Acórdão 167 de 2017 Plenário - Jogo de Planilha

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.
719/2003-1
GRUPO I – CLASSE ___ – Plenário

TC 008.719/2003-1 [Apensos: TC 008.385/2006-0, TC
017.952/2006-0, TC 018.482/2006-7]
Natureza: Tomada de Contas Especial
Órgão/Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes;
Responsáveis: Construtora Andrade Gutierrez S.A.
(17.262.213/0001-94); José Antônio Silva Coutinho (000.323.526-
20); Luís Munhoz Prosel Junior (459.516.676-15); Luiz Francisco
Silva Marcos (269.130.547-34); Pedro Abílio Torres do Carmo
(013.211.292-20)
Interessado: Congresso Nacional (vinculador)
Representação legal: João Marcos Amaral (25113/OAB-DF),
representando Luís Munhoz Prosel Junior; Tathiane Vieira
Viggiano Fernandes (27.154/OAB-DF) e outros, representando
Construtora Andrade Gutierrez S.A.
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. FISCOBRAS/2003.

OBRAS DE CONSTRUÇÃO RODOVIÁRIA – BR-230/PA.
SUPERFATURAMENTO DECORRENTE DE “JOGO DE
PLANILHA”. CONVERSÃO DO AUTOS EM TOMADA DE
CONTAS ESPECIAL. CITAÇÃO. REJEIÇÃO DAS
ALEGAÇÕES DE DEFESA DA EMPRESA CONTRATADA.
CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. RECURSO DE
RECONSIDERAÇÃO. CONHECIMENTO. NEGATIVA DE
PROVIMENTO. CIÊNCIA À RECORRENTE.
RELATÓRIO
Adoto como relatório a instrução lavrada no âmbito da Secretaria de Recursos – Serur

(peça 91), cujo encaminhamento contou com a concordância do corpo diretivo da unidade técnica
(peças 92 e 93) e do Ministério Público de Contas (peça 94):
“INTRODUÇÃO
1. Trata-se de recurso de reconsideração interposto por Construtora Andrade Gutierrez S.A.
(peça 80) contra o Acórdão 2878/2015-TCU-Plenário (peça 73).
1.1. A deliberação recorrida apresenta o seguinte teor:
9.1 julgar regulares as contas de Luis Munhoz Prosel Júnior, ex -Coordenador-Geral de
Construção Rodoviária do DNIT, com fundamento art. 16, inciso I, da Lei 8.443/1992;
9.2 julgar irregulares as contas, com fundamento no art. 71, inciso II, in fine, da Constituição
Federal de 1988; nos arts. 1º, inciso I; 16, inciso III, alínea “c”; 19, caput, da Lei 8.443/1992,
bem como na jurisprudência deste Tribunal, da Construtora Andrade Gutierrez S.A., condenando -
a ao pagamento do montante abaixo especificado, atualizado monetariamente e acrescido de juros
de mora, a partir da data discriminada, até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na
legislação em vigor, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que
comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da referida quantia aos cofres do DNIT:
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 56835571.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.719/2003-1
VALOR ORIGINAL (R$) DATA DA OCORRÊNCIA
R$ 7.982.572,30 18/02/2009
9.3 aplicar à Construtora Andrade Gutierrez a multa prevista no artigo 57 da Lei 8.443/1992, no
valor de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar
da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento
Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente
desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga a pós o vencimento, na
forma da legislação em vigor;
9.4 autorizar, desde logo, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217 do Regimento
Interno do TCU, o pagamento das dívidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e
consecutivas, se solicitado pela responsável, com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar
do recebimento da notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento da primeira
parcela, e de 30 (trinta) dias, a contar da parcela anterior, para comprovar o recolhime nto das
demais parcelas, devendo incidir sobre cada valor mensal, atualizado monetariamente, os juros de
mora devidos, na forma prevista na legislação em vigor;
9.5 autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, nos termos do art. 28, inciso II, d a Lei
8.443/1992, caso não atendidas as notificações;
9.6 alertar a responsável de que a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela
importará o vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do § 2º do art. 217 do Regimento
Interno deste Tribunal;
9.7 encaminhar cópia deste acórdão, bem como do voto e do relatório que o fundamentam à
Procuradoria da República no estado do Pará, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992 c/c
o § 7º do art. 209 do Regimento Interno do TCU, para adoção das medidas que entender cabíveis.
HISTÓRICO
2. Cuidam os autos de Tomada de Contas Especial convertida a partir de processo de
levantamento de auditoria, por força do Acórdão 2714/2009-TCU-Plenário (peça 17, p. 7-21), que
apreciou fiscalização realizada no âmbito do Fiscobras de 2003 nas obras de construção da BR-230
(Rodovia Transamazônica) no estado do Pará (relatório acostado às peças 1, p. 19-51, 2, p. 1-50, e 3,
p. 1-4).
2.1. A presente tomada de contas especial foi instaurada em virtude de indícios de
superfaturamento de R$ 7.982.572,30 na execução do Contrato UT-02-0016/02-00, firmado entre o
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e a Construtora Andrade Gutierrez
S.A., devido a alterações contratuais que atingiram o equilíbrio econômico-financeiro inicialmente
estabelecido na avença, conforme apurado pela Secretaria de Fiscalização de Obras (peça 15, p. 14-
27).
2.2. As alterações quantitativas realizadas no projeto inicial ensejaram a ocorrência da
irregularidade denominada “jogo de planilhas”, reduzindo-se, com a assinatura de aditivos, os itens
que proporcionavam descontos consideráveis e majorando-se aqueles que apresentavam preços acima
dos referenciais da Administração.
2.3. A análise da variação dos quantitativos e dos preços durante as alterações contratuais
ocorridas no contrato, desde sua assinatura até a 3ª Revisão de Projeto em Fase de Obras, evidenciou
que os quatro serviços com maior desconto tiveram seus quantitativos zerados ou quase zerados,
enquanto dois serviços com sobrepreço tiveram seus quantitativos multiplicados por quatro e por
quinze vezes, respectivamente.
2.4. Em sua apreciação, o então relator do feito, Ministro Valmir Campelo, acolheu a
conclusão da Secob de que houve a ocorrência de sobrepreço advindo do “jogo de planilhas” no

valor de R$ 7.641.584,39 a preços iniciais. Isto porque o contrato original contemplava um desconto
de 8,49% e o contrato modificado pela 3ª Revisão apresentava sobrepreço de 13,45%.
2.5. Manifestou-se ainda o relator contrariamente à proposta de rescisão amigável do
contrato, entendendo, na oportunidade, que a rescisão geraria, se efetuada, lesão ao Erário uma vez
que se devolveria a garantia, assim como se efetuariam pagamentos pelos serviços executados e pelos
custos de desmobilização a contratada sem levar em consideração que o contrato continha sobrepreço
de R$ 7.296.520,77 e superfaturamento de R$ 4.115.729,64 a preços iniciais.
2.6. Caberia, nesse caso, a anulação do contrato, visto que a licitação foi realizada com
projeto básico deficiente, dado que não atendia as exigências impostas pela lei de licitações, e o
contrato continha, após sucessivas revisões, sobrepreço, violando os arts. 6º, inciso IX, alínea “f”, 7º,
§2º, inciso II, e §6º, todos da Lei 8.666/1993.
2.7. Fruto da apuração inicial das irregularidades, este Tribunal proferiu o
Acórdão 2714/2009-TCU-Plenário, convertendo os autos em tomada de contas especial e
determinando a citação solidária do Coordenador-Geral de Construção Rodoviária do DNIT e da
empresa ora recorrente.
2.8. Prestadas as alegações de defesa (peças 34-40), a Unidade Técnica especializada lançou
a instrução de peça 18, p. 27-54, na qual propôs a rejeição das defesas e o julgamento pela
irregularidade das contas, com imputação de débito e aplicação de multa aos dois responsáveis
ouvidos pelo Tribunal.
2.9. Apreciando o encaminhamento proposto pela Unidade Técnica, esta Corte afastou a
responsabilidade do gestor do DNIT, por entender que as alterações contratuais que culminaram no
débito apurado nos autos não poderiam ser imputadas, no âmbito do DNIT, somente a esse
responsável, já que tiveram a participação de outros servidores da Autarquia, e acatou a proposta de
encaminhamento em relação à Construtora Andrade Gutierrez, proferindo o acórdão cuja parte
dispositiva foi transcrita no item 1.1 da presente instrução.
EXAME DE ADMISSIBILIDADE
3. Reitera-se o exame preliminar de admissibilidade (peça 85), ratificado à peça 88 pelo Ministro
Benjamin Zymler, que concluiu pelo conhecimento do recurso, eis que preenchidos os requisitos
processuais aplicáveis à espécie, suspendendo-se os efeitos dos itens 9.2, 9.3 e 9.5 do Acórdão
2878/2015-TCU-Plenário.
EXAME TÉCNICO
4. Delimitação do recurso.
4.1. Constitui objeto do recurso examinar as seguintes questões:
a) se os preços contratuais são regulares e adequados;
b) se é correta a utilização do Sicro relativo ao ano 2000 quando o início efetivo das obras se deu em
2007;
c) se o BDI utilizado pelo Tribunal para o cálculo do débito é correto;
d) se são devidos juros de mora desde a ocorrência do débito;
e) se ocorreu a prescrição da pretensão punitiva do Estado; e
f) se o valor da multa aplicada é razoável.
5. Preços contratuais.
5.1. Alega a recorrente que os preços por ela ofertados são adequados aos serviços prestados, não
podendo ser aceita a metodologia de cálculo realizada pelo Tribunal a partir de preços arbitrados
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pela Secob. Nesse sentido, afirma que o desconto ofertado por ela na licitação não deve ser calculado
com base nos valores contidos no Sistema de Custos Referenciais de Obras - SICRO, no qual se
calculou um desconto de 8.49%, mas no orçamento base da licitação deflagrada pelo DNIT, a partir
do qual se verifica que o desconto ofertado foi de 0,41%.
5.2. Também não há que se falar na correção dos cálculos tendo por referência os dados contidos
na 27ª medição dos serviços prestados, haja vista que, conforme informado pelo próprio DNIT, a
medição final foi a 28ª.
5.3. Alega ainda que não há que se falar em “jogo de planilha”, pois elaborou sua proposta sem
ter conhecimento das alterações que seriam realizadas pela Autarquia após a licitação. Assim, tendo
tais alterações sido tecnicamente fundamentadas e motivadas pela necessidade de adequar as
soluções do projeto básico, referência da licitação, ao projeto executivo, concluído após a publicação
do edital, não pode ser imputado à recorrente qualquer responsabilidade nas alterações quantitativas
dos serviços contratados.
5.4. Assim, mesmo tendo sido a recorrente a solicitante das alterações, o fez para adequar os
serviços contratados aos constantes do projeto executivo, o que obedeceu as disposições contidas nas
normas internas do DNIT (memorando-circular 37/2003) e na jurisprudência deste Tribunal, levando
em conta as composições de preços unitários e o BDI do Sicro, já que foram utilizados os preços
constantes do contrato, caso os serviços tivessem sido contratados e tais preços fossem inferiores aos
do Sicro na data-base do contrato, ou os preços referenciados no Sicro, para a inclusão de insumos
novos, de modo a garantir a observância do princípio da economicidade.
5.5. Tal metodologia não teria gerado qualquer prejuízo à Administração Pública, tendo a
Coordenação de Construção Rodoviária da contratante emitido parecer técnico afirmando que “o
equilíbrio econômico-financeiro do contrato foi mantido, sendo o fator dessa adequação mais
econômico para o Erário do que o contrato original licitado pelo projeto básico”.
5.6. Cita a recorrente que outras unidades do DNIT também anuíram às alterações contidas no 1º
Relatório de Revisão de Projeto, dentre elas a Procuradoria, o que reforça a presunção de legalidade,
legitimidade e validade das alterações contratuais que posteriormente foram efetivadas por meio do 7º
Termo Aditivo.
5.7. Posteriormente, no decorrer das obras, foi verificada que nova alteração deveria ser
promovida, substituindo a utilização de seixo por brita, tendo a impossibilidade de utilização do
primeiro material sido confirmada pelo fornecedor, atestando que em virtude das instalações e
equipamentos a demanda para o fornecimento de seixo não poderia ser atendida, o que foi aprovado
pelas áreas técnicas do DNIT no 2º Relatório de Revisão de Projeto em Fase de Obras.
5.8. Traz em sua peça recursal outras questões que motivaram novas alterações contratuais,
asseverando que todas foram devidamente fundamentadas e aprovadas pelo DNIT, tendo as
alterações promovidas por meio do 12º Termo Aditivo, amparadas no 3ª Relatório de Revisão de
Projeto em Fase de Obras, sido, inclusive, benéficas ao Poder Público, assim se manifestando (peça
80, p. 8):
50. O valor da referida revisão foi de cerca de R$ 44,7 milhões, o que reflete as tratativas
mantidas durante o processo de sua elaboração, configurando uma redução de aproximadamente
R$ 2,5 milhões em relação à 2ª Revisão, R$ 2,8 milhões em relação à 1ª Revisão e R$ 700 mil em
relação à proposta - o que, de plano, já explicita a regularidade das alterações contratuais, que,
inclusive, se mostraram mais econômicas!
5.9. Assim, comprovando que as alterações foram motivadas por questões técnicas e aprovadas por
diversas unidades do DNIT, conclui:
53. Nesse contexto, como afirmar que a empresa praticou "jogo de planilhas" - suprimindo
quantitativos cujos preços seriam "desfavoráveis" e elevando aqueles com preços "favoráveis" -
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quando coube ao Poder Público, em conformidade com razões técnicas que esse próprio Tribunal
não questiona, promover a alteração desses serviços e seus respectivos quantitativos? Mais ainda,
em um cenário onde houve a redução do valor final do empreendimento diante dos valores
iniciais pactuados e vantajosos para a Administração?
5.10. Ao final, afirma corroborar suas alegações recursais o fato de o DNIT ter lançado edital de
licitação para execução do remanescente da obra, de aproximadamente 50%, com custos previstos de
quase o dobro do recebido pela recorrente, ressaltando, ainda, que nenhum gestor da contratante foi
responsabilizado pelo Tribunal, o que torna injusta a condenação imposta à recorrente.
Análise
5.11. Todas as questões suscitadas pela recorrente na presente fase recursal foram devidamente
enfrentadas pelo Tribunal na fase de análise das alegações de defesa. Inicialmente cabe esclarecer
que os preços utilizados pelo Tribunal como referência para o cálculo do superfaturamento não foram
indevidamente arbitrados pela Secob como afirma a recorrente, já que se trata de referencial de
preços elaborado pela Administração Pública e devidamente reconhecido pelo Tribunal, por meio de
seus julgados, como adequado ao cálculo realizado nos presentes autos.
5.12. Sobre essa questão assim se manifestou a Unidade Técnica desta Corte especializada em obras
(peça 18, p. 39-40), cujas conclusões foram incorporadas pelo Relator a quo em seu voto:
74. Da análise, verifica-se que, para a obtenção dos preços de referência, a instrução anterior
utilizou-se das composições e dos custos do Sicro adicionando o BDI do respectivo sistema de
preços (data base outubro 2000 - Região Norte). No caso de inexistência de algum serviço no
sistema de preços, buscaram-se as composições do projeto executivo adotando os custos e BDI do
Sicro, nas demais situações se utilizou as composições da contratada adotando os custos e BDI do
Sicro.
75. Quanto ao tema reproduza-se, também, excerto do Acórdão 836/2009 - P:
‘Para obtenção dos preços de referência utilizaram-se preferencialmente as composições e os
custos do Sicro adicionado o BDI do Sicro modificado (data base novembro 2002 - Região Norte).
Caso inexistente, buscaram-se as composições da contratada adotando os custos do Sicro e BDI
do Sicro modificado;...’
76. No que se refere à utilização das referências da licitação - não às de mercado - para a
verificação da existência de eventual prejuízo, veja -se o entendimento esposado do voto do
eminente relator no Acórdão 2843/2008-P:
‘18. De fato, em determinados casos, pode haver interesse público na continuidade de contratos
que, ao apresentarem desconto global de preços e não abriguem modificações a desvirtuar a sua
equação econômico-financeira, justifiquem a manutenção do acordo, mesmo após a constatação
de eventuais sobrepreços unitários em sua proposta.
19. Ressalvo, todavia, que o raciocínio supra só se justificaria na confrontação de preços com os
referenciais de mercado, não necessariamente os da licitação. Obviamente, se o preço balizador
do instrumento convocatório estiver inflado, a comparação de uma proposta com um paradigma
viciado não materializaria o interesse primário da Administração, nem tampouco a regularidade
dos preços do contrato. Aliás, tal conjuntura já macularia a legalidade do Processo, de tal sorte a
comprometer o "regular Processo licitatório".
20. No caso concreto, a SECOB identificou haver sobrepreço tanto nos contratos como no preço
do edital de licitações (fls. 249/270). Desta forma, a proposta das contratadas comparada a um
preço base sobreavaliado não elide o potencial prejuízo ao erário. O raciocínio empreendido pelas
Recorrentes, portanto, não se aplica ao caso concreto.’
77. Avalia-se que idêntico entendimento possa ser aplicado neste caso concreto.
78. Averiguou-se, portanto, que o contrato original garantia à Administração um desconto de
8,49% (desconto de R$ 3.546.063,39 a PI) com relação aos preços de referência, já que o preço
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total da contratada para os itens selecionados era de R$ 38.244.400,81 enquanto que o preço total
de referência para os mesmos itens era de R$ 41.790.464,20 (fls. 730, volume 3).
79. Quando do exame do contrato modificado pelas revisões de projeto em fase de obra apurou -se
um sobrepreço de 13,45% (R$ 4.474.236,56 a PI) com relação aos preços de referência, já que o
preço total da contratada para os itens selecionados era de R$ 37.734.941,22, enquanto que o
preço total de referência para os mesmos itens era de R$ 33.260.704,66 (fls.731, volume 3).
80. Importante frisar que inicialmente, haja vista o desconto existente (embora pequeno) dos
preços ofertados com relação aos ditos como os de mercado, consoante entendimento já comum
neste Tribunal, existia interesse na pactuação da avença; afinal, se não houvesse aditivos, seria a
proposta mais vantajosa.
81. Contudo, em razão da inexistência de critérios de aceitabilidade de preços unitários, na fase de
aditivos, o desconto existente se transformou em sobrepreço; afora a quebra dos princípios da
isonomia e do regular processo licitatório. Não se sabe qual seria o desconto obtido caso as
quantidades licitadas fossem as mesmas da medição final do contrato ora analisado.
82. Como já mencionado anteriormente, os aditivos realizados no Contrato UT-02-0016/02-00
promoveram aumentos de quantitativos consideráveis em itens de serviços, sendo que estes
continham sobrepreço de até 276,9% em relação aos preços referenciais de mercado.
83. A seguir, transcreve-se trecho do Acórdão 195/2005-TCU-Plenário:
‘(...) Outrossim, o julgamento das propostas de uma licitação não pode se limitar à comparação
dos valores ofertados entre os licitantes para escolha do menor preço, como mencionam os
responsáveis, mas deve pautar-se pelos preços correntes de mercado. Nesse sentido, não diviso
nos autos elementos que comprovem ter os encarregados da condução do certame verificado a
compatibilidade dos preços cotados no procedimento licitatório com os de mercado, como
prescreve o art. 43, inciso IV, da Lei nº 8.666/93.
(...)
9.7.7. analise individualmente os custos unitários de propostas apresentadas em licitações
realizadas sob o regime de empreitada por preço global, de forma a viabilizar a aferição do preço
global proposto e sua compatibilidade com os valores de mercado, zelar pelo princípio da
economicidade e cumprir o disposto no art. 43, inciso IV, da Lei n.º 8.666/93;’ (grifos nossos)
84. Logo, a alegação da defendente não merece prosperar, haja vista que a comparação só se
justifica na confrontação de preços com os referenciais de mercado, não necessariamente os da
licitação.
5.13. Quanto à correção das alterações promovidas pelo DNIT no contrato, não há razões para a
recorrente se insurgir, pois não foram questionadas pelo Tribunal tais mudanças, mas os preços dos
insumos e serviços acrescidos no contrato, que estavam, conforme fartamente demonstrado,
superiores aos constantes do referencial de preços da Administração Pública.
5.14. Tal fato, por si só, independentemente de responsabilidade da contratada nas alterações
contratuais, é motivo justo e suficiente para a caracterização do superfaturamento e de sua
condenação a ressarcir o Erário, haja vista que recebeu valores superiores aos preços de mercado e
referenciais para a Administração Pública.
5.15. Por fim, quanto à alegação de que não há que se falar em superfaturamento em obra cujo
preço final é inferior ao previsto inicialmente no contrato, novamente não assiste razão à recorrente.
Ocorre que o valor pago ao final do contrato não comprova sua adequação ao princípio da
economicidade, mormente verificando-se que a obra licitada previa a execução de 94,22 quilômetros
e que, após a confecção do projeto executivo e já estando assinado o contrato, tal valor foi reduzido
para 84,40 quilômetros.
6. Demora no inicio das obras.

6.1. Alega a recorrente que as obras, contratadas em 6/12/2002, tiveram execução de apenas 1,6%
até 13/1/2013, quando foram paralisadas. Retomadas 6/9/2005, paralisadas novamente em 20/1/2006;
retomados em 25/10/2006, paralisadas em 19/1/2007; e finalmente retomadas em junho de 2007,
motivo pelo qual afirma que não há que se falar em utilização, para a verificação da compatibilidade
dos preços contratados com os referenciais de mercado, do Sicro relativo à região norte de outubro
de 2002, mas o Sicro 2 do estado do Pará de setembro de 2005.
6.2. Isso porque, além de retratar os preços vigentes à época da execução de grande parte dos
serviços contratados, tal tabela estabelece parâmetros de preços específicos para a realidade local, o
estado do Pará, e não para toda a região norte conforme utilizado por esta Corte para o cálculo do
suposto débito.
6.3. Nesse sentido a recorrente traz aos autos diversos julgados deste Tribunal dando conta de que
em casos de atrasos no início das obras, sem que tal demora possa ser imputada à contratada,
conforme ocorrido no caso em apreço, devem ser utilizados os referenciais de preços vigentes à época
da execução dos serviços, em detrimento daquele que vigorava no momento da contratação (Acórdãos
890/2012-TCU-Plenário, 3229/2010-TCU-Plenário e 1752/2007-TCU-Plenário).
6.4. Também cita decisão desta Corte dando conta que os referenciais de preços locais devem ter
prevalência em relação aos regionais, tendo a elaboração de várias tabelas estaduais sido publicadas
pelo DNIT por força do Acórdão 2839/2006-TCU-1ª Câmara, no qual assim o Tribunal se manifestou
em sua parte dispositiva:
9.1. com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, determinar ao Departamento Nacional de
Infra-Estrutura de Transportes - Dnit que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, disponibilize, no
sistema Sicro 2, ou em outro sistema que porventura venha a substitui-lo, relatórios de custos
específicos para os Estados de Rondônia, Roraima, Acre, Amapá, Mato Grasso, Sergipe, Alagoas,
Maranhão, Piauí e Espírito Santo, comunicando a este Tribunal, ao término do prazo fixado, as
providências adotadas;
6.5. Dessa forma, requer a recorrente, amparada nos princípios do contraditório, da ampla defesa
e do devido processo legal, a realização de perícia técnica objetivando demonstrar a inexistência de
prejuízo ao Erário no momento em que, de fato, as obras foram iniciadas e pagas.
Análise
6.6. A questão posta também não é inédita nos presentes autos. Ocorre que argumentação
semelhante foi trazida à apreciação do Tribunal em virtude da apresentação de razões
complementares às alegações de defesa da recorrente e devidamente analisadas pela Unidade Técnica
especializada (peça 54).
6.7. Resumidamente, assim se posicionou o Ministério Público quanto à análise empreendida pelo
corpo técnico deste Tribunal em parecer incorporado às razões de decidir do Relator a quo (peça 62):
Posteriormente, em peça física não-protocolizada, datada de 26/11/2014, também a empresa
Andrade Gutierrez apresentou memorial em razão da manif estação da unidade técnica de
3/11/2014, com teor semelhante à complementação de defesa do responsável, em síntese, alegando
que, embora assinado o contrato em 6/12/2002, as obras só foram mesmo iniciadas em 6/9/2005,
ainda assim, mediante paralizações e retomadas. Sobre referido documento, trata-se de peça
memorial típica, documento físico não protocolizado formalmente no Tribunal pela parte, mas que
reforça certos aspectos da defesa e será aqui resumida no essencial.
No cerne, aduz inadequado a unidade técnica ter utilizado parâmetros de preços do SICRO Região
Norte de outubro/2000, retroagidos para setembro daquele mesmo ano, sugerindo que deveria a
unidade técnica ter utilizado o SICRO de 2005, quando o Estado do Pará inclusive já possuía sua
própria tabela de custos rodoviários.

Em suma, defende que entre a data base da proposta e o início das obras, seria mais adequado
adotar valores de referência mais próximos da época de efetivo início dos pagamentos, por
refletirem melhor a realidade do mercado. Menciona jurisprudência que considera aplicável.
Feitas essas considerações, manifestamo-nos de acordo com a proposta da SecobRodovia (peça
54), com anuência das instâncias superiores (peças 55 e 56), ratificando a proposta inicial da
unidade técnica (peça 18, p; 53-54) e também nossa anterior manifestação (peça 18, p. 57).
Em acréscimo, apenas reiteramos a observação constante de nossa manifestação anterior,
sugerindo que conste da deliberação o débito no valor histórico de R$ 7.982.572,30, com
referência em 18/2/2009 – em vez de R$ 10.553.870,59, em 30/11/2010 –, considerando ter sido o
valor e data base constantes do Acórdão 2.714/2009 – Plenário (peça 17, p. 20-21), que
determinou a conversão em tomada de contas especial, valor também constante dos ofícios d e
citação (peça 17, p. 23-24 e p. 27-28).
Quanto à complementação de defesa e às razões memoriais que foram apresentadas pelos
responsáveis, na linha da unidade técnica, entende-se que não merece prosperar a alegação de
mudança do período de referência para apuração do sobrepreço, haja vista as circunstâncias que
diferenciam o presente processo do Acórdão 3.229/2010 – Plenário e demais julgados por eles
mencionados. Naquelas situações, aliás, foram considerados fatores específicos que oneraram o
custo do empreendimento, no que difere da presente situação.
No presente caso foi caracterização do chamado “jogo de planilha” – situação distinta da
ocorrência de sobrepreço apenas –, com prejuízo ao erário materializado mediante posteriores
alterações contratuais – acréscimos e supressões quantitativas e até mesmo qualitativas – que
retiraram a vantagem da proposta vencedora em total prejuízo da Administração Pública
contratante.
Não há incertezas quanto aos parâmetros de mercado adotados pela unidade técnica a
comprometerem a liquidez e a certeza do débito. Conforme dito anteriormente, a irregularidade
verificada consiste em desequilíbrio econômico-financeiro provocado após sucessivos e seletivos
acréscimos e supressões contratuais, prática condenada pelo TCU em div ersas oportunidades.
Tal situação irregular não é daquelas que se verifica somente ao tempo da efetiva execução das
obras – as quais podem, eventualmente, sofrer atrasos –, mas sim ao tempo da apresentação da
proposta mesma e da assinatura do contrato. Era m condições de irregularidade originárias,
pendente apenas a sua materialização através de acréscimos e supressões indevidos e seletivos em
desfavor da Administração Pública, como ocorrido nestes autos.
A propósito, verificou-se no contrato em questão que os serviços que na proposta vencedora
apresentavam descontos de 84,6% e 74,25% foram totalmente suprimidos quando da revisão, já os
serviços que continham 276,9% e 86,4% de sobrepreço passaram a ter seus quantitativos
multiplicados aproximadamente por 4 e 15 vezes, respectivamente, caracterizando “jogo de
planilha” e consequente superfaturamento.
Com efeito, no presente caso, conforme ressaltado na instrução da unidade técnica, os valores
referenciais a serem adotados como comparação mais adequada são mesmo aqueles mais
próximos da data base do contrato, o que também vale para os custos indiretos sobre itens do
contrato.
Portanto, veja-se que não é caso de ocorrência de sobrepreço apenas – hipótese para a qual o
entendimento pela utilização de valores referenciais do período da execução do contrato até seria
defensável – mas de redução sistemática do desconto obtido na proposta vencedora homologada,
logrando-se isso por meio do chamado “jogo de planilha”, no qual sucessivas alterações
retiraram as condições de vantajosidade que levaram à escolha da proposta, além de sobrepreços
exorbitantes para determinados itens do contrato. Tais circunstâncias se aferem com base nos
valores referenciais vigentes à época da proposta, e não da efetiva execução dos serviços, como
aduzem os defendentes.

Assim, o sobrepreço originário de certos itens restou latente justamente quando foram
desmesuradamente majoradas as suas quantidades e, no caso, sem justificativas para tanto. Por
outro lado, o subpreço de alguns itens sequer pôde ser aproveitado enquanto vantagem pela
Administração, porque foram total ou quase inteiramente suprimidos seus quantitativos. Aliás, a
demora no início das obras entre 2002 e 2005 somente contribuiu para que a Administração não
obtivesse nenhum proveito de eventua is preços mais vantajosos, pois, quando retomada a
execução daquelas obras que estavam paralisadas, já haviam sido quase totalmente suprimidos os
quantitativos de itens com subpreços.
Assim, não se trata apenas de imputação de sobrepreço, mas verificação de “jogo de planilha”
numa licitação processada sem critérios de aceitabilidade de preços unitários, adjudicação pelo
menor preço global, orçamento contratado com serviços contemplando sobrepreços e subpreços
que se compensam na compatibilidade do preço global, materializando-se o prejuízo mediante as
posteriores alterações quantitativas e, no caso, até mesmo qualitativas do objeto, por meio de
aditivos, em decorrência de deficiências e/ou insuficiências do projeto básico, privilegiando quase
exclusivamente aqueles serviços com sobrepreço exorbitante.
De todo modo, os responsáveis não comprovam a alegada fragilidade das bases do sobrepreço
apurado. E mesmo a tabela referencial trazida por um dos defendentes, embora se utilize dos
preços unitários do Sicro de julho/2005, reajustados para setembro/2005, noutra parte, e
contraditoriamente, vale-se de BDI referencial da época da data base do contrato
(setembro/2000), de 32,55%, em vez dos 23,90% vigentes em setembro/2005, fazendo com que
fossem ainda mais indevidamente majorados os preços referenciais por ele considerados, de modo
a tentar mostrar que não houve superfaturamento ou reduzir o valor correspondente ao débito.
Não pode prosperar.
Assim, os responsáveis não lograram descaracterizar os referencia is adotados pelas Secretarias
de Obras que, aliás, estão respaldados pela jurisprudência do TCU. A tabela referencial
apresentada e considerações a elas relacionadas não lograram mostrar que os parâmetros da
unidade técnica especializada estivessem incorretos e, mesmo a exposição de seus arrazoados,
também não constituem um conjunto isento de inconsistências, conforme dito anteriormente.
6.8. Dessa forma, os argumentos, assim como os precedentes citados na peça recursal, não tem o
condão de alterar a metodologia de cálculo adotada pelo Tribunal na fase processual anterior, haja
vista as diferenças entre a irregularidade tratada nos presentes autos e aquelas constantes dos
acórdãos citados pela recorrente.
7. Regularidade do BDI.
7.1. Afirma a recorrente que também não foi corretamente efetuado o cálculo do débito por conta
da utilização do BDI relativo ao Sicro 2. Isso porque teria a Unidade Técnica deste Corte afirmado
que seria inconsistente e errônea a utilização do BDI referencial da data-base do contrato, setembro
de 2000, de 32,55%.
7.2. Argumenta que somente a partir de determinação expedida por este Tribunal o DNIT excluiu
do percentual do BDI as despesas relativas a instalação e manutenção de canteiro de obra (6%) e
mobilização e desmobilização (2,66%), tendo tais itens passado a serem calculados como itens da
planilha de custos a partir de 2004, o fez o BDI ser reduzido de 32,55% para 23,90%.
7.3. Dessa forma, tendo em vista que os cálculos efetuados pela recorrente no momento da
licitação contemplou o BDI de 32,55%, adequado à época, não pode tal valor ser considerado
irregular. Tal posicionamento, além de correto na visão da recorrente, encontra amparo no que
decidiu o Tribunal ao prolatar o Acórdão 3229/2010-TCU-Plenário.
Análise
7.4. Não assiste razão à recorrente. Ocorre que não foi utilizado pelo Tribunal, para o cálculo do
débito, o BDI relativo ao Sicro 2 como afirma a recorrente. O contexto do qual o recorrente retirou

tal informação não se refere à metodologia utilizada pelo Tribunal, mas à análise de argumentação
trazida pelo gestor do DNIT à época da execução do contrato tratado dos presentes autos, quando
assim se posicionou a Unidade Técnica (peça 54, p. 10):
46. Por fim, registra-se também que, além das inconsistências acima relatadas, a tabela
referencial trazida pelo responsável com preços unitários do Sicro de jul/2005, reajustados para
set/2005, se mostra incoerente, pois não contemplou o BDI de referência dessa data -base
(23,90%), sendo empregado, erroneamente, o BDI referencial da época da data base do contrato
(set/2000) de 32,55%. Isso fez com que fossem majorados os preços referenciais considerados por
ele.
7.5. Quando tratou do cálculo do débito esta Corte, em consonância com o que defende a
recorrente nesta oportunidade, assim se manifestou (peça 18, p. 39):
74. Da análise, verifica-se que, para a obtenção dos preços de referência, a instrução anterior
utilizou-se das composições e dos custos do Sicro adicionando o BDI do respectivo sistema de
preços (database outubro 2000 - Região Norte). No caso de inexistência de algum serviço no
sistema de preços, buscaram-se as composições do projeto executivo adotando os custos e BDI do
Sicro, nas demais situações se utilizou as composições da contratada adotando os custos e BDI do
Sicro.
7.6. Tal método, além de obter a concordância da recorrente, conforme demonstrado nos itens 7.1
a 7.4 da presente instrução, está de acordo com o posicionamento do Tribunal para a questão,
também tratado na presente instrução (itens 5.11 e 5.12).
8. Juro de mora.
8.1. Alega a recorrente que as alterações contratuais que supostamente transformaram os
sobrepreços verificados no momento da contratação em superfaturamento não podem ser a ela
imputadas, já que praticadas pela Administração Pública em decorrência de modificações no projeto
básico, gozando de presunção de legalidade e legitimidade.
8.2. Assim, e nos termos do que dispõe o art. 396 do Código Civil, não havendo fato ou omissão
imputável ao devedor, não incorre este em mora, entendimento amparado na doutrina de Guilherme
Gouvêa de Figueiredo.
8.3. Dessa forma, admitindo que a imputação de juros de mora seja correta, requer a recorrente
que o termo a quo para o início de sua contagem seja a data que a recorrente foi comunicada do
julgamento que a condenou em débito, o que se adequa à prática adotada no âmbito do Poder
Judiciário, onde os juros de mora só passam a incidir a partir do momento do trânsito em julgado da
condenação, inclusive nos casos em que a Fazenda Pública é condenada a ressarcir o particular,
assim concluindo (peça 80, p. 18):
Nesse sentido, questiona-se: Se a Fazenda, ao devolver valores ao particular, paga juros a partir
do trânsito em julgado da decisão que os constitui, qual é o motivo para o particular, ao devolver
valores à Fazenda, fazê-lo com base na data em que se identifica o suposto evento danoso,
especialmente quando, no caso em concreto, a demora na análise dos fatos se deu por razões
alheias à empresa?
Análise
8.4. O termo inicial para a incidência de juros de mora, nos termos da jurisprudência desta Corte e
da Instrução Normativa/TCU 71, de 28/11/2012, é data da ocorrência do dano ao Erário, conforme
entendimento contido na Decisão 1122/2000-TCU-Plenário. No presente caso, tendo em vista a
atribuição de responsabilidade pelo débito à empresa contratada, deve prosperar o entendimento
firmado no Acórdão 1926/2013-TCU-Plenário:
10

o débito solidário apurado em função de execução parcial deve ser corrigido monetariamente e
acrescido de juros de mora a partir das datas em que foram debitados da conta específica do
instrumento, ou seja, a partir dos pagamentos feitos à empresa.
8.5. Com efeito, esta Corte de Contas, no uso de seu poder regulamentar, previsto no art. 3º da Lei
8443/92, mediante a Instrução Normativa/TCU 71, de 28/11/2012, estabeleceu, no art. 9º da citada
norma:
Art. 9º - A atualização monetária e os juros moratórios incidentes sobre o valor do débito devem
ser calculados segundo prescrito na legislação vigente e com incidência a partir da data de
ocorrência do dano.
8.6. Por fim, não há respaldo legal e jurídico para limitar a incidência de juros moratórios sobre
débitos decorrentes de ilegalidades verificadas na execução de contratos somente ao período
posterior à deliberação desta Corte. Assim, os acórdãos condenatórios do TCU, na defesa do
interesse público, ao julgar as contas irregulares, imputam débito a responsáveis e os condenam ao
pagamento de quantias atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora calculadas a partir
da ocorrência do dano até a data do efetivo recolhimento.
9. Prescrição da multa.
9.1. Alega que, ao contrário do ressarcimento ao Erário, a punição aplicada por esta Corte se
submete ao instituto da prescrição e que, em vista da ausência de norma específica, deve ser aplicado
o prazo quinquenal, citando doutrina, jurisprudência do Poder Judiciário e decisão deste Tribunal
que também reconhecem ser de cinco anos o prazo de prescrição das multas previstas na Lei
8.443/1992.
9.2. Dessa forma, tendo em vista que o débito apurado pelo Tribunal teve como origem a
assinatura do 12º Termo Aditivo, celebrado em 2009, ocorreu a prescrição da pretensão punitiva do
Estado.
Análise
9.3. Não há razões para se atender o pleito recursal. Tendo o débito ocorrido em 18/2/2009,
conforme informa a própria interessada e consta da parte dispositiva do acórdão recorrido, e a
citação, causa de interrupção do prazo prescricional, sido entregue em 22/12/2009 (peça 17, p. 23-24
e 33), não há que se falar em prescrição.
10. Razoabilidade da multa.
10.1. Alega a recorrente que, por não ter praticado qualquer ato ilícito, haja vista que mesmo
considerando-se a ocorrência de dano ao Erário não foi a responsável pelas alterações contratuais
que o efetivaram, não há razões para a aplicação de multa.
10.2. Ademais, mesmo que lícita a imputação da penalidade, questiona a recorrente a razoabilidade
do valor arbitrado. Sobre a questão, afirma que devem ser consideradas as circunstâncias do caso
concreto, citando Celso Antônio Bandeira de Mello, e afirmando que deve o Tribunal agir com bom
senso, prudência e moderação.
10.3. A razoabilidade do valor das penalidades já foi reconhecida por esta própria Corte, a exemplo
do que restou decidido no Acórdão 1847/2011-TCU-Plenário, no qual o valor de uma multa foi
reduzido de 2% para 0,2% do valor do débito imputado, ou, em termos absolutos, de R$ 350.000,00
para R$ 35.000,00, citando o seguinte trecho do voto que fundamenta tal acórdão:
36. Pessoalmente , admito que a multa imposta no caso concreto por esta Co rte, fundada no art.
57 da Lei 8.443/1992 é, à primeira vista, desarrazoada e até mesmo desproporcional, lato sensu, o
que contrariaria, reflexamente, a jurisprudência pátria, que veda a imposição de multa
administrativa com efeito confiscatório, conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça
11

(STJ), apresentada pelo recorrente (REsp 505.068/PR. Relator Ministro Luiz Fux, 1ª Turma,
Publicação DJ de 29/9/2003).
(...)
38. Mesmo assim, reconheço que o valor absoluto da multa efetivamente é significativ o, por isso
concordo que deva ser reduzido a valores razoáveis (ou reais) e proporcionais, que não
signifiquem confisco, providência que proponho estender de ofício aos demais responsáveis, por
isonomia, ainda que não tenham requerido, mantendo -se em seus exatos termos os débitos
apurados nos autos.
10.4. Ademais, traz a recorrente tabela contendo diversos julgados desta Corte nos quais foram
identificados “jogo de planilha” e as multas imputadas, que foram, percentualmente, inferiores à
multa a ela imputada, requerendo, na hipótese de manutenção do débito e da multa nos presentes
autos, sua redução.
Análise
10.5 A imposição de multa por esta Corte de Contas é regulada pela Lei 8.443/1992 que, em seu
art. 57, estabelece que seu valor pode ser equivalente ao débito imputado, da seguinte forma:
Art. 57. Quando o responsável for julgado em débito, poderá ainda o Tribunal aplicar-lhe multa
de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao Erário.
10.6. Utilizando de seu poder normativo (Constituição Federal art. 73 c/c art. 96, inciso I, alínea
‘a’), o Tribunal estabeleceu, em seu Regimento Interno, que a base de cálculo para a fixação da multa
é o valor atualizado do débito (RITCU, art. 267). Dessa foram, tendo em vista que o valor atualizado
do débito imputado à recorrente à época do julgamento era de R$ 16.590.954,50 (peça 18, p. 2), a
multa aplicada à recorrente representou 6,03%, aproximadamente, o que a torna, conforme normas
legais e regulamentares citadas, legal.
10.7. Assim, não há razões para se questionar o valor arbitrado pelo Tribunal, que não só observou
as normas concretas aplicáveis ao caso, mas também as circunstâncias do caso concreto, agindo com
bom senso, prudência e moderação, ao contrário do que afirma a recorrente.
10.8. No que concerne à razoabilidade da multa aplicada, entende-se que aspectos relacionados à
dosimetria, à gradação e, por consequência, à razoabilidade das multas aplicadas, cinge-se a
verificação, no âmbito das unidades técnicas deste Tribunal, a plena observância do preceito legal
estatuído.
10.9. Feita esta breve ponderação, entende-se não aplicável a esta unidade técnica imiscuir-se no
quantum definido no acórdão recorrido, uma vez se tratar de prerrogativa do relator e do colegiado,
bastando ao exame técnico pontuar que a sanção de multa aplicada aos recorrentes, no valor de
R$ 1.000.000,00, está de acordo com o que estabelece a Lei 8.443/1992.
CONCLUSÃO
11. Da análise anterior conclui-se que:
a) os preços contratuais não são regulares e/ou adequados, mormente levando-se em conta a
ocorrência de jogo de planilhas, com supressão quase integral de itens com custo abaixo do valor de
mercado e acréscimos significativos de itens cotados com valores superiores aos previstos no
referencial de preços da Administração Pública;
b) a metodologia de cálculo utilizada pelo Tribunal para apurar o valor do débito nos presentes autos,
com a utilização de referencial de preços mais próximo à data do contrato, é correta e encontra
amparo em farta jurisprudência desta Corte;
12

c) o BDI utilizado pelo Tribunal para o cálculo do débito é correto, haja vista que utilizado o
percentual previsto no mesmo referencial de onde se extraiu os preços de mercado à época da
licitação;
d) os juros de mora, em caso de condenação em débito, são devidos desde a data de ocorrência da
irregularidade que o fundamenta;
e) não há que se falar em prescrição da pretensão punitiva do Estado, haja vista o transcurso de
menos de um ano entre a irregularidade que motivou a imputação de débito e a citação promovida
pelo Tribunal; e
f) o valor da multa aplicada é razoável.
11.1. Dessa forma, deve ser negado provimento aos recursos interpostos.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
12. Ante o exposto, submete-se à consideração superior a presente análise do recurso de
reconsideração interposto por Construtora Andrade Gutierrez S.A. contra o Acórdão 2878/2015-
TCU-Plenário, propondo-se, com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33, da Lei 8.443/1992:
a) conhecer do recurso e, no mérito, negar-lhe provimento;
b) comunicar o teor da decisão que vier a ser proferida à recorrente e aos demais
interessados”.
É o Relatório.
13

VOTO
Em exame recurso de reconsideração oposto pela Construtora Andrade Gutierrez S.A.

contra o Acórdão 2.878/2015-Plenário, que julgou irregulares as contas da recorrente e a condenou ao
pagamento de débito no montante de R$ 7.982.572,30 (valor referenciado à 18/2/2009), bem como
aplicou-lhe multa de R$ 1.000.000,00, com fundamento no art. 57 da Lei 8.443/1992.
2. Originalmente, esta Tomada de Contas Especial (TCE) é oriunda da conversão de processo
de levantamento de auditoria, determinada pelo Acórdão 2.714/2009-Plenário, que apreciou a
fiscalização realizada no âmbito do Fiscobras/2003 nas obras de construção da BR-230 no Estado do
Pará, conhecida como Rodovia Transamazônica.
3. Na execução do Contrato UT-02-0016/02-00, firmado entre a recorrente e o Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), foi identificado superfaturamento devido a
alterações contratuais que impactaram o equilíbrio econômico-financeiro inicialmente estabelecido na
avença, caracterizando a ocorrência da prática denominada “jogo de planilha”.
4. Segundo explicado pelo relator a quo, o eminente Ministro Bruno Dantas, tal
irregularidade se consolida pelo aumento ou inclusão de quantitativos de itens que apresentam preços
acima dos de mercado, combinado com expressiva redução ou supressão de quantitativos relativos a
serviços que apresentam preço abaixo do referencial.
5. Entre as causas determinantes para o jogo de planilha verificado, estão as irregularidades
constatadas por ocasião da auditoria levada a efeito pela Secex-PA, tais como licitação conduzida sem
a estipulação de critérios de aceitabilidade de preços unitários; ausência de verificação da
compatibilidade das propostas das licitantes com os preços praticados no mercado; e celebração de
aditivos contratuais em razão de deficiências ou insuficiências do projeto básico, que privilegiaram
serviços com sobrepreço em detrimento daqueles que apresentavam subpreço.
6. A desnaturação do equilíbrio contratual inicialmente posto decorreu de alterações
contratuais perpetradas em desfavor da Administração, de modo que a análise da variação dos
quantitativos e dos preços no âmbito do Contrato UT-02-0016/02-00, desde sua assinatura até a
terceira revisão de projeto em fase de obras, mostrou que os quatro serviços com maior desconto
tiveram seus quantitativos integralmente suprimidos ou quase zerados, enquanto os dois serviços com
elevado percentual de sobrepreço tiveram seus quantitativos multiplicados, respectivamente, por
quatro e por quinze vezes, conforme demonstrado nas tabelas a seguir, extraídas do relatório que
fundamentou o Acórdão 2.714/2009-Plenário:
Planilha Contratual Original

Preço da Preço de
Preço da Preço de
Contratada Referência - Quantidade
Serviço Contratada Referência
- Set/2000 Set/2000 Inicial
Total (R$) Total (R$)
(R$) (R$)
Valetas de proteção de corte e aterro
10,50 40,74 64.416,00 m 676.368,00 2.624.163,06
1ª cat. (tipo VPA03 e VPC03)
Sarjeta triangular em concreto (STC
9,19 24,31 66.910,00 m 614.902,90 1.626.525,25
01)
Reforço de subleito 1,80 11,68 332.682,90 m3 598.829,22 3.884.526,10
Banqueta (meio-fio) de concreto
8,49 26,57 67.480,00 m 572.905,20 1.792.990,73
(MFC 01)
Limpeza mecanizada da faixa de
0,49 0,13 671.100,00 m2 328.839,00 86.918,16
construção
21,99 11,80 4.030,00 m 88.619,70 47.537,54
(MFC 03)
Total da amostra de serviços 2.880.464,02 10.062.660,84
Desconto na amostra 7.182.196,82
1

Planilha do Contrato Modificada pela 3ª Revisão de Projeto

Preço da Preço de
Preço da Preço de
Contratada Referência - Quantidade
Serviço Contratada Referência
- Set/2000 Set/2000 Final
Total (R$) Total (R$)
(R$) (R$)
21,99 11,80 59.970,00 m 1.318.740,30 707.401,06
(MFC 03)
Limpeza mecanizada da faixa de
0,49 0,13 2.625.105,00 m2 1.286.301,45 339.993,01
construção
Sarjeta triangular em concreto (STC
9,19 24,31 8.700,00 m 79.953,00 211.489,61
01)
8,49 26,57 3.130,00 m 26.573,70 83.166,29
(MFC 01)
Valetas de proteção de corte e
aterro 1ª cat. (tipo VPA03 e 10,50 40,74 0,00 m 0,00 0,00
VPC03)
Reforço de subleito 1,80 11,68 0,00 m3 0,00 0,00
Sobrepreço na amostra R$ 1.369.518,48
7. As tabelas reproduzidas acima contemplam apenas uma amostra dos serviços da planilha
contratual em que foram observadas as modificações de quantitativos com maior impacto no equilíbrio
econômico-financeiro do contrato. Conclui-se do exame das aludidas tabelas que um desconto de R$
7.182.196,82 na amostra se convertesse em um sobrepreço final de R$ 1.369.518,48, representando um
desequilíbrio econômico-financeiro de R$ 8.551.715,30 apenas nesses seis serviços.
8. Como consequência houve a perda de um desconto contratual inicialmente pactuado de
8,49% e o surgimento de um sobrepreço de 13,45%, se considerados os quantitativos acumulados até a
27ª medição.
9. Insta salientar que o Contrato UT 02.0016/02-00, celebrado com a recorrente, encontra-se
rescindido desde 18 de agosto de 2009, mas, antes disso, foi aditado treze vezes, conforme histórico
presente na instrução inserta à peça 15, fls. 14/16, sendo que três deles alteraram os serviços acordados
e tiveram reflexos financeiros, enquanto os demais apenas prorrogaram o prazo de execução ou
suspenderam ou autorizaram o reinício dos serviços.
10. Inconformada com o desfecho contratual, a Construtora Andrade Gutierrez S.A. opôs o
apelo ora em apreciação, alegando que:
a) os preços contratuais são regulares e adequados;
b) houve demora excessiva no início da obra, assim, a análise deveria ter sido realizada levando em
conta, de maneira conservadora, o Sicro vigente em setembro/2005, e não o referencial relativo ao ano
de 2000;
c) a utilização do BDI de 32,55% como paradigma nas análises dos preços contratuais seria mais
adequada do que a taxa de 23,90%, supostamente utilizada pela unidade técnica como parâmetro;
d) não seriam devidos juros de mora e, ainda que se entendesse de forma contrária, a sua incidência
deveria se dar a partir do julgamento das contas pela irregularidade, e não a partir da data-base do
débito;
e) teria ocorrido a prescrição da pretensão punitiva do Estado; e
f) o valor da multa aplicada seria desproporcional.

11. A Secretaria de Recursos (Serur) analisou todos os argumentos recursais concluindo, em

pareceres uniformes, que deveria ser negado provimento ao presente apelo, entendimento este que foi
acompanhado pelo Parquet em sua manifestação regimental.
II
12. Feita essa exposição dos fatos, passo a decidir. Por estarem presentes os requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, conheço do presente recurso de
reconsideração.
13. Quanto ao mérito, antecipo que acompanharei integralmente a análise promovida pela
Serur, com a qual anuiu o d. representante do MP/TCU, adotando-a como razões de decidir, sem
prejuízo de realizar algumas considerações adicionais que entendo pertinentes.
14. Primeiramente, é primordial ressaltar que diversos argumentos recursais apresentados
visam elidir um suposto sobrepreço no Contrato UT-02-0016/02-00. Ocorre que a natureza do dano em
apreciação é de natureza diversa, caracterizado pelo desvirtuamento do equilíbrio econômico-
financeiro do ajuste contra a Administração Pública. Assim, ainda que tais alegações fossem
procedentes e integralmente acolhidas, o débito imputado a recorrente não seria elidido.
15. Tomo como exemplo o argumento tendente a alterar o BDI supostamente utilizado pela
equipe de auditoria como paradigma. Ora, se o Tribunal acolhesse determinado BDI como parâmetro,
tal percentual seria aplicado indistintamente tanto para a análise da planilha de preços com os
quantitativos originais quanto para a planilha contratual final, após a celebração dos termos de
aditamento.
16. Obviamente, os percentuais de desconto (ou sobrepreço) inicial e final seriam alterados,
mas a variação no desconto entre as planilhas orçamentárias inicial e final seria exatamente a mesma,
visto que a variação de BDI incide linearmente sobre ambas planilhas. Como resultado, o débito
calculado ficaria inalterado.
17. Explico melhor, com o BDI utilizado como paradigma houve a perda de um desconto
contratual inicialmente pactuado de 8,49% e o surgimento de um sobrepreço de 13,45%. A adoção de
outro valor como parâmetro de BDI, qualquer que fosse, ainda manteria o débito inalterado, pois o
novo referencial de BDI manteria o desequilíbrio econômico-financeiro do contrato imutável, se este
fosse calculado pelo método do desconto.
18. Enfatizo ainda que, ao contrário do alegado pela recorrente, o BDI utilizado pela equipe de
auditoria do TCU foi efetivamente de 32,55% e não de 23,90%, conforme se dessume do
demonstrativo detalhado do cálculo do débito e das composições referenciais empregadas, presentes à
peça 15, fls. 30/50 e à peça 16, fls. 1/53.
19. O mesmo raciocínio se aplica ao argumento questionando a aplicação dos parâmetros de
preços do SICRO Região Norte, em outubro/2000, retroagidos para setembro daquele mesmo ano,
aduzindo que caberia a utilização do Sicro de 2005, para o Estado do Pará, na medida em que houve
considerável atraso no início das obras.
20. Não se trata apenas de sobrepreço como origem do débito imputado à recorrente, e sim da
prática de jogo de planilhas. Assim, ainda que fosse pertinente a alegação acerca da mudança da data-
base do referencial, o impacto no desequilíbrio econômico-financeiro do Contrato UT-02-0016/02-00
seria marginal, pois a referência com nova data-base seria utilizada como parâmetro de comparação
tanto na planilha com os quantitativos originais como na planilha após os acréscimos e supressões de
quantitativos.
21. Embora a recorrente não tenha apresentado nenhum comparativo efetivamente
demonstrando que a redução no desconto observado seria mitigada com a adoção da nova data-base,

creio que a tendência seja de que não haja nenhuma modificação relevante do valor do débito, que
talvez pudesse até aumentar com a utilização do Sicro de 2005.
22. Também ressalto que considero inteiramente desprovida de fundamentação a pleiteada
modificação da data-base do Sicro para fins de comparação. Conforme afirmei ao relatar o Acórdão
854/2016-Plenário, não tenho dúvidas de que, em face da proximidade temporal, a utilização do Sicro
com data mais próxima da data base do contrato é a mais escorreita. A utilização de tabela de custos
referenciada em outra data-base, principalmente após o transcurso de períodos demasiadamente
longos, não reproduz adequadamente as exatas condições da obra à época da assinatura do contrato.
23. Consoante exame da unidade técnica, a metodologia de cálculo utilizada pelo Tribunal
para apurar o valor do débito nos presentes autos, com a utilização de referencial de preços mais
próximo à data-base do contrato, é correta e encontra amparo em farta jurisprudência desta Corte, que
está referenciada no relatório que fundamenta esta deliberação.
24. Registro que a referência na data-base do contrato também é aquela que se presta melhor a
avaliar o aspecto subjetivo das condutas dos responsáveis, pois o exame que se exigiria tanto de um
agente público quanto da empresa licitante que oferta sua proposta no certame seria a comparação dos
preços orçados/ofertados com os vigentes em sistemas referenciais contemporâneos da contratação.
25. O equilíbrio econômico-financeiro do contrato também deve ser sempre analisado na data
de apresentação das propostas, conforme expresso no art. 37, inciso XXI, do texto constitucional, ao
disciplinar a manutenção das “condições efetivas da proposta”. Nesse sentido, leciona Marçal Justen
Filho, em sua obra “Comentários à lei de Licitações e Contratos Administrativos”, 11ª edição (grifo
meu):
“A equação econômico-financeira delineia-se a partir da elaboração do ato convocatório.
Porém, a equação se firma no instante em que a proposta é apresentada. Aceita a proposta
pela Administração, está consagrada a equação econômico-financeira dela constante. A partir
de então essa equação está protegida e assegurada pelo Direito”.
26. Ante o exposto, em casos que se avaliam indícios de dano ao erário por conta da prática
denominada “jogo de planilha”, a perda do equilíbrio econômico-financeiro do contrato deve ser
avaliada com base em referenciais de preços contemporâneos à contratação, e não em datas futuras,
aparentemente escolhidas de forma arbitrária pela recorrente.
III
27. Há outro argumento recursal que merece ser enfrentado com maior profundidade. Alega a
recorrente que as alterações contratuais que supostamente desequilibraram o contrato não podem ser a
ela imputadas, já que praticadas pela Administração Pública em decorrência de modificações no
projeto básico, gozando de presunção de legalidade e legitimidade.
28. Afasto desde logo qualquer vestígio de legalidade nas alterações efetuadas, pois tanto os
acréscimos quanto as supressões de serviços ultrapassaram o limite legal de 25%, previsto no art. 65,
§1º, da Lei 8.666/1993.
29. De acordo com o art. 7º, § 6º, da Lei 8.666/1993, são nulos de pleno direito os atos e
contratos derivados de licitações baseadas em projeto incompleto, defeituoso ou obsoleto, devendo tal
fato ensejar não a alteração do contrato visando à correção das imperfeições, mas sua anulação para
realização de nova licitação, bem como a responsabilização do gestor faltoso. Esse foi o entendimento
acolhido pelo Plenário desta Corte de Contas no Acórdão 2.714/2009-Plenário, que determinou a
oitiva das partes nos seguintes termos:
“9.3. determinar a oitiva do DNIT e da Empresa Construtora Andrade Gutierrez S/A, para que
se manifestem acerca da possibilidade de anulação do contrato UT-02-0016/02-00C tendo em
vista os indícios de irregularidades relativos a: projeto básico deficiente; contrato que possui,
4

após revisões de projeto, sobrepreço; licitação efetuada sem critério de aceitabilidade de

preços unitários; não houve verificação da conformidade da proposta com os preços correntes
no mercado, infringindo, assim, os art. 6º, IX, f; art. 7º, §2º e §6º; art.40, X e art. 43, IV, todos
da lei 8.666/93; e que o DNIT também informe a respeito das providências tomadas pelo órgão
para correção dos danos já consumados e se pronunciar sobre a possível redução da vida útil
da obra decorrente da mudança de projeto;”
30. Em momento posterior, o Tribunal não chegou a fixar prazo para a anulação do contrato,
tendo em vista que a avença já estava rescindida, mas tal fato não descaracteriza a flagrante ilegalidade
dos aditamentos realizados.
IV
31. Ainda com relação a esse último argumento recursal, não se pode olvidar que as alterações
contratuais celebradas entre o Dnit e a recorrente foram unilaterais, a princípio impostas pela entidade
contratante, valendo-se do poder de império da Administração Pública.
32. Embora as etapas instrutivas anteriores não tenham se aprofundado no exame das
justificativas apresentadas para os referidos aditamentos e se eles realmente foram necessários e
benéficos para o interesse público, confesso que tenho fundados receios sobre a vantajosidade e a
necessidade dessas alterações, pois houve supressão de uma camada inteira do pavimento (reforço de
subleito). Conforme explicitado pela instrução da então Secob (peça 15, fl. 19), como houve a
exclusão dessa camada de pavimento, sem a alteração da espessura das demais camadas, é forçoso
concluir que ou o projeto básico estava superdimensionado ou o projeto executivo posteriormente
elaborado – que ensejou a assinatura do 7º termo de aditamento contratual - continha uma solução
inferior e de menor qualidade, resultando em obra com durabilidade reduzida em relação a solução
inicialmente concebida.
33. Ademais, houve irregularidade apontada pela Secex/PA de que o projeto executivo previu
extensão do segmento a ser construído de 84,40 km, e não de 94,22 km, conforme constou do edital de
licitação e no contrato firmado com a recorrente. Tal fato gerou determinação do TCU ao DNIT para
que reavaliasse o valor contratual, compatibilizando-o com base na extensão real a ser executada
(Acórdão 1.119/2003-Plenário).
34. Porém, em face do princípio do non reformatio in pejus, neste momento processual não
cabe discussão acerca da consistência técnica e das justificativas utilizadas como fundamento para as
significativas alterações nos quantitativos de serviços. Aliás, se tais justificativas não existissem, as
revisões de projeto efetuadas pelo Dnit seriam nulas, visto que estariam viciadas na origem, devido à
falta da finalidade e da motivação, elementos essenciais de qualquer ato administrativo. Como
consequência, o débito imputado à recorrente deveria corresponder ao valor total dos aditamentos
efetuados e não apenas ao jogo de planilha observado.
35. A jurisprudência do TCU aponta que as eventuais alterações de projeto devem ser
precedidas de procedimento administrativo no qual fique adequadamente consignada a motivação das
alterações tidas por necessárias, que devem ser embasadas em pareceres e estudos técnicos pertinentes,
bem como deve restar caracterizada a natureza superveniente, em relação ao momento da licitação, dos
fatos ensejadores das alterações. Nesse sentido, cito os Acórdãos Plenários 2.161/2011, 517/2011,
1.597/2010, 2.588/2010, 2.032/2009, 2.053/2015 e 2.714/2015, dentre outros.
36. Em função da preponderância do interesse público, o ordenamento jurídico conferiu à
Administração certas prerrogativas na celebração de contratos administrativos, que a colocam num
patamar diferenciado em face do particular que com ela contrata. Dessa maneira, não subsiste amparo
normativo para um termo aditivo onerar injustificadamente o contratante ou para permitir a alteração
do serviço com perda de qualidade para o contratante ou com aumento de preço, quando a solução

especificada atende satisfatoriamente os requisitos da obra. É o que se conclui da leitura do art. 58,
inciso I, da Lei 8.666/1993, in verbis:
“Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei
confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:
I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse
público, respeitados os direitos do contratado;”
37. Interpreta-se da disposição acima que o atendimento ao interesse público é finalidade de
toda contratação firmada pelo Poder Público. Esse é o critério fundamental a ser adotado na
interpretação dos contratos celebrados com a Administração. Portanto, nesses contratos não há como
interpretar suas cláusulas voltadas a atender exclusivamente interesses individuais do contratado.
38. Consoante expôs magistralmente o Ministro Augusto Nardes no voto condutor do Acórdão
1.874/2007-Plenário, “perdeu-se de vista que as alterações substantivas do contrato estão
condicionadas a um ganho qualitativo ou quantitativo para o interesse público. Longe disso, as
revisões são aplicadas via de regra para a refeitura praticamente integral do projeto previamente
aprovado, geralmente com aumento do custo inicialmente previsto, sem que disso resulte para os
usuários finais qualquer benefício adicional em relação ao que lhe era dado esperar no início da
contratação”.
39. Contudo, mesmo que supostamente consideradas necessárias e justificadas, tais
modificações contratuais deveriam resguardar a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro da
avença. O que se discute nesta etapa nos autos são apenas os efeitos econômicos e financeiros das
alterações realizadas, e não a sua motivação ou pertinência técnica.
40. Conforme explicitado pelo eminente Ministro Bruno Dantas na deliberação recorrida, o
princípio do equilíbrio econômico-financeiro se traduz tanto no direito do contratado como da
Administração Pública à permanente equivalência entre a obrigação de fazer do contratante privado e a
obrigação de pagar da Administração o quantum pactuado. Tal garantia se reporta à relação original
entre encargos e vantagens, ressaltando um aspecto sinalagmático às avenças. O equilíbrio exigido
envolve, portanto, a contraposição entre ônus e bônus tal como fixada nos termos da contratação.
41. As modificações que acabaram sendo efetuadas pelos vários termos aditivos representou
prejuízo efetivo para a Administração, uma vez que retirou da proposta da empresa contratada a
vantagem comparativa que, à época da licitação, garantiu-lhe a primeira colocação do certame. Por
outro lado, tais alterações proporcionaram um enriquecimento sem causa do particular, tornando
injustamente mais onerosa a execução do contrato para a Administração.
42. Não é demais registrar que o método do desconto, utilizado no feito para quantificar o
débito, acabou sendo positivado por diversas leis de diretrizes orçamentárias e pelo art. 14 do Decreto
7.983/2013.
43. Ao contrário do argumentado pela recorrente, a caracterização de jogo de planilha
prescinde da intenção de conferir vantagem indevida por parte dos agentes administrativos ou dos
prepostos da pessoa jurídica contratada, conforme me manifestei no voto condutor do Acórdão
1.721/2016-Plenário.
44. A construtora aduziu não ter sido demonstrado elemento subjetivo doloso, o qual, segundo
ela, seria necessário para a configuração da irregularidade. Acerca do tema, compreendo que a
intenção de conferir vantagem indevida por parte dos agentes administrativos e dos prepostos da
pessoa jurídica contratada não constitui elemento necessário para a caracterização do chamado jogo de
planilha.
45. Nesse sentido, invoco o entendimento esposado pelo Ministro Ubiratan Aguiar no voto
condutor do Acórdão 1.757/2008-Plenário:
6

22. Não é preciso avaliar o eventual dolo da administração ou da empresa para que se
caracterize o desequilíbrio contratual e a necessidade de adoção de medidas no
sentido de restaurar esse equilíbrio. Nesse diapasão, julgo pertinente transcrever
trecho do voto condutor do Acórdão 1.755/2004-Plenário:
"50. ...Por isso que a completa consideração dos efeitos das alterações de
projeto não representa "oneração" ou "penalização" de quem quer que seja. Se,
pela falta de delimitação dos preços unitários, as obrigações contratuais
restaram desproporcionadas, o restabelecimento da simetria é imperativo.
51. Portanto, tem menos importância saber se o prejuízo sofrido pela
administração decorre de um autêntico "jogo de planilha", de um
comportamento volitivo por parte da empresa contratada no sentido de fraudar
a administração pública. É puro dever de justiça agir na defesa do equilíbrio
financeiro do contrato, quaisquer que sejam as causas do desequilíbrio, tanto
mais quando se tem na origem uma licitação irregular. E acima disto, é
imposição legal combater sobrepreços. Enfim, não é preciso analisar a conduta
da empresa para responsabilizá-la pelo ganho de lucros indevidos e
excessivos."
46. Dessa forma, considerando que a recorrente, na condição de contratada, concorreu para o
cometimento do dano apurado, julgo adequado manter a sua responsabilidade pelo débito, nos termos
do art. 16, § 2º, alínea b, da Lei 8.443/1992.
V
47. Ressalto que a inclusão do terceiro contratado no rol de responsáveis dos processos de
contas visa evitar o enriquecimento sem causa do particular em detrimento da Administração, nos
termos dos princípios da boa-fé contratual e da probidade administrativa. A condenação ao
ressarcimento do dano, do ponto de vista do Direito Civil, não pode ser considerada propriamente uma
sanção.
48. Apesar de o agente privado contratado pela Administração não ter a incumbência direta de
gerir os recursos públicos, ele participa do ato jurídico de formação da vontade contratual,
especificamente com relação à definição do preço final do ajuste. Nessa perspectiva, é legítima a
inclusão da Construtora Andrade Gutierrez S.A. como responsável solidária neste processo, na medida
em que concorreu para a prática do dano apurado, ao ofertar alguns serviços por preços muito abaixo
dos de mercado e, por outro lado, ao apresentar propostas de outros serviços com preços
superestimados.
49. Cabia à licitante, sponte propria, cumprir a regra deduzida do art. 43, inciso IV, da Lei
8.666/1993, qual seja, ofertar preços compatíveis com os praticados pelo mercado, independentemente
de eventual erro cometido pela Administração que não previu critério de aceitabilidade de preços no
edital:
“Art. 43. A licitação será processada e julgada com observância dos seguintes
procedimentos:
IV - verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e,
conforme o caso, com os preços correntes no mercado ou fixados por órgão oficial
competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro de preços, os quais
deverão ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se a
desclassificação das propostas desconformes ou incompatíveis” (grifo acrescido).
50. No contrato administrativo, a vontade do contratado também é relevante para a formação
do vínculo. Apesar de ele se submeter a potestade do Estado no que concerne às cláusulas de serviço e
às disposições formais do ajuste - a minuta do contrato é parte do edital -, a vontade do contratado se
7

faz plena na decisão de participar da licitação ou de ser contratado diretamente e na oferta da proposta
de preço.
51. Dessa forma, o particular responde plenamente por essa manifestação voluntária tendente
ao aperfeiçoamento do vínculo contratual, podendo a sua proposta ser desclassificada por sobrepreço
ou por inexequibilidade. Mais ainda, firmada a avença, a vontade do contratado se integra à da
Administração, motivo pelo qual ele também responde por eventual superfaturamento.
52. No que se refere aos aditivos, verifico, da mesma forma, que a vontade do particular
também se junta à da Administração na formação do novo vínculo, motivo pelo qual ele também deve
responder pelos prejuízos resultantes do instrumento jurídico, inclusive nas alterações de objeto por
iniciativa da própria Administração (art. 65, inciso I, da Lei 8.666/1993).
53. No caso das modificações qualitativas e quantitativas (art. 65, inciso I, alíneas “a” e “b”),
ainda que o contratado seja obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou
supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, nos limites estipulados no art. 65, § 1º, o
eventual prejuízo resultante de modificações de quantitativos de itens já existentes no contrato, prática
conhecida como “jogo de planilha”, possui como concausa o eventual excesso do preço unitário
proposto pelo agente particular quando da licitação, em violação à regra do art. 43, inciso IV, da Lei
8.666/1993. Por essa razão, o contratado também deve responder pelo dano cometido ao erário, na
medida em que, se tivesse ofertado preços compatíveis com o mercado desde a celebração do ajuste, a
eventual alteração do objeto não seria capaz de gerar qualquer prejuízo à Administração.
54. Em síntese, o que gostaria de ressaltar é que, ao contrário do que se deduz da tese da
recorrente, a proposta de preço da empresa é ato voluntário e gera exatamente por isso a incidência do
controle administrativo exercido por esta Corte. Na estrita palavra do art. 16, §2º, alínea “b”, da Lei
8443/1992, o Tribunal, ao julgar irregulares as contas, “fixará a responsabilidade solidária do terceiro
que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de qualquer modo haja
concorrido para o cometimento do dano apurado”. Sendo assim, se a empresa "concorre" para a
prática de superfaturamento, estará, por conseguinte, sujeita às consequências jurídicas impostas pelo
regime jurídico-administrativo, dentre as quais se inclui o dever de ressarcir.
VI
55. No caso concreto, para afastar de vez os argumentos carreados pela recorrente, entendo
haver robustos indícios de que houve manipulação deliberada da planilha orçamentária, de forma que
considero que a utilização do método do desconto para o cálculo do superfaturamento foi adequada e
não merece reparos.
56. A título de exemplo, para demonstrar de que forma a conduta da empresa concorreu para a
concretização do prejuízo ao erário, destaco dois serviços que contribuíram significativamente para
desequilíbrio econômico-financeiro do Contrato. O primeiro é o serviço de reforço de subleito, que foi
totalmente suprimido quando da 1ª Revisão de Projeto. Contudo, é de chamar atenção que para este
item da planilha orçamentária a contratada ofertou um desconto de 84,6% em relação ao preço de
mercado.
57. Outro item do orçamento que contribuiu sobremaneira para o jogo de planilhas foi a
limpeza mecanizada da faixa de construção. Mesmo tendo o projeto da revisão diminuído a extensão
da rodovia – 10 km a menos do licitado – este serviço teve os impressionantes acréscimos de quase
300%, passando de 671.100,00 m2 para 2.625.105,00 m2 , sendo que para este serviço havia um
sobrepreço de mais de 270%.
58. Também demonstra a manipulação deliberada da planilha orçamentária pela empresa
contratada a alteração de quantitativos verificadas nos serviços “Banqueta (meio-fio) de concreto
(MFC 01)” e “Banqueta (meio-fio) de concreto (MFC 03)”. Conforme documento acostado à peça 34,

fl. 123, contendo os projetos-tipo de dispositivos de drenagem, ambos os meios-fios são representados
pelas seguintes ilustrações e consumos médios de materiais:
Banqueta MFC 01 Banqueta MFC 03
59. Observo que a banqueta do tipo MFC 01 possui dimensões e consumos de escavação,
concreto e fôrmas de madeira bem superiores aos da banqueta do tipo MFC 03 e, por isso, possui preço
de execução superior. Na data-base da licitação, o preço da banqueta MFC 01 no Sicro era de R$
26,57, enquanto o preço da banqueta MFC 03 era de R$ 11,80, no mesmo referencial.
60. Estranhamente, a empresa construtora ofertou preços de R$ 8,49 para a banqueta MFC 01
(que deveria ser a mais cara) e R$ 21,99 para a banqueta MFC 03 (que deveria ser a mais barata). Ou
seja, há uma clara e evidente manipulação de sua proposta de preços com vistas a futuras e espúrias
alterações contratuais.
61. Em momento posterior, o quantitativo da banqueta MFC 01, que acabou sendo contratado
com preço totalmente inexequível, foi quase que totalmente suprimido, passando de 67.480,00 metros
para 8.700,00 metros, enquanto o quantitativo da banqueta MCF 03 foi majorado em quase 15 vezes.
62. Essa ocorrência demonstra que o prejuízo observado nos autos não é apenas de ordem
financeira, representado pela perda de desconto na contratação, mas também de ordem qualitativa, pois
o segmento rodoviário foi executado com dispositivos de drenagem de menor dimensão, o que
certamente reduz a capacidade de escoamento superficial e pode comprometer a durabilidade da
rodovia, além de prejudicar segurança do usuário ao trafegar durante os períodos chuvosos. Em suma,
pagou-se injustificadamente mais caro por um dispositivo de drenagem de menor capacidade.
VII
63. Passo a tratar da discussão quanto à alteração do período a partir do qual devem ser
contabilizados os juros de mora. A Serur sustentou que o termo inicial para a incidência de juros de
mora, nos termos da jurisprudência desta Corte e da Instrução Normativa - TCU 71/2012, é data da
ocorrência do dano ao Erário, conforme entendimento contido na Decisão 1.122/2000-Plenário. No
presente feito, tendo em vista a atribuição de responsabilidade pelo débito à empresa contratada,
deveria prosperar o entendimento firmado no Acórdão 1.926/2013-Plenário, o qual considerou que o
débito solidário deveria ser corrigido monetariamente e acrescido de juros de mora a partir dos
pagamentos feitos à empresa.
64. Assiste razão à unidade técnica, ao negar provimento ao pleito da recorrente para que os
juros moratórios sejam computados a partir da data da notificação da decisão que julgou irregulares
suas contas. Por absoluta falta de previsão legal, esta Corte de Contas está impossibilitada de atender a
tal pedido. A esse respeito, é uníssona a jurisprudência do TCU no sentido de que a correção monetária

e a incidência de juros de mora não constituem sanções. São apenas mecanismos de mera
recomposição de valores originais, consistindo em verdadeira reparação de prejuízos que a lei presume
ocorridos pela mora no pagamento da quantia devida, decorrendo de expressa previsão do art. 19, da
Lei 8.443/1992.
65. Tais encargos legais devem, portanto, ser calculados desde a ocorrência do fato gerador, a
exemplo do entendimento dos Acórdãos 156/1999-Plenário, 88/2007-Plenário e Acórdão 5.218/2013-
2ª Câmara), não cabendo forma alternativa de cálculo como quer a recorrente.
66. In casu está claro que a origem do dano é o pagamento com valores a maior do que os
efetivamente devidos em virtude do superfaturamento por jogo de planilha. A data-base do débito já
considerou conservadoramente que todo o dano tenha ocorrido na data da última medição - 27ª
medição, processada em 18/02/2009, o que obviamente favoreceu a recorrente, tornando o montante
atualizado do débito seguramente inferior ao valor que seria apropriado se ele fosse calculado com
base no valor pago em cada uma das medições anteriores. Assim, não há dúvidas de que o dano já
estava completamente consolidado em fevereiro/2009.
67. É forçoso consignar, assim, que a empresa ora recorrente está em mora a partir da data-
base do débito, ou seja, desde o momento em que os valores tidos por superfaturados foram
integralmente pagos à contratada.
68. Sob o prisma normativo, cabe lembrar que, à época da realização do levantamento de
auditoria que resultou nesta TCE (2003), estava vigente a Instrução Normativa – TCU nº 13/1996, a
qual definia expressamente que a incidência dos juros de mora e da atualização monetária seriam
contabilizados a partir da data do próprio evento ou, se desconhecida, da ciência do fato pela
Administração (art. 11, inciso I). No caso de glosa de despesa, o citado normativo disciplinava a
incidência dos juros de mora a partir do recebimento do recurso (art. 11, inciso III). Assim, diversos
julgados do TCU consideraram a data-base do débito coincidente com as datas efetivas dos
pagamentos de serviços superfaturados à contratada, de maneira que a incidência de juros de mora
ocorresse somente após o efetivo recebimento dos valores impugnados pela construtora.
69. Com o advento da Instrução Normativa – TCU nº 56/2007, em vigor no momento que o
levantamento de auditoria foi convertido em TCE, foi estabelecido que os juros moratórios e a
atualização monetária incidentes sobre os débitos apurados devem ser calculados com incidência a
partir da data de recebimento dos recursos, da data do evento, quando conhecida, ou da data da ciência
do fato pela Administração, nos demais casos (art. 8º). Por derradeiro, as Instruções Normativas
71/2012 e 76/2016 previram expressamente que os juros moratórios incidiriam a partir da data de
pagamento, quando caracterizada responsabilidade de terceiro, que é a situação ora examinada.
70. Ademais, o índice aplicável para a atualização monetária dos valores dos débitos apurados
em tomada de contas especial é o IPCA, somado aos juros legais de 1% (um por cento) ao mês-
calendário ou fração, até 31 de julho de 2011, e, a partir dessa data, o cálculo sofrerá atualização pela
taxa SELIC, na linha do que dispõem a regulamentação do Sistema de Débito do Tribunal de Contas
da União e os Acórdãos 1.603/2011 e 1.247/2012, julgados em sessão plenária da Corte de Contas.
Entender de forma diversa seria tratar desigualmente os débitos oriundos de condenações do Órgão de
Controle, favorecendo aquele que se manteve inerte no pagamento. Saliente-se constar da própria
decisão recorrida o a aplicação dos juros de mora a partir de 18/2/2009, decorrente exatamente da
prática de ato ilícito pela recorrente, com entendimento análogo ao previsto no artigo 398 do Código
Civil:
“Art. 398. Nas obrigações provenientes de ato ilícito, considera-se o devedor em mora,
desde que o praticou”.
71. Portanto, não cabe a aplicação do art. 396 do Código Civil invocada pela recorrente.
10

72. Diante do exposto, concluo que os juros de mora e a atualização monetária do débito
devem ser contabilizados a partir da mesma data, assim entendida como a data do pagamento irregular
à contratada, ou seja, 18/2/2009.
VIII
73. Por fim, acolho o exame da Serur quanto à inexistência da alegada prescrição da multa
aplicada à recorrente, pois o débito apurado pelo Tribunal teve como origem a assinatura do 12º Termo
Aditivo, celebrado em 2009, enquanto a determinação de sua citação, que interrompeu a contagem do
prazo prescricional, foi efetuada em 18/11/2009, data julgamento do Acórdão 2.714/2009-Plenário.
Ainda que se considere a data da citação, realizada em 22/12/2009 (peça 17, p. 23-24 e 33), não há que
se falar em prescrição.
74. No que tange à razoabilidade da multa, a recorrente apresenta outros julgados do TCU que
apreciaram casos de jogo de planilha, os quais fixaram multas variando entre 0,87% a 9,77% do valor
do débito a preços iniciais, sendo que a multa aplicada raramente ultrapassaria 2% do valor do dano
em valores históricos. Dessa forma, entendeu a recorrente que a penalidade fixada pelo Tribunal teria
sido desproporcional.
75. Quanto a esse ponto, a Serur ponderou que a multa aplicada à recorrente, no valor de R$
1.000.000,00, representou 6,03% do valor atualizado do débito. Assim, não haveria razões para se
questionar o valor da sanção arbitrada pelo Tribunal, que não só observou as normas aplicáveis à
matéria, mas também as circunstâncias do caso concreto, agindo com bom senso, prudência e
moderação, ao contrário do que afirma a recorrente.
76. Esclareço ainda que ao relatar o Acórdão 1.637/2016-Plenário, o qual também julgou os
responsáveis em débito pela prática do “jogo de planilha”, fixei o valor da multa imposta à empresa
contratada em cerca de 30% do valor atual do débito, em virtude da prática deliberada de manipulação
da planilha orçamentária da obra, situação semelhante a que ora se examina, conforme apresentado
neste voto.
77. Em outro caso de dano ao erário em virtude de aditamentos irregulares que não observaram
a manutenção do desconto obtido na licitação, apreciado pelo Acórdão 1.114/2014-1ª Câmara, de
relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, o TCU aplicou multa no valor de 10% do valor
histórico do dano, sendo essa sanção mantida pelo Acórdão 855/2016-Plenário, que apreciou o recurso
de revisão contra o primeiro julgado. Então, creio que as deliberações trazidas pela recorrente para
embasar suas considerações podem ter sido obtidas de uma amostra enviesada.
78. Ainda realizando um juízo de valor sobre a gradação da multa aplicada, registro que a
prática de jogo de planilha pode ser capitulada no ilícito previsto no art. 5º, inciso IV, alínea “g”, da
Lei Anticorrupção:
“Art. 5º Constituem atos lesivos à administração pública, nacional ou estrangeira,

para os fins desta Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas jurídicas mencionadas
no parágrafo único do art. 1o, que atentem contra o patrimônio público nacional ou
estrangeiro, contra princípios da administração pública ou contra os compromissos
internacionais assumidos pelo Brasil, assim definidos:
(...)
g) manipular ou fraudar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos celebrados
com a administração pública;”
79. Ante o exposto, entendendo adequada a sanção aplicada à recorrente.
IX
11

80. Estando o presente processo incluído em pauta da Sessão Plenária do último dia 18/1/2017,
o procurador constituído pela recorrente apresentou memorial (peça 95) solicitando o adiamento da
apreciação do processo por 15 dias para nova inclusão em pauta, sendo prontamente atendido.
81. Pautado novamente o feito, desta vez para a sessão do dia 1/2/2017, o representante legal
da Andrade Gutierrez S.A. novamente juntou novos elementos e solicitou o adiamento do julgamento
do referido processo (peças 96 e 97, de igual teor).
82. Em síntese, a recorrente agora enfatiza a necessidade de utilizar o Sicro de junho/2007
como referencial para fins de análise de preços, ao passo que sua peça recursal pleiteava a utilização da
mesma tabela de referência, porém, na data de setembro/2005. Para corroborar com suas alegações,
apresenta os três quadros reproduzidos a seguir, os quais supostamente elidiriam as irregularidades:
Contrato UT 02-0016/02-00 – 1ª Sicro 2 – junho de 2007 – 1ª Diferença

Revisão de Projeto – data-base revisão de projeto
junho/2007
R$ 92.817.590,11 R$ 106.305.159,39 -12,7%
Contrato UT 02-0016/02-00 – 3ª Sicro 2 – junho de 2007 – 3ª Diferença

Revisão de Projeto – data-base revisão de projeto
junho/2007
R$ 92.817.590,11 R$ 106.305.159,39 -12,00%
Contrato UT 02-0016/02-00 – Sicro 2 – junho de 2007 – Diferença

quantitativos medidos – data-base quantitativos medidos
junho/2007
R$ 92.817.590,11 R$ 106.305.159,39 -7,4%
83. Observo de imediato que a empresa se limita a refutar um suposto sobrepreço no ajuste em
apreciação, ao passo que a natureza do dano imputado à recorrente não é propriamente um sobrepreço,
e sim a prática do jogo de planilha, que desvirtuou o equilíbrio econômico-financeiro do contrato em
desfavor da Administração.
84. Entendo que os comparativos realizados com base nos quantitativos totais acordados, após
a primeira e a terceira revisão do projeto, que são ilustrados nos dois primeiros quadros acima,
possuem reduzida importância no caso em apreciação, cujo exame deve ocorrer com base nos
quantitativos efetivamente executados (cujo resultado de análise é sintetizado no terceiro quadro).
85. A respeito do uso do Sicro referenciado a junho de 2007, embora a empresa alegue que
96% da execução contratual ocorreu após esta data, pelos motivos já exaustivamente expostos neste
voto, mantenho o entendimento de que o critério de análise a ser utilizado por esta Corte de Contas é o
referencial mais próximo possível da data-base do contrato.
86. Friso também que as composições do Sicro utilizadas pela recorrente, apesar de estarem
referenciadas com os custos de junho/2007, utilizam a taxa de BDI de 32,55%, então vigente em
setembro/2000. Ocorre que a taxa de BDI utilizada pelo Sicro em 2007 era de 20,25%.
87. Na avaliação econômica de contratos de obras públicas, o controle deve incidir sobre os
preços finais dos serviços e não sobre cada uma de suas parcelas individualmente (custo direto e BDI).
De forma no mínimo curiosa, quer a recorrente utilizar os custos diretos do Sicro 2 referenciados a
junho/2007, mas utiliza a taxa de BDI que estava em vigor no ano de 2000. Assim, a incidência da taxa
de BDI de 32,55% sobre os custos diretos do Sicro de junho/2007 produz preços superiores aos
12

presentes no mencionado referencial, levando à equivocada conclusão de que não houve sobrepreço
final do ajuste em exame.
88. Ainda que não seja o entendimento predominante desta Corte de Contas, em casos
excepcionais o TCU admitiu o uso de um referencial mais próximo da data efetiva de execução dos
serviços, em particular em situações em que ocorreu demora excessiva no início da execução
contratual, conforme de depreende do voto condutor do Acórdão 890/2012-Plenário, de relatoria do
Ministro José Múcio Monteiro.
89. Dessa maneira, em busca da verdade material, solicitei que minha assessoria realizasse o
exame dos três anexos apresentados pela empresa em sua última manifestação. Confrontando-se os
preços contratados reajustados pelos índices avençados com os referenciais apresentados pela
recorrente, ou seja, compostos pelo custo direto do Sicro de junho/2007 acrescido da taxa de BDI de
32,55% (vigente em setembro/2000), conclui-se que o superfaturamento decorrente do jogo de planilha
seria ainda mais elevado, conforme demonstrado nos quadros a seguir, que sintetizam a amostra dos
seis serviços com maior impacto no desequilíbrio econômico do contrato em desfavor da
Administração.
Planilha Contratual Original atualizada para junho/2007 confrontada com o Sicro de

junho/2007
Preço da
Preço de Preço da Preço de
Contratada - Quantidade
Serviço Referência - Contratada Referência
(reajustado para Inicial
jun/2007 (R$) Total (R$) Total (R$)
jun/2007) (R$)
aterro 1ª cat. (tipo VPA03 e 51,72 87,21 64.416,00 m 3.331.732,77 5.617.656,51
VPC03)
Sarjeta triangular em concreto
16,86 41,04 66.910,00 m 1.128.204,60 2.745.795,90
(STC 01)
Reforço de subleito 3,61 15,35 332.682,90 m3 1.202.346,68 5.106.578,11
Banqueta (meio-fio) de
15,58 43,97 67.480,00 m 1.051.148,53 2.966.983,58
concreto (MFC 01)
Limpeza mecanizada da faixa
0,91 0,31 671.100,00 m2 613.641,58 204.715,12
de construção
40,35 22,53 4.030,00 m 162.596,65 90.784,60
concreto (MFC 03)
Desconto na amostra 9.242.843,00
Planilha do Contrato Modificada pela 3ª Revisão de Projeto Confrontada com o Sicro de

junho/2007
Preço da
Preço de Preço da Preço de
Contratada - Quantidade
Serviço Referência - Contratada Referência
(reajustado para Final
jun/2007 (R$) Total (R$) Total (R$)
jun/2007) (R$)
40,35 22,53 59.970,00 m 2.419.583,43 1.350.955,91
concreto (MFC 03)
Limpeza mecanizada da faixa
0,91 0,31 2.625.105,00 m2 2.400.348,06 800.772,88
de construção
Sarjeta triangular em concreto
16,86 41,04 8.700,00 m 146.695,26 357.023,23
(STC 01)
15,58 15,35 3.130,00 m 48.756,59 48.044,52
concreto (MFC 01)
13


aterro 1ª cat. (tipo VPA03 e 10,5 43,97 0m 0,00 0,00
VPC03)
Reforço de subleito 3,61 15,35 0 m3 0,00 0,00
Sobrepreço na amostra 2.458.586,81
90. Nas tabelas acima, fica patente que um desconto inicial de R$ 9.242.843,00 (a preços de
junho/2007) se converteu em um sobrepreço de R$ 2.458.586,81, referenciado na mesma data-base, o
que se traduz num desequilíbrio econômico de R$ 11.701.429,81, portanto, mais elevado do que o
valor de R$ 8.551.715,30 demonstrado nos quadros referenciados no sexto e sétimo parágrafos deste
voto.
91. Tal valor também é mais elevado do que o débito de R$ 7.982.572,30 (valor referenciado à
18/2/2009) imputado a recorrente.
Ante o exposto, voto por que o Tribunal acolha a minuta de acórdão que ora submeto à
deliberação deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 8 de fevereiro de
2017.
BENJAMIN ZYMLER
Relator
14

ACÓRDÃO Nº 167/2017 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 008.719/2003-1.
1.1. Apensos: 008.385/2006-0; 017.952/2006-0; 018.482/2006-7
2. Grupo I – Classe de Assunto: I - Recurso de Reconsideração (Tomada de Contas Especial)
3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Interessado: Congresso Nacional (vinculador)
3.2. Responsáveis: Construtora Andrade Gutierrez S.A. (17.262.213/0001-94); José Antônio Silva
Coutinho (000.323.526-20); Luís Munhoz Prosel Junior (459.516.676-15); Luiz Francisco Silva
Marcos (269.130.547-34); Pedro Abílio Torres do Carmo (013.211.292-20)
3.3. Recorrente: Construtora Andrade Gutierrez S.A. (17.262.213/0001-94).
4. Órgão/Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Bruno Dantas.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo de Vries Marsico.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Controle Externo no Estado do
Pará (Secex-PA).
8. Representação legal:
8.1. João Marcos Amaral (25113/OAB-DF), representando Luís Munhoz Prosel Junior.
8.2. Tathiane Vieira Viggiano Fernandes (27.154/OAB-DF) e outros, representando Construtora
Andrade Gutierrez S.A.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial que cuidam, nesta
fase, de recurso de reconsideração interposto pela Construtora Andrade Gutierrez S.A. contra o
Acórdão 2.878/2015-Plenário,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1 conhecer do recurso de reconsideração interposto pela Construtora Andrade Gutierrez
S.A., com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33, ambos da Lei 8.443/1992, para, no mérito, negar a
ele provimento;
9.2 dar ciência desta deliberação à recorrente.
10. Ata n° 4/2017 – Plenário.

11. Data da Sessão: 8/2/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0167-04/17-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler (Relator), Augusto Nardes, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti, André Luís de Carvalho e
Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO BENJAMIN ZYMLER
Presidente Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral

Acórdão 167 de 2017 Plenário - Jogo de Planilha

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Acórdão 167 de 2017 Plenário - Jogo de Planilha

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.

GRUPO I – CLASSE ___ – Plenário

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. FISCOBRAS/2003.

Adoto como relatório a instrução lavrada no âmbito da Secretaria de Recursos – Serur

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VALOR ORIGINAL (R$) DATA DA OCORRÊNCIA

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Em exame recurso de reconsideração oposto pela Construtora Andrade Gutierrez S.A.

Planilha Contratual Original

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Planilha do Contrato Modificada pela 3ª Revisão de Projeto

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11. A Secretaria de Recursos (Serur) analisou todos os argumentos recursais concluindo, em

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após revisões de projeto, sobrepreço; licitação efetuada sem critério de aceitabilidade de

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Banqueta MFC 01 Banqueta MFC 03

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“Art. 5º Constituem atos lesivos à administração pública, nacional ou estrangeira,

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Contrato UT 02-0016/02-00 – 1ª Sicro 2 – junho de 2007 – 1ª Diferença

Contrato UT 02-0016/02-00 – 3ª Sicro 2 – junho de 2007 – 3ª Diferença

Contrato UT 02-0016/02-00 – Sicro 2 – junho de 2007 – Diferença

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Planilha Contratual Original atualizada para junho/2007 confrontada com o Sicro de

Planilha do Contrato Modificada pela 3ª Revisão de Projeto Confrontada com o Sicro de

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Valetas de proteção de corte e

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ACÓRDÃO Nº 167/2017 – TCU – Plenário

10. Ata n° 4/2017 – Plenário.

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13. Especificação do quorum:

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

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