
mais ou menos do preço normal de mercado. Apenas para citar algumas: variações
bruscas de preços de insumos; disponibilidade dos produtos no mercado; desequilíbrio
entre oferta e demanda; variações cambiais; volume da compra; prazo de entrega;
30
parcerias comerciais de longo prazo; estratégias de novos fornecedores entrantes no

mercado; necessidade emergencial de caixa por parte do fornecedor. Lembrando que tais
componentes podem ocorrer em qualquer momento entre a data-base do contrato e a
efetiva realização da compra.
42. Não se está afirmando que quaisquer dessas situações tenham afetado os
fornecimentos para o contrato em questão, somente que as operações individuais estão
sujeitas a diversas condicionantes que as afasta do preço normal de marcado. A
verificação da adequação de uma operação específica ao preço de mercado somente
pode ocorrer se for conhecido todo o contexto que envolveu a transação – o que envolve
questões de sigilo comercial que fogem dos próprios limites de acesso à informação pelo
TCU, bem como seria impossível de se verificar passado tanto tempo dos fatos – ou se
for conhecido o preço de mercado para fins de comparação – o que tornaria
desnecessária a própria análise de notas fiscais. O caso concreto, pela ausência de
preços de mercado, se encaixa na primeira situação.
43. Seria diferente de uma análise estatísticas de uma maior gama de notas fiscais
emitida por fornecedores distintos para compradores distintos e em empreendimentos
distintos. Nesse caso, haveria uma tendência de regressão ao valor médio, já que as
transações afetadas por componentes específicos seriam diluídas naquelas realizadas de
maneira corriqueira.
44. Esse tipo de análise é possível de ser feita para transações que envolvem itens
mais padronizados, passíveis de identificação a partir das descrições das notas fiscais.
Em casos como o presente, que envolvem compras de equipamentos específicos, às vezes
personalizados, e de insumos descritos de maneira generalizada, isso não é possível.
45. O incremento de eficiência na realização de uma atividade pode ser obtido de
diversas maneiras, por exemplo, substituindo insumos, reduzindo a utilização de
insumos, reduzindo a necessidade de mão de obra, aumentando a produtividade,
reduzindo os preços de aquisição de insumos etc. São todos meios lícitos (quando
realizados de maneira lícita) para aumentar a eficiência e reduzir os custos, o que pode
se reverter em redução de preço do produto e/ou aumento das margens de lucro.
46. A redução do preço do produto, nesse caso, foi obtida a partir da realização de
concorrência entre as empresas e seleção do menor preço ofertado, ressaltando que,
nesse caso, não há nada que desabone o resultado da licitação. Desse modo, aumentos
de eficiência na execução do objeto se revertem em benefício da empresa, mesmo porque
os preços ofertados na licitação refletem uma expectativa de resultado de uma atividade
que ainda será realizada e estará sujeita a diversos fatores positivos e negativos.
47. É nesse sentido, inclusive, que as análises de sobrepreço e superfaturamento em
contratos realizadas por este Tribunal são feitas sob o prisma do método da limitação do
preço global, que contempla a compensação entre sobrepreços e descontos unitários. Por
esse método, eventuais frustrações de expectativas que guiaram a definição de preço pela
contratada são compensadas por aquelas que se mostraram mais positivas. Por outro
prisma, as reduções de produtividade em relação às expectativas refletidas na proposta
vencedora são compensadas pelos ganhos em outros itens, resultando ao final, que
eventuais ganhos ou perdas de produtividade não são extirpados no resultado, mas são
aproveitados (ganhos) ou sofridos (perdas) pela empresa como resultado de sua
atividade.
48. Remonta-se, como já feito na instrução, o Relatório do
Acórdão 2.622/2013-TCU-Penário:
‘179. (...) seja qual for o procedimento de cálculo adotado, deve-se lembrar que o lucro
declarado no BDI é apenas uma meta, que, se alcançada, torna possível a justa
remuneração da empresa em decorrência da obra. Ainda, como na maioria das vezes,
31
sendo empresa de mercado, detentora de informações e competências, utilizará de sua

vantagem de forma a otimizar os custos para maximizar seu lucro por meio da diferença
entre a receita e o custo de produção. Isto é lícito e aceitável.
180. A Constituição Federal, no seu art. 173, § 4º, condena o abuso do poder
econômico, exteriorizado pela ‘dominação dos mercados’, pela ‘eliminação da
concorrência’ e pelo ‘aumento arbitrário dos lucros’. Observa-se que não há condenação
à prática de lucros ou qualquer definição que considere o que seja lucro abusivo ou
aceitável; o que se condena é o aumento arbitrário, que caracterize abuso de poder
econômico.
181. Também, a Lei 8.666/1993, no seu art. 43, inciso IV, ao estabelecer o critério de
julgamento dos preços praticados na licitação, tem como parâmetro os preços correntes
no mercado. Por conseguinte, sendo o preço proposto pelo licitante, incluindo o BDI,
compatível com o preço de mercado, não há que se falar em lucro excessivo.’ (grifos
acrescidos)
49. Novamente, remete-se à diferença desse caso com as já repisadas outras
tomadas de contas especiais. Naqueles casos, a proposta comercial vencedora não
refletia de maneira nenhuma o preço de mercado, visto que não houve concorrência entre
agentes econômicos para oferecer o produto a um preço que refletisse sua atuação
eficiente, mas sim uma combinação ilícita entre os agentes, inclusive mediante corrupção
de colaboradores da empresa compradora, para aumentar arbitrariamente os preços
contratados. Portanto, nos processos de tomada de contas especial em que se evidenciou
a ocorrência de fraude, a diferença entre o preço de aquisição (acrescidos dos demais
custos) e o preço de venda jamais poderia ser considerado fruto de sua atuação eficiente
numa livre concorrência, razão pela qual é adequada a utilização de notas fiscais para a
obtenção de preços de referência.
I.2. Condições de ordem técnica
50. Não obstante concluir contrariamente à possibilidade de se utilizar as notas
fiscais de aquisição de insumos para o contrato como fonte de obtenção de preços de
referência em licitações que não apresentam indícios de fraude, o auditor não se furtou a
tentar fazer as análise da documentação fiscal obtida por meio das diligências à
Secretaria da Receita Federal do Brasil, conforme descrito nos parágrafos 89 a 92 da
instrução.
51. Trata-se de medida importante para permitir o uso das informações pelas
demais instâncias que se pronunciarão neste processo caso entendam pela possibilidade
de se utilizar esses documentos para a definição do preço de mercado.
52. As principais dificuldades encontradas foram (parágrafo 90 da instrução):
a) os produtos referem-se, em sua maioria, a componentes e equipamentos elétricos e
eletrônicos, tais como: como painéis, transformadores, dutos, quadros de distribuição
transformadores, conversores de frequência, etc. As descrições são genéricas,
impossibilitando a identificação individual de cada um;
b) na proposta não há especificação de quaisquer custos de entrega, estando somente
incluído o valor do PIS e do COFINS ao valor total dos itens. Ou seja, o BDI do serviço
de fornecimento que consta na DFP é o próprio valor dessas contribuições. Esclarece-se
que, a depender da legislação do ICMS de cada Estado, no fornecimento de mercadorias
(equipamentos, máquinas, etc.) em que o remente assume contratualmente a obrigação
de entregá-la montada para uso, não se tributa o serviço de montagem e instalação
propriamente dito, mas sim a operação praticada de fornecimento de mercadoria.
Ademais, não se sabe como a Petrobras procedeu no caso dos créditos de IPI e ICMS, se
a empresa deveria excluí-los da base de cálculo em razão da isenção da empresa ou se
haveria sua apropriação;
32
c) pelo fato de as NFes serem emitidas contra a empresa e não a determinado consórcio
constituído para uma finalidade específica, não é possível saber se tais mercadorias
foram destinadas para o contrato em questão somente de posse das notas fiscais;
d) existem vários campos da NFe que podem conter informação sobre a Tag, contrato
ou destinatário final do produto (Petrobras). Contudo, tais anotações remetem à própria
organização da empresa em lidar com suas compras, exigindo ou orientando seus
fornecedores a especificar tais informações nos documentos fiscais, para o controle de
seus processos.’ (grifos acrescidos)
53. Levando-se em conta que, em outras tantas situações, as notas fiscais foram
usadas com sucesso para a identificação dos preços de compra dos equipamentos
tagueados e dos itens de fornecimento, como nos casos da TCE já citadas anteriormente,
merecem ser esclarecidas as principais diferenças que justificaram a dificuldade que
impediu a adoção de procedimento semelhante neste caso.
54. Nos casos das outras TCE, os contratos foram executados por consórcios de
empresas (Consórcios Conpar, Interpar, CCPR-Repar, CNCC, CII – Ipojuca
Interligações, Rnest-Conest) constituídos exclusivamente para a execução do contrato.
Conforme determina a legislação, os consórcios possuem CNPJ próprios, distintos dos
das empresas.
55. Assim, as notas fiscais relativas aos insumos adquiridos foram emitidas em
nome do consórcio, o que permitiu facilmente identificar as notas fiscais que tiveram os
consórcios como destinatários, ou seja, que correspondem às aquisições realizadas para
aquelas obras.
56. No presente caso, ao contrário, o contrato foi firmado com apenas uma
empresa, que realiza compras para atender diversos outros contratos, bem como suas
próprias necessidades. Não há nada que permita distinguir as notas fiscais relativas às
compras realizadas para a construção do Centro Integrado de Controle da Repar das
emitidas para a execução de todos os demais contratos.
57. Rememora-se que o compartilhamento de informações fiscais pela Secretaria da
Receita Federal do Brasil com o TCU é realizado com base no art. 198, § 1º, inciso II, da
Lei 5.172/1966 (Código Tributário Nacional:
‘Art. 198. Sem prejuízo do disposto na legislação criminal, é vedada a divulgação, por
parte da Fazenda Pública ou de seus servidores, de informação obtida em razão do
ofício sobre a situação econômica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre
a natureza e o estado de seus negócios ou atividades.
§ 1º Excetuam-se do disposto neste artigo, além dos casos previstos no art. 199, os
seguintes:
(...)
II – solicitações de autoridade administrativa no interesse da Administração Pública,
desde que seja comprovada a instauração regular de processo administrativo, no órgão
ou na entidade respectiva, com o objetivo de investigar o sujeito passivo a que se refere a
informação, por prática de infração administrativa.’
58. Sob a ótica deste tribunal, as apurações são sempre relacionadas a atos e/ou
contratos específicos e a sujeitos passíveis identificados. No presente caso, examinou-se
o Contrato 0800.0032558.07-2 (CT 107), firmado, no ano de 2007, entre a empresa
Azevedo & Travassos Engenharia Ltda. (CNPJ 57.259.392/0001-25) com a Petróleo
Brasileiro S/A (CNPJ 33.000.167/0001-01), para a execução das obras do Centro
Integrado de Controle da Repar.
59. Em sua manifestação a Secretaria da Receita Federal do Brasil, em razão da
dificuldade de atender ao escopo solicitado (separando as notas fiscais apenas no
contrato solicitado), encaminhou todas as notas emitidas de 2008 até 20/11/2016, em que
33
a empresa Azevedo & Travassos Engenharia Ltda. constou como destinatária. Além
disso, esclareceu que não foram localizadas notas fiscais no ano de 2007.
60. De toda maneira, é importante ressaltar que a amplitude do acesso concedido
não outorgou ao TCU o direito de examinar todos os dados entregues, em razão disso
fez-se o uso de recursos tecnológicos, para limitar, ao máximo possível, os documentos
àqueles que tivessem relacionados ao objeto da apuração. O próprio Ministro-Relator,
em seu voto condutor do Acórdão 1.191/2017-TCU-Plenário, ao reproduzir trecho do
voto do Acórdão 3.032/2015-TCU-Plenário (Ministro Augusto Sherman), ressaltou a
necessidade de limitação:
‘32. Diferentemente da quebra de sigilo fiscal ou empresarial, que se
caracteriza pela obtenção ampla, irrestrita e genérica aos dados e informações
fiscais ou empresariais correspondentes a todas as transações do investigado,
permitindo-se ampla devassa nesses documentos, amplo acesso, as informações
ora requeridas mediante a diligência alvitrada, com vistas a conhecer a
formação dos preços praticados pelo fiscalizado perante a Administração, se
limita apenas aos documentos relativos aos fornecimentos relacionados ao
contrato administrativo, e que compõem os custos dos insumos e serviços
formadores dos referidos preços.’
61. Por certo que os filtros aplicados não teriam precisão absoluta, mas traria
redução significativa do universo de documentos a serem analisados, limitando-os ao
objeto em apuração. Fez-se tal procedimento, porque, conforme ressaltado no trecho
acima, “as informações ora requeridas (...) se limita apenas aos documentos relativos
aos fornecimentos relacionados ao contrato administrativo.
62. Apesar dessa tentativa, conforme relatado pelo auditor-instrutor no item ‘c’ do
trecho anteriormente transcrito de sua instrução, verificou-se a impossibilidade de
identificação das Notas Fiscais destinadas ao contrato objeto destes autos.
63. É interessante notar que essa dificuldade também pode ocorrer em obra
executada por consórcio, como foi o caso verificado no TC 023.672/2015-3 (Montagem
Eletromecânica da Unidade de Tratamento de Água e Condensados da Repar). Naquele
caso, as notas fiscais foram emitidas não em nome do consórcio, mas de suas empresas
integrantes, valendo-se da autorização prevista no art. 4º, § 1º, da Instrução
Normativa 1.199/2011 da Receita Federal do Brasil.
64. Não obstante isso, há ainda outra diferença relevante entre os casos paradigmas
e o presente.
65. Como as compras se destinavam exclusivamente à execução daquelas obras, as
nomenclaturas adotadas pelo consórcio na compra dos equipamentos se assemelhavam
bastante àquelas adotadas no contrato. Em alguns casos, havia inclusive a menção ao
número da tag. Assim, o cotejamento entre os equipamentos comprados e os itens
tagueados era bastante mais simples. Não que isso fosse exigível dos consórcios, mas,
sendo eles formados para a execução de um único contrato, é natural uma organização
administrativa alinhada com seus termos.
66. Diferentemente, em se tratando se uma empresa que executa diversos contratos,
não se espera, tampouco se poderia exigir, que ela adaptasse sua organização a cada
contrato assinado. Portanto, não há surpresa na ausência de aderência entre as
descrições das notas fiscais de aquisição de insumos e de equipamentos com a
nomenclatura utilizada no contrato, o que explica as dificuldades relatadas nos itens ‘a’
e ‘d’ do trecho anteriormente transcrito da instrução.
67. Por fim, outra diferença bastante importante entre as situações das TCE em que
se utilizou notas fiscais com sucesso diz respeito à maneira como os equipamentos foram
montados ou adquiridos.
34
68. Nos demais casos, os consórcios não atuaram na fabricação dos equipamentos,
tendo-os comprado prontos para a instalação nas unidades que estavam construindo.
Desse modo, as notas fiscais já apresentavam os preços dos equipamentos montados,
com todos os insumos incorporados. Isso, combinado à semelhança de descrição da nota
fiscal e do contrato, permitiu a identificação do custo total do equipamento.
69. No presente caso, por outro lado, a empresa responsável pela obra se imbuiu da
atividade de montagem dos equipamentos que foram instalados no Centro Integrado de
Controle da Repar, de modo que as notas fiscais não refletem a compra de equipamentos,
mas das partes e peças usadas na fabricação desses equipamentos.
70. Desse modo, a obtenção do custo total do equipamento demandaria conhecer
não somente os custos dos insumos, informação que se obtém das notas fiscais, mas
também quais e em que quantidades são utilizados para a fabricação dos equipamentos.
Novamente, uma informação que não está ao alcance do TCU.
CONCLUSÃO
71. Feitos todos esses destaques, reafirmo minha concordância integral com a
instrução e submeto o processo à consideração superior.”
4. Contudo, por intermédio do Exmo. Sr. Procurador Rodrigo Medeiros de Lima, o MPTCU
manifestou a sua discordância em relação à aludida proposta da unidade técnica, tendo, para tanto,
lançado o seu parecer à Peça 218 nos seguintes termos:
“Cuidam os autos de Tomada de Contas Especial (TCE) constituída a partir da conversão
do TC 021.480/2009-9 (relatório de auditoria, apensado a este processo), em atendimento ao subitem
9.1 do Acórdão 2.163/2015-TCU-Plenário (relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho), a
fim de analisar indícios de irregularidades relativos ao Contrato 0800.0032558.07-2 (CT 107),
celebrado entre a Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e a empresa Azevedo & Travassos Engenharia
Ltda.
2. O objeto do ajuste, firmado em 14/6/2007, era a execução das obras do Centro Integrado de
Controle, relativas ao projeto de modernização e adequação do sistema de produção da
Refinaria Presidente Getúlio Vargas (Repar), localizada no Município de Araucária/PR
(contrato à peça 8, p. 10-45, do TC 021.480/2009-9).
3. Nesta TCE, não foi levada a efeito a citação de possíveis responsáveis, tendo em conta que o
exame promovido pela Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura
(SeinfraOperações), na instrução à peça 212 (pronunciamentos concordantes do diretor e do
secretário-substituto às peças 213 e 214, respectivamente), apontou para a existência de
sobrepreço em amostra não representativa da totalidade dos itens praticados no CT 107.
4. As principais conclusões da SeinfraOperações sobre as possíveis irregularidades que
motivaram a conversão do TC 021.480/2009-9 em TCE, com relação às quais o Ministério
Público manifesta sua aprovação, constam dos seguintes trechos da instrução à peça 212 (p.
24-25):
‘177. Diante da análise empreendida na presente instrução, o cálculo de sobrepreço foi
atualizado segundo os mais atuais procedimentos da Unidade Técnica e jurisprudência dessa Corte,
tendo como resultado o valor de R$ 1.197.209, que representa 9,13% da amostra e 2,61% do valor
contratual, considerando todos os aditivos.
178. Da amostra analisada, 70% se refere à mão de obra e 30% a outros serviços, como
alimentação, transporte e equipamentos de montagem. Verificou-se que o sobrepreço se concentrou
nos itens de mão de obra do contrato, que foram totalmente analisados (salvo itens pontualmente
excluídos). Sabendo-se que a amostra analisada representa 28,61% do contrato, restam ainda 71,39%
de itens não analisados da proposta de preços, que não se referem à mão de obra, remanescendo
grande incerteza sobre a subsistência do débito. Ainda mais quando se observa que os demais itens
restantes não se referem à mão de obra e que os outros itens analisados apontaram subpreço de 17%.
35
179. Desse modo, conclui-se que a amostra é pouco representativa, tanto em termos de
tamanho como de sua composição. (...)
(...)
183. Portanto, é importante frisar que a insubsistência do débito ora imputado não se
relaciona com o pequeno percentual do sobrepreço em relação ao contrato, mas sim devido à baixa
consistência da amostra – tanto por seu tamanho, quanto por sua baixa representatividade em relação
ao conjunto de itens que ainda restaram por analisar – (...).’ (grifos nossos e do original)
5. Com base nas conclusões indicadas no parágrafo precedente, a unidade técnica sugeriu que o
Tribunal julgasse regulares “as contas dos responsáveis referentes ao Contrato
0800.0032558.07-2 (CT 107)” (letra “b” do parágrafo 186 da instrução à peça 212, p. 25),
dando-lhes quitação plena.
6. Além da mencionada proposta, a SeinfraOperações observou a necessidade de que o TCU
rejeitasse “(...) os argumentos apresentados pela empresa Azevedo & Travassos Engenharia
Ltda. em resposta à oportunidade que lhe foi dada para se manifestar em atendimento ao seu
pedido expressado nos embargos ao Acórdão 2.747/2016-Plenário [relator: Ministro-
Substituto André Luís de Carvalho]” (letra “a” do parágrafo 186 da instrução à peça 212, p.
25).
7. O Ministério Público reitera sua concordância com as conclusões da SeinfraOperações,
quanto à insubsistência de débito nesta TCE, mas sugere que este processo conte com o
desfecho a seguir detalhado.
8. Antes de o subitem 9.1 do Acórdão 2.163/2015-TCU-Plenário ter determinado a conversão do
TC 021.480/2009-9 em TCE, cabe destacar que havia sido promovida, no âmbito do referido
processo de auditoria, a audiência dos seguintes responsáveis (aqueles que, no entendimento
da SeinfraOperações, deveriam ter suas contas julgadas regulares nesta TCE), conforme
detalhado no quadro a seguir:
RESPONSÁVEL /
QUALIFICAÇÃO À
IRREGULARIDADE DESCRITA NO OFÍCIO DE AUDIÊNCIA
ÉPOCA DAS
OCORRÊNCIAS
Azevedo & Travassos “Contratar e se beneficiar de contrato assinado com sobrepreço.” (peça 2
Engenharia Ltda.1 do TC 021.480/2009-9, p. 85)
Empresa contratada
José Sérgio Gabrielli de “Estimar preço secreto ou autorizar licitar com projeto básico deficiente,
Azevedo sem parcelamento, sem orçamento de quantitativos de serviços e
Presidente da Petrobras respectivos preços unitários, sem respectiva composição de custos de
preços unitários e sem justificativa da economicidade de tal conduta;
irregularidades que causaram sobrepreço no contrato IERP 107 e são
contrárias à Lei 8.666/93 e, principalmente, ao Decreto 2.745/98 -
Regulamento do Procedimento Licitatório Simplificado da Petrobrás, bem
como infringiram os itens 1.2 (contratou com antieconomicidade), 1.3
(contratou com projeto básico praticamente inexistente e sem parcelamento
(art. 23 da Lei 8.666/93) e o item 1.8, alíneas "a" e "b". Além disso,
praticou esses atos sem provar a economicidade de contratar sem projeto
básico, conforme manda o item 1.9 do referido Regulamento, segundo o
1
Justificativa para a realização de audiência da empresa contratada: “s empresas ou os consórcios também devem ser
ouvidos em audiência, haja vista que têm direito a demonstrar que não há sobrepreço no contrato antes de serem citados. O
RI/TCU não apresenta a figura da audiência para as empreiteiras, mas há decisões do Supremo Tribunal Federal (MS
24.536) que anularam decisões deste Tribunal por conta de a empresa não ter sido ouvida em audiência.”(peça 1 do TC
021.480/2009-9, p. 167 –grifos nossos).
36
qual a obra só poderia ser licitada se fosse previamente provada a

economicidade de se fazer licitação sem projeto básico ou sem os demais
dados que caracterizam o objeto.” (peça 2 do TC 021.480/2009-9, p. 83-
84)
Renato de Souza Duque “Estimar preço secreto ou autorizar licitar com projeto básico deficiente,
Diretor de Engenharia – sem parcelamento, sem orçamento de quantitativos de serviços e
Petrobras respectivos preços unitários, sem respectiva composição de custos de
preços unitários e sem justificativa da economicidade de tal conduta;
91)
Pedro José Barusco “Estimar preço secreto ou autorizar licitar com projeto básico deficiente,
Filho sem parcelamento, sem orçamento de quantitativos de serviços e
Gerente-executivo de respectivos preços unitários, sem respectiva composição de custos de
Engenharia - Petrobras preços unitários e sem justificativa da economicidade de tal conduta;
93)
Sandoval Dias Aragão “Estimar preço secreto ou autorizar licitar com projeto básico deficiente,
Gerente Geral de sem parcelamento, sem orçamento de quantitativos de serviços e
Serviços e Logística da respectivos preços unitários, sem respectiva composição de custos de
Engenharia - Petrobras preços unitários e sem justificativa da economicidade de tal conduta (item
1.9 - decreto 2745/98); irregularidades que causaram sobrepreço no
contrato IERP 107 e são contrárias à Lei 8.666/93 e, principalmente, ao
Decreto 2.745/98 - Regulamento do Procedimento Licitatório Simplificado
da Petrobrás, bem como infringiram os itens 1.2 (contratou com,
antieconomicidade), 1.3 (contratou com projeto básico praticamente
inexistente e sem parcelamento (art. 23 da Lei 8.666/93) e o item 1.8,
alíneas "a" e "b". Além disso, praticou esses atos sem provar a
economicidade de contratar sem projeto básico, conforme manda o item 1.9
do referido Regulamento, segundo o qual a obra só poderia ser licitada se
fosse previamente provada a economicidade de se fazer licitação sem
37
projeto básico ou sem os demais dados que caracterizam o objeto.” (peça 2

do TC 021.480/2009-9, p. 97-98)
Fernando Almeida “Estimar preço secreto ou autorizar licitar com projeto básico deficiente,
Biato sem parcelamento, sem orçamento de quantitativos de serviços e
Gerente Geral da respectivos preços unitários, sem respectiva composição de custos de
Engenharia/Ieabast - preços unitários e sem justificativa da economicidade de tal conduta;
Petrobras irregularidades que causaram sobrepreço no contrato IERP 107 e são
103)
José Paulo Assis “Estimar preço secreto ou autorizar licitar com projeto básico deficiente,
Gerente de sem parcelamento, sem orçamento de quantitativos de serviços e
Implementação de respectivos preços unitários, sem respectiva composição de custos de
Empreendimentos para preços unitários e sem justificativa da economicidade de tal conduta;
a Repar - Gerente da irregularidades que causaram sobrepreço no contrato IERP 107 e são
Engenharia/Ieabast/Ier contrárias à Lei 8.666/93 e, principalmente, ao Decreto 2.745/98 -
p – Petrobras Regulamento do Procedimento Licitatório Simplificado da Petrobrás, bem
105)
Sérgio dos Santos “Estimar preço secreto ou autorizar licitar com projeto básico deficiente,
Arantes sem parcelamento, sem orçamento de quantitativos de serviços e
Gerente de Custo e respectivos preços unitários, sem respectiva composição de custos de
Estimativas de Prazos preços unitários e sem justificativa da economicidade de tal conduta;
de Serviços e Logística irregularidades que causaram sobrepreço no contrato IERP 107 e são
da Engenharia - contrárias à Lei 8.666/93 e, principalmente, ao Decreto 2.745/98 -
Gerente da SL/ECP – Regulamento do Procedimento Licitatório Simplificado da Petrobrás, bem
Petrobras como infringiram os itens 1.2 (contratou com antieconomicidade), 1.3
95)
38
Sérgio de Araújo Costa “Realizar licitação com projeto básico deficiente (praticamente
Membro da Comissão inexistente), sem parcelamento, sem orçamento de quantitativos de serviços
de Licitação do CT 107 e respectivos preços unitários e respectiva composição de custos de preços
– Petrobras unitários e sem justificativa da economicidade de tal conduta (item 1.9 -
Decreto 2745/98).” (peça 2 do TC 021.480/2009-9, p. 96)
Maria Emília “Realizar licitação com projeto básico deficiente, sem parcelamento, sem
Guimarães Lovato orçamento de quantitativos de serviços e respectivos preços unitários e
Santos respectiva composição de custos de preços unitários e sem justificativa da
Membro da Comissão economicidade de tal conduta (item 1.9 - Decreto 2745/98).” (peça 2 do TC
de Licitação do CT 107 021.480/2009-9, p. 99)
– Petrobras
Marco Túllio Jennings “Realizar licitação com projeto básico deficiente, sem parcelamento, sem
Membro da Comissão orçamento de quantitativos de serviços e respectivos preços unitários e
de Licitação do CT 107 respectiva composição de custos de preços unitários e sem justificativa da
– Petrobras economicidade de tal conduta (item 1.9 - Decreto 2745/98).” (peça 2 do TC
021.480/2009-9, p. 100)
Estefano Lapkouski “Realizar licitação com projeto básico deficiente, sem parcelamento, sem
Neto orçamento de quantitativos de serviços e respectivos preços unitários e
Membro da Comissão respectiva composição de custos de preços unitários e sem justificativa da
de Licitação do CT 107 economicidade de tal conduta (item 1.9 – Decreto 2745/98).” (peça 2 do
– Petrobras TC 021.480/2009-9, p. 101)
Clarice Regina Czarnik “- Irregularidade na condição de Membro ou Presidente da Comissão de
Coelho Martins Licitação do Contrato IERP 107.
Membro da Comissão - Realizar licitação com projeto básico deficiente, sem parcelamento, sem
de Licitação do CT 107 orçamento de quantitativos de serviços e respectivos preços unitários e
e Fiscal ou gerente do respectiva composição de custos de preços unitários e sem justificativa da
CT 107 - Petrobras economicidade, de tal conduta (item 1.9 - Decreto 2745/98).
- Irregularidade na condição de Fiscal ou Gerente do Contrato IERP 107.
- Medir e autorizar pagamento de objeto com sobrepreço.” (peça 2 do TC
021.480/2009-9, p. 86-87 – grifos do original)
César Arantes Sobral “- Irregularidade na condição de Membro ou Presidente da Comissão de
Membro da Comissão Licitação do Contrato IERP 107.
de Licitação do CT 107 - Realizar licitação com projeto básico deficiente, sem parcelamento, sem
e Fiscal ou gerente do orçamento de quantitativos de serviços e respectivos preços unitários e
CT 107 - Petrobras respectiva composição de custos de preços unitários e sem justificativa da
economicidade, de tal conduta (item 1.9 - Decreto 2745/98).
- Irregularidade na condição de Fiscal ou Gerente do Contrato IERP 107.
- Medir e autorizar pagamento de objeto com sobrepreço.” (peça 2 do TC
021.480/2009-9, p. 88-89 – grifos do original)
9. As razões de justificativa apresentadas pela empresa Azevedo & Travassos Engenharia Ltda. e
pelos treze gestores da Petrobras foram analisadas pela então Secretaria de Fiscalização de
Obras 3 (Secob-3) nos termos da instrução à peça 3 (p. 50-66) do TC 021.480/2009-9
(pareceres concordantes do diretor e do secretário da Secob-3 à peça 3, p. 82-83 e 84,
respectivamente, dos mencionados autos).
10. Da referida instrução da Secob-3, merecem transcrição os seguintes excertos:
‘79. Para o achado referente ao sobrepreço, tornou-se necessária uma análise
individualizada por contrato, objetivo da presente análise. Quanto aos indícios de projeto básico
deficiente, ausência de parcelamento, orçamento incompleto e restrição à competitividade, a unidade
técnica que elaborou o relatório de fiscalização apresentou uma caracterização geral abrangendo
39
todos os contratos, ou seja, praticamente as mesmas observações para todos os contratos. Portanto,
essas irregularidades, serão analisadas no processo originário (TC 010.546/2009-4 2), uma vez que se
trata de assunto comum a todos os contratos envolvidos. (...).
80. Nesta instrução foi analisado [apenas] o indício de sobrepreço para o Contrato n°
0800.0032558.07-2 (CT-107: Centro Integrado de Controle — CIC (...).’ (peça 3 do TC 021.480/2009-
9, p. 65 – grifos nossos)
11. Ao final de sua manifestação, a Secob-3 propôs o acolhimento das razões de justificativa
apresentadas pelos gestores da estatal, sem tecer comentários sobre o desfecho de mérito a ser
conferido à defesa até aquele momento apresentada pela empresa Azevedo & Travassos
Engenharia Ltda. no TC 021.480/2009-9 (peça 3 desses autos, p. 66). Em seguida, os autos
foram submetidos pela unidade técnica ao Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
12. Da Proposta de Deliberação que fundamentou o Acórdão 2.032/2011-TCU-Plenário, sob
relatoria do Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, proferido no TC 021.480/2009-9,
cabe transcrever algumas passagens, por meio das quais é possível verificar que não houve
manifestação de mérito do Tribunal sobre as defesas apresentadas naqueles autos, em relação
às audiências indicadas no quadro do parágrafo 8 deste parecer:
‘9. (...) nos presentes autos, examina-se, exclusivamente, o suposto sobrepreço do Contrato
n° 0800.0032558.07-2 (CT-107) (...).
(...)
14. Segundo apresentado pela Secob-3, os itens analisados nesta oportunidade —
relacionados, como disse, ao Contrato n° 0800.0032558.07-2 (CT-107) — somaram R$ 12.606.125,53,
o que equivale a 29,58% do valor do contrato. E do exame destes itens não foram encontrados
indícios de sobrepreço.
15. A baixa representatividade da amostra (cerca de 30%) deu-se em razão da
insuficiência de detalhamento dos itens do contrato, que são apresentados, em sua maioria, na forma
de valores globais. E tal irregularidade está sendo tratada, de forma específica, no âmbito do TC
010.546/2009-4.
16. Diante disso, considero que o melhor encaminhamento a ser adotado, nesta
oportunidade, é o apensamento definitivo destes autos ao referido TC 010.546/2009-4, para que ali
seja examinado se os elementos contidos neste processo são efetivamente suficientes para afastar a
existência de sobrepreço no contrato, considerando-se, neste novo exame, os itens não examinados.’
(grifos nossos)
13. Por meio do Acórdão 2.032/2011-TCU-Plenário, foi determinado, apenas, o apensamento do
TC 021.480/2009-9 ao TC 010.546/2009-4, sem que houvesse o acolhimento ou rejeição das
razões de justificativa apresentadas em razão das audiências da empresa Azevedo & Travassos
Engenharia Ltda. e dos gestores da Petrobras.
14. Quando da apreciação do TC 010.546/2009-4, o Ministro-Substituto André Luís de Carvalho
teceu, na Proposta de Deliberação que fundamentou o Acórdão 2.163/2015-TCU-Plenário, as
seguintes considerações quanto às audiências promovidas no TC 021.480/2009-9:
‘3. (...) a Secex/PR, responsável pela condução da fiscalização, identificou cinco indícios de
irregularidades (...):
a) projeto básico deficiente ou desatualizado [irregularidade indicada nas audiências
realizadas no TC 021.480/2009-9];
b) ausência de parcelamento do objeto [irregularidade indicada em parte das audiências
realizadas no TC 021.480/2009-9];
2
Auditoria realizada no âbito do Fiscobras/2009 nas obras relativas ao projeto de modernizaç̃ e adequaç̃ do sistema de
produç̃ da Repar (total de dezenove contratos analisados, incluso o CT 107).
40
c) orçamento incompleto ou inadequado [irregularidade indicada nas audiências realizadas no

TC 021.480/2009-9];
d) sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado [irregularidade indicada em
parte das audiências realizadas no TC 021.480/2009-9]; e
e) restrição à competitividade da licitação.
4. Esses indícios de irregularidades foram verificados em todos os dezenove contratos analisados
[incluso o CT 107] (...).
(...)
12. É diante desse contexto [da superveniência da Operação Lava Jato], portanto, que a
SeinfraPetróleo promoveu o exame das razões de justificativas das audiências determinadas
nestes autos pelo então Relator, Ministro Valmir Campelo, e reapreciou os indicativos de
sobrepreço dos quatro contratos tratados nos processos apensos [entre eles, o TC
021.480/2009-9] (...), os quais submeto à apreciação do Plenário também na presente Sessão.
(...)
20. Nesse contexto, a despeito de até concordar com a manifestação da unidade especializada
quanto aos dois aludidos achados [projeto básico deficiente ou desatualizado e orçamento
incompleto ou inadequado], entendo que o TCU não deve rejeitar nem acolher as razões de
justificativa apresentadas pelos responsáveis no presente momento processual, devendo deixar
o exame dessa defesa para a TCE que vai ser autuada, a partir da conversão destes autos de
fiscalização, até porque, na aludida tomada de contas especial, o TCU certamente obterá mais
elementos de convicção sobre toda a matéria ora apreciada.
(...)
26. Com efeito, considerando que a restrição à competitividade, assim como as demais
irregularidades tratadas nestes autos, tiveram como principal reflexo o superfaturamento em
ao menos oito contratos que envolveram as obras da Repar (processos apensos e apartados em
andamento), estou de acordo com o posicionamento da unidade técnica no sentido de que as
condutas irregulares aqui relatadas deverão ser tratadas em conjunto, em tomo específico de
responsabilização a ser conduzido no âmbito das tomadas de contas especiais que devem ser
autuadas para a apuração dos débitos verificados em cada um dos contratos examinados.
27. De outra sorte, quanto ao achado relativo à ausência de parcelamento de objeto, que havia
sido suscitado preliminarmente em dezessete dos dezenove contratos examinados, peço licença
para, no presente momento processual, discordar das conclusões da SeinfraPetróleo, pois
entendo que o exame dessa questão também pode ser melhor conduzido no âmbito da aludida
TCE, permitindo que o TCU delibere sobre esta matéria com base em informações mais
precisas e circunstanciadas.
(...)
49. (...) diante de todo esse cenário e considerando a correlação existente entre as
irregularidades detectadas nestes autos, concordo que a discussão sobre a reprovabilidade das
condutas dos gestores ouvidos em audiência neste processo – com a possível aplicação das
respectivas multas – pode ser melhor conduzida nas tomadas de contas especiais que serão
autuadas.’ (grifos nossos)
15. Sobre a assertiva sublinhada no derradeiro parágrafo da transcrição supra, cabe mencionar
excerto da instrução elaborada pela então Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de
Petróleo, Gás Natural e Mineração – atual Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de
Petróleo e Gás Natural (SeinfraPetróleo) –, constante à peça 155 do TC 010.546/2009-4 (p. 4-
5 e 9 – grifos nossos):
‘20. Questão importante a ser relevada é que, na prática, verificou-se que, em tais processos
[entre os quais, o TC 021.480/2009-9], somente foi abordada a questão relativa ao sobrepreço.
Ou seja, por uma questão de racionalidade processual, deixou-se a análise das razões de
41
justificativa relativas aos demais achados 3 de todos os contratos para ser realizada no
processo originador (este [TC 010.546/2009-4]), conforme trecho de instrução constante de
um desses processos apartados (TC 021.479/2009-8, peça 11, p. 1):
4. Direcionados os autos à responsabilidade da Secob-3, considerando que os indícios de
irregularidade relacionados aos Achados 3.1 [Projeto básico deficiente ou desatualizado], 3.2
[Ausência de parcelamento do objeto], 3.3 [Orçamento incompleto ou inadequado] e 3.5
[Restrição à competitividade da licitação, irregularidade que não foi detectada no certame que
precedeu à assinatura do CT 107] foram caracterizados pela Secex-PR de modo conjunto,
abrangendo todos os contratos, esta Unidade Técnica optou por analisar nos processos
apartados apenas os indícios de sobrepreço, relegando a apreciação dos demais achados no
processo originador (TC 010.546/2009-4). (Destaques inseridos).
(...)
23. Em suma, nestes autos restam pendentes a apreciação das manifestações relativas aos
achados 3.1, 3.2, 3.3, e 3.5 do relatório de auditoria (...).
(...)
41. (...) importa registrar que as razões de justificativa dos gestores da Petrobras foram
apresentadas em conjunto e repetidas em cada um dos processos apartados. (...)’
16. A partir da leitura das transcrições da Proposta de Deliberação apresentada pelo Ministro-
Substituto André Luís de Carvalho no Acórdão 2.163/2015-TCU-Plenário e da instrução da
SeinfraPetróleo à peça 155 do TC 010.546/2009-4, chega-se às seguintes conclusões:
a) as audiências de empresas e gestores da Petrobras, apesar de apresentarem
irregularidades comuns (ou parcialmente comuns) a todos os dezenove contratos fiscalizados
na auditoria realizada na Repar no âmbito do Fiscobras/2009, foram promovidas em cada um
dos processos apartados (para cada contrato fiscalizado), entre eles o TC 021.480/2009-9;
b) os gestores da Petrobras apresentaram, de acordo com a SeinfraPetróleo,
razões de justificativa de mesmo teor em todos os processos apartados – à exceção do Sr. José
Sérgio Gabrielli de Azevedo, que apresentou defesa distinta;
c) nos processos apartados, incluso o TC 021.480/2009-9, a análise promovida
pelas unidades técnicas do TCU se restringiu à avaliação da existência, ou não, de sobrepreço;
d) as demais irregularidades, que não o eventual sobrepreço dos contratos
analisados na auditoria do Fiscobras/2009, foram objeto de exame apenas no TC
010.546/2009-4.
17. Após analisar as razões de justificativa das empresas contratadas e dos gestores da Petrobras,
a SeinfraPetróleo verificou que a solução processual mais adequada seria a rejeição das
defesas no âmbito do TC 010.546/2009-4 – “à exceção do acolhimento das razões de
justificativa apresentadas pelas comissões de licitação para o quesito ‘projeto básico
deficiente’, e da ‘ausência de parcelamento da licitação’” (parágrafo 441 da instrução à peça
155 do referido processo) –, postergando-se a aplicação de eventuais sanções para as TCEs
nas quais cada contrato seria analisado.
18. No sentido indicado no parágrafo precedente, assim se manifestou a SeinfraPetróleo na
instrução à peça 155 do TC 010.546/2009-4 (p. 71 – grifo nosso):
‘445. No âmbito das TCE a serem instauradas [ou relatórios de auditoria que vierem a ser
convertidos em TCE, conforme ocorreu com o TC 021.480/2009-9], cabem, inclusive, o
angariamento de outras provas, em sinergia com o MPF, para mais perfeita identificação dos
responsáveis e apuração esmerilhada do débito (que pode, inclusive, aumentar, com a reunião
de elementos “reais” dos custos contratados pelos consórcios). Mesmo diante disso, não
obstante a rejeição das razões de justificativa apresentadas pelos gestores, as condutas – e
3
No caso do CT 107, as seguintes irregularidades que constaram dos ofícios de audiência emitidos no âmbito do TC
021.480/2009-9: projeto básico deficiente ou desatualizado; ausência de parcelamento do objeto; e orçamento incompleto
ou inadequado.
42
respectivas multas – devem ser mais bem graduadas em paridade com a respectiva citação, de
onde se sugere que os procedimentos processuais específicos para as aplicações de
penalidades sejam empreendidos no âmbito das TCE.’
19. Ao final da instrução à peça 155 do TC 010.546/2009-4 (p. 72), a SeinfraPetróleo sugeriu ao
Tribunal, entre outras providências, a adoção das seguintes medidas:
‘449.2 acolher as razões de justificativa apresentadas [em relação a todas as irregularidades]
pelos membros das comissões de licitação da Petrobras para as audiências determinadas pela
alínea “c.1” do despacho do Exmo. Ministro Valmir Campelo à peça 2, p. 80-82;
449.3. acolher as razões de justificativa apresentadas pelos gestores em razão do
“parcelamento irregular do objetivo” [rectius: objeto];
(...)
449.5. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos gestores abaixo relacionados, em
relação às audiências determinadas pelo despacho do Exmo. R. Ministro Valmir Campelo
(peça 2, p. 80-82), sem, todavia, aplicar-lhes multa na corrente fase processual, tendo em vista
a necessária dosimetria das condutas decorrentes da precisa quantificação de prejuízos e
delimitação dos responsáveis provenientes da Tomada de Contas Especial aberta em razão do
subitem 449.1 [inclusa a presente TCE], supra:
i) José Sérgio Gabrielli de Azevedo - cargo: Presidente da Petrobras;
ii) Renato de Souza Duque - cargo: Diretor de Engenharia;
iii) Pedro José Barusco Filho - cargo: Gerente-executivo de Engenharia;
iv) Sérgio dos Santos Arantes - cargo: Gerente de Custo e Estimativas de Prazos de Serviços e
Logística da Engenharia - Gerente da SL/ECP;
v) Sandoval Dias Aragão - cargo: Gerente Geral de Serviços e Logística da Engenharia;
vi) Fernando Almeida Biato - cargo: Gerente Geral da Engenharia/Ieabast;
vii) José Paulo Assis - cargo: Gerente de Implementação de Empreendimentos para a Repar -
Gerente da Engenharia/Ieabast/Ierp;’ (grifos nossos)
20. Com relação às mencionadas propostas da SeinfraPetróleo, é possível verificar, da Proposta
de Deliberação que fundamentou o Acórdão 2.163/2015-TCU-Plenário – vide transcrição no
parágrafo 14 deste parecer –, que o Ministro-Substituto André Luís de Carvalho posicionou-se,
com a adesão do Plenário do Tribunal, pelo seguinte encaminhamento a ser dado às
audiências (inclusas aquelas promovidas no TC 021.480/2009-9):
a) projeto básico deficiente ou desatualizado e orçamento incompleto ou
inadequado:
‘20. (...) a despeito de até concordar com a manifestação da unidade especializada quanto aos
dois aludidos achados, entendo que o TCU não deve rejeitar nem acolher as razões de
justificativa apresentadas pelos responsáveis no presente momento processual, devendo deixar
o exame dessa defesa para a TCE que vai ser autuada [esta TCE, por exemplo] (...).’
b) ausência de parcelamento do objeto:
‘27. (...) peço licença para, no presente momento processual, discordar das conclusões da
SeinfraPetróleo, pois entendo que o exame dessa questão também pode ser melhor conduzido
no âmbito da aludida TCE [incluso este processo], permitindo que o TCU delibere sobre esta
matéria com base em informações mais precisas e circunstanciadas.’
21. Com base na Proposta de Deliberação apresentada pelo Ministro-Substituto André Luís de
Carvalho, o Tribunal não se manifestou, no mérito, quando da prolação do Acórdão
2.163/2015-TCU-Plenário, quanto às razões de justificativa da empresa Azevedo & Travassos
Engenharia Ltda. e dos gestores da Petrobras. Dessa deliberação constou, contudo, o seguinte
comando:
‘9.5. determinar à SeinfraPetróleo que, na instrução final relativa às tomadas de contas
especiais a que se refere o item 9.1. deste Acórdão [inclusa a presente TCE], faça constar
expressamente:
43
(...)
9.5.3. inclusão, em sua proposta de mérito, das eventuais penalidades decorrentes da
rejeição das razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis nos presentes autos;’ (grifo nosso)
22. A partir do histórico de atos levados a efeito nos diversos processos indicados anteriormente
neste parecer, que culminaram com a elaboração, pela SeinfraOperações, da instrução à peça
212 desta TCE, o Ministério Público conclui que a unidade técnica propôs o julgamento pela
regularidade das contas de todos os responsáveis arrolados nesta TCE – automaticamente
inseridos no e-TCU, a partir do rol constante do TC 021.480/2009-9 –, sem se atentar para a
necessidade de cumprimento do subitem 9.5.3 do Acórdão 2.163/2015-TCU-Plenário.
23. A SeinfraOperações, portanto, não se manifestou, em sua derradeira intervenção nesta TCE,
sobre: (a) sua concordância ou discordância quanto às propostas indicadas pela
SeinfraPetróleo à peça 155 do TC 010.546/2009-4 (p. 72); (b) necessidade de aprofundamento
e/ou reexame das razões de justificativa apresentadas pela empresa Azevedo & Travassos
Engenharia Ltda. e pelos gestores da Petrobras, considerando o posicionamento do Ministro-
Substituto André Luís de Carvalho, manifestado nos parágrafos 20 e 27 da Proposta de
Deliberação que fundamentou o Acórdão 2.163/2015-TCU-Plenário; e (c) eventual
necessidade/possibilidade de aplicação de sanção individual aos gestores da Petrobras que já
contavam com proposta de rejeição de suas razões de justificativa no TC 010.546/2009-4.
24. Preliminarmente, quanto à audiência da empresa Azevedo & Travassos Engenharia Ltda.,
promovida no TC 021.480/2009-9, o Ministério Público verifica que se tratou, de fato, da
oitiva prevista no art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU. Assim, não se vislumbra a
necessidade, quando do desfecho desta TCE, de o Tribunal acolher ou rejeitar a manifestação
da referida pessoa jurídica (peça 2 do mencionado processo de auditoria, p. 152-182), por
configurar mera oitiva.
25. Por se tratar de tema correlato, o Parquet de Contas observa, também, que não há necessidade
de rejeitar os argumentos apresentados pela empresa Azevedo & Travassos Engenharia Ltda.
em resposta à oportunidade que lhe foi dada para se manifestar em atendimento ao seu pedido
expressado nos embargos ao Acórdão 2.747/2016-Plenário, na forma sugerida pela
SeinfraOperações (letra “a” do parágrafo 186 da instrução à peça 212, p. 25).
26. Na verdade, em termos formais, à empresa foi dada a oportunidade de se manifestar nesta TCE
por meio do subitem 1.8.1 do Acórdão 1.083/2018-TCU-Plenário (Relator: Ministro-Substituto
André Luís de Carvalho), por meio de oitiva, fundamentada nos termos do art. 157 do
Regimento Interno/TCU. Desse modo, não se vislumbra a necessidade ou viabilidade jurídica
de o Tribunal vir a se manifestar, no mérito, sobre a resposta da empresa (peça 205 desta TCE,
intitulada ‘razões de justificativa’), ante a insubsistência de débito neste processo e pelo fato
de a manifestação da empresa não ter contribuído para as conclusões às quais chegou a
SeinfraOperações na instrução à peça 212.
27. No que se refere às audiências dos gestores da Petrobras, conforme determinado pelo subitem
9.5.3 do Acórdão 2.163/2015-TCU-Plenário, deverá a Corte de Contas se manifestar, no
momento oportuno, quanto a ‘eventuais penalidades decorrentes da rejeição das razões de
justificativa apresentadas pelos responsáveis’.
28. Das três irregularidades que contaram com proposta de mérito da SeinfraPetróleo (peça 155
do TC 010.546/2009-4, p. 72), apenas aquelas atinentes ao “projeto básico deficiente ou
desatualizado” e ao “orçamento incompleto ou inadequado” contaram com a sugestão de que
as defesas de parte dos gestores da Petrobras fossem rejeitadas (considerando a proposta de
acolhimento das razões de justificativa dos membros das comissões de licitação da Petrobras).
Quanto à irregularidade atinente à “ausência de parcelamento do objeto”, houve a sugestão
de acolhimento, pela referida unidade técnica, das razões de justificativa apresentadas por
todos os responsáveis.
44
29. Ante a percuciência do exame promovido pela SeinfraPetróleo na instrução constante à peça
155 do TC 010.546/2009-4, o Ministério Público manifesta sua concordância quanto à
necessidade de serem rejeitadas as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. José Sérgio
Gabrielli de Azevedo, Renato de Souza Duque, Pedro José Barusco Filho, Sandoval Dias
Aragão, Sérgio dos Santos Arantes, Fernando Almeida Biato e José Paulo Assis, no que se
refere às irregularidades relacionadas ao ‘projeto básico deficiente ou desatualizado’ e ao
‘orçamento incompleto ou inadequado’.
30. Considerando que as irregularidades relacionadas à confecção do projeto básico e ao
orçamento da licitação que precedeu à assinatura do CT 107, em 14/6/2007, remontam aos
anos de 2006 e 2007; que o ato que ordenou a audiência dos responsáveis foi exarado em
9/9/2009 (despacho do Ministro Valmir Campelo, relator, à época, do TC 021.480/2009-9 –
peça 2, p. 80-82, desses autos), interrompendo, assim, o curso do prazo prescricional, contado
na forma do Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário (redator: Ministro Walton Alencar
Rodrigues); e que não se constatou, desde 9/9/2009, a incidência de hipóteses de suspensão do
prazo prescricional, nos termos do subitem 9.1.5 do referido acórdão; o Ministério Público
verifica a incidência da prescrição da pretensão punitiva.
31. Quanto à questão fulcral objeto de exame nesta TCE, o Parquet de Contas concorda com a
SeinfraOperações, de que o fato de ter sido identificado sobrepreço em amostra não
representativa dos itens do CT 107 – “tanto por seu tamanho, quanto por sua baixa
representatividade em relação ao conjunto de itens que ainda restaram por analisar”
(parágrafo 183 da instrução à peça 212, p. 25) – indica a inviabilidade de ser promovida a
citação da empresa contratada e de responsáveis da Petrobras neste processo.
32. De fato, conforme ponderações do diretor da SeinfraOperações, não parece se mostrar viável
a continuidade do feito, ante a seguinte situação verificada no caso concreto sob exame:
‘7. Um ponto que considero relevante para essa conclusão é a distribuição do
“sobrepreço” na amostra analisada (parágrafos 102 a 104 [da instrução à peça 212]). Basicamente,
o eventual sobrepreço decorreria da parcela de mão de obra, que foi totalmente analisada e que foi a
responsável pela diferença. Os demais itens analisados apresentaram subpreço.
8. Tal verificação, somada à extrema dificuldade – se não impossibilidade – de obtenção
de preços de referência para a amostra não examinada, reduz sobremaneira, do ponto de vista de
análise de risco para a alocação de recursos, a atratividade de se buscar aprofundar ainda mais a
análise desse orçamento. O enorme esforço que seria necessário para evoluir a avaliação dos preços
dos itens restantes, além da grande possibilidade de se tornarem inúteis, considerando que é a terceira
vez que a Unidade Técnica tenta fazê-lo, contudo sem sucesso, teriam um baixo potencial de
incremento de eficiência no resguardo dos cofres públicos.’ (peça 213, p. 1-2 – grifos nossos)
33. Desse modo, como não foi possível atestar, de modo inequívoco, a existência ou inexistência de
superfaturamento nos preços praticados no CT 107, o Ministério Público sugere, adiante, que
o Tribunal, com fundamento no art. 212 do Regimento Interno/TCU, arquive esta TCE, sem
julgamento do mérito, por ausência de pressupostos de desenvolvimento válido e regular do
processo.
34. Diante do exposto, este membro do Ministério Público de Contas da União manifesta sua
discordância em relação à proposta da SeinfraOperações, sugerindo o seguinte
encaminhamento para esta TCE:
a) reconhecer a audiência da empresa Azevedo & Travassos Engenharia Ltda.,
efetuada no TC 021.480/2009-9, como a oitiva prevista no art. 250, inciso V, do Regimento
Interno/TCU;
b) acolher integralmente as razões de justificativa apresentadas no TC
021.480/2009-9 pelas Sras. Clarice Regina Czarnik Coelho Martins e Maria Emília Guimarães
Lovato Santos e pelos Srs. César Arantes Sobral, Estefano Lapkouski Neto, Marco Túllio
Jennings e Sérgio de Araújo Costa;
45
c) acolher as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis da Petrobras

no TC 021.480/2009-9, quanto à irregularidade relacionada à “ausência de parcelamento do
objeto”;
d) rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. José Sérgio Gabrielli
de Azevedo, Renato de Souza Duque, Pedro José Barusco Filho, Sandoval Dias Aragão, Sérgio
dos Santos Arantes, Fernando Almeida Biato e José Paulo Assis no TC 021.480/2009-9, quanto
às irregularidades relacionadas ao “projeto básico deficiente ou desatualizado” e ao
“orçamento incompleto ou inadequado”, sem, contudo, aplicar-lhes qualquer sanção, em vista
da incidência da prescrição da pretensão punitiva (Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário);
e) arquivar esta TCE, nos termos do art. 212 do Regimento Interno/TCU, sem
julgamento do mérito, por ausência de pressupostos de desenvolvimento válido e regular do
processo;
f) dar ciência da deliberação que vier a ser proferida nestes autos aos
responsáveis ouvidos em audiência no TC 021.480/2009-9, à empresa Azevedo & Travassos
Engenharia Ltda., à Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e ao Ministério das Minas e Energia.”
5. Foi promovido o apensamento ao presente feito, contudo, do TC 021.480/2009-9, tratando
do levantamento posteriormente convertido nesta tomada de contas especial, por força do Acórdão
2163/2015-TCU-Plenário.
É o Relatório.
46
VOTO
Trata-se de tomada de contas especial constituída a partir da conversão do

TC 021.480/2009-9, em atendimento ao item 9.1 do Acórdão 2.163/2015-TCU-Plenário, com vistas,
especificamente, a apurar os indícios de irregularidade no Contrato 0800.0032558.07-2 (CT-107)
celebrado pela Petróleo Brasileiro S.A. com a Azevedo & Travassos Engenharia Ltda para a execução
das obras no Centro Integrado de Controle junto ao projeto de modernização e adequação do sistema
de produção da Refinaria Presidente Getúlio Vargas (Repar) no Município de Araucária – PR.
2. O presente processo figuraria entre os dezenove apartados do TC 010.546/2009-4,
cuidando ali de auditoria realizada pela então Secex-PR para fiscalizar as obras de modernização e
adequação do sistema de produção na Repar, e a presente tomada de contas especial foi instaurada com
o específico propósito de apurar apenas os indícios de irregularidade apontados no Contrato CT-107,
ao passo que o processamento dos demais achados de auditoria foi mantido no referido processo
originador (TC 010.546/2009-4) sob a outrora relatoria do emérito Ministro Valmir Campelo.
3. Em seu original parecer (Peça 178, p. 19), a SeinfraOperações já teria apresentado a sua
manifestação sobre o presente feito, tendo originalmente proposto o seu arquivamento.
4. Contudo, no presente momento, a SeinfraOperações teria emitido o seu parecer a partir da
análise dos novos elementos obtidos por meio da oitiva da Azevedo & Travassos Engenharia Ltda., em
atenção ao item 1.8.1 do Acórdão 1.083/2018-TCU-Plenário, buscando esclarecer a subsistência, ou
não, do eventual superfaturamento sob o valor de R$ 1.551.584,16 na obra inerente ao referido CT-107
na Repar (Peça 212), e por essa linha, entre outras relevantes informações, a unidade técnica teria
assinalado os seguintes elementos de convicção:
(a) o suposto superfaturamento teria sido cogitado em face, unicamente, do BDI, diante da
falta de informações sobre os quantitativos e os preços unitários, não tendo avaliado o preço total da
obra, e, desse modo, a avaliação não seria suficiente para resultar na confirmação do suposto dano ao
erário;
(b) não subsistiriam as evidências de fraude em desfavor da referida empresa; e
(c) as ilicitudes investigadas pela OLJ não teriam sido apontados sobre o referido Contrato
CT-107.
5. Por esse prisma, após a análise final do feito, a unidade técnica propôs a regularidade das
contas para os aludidos responsáveis em face do Contrato 0800.0032558.07-2 (CT-107).
6. O MPTCU teria discordado, todavia, da aludida proposta para, essencialmente, sugerir o
arquivamento do presente feito, sem o julgamento de mérito, diante da anunciada ausência dos
pressupostos de desenvolvimento válido e regular do processo.
7. O TCU pode incorporar o parecer do MPTCU, com a sua subsequente proposta de
encaminhamento, a estas razões de decidir, sem prejuízo de também acolher os fundamentos
apresentados no correspondente parecer da unidade técnica, a despeito de não acolher a sua proposta
de encaminhamento.
8. Ocorre que, a partir da avaliação apresentada nos fundamentos desse parecer da unidade
técnica, não subsistiria o eventual enquadramento do presente feito no art. 8º da Lei n.º 8.443, de 1992,
em função da original ausência do suposto dano ao erário, além de os demais indícios de irregularidade
já terem sido avaliados em outros processos semelhantes no TCU, sobressaindo, então, a adequação da
proposta oferecida pelo MPTCU ante a anunciada ausência dos pressupostos de desenvolvimento
válido e regular do presente feito.
9. Diante, portanto, dos elementos de convicção até aqui obtidos neste processo, o TCU deve
promover o arquivamento da presente tomada de contas especial, sem o julgamento de mérito, nos
termos do art. 212 do RITCU, em face da ausência dos pressupostos de constituição e
desenvolvimento válido e regular do processo.
Ante o exposto, voto pela prolação do Acórdão ora submetido a este Colegiado.
47
TCU, Sala das Sessões, em 8 de junho de 2021.
Ministro-Substituto ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO

Relator
48
ACÓRDÃO Nº 8228/2021 – TCU – 2ª Câmara
1. Processo nº TC 024.183/2015-6.
1.1. Apenso: TC 021.480/2009-9.
2. Grupo II – Classe II – Assunto: Tomada de Contas Especial.
3. Responsáveis: Azevedo & Travassos Engenharia Ltda (CNPJ 57.259.392/0001-25); Clarice Regina
Czarnik Coelho Martins (CPF 916.571.999-91); César Arantes Sobral (CPF 941.593.008-04); Estefano
Lapkouski Neto (CPF 402.175.409-10); Fernando Almeida Biato (CPF 329.803.107-00); José Paulo
Assis (CPF 167.249.849-04); José Sérgio Gabrielli de Azevedo (CPF 042.750.395-72); Marco Tullio
Jennings (CPF 069.177.677-60); Maria Emilia Guimarães Lovato (CPF 508.894.199-49); Pedro José
Barusco Filho (CPF 987.145.708-15); Renato de Souza Duque (CPF 510.515.167-49); Sandoval Dias
Aragão (CPF 229.203.586-34); Sérgio de Araújo Costa (CPF 174.345.217-91); Sérgio dos Santos
Arantes (CPF 335.417.367-04).
4. Entidade: Petróleo Brasileiro S.A.
5. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Rodrigo Medeiros de Lima.
7. Unidade Técnica: Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura
(SeinfraOperações).
8. Representação legal:
8.1. Hélio Siqueira Júnior (OAB/RJ 62.929) entre outros, representando a Petróleo Brasileiro S.A.;
8.2. Anapaula Catani Brodella Nichols (OAB/SP 87.362), entre outros, representando a Azevedo e
Travassos Engenharia Ltda;
8.3. Carlos Roberto de Siqueira Castro (OAB/DF 20.015), entre outros, representando César Arantes
Sobral, José Sérgio Gabrielli de Azevedo, Marco Tullio Jennings, Sérgio de Araújo Costa e Sérgio dos
Santos Arantes;
8.4. Maria Francisca Sofia Nedeff Santos (OAB/PR 77.507), entre outros, representando Pedro José
Barusco Filho;
8.5. Rodrigo Alexander Calazans Macedo (OAB/RJ 123.041), entre outros, representando Clarice
Regina Czarnik Coelho Martins, Fernando Almeida Biato, José Paulo Assis, Maria Emilia Guimarães
Lovato e Sandoval Dias Aragão.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial constituída a
partir da conversão do TC 021.480/2009-9, em atendimento ao item 9.1 do Acórdão 2.163/2015-TCU-
Plenário, com vistas, especificamente, a apurar os indícios de irregularidade no Contrato
0800.0032558.07-2 (CT-107) celebrado pela Petróleo Brasileiro S.A. com a Azevedo & Travassos
Engenharia Ltda para a execução das obras no Centro Integrado de Controle junto ao projeto de
modernização e adequação do sistema de produção da Refinaria Presidente Getúlio Vargas (Repar) no
Município de Araucária – PR;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da 2ª
Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. promover o arquivamento da presente tomada de contas especial, sem o julgamento de
mérito, nos termos do art. 212 do RITCU, em face da ausência dos pressupostos de constituição e
desenvolvimento válido e regular do processo, diante dos elementos de convicção até aqui obtidos pelo
TCU;
9.2. enviar a cópia do presente Acórdão, com o Relatório e o Voto, ao sucessor da Força-
Tarefa do Ministério Público Federal junto à Operação Lava-Jato no Paraná, ao sucessor da Força-
Tarefa da Advocacia-Geral da União junto à Operação Lava-Jato no Paraná, ao juízo federal na 13ª
49
Vara Federal de Curitiba – PR, à Controladoria-Geral da União (CGU) e à Diretoria de Governança,

Risco e Conformidade da Petrobras, para ciência; e
9.3. promover, nos termos do art. 169, III, do RITCU, o encerramento deste feito pelo
definitivo apensamento do presente processo ao TC 010.546/2009-4.
10. Ata n° 19/2021 – 2ª Câmara.

11. Data da Sessão: 8/6/2021 – Telepresencial.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-8228-19/21-2.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Bruno Dantas (Presidente), Augusto Nardes e Aroldo Cedraz.
13.2. Ministro que alegou impedimento na Sessão: Aroldo Cedraz.
13.3. Ministro-Substituto convocado: André Luís de Carvalho (Relator).
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

BRUNO DANTAS ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO
Presidente Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
RODRIGO MEDEIROS DE LIMA
Procurador
50

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 024.

GRUPO II – CLASSE II – Segunda Câmara

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PETROBRAS.

Trata-se de tomada de contas especial constituída a partir da conversão do

TC 021.480/2009-9, em atendimento ao item 9.1 do Acórdão 2.163/2015-TCU-Plenário, com vistas,

Petrobras e às empresas contratadas demonstrar, perante o TCU, a regularidade do correspondente

pactuação de aditivos situou-se dentro de patamar aceitável (total de 7% em relação ao contrato,

II.5. Sobre a impossibilidade de medidas saneadoras

Construção Civil 8.337.027 7.946.274 390.753

TOTAL 13.115.412 11.918.203 1.197.209

Mão de Obra 9.142.491 7.273.096 1.869.395 21%

% Amostra MO/Total 70%

105. No mesmo sentido, são os acórdãos 1.000/2017-TCU-Plenário (Revisor Min. Benjamin

158. No caso em questão, da não verificação de indícios de fraude ou irregularidades no

encontrados indícios de ilicitudes praticadas em relação ao CT 107. Por conseguinte, havendo

da economicidade, do não enriquecimento ilícito, da legalidade, da moralidade e da boa-

licitações e pagavam propinas para os ex-dirigentes da Petrobras responsáveis pela

execução contratual, com atrasos sistemáticos das obras, e a aprovação de diversos

Os Contratos CT 101, CT 111 e CT 112 foram firmados a valores acima das

parcerias comerciais de longo prazo; estratégias de novos fornecedores entrantes no

sendo empresa de mercado, detentora de informações e competências, utilizará de sua

qual a obra só poderia ser licitada se fosse previamente provada a

projeto básico ou sem os demais dados que caracterizam o objeto.” (peça 2

c) orçamento incompleto ou inadequado [irregularidade indicada nas audiências realizadas no

c) acolher as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis da Petrobras

Trata-se de tomada de contas especial constituída a partir da conversão do

TCU, Sala das Sessões, em 8 de junho de 2021.

Ministro-Substituto ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO

ACÓRDÃO Nº 8228/2021 – TCU – 2ª Câmara

Vara Federal de Curitiba – PR, à Controladoria-Geral da União (CGU) e à Diretoria de Governança,

10. Ata n° 19/2021 – 2ª Câmara.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

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