Ata da 1a Sessão Plenária de 2021 do TCU

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ATA Nº 1, DE 20 DE JANEIRO DE 2021

(Sessão Telepresencial do Plenário)
Presidência: Ministra Ana Arraes (Presidente)

Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva
Secretário das Sessões: AUFC Alden Mangueira de Oliveira
Subsecretária do Plenário: AUFC Lorena Medeiros Bastos Corrêa
À hora regimental, a Presidente declarou aberta a sessão telepresencial do Plenário, com a

presença dos Ministros Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo
Cedraz, Raimundo Carreiro, Bruno Dantas e Jorge Oliveira; dos Ministros-Substitutos Marcos
Bemquerer Costa, convocado para substituir o Ministro Vital do Rêgo, e André Luís de Carvalho; e da
Representante do Ministério Público, Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva.
Ausentes, em férias, o Ministro Vital do Rêgo e os Ministros-Substitutos Augusto Sherman

Cavalcanti e Weder de Oliveira.
HOMOLOGAÇÃO DE ATA
O Plenário homologou as Atas nºs 48 e 49, referentes às sessões extraordinárias realizadas em 9

e 10 de dezembro de 2020, respectivamente.
PUBLICAÇÃO DA ATA NA INTERNET
Os anexos das atas, de acordo com a Resolução nº 184/2005, estão publicados na página do
Tribunal de Contas da União na Internet.
QUESTÃO DE ORDEM (v. inteiro teor no Anexo I a esta Ata)
Proposta para unificar, sob a relatoria do Ministro Jorge Oliveira, a condução dos processos TC-
012.194/2019-0, TC-012.195/2019-7, TC-012.196/2019-3, TC-012.198/2019-6 e TC-027.029/2018-2,
por tratarem do mesmo indício de irregularidade apontado em oito contratos da Petrobras. Aprovada.
(Questão de Ordem 1/2021)
COMUNICAÇÕES (v. inteiro teor no Anexo I a esta Ata)
Da Presidência:
Votos de sucesso e boa sorte ao Ministro Jorge Oliveira no desempenho das funções como
membro desta Corte de Contas.
Homologação, ad referendum, das Resoluções-TCU nºs 324 e 325, publicadas em 4 de janeiro

de 2021. Aprovada.
Homologação, ad referendum, da prorrogação da cessão dos servidores: AUFC Henrique

Moraes Ziller, Secretário-Chefe da Controladoria-Geral do Estado de Goiás; AUFC Fernando Silveira
Camargo, Secretário de Inovação, Desenvolvimento Rural e Irrigação no Ministério da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento; AUFC Paulo Wanderson Moreira Martins, Secretário de Estado
Controlador-Geral do Distrito Federal; AUFC Marcelo Barros Gomes, Secretário Especial de
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Relacionamento Externo da Casa Civil da Presidência da República; e AUFC Joel Nogueira

Rodrigues, Controlador-Geral do Estado do Amapá. Aprovada.
Composição das Câmaras e das Comissões Permanentes deste Tribunal para o exercício de 2021,
representantes do Tribunal na OISC/CPLP e na OLACEFS, bem como designação do supervisor da
edição da Revista do Tribunal de Contas da União.
Do Ministro Benjamin Zymler:
Informação de que foi proferido despacho no âmbito dos trabalhos de acompanhamento no

Ministério da Saúde, com o objetivo de avaliar a estrutura de governança para o combate à crise gerada
pela emergência de saúde pública de importância internacional decorrente da Covid-19, determinando
à Secretaria de Controle Externo da Saúde que solicitasse ao Ministério da Saúde e à Empresa
Brasileira de Serviços Hospitalares – EBSERH o encaminhamento de informações acerca de pontos
relacionados ao colapso no sistema de abastecimento de oxigênio medicinal nos hospitais estaduais e
federal localizados na cidade de Manaus. Adicionalmente, por proposta do Ministro Raimundo
Carreiro, foram solicitadas informações ao Município de Manaus e ao Estado do Amazonas. Na
oportunidade, o Ministro Raimundo Carreiro apresentou sua manifestação por escrito (v. Anexo I desta
Ata).
Notícia de que foi dado início a um levantamento de informações, sob sua relatoria e
coordenação da SecexSaúde e da Secor, referentes aos planos estaduais de vacinação contra a Covid-
19, com destaque para as atividades de mapeamento dos grupos prioritários para vacinação,
mecanismos que assegurem o respeito a essas prioridades, a logística de distribuição e aplicação das
vacinas, o fornecimento de recursos e insumos necessários (profissionais de saúde, seringas, agulhas
etc).
Do Ministro Augusto Nardes:
Registro sobre o reinício das atividades do Tribunal no ano corrente e homenagem pelo
aniversário de 128 anos de instalação do TCU, ocorrido no último dia 17 de janeiro.
Do Ministro Raimundo Carreiro:
Proposta para que a Segecex autue processo específico para análise e acompanhamento
concomitante dos dois Programas de Demissão Voluntária anunciados pelo Banco do Brasil, à luz das
regras e princípios constitucionais e legais que incidem sobre a atuação da entidade, e, se for o caso,
submeta ao relator, tempestivamente e com a urgência que o caso requer, as propostas que entender
pertinentes. Aprovada.
Da Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva:
Votos de sucesso à Ministra Ana Arraes em sua gestão e na condução das sessões do Plenário.
Boas-vindas ao Ministro Jorge Oliveira.
PROCESSOS EXCLUÍDOS DE PAUTA
Foram excluídos de pauta, nos termos do artigo 142 do Regimento Interno, os seguintes
processos:
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TC-007.531/2015-0 e TC-015.688/2007-6, cujo relator é o Ministro Aroldo Cedraz; e

TC-034.469/2020-6, cujo relator é o Ministro Raimundo Carreiro.
PROCESSOS APRECIADOS POR RELAÇÃO
O Plenário aprovou, por relação, os Acórdãos de nºs 1 a 53.
PROCESSOS APRECIADOS DE FORMA UNITÁRIA
Por meio de apreciação unitária de processos, o Plenário proferiu os Acórdãos de nºs 54 a 82,
incluídos no Anexo II desta Ata, juntamente com os relatórios e os votos em que se fundamentaram.
PROCESSO TRANSFERIDO DE PAUTA
Por deliberação do Colegiado, foi transferida de pauta a apreciação do processo TC-

041.327/2012-8, cujo relator é o Ministro Benjamin Zymler, para a sessão Plenária do dia 24 de
fevereiro de 2021, nos termos dos § 10 do art. 112 do Regimento Interno. Na oportunidade, o Dr. Luís
Maximiliano Telesca, representante do Sr. Walter Germano de Oliveira e outros, usou da palavra para
estrito esclarecimento de matéria de fato, nos termos do § 8º do art. 168 do Regimento Interno.
PROSSEGUIMENTO DE VOTAÇÃO
Nos termos do art. 112 do Regimento Interno, deu-se prosseguimento à votação do processo TC-
000.107/2015-8 (Ata nº 45/2020) e o Tribunal aprovou o Acórdão nº 54, sendo vencedora a proposta
apresentada pelo relator, Ministro Augusto Nardes.
REABERTURA DE DISCUSSÃO
Nos termos do art. 112 do Regimento Interno, foi reaberta a discussão do processo TC-
010.173/2015-3 (Ata nº 38/2020) e o Tribunal aprovou o Acórdão nº 56, sendo vencedora a proposta
apresentada pelo relator, Ministro Aroldo Cedraz, que acolheu sugestões oferecidas pelos Ministros
Walton Alencar Rodrigues e Raimundo Carreiro.
COMUNICAÇÃO AO COLEGIADO
Nos termos do art. 8º da Resolução-TCU 315/2020, ao apreciar o processo TC-012.552/2019-4,

o relator, Ministro Benjamin Zymler, fez constar comunicação ao colegiado no sentido da necessidade
de se monitorar as recomendações e determinações expedidas no Acórdão n° 59.
ACÓRDÃOS APROVADOS
ACÓRDÃO Nº 1/2021 - TCU - Plenário
Considerando que o processo trata de tomada de contas especial decidida, no mérito, pelo
Acórdão 2833/2016-Plenário, por meio do qual, o TCU julgou as contas de Claudino César Freire,
Robério Saraiva Grangeiro e da empresa Prestacon Prestadora de Serviços e Construções Ltda.-ME
irregulares, imputou-lhes débito a ser pago em regime de solidariedade e a multa individual prevista no
art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 130.000,00;
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Considerando que Claudino César Freire interpôs recurso de reconsideração em face do Acórdão
2833/2016-Plenário, que foi conhecido e teve seu provimento negado mediante o Acórdão 429/2018-
Plenário, de relatoria do E. Ministro Vital do Rego, julgado na sessão de 7/3/2018;
Considerando que Claudino César Freire faleceu em 29/8/2017, antes do trânsito em julgado do
acórdão que decidiu o recurso de reconsideração;
Considerando que, diante do caráter personalíssimo da pena e nos termos de precedentes do
Tribunal (ex.: Acórdão 2.650/2017 – Plenário), em havendo o falecimento do responsável antes do
trânsito em julgado da decisão condenatória, extingue-se sua punibilidade, tornando-se insubsistentes
as sanções eventualmente a ele aplicadas;
Considerando que, à luz do disposto no § 2º do art. 3º da Resolução TCU 178/2005, segundo o
qual o Tribunal, mediante proposta do relator, da unidade técnica ou do Ministério Público, poderá
rever, de ofício, o acórdão em que houver sido aplicada multa a gestor que tenha falecido antes do
trânsito em julgado da deliberação;
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, ACORDAM, por unanimidade, em consonância
com o parecer da Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial, peças 192 e 193,
endossado pelo MP/TCU, peça 194, em tornar insubsistente a multa aplicada a Claudino César Freire
por meio do item 9.3 do Acórdão 2833/2016- Plenário.
1. Processo TC-001.133/2015-2 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)

1.1. Apensos: 011.772/2009-0 (REPRESENTAÇÃO)
1.2. Responsáveis: Claudino César Freire (008.385.604-82); Prestacon Prestadora de Servicos
Construcoes Ltda (04.904.242/0001-60); Robério Saraiva Grangeiro (040.131.404-97)
1.3. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Gurinhém - PB
1.4. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues
1.5. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial
(SecexTCE).
1.7. Representação legal: Tiago Liotti (261189-A/OAB-PB) e outros.
1.8. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
Considerando os pareceres da Secretaria de Recursos no sentido da intempestividade, em mais

de 180 dias, do pedido de reexame interposto pela Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de
São Paulo (Ceagesp);
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento no artigo 48, parágrafo único, da Lei 8.443/92, c/c os artigos 285, caput
e §2º, e 286, parágrafo único, do Regimento Interno do TCU, de acordo com os pareceres da Serur, em
não conhecer do pedido de reexame, receber a documentação apresentada pela Ceagesp (peças 216 a
221) como mera petição, a ser analisada no âmbito dos presentes autos, que tratam do monitoramento
do Acórdão 2.050/2014 – Plenário, a cargo da SecexAmb, dando conhecimento desta deliberação à
interessada.
1. Processo TC-031.661/2015-7 (MONITORAMENTO)

1.1. Apensos: 017.876/2020-6 (COBRANÇA EXECUTIVA); 017.878/2020-9 (COBRANÇA
EXECUTIVA); 017.874/2020-3 (COBRANÇA EXECUTIVA)
1.2. Responsáveis: Antonio Carlos do Amaral Filho (024.986.288-35); Carlos Nabil Ghobril
(101.684.888-92); Christian Nielsen Faria Lombardi (114.149.348-90); Johnni Hunter Nogueira
(267.617.978-02); Luiz Concilius Goncalves Ramos (049.672.408-87); Pedro Tomas do Canto
Benedetti (178.339.928-79)
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1.3. Interessados: Associação dos Permissionários do Entreposto de São Paulo - Apesp

(04.291.930/0001-00); Sind Permissionarios Centrais Abast de Alim do Est SP (62.707.278/0001-50)
1.4. Órgão/Entidade: Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo
1.6. Representante do Ministério Público: não atuou
1.7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente
(SecexAmb).
1.8. Representação legal: Roberto Maluf Filho e outros, representando Associação dos
Permissionários do Entreposto de São Paulo - Apesp; Christopher Rezende Guerra Aguiar
(203028/OAB-SP), representando Johnni Hunter Nogueira, Luiz Concilius Goncalves Ramos e
Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo; Vinicius Diniz Moreira (290.369/OAB-
SP), representando Associação dos Permissionários do Entreposto de São Paulo - Apesp e Sind
Permissionarios Centrais Abast de Alim do Est SP; Joao Paulo Goncalves da Silva (19442/OAB-DF) e
outros, representando Pedro Tomas do Canto Benedetti; Claudio Tucci (33.928/OAB-SP) e outros,
representando Carlos Nabil Ghobril.
ACÓRDÃO Nº 3/2021 - TCU – Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, ACORDAM, por

unanimidade, com fundamento no art. 143, inciso III, do Regimento Interno deste Tribunal, em adotar
as medidas descritas no item 1.6 deste Acórdão:
1. Processo TC-036.610/2019-4 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)

1.1. Órgão/Entidade: Fundo de Desenvolvimento do Nordeste; Fundo de Investimento do
Nordeste; Ministério do Desenvolvimento Regional
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico
(SecexDesen).
1.5. Representação legal: não há.
1.6. Determinações/Recomendações/Orientações:
1.6.1. sobrestar o presente processo, com fundamento art. 157, do Regimento Interno do TCU, e
no art. 47 da Resolução TCU 259/2014, até o julgamento da Representação TC 012.179/2016-7, em
que se discute a legalidade dos instrumentos que deram origem ao objeto desta fiscalização;
1.6.2. dar ciência à Sudene, como responsável pelo FDNE, sobre as seguintes irregularidades,
com vistas à adoção de providências internas que previnam a ocorrência de outras semelhantes:
1.6.2.1. assunção de compromisso de pagamento de correção monetária por parte do Fundo de
Desenvolvimento do Nordeste (FDNE), no Acordo de Investimentos para construção da Ferrovia
Transnordestina (Item 3.1.1 e Anexo 3.3), o que afrontou o Decreto 6.952/2009 (ausência de previsão
normativa) e a Decisão da Diretoria Colegiada da Sudene;
1.6.2.2. descumprimento de Decisão da Diretoria Colegiada ao assinar Acordo de Investimentos
para construção da Ferrovia Transnordestina sem os ajustes exigidos pela referida diretoria com
relação a garantias, prazo de financiamento, carência e momento para a conversão de debêntures, o que
afrontou o art. 32 do Decreto 6.952/2009 e a Ata da 150a Reunião Ordinária da Diretoria Colegiada da
Sudene;
1.6.3. encaminhar cópia do relatório de fiscalização (peça 86 destes autos), incluindo a matriz de
responsabilização, para a SeinfraPortoFerrovia, com vistas a subsidiar o cumprimento da determinação
contida no subitem 9.1.2.2 do Acórdão 1659/2017-TCU-Plenário, no âmbito do TC 009.341/2019-6;
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1.6.4. encaminhar cópia deste acórdão à Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste

(Sudene), ao Ministério do Desenvolvimento Regional e ao Banco do Nordeste do Brasil.
VISTOS, relatados e discutidos este processo apartado, por determinação do Acórdão

1.299/2018-TCU-Plenário, do processo de representação formulada por Auditor Federal de Controle
Externo contra possíveis irregularidades verificadas em Termos de Ajuste de Conduta (TAC)
celebrados entre a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e concessionárias de
transportes ferroviários;
Considerando que o entendimento deste Tribunal é no sentido de que são legais os ajustes
celebrados pela ANTT para a correção de condutas na execução dos contratos de concessão e a
adequação das concessões aos normativos vigentes, a princípio;
Considerando que o TAC celebrado com a ALL/Malha Paulista (peça 2) cuida da regularização
da situação relativa à manutenção, substituição, conservação e destinação do material rodante
vinculado à prestação do serviço público de exploração do transporte ferroviário de cargas na malha
paulista;
Considerando que no Título 3 (Das Disposições Gerais) daquele TAC há previsão de
encaminhamento mensal de informações acerca de sua execução pela empresa América Latina
Logística (ALL), no Título 2 (Das Medidas a Serem Adotadas e Dos Prazos De Execução) há medidas
a serem adotadas e prazos de execução, constituindo em obrigações de devolver, recuperar, transferir,
substituir, manter, transformar, bem assim que, no Título 4 (Das Penalidades), restou definido que a
inobservância dos prazos, condições e cláusulas estipuladas no ajuste implica a abertura de processo
administrativo para a apuração dos fatos e aplicação das penalidades cabíveis, podendo acarretar a
caducidade do contrato ou, eventualmente, ação judicial;
Considerando que o TAC celebrado com a ALL/Malha Paulista e a ALL/Malha Sul (peça 4),
referente ao comodato de linhas de fibras óticas pelas concessionárias, teve seus termos cumpridos e o
ajuste foi encerrado;
Considerando que o TAC celebrado com a Vale S.A. (peça 5), tendo por objeto a adequação da
Estrada de Ferro Vitória Minas e do Trem Turístico Ouro Preto/Mariana às exigências normativas
relacionadas com a acessibilidade das pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida, nos termos do
Decreto 5.296/2004, teve seus termos cumpridos e o ajuste foi encerrado;
Considerando que o TAC celebrado com a MRS Logística S.A. e ALL/Malha Paulista (peça 6),
cujo objeto é definir os requisitos mínimos para a circulação provisória de trens e sinalização definitiva
na nova linha do trecho entre Perequê e Cubatão, do trecho entre Cubatão e Santos, do pátio de Areais
e do trecho entre Areais e Piaçaguera, teve como finalidade permitir a conexão com o sistema
ferroviário em operação na baixada santista e previu a elaboração detalhada de cronograma, a partir
dos prazos (Título 3) e penalidades (Título 4) fixados no ajuste, como multa diária e instauração de
processo administrativo para apurar fatos e aplicar penalidades;
Considerando que apesar de não terem sido estipuladas compensações adicionais nem
exigibilidade das obrigações pactuadas em caso de inadimplemento em alguns TACs, os ajustes
analisados devem seguir a regulamentação da Resolução ANTT 442/2004, a qual estipula apenas a
possibilidade da abertura de processo administrativo pela ANTT para a cobrança administrativa do
ajuste não cumprido;
Considerando que, por meio do Acórdão 1.299/2018-TCU-Plenário, que determinou a autuação
do presente processo, este Tribunal já ponderou que o Termo de Ajuste de Conduta emerge como
solução negociada de conflito, no sentido de cessar as irregularidades, corrigir as condutas indesejáveis
do concessionário, reparar danos por ele causados ao patrimônio público e ao usuário;
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Considerando que, embora a Lei de criação da ANTT defina as penalidades a que estará sujeito o
concessionário infrator, não determina expressamente que a punição seja o único meio para alcançar o
desiderato de garantir a regular prestação do serviço público concedido.
Considerando que, dada a complexidade e a multiplicidade de situações verificadas na
fiscalização dos serviços regulados, haverá o gestor público de sopesar se a medida sancionadora
atenderá, no caso concreto, ao interesse público primário, podendo assim alterá-la por ações mais
efetivas à melhoria dos serviços delegados;
Considerando que a ANTT, ao dispor sobre procedimento administrativo para apuração de
responsabilidade por violação ao contrato de concessão e à legislação regulatória, o artigo 16 da
Resolução ANTT 442, de 17/2/2004, atualmente regulamentada pela Resolução 5.083, de 27/4/2016,
previu a possibilidade de a Agência reguladora celebrar com os concessionários acordos substitutivos
aos processos sancionatórios:
Considerando que, por meio do Acórdão 1.299/2018-TCU-Plenário, este Tribunal avaliou que a
Resolução ANTT 442/2004 não exorbitou a Lei de Ação Civil Pública nem a Lei de criação da
Agência Reguladora, ao prever a possiblidade de a ANTT firmar Termo de Ajuste de Conduta com
concessionário de serviço público de transporte terrestre, a fim de corrigir pendências, cessar
irregularidades ou afastar infrações verificadas na execução do contrato de concessão;
Considerando que, em tese, tal acordo, ainda que mediado por contrato de concessão, visa, ao
fim, tutelar interesse difuso consistente na prestação de serviço público delegado em condições de
regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia e modicidade
tarifária, tal qual exige o artigo 6º da Lei 8.987/1995 (Lei Geral de Concessões);
Considerando que, tendo em vista todos os elementos supra, os pareceres da unidade técnica
demonstram que os gestores ouvidos em audiência agiram nos limites da regulamentação vigente;
Considerando, por fim, que a comunicação de audiência a Hederverton Andrade Santos foi
encaminhada para o antigo endereço residencial do gestor, razão pela qual as respectivas razões de
justificativas podem ser tidas como tempestivas;
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ACORDAM, por

unanimidade, com fundamento nos arts. 143, III e V, “a”, 161, 169, V, e 250, § 1º, do Regimento
Interno do TCU acolher as razões de justificativas de Marcus Expedito Felipe de Almeida,
Hederverton Andrade Santos, Noboru Ofugi, Alexandre Muñoz Lopes de Oliveira e Jorge Luiz
Macedo Bastos, dar ciência desta decisão aos responsáveis e à Agência Nacional de Transportes
Terrestres e arquivar os presentes autos, de acordo com os pareceres da SeinfraPortoFerrovia (peças 37
e 38):
1. Processo TC-006.791/2019-0 (REPRESENTAÇÃO)

1.1. Responsáveis: Alexandre Munoz Lopes de Oliveira (126.442.568-60); Hederverton Andrade
Santos (252.506.298-14); Jorge Luiz Macedo Bastos (408.486.207-04); Marcus Expedito Felipe de
Almeida (261.986.906-44); Noboru Ofugi (029.122.281-15)
1.2. Órgão/Entidade: Agência Nacional de Transportes Terrestres
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária
(SeinfraPor).
1.6. Representação legal: Robinson Sakiyama Barreirinhas, Cidmauro Lima e outros.

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Considerando que se trata de representação autuada pela então Secretaria de Controle Externo no
Estado de Rondônia (Secex/RO), em face de irregularidades identificadas na auditoria de
conformidade realizada na gestão dos recursos transferidos pelo Fundo Nacional da Educação (FNDE)
ao Governo do Estado de Rondônia, por meio de sua Secretaria de Estado da Educação (Seduc/RO),
para executar as ações do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) durante os exercícios
2016 e 2017 (Fiscalização 253/2017, TC 018.140/2017-3);
Considerando que, na Fiscalização 253/2017, verificaram-se indícios de sobrepreço na aquisição
dos alimentos, conluio entre as empresas fornecedoras e desvio de alimentos no momento de sua
entrega nas escolas, com o recebimento em quantidades menores que o devido;
Considerando que a presente representação foi autuada em razão de proposta da equipe de
auditoria, com base no art. 246 do RI/TCU, com o objetivo de aprofundar a investigação sobre essas
irregularidades, com foco no combate à fraude e à corrupção na execução das ações do Pnae no Estado
de Rondônia;
Considerando que, na instrução inicial destes autos, a então Secex/RO propôs a realização de
inspeção em escolas previamente selecionadas da rede estadual de ensino, localizadas no Município de
Porto Velho/RO, especialmente nas escolas estaduais de ensino fundamental e médio Flora Calheiros
Contrin e Professor João Bento da Costa, nas quais tais fatos foram inicialmente identificados, a fim de
coletar evidências para endossar as irregularidades verificadas nos processos de aquisição de gêneros
alimentícios do exercício 2018, por meio de aplicação de questionário às merendeiras e aos
responsáveis pelas aquisições e de visitas aos estoques de gêneros alimentícios;
Considerando que determinei o sobrestamento destes autos até a conclusão da análise das razões
de justificativas apresentadas pelos ex-secretários de educação, no âmbito do processo de fiscalização
original, TC 018.140/2017-3, tendo em vista que as questões que ensejaram a presente representação
foram objeto das respectivas audiências, as quais, à época da proposta de inspeção, estavam ainda
pendentes de avaliação;
Considerando que determinei ainda, à unidade técnica, que após a avaliação das audiências,
remetesse esta representação ao meu gabinete, com proposta de encaminhamento para a totalidade das
ocorrências identificadas pela equipe de fiscalização e manifestação acerca da pertinência da
manutenção da proposta de inspeção feita nestes autos;
Considerando que, analisados os elementos apresentados pelos ex-secretários de educação, a
unidade técnica concluiu pela impossibilidade de responsabilizar os referidos agentes pelos fatos
questionados, naqueles autos, embora os indícios de irregularidade não tenham sido devidamente
esclarecidos;
Considerando que o TC 018.140/2017-3 foi apreciado no mérito, por meio do Acórdão
2.312/2019- Plenário, cujo item 9.7 determinou à unidade técnica que adotasse os procedimentos
definidos na Resolução-TCU 308/2019, com vistas à eventual aprovação e delimitação de escopo de
fiscalização destinada a apurar indícios de irregularidades estranhos ao objeto da fiscalização, relativos
a sobrepreço, conluio entre empresas e desvios de alimentos destinados à merenda escolar no Estado
de Rondônia;
Considerando que, por meio do item 9.4 do Acórdão 2.312/2019-Plenário, o colegiado emitiu
ciência à Secretaria de Estado da Educação de Rondônia (Seduc/RO) das impropriedades e falhas
detectadas na auditoria, entre elas, aquelas que seriam tratadas nestes autos, para que sejam adotadas
medidas internas com vistas à prevenção de ocorrência de outras semelhantes;
Considerando que a Secretaria de Controle Externo da Educação (SecexEducação), unidade
técnica ora responsável por este processo, entendeu que, passados quase dois anos da proposta inicial
de inspeção, não é possível obter as mesmas informações extradocumentais que seriam colhidas à
época, quando se pretendia visitar as escolas, presenciar a entrega de alimentos, verificar o estoque de
alimentos e apurar as responsabilidades, razão pela qual a inspeção perdeu seu objeto;
Considerando que as questões levantadas inicialmente nesta representação estão sendo objeto de
ação promovida pela Controladoria Geral da União em Rondônia juntamente com a Polícia Federal,
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segundo informações obtidas pela unidade técnica, de forma que a atuação do TCU pode ser diferida
para momento futuro, quando ocorrer o ingresso de eventual tomada de contas especial instaurada pelo
FNDE, não sendo oportuna a manutenção da inspeção proposta ou mesmo a continuidade destes autos
de representação;
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 235
e 237, inciso VI e parágrafo único, do Regimento Interno deste Tribunal, e art. 103, § 1º, da Resolução
TCU - 259/2014, quanto ao processo a seguir relacionado, levantar o sobrestamento dos autos;
conhecer da representação, para, no mérito, considerar a sua apreciação prejudicada; adotar a medida
objeto do subitem 1.8.1 deste acórdão e arquivar os presentes autos.

1.1. Apensos: 043.470/2018-1 (SOLICITAÇÃO)
1.2. Responsáveis: Florisvaldo Alves da Silva (661.736.121-00); Maria Angelica Silva Ayres
Henrique (479.266.272-91)
1.3. Órgão/Entidade: Entidades/órgãos do Governo do Estado de Rondônia
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Educação (SecexEduc).
1.8.1. encaminhar cópia desta deliberação, da instrução da unidade técnica e da documentação
acostada à peça 11 destes autos à Procuradoria da República no Estado de Rondônia para adoção de
medidas de sua alçada.

unanimidade, quanto ao processo a seguir relacionado, com fundamento nos arts. 1º, inciso I; 16,
inciso I; 17 e 23, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 143, inciso I, alínea ‘a’; 169, inciso V, e
207do Regimento Interno, de acordo com os pareceres emitidos nos autos, em:
1. Processo TC-026.380/2015-3 (PRESTAÇÃO DE CONTAS - Exercício: 2014)

1.1. Responsáveis: Alessandra Cristina Azevedo Cardoso (694.932.001-91); André Luiz Teixeira
Gonçalves (592.374.902-59); Caroline Bezerra Sousa (025.444.413-05); Celia Regina de Souza
(206.929.199-53); Cristina Letiele Borges Figueredo Otsuka (067.467.956-32); Denise Menezes de
Oliveira (606.332.711-87); Eder Eustáquio Alves (783.913.186-72); Genildo Lins de Albuquerque
Neto (007.911.504-70); Gladstone de Castro de Moraes (584.736.371-00); James Marlon Azevedo
Gorgen (543.330.830-87); Lygia Lumina Pupatto (834.806.418-49); Maximiliano Salvadori Martinhão
(158.543.988-69); Octavio Penna Pieranti (093.179.177-47); Patrícia Brito de Ávila (580.147.485-49);
Vagner de Carvalho Costa (084.915.517-78)
1.2. Órgão/Entidade: Secretaria-executiva do Ministério das Comunicações
1.3. Relator: Ministro Benjamin Zymler
1.4. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração
(SeinfraCOM).
1.7.1. levantar o sobrestamento imposto às presentes contas em face da edição do Acórdão
749/2017-Plenário (TC 033.793/2015-8);
10
1.7.2. julgar regulares as contas dos responsáveis;

1.7.3. dar ciência deste acórdão à Secretaria-Executiva do Ministério das Comunicações; e
1.7.4. encerrar os presentes autos.

unanimidade, com fundamento no art. 143, inciso III, do Regimento Interno do TCU c/c o art. 17, § 3º,
da Resolução-TCU nº 315/2020, quanto ao processo a seguir relacionado, em dispensar a necessidade
do monitoramento do subitem 1.9 do Acórdão 3.125/2015-TCU-Plenário, de acordo com o parecer
emitido nos autos.
1. Processo TC-027.702/2014-6 (PRESTAÇÃO DE CONTAS - Exercício: 2013)

1.1. Responsáveis: Alexandre Navarro Garcia (385.346.061-53); Elaine Paz (295.366.850-00);
Elmo Vaz Bastos de Matos (404.658.965-53); Francisca Lucileide de Carvalho (508.408.431-00);
Guilherme Almeida Gonçalves de Oliveira (110.870.994-04); Jose Augusto de Carvalho Goncalves
Nunes (565.817.503-87); José Carlos Pires (154.658.370-04); José Solon de Oliveira Braga Filho
(324.600.821-34); Libiane Gonçalves Campos (029.826.876-07); Maria Lucia Barillo Ribeiro
(221.218.111-68); Miguel Ivan Lacerda de Oliveira (438.248.031-00); Robésio Maciel de Sena
(264.976.386-87)
1.2. Órgão/Entidade: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
1.4. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico
(SeinfraCOM).
Considerando que o recurso de revisão, conforme estatuído no art. 35, incisos I, II e III, da Lei nº
8.443/1992, deve ser fundado em erro de cálculo; falsidade ou insuficiência de documentos em que se
tenha fundamentado o acórdão recorrido; e na superveniência de documentos novos com eficácia sobre
a prova produzida;
Considerando, dessa maneira, que a empresa Henvil Transportes Ltda. se limitou a invocar
hipótese legal compatível com o recurso de revisão, sem, contudo, satisfazê-la materialmente;
Considerando que a tabela de óleo diesel da ANP não se caracteriza como fato novo que permita
o conhecimento do apelo, tendo em vista já constar dos autos;
Considerando que os documentos relativos a ressarcimento de valores e cargas objeto de assalto,
tais elementos não possuem o condão de, nem mesmo em tese, produzir eficácia sobre a irregularidade
que ocasionou a condenação imposta pelo Tribunal, visto tratar de matéria diversa;
Considerando que meros argumentos e teses jurídicas representam elementos ordinários que
somente justificariam o seu exame em sede de recurso de reconsideração;
Considerando os pareceres uniformes da unidade técnica e do Ministério Público junto ao TCU
pugnando pelo não-conhecimento do presente recurso;
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento no art. 35 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c o art. 288, do
Regimento Interno do TCU, de acordo com os pareceres uniformes emitidos nos autos, em não
conhecer do recurso e determinar o seu arquivamento, após comunicação ao recorrente do teor deste
acórdão.
11

1.1. Responsáveis: Henvil Transportes Ltda. (83.892.117/0001-54); Raimundo Nonato Pereira
(105.790.872-04)
1.2. Recorrente: Henvil Transportes Ltda. (83.892.117/0001-54)
1.3. Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT
1.5. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo de Vries Marsico
1.6. Relator da deliberação recorrida: Ministro Aroldo Cedraz
1.7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Controle Externo de
Tomada de Contas Especial (SecexTCE).
1.8. Representação legal: Edison Messias de Almeida (OAB/PA 9.516) representando a Henvil
Transportes Ltda. - procuração à peça 80.
Considerando que o recurso de revisão, conforme estatuído no art. 35, incisos I, II e III, da Lei nº
8.443/1992, deve ser fundado em erro de cálculo; falsidade ou insuficiência de documentos em que se
tenha fundamentado o acórdão recorrido; e na superveniência de documentos novos com eficácia sobre
a prova produzida;
Considerando que o sr. Ernesto Gomes da Rocha se limitou a invocar hipótese legal compatível
com o recurso de revisão, sem, contudo, satisfazê-la materialmente;
Considerando que o recorrente não traz provas concretas da insuficiência de documentos para
fundamentar o acórdão de condenação;
Considerando que meros argumentos e teses jurídicas representam elementos ordinários que
somente justificariam o seu exame em sede de recurso de reconsideração;
Considerando os pareceres uniformes da unidade técnica e do Ministério Público junto ao TCU
pugnando pelo não-conhecimento do presente recurso;
unanimidade, com fundamento no art. 35 da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c o art. 288, do
Regimento Interno do TCU, de acordo com os pareceres uniformes emitidos nos autos, em não
conhecer do recurso e determinar o seu arquivamento, após comunicação ao recorrente, do teor deste
acórdão.

1.1. Apensos: 039.865/2018-5 (COBRANÇA EXECUTIVA)
1.2. Responsável: Ernesto Gomes da Rocha (035.094.942-53)
1.3. Recorrente: Ernesto Gomes da Rocha (035.094.942-53)
1.4. Entidade: Prefeitura Municipal de Anori - AM
1.6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo de Vries Marsico
1.7. Relator da deliberacao recorrida: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa
1.8. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Controle Externo de
1.9. Representação legal: Antônio das Chagas Ferreira Batista (4177/OAB-AM), Eurismar Matos
da Silva (9221/OAB-AM) e outros, representando Ernesto Gomes da Rocha e Ernesto Gomes da
Rocha.
12

unanimidade, com fundamento no art. 27 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 218 do Regimento Interno/TCU,
quanto ao processo adiante relacionado, em dar quitação ao Sr. Laércio Coelho Pina e ao Sr. Rui
Barbosa Egual, ante o recolhimento integral das multas a eles aplicadas pelo Acórdão 3631/2013-
Plenário, peça 51, alterado pelo Acórdão 178/2016-Plenário, peça 123, e finalmente alterado pelo
Acórdão 1888/2016-Plenário, peça 151, de aocrdo com os pareceres constantes dos autos:

1.1. Apensos: 007.628/2014-5 (SOLICITAÇÃO); 006.725/2016-3 (SOLICITAÇÃO);
023.585/2006-5 (RELATÓRIO DE MONITORAMENTO)
1.2. Responsáveis: Rui Barbosa Egual (CPF 361.213.046-34), Laércio Coelho Pina (CPF
545.363.911-34), Eduardo Calheiros de Araújo (CPF 036.771.337-34), Antônio Carlos de Melo
Victório (CPF 127.025.361-15) e Construtora Sanches Tripoloni Ltda. (CNPJ 53.503.652/0001-05).
1.3. Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
1.5. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil
(SeinfraRod).
1.7. Representação legal: Tatiana Barbosa Farias Machado (OAB/MT 11.120), Luís Justiniano
Haiek Fernandes (OAB/DF 2.193/A), Douglas Fernandes de Moura (OAB/DF 24.625), Eduardo
Stênio Silva Sousa (20327/OAB-DF) e outros.

do monitoramento dos Acórdãos 1.796/2011-Plenário e 2.052/2014-Plenário, de acordo com o parecer
emitido nos autos.
1. Processo TC-002.811/2006-6 (DESESTATIZAÇÃO)

1.1. Apensos: 029.619/2009-7 (DESESTATIZAÇÃO); 031.609/2010-4 (DENÚNCIA);
002.151/2010-3 (DESESTATIZAÇÃO)
1.2. Responsáveis: Bernardo José Figueiredo Gonçalves de Oliveira (066.814.761-04); José
Francisco das Neves (062.833.301-34)
1.3. Interessados: Agência Nacional de Transportes Terrestres (04.898.488/0001-77); Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (33.657.248/0001-89)
1.4. Órgão/Entidade: Agência Nacional de Transportes Terrestres
1.7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária
(SeinfraPor).
1.8. Representação legal: Débora Goelzer Fraga e outros, representando Agência Nacional de
Transportes Terrestres.

13

do monitoramento do Acórdão 7329/2013-Segunda Câmara, de acordo com o parecer emitido nos
autos.

1.1. Interessado: Secretaria de Controle Externo do Tcu/ap (00.414.607/0025-95)
1.2. Órgão/Entidade: Entidades/órgãos do Governo do Estado do Amapá; 1º Comando Aéreo
Regional
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança
Pública (SecexDefes).

unanimidade, com fundamento no art. 1º, inciso II, da Lei 8.443/92 c/c os arts. 143, inciso III, 169,
inciso V, e 243 do Regimento Interno, de acordo com os pareceres emitidos nos autos, em:

1.1. Órgão/Entidade: Ministério do Turismo
(SecexDesen).
1.6.1. considerar prejudicada a determinação contida no subitem 1.8.1 do Acórdão 693/2020-
Plenário, prolatado quando da apreciação do TC 021.388/2018-0;
1.6.2. dar ciência dessa decisão ao Ministério do Turismo; e
1.6.3. encerrar e arquivar o presente processo.

do monitoramento do subitem 9.5 do Acórdão 3.434/2014-Plenário, de acordo com o parecer emitido
nos autos.

1.1. Apensos: 005.578/2014-0 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)
1.2. Órgão/Entidade: Departamento Nacional de Obras Contra As Secas; Ministério da
Integração Nacional (extinta)
14

(SeinfraCOM).

unanimidade, com fundamento nos arts. 27 da Lei 8.443/92 e 218 do Regimento Interno do TCU e de
acordo com os pareceres constantes destes autos, em dar quitação ao Sr. Sérgio de Amorim Figueiredo
(CPF 243.372.262- 49), tendo em vista o recolhimento integral da multa que lhe foi imputada por meio
do subitem 9.3 do Acórdão 370/2018 – Plenário.
1. Processo TC 025.954/2014-8 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)

1.1. Responsáveis: Hélio Franco de Macedo Júnior (CPF 043.665.812-72) e Sérgio de Amorim
Figueiredo (CPF 243.372.262-49).
1.2. Entidade: Prefeitura Municipal de Belém (PA).
1.3. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
1.4. Representante do Ministério Público: Procurador Rodrigo Medeiros de Lima.
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaude).

do monitoramento dos subitens 9.4 e 9.5 do Acórdão 2.235/2014-TCU-Plenário, de acordo com o
parecer emitido nos autos.

1.1. Apensos: 015.347/2011-7 (RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO); 015.980/2017-0
(COBRANÇA EXECUTIVA); 015.981/2017-7 (COBRANÇA EXECUTIVA)
1.2. Responsáveis: Adriano Rodrigues Pereira (696.924.401-68); Ana Isabel Mesquita de
Oliveira (962.989.608-72); Carla de Souza Marques (031.636.674-90); Carlos Paulo de Sousa
(054.498.208-87); Duncan Frank Semple (329.743.531-34); Frederico Silva da Costa (776.889.701-
30); Isabelle Agner Brito (024.779.709-09); Janaína Cristina Machado Pinto (725.652.921-04); Junia
Cristina Franca Santos Egidio (385.305.701-20); Marta Feitosa Lima Rodrigues (232.407.093-68);
Rubens Portugal Bacellar (186.710.639-68); Soemes Castilho da Silva (704.554.651-34)
1.3. Órgão/Entidade: Ministério do Turismo
1.5. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira
(SecexDesen).
1.7. Representação legal: Edinete Alves Lima, representando Rubens Portugal Bacellar; Rafael
Moraes do Couto, representando Ministério do Turismo; Geraldo Ribeiro Vieira e outros,
representando Frederico Silva da Costa; Sebastião Tadeu Ferreira Reis e outros, representando Ana
Isabel Mesquita de Oliveira.
15

do monitoramento dos subitem 9.1 do Acórdão 917/2014-Plenário, de acordo com os pareceres
emitidos nos autos.
1. Processo TC-026.179/2013-0 (RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO)

1.1. Órgão/Entidade: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do
Parnaíba; Secretaria de Desenvolvimento Regional
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental (SEMAG).

unanimidade, com fundamento nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 143,
incisos III e V, alínea “a”, 169, inciso VI, 235, parágrafo único, e 237, parágrafo único, do Regimento
Interno do TCU, quanto ao processo a seguir relacionado, em não conhecer da representação, por não
atender aos requisitos de admissibilidade, e determinar o arquivamento dos autos, dando ciência ao
representante, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:

1.1. Órgão/Entidade: Ministério da Saúde
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, ACORDAM, por

unanimidade, com fundamento nos arts. 143, inciso III, 235 e 237, inciso III e parágrafo único, do
RITCU, e no art. 103, § 1º, da Resolução TCU 259/2014, quanto ao processo a seguir relacionado, em
conhecer da representação para, no mérito, considerá-la prejudicada, conforme pareceres emitidos nos
autos, nos termos abaixo:

1.1. Órgão: Ministério da Saúde
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaude)
1.5. Representação legal: não há
16
1.6.1. encaminhar cópia destes autos, assim como do presente acórdão, acompanhado da
instrução técnica inserta à peça 3:
1.6.1.1. ao Ministério da Saúde, para adoção das medidas que entender pertinentes, tendo em
vista a aplicação, no âmbito do Procedimento 1008752-13.2019.4.01.4300, da 1ª Vara Federal, da
Seção Judiciária do Estado do Tocantins, de multa em desfavor da União, em decorrência de
descumprimento de ordem judicial no prazo estipulado;
1.6.1.2. à Corregedoria-Geral da União, para conhecimento e adoção das medidas que entender
cabíveis;
1.6.2. dar ciência do presente acórdão ao representante, encaminhando-lhe cópia da instrução
técnica inserta à peça 3; e
1.6.3. arquivar o presente processo, nos termos do art. 169, inciso III, do RITCU c/c o art. 106 da
Resolução TCU 259/2014.

e 237, III, do Regimento Interno, quanto ao processo a seguir relacionado, em conhecer da
representação, considerá-la improcedente e determinar o apensamento dos autos ao processo TC
026.157/2020-9, dando ciência desta deliberação ao representante e à Secretaria Especial da Cultura,
de acordo com os pareceres emitidos nos autos:

1.1. Interessado: Alexandre Rocha Santos Padilha (131.926.798-08)
1.2. Órgão/Entidade: Governo do Estado de São Paulo
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo do Trabalho e Entidades Paraestatais
(SecexTrab).

e 237, III, do Regimento Interno, quanto ao processo a seguir relacionado, em conhecer da
representação, considerando-a prejudicada quanto ao exame de mérito; em encaminhar cópia destes
autos ao Ministério da Saúde e à Corregedoria-Geral da União, para adoção das providências
pertinentes; em arquivar os presentes autos e em dar ciência desta deliberação ao representante, de
acordo com os pareceres emitidos nos autos:

1.1. Órgão/Entidade: Secretaria-executiva do Ministério da Saúde
17

inciso III, 169, inciso III, 235, parágrafo único, e 237, inciso VII, do Regimento Interno e 103, §1°, e
105 da Resolução 259/2014, quanto ao processo a seguir relacionado, de acordo com os pareceres
emitidos nos autos, em não conhecer da representação, determinar o seu arquivamento, e dar ciência
deste acórdão ao representante:

1.1. Responsáveis: Alessandra Bastos Soares (033.936.577-39); Gustavo Mendes Lima Santos
(282.098.498-32)
1.2. Órgão/Entidade: Agência Nacional de Vigilância Sanitária

inciso III, 169, inciso III, 235, parágrafo único, e 237, inciso VII, do Regimento Interno e 103, §1°, e
105 da Resolução 259/2014, quanto ao processo a seguir relacionado, de acordo com os pareceres
emitidos nos autos, em não conhecer da representação, determinar o seu arquivamento, e dar ciência
desta decisão ao representante.

1.1. Órgão/Entidade: Casa Civil da Presidência da República; Ministério da Saúde
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado
(SecexAdmin).

e 235 do Regimento Interno, quanto ao processo a seguir relacionado, em conhecer da representação,
considerá-la prejudicada ante a perda do seu objeto, indeferir a medida cautelar requerida e apensar
estes autos ao TC 014.575/2020-5, dando ciência ao representante, de acordo com os pareceres
emitidos nos autos:

1.1. Órgão/Entidade: Ministério da Saúde
18


incisos III e V, alínea “a”, 169, inciso III, e 237, inciso VII, do Regimento Interno do TCU, quanto ao
processo a seguir relacionado, em conhecer da representação, considerá-la improcedente, indeferir o
pedido de medida cautelar formulado pelo representante e determinar o arquivamento dos autos, dando
ciência ao representante e ao órgão jurisdicionado, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:

1.1. Órgão/Entidade: Câmara dos Deputados
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
1.5. Representação legal: Rafael Beda Gualda (12019/OAB-SC) e outros, representando Plansul
Planejamento e Consultoria Eireli.
Trata-se de Monitoramento com a finalidade de verificar o cumprimento do subitem 9.1 do

Acórdão 1955/2020-Plenário, o qual determina ao Ministério da Educação - MEC e ao Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE que elaborem e implementem Plano de
Tratamento de Riscos identificados no processo de Acompanhamento das ações relacionadas à
Educação Básica, especificamente, no que tange ao Programa Nacional de Alimentação Escolar -
PNAE e ao Programa Dinheiro Direto na Escola - PDDE, em decorrência da pandemia de Covid-19 .
Considerando que o Acompanhamento avaliou as ações desenvolvidas pelo MEC e pelo FNDE,
especialmente relacionadas ao PNAE e ao PDDE, durante os meses de março, abril e maio de 2020, no
âmbito do Programa Coopera, o qual visa apoiar o gestor público e a sociedade nas ações emergenciais
necessárias ao combate da pandemia do novo coronavírus;
Considerando a conclusão da unidade técnica neste monitoramento, relacionada ao Plano de
Tratamento de Riscos do PNAE e do PDDE, no sentido de que a deliberação proveniente do Acórdão
1955/2020-TCU- Plenário foi cumprida;
Considerando a oportunidade e conveniência da continuidade do monitoramento, visto que a
implementação de um plano de tratamento de riscos é ação contínua e dinâmica;
Considerando que a análise técnica especifica os elementos mais relevantes a serem verificados
em futuro monitoramento a ser desenvolvido pelo Tribunal;
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo a seguir relacionado,
ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, c/c os arts.
143, inciso III, 243, e 250, inciso III, do Regimento Interno, em considerar cumprida a determinação
constante no subitem 9.1 do Acórdão 1955/2020-TCUPlenário, sem prejuízo das providências
descritas no subitem 1.6 desta deliberação.
1. Processo TC-016.759/2020-6 (ACOMPANHAMENTO)

19
1.1. Órgão/Entidade: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação; Ministério da Educação

1.2. Relator: Ministro Augusto Nardes
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto
(SecexEduc).
1.6.1. Orientar a SecexEducação para que, a partir do primeiro semestre do exercício de 2021, dê
prosseguimento ao presente acompanhamento, com vistas à execução de novo monitoramento das
ações e dos resultados do Plano de Tratamento de Riscos aos objetivos do PNAE e do PDDE,
elaborado e implementado pelo FNDE, e em especial, que acompanhe os desdobramentos relacionados
com:
1.6.1.1. a solicitação de aportes orçamentários adicionais para o PNAE em 2020 e os respectivos
critérios de distribuição de recursos;
1.6.1.2. as iniciativas relativas ao acompanhamento da evolução do número de matrículas na rede
pública de educação básica e a necessidade de aportes adicionais no PNAE em 2021;
1.6.1.3. a aprovação e a publicação da Resolução Emergencial para transferência de recursos
adicionais à rede estadual por meio do PDDE Qualidade;
1.6.1.4. a elaboração e a divulgação pelo FNDE dos indicadores que demonstrem a evolução da
melhoria referente à atualização cadastral e à regularização da prestação de contas dos entes que se
encontrem excluídos do repasse no âmbito do PDDE;
1.6.2. Encaminhar cópia desta deliberação ao Ministério da Educação - MEC e ao Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE para ciência.

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 143, inciso V, 264 e 265 do Regimento
Interno, em não conhecer da presente documentação como consulta, por não preencher os requisitos de
admissibilidade, sem prejuízo das providências descritas no subitem 1.7 desta deliberação.
1. Processo TC-040.025/2020-9 (CONSULTA)

1.1. Interessado: Prefeitura Municipal de Salvador - BA (13.927.801/0001-49)
1.2. Órgão/Entidade: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto
(SecexEduc).
1.7.1. Encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada de cópia da instrução (peça 4), à
Secretaria Municipal de Educação de Salvador/BA, na pessoa do Secretário, Sr. Bruno Oitaven Barral,
CPF 008.333.705-96;
1.7.2. Arquivar o seguinte processo, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, c/c os arts.
143, inciso III, 243, e 250, inciso III, do Regimento Interno, e ainda, com fulcro nos princípios da
20
economia processual, racionalidade administrativa e eficiência, em considerar em implementação as

recomendações constantes dos subitens 9.1.1, 9.1.2, 9.1.3, 9.2.1, 9.2.2 e 9.2.3 do Acórdão 2.364/2017-
TCU-Plenário, dispensar o prosseguimento do monitoramento das recomendações em tela, sem
prejuízo das providências descritas no subitem 1.6 desta deliberação.

1.1. Órgão/Entidade: Ministério das Cidades (extinta)
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrb).
1.6.1. Dar ciência desta deliberação à Casa Civil da Presidência da República e o Ministério do
Desenvolvimento Regional (MDR), órgão que sucedeu institucionalmente o Ministério das Cidades;
1.6.2. apensar definitivamente os presentes autos ao TC 033.148/2015-5, originador das
deliberações ora monitoradas, com fulcro no art. 5º, inciso II, da Portaria-Segecex 27/2009;
1.6.3. Encerrar o presente processo de monitoramento, nos termos do art. 169, I, do RITCU.
Trata-se de representação apresentada pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da

Informação (Sefti/TCU), versando sobre possíveis irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico para
Registro de Preços (PE SRP) 19/2016, promovido pelo Ministério da Integração Nacional (MI)
(extinto), atual Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), em face de indícios de restrição
indevida à competitividade por indicação de marca, além de permissão indevida para adesão tardia à
ata de registro de preços.
Considerando que o Acórdão 1.264/2019-TCU-Plenário decidiu, no que importa ao presente
momento processual, aplicar aos responsáveis a seguir indicados, individualmente, a multa prevista no
art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c art. 268, inciso II, do Regimento Interno do TCU (RI/TCU),
fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante o
Tribunal, conforme o art. 214, inciso III, alínea “a”, do RI/TCU, o recolhimento das dívidas aos cofres
do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data deste acórdão até a dos efetivos
recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor:
Responsável Valor (R$)

Rodrigo Zotti de Araújo 8.000,00
José Tadeu da Silva 8.000,00
Gustavo Adolfo Andrade de Sá 8.000,00
Jorge Fernandes Nadler 10.000,00
Helder Mota Gomes 10.000,00
Considerando que o Acórdão 609/2020-TCU-Plenário, prolatado em sede de recurso de
reconsideração, alterou o valor da multa aplicada ao Sr. Gustavo Adolfo Andrade de Sá, por meio do
subitem 9.6 do Acórdão 1.264/2019-TCU-Plenário, para R$ 3.246,00;
Considerando que, neste momento processual, examina-se: i) proposta de expedição de quitação
aos responsáveis Helder Mota Gomes e Jorge Fernandes Nadler, ante o recolhimento integral das
multas que lhes foram cominadas por meio do subitem 9.6 do Acórdão 1.264/2019-TCU-Plenário; ii)
solicitação de parcelamento da multa aplicada ao Sr. Gustavo Adolfo Andrade de Sá em duas parcelas
21
(peça 265); e iii) proposta de parcelamento em até trinta e seis meses das multas individuais cominadas
aos Srs. José Tadeu da Silva e Rodrigo Zotti de Araújo;
Considerando o recolhimento integral das multas aplicadas aos responsáveis Helder Mota Gomes
e Jorge Fernandes Nadler, conforme comprovantes de pagamento juntados às peças 215 e 219 e
demonstrativos de débito constantes dos autos (peças 266 e 267);
Considerando que a instrução unidade técnica de peça 268, elaborada pelo Serviço de Controle
dos Efeitos de Deliberações da Secretaria de Gestão de Processos (Secef/Seproc), propõe: i) com
fundamento no art. 27 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 218 do RI/TCU, expedir quitação aos responsáveis
Helder Mota Gomes (CPF 003.866.741-08) e Jorge Fernandes Nadler (CPF 599.134.011-00), ante o
recolhimento integral das multas cominadas no subitem 9.6 do Acórdão 1.264/2019-TCU-Plenário; ii)
deferir a solicitação de parcelamento apresentada pelo Sr. Gustavo Adolfo Andrade de Sá (CPF
160.953.084-53) para pagamento do débito em 02 (duas) parcelas, com incidência sobre cada parcela
dos correspondentes acréscimos legais, estendendo o parcelamento o aos Srs. José Tadeu da Silva
(CPF 720.451.168-91) e Rodrigo Zotti de Araujo (CPF 315.329.678-29) para pagamento das suas
respectivas multas individuais, nos termos do art. 217 do Regimento Interno do TCU e do art. 26 da
Lei 8.443/1992; e iii) alertar os Srs. Gustavo Adolfo Andrade de Sá, José Tadeu da Silva e Rodrigo
Zotti de Araujo de que a falta de recolhimento de qualquer parcela importará no vencimento
antecipado do saldo devedor, com a consequente constituição de processo de cobrança executiva, bem
como que, nos termos do § 1º do art. 217 do RI/TCU, sobre cada parcela paga corrigida
monetariamente incidirão os correspondentes acréscimos legais;
Considerando que o art. 217 do Regimento Interno do TCU estabelece que em qualquer fase do
processo, o Tribunal ou o relator poderá autorizar o pagamento parcelado da importância devida em
até trinta e seis parcelas, desde que o processo não tenha sido remetido para cobrança judicial;
Considerando que a representante legal de Sr. Gustavo Adolfo Andrade de Sá informa sobre o
falecimento desse responsável, solicitando sua exclusão dos presentes autos (peça 271);
Considerando que a viúva do Sr. Gustavo Adolfo Andrade de Sá compareceu aos autos, na
condição de administradora provisória do espólio, a fim reiterar o pedido de parcelamento da multa
(peça 282);
Considerando que houve o trânsito em julgado da multa aplicado ao Sr. Gustavo Adolfo Andrade
de Sá antes do seu falecimento, não havendo falar em insubsistência da apenação;
Considerando que o Ministério Público junto ao Tribunal, por meio do Parecer da lavra do
Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico (peça 285), pronunciou-se de acordo com a proposta
oferecida pela Seproc, inclusive quanto ao parcelamento da multa do Sr. Gustavo Adolfo Andrade de
Sá, uma vez que houve o trânsito em julgado da multa antes do falecimento desse responsável, não
havendo falar em insubsistência da apenação;
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo a seguir relacionado, reunidos
em Sessão Plenária, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 26 e 27 da Lei
8.443/1992; 143, inciso V, alínea “b”, 217 e 218 do Regimento Interno do TCU e de acordo com os
pareceres emitidos nos autos, em:
a) dar quitação aos responsáveis Helder Mota Gomes (CPF 003.866.741-08) e Jorge Fernandes
Nadler (CPF 599.134.011-00), em ante o recolhimento integral das multas cominadas no subitem 9.6
do Acórdão 1.264/2019-TCU-Plenário;
b) autorizar o parcelamento da importância devida pelo Sr. Gustavo Adolfo Andrade de Sá (CPF
160.953.084-53) em 02 (duas) parcelas, atualizadas monetariamente, fixando o vencimento da
primeira em 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, e o da segunda após 30 (trinta)
dias, na forma prevista na legislação em vigor, alertando a viúva do referido responsável, na condição
de administradora provisória do espólio, que a falta de recolhimento de qualquer parcela importará o
vencimento antecipado do saldo devedor (§ 2º do art. 217 do Regimento Interno do TCU), com a
consequente constituição de processo de cobrança executiva;
22
c) autorizar o parcelamento das importâncias devidas pelos Srs. José Tadeu da Silva (CPF
720.451.168-91) e Rodrigo Zotti de Araujo (CPF 315.329.678-29) em até 36 (trinta e seis) parcelas,
atualizadas monetariamente, fixando o vencimento das primeiras em 15 (quinze) dias, a contar do
recebimento das notificações, e o das demais a cada 30 (trinta) dias, na forma prevista na legislação em
vigor, alertando aos responsáveis que a falta de recolhimento de qualquer parcela importará o
vencimento antecipado do saldo devedor (§ 2º do art. 217 do Regimento Interno do TCU), com a
consequente constituição de processo de cobrança executiva;
d) dar ciência deste Acórdão aos responsáveis.

1.1. Apensos: 027.019/2018-7 (SOLICITAÇÃO); 002.488/2018-3 (SOLICITAÇÃO)
1.2. Responsáveis: Gustavo Adolfo Andrade de Sá (160.953.084-53); Helder Mota Gomes
(003.866.741-08); Jorge Fernandes Nadler (599.134.011-00); José Tadeu da Silva (720.451.168-91);
Rodrigo Zotti de Araujo (315.329.678-29)
1.3. Interessados: Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Mato Grosso do Sul
(03.983.939/0001-01); Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Servix Informática Ltda.
(01.134.191/0001-47)
1.4. Órgão/Entidade: Agência Nacional de Águas; Companhia Energética de Alagoas
(privatizada); Conselho Federal de Engenharia e Agronomia; Departamento Nacional de Infraestrutura
de Transportes; Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Ministério da Integração
Nacional (extinta)
1.5. Relator: Ministro João Augusto Ribeiro Nardes
1.7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (SEFTI).
1.8. Representação legal: Eliana Christina Caldas Alves (10.257/OAB-PB), representando
Walbia Duarte Gerbasi Andrade de Sa e Gustavo Adolfo Andrade de Sá; Claudio Torquato da Silva,
representando Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Paulo Aristóteles Amador de
Sousa, representando Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Mato Grosso do Sul; Luiz
Fernando Braz Siqueira (21104/OAB-DF) e outros, representando Servix Informática Ltda.

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 1º, inciso II, da Lei 8.443, de 16 de julho de
1992, art. 47, § 3º, da Resolução-TCU 259/2014, c/c os arts. 169, inciso III, 250, I, do Regimento
Interno do TCU, em levantar o sobrestamento dos presentes autos, considerar o exame de mérito
prejudicado, ante a perda de objeto, e arquivar os presentes autos após dar ciência ao representante do
inteiro teor desta deliberação.

1.1. Interessado: Procuradoria da União/ms - Agu/pr (26.994.558/0026-81)
1.2. Órgão/Entidade: Tribunal Regional do Trabalho da 24ª Região/ms
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Integridade de Atos e Pagamentos de
Pessoal e de Benefícios Sociais (Sefip).
23

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 87, § 2º da Lei 13.303/2016, art. 143, incisos
III e V, alínea “a”, c/c os arts. 235 e 237, VII, art. 276, § 6º, do Regimento Interno deste Tribunal, e no
art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014, e ainda, de conformidade com a proposta da unidade
técnica (peça 128), em conhecer da representação para, no mérito, considerá-la improcedente, indeferir
o pedido de medida cautelar formulado pelo representante, ante a inexistência dos pressupostos
necessários a sua concessão, sem prejuízo das providências descritas no subitem 1.7 desta deliberação.

1.1. Interessados: Adservi - Administradora de Servicos Ltda (02.531.343/0001-08); Empresa
Brasileira de Serviços Hospitalares (15.126.437/0001-43)
1.2. Órgão/Entidade: Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares
1.6. Representação legal: Yeny Paola Rodriguez Alberto e outros, representando Adservi -
Administradora de Servicos Ltda.
1.7.1. Dar ciência desta deliberação ao Hospital das Clínicas da UFMG- HCMG/Ebserh e ao
representante;
1.7.2. Arquivar os presentes autos, nos termos do art. 250, I, c/c art. 169, V, do Regimento
Interno/TCU.

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 87, § 2º da Lei 13.303/2016, c/c os arts. 235 e
237, VII; 276, § 6º, todos do Regimento Interno deste Tribunal e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU
259/2014, e ainda, de conformidade com a proposta da unidade técnica (peça 62), em conhecer da
Representação para, no mérito, considerá-la improcedente, indeferir o pedido de medida cautelar,
formulado pelo representante, ante a inexistência dos pressupostos necessários a sua concessão, sem
prejuízo das providências descritas no subitem 1.7 desta deliberação.

1.1. Interessado: ADS Pinturas Prediais Ltda (35.823.553/0001-29)
1.2. Órgão/Entidade: Petróleo Brasileiro S.A.
1.6. Representação legal: Daniel de Moraes Saudo (237.059/OAB-SP) e outros, representando
ADS Pinturas Prediais Ltda; Maria Cristina Ribeiro Galvão (199.826/OAB-RJ), representando Vinil
Gestão e Facilities Ltda.
1.7.1. Dar ciência desta deliberação à Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras, ao representante e à
sociedade empresária ADS Pinturas Prediais Ltda.
1.7.2. Arquivar os presentes autos, nos termos do art. 250, I, c/c art. 169, II, do Regimento
Interno/TCU.
24

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e
237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal, no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014, e de
conformidade com a proposta da unidade técnica (peça 6), em conhecer da representação para, no
mérito, considerá-la improcedente, indeferir o pedido de medida cautelar formulado pelo
representante, tendo em vista a inexistência dos elementos necessários para sua adoção, sem prejuízo
das providências descritas no subitem 1.6 desta deliberação.

1.1. Órgão/Entidade: Superintendência Regional do Incra No Estado do Piauí
1.5. Representação legal: Renato Lopes (406595-B/OAB-SP) e outros, representando Prime
Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda.
1.6.1. Informar à Superintendência Regional do Incra no Piauí e ao representante do inteiro teor
desta deliberação;
1.6.2. Arquivar os presentes autos, nos termos do art. 250, I, c/c art. 169, III, do Regimento
Interno deste Tribunal.
Considerando que o Sr. José Domingos Soares interpôs anteriormente recurso de reconsideração
contra a decisão ora recorrida (Acórdão 1.659/2019 – TCU – Plenário), apreciado por intermédio do
Acórdão 2.540/2020 – TCU – Plenário (peça 185);
considerando que, com fundamento no art. 278, § 3º, do Regimento Interno do TCU, a
interposição de recurso, ainda que venha a não ser conhecido, gera preclusão consumativa;
considerando os pareceres uniformes da Secretaria de Recursos e do Ministério Público junto ao
TCU no sentido do não conhecimento do recurso de peças 244-248 (R003), em comento.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em não conhecer do recurso de reconsideração acostado às peças 244-
248 dos autos, interposto contra o Acórdão 1.659/2019 – TCU – Plenário, em razão da ocorrência do
instituto da preclusão consumativa, sem prejuízo de que seja dada ciência desta deliberação,
acompanhada do exame de admissibilidade promovido pela Secretaria de Recursos deste Tribunal, ao
peticionário.
1. Processo TC-012.420/2017-4 (RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO EM TOMADA DE

CONTAS ESPECIAL)
1.1. Responsáveis: A. P. Cabral Drogaria (05.536.068/0001-03); Aloizio Paes de Lima
(035.981.794-72); El-Shaddai Importação e Comercio Ltda (02.152.093/0001-03); Francesao Material
de Construcao Industria e Comercio Eireli (15.792.641/0001-01); Francisco Caninde Fernandes de
Macedo (209.988.051-49); Francisco Pereira da Rocha (077.323.412-87); Ivanhoe Martins Fernandes
(297.530.907-49); Jose Edson Rodrigues de Souza (046.811.003-82); José Domingos Soares
(142.796.144-15); João Luiz Peres Basdão (04.338.098/0001-42); Kercio Silva Pinto (066.156.275-
15); Maquipel-Comercio de Maquinas e Pecas Ltda (02.106.579/0001-05); Maria das Graças
Malheiros Monteiro (064.225.272-68); P R B Pessoa (63.640.908/0001-80); Pre Moldados Francesao
Industria e Comercio Ltda (04.158.788/0001-10); Santana Pinheiro e Silva (02.653.851/0001-69);
25
Unicap Comercio e Representacoes Ltda (84.108.539/0001-59); Vidroplan Comércio de Vidros Planos

Ltda. (05.130.643/0001-73)
1.2. Recorrente: José Domingos Soares (142.796.144-15)
1.3. Órgão/Entidade: DPF - Superintendência Regional/AM – MJ.
1.4. Relator: Ministro Aroldo Cedraz
1.5. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin
1.6. Relator da deliberacao recorrida: Ministro Benjamin Zymler
1.7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Controle Externo de
1.8. Representação legal: David Azulay Benayon (8688/OAB-AM), representando Maquipel-
comercio de Maquinas e Pecas Ltda; Joao Pontes Rocha Filho (15087/OAB-CE) e outros,
representando Jose Edson Rodrigues de Souza; Léo da Silva Alves (7621/OAB-DF) e outros,
representando Maria das Graças Malheiros Monteiro; Claudia de Santana (8369/OAB-AM) e outros,
representando El-Shaddai-importação e Comercio Ltda.
Considerando que esta Corte de Contas, por meio do Acórdão 1.657/2019 – TCU – 1ª Câmara,
resolveu julgar irregulares as contas do Sr. Antônio Ferreira Lima, condenando-o em débito e
aplicando-lhe multa;
considerando que neste momento o responsável acima mencionado ingressa com recurso de
revisão (peça 62 dos autos);
considerando que, conforme exposto no exame preliminar efetuado pela Serur, com o qual
concordou o Ministério Público junto a esta Corte, a peça recursal apresentada contra o Acórdão
1.657/2019 – TCU – 1ª Câmara não preenche os requisitos específicos exigidos para a admissão de
recurso de revisão, previstos nos incisos do artigo 35 da Lei Orgânica do TCU;
considerando que o recorrente limita-se, essencialmente, a invocar hipótese legal compatível
com o recurso de revisão, sem, contudo, satisfazê-la materialmente;
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, com
fundamento nos artigos 35 da Lei 8.443/92; 143, inciso IV, alínea “b” e § 3º, e 278, § 2º, do Regimento
Interno, em não conhecer do recurso de revisão interposto pelo Sr. Antônio Ferreira Lima, por não
atender aos requisitos de admissibilidade aplicáveis à espécie, e em determinar seja comunicado ao
interessado o teor da presente deliberação, juntamente com reprodução do exame de admissibilidade
efetuado pela Secretaria de Recursos.

1.1. Apensos: 024.934/2020-8 (COBRANÇA EXECUTIVA); 024.920/2020-7 (COBRANÇA
EXECUTIVA)
1.2. Responsável: Antonio Ferreira Lima (068.563.572-49)
1.3. Recorrente: Antonio Ferreira Lima (068.563.572-49)
1.4. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Caapiranga - AM
1.6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin
1.7. Relator da deliberacao recorrida: Ministro Vital do Rêgo
1.9. Representação legal: Antônio das Chagas Ferreira Batista (4.177/OAB-AM) e outros,
representando Antonio Ferreira Lima.
26
Os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ACORDAM, por

unanimidade, com fundamento no artigo 143, inciso V, alínea “e”, do Regimento Interno, em autorizar
a prorrogação de prazo solicitada pelo Diretor da Secretaria de Auditoria Interna em exercício do
Tribunal Regional Federal da 3ª Região, e conceder 60 (sessenta) dias adicionais para atendimento às
determinações constantes do Acórdão o 2.331/2020 – TCU – Plenário, contados nos termos do
parágrafo único do artigo 183 do Regimento Interno.
1. Processo TC-022.202/2019-6 (ACOMPANHAMENTO)

1.1. Órgão/Entidade: Advocacia-Geral da União; Agência Brasileira de Inteligência; Agência
Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A.; Agência Espacial Brasileira; Agência
Especial de Financiamento Industrial; Agência Nacional de Águas; Agência Nacional de Aviação
Civil; Agência Nacional de Energia Elétrica; Agência Nacional de Mineração; Agência Nacional de
Saúde Suplementar; Agência Nacional de Telecomunicações e demais órgãos listados na peça 23.
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Integridade de Atos e Pagamentos de
Pessoal e de Benefícios Sociais (Sefip).
1.5. Representação legal: Leonardo Andrade Simon e outros, representando Centrais Elétricas do
Norte do Brasil S.A.; Jose Carlos Hoffman Cibin (30.343/OAB-ES) e outros, representando
Companhia Docas do Espírito Santo; Daniel Andrade Fonseca e outros, representando Agência
Nacional de Telecomunicações.

unanimidade, com fundamento nos artigos 1º, inciso XVI; 43, inciso I; e 53 da Lei 8.443/92, c/c os
artigos 1º, inciso XXIV; 15, inciso I, alínea “p”; 143, inciso III; 234, 235, todos do Regimento Interno,
e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014, em conhecer da presente denúncia, para, no mérito,
considerá-la improcedente; indeferir o pedido de medida cautelar pleiteado pelo denunciante, uma vez
ausentes os pressupostos necessários à sua concessão; bem como determinar o seu arquivamento, de
acordo com os pareceres emitidos nos autos, devendo-se dar ciência desta deliberação aos
interessados.
1. Processo TC-040.024/2020-2 (DENÚNCIA)

1.1. Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992)
1.2. Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992)
1.3. Órgão/Entidade: Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti).

27

unanimidade, com fundamento nos artigos 143, inciso V, alínea “a”, do Regimento Interno, em fazer
as determinações a seguir indicadas, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Órgão/Entidade: Agência Nacional de Telecomunicações
(SeinfraCOM).
1.6.1. alterar a relatoria do presente processo para o Ministro Augusto Nardes, por existência de
conexão com o TC 021.350/2020-5;
1.6.2. apensar provisoriamente, com base no art. 18-F da Resolução TCU 175/2005, incluído
pela Resolução-TCU 321, de 28/10/2020, e nos arts. 36 e 37 da Resolução TCU 259/2014, os autos até
a conclusão da apreciação de mérito do processo TC 021.350/2020-5, cuja repercussão poderá
impactar o objeto da presente desestatização, entre outras questões;
1.6.3. encaminhar cópia da presente deliberação à Agência Nacional de Telecomunicações.
Trata-se de representação de autoria da empresa Regispel Industria e Comercio de Bobinas S.A.,

noticiando supostas falhas procedimentais cometidas por autoridades administrativas na condução do
Pregão Eletrônico 0050/2019, levado a efeito pela Caixa Econômica Federal – Gerência de Filial
Logística no Rio de Janeiro (Gilog/RJ).
Considerando que, ao apreciar a referida representação por intermédio do Acórdão 2429/2020 –
TCU – Plenário, este Tribunal considerou parcialmente procedentes os fatos noticiados;
Considerando que nesta oportunidade a representante, Regispel Industria e Comercio de Bobinas
S.A., ingressa com Pedido de Reexame, requerendo a anulação ou modificação da citada decisão;
Considerando que, de acordo com a jurisprudência do TCU, o papel do representante consiste
em iniciar a ação fiscalizatória, quando, então, o próprio Tribunal toma o curso das apurações;
Considerando que o interesse público já foi resguardado por ocasião das ações de controle
empreendidas por este Tribunal, e tendo em vista que o instituto da representação não se presta à tutela
de interesse subjetivo da recorrente;
Considerando, por fim, os pareceres uniformes da Serur e do Ministério Público junto ao TCU,
pelo não conhecimento do recurso, em razão da ausência de legitimidade e interesse recursal;
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, com
fundamento nos artigos 48, parágrafo único, da Lei 8.443/92; c/c os artigos 143, inciso IV, alínea “b” e
§ 3º, 282 e 286 do Regimento Interno, em não conhecer do pedido de reexame interposto, e determinar
o seu arquivamento, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.
1. Processo TC-018.731/2020-1 (PEDIDO DE REEXAME EM REPRESENTAÇÃO)

1.1. Recorrente: Regispel Industria e Comercio de Bobinas S.A. (46.120.820/0001-18)
1.2. Interessado: Esdeva Industria Grafica Ltda. (17.153.081/0001-62)
1.3. Órgão/Entidade: Caixa Economica Federal - Gilog SA
1.6. Relator da deliberacao recorrida: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa
28

Aquisições Logísticas (Selog).
1.8. Representação legal: Daiana Pereira da Silva (187.893/OAB-MG) e outros, representando
Esdeva Industria Grafica Ltda.; Andre Yokomizo Aceiro (175337/OAB-DF), representando Caixa
Economica Federal - Gilog SA; Joao Luiz Aguion (28.587/OAB-SP), representando Regispel Industria
e Comercio de Bobinas S.A..

unanimidade, com fundamento no artigo 43 da Lei 8.443/92; c/c os artigos 1º, inciso XXIV; 17, inciso
IV; 143, inciso III; 234, § 2º, 2ª parte; 235 e 237, todos do Regimento Interno, em conhecer da
presente representação, para, no mérito, considerá-la improcedente, bem como determinar o seu
arquivamento, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Órgão/Entidade: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(SeinfraCOM).
1.6.1. informar ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES e ao
representante, Deputado Federal Leonardo Monteiro, o teor da presente deliberação, destacando que o
seu conteúdo pode ser acessado por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos e que, caso
tenham interesse, o Tribunal pode encaminhar-lhes cópia da referida decisão e do parecer que a
fundamenta.

unanimidade, com fundamento no 43 da Lei 8.443/92; c/c os artigos 1º, inciso XXIV; 17, inciso IV;
143, inciso III; 234, § 2º, 2ª parte; 235 e 237, todos do Regimento Interno, em conhecer da presente
representação e efetivar as determinações propostas, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Órgão/Entidade: Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal
1.6.1. diligenciar o Tribunal de Contas do Distrito Federal TCDF para que, no prazo de 05
(cinco) dias úteis, dê notícia sobre eventuais apurações por ele desenvolvidas em relação à contratação
emergencial de empresa especializada em engenharia civil para construção de unidade de atendimento
hospitalar com capacidade para 10 (dez) leitos de suporte avançado e 30 (trinta) leitos de enfermaria,
no Complexo Penitenciário da Papuda, visando atender a população carcerária acometida pelo
COVID-19;
29
1.6.2. encaminhar cópia das peças 1, 4 e 13 dos autos ao Tribunal de Contas do Distrito Federal -
TCDF, a fim de subsidiar as manifestações a requeridas; e
1.6.3. comunicar ao representante, para ciência, que o conteúdo da presente deliberação poderá
ser consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos.
Os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ACORDAM,

com fundamento nos arts. 1º, inciso II, e 43 da Lei 8.443/92; c/c os artigos 1º, inciso XXIV; 143,
inciso III; 235, parágrafo único, e 237, parágrafo único, do Regimento Interno, em não conhecer da
representação adiante indicada em razão do não preenchimento dos requisitos de admissibilidade
aplicáveis à espécie, bem como determinar o seu arquivamento após ciência desta deliberação aos
interessados, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Órgão/Entidade: Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo
1.5. Representação legal: Nilson da Silva Leite (312.401/OAB-SP) e outros, representando
Macro Network Informática Eireli - EPP.

unanimidade, com fundamento no artigo 87, § 2º, da Lei 13.303/2016; artigo 43 da Lei 8.443/92; c/c
os artigos 1º, inciso XXIV; 17, inciso IV; 143, inciso III; 234, § 2º, 2ª parte; 235 e 237, todos do
Regimento Interno, em conhecer da presente representação para, no mérito, considerá-la parcialmente
procedente; indeferir o pedido de medida cautelar formulado pela empresa G. Ramos Transportes de
Passageiros Eireli, ante a inexistência dos requisitos necessários à sua concessão; e fazer as
determinações adiante indicadas, de acordo com os pareceres emitidos nos autos.

1.1. Órgão/Entidade: Furnas Centrais Elétricas S.a.
1.5. Representação legal: Isabela Cristina Camargo (333.435/OAB-SP) e outros, representando
G.ramos Transportes de Passageiros Eireli.
1.6.1. dar ciência à Furnas Centrais Elétricas S.A., com fundamento no art. 9º, inciso I, da
Resolução – TCU 315/2020, sobre as seguintes impropriedades/falhas, identificadas no Pregão
Eletrônico PE.CSAQ.A.000162.2020, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à
prevenção de outras ocorrências semelhantes:
a) alteração do critério de julgamento do certame de “menor preço global”, previsto no item 4 do
termo de referência, para “menor preço por item”, por meio de publicação de aviso no Portal de
Compras Governamentais a poucos dias da abertura da sessão pública, o que contraria o disposto no
art. 39, parágrafo único, da Lei 13.303/2016 e no item 7 do art. 38 do Regulamento de Licitações e
Contratos da Eletrobras – RLCE, os quais estabelecem, em linhas gerais, que as modificações
30
promovidas no instrumento convocatório devem ser objeto de divulgação nos mesmos termos e prazos
dos atos e procedimentos originais, exceto quando a alteração não afetar a preparação das propostas; e
b) exigência de comprovação de qualificação técnica, prevista no item 5.1.2, subitem 'a.1', do
edital, demandando execução prévia de contrato com 70.000 quilômetros mensais, que corresponde a
50% da execução estimada para os quatro itens licitados, a qual contraria a jurisprudência deste
Tribunal, a exemplo do Acórdão 2.197/2015-TCU-Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler, segundo o
qual os requisitos de habilitação, quando o objeto estiver dividido em lotes, devem ser exigidos para
cada lote individualmente, e não em relação ao total de lotes;
1.6.2. informar à Furnas Centrais Elétricas S.A. e ao representante o teor da presente deliberação,
destacando que o seu conteúdo pode ser acessado por meio do endereço eletrônico
www.tcu.gov.br/acordaos; e
1.6.3. arquivar os presentes autos, nos termos art. 169, V, do Regimento Interno deste Tribunal.
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo abaixo relacionado, que trata
de monitoramento das deliberações constantes dos itens 9.2, 9.3 e 9.4 do Acórdão 505/2016-TCU-
Plenário, de minha relatoria, expedidas por este Tribunal de Contas da União à então Secretaria de
Logística e Tecnologia da Informação do antigo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
(SLTI/MP), à Comissão de Acessibilidade do TCU (Caces/TCU) e ao Comitê Gestor de Tecnologia da
Informação do TCU (CGTI/TCU). O Acórdão é oriundo de denúncia contra a falta de atendimento em
Língua Brasileira de Sinais (Libras) por parte dos órgãos e entidades da Administração Pública
Federal; com fundamento nos arts. 143, inciso III, 15, 105 e 243, do Regimento Interno/TCU,
ACORDAM em:
a) considerar cumpridas as determinações exaradas nos itens 9.2, 9.3 e 9.4 do Acórdão
505/2016-TCU-Plenário de minha relatoria;
b) encaminhar cópia deste acórdão da instrução, à Secretaria de Governo Digital do Ministério
da Economia e ao Tribunal de Contas da União, destacando que a deliberação ora encaminhada pode
ser acessada por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos; e
c) arquivar os presentes autos, nos termos do art. 169, inciso V, do Regimento Interno/TCU.

1.1. Órgão/Entidade: Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP)
1.2. Relator: Ministro Raimundo Carreiro
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti).
de Monitoramento destinado à verificação do cumprimento do disposto nos itens 9.1 e 9.2 do Acórdão
1794/2019-TCU-Plenário de minha relatoria, prolatado no âmbito do TC 016.536/2013-4, Solicitação
do Congresso Nacional, o qual ensejou a realização das seguintes deliberações ao Supremo Tribunal
Federal (STF), que constam da peça 2 (extraída da deliberação originária da peça 60 do TC
016.536/2013-4), com fundamento nos arts. 143, inciso III, 15, 105 e 243, do Regimento Interno/TCU,
ACORDAM em:
31
a) considerar cumpridas as deliberações constantes nos subitens 9.1, 9.1.1, 9.1.2 e 9.2, 9.2.1,
9.2.3 do Acórdão 1794/2019-TCU-Plenário;
b) promover o apensamento definitivo ao TC 016.536/2013-4 com fulcro nos artigos 36 e 37 da
Resolução-TCU 259/2014; e
c) informar aos interessados que o presente Acórdão pode ser acessado por meio do endereço
eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos.

1.1. Órgão/Entidade: Supremo Tribunal Federal
(SecexAdmin).
de Monitoramento do Acórdão 1111/2020 - TCU - Plenário de minha relatoria, proferido relativamente
ao TC 001.202/2019-7 (Denúncia), com fundamento nos arts. 143, inciso III, 15, 105 e 243, do
Regimento Interno/TCU, ACORDAM em:
a) considerar cumpridas as recomendações constantes nos subitens itens 9.2.1 e 9.2.2 do Acórdão
1111/2020 - TCU - Plenário;
b) promover o apensamento definitivo ao TC 001.202/2019-7 com fulcro nos artigos 36 e 37 da
Resolução-TCU 259/2014; e
c) informar ao Superior Tribunal de Justiça – STJ que o conteúdo da deliberação proferida
poderá ser consultado no endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos.

1.1. Órgão/Entidade: Superior Tribunal de Justiça
(SecexAdmin).
VISTO este processo de acompanhamento do processo de desestatização referente à licitação de

permissão de serviço público, conduzido pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT para
selecionar parceiros para operacionalizar os canais de atendimento “Correios Aqui – Unidade
Modular” – CMD.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo relator e de acordo com os pareceres da Secretaria de Fiscalização de
Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração – SeinfraCom, em: (i) considerar que, do
ponto de vista formal, a ECT atendeu ao previsto na Instrução Normativa TCU 27/1998 para a outorga
de permissão prevista nos Editais de Processo de Seleção 3 a 8/2019-CS, a não ser no que se refere à
intempestividade do encaminhamento da documentação relativa ao segundo, terceiro e quarto estágios;
32
(ii) considerar que, de acordo com princípios e normas aplicáveis à seleção de pessoa jurídica de
direito privado para instalação e operação de unidade modular, sob o regime de permissão, não foram
detectadas desconformidades nos procedimentos adotados pela ECT ao longo do segundo, terceiro e
quarto estágios do processo de outorga previsto nos Editais de Processos de Seleção 3 a 8/2019-CS; e
(iii) adotar as providências constantes do item 1.7 abaixo.

1.1. Apenso: 000.680/2019-2 (Solicitação).
1.2. Órgão/Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telegrafos – ECT.
1.3. Relator: Ministro Jorge Oliveira.
1.4. Representante do Ministério Público: não atuou.
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração -
SeinfraCOM.
1.7.1. reiterar a proposta de preservar o sigilo dos estudos econômico-financeiros elaborados pela
ECT e da documentação assim classificada por aquela empresa;
1.7.2. dar ciência à ECT, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, da
intempestividade no cumprimento dos prazos previstos na IN TCU 27/2018, vigente à época, quanto
ao encaminhamento ao Tribunal da documentação exigida em casos de desestatização;
1.7.3.enviar cópia desta deliberação ao Ministério das Comunicações e à ECT, com a informação
de que seu inteiro teor pode ser consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos; e
1.7.4.encerrar este processo, na forma do art. 169, inciso V, do Regimento Interno.
VISTO este processo de representação, com pedido de cautelar, formulada por RMS Engenharia
Ltda. acerca de possíveis irregularidades no edital de licitação 3/2020 da Superintendência de Trens
Urbanos em Natal/RN da Companhia Brasileira de Trens Urbanos, cujo objeto é a “contratação dos
serviços necessários à remodelação do subtrecho ferroviário existente entre o pontilhão ferroviário de
Cajupiranga e a antiga estação ferroviária do Papary, bem como à construção das estações ferroviárias
São José do Mipibu e Nísia Floresta”.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, com
base nos arts. 169, inciso V, 235, 237 e 250 do Regimento Interno e 107 da Resolução TCU 259/2014,
em conhecer da representação, em considerá-la improcedente, em indeferir o requerimento de medida
cautelar formulado pela representante, em comunicar esta decisão à CBTU e à representante e em
arquivar este processo.

1.1. Representante: RMS Engenharia Ltda. (CNPJ 00.816.568/0001-85)
1.2. Órgão/Entidade: Companhia Brasileira de Trens Urbanos
1.3. Relator: Ministro Jorge Oliveira
1.6. Representação legal: Paulo Cesar Barbosa de Moraes Junior (183512/OAB-RJ) e outros,
representando Companhia Brasileira de Trens Urbanos; Rafael Pereira de Souza (11.144/OAB-CE),
representando RMS Engenharia Ltda.

33
VISTOS e relatados estes autos de representação, com pedido de cautelar, formulada pela Habil
Construtora Eireli, a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no Departamento Regional no
Estado do Mato Grosso (Senai-MT), relacionadas à licitação Concorrência 002/2020/Senai, cujo
objeto é contratação de empresa para execução da 2ª etapa da obra de construção da unidade do órgão
na cidade de Alta Floresta-MT, com valor máximo estimado em R$ 487.041,29.
unanimidade, de acordo com os pareceres emitidos nos autos e com fundamento nos arts. 235 e 237,
inciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal, c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, em exame
sumário, a) conhecer da representação e considerar não estarem presentes os requisitos de risco,
relevância e materialidade que justifiquem a atuação do TCU, conforme o art. 106 da Resolução-TCU
259/2014; b) indeferir o requerimento de medida cautelar; c) comunicar ao Senai-MT e ao
representante a decisão proferida nestes autos; d) arquivar os presentes autos, encaminhando-se os
fatos ao órgão responsável, para adoção das providências de sua alçada, armazenando em base de
dados acessível ao TCU, com cópia para o respectivo órgão de controle interno, nos termos do art.
106, § 4º, inciso II, da Resolução-TCU 259/2014, c/c o art. 169, inciso V, do Regimento Interno do
TCU.

1.1. Representante: Habil Construtora Eireli – EPP (CNPJ 26.541.631/0001-01)
1.2. Órgão/Entidade: Departamento Regional do Senai no Estado do Mato Grosso
1.6. Representação legal: Pedro de Lima Cordeiro Junior (13.735/OAB-MT) e outros,
representando Habil Construtora Eireli.
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ACORDAM, por

inciso III, e 237, inciso VII, do Regimento Interno, quanto ao processo a seguir relacionado, em
conhecer da representação para considerá-la improcedente e determinar o arquivamento dos autos,
dando ciência à representante e ao órgão jurisdicionado, de acordo com os pareceres emitidos nos
autos.

1.1. Representante: Simpress Comércio, Locação e Serviços Ltda.
1.2. Órgão/Entidade: Ministério da Economia
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (SEFTI).
1.6. Representação legal: Luiz Carlos de Camargo Junior (267901/OAB-SP) e outros,
representando Simpress Comércio, Locação e Serviços Ltda.

34
VISTOS e relatados estes autos de representação, com pedido de cautelar, formulada pela
empresa Mirante Tecnologia S/A, contra atos relacionados ao Pregão Eletrônico 1/2020 promovido
pela Superintendência Nacional de Previdência Complementar (Previc), para a contratação de fábrica
de software e de fábrica de métrica, para desenvolvimento do seu sistema de cadastro.

unanimidade, de acordo com os pareceres emitidos nos autos e com fundamento nos arts. 235 e 237,
inciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal, c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, em a)
conhecer da representação para no mérito considerá-la improcedente; b) indeferir a concessão da
medida cautelar; c) indeferir, com fulcro no art. 146, § 2º, do Regimento Interno/TCU, o pedido
formulado por Mirante Tecnologia S.A., de ser considerada como parte interessada, mas lhe
autorizando, caso requeira, vista e cópia às peças não sigilosas dos presentes autos após a prolação da
deliberação de mérito dos presentes autos; d) dar conhecimento desta decisão à empresa representante
e à Superintendência Nacional de Previdência Complementar (Previc); e e) arquivar os presentes autos,
nos termos do art. 106, §4º, inciso II, da Resolução-TCU 259/2014, c/c o art. 169, inciso V, do
Regimento Interno do TCU.

1.1. Órgão/Entidade: Superintendência Nacional de Previdência Complementar
1.5. Representação legal: Andre Correa Teles (41363/OAB-DF) e outros, representando Mirante
Tecnologia S/A.
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento

no art. 143, incisos III e V, alínea a, do Regimento Interno/TCU, c/c os arts. 36, 37 e 40, inciso I, da
Resolução TCU 259/2014, e considerando o cumprimento das determinações constantes dos subitens
9.2 e 9.3 do Acórdão 2.294/2017 – Plenário, em apensar o presente processo, em definitivo, ao TC-
031.586/2015-5 (Tomada de Contas Especial), sem prejuízo de dar ciência desta deliberação ao
Departamento de Controle do Espaço Aéreo da Aeronáutica – Decea, de acordo com o parecer da
unidade técnica:

1.1. Interessado: Tribunal de Contas da União.
1.2. Órgão/Entidade: Departamento de Controle do Espaço Aéreo da Aeronáutica – Decea,
Parque de Material de Eletrônica da Aeronáutica do Rio de Janeiro – Pame/RJ e Comissão de
Implantação do Sistema de Controle do Espaço Aéreo – Ciscea.
1.3. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança
Pública (SecexDefesa).

35
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento

no art. 143, incisos III e V, alínea a, do Regimento Interno/TCU, c/c os arts. 36, 37 e 40, inciso I, da
Resolução TCU 259/2014, e considerando o cumprimento da determinação constante do subitem 1.7.1
do Acórdão 1.473/2020 – Plenário, em apensar o presente processo, em definitivo, ao TC-
002.561/2020-4 (Representação), sem prejuízo de dar ciência desta deliberação ao Conselho Regional
de Fisioterapia e Terapia Ocupacional da 2ª Região – Crefito-2, de acordo com o parecer da unidade
técnica:

1.1. Interessado: Tribunal de Contas da União.
1.2. Órgão/Entidade: Conselho Regional de Fisioterapia e Terapia Ocupacional da 2ª Região –
Crefito-2.
1.3. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
ACÓRDÃO Nº 54/2021 – TCU – Plenário
1. Processo: TC 000.107/2015-8
2. Grupo: II; Classe: I – Agravo em Recurso de Revisão.
3. Agravante: Geraldo Novais Agra Filho (029.349.854-74).
3.1. Interessado: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
(00.399.857/0001-26).
4. Órgão/Entidade: Município de Carneiros/AL.
5. Relator: Ministro Augusto Nardes.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Augusto Nardes.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos (Serur).
8. Representação legal: Henrique José Cardoso Tenório (OAB/AL 10.157), Gustavo Ventura
(OAB/PE 17.900) e outros, representando Geraldo Novais Agra Filho.
9. Acórdão:
VISTO, relatado e discutido este agravo oposto contra decisão que conheceu de recurso de
revisão sem a concessão de efeito suspensivo,
as razões expostas pelo relator, e com fundamento no art. 289 do Regimento Interno, em:
9.1. conhecer do agravo e, no mérito, negar-lhe provimento;
9.2. dar ciência desta deliberação ao agravante.
10. Ata n° 1/2021 – Plenário.

11. Data da Sessão: 20/1/2021 – Telepresencial.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0054-01/21-P.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Ana Arraes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, Augusto Nardes (Relator), Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro (Revisor), Bruno Dantas e
Jorge Oliveira.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministro-Substituto presente: André Luís de Carvalho.
36
1. Processo nº TC 026.498/2020-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII - Representação
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Responsável: Clebel de Souza Cordeiro (390.804.125-20).
4. Órgão/Entidade: Município de Salgueiro/PE.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Educação (SecexEducação).
8. Representação legal: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação da Secretaria de Controle Externo
da Educação (SecexEducação) acerca de irregularidades na aplicação de recursos provenientes de
precatórios do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério (Fundef), pelo Município de Salgueiro/PE, contrariando entendimentos firmados por este
Tribunal em processos que deliberaram sobre a natureza desses recursos e sua possível utilização;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo relator:
9.1. com fulcro no art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU, referendar a medida cautelar
adotada pelo relator por meio do despacho contido na peça 198 destes autos, transcrito no Relatório
que precede este acórdão, bem como as medidas acessórias previstas naquele despacho;
9.2. encaminhar cópia desta deliberação a Clebel de Souza Cordeiro, ao Sindicato dos Servidores
Municipais do Município de Salgueiro/PE e ao Município de Salgueiro/PE.

13.1. Ministros presentes: Ana Arraes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Relator),
Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Bruno Dantas e Jorge
Oliveira.
13.2. Ministra que alegou impedimento na Sessão: Ana Arraes (Presidente).
1. Processo nº TC 010.173/2015-3.
1.1. Apenso: 032.213/2017-4
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII Representação.
3. Representante/Interessados/Responsáveis:
3.1. Representante: Ministério Público junto ao TCU.
3.2. Interessados: Banco Central do Brasil; Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social; Secretaria do Tesouro Nacional; Banco do Brasil; Caixa Econômica Federal; Ministério da
Fazenda; Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
4. Órgão: Secretaria do Tesouro Nacional.
5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.
37
5.1. Revisor: Ministro Walton Alencar Rodrigues.

6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag).
8. Representação legal: Marcelo de Siqueira Freitas (210.208/OAB/RJ), Marcia Aita Almeida
(13.539/OAB-DF), Raquel C. de Carvalho e Silva (133.596/OAB-RJ) e outros; Christiane Maranhão
de Oliveira (CPF 647.287.571-53), Éride Machado Bueno Bomtempo (CPF 279.613.031-20), Felipe
de Souza Ferreira Lobo (CPF 287.798.888-01) e outros; Rodrigo Fontenelle de Araújo Miranda (CPF
041.005.336-83); Mario Renato Balardim Borges (50.627/OAB-RS) e outros; Francisco Eduardo de
Holanda Bessa (CPF 289.244.283-49); Dilmar Ramos Pereira (766.557.251-00) e outros; Carlos
Henrique Bernardes Castello Chiossi (40.915/OAB-DF) e outros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação do MPTCU, questionando a
regularidade dos empréstimos concedidos pelo Tesouro Nacional a instituições financeiras federais
mediante a emissão direta de títulos públicos.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da Representação para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;
9.2. firmar entendimento no sentido de que são irregulares os contratos de concessão de crédito
analisados no presente processo, firmados entre a União e suas instituições financeiras controladas e
realizados por meio da emissão direta de títulos da dívida pública, com vistas à realização de políticas
públicas setoriais ou do aumento do capital/patrimônio de referência da instituição financeira,
porquanto contrariaram os arts. 2º; 3º; 4º; 11, § 2º; e 13 da Lei 4.320/1964; 32, § 1º, II, e 36 da Lei
Complementar 101/2000; e 167, I e II, da Constituição Federal de 1988;
9.3. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que se abstenha de proceder a emissões diretas
de títulos da dívida pública em favor das instituições financeiras federais, ressalvadas as destinadas ao
Banco Central do Brasil e as demais situações expressamente previstas em lei;
9.4. fixar, com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, o prazo de 60
(sessenta) dias para que o Ministério da Economia, em conjunto com as instituições financeiras
federais, apresentem a esta Corte de Contas cronograma detalhado de devolução, à União, dos valores
recebidos em decorrência da emissão direta de títulos da dívida pública federal, de forma a viabilizar a
redução do saldo da dívida pública mobiliária federal e do montante projetado de subsídios creditícios,
preservando-se, em todo caso, a segurança jurídica tanto dos empréstimos já concedidos a terceiros
quanto do aumento do capital/patrimônio de referência das instituições financeiras federais;
9.5. determinar à Secretaria de Macroavaliação Governamental que avalie, em processo
apartado, o cronograma a ser entregue pelo Ministério da Economia;
9.6. dar ciência da presente deliberação às Presidências da Câmara dos Deputados, do Senado
Federal e da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional,
aos Ministros de Estado da Economia, da Casa Civil da Presidência da República, à Advocacia-Geral
da União, à Procuradoria-Geral da República, às Presidências do Banco Central do Brasil, do BNDES,
da Caixa Econômica Federal, do Banco do Brasil, do Banco do Nordeste, do Banco da Amazônia e à
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional;
9.7. manter o grau de sigilo “reservado” das peças 25, 26, 29, 30, 31, 43, 70 e 71, pelo prazo de
cinco anos, com fulcro no art. 23, inciso IV, da Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação), c/c o
art. 9º, inciso IV, § 2º, da Resolução TCU 294/2018; e
9.8. arquivar os autos, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.

38

13.1. Ministros presentes: Ana Arraes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Revisor),
Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz (Relator), Raimundo Carreiro, Bruno Dantas e
Jorge Oliveira.
13.2. Ministro que votou com ressalvas: Raimundo Carreiro.
1. Processo nº TC 011.472/2016-2.
1.1. Apensos: 009.183/2012-4; 011.479/2016-7
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração (Tomada de Contas Especial)
3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Interessados: Eliane Luzia Schmidt (343.271.189-15); Ordem dos Advogados do Brasil -
Conselho Federal (33.205.451/0001-14)
3.2. Responsáveis: Ademir Antônio Valentini (252.168.649-20); Consórcio Construtor São
Domingos (11.198.104/0001-79); Nova Engevix Engenharia e Projetos S.A. (00.103.582/0001-31);
Eurides Luiz Mescolotto (185.258.309-68); Franklin Fabrício Lago (297.540.110-87); Galvão
Engenharia S.A. (01.340.937/0001-79); Ronaldo dos Santos Custódio (382.173.090-00).
3.3. Recorrentes: Eliane Luzia Schmidt (343.271.189-15); Nova Engevix Engenharia e Projetos
S.A. (00.103.582/0001-31).
4. Órgão/Entidade: Eletrosul Centrais Elétricas S.A.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Energia Elétrica (SeinfraEle).
8. Representação legal :
8.1. André Fonseca Roller (20.742/OAB-DF), Guilherme Henrique Magaldi Netto (4.110/OAB-
DF) e outros, representando Engevix Engenharia e Projetos S.A.
8.2. Marçal Justen Filho (7.468/OABPR), Fernanda Caroline Maia (81.563/OAB-PR) e outros,
representando Eletrosul Centrais Elétricas S.A.
8.3. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (6546/OAB-DF) e outros, representando Eliane Luzia
Schmidt, Ronaldo dos Santos Custódio, Franklin Fabrício Lago e Ademir Antônio Valentini;
8.4. Jose Gilberto de Azevedo Branco Valentim e outros, representando Galvão Engenharia S.A.
8.5. Oswaldo Pinheiro Ribeiro Júnior (16275/OAB-DF) e outros, representando Ordem dos
Advogados do Brasil - Conselho Federal.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração opostos pela Sra. Eliane
Luzia Schmidt e pela empresa Nova Engevix Engenharia e Projetos S.A. em face do Acórdão
2.901/2020-Plenário, o qual apreciou tomada de contas especial originada do Acórdão 852/2016-
Plenário, instaurada com o objetivo de apurar indícios de dano ao erário nos aditamentos contratuais
relativos à implantação das obras da Usina Hidrelétrica São Domingos, localizada no Estado de Mato
Grosso do Sul,
as razões expostas pelo relator, em:
9.1. conhecer dos embargos de declaração opostos pela Sra. Eliane Luzia Schmidt e pela
empresa Nova Engevix Engenharia e Projetos S.A., uma vez preenchidos os requisitos de
admissibilidade previstos nos artigos 32, inciso II, e 34, caput e § 1º, da Lei 8.443/1992;
39
9.2. no mérito, rejeitar os embargos opostos pela Sra. Eliane Luzia Schmidt e acolher
parcialmente os embargos opostos pela empresa Nova Engevix Engenharia e Projetos S.A., sem efeitos
infringentes, apenas para prestar à segunda embargante os esclarecimentos constantes do voto
condutor desta deliberação;
9.3. dar ciência desta deliberação às embargantes; e
9.4. após a realização das comunicações processuais, encaminhar os autos à Serur para exame de
admissibilidade dos demais recursos interpostos contra o Acórdão 2.901/2020-Plenário, alertando a
mencionada unidade técnica de que, em atendimento à decisão liminar proferida no âmbito do
processo judicial 1009179-91.2019.4.01.3400, o presente processo foi sobrestado exclusivamente em
relação ao Sr. Ronaldo dos Santos Custódio.

Zymler (Relator), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Bruno Dantas e Jorge
Oliveira.
13.2. Ministro que alegou impedimento na Sessão: Aroldo Cedraz.
1. Processo nº TC 011.705/2018-3.
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII - Representação
3.1. Interessados: Destaque Eventos e Promoções Ltda. (29.015.854/0001-23), anteriormente
EEF da Conceição; Priscila Consani das Mercês (075.082.869-28)
3.2. Responsáveis: Administração Regional do Senar no Estado de Mato Grosso
(04.264.173/0001-78); Rodrigo de Oliveira Fischdick (024.370.777-07).
4. Órgão/Entidade: Administração Regional do Senar no Estado de Mato Grosso.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
8. Representação legal:
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada com base na Lei
8.666/1993, art. 113, § 1º, acerca de irregular habilitação da empresa EEF da Conceição, atualmente
Destaque Eventos e Promoções Ltda., no Pregão Presencial 25/2018, realizado pela Administração
Regional no Estado de Mato Grosso do Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (Senar/MT),
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão plenária, de
acordo com as razões expostas pelo relator e com fundamento no inciso VIII do art. 71 da Constituição
Federal e no Enunciado 145 da Súmula de Jurisprudência desta Corte, em:
9.1. apostilar, no subitem 9.3 do Acórdão 2.771/2019-Plenário, a seguinte alteração:
9.1.1. onde se lê “9.3. declarar a inidoneidade da empresa EEF da Conceição – ME (CNPJ
04.433.214/0001- 02) (...)” leia-se “9.3. declarar a inidoneidade da empresa EEF da Conceição — ME
(29.015.854/0001-23), atualmente Destaque Eventos e Promoções Ltda (...)”;
40
9.2. dar ciência desta deliberação à empresa Destaque Promoções e Eventos Ltda., às demais
pessoas físicas e jurídicas e aos órgãos mencionados nos subitens 9.6 e 9.7 do Acórdão 2.771/2019-
Plenário, bem assim à Polícia Civil do Estado do Mato Grosso do Sul;
9.3. .dar ciência desta decisão à Controladoria-Geral da União, para fins de inscrição da empresa
Destaque Eventos e Promoções Ltda no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas
(CEIS).

Oliveira.
1. Processo nº TC 012.552/2019-4.
2. Grupo I – Classe de Assunto V – Relatório de Auditoria Operacional
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Entidade: Fundação Nacional de Saúde.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaúde).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria na modalidade operacional
com o objetivo de avaliar a gestão dos convênios celebrados pela Fundação Nacional de Saúde
(Funasa), em cumprimento ao Acórdão 2.810/2016-Plenário,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator em:
9.1.determinar à Funasa que:
9.1.1.informe o Tribunal, no prazo de 60 dias, sobre a conclusão do cancelamento dos
instrumentos de repasse, consoante o disposto nos arts. 3º e 4º da Portaria Funasa 4.749/2019;
9.1.2. elabore e apresente a este Tribunal, no prazo de 90 dias, plano de ação (conforme modelo
do Anexo C) contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os responsáveis pelas ações e o
prazo para implementação das recomendações expressas no item subsequente, ou, se for o caso, a
justificativa para a sua não implementação;
9.2. recomendar à Funasa que:
9.2.1.quando da celebração de instrumentos de repasse, utilize dados epidemiológicos, tais como
a incidência e prevalência de doenças relacionadas à insuficiência de saneamento, a fim de possibilitar
o diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida da população beneficiária;
9.2.2. quando da celebração de instrumentos de repasse, avalie a adoção da estratificação de
municípios, aplicando o critério de concentração populacional, a exemplo do adotado nesta auditoria, a
fim de procurar equilibrar a distribuição de recursos dos instrumentos de repasse entre municípios de
menor e maior porte populacional;
41
9.2.3.aprimore a fiscalização dos instrumentos de repasse, a partir de estudos que levem em

conta a possibilidade de controle automatizado do cronograma físico e financeiro dos projetos e do uso
intensivo da tecnologia da informação na condução dos procedimentos de cobrança administrativa da
dívida e de tomada de contas especial, assim como de outras melhorias que possam aumentar a
racionalidade de sua atuação institucional;
9.2.4.preste serviços de cooperação técnica e apoio à gestão municipal para melhoria da gestão
dos sistemas públicos de saneamento, incluindo atividades de planejamento, elaboração de projetos,
contratação, fiscalização e prestação de contas;
9.2.5. realize o perfil profissiográfico para auxiliar a determinar as características desejáveis de
seus servidores, suas habilidades cognitivas, técnicas e comportamentais, a fim de qualificá-los para o
desempenho adequado das atividades finalísticas das Suest;
9.2.6. implemente um plano de capacitação e treinamento dos servidores, a partir das
informações levantadas no item anterior;
9.2.7. numa situação de eventual ausência de autorização para novos concursos públicos, avalie a
conveniência e oportunidade de contratar empresas para auxiliar a atividade de fiscalização, supervisão
e monitoramento de convênios e instrumentos congêneres, a exemplo do que faz a Caixa Econômica
Federal com os contratos de repasse e diversos órgãos da administração pública, como o Dnit em seus
contratos administrativos de obras;
9.2.8.ajuste, ao longo do tempo, o portfólio de atuação da entidade, no que se refere à celebração
de convênios e instrumentos congêneres, à capacidade operacional e aos recursos orçamentários
disponíveis;
9.2.9.aborde o processo orçamentário não somente para lidar com o problema de alocação de
recursos, mas também para servir como instrumento de apoio à decisão, em consonância com o
sistema de planejamento estratégico e de gestão de políticas públicas;
9.2.10. reduza ao mínimo possível o montante de “valores pendentes de empenho” e de “restos a
pagar inscritos”;
9.2.11. faça uma revisão no processo de programação e liberação financeira de recursos aos
convenentes de modo a identificar e corrigir suas distorções burocráticas e permitir o acompanhamento
da gestão financeira dos instrumentos de repasse de forma transparente, ágil e confiável;
9.2.12. realize estudos para verificar a possibilidade de simplificação de processos e de normas
concernentes à celebração e execução dos instrumentos de repasse, a fim de que elas possam imprimir
eficiência na consecução dos objetos pactuados;
9.2.13. desenvolva estudos para verificar a possibilidade de realizar parcerias para apoiar as
prefeituras na elaboração dos projetos básicos, necessários para viabilizar o repasse de recursos de
convênios para a implementação dos serviços de saneamento básico;
9.2.14. elabore as metas de desempenho institucional alinhadas com os seus objetivos
estratégicos e focadas na mensuração da qualidade dos produtos e serviços entregues à sociedade no
cumprimento de sua missão institucional, especialmente a melhoria do quadro epidemiológico das
doenças intimamente relacionadas à carência de saneamento ambiental;
9.2.15. realize estudos visando aumentar a transparência e a efetividade do uso de chamamentos
públicos, de modo a possibilitar a celebração de instrumentos de repasse com localidades com piores
dados epidemiológicos e incidência de agravos, seguindo os critérios de elegibilidade estabelecidos no
art. 19, inciso I, e 48, incisos IV e IX, da Lei 11.445/2007;
9.2.16. adote o Siconv (Plataforma +Brasil) como o único sistema a ser utilizado pelos
municípios que recebem recursos por meio de instrumentos de repasse celebrados com a entidade;
9.2.17. reavalie a necessidade de realizar melhorias no sistema Siga para processos
informatizados que já estejam contemplados no sistema Siconv, tendo em vista que quaisquer
atualizações tecnológicas implementadas nesse último sistema refletirão em ajustes no primeiro,
gerando investimentos desnecessários;
42
9.2.18. identifique as necessidades de capacitação e promova o treinamento dos entes

convenentes, seja por meio de tutorial, curso à distância ou curso presencial; e
9.2.19. corrija as inconsistências e erros dos dados de convênios e termos de compromisso e
realize as adequações necessárias nos sistemas informatizados da Funasa, de forma a possibilitar a
extração de dados e geração de relatórios gerenciais consolidados confiáveis e úteis a partir do sistema
BI Funasa;
9.3.enviar cópia da presente deliberação, juntamente do relatório e do voto, à Casa Civil e à
Controladoria-Geral da União, a fim de subsidiar eventuais estudos a respeito de formas de
racionalizar a fiscalização de instrumentos de repasse e tornar mais céleres o procedimento de
cobrança administrativa e a fase interna das TCE;
9.4.dar ciência desta decisão à Funasa, encaminhando cópia do relatório e do voto que a
subsidiam; e
9.5. nos termos do art. 8º da Resolução-TCU 315/2020, fazer constar, na ata da sessão em que
estes autos forem apreciados, comunicação do relator ao colegiado no sentido da necessidade de se
monitorar as recomendações e determinações ora expedidas.

Oliveira.
1. Processo nº TC 034.271/2019-8.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração (Representação)
3.1. Interessados: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
(00.399.857/0001-26); Liga Engenharia Ltda. (15.270.565/0001-66)
3.2. Responsável: Daniela Barbosa Andrade Rodrigues (041.035.364-70)
3.3. Recorrente: Daniela Barbosa Andrade Rodrigues (041.035.364-70).
4. Órgão/Entidade: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração
(SeinfraCOM).
8.1. Paulo José Paes Vasconcelos Filho (24115/OAB-PE), representando Daniela Barbosa
Andrade Rodrigues.
8.2. Cyntia Maria de Possidio Oliveira Lima (15654/OAB-BA) e outros, representando Liga
Engenharia Ltda.
8.3. Paula Elaine Giovanella Gandolfi (42.567/OAB-SC), representando Butarello Engenharia
Ltda.
9. Acórdão:
43
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração opostos pela Sra. Daniela
Barbosa Andrade Rodrigues em face do Acórdão 3.143/2020-Plenaário, o qual apreciou representação
formulada pela empresa Butarello Engenharia Ltda. EPP noticiando possíveis irregularidades ocorridas
no Pregão Eletrônico 2/2019, conduzido pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São
Francisco e do Parnaíba – Codevasf, destinado à contratação de empresa para a execução de serviços
de pavimentação de vias públicas em municípios diversos, inseridos na área de atuação da 3ª
Superintendência Regional da Codevasf,
9.1. conhecer dos embargos de declaração opostos pela Sra. Daniela Barbosa Andrade
Rodrigues, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos nos artigos 32, inciso II, e
34, caput e § 1º, da Lei 8.443/1992, para, no mérito, rejeitá-los;
admissibilidade do recurso inserto à peça 180;
9.3. dar ciência desta deliberação à embargante.

Oliveira.
1. Processo nº TC 047.065/2020-6.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrb).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela empresa Techproj
Consultoria e Projetos Eireli reportando possíveis irregularidades no Edital RDC Eletrônico 7/2020,
conduzido pela Fundação Nacional da Saúde (Funasa) e destinado à contratação de empresa
especializada para a prestação de serviços de assessoria técnica nas obras de saneamento básico
conduzidas pela contratante no Estado do Ceará,
9.1. com fulcro no art. 276, caput e § 1º, do RI/TCU, referendar a medida cautelar adotada pelo
relator por meio do despacho transcrito no relatório que precede este acórdão; e
9.2. dar ciência deste acórdão à representante e à Fundação Nacional de Saúde.

44

Oliveira.
1. Processo nº TC 047.378/2020-4.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação
3.1. Interessado: Forma Office Comércio de Móveis e Interiores Ltda. (09.813.581/0001-55).
4. Órgãos/Entidades: Colégio Militar de Brasília; Departamento-Geral do Pessoal do Exército;
Gabinete do Comandante do Exército.
9. Acórdão:
de Aquisições Logísticas (Selog) noticiando supostas irregularidades em pregões realizados por
Organizações Militares do Exército, cujo objeto foi a aquisição de mobiliário,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo relator, em:
9.2. dar ciência deste acórdão ao interessado e aos órgãos em epígrafe.

Oliveira.
1. Processo nº TC 047.551/2020-8.
4. Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes.
45
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

(SeinfraRod).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela empresa Lucena
Topografia & Construção Ltda., que narra indícios de irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico
277/2020-04, conduzido pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), que
tem por objeto a contratação de empresa de consultoria para a elaboração de projetos básico e
executivo de engenharia para restauração da rodovia BR-363/PE, km 0,0 ao km 6,80, na ilha de
Fernando de Noronha,
9.2. dar ciência deste acórdão ao representante e ao Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes.

Oliveira.
13.2. Ministra que alegou impedimento na Sessão: Ana Arraes.
1. Processo nº TC 047.731/2020-6.
3.1. Interessado: Fortline Indústria e Comércio de Móveis Ltda. (08.368.875/0001-52).
3.2. Responsáveis: Alessandro Baumgartner (158.494.398-03); Tânia Maria Ferreira
(553.046.056-91).
4. Órgãos/Entidades: Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo;
Colégio Militar de Brasília; Departamento Geral de Pessoal do Exército; Fundação Universidade do
Amazonas; Hospital Federal Cardoso Fontes; Hospital Federal de Bonsucesso; Hospital Federal dos
Servidores do Estado; Hospital Geral de Ipanema; Hospital Universitário Gaffree e Guinle da Unirio -
Ebserh; Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Espírito Santo; Universidade Federal
de Roraima.
9. Acórdão:
46

de Aquisições Logísticas (Selog) noticiando supostas irregularidades no Pregão 9/2020, promovido
pelo Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo (CREA-SP), cujo objeto
foi a constituição de ata de registro de preços para a aquisição de mobiliário,

Oliveira.
1. Processo nº TC 002.465/2018-3.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação.
3.1. Interessado: Secretaria Estadual de Saúde - TO (25.053.117/0001-64)
3.2. Responsável: José Gastão Almada Neder (919.991.978-87).
4. Órgão/Entidade: Governo do Estado do Tocantins.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaude).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação em que se apuram supostas
irregularidades praticadas pela Secretaria de Estado da Saúde do Tocantins (Sesau/TO), bem como
prejuízos advindos da execução do contrato firmado para prestação de serviços de tomografia
computadorizada, ressonância magnética, radiologia e mamografia para atendimento de pacientes
internados e ambulatoriais do Hospital Geral de Palmas (HGP), no âmbito do Sistema Único de Saúde
(SUS).
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento nos arts. 235 e 237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno do
TCU c/c o art. 103, § 1º, da Resolução TCU 259/2014, conhecer da presente representação e, no
mérito, considerá-la procedente;
9.2. considerar revel, para todos os efeitos, o Sr. José Gastão Almada Neder (CPF 919.991.978-
87), dando-se prosseguimento ao processo, com fundamento no art. 12, §3º, da Lei 8.443/1992;
9.3. aplicar ao Sr. José Gastão Almada Neder (CPF 919.991.978-87) a multa prevista no art. 58,
inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), fixando-lhe o prazo de quinze
dias, a contar da respectiva notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III,
47
alínea "a", do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada

monetariamente desde a data deste acórdão até a data do efetivo recolhimento, se for paga após o
vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.4. caso solicitado, autorizar o pagamento da dívida em até 36 parcelas mensais e consecutivas,
nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c art. 217 do Regimento Interno deste Tribunal, fixando-se o
vencimento da primeira parcela em quinze dias, a contar do recebimento da notificação, e o das demais
a cada trinta dias, devendo incidir sobre cada parcela, atualizada monetariamente, os juros de mora
devidos, na forma prevista na legislação em vigor;
9.5. alertar o responsável de que a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela
importará o vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do § 2º do art. 217 do Regimento
Interno deste Tribunal;
9.6. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial
da dívida, caso não atendida a notificação;
9.7. dar ciência desta decisão à Secretaria de Estado da Saúde do Estado do Tocantins e ao
Tribunal de Contas do Estado do Tocantins (TCE/TO); e
9.8. arquivar os presentes autos, com fulcro no art. 169, inciso III, do Regimento Interno do
TCU.

Zymler, Augusto Nardes (Relator), Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Bruno Dantas e Jorge
Oliveira.
1. Processo nº TC 045.247/2020-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto III – Consulta.
4. Órgão/Entidade: Ministério das Comunicações.
5. Relator: Ministro João Augusto Ribeiro Nardes.
8. Representação legal: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que se examina consulta formulada pelo
Excelentíssimo Senhor Fábio Salustino Mesquita de Faria, Ministro de Estado das Comunicações, por
meio do Ofício nº 9222/2020/MCOM, que busca esclarecer se, no âmbito de um contrato de prestação
de serviços de publicidade cujo valor foi suprimido, com fundamento nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei
8.666/1993, por causa de restrições orçamentárias, a recomposição (acréscimo) do valor contratual ao
patamar inicialmente pactuado configura compensação vedada pela jurisprudência do Tribunal de
Contas da União.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, em:
9.1. conhecer da presente Consulta, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos nos
arts. 264, caput e inciso IV, §§ 1º e 2º, e 265, do Regimento Interno do TCU;
48
9.2. com fundamento no art. 1º, inciso XVII e § 2º, da Lei 8.443/1992, responder ao consulente
que o restabelecimento total ou parcial de quantitativo de item anteriormente suprimido por aditivo
contratual, com fundamento nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/1993, por causa de restrições
orçamentárias, desde que observadas as mesmas condições e preços iniciais pactuados, não configura a
compensação vedada pela jurisprudência do Tribunal de Contas da União, consubstanciada nos
Acórdãos 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas, e 2.554/2017-TCU-Plenário, rel. André de
Carvalho, visto que o objeto licitado ficou inalterado, sendo possível, portanto, além do
restabelecimento, novos acréscimos sobre o valor original do contrato, observado o limite estabelecido
no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993;
9.3. dar ciência ao Ministro de Estado das Comunicações desta deliberação; e
9.4. arquivar o presente processo, nos termos do art. 169, inciso V, do Regimento Interno deste
Tribunal.

Oliveira.
1. Processo TC 018.395/2015-5.
2. Grupo II – Classe de Assunto: IV – Tomada de Contas Especial.
3.1. Responsáveis: Ana Paula da Rosa Quevedo (CPF 001.904.910-27), Danillo Augusto dos
Santos (CPF 036.408.128-75); Elo Brasil Produções Ltda. - ME (CNPJ 10.760.664/0001-02); IEC
Instituto Educar e Crescer (CNPJ 07.177.432/0001-11).
4. Órgão/Entidade: Ministério do Turismo.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Rodrigo Medeiros de Lima.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE).
8.1. Gustavo Rodrigues Silva (374.108/OAB-SP) e outros, representando Danillo Augusto dos
Santos.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Tomada de Contas Especial instaurada pelo
Ministério do Turismo (Mtur) em desfavor da associação privada denominada Instituto Educar e
Crescer (IEC) e de seu ex-presidente, Sr. Danillo Augusto dos Santos, em razão da impugnação total
das despesas do Convênio 704786/2009, assinado em 3/9/2009, que teve por objeto a implementação
de ações na “27ª Exposição Agropecuária de Brasília”, realizada no período de 28/8 a 13/9/2009.
as razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 1º, inciso I; 16, inciso III, alínea c, 19,
caput; 23, inciso III; 57; e art. 12 § 3º, da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, em:
9.1. considerar revel, para todos os efeitos, a empresa Elo Brasil Produções Ltda., dando-se
prosseguimento ao processo;
49
9.2. excluir o Sr. Danillo Augusto dos Santos da relação processual;

9.3. rejeitar as alegações de defesa do Instituto Educar e Crescer e de Ana Paula da Rosa
Quevedo;
9.4. julgar irregulares as contas da Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo, do Instituto Educar e
Crescer e da empresa Elo Brasil Produções Ltda., condenando-os solidariamente ao pagamento da
quantia a seguir especificada, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar das notificações, para
comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno), o
recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente e acrescida dos
juros de mora, calculados a partir da data indicada, até a data do recolhimento, na forma prevista na
legislação em vigor;
Data da Ocorrência Valor

6/11/2009 R$ 300.000,00
9.5. aplicar individualmente ao Instituto Educar e Crescer e à Ana Paula da Rosa Quevedo a
multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais), com a fixação
do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214,
inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno do TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional,
atualizada monetariamente desde a data desta deliberação até a do efetivo recolhimento, se paga após o
9.6. autorizar, antecipadamente, caso venha a ser solicitado, o pagamento das dívidas em até 36
(trinta e seis) parcelas mensais sucessivas, a primeira a vencer em 15 (quinze) dias após a notificação e
as demais a cada 30 (trinta) dias, com a incidência dos devidos encargos legais sobre cada uma delas e
com o alerta de que a falta de comprovação de recolhimento de qualquer parcela acarretará vencimento
antecipado do saldo devedor;
9.7. autorizar a cobrança judicial da dívida, caso não atendidas as notificações, nos termos do art.
28, inciso II, da Lei 8.443/1992;
9.8. considerar grave a infração cometida por Ana Paula da Rosa Quevedo;
9.9. inabilitar Ana Paula da Rosa Quevedo para o exercício de cargo em comissão ou de função
de confiança no âmbito da Administração Pública Federal pelo período de 5 (cinco) anos, nos termos
do art. 60 da Lei 8.443/1992;
9.10. solicitar à Advocacia-Geral da União, por intermédio do MP/TCU, as medidas necessárias
ao arresto dos bens de todos os responsáveis julgados em débito por este Acórdão, nos termos do art.
61 da Lei 8.443/1992;
9.11. dar ciência desta deliberação ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República no
Distrito Federal, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992 c/c o § 7º do art. 209 do Regimento
Interno/TCU, bem como ao Ministério do Turismo e aos responsáveis, informando-os que seu inteiro
teor pode ser consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos;
9.12. encaminhar cópia desta deliberação à 5ª Câmara de Coordenação e Revisão e Combate à
Corrupção da Procuradoria-Geral da República, nos termos do art. 16, § 3º, da Lei 8.443/1992.

Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz (Relator), Raimundo Carreiro, Bruno Dantas e Jorge
Oliveira.
50
1. Processo TC 021.206/2018-0.
1.1. Apenso: 000.663/2019-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I - Pedido de Reexame (Representação).
3.1. Interessado: Linkcon Ltda - Eireli (05.323.742/0001-71).
3.2. Responsável: Linkcon Ltda - Eireli (05.323.742/0001-71).
3.3. Recorrente: Linkcon Ltda - Eireli (05.323.742/0001-71).
4. Órgão/Entidade: Fundação Nacional de Saúde.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Fiscalização de Tecnologia
da Informação (Sefti).
8.1. Marcelo Goncalves da Cruz e outros, representando Fundação Nacional de Saúde.
8.2. Albertina de Almeida Noberto (34654/OAB-DF) e outros, representando Basis Tecnologia
da Informação S.A.
8.3. Alexandre Henrique Coelho de Melo (20582/OAB-PE) e outros, representando Linkcon
Ltda.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de Pedido de Reexame interposto empresa
Linkcon Ltda. - Eireli contra o Acórdão 339/2019–TCU–Plenário, por meio do qual, entre outras
medidas, o TCU declarou a sua inidoneidade para participar de licitação na Administração Pública
Federal pelo prazo de 3 (três) anos, nos termos do art. 46 da Lei 8.443/1992;
as razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 32, parágrafo único, 33 e 48, da Lei
8.443/1992, em:
9.1. conhecer do Recurso interposto, para, no mérito, dar-lhe provimento parcial, e dar a seguinte
redação ao item 9.3. do Acórdão 339/2019–TCU–Plenário:
"9.3. declarar a inidoneidade da empresa Linkcon Eireli EPP (CPNJ 05.323.742/0001-71) para
participar de licitação na Administração Pública Federal pelo prazo de 1 (um) ano, nos termos do art.
46 da Lei 8.443/1992, em virtude de prática fraudulenta comprovada no Pregão Eletrônico 6/2018
promovido pela Funasa”;
9.2. dar ciência desta decisão à recorrente e aos demais interessados.

Oliveira.

51
1. Processo nº TC 001.335/2019-7.
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Representação
3.1. Representante: Procurador Júlio Marcelo
3.2. Interessados: Ministério Público Federal (03.636.198/0001-92); Ministério da Infraestrutura;
Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimento; Valec Engenharia Construções e
Ferrovias S/A (42.150.664/0001-87).
4. Entidade: Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.a. (filial Rj).
5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária
(SeinfraPor).
8.1. Wagner Alessander Ferreira e outros, representando Ministério da Infraestrutura.
8.2. Andre Luis Macagnan Freire (344.154/OAB-SP) e outros, representando Secretaria Especial
do Programa de Parcerias de Investimento.
8.3. Silvia Regina Schmitt (38.717/OAB-DF), representando Valec Engenharia, Construções e
Ferrovias S.A.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Representação oferecida
SeinfraPortoFerrovia versando a respeito da contratação direta da empresa Mckinsey & Company Inc.
do Brasil Consultoria Ltda. (Mckinsey) para prestação de serviços técnicos especializados de
consultoria para avaliação de viabilidade do empreendimento Nova Transnordestina (Malha 2),
relacionada à participação societária minoritária da Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fulcro no art. 276 do RI/TCU, ratificar a revogação da medida cautelar exarada por
meio da Decisão de 18/12/2020 (peça 70), integralmente transcrita no Relatório que integra o presente
Acórdão;
9.2. restituir os presentes autos ao Gabinete do Relator.

Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro (Relator), Bruno Dantas e Jorge
Oliveira.
1. Processo nº TC 032.178/2017-4.
1.1. Apenso: 002.392/2020-8
2. Grupo I – Classe de Assunto: Relatório de Inspeção em Solicitação do Congresso Nacional
(Referendo de Cautelar)
52
3.1. Interessado: Seguradora Líder do Consórcio do Seguro DPVAT S.A. (09.248.608/0001-04).

4. Órgão/Entidade: Superintendência de Seguros Privados.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo do Sistema Financeiro Nacional
(SecexFinan).
8.1. Helio Bitton Rodrigues (71.709/OAB-RJ) e outros, representando Seguradora Líder do
Consórcio do Seguro DPVAT S.A.
8.2. Igor Lins da Rocha Lourenco (52612/OAB-DF), representando Superintendência de Seguros
Privados.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Inspeção realizada na
Superintendência de Seguros Privados (Susep), de modo a atender à Solicitação do Congresso
Nacional, decorrente da Proposta de Fiscalização e Controle nº 16/2015, de autoria do Deputado Irmão
Lázaro, remetida a este Tribunal pelo Presidente da Comissão de Defesa do Consumidor da Câmara
dos Deputados (CDC/CD),
diante das razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 276, caput e §1º, do Regimento
Interno deste Tribunal, em:
9.1. referendar a medida cautelar concedida em 29/12/2020, por meio da decisão à peça 276,
integralmente transcrita no Relatório que integra o presente Acórdão;
9.2. restituir o processo à Secretaria de Controle Externo do Sistema Financeiro Nacional
(SecexFinan), para as providências cabíveis.

Oliveira.
1. Processo nº TC 033.960/2020-8.
3. Representante: Engeltech Equipamentos Médico Hospitalar Ltda – ME (CNPJ
07.612.398/0001-66)
4. Órgão/Entidade: Hospital Universitário Getúlio Vargas -AM - UFAM - EBSERH.
9. Acórdão:
53
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação, com pedido de medida cautelar,
formulada pela empresa Engeltech Equipamentos Médico Hospitalar Ltda – ME em face de supostas
irregularidades constantes do Pregão Eletrônico 13/2020, promovido pelo Hospital Universitário
Getúlio Vargas da Universidade Federal do Amazonas (Ebserh/HUGV), que teve por objeto a
“Contratação de serviços continuados de manutenção em estação de tratamento de água para diálise,
para prestação de manutenção preventiva e corretiva, com aplicação de peças/acessórios, calibrações e
testes, do sistema de osmose reversa fixa do Hospital Universitário Getúlio Vargas”,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante
das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes no art.
113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal, e no art.
103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014;
9.2. indeferir o pedido de concessão de medida cautelar, por ausentes os requisitos para sua
adoção;
9.3. no mérito, considerar a representação improcedente;
9.4. dar ciência deste Acórdão ao Hospital Universitário Getúlio Vargas da Universidade Federal
do Amazonas e à representante, informando que o inteiro teor pode ser consultado no endereço
9.5. arquivar os presentes autos, nos termos do art. 250, I, c/c art. 169, II, do Regimento Interno
deste Tribunal.

Oliveira.
1. Processo nº TC 035.161/2020-5.
3. Representante: Clarear Comércio e Serviço de Mão de Obra Ltda – ME (CNPJ
02.567.270/0001-04)
4. Órgão/Entidade: Secretaria de Saúde Pública do Governo do Estado do Rio Grande do Norte.
8.1. Hugo Helinski Holanda (7402/OAB-RN) e outros, representando Clarear Comércio e
Serviços de Mao de Obra - Eireli.
9. Acórdão:
formulada pela empresa Clarear Comércio e Serviço de Mão de Obra Ltda – ME em face de supostas
irregularidades constantes do Pregão Eletrônico 32/2020, promovido pela Secretaria de Saúde Pública
do Governo do Estado do Rio Grande do Norte, que teve por objeto a “Contratação de pessoa jurídica
54
para prestação de serviços especializados, de natureza contínua, de apoio operacional e administrativo,

visando suprir as necessidades da Secretaria de Estado da Saúde Pública, referente ao Serviço de
Atendimento Móvel de Urgência - SAMU 192 RN e suas bases descentralizadas existentes e as que
por ventura sejam criadas durante a expansão do Serviço, conforme especificações e quantitativos
estabelecidos”,
adoção;
9.4. dar ciência deste Acórdão à Secretaria de Saúde Pública do Governo do Estado do Rio
Grande do Norte e à representante, informando que o inteiro teor pode ser consultado no endereço
9.5. arquivar os presentes autos, nos termos do do art. 250, I, c/c art. 169, III, do Regimento

Oliveira.
1. Processo nº TC 036.975/2020-6.
1.1. Apenso: 047.027/2020-7
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Acompanhamento
4. Órgãos/Entidades: Ministério da Economia; Secretaria de Orçamento Federal - MP.
5. Relator: Ministro Bruno Dantas.
9. Acórdão:
VISTO, relatado e discutido requerimento formulado pelo Ministério da Economia, com pedido
de concessão de medida cautelar, no âmbito do processo de Acompanhamento dos impactos
orçamentários e fiscais das medidas adotadas pelo governo federal em resposta à Covid-19, a fim de
que o entendimento adotado pelo Tribunal no item 9.1.4 do Acórdão 3225/2020-Plenário em relação
ao Ministério da Saúde seja ampliado para as transferências realizadas fundo a fundo pelo Ministério
da Cidadania;
55
9.1. deferir o pedido de ingresso como interessado do Ministério da Cidadania, com fulcro no §
1º do art. 146 do Regimento Interno do TCU;
9.2. julgar prejudicado o pedido cautelar;
9.3. deferir o pedido do Ministério da Economia para que a exceção dirigida ao Ministério da
Saúde no item 9.1.4 do Acórdão 3.225/2020-TCU-Plenário seja estendida aos recursos transferidos
fundo a fundo pelo Ministério da Cidadania a estados, municípios e Distrito Federal para
enfrentamento à pandemia de Covid-19;
9.4. autorizar a realização da oitiva proposta no item 109.iii da instrução técnica de peça 58,
conforme item 27 do voto;
9.5. devolver os autos à Semag para as providências a seu cargo.

Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Bruno Dantas (Relator) e Jorge
Oliveira.
1. Processo nº TC 044.992/2020-3.
4. Unidade Jurisdicionada: Prefeitura Municipal de Santa Maria da Boa Vista/PE.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrbana).
8. Representação legal: Kleber da Rocha Mendes (OAB/SE 8708), representando Dupla
Incorporações e Construções Ltda.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação, com pedido de adoção de medida
cautelar, formulada pela empresa Dupla Incorporações e Construções Ltda., acerca de possíveis
irregularidades na Tomada de Preços 006/2020, conduzida pelo município de Santa Maria da Boa
Vista/PE, cujo objeto é a contratação de empresa para execução de obras e serviços de engenharia
relativos à regularização de subleito em vias não pavimentadas na zona rural do município,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão plenária, ante as
adotada pelo Relator por meio do despacho contido na peça 18 destes autos, transcrito no Relatório
que precede este acórdão, bem como as medidas acessórias constantes no mencionado despacho;
9.2. encaminhar cópia desta deliberação ao município de Santa Maria da Boa Vista/PE e à
representante.

56

Oliveira.
1. Processo nº TC 047.746/2020-3.
3. Representante/Interessada:
3.1. Representante: Aceco TI Ltda. (43.209.436/0001-06).
3.2. Interessada: Vertiv Tecnologia do Brasil Ltda. (03.698.870/0008-40).
4. Órgão/Entidade: Embrapa Informática Agropecuária.
8.1. Arthur Lima Guedes (OAB/DF 18.073) e outros, representando Aceco TI Ltda.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação, formulada pela empresa Aceco TI
Ltda., acerca de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico para Registro de Preços 5/2020,
conduzido pela Embrapa Informática Agropecuária, cujo objeto é o fornecimento e instalação de data
center modular pré-fabricado e suporte para instalação de ar condicionado em corredor frio a ser
integrado com a solução de data center modular existente.
9.2. dar ciência desta deliberação à Embrapa Informática Agropecuária e à representante.

Oliveira.
1. Processo nº TC 047.757/2020-5.
3. Representante: K V Bezerra – ME (05.587.629/0001-01).
57
4. Órgão/Entidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Pernambuco –

Campus de Vitória do Santo Antão.
8. Representação legal: Pedro Renovato de Oliveira Naeto (OAB/RN 5195), representando K V
Bezerra – ME.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação, formulada pela empresa K V
Bezerra, acerca de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico para Registro de Preços 2/2020,
conduzido pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Pernambuco (IFPE) – Campus
de Vitória do Santo Antão, cujo objeto é a aquisição de mobiliário para escritório.
9.2. dar ciência desta deliberação ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de
Pernambuco (IFPE) – Campus de Vitória do Santo Antão e à representante.

Oliveira.
1. Processo nº TC 003.337/2015-4.
2. Grupo II – Classe de Assunto I - Recurso de Reconsideração (Tomada de Contas Especial).
3. Recorrentes: Instituto Caminho das Artes - ICA (03.572.065/0001-08); Isaias Alves Alexandre
(795.260.201-20); Claudia Gomes de Melo (478.061.091-53); Premium Avança Brasil
(07.435.422/0001-39).
4. Unidades: Entidades/órgãos do Governo do Estado de Goiás e Ministério do Turismo
5. Relator: ministro Jorge Oliveira.
5.1. Relator da deliberação recorrida: ministro Augusto Nardes.
6. Representante do Ministério Público: procurador Júlio Marcelo de Oliveira.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Controle Externo de Tomada
de Contas Especial (SecexTCE).
8.1. Huilder Magno de Souza (OAB/DF 18.444) e outros, representando Cláudia Gomes de Melo
e Premium Avança Brasil.
8.2. Marli Caetano Cunha Silva, representando Isaias Alves Alexandre.
8.3. Elias Pereira Almeida, representando Instituto Caminho das Artes.
58
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes recursos de reconsideração interpostos pelos recorrentes
acima indicados contra o Acórdão 10.676/2019 – Plenário (relator o ministro Augusto Nardes).
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ao
acolher as razões do relator e de acordo com o parecer do Ministério Público junto TCU, com
fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, em:
9.1. conhecer dos recursos de reconsideração e negar-lhes provimento;
9.2. dar ciência desta decisão aos recorrentes, ao Ministério do Turismo, à Controladoria-Geral
da União, ao procurador-chefe da Procuradoria da República no Estado de Goiás e aos demais
interessados.

Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Bruno Dantas e Jorge Oliveira
(Relator).
1. Processo nº TC 022.158/2013-8
1.1. Apensos: 027.327/2018-3 e 027.325/2018-0
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Embargos de Declaração em Recurso de Revisão
3. Recorrente: Antônio Mendonça Monteiro Junior (343.734.384-04).
4. Unidade: Prefeitura Municipal de Lucena - PB
5. Relator: Ministro Jorge Oliveira
5.1. Relatora da deliberação recorrida: Ministra Ana Arraes
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: não atuou
8. Representação legal: Bruno Lopes de Araújo (7.588-A/OAB-PB) e outros representando
Antônio Mendonça Monteiro Junior.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de embargos de declaração opostos por
Antônio Mendonça Monteiro Junior, ex-prefeito de Lucena/PB, em face do Acórdão 2.851/2020 –
Plenário;
9.1. conhecer, com fulcro no art. 34 da Lei 8.443/1992, dos embargos de declaração opostos por
Antônio Mendonça Monteiro Junior para, no mérito, rejeitá-los; e
9.2 dar ciência desta deliberação ao recorrente.

59
(Relator).
ACÓRDÃO N. 79/2021 – TCU – Plenário
1. Processo TC 014.938/2017-0.
2. Grupo: II; Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração.
3. Entidade: Município de Poranga/CE.
4. Embargante: Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho (689.434.903-72).
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
7. Unidade Técnica: não atuou.
8. Representação legal de Maria Aldenir Carreiro de Mello Pinho: Murilo Gadelha Vieira Braga,
OAB/CE 14.744; e Vanice Maria Carvalho Fontenelle, OAB/CE 19.783.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes Embargos de Declaração contra o Acórdão 1203/2020 –
Plenário, proferido na Tomada de Contas Especial referente à aplicação, pelo Município de
Poranga/CE, de recursos que lhe foram transferidos pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e Valorização do Magistério – Fundef, nos anos de 2005 e 2006, pelo Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação –
Fundeb e pelo Programa Nacional de Alimentação Escolar – Pnae, em 2007.
9.1. com fundamento no disposto no art. 34, caput e § 1º, da Lei 8.443/1992, conhecer dos
presentes Embargos de Declaração para, no mérito, negar-lhes provimento;
9.2. manter a deliberação recorrida nos seus exatos termos;
9.3. dar ciência desta deliberação à embargante, bem como aos seus representantes legalmente
constituídos, nos termos do art. 179, § 7º, do RI/TCU.

Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Bruno Dantas e Jorge Oliveira.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa (Relator).
1. Processo TC-047.579/2020-0.
2. Grupo I; Classe de Assunto: VII - Representação.
3. Interessado: Secretaria de Macroavaliação Governamental - Semag.
4. Órgão/Entidade: Ministério da Cidadania, Estado de Goiás e Fundo Nacional de Assistência
Social.
60

7. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental - Semag.
8. Representação Legal: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Representação formulada pela Secretaria de
Macroavaliação Governamental noticiando a ocorrência de possíveis irregularidades, por parte do
Estado de Goiás, na aplicação de recursos provenientes dos saldos federais objeto de transposição ou
reprogramação autorizada pela Lei 14.029/2020 em ações de médio e longo prazo.
9.1. com fulcro no art. 276, caput e § 1º, do Regimento Interno/TCU, referendar a medida
cautelar adotada pelo Relator por meio do Despacho a que se refere a Peça 12 destes autos, bem como
as medidas acessórias constantes do mencionado documento;
9.2. encaminhar cópia desta deliberação ao Governo do Estado de Goiás, ao Ministério da
Cidadania e ao Fundo Nacional de Assistência Social.

1. Processo nº TC 018.608/2012-4.
2. Grupo I – Classe VII – Assunto: Representação.
3. Responsáveis: Jan Pietro Buoso Malovany (CPF 351.357.191-72); Lorena das Graças Lins
Silveira (CPF 244.878.481-72); Wagner Vasquez Mello (CPF 638.125.337-15).
4. Órgão: então Ministério da Ciência e Tecnologia.
5. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico
(SecexDesenvolvimento).
8.1. Airton Rocha Nobrega (5369/OAB-DF), entre outros, representando Lorena das Graças Lins
Silveira e Wagner Vasquez Mello.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação autuada por força dos itens 1.5.1.2,
1.5.2 e 1.5.3 do Acórdão 1.480/2010 prolatado pelo Plenário do TCU, no âmbito do TC 023.981/2006-
8, para a apuração dos indícios de irregularidade no Pregão Eletrônico n.º 2/2006 promovido pelo
então Ministério da Ciência e Tecnologia para a contratação de serviços de transporte terrestre de
pessoas e pequenas cargas sob o valor anual estimado de R$ 1.009.812,00;
9.1. retirar a chancela de sigilo sobre o presente processo;
61
9.2. assinalar, no mérito, a procedência da presente representação (já conhecida pelo Acórdão
1.480/2010-TCU-Plenário), diante dos elementos de convicção até aqui obtidos pelo TCU;
9.3. declarar a revelia dos responsáveis (Wagner Vasques Mello, Lorena das Graças Lins
Silveira e Jan Pietro Buoso Malovany), nos termos do art. 12, § 3º, da Lei nº 8.443, de 1992;
9.4. aplicar a multa prevista no art. 58, II, da Lei n.º 8.443, de 1992, em desfavor,
individualmente, de Wagner Vasques Mello, Lorena das Graças Lins Silveira e Jan Pietro Buoso
Malovany sob o respectivo valor de R$ 35.000,00 (trinta e cinco mil reais), com a fixação do prazo de
15 (quinze) dias, contados da notificação, para que comprovem perante o Tribunal, nos termos do art.
214, III, "a", do RITCU, o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, com a atualização monetária,
na forma da legislação em vigor;
9.5. considerar, preliminarmente, graves as infrações cometidas por Wagner Vasques Mello,
Lorena das Graças Lins Silveira e Jan Pietro Buoso Malovany, nos termos do art. 60 da Lei nº 8.443,
de 1992, e do art. 270, § 1º, do RITCU, com vistas, desse modo, a inabilitá-los para o exercício de
cargo em comissão e de função de confiança pelo período de 8 (oito) anos na administração federal,
nos termos do art. 60 da Lei nº 8.443, de 1992, e do art. 270 do RITCU;
9.6. autorizar, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei nº 8.443, de 1992, e do art. 217 do
RITCU, o parcelamento das dívidas fixadas por este Acórdão em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais
e sucessivas, com a atualização monetária e os correspondentes acréscimos legais, esclarecendo aos
responsáveis que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do
saldo devedor, nos termos do art. 217, § 2º, do RITCU, sem prejuízo das demais medidas legais;
9.7. determinar o eventual desconto das aludidas dívidas nos vencimentos dos aludidos
responsáveis, se eles ostentarem a condição de servidor federal, em consonância com os arts. 45 e 46
da Lei n.º 8.112, de 1990;
9.8. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas fixadas por este Acórdão, nos termos
do art. 28, II, da Lei n.º 8.443, de 1992, diante do não atendimento à notificação;
9.9. enviar a cópia deste Acórdão, com o Relatório e a Proposta de Deliberação, à Controladoria-
Geral da União, para ciência e efetivo cumprimento ao item 9.5 deste Acórdão dentro do prazo de 30
(trinta) dias contados da notificação;
9.10. enviar a cópia deste Acórdão, com o Relatório e a Proposta de Deliberação, ao Ministério
da Ciência, Tecnologia e Inovações, para ciência e adoção das providências cabíveis; e
9.11. promover o final arquivamento do presente processo, sem prejuízo da execução das
penalidades aplicadas pelos itens 9.4 e 9.5 deste Acórdão.

13.3. Ministro-Substituto presente: André Luís de Carvalho (Relator).
1. Processo nº TC 036.682/2018-7.
3. Responsável: MPE Montagens e Projetos Especiais S/A (CNPJ 31.876.709/0001-89).
4. Entidade: Petróleo Brasileiro S.A.
62
7. Unidade Técnica: Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura

(SeinfraOperações).
8.1. Marcelo de Castro Faria Ferreira, entre outros, representando a MPE Montagens e Projetos
Especiais S/A.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação autuada pela SeinfraOperações por
força do Acórdão 2.238/2018 prolatado pelo Plenário do TCU, no âmbito do TC 029.988/2017-9, para
a apreciação das justificativas apresentadas pela MPE Montagens e Projetos Especiais S/A em face das
evidências de fraudes às licitações conduzidas pela Petrobras na Refinaria Presidente Getúlio Vargas
(Repar);
9.1. conhecer da presente representação, por atender aos requisitos legais e regimentais de
admissibilidade, para, no mérito, assinalar a sua integral procedência;
9.2. declarar a inidoneidade da MPE Montagens e Projetos Especiais S/A para participar de
licitação na administração federal ou nos certames promovidos pelos Estados, Distrito Federal e
Municípios a partir da aplicação de recursos federais, durante o período de 5 (cinco) anos, nos termos
do art. 46 da Lei n.º 8.443, de 1992; devendo a referida inidoneidade ser estendida às atuais ou
supervenientes pessoas jurídicas constituídas como controladas ou subsidiárias, entre outras formas, a
partir da alteração nos estatutos ou contratos sociais, com vistas a absorver as atividades da empresa
condenada para, assim, burlar indevidamente a presente decretação de inidoneidade;
9.3. enviar a cópia do presente Acórdão, com o Relatório e a Proposta de Deliberação, aos
seguintes destinatários:
9.3.1. à Controladoria-Geral da União, para ciência e adoção da providência determinada pelo
item 9.2 deste Acórdão no prazo máximo de 30 (trinta) dias contados da ciência desta deliberação,
além da MPE Montagens e Projetos Especiais S/A, para ciência;
9.3.2. à Força-Tarefa da Operação Lava-Jato perante o Ministério Público Federal no Paraná, à
13ª Vara Federal de Curitiba, à Força-Tarefa da Operação Lava-Jato perante a Advocacia-Geral da
União no Paraná e ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica, além do envio à Petrobras, para
ciência e eventuais providências; e
9.4. promover o apensamento do presente processo ao TC 029.988/2017-9 com vistas à
consolidação das decisões proferidas pelo TCU em face das eventuais representações sobre as fraudes
às licitações na Repar.

ENCERRAMENTO
63
Às 17 horas e 37 minutos, a Presidência convocou sessão extraordinária de caráter reservado do

Plenário de que trata o 8º da Resolução-TCU nº 273/ 2015, a ser realizada a seguir, e encerrou a
sessão, da qual foi lavrada esta ata, aprovada pela Presidente e homologada pelo Plenário.
(Assinado eletronicamente)
LORENA MEDEIROS BASTOS CORREA
Subsecretária do Plenário
Aprovada em 27 de janeiro de 2021.
(Assinado eletronicamente)
ANA ARRAES
Presidente
ANEXO I DA ATA Nº 1, DE 20 DE JANEIRO DE 2021

QUESTÃO DE ORDEM 1/2021
QUESTÃO DE ORDEM
Senhores Ministros,
Senhora Procuradora-Geral,
Por meio do Acórdão 1.065/2018 – Plenário, de relatoria do ministro José Mucio Monteiro, que
tratou de levantamento efetuado por esta Corte em razão de indício de dano ocorrido no Contrato
160.2.074.03-6 da Petrobras, cujo objeto é a prestação de serviços na Unidade de Negócios da Bacia
de Campos/RJ (UNBC), foram autuados os seguintes processos de tomada de contas especial:
TCE Contrato Contratada

027.029/2018-2 160.2.072.03-0 PCP-Engevix
160.2.075.03-9
012.194/2019-0 160.2.074.03-6 Odebrecht
012.195/2019-7 160.2.019.04-5 Engevix
012.196/2019-3 160.2.020.04-6 Techint
160.2.048.04-9
012.197/2019-0 160.2.049.04-1 UTC
012.198/2019-6 160.2.073.03-3 Mendes Junior
A relatoria dos processos coube inicialmente ao Ministro Raimundo Carreiro, em face do

disposto no art. 152 do regimento Interno, que se declarou impedido no TC-012.197/2019-0 (peça 112
daqueles autos), com base no art. 151, parágrafo único do RI/TCU.
Em decorrência, após sorteio, fui designada relatora do TC-012.197/2019-0 e, ao assumir a
presidência desta Corte, os autos passaram a ser de relatoria do ministro Jorge Oliveira.
64
Por meio de despachos proferidos nos processos, o ministro Raimundo Carreiro sugeriu que a
relatoria seja unificada, visto que os autos versam sobre o mesmo indício de irregularidade apontado
em oito contratos da Petrobras.
Em razão do disposto no art. 18-F, caput e § 2º, da Resolução 175/2005, o ministro Jorge
Oliveira anuiu à proposta do ministro Raimundo Carreiro e submeteu à esta Presidência proposta de
ajuste relatoria dos TCs 012.194/2019-0, 012.195/2019-7, 012.196/2019-3, 012.198/2019-6 e
027.029/2018-2.
Uma vez que os processos tratam do mesmo indício de irregularidade, que foi apontado
simultaneamente em oito contratos contemporâneos da UNBC, é adequado, para a uniformização de
sua análise, que fiquem sob uma única relatoria.
Assim, considerando a conexão desses processos e a necessidade de dar tratamento uniforme a

casos semelhantes, bem como o disposto no art. 2º, inciso VII da Resolução 259/2014, c/c o art. 18-F,
caput e parágrafos 2º e 8º da Resolução 175/2005, submeto à apreciação deste Colegiado a presente
questão de ordem com a proposta de reuni-los sob a relatoria do ministro Jorge Oliveira.
TCU, Sala das Sessões, em 20 de janeiro de 2021.
Ana Arraes
Presidente
COMUNICAÇÕES
Comunicação proferida pela Presidência.
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhores Ministros,
É com alegria e expectativa que parabenizo e saúdo o ministro Jorge Oliveira, pelo início de sua
trajetória como membro desta Corte de Contas.
A capacidade demonstrada por V. Exa., ministro, em sua carreira pública e seu notável preparo,
nos mostra que contribuirá grandemente no cumprimento de nossa missão constitucional. Sua
indicação e aprovação ao cargo apontam no sentido de que é pessoa certa para as tarefas que o
aguardam e para suceder, com louvor, o nosso querido ministro José Múcio.
Serão muitos os desafios - principalmente em tempos atribulados como os que vivemos - e as
responsabilidades se avultam diante dos anseios crescentes de uma sociedade carente de soluções;
todavia, V. Exa. perceberá que o orgulho de lutar por justiça e pelo correto uso dos dinheiros públicos
é ainda maior e reconfortante.
Como presidente do Tribunal de Contas da União, e em nome de todos os ministros, servidores e
colaboradores, desejo, ministro Jorge Oliveira, sucesso e boa sorte no desempenho de tão nobres
funções. Saiba que estamos de braços abertos a recebê-lo nesta Casa e que respirará ares de
companheirismo.
Seja muito bem-vindo e que Deus o abençoe!
ANA ARRAES
65
Presidente
Senhores Ministros,
Comunico a Vossas Excelências que, a fim de conferir celeridade aos atos necessários à
dinâmica administrativa desta Casa, foram publicadas, com fundamento nos arts. 29 e 31, inciso I, do
Regimento Interno do Tribunal, ad referendum deste Plenário, as Resoluções-TCU nº 324 e nº 325,
em 4 de janeiro de 2021.
A Resolução-TCU nº 324 dispõe sobre a nova estrutura, competências e distribuição das funções
de confiança das unidades da Secretaria do Tribunal de Contas da União.
Por sua vez, a Resolução-TCU nº 325 altera dispositivos da Resolução-TCU nº 154, de 4 de
dezembro de 2002, que dispõe sobre as atribuições dos cargos e das funções de confiança do quadro de
pessoal desta Casa.
Assim, submeto à homologação deste Plenário as citadas Resoluções 324 e 325, as quais foram
disponibilizadas no sistema nesta data.
ANA ARRAES
Presidente
RESOLUÇÃO-TCU Nº 324, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2020.
Define a estrutura, as competências e a distribuição das funções de confiança das unidades da

Secretaria do Tribunal de Contas da União.
A VICE-PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, NO EXERCÍCIO DA
PRESIDÊNCIA, no uso de suas competências legais e regulamentares, em especial as conferidas pelos
arts. 29 e 31, inciso I, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União (RI/TCU), e tendo em
vista o disposto nos arts. 73 e 96 da Constituição Federal, no art. 1º, inciso XIV, da Lei nº 8.443, de 16
de julho de 1992, e no art. 1º, inciso XXXIII, do RI/TCU,
considerando a importância de o TCU ampliar o foco na eficiência, tanto na gestão
administrativa quanto no apoio estratégico ao controle externo;
considerando a importância de racionalização contínua de processos de trabalho da organização
de modo a aprimorar a eficiência e o alcance dos resultados institucionais almejados na visão de futuro
constante do plano estratégico do TCU;
considerando que a racionalização contínua dos processos de trabalho requer ajustes corporativos
a serem viabilizados, entre outras iniciativas, mediante alteração da estrutura organizacional da
Secretaria do TCU; e
considerando os estudos e pareceres constantes do processo TC-047.766/2020-4, resolve ad
referendum do Tribunal Pleno:
TÍTULO I
DA SECRETARIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Art. 1º A estrutura, as competências e a distribuição das funções de confiança das unidades
integrantes da Secretaria do Tribunal de Contas da União (TCU) observam as disposições constantes
desta Resolução.
66
Art. 2º A Secretaria do TCU compreende o conjunto de unidades que têm por finalidade
desempenhar atividades estratégicas, técnicas e administrativas necessárias ao pleno exercício das
competências do Tribunal.
Art. 3º A Secretaria do TCU conta com a seguinte estrutura:
I - unidades básicas:
a) Secretaria-Geral da Presidência (Segepres);
b) Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex); e
c) Secretaria-Geral de Administração (Segedam);
II - unidades de assessoramento direto à Presidência:
a) Consultoria Jurídica (Conjur); e
b) Secretaria de Auditoria Interna (Seaud);
III - unidades de assessoramento a autoridades:
a) Gabinete do Presidente (Gabpres);
b) Gabinete de Apoio Estratégico (Gapes);
c) Gabinete do Corregedor (Corregedoria); e
d) Gabinetes de Ministro, de Ministro-Substituto e de Membro do Ministério Público junto ao
Tribunal.
Art. 4º A Secretaria do TCU conta, como instâncias de governança e apoio ao processo
decisório, com os seguintes órgãos colegiados:
I - Comissão de Coordenação Geral (CCG);
II - Comissão Permanente de Avaliação de Documentos (CAD);
III - Comissão de Avaliação de Desempenho dos Servidores do Tribunal (Cadad);
IV - Comissão de Gestão de Pessoas do TCU (CGP);
V - Comissão Gestora de Tecnologia da Informação (CGTI);
VI - Comissão de Ética do TCU (CET);
VII - Comissão de Logística Sustentável (CLS);
VIII - Conselho Editorial da Revista do TCU (CER); e
IX - Conselho Científico da Revista do TCU (CCR).
Art. 5º A distribuição das funções de confiança no âmbito das unidades da Secretaria do TCU
obedece ao disposto nos anexos desta Resolução, observados os quantitativos da Reserva de funções
constante do Anexo XI deste Normativo.
TÍTULO II
DAS UNIDADES BÁSICAS
Art. 6º As unidades básicas vinculam-se à Presidência do TCU e têm por finalidade o exercício
das funções de apoio estratégico, técnico e administrativo necessárias ao funcionamento do Tribunal.
CAPÍTULO I
DA SECRETARIA-GERAL DA PRESIDÊNCIA
Art. 7º A Segepres tem por finalidade assegurar o suporte estratégico ao funcionamento do TCU
e da Secretaria do Tribunal, por meio de:
I - apoio especializado aos órgãos colegiados;
II - coordenação das atividades concernentes a relações institucionais com órgãos e entidades
nacionais e internacionais; e
III - iniciativas de tecnologia da informação (TI), capacitação e desenvolvimento de
competências, modernização do Tribunal, planejamento, comunicação, cerimonial, segurança da
informação, proteção de dados e ouvidoria.
Art. 8º Compete à Segepres:
I - assessorar e apoiar o Presidente e as demais autoridades do TCU:
a) na tomada de decisão e na realização de ações relativas a relações institucionais com órgãos e
entidades nacionais e internacionais, ao desenvolvimento e modernização institucional, ao fomento
67
tecnológico, metodológico e educacional, às práticas integradas de comunicação, ao planejamento

institucional, à segurança da informação e às questões de apoio aos colegiados;
b) na coordenação das atividades afetas à celebração e ao acompanhamento da execução de
acordos de cooperação técnica ou instrumentos congêneres a serem firmados pelo TCU com outros
órgãos e entidades nacionais e internacionais; e
c) na coordenação da Política de Acessibilidade do Tribunal, sob supervisão de membro do
Ministério Público junto ao TCU indicado pelo Procurador-Geral;
II - coordenar o planejamento e a implementação de investimentos financiados, total ou
parcialmente, por operações de crédito externo reembolsáveis ou não reembolsáveis, firmadas pela
República Federativa do Brasil e entidades internacionais, que tenham o TCU como beneficiário;
III - promover a integração do TCU com outros órgãos dos poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário, bem como com entidades organizadas da sociedade;
IV - planejar, organizar, dirigir, coordenar e supervisionar as atividades e os projetos inerentes ao
suporte e ao desenvolvimento institucional nas áreas de sua finalidade;
V - orientar o desdobramento de diretrizes, acompanhar as ações desenvolvidas, controlar o
alcance de metas e avaliar o resultado no âmbito de suas unidades integrantes;
VI - aprovar manuais e regulamentos relativos às atividades, aos processos de trabalho e aos
projetos nas áreas de suporte e desenvolvimento institucional no âmbito de suas unidades integrantes;
VII - obter, sistematizar e gerir informações estratégicas para as ações que digam respeito à sua
área de atuação; e
VIII - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.
Art. 9º A Segepres conta com a seguinte estrutura:
I - Secretaria-Geral Adjunta da Presidência (Adgepres);
II - Secretaria das Sessões (Seses);
III - Secretaria de Comunicação (Secom);
IV - Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão (Seplan);
V - Secretaria de Soluções de Tecnologia da Informação (STI);
VI - Secretaria de Infraestrutura de Tecnologia da Informação (Setic);
VII - Secretaria de Relações Internacionais (Serint);
VIII - Secretaria de Ouvidoria e Segurança da Informação (Sesouv);
IX - Instituto Serzedello Corrêa (ISC);
X - Assessoria Parlamentar (Aspar); e
XI - Assessoria de Relações Institucionais e Cerimonial (Aceri).
Seção I
Da Secretaria-Geral Adjunta da Presidência
Art. 10. A Adgepres tem por finalidade assessorar a Segepres no exercício de suas competências,
especialmente no que se refere à coordenação, ao acompanhamento e à execução das ações
estratégicas de suporte.
Art. 11. Compete à Adgepres:
I - secretariar a CCG e prover o apoio necessário a seu funcionamento;
II - planejar, organizar, racionalizar, acompanhar e executar ações e serviços de suporte
estratégico que necessitem de atuação intersetorial;
III - coordenar, em conjunto com a STI, as iniciativas de provimento descentralizado de soluções
de tecnologia da informação essenciais à área de suporte estratégico; e
IV - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.
Parágrafo único. Na ocorrência de iniciativas financiadas por operações de crédito externo, será
viabilizada a pertinente Unidade de Coordenação de Projetos (UCP) como parte integrante da
Adgepres.
Seção II
Da Secretaria das Sessões
68
Art. 12. A Seses tem por finalidade apoiar o funcionamento do Plenário, das Câmaras e das
Comissões Permanentes de Regimento e de Jurisprudência do TCU, articular a comunicação com os
chefes de gabinetes de autoridades, bem como sistematizar e gerenciar as bases de informação a
respeito de deliberações, normas e jurisprudência do Tribunal.
Art. 13. Compete à Seses:
I - secretariar e prestar apoio técnico-operacional às sessões do Plenário e das Câmaras, bem
como providenciar a guarda, publicação e divulgação dos registros delas decorrentes, incluindo pautas,
atas e aditamentos relativos às sessões;
II - providenciar o registro nos autos, quando necessário, das situações de impedimento, após o
devido processamento pelos gabinetes de ministros e de ministros-substitutos;
III - coordenar, com o apoio das unidades de assessoramento especializado, os procedimentos
necessários à eleição e posse do Presidente e do Vice-Presidente do TCU;
IV - sistematizar a jurisprudência do TCU;
V - produzir informativos de jurisprudência;
VI - atuar como unidade gestora das soluções de tecnologia da informação que dão suporte às
atividades de controle externo e administrativas no âmbito dos colegiados do TCU e das unidades de
assessoramento a autoridades, inclusive dos gabinetes dos Membros do Ministério Público junto ao
Tribunal;
VII - gerenciar e manter atualizadas e disponíveis as bases de informação acerca da
jurisprudência do TCU;
VIII - consolidar, publicar e divulgar atos normativos de competência do Presidente e dos órgãos
colegiados do TCU;
IX - assessorar e prestar apoio técnico-operacional às Comissões Permanentes de Regimento e
Jurisprudência do TCU;
X - realizar sorteio de relator de processo, exceto nos casos de sorteio automatizado;
XI - secretariar e assessorar o Conselho do Grande-Colar do Mérito do TCU;
XII - articular o processo de comunicação com os chefes de gabinetes de autoridades;
XIII - supervisionar as atividades da Sala Ministro Luiz Octávio Galloti (Sala dos Advogados) e
as salas onde se realizam as sessões dos Colegiados; e
XIV - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.
Seção III
Da Secretaria de Comunicação
Art. 14. A Secom tem por finalidade planejar, coordenar e executar as ações de comunicação do
TCU em alinhamento às políticas institucionais e aos objetivos de negócio, de modo a dotar o Tribunal
e as unidades de sua Secretaria de iniciativas que promovam, interna e externamente à organização, o
conhecimento da atuação e dos resultados do TCU.
Art. 15. Compete à Secom:
I - propor a definição de políticas e diretrizes de comunicação do TCU e acompanhar as ações
delas decorrentes;
II - promover, de forma integrada com as demais áreas afins, o conhecimento da atuação do TCU
para estimular a transparência e o aperfeiçoamento da gestão pública;
III - planejar, organizar, controlar e executar atividades relativas à divulgação interna e externa
de ações e resultados do controle externo, bem como disponibilizar e atualizar as informações em
diferentes canais de comunicação;
IV - assessorar o Presidente, os ministros e as demais autoridades do TCU, bem como os
servidores, em assuntos relativos à comunicação institucional;
V - planejar, organizar e promover a comunicação do TCU com profissionais e veículos de
imprensa;
VI - coordenar os trabalhos jornalísticos nas dependências do TCU e a cobertura de eventos
oficiais realizados pelo Tribunal;
69
VII - controlar, acompanhar e requisitar dos setores competentes do TCU informações a respeito
das atividades e dos resultados da atuação do Tribunal para divulgação tempestiva ou resposta a
questionamentos da sociedade e da mídia;
VIII - acompanhar e analisar matérias divulgadas pelos veículos de comunicação social
relacionadas a atividades e resultados da atuação do TCU, a autoridades ou a servidores do Tribunal
para desenvolvimento de produtos de divulgação interna e externa;
IX - zelar pela reputação institucional e promover o fortalecimento da imagem corporativa;
X - propor diretrizes relativas à identidade visual do TCU;
XI - indicar padrões e políticas de identidade visual para o Portal do TCU e outros canais de
comunicação próprios;
XII - zelar pelo uso adequado da logomarca do TCU;
XIII - planejar e coordenar, com apoio operacional de outras unidades, a produção audiovisual
que tenha como finalidade a comunicação institucional;
XIV - alinhar processos de comunicação, executados pelas diversas unidades do TCU, para
divulgação das principais ações e eventos institucionais;
XV - colaborar com as unidades do TCU em assuntos referentes à comunicação institucional,
seja no fornecimento de informações ou no desenvolvimento de soluções;
XVI - coordenar a atuação do TCU em meios de comunicação digital, inclusive o Portal do
TCU;
XVII - gerenciar perfis oficiais em mídias e redes sociais;
XVIII - auxiliar na celebração, execução e acompanhamento de convênios, acordos de
cooperação ou instrumentos congêneres que tenham por objeto ações de divulgação institucional;
XIX - coordenar os trabalhos de criação gráfica e de editoração de publicações institucionais; e
XX - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.
Seção IV
Da Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão
Art. 16. A Seplan tem por finalidade fomentar, coordenar e acompanhar o Sistema de
Planejamento e Gestão do TCU, bem como contribuir para a modernização administrativa e a melhoria
contínua da governança corporativa, da gestão e desempenho institucional e do gerenciamento
corporativo de riscos.
Art. 17. Compete à Seplan:
I - atuar como unidade central de planejamento, em consonância com o Sistema de Planejamento
e Gestão do TCU e com as demais políticas institucionais;
II - conduzir a elaboração dos planos institucionais, acompanhar as ações neles contidas,
controlar o alcance de metas e a aferição do resultado institucional;
III - promover estudos e propor normas, políticas e diretrizes relativas à gestão estratégica, à
governança corporativa, ao gerenciamento corporativo de riscos, à continuidade de negócio e ao apoio
especializado ao funcionamento e à modernização do TCU, bem como promover a implementação da
melhoria contínua da gestão e da governança no Tribunal;
IV - analisar as proposições relativas à estrutura, à competência, à organização e ao
funcionamento das unidades da Secretaria do TCU;
V - realizar estudos concernentes à elaboração das listas de unidades jurisdicionadas (LUJ) e
propor, quando necessário, alterações na organização dessas listas; e
VI - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.
Seção V
Da Secretaria de Soluções de Tecnologia da Informação
Art. 18. A STI tem por finalidade prover soluções de tecnologia da informação necessárias ao
alcance dos resultados institucionais e à transformação digital do TCU.
Art. 19. Compete à STI:
I - atuar como liderança executiva de tecnologia da informação no âmbito do TCU;
70
II - coordenar e atuar, em conjunto com a Setic, nos processos de formulação de políticas,

diretrizes, prioridades de uso de tecnologia da informação e da estratégia digital no âmbito do TCU,
em alinhamento com o planejamento estratégico e com os objetivos institucionais;
III - prover serviços digitais e soluções de inteligência vinculados aos objetivos estratégicos do
TCU por meio do desenvolvimento, sustentação e evolução de soluções de tecnologia da informação;
IV - estabelecer e gerenciar os padrões técnicos, a arquitetura tecnológica, as ferramentas e os
processos de trabalho relativos ao desenvolvimento de serviços digitais, sejam eles providos de forma
centralizada ou por iniciativas de outras unidades;
V - estabelecer e gerenciar os mecanismos de governança do provimento descentralizado de
soluções de tecnologia da informação e serviços digitais;
VI - conduzir as contratações relacionadas à aquisição de bens e serviços de tecnologia da
informação, inerentes à sua finalidade, observados os procedimentos administrativos definidos pela
Segedam;
VII - prospectar e implantar, em conjunto com a Setic, ferramentas e infraestrutura de apoio à
integração contínua das soluções de TI, prestando o respectivo suporte;
VIII - prospectar e implantar, em conjunto com a Setic, inovações tecnológicas necessárias ao
provimento de serviços digitais, prestando o respectivo suporte;
IX - participar de ações de controle externo e de inteligência que demandem conhecimento
especializado em tecnologia da informação;
X - atuar, em conjunto com a Setic, na celebração, na execução e no acompanhamento de
contratos, convênios, acordos de cooperação ou instrumentos congêneres que envolvam tecnologia da
informação;
XI - promover e viabilizar, em conjunto com a Setic, o intercâmbio de dados, informações e
serviços de tecnologia da informação com órgãos e entidades nacionais e internacionais;
XII - propor e acompanhar, em conjunto com a Setic, a destinação de recursos orçamentários
adequados para realização das estratégias de tecnologia da informação;
XIII - realizar, em conjunto com a Setic e com a unidade patrocinadora, a análise de viabilidade
das iniciativas de inovação que envolvam tecnologia da informação; e
Seção VI
Da Secretaria de Infraestrutura de Tecnologia da Informação
Art. 20. A Setic tem por finalidade prover a infraestrutura de TI, as plataformas de suporte e a
operacionalização dos serviços digitais, de segurança e de inteligência necessários ao alcance dos
resultados institucionais e à transformação digital do TCU.
Art. 21. Compete à Setic:
I - atuar, em conjunto com a STI, nos processos de formulação e de implementação de políticas,
estratégias e diretrizes de tecnologia da informação e de serviços digitais para o TCU;
II - disseminar e incentivar o uso da tecnologia da informação, no âmbito de sua finalidade,
como instrumento de aprimoramento do desempenho institucional;
III - prover infraestrutura e serviços digitais compatíveis com as necessidades atuais e futuras do
TCU;
IV - viabilizar a infraestrutura tecnológica de ativos de dados para suporte às ações de controle e
de gestão;
V - prospectar e implantar, em conjunto com a STI, ferramentas e infraestrutura de apoio ao
desenvolvimento de soluções de tecnologia da informação, prestando o respectivo suporte;
VI - estabelecer e gerenciar os padrões técnicos, a arquitetura tecnológica, as ferramentas e os
processos de trabalho relativos à infraestrutura de tecnologia da informação e aos serviços digitais do
TCU, sejam eles providos de forma centralizada ou por iniciativas de outras unidades;
71
VII - conduzir as contratações relacionadas à aquisição de bens e serviços de tecnologia da

informação, no âmbito de sua finalidade, observados os procedimentos administrativos definidos pela
Segedam;
VIII - estabelecer e gerenciar a infraestrutura necessária ao provimento descentralizado de
soluções de tecnologia da informação e serviços digitais;
IX - participar de ações de controle externo e de inteligência que demandem conhecimento
especializado em tecnologia da informação;
X - atuar, em conjunto com a STI, na celebração, na execução e no acompanhamento de
contratos, convênios, acordos de cooperação ou instrumentos congêneres que envolvam tecnologia da
informação;
XI - viabilizar, em conjunto com a STI, o intercâmbio de dados, informações e serviços de
tecnologia da informação com órgãos e entidades nacionais e internacionais;
XII - definir e implantar processos de trabalho relacionados à gestão do ambiente computacional
visando à melhoria contínua dos serviços;
XIII - propor e acompanhar, em conjunto com a STI, a destinação de recursos orçamentários
adequados para realização das estratégias de tecnologia da informação;
XIV - realizar, em conjunto com a STI e com a unidade patrocinadora, a análise de viabilidade
das iniciativas de inovação que envolvam tecnologia da informação; e
XV - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.
Seção VII
Da Secretaria de Relações Internacionais
Art. 22. A Serint tem por finalidade propor, implementar e acompanhar políticas e diretrizes
relativas à atuação internacional do TCU, bem como assessorar o Presidente, demais autoridades, e as
unidades da Secretaria do Tribunal em assuntos internacionais e de representação institucional com
outros órgãos e entidades internacionais.
Art. 23. Compete à Serint:
I - identificar boas práticas e experiências de outros países que sejam de interesse para o TCU;
II - identificar oportunidades no âmbito internacional que atendam a demandas internas do TCU,
tais como eventos de capacitação, projetos para desenvolvimento institucional, fóruns para debates de
temas de interesse do Tribunal, ingresso em grupos técnicos de organizações internacionais, assinatura
de acordos de cooperação técnica, contratação de consultores e acordos com organizações
internacionais de fomento;
III - difundir internacionalmente a experiência adquirida, os resultados alcançados e as inovações
implementadas pelo TCU;
IV - atuar como unidade de apoio na organização e na realização de eventos internacionais e nas
atividades de cooperação mútua e de relacionamento entre o TCU e entidades fiscalizadoras superiores
de outros países, instituições estrangeiras e organizações internacionais, visando ao intercâmbio de
informações e experiências;
V - assessorar, no que couber, comissões e comitês do TCU instituídos em razão de tratados
firmados pelo Brasil ou de instrumentos de cooperação celebrados entre o Tribunal e outras
instituições estrangeiras congêneres, ou, ainda, que envolvam questões inerentes à área de relações
internacionais;
VI - desenvolver as ações necessárias à representação do TCU em congressos, reuniões,
simpósios, seminários, cursos e eventos de caráter internacional, bem como providenciar a divulgação
dos resultados decorrentes desses eventos;
VII - organizar visitas de delegações estrangeiras ao TCU e acompanhá-las, de forma
coordenada com a Aceri;
VIII - providenciar a obtenção de passaportes e vistos, bem como a reserva de passagens para
servidores, quando em viagens internacionais oficiais;
72
IX - desempenhar as funções de articulação entre o TCU e o Ministério das Relações Exteriores,

postos diplomáticos, organizações internacionais, instituições estrangeiras, outras entidades
fiscalizadoras superiores e grupos por elas instituídos, no que concerne à cooperação mútua e ao
intercâmbio de informações;
X - apoiar as unidades do TCU na participação em grupos de trabalho, comitês ou comissões
internacionais que o Tribunal integre;
XI - apoiar autoridades do TCU, realizando atividades de secretariado e representação no
exercício de cargos de liderança em comitês, comissões e grupos de trabalho em organizações
internacionais;
XII - colaborar com comissões, grupos de trabalho ou unidades do TCU quando da realização de
estudos, pesquisas ou auditorias, no Brasil ou no exterior, que requeiram providências ou
conhecimentos específicos inerentes à sua área de atuação;
XIII - identificar, em parceria com a Adgepres, oportunidades relativas à obtenção de recursos
internacionais, mediante a contratação de operações de crédito e de cooperação técnica, que se
destinem ao desenvolvimento institucional do TCU;
XIV - planejar e implementar investimentos financiados, total ou parcialmente, por operações de
crédito externo reembolsáveis ou não reembolsáveis, firmadas pela República Federativa do Brasil e
entidades internacionais, que tenha o TCU como beneficiário;
XV - auxiliar na celebração, na execução e no acompanhamento de contratos, convênios,
acordos de cooperação ou instrumentos congêneres firmados pelo TCU com organismos internacionais
ou entidades estrangeiras;
XVI - providenciar serviços de intérprete e tradução de correspondências, relatórios,
publicações, textos técnicos e outros documentos a ela submetidos; e
XVII - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.
Seção VIII
Secretaria de Ouvidoria e Segurança da Informação
Art. 24. A Sesouv tem por finalidade propor, implementar e acompanhar políticas e diretrizes
relativas ao acesso, à proteção e segurança da informação produzida ou custodiada pelo TCU, bem
como as relacionadas à interlocução do Tribunal com o cidadão.
Art. 25. Compete à Sesouv:
I - coordenar a implementação e o funcionamento do Sistema de Gestão de Segurança da
Informação (SGSI/TCU) e da Política Corporativa de Segurança da Informação (PCSI/TCU), bem
como a aplicação da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (Lei de Acesso à Informação - LAI) e
da Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018 (Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais - LGPD) no
âmbito do TCU;
II - receber sugestão de aprimoramento, crítica, reclamação ou informação a respeito de serviço
prestado pelo TCU;
III - receber sugestão de aprimoramento, crítica, reclamação ou informação a respeito de ato de
gestão ou ato administrativo praticado por agente público jurisdicionado ao TCU;
IV - receber e catalogar informações referentes a indícios de irregularidades no uso de recursos
públicos;
V - disponibilizar instalações físicas e diferentes meios de comunicação para recebimento das
manifestações de que tratam os incisos II, III e IV deste artigo;
VI - realizar triagem das manifestações e encaminhá-las aos setores competentes do TCU, para
averiguação e eventuais providências;
VII - controlar, acompanhar e requisitar do setor competente do TCU informações acerca das
averiguações e das providências mencionadas no inciso anterior;
VIII - manter os autores das manifestações informados, quando possível, a respeito de
averiguações e providências adotadas pelos setores competentes do TCU;
73
IX - sugerir eventual medida para aperfeiçoamento do serviço do TCU quando do recebimento

da manifestação de que trata o inciso II deste artigo;
X - atuar, de forma integrada com o controle externo e com as unidades que prestam o apoio
administrativo e estratégico, para o cumprimento das competências estabelecidas neste artigo;
XI - coordenar, no âmbito do TCU, a gestão dos pedidos de acesso à informação de que trata a
LAI e zelar pela observância dos prazos de atendimento;
XII - estimular a realização de ações institucionais voltadas para o controle social;
XIII - submeter à Segepres proposta anual do relatório estatístico de que trata o inciso III do art.
30 da LAI;
XIV - autuar processo próprio de recurso administrativo interposto em virtude de indeferimento
a pedido de acesso à informação;
XV - divulgar seus serviços junto ao público, para conhecimento, utilização continuada e ciência
dos resultados alcançados;
XVI - atuar como encarregado pelo tratamento de dados pessoais no âmbito do TCU, consoante
o disposto no art. 5º da LGPD;
XVII - propor a formulação de estratégias, normas e procedimentos de segurança e proteção da
informação alinhados às políticas institucionais do TCU e observadas as melhores práticas sobre esses
temas;
XVIII - propor iniciativas relativas à segurança e proteção da informação, em consonância com
as estratégias e políticas institucionais;
XIX - promover, acompanhar, orientar e apoiar ações corporativas que visem a implantar ou
aprimorar a segurança e proteção da informação no TCU;
XX - colaborar com as unidades do TCU em assuntos relacionadas à segurança e proteção da
informação;
XXI - promover, em conjunto com a Secom, o ISC e as demais unidades pertinentes, ações
permanentes de divulgação, capacitação e conscientização acerca dos conceitos e das práticas relativas
à segurança e proteção da informação; e
XXII - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.
Parágrafo único. Sem prejuízo da atribuição prevista no art. 237, inciso VI, do Regimento
Interno do Tribunal, a Sesouv deve comunicar:
I - ao Gabinete do Corregedor do TCU a existência de indícios de suposta prática de infração
funcional por parte de servidor do Tribunal, e dar ciência dessa comunicação à CCG;
II - à Seaud, à CCG e à unidade de controle externo que detém o Tribunal em sua clientela a
existência de indícios de suposta irregularidade que teria sido praticada em atos de gestão do TCU; e
III - aos Gabinetes do Presidente e do Corregedor do TCU a existência de indícios de suposta
prática de infração por parte de autoridade do Tribunal.
Seção IX
Do Instituto Serzedello Corrêa
Art. 26. O ISC tem por finalidade propor, implementar e acompanhar políticas e diretrizes de
educação corporativa, de gestão do conhecimento organizacional, de gestão documental, de gestão
cultural e fomento à inovação e pesquisa, bem como realizar os processos de seleção externa de
servidores.
Art. 27. Compete ao ISC:
I - promover e regulamentar o desenvolvimento de competências profissionais e organizacionais,
bem como a educação continuada de servidores e colaboradores do TCU, inclusive mediante oferta de
cursos de pós-graduação, em consonância com o Plano Diretor de Desenvolvimento de Competências
(PDDC);
II - propor e promover, em conjunto com a Secretaria de Gestão de Pessoas (Segep), políticas e
diretrizes de gestão de pessoas no que se refere ao desenvolvimento de competências e aprimoramento
do processo de aprendizagem organizacional;
74
III - promover a seleção, a formação e a integração inicial de novos servidores;

IV - promover ações educativas voltadas ao público externo que contribuam com a efetividade
do controle, o aprimoramento da administração pública e a promoção da cidadania;
V - promover e estimular o reconhecimento de servidores e demais colaboradores do TCU pelo
desenvolvimento de competências;
VI - fornecer suporte metodológico e logístico à pesquisa, produção, catalogação e disseminação
de conhecimentos, visando ao aprimoramento da atuação do TCU;
VII - administrar o Centro de Documentação do TCU;
VIII - promover, planejar, acompanhar e orientar a implementação da política de gestão
documental do TCU, em consonância com a CAD;
IX - administrar e gerir os recursos orçamentários recebidos mediante descentralização,
observadas as normas específicas;
X - auxiliar na celebração, na execução e no acompanhamento de convênios, acordos de
cooperação ou instrumentos congêneres que tenham por objeto treinamento e desenvolvimento de
pessoas;
XI - exercer as funções de apoio e secretariado junto ao Centro de Altos Estudos em Controle e
Administração Pública do TCU;
XII - elaborar e executar o PDDC, em consonância com o Sistema de Planejamento e Gestão do
TCU, apoiado pela Seplan, e com os demais planos institucionais;
XIII - formular e promover, com a orientação da CCG, a estratégia de atuação como Escola de
Governo;
XIV - promover ações relacionadas a documentação, cultura, registro e divulgação da memória
do TCU;
XV - conduzir o processo editorial de publicação da Revista do TCU;
XVI - registrar, guardar e conservar os bens móveis e os documentos que, por natureza ou
procedência, constituem peças de valor histórico e cultural relacionadas com a vida da instituição ou
do País;
XVII - incentivar a arte e a cultura, no âmbito do TCU, com vistas a promover o incremento da
criatividade e da humanização da instituição;
XVIII - coordenar, fomentar e disseminar a inovação e a pesquisa, com o apoio de especialistas
internos e externos, de modo a contribuir para atuação do TCU e aprimoramento da administração
pública.
XIX - propor e coordenar a discussão acerca do estabelecimento de critérios, de áreas de
concentração e de linhas de pesquisa prioritárias, segundo as diretrizes estratégicas do TCU;
XX - coordenar, com escolas de governo e com unidades de capacitação de órgãos e de
entidades, nacionais ou internacionais, ações de capacitação que permitam disseminar as melhores
práticas de gestão pública, de controle externo, interno e social; e
XXI - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.
Seção X
Da Assessoria Parlamentar
Art. 28. A Aspar tem por finalidade propor, implementar e acompanhar políticas e diretrizes
concernentes ao relacionamento do TCU com o Congresso Nacional, bem como assegurar o apoio
especializado ao funcionamento do Tribunal e das unidades da Secretaria do TCU em assuntos
relativos ao Congresso Nacional.
Art. 29. Compete à Aspar:
I - planejar, coordenar, acompanhar e executar ações de intercâmbio de informações do TCU
com o Congresso Nacional relativas a assuntos legislativos;
II - acompanhar, no âmbito do TCU, a tramitação de processos e expedientes originários do
Congresso Nacional, de suas Casas, Comissões ou de parlamentares;
75
III - divulgar junto ao Congresso Nacional, suas Casas e Comissões, com o apoio da Secom, as
atividades e os resultados da atuação do TCU;
IV - prestar apoio às unidades da Secretaria do TCU no relacionamento com o Congresso
Nacional;
V - acompanhar, no âmbito do Congresso Nacional, as matérias de interesse do TCU e propor ao
Presidente do Tribunal a elaboração de estudos ou pareceres, quando for o caso;
VI - desenvolver trabalhos técnicos, estudos e pesquisas relacionados com assuntos legislativos
que forem determinados pelo Presidente do TCU ou pela Segepres;
VII - identificar, com o apoio técnico das unidades do TCU, matérias relativas às expectativas e
demandas do Congresso Nacional com relação ao controle externo, com vistas a subsidiar o
planejamento estratégico e de diretrizes no âmbito do Tribunal; e
Seção XI
Da Assessoria de Relações Institucionais e Cerimonial
Art. 30. A Aceri tem por finalidade propor, implementar e acompanhar políticas e diretrizes
relativas às relações institucionais, bem como prover, no âmbito de sua área de atuação, o apoio
especializado na realização de cerimônias e eventos institucionais.
Art. 31. Compete à Aceri:
I - planejar, organizar, coordenar e executar, em articulação com as unidades básicas, atividades
inerentes ao desenvolvimento e ampliação das relações institucionais do TCU;
II - orientar e assistir as unidades da Secretaria do TCU em atividades de representação
institucional;
III - gerenciar e assegurar a atualização de bases de informação necessárias ao desempenho da
sua competência, especialmente quanto aos dados de autoridades e de dirigentes do TCU e de
instituições relacionadas à atuação do Tribunal;
IV - prestar assessoramento na organização e apoio na realização de eventos institucionais;
V - prestar assistência ao Presidente, às demais autoridades do TCU e às unidades da Secretaria
do Tribunal, quando solicitada, no que se refere ao protocolo a ser observado em cerimônias e eventos
oficiais;
VI - recepcionar e acompanhar autoridades e dignitários em visita ao TCU;
VII - gerenciar o uso dos Auditórios Ministro Pereira Lira e Ministro Arnaldo Prieto, do Salão
Nobre Ministro Alberto Hoffmann, do Espaço Ecumênico, da Sala de Conferências Ministro Bento
José Bugarin e da Sala Multiuso, bem como de outros espaços congêneres por determinação da
Presidência; e
CAPÍTULO II
DA SECRETARIA-GERAL DE CONTROLE EXTERNO
Art. 32. A Segecex tem por finalidade gerenciar as atividades de controle externo, com vistas a
prestar apoio e assessoramento às deliberações do TCU.
Art. 33. Compete à Segecex:
I - planejar, organizar, coordenar e supervisionar as atividades e projetos inerentes às atividades
de controle externo, determinar às unidades técnicas a realização de trabalhos específicos, acompanhar
os resultados obtidos e avaliar os respectivos impactos;
II - propor normas, políticas, diretrizes, técnicas e padrões relativos ao controle externo a cargo
do TCU;
III - aprovar manuais e regulamentos relativos às atividades, aos processos de trabalho e aos
projetos na área de controle externo;
IV - orientar o desdobramento de diretrizes, acompanhar as ações desenvolvidas e o alcance das
metas e avaliar o resultado obtido no âmbito de suas unidades integrantes;
76
V - promover a integração do TCU com órgãos e entidades relacionados ao controle da gestão

pública;
VI - acompanhar e supervisionar a implementação da estratégia de relacionamento institucional
do TCU no âmbito da Segecex;
VII - auxiliar na celebração, na execução e no acompanhamento de convênios e acordos de
cooperação técnica, ou instrumentos congêneres, a serem firmados pelo TCU com órgãos e entidades
relacionados ao controle da gestão pública;
VIII - obter, sistematizar e gerir informações estratégicas para as ações relativas à sua área de
atuação;
IX - gerenciar, disseminar e adotar as medidas necessárias à manutenção e ao aprimoramento das
soluções de tecnologia da informação que dão suporte ao controle externo; e
X - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.
Parágrafo único. A Segecex, para a realização de trabalhos de complexidade atípica, poderá
contar com o apoio de servidores lotados em qualquer unidade do TCU ou de especialistas externos,
observada a legislação pertinente.
Art. 34. A Segecex conta com a seguinte estrutura:
I - Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo (Adgecex), à qual se vinculam:
a) Secretaria de Gestão de Processos (Seproc);
b) Secretaria de Orientação, Métodos, Informações e Inteligência para o Controle Externo e o
Combate à Corrupção (Soma);
c) Secretaria de Recursos (Serur); e
d) Secretaria Especial de Coordenação das Secretarias do TCU nos Estados (Secor), à qual se
vinculam as vinte e seis secretarias do TCU nos estados; e
II - três coordenações-gerais de controle externo, às quais se vinculam:
a) Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag); e
b) vinte secretarias de controle externo.
§ 1º A Segecex conta com um Núcleo Estratégico de Controle Externo (NEC), integrado pela
Adgecex e pelas coordenações-gerais, o qual tem por finalidade prestar-lhe apoio estratégico.
§ 2º As unidades da Segecex, exceto as referidas no § 3º deste artigo, são sediadas em Brasília e
possuem jurisdição em todo o território nacional.
§ 3º As secretarias do TCU nos estados são sediadas nas capitais.
Seção I
Da Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo
Art. 35. A Adgecex tem por finalidade apoiar a Segecex no exercício de suas competências
estratégicas, especialmente no que se refere aos processos de tomada de decisão, de gestão e de
supervisão do funcionamento e do desempenho das unidades dela integrantes, bem como de
coordenação das ações de suporte administrativo e técnico para implementação das estratégias de
controle.
Art. 36. Compete à Adgecex:
I - promover a articulação com os demais órgãos e entidades relacionados ao controle da gestão
pública;
II - apoiar a Segecex no acompanhamento e supervisão da implementação da estratégia de
relacionamento institucional do TCU;
III - apoiar a Segecex no cumprimento das competências relativas a manifestações em
documentos e processos administrativos e de controle externo, bem como na expedição de
documentos;
IV - planejar, organizar, racionalizar, acompanhar e executar ações e serviços de controle que
necessitem de atuação intersetorial;
V - acompanhar a execução das ações relativas ao suporte administrativo e técnico envolvidas na
implementação das estratégias de controle; e
77
VI - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.

Parágrafo único. As competências previstas no art. 38 desta Resolução aplicam-se à Adgecex no
que tange a coordenação das unidades diretamente a ela vinculadas.
Seção II
Das Coordenações-Gerais de Controle Externo
Art. 37. As coordenações-gerais têm por finalidade apoiar a Segecex na formulação da estratégia
de controle e no acompanhamento das suas unidades.
Art. 38. Compete às coordenações-gerais de controle externo:
I - coordenar o processo de construção da estratégia de controle das unidades;
II - acompanhar a implementação da estratégia de controle, as ações desenvolvidas e o alcance
das metas, bem como avaliar o resultado obtido no âmbito de sua área de atuação;
III - planejar, avaliar, racionalizar, supervisionar, orientar e monitorar, sistematicamente, os
processos de trabalho das unidades técnicas, bem como acompanhar os respectivos resultados;
IV - promover a coerência e sinergia das ações de controle externo, especialmente em áreas de
risco e relevância;
V - promover a integração e a articulação interna e externa para garantir o resultado das ações de
controle;
VI - monitorar e avaliar o desempenho das unidades subordinadas à Segecex; e
VII - desenvolver outras atividades que lhes forem atribuídas pelo Secretário-Geral de Controle
Externo.
Seção III
Das Secretarias de Controle Externo
Art. 39. As secretarias de controle externo têm por finalidade assessorar os relatores em matéria
inerente ao controle externo e oferecer subsídios técnicos para o julgamento das contas e apreciação
dos demais processos relativos às unidades jurisdicionadas ao TCU, bem como realizar trabalhos de
fiscalização dentro de suas áreas específicas de atuação.
Art. 40. Compete às secretarias de controle externo:
I - elaborar e desenvolver estratégias de controle referentes à atuação dos órgãos e entidades
vinculados à área de atuação da secretaria;
II - examinar e instruir processos de controle externo e outros relativos a órgãos ou entidades
vinculados à área de atuação da secretaria;
III - sanear os processos sob sua responsabilidade, por meio de inspeção, diligência, citação ou
audiência, conforme delegação de competência do relator;
IV - fiscalizar a descentralização de recursos públicos federais;
V - fiscalizar as unidades jurisdicionadas ao TCU, bem como outras determinadas por autoridade
competente, mediante a realização de acompanhamento, levantamento, inspeção e auditorias de
natureza contábil, financeira, orçamentária, patrimonial e operacional;
VI - representar ao relator quando tomar conhecimento de irregularidade ou ilegalidade que
possa ocasionar dano ou prejuízo à administração pública;
VII - orientar os órgãos de sua clientela acerca de procedimentos processuais, especialmente
quanto aos prazos de citação e audiência;
VIII - promover intercâmbio de informações e contribuir para o aprimoramento da atuação
conjunta do TCU com outros órgãos e entidades relacionados ao controle da gestão pública;
IX - implementar a estratégia de relacionamento institucional, conforme diretrizes da Segepres e
da Segecex;
X - planejar, coordenar e controlar as fiscalizações relativas à sua área de especialização,
inclusive orientando e supervisionando as demais equipes envolvidas;
XI - instruir, para apreciação do TCU, os processos referentes às fiscalizações sob
responsabilidade da secretaria;
78
XII - instruir processos e realizar fiscalizações planejadas ou solicitadas extraordinariamente pela

Segecex;
XIII - exercer atividades administrativas necessárias ao funcionamento da unidade, de acordo
com as normas pertinentes; e
Parágrafo único. As secretarias de controle externo têm como área específica de atuação a
fiscalização do uso dos recursos públicos inerentes à temática que lhes é afeta.
Seção IV
Das Secretarias do TCU nos estados
Art. 41. As secretarias do TCU nos estados (SEC) têm por finalidade assegurar a presença do
Tribunal nos Estados da Federação, oferecer subsídios ao processo de planejamento das ações de
controle externo e promover a divulgação da imagem do TCU.
Art. 42. Compete às secretarias do TCU nos estados:
I - representar o TCU e interagir com os órgãos de controle e fiscalização no estado;
II - produzir conhecimento a ser utilizado nas ações de controle externo;
III - apoiar a interlocução das secretarias de controle externo com as unidades jurisdicionadas no
estado;
IV - prestar informações às unidades jurisdicionadas no estado;
V - promover ativamente a imagem do TCU junto aos diversos segmentos locais;
VI - exercer atividades administrativas necessárias ao funcionamento da unidade;
VII - apoiar as secretarias de controle externo na gestão dos servidores; e
Parágrafo único. As atividades constantes dos incisos I e V deste artigo serão desenvolvidas em
conformidade com as diretrizes estabelecidas em conjunto pela Segecex e pela Segepres.
Seção V
Da Secretaria de Gestão de Processos
Art. 43. A Seproc tem por finalidade desenvolver serviços e atividades inerentes à gestão de
processos e documentos no âmbito da Segecex.
Art. 44. Compete à Seproc:
I - propor a formulação de estratégias, normas e procedimentos inerentes à gestão de processos e
documentos, a comunicações processuais e ao registro e disponibilização de informações decorrentes
de deliberações dos colegiados;
II - supervisionar e executar as atividades de protocolo de processos e documentos no âmbito da
Segecex;
III - autuar processos de interesse do controle externo, com a indicação da relatoria ou da
necessidade de sorteio;
IV - registrar a classificação quanto à confidencialidade dos documentos recebidos e dos
processos autuados;
V - providenciar e expedir comunicações processuais e realizar o controle de prazos;
VI - realizar as atividades e controles inerentes a cobrança executiva, indisponibilidade de bens e
pagamentos decorrentes de deliberações do TCU;
VII - gerenciar e zelar pela atualização de cadastros e bases de dados em função das deliberações
do TCU, bem como dos endereços e demais dados cadastrais de responsáveis em processos no
Tribunal;
VIII - conceder vista e cópia de processos, observadas as delegações de competência; e
IX - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.
Seção VI
Da Secretaria de Orientação, Métodos, Informações e Inteligência para o Controle Externo
e o Combate à Corrupção
79
Art. 45. A Soma tem por finalidade contribuir para a garantia da qualidade e da efetividade das
ações de controle externo, por meio do suporte metodológico e supervisão de fiscalizações, da gestão
de informações e da produção de conhecimento de inteligência, com vistas a subsidiar a atuação das
unidades vinculadas à Segecex, inclusive no combate à corrupção.
Art. 46. Compete à Soma:
I - desenvolver, propor, sistematizar, avaliar e disseminar diretrizes, normas e orientações
relativas às ações de controle externo, bem como à atividade de inteligência e à gestão de informações
necessárias ao exercício das funções desempenhadas pelas unidades vinculadas à Segecex, inclusive
no combate à corrupção;
II - apoiar as unidades vinculadas à Segecex no que concerne ao emprego de métodos e técnicas
para o controle externo, à supervisão de trabalhos de fiscalização, ao uso das soluções de tecnologia da
informação, à identificação, obtenção e gestão de informações aplicadas ao controle externo, assim
como à produção de conhecimento de inteligência e às ações voltadas ao combate à corrupção;
III - propor padrões de qualidade e avaliar relatórios e instruções resultantes das ações de
controle externo realizadas pelas unidades vinculadas à Segecex;
IV - realizar intercâmbio com instituições e especialistas a fim de manter métodos e técnicas de
fiscalização alinhados com as normas de referência e as melhores práticas existentes;
V - contribuir para a definição de competências profissionais e a elaboração e atualização das
trajetórias de desenvolvimento profissional em controle externo;
VI - atuar no planejamento, na concepção, no desenvolvimento e no aprimoramento dos serviços
digitais e das soluções de tecnologia da informação que dão suporte ao controle externo;
VII - articular, integrar e gerenciar as iniciativas relacionadas à Estratégia Digital do TCU no
âmbito da Segecex;
VIII - identificar, obter, tratar, analisar, produzir, sistematizar, gerir e disponibilizar dados,
informações e conhecimentos necessários às ações de controle externo, inclusive no que concerne à
atividade de inteligência de controle e à avaliação de riscos de corrupção;
IX - gerenciar e zelar pela atualização e integridade das bases de dados sob sua responsabilidade,
bem como promover o compartilhamento dessas bases com outros órgãos de investigação e controle
que o Tribunal possua acordo de cooperação técnica;
X - coordenar e apoiar a concepção, prospecção e prototipação de soluções tecnológicas voltadas
à análise de dados e ao uso de informações que dão suporte à atividade de inteligência e às ações de
controle externo;
XI - fomentar a utilização de soluções tecnológicas voltadas à análise de dados e ao uso de
informações para o controle externo;
XII - identificar oportunidades de aprimoramento do uso de análise de dados como ferramenta de
auxílio e fomento às ações de controle externo;
XIII - orientar, sistematizar e coordenar a produção de conhecimento de inteligência, em
alinhamento ao plano de controle externo das unidades vinculadas à Segecex, a fim de subsidiar o
planejamento e a execução das ações de controle voltadas ao combate à corrupção;
XIV - realizar a produção de conhecimento de inteligência, conforme metodologia específica,
para assessorar o processo decisório das unidades vinculadas à Segecex, no âmbito das respectivas
áreas de competência;
XV - promover a articulação interinstitucional e a atuação em rede, com vistas a fomentar e a
coordenar o compartilhamento de informações de inteligência entre as unidades do TCU e as unidades
de inteligência de órgãos congêneres, para subsidiar as ações de controle voltadas ao combate à
corrupção;
XVI - orientar e acompanhar as ações de controle externo com foco no combate à corrupção
realizadas pelas unidades vinculadas à Segecex;
XVII - examinar e manter atualizadas as bases de informação das declarações de bens e rendas
submetidas à apreciação do TCU;
80
XVIII - desenvolver e propor, em coordenação com a Semag, normas, orientações e modelos de

papeis de trabalho em auditoria financeira; e
Seção VII
Da Secretaria de Recursos
Art. 47. A Serur tem por finalidade assessorar o relator de recurso interposto contra deliberação
proferida pelo TCU em processos da área de controle externo.
Art. 48. Compete à Serur:
I - examinar a admissibilidade e instruir os recursos de reconsideração, de revisão e de pedido de
reexame interpostos contra deliberação proferida pelo TCU;
II - examinar a admissibilidade e instruir, quando solicitado por relator ou pelo Presidente do
TCU, os embargos de declaração opostos contra deliberação proferida pelo Tribunal e os agravos
interpostos contra decisão do Presidente do Tribunal, de Presidente de Câmara ou de relator;
III - propor ao relator, quando demonstrada de forma clara e objetiva essa necessidade, a
realização de inspeção, a ser executada pela unidade técnica responsável pela instrução de mérito; e
IV - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.
Seção VIII
Da Secretaria Especial de Coordenação das Secretarias do TCU nos Estados
Art. 49. A Secor tem por finalidade a coordenação e a articulação das secretarias do TCU nos
estados, interna e externamente ao Tribunal.
Art. 50. Compete à Secor:
I - propor, supervisionar e coordenar a estratégia de atuação das secretarias do TCU nos estados;
II - supervisionar e coordenar as ações de apoio das SEC às atividades de controle externo nos
estados;
III - supervisionar e coordenar a estratégia de relacionamento institucional do TCU nos estados;
IV - supervisionar e coordenar a atuação do TCU junto às Redes de Controle nos estados e no
Distrito Federal;
V - supervisionar e coordenar as ações de prevenção e combate à fraude e corrupção nos estados;
VI - colaborar com a gestão de pessoas nos estados; e
VII - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.
Seção IX
Da Secretaria de Macroavaliação Governamental
Art. 51. A Semag tem por finalidade assessorar o relator das contas do Presidente da República,
na elaboração do parecer prévio a cargo do TCU, bem como realizar análise sistêmica e econômica de
programas de governo, da dívida pública, da arrecadação, da renúncia de receita, das transferências
constitucionais e da dívida ativa.
Art. 52. Compete à Semag:
I - realizar fiscalização e controle do cumprimento das normas estabelecidas pela Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, e legislação correlata;
II - acompanhar a elaboração, a aprovação e a execução das leis relativas a planos plurianuais,
diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais;
III - fiscalizar a conformidade e a eficiência da gestão da dívida pública da União;
IV - coordenar as ações de fiscalização relativas ao Balanço Geral da União e seus componentes;
V - efetuar o cálculo dos coeficientes dos fundos de participação de que trata o art. 159 da
Constituição Federal e fiscalizar a entrega das respectivas cotas e acompanhar, junto aos órgãos
competentes, a classificação das receitas que dão origem às transferências constitucionais;
VI - acompanhar a distribuição das cotas referentes às transferências constitucionais e legais a
estados e municípios;
VII - propor ao relator, para aprovação do Plenário, as diretrizes para apreciação das contas de
que trata o artigo anterior;
81
VIII - demandar à Segecex trabalhos específicos de fiscalização, em consonância com as

diretrizes aprovadas para apreciação das contas anuais de que trata o artigo anterior, e participar de tais
trabalhos, sempre que necessário;
IX - acompanhar, junto aos órgãos ou entidades responsáveis por atividades relacionadas à sua
área de atuação, o cumprimento de recomendações e demais medidas retificadoras propostas pelo TCU
no relatório acerca das contas de que trata o artigo anterior, bem como informar o resultado ao relator;
X - instruir os processos relativos a transferências constitucionais para estados, Distrito Federal e
municípios, bem como outros relacionados à sua finalidade;
XI - fiscalizar o cálculo dos coeficientes do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), bem como a entrega dos
respectivos recursos;
XII - acompanhar a distribuição das cotas referentes à compensação financeira pela exploração
do petróleo, do xisto betuminoso e do gás natural devida aos estados, Distrito Federal, municípios, ao
Comando da Marinha e aos demais entes;
XIII - acompanhar os reflexos fiscais e orçamentários da arrecadação e controlar a renúncia de
receitas públicas federais mediante realização de inspeções, levantamentos, acompanhamentos ou
auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, patrimonial e operacional;
XIV - promover intercâmbio de informações e contribuir para o aprimoramento da atuação
conjunta do TCU com outros órgãos e entidades relacionados ao controle da gestão pública;
XV - sistematizar as ações de controle e realizar fiscalização da responsabilidade fiscal, por meio
da instituição de procedimentos específicos e elaboração dos respectivos manuais, podendo ser
proposta, inclusive, a descentralização de atividades; e
XVI - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.
Parágrafo único. As demais unidades técnicas integrantes da estrutura da Segecex prestam apoio
à Semag, no que couber, de acordo com as respectivas áreas de especialização e clientela, conforme
demanda específica da Segecex, da Adgecex e das coordenações-gerais de controle externo.
CAPÍTULO III
DA SECRETARIA-GERAL DE ADMINISTRAÇÃO
Art. 53. A Segedam tem por finalidade gerenciar as atividades administrativas necessárias ao
funcionamento e ao cumprimento da missão institucional do TCU.
Art. 54. Compete à Segedam:
I - planejar, organizar, coordenar, supervisionar e executar as atividades e os projetos relativos às
funções administrativas, em especial a gestão: de pessoas; orçamentária, financeira e contábil; de
aquisições e de contratos; patrimonial; e de serviços de engenharia, manutenção e apoio;
II - monitorar os resultados e avaliar os impactos das ações administrativas;
III - propor e gerenciar normas, políticas e diretrizes relativas às funções administrativas;
IV - aprovar manuais e regulamentos relativos à padronização e à simplificação de processos de
trabalho inerentes à atividade administrativa;
V - elaborar o relatório de gestão para fins do processo de contas anual do TCU;
VI - elaborar e encaminhar ao Presidente a proposta orçamentária anual do TCU;
VII - gerenciar as soluções de tecnologia da informação que dão suporte à área administrativa;
VIII - coordenar e gerenciar ações que contribuam para a sustentabilidade socioambiental e para
a transparência administrativa;
IX - promover a integração do TCU com outros órgãos dos poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário no que se refere à gestão administrativa; e
Art. 55. A Segedam conta com a seguinte estrutura:
I - Secretaria-Geral Adjunta de Administração (Adgedam);
II - Secretaria de Gestão de Pessoas (Segep);
III - Secretaria de Orçamento, Finanças e Contabilidade (Secof);
82
IV - Secretaria de Licitações, Contratos e Patrimônio (Selip); e

V - Secretaria de Engenharia e Serviços de Apoio (Senge).
Seção I
Da Secretaria-Geral Adjunta de Administração
Art. 56. A Adgedam tem por finalidade assessorar a Segedam no exercício de suas competências,
especialmente no que se refere a coordenação, acompanhamento e execução das ações estratégicas de
administração.
Art. 57. Compete à Adgedam:
I - coordenar o processo de planejamento no âmbito da Segedam;
II - acompanhar a execução e os resultados das ações sob responsabilidade da unidade básica nos
planos institucionais;
III - planejar, coordenar e acompanhar a execução de ações administrativas que necessitem de
atuação intersetorial no âmbito da Segedam;
IV - promover e coordenar a articulação da Segedam com as unidades do TCU, bem assim com
outros órgãos e entidades públicos no que se refere à área administrativa;
V - coordenar, gerenciar e fomentar a transparência dos atos e resultados da gestão, exceto no
que se refere às informações sob a responsabilidade do Gapes;
VI - elaborar o relatório de gestão para fins do processo de contas anual do TCU;
VII - promover a publicação dos atos administrativos do TCU em órgãos e veículos oficiais;
VIII - coordenar e acompanhar a implementação e a revisão da Política Institucional de
Sustentabilidade e do Programa de Logística Sustentável do TCU;
IX - gerenciar a emissão de passagens e o pagamento de diárias requisitadas pelas unidades do
TCU;
X - adotar, em conjunto com a STI e em consonância com a Política de Governança de
Tecnologia da Informação do TCU, as medidas necessárias à concepção, ao desenvolvimento, à
manutenção e ao aprimoramento das soluções de tecnologia da informação, de provimento
centralizado ou descentralizado, que dão suporte à área administrativa;
XI - operacionalizar o apoio administrativo ao funcionamento da Segedam; e
XII - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.
Seção II
Da Secretaria de Gestão de Pessoas
Art. 58. A Segep tem por finalidade propor e conduzir políticas e processos de gestão de pessoas,
bem como gerenciar e executar atividades inerentes a serviços de pessoal.
Art. 59. Compete à Segep:
I - propor e coordenar as políticas de gestão de pessoas;
II - planejar, acompanhar e avaliar o modelo de gestão de pessoas por competências do TCU;
III - planejar, coordenar, acompanhar e tornar operacional os processos de: gestão de
desempenho e reconhecimento dos servidores; gestão do estágio estudantil; remoção e movimentação
de servidores; integração e alocação de servidores; e gestão do clima organizacional;
IV - gerenciar e executar as atividades relacionadas a serviços de pessoal, tais como a folha de
pagamento das autoridades, servidores e pensionistas e a gestão dos dados e informações cadastrais
dos servidores do TCU;
V - planejar, promover, coordenar e acompanhar programas voltados para a promoção de saúde e
melhoria da qualidade de vida, bem como para a assistência médica, odontológica, psicossocial e
nutricional dos servidores;
VI - coordenar o Programa de Assistência à Mãe Nutriz (Pro-Mater) na Sede do TCU;
VII - promover, estimular e coordenar as ações relativas à valorização do servidor e dos demais
colaboradores;
VIII - opinar a respeito de questões pertinentes à aplicação da legislação de pessoal no âmbito do
TCU;
83
IX - gerenciar e coordenar, no âmbito do TCU, o Convênio de Adesão celebrado com a

Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal (Funpresp-Exe);
X - acompanhar, atualizar e divulgar atos e normas referentes à sua área de atuação, bem como
orientar as unidades da Secretaria do TCU quanto ao seu cumprimento; e
XI - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.
Seção III
Da Secretaria de Orçamento, Finanças e Contabilidade
Art. 60. A Secof tem por finalidade gerenciar e executar atividades inerentes à programação e
execução orçamentário-financeira e à contabilidade do TCU.
Art. 61. Compete à Secof:
I - planejar, organizar, dirigir e controlar as atividades inerentes à gestão orçamentária, financeira
e contábil do TCU;
II - executar as atividades orçamentárias, financeiras e patrimoniais em seus aspectos contábeis,
em relação à Unidade Gestora da Sede, bem como controlar e assessorar essas atividades realizadas
pelas demais Unidades Gestoras Executoras do TCU;
III - elaborar relatórios gerenciais, em relação à sua área de atuação, com vistas a subsidiar a
Administração do TCU com informações para a tomada de decisão;
IV - assessorar na elaboração do plano plurianual, da proposta orçamentária anual e na
solicitação de créditos orçamentários adicionais do TCU;
V - elaborar demonstrativos em sua área de competência, para compor o relatório de gestão para
fins de processo de contas anual do TCU;
VI - acompanhar os atos normativos referentes ao sistema federal de planejamento, orçamento e
contabilidade, bem como informar e orientar as unidades gestoras do TCU quanto ao cumprimento
desses atos; e
VII - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.
Seção IV
Da Secretaria de Licitações, Contratos e Patrimônio
Art. 62. A Selip tem por finalidade gerenciar e executar atividades inerentes à aquisição e
administração de bens patrimoniais e de consumo, à contratação de obras e serviços e ao
acompanhamento da execução de contratos, bem como coordenar e acompanhar a implementação das
políticas institucionais de gestão dos bens imóveis sob responsabilidade do TCU.
Art. 63. Compete à Selip:
I - planejar, gerenciar e controlar a aquisição, a conservação, a guarda e a distribuição de bens
patrimoniais e de consumo no âmbito do TCU, assim como realizar inventários e promover
desfazimento de bens, em consonância com a Política de Segurança Institucional do Tribunal;
II - propor a atualização de atos normativos referentes às etapas de planejamento de aquisições
de bens e contratações de serviços, de condução de procedimentos licitatórios e de gestão de contratos,
bem como de assuntos patrimoniais;
III - planejar e coordenar as aquisições de bens e as contratações de serviços no âmbito das
unidades do TCU;
IV - zelar, em seu âmbito de atuação, pelo bom relacionamento e fluxo de informações entre as
subunidades da secretaria e as unidades nos estados, reportando, às instâncias superiores, as
ocorrências relevantes que comprometam a qualidade dos trabalhos e/ou o cumprimento dos prazos
estabelecidos;
V - elaborar, com apoio das unidades demandantes, os termos de referência destinados à
aquisição de bens e às contratações de serviços, respeitadas as competências das unidades técnicas
especializadas nas áreas de tecnologia da informação, engenharia e educação corporativa;
VI - conduzir os procedimentos licitatórios visando à contratação de obras, serviços e compras,
bem como acompanhar e controlar a execução dos contratos firmados pelo TCU;
84
VII - confeccionar e formalizar as atas de registro de preços, os termos de contrato (e respectivos

aditivos), convênios, comodatos e acordos de cooperação, bem como os instrumentos de
apostilamento;
VIII - coordenar e orientar as atividades de elaboração e apoio à gestão contratual, inclusive no
que concerne à análise da documentação fiscal, previdenciária e trabalhista dos contratos de serviços
com dedicação exclusiva de mão de obra; e
Seção V
Da Secretaria de Engenharia e Serviços de Apoio
Art. 64. A Senge tem por finalidade planejar, gerenciar, fiscalizar e executar as atividades
inerentes à engenharia, à manutenção, à preservação e à conservação do patrimônio imobiliário do
TCU, aos serviços de apoio e à implementação da Política Corporativa de Segurança Física e
Patrimonial.
Art. 65. Compete à Senge:
I - gerenciar projetos, serviços e obras de engenharia e arquitetura no âmbito do TCU,
observando as políticas de segurança institucional, de acessibilidade, de sustentabilidade e outras
pertinentes;
II - zelar pela manutenção geral da infraestrutura dos imóveis sob a responsabilidade do TCU;
III - promover o uso racional do espaço físico dos imóveis sob a responsabilidade do TCU;
IV - gerenciar a programação visual nas edificações do TCU;
V - prestar serviços de áudio e vídeo, inclusive com captação, edição e transmissão via intranet;
VI - dar suporte técnico às atividades relativas à manutenção predial das unidades nos estados;
VII - realizar a gestão institucional de segurança física e patrimonial, incluindo a respectiva
gestão de incidentes nessa área;
VIII - promover o uso racional das garagens e do estacionamento localizados na Sede do TCU e
no ISC;
IX - controlar e supervisionar os serviços de apoio executados no âmbito da Sede do TCU e no
ISC, tais como transporte, conservação e limpeza predial, copeiragem, jardinagem, produção gráfica,
protocolo, digitalização e expedição; e
TÍTULO III
DAS UNIDADES DE ASSESSORAMENTO DIRETO À PRESIDÊNCIA
CAPÍTULO I
DA CONSULTORIA JURÍDICA
Art. 66. A Conjur tem por finalidade defender os atos, prerrogativas e interesses do TCU em
juízo ou fora dele, diretamente, nas hipóteses permitidas pela legislação ou jurisprudência, ou, nas
demais hipóteses, por intermédio da Advocacia-Geral da União, e ainda de orientar internamente
acerca de assuntos jurídicos e de analisar matérias e processos submetidos à sua apreciação.
Art. 67. Compete à Conjur:
I - nas hipóteses permitidas pela legislação ou jurisprudência:
a) defender atos, prerrogativas e interesses do TCU em juízo e em outros foros;
b) representar o TCU em audiências de conciliação e mediação perante o Supremo Tribunal
Federal; e
c) apresentar memoriais, produzir sustentação oral, interpor os recursos cabíveis e atuar como
amicus curiae em ações de interesse do TCU.
II - nas hipóteses em que a legislação ou jurisprudência não admita a atuação direta da Conjur,
prestar aos órgãos competentes informações e subsídios necessários à defesa de atos e interesses do
TCU;
III - elaborar informações a serem prestadas ao Supremo Tribunal Federal em mandados de
segurança de interesse do TCU;
85
IV - acompanhar decisões dos tribunais superiores do poder Judiciário relativas a interesses ou

deliberações do TCU
V - quando solicitada, apoiar unidades do TCU na prestação, a órgãos do Poder Judiciário e do
Ministério Público, de informações que não devam ser prestadas pela Conjur;
VI - exarar parecer sobre questões jurídicas suscitadas em processos submetidos à sua análise
por relator, por órgão colegiado, pela Presidência ou por Secretaria-Geral do TCU;
VII - examinar minutas de ato normativo, edital, contrato, convênio, acordo, ajuste ou
instrumento similar, na forma da legislação específica, no âmbito do TCU;
VIII - realizar estudo a respeito de questão jurídica solicitado por órgão colegiado, pela
Presidência ou pela Comissão de Coordenação Geral do TCU; e
§ 1º As atribuições dos incisos I e III deste artigo são privativas do Consultor Jurídico e de seu
substituto, vedada delegação de competência.
§ 2º No desempenho de suas atribuições, a Conjur pode solicitar apoio de unidades do TCU e,
quando se tratar de ação judicial, requerer atendimento urgente.
§ 3º A Conjur é dirigida pelo Consultor Jurídico, bacharel em Direito regularmente inscrito na
Ordem dos Advogados do Brasil a quem compete, além das atribuições descritas neste artigo e
daquelas inerentes à direção da unidade:
I - receber intimações, citações e demais comunicações processuais de interesse do TCU ou de
seu Presidente expedidas pelo poder Judiciário;
II - comunicar às unidades do TCU decisões judiciais que exijam providências para seu
cumprimento;
III - decidir acerca da oposição de embargos de declaração em processos relativos ao TCU em
tramitação no Supremo Tribunal Federal; e
IV - decidir acerca da interposição de agravos regimentais contra concessões monocráticas de
ordem e deferimentos de liminar em processos relativos ao TCU em tramitação no Supremo Tribunal
Federal.
§ 4º O Consultor Jurídico deve dar à Presidência conhecimento do recebimento das notificações
mencionadas no inciso I do parágrafo anterior.
§ 5º A competência do inciso II do § 3º pode ser delegada aos diretores e aos servidores lotados
na Assessoria da Conjur.
CAPÍTULO II
DA SECRETARIA DE AUDITORIA INTERNA
Art. 68. A Seaud vincula-se à Presidência do TCU e tem por finalidade o cumprimento das
competências previstas no art. 74 da Constituição Federal.
Art. 69. Compete à Seaud:
I - realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do TCU,
quanto à legalidade, legitimidade e economicidade;
II - avaliar e contribuir para a melhoria dos processos de governança, gestão de riscos,
integridade e controle, mediante atividade de auditoria interna;
III - elaborar, e submeter previamente ao Presidente do TCU, plano anual de auditoria interna
baseado em riscos, de forma consistente com o plano de diretrizes do Tribunal;
IV - comunicar o resultado dos trabalhos de auditoria interna, que consistirão de relatório com os
objetivos e o escopo do trabalho, assim como as conclusões e recomendações;
V - estabelecer políticas e procedimentos buscando promover a aderência às normas
internacionais para a prática profissional da atividade de auditoria interna, bem como incorporar as
melhores práticas porventura identificadas em outras instituições; e
VI - desenvolver outras atribuições inerentes à sua finalidade.
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§ 1º No exercício de suas funções, a Seaud terá acesso a registros e às propriedades físicas

relevantes ao desempenho do trabalho, devendo ser observada a proteção à informação sigilosa nos
termos da Lei nº 12.527, de 2011.
§ 2º Os servidores da Seaud não integrarão comissões destinadas a investigar ilícitos penais,
civis ou administrativos.
TÍTULO IV
DAS UNIDADES DE ASSESSORAMENTO A AUTORIDADES
Art. 70. As unidades de assessoramento técnico a autoridades têm por finalidade assessorar o
Presidente e demais autoridades do Tribunal no desempenho de suas competências constitucionais e de
representação institucional, bem como cuidar das atividades administrativas e de apoio ao
funcionamento da Presidência e dos gabinetes de autoridades.
CAPÍTULO I
DAS UNIDADES VINCULADAS AO PRESIDENTE
Seção I
Do Gabinete do Presidente
Art. 71. O Gabpres tem por finalidade prestar apoio e assessoramento ao Presidente no
desempenho de suas atribuições legais e regimentais, coordenar e organizar as atividades
administrativas e de representação da Presidência, bem como coordenar e providenciar a edição,
publicação e expedição de expedientes diversos a cargo da Presidência.
Art. 72. Compete ao Gabpres:
I - coordenar, organizar e executar atividades administrativas inerentes ao cumprimento das
atribuições do Presidente e de representação da Presidência;
II - providenciar a expedição de certidões, informações e expedientes a cargo da Presidência;
III - coordenar a edição e a publicação de portarias, ordens de serviço e demais expedientes a
cargo da Presidência;
IV - providenciar o atendimento de pedido de informações formulado ao TCU em razão de
mandado de segurança impetrado contra seus atos; e
V - desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade.
Parágrafo único. A função de confiança de chefe do Gabpres será a mesma de chefe do Gabinete
do Ministro eleito para o exercício da Presidência do TCU.
Seção II
Do Gabinete de Apoio Estratégico
Art. 73. O Gapes tem por finalidade prestar apoio e assessoramento ao Presidente no
desempenho de suas atribuições legais e regimentais, em especial no que se refere ao reconhecimento,
no âmbito do TCU, dos direitos e das prerrogativas das autoridades do Tribunal.
Art. 74. Compete ao Gapes:
I - promover o atendimento às demandas administrativas emanadas das autoridades ativas e
inativas, e dos respectivos pensionistas, inclusive fazendo a intermediação dos contatos necessários, o
fornecimento das informações pertinentes e a emissão, quando for o caso, de parecer quanto ao mérito
dos correspondentes processos;
II - providenciar os termos de convocação de ministro-substituto para substituir ministro, na
forma estabelecida no Regimento Interno do TCU;
III - zelar pelo cumprimento, no âmbito do TCU, da Lei nº 12.527, de 2011, no que se refere a
informações inerentes às autoridades do Tribunal;
IV - providenciar a emissão de passagens aéreas de autoridades, obtenção de passaportes e
vistos, quando necessários, e realizar o acompanhamento dos valores utilizados, para fins de controle
dos limites estabelecidos na Resolução-TCU nº 225, de 13 de maio de 2009;
V - supervisionar as atividades da Sala Ministro Henrique de La Roque;
VI - gerenciar e assegurar a atualização das bases de dados e informações necessárias à sua área
de atuação;
87
VII - acompanhar, em conjunto com a Segedam, a prestação de serviços terceirizados para

autoridades; e
CAPÍTULO II
DO GABINETE DO CORREGEDOR
Art. 75. A Corregedoria tem por finalidade desempenhar as atividades técnicas e administrativas
necessárias ao exercício das competências e das atribuições do Corregedor do TCU.
Art. 76. Compete à Corregedoria:
I - prestar assessoramento técnico ao Corregedor no desempenho de suas atribuições legais e
regimentais;
II - realizar estudos para a formulação de diretrizes com vistas ao aperfeiçoamento das ações de
correição no TCU;
III - providenciar a apuração de responsabilidade de servidor do TCU por infração praticada no
exercício de suas atribuições;
IV - organizar e executar as atividades inerentes ao Gabinete; e
V - desempenhar outras atividades afins que lhe forem atribuídas pelo Corregedor.
CAPÍTULO IV
DOS GABINETES DE MINISTRO, DE MINISTRO-SUBSTITUTO E DE MEMBRO DO
MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TCU
Art. 77. Os gabinetes de ministro, de ministro-substituto e de membro do Ministério Público
junto ao TCU são unidades de apoio e assessoramento e têm por finalidade desempenhar as atividades
técnicas e administrativas necessárias ao exercício das competências e das atribuições das respectivas
autoridades.
Art. 78. Os gabinetes de ministro e de ministro-substituto contam com as seguintes funções:
I - Gabinete de ministro: uma função de chefe de gabinete, nível FC-5; seis de assessor de
ministro, nível FC-5; duas funções de oficial de gabinete, nível FC-3; três de assistente técnico, nível
FC-2; e duas de auxiliar de gabinete, nível FC-1.
II - Gabinete de ministro-substituto: uma função de chefe de gabinete, nível FC-5; cinco de
assessor de ministro-substituto, nível FC-5; uma de oficial de gabinete, nível FC-3; três de assistente
técnico, nível FC-2; e uma de auxiliar de gabinete, nível FC-1.
Art. 79. O Ministério Público junto ao TCU conta com oito funções de chefe de gabinete, nível
FC-5; vinte e seis de assessor de procurador-geral, nível FC-5; duas de oficial de gabinete, nível FC-3;
dez de assistente técnico, nível FC-2; e oito de auxiliar de gabinete, nível FC-1.
Parágrafo único. O Procurador-Geral disporá acerca das competências e da organização interna
das atividades do Ministério Público junto ao TCU.
Art. 80. Os gabinetes de ministro, de ministro-substituto e do Procurador-Geral contam, ainda,
com cargos em comissão, nos termos da legislação em vigor.
TÍTULO V
DOS ÓRGÃOS COLEGIADOS DA SECRETARIA DO TCU
CAPÍTULO I
DA COMISSÃO DE COORDENAÇÃO GERAL
Art. 81. A CCG é órgão colegiado de natureza consultiva, de caráter permanente e tem por
finalidade auxiliar o Presidente do TCU na alocação de recursos e na formulação de políticas e
diretrizes institucionais, bem como em questões que necessitem da integração intersetorial.
Art. 82. Compete à CCG:
I - assessorar o Presidente do TCU na formulação de diretrizes anuais, de políticas de gestão de
pessoas, de tecnologia da informação, de riscos e de segurança institucional, assim como em outras
matérias que necessitem da cooperação intersetorial das unidades cujos dirigentes compõem a CCG; e
II - assessorar o Presidente do TCU em assuntos que visem a disciplinar, aperfeiçoar, atualizar,
padronizar e simplificar os processos de trabalho e as atividades do Tribunal e de sua Secretaria.
88
Art. 83. A CCG é integrada pelos dirigentes das unidades básicas e pelo chefe de gabinete do
Presidente.
§ 1º A CCG é presidida pelo titular da Segepres.
§ 2º A CCG pode convocar para suas reuniões dirigentes ou servidores de outras unidades da
Secretaria do TCU, em razão do assunto a ser tratado.
§ 3º Ato do Presidente do TCU instituirá o regulamento da CCG.
CAPÍTULO II
DA COMISSÃO PERMANENTE DE AVALIAÇÃO DE DOCUMENTOS
Art. 84. A CAD é órgão colegiado de natureza consultiva e de caráter permanente, que tem por
finalidade propor e coordenar políticas e diretrizes de gestão documental do TCU, bem como
assessorar, em matérias correlatas, a Presidência do Tribunal e a CCG, consoante o disposto no art. 18
do Decreto nº 4.073, de 3 de janeiro de 2002.
§ 1º A CAD é coordenada pelo titular do Centro de Documentação do ISC.
§ 2º Ato do Presidente do TCU instituirá o regulamento da CAD.
CAPÍTULO III
DA COMISSÃO DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DOS SERVIDORES DO TCU
Art. 85. A Cadad é órgão colegiado de natureza consultiva, de caráter permanente e tem por
finalidade coordenar, acompanhar e supervisionar o Programa de Avaliação de Desempenho dos
Servidores do TCU.
§ 1º A Cadad é coordenada pelo titular da Segep e integrada por dois representantes indicados
por cada uma das unidades básicas.
§ 2º Ato do Presidente do TCU instituirá o regulamento da Cadad.
CAPÍTULO IV
DA COMISSÃO DE GESTÃO DE PESSOAS
Art. 86. A CGP é órgão colegiado de natureza consultiva, de caráter permanente e tem por
finalidade propor e assegurar a implementação da política de gestão de pessoas no âmbito do TCU,
acompanhar o modelo de gestão de pessoas por competências e assessorar a CCG e a Presidência do
Tribunal em matérias correlatas.
§ 1º A CGP é coordenada pelo titular da Segep e integrada por dois representantes indicados por
cada uma das unidades básicas.
§ 2º Ato do Presidente do TCU instituirá o regulamento da CGP.
CAPÍTULO V
DA COMISSÃO GESTORA DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO
Art. 87. A CGTI é órgão colegiado de caráter permanente, com responsabilidades de cunho
estratégico e executivo, que tem por finalidade coordenar a formulação de propostas de políticas,
objetivos, estratégias, investimentos e prioridades de tecnologia da informação e de serviços digitais, e
assessorar, em matérias correlatas, a CCG.
§ 1º A CGTI é composta pelos titulares da STI, da Setic, da Adgecex, da Adgepres e da
Adgedam.
§ 2º O titular da STI detém a função de coordenador da CGTI, a quem compete:
I - atuar como representante da tecnologia da informação no âmbito do TCU;
II - liderar a agenda digital do TCU e conduzir as iniciativas referentes à transformação digital
do Tribunal e às tratativas relacionadas à temática de governo digital e de governança de TI;
III - coordenar a concepção e a implementação da estratégia de tecnologia da informação e de
serviços digitais do TCU e do plano temático de TI; e
IV - orientar, avaliar e monitorar as iniciativas relacionadas à tecnologia da informação e de
serviços digitais no âmbito do TCU, bem como submeter ao Comitê os assuntos que lhe couberem.
§ 3º Para fins do disposto neste artigo, compete à CGTI propor critérios de priorização
corporativa de atendimento às demandas tecnológicas, acompanhar e avaliar a implementação do
plano temático de tecnologia da informação do TCU.
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§ 4º Ato do Presidente do TCU instituirá o regulamento da CGTI.

CAPÍTULO VI
DA COMISSÃO DE ÉTICA DO TCU
Art. 88. A CET é órgão colegiado de natureza pedagógica e consultiva, de caráter permanente e
tem por finalidade monitorar e propor aperfeiçoamento no sistema de gestão da ética do TCU,
implementar e gerir o Código de Ética dos Servidores do Tribunal e orientar sobre sua aplicação.
§ 1º A CET é integrada por três membros e respectivos suplentes, todos servidores efetivos e
estáveis, designados pelo Presidente do TCU, dentre aqueles que nunca sofreram punição
administrativa ou penal.
§ 2º O Presidente da CET terá mandato de dois anos, permitida a recondução, e será indicado
pelo Presidente do TCU.
§ 3º Ato do Presidente do TCU instituirá o regulamento da CET.
CAPÍTULO VII
DA COMISSÃO DE LOGÍSTICA SUSTENTÁVEL
Art. 89. A CLS é órgão colegiado de natureza consultiva, de caráter permanente e tem por
finalidade propor, formular e conduzir diretrizes inerentes à Política Institucional de Sustentabilidade e
ao Programa de Logística Sustentável do TCU, analisar periodicamente sua efetividade, sugerir
normas e mecanismos institucionais para a melhoria contínua do Programa, bem como assessorar, em
matérias correlatas, a CCG e a Presidência do Tribunal.
§ 1º A CLS é coordenada pelo titular da Adgedam e integrada pelos titulares da Selip, Senge,
Secof, Segep, ISC e Setic, bem como por um dirigente da Segecex.
§ 2º Ato do Presidente do TCU instituirá o regulamento da CLS.
CAPÍTULO VIII
DOS CONSELHOS DA REVISTA DO TCU
Art. 90. A Revista do TCU conta com os seguintes Conselhos:
I - Conselho Editorial da Revista do TCU (CER), órgão colegiado de natureza deliberativa e
caráter permanente, que tem por finalidade definir as linhas editoriais e selecionar, para cada edição da
Revista do Tribunal, os trabalhos a serem publicados; e
II - Conselho Científico da Revista do TCU (CCR), órgão colegiado de natureza consultiva, que
tem por finalidade auxiliar o CER na definição das linhas editoriais da Revista do TCU.
§ 1º O CER é presidido por ministro designado pelo Presidente do TCU nos termos do art. 28,
XLI, do Regimento Interno do Tribunal, e integrado pelo ministro-substituto mais antigo em exercício,
pelo Procurador-Geral do Ministério Público junto ao TCU, pelos Secretários Gerais, e pelo Diretor-
Geral do ISC.
§ 2º O CCR é integrado por membros internos ou externos ao TCU, preferencialmente com
doutorado, designados pelo presidente do CER.
§ 3º O CER poderá solicitar auxílio de pareceristas ad hoc para a avaliação de trabalhos em
temáticas específicas.
§ 4º Ato do Presidente do TCU instituirá o regulamento do CER e do CCR.
TÍTULO VI
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS E TRANSITÓRIAS
Art. 91. São competências comuns às unidades da Secretaria do TCU:
I - planejar, racionalizar, organizar, dirigir, controlar, coordenar, supervisionar e avaliar as
atividades da unidade e subunidades, bem como provê-las de orientação e de meios necessários ao
bom desempenho;
II - organizar, por meio de portaria do respectivo titular e em consonância com esta Resolução,
as competências, a vinculação e a subordinação das áreas que compõem a unidade, o funcionamento,
as atividades e a distribuição de funções de confiança relativas à sua área;
90
III - definir metas para a unidade, em consonância com os planos institucionais, acompanhar e
avaliar os resultados, bem como promover os ajustes necessários, quando for o caso;
IV - negociar as ações de sua competência necessárias ao alcance de metas de outras unidades,
assim como as medidas de outras áreas essenciais ao cumprimento de metas das unidades
subordinadas;
V - indicar servidor para exercer função de confiança inerente à respectiva área de atuação;
VI - participar, em conjunto com o ISC, da definição de cursos, seminários, pesquisas e outras
atividades relacionadas à área de competência da unidade;
VII - fornecer subsídios para a proposição de programas de intercâmbio de conhecimentos ou de
ação conjunta com órgãos e entidades cujas comias se correlacionem com as matérias pertinentes à
respectiva área de atuação;
VIII - gerenciar e assegurar a atualização das bases de informação e das soluções de tecnologia
da informação necessárias à respectiva área de competência, observadas as orientações emanadas das
unidades básicas;
IX - elaborar, relativamente à respectiva área de atuação, certidões a serem expedidas pelo TCU
a pedido de interessado ou de denunciante, ou expedi-las se houver delegação, bem como realizar os
demais procedimentos necessários ao atendimento de pedido de acesso à informação a que se refere à
Lei nº 12.527, de 2011, e à divulgação, consoante ato normativo específico, de informações públicas
produzidas ou custodiadas pelo TCU de interesse coletivo ou geral;
X - estabelecer rotinas e procedimentos e propor normas, manuais e ações referentes à respectiva
área de atuação, com vistas à melhoria contínua das atividades, dos processos de trabalho e dos
resultados da unidade;
XI - acompanhar e fiscalizar a execução dos contratos administrativos firmados pelo TCU, cuja
gestão esteja a cargo da unidade, com o apoio da Selip;
XII - promover a implementação de acordos de cooperação técnica ou instrumentos congêneres
celebrados pelo TCU para os quais tenha sido atribuída a função de unidade executora;
XIII - participar, quando solicitado, do planejamento e da execução de ações de controle externo
que demandem conhecimentos especializados na respectiva área de atuação;
XIV - assessorar o Presidente, os ministros e as demais autoridades do TCU em matéria da
respectiva competência;
XV - promover, no âmbito de sua competência, a execução do Programa de Logística
Sustentável do TCU; e
XVI - desempenhar outras atividades afins que lhe forem conferidas por autoridade competente.
Art. 92. Compete ao Presidente do TCU, mediante ato normativo:
I - definir a nomenclatura das unidades para as quais não foi indicada denominação específica no
âmbito desta Resolução;
II - alterar a distribuição das funções de confiança constante dos Anexos desta Resolução;
III - disciplinar diretrizes e competências inerentes à elaboração dos relatórios institucionais;
IV - expedir demais atos para que não haja solução de continuidade quanto à estrutura e à
alocação de funções de confiança e de pessoas; e
V - definir as unidades que se organizarão em ambiente digital e disciplinar seu funcionamento.
Parágrafo único. Qualquer alteração nos Anexos desta Resolução ensejará a republicação de
todos eles.
Art. 93. Toda proposta de ato normativo que verse sobre estrutura, competência ou nomenclatura
de unidade deve ser submetida, previamente, à análise da Seplan e, quando se tratar de ato normativo a
ser expedido pelo Plenário ou pelo Presidente, da CCG.
Art. 94. Fica instituída, reserva de funções de confiança da Secretaria do TCU, nos quantitativos
indicados no Anexo XI desta Resolução, com objetivo de racionalização administrativa e estabilidade
da estrutura organizacional.
91
§ 1º As funções a que se refere o caput deste artigo somente poderão ser providas para
atendimento a situações excepcionais mediante deliberação do Plenário, a partir de proposta
apresentada pelo Presidente.
§ 2º Fica o Presidente previamente autorizado a alocar três funções FC-4 e duas funções FC-3,
para eventual ajuste da estrutura da Segecex, e duas funções FC-3, para eventual ajuste da estrutura em
outras unidades.
Art. 95. As funções de confiança destinadas a trabalhos de especialista sênior são as indicadas no
Anexo X desta Resolução.
§ 1º A alocação das funções a que se refere o caput e o acompanhamento dos trabalhos serão
realizados em consonância com o § 1º do art. 3º-A da Lei nº 10.356, de 27 de dezembro de 2001, e
observarão os critérios dispostos em ato normativo do Presidente do TCU.
§ 2º A competência para constituir, alterar e encerrar antecipadamente projeto ou trabalho de
especialista sênior é da CCG, ressalvados os casos específicos definidos em ato normativo do
Presidente do TCU.
Art. 96. Os titulares das unidades que foram criadas ou que tenham sofrido ajuste em sua
estrutura em razão desta Resolução devem cumprir o disposto no inciso II do art. 91 e no art. 93 desta
Resolução no prazo de sessenta dias a contar da publicação deste Normativo.
Parágrafo único. Cabe aos titulares das unidades indicados no caput zelar para que, no prazo de
sessenta dias contados da publicação deste Normativo, tenha sido realizada a readequação da carga
patrimonial e de processos administrativos e de controle externo, em razão das alterações de estrutura e
de competências havidas em decorrência desta Resolução.
Art. 97. Fica revogada a Resolução-TCU nº 305, de 30 de dezembro de 2018.
Art. 98. Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.
(Assinou o original)
ANA ARRAES
ANEXO I DA RESOLUÇÃO-TCU Nº 324, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2020

FUNÇÕES DE CONFIANÇA DA SECRETARIA DO TCU
NÍVEL QUANTIDADE
FC-6 3
FC-5 223
FC-4 192
FC-3 323
FC-2 59
FC-1 113
Total 913
ANEXO II DA RESOLUÇÃO-TCU Nº 324, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2020

DISTRIBUIÇÃO DAS FUNÇÕES DE CONFIANÇA
FC- FC- FC- FC- FC- FC-
UNIDADE TOTAL
6 5 4 3 2 1
Segepres 1 11 27 53 2 13 107
Segecex 1 55 101 138 10 305
Segedam 1 5 18 53 12 89
Conjur 1 3 4 1 9
Seaud 1 2 2 1 6
Gabpres 0 5 6 5 16
92
FC- FC- FC- FC- FC- FC-

UNIDADE TOTAL
6 5 4 3 2 1
Gapes 1 1 1 1 4
Gabinete do Corregedor 1 3 1 5
Gabinete de Ministro 63 18 27 18 126
Gabinete de Ministro-Substituto 24 4 12 4 44
Gabinete de Membro do Ministério Público junto ao
34 2 10 8 54
Tribunal
Funções alocáveis por trabalho 24 25 25 74
Reserva 3 16 15 40 74
Total 3 223 192 323 59 113 913
ANEXO III DA RESOLUÇÃO-TCU Nº 324, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2020

DENOMINAÇÃO DAS FUNÇÕES DE CONFIANÇA
Nível Denominação Total
FC-6 Secretário-Geral 3
Total FC-6 3
Assessor de Ministro 54
Assessor de Ministro-Substituto 20
Assessor de Procurador 26
Chefe de Assessoria 2
Chefe de Gabinete 23
FC-5 Consultor Jurídico 1
Coordenador-Geral 3
Diretor-Geral 1
Especialista Sênior nível III 24
Secretário 66
Secretário-Geral Adjunto 3
Total FC-5 223
Assessor de Secretário-Geral 8
Diretor 153
FC-4
Especialista Sênior nível II 25
Subsecretário 6
Total FC-4 192
Assessor 158
Chefe de Serviço 102
Especialista Sênior nível I 25
FC-3
Gerente de Processo 3
Oficial de Gabinete 25
Supervisor 10
Total FC-3 323
FC-2 Assistente Técnico 59
Total FC-2 59
Assistente Administrativo 77
FC-1
Auxiliar de Gabinete 36
Total FC-1 113
Total 913
93
ANEXO IV DA RESOLUÇÃO-TCU Nº 324, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2020

DISTRIBUIÇÃO DAS FUNÇÕES DE CONFIANÇA NAS UNIDADES BÁSICAS
Unidade Básica Denominação Nível Total
Secretário-Geral FC-6 1
Chefe de Assessoria FC-5 2
Diretor-Geral FC-5 1
Secretário FC-5 7
Secretário-Geral Adjunto FC-5 1
Assessor de Secretário-Geral FC-4 3
Segepres
Diretor FC-4 21
Subsecretário FC-4 3
Assessor FC-3 17
Chefe de Serviço FC-3 36
Assistente Técnico FC-2 2
Assistente Administrativo FC-1 13
Total Segepres 107
Coordenador-Geral FC-5 3
Secretário FC-5 51
Segecex Subsecretário FC-4 3
Diretor FC-4 96
Assessor FC-3 105
Supervisor FC-3 10
Total Segecex 305
Secretário FC-5 4
Segedam Diretor FC-4 15
Assessor FC-3 10
Gerente de Processo FC-3 3
Total Segedam 89
Total 502
ANEXO V DA RESOLUÇÃO-TCU Nº 324, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2020

DISTRIBUIÇÃO DAS FUNÇÕES DE CONFIANÇA NA SEGEPRES
Unidade Denominação Nível Total
Gabinete Assessor de Secretário-Geral FC-4 3
94

Total Gabinete 7
Adgepres Assessor FC-3 1
Total Adgepres 3
Aceri Assessor FC-3 2
Total Aceri 6
Aspar Assessor FC-3 2
Total Aspar 4
Diretor-Geral FC-5 1
Diretor FC-4 4
ISC Assessor FC-3 1
Total ISC 16
Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 2
Secom Assessor FC-3 2
Total Secom 9
Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 2
Serint
Assessor FC-3 1
Total Serint 5
Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 2
Seses
Assessor FC-3 2
Total Seses 13
Secretário FC-5 1
Sesouv Diretor FC-4 2
Assessor FC-3 1
Total Sesouv 4
Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 3
Setic
Assessor FC-3 2
95

Total Setic 16
Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 3
STI
Assessor FC-3 2
Total STI 18
Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 3
Seplan
Assessor FC-3 1
Total Seplan 6
Total 107
ANEXO VI DA RESOLUÇÃO-TCU Nº 324, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2020
DISTRIBUIÇÃO DAS FUNÇÕES DE CONFIANÇA NA SEGECEX
Gabinete Secretário-Geral FC-6 1
Assessor de Secretário- FC-4 2
Geral
Total Gabinete 7
Adgecex Secretário-Geral Adjunto FC-5 1
Assessor FC-3 4
Total Adgecex 6
Coeconomia Coordenador-Geral FC-5 1
Assessor FC-3 2
Total Cogef 3
Coinfra Coordenador-Geral FC-5 1
Assessor FC-3 2
Total Coinfra 4
Cosocial Coordenador-Geral FC-5 1
Assessor FC-3 2
Total Coger 3
SecexAdministração Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 4
Assessor FC-3 3
Total SecexAdministração 8
SecexAgroAmbiental Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 3
Assessor FC-3 2
Total SecexAgroAmbiental 6
SecexDefesa Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 3
Assessor FC-3 2
96

Total SecexDefesa 6
SecexDesenvolvimento Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 4
Assessor FC-3 3
Total SecexDesenvolvimento 8
SecexEducação Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 5
Assessor FC-3 3
Total SecexEducação 9
SecexFinanças Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 5
Assessor FC-3 3
Total SecexFinanças 10
SecexPrevidência Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 3
Assessor FC-3 2
Total SecexPrevidência 7
SecexSaúde Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 4
Assessor FC-3 3
Total SecexSaúde 8
SecexTCE Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 5
Assessor FC-3 3
Total SecexTCE 9
SecexTributária Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 3
Assessor FC-3 2
Total SecexTributária 7
Secor Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 2
Total Secor 3
Sefip Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 5
Assessor FC-3 3
Total Sefip 13
Sefti Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 3
Assessor FC-3 2
Total Sefti 6
Selog Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 5
97

Assessor FC-3 3
Total Selog 9
Semag Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 4
Assessor FC-3 3
Total Semag 9
Serur Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 4
Assessor FC-3 3
Total Serur 9
Seproc Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 3
Assessor FC-3 4
Total Seproc 24
Soma Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 5
Assessor FC-3 3
Supervisor FC-3 10
Total Soma 23
SeinfraCOM Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 4
Assessor FC-3 3
Total SeinfraCOM 8
SeinfraElétrica Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 4
Assessor FC-3 3
Total SeinfraElétrica 8
SeinfraOperações Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 3
Assessor FC-3 2
Total SeinfraOperações 6
SeinfraPetróleo Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 4
Assessor FC-3 3
Total SeinfraPetróleo 8
SeinfraPortoFerrovia Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 4
Assessor FC-3 3
Total SeinfraPortoFerrovia 8
SeinfraRodoviaAviação Secretário FC-5 1
98

Diretor FC-4 5
Assessor FC-3 3
Total SeinfraRodoviaAviação 10
SeinfraUrbana Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 4
Assessor FC-3 3
Total SeinfraUrbana 8
SEC-AC Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-AC 2
SEC-AL Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-AL 2
SEC-AM Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-AM 2
SEC-AP Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-AP 2
SEC-BA Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-BA 2
SEC-CE Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-CE 2
SEC-ES Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-ES 2
SEC-GO Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-GO 2
SEC-MA Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-MA 2
SEC-MG Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-MG 2
SEC-MS Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-MS 2
SEC-MT Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-MT 2
SEC-PA Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-PA 2
SEC-PB Secretário FC-5 1
99

Assessor FC-3 1
Total SEC-PB 2
SEC-PE Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-PE 2
SEC-PI Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-PI 2
SEC-PR Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-PR 2
SEC-RJ Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-RJ 2
SEC-RN Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-RN 2
SEC-RO Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-RO 2
SEC-RR Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-RR 2
SEC-RS Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-RS 2
SEC-SC Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-SC 2
SEC-SE Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-SE 2
SEC-SP Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-SP 2
SEC-TO Secretário FC-5 1
Assessor FC-3 1
Total SEC-TO 2
Total 305
ANEXO VII DA RESOLUÇÃO-TCU Nº 324, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2020

DISTRIBUIÇÃO DAS FUNÇÕES DE CONFIANÇA NA SEGEDAM
Gabinete
Total Gabinete 4
100

Diretor FC-4 2
Adgedam Assessor FC-3 2
Total Adgedam 14
Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 3
Secof Assessor FC-3 2
Total Secof 16
Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 4
Segep Assessor FC-3 2
Total Segep 19
Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 3
Assessor FC-3 2
Selip
Gerente de Processo FC-3 3
Total Selip 19
Secretário FC-5 1
Diretor FC-4 3
Senge Assessor FC-3 2
Total Senge 17
Total 89
ANEXO VIII DA RESOLUÇÃO-TCU Nº 324, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2020

DISTRIBUIÇÃO DAS FUNÇÕES DE CONFIANÇA NAS UNIDADES DE
ASSESSORAMENTO DIRETO A PRESIDÊNCIA
Consultor Jurídico FC-5 1
Diretor FC-4 3
Conjur Assessor FC-3 2
Total Conjur 9
Secretário FC-5 1
Seaud Diretor FC-4 2
Assessor FC-3 2
101

Total Seaud 6
Total 15
ANEXO IX DA RESOLUÇÃO-TCU Nº 324, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2020

DISTRIBUIÇÃO DAS FUNÇÕES DE CONFIANÇA NAS UNIDADES
DE ASSESSORAMENTO A AUTORIDADES
Chefe de Gabinete* FC-5 -
Assessor FC-3 4
Gabpres Chefe de Serviço FC-3 1
Auxiliar de Gabinete FC-1 5
Total Gabpres 16
Chefe de Gabinete FC-5 1
Assessor FC-3 1
Gapes
Total Gapes 4
Assessor FC-3 2
Gabinete do Corregedor
Oficial de Gabinete FC-3 1
Total Gabinete do Corregedor 5
Assessor de Ministro FC-5 6
Oficial de Gabinete FC-3 2
Gabinete de Ministro
Total por Gabinete 14
Total Gabinete de Ministro (9 Gabinetes) 126
Assessor de Ministro-Substituto FC-5 5
Gabinete de Ministro- Oficial de Gabinete FC-3 1
Substituto Assistente Técnico FC-2 3
Total por Gabinete 11
Total Gabinete de Ministro Substituto (4 Gabinetes) 44
Gabinete de Membro do Assessor de Procurador FC-5 26
Ministério Público junto ao Oficial de Gabinete FC-3 2
Tribunal Assistente Técnico FC-2 10
Total Gabinete de Membro do Ministério Público junto ao Tribunal 54
Total 249
102
(*) A função de Chefe de Gabinete no Gabpres é oriunda da função de Chefe de Gabinete do

Ministro eleito presidente.
ANEXO X DA RESOLUÇÃO-TCU Nº 324, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2020
DISTRIBUIÇÃO DAS FUNÇÕES ALOCÁVEIS POR TRABALHO
Denominação Nível Total (*)
Especialista Sênior nível III FC-5 24
Especialista Sênior nível II FC-4 25
Especialista Sênior nível I FC-3 25
Total 74
(*) Das funções indicadas no quadro, 20 FC Especialista Sênior nível III, 25 FC Especialista
Sênior nível II e 25 Especialista Sênior nível I foram criadas pela Lei nº 12.776, de 28 de dezembro de
2012, bem como 5 FC Especialista Sênior nível III referem-se às funções criadas pela Lei nº 11.780,
de 17 de setembro de 2008.
ANEXO XI DA RESOLUÇÃO-TCU Nº 324, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2020
RESERVA TÉCNICA DA SECRETARIA DO TCU
Denominação Nível Total
Secretário FC-5 3
Diretor FC-4 16
Assessor FC-3 15
Total 74
RESOLUÇÃO-TCU Nº 325, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2020.
Altera a Resolução-TCU nº 154, de 4 de dezembro de 2002, que dispõe sobre as atribuições dos
cargos e das funções de confiança do quadro de pessoal do Tribunal de Contas da União.
A VICE-Presidente do TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, no uso das competências
conferidas pelos arts. 29 e 31, inciso I, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União (TCU), e
tendo em vista o disposto nos arts. 73 e 96 da Constituição Federal, no art. 1º, inciso XIV, da Lei
nº 8.443, de 16 de julho de 1992, e no art. 1º, inciso XXXIII, do Regimento Interno do TCU:
considerando o aumento do nível de complexidade e do tamanho de algumas unidades
integrantes da estrutura da Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex);
considerando a necessidade de assegurar, nesse contexto, a sustentabilidade administrativa por
meio da divisão de atribuições a cargo dos dirigentes dessas unidades maiores;
considerando a importância de alocar funções para atividades de supervisão de fiscalizações com
vistas ao aprimoramento da qualidade técnica dos trabalhos do Tribunal;
considerando os estudos e os pareceres constantes do processo nº TC-047.766/2020-4, resolve ad
referendum do Plenário:
Art. 1º O art. 4º da Resolução-TCU nº 154, de 4 de dezembro de 2002, passa a vigorar com a
seguinte redação:
“Art. 4º As funções de confiança do Quadro de Pessoal do Tribunal de Contas da União,
conforme previstas na Lei nº 10.356, de 27 de dezembro de 2001, consolidada, e na Lei nº 11.780, de
17 de setembro de 2008, são as seguintes:
I - Secretário-Geral, código FC 6;
II - Secretário-Geral Adjunto, código FC 5;
III - Coordenador-Geral, código FC 5;
IV - Secretário, código FC 5;
103
V - Diretor-Geral, código FC 5;
VI - Chefe de Assessoria, código FC 5;
VII - Chefe de Gabinete, código FC 5;
VIII- Consultor Jurídico, código FC 5;
IX - Assessor de Ministro, código FC 5;
X - Assessor de Ministro-Substituto, código FC 5;
XI - Assessor de Procurador-Geral, código FC 5;
XII - Especialista Sênior Nível III, código FC 5;
XIII - Subsecretário, código FC 4;
XIV - Diretor, código FC 4;
XV - Especialista Sênior Nível II, código FC 4;
XVI - Assessor de Secretário-Geral, código FC 4;
XVII - Chefe de Serviço, código FC 3;
XVIII - Gerente de Processo, código FC 3;
XIX - Assessor, código FC 3;
XX - Especialista Sênior Nível I, código FC 3;
XXI - Oficial de Gabinete, código FC 3;
XXII - Supervisor, código FC 3;
XXIII - Assistente Técnico, código FC 2;
XXIV - Assistente Administrativo, código FC 1; e
XXV - Auxiliar de Gabinete, código FC 1.”
Art. 2º Fica alterado o caput do art. 47 da Resolução-TCU nº 154, de 2002, que passa a vigorar
com a seguinte redação:
“Art. 47. Os Subsecretários possuem as atribuições constantes dos incisos I a VII do art. 39 desta
Resolução, no âmbito das respectivas áreas de atuação e, quando lotados na unidade responsável por
apoiar o funcionamento das sessões no TCU, possuem ainda as seguintes atribuições:
................................................................................................................................................”
Art. 3º Ficam acrescidos a Seção XV do Capítulo I e o art. 51-C à Resolução-TCU nº 154, de
2002, nos seguintes temos:
“Seção XV
Da função de Supervisor
Art. 51-C. Aos Supervisores, nos trabalhos a eles alocados e de acordo com as tarefas que lhes
forem atribuídas, incumbe a orientação às equipes de fiscalização e a verificação da aderência das
ações de controle às normas e padrões aplicáveis.”
Art. 4º Esta Resolução entra em vigor em 4 de janeiro de 2021.
(Assinou o original)
ANA ARRAES
Senhores Ministros,
Comunico a Vossas Excelências que autorizei, ad referendum do Plenário desta Corte, a

prorrogação dos prazos de cessão dos seguintes servidores:
- HENRIQUE MORAES ZILLER, para continuar exercendo o cargo em comissão de Secretário-
Chefe da Controladoria-Geral do Estado de Goiás (Portaria-TCU nº 4, de 5/1/2021);
104
- FERNANDO SILVEIRA CAMARGO, para continuar exercendo o cargo em comissão de

Secretário de Inovação, Desenvolvimento Rural e Irrigação do Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento (Portaria-TCU nº 5, de 5/1/2021);
- PAULO WANDERSON MOREIRA MARTINS, para continuar exercendo o cargo de
Secretário de Estado Controlador-Geral do Distrito Federal (Portaria-TCU nº 7, de 5/1/2021);
- MARCELO BARROS GOMES, para continuar exercendo o cargo em comissão de Secretário
Especial de Relacionamento Externo da Casa Civil da Presidência da República (Portaria-TCU nº 9, de
5/1/2021); e
- JOEL NOGUEIRA RODRIGUES, para continuar exercendo o cargo em comissão de
Controlador-Geral do Estado do Amapá (Portaria-TCU nº 12, de 8/1/2021).
Assim, submeto à homologação deste Colegiado os atos em questão.
ANA ARRAES
Presidente
Senhores Ministros,
Comunico a Vossas Excelências, nos termos regimentais, a composição das Câmaras e das
Comissões Permanentes deste Tribunal para o exercício de 2021:
PRIMEIRA CÂMARA:
- Presidente: Ministro Walton Alencar Rodrigues;
- Membros: Ministro Benjamin Zymler;
Ministro Vital do Rêgo;
Ministro Jorge Oliveira;
Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti; e
Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
SEGUNDA CÂMARA:
- Presidente: Ministro Bruno Dantas;
- Membros: Ministro Augusto Nardes;
Ministro Aroldo Cedraz;
Ministro Raimundo Carreiro;
Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa; e
Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
COMISSÃO PERMANENTE DE REGIMENTO:
- Presidente: Ministro Walton Alencar Rodrigues;

- Membros: Ministro Raimundo Carreiro;
Ministro Vital do Rêgo; e
Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti (Suplente).
COMISSÃO PERMANENTE DE JURISPRUDÊNCIA:

105
- Presidente: Ministro Benjamin Zymler;

- Membros: Ministro Augusto Nardes;
Ministro Aroldo Cedraz; e
Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa (Suplente).
Comunico, também, a composição da representação temporária do TCU nas organizações

internacionais em que este Órgão tem assento:
ORGANIZAÇÃO DAS INSTITUIÇÕES SUPREMAS DE CONTROLE DA COMUNIDADE

DOS PAÍSES DE LÍNGUA PORTUGUESA (OISC/CPLP):
- Ministro Walton Alencar Rodrigues.
COMITÊ DE CRIAÇÃO DE CAPACIDADES DA ORGANIZAÇÃO LATINO-AMERICANA

E DO CARIBE DE ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES (OLACEFS):
- Ministro Augusto Nardes.
Informo, por fim, que o Ministro Bruno Dantas foi designado para supervisionar a edição da
Revista do TCU durante o exercício de 2021.
ANA ARRAES
Presidente
Comunicações proferidas pelo Ministro Benjamin Zymler.
Comunicação
Senhora Presidente,
Senhores Ministros,
Senhora Representante do Ministério Público,
Como é de conhecimento de Vossas Excelências, o TCU realiza, sob minha relatoria, trabalho
de acompanhamento no Ministério da Saúde, com o objetivo de avaliar a estrutura de governança para
o combate à crise gerada pela emergência de saúde pública de importância internacional decorrente da
Covid-19 sob os aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência e efetividade.
2. É de conhecimento público que o estado do Amazonas enfrenta uma situação crítica no
enfrentamento à pandemia de Covid-19, com níveis de infecção alarmantes e taxa de ocupação de
leitos hospitalares próxima de 100%.
3. Essa situação ocasionou um aumento vertiginoso na demanda por oxigênio medicinal,
superando em muito a oferta local desse produto. Matéria publicada pela Agência Brasil, em
13/1/2021, aponta que em situações de normalidade o consumo variava de 15 mil a 17 mil metros
cúbicos diários. Com a segunda onda da Covid-19, o consumo passou a ser de aproximados 70.000
metros cúbicos diários, extrapolando a capacidade da indústria local de produção de 28.000 metros
cúbicos diários.
106
4. A falta do oxigênio medicinal vem provocando o colapso no sistema de saúde do estado

do Amazonas, especialmente na rede de atenção de média e alta complexidade. O insumo é essencial
para manter e estabilizar os pacientes acometidos pela Covid-19 em estado grave, além de pacientes
com outras enfermidades. Sem o oxigênio medicinal, muitos pacientes estão falecendo no estado do
Amazonas em razão da simples falta do produto.
5. Em função dessa situação crítica, o governo federal está adotando medidas urgentes em
conjunto com o governo do estado do Amazonas para tentar suprir os hospitais com oxigênio
medicinal. Contudo, tais medidas podem não ser suficientes para resolver a grave crise instalada
naquele estado.
6. Chama a atenção que, desde o dia 7/1/2021, a principal fornecedora do insumo no
estado, empresa White Martins, vem alertando sobre a impossibilidade de o fornecimento acompanhar
o aumento da demanda. As autoridades federais tiveram ciência do problema pelo menos desde o dia
11/1/2021.
7. Conforme previsão constitucional, a responsabilidade quanto aos cuidados da saúde é
comum entre os entes federativos:
“Art. 23 É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
(...)
II – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de
deficiências;”
8. A Lei 8.080/1990, por sua vez, estabelece em seu art. 16 as atribuições da União na
organização do Sistema Único de Saúde:
“Art. 16. A direção nacional do Sistema Único da Saúde (SUS) compete:
...
III - definir e coordenar os sistemas:
a) de redes integradas de assistência de alta complexidade;
b) de rede de laboratórios de saúde pública;
c) de vigilância epidemiológica; e
d) vigilância sanitária;
XVIII - elaborar o Planejamento Estratégico Nacional no âmbito do SUS, em cooperação
técnica com os Estados, Municípios e Distrito Federal; ...” (grifou-se)
9. Ou seja, a União e, consequentemente, o Ministério da Saúde, possui responsabilidade
pela coordenação e supervisão do sistema de saúde de média e alta complexidade.
10. Mediante o Acórdão 2.817/2020-Plenário, foi efetuada, dentre outras, a seguinte
determinação ao Ministério da Saúde:
“9.1.2. nos termos do art. 16, inciso VI, da Lei 8.080/1990, elabore plano estratégico detalhado
para a viabilização, em especial, das seguintes medidas de gestão e assistência farmacêutica previstas
no Plano de Contingência Nacional para Infecção Humana pelo novo Coronavírus (nível de resposta
Emergência de Saúde Pública de Importância Nacional) :
9.1.2.1. garantir e monitorar estoque estratégico de insumos laboratoriais para diagnóstico da
infecção humana pelo novo coronavírus COVID-19;
9.1.2.2. garantir e monitorar estoque estratégico de medicamento para o atendimento de casos
suspeitos e confirmados para o vírus SARS-COV-2;
9.1.2.3. monitorar o estoque de medicamentos no âmbito federal e estadual;
9.1.2.4 rever e estabelecer logística de controle, distribuição e remanejamento, conforme
solicitação a demanda;
9.1.2.5. garantir estoque estratégico de medicamentos para atendimento sintomático dos
pacientes.”
11. Essa determinação foi decorrência da preocupação constante do voto condutor da
mencionada decisão quanto a um eventual recrudescimento de casos da doença a partir de outubro de
2020:
107
“Planejamentos indicando o levantamento das necessidades futuras de insumos, equipamentos

e medicamentos, formas de aquisição e critérios de distribuição, com os respectivos cronogramas não
foram apresentados.
É verdade que a atual situação da pandemia no Brasil indica que já tenha ocorrido o momento
para a elaboração de tal planejamento. Entretanto, não se pode descartar um eventual
recrudescimento de casos, caracterizado como uma segunda onda, tal qual atualmente verificado em
alguns países europeus, o que exigiria uma nova rodada de fornecimento de suprimentos para os entes
subnacionais.” (grifou-se).
12. Ou seja, desde outubro de 2020, esta Corte de Contas apontava a necessidade de
maiores ações de planejamento para o enfrentamento da doença em casos de novas ondas de contágio,
como se verifica no momento atual.
13. Assim, diante da importância da matéria e reconhecendo a competência concorrente das
esferas estadual e municipal, entendo necessário que o TCU, de acordo com suas atribuições
constitucionais, averigue as ações do Ministério da Saúde a respeito.
14. Sendo assim, determinei, em 18/1/2021, à Secretaria de Controle Externo da Saúde que
solicitasse ao Ministério da Saúde e à Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – EBSERH, no
prazo de cinco dias úteis, o encaminhamento das seguintes informações:
A) Ministério da Saúde:
“- esclarecimentos e informações acerca dos seguintes pontos relacionados ao colapso no
sistema de abastecimento de oxigênio medicinal nos hospitais estaduais e federal localizados na
cidade de Manaus:
a) falta de planejamento para prever e lidar com a escassez de oxigênio medicinal no
Amazonas, medidas efetivamente adotadas para debelar a seríssima crise sanitária instalada em
Manaus, capital do Amazonas, em especial com o fim de suprir os estabelecimentos de saúde locais de
oxigênio e de outros insumos médico-hospitalares para que possam prestar pronto e adequado
atendimento aos seus pacientes;
b) prognóstico de abastecimento de oxigênio medicinal em todo o Brasil para lidar com a
pandemia;
c) instrumentos utilizados (planejamento e supervisão, com encaminhamento de documentação
probatória) para controlar a destinação dos recursos recebidos pelos entes subnacionais, não
somente para prever e ter controle sobre o abastecimento de insumos críticos, mas também para
comprovar a boa e regular aplicação dos recursos públicos federais (art. 70, parágrafo único, da
Constituição Federal)”
B) Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – EBSERH:
- esclarecimentos e informações acerca da situação crítica do hospital universitário Getúlio
Vargas, no tocante a insumos para enfrentamento da Covid-19, em especial, o abastecimento de
cilindros de oxigênio.”
Essa medida propiciará uma pronta atuação desta Corte de Contas, de forma a buscar a garantia
da realização de ações adequadas no combate à crise sanitária gerada pela Covid-19.
Posteriormente à realização dessas diligências, o ilustre Ministro Raimundo Carrero propõe,
adicionalmente, a solicitação das seguintes informações ao Município de Manaus e ao Estado do
Amazonas:
a) valor total de recursos federais recebidos na área da saúde;
b) informações detalhadas sobre o fornecimento de oxigênio; e
c) critérios técnicos utilizados para a aferição da necessidade de oxigênio para as unidades
de saúde, além da periodicidade das entregas e quais os setores responsáveis pela
demanda.
Embora a análise da gestão dos entes subnacionais não se enquadre diretamente nos processos
de acompanhamento aqui tratados, os dados ora apontados podem contribuir para a análise da
governança do Ministério da Saúde no enfrentamento à crise da Covid-19.
108
Em sendo assim, agradeço a contribuição efetuada, de forma a acolher a proposta, sendo que o
encaminhamento a ser dado às informações obtidas deverá ser analisado posteriormente, caso envolva
a análise dos atos de gestão dos responsáveis dos entes subnacionais.
Isso porque, ante as limitações para o TCU analisar de forma ampla as governanças de
múltiplos entes da Federação, o que somente ocorre de forma excepcional, pode ser recomendável a
provocação dos órgãos de controle externo estaduais e municipais.
TCU, Sala das Sessões, 20 de janeiro de 2021.
Benjamin Zymler
Relator
COMUNICAÇÃO
Senhora Presidente,
Senhores Ministros,
Senhora Procuradora-Geral.
Manifesto, de pronto, aderência à Comunicação que o Ministro Benjamin Zymler traz ao

conhecimento deste Plenário noticiando determinação à SecexSaúde no sentido de solicitar
esclarecimentos e informações ao Ministério da Saúde e à Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares
– EBSERH relacionados ao colapso no sistema de abastecimento de oxigênio medicinal em Manaus.
Não obstante, lembro diálogo travado no grupo dos Ministros do WhatsApp no último sábado,
dia 16 de janeiro de 2021, sobre este assunto.
Na ocasião, quando V. Exª comentou que traria esta comunicação ao Plenário, manifestei que
não podemos esquecer que a gestão da saúde é descentralizada, nos termos do art. 198, inciso I, da
Constituição Federal. Portanto, a solicitação de esclarecimentos deve ser extensiva ao Município de
Manaus e ao Estado do Amazonas.
Coincidentemente, ontem, na Voz do Brasil, ouvi que o Ministério Público Federal solicitou, e o
vice-presidente do STJ, Ministro Jorge Mussi, no exercício da presidência, determinou, nesta terça-
feira (19), que gestores estaduais e municipais do Amazonas informem sobre o recebimento e uso de
recursos federais para o combate à pandemia da Covid-19, além de prestarem esclarecimentos sobre
quando tiveram conhecimento do risco de desabastecimento de oxigênio nas unidades de saúde.
Em acréscimo, conforme informações que extraí do site Localiza SUS, do Ministério da Saúde,
foram efetuados os seguintes repasses financeiros relativos à área da saúde em 2020 (R$):
Orçamento Covid Orçamento de
Total
(Orçamento da Guerra) Rotina
Manaus 200.302.724,58 635.871.950,38 836.174.674,96
Amazonas 513.116.375,61 1.194.992.202,44 1.708.108.578,05
Assim, ante a magnitude dos recursos repassados, e em linha com o entendimento do MPF,
sugiro a V. Exª acrescentar a seu despacho as seguintes solicitações de informações ao Município de
Manaus e ao Estado do Amazonas:
d) valor total de recursos federais recebidos na área da saúde;
e) informações detalhadas sobre o fornecimento de oxigênio; e
f) critérios técnicos utilizados para a aferição da necessidade de oxigênio para as unidades
de saúde, além da periodicidade das entregas e quais os setores responsáveis pela
demanda.
109
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 20 de janeiro de 2021.
RAIMUNDO CARREIRO
Ministro
Comunicação
Senhora Presidente,
Senhores Ministros,
Senhora Representante do Ministério Público,
Comunico a Vossas Excelências que, na data de hoje, demos início a um grande levantamento de
informações referentes aos planos estaduais de vacinação contra a Covid-19, com destaque para as
atividades de mapeamento dos grupos prioritários para vacinação, mecanismos que assegurem o
respeito a essas prioridades, a logística de distribuição e aplicação das vacinas, o fornecimento de
recursos e insumos necessários (profissionais de saúde, seringas, agulhas etc).
O levantamento, sob minha relatoria, está sob a coordenação da SecexSaúde e da Secor,
contando com a participação de todas as secretarias estaduais do TCU.
O objetivo é verificar a existência de planejamento a nível estadual para a operacionalização da
vacinação contra o novo coronavírus e sua compatibilidade com o Plano Nacional de Imunização
contra a Covid-19, bem como identificar eventuais riscos que possam impactar negativamente o plano,
para permitir que o TCU possa encaminhar soluções tempestivas ao Ministério da Saúde e demais
órgãos e entidades responsáveis.
O resultado desse levantamento também subsidiará a fiscalização sob a minha relatoria, cujo
objetivo é avaliar as medidas adotadas pelo Ministério da Saúde no enfrentamento à pandemia da
Covid-19.
Uma premissa importante do trabalho é o respeito à autonomia dos entes e a gestão
compartilhada pela União, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios, procurando ajudar
na mitigação de eventuais riscos e na adoção de medidas necessárias e urgentes pelo Ministério da
Saúde.
TCU, Sala das Sessões, 20 de janeiro de 2021.
Benjamin Zymler
Relator
Comunicação proferida pelo Ministro Augusto Nardes.
COMUNICAÇÃO
Senhora Presidente,
Senhores Ministros,
Gostaria de fazer um breve registro sobre o reinício das atividades deste Tribunal neste ano que
se anuncia pleno de grandes esperanças e expectativas, mas também carregado de iguais
responsabilidades e preocupações.
110
No último domingo, 17 de janeiro, o Tribunal completou 128 anos de instalação, data que alude
à sessão de instalação, ocorrida em 1893, com as presenças do então Ministro da Fazenda, Inocêncio
Serzedello Corrêa, do primeiro Presidente da Corte, Manoel Francisco Correia, e do primeiro
Representante do Ministério Público, Dídimo Agapito da Veiga Júnior.
Em função da importância da data para todo o Sistema Tribunais de Contas, em 1969 o então
Presidente desta Casa, Ministro José Pereira Lira, instituiu, mediante a Portaria n° 4/69, o “Dia dos
Tribunais de Contas do Brasil”, que é comemorado em todo o Brasil no dia 17 de janeiro.
Assim, sugiro que seja consignado nesta primeira ata que o Tribunal de Contas da União inicia
este ano de 2021 completando 128 anos de atuação efetiva a serviço do Brasil e da sociedade
brasileira, sempre com vistas ao cumprimento da nobre missão que nessa longa trajetória lhe têm
confiado as Constituições do País.
T.C.U., Sala das Sessões Ministro, em 20 de janeiro de 2021.
AUGUSTO NARDES
Ministro
Comunicação proferida pelo Ministro Raimundo Carreiro.
COMUNICAÇÃO
Senhora Presidente,
Senhores Ministros,
Senhora Procuradora-Geral.
Conforme divulgado pela imprensa, o Banco do Brasil anunciou, no dia 11 do corrente mês, a
abertura de dois Programas de Demissão Voluntária com a previsão de adesão de cerca de 5 mil
funcionários assim como o fechamento, ainda no primeiro semestre deste ano, de 361 unidades, sendo
112 agências, 7 escritórios e 242 postos de atendimento.
Essa iniciativa do Banco do Brasil ocorrerá mediante duas modalidades:
Primeira: denominada Programa de Adequação de Quadros (PAQ), cujo objetivo é otimizar a
distribuição da força de trabalho, equacionando as situações de vagas e excessos nas unidades do
banco. Além da opção de desligamento, o PAQ incentiva movimentações laterais para unidades onde
existam vagas.
Segunda: denominada Programa de Desligamento Extraordinário (PDE), disponível a todos os
funcionários do BB que atenderem aos pré-requisitos e é específico para o incentivo ao desligamento,
com limite de 5 mil adesões.
Segundo estimativa do Banco do Brasil, o citado programa de demissão, cujo encerramento dos
períodos de adesão ocorrerá já no dia 5 de fevereiro, proporcionará uma economia anual de R$ 353
milhões em 2021 e R$ 2,7 bilhões até 2025.
Mencionado Programa de Demissão Voluntária chama a atenção ao se constatar que o Banco do

Brasil vinha, até então, adotando uma política de recrutamento de novos empregados, pois realizou
concursos públicos para preenchimento do cargo de escriturário nos anos de 2013, 2015 e 2018.
Considerando, no entanto, a competência deste Tribunal de Contas prevista no art. 71, inciso IV,
da Constituição e no art. 85 da Lei 13.303/2016 (Estatuto das Empresas Estatais), submeto ao Plenário
encaminhamento no sentido de que a Segecex autue processo específico para análise e
acompanhamento concomitante dessa matéria, à luz das regras e princípios constitucionais e legais que
111
incidem sobre a atuação do Banco do Brasil, e, se for o caso, submeta ao relator, tempestivamente e
com a urgência que o caso requer, as propostas que entender pertinentes.
RAIMUNDO CARREIRO
Ministro
Comunicação proferida pela Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva.
Sessão inaugural dos trabalhos do Plenário em 2021
Excelentíssima Senhora Presidente, Senhores Ministros e colaboradores presentes,

Ao início dos trabalhos do Plenário do Tribunal de Contas da União em 2021, aproveito a
oportunidade para reiterar a enorme satisfação que tenho em atuar junto a este prestigioso colegiado e
saudar os nobres Ministros, dedicados servidores e colaboradores, as partes e os causídicos ora
presentes.
À Ministra Ana Arraes, que presidirá esta Casa no exercício de 2021, faço votos de sucesso em
sua gestão e na condução das sessões do Plenário. Ressalto que a segurança com que Sua Excelência
defende suas posições, aliada à notória disposição em ouvir e acatar as sugestões de seus pares e do
Ministério Público, credenciam-na a empreender com equilíbrio e competência os nobres misteres
inerentes à Presidência desta Corte de Contas.
Reitero as boas-vindas ao integrante mais moderno do corpo de Ministros do Tribunal, eminente
Ministro Jorge Oliveira que, com a experiência amealhada na vivência da administração pública, muito
contribuirá para enriquecer o debate e a busca pelas melhores decisões a serem proferidas por esse
Plenário.
O ano de 2021 já se inicia mais promissor, com notícias alvissareiras trazidas pelo início da
vacinação da população brasileira. Que tenhamos todos um ano de esperança, de profícuo trabalho e
com breve retorno às atividades normais. Desejo, por fim, muita saúde a todos os presentes e aos
brasileiros.
Sala das Sessões, em 20 de janeiro de 2021.
Cristina Machado da Costa e Silva

Procurador
ANEXO II DA ATA Nº 1, DE 20 DE JANEIRO DE 2021

ACÓRDÃOS PROFERIDOS DE FORMA UNITÁRIA
Relatórios, Propostas de Deliberação e Votos emitidos pelo respectivo relator, bem como os
Acórdãos de nºs 54 a 82, aprovados pelo Plenário.
GRUPO II – CLASSE I – Plenário

TC 000.107/2015-8
Natureza: Agravo em Recurso de Revisão.
112
Órgão/Entidade: Município de Carneiros/AL.

Responsável: Geraldo Novais Agra Filho (029.349.854-74). Interessado: Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (00.399.857/0001-26).
Representação legal: Henrique José Cardoso Tenório (OAB/AL 10.157), Gustavo Ventura
SUMÁRIO: AGRAVO. SOLICITAÇÃO DE EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO DE

REVISÃO. PLEITO BASEADO EM DEFESA DE INTERESSE SUBJETIVO PARTICULAR DO
RECORRENTE. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS À CONCESSÃO DA MEDIDA
ACAUTELATÓRIA SOLICITADA. CONHECIMENTO. NÃO PROVIMENTO.
RELATÓRIO
Tratam os autos, originariamente, de tomada de contas especial instaurada pela Companhia de

Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – Codevasf, tendo como responsável o Sr.
Geraldo Novais Agra Filho, ex-prefeito do Município de Carneiros/AL, em razão de omissão no dever
de prestar contas dos recursos oriundos do Convênio 701.134/2008, que teve por objeto a elaboração
de projeto básico e a implantação de pequenos projetos de irrigação em comunidades locais.
2. Mediante o Acórdão 2.002/2017, confirmado em sede de embargos pelo Acórdão 2.697/2017,
ambos da 2ª Câmara e da relatoria do Ministro José Múcio Monteiro, este Tribunal decidiu julgar
irregulares as contas do responsável, condená-lo em débito e aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 da
Lei 8.443/1992, ante a não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos conveniados, dada a
inexecução do objeto pactuado e a ausência de nexo de causalidade entre esses recursos e sua
aplicação, em virtude da realização de saque em espécie e de transferência para outras contas bancárias
desses recursos.
3. Referido acórdão foi alterado em sede de recurso de reconsideração pelo Acórdão 3.465/2018,
confirmado em sede de embargos pelos Acórdãos 6.298/2018 e 8.344/2018, todos da 2ª Câmara e da
relatoria da Ministra Ana Arraes, que retirou da fundamentação da condenação do recorrente a alínea
“a” do inciso III do art. 16 da Lei 8.443/1992 e, por conseguinte, reduziu o valor da multa que lhe foi
aplicada.
4. Ressalta-se que o supracitado Acórdão 8.344/2018-2ª Câmara autorizou o parcelamento da
dívida imposta ao responsável em 36 parcelas mensais e consecutivas.
5. Em face desse decisum, o Sr. Geraldo Novais Agra Filho acostou aos autos requerimento de
novo parcelamento da dívida, desta feita em parcelas mensais que não ultrapassassem 30% do seu
rendimento mensal (peça 111). Tal requerimento foi indeferido pelo relator a quo, Ministro José
Múcio Monteiro, mediante o despacho exarado em 21/12/2018 (peça 116), ante a imprecisão do
pedido e o não atendimento às condições regimentais.
6. Contra essa decisão o Sr. Geraldo Novais Agra Filho interpôs agravo (peça 125). Na
sequência, interpôs recurso de revisão (peças 134 a 143) contra o acórdão condenatório.
7. Considerando que a decisão de mérito sobre o recurso de revisão teria estrita conexão com
agravo, o relator sorteado para apreciação desse apelo, Ministro Raimundo Carreiro, decidiu, mediante
o despacho exarado em 10/8/2020 (peça 144), remeter os autos à Secretaria de Recursos para análise
de admissibilidade daquele recurso.
8. Em cumprimento a esse comando, a unidade técnica manifestou-se pelo conhecimento do
recurso de revisão, sem atribuição de efeito suspensivo, nos seguintes termos (peça 145):
“1. IDENTIFICAÇÃO DO PROCESSO

TC - 000.107/2015-8 ESPÉCIE RECURSAL: Recurso de revisão.
NATUREZA DO PROCESSO: Tomada de Contas Especial. PEÇA RECURSAL: R006 - (Peças 134 a 143).
UNIDADE JURISDICIONADA: Prefeitura Municipal de DELIBERAÇÃO RECORRIDA:
113
Carneiros - AL. Acórdão 2.002/2017-TCU-2ª Câmara - (Peça 38),

reformado pelo Acórdão 3.465/2018-TCU-2ª Câmara
(peça 78).
NOME DO RECORRENTE PROCURAÇÃO

Geraldo Novais Agra Filho Peça 17, substabelecimento à Peça 90
2. EXAME PRELIMINAR
2.1. PRECLUSÃO CONSUMATIVA
O recorrente está interpondo recurso de revisão contra o Acórdão 2.002/2017-TCU-2ª Câmara pela primeira vez? Sim
2.2. TEMPESTIVIDADE
O recurso de revisão foi interposto dentro do prazo previsto na Lei Orgânica e no Regimento Interno do TCU?
NOME DO RECORRENTE DATA DOU INTERPOSIÇÃO RESPOSTA
Geraldo Novais Agra Filho 8/3/2017 (DOU) 3/8/2020 - DF Sim
Impende ressaltar que foi considerada, para efeito de contagem de prazo, a data de publicação no Diário Oficial da União
(D.O.U) do acórdão condenatório, a saber, o Acórdão 2.002/2017-TCU-2ª Câmara (peça 38).
Ademais, registre-se que o recurso foi assinado eletronicamente.
2.3. LEGITIMIDADE
Trata-se de recurso interposto por responsável/interessado habilitado nos autos, nos termos do art. 144 do RI-
Sim
TCU?
2.4. INTERESSE
Houve sucumbência da parte? Sim
2.5. ADEQUAÇÃO
O recurso indicado pelo recorrente é adequado para impugnar o Acórdão 2.002/2017-TCU-2ª Câmara? Sim
2.6. REQUISITOS ESPECÍFICOS

Foram preenchidos os requisitos específicos para o recurso de revisão? Sim
Para análise do presente requisito, verifica-se oportuno a realização de breve histórico dos autos.
Trata-se de Tomada de Contas Especial (TCE) instaurada pela Companhia de Desenvolvimento
dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf), em nome do ex-prefeito de Carneiros/AL Geraldo
Novais Agra Filho, em razão de omissão no dever de prestar contas dos recursos repassados ao
município, por intermédio do Convênio 701134/2008, que teve por objeto a “elaboração de projeto
básico e a implantação de pequenos projetos de irrigação” em comunidades locais.
Em essência, restaram configuradas nos autos, duas transferências bancárias, totalizando
R$ 30.000,00, tendo sido o saldo dos recursos integralmente sacado, em espécie, da conta específica.
Ademais, não houve aplicação de recursos na implantação dos pequenos projetos de irrigação
pactuados, não havendo possibilidade de aproveitamento, devido ao transcurso de prazo de seis anos da
elaboração do projeto básico, conforme consignado no voto condutor do acórdão condenatório (peça 39,
itens 2- e 4).
Diante disso, os autos foram apreciados por meio do Acórdão 2.002/2017-TCU-2ª Câmara
(peça 38), que julgou irregulares as contas do responsável e lhe aplicou débito e multa.
Em face dessa decisão, o recorrente opôs embargos de declaração (peça 45), os quais foram
conhecidos, e, no mérito, rejeitados pelo Acórdão 2.697/2017-TCU-2ª Câmara (peça 48).
Irresignado, ainda contra a decisão condenatória, o recorrente interpôs recurso de reconsideração
(peça 56), que foi conhecido e, no mérito, parcialmente provido pelo Acórdão 3.465/2018-TCU-2ª
Câmara (peça 78), no sentido de reduzir o valor da multa aplicada no subitem 9.2 do Acórdão
2.002/2017-TCU-2ª Câmara para R$ 120.000,00.
114
Diante dessa decisão, o recorrente opôs embargos de declaração (peça 85), que foram conhecidos
e rejeitados, no mérito, por força do Acórdão 6.298/2018-TCU-2ª Câmara (peça 93). Ainda não
satisfeito, opôs novos aclaratórios (peça 97), que foram conhecidos e rejeitados pelo Acórdão
8.344/2018-TCU-2ª Câmara (peça 102).
Por último, o recorrente apresentou agravo (peça 125), ainda pendente de julgamento, conforme
Despacho de Autoridade à peça 144.
Neste momento, o responsável interpõe recurso de revisão (peças 134-143), com fundamento
no art. 35, inciso III, da Lei 8.443/92, em que, em síntese, argumenta que:
a) documentos e extratos bancários comprovam a utilização dos R$ 151.050,00 transferidos para a
conta municipal específica da folha de pagamento dos servidores, em 10 e 13/8/2012, o que afasta sua
responsabilidade sobre a destinação pública dos recursos do convênio (peça 134, p. 4-5);
b) vários documentos comprovam o destino dos saques realizados para pagamento de despesas com
pessoal e custeio da Administração Pública Municipal, como aquisição de combustível (peça 134, p. 5);
c) o lícito desvio de finalidade na utilização da verba do convênio caracterizou-se pela aplicação
dos recursos transferidos em fim público diverso daquele previsto no instrumento jurídico firmado entre
CODEVASF e Município. Entretanto, o débito deve ser imputado ao órgão ou entidade que aproveitou e
se beneficiou dos recursos. Cita jurisprudências (peça 134, p. 6-11);
d) cabe efeito suspensivo ao apelo (peça 134, p. 11-14).
Requer a concessão do efeito suspensivo ao recurso e a reforma do acórdão combatido. Ato
contínuo, colaciona os seguintes documentos:
a) Relatório, Voto e Acórdão 3.465/2018-TCU-2ª Câmara (peças 135-137);
b) Notas Fiscais 119 e 122, notas de empenho, comprovante de depósito e recibo (peças 138 e 139);
c) Cópia da tela do Sistema de Contas Irregulares (peça 140);
d) Termo de Contrato 2/2012-PP (peça 141);
e) Extratos bancários, comprovantes de despesas, depósitos e recibos (peça 142);
f) Contratos de Serviços Temporários (peça 143).
Cabe registrar que o recurso de revisão se constitui em espécie recursal de sentido amplo,
verdadeiro procedimento revisional, com índole jurídica similar à ação rescisória, que objetiva a
desconstituição da coisa julgada administrativa.
Além dos pressupostos de admissibilidade comuns a todos os recursos (tempestividade,
singularidade e legitimidade), o recurso de revisão requer o atendimento dos requisitos específicos
indicados nos incisos do art. 35 da Lei 8.443/92: I - erro de cálculo; II - falsidade ou insuficiência de
documentos em que se tenha fundamentado o acórdão recorrido; e III - superveniência de documentos
novos com eficácia sobre a prova produzida.
Isso posto, observa-se que o recorrente insere, nessa fase processual, em especial, extratos
bancários, depósitos e recibos e notas fiscais, documentos novos que, ao menos em tese, podem ter
eficácia sobre o julgamento de mérito proferido, pois possuem pertinência temática com o objeto dos
autos. Os referidos documentos, portanto, preenchem o requisito estabelecido no art. 35, III, da
mencionada lei.
Quanto ao efeito suspensivo solicitado, cabe tecer as seguintes considerações.
O art. 35 da Lei 8.443/92 apenas prevê recurso de revisão sem efeito suspensivo. No entanto,
mesmo que possível conceder efeito suspensivo com base nos requisitos estabelecidos para a medida
cautelar, não se observa a presença cumulativa dos requisitos obrigatórios, quais sejam: periculum in
mora e fumus boni iuris.
De início, os documentos novos colacionados não se mostram suficientes a serem caracterizados
como fumaça de direito, pois ensejam ainda o exame de mérito. Não é possível pressupor a regularidade
das contas, nem a sua verossimilhança, sem um exame amplo dos documentos contidos no expediente
apelativo. Este exame é próprio do mérito do recurso. Ademais, a omissão na prestação de contas enseja
o julgamento pela irregularidade das contas. A apresentação intempestiva dos documentos que
115
comprovam a regular aplicação dos recursos apenas afasta o débito.

Eventual demora que possa ocorrer no julgamento de seu recurso decorrerá da apresentação
tardia dos documentos novos ora colacionados, que já existiam antes da decisão condenatória. O
responsável não apresenta provas que justifiquem a sua juntada intempestiva, somente neste momento.
Não há que se falar em concessão de cautelar quando o perigo da demora é causado pelo próprio
responsável. Entendimento diverso iria estimular a interposição de recursos de revisão às vésperas do
período eleitoral, por exemplo, sob o fundamento do perigo da demora, elemento este causado pelos
próprios recorrentes. Tal situação tornaria inaplicável o disposto no art. 35 da Lei Orgânica/TCU e
restaria inócua a inelegibilidade disposta no art. 1º, I, g, da Lei 64/90 (Lei das inelegibilidades). A
execução da decisão e os efeitos dela decorrente são inerentes a um julgamento até então válido. Caso
contrário, todos os recursos de revisão interpostos em até 5 (cinco) anos teriam o condão de suspender a
eficácia do julgamento, utilizando-se da medida cautelar sob o fundamento do perigo da demora.
Ante todo o exposto, entende-se que resta atendido o requisito específico de admissibilidade do
recurso de revisão, não sendo possível, entretanto, conceder medida cautelar para suspender-lhe os
efeitos.
3. CONCLUSÃO DA INSTRUÇÃO PRELIMINAR
Em virtude do exposto, propõe-se:

3.1 conhecer do recurso de revisão interposto por Geraldo Novais Agra Filho, sem atribuição de
efeito suspensivo, com fulcro nos artigos 32, inciso III, e 35, inciso III, da Lei 8.443/1992;
3.2 encaminhar os autos ao gabinete do relator competente para apreciação do recurso”.
9. Sorteado relator do recurso de revisão, decidi, mediante despacho exarado em 24/8/2020 (peça
148), pelo seu conhecimento, sem efeito suspensivo, nos termos dos arts. 32, inciso III, e 35, inciso III,
da Lei 8.443/1992, consoante proposto pela unidade técnica.
10. Irresignado com essa decisão, o responsável também interpôs agravo (peça 149), redigido
nos seguintes termos:
“III – DAS RAZÕES PARA MODIFICAÇÃO DA DECISÃO E DEFERIMENTO DE DO
EFEITO SUSPENSIVO AO RECURSO DE REVISÃO.
A decisão ora combatida merece ser reformada uma vez que não se encontra devidamente
fundamentada, contrariando por consequência o texto constitucional, segundo o qual todo acusado
terá direito ao devido processo legal.
Ora, a pretensão formulado pelo recorrente com o objetivo de suspender os efeitos do Acórdão
nº 3465/2018 – TCU – 2ª Câmara, contra o qual se interpôs recurso de revisão, encontra-se
alicerçado em documentos novos que demonstram efetivamente a utilização do recurso do convênio
em finalidade pública.
Os novos documentos trazidos aos autos são suficientes para comprovar a finalidade pública na
utilização da verba do convênio, caracterizando-se pela aplicação dos recursos transferidos em fim
público diverso daquele previsto no instrumento jurídico firmado entre CODEVASF e Município.
Entretanto, neste caso, o débito deve ser imputado ao órgão ou entidade que aproveitou e se
beneficiou dos recursos, afastando-se a responsabilidade do recorrente.
A juntada dos extratos da conta bancária vinculada a folha de pagamento dos servidores
municipais; os depósitos na conta de fornecedores do Município e dos pagamentos dos servidores são
elementos probatórios que conduz a certeza da utilização dos recursos em finalidade pública.
Ora, Excelência, os argumentos lançados na instrução para indeferimento do pedido de efeito
suspensivo são em verdade uma clara tentativa de inibir e afastar por completo o direito de a parte
exercer seu direito de defesa.
Na análise inicial do Recurso de Revisão, a servidora que apreciou preliminarmente o caso, não
atendou para os preceitos e princípios norteadores da tomada de Contas Especial, notadamente, o
116
formalismo moderado e o princípio da verdade material, tantas vezes prestigiado por esse TCU.
Vejamos trecho do voto do Eminente Ministro Marcos Bemquerer na TC021.704/2014-7:
‘Dessa maneira, tendo por norte o princípio do formalismo moderado que rege a atuação deste
Tribunal, e, ainda, o postulado da verdade material, devem-se considerar os argumentos e
documentos por ela carreados no deslinde deste processo.’
Cite-se, ainda, o seguinte Acórdão:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. CONCESSÃO DE APOSENTADORIA AMPARADA
CONSTITUCIONALMENTE. AUSÊNCIA DE OMISSÕES, CONTRADIÇÕES OU OBSCURIDADES.
RELEVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA VERDADE MATERIAL. PROVIMENTO, EM CARÁTER
EXCEPCIONAL. É possível, em caráter excepcional, relevar a ausência de vício em decisão
embargada, dando provimento aos embargos declaratórios, com fundamento no princípio da verdade
material, quando os elementos contidos nos autos demonstram, efetivamente, a legalidade do ato de
aposentadoria (TCU 00771720075, Relator: RAIMUNDO CARREIRO, Data de Julgamento:
01/07/2008)
Os elementos de provas juntados pelo ora recorrente no Recurso de Revisão são de suma
importância para comprovar que os recursos públicos foram aplicados em outra finalidade pública.
Ou seja, ocorreu o que se denomina tredestinação lícita de recursos públicos.
Noutro passo, vale destacar que a dificuldade na produção da prova encontra maior óbice na
questão temporal, principalmente por que o Prefeito que sucedeu o recorrente criou todo tipo de
empecilho no acesso à documentação, portanto, os argumentos lançados na instrução para indeferir o
pedido de efeito suspensivo cedem espaço aos que ora apresentamos.
Ora, Excelência, deveria de plano ser aplicado o brocardo jurídico ‘in dubio pro reo’, o qual
vem sendo reiteradamente aplicado por essa honrada Corte de Contas.
Nessa linha de intelecção, devemos citar posicionamento do Ministro do STF, Celso de Mello,
em decisão proferida no MS nº 26358:
‘Assiste, ao interessado, mesmo em procedimentos de índole administrativa, como direta
emanação da própria garantia constitucional do ‘due process of law’ (CF, art. 5º, LIV) –
independentemente, portanto, de haver previsão normativa nos estatutos que regem a atuação dos
órgãos do Estado -, a prerrogativa indisponível do contraditório e da plenitude de defesa, com os
meios e recursos a ela inerentes (CF, art. 5º, LV), INCLUSIVE O DIREITO À PROVA.’ (Grifo nosso)
Não é demais lembrar a decisão proferida por este TCU, no Acórdão nº 922/2007- Plenário, em
que fora suspenso o curso do processo da TCE para que a empresa interessada encaminhasse laudo
pericial sobre a matéria.
Para além, reforcemos à questão da dificuldade natural de produção de prova por ocasião do
transcurso do prazo entre a execução do convênio e a tramitação da tomada contas, o que relativiza o
procedimento, inclusive é matéria pacificada neste Tribunal de Conta tal questão, citemos o
posicionamento no processo TC-018.641/2004-9 e da IN/TCU nº 56/2007, art. 5º, §4º.
Nesse passo, citando mais uma vez o ilustre Jacoby Fernandes, é plenamente possível ao TCU
determinar a suspensão do processo para realizar diligência para que se averigue aspectos
controvertidos da TCE, vejamos a lição do doutrinador:
‘Quando o processo atinte a fase externa, o Tribunal de Contas poderá promover a realização
de diligências, determinar o sobrestamento para elucidar aspectos controvertidos da TCE, ou
inspeções para apurar regularidade de fatos constantes do mesmo ou de outro processo’.
Deste modo, não se admite tolher do recorrente o direito de ter seus argumentos apreciados em
sua totalidade, especialmente quando acompanhados de documentos e provas novas que somente
agora puderam ser produzidas.
A conclusão a que chegou a instrução contraria frontalmente a Constituição Federal de 1988
que garante aos litigantes e aos acusados em geral o contraditório e a ampla defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes, conforme artigo 5º, inciso LV:
Art. 5º, CF/88 LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em
117
geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
A ampla defesa é um direito subjetivo pertinente ao ser humano e está interligado os demais
direitos fundamentais que englobam o direito de igualdade, liberdade e respeito à dignidade da
pessoa humana. Sua finalidade é afastar possíveis abusos e ilegalidades cometidas pelo o Estado.
Desse modo, caberá ao poder público assegurar, proteger, cumprir e respeitar a sua aplicação,
caso contrário, ficará implícito a prepotência e tirania do ente governamental. Neste sentido, leciona
a Ministra Cármen Lúcia que:
(...) o princípio da ampla defesa (...) acopla várias garantias. O interessado tem o direito de
conhecer o quanto se afirma contra os seus interesses e de ser ouvido, diretamente e/ou com
patrocínio profissional sobre as afirmações, de tal maneira que as suas razões sejam coerentes com o
quanto previsto no Direito. Na primeira parte se tem, então, o direito de ser informado de quanto se
passa sobre a sua situação jurídica, o direito de ser comunicado, eficiente e tempestivamente, sobre
tudo o que concerne à sua condição no Direito. Para que a defesa possa ser preparada com rigor e
eficiência, há de receber o interessado todos os elementos e dados sobre o quanto se ponha contra ele,
pelo que haverá de ser intimado e notificado de tudo quanto sobre a sua situação seja objeto de
qualquer processo. Assim, não apenas no início, mas no seguimento de todos os atos e fases
processuais, o interessado deve ser intimado de tudo que concerne a seus interesses cogitados ou
tangenciados no processo. Tem o direito de argumentar e arrazoar (ou contra-arrazoar), oportuna e
tempestivamente (a dizer, antes e depois da apresentação de dados sobre a sua situação jurídica
cuidada na espécie), sobre o quanto contra ele se alega e de ter levado em consideração as suas
razões.
O contraditório, por sua vez, é definido como o meio ou instrumento técnico para a efetivação
da ampla defesa, consistindo, em suma, no direito de que aquele ao qual se acuse possa praticar atos
de defesa, resguardando a si o seu direito de ser considerado inocente até que se prove o contrário.
Portanto, é possível afirmar que, o princípio da ampla defesa e o do contraditório são um princípio
só, intimamente conectados, de modo que a supressão de um fere a aplicação do outro.
À vista disso, por ser uma legislação infraconstitucional, o Código Processual Civil deve
obrigatoriamente respeitar à Carta Magna, pois, conforme exposto, insta evidente que, a defesa do
recorrente está fundada na garantia constitucional à ampla defesa e o contraditório, e assim a
referida legislação faz em seu art. 7º:
Art. 7º É assegurada às partes paridade de tratamento em relação ao exercício de direitos e
faculdades processuais, aos meios de defesa, aos ônus, aos deveres e à aplicação de sanções
processuais, competindo ao juiz zelar pelo efetivo contraditório. – Grifos nossos
Assim, os argumentos lançados na instrução de que o recorrente não poderia ter seus
argumentos lançados uma vez que estaríamos próximos ao pleito eleitoral, nada mas representa do
que uma clara tentativa de tolher o direito à ampla defesa e ao contraditório, utilizando-se de meios
legais de impugnação de decisões.
Ressalte-se que inexiste na normativa desse Egrégio Tribunal impedimento de se utilizar do
Recurso de Revisão em ano eleitoral, muito menos há qualquer justificativa lógica para esse
argumento.
Caso se mantenha tal entendimento, a nosso sentir, demonstra-se uma completa desvirtuação do
instituto jurídico da Tomada de Contas Especial.
Nessa perspectiva, devem ser criadas oportunidades de exercício concreto do princípio do
contraditório e da ampla defesa, ou seja, não deve bastar a simples possibilidade reação, mas que se
garanta efetivamente os efeitos jurídicos decorrentes dos argumentos e das provas novas juntadas aos
autos, as quais são capazes de modificar o entendimento constante do acordão guerreado pelo
recurso de revisão.
IV. DA POSSIBILIDADE DE RECONSIDERAÇÃO (retratação) DA DECISÃO E DA
NECESSÁRIA CONCESSÃO DE EFEITO SUSPENSIVO.
Diante dos fundamentos acima mencionados, entende o recorrente pela possibilidade desse
118
nobre Relator exercer o juízo de retratação, diante da plausibilidade do direito posto neste recurso,
bem como pela iminência dele sofrer grave violação a direitos fundamentais insculpidos na CF/88,
notadamente decorrentes dos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório.
O prejuízo para a defesa é evidente, uma vez que a instrução realizada privilegiou argumentos
autoritários, como se a suspensão de direitos políticos fosse um fim perseguido por esse Órgão.
Noutro sentir, analisando o caso, percebe-se, claramente, a probabilidade de provimento deste
agravo, bem assim é extreme de dúvida o perigo de dano à esfera jurídica do agravante, além de ser
eminente o grave prejuízo ao devido processo legal, como também ao princípio da segurança jurídica
e da razoabilidade, diante dos efeitos da decisão recorrida.
Os argumentos jurídicos lançados nesta peça recursal demonstram a grande probabilidade de
provimento do recurso, notadamente por que as provas juntadas aos autos são fortes o suficiente para
modificar o Acórdão nº 3465/2018 – TCU – 2ª Câmara.
Data vênia, os fundamentos lançados na instrução e acolhidos pela decisão recorrida são
extremamente frágeis e desarrazoados, além de não se imiscuírem sobre princípios e regras
importantíssimas, consoante já se explicou no decorrer desta peça.
Evidencia-se o perigo de dano irreparável ao recorrente diante de uma clara tentativa de lhe
tolher o direito à ampla defesa. Assim, pugna o recorrente pelo juízo de retratação e pela consequente
concessão imediata de efeito suspensivo ao recurso de revisão, no sentido de suspender os efeitos do
Acórdão nº 3465/2018 – TCU – 2ª Câmara até a decisão de mérito do recurso de revisão.
V – DOS REQUERIMENTOS
Por todo o exposto, pugna o recorrente pelo conhecimento do recurso de agravo, para que esse
nobre Relator, ao exercer o juízo de retratação, modifique a decisão de seq. 148 dos autos,
concedendo desde logo efeito suspensivo ao Recurso, com fundamento no art. 289, §4º do
Regimento Interno desse TCU, sobrestando os efeitos de todos os itens do Acórdão nº 3465/2018 –
TCU – 2ª Câmara até a decisão de mérito do recurso de revisão”.
É o Relatório.
VOTO
Examina-se, nesta oportunidade, agravo interposto pelo Sr. Geraldo Novais Agra Filho (peça
149) contra despacho de minha autoria (peça 148) que conheceu, sem atribuição de efeito suspensivo,
do recurso de revisão interposto por ele contra o Acórdão 2.002/2017, alterado pelo Acórdão
3.465/2018, ambos da 2ª Câmara.
2. Em síntese, aduz o agravante que tal decisão estaria tolhendo o seu direito à ampla defesa e ao
contraditório, com perigo de dano à sua esfera jurídica, além de eminente prejuízo ao devido processo
legal e aos princípios da segurança jurídica, do formalismo moderado, da busca da verdade real e da
razoabilidade, ante a alegação de que os argumentos jurídicos lançados no recurso de revisão
demonstrariam a grande probabilidade de provimento desse recurso e, por conseguinte, de modificação
do acórdão condenatório.
3. Em sede de admissibilidade, entendo que o agravo deve ser conhecido pelo Tribunal, ante o
preenchimento dos requisitos de admissibilidade da espécie.
4. No mérito, sou pela negativa de provimento do apelo, em razão da ausência dos requisitos
necessários para a concessão da medida acautelatória pleiteada, quais sejam, o periculum in mora e o
fumus boni iuris.
5. Com efeito, conforme as razões que fundamentaram a decisão agravada, não há previsão legal
para recebimento de recurso de revisão no efeito suspensivo, ex vi do art. 35 da Lei 8.443/1992.
6. Não obstante, em situações pontuais e excepcionais, a exemplo do Acórdão 2.002/2016-
Plenário, da relatoria do Ministro José Múcio Monteiro, este Tribunal tem interpretado de forma
menos restritiva esse comando, em nome de seu poder geral de cautela.
119
7. Segundo esse decisum,

“Para a excepcional concessão de efeito suspensivo a recurso de revisão é imprescindível a comprovação
dos requisitos relativos às medidas cautelares no âmbito do TCU, a saber: plausibilidade jurídica do direito,
perigo da demora, além do receio de grave lesão ao erário ou ao interesse público ou risco de ineficácia da
decisão de mérito. Não são aceitáveis alegações de possível prejuízo a patrimônio particular ou a interesse do
recorrente, a exemplo da inscrição do nome no Cadin e na dívida ativa, ou da possibilidade de bloqueio de bens,
ou, ainda, de inelegibilidade para eleições municipais (Acórdão 2002/2016-Plenário, rel. Min. José Múcio
Monteiro)”.
8. No caso concreto, não se apontou qualquer perigo de dano sob a ótica do interesse público,
que justificasse a concessão da medida acautelatória pleiteada.
9. As alegações contidas no agravo centram-se na defesa de interesse particular do agravante, na
medida em que defendem a regularidade do convênio e, por conseguinte, a probabilidade de
provimento do recurso de revisão.
10. Quanto a isso, transcrevo o entendimento da unidade instrutiva (peça 145) no sentido de que
“os documentos novos colacionados não se mostram suficientes a serem caracterizados como fumaça de
direito, pois ensejam ainda o exame de mérito. Não é possível pressupor a regularidade das contas, nem a sua
verossimilhança, sem um exame amplo dos documentos contidos no expediente apelativo. Este exame é próprio
do mérito do recurso” e de que “Não há que se falar em concessão de cautelar quando o perigo da demora é
causado pelo próprio responsável”, haja vista que “Eventual demora que possa ocorrer no julgamento de seu
recurso decorrerá da apresentação tardia dos documentos novos ora colacionados, que já existiam antes da
decisão condenatória. O responsável não apresenta provas que justifiquem a sua juntada intempestiva, somente
neste momento”.
11. Portanto, o efeito suspensivo requerido ao recurso de revisão (ainda a ser analisado) não se
vincula a nenhuma razão de incontroverso interesse público, mas a prejuízo à esfera subjetiva de
direitos do recorrente.
12. São descabidas, ademais, as alegações de ofensa aos princípios da ampla defesa, do
contraditório, do devido processo legal, da segurança jurídica e da busca da verdade material. A
decisão de conhecimento do recurso de revisão sem efeito suspensivo deu-se em estrita observância às
disposições legais e regimentais aplicáveis à espécie e reflete, ao contrário do alegado, o respeito a
esses princípios pelo Tribunal.
13. É exatamente por conta disso que o responsável está tendo mais uma oportunidade nesta
Corte de Contas, em sede de recurso de revisão, de demonstrar a correta aplicação dos recursos
públicos que lhes foram confiados, a partir da colação de novos elementos aos autos. Tais elementos
serão devida e integralmente analisados em momento oportuno, quando da apreciação de mérito desse
recurso.
14. Isso porque, como colocado pela Serur, o recurso de revisão se constitui em espécie recursal
de sentido amplo, verdadeiro procedimento revisional, com índole jurídica similar à ação rescisória,
que objetiva a desconstituição da coisa julgada administrativa.
15. Já a observância ao princípio do formalismo moderado deu-se na medida em que se
considerou atendido o requisito contido no art. 35, inciso III, da Lei 8.443/1992, reconhecendo-se
como documentos novos com eficácia sobre a prova produzida, para fins de admissibilidade do recurso
de revisão, elementos ainda não examinados no processo, independentemente da data de sua
constituição. Ou seja, uma interpretação mais elástica do que a prevista no CPC, em prol da busca da
verdade real.
16. Descabida, igualmente, a alegação de que este Tribunal estaria impedindo a interposição de
recurso de revisão em ano eleitoral. A própria admissão do recurso de revisão do agravante,
fundamentada no citado art. 35 da Lei 8.443/1992, evidencia exatamente o contrário, de que os
argumentos e elementos de prova apresentados em sede recursal serão apreciados em sua totalidade,
120
não havendo que se falar em qualquer restrição de direito, notadamente os da ampla defesa, do
contraditório e do devido processo legal.
17. Quanto aos precedentes e doutrina suscitados pelo agravante para demonstrar a alegada
inobservância, na decisão agravada, a preceitos e princípios norteadores dos processos de tomada de
contas especial, cabe registrar que não se adequam ao caso em exame, por tratarem de circunstâncias
fáticas e/ou jurídicas totalmente distintas, envolvendo discussões de mérito (não promovida nesta fase
processual), não havendo, por isso, que se falar em sucumbência processual.
18. Por todas as razões acima, o presente apelo deve ser desprovido.
19. Para finalizar, ressalto a existência de outro agravo interposto pelo Sr. Geraldo Novais Agra
Filho (peça 125), desta feita contra decisão (peça 116) de indeferimento de novo requerimento de
parcelamento da dívida (peça 111), que será oportunamente analisado pelo Tribunal, após a apreciação
do mérito do recurso de revisão que me cabe.
Ante o exposto, VOTO por que seja aprovada a minuta de deliberação que submeto a este
Colegiado.
TC 000.107/2015-8
Natureza: Agravo (Recurso de Revisão em Tomada de Contas Especial)
Entidade: Prefeitura Municipal de Carneiros - AL
Responsável: Geraldo Novais Agra Filho (029.349.854-74)
Agravante: Geraldo Novais Agra Filho (029.349.854-74)
Interessado: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
(00.399.857/0001-26)
Representação legal: Gustavo Henrique Vasconcelos Ventura (17.900/OAB-AL) e outros,
representando Geraldo Novais Agra Filho.
VOTO REVISOR CONVERGENTE
Trata-se, originalmente, de tomada de contas especial instaurada pela Companhia de

Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf), em nome do ex-prefeito de
Carneiros/AL Geraldo Novais Agra Filho, devido à omissão no dever de prestar contas dos recursos
repassados ao município por força do Convênio 701134/2008, que teve por objeto a elaboração de
projeto básico e a implantação de pequenos projetos de irrigação em comunidades na zona rural de
Carneiros/AL.
2. O ajuste previa a destinação de R$ 980.000,00 para a execução do objeto, dos quais R$
950.000,00 seriam repassados pela concedente e R$ 30.000,00 corresponderiam à contrapartida. No
entanto, os recursos foram repassados parcialmente. A primeira parcela, no valor de R$ 30.000,00, foi
creditada em 18/11/2009, e a segunda, no valor de R$ 470.000,00, foi depositada em 19/12/2011. O
convênio vigeu entre 17/12/2008 e 17/6/2013, e previa a apresentação da prestação de contas até
17/7/2013, ao final das diversas prorrogações.
3. A Codevasf realizou visita técnica ao empreendimento em 21/5/2013, tendo constatado não
haver sido iniciada a obra em nenhuma das áreas que seriam atendidas pelo ajuste. Em consequência,
determinou a rescisão unilateral do convênio.
4. O mandato do ex-prefeito Geraldo Novais Agra Filho abrangeu o período de 2009 a 2012. No
último ano, o responsável, mediante sucessivos saques em espécie, efetuou a retirada integral dos
recursos repassados.
5. O mérito da TCE foi apreciado pelo Tribunal mediante o Acórdão 2.002/2017 – 2ª Câmara
(Relator: Ministro José Múcio Monteiro), a seguir transcrito:
9.1. julgar irregulares as contas de Geraldo Novais Agra Filho e condená-lo ao pagamento das quantias
especificadas, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias a contar da notificação para comprovar, perante o
121
Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e
do Parnaíba (Codevasf), atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir das
datas indicadas até a data do efetivo recolhimento:
Data Valor (R$)
18/11/2009 30.000,00
19/12/2011 470.000,00
9.2. aplicar a Geraldo Novais Agra Filho multa no valor de R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais),
com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal, o
recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente
acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.3. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendida a notificação;
9.4. encaminhar cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam, à
Procuradoria da República no Estado de Alagoas, para as medidas cabíveis.
8. Os autos passaram à minha Relatoria por força do art. 152 do Regimento Interno do TCU.
9. Estando os autos em meu Gabinete Sr. Geraldo Novais Agra Filho interpôs, em 4/8/2020,
Recurso de Revisão (peças 134 a 143). Por essa razão, remeti os autos à Secretaria de Recursos para
análise de admissibilidade e sorteio de relator para o mencionado Recurso, para o qual foi sorteado o
Ministro Augusto Nardes (peça 147).
10. Na Sessão Plenária de 25/11/2020 os autos foram pautados para apreciação do Agravo
interposto pelo Sr. Geraldo Novais Agra Filho (peça 149) contra despacho do Ministro Relator do
Recurso de Revisão (peça 148) que conheceu, sem atribuição de efeito suspensivo, do referido
recurso.
11. Ante a alegação do recorrente no sentido de que os argumentos jurídicos lançados no recurso
de revisão demonstrariam a probabilidade de provimento desse recurso e, por conseguinte, de
modificação do acórdão condenatório, assim como a atribuição do desejado efeito suspensivo, pedi
vista dos autos.
12. Após analisar a documentação apresentada pelo recorrente, constatei que embora o exame de
admissibilidade seja pela análise do Recurso de Revisão, não estão presentes o periculum in mora e o
fumus boni iuris, requisitos necessários para a concessão da medida acautelatória pleiteada.
13. Sendo assim, acompanho a proposta apresentada pelo Relator no sentido de negar
provimento ao Agravo em análise.
Brasília, 20 de janeiro de 2021.
(Assinado Eletronicamente)
RAIMUNDO CARREIRO
Revisor
1. Processo: TC 000.107/2015-8
2. Grupo: II; Classe: I – Agravo em Recurso de Revisão.
3. Agravante: Geraldo Novais Agra Filho (029.349.854-74).
3.1. Interessado: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
(00.399.857/0001-26).
4. Órgão/Entidade: Município de Carneiros/AL.
122

7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos (Serur).
8. Representação legal: Henrique José Cardoso Tenório (OAB/AL 10.157), Gustavo Ventura
9. Acórdão:
VISTO, relatado e discutido este agravo oposto contra decisão que conheceu de recurso de
revisão sem a concessão de efeito suspensivo,
as razões expostas pelo relator, e com fundamento no art. 289 do Regimento Interno, em:
9.1. conhecer do agravo e, no mérito, negar-lhe provimento;
9.2. dar ciência desta deliberação ao agravante.

Zymler, Augusto Nardes (Relator), Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro (Revisor), Bruno Dantas e
Jorge Oliveira.
GRUPO I – CLASSE VII – Plenário

TC 026.498/2020-0
Natureza(s): Representação
Órgão/Entidade: Município de Salgueiro/PE
Responsável: Clebel de Souza Cordeiro (390.804.125-20)
Representação legal: não há
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. IRREGULARIDADES NA APLICAÇÃO DE RECURSOS

DE PRECATÓRIOS DO FUNDEF RECEBIDOS PELO MUNICÍPIO DE SALGUEIRO/PE.
ADOÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR. AUDIÊNCIA, OITIVA E DILIGÊNCIA.
ENCAMINHAMENTOS AO PGR E À AGU.
RELATÓRIO
Adoto como relatório o despacho que fundamentou a concessão da medida cautelar ora em
apreciação (peça 198):
“Trata-se de representação da Secretaria de Controle Externo da Educação (SecexEducação)
acerca de irregularidades na aplicação de recursos provenientes de precatórios do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) , pelo
Município de Salgueiro/PE, contrariando entendimentos firmados por este Tribunal em processos que
deliberaram sobre a natureza desses recursos e sua possível utilização (peça 1).
Por meio dos vários Acórdãos que trataram do tema, esta Corte de Contas deixou assente que os
recursos oriundos dos precatórios do Fundef:
a) são de competência fiscalizatória do TCU concorrentemente com os demais Tribunais de
Contas Estaduais ou Municipais (item 9.2.1 do Acórdão 1824/2017 c/c item 9.2.1.1 do Acórdão
1962/2017, ambos do Plenário);
123
b) devem ser utilizados exclusivamente em ações consideradas como manutenção e

desenvolvimento do ensino para a educação básica pública (item 9.2.2.2 do Acórdão 1824/2017-
Plenário); e
c) não podem ser utilizados para pagamentos de rateios, abonos indenizatórios, passivos
trabalhistas ou previdenciários, remunerações ordinárias, ou de outras denominações de mesma
natureza, aos profissionais da educação (item 9.2.1 do 2866/2018–TCU–Plenário).
Não obstante isso, conforme postagem no Blog “Ponto de Vista”, em 21/5/2020, o juízo da
comarca de Salgueiro/PE autorizou o Município a ratear 60% dos precatórios do Fundef, no
montante de cerca de R$ 9 milhões, entre os professores da rede municipal (peça 3).
A notícia foi corroborada por Nota postada no sítio do Município de Salgueiro/PE,
esclarecendo que, em 16/07/2020, todos os professores ativos receberam os valores em conta
bancária, totalizando o montante líquido de R$ 4.510.038,94, restando apenas o pagamento aos
aposentados, pensionistas e exonerados, cuja sistemática de pagamento difere do procedimento
comum, necessitando de prazo maior para ser concluída.
Além disso, o sítio informou que o Município recebeu dois mandados de intimação, decorrentes
de processos judiciais que tramitam na 2ª Vara da Comarca de Salgueiro/PE, contendo decisão
proferida por Juiz da respectiva Vara que determinou a reserva da quota parte dos recursos a serem
destinados a professores contratados que laboraram no período compreendido entre os anos de 2001
a 2006.
Ante o teor das informações indicando utilização dos precatórios do Fundef para pagamentos de
rateios aos profissionais da educação e estando configurados indícios dos requisitos do ‘fumus boni
iuris’ e do ‘periculum in mora’, alinhei-me à proposta da SecexEducação e determinei a oitiva prévia
do Município de Salgueiro/PE, com base no art. 276, § 2º, do RI/TCU, para se manifestar quanto ao
iminente rateio de aproximadamente R$ 4,5 milhões, recebidos pelo Município a título de precatórios
do Fundef, com os inativos da área de educação, bem como sobre os cerca de R$ 4,5 milhões que já
foram distribuídos para os profissionais ativos, em afronta ao entendimento firmado pelo TCU por
meio dos Acórdãos 1.962/2017 e 2.866/2018, ambos do Plenário.
Determinei ainda fosse o Município diligenciado para que encaminhasse informações e
respectivos documentos comprobatórios acerca do i) total já pago aos professores; ii) montante
pendente de distribuição; iii) fundamentação jurídica e/ou legal utilizada para amparar a decisão do
município de ratear os recursos entre os professores, incluindo cópia da decisão judicial, lei
municipal e decreto municipal mencionados nas notícias relatadas; iv) relação dos pagamentos
efetuados, acompanhada de nota de empenho, ordem bancária, extratos, bem como nome, CPF, cargo
exercido, lotação e valor pago a cada beneficiário.
No documento único apresentado pelo Município de Salgueiro/PE em resposta à oitiva e
diligência, esclareceu-se que o então prefeito Clebel de Souza Cordeiro encaminhou à Câmara de
Vereadores o Projeto de Lei 23 (peça 31), em 17/10/2019, dispondo sobre a aplicação de recursos de
precatório judicial do Fundef, que seriam recebidos da União pelo Município de Salgueiro/PE.
Em seu art. 3º, a lei municipal previu que, dos valores pagos pela União a título de
complementação do Fundef por meio de precatório judicial, 60% serão destinados para o pagamento
dos profissionais do magistério no exercício de suas funções no período a que se refere o processo
judicial que culminou no precatório.
Havia ainda, no projeto de lei, o art. 8º, suprimido pela Poder Legislativo Municipal, cujo teor
era o seguinte:
Artigo 8º - Tendo em vista as divergências de entendimentos existentes no âmbito dos Poderes
Legislativo e Judiciário, bem como dos Tribunais de Contas e Ministério Público, esta lei apenas terá
validade caso a Justiça Federal se pronuncie expressamente pela possiblidade de tal rateio dos 60%
com os profissionais do magistério, sendo que, caso não haja tal “validação judicial”, esta lei não
terá nenhuma validade. (grifei)
124
O Município alegou que, em razão da supressão do artigo, o prefeito Clebel de Souza Cordeiro
se recusou a sancionar o projeto de lei aprovado pela Câmara Municipal, o qual foi posteriormente
transformado na Lei Municipal 2218/2019, tendo em vista sua promulgação pelo legislativo municipal
(peça 30).
Esclareceu que, diante do contexto, o alcaide não cumpriu com o rateio estipulado na lei, o que
fez com que o Sindicato dos Servidores Públicos Municipais ingressasse com a ação judicial 0002001-
86.2019.8.17.3220, perante a 1ª Vara da Comarca de Salgueiro/PE, peças 32-34, em desfavor do
Município de Salgueiro/PE, requerendo o cumprimento do normativo municipal.
Após o trânsito em julgado da decisão judicial, em 16/6/2020, que contou com pareceres
favoráveis do MPE/PE e MPF, o Município procedeu ao pagamento do rateio de 60% do precatório
do Fundef aos profissionais do magistério. Declarou ter pago o montante de R$ 7.727.507,24,
conforme comprovantes às peças 35 a 191.
Requereu o arquivamento desta representação, tendo em vista que o procedimento realizado
pelo Município de Salgueiro/PE decorreu de cumprimento de decisão judicial transitada em julgado.
II
Passo a avaliar as respostas à oitiva e à diligência.
Inicialmente, ainda que não esteja entre as atribuições do TCU questionar a validade da Lei
Municipal 2218/2019, a regulamentação dos recursos de precatórios do Fundef, considerada a sua
origem federal e o impacto em diversos entes federativos, somente poderia ser realizada mediante lei
federal, como é o caso da Lei 11.494/2007, que regulamenta o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização de Profissionais da Educação (Fundeb), que
sucedeu o Fundef.
Portanto, não poderia o prefeito ter iniciado projeto de lei que tivesse tal intuito, tampouco o
projeto poderia tramitar no legislativo municipal.
Além disso, a proposta apresentada pelo alcaide, ainda que tenha sido aprovada pelo legislativo
municipal, aparentemente teve por objetivo exclusivamente dar impressão de legalidade para algo que
já havia sido rechaçado por instituições federais, dentre elas o TCU e o MPF.
Não restou esclarecido, ainda, por qual motivo Clebel de Souza Cordeiro, na condição de
representante do Município de Salgueiro/PE, em resposta à oitiva, declarou que não sancionou o
aludido projeto de lei indicando discordar do disposto no normativo, porém, não o vetou por inteiro,
apenas deixou de se pronunciar, tendo ocorrido a sua sanção tácita, ou seja, a sua concordância
tácita, suficiente para a lei fosse promulgada pelo legislativo municipal.
Ante esse sucinto raciocínio, a respeito da Lei Municipal 2218/2019, cabe, desde já, dar ciência
dos fatos ao Procurador-Geral da República para que avalie a necessidade de ajuizar Arguição de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) em face do aludido normativo.
Quanto à ação 0002001-86.2019.8.17.3220 (peças 32-34), trata-se de procedimento de
jurisdição voluntária, instrumento que não define direito, é hábil apenas à integração de vontades,
conforme arts. 719 a 770 do Código de Processo Civil (CPC).
Nesse tipo de procedimento, não há coisa julgada material, uma vez que não se trata,
efetivamente, de jurisdição, já que não existe lide e que a sentença é dotada apenas de conteúdo
declaratório.
Segundo Leonardo Greco1, “a chamada jurisdição voluntária abrange todos os procedimentos
judiciais que se caracterizam pela ausência de litigiosidade e pela inexistência de partes com
interesses antagônicos”. Além disso, “os únicos interessados no provimento jurisdicional pleiteado
em comum são os próprios requerentes ou é o próprio requerente, (...)” e, “embora haja outros
interessados, que venham a ser destinatários do provimento jurisdicional, não é possível ou previsível
que esse provimento venha causar qualquer prejuízo aos interesses, como nas notificações ou nas
1
WAMBIER, Teresa Arruda Alvim (Coord.) et al. Breves comentários ao novo Código de Processo Civil. 2. ed. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2016.
125
retificações de registros públicos”. Menciona ainda que “lei instituiu os procedimentos de jurisdição
voluntária, como atividade assistencial do Estado que põe os seus órgãos jurisdicionais à disposição
dos cidadãos para autorizar, aprovar, homologar, documentar ou comunicar atos da vida privada,
tutelando por meio de um sujeito independe e imparcial interesses privados, independentemente da
existência de litígio”.
Porém, o cumprimento da Lei Municipal 2.218/2019, declarado como objeto da ação 0002001-
86.2019.8.17.3220, envolve interesse público federal, já que os recursos de precatórios do Fundef são
federais e sua destinação está vinculada ao estabelecido em lei federal, sendo que aplicação diversa
da prevista, com a distribuição a determinados servidores ativos e inativos, sem observância ao
interesse público e completamente descolada dos objetivos das instituições educacionais e das metas
do Plano Nacional de Educação, é passível de causar enorme prejuízo à sociedade, beneficiária direta
dos serviços públicos de educação prestados pelo município.
Ademais, além dos requerentes da ação, há outros interessados envolvidos no provimento dado
ao procedimento de jurisdição voluntária movido, os quais foram prejudicados, em razão de tais
pagamentos não contribuírem, de forma sustentável, para a valorização do magistério, tampouco para
o atingimento dos objetivos das instituições de ensino, representando, apenas, o favorecimento
pessoal momentâneo de alguns profissionais, em detrimento do ensino básico público daquela
municipalidade.
Na petição inicial, o Sindicato dos Servidores Públicos Municipais defendeu a necessidade da
jurisdição voluntária para aplicação da Lei Municipal 2.218/2019, tendo em vista que o diploma
legal decorreu de iniciativa do próprio poder executivo do Município; o já mencionado art. 8º que
condicionava a validade da lei a pronunciamento favorável da justiça federal foi suprimido; e que,
portanto, não havia conflito de interesses entre as partes, uma vez que as vontades eram convergentes,
sendo necessária apenas intervenção do Poder Judiciário para que o acordo de vontades produzisse
os efeitos almejados.
Em seus pedidos, o sindicado solicitou:
“1. Que seja citado o Município de Salgueiro /PE, na pessoa de seus representantes legais, para
querendo apresentar manifestação os termos do presente procedimento;
2. Seja procedida a intimação do Ministério Público, nos termos do art. 721 c/c art. 178, inciso
I, do CPC;
3. Que seja o Município interessado oficiado para fazer juntar aos Autos, relação de todos os
profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício no período de 2001 à 31.12.2006,
com suas respectivas remunerações; (...)”
Como se vê, no pleito do requerente, não houve solicitação para que o judiciário reconhecesse o
direito de os professores receberem o rateio dos recursos advindos dos precatórios do Fundef, ou
para que o Município cumprisse o disposto na Lei municipal 2218/2019 ou mesmo para que fossem
determinados os aludidos pagamentos. Isso, porque não havia discordância, o executivo e o
legislativo municipal estavam alinhados na decisão de efetuar o rateio dos precatórios do Fundef aos
professores e buscavam tão somente uma espécie de chancela do poder judiciário.
Na sentença, o juiz proferiu a seguinte autorização:
“Trata-se de PROCEDIMENTO DE JURISIDIÇÃO VOLUNTÁRIA PARA CUMPRIMENTO DA
LEI MUNICIPAL Nº 2.218/2019, tendo como autor o SINDICATO DOS SERVIDORES PÚBLICOS
MUNICIPAIS DE SALGUEIRO,
(...)
Insta acentuar que no procedimento especial de jurisdição voluntária o juiz não fica limitado à
legalidade estrita, podendo abandonar o excesso de formalismo e atentar à finalidade social da
norma, aplicando em cada caso a solução que entender mais conveniente e oportuna.
(...)
126
Na esteira desse raciocínio, não vislumbro óbice ao atendimento da pretensão da parte autora.
Todavia, não há que se falar em cumprimento forçado ou bloqueio de valores, conforme postulado
pela parte requerente; pois estamos diante de um procedimento de jurisdição voluntária.
(...)
Sem condenação em custas e honorários, ante a inexistência de pretensão resistida.
(...)
Em face do exposto, com amparo no art. 487, I do CPC, acolho a pretensão da parte autora
para autorizar o Município de Salgueiro-PE a destinar aos profissionais de magistério que exerceram
suas funções na educação básica, de pelo menos 60% dos valores pagos pela União aos Municípios a
título de precatórios do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (FUNDEF), conforme disposto no art. 22 da Lei 11.464, de 20 de junho de
2007, levando em conta o grau de qualificação de cada profissional e a quantidade de horas
trabalhadas.”
Como se vê, a decisão judicial, embora não houvesse pedido nesse sentido, autorizou o
Município a ratear o recurso entre os profissionais do magistério.
Contrariamente ao alegado na resposta à oitiva, a sentença não possui caráter cogente e
evidencia que a determinação para o rateio e pagamento aos professores dos recursos de precatório
do Fundef recebidos por Salgueiro /PE se deu por ato discricionário do prefeito.
No caso em tela, resta claro o uso equivocado do procedimento de jurisdição voluntária para
amparar ato do poder executivo. A decisão advinda dessa ação não se presta a amparar ou
fundamentar o ato que determinou o rateio dos precatórios do Fundef entre professores do município.
Ressalto ainda que, diferentemente do apontado nos esclarecimentos acostados aos autos em
resposta à oitiva (peça 26, p. 3), o Ministério Público Federal não apresentou parecer favorável ao
rateio no âmbito da ação 0002001-86.2019.8.17.3220, apenas declarou, por meio do documento
PRM-SGO-PE-00001011/2020, de 11/3/2020, não ter interesse em intervir no feito (peça 33, p. 24 a
25).
Dessa forma, os documentos encaminhados evidenciam que todo procedimento adotado pelo
Município de Salgueiro/PE, desde a apresentação do projeto de lei 23/2019, de autoria do respectivo
prefeito, passando por sua aprovação pela Câmara Municipal e pela atuação do Município no
Processo 0002001-86.2019.8.17.3220, culminando com o rateio de recursos dos precatórios do
Fundef, teve por objetivo driblar decisões judiciais e dos Tribunais de Contas, em especial, do TCU,
que consideram irregular a realização de rateio com recursos dos precatórios do Fundef, conforme
Acórdãos 1.518/2018-Plenário (Relator E. Ministro-substituto Augusto Sherman), e 2.866/2018,
2.553/2019 e 2.820/2020, todos do Plenário e de minha relatoria, dentre outros.
Haja vista o interesse econômico por parte do poder público federal no Processo 0002001-
86.2019.8.17.3220, uma vez que o “cumprimento da Lei Municipal 2.218/2019” envolve a irregular
distribuição de recursos públicos federais, o art. 5º, parágrafo único, da Lei 9.469/19972 autoriza a
intervenção da União no processo, independentemente da demonstração de interesse jurídico, para
esclarecer questões de fato e de direito, podendo juntar documentos e memoriais reputados úteis ao
exame da matéria e, se for o caso, recorrer, hipótese em que, para fins de deslocamento de
competência, será considerada parte.
O Código de Processo Civil (CPC), por sua vez, prevê, em seu art. 45, que tramitando processo
perante outro juízo, os autos serão remetidos ao juízo federal competente se nele intervier a União, na
qualidade de parte ou de terceiro interveniente.
2
Art. 5º. (...)
Parágrafo único. As pessoas jurídicas de direito público poderão, nas causas cuja decisão possa ter reflexos, ainda que
indiretos, de natureza econômica, intervir, independentemente da demonstração de interesse jurídico, para esclarecer
questões de fato e de direito, podendo juntar documentos e memoriais reputados úteis ao exame da matéria e, se for o caso,
recorrer, hipótese em que, para fins de deslocamento de competência, serão consideradas partes.
127
É o caso, portanto, de encaminhar, desde logo, cópia deste despacho e da instrução da unidade
técnica, peça 196, à Advocacia Geral da União (AGU), para que, a seu juízo, adote as providências
necessárias, em especial no que se refere à intervenção de que tratam os arts. 5º, parágrafo único, da
Lei 9.469/1997 e 45 do CPC, no procedimento de jurisdição voluntária 0002001-86.2019.8.17.3220.
III
Por todo o exposto, uma vez que o rateio dos recursos advindos de precatórios do Fundef
recebidos pelo Município de Salgueiro-PE entre os professores contraria o disposto nas leis
11.494/2007, art. 22, caput; e 9.424/1996, art. 7º; bem como nos itens 9.2.2.2 e 9.2.3 do Acórdão
1.824/2017-Plenário e 9.2.1 do Acórdão 2.866/2018- Plenário, e que a decisão judicial no âmbito da
ação 0002001-86.2019.8.17.3220 não tem caráter cogente, restou confirmado o fumus boni iuris para
a adoção da medida cautelar proposta pela SecexEducação.
Tendo em vista que, conforme extrato bancário, peça 35, foi previsto o pagamento aos
professores do montante de R$ 9.286.625,99, dos quais, somente R$ 7.760.979,87 foi efetivamente
transferido, restando a ser rateado o valor de R$ 1.525.646,12, está também presente o periculum in
mora, não havendo qualquer outro fato ou documento que configure o perigo da demora ao reverso.
Por conseguinte, alinho-me à proposta da unidade técnica e determino cautelarmente, nos
termos do art. 276, caput, do RI/TCU c/c art. 4º, inciso II, da Resolução-TCU 315/2020, ao Município
de Salgueiro/PE que suspenda, até ulterior deliberação desta Corte de Contas, a utilização de
recursos dos precatórios do Fundo de Manutenção e Valorização dos Profissionais do Ensino
Fundamental (Fundef) para pagamentos de rateios, de abonos indenizatórios, ou de outras
denominações de mesma natureza, aos profissionais da educação, ativos e inativos, em respeito ao
entendimento firmado por este Tribunal nos itens 9.2.2.2 e 9.2.3 do Acórdão 1.824/2017-Plenário,
item 9.2.1.2 do Acórdão 1.962/2017- Plenário e item 9.2.1 do Acórdão 2.866/2018-Plenário, todos de
minha relatoria.
Deixo de acolher a proposta de imediata conversão destes autos em tomada de contas especial,
em razão de julgar necessária a prévia audiência do Prefeito Clebel de Souza Cordeiro, a fim de
melhor delimitar sua responsabilidade, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, com arrimo no art.
250, inciso IV, do RI/TCU, apresente razões de justificativa para as seguintes irregularidades:
a) haver autorizado a utilização de recursos dos precatórios do Fundef para pagamentos de
rateios, abonos indenizatórios, ou de outras denominações de mesma natureza, aos profissionais da
educação, ativos e inativos, a despeito de não serem despesas com manutenção e desenvolvimento do
ensino (MDE), mas apenas favorecimento pessoal de profissionais em detrimento dos objetivos
básicos das instituições de ensino e das metas do Plano Nacional de Educação, em afronta aos
entendimentos firmados pelo TCU quanto à impossibilidade de tal destinação, e ainda que a decisão
judicial no âmbito da ação 0002001-86.2019.8.17.3220 não tenha caráter cogente;
b) haver acordado com o Sindicato dos Servidores Municipais a destinação de 60% dos
recursos dos precatórios do Fundef ao pagamento de profissionais da educação, conforme evidencia o
Projeto de Lei 23/2019, de sua autoria, enviado à Câmara Municipal de Salgueiro/PE, com sua
posterior sanção, de forma tácita, bem como seu pronunciamento nos autos da Ação 0002001-
86.2019.8.17.3220, declarando, na condição de representante do Município de Salgueiro/PE, que i)
ainda não havia recebido a verba oriunda do FUNDEF e, portanto, não tinha como repassar nenhum
valor; i) pretendia realizar todos os repasses em cumprimento da lei enviada ano passado justamente
pelo atual gestor.
Determino ainda a oitiva do Sindicato dos Servidores Municipais do Município de Salgueiro/PE
para que, na condição de substituto processual dos profissionais que foram irregularmente
beneficiados com os recursos dos precatórios do Fundef rateados, se pronuncie acerca das
irregularidades supramencionadas, nos termos do art. 250, inciso V, do RI/TCU.
Anuo à proposta de diligenciar, com fundamento no art. 157 do RI/TCU, o Município de
Salgueiro/PE, para que, no prazo de trinta dias, sob pena de aplicação de multa, nos termos do caput
do art. 58 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso IV, do RI/TCU, encaminhe cópias dos extratos
128
bancários da conta no Banco do Brasil, Agência 870-2, C/C 15097-5, dos meses de Setembro/2020
até, ao menos, a data de ciência deste despacho, bem como, apresente outros documentos/informações
que entenda pertinentes para justificarem eventual continuidade do rateio dos recursos do Fundef aos
profissionais da área de educação do município após agosto de 2020.
Determino ainda o envio de cópia deste despacho e da instrução, peça 196:
a) ao Procurador-Geral da República para que avalie a conveniência e oportunidade de ajuizar
Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) em face da Lei Municipal 2218/2019;
b) à AGU, para que, a seu juízo, adote as providências necessárias, em especial no que se refere
à intervenção de que tratam os arts. 5º, parágrafo único, da Lei 9.469/1997 e 45 do CPC, no
procedimento de jurisdição voluntária 0002001-86.2019.8.17.3220, tendo em vista os reflexos da
decisão proferida naqueles autos sobre recursos públicos federias e eventual necessidade de a ação
vir a tramitar no juízo federal.
À SecexEducação, para providências.”
VOTO
Trata-se de representação da Secretaria de Controle Externo da Educação (SecexEducação)

acerca de irregularidades na aplicação de recursos provenientes de precatórios do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef),
pelo Município de Salgueiro/PE, contrariando entendimentos firmados por este Tribunal em processos
que deliberaram sobre a natureza desses recursos e sua possível utilização.
Em síntese, o representante questiona a atuação do prefeito de Salgueiro/PE, ao autorizar o
Município a ratear 60% dos precatórios do Fundef, no montante de cerca de R$ 9 milhões, entre os
professores da rede municipal.
Nota postada no sítio do Município de Salgueiro/PE, esclareceu que, em 16/07/2020, todos os
professores ativos da rede pública municipal receberam os valores em conta bancária, totalizando o
montante líquido de R$ 4.510.038,94, restando apenas o pagamento aos aposentados, pensionistas e
exonerados, cuja sistemática de pagamento difere do procedimento comum, necessitando de prazo
maior para ser concluída.
Ante o teor das informações indicando utilização dos precatórios do Fundef para pagamentos de
rateios aos profissionais da educação e estando configurados indícios dos requisitos do fumus boni
iuris e do periculum in mora, foi realizada a oitiva prévia do município, com base no art. 276, § 2º, do
RI/TCU, para se manifestar quanto ao iminente rateio de aproximadamente R$ 4,5 milhões, recebidos
a título de precatórios do Fundef, com os inativos da área de educação, bem como sobre os cerca de R$
4,5 milhões que já foram distribuídos para os profissionais ativos, em afronta ao entendimento firmado
pelo TCU por meio dos Acórdãos 1.962/2017 e 2.866/2018, ambos do Plenário.
Realizou-se ainda diligência ao ente federado para que encaminhasse informações e respectivos
documentos comprobatórios acerca do total já pago aos professores; do montante pendente de
distribuição e da fundamentação jurídica e/ou legal utilizada para amparar a decisão do município de
ratear os recursos entre os professores, entre outras informações.
Conforme extrato bancário acostado à peça 35, foi previsto o pagamento aos professores do
montante de R$ 9.286.625,99, dos quais, somente R$ 7.760.979,87 foi efetivamente transferido,
restando a ser rateado o valor de R$ 1.525.646,12.
Confirmados o fumus boni iuris e do periculum in mora, e ausente o perigo da demora ao
reverso, a partir das razões de decidir apresentadas no despacho transcrito no relatório precedente,
deferi a medida cautelar sugerida, determinando a realização de audiência do Prefeito Clebel de Souza
Cordeiro, oitiva do Sindicato dos Servidores Municipais do Município de Salgueiro/PE, na condição
de substituto processual dos profissionais que foram irregularmente beneficiados com os recursos dos
precatórios do Fundef rateados, bem como das medidas acessórias propostas.
129
Ante o exposto, com fundamento no art. 276, § 1º, e 250, incisos IV e V, do RI/TCU, voto por
que seja adotada a decisão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.
1. Processo nº TC 026.498/2020-0.
3.1. Responsável: Clebel de Souza Cordeiro (390.804.125-20).
4. Órgão/Entidade: Município de Salgueiro/PE.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Educação (SecexEducação).
9. Acórdão:
da Educação (SecexEducação) acerca de irregularidades na aplicação de recursos provenientes de
precatórios do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério (Fundef), pelo Município de Salgueiro/PE, contrariando entendimentos firmados por este
Tribunal em processos que deliberaram sobre a natureza desses recursos e sua possível utilização;
as razões expostas pelo relator:
adotada pelo relator por meio do despacho contido na peça 198 destes autos, transcrito no Relatório
que precede este acórdão, bem como as medidas acessórias previstas naquele despacho;
9.2. encaminhar cópia desta deliberação a Clebel de Souza Cordeiro, ao Sindicato dos Servidores
Municipais do Município de Salgueiro/PE e ao Município de Salgueiro/PE.

13.1. Ministros presentes: Ana Arraes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Relator),
Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Bruno Dantas e Jorge
Oliveira.

TC 010.173/2015-3
Apenso TC 032.213/2017-4 (Solicitação)
Natureza: Representação
Órgãos/Entidades: Secretaria do Tesouro Nacional e Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social.
Interessados: Banco Central do Brasil; Banco do Brasil; Caixa Econômica Federal; Ministério
da Fazenda e Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
130
Representação legal: Marcelo de Siqueira Freitas (210.208/OAB/RJ), Marcia Aita Almeida

(13.539/OAB-DF), Raquel C. de Carvalho e Silva (133.596/OAB-RJ) e outros, representando o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social; Christiane Maranhão de Oliveira (CPF
647.287.571-53), Éride Machado Bueno Bomtempo (CPF 279.613.031-20), Felipe de Souza Ferreira
Lobo (CPF 287.798.888-01) e outros, representando a Secretaria do Tesouro Nacional; Rodrigo
Fontenelle de Araújo Miranda (CPF 041.005.336-83), representando o Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão; Mario Renato Balardim Borges (50.627/OAB-RS) e outros, representando
o Banco do Brasil; Francisco Eduardo de Holanda Bessa (CPF 289.244.283-49), representando o
Ministério da Fazenda; Dilmar Ramos Pereira (766.557.251-00) e outros, representando o Banco
Central do Brasil; Carlos Henrique Bernardes Castello Chiossi (40.915/OAB-DF) e outros,
representando a Caixa Econômica Federal.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO DO MPTCU. VERIFICAÇÃO ACERCA DA

REGULARIDADE DOS EMPRÉSTIMOS CONCEDIDOS PELO TESOURO NACIONAL ÀS
INSTITUIÇOES FINANCEIRAS FEDERAIS MEDIANTE A EMISSÃO DIRETA DE TÍTULOS
PÚBLICOS SEM CONSIGNAÇÃO EM LEI ORÇAMENTÁRIA. DESCONFORMIDADE COM A
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E NORMAS DE DIREITO FINANCEIRO. EMISSÕES
DIRETAS AUTORIZADAS EM LEIS DECORRENTES DA CONVERSÃO DE MEDIDAS
PROVISÓRIAS E AMPARADAS NO ENTENDIMENTO PREDOMINANTE. INEXISTÊNCIA DE
LEI COMPLEMENTAR ESPECÍFICA A QUE ALUDE O ART. 163, INCISO IV, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988, DISPONDO SOBRE CRITÉRIOS PARA A EMISSÃO
DIRETA E O RESGATE DE TÍTULOS DA DÍVIDA PÚBLICA. AUSÊNCIA, À ÉPOCA DAS
EMISSÕES DIRETAS, DE NORMA EXPECÍFICA EXPLICITANDO A OBRIGATORIEDADE DE
PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA PARA TODAS AS OPERAÇÕES FINANCIADAS PELA
EMISSÃO DIRETA DE TÍTULOS PÚBLICOS. EVOLUÇÃO NO ENTENDIMENTO DOS
ÓRGÃOS DE CONTROLE E DA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COM VISTAS À
PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA PARA AS EMISSÕES DIRETAS. DETERMINAÇÃO AO
MINISTÉRIO DA ECONOMIA, POR MEIO DO ACÓRDÃO TCU 1.839/2019 – PLENÁRIO,
PARA QUE ORIENTE OS ÓRGÃOS INTEGRANTES DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO E DE
ORÇAMENTO FEDERAL ACERCA DA OBRIGATORIEDADE, NAS PROPOSTAS
ORÇAMENTÁRIAS, A PARTIR DO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2021, DA ESTIMATIVA DE
RECEITAS E DA FIXAÇÃO DE TODAS AS DESPESAS RELACIONADAS ÀS EMISSÕES
DIRETAS. REPRESENTAÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE. MODULAÇÃO DOS
EFEITOS DA DELIBERAÇÃO PARA PRESERVAR A SEGURANÇA JURÍDICA DOS
EMPRÉSTIMOS JÁ CONCEDIDOS A TERCEIROS E DO AUMENTO DO
CAPITAL/PATRIMÔNIO DE REFERÊNCIA DAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS FEDERAIS.
DETERMINAÇÕES. CIÊNCIA.
RELATÓRIO
Cuidam os autos, originariamente, de Representação do Ministério Público junto ao TCU,

subscrita pelo Exmo. Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, tendo por objetivo verificar a regularidade
dos empréstimos concedidos pelo Tesouro Nacional ao BNDES e às demais instituições financeiras
federais mediante a emissão direta de títulos públicos.
2. O então relator, Exmo. Ministro Raimundo Carreiro, a quem sucedi após Sua Excelência ter
assumido a Presidência do Tribunal em 2017, determinou (peça 2) a realização de inspeção na
Secretaria do Tesouro Nacional com visas a “verificar quais empréstimos concedidos pelo Tesouro
Nacional ao BNDES e às demais instituições financeiras federais foram autorizados por intermédio de
dotações orçamentárias devidamente inseridas na lei orçamentária anual ou em créditos adicionais”,
bem assim para apurar, em resumo, dentre outros, o montante, as caraterísticas e os prazos de
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vencimentos dos títulos públicos federais em tela; e avaliar o possível enquadramento, no conceito de
operação de crédito estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, das referidas emissões diretas.
3. Em cumprimento ao despacho do então relator, a Secretaria de Controle Externo da Fazenda
Nacional - SecexFazenda realizou inspeção na Secretaria do Tesouro Nacional, no Banco Central do
Brasil, no Banco de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), no Banco do Brasil (BB), na
Caixa Econômica Federal (Caixa), no Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e no Banco da Amazônia
(Basa), e lavrou instrução preliminar com proposta de constituição de processo apartado para análise
em separado das questões que emergiram da fiscalização preliminar realizada, consoante transcrição a
seguir (peça 106), em que foram identificados, em resumo, três pontos relevantes: i) ausência de
autorização orçamentária, tanto para a execução de despesas quanto para a realização de receita de
operação de crédito decorrente da emissão de títulos públicos federais; ii) realização de operações de
crédito [possivelmente] vedadas pelo art. 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF); e iii)
autorização concedida pelo Banco Central do Brasil (BCB) para o aumento de capital regulamentar do
Banco da Amazônia sem a observância de critérios exigidos pela legislação específica:
4. “Para fins de contextualização, analisaram-se as operações de empréstimo realizadas entre a União e

os bancos públicos federais (BNDES, Caixa, BB, BNB e Basa) ao longo dos anos de 2008 a 2015. Como
resultado, foram identificadas mais de vinte e cinco operações, as quais totalizaram mais de R$ 464 bilhões.
5. Para cada operação, a União firmou um contrato de mútuo com as referidas instituições financeiras por
meio da emissão de títulos públicos federais, ao invés de entregar os referidos valores em espécie, como
tipicamente deveria ocorrer.
6. Essas operações, serviram de funding para o BNDES (com utilização de recursos subsidiados pelo
Tesouro). Em relação aos demais bancos públicos, os recursos serviram, basicamente, para permitir o aumento
do Patrimônio de Referência (PR) para efeito de cumprimento das exigências do Banco Central no âmbito do
Acordo de Basileia, o que permitiu que eles se alavancassem operacionalmente, de modo a conceder mais
crédito ao mercado.
EXAME TÉCNICO
7. No decorrer da fiscalização, foram examinados todos os pontos demandados pelo Ministério Público,
conforme item 2 acima. O trabalho foi realizado de forma conjunta, entre a Secex-Fazenda e a Semag, sob
supervisão da primeira Secretaria.
8. Após a realização dos trabalhos, foram identificadas três irregularidades relevantes. A primeira se
refere à ausência de autorização orçamentária, tanto para a execução de despesas quanto para a realização de
receita de operação de crédito decorrente da emissão de títulos públicos federais. A segunda se refere à
caracterização de operações de crédito vedadas pelo art. 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Por fim, a
terceira está relacionada à constatação de que a autorização concedida pelo Banco Central do Brasil (BCB) para
o aumento de capital regulamentar do Banco da Amazônia, originada a partir dessas operações de crédito com o
Tesouro Nacional, não observou os critérios exigidos pela legislação específica. No que se refere aos demais
aspectos suscitados pelo MPjTCU, não foram detectadas impropriedades.
9. No entanto, diante da complexidade dos temas envolvidos e tendo em vista que alguns achados
detectados tratam de assuntos específicos que envolvem o tema orçamento e a interpretação da Lei de
Responsabilidades Fiscais – LRF, aspectos esses de domínio da Semag, esta SecexFazenda propõe, para o
melhor deslinde das questões envolvidas, que os assuntos sejam tratados de forma independente, em processos
apartados.
10. Esta proposta se alinha ao que dispõe a Resolução TCU 284/2016, in verbis:
Art. 43. Compete à Semag:
(…)
VIII - acompanhar a elaboração, a aprovação e a execução das leis relativas a planos plurianuais,
diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais;
(…)
XI - realizar fiscalização e controle do cumprimento das normas estabelecidas pela Lei Complementar nº
101, de 4 de maio de 2000, e legislação correlata;
11. Da leitura dos dispositivos acima, embora a Secretaria do Tesouro Nacional seja clientela tanto da
Semag, quanto da Secex-Fazenda, constata-se que os dois primeiros achados desta fiscalização (a execução de
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transações sem autorização orçamentária e a realização de operações de crédito vedadas pela LRF) são
temáticas que se enquadram nas prerrogativas da Semag, de acordo com incisos VIII (parte orçamentária) e XI
(parte da LRF), transcritos acima.
12. Dessa forma, embora o trabalho tenha sido realizado em conjunto pelas duas unidades, após a
identificação dos achados, predominantemente relacionados à área fiscal e orçamentária, ficou evidente a
necessidade de transferência da supervisão, revisão e despacho dessas duas irregularidades para o âmbito da
Semag, em autos apartados.
13. No âmbito das competências da Secex-Fazenda, que engloba os órgãos e entidades vinculados ao
Ministério da Fazenda de uma forma geral, porém excluídas as competências específicas, como o caso
anteriormente mencionado, resta o tratamento e condução da irregularidade envolvendo o Basa e o BCB. Este
achado diz respeito à possível falha relacionada à supervisão realizada pelo Banco Central, motivo pelo qual se
justifica uma análise específica e criteriosa, com base na expertise da Secex-Fazenda. Quanto a análise dos
demais aspectos arrolados pelo Parquet, mostram-se, também, claramente vinculadas à competência da Secex-
Fazenda.
14. Nesse contexto, não se pode olvidar que o objeto primordial do presente processo de representação
está focado na irregularidade orçamentária e fiscal das emissões diretas feitas pelo Tesouro Nacional aos bancos
federais. Dessa forma, o julgamento a ser feito pelo Tribunal, com base em instrução técnica de
responsabilidade da Semag, acerca da existência ou não dessas irregularidades aumentará a segurança jurídica
na gestão fiscal e orçamentária e poderá gerar economias na casa de bilhões de reais.
15. Nessa ordem de ideias, a cisão processual aqui proposta permitirá que a revisão e o despacho sejam
feitos por quem detém notório know-how da matéria (a Semag), possibilitando, assim, a harmonização das
análises, conclusões e encaminhamentos, de acordo com a jurisprudência do Tribunal sobre direito orçamentário
e LRF, decorrente predominantemente dos trabalhos já realizados por tal Secretaria. Por conseguinte, com a
adoção dessa medida, as eventuais responsabilidades pelas irregularidades orçamentárias e fiscais seriam
analisadas de forma mais eficiente. E o assunto relacionado ao Basa e BCB e os demais suscitados pelo
Ministério Público seriam tratados em processo apartado, de competência da Secex Fazenda.
16. Nessa senda, é perfeitamente possível que se apartem os autos, por não haver uma relação de
dependência entre as matérias discutidas no processo, tendo como base o seguinte dispositivo do Resolução -
TCU 259, de 7 de maio de 2014:
Art. 43. Constatada a existência de matéria cuja apuração e apreciação não guardem relação de
dependência com os assuntos tratados no processo, poderá ser constituído, para exame da referida matéria,
processo apartado, de natureza semelhante ou diversa do processo originador, mediante o desentranhamento ou
reprodução por cópia de peças.
17. Cabe ainda destacar que, ao apartar os autos, não haverá prejuízo processual no trâmite, pois o
trabalho continuará sendo feito em parceria pelas duas unidades, mantendo-se a mesma equipe e alterando-se
apenas as tarefas de supervisão, revisão e despacho.
18. Ademais, há consenso entre as duas Secretarias envolvidas de que a efetivação dessa providência
acarretará maior eficiência e legitimidade na condução dos trabalhos.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
19. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo que:
a) sejam tratados nos presentes autos, sob a responsabilidade da Secretaria de Macro Avaliação
Governamental, as irregularidades decorrentes da ausência de autorização orçamentária para a execução de
despesas de concessão de operações de empréstimo e para receita de operação de crédito decorrente da emissão
de títulos públicos federais, bem como da realização de operações de crédito vedadas pelo art. 36 da Lei de
Responsabilidade Fiscal (itens b.1; b.5 e b.6 da Representação do MPjTCU), com fulcro no art. 43 da Resolução
- TCU 259 combinado com os incisos VIII e XI do art. 43 da Resolução TCU 284/2016;
b) Seja constituído um processo apartado, sob a responsabilidade da SecexFazenda, para a condução da
irregularidade relacionada à constatação de que a autorização concedida pelo Banco Central do Brasil (BCB)
para o aumento de capital regulamentar do Banco da Amazônia, originada a partir dessas operações de crédito
com o Tesouro Nacional, não observou os critérios exigidos pela legislação específica, bem como para a análise
dos itens b.2; b.3; b.4; e b.7 da Representação do MPTCU;
c) Sejam incluídos nos autos a serem apartados, conforme proposto no item anterior, as peças 1; 2; 23 a
26; 29 a 31; 43; 56; 58; 59; 70; 71e 74 desta Representação.”
133
4. Ao ter presente a proposta da unidade técnica especializada, determinei a restituição dos autos
à SecexFazenda, com fundamento nos artigos 43 e 44 da Resolução TCU 259/2014, c/c o art. 157 do
Regimento Interno do TCU, autorizando a constituição de processo apartado, na forma sugerida, e
demais providências cabíveis, uma vez que as supostas irregularidades mencionadas versavam sobre
assuntos específicos acerca de tema orçamentário e a conformidade à Constituição Federal/1988 e à
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), dentre outras normas de direito financeiro, de domínio da
Secretaria de Macroavaliação Governamental – Semag.
5. Ato contínuo, os autos apartados foram encaminhados à Semag, para análise e, após diversas
intercorrências processuais, como a apresentação de documentação complementar e de memoriais
pelos órgãos/entidades jurisdicionados, foi lavrada a instrução final de mérito parcialmente transcrita a
seguir (peça 238), que contou com a anuência do escalão dirigente da Semag (peças 239-240):
“II. DO MÉRITO
II.1. Visão Geral do Objeto
6. Foram analisadas todas as operações de mútuo realizadas entre a União e os bancos públicos federais
(BNDES, Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil, Banco do Nordeste - BNB e Banco da Amazônia).
7. Ao todo, foram mais de vinte operações realizadas no período de 2008 a 2015, as quais totalizaram
mais de R$ 464 bilhões. A União, para cada operação, firmou um contrato de mútuo com as referidas
instituições financeiras. Tais operações, todavia, se deram sob a forma de emissão de títulos públicos federais
pelo Tesouro Nacional diretamente para a carteira das referidas instituições financeiras controladas pela União.
8. Tais operações foram realizadas com finalidades diversas. No caso do BNDES, as operações tiveram
por nítido propósito financiar políticas públicas com subsídio de parte dos encargos. Esse financiamento,
entretanto, ocorreu à margem de autorização na Lei Orçamentária Anual (LOA), o que deu origem à presente
Representação.
9. Já no caso da Caixa Econômica Federal, do Banco do Brasil, do Banco do Nordeste e do Banco da
Amazônia, as emissões diretas foram realizadas sob a forma de aumento do patrimônio de referência, com a
finalidade de ampliar a capacidade de concessão de crédito por parte dessas instituições financeiras.
II.2. Objetivo e Questões de Auditoria
10. Os procedimentos da inspeção conduzidos pela SecexFazenda tiveram por objetivo apurar a
ocorrência de suposta irregularidade nas concessões de crédito da União às instituições financeiras oficiais,
especialmente ao BNDES, para o qual foram aportados R$ 426 bilhões (91,68%) do total de operações
realizadas em seis anos.
11. Compete à Semag examinar a regularidade das operações sob a ótica orçamentária e fiscal, com vistas
a responder às seguintes questões da auditoria formuladas pela SecexFazenda:
Questão 1: Os empréstimos concedidos pelo Tesouro Nacional ao BNDES e demais instituições
financeiras federais foram autorizados por intermédio de dotações orçamentárias devidamente inseridas na lei
orçamentária anual ou em créditos adicionais?
Questão 2: As operações realizadas se enquadram no conceito de operação de crédito vedada pelo art. 36
da LRF?
12. Como será exposto adiante, o núcleo da discussão posta nestes autos consiste em avaliar as
operações de emissão direta de títulos públicos para instituições financeiras controladas à luz do
arcabouço jurídico-constitucional vigente.
13. Neste sentido, a análise empreendida nestes autos sobre os aspectos orçamentários envolvendo as
referidas operações limitar-se-á aos efeitos sob a ótica da transparência orçamentária na expansão de políticas
públicas setoriais. O exame que ora se inicia não admite, em hipótese alguma, a conclusão de que a previsão de
dotação ou a mera autorização no texto da lei orçamentária para as emissões diretas possa ser entendida como
sustentáculo para a legalidade desta no plano das finanças públicas no contexto constitucional e das normas
gerais vigentes.
14. Ressalte-se que a presente análise abrange, no âmbito do BNDES, os seguintes títulos: LTN (Letra do
Tesouro Nacional); LTF (Letra Financeira do Tesouro); NTN-B (Nota do Tesouro Nacional - Série B); NTN-F
(Nota do Tesouro Nacional - Série F).
15. Feitas essas considerações, passa-se à análise do mérito das questões suscitadas nestes autos.
134
II.3. Dos Fundamentos da Análise de Mérito

II.3.1. Considerações Gerais
16. De saída, é oportuno consignar que, embora tenham sido apresentados dois achados distintos para
análise por parte da Semag, o ponto central da discussão objeto desta instrução refere-se à existência ou não de
aderência das emissões diretas de títulos públicos à margem do mercado competitivo com o arcabouço
constitucional e legal previsto nas normas gerais de finanças públicas.
17. Para melhor evidenciação dos fatos a serem tratados nesta instrução, convém reproduzir a seguinte
parte da Representação do Ministério Público junto ao TCU (peça 1, p. 1):
O Tesouro Nacional vem realizando operações com instituições financeiras federais, especialmente com o
BNDES, desde o ano de 2008, as quais consistem, de acordo com a legislação pátria, em concessões de crédito
do Tesouro às referidas instituições. Tais operações foram e ainda estão sendo realizadas porque os bancos
federais, em especial o BNDES, não teriam recursos em caixa para amparar contratações de financiamento em
volume suficiente para atender à demanda dos agentes econômicos por recursos de menor custo para
investimento. Esses empréstimos do Tesouro teriam, portanto, a função de aumentar a capacidade operacional
desses bancos.
18. A partir de levantamento realizado pela SecexFazenda durante a inspeção, foram identificadas as
seguintes operações de financiamento do Tesouro Nacional, mediante emissão direta de títulos públicos, às
instituições financeiras federais controladas pela União:
Valores em reais
Banco Contrato e Processo Data Peça Base Legislativa Objetivo Valor
BNDES 440 / 10951.001208/2008-16 23/09/2008 44 MP 439/2008 Aumentar limite operacional 5.000.000.000,00

444 / 10951.001208/2008-16 13/10/2008 MP 439/2008 Aumentar limite operacional 5.000.000.000,00
471 / 10951.001208/2008-16 14/01/2009 Lei 11.805/2008 e MP 439/2008 Aumentar limite operacional 5.000.000.000,00
484 / 17944.000820/2009-91 29/07/2009 Lei 11.948/2009 (MP 453) Aumentar limite operacional 8.702.418.518,45
619 / 10951.000144/2011-31 14/03/2011 MP 505/2010 Atender expansão da demanda 5.246.461.926,40
845 / 17944.000197/2013-52 09/05/2013 Lei 12.249/2010 Financiamento ao FMM 2.000.000.000,00
867 / 17944.000485/2013-15 28/06/2013 MP 618/2013 Instrumento hibrido de capital 15.000.000.000,00
962 / 17944.000789/2014-55 24/06/2014 Lei 13.000/2014 Aumentar limite operacional 30.000.000.000,00
Subtotal 426.000.000.000,00
Caixa 504 / 10951.001055/2009-98 29/10/2009 39 MP 470/2009 Instrumento hibrido de capital 6.000.000.000,00
Subtotal 27.000.000.000,00
BNB 592 / 17944.001422/2010-25 22/12/2010 38 Lei 12.249 Instrumento hibrido de capital 1.000.000.000,00
BB 753 / 17944.001225/2012-78 26/09/2012 37 Art. 12 MP 581/2012 Instrumento hibrido de capital 8.100.000.000,00
017 / 10951.000704/96-21 30/12/2015 80 Lei 9.138/1995 Plano Safra 1.535.652.458,96
Subtotal 9.635.652.458,96
Basa 1016 / 10951.001101/2014-16 09/12/2014 36 Lei 12.712/2012 Capital principal 1.000.000.000,00
Total 464.635.652.458,96
19. Em resumo, as operações podem ser sintetizadas de acordo com os seguintes macro-objetivos:
Objetivo das Operações Valores em Reais %
Aumento de limite operacional do BNDES 403.753.538.073,60 86,90%
Instrumento Híbrido de Capital e Dívida 51.100.000.000,00 11,00%
Expansão da Demanda 5.246.461.926,40 1,13%
Financiamento ao Fundo da Marinha Mercante - FMM 2.000.000.000,00 0,43%
Plano Safra 1.535.652.458,96 0,33%
Capital Principal 1.000.000.000,00 0,22%
Total 464.635.652.458,96 100,00%
20. A maior parte das emissões diretas de títulos públicos foi utilizada para aumentar o limite operacional
do BNDES, no total de R$ 403,7 bilhões. O referido aporte teve por finalidade constituir fonte de recursos para
expansão da atuação estatal com custo reduzido para o beneficiário do empréstimo, ou seja, funding subsidiado
pelo Tesouro Nacional.
135
21. Soma-se a isso o aporte de R$ 15 bilhões ao referido Banco a título de instrumento híbrido de capital
e dívida, montante correspondente a 29,35% de todas as operações realizadas com essa finalidade específica (R$
51,1 bilhões) para as instituições financeiras mencionadas na tabela precedente.
22. Outra operação de relevo abrangida pelo escopo da inspeção diz respeito à concessão de crédito do
Tesouro Nacional ao BNDES no valor de R$ 5,2 bilhões, com vistas à expansão da demanda. A operação foi
autorizada pela MP 505/2010, convertida na Lei 12.397/2011, com vistas a promover a abertura de crédito de
até R$ 30 bilhões com o propósito específico de viabilizar a participação do BNDES na oferta de ações da
Petrobras.
23. De acordo com os termos da Exposição de Motivos Interministerial 153/2010-MF/MDIC, a oferta de
ações da Petrobras dotaria a empresa de recursos e de capital para realizar o seu plano de investimentos. Ainda
segundo o documento, o Sistema BNDES, constituído pelo Banco e pela BNDESPar (subsidiária do Banco),
representa o segundo maior acionista individual da empresa, sendo detentor de 4,97% de suas ações ordinárias e
15,08% de suas ações preferenciais.
24. Não menos importantes foram os aportes no total de R$ 2 bilhões ao Fundo da Marinha Mercante
(FMM), com o fim de incentivar a construção naval brasileira. Consoante os termos da Exposição de Motivos
Interministerial 180/2009-MF/MDIC da MP 472/2009, convertida na Lei 12.249/2010, o crédito, autorizado no
montante de até R$ 15 bilhões, teve por objetivo suprir a previsão de deficit no fluxo de caixa de R$ 4,2 bilhões
projetada pelo Conselho Diretor do Fundo da Marinha Mercante (CDFMM).
25. Originalmente, o art. 34 da Lei 12.249/2010 dispôs, apenas, que os projetos mencionados deveriam
ser aprovados pelo CDFMM, diretriz esta alterada pela Lei 12.788/2013, que passou a reservar ao Ministro da
Fazenda a competência para estabelecer as condições financeiras e contratuais das operações.
26. As operações mencionadas têm em comum a ampliação da capacidade do Governo Federal para, na
essência, realizar despesas visando à implementação de ações típicas de políticas setoriais.
27. Os haveres da União com o BNDES, mensurados a valor presente, atingiram o saldo de R$ 452,4
bilhões em junho de 2017. Os dados constam do Boletim de Subsídios do Tesouro Nacional ao BNDES e à
Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) referente ao 3º bimestre de 2017 (peça 125), a saber:
Contrato (1) Lei Saldo em Saldo em Saldo em Data do Contrato Indexador Início Pagamento Fim do
31/12/2015 31/12/2016 30/06/2017 Contrato
Em reais Juros Principal
CT 544/PGFN/CAF 11.943/2009 3.002.245.265 2.407.468.365 2.390.692.299 21/6/2010 Dólar + Libor 15/2/2011 15/2/2015 15/2/2039
CT 577/PGFN/CAF 12.397/2011 24.856.952.475 - - 27/9/2010 TJLP 15/11/2010 15/5/2030 15/4/2050
CT 590/PGFN/CAF 11.943/2009 1.876.403.291 1.504.667.728 1.493.235.756 15/12/2010 Dólar + Libor 15/8/2011 15/2/2015 15/2/2039
CT 619/PGFN/CAF 12.397/2011 6.253.731.271 - - 15/3/2011 TJLP 15/4/2011 15/4/2031 15/3/2051
CT 652/PGFN/CAF 12.453/2011 35.413.684.796 - - 14/6/2011 TJLP 15/7/2011 15/7/2031 15/6/2051
CT 703/PGFN/CAF 12.453/2011 28.893.655.826 14.341.436.457 14.683.918.976 15/12/2011 TJLP 15/1/2012 15/1/2032 15/12/2051
CT 738/PGFN/CAF 12.453/2011 11.343.340.008 11.906.880.746 12.184.536.716 21/6/2012 TJLP 15/8/2012 15/8/2032 15/7/2052
CT 755/PGFN/CAF 12.453/2011 22.425.432.606 23.539.535.227 24.088.452.497 15/10/2012 TJLP 15/12/2012 15/12/2032 15/11/2052
CT 807/PGFN/CAF 12.453/2011 16.698.863.658 17.528.468.513 17.937.214.012 28/12/2012 TJLP 15/2/2013 15/2/2033 15/1/2053
CT 845/PGFN/CAF 12.249/2010 2.644.299.018 2.549.206.077 2.584.657.897 9/5/2013 TJLP/US$ 15/6/2013 15/6/2017 15/5/2037
CT 867/PGFN/CAF 12.872/2013 15.506.719.287 15.334.263.485 14.999.999.928 28/6/2013 (2) 31/12/2013 S/Amortiz. S/Venc.
CT 896/PGFN/CAF 12.872/2013 14.524.894.786 - - 17/9/2013 TJLP 15/10/2013 15/9/2016 15/3/2029
CT 895/PGFN/CAF 12.872/2013 4.083.295.525 - - 17/9/2013 Dólar + 4,47% 15/3/2014 15/9/2016 15/3/2029
CT 897/PGFN/CAF 12.872/2013 8.734.679.687 - - 17/9/2013 Dólar + 4,47% 15/3/2014 15/9/2016 15/3/2029
CT 904/PGFN/CAF 12.979/2014 26.906.170.859 28.865.709.771 29.996.008.324 5/12/2013 TJLP 15/1/2020 15/1/2034 15/12/2053
CT 922/PGFN/CAF 12.872/2013 199.489.754.608 214.707.331.606 222.398.659.585 14/3/2014 TJLP 15/4/2020 15/4/2040 15/3/2060
CT 923/PGFN/CAF 12.872/2013 15.277.759.855 16.443.185.556 17.032.219.624 14/3/2014 TJLP 15/4/2020 15/4/2040 15/3/2060
CT 962/PGFN/CAF 13.000/2014 32.733.322.525 35.230.302.030 36.492.335.534 24/6/2014 TJLP 15/7/2020 15/7/2034 15/6/2054
CT 1017/PGFN/CAF 13.126/2015 31.961.775.980 34.399.899.990 35.632.186.511 16/12/2014 TJLP 15/1/2021 15/1/2035 15/12/2054
Total 523.859.790.230 439.755.026.752 452.453.093.451
Fonte: Boletim de Subsídios do Tesouro Nacional ao BNDES e à FINEP do 3º bimestre de 2017 (peça 125)
(1) Segundo nota de rodapé do documento original, ao longo do exercício de 2016 foram liquidados seis contratos, quais sejam:
896/PGFN/CAF, 895/PGFN/CAF, 897/PGFN/CAF, 652/PGFN/CAF, 619/PGFN/CAF e 577/PGFN/CAF. Além desses, foi amortizado o
contrato 703/PGFN/CAF. No total, as liquidações somadas atingiram o montante de R$ 113,22 bilhões.
(2) Os Contratos 867, 963, 964 e 1018 são caracterizados como Instrumento Elegível a Capital Principal, não preveem a
atualização monetária e a incidência de juros se dá conforme o rendimento anual dos dividendos apurados pelo BNDES e de acordo com
fórmulas previstas contratualmente.
28. O Boletim de Subsídios do Tesouro Nacional ao BNDES e à Finep referente ao 6º bimestre de 2016
(peça 124) traz informações acerca das liquidações antecipadas, pelo banco de fomento, de parte dos
empréstimos concedidos pelo Tesouro Nacional.
29. Tais pagamentos antecipados referem-se a duas operações ocorridas em 2016: i) devolução
antecipada de R$ 13,22 bilhões, realizada em janeiro de 2016, a qual tem relação com o restante do pagamento
antecipado no montante de R$ 29,19 bilhões negociado com o BNDES em 2015, parcialmente quitado no
136
próprio exercício; e ii) devolução antecipada realizada em 23/12/2016, no valor de R$ 100 bilhões, sendo R$ 40
bilhões em títulos públicos e R$ 60 bilhões em espécie.
30. O documento também registra que os títulos foram imediatamente cancelados e os recursos
financeiros utilizados para o pagamento de dívida pública em mercado, atendendo, dessa forma, ao disposto no
Acórdão 2.975/2016-TCU-Plenário, da relatoria do ministro Raimundo Carreiro. Destaca, ainda, que houve
redução do subsídio implícito pago pela União decorrente da diferença entre o custo de captação de recursos do
Tesouro Nacional e a remuneração dos contratos de empréstimos firmados com o BNDES.
31. A projeção do valor presente dos subsídios financeiros e creditícios já contratados, considerando o
horizonte dos empréstimos subvencionados no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) e dos
empréstimos concedidos pela União ao BNDES dão a precisa noção do impacto dessas operações que, na
grande maioria, são realizadas à margem do orçamento público. Eis os números:
Valores em reais, com exceção dos percentuais

Ano Subsídio Financeiro Subsídio Creditício Total dos Saldos dos Saldos em Dezembro de 2016 dos Subsídios
Subsídios em Junho de 2017 Creditícios (Implícito) ao BNDES
Explícito Implícito Cenário Hipotético sem Antecipação ∆%
(a) (b) (c) (d) b/d
2017 6.285.070.812 14.956.469.903 21.241.540.715 18.604.944.273 -19,61%
2018 3.863.423.913 10.722.570.658 14.585.994.571 13.909.450.183 -22,91%
2019 2.384.318.499 9.985.417.047 12.369.735.546 12.776.222.734 -21,84%
2020 1.475.183.765 9.274.499.103 10.749.682.868 11.635.859.578 -20,29%
2021 887.636.492 8.042.425.448 8.930.061.940 10.036.842.895 -19,87%
2022 481.193.883 7.123.978.618 7.605.172.501 8.853.215.216 -19,53%
2023 224.181.736 6.166.368.554 6.390.550.290 7.632.848.693 -19,21%
2024 111.215.392 5.900.255.774 6.011.471.166 7.269.163.258 -18,83%
2025 73.063.538 5.322.957.444 5.396.020.982 6.526.422.635 -18,44%
2026 59.799.039 4.357.690.542 4.417.489.581 5.310.713.666 -17,95%
2027 51.274.313 3.651.740.735 3.703.015.048 4.414.631.556 -17,28%
2028 43.837.745 2.812.002.551 2.855.840.296 3.371.634.051 -16,60%
2029 37.129.945 2.377.947.102 2.415.077.047 2.829.600.232 -15,96%
2030 31.574.011 2.056.465.268 2.088.039.279 2.436.668.419 -15,60%
2031 26.722.280 1.746.923.158 1.773.645.438 2.056.910.601 -15,07%
2032 22.442.053 1.495.613.939 1.518.055.992 1.745.083.136 -14,30%
2033 18.508.497 1.305.078.766 1.323.587.263 1.508.118.298 -13,46%
2034 15.066.750 1.329.920.656 1.344.987.406 1.523.294.349 -12,69%
2035 12.001.011 1.142.336.775 1.154.337.786 1.298.727.103 -12,04%
2036 9.294.091 1.171.205.959 1.180.500.050 1.323.793.490 -11,53%
2037 6.837.221 936.003.547 942.840.768 1.052.070.595 -11,03%
2038 4.688.357 1.002.366.250 1.007.054.607 1.119.815.326 -10,49%
2039 2.789.245 864.596.828 867.386.073 960.236.077 -9,96%
2040 1.121.216 735.986.025 737.107.241 812.907.374 -9,46%
2041 42.621 716.747.850 716.790.471 788.644.564 -9,12%
2042 647.908.678 647.908.678 709.861.107 -8,73%
2043 560.953.169 560.953.169 611.881.989 -8,32%
2044 435.396.303 435.396.303 472.360.022 -7,83%
2045 358.983.113 358.983.113 387.163.999 -7,28%
2046 321.440.572 321.440.572 344.104.391 -6,59%
2047 333.303.648 333.303.648 353.431.797 -5,70%
2048 253.916.810 253.916.810 266.432.475 -4,70%
2049 201.084.682 201.084.682 208.019.561 -3,33%
2050 166.232.072 166.232.072 169.241.418 -1,78%
2051 125.443.850 125.443.850 125.965.276 -0,41%
2052 121.812.397 121.812.397 121.812.397 0,00%
2053 97.933.987 97.933.987 97.933.987 0,00%
2054 60.845.865 60.845.865 60.845.865 0,00%
2055 48.115.410 48.115.410 48.115.410 0,00%
2056 32.670.616 32.670.616 32.670.616 0,00%
2057 24.072.840 24.072.840 24.072.840 0,00%
2058 17.694.224 17.694.224 17.694.224 0,00%
2059 6.110.136 6.110.136 6.110.136 0,00%
2060 207.013 207.013 207.013 0,00%
Total 16.128.416.424 109.011.693.884 125.140.110.310 133.855.742.825 -18,56%
Fonte: Boletim de Subsídios do Tesouro Nacional ao BNDES e à FINEP do 6º bimestre de 2016 e 3º bimestre de 2017 (peças
124-125)
32. Mais de 95% das despesas com subsídios referentes a políticas públicas setoriais realizadas via
BNDES ocorrerão entre 2017 e 2039, período que abrange a vigência do Novo Regime Fiscal inaugurado pela
137
Emenda Constitucional 95/2016; o montante corresponde a R$ 117 bilhões da soma a ser paga pela União em
valores presentes.
33. Nos próximos cinco anos (2017-2021), o gasto da União com este tipo de obrigação totalizará R$
67,9 bilhões, dos quais 78% (R$ 53 bilhões) estão relacionados a subsídios implícitos, cujas despesas não
aparecem de forma transparente no orçamento.
34. Antes de encerrar a síntese do panorama fiscal que se apresenta, registre-se que nenhuma das
operações realizadas mediante emissões diretas para instituições financeiras controladas apresenta semelhança
com as emissões de títulos do Tesouro Nacional ao Bacen para este atuar na condição de autoridade monetária.
Trata-se de entidade autárquica orientada por um regime constitucional específico (arts. 164 e 192) que não
permite estender ao Bacen o entendimento que vier a ser proferido nestes autos.
35. A uma, porque a proibição estabelecida pelo art. 36 da LRF refere-se a operações do ente da
Federação - in casu a União - com suas instituições financeiras controladas, não sendo esta a classificação
jurídica da autoridade monetária, constituída sob a forma de autarquia especial da União.
36. A duas, diferentemente das instituições financeiras controladas, as operações entre o Tesouro
Nacional e o Bacen têm previsão constitucional expressa com a finalidade de assegurar os meios para atuação
da entidade autárquica na condição de autoridade monetária.
37. A três, quando se quis estender ao Bacen restrições contidas na subseção de vedações gerais para
controlar o endividamento público (arts. 34 a 37 da LRF), o legislador o fez de forma explícita, a exemplo da
previsão expressa no art. 34 e da extensão da proibição do art. 35 ao Bacen, com a menção deste dispositivo na
redação dada ao art. 39, que regula, especificamente, as operações realizadas pela autoridade monetária.
38. Assim sendo, o exame empreendido nestes autos para analisar, especificamente, a vedação do art. 36
da LRF não alcança sob qualquer perspectiva as operações realizadas entre o Tesouro Nacional e o Bacen, as
quais são pautadas por regras próprias, o que exige um olhar específico dos órgãos de controle, não sendo este o
propósito desta instrução.
39. Feitas essas considerações, passa-se à análise da questão-chave destes autos, que consiste na análise
dos aspectos jurídico-constitucionais das operações referentes a emissões diretas de títulos pelo Tesouro
Nacional para as instituições financeiras controladas pela União.
II.3.2. Aspectos Jurídico-Constitucionais da Emissão e Resgate de Títulos Públicos
40. As finanças públicas, à luz da concepção adotada pela Constituição da República Federativa do Brasil
e pelas normas gerais definidas no plano infraconstitucional, projetam o controle do endividamento público
como detentor de especial relevância para o equilíbrio das contas públicas. Tanto é assim que boa parte das
definições que o texto constitucional traz sobre o tema é destinada ao controle das principais variáveis
econômicas e desafios da gestão que, de forma direta ou reflexa, têm o potencial elevado de impactar o
endividamento.
41. Deveras, o constituinte dedicou um capítulo especial sobre as finanças públicas no Título VI “Da
Tributação e do Orçamento”, dispensando à emissão e resgate de títulos públicos tratamento constitucional que,
embora não exauriente, é bastante denso e delimitador de balizas fundamentais, com avanços significativos no
campo infraconstitucional a partir da inauguração da LRF.
42. No plano constitucional, tem-se que a Carta Política estabelece, no art. 163, que lei complementar
disporá sobre finanças públicas (inciso I) e emissão e resgate de títulos da dívida pública (inciso IV). Trata-se de
ponto central discutido nestes autos, uma vez que a análise de emissão de títulos pela União e a aquisição por
suas instituições financeiras controladas deve ser guarnecida dessa amplitude de índole constitucional.
43. A necessidade de lei complementar para disciplinar a emissão e resgate de títulos da dívida pública
não é questão menor, já tendo sido discutida em sede da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1.700. Na
ocasião, o STF entendeu, por maioria, não ser necessária a edição de lei complementar para disciplinar a
emissão direta de título público destinado à política agrária (TDA), em função do excepcional caráter autônomo
do art. 184 da Lei Fundamental, que avança no disciplinamento de regras entendidas suficientes pelo STF para
permitir as emissões diretas à margem do mercado competitivo.
44. Registre-se que a divergência suscitada no voto do ministro Marco Aurélio, sobre a necessidade de lei
complementar até mesmo para disciplinar a emissão e resgate de títulos da dívida agrária, é relevante para a
discussão travada nestes autos e não pode ser desconsiderada, pois sinaliza potencial risco para as emissões
diretas destinadas a outras políticas públicas, extrapolando os limites previstos em lei complementar para as
instituições financeiras adquirirem títulos da dívida pública emitidos pelo ente controlador.
138
45. No caso específico do TDA, há previsão de dotação orçamentária consignada em favor da pasta
responsável pela política agrária. Ao longo da execução orçamentária, o Ministério da Fazenda emite o TDA,
recebendo em troca a dotação orçamentária correspondente da Pasta responsável por aquela política pública.
Nessa modelagem orçamentário-constitucional, a emissão direta do título não apenas passa pelo orçamento
como também acarreta impacto primário.
46. No campo infraconstitucional, a LRF estabelece balizas fundamentais para emissão de títulos, cujas
operações devem ser examinadas sob três perspectivas distintas:
i) a primeira, refere-se às operações de crédito relativas à dívida mobiliária federal autorizadas, no texto
da LOA ou de créditos adicionais, as quais serão objeto de processo simplificado que atenda suas
especificidades (art. 32, § 2º);
ii) a segunda diz respeito, de um lado, à relação do ente da Federação com as suas instituições financeiras
controladas (art. 36, caput), de outro, estabelece balizas claras para as instituições financeiras adquirirem títulos
públicos do ente controlador (parágrafo único);
iii) a terceira, sob a ótica da relação do Tesouro Nacional com o Bacen, que é restrita à União (arts. 34 e
39), e da autorização constitucional para emissão direta de títulos da dívida agrária.
47. Pela dicção do art. 32, § 2º, da LRF, a emissão de títulos, que constitui a dívida mobiliária, até pode
dispor de processo simplificado, sem prescindir da necessária autorização na lei orçamentária. Este processo
simplificado visa assegurar a estabilidade na gestão da dívida pública, notadamente no que tange ao seu
refinanciamento, preservado em diversas passagens da LRF.
48. Tal simplificação não se presta, por óbvio, a permitir emissões diretas de títulos públicos para
financiamento de políticas públicas setoriais sem a devida autorização orçamentária para expansão da ação
governamental e a transparência das escolhas alocativas no processo orçamentário. Diferentemente, além de
desarticular os princípios e objetivos estatuídos na LRF para controlar o endividamento público, restaria por
criar um ‘orçamento paralelo’, em descompasso com a transparência que baliza a gestão fiscal responsável (art.
1º, § 1º) e os limites e condições fixados no parágrafo único do art. 36.
49. Outro ponto a ser analisado refere-se à relação dos entes da Federação - no caso em análise a União -
com suas instituições financeiras controladas, assim disciplinada no texto da LRF:
Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação
que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.
Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financeira controlada de adquirir, no
mercado, títulos da dívida pública para atender investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da
União para aplicação de recursos próprios. (grifamos)
50. O art. 36 da LRF disciplina duas situações que, embora apresentem relação de interdependência, têm
repercussão jurídica distinta.
51. A primeira, diz respeito à vedação impressa no caput, cuja finalidade é impedir que os detentores do
poder político do ente da Federação, no caso a União, possam obrigar - num sistema desproporcional de poder e
força institucional - que as instituições financeiras controladas sejam utilizadas para financiar a expansão de
políticas setoriais, o que se insere no conceito de operação de crédito e foi vedado (arts. 29, inciso III, e 36).
52. Ou seja, o legislador proibe, expressamente, que bancos façam operação de crédito para destinar seus
recursos próprios e de seus clientes para financiar a expansão de políticas públicas de interesse do ente
controlador.
53. A segunda, sistematizada no parágrafo único, não configura regra proibitiva da realização de
operação de crédito entre o ente da Federação e suas instituições controladas, senão de disciplinamento de
exceções à vedação de financiamentos por meio de operações de crédito.
54. Para além desse aspecto, o parágrafo em citação regulamenta - com regra clara de como fazer -
matéria de índole constitucional que exige lei complementar para estabelecer as normas de emissão e resgate de
títulos, na relação entre o ente da Federação e suas instituições financeiras controladas.
55. Não há necessidade de entrar em digressões nestes autos para conferir interpretação conforme ao art.
36, parágrafo único da LRF à luz do que dispõe o art. 163, incisos I e IV da CRFB. Pela regra estatuída naquele
dispositivo, a instituição financeira controlada pode adquirir, no mercado:
i) título da dívida pública do próprio ente da Federação controlador para atender investimento de seus
clientes, a exemplo do que fazem Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil, bancos estaduais (onde houver),
em igualdade de condição com os bancos privados;
139
ii) título da dívida de emissão da União para aplicação de seus próprios recursos (das instituições
financeiras, ainda que controladas).
56. As duas exceções previstas no parágrafo único do art. 36 da LRF têm em comum a permissão para as
instituições financeiras públicas controladas adquirirem, no mercado - entendido o mercado competitivo -,
títulos da dívida pública para fins de investimento de recursos dos clientes do banco ou aplicação de recursos da
própria instituição financeira, sendo que, neste segundo caso, a exceção restringe-se à aquisição títulos da dívida
de emissão da União.
57. Na primeira hipótese, o banco público opera no mercado de títulos como mero intermediário de seus
clientes (pessoas físicas e/ou jurídicas), razão pela qual não existe justificativa para se cogitar qualquer tipo de
tratamento diferenciado entre bancos públicos e privados. Na segunda hipótese, o banco público está autorizado
a adquirir títulos no mercado competitivo como meio de investimento de seus próprios recursos, também em
igualdade de condição com as demais instituições financeiras privadas.
58. Observa-se que a permissão para aquisição de títulos nas circunstâncias mencionadas no parágrafo
único do art. 36 da LRF envolve, necessariamente, a existência de recursos, seja do cliente (sob custódia do
banco), seja da própria instituição financeira.
59. Não é isso, porém, que se verifica nas transações analisadas nestes autos. As operações de emissão
direta de títulos para as instituições financeiras controladas apresentam o nítido propósito de criar uma solução
heterodoxa para, diante da escassez de recursos das instituições financeiras oficiais, expandir artificiosamente -
e por determinação do ente controlador (União) - o gasto público com políticas setoriais à margem do
orçamento público, sem a necessária transparência.
60. Exemplo de burla à vedação do caput do art. 36 da LRF foi amplamente discutido e teve pacificado o
entendimento no Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, de relatoria do ministro José Múcio Monteiro, que levou à
indicação de rejeição das contas presidenciais por ocasião da apreciação dos pareceres prévios dos exercícios de
2014 e 2015.
61. Do Acórdão 2.461/2015-TCU-Plenário, referente ao parecer prévio de 2014, de relatoria do ministro
Augusto Nardes, merecem destaque os seguintes trechos que não deixam dúvida sobre o alcance da vedação (p.
614-615):
Neste parecer, cumpre avaliar os reflexos do financiamento forçado à margem da execução
orçamentária e/ou financeira sobre as finanças públicas, assim como o uso flagrantemente desproporcional do
poder dos órgãos da Presidência da República sobre as instituições financeiras federais sujeitas à
supervisão ministerial prevista no art. 26 do Decreto-Lei 200/1967, a despeito da vedação expressa e
inequívoca fixada no art. 36 da LRF, o que exige responsabilização e não modulação de efeitos da decisão que
vier a ser proferida.
(...)
O pagamento de benefícios sociais com recursos próprios da Caixa viola vedações impostas pela LRF, em
função da flagrante desproporcionalidade de força do ente controlador sobre a instituição financeira
controlada.
Primeiro, porque os recursos disponibilizados pela Caixa envolvem instituição financeira federal
diretamente controlada pelo ente beneficiário dos valores, contrariando o art. 36 da LRF. Segundo, porque
tais operações ocorreram, à margem do controle do Ministério da Fazenda, que tem a missão institucional de
verificar o cumprimento de todas as condicionantes e vedações previstas na LRF por força do art. 32. Terceiro,
porque essas operações, ocorridas em último ano de mandato da Presidente da República, infringem a vedação
do art. 38, inciso IV, alínea “b”, da Lei em questão.
No que diz respeito ao enquadramento de atos e fatos constatados no TC 021.643/2014-8 no conceito
clássico de operação de crédito, há que se observar que tanto o Voto do Exmo. Sr. Ministro Relator quanto o
Acórdão 825/2015-TCU-Plenário não deixam qualquer dúvida nesse sentido. Por unanimidade, o Plenário
desta Corte de Contas entendeu que estão configuradas as operações de crédito e que elas contrariam a
vedação estabelecida pelo art. 36 da LRF. (grifamos)
62. O objetivo desta vedação, conforme se extrai do parecer prévio em questão, foi conter as “soluções
artificiosas com o propósito de criar alternativas impróprias para as restrições de receita pública visando custear
políticas expansivas de gasto sem cobertura orçamentária, prática bastante comum no período anterior à LRF,
em especial em anos eleitorais” (p. 608).
63. As transações envolvendo emissão de títulos públicos constituem, na essência econômica, hipótese de
140
operação de crédito em função do compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, independentemente da

condição do detentor. Tal assertiva tem embasamento nas Cláusulas Primeira e Segunda de um dos contratos
celebrados entre a União e o BNDES constantes dos autos, nos seguintes termos:
CLÁUSULA PRIMEIRA – OBJETO – O presente Contrato tem por objeto a concessão de crédito, pela
UNIÃO ao BNDES, no valor, observado o disposto no PARÁGRAFO QUARTO da CLÁUSULA
SEGUNDA, de R$ 5.000.000.000,00 (cinco bilhões de reais), para provê-lo de recursos adicionais com vistas à
ampliação de seus limites operacionais. (grifos no original)
64. O efeito jurídico da Cláusula Primeira do presente contrato não deixa dúvida de que se configura
hipótese de financiamento em razão de mútuo, sendo a operação classificada no seguinte conceito da LRF:
Art. 29
...
III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito,
emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da
venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso
de derivativos financeiros; (grifamos)
65. Já a Cláusula Segunda traz em seu bojo a outra faceta do financiamento, na medida em que o
BNDES, ao aceitar receber título com vencimento, acabou por também financiar a União, nos seguintes termos
do Contrato:
CLÁUSULA SEGUNDA - COBERTURA DO CRÉDITO - A União emitirá em favor do BNDES,
consoante autorização dada pela Medida Provisória nº 439, sob a forma de colocação direta, títulos da Dívida
Pública Mobiliária Federal interna, com valor econômico, observado o disposto no PARÁGRAFO QUARTO,
de R$ 5.000.000.000,00 (cinco bilhões de reais), posicionados na data da efetiva concessão ao BNDES do
crédito a que se refere a CLÁUSULA PRIMEIRA. (grifos no original)
66. Isso porque tanto a União quanto o BNDES aumentaram seus ativos com passivos recíprocos,
conferindo a operação contornos financeiros no mínimo heterodoxos. Ao receber títulos da dívida pública
mobiliária, o BNDES também financiou a União, para que esta pudesse efetuar os empréstimos ao próprio
Banco.
67. A operação traduz uma espécie de financiamento ‘cruzado’, em que as duas partes financiaram e
também foram reciprocamente financiadas. Nesse contexto, a regra de como fazer disciplinada no parágrafo
único do art. 36 da LRF ganha especial dimensão.
68. Embora o comando não constitua uma vedação - senão a regulamentação não exaustiva do art. 163,
inciso IV da CRFB, com previsões de exceção à proibição de que trata o caput -, o disciplinamento das
condições em que os bancos controlados podem adquirir títulos públicos no mercado competitivo tem por
finalidade preservá-los desse tipo de financiamento às avessas.
69. Deve-se observar que a opção pela alternativa heterodoxa de financiamento de políticas públicas
setoriais não ocorreu por acaso. É cediço que a emissão de títulos em mercado competitivo teria um custo
exorbitante de captação para União.
70. Esse possível e previsível impacto, por certo, constituiu um dos fatores que levou o Poder Executivo a
trilhar a via oblíqua de emissão direta de títulos para os bancos controlados, à margem do mercado competitivo
e do rito legislativo específico para aprovação do orçamento federal. Registre-se que, a despeito disso, mesmo
sob a forma de emissão direta, as operações impactaram os preços e taxas de colocação do Tesouro no mercado
na medida em que o BNDES monetizou os títulos, conforme apontado no TC 007.722/2015-0, da relatoria do
Ministro Aroldo Cedraz.
71. A estratégia fica bastante evidente quando se analisa o histórico da regulamentação do Acordo de
Baliseia III, ocasião em que foi redefinida a metodologia para apuração do patrimônio de referência das
instituições financeiras. Para acomodar o figurino heterodoxo mencionado, em março de 2013, foi editada a
Resolução-CMN 4.192, nos seguintes termos:
RESOLUÇÃO Nº 4.192, DE 1º DE MARÇO DE 2013
Dispõe sobre a metodologia para apuração do Patrimônio de Referência (PR).
...
Art. 16. As instituições financeiras não sujeitas aos procedimentos estabelecidos na Lei nº 6.024, de 13 de
março de 1974, podem compor seu Capital Principal com outros elementos patrimoniais que atendam aos
seguintes requisitos:
141
...
XI - não ter sua compra financiada, direta ou indiretamente, pela instituição emissora;
...
§ 1º Além dos requisitos citados, os elementos mencionados no caput também devem:
I - ser integralizados em espécie ou em títulos da dívida pública mobiliária federal, observado o
disposto no § 3º;
...
§ 3º Os valores integralizados em títulos da dívida pública mobiliária federal e não monetizados
podem compor o Capital Principal sujeitos aos seguintes limites do valor não monetizado:
I - 80% (oitenta por cento), até 180 dias após a data de emissão do instrumento;
II - 60% (sessenta por cento), entre 181 dias e 360 dias após a data de emissão do instrumento;
III - 40% (quarenta por cento), entre 361 dias e 540 dias após a data de emissão do instrumento;
IV - 20% (vinte por cento), entre 541 dias e 720 dias após a data de emissão do instrumento;
V - 0% (zero por cento), após 720 dias da data de emissão do instrumento. (grifamos)
72. De acordo com os dispositivos mencionados, as instituições financeiras públicas passaram a poder
compor seu capital principal com outros elementos patrimoniais que atendessem a alguns requisitos, dentre eles
não ter sua compra financiada, direta ou indiretamente, pela instituição emissora. Pelas regras iniciais, os
valores integralizados em títulos da dívida pública mobiliária federal e não monetizados poderiam compor o
capital principal sujeitos a limites do valor não monetizado em prazos que variavam de 180 a 720 dias.
73. O caráter heterodoxo da regulamentação brasileira, porém, foi alvo de duras críticas, o que resultou
na consignação de exigências no Relatório do Programa de Avaliação de Consistência Regulatória (RCAP)
realizado pelo Comitê de Basileia, nos seguintes termos do documento de peça 180, p. 51:
Basel Committee on Banking Supervision
Basel Committee on Banking Supervision Regulatory Consistency Assessment Programme (RCAP) Assessment of
Basel III regulations in Brazil
…
Annex 6: List of deviations rectified by amendments to Brazilian regulations during the RCAP assessment
Table 7
Basel Reference to BCB Brief description of initial Reference to the
paragraph document and assessment finding amendments made by the
paragraph BCB to the pertinent rule(s)
through supplementary
regulatory notices
Basel III: § 53 Resolution 4192 – The bank does not create an Resolution 4278, of 31
– Criterion 4 Arts. 4 and 16 expectation at issuance that October 2013
and Criterion the instrument will be
11 bought back, redeemed or
cancelled nor do the
statutory or contractual
terms provide any feature
which might give rise to
such an expectation.
CET1 – Is issued directly
and paid-in and the bank
cannot directly or indirectly
have funded the purchase of
the instrument.
Contribution of capital
instruments in the form of
government bonds in the
case of financial institutions
controlled by the
government.
Nota: CET1 - Common Equity Tier 1 Capital (Capital ordinário Nível 1)
74. O Relatório do Comitê de Basileia III deixa claro que a instituição financeira não pode, direta ou
indiretamente, financiar a compra do instrumento. O documento também deixa evidente que o capital ordinário
Nível 1 deve ser emitido e pago, não podendo a instituição financeira, direta ou indiretamente, financiar a
142
compra do respectivo instrumento de sua ampliação.

75. Ainda segundo o Comitê, quando o governo integraliza o capital de uma instituição financeira com
títulos da dívida pública mobiliária, o ente controlador também está sendo financiado pela própria instituição
financeira visando efetuar tal integralização, prática rechaçada.
76. Diante da exigência externa com o objetivo de adequar os normativos brasileiros ao Acordo de
Basileia III, um mês após a Resolução-CMN 4.192/2013 entrar plenamente em vigor, foi editada a Resolução
CMN 4.278/2013, que passou a vigorar com a seguinte redação:
RESOLUÇÃO Nº 4.278, DE 31 DE OUTUBRO DE 2013
Altera e revoga disposições da Resolução nº 4.192, de 1º de março de 2013, que dispõe sobre a
metodologia para apuração do Patrimônio de Referência (PR).
…
Art. 16. Omissis.
...
§ 1º Além dos requisitos citados, os elementos mencionados no caput também devem:
I - ser integralizados em espécie; (Redação dada pela Resolução nº 4.278, de 31/10/2013.)
...
§ 3º (Revogado pela Resolução nº 4.278, de 31/10/2013.) (grifamos)
77. Consoante o novo normativo ajustado às exigências do Comitê de Basileia III, as instituições
financeiras oficiais ficaram proibidas de compor seu capital principal com títulos da dívida pública mobiliária
federal, restrito à integralização em espécie. A alteração também baniu do ordenamento jurídico a hipótese de
composição do capital por valores integralizados em títulos da dívida pública mobiliária federal com prazo de
180 a 720 dias para sua monetização, previsão também rechaçada pela comunidade internacional.
78. Cumpre observar que a entrega de títulos aos bancos públicos por essa via heterodoxa recriou
mecanismo semelhante ao da conta movimento da década de oitenta. Tal entrega, sem a contrapartida
financeira, permitiu que os bancos públicos se financiassem por meio de operações compromissadas junto ao
Bacen, por exemplo. Na prática, o que houve foi o uso, pela via oblíqua, das operações compromissadas do
Bacen para custear políticas públicas da União, o que é vedado pelo art. 164, § 1º, da CRFB.
79. Paralelamente a essa engenharia financeira artificiosa - prontamente rechaçada pelo Comitê de
Basileia III -, foram intensificados os repasses do Bacen ao Tesouro Nacional referente ao resultado da
equalização cambial, cujos recursos só poderiam ser destinados, exclusivamente, ao pagamento da dívida
pública mobiliária federal, devendo ser paga, prioritariamente, aquela existente junto ao Bacen, consoante o art.
6º, § 3º, da Lei 11.803/2008.
80. Segundo informações prestadas pelo Tesouro Nacional (peça 181 e 182), no período de 2009 a 2016,
o Bacen transferiu à Conta Única quase R$ 560 bilhões a título de resultado (custo das reservas) para os fins
previstos no art. 6º, § 3º, da Lei 11.803/2008, a saber:
Data da
Transferência Valor Descrição
10/3/2009 174.966.348.869,50 Resultado (Custo das Reservas) 2º Semestre 2008
43.034.789.351,50 Pagamento de juros da DPMFi Mercado em 2009
8.426.373.618,00 Pagamento de juros da DPMFi BACEN em 2009
84.454.718.423,38 Pagamento de principal (valor líquido) da DPMFi Mercado em 2009
Pagamento de principal (correção monetária) da DPMFi Mercado em
15.398.191.006,00 2009
07/3/2012 92.018.635.180,53 Resultado (Custos das Reservas) 2º Semestre 2011
36.577.988.524,69 Pagamento de principal (valor líquido) da DPMFi BACEN em 2012
Pagamento de principal (correção monetária) da DPMFi BACEN em
7.888.187.508,37 2012
143

Pagamento de principal (correção monetária) da DPMFi BACEN em
1.825.181.058,95 2015
Fonte: Siafi (informações prestadas pelo Tesouro Nacional em 28/08/2017 – peças 181 e 182)
81. A estratégia financeira pode ser assim sintetizada: para contornar a escassez de recursos ordinários na
Conta Única disponíveis para custear a expansão de políticas públicas setoriais, o Poder Executivo, de um lado,
intensificou as emissões diretas aos bancos públicos à margem do mercado competitivo; de outro, editou a
Medida Provisória 435/2008, posteriormente convertida na Lei 11.803/2008, para aumentar a disponibilidade da
Conta Única com recursos vinculados provenientes do resultado da equalização cambial.
82. Com efeito, ampliou-se, sobremaneira, a capacidade de o Tesouro Nacional resgatar títulos públicos
por ele próprio emitidos diretamente às instituições financeiras oficiais, eis que o resgate de tais papeis se
enquadra nas hipóteses de destinação previstas no art. 6º, § 3º, da Lei 11.803/2008. A sofisticada engenharia
financeira foi alicerçada no seguinte tripé:
83. O impacto dessas operações rendeu ao BNDES o recente credenciamento na condição de dealer de
operações compromissadas do Bacen, conforme publicado na página daquele banco:
BNDES é convidado a ser dealer de mercado aberto do Banco Central
144
Mediar transações com títulos públicos em operações compromissadas (que permitem ao BC regular, ao
dia, oferta monetária e juros) é função do Dealer
Banco ganha maior autonomia na gestão de suas disponibilidades financeiras, passando a não depender de
outros dealers
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) foi convidado nessa terça-feira, 8,
pelo Banco Central (BC), para atuar como dealer do Departamento de Operações do Mercado Aberto (Demab).
O BNDES aceitou o convite, e o início das operações como dealer acontecerá nessa quinta-feira, 10 de agosto,
conforme já informado no site do BC (link).
É a primeira vez que o BNDES atuará como dealer do BC, status que é concedido pelo Banco Central a
cada seis meses a apenas dez bancos e duas corretoras. A função de dealer consiste em intermediar as transações
de mercado do Banco Central com títulos públicos em operações compromissadas, que permitem ao BC a
regulação diária da oferta monetária e da taxa de juros.
O convite representa o reconhecimento e a confiança do Banco Central acerca da qualidade operacional
do BNDES, em termos de volume financeiro, eficiência e de gestão de risco e compliance.
Para o BNDES, a oportunidade traz vantagens importantes. Em primeiro lugar, o Banco ganha maior
autonomia na gestão de suas disponibilidades financeiras, passando a não depender de outros dealers. Além
disso, a posição de dealer do BC contribui para uma maior proximidade no relacionamento com o Banco
Central e com as demais instituições financeiras.
(https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/imprensa/noticias/conteudo/bndes-e-convidado-a-ser-dealer-
de-mercado-aberto-do-banco-central) – (grifamos)
84. Não é verdade, como alega o BNDES no Memorial (peça 221), que o credenciamento na condição de
dealer pelo Bancen não representa qualquer vantagem competitiva em relação às demais instituições
financeiras. Ao executar transações diretas com o Bacen, a instituição financeira credenciada se desonera de
encargos que os dealers cobram para realizarem tais operações.
85. Ao fim e ao cabo, a emissão direta de títulos públicos às instituições financeiras federais, somada à
intensificação de repasses do resultado da equalização cambial ao Tesouro Nacional, teve o propósito de inserir
o Bacen - a partir de uma nítida operação de triangulação - como grande financiador da expansão de políticas
públicas setoriais, o que é terminantemente vedado pelo art. 164, § 1º, da CRFB.
86. Essa contextualização evidencia a essencialidade da exigência constitucional de disciplinar, em lei
complementar, as regras sobre emissão e resgate de títulos públicos, assim como a diretriz prevista no parágrafo
único do art. 36 da LRF.
87. Conforme bem observa a Consultoria de Orçamento do Senado Federal em seus comentários (itens
255-270 desta instrução), a utilização de colocações diretas como instrumento de financiamento de políticas
públicas tem potenciais efeitos danosos à qualidade da gestão da dívida pública, uma vez que introduz incerteza
e opacidade nas decisões de oferta de títulos mobiliários federais, com elevado potencial de impactar
diretamente o custo de captação de recursos pela União e sustentabilidade da política macroeconômica.
88. A esse respeito, cumpre fazer um parêntese e resgatar as manifestações contundentes dos ministros
Benjamin Zymler e Vital do Rêgo, quando da apreciação do processo referente à devolução de R$ 100 bilhões
do BNDES ao Tesouro Nacional (TC 018.441/2016-5, Acórdão 2.975/2016-TCU-Plenário, relatoria Ministro
Raimundo Carreiro):
Voto Ministro Benjamin Zymler
Esses empréstimos, contudo, não foram feitos mediante aporte de recursos, haja vista as dificuldades de
caixa usuais do Tesouro, mas sim mediante emissão direta de títulos do Tesouro Nacional para o BNDES, que
deveria negociá-los no mercado para obter os valores necessários para implementar a política de crédito
expansionista.
Há aqui, na emissão direta de títulos, possível violação ao art. 36 da Lei Complementar 101/2000 (...)
Veja-se que os empréstimos para o BNDES são, em si, extremamente lesivos ao Erário, pois,
independentemente de ocorrer ou não emissão direta, o custo de carregamento da dívida pública é bastante
superior à TJLP. Basta ver que, em 2014, a TJLP foi fixada em apenas 5% aa, ao passo que a Selic variou de
10,4% aa a 11,65%.
Voto Ministro Vital do Rêgo
15. De fato, do ponto de vista estritamente financeiro, a emissão direta de títulos ao BNDES foi
catastrófica para a União. Basta lembrar que a emissão se deu à taxa de juros básica da economia (Selic) ou
bem próximo dela, enquanto os empréstimos ao BNDES foram contratados à taxa de juros de longo prazo
145
(TJLP). Hoje, a Selic está fixada em 14,15% ao ano, enquanto a TJLP se mantém em 7,5% ao ano. Essa
disparidade resultou em despesa da União, a título de subsídio creditício, da ordem de R$ 86 bilhões desde
2008, com previsão de dispêndio de mais R$ 175 bilhões até 2020, segundo os cálculos da Semag.
16. Não bastasse essa despesa, a utilização desses recursos pelo BNDES gera novos encargos para os
cofres federais, pois o banco empresta a juros subsidiados, contando com a posterior equalização pelo Tesouro.
Apenas em 2015, o custo da equalização das taxas de juros do BNDES chegou a R$ 7,3 bilhões.
17. É difícil considerar vantajosa essa política de emissões diretas ao BNDES, pois ela não parece
ter alcançado seu objetivo declarado, de acelerar o desenvolvimento econômico e social. A evolução do
PIB nacional entrou em franco declínio a partir de 2011, batendo recordes negativos em 2015 e na projeção para
2016. (grifamos)
89. A sistemática envolvendo as emissões diretas com os fins previstos nas medidas provisórias criou, na
verdade, uma espécie de ‘orçamento paralelo’ para expandir políticas públicas.
90. As decisões unilaterais sobre o volume anual de recursos destinados aos respectivos programas
revelam um incontrastável arbítrio do Poder Executivo, que decidiu, à margem da inafastável discussão
transparente do orçamento público, matéria de competência exclusiva do Congresso Nacional mediante ritual
específico do processo legislativo orçamentário.
91. O texto do parágrafo único do art. 36 da LRF deve ser interpretado à luz do princípio da legalidade
estrita previsto no art. 37 da CRFB. De acordo com a doutrina de Helly Lopes Meirelles:
a legalidade, como princípio de administração significa que o administrador público está, em toda sua
atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e as exigências do bem comum, e deles não se pode afastar
ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme
o caso (Direito administrativo brasileiro, São Paulo: Malheiros, 1998, p. 67).
92. Pelo princípio constitucional da legalidade, o administrador público, no exercício de sua atividade
funcional, não pode agir contra a lei (contra legem) ou além da lei (praeter legem), cabendo-lhe agir nos estritos
limites da lei (secundum legem). A legalidade é princípio básico do Direito Público que, conjuntamente com o
controle da administração pelo Poder Judiciário, confere a real noção de Estado de Direito. Tal princípio
constitui a norma-matriz do regime jurídico-constitucional aplicado à administração pública, segundo o qual a
função administrativa é realizada nos termos da lei, ou seja, respeitando o ordenamento jurídico, sob pena de
nulidade.
93. É oportuno registrar que o gestor de órgãos públicos ou entidades da administração indireta não pode
agir, nesta condição, como age na vida particular. Na administração pública, não há espaço para liberdade
tampouco vontade pessoal. A lição do jurista e professor Kildare Gonçalves, em linguagem didática, é
esclarecedora: “diferentemente do indivíduo, que é livre para agir, podendo fazer tudo o que a lei não proíbe, a
administração, somente poderá fazer o que a lei manda ou permite” (Kildare Gonçalves, Direito Constitucional
Didático, 5ª ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1997, p. 311).
94. A aplicação prática do princípio constitucional da legalidade no plano fiscal impõe a seguinte
interpretação conforme: o parágrafo único do art. 36 da LRF, ao regulamentar previsão constitucional (art. 163,
inciso IV), estabelece os estritos limites para o Tesouro Nacional emitir títulos da dívida pública para
instituições financeiras controladas por entes da Federação, cuja aquisição deve ocorrer única e exclusivamente
no mercado competitivo, não de forma direta.
95. Ainda sobre o alcance das operações nas disposições do art. 36 da LRF, o BNDES pinça partes do
Parecer da Procuradoria-Geral da República proferido na ADI 4005 AgR, em que se examinou a
constitucionalidade da MP 414/2008. A alegação, porém, não é suficiente para afastar o entendimento
consolidado nestes autos. Trata-se de Agravo Regimental interposto pelo partido Democratas-DEM contra
decisão da relatora da ação no STF que acolheu os argumentos do Procurador-Geral da República para julgar
prejudicada a referida ação. Eis os termos do Parecer mencionado:
8. A devolução do crédito tomado pelo BNDES à União em nada influi no exaurimento da eficácia da
medida provisória impugnada. De fato, a norma em questão não dispôs sobre as condições financeiras referentes
ao contrato a ser celebrado com o Banco, dentre as quais se destacaria a forma de pagamento do crédito tomado.
A regulamentação de tal matéria foi deixada a cargo do Ministro de Estado da Fazenda, nos termos do art. I° da
MP 414/Lei 11.688.
9. O objeto da MP questionada limitou-se à constituição de fonte de recursos adicional ao BNDES,
para ampliação de seus limites operacionais. Conforme demonstrado pela AGU (fls. 155 e 165), o referido
montante foi integralmente empenhado, liquidado e utilizado pelo Banco, ainda no ano de 2008, sendo
146
cumpridas todas as etapas de execução orçamentária. Assim, deve-se concluir estar exaurida a eficácia da norma
combatida.
10. A reforçar tal entendimento, soma-se o fato de que diversas outras medidas provisórias foram editadas
após a MP 414/2008, disponibilizando ao BNDES quantias muito superiores àquela inicialmente prevista, são
elas: (i) MP 439/2008, constituiu fonte de recursos adicional ao BNDES, no valor de R$ 15.000.000.000,00
(quinze bilhões de reais); (ii) MP 453/2009, disponibilizou ao BNDES mais R$ 100.000.000.000,00 (cem
bilhões de reais), quantia esta posteriormente elevada para R$ 180.000.000.000,00 (cento e oitenta bilhões de
reais) pela MP 472/2009; (iii) MP 505/2010, constituiu fonte de recursos adicionais ao Banco no valor de R$
30.000.000.000,00 (trinta bilhões de reais).
11. De resto, a tempestiva propositura da ação não possui o condão de elidir a superveniente perda de
objeto, em razão do exaurimento de eficácia do ato impugnado, até porque o controle concentrado de
constitucionalidade não se presta a regular efeitos residuais da norma.
12. Por tal razão, descabe cogitar da conversão do feito em arguição de descumprimento de preceito
fundamental, uma vez que, compondo também o bloco do controle concentrado de constitucionalidade,
submete-se a tal entendimento” (fls. 171-172, grifamos).
96. A relatora da ADI 4004, Ministra Cármen Lúcia, assim se manifestou:
A perda superveniente de objeto atestada na presente ação é questão insuperável no que tange ao
reconhecimento de eventual objeto que pudesse ser tido como válido em outra ação de controle concentrado.
Exaurido o efeito das normas ora impugnadas, com a conclusão do empréstimo determinado na Medida
Provisória n. 414/2008 em favor do BNDES, “não cabe mesmo o prosseguimento desta ADIn, tampouco a
conversão dela em ADPF, posto que inexistem efeitos residuais concretos decorrente da aplicação dos preceitos
legais atacados pelo ora Recorrente” (fl. 160).
Como advertido pela Presidenta da República “imprimir seguimento a uma ADIn referente a norma que
já produziu todos os seus efeitos é medida que movimenta desnecessariamente a máquina judiciária, fazendo
com que o Poder Judiciário se debruce sobre questão já sem qualquer necessidade de prestação jurisdicional”
(fl. 160). 7. Pelo exposto, voto no sentido de negar provimento ao agravo regimental.
97. A alegação não tem como lograr êxito, uma vez que a ação não enfrenta, nem de longe, a complexa e
sofisticada operação triangular que foi concebida pelo Poder Executivo para constituir funding para o BNDES e
outros bancos públicos realizarem, à margem do orçamento, políticas públicas setoriais a partir da emissão de
títulos públicos no modelo concebido nesta análise. Novamente, o BNDES e a União foram simultaneamente
financiadores e financiados nas operações de emissão direta, questão não enfrentada na ADI em questão.
98. Sob outra perspectiva, não se pode deixar de considerar o tratamento diferenciado que a emissão
direta de títulos públicos cria entre as instituições financeiras. As instituições financeiras oficiais federais,
constituídas sob a forma de empresa pública e sociedade de economia mista, estão sujeitas ao mesmo regime
jurídico das empresas do setor privado por força do art. 173 da CRFB, o qual veda qualquer tipo de tratamento
diferenciado que constitua privilégio não extensivo a estas (§ 1º).
99. Além de observarem as premissas do artigo mencionado no item anterior, as instituições financeiras
instituídas sob a forma de empresa pública ou sociedade de economia mista também precisam cumprir as regras
norteadoras do sistema financeiro nacional, que, por imperativo do art. 192 da CRFB, só podem ser fixadas por
lei complementar.
100. A Lei 4.595/1964 disciplina vários aspectos do sistema financeiro nacional, o que levou o STF a
recepcioná-la com status de lei complementar - no que tange a matérias que a Carta Política assim exige -,
conforme o Mandado de Segurança 21.729-4. O art. 1º da lei em tela dispõe, de forma explícita, que o Banco do
Brasil, o BNDES e demais instituições financeiras públicas e privadas integram o referido sistema financeiro
(incisos III a V), sendo obrigatória a observância de suas disposições, no que não conflitar com a Carta Política
e a LRF.
101. Nesse cenário, permitir que as instituições financeiras públicas federais sejam beneficiadas por
emissões diretas de títulos da dívida pública federal constituiria privilégio inaceitável em relação a outras
instituições financeiras que devem operar no mercado em igualdade de condição.
102. A terceira perspectiva a ser abordada na presente análise refere-se às hipóteses constitucionais de
emissão direta de títulos públicos que, embora não sejam objeto de exame nestes autos, contribuem para
subsidiar o raciocínio jurídico.
103. Há na Carta Política previsão de dois casos de operações envolvendo títulos públicos da União à
147
margem do mercado competitivo. A primeira hipótese consta do art. 164, que dispõe sobre regras específicas
para disciplinar a relação do Tesouro Nacional com o Bacen. A segunda diz respeito à política de reforma
agrária.
104. Para regular o primeiro caso, o art. 164 assim dispõe:
Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco central.
§ 1º É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional
e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira.
§ 2º O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o
objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros. (grifamos).
105. A segunda hipótese de emissão direta de títulos destina-se à implementação da política pública
agrária. Para tanto, o art. 184 da Magna Carta não apenas dispõe sobre a competência da União para
desapropriar, para fins de reforma agrária, imóvel rural que não cumpra sua função social, como também prevê
as formas de indenização.
106. O imóvel rural sujeito à desapropriação será indenizado mediante emissão direta de títulos da dívida
agrária (à margem do mercado competitivo), com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de
até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão. Já as benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas
em dinheiro, conforme disposto no art. 184, § 1º.
107. O art. 184, § 4º da Carta Política dispõe que o “orçamento fixará anualmente o volume total de
títulos da dívida agrária, assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária no
exercício”. Tais operações à margem do mercado competitivo, com amparo constitucional, são classificadas
pela STN como emissões estruturadas, de caráter eventual. Nestes casos, como mencionado, há previsão de
dotação específica no orçamento tanto da parte da receita de operação de crédito, quanto da despesa referente à
política pública, configurando o impacto primário por ocasião da emissão.
108. Por outro lado, merece anotação o fato de que, neste caso de títulos à margem do mercado
competitivo, a indenização mediante emissão direta de títulos públicos, para resgate a posteriori, constitui
restrição ao direito de propriedade dos cidadãos ou sociedades empresárias.
109. Existe, ainda, a previsão de um terceiro caso no texto constitucional, porém, não se trata de operação
envolvendo emissão direta de títulos, mas sim de autorização para emissão de títulos públicos visando à
captação de recursos para custeio de despesas específicas.
110. A hipótese foi disciplinada pelo art. 75, § 3º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
(ADCT), segundo o qual a União estaria autorizada a emitir títulos da dívida pública interna, cujos recursos
deveriam ser destinados ao custeio da saúde e da previdência social, em montante equivalente ao produto da
arrecadação da Contribuição Provisória de Movimentação Financeira (CPMF) prevista e não realizada em 1999.
O dispositivo não prosperou em razão da ADI 2.031-5/DF, questionada por incompatibilidade entre a amplitude
das redações aprovadas pelas duas Casas Legislativas.
111. Não se pode deixar de mencionar a previsão do art. 182, § 4º, inciso IIII, da CRFB, que faculta aos
municípios a emissão direta de título da dívida pública, com prazo de até dez anos, em parcelas anuais, para fins
de indenização de desapropriação no contexto da política urbana.
112. Ao ponto que se chega, a interpretação plausível para as hipóteses excepcionais previstas para União
nos arts. 164 e 184 da CRFB é no sentido de que o Tesouro Nacional está autorizado a realizar emissão direta de
títulos da dívida pública para o Bacen atuar na condição de autoridade monetária, com objetivo definido
explicitamente de regular a oferta de moeda (liquidez do mercado) ou a taxa de juros, assim como para
indenizar imóvel rural destinado à política de reforma agrária.
113. É preciso ter a plena noção de que emissão direta de títulos pelo poder público, em que os
destinatários são identificados, implica, de certa forma, mitigar os princípios constitucionais da igualdade e da
impessoalidade, porque emissões de títulos com essa modelagem ocorrem à margem do mercado competitivo.
Não por outra razão, as hipóteses excepcionais de emissão direta de títulos da dívida pública estão disciplinadas
na própria Constituição de 1988, que define, de forma expressa, os objetivos específicos para as referidas
operações, num claro exercício de ponderação de princípios constitucionais.
114. Nesse sentido, a emissão direta de títulos públicos para instituições financeiras controladas não se
demonstra harmônica com o art. 173, § 1º, inciso II, da CRFB, que sujeita as empresas públicas e sociedades de
economia mista ao mesmo regime jurídico próprio das empresas privadas, sendo injustificada a emissão
direcionada de títulos públicos. Um dos objetivos dessa previsão é evitar que o Estado intervenha na economia
148
de forma desproporcional em relação às empresas privadas.

115. Embora tenham de se sujeitar ao regime jurídico das empresas privadas, há, é verdade, exceções de
Direito Público no regime jurídico-constitucional das empresas estatais, a exemplo da obrigatoriedade de
concurso público para contratação de empregados (art. 37, inciso II), da submissão ao teto remuneratório
quando enquadradas no conceito de empresa dependente de recursos dos orçamentos fiscal e/ou da seguridade
social (art. 37, inciso XI, c/c o § 9º), da proibição do acúmulo de cargos, empregos ou funções públicas (art. 37,
inciso XVII), da aquisição de bens ou de serviços por meio de licitação (art. 37, inciso XXI), do controle
externo pelos Tribunais de Contas (arts. 70 e 71), dentre outras previsões.
116. Porém, não há previsão constitucional que justifique afastar o regime competitivo de aquisição de
títulos públicos para favorecer as instituições financeiras federais.
117. Não se nega a relevância do papel exercido pelos bancos públicos para a União implementar
políticas de relevante interesse, o que se justifica à luz da atuação excepcional prevista no art. 173 da Lei Maior.
A história do Banco do Brasil, fundado em 1808 por Dom João VI - quando o Brasil passou a sediar a Coroa
Portuguesa -, faz parte da história do progresso do Período Joanino que resultou na libertação do Brasil da
condição de colônia, sendo inegável a importância do Banco para que o país evoluísse até atingir o modelo de
economia de mercado.
118. Contudo, segundo o ministro do STF Luís Roberto Barroso, no “sistema de sociedade aberta e de
economia de mercado - que é nosso modelo constitucional - a atividade econômica pública é complementar da
iniciativa privada, dominada pelo princípio da subsidiariedade e ocupando os espaços vazios dos quais se
ausenta a iniciativa privada ou quando esta fracassa” (in Regime jurídico das empresas estatais, Revista de
Direito Administrativo, v. 242, p. 87).
119. No sistema de sociedade aberta e de economia de mercado vigente no Brasil, não é plausível que
bancos públicos controlados operem numa relação triangular com o Tesouro Nacional e a autoridade monetária
para instituir uma espécie de ‘orçamento paralelo’ com o nítido propósito de expandir as políticas públicas
setoriais.
120. Para além das previsões constitucionais que possibilitam emissão direta de títulos da dívida pública
da União, a LRF estabeleceu, no contexto da regulamentação do art. 163, inciso IV, da CRFB, as seguintes
vedações e permissões:
i) ao Bacen:
1) é proibido, desde 2003, de emitir títulos da dívida pública (art. 34) e de financiar os entes da
Federação, inclusive suas entidades da administração indireta (art. 39, caput);
2) é vedada a compra de título da dívida, na data de sua colocação no mercado (art. 39, inciso I);
3) é vedada a permuta, ainda que temporária, por intermédio de instituição financeira ou não, de título da
dívida de ente da Federação por título da dívida pública federal, bem como a operação de compra e venda, a
termo, daquele título, cujo efeito final seja semelhante à permuta (art. 39, inciso II), não se aplicando esta
vedação “ao estoque de Letras do Banco Central do Brasil, Série Especial, existente na carteira das instituições
financeiras, que pode ser refinanciado mediante novas operações de venda a termo” (§ 1º);
4) conceder garantia (art. 39, inciso III);
5) é permitido “comprar diretamente títulos emitidos pela União para refinanciar a dívida mobiliária
federal que estiver vencendo na sua carteira” (art. 39, § 2º), cuja operação “deverá ser realizada à taxa média e
condições alcançadas no dia, em leilão público” (§ 3º);
ii) ao Tesouro Nacional, que somente poderá adquirir títulos da dívida pública federal existentes na
carteira do Bacen para reduzir a dívida mobiliária (art. 39, § 4º).
121. O arcabouço jurídico-jurisprudencial demonstrado neste tópico não deixa dúvida quanto à
inexistência de amparo para as operações de emissão direta de títulos da dívida da União para instituições
financeiras federais com os propósitos constatados nestes autos.
122. Não se desconhece o fato de este Tribunal já ter se debruçado sobre fiscalizações que, en passant,
abordaram de forma descritiva a ocorrência de emissões diretas de títulos. Cite-se o Acórdão 1.543/2009-TCU-
Plenário, da relatoria do ministro Walton Alencar Rodrigues, que apreciou o resultado da auditoria de
conformidade realizada na Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), com os objetivos de identificar o
custo direto decorrente da crise de energia elétrica ocorrida em 2001 e verificar os procedimentos efetuados pela
agência para o cálculo, homologação e pagamento desse valor.
123. No contexto do exame realizado com esse escopo, o relatório de auditoria descreve que a Lei
149
10.438/2002 autorizou a União a emitir títulos da Dívida Pública Federal diretamente à Comercializadora
Brasileira de Energia Emergencial (CBEE) no valor de R$ 11 bilhões, os quais seriam mantidos como garantia
das operações que fossem contratadas por aquela empresa, tendo a Caixa como agente financeiro da operação.
124. Não há, no relatório citado, qualquer análise, sob a ótica jurídico-constitucional, acerca das
operações envolvendo emissão direta de títulos públicos, notadamente no que toca às diretrizes do parágrafo
único do art. 36 da LRF, passando ao largo da exigência do art. 163, inciso IV, da CRFB sobre a necessidade de
lei complementar para disciplinar a emissão e resgate de títulos públicos.
II.3.3. Impacto Financeiro das Operações Envolvendo Subsídios da União
125. As operações realizadas mediante emissões diretas de títulos do Tesouro Nacional às instituições
financeiras controladas produziram efeito sobre o resultado fiscal sob duas perspectivas. Primeiro, pelo impacto
direto sobre a dívida bruta federal; segundo, pelo efeito do custo dos subsídios que concorrem com outras
políticas públicas por ocasião da alocação dos recursos no orçamento anual.
126. No que diz respeito ao primeiro ponto, tem-se que o impacto dessas operações sobre o
endividamento da União sobressai na série histórica constituída a partir de informações do Demonstrativo da
Dívida que integra os Relatórios de Gestão Fiscal da União disponíveis na página eletrônica do Tesouro
Nacional. Os dados podem ser assim sintetizados:
Valores em milhares de reais, com exceção dos percentuais
Mês/Ano Produto Receita Dívida Total de Ativos Dívida Empréstimos a Instituições
Interno Corrente Mobiliária e Haveres Consolidada Financeiras Federais
Bruto Líquida Bruta Líquida
Saldos % PIB % RCL
Dez/2002 1.488.787.000 201.927.000 1.094.063.000 549.497.000 633.860.000
Dez/2003 1.717.950.000 224.920.164 1.132.857.250 626.375.403 615.202.833 11.353.125 0,66% 5,05%
Dez/2004 1.957.751.000 264.352.998 1.241.620.467 703.043.984 623.658.973 13.018.308 0,66% 4,92%
Dez/2005 2.170.585.000 303.015.775 1.379.943.330 778.093.568 667.049.124 11.918.731 0,55% 3,93%
Dez/2006 2.409.450.000 344.731.433 1.488.111.559 813.582.937 727.320.544 10.841.656 0,45% 3,14%
Dez/2007 2.720.263.000 386.681.857 1.651.531.846 890.754.752 808.097.114 9.858.532 0,36% 2,55%
Dez/2008 3.109.803.000 428.563.288 1.828.615.101 954.617.739 760.312.587 10.723.553 0,34% 2,50%
Dez/2009 3.333.039.000 437.199.421 2.087.639.820 1.207.223.067 971.868.925 8.995.874 0,27% 2,06%
Dez/2010 3.885.847.000 499.866.613 2.368.029.688 1.460.152.571 1.015.544.388 265.885.255 6,84% 53,19%
Dez/2011 4.376.382.000 558.706.387 2.594.070.699 1.663.262.097 1.072.128.007 353.339.489 8,07% 63,24%
Dez/2012 4.814.760.000 616.933.349 2.891.113.532 1.865.716.318 1.082.714.146 384.539.958 7,99% 62,33%
Dez/2013 5.331.619.000 656.094.218 3.067.041.594 2.010.786.068 1.120.086.710 436.504.275 8,19% 66,53%
Dez/2014 5.778.953.000 641.578.197 3.395.698.428 2.100.062.767 1.352.476.442 514.598.698 8,90% 80,21%
Dez/2015 6.000.570.000 674.522.742 4.053.082.416 2.116.353.486 1.846.663.775 532.801.598 8,88% 78,99%
Dez/2016 6.266.895.000 722.474.299 4.647.470.128 2.333.235.719 2.551.661.763 529.617.118 8,45% 73,31%
Dez/2017 6.559.942.000 727.254.324 5.228.301.369 2.332.078.740 3.045.435.184 500.513.830 7,63% 68,82%
Fontes: Demonstrativo da Dívida do Relatório de Gestão Fiscal (Secretaria do Tesouro Nacional) e PIB acumulado nos últimos
12 meses (considerados os preços correntes conforme indicadores econômicos divulgados pelo IBGE (1/3/2018).
127. Conforme se observa da tabela precedente, de 2003 a 2009, as operações para financiar as
instituições financeiras federais controladas apresentaram comportamento estável, mesmo com os efeitos da
crise internacional que marcou o biênio 2008/2009.
Fonte: Elaboração própria, a partir das informações da tabela do item precedente desta instrução
150
128. De 2010 a 2014, todavia, a trajetória é marcada por uma expansão acelerada de operações mediante
emissão direta de títulos aos bancos públicos, cujo saldo dos haveres da União atingiu o ápice em agosto de
2016, período em que passou a corresponder a 10,35% do PIB ou 91,93% da receita corrente líquida federal
(RCL).
129. Porém, os impactos das emissões diretas de títulos sobre as finanças públicas não se limitam à
elevação da dívida mobiliária, com a consequente elevação da dívida bruta federal. Para além desse fator, tais
operações acarretam custos explícitos e implícitos para o Tesouro Nacional.
130. Dada a relevância das operações financeiras realizadas por intermédio do BNDES, o Acórdão
3.071/2012-TCU-Plenário, da relatoria do ministro Aroldo Cedraz, determinou que as contas presidenciais
destacassem, para os benefícios concedidos, os valores relativos a 2016, as projeções para os quatro exercícios
seguintes e o impacto sobre as dívidas bruta e líquida da União.
131. A Nota Técnica publicada recentemente pela Secretaria de Acompanhamento Econômico do
Ministério da Fazenda (Seae/MF) traz informações relevantes sobre o custo dos subsídios para os cidadãos,
conforme documento de peças 121-123.
132. Aduz a Nota que os benefícios financeiros e creditícios (também conhecidos como subsídios) se
materializam por meio da operação de fundos e programas públicos, com o objetivo de fomentar setores
econômicos, o acesso a serviços por famílias de baixa renda, a economia regional e o desenvolvimento
econômico. Destaca que essa concessão tem um custo para a sociedade e deve ser realizada com parcimônia e,
em alguns casos, por tempo determinado.
133. Nesta linha argumentativa, ressalta a Seae/MF que os incentivos setoriais devem ser justificados por
meio de rigorosas análises que apontem o benefício social maior do que o retorno privado, e também maior do
que o próprio custo da intervenção. O documento chama atenção para a necessidade de se estabelecer os
critérios para a revisão dos programas e sua eventual descontinuidade.
134. Pondera que a concessão de subsídios voltados a alguns projetos de infraestrutura e de educação são
plenamente justificáveis. Em outros casos, no entanto, a concessão de subsídios termina por fomentar atividades
empresariais específicas, cujos custos dos subsídios nem sempre são conhecidos, tampouco debatidos pela
sociedade por ocasião da elaboração e votação da lei orçamentária.
135. Os subsídios podem ser divididos em duas categorias: i) financeiros (subsídios explícitos ou diretos
ou subvenções econômicas); e ii) creditícios (subsídios implícitos ou indiretos).
136. Os subsídios financeiros ou explícitos, segundo a nota técnica em comento, referem-se a
desembolsos efetivos realizados por meio das equalizações de juros e preços, bem como a assunção das dívidas
decorrentes de saldos de obrigações de responsabilidade do Tesouro Nacional, cujos valores constam dos
orçamentos públicos.
137. Já os subsídios creditícios ou implícitos são gastos decorrentes de programas oficiais de crédito, os
quais oferecem condições mais acessíveis para os tomadores dos empréstimos do que os financiamentos
oferecidos pelo mercado. Essa forma de conceder benefícios não figura nos orçamentos públicos, pois não
configuram despesa primária. Tais benefícios se materializam por recursos do Tesouro Nacional alocados a
fundos ou programas, operacionalizados por meio de taxa de retorno inferior ao custo de captação do governo
federal.
138. Para além do forte crescimento dos subsídios a partir de 2011, soma-se o agravante de a maior parte
desses gastos não passar pela discussão do orçamento público, instrumento que expressa o caráter democrático
das escolhas públicas, por meio do qual a sociedade, representada pelos congressistas e também de forma direta,
define a melhor alocação de recursos escassos em programas prioritários.
139. Cumpre observar que as ações de governo, de acordo com o art. 67, § 1º, da LRF, serão
consideradas meritórias sempre que for possível conjugar as políticas de desenvolvimento social com a prática
de uma gestão fiscal equilibrada e responsável, cujas metas fiscais se demonstrem efetivamente consistentes
com as premissas e os objetivos da política econômica nacional.
140. Ainda segundo a Nota Técnica da Seae/MF (peça 123, p. 1-2):
Nos últimos dez anos, observou-se forte crescimento nos benefícios financeiros e creditícios2 concedidos
pelo governo federal, os quais passaram, de R$ 31 bilhões, em 2007, em valores atualizados pelo IPCA, para
R$ 115 bilhões3, em 2016, um crescimento real de cerca de 16% ao ano. Assim, somando os desembolsos
anuais do Tesouro Nacional com subsídios de 2007 a 2016, o governo federal concedeu R$ 723 bilhões em
subsídios a valores de 2016, sendo que dois terços desse total foram concedidos nos últimos 5 anos (R$ 499
151
bilhões). (grifamos)
141. A soma dos subsídios explícitos e implícitos custeados pelo Tesouro Nacional de 2003 a 2016
totalizou R$ 916,3 bilhões em valor constante, atualizado pelo IPCA em dezembro de 2016. Eis os dados:
Valores em milhares de reais, com exceção dos percentuais
Ano Receita Subsídio Explícito Subsídio Implícito Total dos Subsídios
Corrente Valor Valor Valor Valor Valor Valor % do PIB(1)
Líquida Corrente Constante Corrente Constante Corrente Constante
Corrente Constante
2003 224.920.164 5.718.727 12.329.320 11.616.697 25.045.080 17.335.424 37.374.400 1,01 0,82
2004 264.352.998 12.798.988 25.886.609 12.727.262 25.741.539 25.526.250 51.628.148 1,30 1,08
2005 303.015.775 7.676.241 14.525.395 25.024.193 47.352.124 32.700.434 61.877.519 1,51 1,25
2006 344.731.433 6.981.278 12.678.386 16.457.031 29.886.876 23.438.309 42.565.262 0,97 0,83
2007 386.681.857 9.418.768 16.504.248 8.258.363 14.470.901 17.677.131 30.975.149 0,65 0,57
2008 428.563.288 7.424.614 12.311.573 16.378.028 27.158.217 23.802.642 39.469.790 0,77 0,69
2009 437.199.421 9.377.292 14.823.423 13.672.831 21.613.719 23.050.123 36.437.142 0,69 0,64
2010 499.866.613 13.751.973 20.696.416 15.166.723 22.825.583 28.918.696 43.521.999 0,74 0,71
2011 558.706.387 19.748.944 27.873.045 32.150.783 45.376.614 51.899.727 73.249.659 1,19 1,14
2012 616.933.349 19.997.321 26.776.335 35.891.021 48.057.939 55.888.342 74.834.274 1,16 1,15
2013 656.094.218 20.556.871 25.916.989 56.473.075 71.198.194 77.029.946 97.115.183 1,44 1,44
2014 641.578.197 23.937.520 28.383.628 37.362.928 44.302.644 61.300.448 72.686.272 1,06 1,08
2015 674.522.742 77.422.543 84.212.501 51.013.716 55.487.619 128.436.259 139.700.120 2,14 2,15
2016 722.474.299 36.576.528 36.576.528 78.282.104 78.282.104 114.858.632 114.858.632 1,83 1,83
Total 271.387.608 359.494.396 410.474.755 556.799.153 681.862.363 916.293.549
Fonte: Nota Técnica Seae/MF (peças 121-123) e tabela do item 31 desta instrução
(1) Valores atualizados pela Seae/MF com base no IPCA, média 12 meses em dezembro de 2016
142. Os subsídios implícitos - não evidenciados com transparência durante o debate da alocação dos
recursos no orçamento da União - representam 60,8% do valor real do total de subsídio pago pelo Tesouro
Nacional no período mencionado na tabela.
143. De 2008 a 2016, o Tesouro Nacional gastou R$ 414,3 bilhões (valor constante) a título de subsídio
implícito, dos quais cerca de 34% (R$ 139,8 bilhões) referem-se ao subsídio concedido aos financiamentos
realizados pelo BNDES, cuja série histórica tem início em 2008.
144. Diante dessa realidade, é oportuno evidenciar como se deu a distribuição das despesas da União com
subsídios para financiar políticas setoriais.
Distribuição das Despesas com Subsídios Financeiros e Creditícios – 2003 a 2016
Fonte: produção própria, com informações da tabela do item 141, total de subsídios em valor constante
145. Somente de 2014 a 2016, período em que o resultado fiscal da União apresentou significativa
deterioração, a soma das despesas com subsídios explícitos e implícitos atingiu, em valor constante, R$ 327,2
bilhões (item 141).
146. Em valores correntes, os subsídios totalizaram R$ 304 bilhões no último triênio, contribuindo para a
deterioração da gestão fiscal, agravada pelo acúmulo de deficits primários que somam R$ 296 bilhões no
152
período.
Fonte: Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República referentes ao exercício de 2016
147. Em razão dos sucessivos deficits primários, as despesas com subsídios em montantes elevados
acabam por pressionar não apenas a dívida bruta, mas também a dívida consolidada líquida, cujo saldo do 1º
quadrimestre de 2017 ultrapassou, em 27 pontos percentuais (p.p.), o parâmetro de 350% da RCL federal
proposto ao Senado Federal a título de limite máximo, cenário nunca verificado desde a edição da LRF, em
2000.
148. Os aportes de títulos e a expansão dos subsídios não se traduziram em crescimento econômico
sustentável. O gráfico seguinte evidencia o panorama crítico por que passa a economia brasileira no último
triênio:
Taxa de Crescimento do PIB real - 2001 a 2016
Fonte: Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República referentes ao exercício de 2016, com informações
do Bacen e do IBGE (variação real do PIB)
149. De acordo com o Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República referentes ao exercício
de 2016, essa linha de tendência demonstra uma trajetória declinante, puxada principalmente pela queda no
nível de atividade econômica a partir de 2010, quando se inaugurou a nova matriz econômica, que elegeu a
renúncia de receita e os subsídios financeiros e creditícios como fatores principais.
150. A trajetória da dívida pública é acompanhada pelo Tribunal tanto nas contas presidenciais, quanto
nos relatórios de gestão fiscal, dentre outros procedimentos de fiscalização. Ao relatar as contas presidenciais de
2011, o ministro José Múcio Monteiro antecipou os efeitos perversos do aumento da intervenção da União na
atividade econômica, nos seguintes termos do Sumário Executivo:
153
A sustentabilidade do crescimento requer uma dívida pública sustentável, exigindo

responsabilidade na sua gestão. Nota-se que a manutenção de déficits nominais maiores que os superávits
primários resulta em expansão continuada da dívida líquida em valores nominais, a despeito do decréscimo em
percentual do PIB.
O aumento da intervenção da União na atividade econômica por meio da acumulação de ativos e
passivos mantém a Dívida Líquida do Setor Público sob controle (R$ 1,5 trilhão ao final de 2011,
equivalente a 36,5% do PIB). No entanto, essa sistemática transfere para o Tesouro Nacional a carga
fiscal representada pela diferença entre a taxa pela qual a União vende seus títulos (Selic) e a taxa que a
União recebe das instituições financeiras oficiais e de outros programas de fomento. Assim, os juros
nominais ampliaram a dívida líquida em R$ 236,7 bilhões em 2011 (5,71% do PIB).
(...)
O enfrentamento da questão tributária em suas múltiplas faces – carga tributária, federalismo fiscal,
neutralidade e equidade dos tributos – é outro fator chave para o crescimento. Paralelamente, a renúncia de
receita cresceu 30% e consolidou-se como instrumento de política pública. Em 2011, os R$ 187,3 bilhões a
ela associados ultrapassaram a soma dos orçamentos da saúde, educação e assistência social. Entretanto,
prestações de contas deficientes e com análise intempestiva, além da ausência de indicadores da efetividade do
uso desses recursos dificultam a gestão das renúncias e a real mensuração dos seus impactos em prol do
crescimento sustentável. (grifamos)
151. O exame empreendido neste tópico deixa claro que a concessão de subsídios, explícitos ou
implícitos, contribui para o crescimento da dívida pública tanto quanto qualquer outra despesa primária.
152. Todavia, enquanto as despesas primárias com educação, saúde, segurança pública, previdência
social passam por intenso debate no Congresso Nacional por ocasião da apreciação do Projeto de Lei
Orçamentária Anual (PLOA), a maioria dos programas de financiamento que trazem na modelagem subsídios
implícitos opera à semelhança de uma espécie de “orçamento paralelo”.
153. A despeito dos valores expressivos e seu inequívoco impacto sobre as finanças públicas, as despesas
com subsídios não passam, a cada ano, pelo crivo da sociedade e pelo necessário debate nas Casas Legislativas,
sendo obscuros os custos elevados desses programas de longo prazo.
II.3.4. Aspectos Orçamentários da Expansão de Políticas Setoriais com Emissão Direta de Títulos para as
Instituições Financeiras Controladas pela União
154. A segunda questão relevante da inspeção submetida ao exame de mérito pela Semag diz respeito à
necessidade de prévia autorização orçamentária - na lei orçamentária anual ou créditos adicionais - para
realização de operação de emissão direta de título do Tesouro Nacional para o BNDES e demais instituições
financeiras federais atuarem como intervenientes na expansão de políticas públicas setoriais.
155. Na peça inicial (peça 1, p. 1-3), o Ministério Público de Contas junto ao TCU assim se manifestou
sobre a questão:
Tais operações de crédito do Tesouro para as instituições federais não são ilegais, mas requerem prévia
inclusão na lei orçamentária.
(...)
A transferência de recursos financeiros ao BNDES e aos demais bancos federais produz o efeito de
diminuir a disponibilidade das receitas ordinárias livres de qualquer vinculação na Conta Única do Tesouro
Nacional, situação indesejada pelo Governo porquanto pode dificultar o custeio de outras de despesas de caráter
obrigatório da União.
A alternativa tradicional para evitar tal efeito indesejado seria o Tesouro captar recursos no mercado
externo, junto a instituições financeiras internacionais, (...)
Contudo, tanto as disponibilidades orçamentárias da Conta Única quanto aquelas advindas de captações
externas não foram suficientes para atender à crescente necessidade de recursos do BNDES e de outros bancos
federais para os exercícios financeiros subsequentes, pois, conforme a exposição de motivos que acompanhou
outra medida provisória de concessão de crédito (a MP 439/2008, convertida na Lei 11.805/2008), estimava-se
que apenas a demanda do BNDES por recursos para o triênio 2008-2010 seria em torno de R$ 295 bilhões.
Outra opção regular e legal seria o Tesouro Nacional, mediante emissão de títulos públicos de sua
responsabilidade, captar recursos junto a instituições financeiras integrantes do sistema financeiro nacional.
Entretanto, (...), essa opção jamais foi colocada em prática pelo Tesouro (...).
154
O que passou a ocorrer, a partir da edição da já citada Medida Provisória 439/2008, foi a concessão de
referidos empréstimos com base na emissão direta de títulos públicos do Tesouro Nacional ao BNDES e às
demais instituições financeiras federais.
Desse modo, as concessões de crédito passaram a ter formatação diferente: em vez de obter e entregar
recursos financeiros aos bancos federais, o Tesouro Nacional passou a emitir títulos públicos diretamente à
carteira das respectivas instituições financeiras. Essas instituições tinham então de converter tais títulos em
dinheiro para poder dispor de recursos para emprestar.
O primeiro aspecto é que, embora não haja dúvida quanto à natureza orçamentária da operação de
concessão de empréstimos do Tesouro ao BNDES - são despesas de capital classificadas entre as inversões
financeiras -, a mesma passou a se realizar sem a prévia e devida autorização na lei de orçamento ou em créditos
adicionais, contrariando o que determinam os arts. 4º e 13 da Lei 4.320/1964 e o art. 167, I e II, da Constituição
de 1988 (...).
156. De saída, registra-se a especial relevância do questionamento do Ministério Público de Contas
acerca do volume elevado das operações envolvendo a emissão direta de títulos, da ordem de R$ 464 bilhões,
para a implementação de políticas públicas setoriais.
157. No período de 2008 a 2016, foi considerável o volume de títulos públicos entregue às instituições
financeiras controladas para implementação de políticas públicas setoriais, cujos gastos anuais deveriam ter
passado pelo debate orçamentário sobre a alocação de recursos públicos.
158. Todavia, as questões suscitadas na Representação não se resolvem com a discussão sob a ótica da
inclusão ou não de dotação e/ou autorização específica na lei orçamentária prevista como requisito de
procedibilidade para emissão direta de títulos públicos destinados às instituições financeiras controladas pela
União para expandir as políticas públicas setoriais.
159. Até porque, trilhar esse caminho subverteria o arcabouço jurídico-constitucional, uma vez que a
controvérsia suscitada pelo Ministério Público de Contas tem como núcleo a validade das emissões diretas no
contexto do sistema de sociedade aberta e de economia de mercado vigente no Brasil e diante da inexistência de
normas gerais editadas por lei complementar para disciplinar a emissão direta de títulos públicos tal como exige
o art. 163, inciso IV, da CRFB. Este é o ponto central da problemática.
160. Significa dizer que de nada adiantaria incluir no texto da lei orçamentária dotação ou autorização
para amparar a emissão direta de títulos públicos para bancos públicos à margem do mercado competitivo se tais
operações não têm amparo nas normas gerais de finanças públicas.
161. Proceder assim seria usar a lei orçamentária anual como instrumento de escapismo do requisito
constitucional que exige lei complementar para disciplinar a emissão e resgate de títulos públicos, além de
colidir com as condicionantes e restrições previstas no art. 36, parágrafo único da LRF já contextualizado nesta
instrução.
162. Após análise de mérito (peças 184-186), o BNDES apresentou Memorial (peça 221), por meio do
qual traça conexões entre a análise empreendida nesta instrução e o Parecer do Ministério Público de Contas
proferido no TC 022.125/2013-2, da relatoria do ministro José Múcio Monteiro, que se encontra com pedido de
vista apresentado pelo ministro-substituto Weder de Oliveira.
163. O processo mencionado refere-se à auditoria realizada no Fundo Soberano do Brasil (FSB), com
objetivo de verificar a conformidade contábil e financeira das operações envolvendo ativos da carteira do
referido Fundo. No processo, não se discute a legalidade das operações de emissão direta de títulos públicos à
luz do arcabouço jurídico-constitucional e legal vigente, mas aspectos orçamentários das operações envolvendo
o FSB.
164. Em atenção ao Despacho do relator (peça 222), a Semag empreendeu nova análise dos documentos,
considerando as alegações apresentadas pelo BNDES em relação ao TC 022.125/2013-2. Para tanto, foram
realizadas reuniões internas, com o relator e o revisor do referido processo, ministros José Múcio e Weder de
Oliveira, assim como a Semag recebeu representantes do BNDES que solicitaram reunião para expor os pontos
de vista.
165. Após refletir sobre os pontos tratados nas reuniões técnicas, a Semag chegou à conclusão de que não
é possível comparar as operações realizadas no âmbito do FSB com as operações entre a União e a instituições
financeiras controladas, que dispõem de diretrizes e restrições específicas previstas na LRF, as quais
disciplinam em que condições as instituições financeiras controladas podem adquirir títulos públicos do ente
controlador.
155
166. A matéria tratada neste tópico precisa ser examinada sob dois ângulos distintos. Primeiro, sobre a
necessidade de dotação ou autorização orçamentária para realizar operações com emissões diretas de títulos.
Segundo, no que tange à previsão constitucional para dotar a autoridade monetária dos meios necessários com
objetivo de regular a oferta de moeda (ou liquidez do mercado) ou a taxa de juros.
167. O exame empreendido nestes autos limita-se ao primeiro caso suscitado na Representação do
Ministério Público de Contas. Na mesma trilha, são avaliados os aspectos orçamentários da expansão, mediante
a emissão direta de títulos públicos, de política pública setorial à margem do orçamento anual, cujo processo
legislativo é singularmente marcado pela ampla transparência das escolhas e da alocação dos recursos públicos
no âmbito da comissão mista permanente de que trata o 166, §1º da CRFB.
168. A segunda hipótese, pelas especificidades das operações envolvendo a autoridade monetária e a
complexidade da matéria, deve ser analisada em outra oportunidade, no contexto de procedimento
especificamente constituído para tal finalidade.
169. Ouvida durante a instrução do processo, a STN emitiu a Nota Técnica 35/2015 Codiv/STN/MF
(peça 28), por meio da qual apresenta sua justificação para a ausência de autorização orçamentária para amparar
as operações de crédito realizadas entre a União e todos os bancos federais. Eis os termos que merecem
transcrição:
Inicialmente, cumpre informar que a concessão de crédito feita pela União ao BNDES, mediante emissão
de títulos públicos é caracterizada como operação de crédito, com impactos na dívida pública.
Entretanto, não há geração de receita no momento das emissões, pois os títulos emitidos são
repassados ao BNDES que os negocia no mercado de acordo com suas necessidades. Da mesma forma,
despesas decorrentes destas emissões somente ocorrerão em momento posterior, quando houver o resgate
dos títulos emitidos.
Acerca da necessidade de incluir, nas Leis Orçamentárias Anuais ou em créditos adicionais, as dotações
orçamentárias para concessões de crédito ao BNDES, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional-PGFN,
manifestou seu entendimento mediante Parecer PGFN/CAF N° 1784/2009.
Segundo o citado Parecer, ‘...se a operação, em determinado exercício, não gera receita, se não dá
causa a despesa no exercício em que permitida e se já conta com autorização em lei, não há justificativa
para que conste na lei orçamentária anual ou em créditos adicionais.’
(...)
Diante do exposto, depreende-se que para cada exercício, constam na lei orçamentária anual e em seus
créditos adicionais apenas as despesas e receitas decorrentes de operações que nele serão realizadas, em
conformidade com o disposto no art. 3° da Lei n° 4.320 e no § 1° do art. 5º da Lei Complementar n° 101/2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal).
Conclui-se então, que as emissões diretas para o BNDES, e outras instituições financeiras, tais como
BB, CAIXA, BASA e BNB, não deveriam constar da respectiva Lei pelo fato de não haver desembolsos de
recursos. Por ilação, não havendo receita decorrente da emissão de títulos, não haverá, também, a
necessidade de inserção na mesma lei orçamentária anual. (grifamos)
170. Na prática, a estratégia de editar sucessivas medidas provisórias, muitas das quais chegaram ao
Congresso Nacional com títulos emitidos e com efeitos consumados, criou uma espécie de ‘orçamento paralelo’
na administração pública federal, conforme explicitado anteriormente, com o nítido propósito de expandir, de
forma oblíqua, a ação governamental. Há casos em que a emissão dos títulos ocorreu com menos de dez dias
após a emissão da MP, retirando do Congresso Nacional qualquer possibilidade de reverter a situação e à revelia
do debate plural na Comissão Mista de Orçamento (CMO). Eis o quadro:
Portaria STN de Número de
Medida Provisória Lei
Emissão de Título Dias entre a
Autorização Edição da MP
Legal e a Efetiva
N° Data N° Data N° Data
Montante Emitido Emissão de
(R$) Títulos
439 29/08/2008 11.805 06/11/2008 MP 532 24/09/2008 4.999.999.805,85 26
439 29/08/2008 11.805 06/11/2008 MP 574 14/10/2008 4.999.999.984,06 46
439 29/08/2008 11.805 06/11/2008 Lei 20 14/01/2009 4.999.999.243,58
453 22/01/2009 11.948 16/06/2009 MP 184 31/03/2009 12.999.999.460,29 68
453 22/01/2009 11.948 16/06/2009 MP 341 15/06/2009 25.999.739.351,64 144
156
453 22/01/2009 11.948 16/06/2009 Lei 449 30/07/2009 24.999.997.667,63

453 22/01/2009 11.948 16/06/2009 Lei 491 21/08/2009 8.535.599.634,33
453 22/01/2009 11.948 16/06/2009 Lei 493 25/08/2009 21.225.599.933,32
453 22/01/2009 11.948 16/06/2009 Lei 503 27/08/2009 6.238.799.612,36
472 15/12/2009 12.249 11/06/2010 MP 230 20/04/2010 74.199.999.156,93 126
472 15/12/2009 12.249 11/06/2010 MP 262 04/05/2010 5.800.000.091,99 140
505 24/09/2010 12.397 23/03/2011 MP 550 27/09/2010 24.753.535.038,18 3
505 24/09/2010 12.397 23/03/2011 MP 168 15/03/2011 5.246.461.859,42 172
526 04/03/2011 12.453 21/07/2011 MP 395 14/06/2011 29.999.999.160,56 102
526 04/03/2011 12.453 21/07/2011 Lei 832 15/12/2011 14.999.999.990,97
526 04/03/2011 12.453 21/07/2011 Lei 31 19/01/2012 9.999.999.939,34
564 03/04/2012 12.712 30/08/2012 MP 397 21/06/2012 9.999.999.928,78 79
564 03/04/2012 12.712 30/08/2012 Lei 631 16/10/2012 19.999.999.702,57
564 03/04/2012 12.712 30/08/2012 Lei 763 28/12/2012 14.999.999.856,91
618 05/06/2013 12.872 24/10/2013 MP 374 28/06/2013 14.999.999.927,73 23
628 28/11/2013 12.979 27/05/2014 MP 673 06/12/2013 23.999.999.997,73 8
633 26/12/2013 13.000 18/06/2014 Lei 362 24/06/2014 29.999.999.427,84
661 02/12/2014 13.126 21/05/2015 MP 716 17/12/2014 29.999.999.933,79 15
Total 423.999.728.705,80
Fonte: Informações prestadas pelo Tesouro Nacional (peça 183)
171. Tais operações, além de aumentar a dívida pública, geraram obrigações para União que, de 2003 a
2016, somaram R$ 916 bilhões em valores constantes (item 141).
172. A elevada importância dos orçamentos públicos é considerada pelo professor e jurista Heleno
Taveira Torres, da Universidade de São Paulo (USP), como o ato normativo de maior importância para o
desempenho das atividades Estatais depois do texto constitucional. Eis o trecho da obra que merece reprodução:
O orçamento público, abaixo da Constituição, é o conteúdo normativo de maior importância para a
continuidade do Estado. E essa estatura vê-se alcançada por ser uma lei que confere unidade à atividade
financeira do Estado. Diante disso, o orçamento converte-se no principal instrumento da Constituição
Financeira, do qual depende toda a atividade financeira do Estado, a partir da estimativa das receitas, aprovação
das despesas e controle político que nele se opera. Difícil encontrar uma Constituição Política, mesmo de
Estado Liberal clássico, que não traga alguma disposição sobre orçamento, pela conexão com as estruturas e
organização do Estado. (Direito Constitucional Financeiro: Teoria da Constituição Financeira. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2014. pg. 340) (grifamos)
173. A partir de um sistema de ‘orçamento paralelo’, alicerçado em emissões diretas de títulos públicos
que, no período de 2010 a 2014, concentraram aportes de mais de R$ 464 bilhões, a União interveio na
economia de forma desordenada, contrariando não apenas os pressupostos da gestão fiscal responsável, mas
regras constitucionais do regime orçamentário de observância obrigatória.
174. Dada a expressividade dos aportes dessa natureza, que tiveram um salto considerável em 2010, o
Congresso Nacional chegou a incluir, na LDO 2012 (Lei 12.465/2011), regra específica para determinar a
inclusão na LOA de toda emissão de título, nos seguintes termos:
Parágrafo único do art. 71
Parágrafo único. Toda emissão de títulos da dívida de responsabilidade do Tesouro Nacional, quaisquer
que sejam a finalidade e a forma da emissão, e a despesa a que fará face, entendida também como despesa a
transferência e a entrega dos títulos a autarquia, fundação, fundo, empresa pública ou sociedade de economia
mista integrantes da Administração Pública Federal, serão consignadas na lei orçamentária e nos créditos
adicionais. (grifamos)
175. O dispositivo, porém, foi objeto de veto com a seguinte fundamentação:
Razões do veto
A inclusão de todas as emissões na peça orçamentária representaria uma sinalização prévia de emissões
estratégicas a serem feitas pelo Tesouro Nacional ao longo de cada exercício, possibilitando aos agentes
econômicos anteciparem seus movimentos no mercado de títulos públicos, com impactos e riscos à gestão da
157
Dívida Pública Federal. Além disso, a LRF determina ser obrigatório constar da lei orçamentária apenas as
despesas com a dívida e as receitas que a atenderão, de modo que somente tramitam na LOA as receitas e
despesas com previsão de serem auferidas ou desembolsadas no exercício financeiro de sua vigência.
176. O propósito desse dispositivo, conforme revelado em reunião técnica promovida pela Semag, em
25/5/2017, foi o de contemplar no orçamento as operações com emissão direta de títulos e as correspondentes
despesas. Participaram da reunião especialistas de diversos órgãos da área econômica do Poder Executivo,
assim como das Consultorias de Orçamento da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
177. Na verdade, o objetivo maior foi o de controlar, pela via do orçamento público, o processo de
expansão das políticas públicas setoriais financiadas com emissão direta de títulos públicos sem o amplo e
democrático debate que deve ocorrer na comissão permanente (CMO).
178. A questão é relevante não apenas pelo aspecto jurídico-constitucional, mas em especial pela
materialidade das operações. Para se ter a real noção do que se trata, rápida passagem pelos demonstrativos
fiscais mostra que o saldo das dívidas dos bancos públicos com a União saltou de R$ 8,9 bilhões em 2009 para
R$ 265 bilhões em 2010, conforme tabela do item 126 desta instrução.
179. Com práticas à margem do orçamento e não amparadas pelas hipóteses disciplinadas no parágrafo
único do art. 36 da LRF, o aporte de recursos nos bancos públicos apresentou, em apenas um ano, variação de
2.877,52%. A expressividade dos valores justifica a preocupação do Congresso Nacional com a matéria, o que
o levou a incluir no Projeto de LDO de 2012 o dispositivo vetado pela então Presidente da República.
180. As demonstrações financeiras do BNDES evidenciam o quanto as operações com emissão direta
para as instituições financeiras federais expandiram a ação governamental, com reflexo no resultado dos bancos
públicos. Eis os números:
Valores em milhões de reais
Ano Resultado Bruto de Resultado com Participações
Lucro Líquido
Intermediação Financeira Societárias
2006 6.331 5.896 3.521
2007 7.314 6.187 6.104
2008 5.313 3.851 6.024
2009 6.735 5.821 3.990
2010 9.913 7.039 6.159
2011 9.048 6.488 6.962
2012 8.126 11.908 2.644
2013 8.150 11.688 2.452
2014 8.594 13.449 2.865
2015 6.199 20.159 (5.407)
2016 6.392 25.846 (3.431)
Fonte: Demonstrações Financeiras disponíveis no site do BNDES – Indicadores Econômico-financeiros (Resultado)
181. Constata-se que 2010 foi o exercício no qual o BNDES apresentou maior lucro, coincidindo com o
período de maior concentração dos aportes de títulos do Tesouro Nacional, cujo saldo dos haveres da União
passou de R$ 8,9 bilhões (2009) para R$ 265 bilhões em 2010.
182. A operação também se reflete no patrimônio líquido registrado no balanço patrimonial do BNDES,
que saltou de R$ 24,9 bilhões em 2007 (ano anterior às captações do Tesouro Nacional) para R$ 55,2 bilhões
em 2016, atingindo o ápice em 2010 com quase R$ 66 bilhões, ocasião em que apresentou um aumento de
138% em relação ao ano anterior.
183. Em 2016, o BNDES encerrou o exercício com ativos totais da ordem de R$ 876,1 bilhões, dos quais
R$ 610,9 bilhões (69,7%) referem-se a crédito em razão dos empréstimos a terceiros e R$ 93,4 bilhões dizem
respeito a títulos e valores mobiliários (10,7%).
184. Segundo consta do Relatório da Administração do Sistema BNDES de 2016 (peça 126), a redução
de R$ 84,5 bilhões (12,1%) da carteira líquida em 2016 foi influenciada pela queda tanto da carteira de
operações de crédito, quanto da carteira de operações de repasses, cujas liquidações superaram em R$ 103,0
bilhões os desembolsos; e pelo crescimento de R$ 8,3 bilhões da provisão para risco de crédito.
185. Registra que, em 2016, Tesouro Nacional e Fundo do Amparo ao Trabalhador (FAT) permanecem
como as principais fontes de recursos do Sistema BNDES, respondendo por 50,2% e 26,6% do passivo total,
respectivamente, destacando que não houve captação de recursos do Tesouro Nacional no referido exercício.
186. Informa que, em dezembro de 2016, o BNDES liquidou, antecipadamente, parte de sua dívida com
o Tesouro Nacional no montante de R$ 113,2 bilhões. Ressalta que junto ao FAT foram captados R$ 16,2
bilhões no referido exercício.
187. O Relatório destaca, ainda, que o patrimônio líquido do Banco apresentou crescimento de R$ 24,2
158
bilhões (78,8%) em 2016 devido ao ajuste de avaliação patrimonial positivo de R$ 19,5 bilhões (líquido de
tributos), da carteira de títulos e valores mobiliários classificados como títulos disponíveis para venda, e ao
lucro líquido de R$ 6,4 bilhões em 2016.
188. De acordo com informações divulgadas pelo Ministério da Fazenda, o saldo da dívida do BNDES
com a União, em 31/12/2016, chegou a R$ 439,7 bilhões, valor correspondente a 83% do total das dívidas dos
bancos federais com a União, no montante de R$ 529,6 bilhões. Em 30/6/2017, o saldo da dívida do BNDES
chegou a R$ 452,4 bilhões, segundo as demonstrações divulgadas pelo Ministério da Fazenda.
189. Para além do impacto desses empréstimos na dívida pública federal, os subsídios concedidos em
razão de tais operações com bancos públicos federais trazem, na modelagem financeira, um custo elevado para a
sociedade, cujas escolhas sobre a alocação das receitas correntes efetivamente arrecadadas não ocorrem com a
transparência que o impacto expressivo exige. O custo dos subsídios implícitos dos empréstimos do Tesouro
Nacional apenas com o BNDES, no período de 2007 a 2016, foi de R$ 139,8 bilhões em valores constantes.
190. Dito em outras palavras: o cidadão, que paga boa parte da conta, não sabe quanto lhe custa o
empréstimo que os bancos públicos federais oferecem com taxas de juros reduzidas - às empresas do setor
privado, aos entes subnacionais e até mesmo para financiar obras em outros países.
191. No período de 2003 a 2016, o custo total dos subsídios às operações com bancos públicos para
financiamento de políticas setoriais foi de R$ 681,9 bilhões em valor corrente, atingindo R$ 916,3 bilhões em
valor constante atualizado pelo IPCA, em dezembro de 2016. Deste montante, R$ 556,8 bilhões (61,77%)
referem-se a subsídios implícitos, ou seja, despesas que não são evidenciadas no orçamento com a devida
transparência para que toda sociedade possa compreender a sua real dimensão e possíveis impactos que geram
restrições a outras políticas públicas fundamentais, tais como saúde, educação, segurança pública, saneamento
básico, dentre outras.
192. Neste cenário de obscuridade no processo orçamentário de escolha de despesas tão expressivas, a
coerência e a legitimidade dos gastos públicos ficam prejudicadas. Daí a necessidade de se discutir para frear o
processo de emissão direta de títulos públicos para instituições financeiras controladas implementarem políticas
públicas amparadas por subsídios implícitos que, pela própria natureza, não aparecem claramente no rito
legislativo orçamentário. Tal constatação leva, novamente, a recorrer à valiosa lição de Heleno Torres sobre o
orçamento para subsidiar a reflexão:
O orçamento tem funções a cumprir, por isso suas regras vinculam integralmente as administrações dos
poderes e das unidades federativas à sua fiel observância (função de parametricidade obrigatória). A partir da
Constituição, confere segurança jurídica e previsibilidade às relações jurídicas da atividade financeira do
Estado, em virtude das funções fundamentais a serem atendidas pelo orçamento. E tem ainda a função de
preservar e efetivar direitos e liberdades fundamentais, controlar as estimativas de receitas e a coerência,
legitimidade e economicidade dos gastos públicos, além da necessária transparência para a opinião
pública, com abertura para participação popular ao longo da deliberação e da execução.
O orçamento ordena as finanças do Estado e congrega-se com a Constituição Econômica para a realização
dos fins constitucionais do Estado no seu papel de intervencionismo estatal, pelas funções de planejamento e
dirigismo, bem como pela sua integração com a economia nacional.
No Estado Democrático de Direito avulta em importância a função de intervencionismo do orçamento.
Nele estará refletida a sociedade de hoje e do porvir, segundo as escolhas e prioridades reveladoras dos
projetos da Constituição Econômica e da Social, além do dirigismo constitucional, orientado pelo
desenvolvimento e pela redução de desigualdades sociais e regionais.
Como se vê, o orçamento público somente pode ser aplicado adequadamente como instrumento jurídico e
político integrado à Constituição Financeira, ao que soma a intertextualidade semântica e pragmática com a
Constituição Econômica, a Social e a Político-Federativa realça suas novas missões no Estado Democrático de
Direito. Assim, para o orçamento público confluem todos os demais regimes jurídicos da atividade
financeira do Estado, nas suas múltiplas hipóteses de receitas e despesas.
(...)
Com o orçamento público, os povos conquistaram o direito de dominar as finanças do Estado e, ao
mesmo tempo, o de controlar as escolhas democráticas, ante às preferências reveladas no processo
eleitoral, no que concerne à realização contínua dos fins do Estado, da efetividade dos direitos e da apuração do
cumprimento dos programas dos governantes eleitos pelo voto popular. Unicamente povos livres e soberanos
conferem o verdadeiro significado ao orçamento e cumprem a Constituição, para sua máxima efetividade na
atividade financeira do Estado. Sem democracia, o orçamento será mera peça protocolar, desprovida de
159
qualquer significado para a sociedade ou de alguma utilidade funcional para as relações entre Estado e
economia. (grifamos)
193. A exigência por transparência na alocação dos gastos com subsídios é antiga. Em artigo jurídico
publicado em 2015, o magistrado e professor da Faculdade de Direito Financeiro da Universidade de São Paulo
(USP), José Maurício Conti, assim leciona:
CONTAS À VISTA
BNDES tem o dever de colaborar com a transparência dos gastos públicos
(...)
Só para que se tenha uma ideia, o orçamento da administração pública federal, conforme proposta
apresentada para o exercício financeiro de 2016, é da ordem de 3 trilhões de reais; no estado de São Paulo,
supera os 200 bilhões de reais. Nesses números gigantescos, cada centavo deverá ter sua aplicação especificada,
e não é fácil saber exatamente onde estão.
Questões conceituais, envolvendo a organização dos orçamentos públicos e a natureza das despesas,
geram dúvidas e dificuldades em sua contabilização e inserção nos orçamentos públicos.
É o caso, por exemplo, de despesas que representam quantias cada vez mais expressivas de recursos
e que tendem a ficar à margem da lei orçamentária, compondo o que já se conhece como off-budget
expenditures, tais como os gastos tributários e os benefícios creditícios, cuja não contabilização adequada
acarreta grande prejuízo à transparência fiscal. (http://www.conjur.com.br/2015-nov-17/contas-vista-bndes-
colaborar-transparencia-gastos-publicos) (grifamos)
194. O autor também aborda a necessidade de se avançar na transparência desses gastos:
Nesse sentido, Emerson Gomes, em obra recém-publicada (O direito dos gastos públicos no Brasil),
defende a adoção de um conceito amplo de despesa pública que abarque tanto as despesas orçamentárias quanto
as despesas off-budget. Ambas são instrumentos de políticas ou programas públicos e apresentam impacto
nas variáveis fiscais, seja na receita, despesa ou na dívida públicas, a elas aplicando-se os princípios
jurídicos de cunho constitucional, tais como a legitimidade, a economicidade, a eficiência e a
transparência: “O gasto tributário é um instrumento de políticas públicas, que tem objetivos específicos a
serem atendidos. Se estes objetivos são ilegítimos, também será ilegítimo o gasto tributário. Pode-se apurar
se estes objetivos estão sendo atingidos (eficácia) e se eles estão sendo atingidos com o menor gasto tributário
possível (eficiência)”. Essas mesmas considerações aplicam-se aos benefícios creditícios e são evidenciadas em
deliberações do Tribunal de Contas da União (acórdão 1.718/2008 - Plenário e acórdão 3.071/2012 – Plenário) -
grifamos.
195. O efeito das emissões diretas sobre a transparência da gestão da dívida foi constatado durante a
auditoria operacional apreciada pelo Acórdão 574/2017-TCU-Plenário, da relatoria do ministro Aroldo Cedraz.
De acordo com o Relatório de Auditoria que embasa a decisão, os repasses de títulos públicos ao BNDES
provocaram perda de transparência na gestão da dívida pública e perda de previsibilidade para o mercado de
títulos públicos (item 116).
196. Ainda segundo o Relatório, a venda de títulos públicos realizadas pelo BNDES não atende aos
requisitos de transparência necessários para garantir previsibilidade, confiança e isonomia para o mercado
financeiro. Por essa razão e, considerando o volume aportado, os repasses de títulos ao referido banco
configuraram-se uma delegação indevida de colocação no mercado de expressiva parte da dívida pública (item
118).
197. Em apertada síntese, a equipe concluiu, sobre este tema, que a causa do achado seria a política
adotada pelo Governo Federal para conceder crédito ao BNDES, que, por se tratar de instituição financeira que
negocia no mercado secundário, não segue as boas práticas de gestão da dívida, mesmo sendo o vendedor de
quantidades expressivas de títulos públicos (item 148).
198. A auditoria também analisou o impacto dos repasses ao BNDES no risco soberano do Brasil,
ocasião em que este Tribunal estimou que o aumento do endividamento proveniente dos repasses de títulos
públicos ao BNDES provocou um aumento de 24,4 pontos-base no risco-país do Brasil (spread do EMBI+,
Emerging Markets Bond Index Plus ou Índice dos Bônus de Mercados Emergentes), conforme se verifica nos
itens 75 a 117 do Relatório que embasa o Acórdão mencionado, sendo oportuna a transcrição do seguinte
trecho: “116. Considerando-se todos os efeitos apresentados, entende-se que a política de concessão de crédito
ao BNDES via emissão direta de títulos públicos executada entre 2008 e 2014 acarretou um considerável
impacto negativo para o risco soberano e para a gestão da dívida”.
199. O EMBI+ é o indicador ou taxa de risco-país elaborado pelo banco J. P. Morgan para divulgar o
160
distanciamento existente entre a taxa de juros para títulos públicos de um conjunto de 21 países emergentes em
relação à taxa de juros dos papéis dos Estados Unidos da América (EUA). Quanto menor for o indicador, maior
será a capacidade do país de atrair investimentos estrangeiros.
200. Os efeitos das emissões diretas sobre diversos indicadores são inquestionáveis. A despeito do
impacto das operações, as decisões se deram sem a necessária transparência e o amplo debate que medidas com
esse potencial podem acarretar.
201. Não há espaço no Estado Democrático para a expansão do gasto público à margem das
possibilidades e da transparência orçamentárias. É o orçamento público a via constitucionalmente eleita para
prever receitas e fixar despesas, num ambiente de debate realista, transparente e responsável, onde se deve
procurar conciliar a limitação de recursos públicos com demandas por vezes ilimitadas. Esse debate não ocorre
nas instâncias de discussão de medidas provisórias e projetos de lei comuns, mas na CMO, mediante um rito
constitucional específico, o qual não foi observado.
202. Sem seguir esses pressupostos constitucionais que expressam a noção de democracia, abre-se espaço
para o desequilíbrio fiscal, mal indesejável que compromete não apenas as finanças do presente, mas o futuro
das novas gerações.
203. A tese de que as operações com emissão direta de título não constituem fonte de receita e que, por
essa razão, as despesas custeadas com tais recursos não deveriam figurar no orçamento, também não tem como
prosperar.
204. Fato é que a emissão direta de títulos para o financiamento de políticas setoriais subverte o arranjo
constitucional que deve balizar a expansão de políticas públicas setoriais. Se por um lado a emissão direta de
títulos públicos não gera ingresso de recursos na Conta Única do Tesouro Nacional - a exemplo do que ocorre
com a emissão clássica de títulos no mercado financeiro -, de outro a expansão da ação governamental sem o
crivo orçamentário específico colide com importantes previsões constitucionais.
205. Isso porque o art. 167 da CRFB veda, expressamente, o “início de programas ou projetos não
incluídos na lei orçamentária anual” (inciso I) e a “realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas
que excedam os créditos orçamentários ou adicionais” (inciso II). Tais dispositivos constitucionais expressam o
princípio da universalidade do orçamento, segundo o qual:
o orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado: Essa regra tradicional,
amplamente aceita pelos tratadistas clássicos, é considerada indispensável para o controle parlamentar sobre as
finanças públicas (James Giacomoni, no livro Orçamento Público, 16ª ed., Ed. Atlas, pg. 66)
206. No mesmo sentido, segue a lição de Ricardo Lobo Torres: “Segundo o princípio da universalidade,
o orçamento deve conter todas as receitas e despesas da União, de qualquer natureza, procedência ou destino,
inclusive a dos fundos, dos empréstimos e dos subsídios” (O Orçamento na Constituição, ed. Renovar, p. 205).
207. A Lei 4.320/1964, plenamente em harmonia com esse princípio constitucional, estabelece: “Art. 2°
A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica
financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e
anualidade”.
208. No que tange às receitas públicas, ainda à luz do princípio da universalidade, a receita gerada pelas
emissões diretas de títulos públicos federais, referentes a essas operações de empréstimos concedidos pela
União às instituições financeiras controladas, também deveriam constar na LOA, conforme determina
expressamente a Lei 4.320/1964: “Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de
operações de crédito autorizadas em lei (…)”.
209. O art. 11, § 4º, da Lei 4.320/1964 classifica as operações de crédito como receitas (orçamentárias)
de capital. O § 2º do mesmo artigo, por sua vez, determina que as receitas de capital são oriundas da
constituição de dívidas. Dessa forma, conclui-se que a emissão de títulos pela União se caracteriza em um tipo
de operação de crédito, devendo, portanto, estar consignada previamente no orçamento.
210. Ao examinar os contratos celebrados (peças 36-39), constata-se que a União, em todas as operações,
concedeu empréstimos aos bancos federais mediante emissão direta de títulos. Tais operações geraram uma
despesa para a União por ocasião da realização da transação. Nesse sentido, em homenagem ao princípio da
universalidade, deveria ser observada a seguinte regra estatuída pela Lei 4.320/1964: “Art. 4º A Lei de
Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou
que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°”.
211. A concessão de empréstimos é um tipo de despesa de natureza orçamentária, devendo, por
161
consequência, ser previamente autorizada pela lei orçamentária, mediante classificação na categoria econômica
de despesas de capital, grupo inversão financeira, conforme disposto no art. 13 da Lei 4.320/1964, a saber:
Art. 13. Observadas as categorias econômicas do art. 12, a discriminação ou especificação da despesa por
elementos, em cada unidade administrativa ou órgão de governo, obedecerá ao seguinte esquema:
(...)
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
(...)
Inversões Financeiras
Aquisição de Imóveis
(...)
Concessão de Empréstimos
Diversas Inversões Financeiras
212. A própria STN, ao editar o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (volume de Anexos,
Portaria-STN 437/2012, 5ª edição, p. 134), reconhece, expressamente, que a LOA deve conter a autorização
prévia para todas as despesas com concessão de empréstimos, conforme se verifica na codificação a seguir:
ANEXO VII – DISCRIMINAÇÃO DAS NATUREZAS DE DESPESA
(...)
4.0.00.00.00 DESPESAS DE CAPITAL
(...)
4.5.00.00.00 INVERSÕES FINANCEIRAS
(...)
4.5.90.00.00 Aplicações Diretas
(...)
4.5.90.66.00 Concessão de Empréstimos e Financiamentos (grifamos)
213. Em suma, são três os requisitos exigidos pela LRF para a União conceder empréstimo: i)
autorização em lei específica; ii) obediência às condições da LDO; iii) autorização prévia orçamentária.
214. Quanto ao primeiro item, foi observado, pois todas as operações de crédito efetuadas pela União
foram autorizadas por lei específica ou medida provisória. No que se refere ao atendimento das condições da
LDO, não foram constatadas impropriedades. Com relação ao terceiro requisito, verifica-se inobservância, em
razão da inexistência de dotação orçamentária na LOA, ou em lei de crédito adicional, para a expansão de
políticas públicas setoriais à margem do debate próprio do orçamento público.
II.3.5. Inaplicabilidade de Regras Norteadoras das Transferências da Administração Pública para o Setor
Privado às Emissões Diretas de Títulos Públicos para Instituições Financeiras Controladas
215. Para justificar a ausência de autorização orçamentária para as operações de crédito mediante
emissão direta de títulos entregues às instituições financeiras federais controladas pela União, a Procuradoria-
Geral da Fazenda Nacional apresentou o Parecer PGFN/CAF 1.784/2009 (peça 42) nos seguintes termos:
Dispõe o art. 26 da Lei Complementar nº 101, de 2000 – Lei de Responsabilidade Ficas (LRF), que
‘a destinação de recurso para, direta ou indiretamente, cobrir necessidade de pessoas físicas ou déficits de
pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes
orçamentária e estar prevista no orçamento, ou em seu crédito adicionais’.
Por força do § 2º do referido dispositivo legal, compreende-se no conceito de destinação de recursos
públicos para o setor privado ‘a concessão de empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, inclusive
as respectivas prorrogações e a composição de dívidas, a concessão de subvenções e a participação em
constituição ou aumento de capital’.
Portanto, a concessão de crédito ora analisada, da União ao BNDES, no valor de R$ 36.000.000,00
(trinta e seis bilhões de reais) deve pautar-se no art. 26 da LRF.
(...)
(...) considerando que a concessão de crédito autorizada pela Lei nº 11.948, de 2009, realizar-se-á por
meio da emissão de títulos ao BNDES, com diversos vencimentos até o 2045, ou seja a despesa decorrente
dessa emissão ocorrerá em inúmeros exercícios, assim como ter o BNDES prazo de carência para o pagamento
do principal e dos juros, entendemos que haveria obrigatoriedade de constar na lei orçamentária para o exercício
de 2009 apenas as despesas e receitas decorrentes da operação que serão nele realizadas.
162
Isto porque, como o próprio nome indica, a lei orçamentária anual é de vigência temporária e, sob o ponto
de vista financeiro, marca um período durante o qual se efetuem a arrecadação a contabilização de ingressos e se
comprometem as despesas autorizadas, encerrando as contas públicas em determinado momento, com
estimativa de receita e fixação de despesas de cada exercício financeiro, procurando, tanto quanto possível,
estabelecer uma equivalência entre o montante das despesas autorizadas e o volume da receita prevista.
Logo, se a operação, em determinado exercício, não gera receita, se não dá causa à despesa no exercício
em que permitida e se já conta com autorização em lei, não há justificativa para que conste na lei orçamentária
anual ou em créditos adicionais. (...)
Assim, da lei orçamentária para o exercício de 2009 devem constar apenas as receitas e despesas
decorrentes da operação pretendida que venham nele ocorrer. (grifamos)
216. Ao que parece das alegações, a PGFN entenderia ser adequado dispensar às operações entre a União
e suas instituições financeiras controladas - cujas regras específicas são disciplinadas pelo art. 36 da LRF - o
mesmo tratamento que o art. 26 dispensa às transferências realizadas diretamente do ente da Federação para
pessoa jurídica do setor privado visando à cobertura de deficit.
217. Talvez o raciocínio empreendido pelo órgão jurídico tenha sido aplicar a mesma lógica das
subvenções econômicas que a União concede diretamente ao particular, no sentido de que, se os títulos
aportados no banco público visam conceder financiamentos subsidiados ao particular e a outros entes da
Federação, a entrega de títulos para o BNDES monetizar e realizar financiamentos deveria ter o mesmo
tratamento. A arquitetura financeira adotada apresenta a seguinte modelagem:
218. O esforço interpretativo, entretanto, não tem como lograr êxito. Invocar a regra que disciplina as
transferências para o setor privado para tentar justificar a ausência de autorização orçamentária para a emissão
direta de títulos para instituições financeiras controladas, além de ser ideia que ostenta deficiências jurídicas e
lógicas, não enfrenta o problema com fidelidade, porque tais emissões diretas não podem ser tratadas como
meras subvenções econômicas que a União faz a segmentos do setor privado com recursos que figuram no
orçamento.
219. Se assim fosse possível, fácil seria driblar as regras constitucionais e legais de natureza
orçamentária. Bastaria, para tanto, o Poder Executivo lançar mão das instituições financeiras controladas como
suas intermediárias e implementar todas as políticas públicas, à revelia do debate democrático de escolhas
alocativas de recursos escassos.
220. À luz das previsões constitucionais e legais vigentes, nada evidencia que as empresas estatais - na
condição de destinatárias de emissão direta de títulos da União - pudessem ser reguladas pelo art. 26 da LRF.
221. As regras que disciplinam as transferências dos órgãos e entidades que integram a administração
indireta, para cobertura de deficit de pessoa jurídica do setor privado, inserem-se no Capítulo VI da LRF, em
contraponto ao disposto no Capítulo V, que regulamenta as transferências voluntárias entre entes da Federação.
222. Por outro lado, as demonstrações financeiras do BNDES (item 180) referentes aos exercícios que
precederam o início das emissões diretas (2008) não evidenciam a existência de deficit da pessoa jurídica. Pelo
contrário, o lucro líquido do referido banco nos exercícios de 2006 e 2007 atingiu R$ 6,3 bilhões e R$ 7,3
bilhões, respectivamente.
163
223. A questão deve, também, ser analisada sob a perspectiva da abrangência da administração indireta
dos entes da Federação. A despeito de empresas públicas e sociedades de economia mista serem constituídas
sob a forma de pessoa jurídica de direito privado, tais entidades não se encontram, de forma alguma, na órbita
do setor privado.
224. Trata-se de entidades que integram o setor público, obrigadas aos princípios e regras do art. 37 da
CRFB, merecendo tratamento semelhante ao dispensado às empresas do setor privado no que se relaciona às
matérias elencadas no art. 173 do mesmo Diploma. Isso não faz, de forma alguma, estatais sociedades
empresariais do setor privado.
225. Dessa forma, não se sustenta a ideia de que a regra do art. 26 da LRF teria por finalidade regular a
transferência de recursos do Tesouro Nacional para empresas públicas e sociedades de economia mista
controladas. Não é esse o sentido do comando em questão, que apresenta a seguinte redação:
CAPÍTULO VI
DA DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA O SETOR PRIVADO
Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou
déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de
diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.
§ 1º O disposto no caput aplica-se a toda a administração indireta, inclusive fundações públicas e
empresas estatais, exceto, no exercício de suas atribuições precípuas, as instituições financeiras e o Banco
Central do Brasil. (grifamos)
226. Nem mesmo a redação dada ao § 1º do art. 26 da LRF - que poderia ser aperfeiçoada, com vistas a
tornar mais clara sua dicção sob a ótica semântica - permite supor que o comando se destina a regular
transferência dos órgãos da administração direta para entidades da administração indireta do próprio ente da
Federação.
227. Não é razoável supor que o Bacen integraria o setor privado, e por certo não é esta a ideia que o
Parecer da PGFN tenta passar no seu rol de alegações apresentadas em resposta à diligência realizada pela
SecexFazenda.
228. Diante da possível confusão, é oportuno esclarecer que o § 1º do art. 26 da LRF não se presta a
incluir as entidades da administração indireta no rol de destinatários de recursos do Tesouro Nacional. O
dispositivo, diferentemente, estende a tais entidades públicas os requisitos necessários para que possam
transferir recursos públicos para pessoas físicas e cobrir deficit de pessoas jurídicas do setor privado, com as
exceções previstas de forma explícita.
229. A leitura sistemática dos dispositivos transcritos conduz à seguinte interpretação lógica:
i) as transferências de recursos públicos para cobrir necessidade de pessoa física ou deficit de pessoa
jurídica do setor privado, realizadas por órgãos e fundos da administração direta, devem ser precedidas de
autorização em lei específica, atender às condições da LDO e dispor de dotação na LOA ou em crédito
adicional;
ii) as transferências de recursos para cobrir necessidade de pessoa física ou deficit de pessoa jurídica do
setor privado, realizadas por autarquias, fundações públicas e empresas estatais dependentes de recursos dos
orçamentos fiscal e/ou da seguridade social, também devem ser precedidas de autorização em lei específica,
atender às condições da LDO e dispor de dotação na LOA ou em crédito adicional;
iii) o Bacen, embora seja autarquia com personalidade jurídica de direito público, e as instituições
financeiras públicas controladas, ainda que sejam estatais dependentes, mesmo integrando a administração
indireta e figurando no orçamento fiscal, não precisam de autorização em lei específica, tampouco atender a
condições da LDO e dispor de dotação na LOA ou em crédito adicional, para concretizar as transações que
envolvam transferência para cobrir necessidade de pessoa física ou deficit de pessoa jurídica do setor privado no
que tange, especificamente, às atividades precípuas do sistema financeiro nacional.
230. Observa-se que a exceção prevista para o Bacen e as instituições financeiras controladas (se
dependentes) não se funda na personalidade jurídica das entidades da administração indireta (instituições
financeiras constituídas sob a forma de direito privado, enquanto o Bacen é autarquia de direito público), mas
sim em razão de características próprias do sistema financeiro nacional.
231. Igualmente inserido no Capítulo VII, o art. 27 da LRF, para definir quem são os destinatários - no
setor privado - de crédito concedido pelo ente da Federação, se vale de expressões do tipo ‘pessoa física’ ou
‘pessoa jurídica que não esteja sob seu controle direto ou indireto’. Ou seja, pessoa jurídica que não esteja
164
sob o controle direto ou indireto da União não integra a administração indireta. Eis o comando: “Art. 27. Na
concessão de crédito por ente da Federação a pessoa física, ou jurídica que não esteja sob seu controle direto
ou indireto, os encargos financeiros, comissões e despesas congêneres não serão inferiores aos definidos em lei
ou ao custo de captação” (grifamos).
232. Oportuno registrar, de passagem, que a exceção prevista para o Bacen no § 1º do art. 26 da LRF não
autoriza os entes da Federação a utilizarem, sem autorização em lei específica, recursos públicos, inclusive de
operação de crédito, para socorrer instituições do sistema financeiro nacional, ainda que mediante a concessão
de empréstimo de recuperação ou financiamento para mudança de controle acionário, tendo em vista o requisito
previsto no art. 28 do mesmo Diploma. Todavia, pode o Bacen conceder às instituições financeiras operações de
redesconto e de empréstimos de prazo inferior a trezentos e sessenta dias (art. 28, § 2º).
233. Diante disso, não há como prosperarem as alegações apresentadas pela PGFN no sentido de tentar
justificar a ausência de autorização orçamentária específica para as operações em exame.
II.3.6. Vedação ao Financiamento Direto ou Indireto de Entes Subnacionais pelo Tesouro Nacional
234. Numa visão mais alargada, a emissão direta de títulos para os bancos públicos financiarem os entes
subnacionais também viola a proibição do art. 35 da LRF, porque o resultado da operação foi o endividamento
da União para financiar os demais entes.
235. Eis a redação que disciplina a vedação:
Art. 35. É vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação, diretamente ou
por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades
da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida
contraída anteriormente.
§ 1º Excetuam-se da vedação a que se refere o caput as operações entre instituição financeira estatal e
outro ente da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, que não se destinem a:
I - financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes;
II - refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição concedente. (grifamos)
236. Esse dispositivo é fruto de um grande esforço realizado na década de noventa no bojo do Programa
de Ajuste Fiscal. A intenção clara do legislador foi proibir que a União financiasse os demais entes.
237. Não se insere nessa vedação, por óbvio, o financiamento que os bancos públicos façam com seus
próprios recursos, não na condição de intermediários de recursos do ente controlador.
238. Questão semelhante foi tratada no relatório que fundamenta o Acórdão 2.855/2008-TCU-Plenário,
da relatoria do ministro Raimundo Carreiro, merecendo transcrição as seguintes passagens:
3. Apesar de a Medida Provisória nº 237/2005 não contribuir para o fortalecimento da gestão fiscal, a
exceção instituída pelo seu art. 9º não contraria os objetivos da LRF, além de se tratar de um programa de
interesse da União, credora dos Municípios impedidos de contratarem operações de crédito pelo art. 8º da MP
2.185/2001 (item 33). Por outro lado, a exceção prevista naquele artigo não afeta o saldo do
refinanciamento, os encargos financeiros, o prazo, ou qualquer outra condição que pudesse caracterizar
novo refinanciamento de dívida, o que é, expressamente, vedado pelo art. 35 da LRF. Assim sendo, não há
elementos para se discutir a legalidade e/ou legitimidade do art. 9º da MP nº 237, convertido no art. 10 da Lei nº
11.131/2005 (item 35).
...
Das Vedações Referentes a Operações de Crédito
27. A LRF prevê uma série de vedações à realização de operações de crédito, merecendo destaque, para
análise das contratações no âmbito do Reluz, as previstas no art. 35 (item 38) e as do art. 37 (item 147).
28. O primeiro dispositivo proíbe que um ente da Federação realize operação com outro, diretamente ou
por meio das entidades da administração indireta, com exceção das empresas estatais não-dependentes e as
instituições financeiras. Com efeito, não pode a União – considerados os órgãos da administração direta, os
fundos, as autarquias, as fundações e as empresas estatais dependentes - realizar operações de crédito com
Estados, Distrito Federal e Municípios. Entretanto, observou-se que os recursos da Reserva Global de
Reversão, que financiam até 75% do Programa Reluz, não integram os orçamentos fiscal e da seguridade
da União, transitando tão-somente no orçamento da Eletrobrás, que é empresa estatal federal não-
dependente.
29. Dessa forma, considerando o cenário jurídico atual, com especial destaque para as disposições do art.
4º da Lei nº 5.655/1971 (item 200), os financiamentos do Programa Reluz com recursos da RGR geridos pela
Eletrobrás não são alcançados pela vedação do art. 35 da LRF (item 38). Quanto à parcela da RGR
165
destinada ao Ministério de Minas e Energia, nos termos do § 6º do art. 4º daquela Lei, não pode ser
utilizada para financiar operações de crédito contratadas pelos demais entes da Federação.
...
70. Quanto à interveniência de outros entes da Federação no contrato do Programa Reluz, conforme
apontado no item 211, devem as concessionárias ser alertadas, via Aneel, acerca da vedação prevista no art. 35
da LRF (item 38), que proíbe a realização de operações de crédito entre um ente da Federação e outro, direta ou
indiretamente (grifamos).
239. As instituições financeiras federais podem realizar empréstimos aos estados, ao Distrito Federal e
aos municípios com seus próprios recursos, a exemplo das fontes do FAT e as receitas próprias do BNDES. Não
podem, todavia, receber títulos públicos diretamente para, a partir da monetização, financiar tais entes, pois a
prática nessa linha afronta o art. 35 da LRF.
240. Em suma, o entendimento plausível é no sentido de que as empresas estatais não dependentes,
inserindo-se nesse contexto as instituições financeiras controladas, não podem ser utilizadas como
instrumento de escapismo das vedações constitucionais e legais.
II.3.7. Outras Questões Relevantes
241. Dentre as emissões diretas de títulos públicos às instituições financeiras controladas, chama atenção
o aporte de R$ 51,1 bilhões sob a forma de instrumento híbrido de capital e dívida. Deste montante, 52,84%
foram destinados à Caixa (R$ 27 bilhões); 29,35% ao BNDES (R$ 15 bilhões); 15,85% ao Banco do Brasil (R$
8,1 bilhões); e 1,96% ao BNB (R$ 1 bilhão).
242. No caso em questão, um dos aspectos a ser considerado é até que ponto essas emissões diretas de
títulos para aumentar o patrimônio de referência das instituições financeiras controladas estariam alinhadas com
as premissas do Acordo de Basiléia de 1988, o qual estabelece salvaguardas a partir de mecanismos de
mensuração de risco de crédito, dentre eles a exigência de capital mínimo para suportá-lo.
243. No plano interno, de 2007 a 2013, a matéria encontra-se disciplinada pela Resolução-CMN
3.444/2007 (vigente até 30/9/2013). A partir de 1º/10/2013, passou a viger a Resolução-CMN 4.192/2013, que
inaugurou alterações significativas.
244. Análise realizada em artigo técnico publicado pelo professor emérito da Faculdade de Economia,
Administração e Contabilidade da USP, Eliseu Martins, aponta para mudança de procedimento sobre o
enquadramento como instrumento híbrido de capital e dívida apto a integrar o patrimônio de referência dos
bancos, nos seguintes termos:
Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal apontam uma nova direção
De acordo com o Art. 6 da Lei 12.793/13[7] , a União ficou autorizada a conceder crédito à Caixa
Econômica Federal (CEF) e ao Banco do Brasil (BB), nos montantes de até R$ 13 bilhões e até R$ 8,1 bilhões,
respectivamente, com condições financeiras e contratuais estabelecidas pelo ministro da Fazenda que permitam
o enquadramento como instrumento “híbrido de capital e dívida” apto a integrar o patrimônio de referência
desses bancos.
Segundo o mesmo dispositivo legal, os recursos designados à CEF deveriam ser destinados, em parte, ao
financiamento de material de construção e de bens duráveis às pessoas físicas, sob as diretrizes do Programa
Minha Casa Minha Vida; assim como outra parte deveria ser destinada ao fomento de projetos de infraestrutura.
Já no que se refere às destinações do BB, os recursos captados deveriam ser encaminhados ao financiamento de
operações do segmento agropecuário.
O processo para formação de “híbridos de capital e dívida” perpetrado pelo BNDES ocorreu de
maneira diferente dos acima listados. Segundo as notas explicativas desse Banco de Desenvolvimento, os
quatro contratos de instrumentos híbridos surgiram da renegociação de contratos com a União,
desmembramento de dívida e financiamentos mediante emissão de títulos da dívida pública federal
interna.
Segundo os mesmos documentos, o entendimento do Banco indica que tais montantes compõem o
patrimônio de referência, conforme critérios da Resolução CMN nº 4.192/2013. Até 2014, o BNDES
apresentava esses títulos como elementos patrimoniais. No entanto, por meio do Ofício BCB/Desup nº
6.323/2015, o BACEN determinou que tais valores fossem reclassificados para o passivo. Ao todo, foram
reclassificados R$ 30 bilhões do patrimônio do Banco para o passivo.
As instituições financeiras que operam no Brasil devem seguir as práticas contábeis determinadas pelo
BACEN. Todavia, os bancos analisados nesse estudo também elaboram demonstrações sob as diretrizes das
IFRS. Tal fato permitiu que fossem comparados os tratamentos contábeis entre essas instituições, assim como as
166
características dos títulos emitidos, com os itens anteriormente mencionados acerca do caso Energisa. Essa
comparação permitiu que fossem verificadas as mudanças empregadas nos títulos do BB e da CEF,
classificados no PL. A inserção do BNDES no comparativo com as demais companhias teve por objetivo o
estabelecimento de uma análise contrafactual. (Instrumentos Financeiros “Híbridos de Capital e Dívida”[1] :
Evoluções e Desafios, http://resenhadabolsa.com.br/portfolio-items/instrumentos-financeiros-hibridos-de-
capital-e-divida-evolucoes-e-desafios/) (grifamos)
245. A preocupação com o tema foi registrada no Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da
República referentes ao exercício de 2013, da relatoria do ministro Raimundo Carreiro, merecendo destaque a
reprodução da seguinte passagem:
De acordo com o “Quadro 1 – Emissões Diretas em 2013” do Relatório Anual da DPF de 2013 foram
emitidos, fora dos leilões competitivos, R$ 61,75 bilhões em títulos públicos no exercício. Dessas operações de
concessão de crédito, R$ 41 bilhões foram para o BNDES e R$ 8 bilhões para a Caixa (como instrumento
híbrido de capital e dívida) para adequar o patrimônio de referência aos parâmetros do Acordo de
Basiléia III, em face do pagamento de dividendos feitos por essas instituições ao Tesouro Nacional. (grifamos)
246. Operações financeiras que visem à ampliação do capital sob a forma de instrumento híbrido de
capital e dívida acendem o alerta para a necessidade de se avaliar, de forma abrangente, a aderência dessas
operações aos pressupostos do Acordo de Basileia, sem perder de vista os potenciais efeitos artificiais no
resultado fiscal.
247. Foram feitas diligências no âmbito destes autos. O conteúdo dos questionamentos (peças 45 a 54) e
das respectivas respostas (peças 56 a 59) revela um escopo denso, com indícios que, à primeira vista, justificam
um exame detido e abrangente sobre as inovações introduzidas pela Resolução-CMN 4.192/2013, editada com
vistas a regulamentar o que se convencionou denominar Acordo de Basileia III, posteriormente alterada pela
Resolução-CMN 4.278/2013.
248. A despeito da inegável relevância da matéria, o escopo da análise das práticas à luz das Resoluções
do Bacen mencionadas transcende a autorização prevista no despacho do relator, conforme peça 116, que limita
o exame pela Semag às seguintes questões: i) ausência de autorização orçamentária, tanto para a execução de
despesas quanto para a realização de receita de operação de crédito decorrente da emissão de títulos públicos
federais; ii) realização de operações de crédito vedadas pelo art. 36 da LRF.
249. As questões envolvendo a aderência das instituições financeiras federais ao Acordo de Basileia e o
cumprimento das demais normas que regem o sistema financeiro nacional inserem-se no rol de competências da
SecexFazenda. Assim sendo, revela-se mais adequada a apreciação desses pontos no processo apartado
constituído sob a forma do TC 019.349/2017-3 ou em outro que a referida unidade técnica entenda mais
adequado.
250. Também foram realizadas diligências ao Tesouro Nacional sobre a aplicação do art. 39 da LRF, que
disciplina as operações envolvendo o Bacen (peças 66 e 69). Embora a matéria esteja inserida na competência
da Semag, o exame dessa questão, como já foi mencionado nesta instrução, passa por previsões constitucionais
sobre a emissão de títulos para a autoridade monetária com o objetivo específico de regular a liquidez do
mercado e a taxa de juros, o que não se confunde com as emissões diretas realizadas para instituições
financeiras objeto da análise nestes autos.
251. A despeito da inegável relevância do tema, o exame desse aspecto específico envolvendo as
emissões de títulos para o Bacen atuar na condição de autoridade monetária, além de exceder o escopo do
trabalho, requer um procedimento de fiscalização específico que passe pelas normas estatuídas nos arts. 34 a 39
da LRF, sob pena de ampliar, demasiadamente, o grau de complexidade e dificultar o debate a que estes autos se
propõem.
III. MANIFESTAÇÃO DOS GESTORES
252. Com fulcro na delegação de competência conferida pelo art. 1º, inciso I, da Portaria-MIN-AC
1/2017, a instrução preliminar (peça 127) foi encaminhada a doze órgãos do Poder Executivo para se
manifestarem (diligências às peças 131-133 e 136-144):
- Secretaria de Política Econômica (SPE/MF);
- Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF);
- Secretaria de Acompanhamento Econômico (Seae/MF);
- Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
(SOF/MPDG);
167
- Banco Central do Brasil (Bacen);

- Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES);
- Caixa Econômica Federal (Caixa);
- Banco do Brasil (BB);
- Banco do Nordeste (BNB);
- Banco da Amazônia (Basa);
- Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN);
- Consultoria-Geral da União, que integra a Advocacia-Geral da União (CGU/AGU).
253. Visando democratizar a discussão sobre tema com repercussão na atividade de outros órgãos, em
especial do Congresso Nacional, o documento também foi encaminhado para as Consultorias de Orçamento da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal para ciência e, caso entendessem oportuno, manifestação (peças
145-146).
254. Até a conclusão da presente instrução, haviam se manifestado a Consultoria de Orçamento do
Senado Federal, a PGFN, a SOF, o BNDES, o Banco do Brasil, a STN e o Bacen, cujos comentários são
sintetizados a seguir.
III.1. Consultoria de Orçamento do Senado Federal
III.1.1. Comentários da Consultoria
255. A Consultoria de Orçamento do Senado Federal manifestou-se por meio do Ofício 2/2017 – Conorf
(peça 164). No plano orçamentário, o órgão consultivo posiciona-se de acordo com o entendimento da Semag
no sentido de que as políticas públicas setoriais implementadas por meio de emissões diretas de títulos deveriam
ter sido precedidas de previsão lei orçamentária anual, para além da autorização legislativa que pode se dar na
própria LOA ou em lei específica. No que se refere ao campo das normas de finanças públicas, os redatores
registram dificuldade de aderir ao entendimento sobre o alcance dessas operações pelas disposições do art. 36 da
LRF.
256. Quanto à questão orçamentária, entende a Consultoria que as emissões diretas de títulos discutidas
nestes autos, realizadas sem o crivo específico do orçamento, contrariam o ordenamento jurídico por se tratar de
despesas públicas financiadas por recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas pela União, não
estando tais operações de emissão direta enquadradas nas exceções do texto constitucional. Em consonância
com o entendimento da Semag, assevera que se trata de despesa pública típica (inversão financeira, nos termos
do art. 13 da Lei 4.320/1964), cujos objetivos - o imediato e o mediato - representam despesa pública custeada
com o aumento do endividamento público.
257. Fundamenta está-se diante de despesas públicas, financiadas pela realização - ainda que posterior e
implementadas pelo banco beneficiário - de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas pelo ente
público, ou seja, receitas de capital, nos termos do art. 11, § 2°, da Lei 4.320/1964. De acordo com os redatores,
pelo princípio da universalidade, assentado no art. 167, inciso II, da CRFB, e pelos arts. 2°, 3° e 4° da Lei
4.320/1964, é obrigatória a inclusão de tais fluxos na lei orçamentária. Ressaltam que não há como enquadrar a
referida situação nas únicas exceções abertas pelo texto constitucional a essa obrigatoriedade (nomeadamente as
operações com o Bacen - art. 164, e os títulos de dívida agrária - art. 184).
258. Ainda de acordo com os autores, a exclusão dessas emissões do orçamento faz com que a
determinação de sua conveniência e prioridade seja subtraída do debate no único foro decisório pertinente no
Estado Democrático de Direito: o processo de deliberação orçamentária que se inicia com a proposta do Poder
Executivo e se conclui no Congresso Nacional.
259. Sobre as emissões diretas fora do orçamento, destaca a Consultoria de Orçamento (peça 164, p. 4):
Salta aos olhos a fragilidade dos argumentos esgrimidos, na instrução, em defesa da legalidade da
colocação direta de títulos sem previsão na lei de orçamento (itens 117 e 171 da instrução): a razão pela qual
supostamente não existiriam receita e despesa públicas decorreria do fato de que o vencimento dos títulos
entregues ocorreria ao longo de vários exercícios, além da existência de um prazo de carência para pagamento,
pelo banco beneficiário, do mútuo que resultou da entrega de títulos. Ora, a despesa pública configurou-se no
momento em que se adquiriu o ativo representado pelo mútuo, e a receita no momento em que os meios
de adquiri-lo foram entregues ao mutuário. Tais fenômenos são registrados contábil e economicamente
pelo seu valor integral, independentemente da possibilidade de que os fluxos de caixa associados ao ativo
possam estender-se a períodos futuros. (grifamos)
260. Em acréscimo, observa a análise posta nos itens 152-156 da instrução preliminar no sentido de que a
168
utilização de colocações diretas como instrumento de financiamento de políticas públicas tem potenciais efeitos
danosos à qualidade da gestão da dívida pública, uma vez que introduz incerteza e opacidade nas decisões de
oferta de títulos mobiliários federais.
261. Para os redatores, tal prática pode elevar desnecessariamente a percepção de risco do conjunto dos
investidores, militando contra as boas práticas de administração de portfólio que vêm sendo trabalhosamente
implementadas pelo Tesouro Nacional por muitos anos, o que ultimaria por elevar o custo de captação de
recursos pela União.
262. No que alude à vedação das operações pelo art. 36 da LRF, os redatores registram que não há dúvida
de que as operações de colocação direta se inserem nos conceitos de dívida mobiliária e de operação de crédito
da LRF.
263. Todavia, ponderam ser discutível a caracterização do banco público beneficiário como contraparte
das operações (essencial ao enquadramento da vedação) e que os credores diretos da União seriam terceiros,
conhecidos no momento da monetização. Isso porque, na percepção dos redatores, o mencionado dispositivo
destina-se a evitar que os recursos captados nas operações das instituições financeiras (mormente junto ao
público e investidores) sejam aplicados no financiamento ao ente público tomador do crédito.
264. Acrescentam que, na operação em referência, o fluxo de recursos financeiros vai em sentido inverso,
ou seja, quem capta os recursos junto a terceiros - elevando o seu próprio passivo - é a União, enquanto quem os
recebe é o banco público.
265. Nessa esteira, registram que o conjunto da operação financeira não representa a realidade econômica
que materializa a conduta vedada pelo art. 36 da LRF, qual seja, o financiamento ao ente da Federação por parte
das instituições financeiras controladas.
266. Para fundamentar o entendimento, ressaltam que, na operação em referência, o fluxo de recursos
financeiros vai em sentido inverso: ao final das diferentes etapas que tentam mascarar o resultado final, quem
capta os recursos junto a terceiros elevando o seu próprio passivo é a União, e quem os recebe é o banco.
267. Além disso, dizem os redatores, cada operação resulta, ao longo de toda a sua vida, num fluxo
financeiro favorável ao banco (pela diferença entre o valor presente do total de recursos que recebe -
monetizando antecipadamente ou não os títulos em sua carteira - e o do total de pagamentos que deve fazer à
União para quitar o contrato de mútuo).
268. Nessa marcha batida, os redatores fazem as seguintes considerações, que merecem transcrição (peça
164, p. 6):
Desta forma, e ainda que a entrega inicial de títulos à instituição financeira converta-a formalmente em
credora da União, temos que o conjunto da operação financeira não representa a realidade econômica que
materializa a conduta vedada pelo art. 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tal conclusão, evidentemente, não
significa em absoluto qualquer endosso ou posicionamento pela regularidade da prática: ao contrário, a
discussão do ponto anterior conclui expressamente pela sua inconformidade com a legislação orçamentária, e
não se pretende sugerir a sua regularidade diante de qualquer outra dimensão do ordenamento jurídico.
Não há dúvida de que a conclusão acima é suscetível a controvérsia. Se por um lado o mútuo não foi
esteado em entrega de numerário, por outro as emissões de títulos não ocorreram para mera
capitalização do Banco. Ao revés, destinaram-se à monetização com vistas a financiar políticas públicas
prestacionais claramente definidas (nas medidas provisórias que autorizaram as operações de mútuo),
algumas das quais, a rigor, coincidentes com despesas primárias, em razão da iliquidez, ou, pelo menos,
todas financeiras discricionárias.
Em sendo operações que interessam à condução de políticas públicas sob coordenação do ente
controlador da instituição financeira, e definidas por este, ocorre forte semelhança com casos de financiamento
de um banco controlado ao ente controlador. Isso ocorreria se e quando o banco lançasse mão de recursos
próprios para desenvolver a política, ressarcindo-se, com o advento do termo, por meio da cobrança dos títulos
ao Tesouro (circunstância da qual não há notícia factual na instrução).
Em uma interpretação ainda mais extrema, poder-se-ia especular que a própria monetização dos ativos
pelo banco beneficiário seria uma forma indireta de financiamento. Nesse caso, a conversão em pecúnia teria
sido processada pela própria instituição financeira mediante transmissão do domínio das cártulas para terceiros,
possuidores legítimos contra quem não cabe compensação em razão de não mais coincidirem credores e
devedores de obrigações recíprocas. Tendo em vista a diferença de encargos incidentes nas operações
169
simultâneas, tem-se configurado o desiderato de se socorrer de recursos do mercado para custear despesas (ou
investimentos), para tanto acolhendo como corolário o custo financeiro da captação. (grifamos)
269. E concluem (peça 164, p. 6-7):
(...) a prática [de emissão direta] enseja risco à gestão fiscal, em particular porque as obrigações
recíprocas entre banco e Tesouro são apenas contabilmente compensáveis, e, ainda assim, tão somente no mento
da realização da operação. A diferença de encargos resulta patrimonialmente em desfavor do Tesouro, o que,
quando não jurídica, denota inconteste natureza econômica de financiamento do Tesouro ao banco. Portanto,
há que se questionar a operação não apenas sob o enfoque orçamentário, mas igualmente sob o prisma
econômico, zelando para que a prática não perdure.
270. Foram essas as valiosas contribuições da Consultoria de Orçamento do Senado Federal, o que
demonstra a oportunidade de ter compartilhado, para comentários, a análise preliminar sobre tema com impacto
direto na elaboração e aprovação do orçamento federal pelos órgãos do Poder Executivo e o Congresso
Nacional, respectivamente.
III.1.2. Análise
271. Em linhas gerais, observa-se elevado grau de convergência entre os posicionamentos da Consultoria
e desta Unidade Técnica especializada. A análise de mérito empreendida nestes autos considera as ponderações
e as dúvidas suscitadas pela Consultoria, de forma a elucidar as questões conceituais sobre as condicionantes
para a aquisição de títulos da dívida pública federal pelas instituições financeiras controladas pela União,
conferindo-se interpretação conforme o art. 163, inciso IV, da CRFB, c/c o art. 36, parágrafo único, da LRF.
272. Quanto à aparente divergência acerca do art. 36 da LRF, reafirmam-se os argumentos desenvolvidos
no item 49 e seguintes desta instrução. Isso porque a interpretação sistemática do dispositivo em questão conduz
ao entendimento de que enquanto o caput trata de vedação, o conteúdo material da regra prevista no parágrafo
único vai além da exceção, disciplinando claramente hipóteses condicionantes e restritivas para instituições
financeiras controladas adquirirem, no mercado competitivo, títulos públicos.
273. Ao assim disciplinar, o legislador também regulamenta de forma não exaustiva o disposto no art.
163, inciso IV, da CRFB, que exige lei complementar para dispor sobre emissão e resgate de títulos públicos.
274. Não se descarta a hipótese de que a forma de sistematização das condicionantes e restrições
mencionadas não tenha sido a mais exata. Contudo, embora a boa técnica de articulação dos textos legais
preveja que os artigos se desdobrar-se-ão em parágrafos ou em incisos consoante o disposto no art. 10, inciso II,
da Lei Complementar 95/1998, o próprio art. 18 do mesmo Diploma prevê que eventual “inexatidão formal de
norma elaborada mediante processo legislativo regular não constitui escusa válida para o seu descumprimento”.
275. Fato é que que o art. 1º da LRF fixa, de forma taxativa, a abrangência da referida Lei
Complementar, editada, amparada no Capítulo II do Título VI da CRFB, com o fim específico de estabelecer
normas gerais de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. O Título VI a que se refere
o texto da lei complementar dispõe sobre tributação e orçamento, enquanto o Capítulo II, encabeçado pelo art.
163, refere-se às finanças públicas.
276. Nesse sentido, são plenamente legítimas e harmônicas com o princípio da presunção de
constitucionalidade as previsões da LRF que versem sobre qualquer matéria contida entre os artigos 163 a 169
da Carta Política.
277. Assim sendo, ainda que eventualmente se verifique alguma inexatidão formal na arquitetura jurídica
empregada no art. 36 da LRF, trata-se de questão menor que não constitui argumento válido para a
inobservância de duas disposições.
3.2. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional
III.2.1. Comentários do Gestor
278. A PGFN se manifestou por meio do Ofício 2160/2017/PGFN, que encaminhou o Parecer
PGFN/CAF/1296/2017 (peça 169). Em apertada síntese, o órgão jurídico do Ministério da Fazenda apresenta
discordância do teor da instrução preliminar nas duas questões de mérito: a de que emissões diretas necessitam
de previsão orçamentária e a de que as operações destoariam das possibilidades previstas no parágrafo único do
art. 36 da LRF e, assim sendo, estariam vedadas.
279. Em preliminar, assevera que à PGFN compete agregar considerações de natureza jurídico-positiva
às valorações técnicas, a fim de concluir pela melhor interpretação da lei e que se pauta pelo mais absoluto
respeito ao princípio da presunção de constitucionalidade das leis emanadas do Congresso Nacional, bem como
de outras espécies normativas a ela equiparadas, tais como resoluções da Câmara dos Deputados e do Senado
170
Federal.
280. Isso posto, defende a impossibilidade de responsabilização de qualquer servidor do Ministério da
Fazenda por atos de gestão praticados em consonância com o direito positivo vigente. No caso em questão,
afirma que todas as operações listadas no item 14 da instrução preliminar foram aprovadas pelo Congresso
Nacional, não cabendo responsabilização de servidores que praticaram atos necessários à consecução das
referidas operações. Ressalta que não cabe responsabilizar servidores públicos por condutas de gestão que
tenham tido por pressuposto interpretação razoável das leis, ainda mais quando tal interpretação é amplamente
compartilhada pela comunidade jurídica e que, ainda que o TCU venha a fixar entendimento diverso do que até
então vigorara, a razoabilidade do entendimento anterior exclui o caráter delituoso da conduta nele baseada.
281. No mérito da questão orçamentária, a PGFN entende desnecessária dotação orçamentária para as
emissões diretas de títulos públicos para instituições federais controladas, desde que não envolva contrapartida
financeira. Entende que a interpretação correta ao § 2º do art. 32 da LRF refere-se à possibilidade de se incluir
na Lei Orçamentária autorização legislativa necessária para emissão de títulos, nos termos do § 8º do art. 165 da
Constituição. Ressalta que todos os casos listados na instrução preliminar foram explicitamente autorizados em
lei, o que afastaria o argumento de que somente dotação orçamentária permitiria o controle parlamentar sobre as
operações.
282. Assevera que o procedimento adotado nas emissões diretas garante plenamente os controles
contábil, orçamentário e financeiro. Que a União registrou regularmente ativos e passivos decorrentes das
operações e que a receita orçamentária será registrada quando dos pagamentos contratuais do BNDES ao
Tesouro Nacional e a despesa orçamentária, quando do resgate dos títulos.
283. Quanto ao enquadramento das operações na restrição do art. 36 da LRF, a PGFN expõe o
entendimento de que as emissões diretas de títulos públicos não se enquadram na referida vedação,
fundamentada no argumento de que não houve financiamento do banco público controlado ao ente controlador,
mas o contrário. Em conclusão, registra que, no caso de emissões de títulos públicos, inclusive sob a forma de
emissão direta, é o ente controlador que se endivida junto ao público a fim de garantir a determinadas
instituições financeiras os recursos necessários à consecução de suas funções institucionais.
III.2.2. Análise
284. A PGFN destoa das manifestações proferidas pela SOF e pela STN sobre qual tratamento jurídico-
orçamentário deve ser dispensado à emissão direta de títulos públicos visando à expansão de políticas públicas
setoriais. Pelas razões que fundamentam os itens 154-214 desta instrução, entende-se que o parecer do referido
órgão jurídico não tem como lograr êxito.
285. Sobre a presunção de legitimidade e constitucionalidade das leis que autorizaram a realização de
emissões diretas de títulos públicos para financiar a expansão de políticas públicas setoriais à margem do rito
orçamento especializado, o argumento é válido para desonerar de eventual responsabilização os gestores que se
encontram à margem do processo decisório de competência privativa da direção superior da administração
pública federal, integrada pela autoridade máxima do Poder Executivo e ministros de Estado responsáveis pela
matéria, que são os responsáveis diretos pelas atribuições previstas no art. 84, incisos I a V, c/c art. 87 da CRFB.
286. Já no que alude ao art. 36 da LRF, o parecer da PGFN confunde a vedação do caput do dispositivo
(regra de não fazer) com as condicionantes previstas no parágrafo único para as instituições financeiras
controladas adquirirem títulos públicos do ente controlador (regras de fazer). As hipóteses regulamentadas no
dispositivo em referência encontram-se compatíveis com o arcabouço jurídico-constitucional vigente, atendendo
a exigência de lei complementar para disciplinar os casos de emissão e resgate de títulos públicos, sem perder de
vista o sistema de sociedade aberta e de economia de mercado adotada no País.
III.3. Secretaria de Orçamento Federal
287. A SOF se manifestou por meio do Ofício 70426/2017-MP, que encaminhou a Nota Técnica
16350/2017-MP (peça 176), limitando-se ao aspecto orçamentário da discussão. De acordo o órgão
especializado e responsável por todo processo de elaboração da proposta orçamentária da União, em razão da
imprecisão conceitual no período das emissões diretas analisadas nestes autos, somada à ausência de fluxos
financeiros das operações, o entendimento entre os órgãos do Poder Executivo foi no sentido de ser
desnecessária a previsão orçamentária para as emissões diretas de títulos públicos.
288. Destaca que o art. 3º da Lei 4.320/1964 trata de operações de crédito vinculadas às despesas
orçamentárias. Na sequência, ressalta que os §§ 2º e 3º do art. 7º da Lei em tela, combinados com a leitura do
171
art. 43, § 1º, inciso IV, enfatizam que as operações de crédito só devem ser incluídas no orçamento de forma tal
que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las no exercício, implicando que só devem ser
incluídas dentre as receitas de capital do orçamento as operações de crédito vinculadas a destinação específica
por meio de dotações autorizadas em lei, ou seja, as operações de crédito devem estar restritas às despesas de
capital que se devam realizar no período.
289. Quanto ao aspecto de falta de transparência nas operações do Banco, registra a SOF que também se
entendia que os instrumentos constitucionais e legais postos já seriam suficientes, sendo todos elaborados,
executados e aprovados não só pelo Congresso Nacional, mas também nas prestações de contas anuais.
290. Reforça que, para o BNDES, por exemplo, já são aprovados, anualmente, seus investimentos nas
leis orçamentárias anuais, em consonância com a exigência do inciso II do § 5º do art. 165 da CRFB, assim
como sua política anual de aplicação definida nas leis de diretrizes orçamentárias anuais, conforme o § 2° do art.
165 da Carta Política. Em complemento, ressalta que todos os anos é aprovado pelo Poder Executivo o
Programa de Dispêndios Globais.
291. Diante disso, alega ter entendido que o mero aporte de títulos aos bancos públicos representou tão
somente uma transferência patrimonial momentânea, não representando fluxo de receitas e despesas, e que a
incidência no orçamento se daria em momento distinto, qual seja, no resgate do título negociado no mercado.
292. Reconhece, todavia, a necessidade de um melhor redesenho para efetivação dessas operações, em
razão dos aperfeiçoamentos conceituais ora em curso, do montante dos recursos envolvidos e das melhores
práticas internacionais.
293. Para tanto, apresenta as seguintes proposições para análise desta Corte de Contas: i) inclusão de
programação orçamentária específica no montante total da emissão para colocação direta na instituição
financeira; ou ii) inclusão de programação orçamentária específica para aumento de capital na instituição
financeira.
III.3.2. Análise
294. Ao final das rodadas de discussão realizadas com a SOF, não restaram divergências significativas
entre os entendimentos apresentados pela Semag e as manifestações do órgão central de uma forma geral. A
SOF reconhece a necessidade de rever os procedimentos orçamentários para as operações destinadas à expansão
da ação governamental voltada para implementação de políticas públicas setoriais.
295. Sobre a inclusão no orçamento de dotação ou autorização para as emissões diretas de títulos
públicos, deve-se reiterar que as questões suscitadas na Representação não se resolvem com a discussão sob a
ótica da inclusão ou não de dotação e/ou autorização específica na lei orçamentária prevista como requisito de
procedibilidade para emissão direta de títulos públicos destinados às instituições financeiras controladas pela
União para expandir as políticas públicas setoriais.
296. Seguir esse caminho, como mencionado, subverteria o arcabouço jurídico-constitucional, uma vez
que a controvérsia tem como núcleo a validade das emissões diretas no contexto do sistema de sociedade aberta
e de economia de mercado vigente no Brasil e diante da inexistência de normas gerais editadas por lei
complementar para disciplinar a emissão direta de títulos públicos tal como exige o art. 163, inciso IV, da
CRFB. Este é o núcleo da problemática.
297. Lamentavelmente, a questão não foi tratada na LRF, tampouco nos projetos de lei complementar
que tramitam no Congresso Nacional para regulamentar o art. 165, § 9º da CRFB e substituir a Lei 4.320/1964
(PLS 248/2009-SF; PLS 229/2009-SF convertido no PLP 295/2016-CD), o que merece ser objeto de amplo
debate.
III.4. Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES
III.4.1. Comentários do Gestor e Alegações em Memorial
298. O BNDES se manifestou por meio do Ofício AT-313/2017 (peça 168), que encaminhou a Nota
AJ/Juaf 30/2017 e a Nota AF/Depol 29/2017. Em apertada síntese, o Banco alega que as emissões diretas
atenderam ao requisito da legalidade específica (art. 165, § 8º, da CFRB, c/c o art. 32, § 2º, inciso I, da LRF).
Assevera, ainda, que as operações não se enquadram na vedação do art. 36 da LRF.
299. Quanto à possibilidade de emissão direta de títulos públicos, ressalta o Banco não haver na
CRFB, com exceção aos títulos da dívida agrária, nenhuma regra específica predeterminando a forma de
emissão dos títulos públicos e que tal definição é atribuída a lei complementar.
300. Alega que a LRF, por sua vez, também não contempla nenhuma vedação que afaste de modo
completo e absoluto a possibilidade de emissões diretas de títulos públicos e que as hipóteses de vedação são
172
sempre expressas e específicas, a exemplo do art. 39, § 2º. Nesse sentido, sugere o BNDES revisão da instrução
preliminar no intuito de afastar a conclusão de que a emissão direta de títulos públicos somente seria admissível
nas hipóteses expressamente previstas no texto constitucional.
301. Entende que o art. 164, § 2º, da CRFB não configura hipótese de emissão direta propriamente dita,
na medida em que tal dispositivo constitucional expressamente determina que a atuação do Bacen na condução
da política monetária se dará, via de regra, mediante compra e venda de títulos públicos. Aduz que - na visão do
Banco - a compra e venda de títulos para tal finalidade deve se dar “no mercado aberto”, sendo a emissão
direta admitida apenas para rolagem da carteira de títulos da autoridade monetária.
302. Quanto à necessidade de previsão orçamentária para as emissões diretas, o BNDES afirma que tais
emissões realizadas no período de 2008 a 2014 atenderam à exigência do art. 32, § 1º, inciso I, da LRF, por
meio das medidas provisórias (MPs), posteriormente convertidas em lei. Nessa toada, destaca que o conteúdo
material das MPs em muito se aproxima das normas de abertura de crédito adicional, ao autorizar não somente a
realização de uma despesa, mas, ainda, indicar expressamente a fonte de recursos para sua cobertura, conforme
exige o art. 43 da Lei 4.320/1964. Acrescenta que as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs) e Leis
Orçamentárias Anuais (LOAs) de 2008 a 2014 também atenderam à exigência da LRF.
303. No que tange à aplicabilidade do requisito constante do art. 32, § 2º, inciso II, da LRF, afirma o
Banco que há grande divergência de entendimentos entre os Poderes Legislativo e Executivo, a ponto de o
dispositivo que exigia a previsão orçamentária na LDO 2012 (parágrafo único do art. 71) ter sido objeto de veto
presidencial. Segundo as razões do veto, seria inconveniente para a gestão da dívida pública federal que se
noticiasse previamente aos agentes do mercado a sua estratégia de emissões a ser seguida ao longo de cada
exercício, dado que isso tornaria possível àqueles agentes antecipá-las, o que geraria aumento de custos para o
Tesouro Nacional.
304. Discorre que as medidas provisórias, posteriormente convertidas em leis, comprovam que a política
pública iniciada em 2008 foi sim concebida com a chancela e o conhecimento do Poder Legislativo. Que a
exigência de exame de compatibilidade e adequação orçamentária e financeira das medidas provisórias, a que
alude o art. 5º, § 1º, da Resolução 1/2002 do Congresso Nacional, foi devidamente realizada, dando como
exemplo relatório disponível no sítio da Câmara do Deputados de análise da MP 453/2009. Em suma, alega o
BNDES que não houve perda de transparência nas operações de emissão direta de títulos públicos, conforme
afirma a instrução preliminar.
305. Aduz que questões acerca da regular elaboração e execução orçamentária devem ser vistas como um
indiferente jurídico para a validade negocial dos empréstimos celebrados entre a União e o BNDES, enquanto
atos jurídicos perfeitos, regularmente formalizados e amparados, individualmente, por autorizações legislativas
prévias e específicas.
306. Sobre o alcance das operações nas disposições do art. 36 da LRF, o BNDES afirma que tal
enquadramento fático das operações em questão revela que o devedor, tomador do crédito, é o BNDES e que a
credora, que concedeu o crédito, é a União, e não o contrário. Cita manifestação da Procuradoria-Geral da
República, por ocasião de manifestação na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4005 AgR, em que se
examinou a constitucionalidade da MP 414/008 (peça 168, p. 17):
Avançando às demais impugnações em análise, merece correção a classificação atribuída pelo requerente
à operação de crédito realizada. Com efeito, trata-se de operação em que figura como credora a União,
concedente do crédito, e, como tomador do crédito, o BNDES. A correta classificação é importante, uma vez
que acarreta diferente incidência normativa.
307. Dessa forma, sendo a União a credora e o Banco o devedor das operações em questão, resta afastada
a incidência do art. 36 da LRF. Por isso mesmo, não há se falar, segundo entende o BNDES, em aplicação do
parágrafo único do art. 36, já que a operação sequer se enquadra no caput do artigo.
308. Pondera que o fato de a União entregar títulos públicos ao BNDES, por si só, não modifica a
natureza jurídica da operação, qual seja, a de concessão de empréstimo pela União em benefício do BNDES,
conclusão que corrobora pelo entendimento do Banco Central emitido na Nota 244/2016-BCB/Deorf/Gabin, na
qual atesta que os títulos públicos federais são considerados pelo Bacen, para todos os efeitos, como
“equivalentes à disponibilidade de recursos financeiros em caixa” (peça 168, p. 20).
309. Acrescenta que nem mesmo o fato de o BNDES se tornar, momentaneamente, credor da União
pelos títulos, poderia afetar a natureza da relação jurídica, eis que é da essência do mútuo a existência de uma
obrigação temporária do mutuante, uma vez firmado o contrato, de entregar o bem mutuado. Alega que a Lei
173
10.179/2001 autoriza expressamente a emissão direta de títulos públicos pela União para empresa pública
federal.
310. Afirma que o TCU já examinou em ocasiões pretéritas emissões diretas de títulos públicos similares
e, naquelas ocasiões, tais emissões não foram objeto de críticas. A título de exemplo, cita o Acórdão
1.543/2009-TCU-Plenário (relatoria min. Walton Alencar Rodrigues), que tratou do custo do ‘apagão’
energético de 2001. Naquela ocasião, o TCU se deparou com duas questões também presentes no presente
trabalho de fiscalização:
- aumento da despesa da União com a adoção de uma política pública, relevante e urgente, que justificou
a edição de medidas provisórias e outros atos normativos extraordinários; e
- realização de operações de financiamento da União ao BNDES, por meio de emissão direta de títulos
públicos e consequente aumento da dívida bruta, destinada a prover recursos ao banco para operar linhas de
crédito específicas e também decorrentes de políticas públicas.
311. Aduz, ainda, que a ausência de críticas por parte do TCU teve por efeito firmar a presunção de
regularidade da emissão direta de títulos e do financiamento ao BNDES pela União por esse meio, e se
propiciou a manutenção reiterada da prática pela União. Nessa marcha batida, alega que, caso tal justificativa
não seja considerada aceitável, há que se questionar sobre eventual omissão fiscalizatória, que também tem suas
consequências próprias.
312. Assim, defende o BNDES que uma mudança de entendimento do TCU não pode surtir efeitos sobre
atos praticados anteriormente, muitos deles há mais de uma década, já com todos os seus efeitos jurídicos e
econômicos produzidos e vinculantes da atuação dos agentes responsáveis, considerando impróprio que um
pronunciamento recente tenha o eventual efeito de desfazer relações jurídicas previamente constituídas, ou de
responsabilizar agentes por irregularidades.
313. Após a conclusão da primeira instrução de mérito (peças 184-186), em 29/9/2017, o BNDES
apresentou Memorial (peça 221) ao Gabinete do relator (em 19/1/2018), que determinou a apreciação por parte
da Semag.
314. Consoante os termos do Despacho do relator de peça 222, os autos foram restituídos à Semag para
que esta Unidade Técnica, exclusivamente, examinasse os temas supervenientes incluídos nos novos elementos
juntados ao processo (peça 221), resumidos nos itens 85 a 87 do referido expediente, bem assim das questões
mencionadas que guardam conexão e interdependência com os presentes autos, constantes dos processos TC
018.441/2016-5 e TC 022.125/2013-2 (com manifestação divergente do MP/TCU), versando, em síntese, sobre
eventual afronta à LRF quando da emissão direta de títulos junto às instituições financeiras federais e sobre a
necessidade de inclusão, no orçamento, dos aportes de títulos da dívida pública. Os itens a serem analisados
versam sobre os seguintes pontos:
85. Pelo disposto no presente Memorial, espera-se ter esclarecido os principais aspectos relacionados às
operações de crédito celebradas entre a União e o BNDES e que, com isso, possa-se atestar que:
(i) não houve qualquer violação ao disposto no art. 36 da LRF e em seu parágrafo único, uma vez que as
operações foram contratadas tendo como beneficiário do crédito o BNDES, e não a União, sendo indevida,
outrossim, a aplicação isolada do parágrafo único, em linha com o disposto no art. 11, III, “c”, da Lei
Complementar nº 95/1998;
(ii) improcedem as alegações no sentido de que as operações realizadas entre a União e o BNDES
ensejaram suposto “financiamento cruzado”, configurando, em verdade, negócios jurídicos normais e típicos
cuja estrutura encontra amplo respaldo na doutrina clássica civilista;
(iii) não houve qualquer triangulação entre o BNDES, o Bacen e o Tesouro Nacional, uma vez que a
atuação do Bacen, por meio de operações compromissadas, ocorre no sentido de enxugar liquidez do mercado,
não podendo servir de fonte de financiamento ao BNDES;
(iv) não há previsão legal expressa e inconteste que estabeleça a necessidade de inclusão no orçamento
das emissões diretas de títulos em benefício das instituições financeiras federais, afigurando-se excessivo o
valor que está sendo dado à falta de previsão orçamentária específica, que ocorre sem levar em consideração a
existência dos demais elementos capazes de suprir esta ausência, como autorização e amplo debate legislativo
em cada caso e observância dos efeitos patrimoniais e sobre a contabilidade pública;
(v) as operações celebradas entre a União e o BNDES objeto do Relatório de Instrução são formalmente
idênticas às operações analisadas no âmbito da TC nº 006.734/2003-9, que resultou no Acórdão 1.543/2009-
Plenário-TCU, não havendo qualquer elemento novo que possa ser apontado como fator de discrímen apto a
ensejar um tratamento diferenciado, pelo que o assunto deve ser tratado, ao menos, em alinhamento com o
174
disposto no art. 22, inciso XIII, da Lei nº 9.784/1999, o qual veda a aplicação retroativa de nova interpretação
para uma mesma hipótese, em prol do princípio da segurança jurídica, sendo certo que eventual mudança de
orientação, se promovida, somente poderá ser aplicada a casos futuros e produzir efeitos ex nunc;
(vi) embora seja salutar a discussão sobre a alteração das regras como medida de aprimoramento das boas
práticas, a eventual adoção de procedimento diverso do atualmente adotado pelo Poder Público há de ser objeto
de efetiva e intensa reflexão, eis que, a depender da forma como venha a ser implementada, pode retirar do
Executivo poderoso instrumento para lidar com situações extraordinárias, em momentos de crise, como ocorreu
tanto no caso em debate, como também no chamado “apagão energético”, conforme o item anterior.
86. Além disso, deve ser dada a devida consideração à edição da Lei nº 13.483/2017, que alterou
substancialmente o contexto fático e jurídico do debate a respeito dos alegados “subsídios implícitos”,
possibilitando a renegociação dos contratos avaliados no âmbito do presente processo, de forma a preservá-los,
mediante a alteração da sua forma de remuneração. A convergência da Selic com a TJLP também contribuiu
para a alteração do cenário dessas discussões no que se refere à questão dos subsídios implícitos.
87. Assim, considerando que a proposta contida no Relatório de Instrução, se levada a efeito
integralmente, terá o condão de inviabilizar as atividades do BNDES, impedindo a realização de desembolsos já
em 2018 e comprometendo a sua estratégia de diversificação de fontes de captação, além de impactar
significativamente as demais instituições financeiras públicas federais, com efeitos negativos sobre o próprio
Tesouro Nacional, o BNDES espera que o Tribunal de Contas, acolhendo as suas considerações, conserve a
eficácia dos contratos de empréstimo celebrados com a União, viabilizados mediante a entrega de títulos
públicos.
315. Em apertada síntese, são essas as alegações apresentadas pelo BNDES objeto de reanálise por parte
da Semag.
III.4.2. Análise
316. Quanto ao item 85 (i) do Memorial, esta Unidade Técnica reafirma o entendimento de que a emissão
direta de títulos públicos pela União para as instituições financeiras controladas implementarem a expansão de
ações governamentais mediante a execução de políticas públicas setoriais vai além das condicionantes
disciplinadas no parágrafo único do art. 36 da LRF, que não contempla a emissão direta de títulos públicos para
esse fim, conforme esmiuçado no tópico II.3.2 desta instrução (item 40 e seguintes).
317. No que se refere à alegação do item 85 (‘ii’ e ‘iii’) do Memorial, também não merecem lograr êxito.
Não há dúvida de que as emissões diretas como instrumento de financiamento de políticas públicas setoriais têm
potenciais efeitos danosos à qualidade da gestão da dívida pública, uma vez que introduz incerteza e opacidade
nas decisões de oferta de títulos mobiliários federais, com elevado potencial de impactar diretamente o custo de
captação de recursos pela União e a sustentabilidade da política macroeconômica, como, aliás, tem se verificado
no último triênio.
318. Resta claro, da análise empreendida nos itens 63-124, que a estratégia de ampliar a emissão direta
de títulos públicos às instituições financeiras federais, somada à intensificação de repasses do resultado da
equalização cambial ao Tesouro Nacional, teve o propósito de inserir o Bacen - a partir de uma nítida operação
de triangulação - como grande financiador da expansão de políticas públicas setoriais, o que é terminantemente
vedado pelo art. 164, § 1º, da CRFB.
319. A decisão do governo brasileiro de possibilitar a utilização dos títulos públicos recebidos à margem
do mercado competitivo também chamou a atenção do Comitê de Basileia III, que fez duras críticas no
Relatório transcrito no item 73 desta instrução, levando à retificação da Resolução do Bacen.
320. No item 85 (iv), o BNDES alega que não há previsão legal expressa e inconteste que estabeleça a
necessidade de inclusão no orçamento das emissões diretas de títulos em benefício das instituições financeiras
federais, afigurando-se excessivo o valor que está sendo dado à falta de previsão orçamentária específica, que
ocorre sem levar em consideração a existência dos demais elementos capazes de suprir esta ausência, como
autorização e amplo debate legislativo em cada caso e observância dos efeitos patrimoniais e sobre a
contabilidade pública.
321. Após ampla discussão, inclusive com a participação do ministro-revisor do TC-022.125/2013-2, a
Semag entende por bem deixar claro que a mera inclusão de autorização no texto da lei orçamentária ou
previsão de dotação para as emissões diretas não resolveria a falta.
322. Como dito, seguir essa trilha subverteria o arcabouço jurídico-constitucional, na medida em que a
controvérsia suscitada pelo Ministério Público de Contas tem como eixo a validade das emissões diretas no
175
contexto do sistema de sociedade aberta e de economia de mercado vigente no Brasil. Soma-se a isso a
inexistência de normas gerais editadas por lei complementar para disciplinar a emissão e resgate de títulos
públicos tal como exige o art. 163, inciso IV, da CRFB. Este é o cerne da questão discutida nestes autos.
323. Nesse contexto, a inclusão de autorização no texto ou de dotação na lei orçamentária anual
constituiria atalho para driblar o requisito constitucional que exige lei complementar - não lei ordinária ou lei
orçamentária - para disciplinar a emissão e resgate de títulos públicos. Para além desse aspecto, a permissão
para tais emissões diretas não se encaixa nas condicionantes e colide com a lógica das restrições previstas no art.
36, parágrafo único da LRF já contextualizado nesta instrução.
324. Não merece prosperar, igualmente, a alegação do item 85 (v) do Memorial, apresentada pelo
BNDES na tentativa de estabelecer um paralelo inoportuno entre a análise das emissões diretas sob a ótica fiscal
empreendida nestes autos com a citação da Lei 10.438/2002 no Relatório que subsidiou a decisão proferida no
Acórdão 1.543/2009-TCU-Plenário.
325. O caráter inoportuno da alegação deve-se ao fato de que a referida decisão trata de auditoria de
conformidade realizada, em 2003, na Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), com objetivo específico de
dar cumprimento ao item 8.1.2 da Decisão 1.462/2002-TCU-Plenário.
326. A referida decisão determinou a realização de auditoria para examinar os impactos das ações
implementadas para a superação da crise de energia elétrica sobre o valor das tarifas cobradas pelas
concessionárias. A decisão também determinou que fosse verificada a consideração, na revisão dos contratos de
concessão concernentes, todas as fontes excepcionais de recursos.
327. Embora o relatório de auditoria mencione - de passagem - que a Lei 10.438/2002 autorizou a União
a emitir títulos públicos diretamente à Comercializadora Brasileira de Energia Emergencial (CBEE) no valor de
R$ 11 bilhões, não pode tal registro, consignado num contexto meramente descritivo, ser entendido como
atestado de regularidade fiscal para operações envolvendo emissão direta de títulos públicos do Tesouro
Nacional para instituições financeiras controladas, as quais são regidas por regras, condicionantes e restrições
próprias previstas na LRF.
328. A citação pinçada do relatório pelo BNDES sequer foi tratada no Voto condutor do Acórdão
1.543/2009-TCU-Plenário ou fez parte de seus dispositivos, que se ativeram a abordar questões próprias da
regulação e da estrutura do setor elétrico, nos termos dos itens 9.1 e 9.2, sem nada dispor sobre questões
atinentes à política fiscal.
329. Estratégia desse tipo, contudo, não é novidade, já tendo sido utilizada pelo então advogado-geral da
União quando da apreciação do parecer prévio das contas presidenciais de 2014, o que foi refutado por esta
Corte de Contas nos seguintes termos do parecer aprovado pelos Acórdãos 2.459, 2.460 e 2.461-TCU-Plenário:
Não merecerem prosperar, igualmente, os argumentos das preliminares relacionados aos Princípios da
Legalidade e da Segurança Jurídica. Não houve evolução no entendimento desta Corte nem mudanças
radicais na interpretação de normas legais e constitucionais que retroajam a fatos pretéritos.
Ainda que houvesse, o aperfeiçoamento nas fiscalizações desta Casa, evolução natural em qualquer
instituição, seja ela pública ou privada, leva ao aprofundamento nos achados de auditoria e não dá ensejo a
qualquer “contaminação” de contas anteriores.
A jurisprudência desta Casa é pacífica nesse ponto, como ressaltou o eminente Ministro Benjamin Zymler
em voto condutor de recentíssimo acórdão prolatado neste plenário (1.001/2015) no qual consignou que “As
auditorias realizadas pelas equipes técnicas deste Tribunal não são um atestado de regularidade, apresentando
apenas exames específicos realizados de acordo com o objeto de cada fiscalização. Assim, não impedem que,
diante de novas situações, se apontem falhas anteriormente não identificadas por quaisquer outros motivos”.
(grifos no original)
330. Da mesma forma, não há impedimento para que, diante da análise fiscal empreendida nestes autos,
se apontem falhas que, por motivos compreensíveis, não foram anteriormente apontadas no TC 006.734/2003-9,
em face do escopo previamente definido ao exame realizado nos limites do objeto da fiscalização conduzida
pela antiga Secretaria de Fiscalização de Desestatização (Sefid), o qual não abarcou - e nem poderia alcançar -
questões específicas da política fiscal da União.
331. Para completar o item 85 do Memorial, o BNDES pugna, no subitem ‘(vi)’, para que haja maior
reflexão sobre o que denomina de “alteração das regras como medida de aprimoramento das boas práticas”, eis
que, no seu entendimento, a depender da forma como venha a ser implementada, pode retirar do Poder
Executivo poderoso instrumento para lidar com situações extraordinárias, em momentos de crise, como ocorreu
176
tanto no caso em debate, como também no chamado “apagão energético”.

332. A ponderação é relevante e será considerada por esta Corte de Contas nas tratativas com os órgãos
da área econômica e também em eventuais discussões no Congresso Nacional quando da regulamentação, por
lei complementar, do art.163, inciso IV, da Carta Política, sem perder de vista a necessária harmonia da
proposta de regulamentação com o sistema de sociedade aberta e de economia de mercado vigente no Brasil. A
preocupação, todavia, não altera a análise empreendida nestes autos, que tem como foco três pontos principais:
i) a utilização de emissão direta de títulos públicos à margem do mercado competitivo para instituições
financeiras controladas implementarem, à revelia da transparência do orçamento público, ações de expansão de
políticas públicas setoriais;
ii) as condicionantes e restrições do parágrafo único do art. 36 da LRF, que não contemplam a emissão
direta de títulos públicos pelo ente controlador para instituições financeiras controladas implementarem políticas
públicas setoriais sem o crivo orçamentário;
iii) a falta de normas gerais editadas por lei complementar para disciplinar casos de emissão e resgate de
títulos públicos não previstos na LRF.
333. No item 86 do Memorial, o BNDES ressalta a necessidade de considerar a edição da Lei
13.483/2017, que alterou substancialmente o contexto fático e jurídico do debate a respeito dos “subsídios
implícitos”, possibilitando a renegociação dos contratos avaliados no âmbito do presente processo, de forma a
preservá-los, mediante a alteração da sua forma de remuneração.
334. A alteração legislativa em questão institui a possibilidade - e não a obrigatoriedade - de alteração
dos contratos já celebrados entre a União e o BNDES até a edição da lei, em setembro de 2017. Isso, entretanto,
não confere regularidades às referidas operações à luz do arcabouço constitucional e legal (LRF) vigente.
335. Impende observar que o art. 11 da Lei 13.483/2017 apenas autoriza a União a repactuar as condições
contratuais dos financiamentos concedidos pelo Tesouro Nacional ao BNDES que tenham a TJLP como
remuneração. O § 3º do artigo em tela estabelece, claramente, a necessidade de “mútuo acordo entre as
partes” para a “alteração do cronograma e dos prazos de pagamento previstos nos contratos celebrados entre a
União e o BNDES”. Portanto, a edição da Lei em questão não é garantia de redução das despesas com
subsídios implícitos das operações já contratadas, dependente de acordo entre as partes para a sua redução. Por
outro lado, a Taxa de Longo Prazo (TLP), consoante o disposto no art. 2º, § 1º, terá vigência obrigatória
somente para os novos financiamentos celebrados pelo BNDES a partir de janeiro de 2018.
336. Vale frisar que, de 2011 a 2016, a soma dos subsídios explícitos e implícitos atingiu R$ 572,4
bilhões em valores constantes, dos quais aproximadamente 60% (R$ 342,7 bilhões) referem-se exclusivamente
a subsídios implícitos. Em 2016, os gastos totais com subsídios atingiram R$ 114,8 bilhões, montante que
corresponde a 15,9% da RCL federal do período (item 141 desta instrução), superando o orçamento da União
com a política de saúde.
337. O BNDES também alega, no item 87 do Memorial, que os encaminhamentos apresentados na
instrução de peça 184-186, se levados a efeito, poderão inviabilizar as atividades do BNDES, impedindo,
segundo o banco, a realização de desembolsos a partir de 2018, além de comprometer sua estratégia de
diversificação de fontes de captação.
338. Sobre esse ponto, é preciso considerar que a fonte tradicional de financiamento do BNDES não é – e
nem poderia ser – o Tesouro Nacional, menos ainda quando tal financiamento se socorre de emissão direta de
títulos que, além de subverter o sistema de sociedade aberta e de economia de mercado vigente no Brasil,
provoca efeitos danosos à qualidade da gestão da dívida pública e da gestão fiscal em todas as suas dimensões,
criando forte restrição a outras políticas públicas essenciais à atenção de direitos fundamentais.
339. A dimensão e a sustentabilidade do BNDES, por certo, não podem depender da manutenção desse
estado de coisa. Em reunião realizada na Semag após retorno dos autos para análise do Memorial, representantes
do BNDES apresentaram o seguinte quadro referente à série história de desembolsos realizados pelo banco:
177
Fonte: BNDES (PIB 2017 estimado). Informações apresentadas pelo BNDES durante reunião de 7/2/2018 (Semag)
340. A redução gradual dos desembolsos a partir de 2011, diferentemente do que talvez queira o BNDES
demonstrar, não indica redução das condições para oferta de crédito subsidiado, mas retração da demanda.
341. Como fica evidente do gráfico seguinte, o período de 2010 a 2014 é o que concentra aportes
significativos do Tesouro Nacional nos bancos públicos mediante emissão direta, não obstante a demanda tenha
apresentado retração ao longo do período.
Fonte: Dados do BNDES apresentados em reunião realizada pela Semag (7/2/2018) e Tabelas e gráficos dos itens 126 e
339
342. O gráfico também põe por terra eventual mito no sentido de que a queda na demanda possa ter
qualquer relação com a devolução antecipada pelo BNDES ao Tesouro Nacional, o que só veio ocorrer no
encerramento de 2016, ano em que a demanda foi de 1,4% do PIB, patamar inferior ao início da série histórica
em 2001.
343. Significa dizer que, enquanto a oferta permaneceu alta (aportes de recursos no BNDES), a demanda
(desembolsos) já apresentava substancial retração. Na verdade, os indicadores revelam a ociosidade dos
recursos/títulos na carteira do BNDES, sem que houvesse destinação para os fins legais por meio de
178
financiamentos. Esse comportamento pode se acentuar com a edição da Lei 13.483/2017, que instituiu a TLP
para remunerar os contratos de financiamento a partir de 2018.
344. Nessa mesma vertente, convém destacar o teor da recente publicação do BNDES, intitulada “Livro
verde: 65 anos nossa história tal como ela é” (peça 237), a saber:
Os aportes de recursos do Governo Federal foram motivados pela diferença entre as disponibilidades de
recursos preexistentes e o tamanho considerado necessário para atender às orientações de política econômica
à época. (grifamos)
345. A publicação traz, ainda, o seguinte registro:
Em dez anos, de 2007 a 2016, o BNDES desembolsou em valores nominais R$ 1,357 trilhão. Sem os
aportes já mencionados [do Tesouro Nacional], os desembolsos possíveis seriam da ordem de R$ 734,9
bilhões. Ou seja, constata-se uma diferença estimada de R$ 623 bilhões em recursos que puderam ser
direcionados para projetos e investimentos de longo prazo, em adição ao que seria possível nas condições
projetadas em 2007. (grifamos)
346. Na publicação em questão, o próprio banco registra que os “desembolsos de 2015 e 2016 poderiam
ter sido maiores, dado que a tesouraria do BNDES no período ficou acima do limite mínimo prudencial”.
E conclui: “Essa situação é explicada pela gravidade da recessão econômica no país durante o período, que
provocou uma queda acentuada da demanda por recursos para investimentos de longo prazo” (grifamos).
347. A publicação expõe uma realidade diversa da que o BNDES faz questão de ressaltar nos autos. Ao
que tudo indica, o banco dispõe de recursos suficientes para conduzir as ações próprias de sua missão
institucional, que certamente não é operar como longa manus do Tesouro Nacional na implementação de
políticas setoriais à margem do orçamento público.
348. Dados do Balanço Patrimonial do BNDES (peça 236) apontam que o banco encerrou o exercício de
2017 com ativo circulante de R$ 232,7 bilhões, valor 23,71% superior em relação ao verificado em 2016 (R$
188,7 bilhões). O ativo total apresentou uma redução de apenas 1% em relação ao resultado apurado em 2016,
apresentado o valor de R$ 861,4 bilhões (2017) contra R$ 867,6 bilhões (2016).
349. Do montante consignado no ativo circulante, R$ 108,5 bilhões referem-se a aplicações em
operações compromissadas, montante 172% maior do que o apurado no ano anterior (R$ 39,8 bilhões).
Também sobressaem do documento os valores registrados no ativo circulante a títulos de operação de crédito
(R$ 43,9 bilhões), títulos públicos (R$ 44,2 bilhões) e repasses interfinanceiros (R$ 25,5 bilhões).
350. O passivo circulante reduziu de R$ 52,3 bilhões (2016) para R$ 44,5 bilhões (2017). O passivo do
banco com o Tesouro Nacional também apresentou ligeira queda, passando de R$ 402 bilhões para R$ 378
bilhões no mesmo período. As obrigações com o Fundo da Marinha Mercante mantiveram-se estáveis, no
patamar de R$ 18,3 bilhões. O patrimônio líquido do banco aumentou 13,7%, passando de R$ 55,2 bilhões para
R$ 62,8 bilhões.
351. Da Demonstração do Resultado (peça 236, p. 4), chama atenção o resultado positivo de R$ 2,776
bilhões que o BNDES auferiu com as operações vinculadas ao Tesouro Nacional (diferença entre as rendas de
R$ 2,781 bilhões e as despesas de R$ 4,095 milhões).
352. Em 2017, o lucro do BNDES foi de R$ 6,448 bilhões, o que permitiu um aumento de 64% do valor
distribuído entre os 2.693 empregados e administradores a título de participação no resultado do banco, que
passou de R$ 161,9 milhões em 2016 para R$ 265,6 milhões. No plano consolidado, a distribuição do lucro
entre 2.735 empregados e administradores do Sistema BNDES atingiu R$ 336,1 milhões, montante 43% maior
do verificado em 2016 (peça 236, p. 68).
353. É oportuno evidenciar a série histórica do resultado e da distribuição de lucros entre empregados e
administradores do Sistema BNDES desde de 2008, ano a partir do qual se intensificaram os aportes do Tesouro
Nacional no referido banco por meio de emissão direta de títulos públicos com o consequente impacto na dívida
pública. Eis os números:
Ano Empréstimos do Tesouro
Nacional a Instituições Resultado Antes da Participação de Empregados e
Financeiras Federais Participação nos Lucros Administradores no Lucro
Saldo Em R$ milhares % PIB Em R$ milhares % PIB Em R$ milhares % sobre Lucro
2008 10.723.553 0,34% 5.366.990 0,17% 53.950 1,01%
2009 8.995.874 0,27% 6.821.469 0,20% 86.300 1,27%
2010 265.885.255 6,84% 10.072.629 0,26% 159.307 1,58%
2011 353.339.489 8,07% 9.167.477 0,21% 119.543 1,30%
179
2012 384.539.958 7,99% 8.329.018 0,17% 145.522 1,75%

2013 436.504.275 8,19% 8.323.988 0,16% 173.720 2,09%
2014 514.598.698 8,90% 8.834.230 0,15% 240.516 2,72%
2015 532.801.598 8,88% 6.496.592 0,11% 298.066 4,59%
2016 529.617.118 8,45% 6.626.289 0,11% 234.631 3,54%
2017 500.513.830 7,63% 6.519.573 0,10% 336.151 5,16%
Total 76.558.255 0,17% 1.847.706 2,41%
Fonte: Informações sobre resultados e participações cedidas pela SecexEstatais (TC 033.902/2016-0). PIB e saldo de dívidas
(item 126)
354. A representação gráfica aponta o seguinte comportamento:
Fonte: Tabela do item 354 desta instrução

355. A tabela e os gráficos expõem o impacto que as operações com emissões diretas de títulos públicos
acarretaram no resultado do BNDES.
356. É cediço que a fonte de financiamento do BNDES fixada no art. 239 da Lei Maior é o Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT). É a própria CRFB que destina parte das contribuições decorrentes do Programa
de Integração Social (PIS/Pasep) para o financiamento de programas de desenvolvimento econômico a cargo do
Banco. De acordo com o dispositivo, o FAT se destina ao financiamento do seguro-desemprego, do abono
salarial, e ao financiamento de programas de desenvolvimento econômico a cargo do BNDES (§ 1º).
357. O impacto das operações com o BNDES impõe visitar o Relatório de auditoria operacional sobre os
fatores que levaram ao aumento da dívida pública federal realizada em resposta à Solicitação do Congresso
Nacional (TC 033.619/2016-6), da relatoria do ministro Aroldo Cedraz.
358. Segundo o Relatório, ainda sem apreciação plenária, o aumento de R$ 1,911 trilhão da dívida bruta
do governo geral (DBGG) correspondeu a 65% do saldo existente em 2000. Isso se deve à incorporação dos
juros de pouco mais de R$ 3,043 trilhões.
359. A auditoria chama a atenção para o fato de que a taxa real de juros implícitos sobre a dívida líquida
pode ser afetada pela existência de haveres remunerados por taxas de juros inferiores às que remuneram as
dívidas, ou seja, reservas internacionais e créditos junto ao BNDES, por exemplo.
360. A partir de 2013, a dívida líquida do setor público (DLSP) passou a aumentar em função da redução
substancial do superavit primário e da produção de deficits de 2014 em diante. Estes dois movimentos se
reforçaram, fazendo com que a DBGG passasse de 61,4% do PIB em 2008 (ano em de início das emissões
180
diretas para subsidiar a expansão de políticas públicas via bancos controlados) para 81,0% do PIB em junho de
2017.
361. A diferença entre a DLSP e a DBGG, de 31,6% do PIB, observada em junho de 2017, corresponde a
R$ 2,023 trilhões em haveres, dos quais se destacam as reservas internacionais (R$ 1,251 trilhão) e os créditos
que a União detém com o BNDES (R$ 487,7 bilhões).
362. Sobressai o fato de que o volume de haveres é um dos fatores determinantes para a taxa de juros. O
Relatório aponta que, até 2008, os haveres da União oscilaram pouco, entre 18,0% e 20,4%. A partir de então,
ocorreram três oscilações significativas: A primeira em 2009, de 6,8 pontos percentuais (p.p.); a segunda, em
2012, de 3,2 p.p.; e, em 2015, de 4,6 p.p., atingindo 31,6% do PIB em junho de 2017.
363. A estimativa do custo acumulado dos haveres, no período entre 2001 e 2016, foi de R$ 691 bilhões.
Os exercícios de 2013 a 2016 foram os que o custo dos haveres atingiu patamares mais elevados, variando de
R$ 73,6 bilhões a R$ 78,3 bilhões, os maiores da série histórica objeto de análise. O estoque dessas operações
passou de 0,5% do PIB, em dezembro de 2000, para 17,2% do PIB, em junho de 2017, sendo os haveres do
BNDES um dos fatores que determinou a alteração significativa do perfil da dívida pública federal.
364. A tabela com a distribuição das despesas com subsídios de 2003 a 2016 (item 141) e os gráficos dos
itens 134-148 desta instrução dão sinais do impacto das despesas com subsídios explícitos e implícitos, em
especial os valores verificados no biênio 2015-2016, sobre os deficits primários que se acentuaram no mesmo
período.
365. Para se ter a real dimensão, em 2015, o total de subsídios alcançou, em valores constantes, R$ 139,7
bilhões, valor correspondente a 2,15% do PIB.
366. Importante examinar a questão sob a ótica da eficácia da política de subsídios, cujos números
demonstram impactos significativos sobre a política fiscal. Chama a atenção o registro feito pelo próprio
Ministério da Fazenda (peças 234-235) no sentido de que parte significativa da indústria nacional sequer tem
acesso ao crédito do BNDES. Eis os dados:
181
Fonte: Exposição Ministério da Fazenda sobre TLP (peças 234-235)

367. Como se nota, as linhas de crédito oferecidas pelo BNDES foram direcionadas, primordialmente,
para o financiamento de grandes empresas, enquanto as micro-empresas e as de pequeno e médio porte tiveram
de recorrer a crédito majoritariamente na rede privada, a custo de mercado. Eis o cenário:
Fonte: Exposição Ministério da Fazenda (peças 234-235). Posição de março de 2017.

368. Os dois gráficos expõem os perfis de clientes do BNDES e de bancos privados. Empresas de porte
micro, pequeno e médio representam 57% dos desembolsos dos bancos privados, contra apenas 29,2% de
financiamento subsidiado pelo Tesouro Nacional via BNDES. Fica evidente que as emissões diretas de títulos
públicos, que pressionam a dívida pública federal e deterioram sobremaneira a política fiscal, foram
substancialmente direcionadas para subsidiar o financiamento de grandes empresas.
369. Ainda de acordo com a exposição do Ministério da Fazenda, representantes de diversos bancos de
desenvolvimento confirmaram, em seminário promovido pelo BNDES no ano passado, que não existe, em suas
instituições, a possibilidade de conceder empréstimos a taxas abaixo do custo de captação do Tesouro de seus
países. O evento contou com representantes dos bancos de desenvolvimento da Alemanha (KfW), África do Sul
(DBSA), Colômbia (FDN), México (Nafinsa) e Chile (Corfo).
370. Desse modo, não é razoável manter a política, à margem do mercado competitivo, de emissão direta
de títulos públicos para subsidiar, primordialmente, grandes empresas por meio de linha de crédito
subsidiada pelas instituições financeiras controladas, a despeito dos efeitos danosos que tais operações, no
mínimo heterodoxas, acarretam à qualidade da gestão da dívida pública e da condução da política econômica.
371. Cumpre tecer alguns comentários sobre os reais fundamentos do art. 61 da LRF. No afã de defender
182
a regularidade das operações envolvendo emissões diretas de títulos públicos, o BNDES apresentou, no rol de
manifestações do gestor e no Memorial, alegação de que a Lei 10.179/2001 constituiria a via legal adequada
para disciplinar tais emissões. A alegação, porém, não tem como prosperar.
372. Para discorrer sobre a questão, é oportuna a transcrição do art. 61 da LRF, que encabeça as
disposições transitórias e finais do Estatuto Fiscal:
Art. 61. Os títulos da dívida pública, desde que devidamente escriturados em sistema centralizado de
liquidação e custódia, poderão ser oferecidos em caução para garantia de empréstimos, ou em outras
transações previstas em lei, pelo seu valor econômico, conforme definido pelo Ministério da Fazenda.
(grifamos)
373. Novamente, para reinstruir os presentes autos, recorreu-se à valiosa reflexão compartilhada pelo
ministro-substituto Weder de Oliveira, que teve a oportunidade ímpar de colaborar, na Consultoria de
Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados nos idos de 1999, com a formulação do texto da
LRF, sendo inquestionavelmente um dos expoentes da literatura brasileira sobre finanças públicas.
374. O dispositivo, diferentemente do que alega o BNDES em Memorial (peça 221), não constitui norma
geral autorizativa para emissão direta de títulos públicos para financiamento de políticas setoriais pelos entes da
Federação.
375. O art. 61 da LRF, na verdade, tem por objetivo reduzir o elevado grau de vulnerabilidade que
marcou o ambiente financeiro na década de noventa. Prevista no Capítulo X da LRF (que trata das disposições
finais), a regra nele contida visa resguardar os direitos dos investidores de títulos da dívida pública adquiridos
em mercado competitivo, mediante registro no sistema centralizado de liquidação e custódia (Selic).
376. Além de estabelecer um controle centralizado e assegurar o valor econômico pactuado por ocasião
da aquisição, o comando em questão possibilita que os títulos públicos em poder dos detentores possam ser
oferecidos em caução para garantia de empréstimo ou em outras transações previstas em lei, entendidas nesta
passagem as operações financeiras que se assemelham a empréstimos, desde que constituam hipóteses
disciplinadas por lei.
377. O comando legal foi previsto em 2000 como uma resposta ao quadro de extrema insegurança
instaurado no mercado financeiro na década de noventa, com histórico de irregularidades na emissão e
colocação de títulos públicos pelos entes subnacionais. As irregularidades chegaram a ser objeto de investigação
pela Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) instaurada pelo Senado Federal em 1997, amplamente conhecida
como “CPI dos Títulos Públicos”.
378. Segundo o Relatório final da CPI (peça 232), a criação de falsos precatórios foi um dos mecanismos
utilizados por estados e municípios para, “burlando a Lei, emitir títulos e desviar recursos para pagamento de
outros débitos que não os precatórios”. Ainda de acordo com o documento, as irregularidades também foram
constatadas com a venda desses títulos pelos governos subnacionais a instituições financeiras, e as negociações
dos títulos no mercado envolveram fraudes de natureza diversa.
379. Nesse ambiente, permeado por fraudes envolvendo a emissão de títulos públicos, havia - à época da
discussão do Projeto de Lei que resultou no texto da LRF - elevado potencial de a prática disseminada no plano
subnacional afetar a credibilidade do mercado de modo geral, uma vez que parte dos títulos emitidos por estados
economicamente expressivos na composição do PIB foi emitida à margem de registro centralizado, com elevado
risco para os investidores.
380. A exigência de escrituração de todos os títulos públicos no Selic tem o propósito de assegurar o
controle centralizado pelo Bacen. Com o dispositivo em questão, a norma geral de finanças públicas sinaliza
para os investidores que a aquisição de títulos públicos passaria a ser mais segura, podendo os títulos em poder
dos detentores ser oferecidos em caução para garantia de empréstimos (ou em outras transações previstas em lei
- o que deve ser entendido como outras transações financeiras semelhantes a empréstimos realizadas pelos
detentores).
381. Com a dicção do art. 61, a LRF também sinaliza que o Poder Público garantirá aos detentores o
valor econômico dos títulos públicos segundo as regras pactuadas por ocasião da aquisição, daí a necessidade de
registro centralizado dos títulos no Selic.
382. E para que as condições e restrições fixadas pelo art. 61 da LRF fossem observadas à risca, a Lei
10.028/2000 inseriu no Código Penal o crime específico previsto no art. 359-H, segundo o qual o agente que
ordenar, autorizar ou promover a oferta pública ou a colocação no mercado financeiro de títulos da dívida
pública, sem que tenham sido criados por lei ou sem que estejam registrados no Selic, sujeitar-se-á à pena de
183
reclusão de 1 (um) a 4 (quatro) anos. O propósito desse rigor legislativo não é outro senão conferir segurança e
promover a credibilidade dos títulos públicos lançados em mercado.
383. Os fatos investigados pela “CPI dos Títulos Públicos” são citados, como fundamento da LRF, na
tese de doutorado (peça 233) apresentada, em 2005, ao Departamento de Ciência Política da Faculdade de
Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo (USP) sob o título “O PROCESSO DE
ORDENAMENTO FISCAL NO BRASIL NA DÉCADA DE 1990 E A LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL” (LEITE, Cristiane Kerches da Silva; pág. 66). O estudo constitui importante fonte para compreender
em que cenário se deu a formulação da proposta que resultou no texto da LRF editada em 2000.
384. A leitura do art. 61 da LRF sob a perspectiva histórica não deixa dúvida de que o dispositivo não
configura nenhuma hipótese de delegação à lei ordinária ou ao Ministério da Fazenda para estabelecer diretrizes
para emissão direta de títulos públicos à revelia de normas gerais que devem ser fixadas por lei complementar.
385. Até porque, padeceria de plausibilidade jurídica e ganharia contornos de delegação imprópria a ideia
de transferir para o Ministro da Fazenda a competência bicameral para regulamentar, pela via infralegal, as
hipóteses de emissão e resgate de título, cujas normas gerais, por imperativo constitucional (art. 163, inciso IV),
devem ser fixadas por lei complementar, o que não pode ser objeto de delegação.
386. No Despacho, o relator também determina que sejam analisadas as alegações apresentadas pelo
BNDES que apontam interdependência com os processos TC 018.441/2016-5 (devolução de R$ 100 bilhões ao
Tesouro Nacional) e TC 022.125/2013-2 (Fundo Soberano).
387. Sobre o paralelo traçado com o TC 018.441/2016-5, não há que se falar em interdependência
material com os presentes autos. A uma, porque aquele processo não tem como escopo a análise da regularidade
- à luz do parágrafo único do art. 36 da LRF e do art. 163, inciso IV da CRFB - das operações envolvendo
emissão direta de títulos públicos para implementação de políticas públicas setoriais.
388. O cerne da questão posta no referido processo foi discutido sob a ótica das vedações do art. 37 da
LRF, sem passar pelas condicionantes e restrições do parágrafo único do art. 36 do mesmo Diploma. O
Relatório (itens 78; 109-110 e 122) e o Voto condutor do Acórdão 2.975/2016-TCU-Plenário não deixam
dúvida de que os processos tratam de matérias distintas, merecendo transcrição a seguinte passagem do Voto do
relator, ministro Raimundo Carreiro:
Da não afetação da decisão que vier a ser proferida neste processo em relação aos processos que
discutem a regularidade da emissão direta de títulos ao BNDES
45. Consoante exposto no relatório que antecede este voto, tramitam neste Tribunal os seguintes
processos que tratam das emissões diretas de títulos públicos ao BNDES:
TC 007.722/2015-0: Da minha relatoria. Trata-se de auditoria de natureza operacional, coordenada pela
Semag, com participação da Secex-Estatais, com o objetivo de avaliar os impactos das operações com títulos
públicos emitidos diretamente ao BNDES, de 2008 a 2014, nos custos da dívida pública mobiliária federal. O
trabalho de auditoria foi concluído, porém, os autos encontram-se na Semag para análise de memoriais
apresentados pelo BNDES.
TC 010.173/2015-3: Da minha relatoria. Trata-se de representação formulada pelo representante do
Ministério Público de Contas desta Corte, com objetivo de verificar a regularidade dos empréstimos concedidos
pelo Tesouro Nacional ao BNDES e às demais instituições financeiras federais mediante emissão direta de
títulos públicos. O processo foi distribuído à Secex Fazenda e se encontra na fase de instrução na unidade
técnica.
46. Faço esse registro apenas para ressaltar que a decisão a ser proferida neste processo em nada afeta o
mérito dos processos acima mencionados, ou seja, a decisão deste processo não significará qualquer juízo
favorável à regularidade das emissões diretas de títulos do Tesouro ao BNDES, porquanto mencionada matéria
não é objeto de análise neste processo, mas sim nos TC007.722/2015-0 e TC-010.173/2015-3, acima citados.
389. A duas, não se discute nos presentes autos a devolução imediata, pelas instituições financeiras
controladas, dos valores correspondentes à emissão direta de títulos públicos em desacordo com o arcabouço
jurídico-constitucional vigente.
390. O encaminhamento originalmente formulado por esta Unidade Técnica (peça 184) propõe que o
Tribunal firme entendimento sobre a irregularidade das operações de emissão direta de títulos públicos para o
financiamento de políticas públicas setoriais à margem do orçamento, com a devida precaução de também
propor modulação de efeitos com vistas a preservar a segurança jurídica dos empréstimos concedidos pelo
BNDES a terceiros.
184
391. Em razão do desconhecimento sobre os vencimentos dos contratos celebrados entre o BNDES e os
devedores do banco, propõe-se, ainda, a fixação de prazo de 30 (trinta) dias para que o ente controlador, por
meio dos órgãos da área econômica, e as instituições financeiras controladas apresentem ao Tribunal um
cronograma detalhado que compatibilize as datas das amortizações das emissões diretas de títulos da dívida
pública com as datas de recebimento das prestações provenientes dos empréstimos concedidos pelo BNDES a
terceiros.
392. A finalidade da proposta é dispor de informações objetivas para que se tenha condição de avaliar a
possibilidade de reduzir, o quanto antes possível, o saldo da dívida pública mobiliária federal e o impacto que as
despesas com subsídios acarretam no resultado fiscal da União e na condução da política econômica.
393. Não há, na proposta de encaminhamento original, nenhuma sinalização que possa ser entendida
como determinação para devolução imediata dos valores correspondentes à emissão direta de títulos. Aliás, nem
mesmo o Acórdão 2.975/2016-TCU-Plenário traz qualquer determinação para devolução antecipada, cuja
decisão foi pactuada entre as partes.
394. O que não parece ser razoável é o Tribunal e a sociedade seguirem sem conhecer o cronograma
financeiro de retorno dos empréstimos realizados pelo BNDES mediante o uso de recursos decorrentes dos
títulos públicos recebidos do Tesouro Nacional sob a forma de emissão direta à margem do mercado
competitivo. O delicado quadro fiscal, substancialmente agravado no último triênio, não permite seguir com a
atual obscuridade que permeia tais informações.
395. O aparente descompasso entre os prazos previstos para quitação junto ao Tesouro Nacional das
emissões diretas de títulos públicos - tidas como irregulares nestes autos - e os prazos de recebimento dos
empréstimos concedidos pelo BNDES está a exigir uma avaliação criteriosa e transparente, o que ocorrerá no
processo de monitoramento da decisão que vier a ser proferida nestes autos.
396. Dito de outra forma: a partir das informações que vierem a ser prestadas por ocasião do
monitoramento, esta Corte de Contas poderá avaliar, observados os pressupostos jurídicos necessários à
modulação, a razoabilidade e a plausibilidade jurídica de manter cláusulas de operações irregulares que têm
permitido ao BNDES valer-se de recursos oriundos da quitação de financiamentos - em prazos menores do que
os fixados para pagamento da dívida com a União - para fazer funding e ampliar, por longo período, seu
resultado operacional à custa do agravamento do quadro fiscal na esfera federal, cuja dívida pública atingiu
patamares preocupantes que ultrapassam 80% do PIB.
397. Quanto ao TC 022.125/2013-2 (Fundo Soberano), também não se verificam manifestações
divergentes entre os membros do Ministério Público de Contas que atua junto a este Tribunal. No processo em
questão, o subprocurador-geral Lucas Rocha Furtado discorre sobre aspectos orçamentários das operações com
o Fundo Soberano num contexto específico de nítido duelo entre o Poder Executivo e o Congresso Nacional
quanto à definição das formas de integralização das cotas do referido fundo de natureza contábil e financeira
(art. 4º da Lei 11.887/2008 e sucessivas alterações).
398. Não há, no referido parecer, análise sobre os aspectos jurídico-constitucionais das emissões diretas
de títulos públicos para instituições financeiras controladas implementarem, à margem do orçamento, políticas
públicas setoriais.
399. Quanto aos aspectos orçamentários referentes aos atos de emissão direta de títulos públicos, não se
vislumbra conflito entre os pareceres dos Ministério Público de Contas que possam inviabilizar a apreciação dos
presentes autos.
400. A auditoria com abordagem de cunho orçamentário objeto do TC 022.125/2013-2, realizada com o
propósito específico de verificar, em 2013, a conformidade contábil e financeira das operações envolvendo
ativos da carteira do Fundo Soberano, se processou de forma independente pela SecexFazenda, sem qualquer
participação da Semag.
401. Embora o parecer do subprocurador-geral (peça 32 do TC 022.125/2013-2) mencione, de forma
reflexa, o tema emissão direta de títulos públicos, não há, no referido processo, análise sobre a legalidade dessas
operações à luz do arcabouço jurídico-constitucional vigente, tampouco sobre a observância das condicionantes
previstas no parágrafo único do art. 36 da LRF, de aplicação restrita a instituições financeiras controladas, o que
não é o caso do Fundo Soberano.
402. O parecer aborda vários aspectos de ordem orçamentária que exigem um estudo mais alargado por
parte da Semag. Todavia, não se revela oportuno discorrer sobre cada um dos pontos de divergência nestes
autos, sob pena de ampliar, demasiadamente, o grau de complexidade e dificultar a discussão e a compreensão
185
das duas questões submetidas ao exame desta Unidade Técnica.

403. Registre-se, entretanto, que o teor do parecer do subprocurador-geral, a despeito de apresentar
aparentes divergências sobre alguns aspectos, não compromete o exame empreendido nestes autos, pois o
núcleo da discussão, como dito, diz respeito à regularidade das emissões diretas realizadas à margem do
mercado competitivo e sob uma modelagem de financiamento ‘cruzado’, à revelia de normas gerais exigidas
constitucionalmente para emissão e resgate de títulos (art. 163, inciso IV), cujos atos praticados não se
legitimariam nem mesmo com a inclusão de dotação específica ou autorização no texto da lei orçamentária.
III.5. Banco do Brasil
404. O Banco do Brasil se manifestou por meio de expediente da Auditoria Interna – 2017/0444 (peça
173). O Banco apresentou a fundamentação legal para os Contratos 753/17944.001.225/2012-78, de 26/9/2012,
e 017/10951.000704/96-21, de 30/12/2015, sem contribuir para a discussão central posta nestes autos.
III.5.2. Análise
405. A manifestação apresentada pelo Banco do Brasil não influencia o mérito da presente instrução.
III.6. Secretaria do Tesouro Nacional
406. A STN se manifestou por meio do Ofício 113/2017/CFORM/Dirco/STN/MF-DF (peça 178), que
encaminhou o Memorando 126/2017/Codiv/Sudip/STN/MF-DF. A manifestação do órgão central de
contabilidade da União discorre apenas sobre o tratamento orçamentário das emissões diretas, considerando que
tais operações, regra geral, devem ser objeto de registro orçamentário.
407. Para subsidiar a discussão, o Tesouro Nacional expõe três modalidades de emissão direta, a saber:
operações estruturadas, programas de governo e securitizações.
408. Esclarece que emissões estruturadas são emissões eventuais para aportes ou capitalizações em
órgãos, entidades ou empresas, a exemplo das emissões feitas ao BNDES, à Caixa e ao BB. Por sua vez, as
emissões para programas de governo são feitas em obediência ao desenho financeiro do programa, sendo que,
para cada programa, são emitidos títulos específicos. São exemplos de emissões diretas de Títulos da Dívida
Agrária (TDA) para a reforma agrária, Notas do Tesouro Nacional - Série “I” (NTN-I) no âmbito do Programa
de Financiamento às Exportações (Proex) e Certificados Financeiros do Tesouro - Série “E” (CFT-E) para
financiamento estudantil.
409. Já as emissões de securitizações ocorrem nos casos em que há assunção pela União de obrigações de
empresas ou entidades extintas ou dissolvidas, por exemplo, os CVS, referente a dívidas do Fundo de
Compensação das Variações Salariais.
410. Ressalta que não há legislação que explicite a obrigatoriedade de previsão orçamentária para todas
as operações financiadas por emissão direta, mas novos entendimentos dos órgãos de controle e da própria STN
têm apontado que tal previsão constitui boa prática orçamentária a ser adotada como regra geral.
III.6.2. Análise
411. Não foram identificadas divergências entre os entendimentos apresentados pela Semag e as
respostas da STN. Registre-se que as manifestações do órgão central de contabilidade da União contribuíram,
sobremaneira, para a conclusão a que se chegou nos presentes autos, sendo relevante e positiva a convergência
alcançada ao longo da instrução processual.
III.7. Banco Central do Brasil
412. O Bacen manifestou-se por meio do Parecer Jurídico 597/2017-BCB/PGBC (peça 179).
Preliminarmente, a autarquia registra que a apreciação jurídica conclusiva da matéria é de competência privativa
da PGFN, nos termos do art. 13 da Lei Complementar 73/1993, cujo entendimento é pela legalidade e
legitimidade das emissões. Por esse motivo, as considerações do Bacen devem ser entendidas a título
meramente colaborativo para subsidiar a discussão.
413. Sobre a questão orçamentária, assevera que todas as operações foram realizadas com base em atos
normativos primários que contam com presunção de constitucionalidade e legalidade e não tiveram sua higidez
jurídica questionada ou afastada em ações de controle concentrado no STF. Acrescenta ainda (peça 179, p. 8):
15. Efetivamente, a linha de argumentação perfilhada no relatório parece exorbitar os limites semânticos
da legislação indicada (art. 167 da Constituição e arts. 1º, § 1º, 26 e 32, § 1º, da LRF). Para ilustrar, cite-se: (i) a
compreensão de que as operações de crédito, mesmo quando autorizadas por lei, ferem o art. 26 da LRF, o que
186
sugere a inconstitucionalidade daqueles preceitos legais autorizativos; (ii) a intelecção conferida ao inciso I do §
1º do art. 32 do mesmo diploma, para supor que esse dispositivo estabelece requisitos concomitantes para a
concessão dos aludidos créditos, de sorte que eles deveriam ser duplamente autorizados em lei específica e em
lei orçamentária, muito embora a partícula ou da dicção legal acene para a possibilidade de serem condições
alternativas (“I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em
créditos adicionais ou lei específica;”, grifei); ou (iii) quando se vale de princípios da universalidade
orçamentária e da legalidade estrita dos atos da Administração para construir dever legal não previsto na
legislação especial (i.e., a necessidade de fazer constar na lei orçamentária anual, alegada pela Semag, deveria
ser tida como expressão concreta da aplicação de preceitos normativos gerais, ainda que não exista regra
expressa sobre isso na legislação positiva).
414. No tocante à alegada ofensa ao art. 36 da LRF, pontua o Bacen que a administração pública não
goza da mesma liberdade interpretativa de órgãos do Poder Judiciário. Ao revés, o administrador encontra-se
compelido a observar a legalidade estrita em todos os seus atos, sobretudo no que toca à presunção de
legitimidade e constitucionalidade das leis.
415. Na sequência, ressalta que, para a autarquia, não parecer ser possível extrair da semântica do art. 36
da LRF entendimento de que seria vedada a concessão de empréstimo da União para instituições financeiras
controladas, ou a proibição para que elas possam adquirir títulos públicos diretamente do ente controlador, por
dois motivos: o primeiro é que a vedação se aplicaria se o ente da Federação controlador fosse o beneficiário do
empréstimo; no caso, os beneficiários seriam os bancos públicos; segundo porque a permissão dada pelo
parágrafo único do art. 36, compra de títulos via mercado, não significa que outra forma de aquisição seria
vedada.
416. Assevera, ainda, que, no Acórdão 1.259/2011-TCU-Plenário (relatoria min. Walton Alencar
Rodrigues), a Corte de Contas concluiu pela constitucionalidade de normas disciplinadoras das relações
financeiras entre o Tesouro Nacional e o Bacen, veiculadas em lei ordinária, compreendendo inclusive a
emissão direta de títulos para aquela autarquia.
III.7.2. Análise
417. A manifestação do Bacen, como registrado pela própria Autarquia, tem natureza meramente
colaborativa, cabendo à PGFN se manifestar juridicamente sobre as operações tratadas nestes autos.
418. Sobre a presunção de legitimidade e constitucionalidade das leis que autorizaram a realização de
emissões diretas de títulos públicos para financiar a expansão de ações governamentais à margem do orçamento,
aplica-se o mesmo entendimento registrado na análise da manifestação da PGFN (item 285).
419. Já no que toca ao art. 36 da LRF e ao Acórdão 1.259/2011-TCU-Plenário, a alegação não tem como
lograr êxito em função da análise empreendida nos itens 49-124 desta instrução.
IV. CONCLUSÃO
420. A presente instrução visou examinar, estritamente, os aspectos jurídicos acerca da ausência de
autorização orçamentária, tanto para a execução de despesas quanto para a realização de receita de operação de
crédito decorrente da emissão de títulos públicos federais, assim como avaliar a regularidade das emissões
diretas de títulos públicos à luz do disciplinamento no art. 36, parágrafo único, da LRF.
421. As questões suscitadas na Representação do Ministério Público de Contas são oportunas e a
materialidade e relevância das operações de crédito realizadas sob a forma de emissão direta de títulos públicos
para instituições financeiras controladas, assim como dos subsídios decorrentes, demonstram a importância do
tema para as finanças públicas.
422. As operações envolvendo emissão direta de títulos da dívida pública para instituições financeiras
controladas inserem-se no conceito de dívida mobiliária e de operação de crédito (art. 29, incisos I e III, da
LRF), devendo observar as condicionantes e restrições estabelecidas pela norma geral de finanças públicas e
legislação concernente.
423. A CRFB disciplina as hipóteses de emissão direta de títulos, exigindo lei complementar para dispor
sobre emissão e resgate de títulos públicos (art. 163, inciso IV), o que foi regulamentado em algumas passagens
da LRF (arts. 34, 36 e 39, por exemplo). A necessidade de lei complementar para essa finalidade já foi
enfrentada pelo STF em sede da ADI 1.700.
424. No plano infraconstitucional, o art. 36 da LRF proíbe que as instituições financeiras controladas
financiem o ente controlador. O objetivo desta vedação é conter as soluções artificiosas com vistas a criar
alternativas impróprias para as restrições de receita pública, com o propósito de custear políticas expansivas de
187
gasto sem cobertura orçamentária, o que pode comprometer, pela via reflexa, a estabilidade do sistema
financeiro.
425. A restrição prevista no caput do art. 36 da LRF, contudo, não impede a instituição financeira
controlada de realizar operação de crédito para financiar o ente controlador mediante aquisição no mercado
competitivo de: i) título da dívida pública do próprio ente da Federação controlador para atender investimento
de seus clientes, em igualdade de condição com os bancos privados; ii) título da dívida de emissão da União
para aplicação de seus próprios recursos (das instituições financeiras, ainda que controladas). Ao assim
disciplinar, a LRF estabelece, claramente, as balizas para os bancos públicos realizarem operação de crédito
com o ente controlador mediante aquisição de títulos da dívida pública.
426. Cumpre frisar que as duas exceções previstas no parágrafo único do art. 36 da LRF têm em comum
a permissão para as instituições financeiras públicas controladas adquirirem, no mercado - entendido o mercado
competitivo -, títulos da dívida pública para fins de investimento de recursos dos clientes do banco ou
aplicação de recursos da própria instituição financeira, sendo que, neste segundo caso, a exceção restringe-se
à aquisição títulos da dívida de emissão da União.
427. Nota-se que a permissão para aquisição de títulos nas circunstâncias mencionadas no item
precedente envolve, necessariamente, a existência de recursos, seja do cliente (sob custódia do banco), seja da
própria instituição financeira.
428. Não é isso, porém, que se verifica nas transações analisadas nestes autos. As operações de emissão
direta de títulos para as instituições financeiras controladas apresentam o nítido propósito de criar uma solução
heterodoxa para, diante da escassez de recursos do Tesouro Nacional e das instituições financeiras oficiais,
expandir artificiosamente - e por determinação do ente controlador (União) - o gasto público com políticas
setoriais à margem do orçamento público, sem a necessária transparência.
429. A sofisticada engenharia financeira tem como sustentáculo o seguinte tripé: emissão direta de
títulos, operação compromissada entre bancos públicos e o Bacen e repasses do resultado da equalização
cambial. O resultado prático dessas operações heterodoxas foi a transformação da autoridade monetária em
grande financiadora de políticas públicas setoriais.
430. Não se pode deixar de observar que a utilização de emissões diretas como instrumento de
financiamento de políticas públicas tem potenciais efeitos danosos à qualidade da gestão da dívida pública, uma
vez que introduz incerteza e opacidade nas decisões de oferta de títulos mobiliários federais, com elevado
potencial de impactar diretamente o custo de captação de recursos pela União.
431. Daí a essencialidade de respeitar a exigência constitucional de estabelecer, por lei complementar, as
regras para emissão e resgate de títulos da dívida pública, não se revelando conforme com a CRFB a previsão
infraconstitucional que transfere para o segundo escalão do Poder Executivo a decisão de definir e expandir,
sem qualquer limite, as hipóteses de emissão e resgate de títulos da dívida pública.
432. No plano orçamentário, criou-se uma espécie de ‘orçamento paralelo’ para expandir políticas
públicas setoriais do interesse da União. As decisões unilaterais sobre o volume anual de recursos destinados
aos respectivos programas revelam um incontrastável arbítrio do Poder Executivo, que decidiu, à margem da
inafastável discussão transparente do orçamento público, matéria de competência exclusiva do Congresso
Nacional mediante ritual específico do processo legislativo orçamentário, que dispõe de uma Comissão
permanente prevista constitucionalmente (CMO) para esse fim.
433. A análise das disposições constitucionais e legais mencionadas permite concluir que o Tesouro
Nacional está autorizado a realizar emissão direta de títulos da dívida pública para o Bacen atuar na condição de
autoridade monetária, com objetivo definido explicitamente de regular a oferta de moeda (liquidez do mercado)
ou a taxa de juros, assim como para indenizar imóvel rural destinado à política de reforma agrária, consoante as
regras previstas nos arts. 164 e 184 da Carta Política.
434. A emissão direta de títulos pelo Poder Público, à margem do mercado competitivo, afeta os
princípios constitucionais da igualdade e da impessoalidade, razão pela qual tais emissões necessitam dispor de
amparo constitucional, sob pena de criar ambiente fértil para tratamentos diferenciados entre os destinatários
dos títulos no contexto do segmento em que estão inseridos.
435. Outras hipóteses de emissão direta até poderiam ser disciplinadas por lei complementar exigida pelo
art. 163, inciso VI, da CRFB, desde que haja plausibilidade jurídica para flexibilizar os pressupostos balizadores
do sistema de sociedade aberta e de economia de mercado, que é o modelo constitucional vigente.
436. Por outro ângulo, as instituições financeiras controladas devem observar a regra do art. 173, § 1º,
188
inciso II, da CRFB, que sujeita as empresas públicas e sociedades de economia mista ao mesmo regime jurídico
próprio das empresas privadas, sendo injustificada a emissão direcionada de títulos públicos.
437. Não há previsão constitucional que justifique afastar o regime competitivo de aquisição de títulos
públicos para favorecer as instituições financeiras federais, o que restaria por subverter o princípio da
subsidiariedade da atuação estatal no modelo de economia de mercado definido na Carta Política.
438. A inspeção realizada, originalmente, pela SecexFazenda apurou a realização de operações de crédito
sob a forma de emissões diretas de títulos públicos da ordem de R$ 464 bilhões de 2008 a 2014. Segundo consta
do Boletim de Subsídios do Tesouro Nacional ao BNDES e à Finep referente ao 3º bimestre de 2017, os haveres
da União com o BNDES, mensurados a valor presente, atingiram o saldo de R$ 452,4 bilhões em 30/6/2017,
valor que se refere a 22 contratos que têm prazos finais de vigência que variam de 2029 a 2060.
439. De acordo com informações divulgadas pelo Ministério da Fazenda, o saldo da dívida do BNDES
com a União, em 31/12/2016, chegou a R$ 439,7 bilhões, o que representa 83% do total das dívidas dos bancos
federais com a União, no valor de R$ 529,6 bilhões. Em 30/6/2017, o saldo da dívida do BNDES chegou a R$
452,4 bilhões, segundo as demonstrações divulgadas pelo Ministério da Fazenda.
440. Para além do impacto desses empréstimos na dívida pública federal, os subsídios concedidos em
razão de tais operações com bancos públicos federais trazem, na modelagem financeira, um custo elevado para a
sociedade. Os subsídios implícitos dos empréstimos do Tesouro Nacional ao BNDES, no período de 2007 a
2016, custaram R$ 139,8 bilhões em valores constantes.
441. No período de 2003 a 2016, o custo total dos subsídios às operações com bancos públicos para
financiamento de políticas públicas setoriais foi de R$ 681,9 bilhões em valor corrente, atingindo R$ 916,3
bilhões em valor constante atualizado pelo IPCA, em dezembro de 2016. Os subsídios implícitos representam
61,77% deste montante (R$ 556,8 bilhões), sem que o custo dessa despesa seja evidenciado no orçamento com a
devida transparência, para que toda sociedade possa compreender a sua real dimensão e possíveis impactos que
geram restrições a outras políticas públicas fundamentais.
442. A relevância dos temas tratados na Representação em exame é inquestionável, em especial pelo
impacto do custo dos subsídios concedidos pelo Tesouro Nacional no resultado fiscal e, consequentemente, na
dívida pública federal, que caminha para superar 80% do PIB.
IV. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
443. Em face do exame empreendido nestes autos, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c
o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, propõe-se a adoção das seguintes medidas por parte desta
Corte de Contas:
a) preliminarmente, encaminhar os autos ao Ministério Público junto ao TCU para manifestação, com
base nos incisos I e II do art. 81 da Lei 8.443/1992, c/c os incisos I e III do art. 62 do Regimento Interno do
TCU, tendo em vista o manifesto interesse de agir do Parquet em relação à matéria tratada nestes autos (peça 1,
p. 8) e a determinação contida no Despacho de 12/5/2015 (peça 2, p. 2);
b) firmar entendimento no sentido de que as emissões diretas de títulos da dívida pública, à margem do
mercado competitivo, para as instituições financeiras federais controladas pela União realizarem políticas
públicas setoriais ou para aumento do respectivo capital, constituem operação de crédito e estão abrangidas no
conceito de dívida mobiliária, nos termos do art. 29, incisos I e III, da Lei Complementar 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF), assim como as operações analisadas nestes autos extrapolaram as hipóteses
previstas no art. 36, parágrafo único, da LRF, razão pela qual devem ser consideradas irregulares, modulando-
se os efeitos para preservar a segurança jurídica dos empréstimos concedidos pelo Banco Nacional do
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) a terceiros mediante a captação de recursos a partir da
monetização dos respectivos títulos;
c) determinar aos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que se
abstenham de proceder a emissões diretas de títulos da dívida pública para as instituições financeiras federais
realizarem políticas públicas setoriais da União, fato que, além de colidir com a exigência de normas gerais de
finanças públicas previstas em lei complementar para disciplinar a emissão e resgate de títulos públicos, viola os
pressupostos orçamentários de ordem constitucional (arts. 166, § 1º e 167, incisos II e III) e legal (arts. 1º, § 1º,
15 e 16 da LRF) que regem a transparência necessária ao processo orçamentário específico de fixação de
prioridades, escolha e alocação dos recursos públicos;
d) fixar o prazo de 30 (trinta) dias para os Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão apresentarem a esta Corte de Contas, em conjunto com as instituições financeiras oficiais controladas
pela União arroladas nestes autos, um cronograma detalhado que compatibilize as datas das amortizações das
189
emissões diretas de títulos da dívida pública com as datas de recebimento das prestações provenientes dos
empréstimos concedidos pelo BNDES a terceiros, de forma a viabilizar a redução, o quanto antes possível, do
saldo da dívida pública mobiliária federal e do impacto que as despesas com subsídios implícitos e explícitos a
tais operações de crédito acarretam no resultado fiscal da União e a condução da política econômica;
e) dar ciência da decisão que vier a ser proferida nestes autos aos presidentes da Câmara dos Deputados,
do Senado Federal e da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional
(CMO), aos ministros da Fazenda, de Desenvolvimento e Gestão e da Casa Civil da Presidência da República, à
advogada-geral da União, à procuradora-geral da República, assim como aos presidente do Banco Central do
Brasil, do BNDES, da Caixa Economica Federal, do Banco do Brasil, do Banco do Nordeste, do Banco da
Amazônia e ao procurador-geral da Fazenda Nacional;
f) manter o grau de sigilo “reservado” das peças 25, 26, 29, 30, 31, 43, 70 e 71, pelo prazo de cinco anos,
com fulcro no art. 23, inciso IV, da Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação), c/c os arts. 6º, inciso I, 7º,
inciso IV, e 8º da Resolução-TCU 254/2013;
g) arquivar os autos, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.”
6. O processo foi submetido ao exame do MPTCU, que se manifestou consoante o parecer final
transcrito a seguir, do Exmo. Procurador Júlio Marcelo de Oliveira (peça 241):
“Trata-se de representação formulada pelo Ministério Público de Contas (peça 1) em razão de indícios de
irregularidades relacionados à emissão direta de títulos públicos federais ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e a outras instituições financeiras federais.
Em seu primeiro pronunciamento de mérito, datado de 29/9/2017, a Secretaria de Macroavaliação
Governamental formulou a seguinte proposta de encaminhamento (peças 184, 185 e 186):
“a) preliminarmente, encaminhar os autos ao Ministério Público junto ao TCU para manifestação, com
previstas no art. 36, parágrafo único, da LRF, razão pela qual devem ser consideradas irregulares, modulando-se
os efeitos para preservar a segurança jurídica dos empréstimos concedidos pelo Banco Nacional do
realizarem políticas públicas setoriais da União sem observar as regras do art. 167, incisos II e III, da
Constituição da República, e dos arts. 15 a 17 da Lei Complementar 101/2000, ou seja, sem a autorização
orçamentária específica;
d) fixar o prazo de 30 (trinta) dias para o Ministério da Fazenda apresentar a esta Corte de Contas, em
conjunto com as instituições financeiras oficiais controladas pela União arroladas nestes autos, um cronograma
detalhado que compatibilize as datas das amortizações das emissões diretas de títulos da dívida pública com as
datas de recebimento das prestações provenientes dos empréstimos concedidos pelo BNDES a terceiros, de
forma a viabilizar a redução, o quanto antes possível, do saldo da dívida pública mobiliária federal e do impacto
que as despesas com subsídios implícitos e explícitos a tais operações de crédito acarretam no resultado fiscal da
União e a condução da política econômica;
e) dar ciência da decisão que vier a ser proferida nestes autos aos Presidentes da Câmara dos Deputados,
(CMO), aos Ministros da Fazenda, de Desenvolvimento e Gestão e da Casa Civil da Presidência da República, à
Advogada-geral da União, à Procuradora-Geral da República, assim como aos Presidentes do Banco Central do
Brasil, do BNDES, da Caixa Econômica Federal, do Banco do Brasil, do Banco do Nordeste, do Banco da
Amazônia e ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional;
190
f) manter o grau de sigilo ‘reservado’ das peças 25, 26, 29, 30, 31, 43, 70 e 71, pelo prazo de cinco anos,
Em seguida, Vossa Excelência solicitou a manifestação do Ministério Público de Contas (peça 200), a
qual se efetivou pelo parecer à peça 206, datado de 22/11/2017. No referido parecer, o MP de Contas,
divergindo parcialmente da unidade técnica, propôs ao Tribunal (peça 206, pp. 17/8, grifou-se):
“a) conhecer a presente representação, para, no mérito, considerá-la procedente;

b) firmar entendimento no sentido de que os contratos de concessão de crédito analisados nestes autos,
firmados entre a União e suas instituições financeiras controladas e realizados por meio da emissão direta de
títulos da dívida pública, com vistas à realização de políticas públicas setoriais ou ao aumento do
capital/patrimônio de referência da instituição financeira, desrespeitaram os arts. 2º, 3º, 4º, 11, § 2º, e 13 da Lei
4.320/1964, 32, § 1º, II, e 36 da Lei Complementar 101/2000 e 167, I e II, da Constituição, razão pela qual
devem ser considerados irregulares, modulando-se os efeitos da deliberação para preservar a segurança jurídica
dos empréstimos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) a
terceiros e do aumento do capital/patrimônio de referência das instituições financeiras federais que utilizaram
esses instrumentos híbridos de capital e dívida;
c) determinar ao Ministério da Fazenda que se abstenha de proceder a emissões diretas de títulos da
dívida pública em favor das instituições financeiras federais (exceto o Bacen), por contrariarem o art. 36 da Lei
Complementar 101/2000;
d) fixar o prazo de 30 dias para o Ministério da Fazenda e o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) apresentarem a esta Corte de Contas, conjuntamente, um cronograma detalhado
para a devolução à União, o mais rápido possível, dos valores recebidos pelo BNDES em decorrência da
emissão direta de títulos da dívida pública federal, com devolução o mais breve possível dos valores que não
estejam alocados em operações em ser (disponibilidade de caixa e títulos públicos em carteira) e a
compatibilização das demais parcelas de devolução antecipada com o fluxo de recebimento das prestações
provenientes dos empréstimos concedidos pelo BNDES a terceiros, de forma a viabilizar a redução, o quanto
antes, do saldo da dívida pública mobiliária federal e do montante projetado de subsídios creditícios;
e) determinar à SecexFazenda que inclua no escopo do processo TC-019.349/2017-3 o estudo de proposta
de solução ao longo de tempo razoável que promova a correção das irregularidades cometidas com instrumentos
híbridos de capital e dívida junto à Caixa, Banco do Brasil, Banco do Nordeste do Brasil, BNDES e Basa,
mantida a higidez das instituições financeiras e a sanidade do sistema bancário;
f) dar ciência da decisão que vier a ser proferida nestes autos aos Presidentes da Câmara dos Deputados,
Advogada-Geral da União, à Procuradora-Geral da República, aos Presidentes do Banco Central do Brasil, do
BNDES, da Caixa Econômica Federal, do Banco do Brasil, do Banco do Nordeste e do Banco da Amazônia e
ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional;
g) manter o grau de sigilo ‘reservado’ das peças 25, 26, 29, 30, 31, 43, 70 e 71, pelo prazo de cinco anos,
h) arquivar os autos, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.”
Em 17/1/2018, o BNDES apresentou memorial, em que expôs argumentos em defesa da regularidade das
emissões diretas de títulos públicos federais analisadas nos autos, citou as inovações trazidas pela Lei
13.483/2017 e alegou dificuldades para dar cumprimento à proposta formulada pela Semag. Ao final, requereu
que o Tribunal, “considerando que a proposta contida no Relatório de Instrução, se levada a efeito
integralmente, terá o condão de inviabilizar as atividades do BNDES, impedindo a realização de desembolsos
já em 2018 e comprometendo a sua estratégia de diversificação de fontes de captação, além de impactar
significativamente as demais instituições financeiras públicas federais, com efeitos negativos sobre o próprio
Tesouro Nacional (...), conserve a eficácia dos contratos de empréstimo celebrados com a União, viabilizados
mediante a entrega de títulos públicos” (peça 221).
191
Vossa Excelência, em despacho datado de 29/1/2018, restituiu os autos à unidade técnica,

“exclusivamente para o exame dos temas supervenientes incluídos nos novos elementos juntados ao processo
(peça 221), resumidos nos item 85 a 87 do referido expediente, bem assim das questões mencionadas que
guardam conexão e interdependência com os presentes autos, constantes dos processos TC-018.441/2016-5 e
TC-022.125/2013-2 (com manifestação divergente do MP/TCU)” (peça 222).
Em 7/2/2018, foi realizada, na Semag, reunião com representantes do BNDES para tratar do presente
processo. A fim de apresentar esclarecimentos sobre as informações apresentadas durante essa reunião, o
BNDES confeccionou a Nota AF/DEPOL 8/2018, datada de 20/2/2018, que foi anexada à peça 223 (classificada
como sigilosa). A conclusão que consta do referido documento é a seguinte:
“Os dados acima demonstram o quanto é importante que a devolução de recursos do Tesouro Nacional
seja feita de forma gradual e alinhada a aspectos regulatórios e de conjuntura econômica, que só podem ser
aferidos à medida que o tempo decorre.
Ainda que a SEMAG mantenha suas teses e não reconsidere os argumentos deduzidos no Relatório de
Instrução, nada impediria que, à guisa de modulação de efeitos, avaliasse a adoção de uma solução intermediária
que prestigiasse o consenso e o planejamento entre as unidades jurisdicionadas, incluindo o Banco Central, para
a devolução dos recursos, com o devido acompanhamento pelo TCU, preservando, assim, os contratos que, por
força de lei, estão sendo renegociados. Nesse sentido ainda, talvez fosse o caso apenas de a SEMAG rever os
termos da sua proposta de modulação, a fim de que o seu entendimento sobre a questão orçamentária e LRF
operasse efeitos ex nunc.
Dado que por força da Lei nº 13.483/2017 o BNDES está renegociando a alteração dos contratos de
financiamento com o Tesouro Nacional para adequar a sua remuneração às taxas de mercado (TLP e SELIC,
esta para os recursos disponíveis e não utilizados), e tendo em vista a possibilidade da realização de quitações
antecipadas ao longo do tempo, considera-se que essa seria a solução que melhor atenderia ao interesse público,
pois do contrário a continuidade da instituição estará em risco.”
Sobreveio, então, nova instrução de mérito elaborada pela Auditora da Semag, que contempla a seguinte
proposta de encaminhamento, com a qual anuíram o Diretor e o Secretário-Substituto da unidade técnica
especializada (peças 238 a 240):
“a) preliminarmente, encaminhar os autos ao Ministério Público junto ao TCU para manifestação, com
previstas no art. 36, parágrafo único, da LRF, razão pela qual devem ser consideradas irregulares, modulando-se
os efeitos para preservar a segurança jurídica dos empréstimos concedidos pelo Banco Nacional do
realizarem políticas públicas setoriais da União, fato que, além de colidir com a exigência de normas gerais de
finanças públicas previstas em lei complementar para disciplinar a emissão e resgate de títulos públicos, viola os
pressupostos orçamentários de ordem constitucional (arts. 166, § 1º e 167, incisos II e III) e legal (arts. 1º, § 1º,
15 e 16 da LRF) que regem a transparência necessária ao processo orçamentário específico de fixação de
prioridades, escolha e alocação dos recursos públicos;
d) fixar o prazo de 30 (trinta) dias para os Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão apresentarem a esta Corte de Contas, em conjunto com as instituições financeiras oficiais controladas
pela União arroladas nestes autos, um cronograma detalhado que compatibilize as datas das amortizações das
emissões diretas de títulos da dívida pública com as datas de recebimento das prestações provenientes dos
192
empréstimos concedidos pelo BNDES a terceiros, de forma a viabilizar a redução, o quanto antes possível, do
saldo da dívida pública mobiliária federal e do impacto que as despesas com subsídios implícitos e explícitos a
tais operações de crédito acarretam no resultado fiscal da União e a condução da política econômica;
e) dar ciência da decisão que vier a ser proferida nestes autos aos presidentes da Câmara dos Deputados,
(CMO), aos ministros da Fazenda, de Desenvolvimento e Gestão e da Casa Civil da Presidência da República, à
advogada-geral da União, à procuradora-geral da República, assim como aos presidente do Banco Central do
Brasil, do BNDES, da Caixa Econômica Federal, do Banco do Brasil, do Banco do Nordeste, do Banco da
Amazônia e ao procurador-geral da Fazenda Nacional;
f) manter o grau de sigilo ‘reservado’ das peças 25, 26, 29, 30, 31, 43, 70 e 71, pelo prazo de cinco anos,
Os autos foram, então, restituídos ao gabinete de Vossa Excelência, que os tramitou para o Ministério
Público de Contas.
II
O Ministério Público de Contas mantém o seu entendimento, manifestado no parecer anteriormente
proferido nos autos (peça 206), de que foram irregulares as emissões diretas de títulos ao BNDES e aos demais
bancos federais em análise neste processo, por terem contrariado o disposto nos arts. 2º, 3º, 4º, 11, § 2º, e 13 da
Lei 4.320/1964, 32, § 1º, II, e 36 da Lei Complementar 101/2000, e 167, I e II, da Constituição.
Os novos argumentos trazidos ao BNDES em sede de memorial, em defesa da regularidade das emissões
diretas, não são hábeis, ao ver do MP de Contas, para descaracterizar a violação aos citados dispositivos legais e
constitucionais.
Ratifica-se, pois, na íntegra, a fundamentação expendida no parecer anteriormente exarado pelo MP de
Contas (peça 206).
Especificamente em relação à Lei 13.483/2017, editada em 21/9/2017, cabem algumas considerações.
Referida lei, que resultou da conversão da Medida Provisória 777, de 26/4/2017, instituiu a Taxa de
Longo Prazo (TLP), bem como dispôs sobre a remuneração dos recursos do Fundo de Participação PIS-Pasep,
do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e do Fundo da Marinha Mercante (FMM) e sobre a remuneração
dos financiamentos concedidos pelo Tesouro Nacional ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social (BNDES). O seu art. 11, cuja produção de efeitos se iniciou em 1º/1/2018, assim dispôs:
“Art. 11. Fica a União autorizada a repactuar as condições contratuais dos financiamentos concedidos
pelo Tesouro Nacional ao BNDES que tenham a TJLP como remuneração, com o objetivo de adequar a
remuneração dos referidos financiamentos ao disposto nesta Lei.
§ 1o As repactuações referidas no caput deste artigo deverão considerar as seguintes remunerações sobre
os saldos dos financiamentos de que trata o caput deste artigo:
I - a TLP, para operações de financiamento contratadas entre o BNDES e seus tomadores a partir de 1 o de
janeiro de 2018;
II - a taxa média referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), ou outra taxa que
legalmente venha a substituí-la, para os recursos não aplicados pelo BNDES em operações de financiamento a
seus tomadores, descontada de percentual a ser fixado pelo Ministro de Estado da Fazenda, e não poderá superar
0,09% a.a. (nove centésimos por cento ao ano); e
III - a TJLP, para os demais recursos.
§ 2o Para atender ao disposto neste artigo, o BNDES encaminhará ao Ministério da Fazenda os extratos
das movimentações diárias dos recursos oriundos dos financiamentos de que trata o caput deste artigo,
segregados por modalidade de remuneração, conforme disposto no § 1odeste artigo, e os relatórios gerenciais
dos recursos aplicados, com periodicidade e demais especificações definidas em conjunto pelas referidas
instituições.
§ 3o Fica autorizada, no âmbito da repactuação de que trata o caput deste artigo, por mútuo acordo entre
as partes, a alteração do cronograma e dos prazos de pagamento previstos nos contratos celebrados entre a
União e o BNDES.”
193
Conforme se extrai da exposição de motivos da MP 777/2017, a autorização à União para repactuar as

condições contratuais dos financiamentos concedidos pelo Tesouro Nacional ao BNDES tem por objetivo a
redução substancial dos subsídios implícitos decorrentes desses financiamentos, com impacto favorável no
resultado fiscal do Governo Federal.
Segundo alega o BNDES, a Lei 13.483/2017 torna superada a preocupação da unidade técnica no que
tange ao impacto dos subsídios implícitos ao longo dos próximos anos, pois, ao se efetuar a repactuação
autorizada na lei, “será extinta, de forma contínua e gradual, a quase totalidade dos subsídios envolvidos nessas
operações” (peça 221, p. 23). Ainda de acordo com o BNDES, não haveria justificativa para que as operações
de crédito entre a União e o BNDES fossem consideradas inválidas, uma vez que a questão do custo dos
subsídios implícitos já estaria sendo equacionada pela renegociação prevista na Lei 13.483/2017, bem como
pela convergência econômica entre as taxas Selic e TJLP e pelas devoluções antecipadas de recursos que vêm
sendo feitas pelo BNDES (peça 221, pp. 23/4).
Ora, não há dúvidas de que as medidas já adotadas, como a convergência entre os valores das taxas Selic
(meta atual: 6,5% a.a.) e TJLP (valor atual: 6,6% a.a.) e as devoluções antecipadas que vêm ocorrendo desde
dezembro de 2015, que totalizam R$ 208,99 bilhões até março de 2018, contribuem para a redução dos
subsídios a cargo da União. De fato, de acordo com o Boletim de Subsídios do Tesouro Nacional no âmbito do
PSI e nos empréstimos ao BNDES referente ao 1º bimestre de 2018 (disponível em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/526904/Boletim+de+Subs%C3%ADdios+1%
C2B0%20Bimestre+de+2018/c8611728-f2ca-4012-a5c6-4f7ace5ea673), houve grande redução dos subsídios
creditícios (implícitos) entre o 1º bimestre de 2017 e o 1º bimestre de 2018, conforme trecho a seguir
reproduzido:
“Relativamente aos subsídios creditícios, o valor passou de R$ 3,1 bilhões, no primeiro bimestre de 2017,
para R$ 1,2bilhão, no primeiro bimestre de 2018. Como estes subsídios resultam da diferença entre a
remuneração dos contratos firmados com o BNDES – que são remunerados majoritariamente pela TJLP –, e o
Custo TN, alterações nessas taxas impactam o montante dos subsídios implícitos realizados. Dessa forma, a
redução da diferença entre o Custo TN e a TJLP explica, em grande medida, o fato de os subsídios referentes ao
1º bimestre de 2018 serem menores do que aqueles apurados no mesmo período de 2017. Além disso, em 2017
houve liquidações antecipadas dos empréstimos por parte do BNDES, que ocorreram em setembro (R$ 33
bilhões) e em outubro (R$ 17 bilhões), de forma que o saldo dos contratos em 2018 também é menor do que o
saldo médio verificado em 2017. Isto também contribuiu para a redução verificada nos subsídios creditícios em
questão.”
A repactuação dos contratos de financiamento firmados entre a União e o BNDES, com amparo no art.
11 da Lei 13.483/2017, caso efetivamente venha a ser implementada, já que não depende apenas da vontade da
União, mas também da concordância do BNDES, certamente contribuirá para uma maior redução dos subsídios
creditícios.
Todavia, a mera previsão legal da possibilidade de repactuação dos contratos de financiamento não tem o
condão de descaracterizar os vícios originais de que padecem tais contratos, quais sejam, ausência da devida
previsão orçamentária e violação ao art. 36 da LRF.
Nessa linha, a existência da Lei 13.483/2017 e o fato de já estar havendo uma redução substancial nos
subsídios implícitos não são impeditivos para que o TCU exerça, de forma plena, suas atribuições legais e
constitucionais, reconhecendo a irregularidade dos citados contratos de financiamento lastreados na emissão
direta de títulos federais e expedindo determinação corretiva, com vistas a reduzir ainda mais, e de forma mais
célere, o impacto maléfico que tais financiamentos ainda produzem para as contas públicas.
Ademais, enquanto a Lei 13.483/2017 veicula mera autorização à União para que, mediante acordo com
o BNDES, repactue os contratos de financiamento firmados entre ambos, a determinação que vier a ser
proferida pelo TCU (caso acolha a proposta da unidade técnica ou do MP de Contas) terá caráter cogente,
impondo obrigação aos seus destinatários (Ministério da Fazenda e BNDES), para que apresentem a esta Corte,
no prazo fixado, um cronograma para a devolução à União, da forma mais rápida possível, dos recursos
ilicitamente emprestados ao BNDES.
Cumpre destacar que, no Boletim de Subsídios do Tesouro Nacional no âmbito do PSI e nos
empréstimos ao BNDES referente ao 1º bimestre de 2018, foi informado que o valor presente estimado dos
subsídios creditícios para os anos de 2018 a 2060 (posição de 3/12/2017) totaliza R$ 51,44 bilhões. Ou seja,
194
mesmo com as medidas já adotadas pelo governo federal, ainda é bastante significativo o valor dos subsídios
implícitos que serão arcados pela União ao longo dos próximos anos, o que reforça a necessidade da pronta
atuação do TCU.
Registre-se que as devoluções antecipadas dos recursos emprestados pela União, mediante colocação
direta de títulos federais, ao BNDES contribuem não só para a redução dos subsídios creditícios e da dívida
pública federal, mas também para auxiliar o governo federal no cumprimento da chamada “regra de ouro”,
prevista no art. 167, III, da Constituição Federal, que veda a realização de operações de crédito que excedam o
montante das despesas de capital.
Com efeito, de acordo com o Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 1º Bimestre de
2018, produzido pela Secretaria do Orçamento Federal (SOF) (disponível em:
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/orcamento-1/informacoes-orcamentarias/relatorio-de-avaliacao-de-
receitas-e-despesas-primarias-1o-bimestre.pdf), estima-se, para o exercício de 2018, “uma insuficiência para o
cumprimento da regra de ouro em R$ 203,4 bilhões”, já considerada, nessa projeção, a devolução de R$ 30
bilhões por parte do BNDES (que estava em processamento no momento da elaboração do relatório). Segundo o
relatório, além das medidas em curso para desvincular recursos, “a viabilização do retorno de aportes de títulos
públicos no BNDES nos próximos meses também compõe o rol de ações para reduzir a necessidade de
operações de crédito e aumento das disponibilidades de fontes para financiar despesas correntes”.
Além das questões relativas à Lei 13.483/2017, outro ponto suscitado pelo BNDES, em seu memorial
(peça 221), diz respeito às possíveis consequências de uma determinação do TCU no fluxo de caixa do banco e
nas suas atividades operacionais.
Segundo o BNDES, se tiver que devolver à União, em 2018, a quantia de R$ 185 bilhões (computados os
R$ 30 bilhões já devolvidos em março/2018), que equivale ao valor dos recursos da Carteira de Tesouraria do
BNDES com fonte em recursos do Tesouro Nacional (ou seja, recursos não aplicados, estimados em R$ 128
bilhões – peça 223, p. 9) somado ao valor do retorno (amortização + juros) projetado para a Carteira de Crédito
com fonte em recursos do Tesouro Nacional até dezembro/2018, haveria não só o consumo de recursos do caixa
prudencial, como também a impossibilidade de o BNDES operar em 2018 (impossibilidade de realizar
desembolsos). O banco de fomento salienta que, além das devoluções antecipadas à União, terá que devolver,
em 2018, cerca de R$ 19 bilhões ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e até R$ 28 bilhões ao Fundo PIS-
Pasep (em decorrência da Medida Provisória 813/2007), de modo que as saídas de caixa extraordinárias em
2018 alcançariam cerca de R$ 231 bilhões.
Em complemento às informações contidas no memorial, a Nota AF/DEPOL 8/2018 (peça 223) apresenta
o detalhamento do fluxo de caixa gerencial do BNDES em 2018, contemplando três cenários distintos, sendo
que em todos eles está prevista a devolução integral do saldo do PIS/Pasep (R$ 27,536 bilhões) e a amortização
extraordinária de parte do passivo junto ao FAT (R$ 18,621 bilhões): 1) um que considera a devolução
antecipada dos passivos junto ao Tesouro no montante de R$ 130 bilhões (R$ 30 bilhões já foram devolvidos, e
os outros R$ 100 bilhões estão sendo objeto de negociação com o governo federal); 2) outro que considera a
máxima devolução antecipada dos passivos junto ao Tesouro (R$ 99,199 bilhões) de modo a não comprometer o
atendimento à demanda projetada de desembolsos, a qual é de R$ 89,34 bilhões; 3) um último que considera a
devolução antecipada de passivos junto ao Tesouro no montante de R$ 184,8 bilhões, de modo a atender a
determinação proposta pela unidade técnica.
De acordo com o citado documento, no último cenário (que contempla a liquidação antecipada da
integralidade dos recursos com fonte Tesouro Nacional não aplicados em operações de crédito com terceiros), o
BNDES só poderia desembolsar, em 2018, R$ 4,3 bilhões (contra a demanda projetada de R$ 89,34 bilhões) e
não manteria recursos na Carteira de Tesouraria para atender o mínimo requerido pelas normas de prudência
bancária, pelo contrário, teria um déficit de caixa de R$ 47 bilhões ao final do ano.
Todas essas informações prestadas pelo BNDES, além de outras contidas na Nota AF/DEPOL 8/2018,
embora relevantes, não impossibilitam que seja definido um cronograma de amortização antecipada dos
passivos junto à União, nos termos da determinação proposta pelo MP de Contas.
De fato, de acordo com a redação da determinação que foi proposta no parecer à peça 206, cumprirá ao
Ministério da Fazenda e ao BNDES, em conjunto, definirem um cronograma para a devolução antecipada, o
mais rápido possível, dos recursos emprestados pela União ao BNDES, que contemple a devolução, o mais
breve possível, dos valores que não estão aplicados em operações de créditos junto a terceiros (disponibilidade
de caixa e títulos públicos em carteira), e que compatibilize o restante da devolução antecipada com o fluxo de
recebimento das prestações provenientes das operações de crédito junto a terceiros.
195
Desse modo, a determinação sugerida pelo MP de Contas não definiu datas nem valores das devoluções
antecipadas, apenas realçou que as devoluções deverão ser feitas da forma mais rápida possível, a fim de se
reduzirem, o quanto antes, o saldo da dívida pública mobiliária federal e o montante projetado de subsídios
creditícios. A efetiva definição das datas e dos valores das parcelas de devolução antecipada caberá ao
Ministério da Fazenda e ao BNDES, de comum acordo, e certamente questões relacionadas à manutenção do
caixa prudencial do banco de fomento, a outras demandas do governo federal (ex: amortização extraordinária do
FAT e devolução ao Fundo PIS-Pasep) e aos desembolsos do BNDES para atender operações já aprovadas ou
contratadas, entre outras, deverão ser consideradas no momento da definição do cronograma e poderão ser
avaliadas pelo TCU em sede de monitoramento da determinação que vier a ser proferida.
Cabe apenas destacar que, como o Programa de Sustentação do Investimento (PSI) foi extinto em 2015,
os novos desembolsos a serem feitos pelo BNDES em 2018 não devem ter como fonte de recursos os valores
recebidos da União a partir da entrega de títulos públicos federais, e sim outras fontes de recursos do BNDES,
captados interna ou externamente. Portanto, à primeira vista, entende-se que a demanda projetada de
desembolsos do BNDES para 2018 não produz impacto relevante na definição do cronograma de devoluções
antecipadas. Outrossim, não há dúvidas de que o BNDES terá que diminuir o seu tamanho, que foi
artificialmente aumentado nos últimos anos em razão dos vultosos empréstimos da União analisados nestes
autos. Nessa linha, nada mais natural que os desembolsos do BNDES sofram redução neste e nos próximos
anos.
É importante esclarecer que o que se busca com a determinação proposta é justamente a devolução dos
recursos públicos que foram emprestados ao BNDES para uma finalidade específica (financiamentos
subsidiados ao setor produtivo, no âmbito do PSI) e que não foram aplicados nessa finalidade ou que, embora
aplicados nessa finalidade, já retornaram ao caixa do BNDES. Ora, se há recursos oriundos do Tesouro
Nacional na Carteira de Tesouraria do BNDES (em caixa ou em títulos públicos), ou seja, que não se encontram
aplicados nas finalidades legais para as quais foram repassados, nada mais razoável que sejam devolvidos, o
quanto antes, à União, sob pena de enriquecimento ilícito da instituição financeira.
Sendo assim, ao ver do MP de Contas, não há razões para se deixar de expedir a determinação corretiva
proposta, que visa, unicamente, à elaboração de um cronograma para a devolução antecipada dos recursos
ilicitamente emprestados pela União ao BNDES, preservando-se, na íntegra, as operações de crédito firmadas
pelo BNDES junto a terceiros com o uso dos referidos recursos, em homenagem ao princípio da segurança
jurídica.
No que tange às questões constantes dos processos TC 018.441/2016-5 e TC 022.125/2013-2, que,
segundo o despacho de Vossa Excelência, guardariam conexão e interdependência com os presentes autos,
cabem as considerações a seguir.
O TC 018.441/2016-5, que já foi abordado no parecer do Ministério Público de Contas à peça 206,
cuidou de acompanhamento destinado a avaliar a conformidade e os eventuais impactos econômico-fiscais
decorrentes da devolução antecipada de R$ 100 bilhões (concretizada em dezembro de 2016), referentes a
empréstimos concedidos pela União ao BNDES. No voto condutor do Acórdão 2.975/2016-Plenário (Ministro-
Relator Raimundo Carreiro), foi registrada a legalidade da devolução antecipada e realçada a importância dessa
medida para a redução da dívida bruta federal. Como, porém, não se discutiu, naquela oportunidade, a questão
da legalidade das emissões diretas de títulos federais ao BNDES, entende-se que a referida deliberação não
possui nenhum impacto na proposta de encaminhamento formulada pela Semag nos presentes autos, nem na
proposta formulada pelo MP de Contas.
O TC 022.125/2013-2, por sua vez, cuidou de auditoria realizada na Secretaria do Tesouro Nacional com
o objetivo de verificar a conformidade contábil e financeira das operações envolvendo ativos da carteira do
Fundo Soberano do Brasil.
Constou como achado dessa auditoria a seguinte irregularidade: realização de despesa orçamentária e
assunção de obrigação no valor de R$ 14,244 bilhões sem a devida autorização em lei orçamentária ou em
créditos adicionais, consubstanciada pela integralização de cotas do Fundo Fiscal de Investimentos e
Estabilização (FFIE) pela União, em 30/12/2008, tendo como fonte de recursos a entrega de títulos públicos de
responsabilidade do Tesouro Nacional (TN) ao referido fundo, o que contrariaria, entre outros dispositivos
legais, o art. 167, I e II, da Constituição da República de 1988, o art. 16, II, da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), e o parágrafo único do art. 1° do Decreto 6.713/2008.
Referida irregularidade ensejou a audiência do sr. Nelson Machado (Ministro da Fazenda interino à
época dos fatos), para que apresentasse suas razões de justificativa. Após analisar as justificativas apresentadas,
196
a equipe de auditoria da Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional (SecexFazenda) considerou que
elas não descaracterizavam a irregularidade apontada. Propôs, então, a aplicação de multa ao sr. Nelson
Machado, bem como a expedição de alerta ao Poder Executivo sobre (peça 28, p. 60, do TC 022.125/2013-2):
“d.1) a obrigatoriedade de se estimar, nas Leis Orçamentárias Anuais da União ou em leis de crédito
adicional, sob a forma de fontes de recursos, as receitas orçamentárias representadas pelas emissões diretas de
títulos públicos, em obediência ao art. 3º da Lei nº 4.320, de 1964; e
d.2) a obrigatoriedade de se inserir, nas Leis Orçamentárias Anuais da União ou em leis de crédito
adicional, sob a forma de autorizações de despesas, os dispêndios de natureza orçamentária cuja fonte de
financiamento/recurso esteja consubstanciada na emissão direta de títulos públicos de responsabilidade do
Tesouro Nacional, em obediência ao art. 4º da Lei nº 4.320, de 1964.”
Já o Ministério Público de Contas, então representado pelo Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado,
mediante parecer proferido em 3/8/2015 (peça 32 do TC 022.125/2013-2), entendeu que as razões de
justificativa apresentadas pelo sr. Nelson Machado elidiam os fundamentos da impugnação objeto de sua
audiência, razão pela qual propôs que elas fossem acolhidas, arquivando-se o processo de auditoria.
Até a presente data, o TC 022.125/2013-2, da relatoria do Ministro José Mucio Monteiro, ainda não foi
julgado, sendo que foi objeto de pedido de vista por parte do Ministro-Substituto Weder de Oliveira, na sessão
plenária de 19/4/2017. Naquela ocasião, o julgamento foi suspenso após os votos do relator (pela rejeição das
razões de justificativa, mas sem aplicação de multa), do Ministro Walton Alencar Rodrigues (pela rejeição das
razões de justificativa, com aplicação de multa) e do Ministro-Substituto André Luís de Carvalho (pela rejeição
das razões de justificativa, com aplicação de multa). Posteriormente, na sessão plenária de 10/5/2018, após o
voto do Ministro-Substituto Weder de Oliveira (pelo acolhimento das razões de justificativa), o Ministro Walton
Alencar Rodrigues pediu vista do processo, o que resultou em nova suspensão do julgamento.
Este representante do Ministério Público de Contas, sem adentrar no exame do caso concreto e dos
aspectos subjetivos apreciados no TC 022.125/2013-2, e respeitando a posição externada pelo Subprocurador-
Geral Lucas Rocha Furtado naquele processo, concorda com o conteúdo objetivo dos alertas propostos pela
equipe de auditoria da SecexFazenda, no sentido de que tanto as receitas como as despesas cuja fonte seja a
emissão direta de títulos públicos do Tesouro Nacional devem estar inseridas na lei orçamentária ou em créditos
adicionais.
A propósito, a Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2018 (Lei 13.473/2017 ou LDO/2018), em seu art.
88, estabeleceu o seguinte:
“Art. 88. Será consignada, na Lei Orçamentária de 2018 e nos créditos adicionais, estimativa de receita
decorrente da emissão de títulos da dívida pública federal, para fazer frente, estritamente, a despesas com:
I - o refinanciamento, os juros e outros encargos da dívida, interna e externa, de responsabilidade direta
ou indireta do Tesouro Nacional ou que venham a ser de responsabilidade da União nos termos de resolução do
Senado Federal;
II - o aumento do capital de empresas e sociedades em que a União detenha, direta ou indiretamente, a
maioria do capital social com direito a voto e que não estejam incluídas no programa de desestatização; e
III - outras despesas cuja cobertura com a receita prevista no caput seja autorizada por Lei ou Medida
Provisória.”
Dispositivo análogo consta do art. 83 do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2019
(PLDO/2019), enviado ao Congresso Nacional em 13/4/2018 (PLN 2/2018).
Assim, na atualidade, o próprio governo federal reconhece a necessidade de as receitas decorrentes da
emissão de títulos da dívida pública federal, bem como as despesas por ela financiadas, serem incluídas na lei
orçamentária. Por óbvio, o art. 88 da LDO/2018 compreende tanto as receitas decorrentes das emissões de
títulos em mercado, como as receitas decorrentes das emissões diretas.
Afora a questão orçamentária, o TC 022.125/2013-2 não impacta na análise do presente processo, uma
vez que lá, diferentemente do que ocorre aqui, não houve emissão de direta de títulos públicos para instituições
financeiras federais. De fato, as emissões diretas analisadas naquela auditoria foram feitas em favor do Fundo
Soberano do Brasil. Assim, toda a problemática relativa ao descumprimento do art. 36 da LRF não foi discutida
no referido processo.
197
Em conclusão, considera-se que os novos elementos trazidos aos autos pelo BNDES, bem como as
questões analisadas no TC 018.441/2016-5 e no TC 022.125/2013-2, não possuem o condão de afetar a proposta
de mérito formulada pelo MP de Contas à peça 206.
III
Ante o exposto, o Ministério Público de Contas manifesta-se no sentido de o Tribunal:
a) conhecer a presente representação, para, no mérito, considerá-la procedente;
b) firmar entendimento no sentido de que os contratos de concessão de crédito analisados nestes autos,
firmados entre a União e suas instituições financeiras controladas e realizados por meio da emissão direta de
títulos da dívida pública, com vistas à realização de políticas públicas setoriais ou ao aumento do
capital/patrimônio de referência da instituição financeira, desrespeitaram os arts. 2º, 3º, 4º, 11, § 2º, e 13 da Lei
4.320/1964, 32, § 1º, II, e 36 da Lei Complementar 101/2000 e 167, I e II, da Constituição, razão pela qual
devem ser considerados irregulares, modulando-se os efeitos da deliberação para preservar a segurança jurídica
dos empréstimos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) a
terceiros e do aumento do capital/patrimônio de referência das instituições financeiras federais;
c) determinar ao Ministério da Fazenda que se abstenha de proceder a emissões diretas de títulos da
dívida pública em favor das instituições financeiras federais (exceto o Bacen), por contrariarem o art. 36 da Lei
Complementar 101/2000;
d) fixar o prazo de 30 dias para o Ministério da Fazenda e o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) apresentarem a esta Corte de Contas, conjuntamente, um cronograma detalhado
para a devolução à União, o mais rápido possível, dos valores recebidos pelo BNDES em decorrência da
emissão direta de títulos da dívida pública federal, com devolução o mais breve possível dos valores que não
estejam alocados em operações em ser (disponibilidade de caixa e títulos públicos em carteira) e a
compatibilização das demais parcelas de devolução antecipada com o fluxo de recebimento das prestações
provenientes dos empréstimos concedidos pelo BNDES a terceiros, de forma a viabilizar a redução, o quanto
antes, do saldo da dívida pública mobiliária federal e do montante projetado de subsídios creditícios;
e) determinar à SecexFazenda que inclua no escopo do processo TC 019.349/2017-3 o estudo de proposta
de solução ao longo de tempo razoável que promova a correção das irregularidades cometidas com instrumentos
híbridos de capital e dívida junto à Caixa, ao Banco do Brasil, ao Banco do Nordeste do Brasil, ao BNDES e ao
Basa, mantidas a higidez das instituições financeiras e a sanidade do sistema bancário;
f) dar ciência da decisão que vier a ser proferida nestes autos aos Presidentes da Câmara dos Deputados,
Advogada-Geral da União, à Procuradora-Geral da República, aos Presidentes do Banco Central do Brasil, do
BNDES, da Caixa Econômica Federal, do Banco do Brasil, do Banco do Nordeste e do Banco da Amazônia e
ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional;
g) manter o grau de sigilo “reservado” das peças 25, 26, 29, 30, 31, 43, 70, 71 e 223 pelo prazo de cinco
anos, com fulcro no art. 23, inciso IV, da Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação), c/c os arts. 6º, inciso I,
7º, inciso IV, e 8º da Resolução-TCU 254/2013;
h) arquivar os autos, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.”
7. Posteriormente à instrução e parecer final, foram acostados ao processo os documentos de

peças 244 (30/5/2018), 245 e 246 (15/10/2018), do BNDES, com considerações técnicas sobre a
regularidade das operações de crédito em tela e informações complementares a memorial anterior já
analisado nos autos.
8. Em resumo, o BNDES noticia ao Tribunal que: a) irá realizar novo pagamento antecipado ao
Tesouro Nacional, até agosto de 2018, no valor de R$ 100 bilhões (adicionais aos R$ 210 bilhões já
antecipadamente quitados entre 2015 e março de 2018); b) a União e o BNDES firmaram, em
1º/10/2018, conforme o disposto no art. 11 da Lei 13.483/2017, o Contrato de Renegociação de
Dívidas 034/2018/PGFN/CAF (Processo SEI n. 17.944.001142/2013-60), em montante de R$
247.855.476.140,44, com previsão de extinção, de forma contínua e gradual, da quase totalidade dos
“subsídios implícitos e explícitos”, tendo em vista que “os recursos aplicados em operações de
empréstimo pelo BNDES passarão gradualmente a ser remunerados pela TLP e sobre os recursos
mantidos em Tesouraria do Banco passará a incidir a taxa Selic”; c) foi revisado o cronograma de
198
pagamento da dívida quanto aos prazos de carência (31/12/2018 – exceto quanto à parcela objeto de
capitalização em apartado) e de amortização, que foi antecipado em vinte anos, de 2060 para 2040
(peça 246, pp. 3-6, 9-12, 14-15, 50-59).
9. Referido Contrato de Renegociação de Dívidas foi devidamente autorizado pelo então
Ministro de Estado da Fazenda, Eduardo Refinetti Guardia, com publicação, no DOU, em 19/9/2018
(Edição 181, Seção 1, p. 14), do Despacho proferido pela autoridade ministerial (peça 246, pp. 28-29).
É o Relatório.
VOTO
De início, destaco que a Representação deve ser conhecida, eis que atendidos os requisitos
aplicáveis à espécie.
2. Como visto no relatório, o processo é originário de Representação do MPTCU, do ilustre
Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, objetivando examinar, em resumo, a regularidade dos
empréstimos concedidos pelo Tesouro Nacional às instituições financeiras federais (em especial o
BNDES), mediante a emissão direta de títulos públicos, que ocorreu à margem do mercado
competitivo, com cerca de 20 (vinte) operações realizadas (2008 a 2015), totalizando
aproximadamente R$ 464 bilhões, possivelmente vedadas pelo art. 36 da LRF e outras normas de
direito financeiro correlatas e para as quais não houve previsão orçamentária. A seguir, o principal
dispositivo desatendido pelas emissões diretas, juntamente com a previsão Constitucional:
“Lei de Responsabilidade Fiscal

Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade
na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
(...)
Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação
que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.
Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financeira controlada de adquirir, no
mercado, títulos da dívida pública para atender investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da
União para aplicação de recursos próprios. (destaquei)
Constituição Federal de 1988

Capítulo II
Das Finanças Públicas
Seção I
Normas Gerais
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas
pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;” (destaquei)
3. Em resumo, as propostas de encaminhamento da Semag e do MPTCU, lançadas após
judicioso exame da matéria, com as quais manifesto concordância, em essência, dados seus
fundamentos, os quais acolho como minhas próprias razões de decidir no que não colidirem com as
considerações adicionais que me permito apresentar mais adiante no Voto, são convergentes no sentido
de:
a) firmar entendimento quanto à irregularidade, à luz do art. 36 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, dispositivos da Lei 4.320/64 e da Constituição Federal, das emissões diretas de títulos da dívida
pública (constituindo operações de crédito), à margem do mercado competitivo, para instituições
199
financeiras federais realizarem políticas públicas ou para aumento do respectivo capital (instrumento
híbrido de capital e dívida);
b) modular os efeitos das operações, para preservar a segurança jurídica dos empréstimos
concedidos pelas instituições financeiras federais a terceiros mediante a captação de recursos a partir
da monetização dos respectivos títulos;
c) determinar aos Ministérios da Fazenda e do Planejamento (atual Ministério da Economia) que
se abstenham de proceder às emissões diretas, por infringência a dispositivos constitucionais e legais
que regem o processo orçamentário e as finanças públicas;
d) fixar prazo para que os Ministérios da Fazenda e do Planejamento (atual Ministério da
Economia), em conjunto com as instituições financeiras federais, apresentem cronograma de
devolução dos recursos ao Tesouro Nacional, viabilizando a redução do saldo da dívida pública
mobiliária federal e do montante projetado de subsídios creditícios.
4. Nesse contexto, louvo a equipe da Semag, bem como o representante do Parquet, pelas
minudentes análises empreendidas e concordo com as lídimas preocupações acerca da necessidade de
maior transparência nas contas públicas; de acompanhamento aprofundado da situação fiscal; de
mitigação dos efeitos deletérios que esse tipo de operação de emissão direta produz, ao encetar
verdadeiro quadro que exclui, por exemplo, da verificação da “regra de ouro” (art. 167, inciso III, da
Constituição Federal de 1988, e art. 12, § 3º, da Lei Complementar nº 101/2000 – LRF), de modo
transverso, parte de receitas e de despesas; bem assim quanto à expressiva expansão havida no
endividamento público e à inexistente previsão dessas operações nos orçamentos.
5. Com efeito, resta cristalino o impacto negativo, nas finanças governamentais, das despesas,
por exemplo, com subsídios explícitos e implícitos presentes nas operações em tela (mitigadas por
renegociações entabuladas pelo próprio BNDES e Ministério da Fazenda após os questionamentos do
TCU, com posterior alteração nas taxas de juros, carência e prazos das operações, conforme noticiado
no Relatório precedente), onerando a sociedade; e a premência quanto à necessidade de devolução dos
“empréstimos concedidos” pelo Tesouro, a bem das finanças públicas, no âmbito da atuação deste
Tribunal.
I – Da possível infringência a dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal
6. Quanto à proposta de mérito, especificamente sobre o entendimento de que houve infringência
a dispositivo específico da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 36), bem como às demais normas de
direito financeiro e à Constituição Federal, nos termos defendidos nas instruções precedentes, alinho-
me, no essencial, às conclusões da Semag e do MPTCU, permitindo-me trazer a lume, em reforço e
complemento às razões já expendidas nestes autos, os entendimentos que serviram de arrimo para a
prolação do Acórdão 1.839/2019 – Plenário, brilhantemente relatado pelo Decano desta Corte de
Contas, Ministro Walton Alencar Rodrigues, deliberação que de certa forma, ao tratar do caso concreto
relativo à emissão direta em favor da Caixa Econômica Federal no âmbito do Programa Minha Casa
Melhor, adiantou grande parte da exegese necessária ao deslinde do presente processo.
7. Retomando o exame da Semag, verifico que o alcance apresentado para o dispositivo legal
desatendido no âmbito das emissões diretas não se encontrava suficientemente assentado em pacíficas
doutrina e jurisprudência, tendo sido confrontado pelas manifestações dos jurisdicionados, ao
asseverarem, por exemplo, que não teria havido operação de crédito entre a União e as instituições
financeiras federais, mas apenas mera troca de ativos, o que tornaria desnecessária a sua inclusão nos
orçamentos, eis que não haveria fluxos financeiros; e que a União não teria sido a “beneficiária dos
empréstimos”.
8. A questão comporta maiores esclarecimentos, de modo a ser firmar, com a devida cautela,
assentado em sólida exegese jurídica e de finanças públicas, entendimento quanto à subsunção do caso
concreto ao disposto no artigo 36 da LRF (e normas correlatas), de escopo restrito e definido (operação
de crédito do banco controlado, vedado o financiamento ao ente controlador), alcançando-se, como
defendido pela Semag e MPTCU, as operações de emissão direta em tela, para as quais ainda não
existe a lei complementar destacada no art. 163, inciso IV, da Constituição Federal - CF/1988.
200
9. Nesse passo, ainda quanto ao arcabouço legal constante dos autos, cumpre reforçar que o art.
163 da CF/88, ao adentrar a seara das normas gerais, estabeleceu que lei complementar disporá sobre:
“I – finanças públicas” (...) “IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública”. Resta claro que
ainda não foi editada a norma complementar relacionada no inciso IV. Quanto à LRF, verifica-se em
seu preâmbulo que “Estabelece normas de finanças públicas [exatamente o inciso I do art. 163 da
CF/88] voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, não substituindo, no meu entender, a norma
geral a que alude o art. 163, inciso IV, da CF/1988, mas tratando eventualmente, em dispositivos
esparsos, de matéria relacionada a títulos públicos.
10. Os presentes autos cuidam de operações de natureza complexa no campo das finanças e da
contabilidade públicas, conforme esclarecido pelo Exmo. Ministro Walton Alencar Rodrigues no Voto
condutor do Acórdão 1.839/2019 - Plenário, que parecem não ter se revestido, a priori, e a depender
dos contornos de cada operação de emissão direta, em financiamento ao ente público por instituições
financeiras controladas, mas que serviram, em última análise, como mecanismos financeiros para a
viabilização de políticas públicas, à margem do controle das leis orçamentárias e com expressivo
aumento na dívida pública mobiliária, ainda que o beneficiário final e formal do empréstimo possa não
ter sido a União, mas terceiros contratantes com os bancos federais, como apontado, por exemplo, na
manifestação apresentada pela Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal
à peça 164, sem olvidar o fato de que alguns dos títulos emitidos sequer foram negociados de imediato
no mercado secundário, permanecendo longos períodos nas carteiras das instituições financeiras
federais, como noticiado no processo.
11. Nesse ínterim, cabe observar que o dispositivo da LRF é bastante claro ao não proibir a
instituição financeira controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida pública. Entretanto, silencia
quanto à possibilidade de aquisição de títulos sob outra modalidade como, por exemplo, as emissões
diretas, que vieram a ser autorizadas posteriormente em sede de medidas provisórias convertidas em
lei, não sendo razoável deduzir, para efeito de eventual responsabilização de gestores - o que já foi
afastado nas manifestações anteriores nos autos -, que os agentes responsáveis pela condução das
operações devessem ignorar as diversas autorizações legais ad hoc, e considerando que o
entendimento que vigorava nos órgãos e entidades vinculados aos Ministérios da Fazenda e do
Planejamento era no sentido de que se tratava, a capitalização dos bancos federais via emissão direta
de títulos, de mera operação patrimonial, eis que ausentes fluxos de recursos financeiros imediatos,
prescindindo de registro no sistema orçamentário.
12. Como se logrou comprovar no âmbito do já mencionado Acórdão 1.839/2019 – Plenário,
bem como se extrai das manifestações apresentadas nestes autos pela Semag e d. MPTCU, o
entendimento e a práxis orçamentária omissa, à época da celebração dos contratos de mútuo e das
emissões diretas, revelaram-se equivocados e em confronto com diversas normas de hierarquia
superior (dispositivos da LRF, da Lei 4.320/1964 e art. 167, inciso III, da CF/1988), muito embora
amparados em medidas provisórias convertidas em lei, condição que desautoriza, no meu sentir, como
já adiantado, a imputação de responsabilidades e de sanções no âmbito dos presentes autos.
13. Conquanto verifique que havia leis autorizativas válidas (p. ex., o excerto transcrito a seguir)
para cada uma das operações de emissão e aporte de títulos ao BNDES, ou seja, legislação própria
aprovada para cada emissão, em operação patrimonial (União x BNDES) sem o componente financeiro
imediato quando da celebração dos contratos, cabe ressaltar mais uma vez, em reverência aos
princípios da responsabilidade fiscal e da transparência nas contas públicas, as consequências
prejudiciais para as finanças do país, tendo em vista o resultado de excessivo aumento verificado no
saldo da dívida pública mobiliária federal, como explicitado pela Semag em sua judiciosa e bem
elaborada instrução final de mérito.
“LEI Nº 11.948, DE 16 DE JUNHO DE 2009 (Conversão da Medida Provisória nº 453, de 2008)

201
Constitui fonte adicional de recursos para ampliação de limites operacionais do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES e dá outras providências.
O VICE–PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no exercício do cargo de PRESIDENTE DA REPÚBLICA

Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1º Fica a União autorizada a conceder crédito ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social - BNDES, no montante de até R$ 180.000.000.000,00 (cento e oitenta bilhões de reais), em condições
financeiras e contratuais a serem definidas pelo Ministro de Estado da Fazenda. (Redação dada pela Lei nº
12.249, de 2010). (Produção de efeito)
§ 1º Para a cobertura do crédito de que trata o caput, a União poderá emitir, sob a forma de colocação
direta, em favor do BNDES, títulos da Dívida Pública Mobiliária Federal, cujas características serão definidas
pelo Ministro de Estado da Fazenda.
§ 2º Sem prejuízo do atendimento das finalidades específicas previstas em lei, o superávit financeiro
existente no Tesouro Nacional no encerramento do exercício financeiro de 2008 poderá ser destinado à
cobertura de parte do crédito de que trata o art. 1º desta Lei.
§ 3º No caso de emissão de títulos, será respeitada a equivalência econômica com o valor previsto no
caput.
§ 4º Em contrapartida ao crédito concedido nos termos do caput, o BNDES poderá utilizar, a critério do
Ministério da Fazenda, créditos detidos contra a BNDES Participações S.A. - BNDESPAR.
§ 5º O Tesouro Nacional fará jus à seguinte remuneração:
I - sobre até 30% (trinta por cento) do valor de que trata o caput, com base no custo de captação externo,
em dólares norte-americanos, do Tesouro Nacional, para prazo equivalente ao do ressarcimento a ser efetuado
pelo BNDES à União;
II - sobre o valor remanescente, com base no custo financeiro equivalente à Taxa de Juros de Longo Prazo
– TJLP. (Redação dada pela Lei nº 12.096, de 2009)
§ 6º O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES deverá encaminhar ao
Congresso Nacional, até o último dia útil do mês subsequente de cada trimestre, relatório pormenorizado sobre
as operações realizadas, indicando, entre outras informações, quantidade e valor das operações de financiamento
realizadas, detalhadas por modalidade do investimento, setor produtivo beneficiado e localização dos
empreendimentos; e estimativa dos impactos econômicos gerados pelos projetos, principalmente em termos de
geração de emprego e renda, resguardado o sigilo bancário.
§ 7º Nas suas operações ativas, lastreadas com recursos captados com a União em operações de
crédito, o BNDES poderá: (Incluído pela Lei nº 12.096, de 2009)
I - adotar o contravalor, em moeda nacional, da cotação do dólar norte-americano, divulgada pelo Banco
Central do Brasil, como indexador, até o montante dos créditos cuja remuneração da União tenha sido fixada
com base no custo de captação externo, naquela moeda estrangeira, do Tesouro Nacional, para prazo
equivalente ao do ressarcimento, bem como cláusula de reajuste vinculado à variação cambial, até o montante
dos créditos oriundos de repasses de recursos captados pela União em operações externas; e (Incluído pela
Lei nº 12.096, de 2009)
II - alienar os títulos recebidos conforme o § 1º deste artigo, sob a forma direta, a sociedades de economia
mista e a empresas públicas federais, suas subsidiárias e controladas, que venham a ser beneficiárias de seus
créditos. (Incluído pela Lei nº 12.096, de 2009)” (destaquei)
II - Do exame das emissões diretas sob a ótica do orçamento e da contabilidade

14. Como já noticiado, considero que a questão referente à necessidade de registros
orçamentários para as operações de emissões diretas de títulos às instituições financeiras federais foi
devidamente solucionada pelo Tribunal no âmbito do Acórdão 1.839/2019 – Plenário, bem como nas
diversas manifestações da Semag e do MPTCU, devendo ser aplicado igual entendimento ao presente
processo, dada a similitude daquele julgado com os temas versados nesta Representação.
15. De fato, as operações de emissões diretas não foram precedidas das respectivas autorizações
em leis orçamentárias, ainda que compondo apenas anexos ou quadros próprios. É dizer, não
constaram dos orçamentos anuais as receitas e as despesas de capital decorrentes da emissão direta de
títulos da dívida pública. Referidas emissões, à margem da lei de meios, criou verdadeiro “orçamento
202
paralelo”, contrariando o princípio da universalidade orçamentária, além de constituírem inequívocas

operações de crédito realizadas, em derradeira conclusão e finalidade, para a consecução de despesas
públicas.
16. Em reforço às considerações apresentadas ao longo do presente Voto, destaco, por exemplo,
que a Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal emitiu pronunciamento
no sentido de que a concessão de empréstimo a bancos públicos via emissão direta de títulos representa
sim uma despesa pública, na modalidade de inversão financeira, a teor do que dispõe o art. 13 da Lei
4.320/1964. E a referida despesa é suportada com receitas de capital, consoante o art. 11, § 2º, da
mencionada lei. Assim, também não é possível vislumbrar a dispensa de obrigatoriedade da inclusão
dessas operações na lei orçamentária, em atendimento ao princípio da universalidade.
17. Em oposição aos argumentos apresentados em sede de justificativas pelos órgãos e entidades
ouvidos ao longo do processo, no sentido de que não restaria caracterizada operação de crédito nas
emissões diretas havidas, rememoro a definição contida no art. 29, inciso III, e § 1º, da LRF, que
respalda o entendimento esposado no presente Voto e manifestações da Semag e do MPTCU quanto à
inequívoca caracterização, como operações da espécie, das emissões de que tratam os autos, in verbis:
“Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:
(...)
III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito,
venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso
de derivativos financeiros;
(...)
§ 1º Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo
ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e 16.” (grifei)
18. A engenharia financeira subjacente às emissões diretas foi adequadamente descortinada na

minuciosa instrução de mérito da Semag, bem como no Voto proferido para o Acórdão 1.839/2019 –
Plenário, que também remete aos presentes autos, e cujo excerto transcrevo a seguir, corroborando a
afirmação da unidade técnica especializada de que “as operações de emissão direta de títulos para as
instituições financeiras controladas apresentam o nítido propósito de criar uma solução heterodoxa
para, diante da escassez de recursos das instituições financeiras oficiais, expandir artificiosamente - e
por determinação do ente controlador (União) - o gasto público com políticas setoriais à margem do
orçamento público, sem a necessária transparência”.
“Conforme mencionado, a partir de 2008, os bancos oficiais expandiram o crédito a setores econômicos
específicos, oferecendo taxas de juros inferiores às de captação, objetivando aumentar o consumo das famílias e
o produto agregado, com foco em segmentos estratégicos, a exemplo das exportações, agronegócio,
concessionárias de serviços públicos, construção civil, empresas de tecnologia, micro e pequenas empresas etc.,
na tentativa de amenizar os impactos negativos da conjuntura internacional desfavorável sobre o ambiente
macroeconômico e diminuir as desigualdades sociais, sem mencionar as repercussões eleitorais dessas ações.
O caminho natural e transparente de fazê-lo seria aumentar o capital dos bancos públicos, para prover-
lhes os recursos financeiros necessários à concessão dos créditos, e, em momento posterior, ressarcir essas
instituições dos gastos com subsídios e outros custos.
Caso não dispusesse de recursos financeiros suficientes em caixa, o Governo os captaria junto ao
mercado, por meio de emissão de títulos da dívida pública mobiliária.
Ao aumentar o capital da instituição financeira estatal, o governo faria despesa orçamentária denominada
“inversão financeira”, que reduz o resultado primário do setor público porque o banco estatal está fora do
“setor público”, para fins do cálculo do déficit público. O ressarcimento de subsídios e demais custos, por sua
vez, caracterizaria subvenção econômica (“despesa corrente”) e, igualmente, reduziria o resultado primário.
Fosse a capitalização de bancos oficiais realizada nos moldes acima descritos, o Governo comprometeria
fontes orçamentárias que poderiam ser utilizadas para outras despesas e/ou aumentaria a dívida líquida do setor
203
público, o que poderia ser interpretado pelo mercado como falta de comprometimento do Governo Federal com
a estabilização da economia.
Também não era de interesse do Governo captar os recursos financeiros junto ao mercado, por meio de
ofertas de títulos da dívida, e repassá-los às instituições financeiras. Isso porque o grande volume das ofertas
impactaria significativamente as taxas de juros e os custos finais dessas operações.
O ressarcimento dos subsídios e demais custos das operações de financiamentos concedidos pelos bancos
apresentaria, ainda, o inconveniente de ser considerado no cálculo da regra de ouro, instituída no art. 167, III, da
Constituição Federal, que proíbe aumento do endividamento público para financiamento de gastos correntes.
Aludo aqui a subsídios colossais. Conforme apurado no TC 010.173/2015-3, no período de 2003 a 2016,
o custo total dos subsídios às operações com bancos públicos para financiamento de políticas públicas setoriais
foi de R$ 681,9 bilhões em valores correntes, que correspondem a R$ 916,3 bilhões, em valores atualizados até
dez/2016.
Consciente desses efeitos adversos, desde 2008, o Governo tem preferido conceder empréstimos aos
bancos oficiais, os quais somaram algumas centenas de bilhões de reais em menos de duas décadas (R$ 464
bilhões de 2008 a 2014, somente para o BNDES, conforme apurado no TC 010.173/2015-3). Só que, em vez de
entregar-lhes ativo “disponibilidade financeira”, emite, diretamente a essas instituições, títulos da dívida,
gerando passivo “dívida mobiliária”, recebendo, em troca, outro ativo, “crédito associado ao contrato de
empréstimo”. Tudo isso amparado em medidas provisórias posteriormente convertidas em lei.
Ilustrando o exposto, reproduzo o trecho a seguir, extraído da exposição de motivos da Medida
Provisória 439/2008, convertida na Lei 11.805/2008, que autorizou a concessão de crédito de até R$ 15 bilhões
ao BNDES:
“6. Tendo em vista a indisponibilidade de recursos ordinários do Tesouro Nacional para a finalidade sem
comprometer fontes orçamentárias para outras despesas de caráter obrigatório, que não contam com receitas vinculadas,
a concessão de crédito ao BNDES será realizada mediante a emissão pela União, sob a forma de colocação direta em
favor do BNDES, de títulos da Dívida Pública Mobiliária Federal, cujas características serão definidas pelo Ministro de
Estado da Fazenda”.
As medidas provisórias que autorizam esses empréstimos determinam que sejam concedidos em
condições financeiras e contratuais que permitam seu enquadramento como instrumento híbrido de capital e
dívida (IHCD), para que componham o patrimônio de referência dos bancos e, assim, ampliem seus limites
operacionais.
IHCD são instrumentos financeiros que possuem, ao mesmo tempo, aspectos de dívida e de capital
próprio. São representados por títulos ou contratos emitidos para captação de recursos financeiros, destinados a
reforçar as disponibilidades financeiras e a capacidade de crédito das instituições financeiras oficiais.
Tais operações não constam das leis orçamentárias porque emissão dos títulos e celebração de contratos
de empréstimo não transitam pelo caixa do Tesouro e, conforme a práxis orçamentária, construída em
consonância com os preceitos do Manual Técnico do Orçamento (MTO), elaborado pela Secretaria de
Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (SOF/MP), despesas e receitas
orçamentárias resultam em redução e aumento dos recursos financeiros no caixa do Tesouro.
Com isso, o que deveria ser contabilizado como despesa de inversão financeira e despesa de subvenção
acaba sendo retratado na contabilidade pública como mera operação patrimonial, em que ativos (títulos emitidos
utilizando o limite fixado na Lei Orçamentária Anual) são trocados por outros ativos (créditos junto ao banco
oficial).
Com esse procedimento, a capitalização do banco deixa de impactar o resultado primário do setor
público e o cálculo da “regra de ouro”. A dívida líquida da União não aumenta porque, como o banco público
passa a dever ao Tesouro o valor dos títulos que recebeu por empréstimo, o crédito do setor público, em face do
restante da economia, cresce na mesma medida em que a emissão direta de títulos públicos aumenta a dívida
bruta.
Traz, ainda, como “bônus”, a possibilidade de o Governo Federal, por ocasião do vencimento dos títulos
emitidos, utilizar recursos depositados na Conta Única pelo Banco Central do Brasil, oriundos do resultado
financeiro com operações com reservas cambiais e com derivativos cambiais, já que o art. 6º, § 3º, da Lei
11.803/2008 estabelece, como destinação exclusiva desses recursos, o pagamento da dívida pública mobiliária
federal. Não foi por outra razão que parte desses empréstimos foi concedida mediante entrega de títulos da
dívida pública com vencimento no curtíssimo prazo.
204
Art. 6º O resultado financeiro das operações com reservas cambiais depositadas no Banco Central do
Brasil e das operações com derivativos cambiais por ele realizadas no mercado interno, conforme apurado em
seu balanço, será considerado:
I - se positivo, obrigação do Banco Central do Brasil com a União, devendo ser objeto de pagamento até
o décimo dia útil subseqüente ao da aprovação do balanço pelo Conselho Monetário Nacional; e
(...)
§ 3º Os valores pagos na forma do inciso I do caput deste artigo serão destinados exclusivamente ao
pagamento da Dívida Pública Mobiliária Federal, devendo ser paga, prioritariamente, aquela existente junto
ao Banco Central do Brasil (...)”
Valendo-se desse subterfúgio, o Governo confere nova roupagem à execução de despesas e obtenção de
fontes de financiamento, de sorte que as metas de resultado primário e a opinião pública não constituam óbice à
ampliação dos gastos públicos.
Ora, não existe mágica nas contas públicas, mas mero ilusionismo. Mesmo que a operação de
capitalização dos bancos, na forma descrita, não impacte o resultado primário do setor público, a conta chega
em momento subsequente. E chega bem mais cara. Como o Tesouro recebe, pelo empréstimo concedido ao
banco, taxas de juros menores do que as pagas por seus títulos, o custo da operação será apropriado pela
contabilidade pública, na medida em que incidirem juros e forem amortizados os títulos públicos e os
empréstimos.
A diferença entre juros e amortização pagos e recebidos não entra no cálculo do resultado primário, já
que este é definido pela diferença entre receitas e despesas do governo, excluídas as receitas e despesas com
juros. No entanto, oneram o Erário e, dada a escassez crônica de recursos financeiros, acabam resultando em
aumento da dívida pública.
Tudo isso em detrimento da transparência das contas públicas, da autorização do Legislativo para
realização de despesas, do préstimo do Plano Plurianual como instrumento de planejamento e de
acompanhamento da execução das ações governamentais, bem assim de outros princípios orçamentários.”
19. Em resumo, se depreende que em um quadro de atendimento pleno das normas que regulam
as finanças públicas e obedecidas as regras de transparência fiscal, a União poderia ter se valido do
mesmo instrumento, a emissão de títulos, mas realizando a operação ordinária de colocação dos títulos
no mercado, para só depois, obtido o numerário, transferi-lo à instituição financeira de modo a
capitalizá-la para viabilizar a pretendida expansão do crédito e a execução de políticas públicas.
20. A operação havida na capitalização dos bancos, conforme descrição alhures, não impactou o
resultado primário do setor público, mas ocasionou efeitos deletérios no longo prazo, como detalhado
pela Semag em sua instrução, ademais de afrontar o princípio da transparência das contas públicas e de
infirmar competências do Legislativo quanto à autorização para realização de despesas, pois o que
deveria ser contabilizado como despesa de inversão financeira ou despesa de subvenção em casos
específicos acabou por ser representado como mera operação patrimonial, ou seja, ativos (os títulos
emitidos) trocados por ativos (crédito junto à instituição financeira oficial), no âmbito dos contratos de
mútuo.
21. Quanto ao contrato de mútuo firmado com as instituições financeiras federais, cabe frisar que
se trata de instrumento tipificado no código civil, constituindo uma relação de empréstimo (operação
de crédito nos presentes autos) de bem fungível (os títulos públicos), enquadrando-se a operação, sem
embargo, no disposto na mencionada definição constante do art. 29, inciso III, da LRF.
22. O entendimento que vislumbro cabível para as operações em tela consiste na União ter
assumido compromisso financeiro junto às instituições bancárias federais, mediante a emissão de
títulos da dívida mobiliária e, posteriormente, ter concedido empréstimo a tais instituições, mediante
celebração de contratos de mútuo, configurando operações de crédito sem envolver disponibilidades
financeiras do Tesouro, tendo como resultado o aumento do passivo títulos públicos e do ativo contrato
de mútuo, e constituindo, ao final, evidente financiamento recíproco, não importando o resultado
líquido das operações patrimoniais ativas e passivas, pois não é esse resultado que caracteriza as
operações de crédito vedadas pela LRF.
23. Nesse contexto, pertinente trazer a lume também o agravante, no caso das operações com o
BNDES, nas condições iniciais antes da renegociação havida em 2018 (Contrato de Renegociação de
205
Dívidas nº 034/2018/PGFN/CAF, peça 245), da lesividade ao Erário, dado o elevado custo de

carregamento da dívida pública, dada a diferença entre a TJLP (cerca de 5% ao ano em 2014) e a taxa
Selic (variando entre 10,4% ao ano e 11,65% ao ano), suportada pela União.
24. Conforme noticiado no relatório precedente, a questão dos subsídios implícitos restou
parcialmente endereçada por meio da mencionada renegociação, eis que os recursos aplicados em
operações de empréstimo pelo BNDES passaram a ser remunerados pela TLP e sobre os recursos
mantidos em Tesouraria do Banco passou a incidir a taxa Selic, além de ter sido revisado o
cronograma de pagamento da dívida quanto aos prazos de carência e de amortização, com antecipação
em 20 (vinte) anos.
25. Nesse passo, quero mais uma vez enaltecer o trabalho de apuração de dados fiscais e de
exame das contas públicas promovido pela Semag e pelo MPTCU, que revelou o aumento expressivo
do saldo da dívida pública mobiliária federal, resultado do questionável mecanismo de financiamento
da expansão da capacidade operativa e creditícia dos bancos oficiais mediante a colocação direta de
títulos, em contraponto ao procedimento de transferência financeira às instituições via disponibilidades
do Tesouro; o impacto que as despesas com subsídios implícitos e explícitos causaram no resultado
fiscal e na condução da política econômica; a ausência de transparência nos mecanismos de
conformação da dívida a partir das emissões diretas, à margem do orçamento, de modo inverso ao que
ocorreria em face de uma despesa primária, amplamente avaliada, discutida, debatida e votada pelo
Parlamento, no ciclo anual das leis orçamentárias.
26. É cediço que constituem encargos deste Tribunal, na dimensão dos resultados, coibir a má
gestão dos recursos públicos e fomentar a Administração Pública transparente. Por outro lado, a
gravidade do que foi apurado requer a avaliação sob o prisma da conformidade, e considerando cotejo
com as diversas leis e normativos que regem as finanças públicas, não há como afastar que houve o
descumprimento, no mínimo, do disposto no art. 36, caput e parágrafo único, da LRF, como anotado
na instrução e parecer precedentes.
27. E a ausência de norma geral e de hierarquia superior regulando as emissões diretas de títulos
possibilitou que as instâncias executivas passassem a se valer de normas ad hoc, com a edição de
medidas provisórias, onerando fortemente as contas públicas e passando ao largo do controle
orçamentário que deve ser exercido pelo Congresso Nacional.
28. Conquanto vislumbre que a LRF não substitui a norma geral, de natureza de lei
complementar, responsável por erigir regras, hipóteses condicionantes, restritivas, ou vedações
atinentes à emissão de títulos públicos a que alude o art. 163, inciso IV da CF/1988, como se pode
inferir da instrução da Semag nos itens 272 e 273, arguindo no sentido de que ao “assim disciplinar, o
legislador também regulamenta de forma não exaustiva o disposto no art. 163, inciso IV, da CRFB,
que exige lei complementar para dispor sobre emissão e resgate de títulos públicos”, verifico não
haver embaraço oponível à conclusão da unidade técnica especializada, no contexto do arcabouço legal
disponível, no sentido de que “a interpretação sistemática do dispositivo em questão [art. 36 da LRF]
conduz ao entendimento de que enquanto o caput trata de vedação, o conteúdo material da regra
prevista no parágrafo único vai além da exceção, disciplinando claramente hipóteses condicionantes e
restritivas para instituições financeiras controladas adquirirem, no mercado competitivo, títulos
públicos”.
29. A infringência das emissões diretas ao disposto no art. 36 da LRF resta mais clara ao ter
presente que a própria Secretaria do Tesouro Nacional, na Nota Técnica n. 35/2015 CODIV/STN/MF
(peça 28), informou “que a concessão de crédito feita pela União ao BNDES, mediante emissão de
títulos públicos é caracterizada como operação de crédito, com impactos na dívida pública”, embora
não se possa afastar que tenha ocorrido também, nas diversas operações, uma transferência de ativos
(e instrumento híbrido de capital e dívida para cumprimento de requisitos do Acordo de Basiléia), o
que, ao final, com o aporte aos bancos, acabou por constituir fonte de recursos adicional para
ampliação de limites operacionais de atuação das instituições financeiras, visando também a
consecução de políticas públicas.
206
30. Referida metodologia de emissão direta acabou por criar, como já adiantado, uma espécie de
“orçamento paralelo”, pouco transparente, que deve ser rechaçado por essa Corte de Contas, com a
materialização da despesa ocorrendo efetivamente em exercício futuro (por ex., após os prazos de
carência das operações), mas não em regra no próprio exercício de emissão, constituindo não apenas
uma “operação contábil” de transferência de ativos da União para o BNDES e demais instituições, mas
despesas que iriam se materializar em exercícios vindouros, no resgate dos títulos, de compreensão
pouco clara para a sociedade que, ao final, irá financiar tais gastos, com uma série de dificuldades
quanto ao controle e ao acompanhamento da dívida pública mobiliária federal.
31. De mais a mais, há que se considerar também, em respeito ao disposto na Lei 13.655/2018
(que alterou a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), promulgada em momento posterior
à emissão de parecer final pela Semag, mas anteriormente ao parecer do MPTCU, a necessidade de se
compatibilizar eventual deliberação do Tribunal ao disposto na novel legislação, em especial versando
sobre casos de incerteza jurídica e de invalidação de atos, como se discute nos presentes autos (normas
de direito financeiro, limites de aplicação e a conformidade legal das emissões diretas de títulos), a
saber:
“Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato,
contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as
orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se
declarem inválidas situações plenamente constituídas.
Parágrafo único. Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações contidas em atos
públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas por
prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público.
(...)
Art. 26. Para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito
público, inclusive no caso de expedição de licença, a autoridade administrativa poderá, após oitiva do órgão
jurídico e, quando for o caso, após realização de consulta pública, e presentes razões de relevante interesse
geral, celebrar compromisso com os interessados, observada a legislação aplicável, o qual só produzirá efeitos a
partir de sua publicação oficial.”
32. Nessa seara, laborou com bastante precaução o representante do MPTCU, ao propor a
modulação dos efeitos da decisão a ser proferida pelo Tribunal, a fim de preservar a segurança
jurídica dos empréstimos concedidos pelo BNDES e demais bancos a terceiros, como também de
garantir a higidez quanto ao aumento de capital/patrimônio das instituições financeiras federais, em
atendimento às normas internacionais e do sistema financeiro nacional.
33. A Secretaria de Orçamento Federal também teve a oportunidade de se manifestar nos
autos, trazendo, ao final, contribuição que considero importante, relativamente à evolução no
entendimento quanto à necessidade de inclusão, nas peças orçamentárias, do aporte de títulos
emitidos diretamente pelo Tesouro às instituições financeiras oficiais, conforme a Nota Técnica n.
16350/2017-MP (peça 176), cujo excerto reproduzo a seguir:
“2. Após a análise [da instrução preliminar da Semag], esta Secretaria endente que a imprecisão
conceitual, aliada ao entendimento de que as operações não se travestiam de fluxos de recursos financeiros, mas
sim meras operações patrimoniais, fizeram com que não se reconhecesse a necessidade de autorização
orçamentária para a colocação direta de títulos públicos aos bancos, para provimento de funding àquelas
instituições.
(...)
13. Há que se observar que as operações de crédito, excluindo-se as por antecipação da receita
orçamentária e as vinculadas aos créditos adicionais, estão restritas ao montante de despesas de capital que se
devam realizar no período. Essas regras dizem respeito à dívida fundada, porque se referem a operações de
crédito que devam ser liquidadas em exercício financeiro subsequente e podem ser resumidas na fixação, na
própria lei que autorizou a operação, das dotações necessárias para os respectivos serviços de juros, amortização
e resgate, durante o prazo para sua liquidação. Tais dotações é que devem ser incluídas no orçamento anual.
14. Dessa forma, ao prover as instituições financeiras de funding para realização de suas operações, o
Tesouro Nacional não realizou efetivamente operações de crédito para realização posterior de uma despesa
207
orçamentária. O mero aporte de títulos no Banco representou tão somente uma transferência patrimonial
momentânea, não representando fluxo de receitas e despesas. A partir daquela colocação de títulos, a Instituição
foi provida de funding suficiente para incremento de suas operações ativas. Ressalta-se que houve autorização
legal para a operação, o que não ocorreu foi sua inclusão na peça orçamentária.
15. Naquele momento não se entendeu, pois, necessidade de autorização orçamentária para a operação de
colocação dos títulos, por justamente não representar fluxo de receitas e despesas. Diferente se a operação
configurasse aumento de capital no Banco, no qual o desembolso orçamentário efetivamente iria se configurar,
com correspondente aumento no patrimônio líquido da Empresa. Este definitivamente não era o caso, pois o que
efetivamente ocorreu foi provimento de títulos para aumento da capacidade operacional da instituição, que em
momento posterior reverteria ao Tesouro os recursos aportados, invertendo-se o movimento.
16. Ademais, vale ressaltar que a incidência no orçamento se daria, na verdade, em momento distinto: no
resgate do título negociado no mercado. Ou seja, até o momento que o Tesouro emite o título e o transfere à
instituição financeira, não se verifica fluxo de recursos, e consequentemente não há a necessidade legal de
autorização orçamentária. Esta será necessária, quando o título tiver sido negociado no mercado secundário, o
seu detentor vier a resgatá-lo junto ao Tesouro. Dessa forma, havia o entendimento de que outra autorização no
orçamento representaria uma duplicidade.
17. Este era o entendimento que se fazia em relação à natureza dessas operações, até mesmo porque se
reconhecia certa imprecisão na caracterização de sua natureza (...)
18. Quanto ao aspecto de falta de transparência nas operações do Banco, também se entendia que os
instrumentos constitucionais e legais postos já eram suficientes nesse aspecto, sendo todos elaborados,
executados e aprovados, não só pelo Congresso Nacional, como nas prestações de contas anuais. Para o
BNDES, por exemplo, anualmente já são aprovados seus investimentos nas leis orçamentárias anuais, tal como
exigido no Inciso II, § 5º do art. 165 da Constituição, bem como sua política anual de aplicação, definida nas
leis de diretrizes orçamentárias anuais, conforme mandamento constitucional (§ 2° do art. 165). Em
complemento, todos os anos são aprovados pelo Poder Executivo, o Programa de Dispêndios Globais.
Conclusão
19. Diante do exposto, esta Secretaria entende que a imprecisão conceitual, aliada ao entendimento de que
as operações não se travestiam de fluxos de recursos financeiros, mas sim meras operações patrimoniais,
fizeram com que não se reconhecesse a necessidade de autorização orçamentária para a colocação direta de
títulos públicos aos bancos, para provimento de funding àquelas instituições.
20. Contudo, haja vista os aperfeiçoamentos conceituais ora em curso, o montante dos recursos
envolvidos e as melhores práticas internacionais, atualmente, reconhece-se a necessidade de um melhor
redesenho para efetivação dessas operações, cujas sugestões preliminares são apresentadas a seguir:
a. Inclusão de programação orçamentária específica no montante total da emissão para colocação
direta na instituição financeira; ou
b. Inclusão de programação orçamentária específica para aumento de capital na instituição
financeira.” (destaquei)
34. A Consultoria de Orçamentos do Senado Federal também teve a oportunidade de oficiar nos
autos, concordando com a tese da Semag de que colocação direta na ausência de autorização
orçamentária é contrária ao ordenamento jurídico, entendendo que se trata de despesa pública típica
(inversão financeira, nos termos do art. 13 da Lei 4.320/64), financiada pela realização (ainda que
posterior) de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas pelo ente público – ou seja,
receitas de capital, nos termos do art. 11, § 2º, da Lei 4.320/64.
35. Nessa toada, louvo mais uma vez o judicioso trabalho realizado pela unidade técnica
especializada em matéria de natureza árida e de contornos jurídicos que comportam, por vezes,
diversas dúvidas e interpretações, inclusive no âmbito do próprio MPTCU, relativamente à
obrigatoriedade de registro orçamentário das operações de aporte de ativos, conforme faz prova o
parecer do Exmo. Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado para o TC 022.125/2013-2, no qual Sua
Excelência discorre sobre a ausência de obrigatoriedade da lei orçamentária anual para a realização de
transações de bens e direitos materializada sem a utilização de recursos financeiros, questão que veio a
ser dirimida no âmbito do multicitado Acórdão 1.839/2019 – Plenário, com o endereçamento de
determinação em sentido contrário ao defendido pelo Parquet naqueles autos.
208
36. As importantes observações registradas pela Semag, bem como a linha de raciocínio
apresentada, merecem destaque pelo excepcional aprofundamento dos temas referentes às contas
públicas, revelando dados de endividamento e mecanismos de financiamento (com subsídios explícitos
e implícitos) que estavam pouco claros, e induzindo proatividade nos jurisdicionados com vistas à
solução dos problemas revelados.
37. Cito, por exemplo, o BNDES, que em adiantamento às medidas propostas pela Semag e pelo
MPTCU, finalizou, a bem da redução do expressivo aumento do saldo da dívida pública mobiliária
federal, negociações com o então Ministério da Fazenda para o saneamento e a mitigação de diversos
problemas nas finanças da União, previamente levantados nas análises empreendidas pela Semag, em
especial quanto aos subsídios explícitos e implícitos e à necessidade de devolução dos recursos ao
Tesouro Nacional, culminando com a celebração do Contrato de Renegociação de Dívidas n.
034/2018/PGFN/CAF (peça 246, fls. 51-59), no montante de R$ 247.855.476.140,44 (duzentos e
quarenta e sete bilhões, oitocentos e cinquenta e cinco milhões, quatrocentos e setenta e seis mil, cento
e quarenta reais e quarenta e quatro centavos), data base 31/12/2017.
38. Consoante o Ofício 191/2018 – BNDES GP, de 09/10/2018 (peça 245, fls. 1-3), a
Presidência do BNDES informou a esta relatoria, in verbis, que:
“2. Referido contrato teve por objeto os contratos n° 922/PGFN/CAF e 923/PGFN/CAF, ambos de 14 de
março de 2014, que se originaram de operações de financiamento ao BNDES concretizadas anteriormente, cujos
recursos lhe foram entregues por meio de títulos públicos federais, sendo, portanto, objeto de avaliação no
Processo TC 010.173/2015-3, de relatoria de Vossa Excelência.
3. A principal preocupação material externada no Relatório de Instrução relativamente às operações em
análise no processo, qual seja, o impacto dos mencionados "subsídios implícitos" nos cofres públicos ao longo
dos próximos anos, restou endereçada, na medida em que, ao se aplicar aos contratos de empréstimo em questão
o disposto na Lei n° 13.483/2017, será extinta, de forma contínua e gradual, a quase totalidade dos subsídios
envolvidos nessas operações. Os recursos aplicados em operações de empréstimo pelo BNDES passarão
gradualmente a ser remunerados pela TLP e sobre os recursos mantidos em Tesouraria pelo Banco passará a
incidir a taxa Selic.
4. Merece destaque especial o fato de que, atendendo ao disposto no parágrafo 32 do art. 11 da Lei n°
13.483, de 2017, as partes também lograram revisar o cronograma de pagamento da dívida, tanto em relação ao
prazo de carência, que terminará em 31.12.2018 (exceto quanto à parcela objeto de capitalização em apartado),
como também em relação ao prazo de amortização, antecipado em vinte anos, para 2040.
5. Trata-se de, portanto, de evento relevante para a conclusão do processo antes referido, especialmente
pelo fato de a renegociação constituir o resultado do diálogo institucional em que as partes, sensíveis às críticas
e recomendações dessa Corte de Contas, adotaram, em caráter proativo e tempestivo, as medidas necessárias no
sentido de ajustar o curso da política pública em discussão no processo, como já apontado no memorial
submetido à avaliação do TCU pelo BNDES anteriormente.
6. Na oportunidade, informo que está em fase final de conclusão a renegociação do saldo remanescente da
dívida com a União, a qual não foi quitada antecipadamente, objeto do Contrato n° 845/PGFN/CAF, cujo saldo,
na data base de 31 de dezembro de 2017, era de R$ 2.528.599.071,64 (dois bilhões, quinhentos e vinte e oito
milhões, quinhentos e noventa e nove mil, setenta e um reais e sessenta e quatro centavos). A dívida, segundo os
entendimentos mantidos entre as partes, terá o mesmo tratamento dado ao contrato n° 034/2018/PGFN/CAF.”
(destaquei)
39. Assim, considerando a inexistência de lei complementar disciplinando a emissão e o resgate
de títulos públicos; considerando as medidas já adiantadas pelos jurisdicionados, de implementação
das recomendações do Grupo de Trabalho da Dívida (STN), no sentido de que, doravante, as emissões
diretas de títulos, por regra geral, passarão a ser objeto de registro orçamentário; bem assim as
renegociações havidas entre o então Ministério da Fazenda e o BNDES (peças 245 e 246), que julgo
devem ser extensíveis aos demais bancos oficiais, acerca da devolução programada dos recursos
aportados em sede das operações com emissões diretas de títulos públicos, tenho por pertinente a
proposta da Semag e do MPTCU quanto à fixação de prazo, o qual entendo deve ser ampliado para 60
(sessenta) dias, para que seja apresentado ao Tribunal, pelo atual Ministério da Economia, cronograma
detalhado e atualizado para a devolução dos recursos anteriormente alocados às instituições financeiras
209
federais, como medida de melhoria na transparência e na gestão das contas públicas, “a fim de se
reduzirem, o quanto antes, o saldo da dívida pública mobiliária federal e o montante projetado de
subsídios creditícios”, nos termos sugeridos pelo Parquet, preservando-se a segurança jurídica dos
empréstimos concedidos a terceiros e do aumento do capital/patrimônio de referência das instituições
financeiras federais.
III - Da legislação específica quanto ao tema das emissões diretas de títulos
40. Nesse ponto, ressalto mais uma vez que a CF/1988 estabelece expressamente, no art. 163,
que lei complementar (inexistente e que não é a própria LRF) disporá sobre emissão e resgate de
títulos da dívida pública (inciso IV).
41. Referido contexto normativo, vis a vis a situação verificada nos presentes autos, bem como a
ausência de parâmetros claros para as emissões diretas de títulos, aliado às observações apresentadas
pelo Decano desta Corte no Voto proferido para o Acórdão 1.839/2019 – Plenário, cujo excerto
reproduzo a seguir, trazem consigo oportunidades de melhoria, que verifico já terem sido discutidas
em sede de sugestão inicial apresentada pelo Exmo. Ministro-Substituto Weder de Oliveira no
processo versando sobre a auditoria realizada para verificar a regularidade das operações atinentes ao
Fundo Soberano do Brasil.
“O E. Ministro-Substituto Weder Oliveira, no TC 022.125/2013-2, aduziu que mais relevante do que
discutir a inclusão de emissões diretas na lei orçamentária é debater a própria emissão direta e sua crescente
disseminação. Não discordo do raciocínio. A banalização das emissões diretas de títulos representa sério
embaraço à responsabilidade fiscal pretendida pela Constituição e pela legislação orçamentária e, por isso,
merece atenção irrestrita desta Corte.
Em consonância com Sua Excelência, prevejo que, a perdurar a atual toada, chegaremos a estágio em que
lei ordinária autorizará emissão direta a pessoas jurídicas, como pagamento de obrigações contratuais, ou a
servidores públicos, em troca de seu labor, o que corresponde a utilizar os títulos públicos emitidos pelo
Tesouro como meio de pagamento, em ofensa ao art. 164 da Constituição, que atribui exclusivamente ao Banco
Central a emissão de moeda.
A propósito da banalização da emissão direta de títulos da dívida, o TC 010.173/2015-3 trata da
regularidade dos empréstimos concedidos pelo Tesouro Nacional a instituições financeiras federais mediante
emissão direta de títulos públicos.
Por sua vez, a necessidade de autorização por meio de processo legislativo orçamentário, para a execução
de despesa pública típica custeada por operação de crédito, precisa ser discutida nestes autos, por ser
imprescindível ao exame das questões postas na representação.
Ademais, a julgar pelo encaminhamento proposto pela Secex, no TC 010.173/2015-3, o deslinde daquele
processo deverá subsidiar o estabelecimento de critérios para emissões de títulos públicos para pagamento de
despesas decorrentes da execução de políticas públicas, mas não as impedirá em definitivo, muito menos
determinará ajustes na sua apresentação no orçamento.” (destaquei)
42. Naqueles autos, ao discorrer sobre a precária regulação das emissões diretas, que são
efetuadas a partir de comandos contidos em cada lei com finalidade específica, houve por bem o
Exmo. Ministro-Substituto Weder de Oliveira em tecer considerações sobre entendimento inicial da
unidade técnica, assentado sobre bases não consolidadas, tanto doutrinárias quanto jurisprudenciais, de
que haveria também a obrigação legal de registro orçamentário de operações com efeitos econômicos e
nas quais não estariam a ocorrer, de imediato, efeitos financeiros (que são diferidos em orçamentos
posteriores, com consignações de despesas para o resgate dos títulos), mas para os quais, frise-se,
houve a devida escrituração contábil, nos instrumentos próprios (balanços).
43. Como já anotado em outras passagens, a controvérsia foi dirimida, em parte, nos autos do TC
026.675/2013-7, com a prolação do paradigmático Acórdão 1.839/2019 - Plenário, quando o Tribunal
deliberou no sentido de:
“9.3. determinar ao Ministério da Economia que oriente os órgãos integrantes do Sistema de

Planejamento e de Orçamento Federal (art. 4º da Lei 10.180/2001), para que façam constar da proposta
orçamentária, a partir da referente ao exercício financeiro de 2021, ressalvadas as situações expressamente
previstas em lei:
210
9.3.1. a estimativa das receitas obtidas mediante emissões diretas de títulos da dívida pública destinadas a
financiar despesas públicas, ainda que não acarretem recolhimento de recursos à conta única do Tesouro; e
9.3.2. a fixação de todas as despesas que pretendem realizar com os recursos a que se refere o item
anterior.
9.4. dar ciência ao Ministério da Economia de que a determinação constante do item 9.3 supra não
representa o reconhecimento, pelo Tribunal, da legalidade das emissões diretas de títulos da dívida pública a
instituição financeira controlada pela União, eventualmente vedadas pela Lei Complementar 101/2000, nos
termos de seu art. 36, parágrafo único, e objeto de análise no âmbito do TC-010.173/2015-3;”
44. Por outro lado, considerando a existência dos presentes autos, não foi endereçada
providência específica quanto à discussão acerca da necessidade de lei específica para regular a
emissão direta de títulos públicos, dada a lacuna normativa e a banalização que se verificou nesse
procedimento de capitalização das instituições financeiras federais, representando, como bem anotado
pelo eminente Decano “sério embaraço à responsabilidade fiscal pretendida pela Constituição e pela
legislação orçamentária ...”.
45. A par das considerações do Exmo. Ministro Walton Alencar Rodrigues naquela deliberação,
entendo que a instância própria para as definições e critérios sobre o tema das emissões diretas deve
ser o Congresso Nacional, em sede de eventual propositura, pelo Poder Executivo, como sugerido pelo
Exmo. Ministro-Substituto Weder de Oliveira, de “disciplina normativa das emissões diretas de títulos
públicos, em lei complementar, a teor do disposto no art. 163, inciso IV, da Constituição Federal de
1988, sobre todos os aspectos relevantes para as finanças públicas, o sistema orçamentário e a
contabilidade pública, dados os questionamentos jurídicos e operacionais quanto a esse tipo de
emissão (...)”, razão pela qual proponho o endereçamento de determinação à Casa Civil da Presidência
da República nesse sentido.
46. Prosseguindo, o Exmo. Ministro-Substituto Weder de Oliveira bem esclarece um dos
problemas de fundo que deve ser enfrentado, qual seja, a precária regulação das emissões diretas.
Segundo Sua Excelência, no voto proferido para o já referenciado processo TC 022.125/2013-2:
“77. Tudo o que foi exposto nos leva à questão de fundo, subjacente ao contexto analisado.
78. Mais relevante do que encetar discussão sobre a inclusão de emissões diretas na lei orçamentária, o
que se poderia justificar por muitas razões (e todas não necessariamente atendidas pela inclusão mediante
créditos orçamentários, mas, possivelmente, por outras formas: dispositivos do texto da lei, anexos,
demonstrativos, relatórios), dever-se-ia debater o problema da própria emissão direta e sua crescente
disseminação.
79. A Lei 10.179/2001 autoriza a emissão direta para várias situações. Outras leis autorizaram emissão
direta para o BNDES. A Lei 11.887/2004, para o Fundo Soberano do Brasil e a integralização de cotas do FFIE
mediante transferência dos títulos colocados diretamente. Outras leis autorizaram ou podem vir a autorizar
outras emissões diretas, para finalidades variadas.
80. No limite, por absurdo que possa parecer, a lei, nessa toada, poderia até mesmo autorizar a emissão
em favor de pessoas jurídicas como pagamento de obrigações contratuais ou de serviços prestados por pessoas
físicas, como os servidores públicos. Onde está o limite para essas emissões? Não há o risco de equivalerem à
emissão indireta de moeda, quando constituem meios de pagamento de obrigações da União? Não estaria sendo
violado, em certos casos, o art. 164 da Constituição, que atribui exclusivamente ao banco central a emissão de
moeda? A solução está em admitir que o orçamento possa ser recheado de “créditos gráficos” de emissões
diretas, como parece ser o entendimento da instrução? Ou a solução está em vedar essas emissões? Ou o que se
deve fazer é discipliná-las em todos os aspectos relevantes para as finanças públicas, o sistema orçamentário e a
contabilidade pública, em lei complementar?
81. O problema é, pois, muito mais complexo. Nestes autos, essa discussão avançou pelo caminho menor,
mas não deve terminar aqui com a prolação de acórdão expendendo entendimentos fundamentados em debate
ainda inicial e restrito, com muitos pontos de análise questionáveis e por serem depurados.
82. A esse respeito, somente a título de ilustração da sofisticação da matéria, observem-se os
esclarecimentos do Sr. Nelson Machado, ex-ministro interino da Fazenda, sobre as vantagens e desvantagens de
diferentes opções de uso de títulos públicos ou de recursos da conta única para execução de certas operações e
programas governamentais:
211
“9. A opção por essa modalidade de integralização se justificou, dentre outras razões, pelo Princípio da
Economicidade, já que a alternativa, por meio de despesa orçamentária, implicaria na emissão de títulos em mercado, ou
por meio da utilização de recursos aplicados na Conta Única do Tesouro Nacional, o chamado ‘colchão de liquidez’ da
dívida pública, hipóteses que seriam mais onerosas.
10. De fato, com relação à possibilidade de se emitir títulos públicos em mercado e posteriormente utilizar os
recursos para capitalizar o FSB, tal modalidade traria o inconveniente de que, por ser realizada na última semana do ano,
historicamente um período de baixa negociação de títulos, conjugada à grande incerteza do ambiente econômico decorrente
da crise internacional vivenciada naquele momento, a opção por essa alternativa de integralização teria o efeito negativo da
elevação das taxas pagas pelo Tesouro, com potencial prejuízo para todos os detentores privados de títulos que teriam o
valor de seu portfólio reduzido.
11. A racionalidade do argumento se ampara na forma de avaliação das carteiras de títulos de renda fixa dos
investidores privados. Diariamente, os fundos de investimento e as instituições financeiras reavaliam o valor dos títulos do
Governo em sua carteira com base na estrutura a termo das taxas de juros de mercado. Essa estrutura, também chamada de
‘yield curve’ ou curva de rendimentos, por sua vez, sofre grande influência das taxas de juros aceitas pelo Governo em seus
leilões de títulos. Ao sancionar taxas mais elevadas, a atuação do Governo provoca um deslocamento de toda a curva de
rendimentos para cima, fazendo com que o valor de mercado dos títulos em poder do público se reduzisse. Em outras
palavras, em vez de contribuir para a mitigação dos efeitos dos ciclos econômicos, o Governo teria amplificado seus efeitos
adversos.
12. Outro efeito, dessa opção, seria o aumento da volatilidade no mercado doméstico de renda fixa. Além disso, a
operação em mercado seria realizada por meio de instrumentos de características menos desejáveis (indexadores, prazos de
maturação, etc.), do que os títulos que foram efetivamente aportados ao FSB e logo transferidos para integralizar as cotas
do FFIE, já que dependeriam das condições de demanda presentes à época. Já a operação efetivamente realizada estava
integralmente alinhada às diretrizes do Plano Anual de Financiamento da Dívida Pública, de 2008.
13. Já a terceira opção que era utilizar recursos do ‘colchão de liquidez’ apresentava dois efeitos adversos. Em
primeiro lugar, seriam reduzidos os recursos que o Tesouro Nacional possuía para enfrentar aquele momento de alta
volatilidade no mercado financeiro, quando existiam dificuldades de realizar emissões a taxas razoáveis. Ademais, do ponto
de vista da política monetária, o aumento da liquidez no sistema financeiro decorrente da adoção dessa opção ensejaria a
realização de uma operação de ‘esterilização’, pelo Banco Central, por meio da elevação do nível das operações
compromissadas. Assim, em termos econômicos haveria o aumento da dívida de curto prazo, a taxas pós-fixadas, em um
momento de taxas de juros elevadas.
(...)
16. O que se questiona é a possibilidade da União utilizar ativos e outros bens com valor patrimonial nas operações
de crédito, procedimento que é absolutamente pacífico na legislação. Caso a tese defendida pelo Relatório de Auditoria
fosse aceita, restaria inviabilizada a realização de políticas públicas já consolidadas há décadas no País, dentre elas a gestão
de ativos e obrigações da União, uma vez que o orçamento se restringe à previsão de receitas e fixação de despesas,
efetivadas por meio de recursos financeiros.”
83. Assim, entendo ser pertinente a expedição de recomendação à Casa Civil para que proceda a estudos
visando à proposição de disciplina normativa das emissões diretas, em lei complementar, sobre todos os
aspectos relevantes para as finanças públicas, o sistema orçamentário e a contabilidade pública, dados os
questionamentos jurídicos e operacionais que estão sendo levantados em diferentes fóruns sobre essa temática.
84. No entanto, uma vez que está em discussão o processo TC 010.173/2015-3, cujo objetivo é verificar a
regularidade dos empréstimos concedidos pelo Tesouro Nacional ao BNDES e às demais instituições
financeiras federais mediante emissão direta de títulos públicos, em que a questão da necessidade de dotação
orçamentária na lei orçamentária em tais casos está colocada, reputo ser mais adequado que essa recomendação
seja proposta e examinada quando o referido processo for submetido à deliberação do Plenário, ficando aqui
essa sugestão ao eminente relator, Ministro Aroldo Cedraz.
A necessidade de cautela quanto à emissão de entendimentos renovadores da concepção do sistema
orçamentário
85. Por fim, uma derradeira avaliação. Ao se propugnar pela inclusão de recursos não financeiros (ativos,
créditos, bens móveis e imóveis, e outros) no conceito de receita pública, para fins de elaboração da lei
orçamentária, está-se adentrando em terreno movediço que tem o condão de elevar a complexidade e quebrar a
coerência conceitual do sistema orçamentário como hoje normatizado. Altera-se o conceito de receita e, em
cadeia, o de fonte de recursos, o de crédito orçamentário, o de dotação orçamentária, o de despesa orçamentária,
os de empenho, liquidação e pagamento, principalmente; aumenta-se a incerteza e a insegurança do que deve
constar do orçamento como receita e do que deve ser ali programado e como; e demandam-se novas soluções
contábeis. Sendo assim, a questão não se restringe às emissões diretas de títulos públicos, como está claro na
instrução, abrangendo também outros ativos econômicos (vide parágrafo 26). E exatamente por isso, o sistema
212
não deve ser chacoalhado por hermenêuticas formuladas ad hoc e para fins de responsabilização pessoal, sem
detalhada discussão institucional. Modificações estruturais no sistema devem advir do Poder Legislativo.
86. O controle sobre as emissões diretas e outras formas de transações patrimoniais e fiscais da
administração, assim como a articulação dessas operações com as receitas e despesas programadas no
orçamento para fins de formação de um quadro amplo e inteligível das finanças públicas e do financiamento dos
programas governamentais, prescinde da solução simplista de transformar todo tipo de transação econômica ou
patrimonial em crédito orçamentário (programação orçamentária). Há outros meios para tanto, como,
exemplificativamente, o desenho de relatórios, anexos e demonstrativos à lei orçamentária.
87. Ideias de transformar nosso modelo orçamentário em um “orçamento econômico” ou “orçamento por
competência” não são novas e não estão em discussão séria, porque são modelos que envolvem enormes
complexidades. Se o Poder Executivo e o Congresso Nacional ainda não intentaram decididamente modificar o
sistema nessas direções pela natural e necessária via legislativa, em leis complementares ou em emendas à
Constituição, não será prudente dar acolhida a intenções de modificá-lo pela frágil via hermenêutica ad hoc, que
diagnostica um problema localizado e propõe solução que afeta e desarmoniza o conjunto orgânico conceitual e
normativo das partes do sistema.” (destaquei)
47. Esclarecidos os temas acerca da lacuna legislativa quanto à norma específica a regular os
procedimentos de emissões diretas de títulos públicos e à inexistência de norma expressa determinando
o registro orçamentário das operações, cujo enfrentamento pelo Tribunal ocorreu no âmbito do
referenciado Acórdão 1.839/2019 – Plenário, acolho, in totum, a sugestão do Exmo. Ministro-
Substituto Weder de Oliveira, de endereçar recomendação, no âmbito do presente processo, à Casa
Civil da Presidência da República, para que proceda a estudos visando à “proposição de disciplina
normativa geral para as emissões diretas, em lei complementar, sobre todos os aspectos relevantes
para as finanças públicas, o sistema orçamentário e a contabilidade pública, dados os
questionamentos jurídicos e operacionais que estão sendo levantados em diferentes fóruns sobre essa
temática”, considerando que se trata de assunto complexo, com características bastante particulares de
engenharia financeira/orçamentária e impactos sobre as contas públicas, sob permanente
acompanhamento das áreas técnicas do Tribunal, como também das Consultorias de Orçamento das
Casas Legislativas, além da discussão atual ocorrer em sede de doutrina e jurisprudência, como já dito,
ainda não consolidadas.
48. Referida recomendação encontra-se em sintonia com os esforços empreendidos pelos
diversos órgãos governamentais envolvidos, na busca por aperfeiçoamento do controle e do
acompanhamento das finanças públicas, a exemplo do Grupo de Trabalho da Dívida Pública (GT
DIV), criado fins de 2017, no âmbito da Secretaria do Tesouro Nacional, para “avaliar e propor
aprimoramentos aos procedimentos contábeis, financeiros e patrimoniais referentes aos processos de
emissão e pagamento de títulos públicos federais.”.
49. O Grupo de Trabalho produziu relatório final validado pela titular da STN, com as
recomendações e encaminhamentos a seguir:
a) adequações contábeis, para melhor refletir a natureza das operações;
b) aprimoramento de processos, para prover ganhos de eficiência; e
c) inclusão de previsão orçamentária para as operações de emissão direta de títulos, visando
proporcionar maior transparência e publicidade às operações.
50. Ainda nesse contexto, pertinente trazer à baila o Memorando n.

125/2017/CODIV/SUDIP/STN/MF-DF (peça 177), por meio do qual foi informado à Semag que todas
as emissões diretas são precedidas de autorização legal, estão divididas em três modalidades, as
operações estruturadas, os programas de governo e as securitizações, e que não há “atualmente
legislação que explicite a obrigatoriedade de previsão orçamentária para todas as operações
financiadas por emissão direta de títulos públicos, mas novos entendimentos dos órgãos de controle e
da própria STN têm apontado que tal previsão constitui boa prática orçamentária e deve ser adotada
como regra geral.” (destaquei)
51. Relativamente às modalidades mencionadas, foi esclarecido pela STN que:
213
“6. As operações estruturadas são emissões eventuais para aportes ou capitalizações em órgãos, entidades
ou empresas e são realizadas com títulos com características definidas em processo competitivo. São exemplos
de operações estruturadas: emissões para fundos, operações de crédito com bancos públicos e aportes de capital
a empresas públicas, como, por exemplo, os empréstimos para o BNDES, e os Instrumentos Elegíveis de
Capital Próprio para BNDES, CEF e BB.
7. Nas emissões para programas de governo, o Tesouro atua apenas como emissor do título, em
obediência ao desenho financeiro do programa, definido em legislação específica. Para cada programa são
emitidos títulos específicos e seu mercado secundário é mais restrito e até mesmo inexistente em alguns casos.
São exemplos: os Títulos da Dívida Agrária (TDA), emitidos para fins de reforma agrária; as Notas do Tesouro
Nacional - Série “I” (NTN-I), emitidas no âmbito do Programa de Financiamento às Exportações (PROEX); e
os Certificados Financeiros do Tesouro – série “E” (CFT-E), emitidos para financiamento estudantil (Fies).
8. Nas securitizações, operações em que há assunção pela União de obrigações de empresas ou entidades
extintas ou dissolvidas, são emitidos títulos com características definidas em processo competitivo ou CVS
(quando se trata de dívidas do Fundo de Compensação das Variações Salariais – FCVS).”
52. A STN esclareceu ainda que o novo Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP)
trouxe, a partir de sua implementação em 2015, aprimoramentos aos registros e procedimentos
contábeis de emissão e pagamento de títulos públicos, para adequar a contabilidade pública aos
padrões internacionais e que, em linha com “ os objetivos do GT DIV, a recomendação de prover
previsão orçamentária para as emissões diretas proporciona maior controle da sociedade sobre a
despesa pública, por meio da aprovação legislativa do orçamento, e garante maior uniformização e
padronização de procedimentos, uma vez que há atualmente disparidade de critérios em relação ao
tema, com algumas operações dotadas de previsão específica no orçamento e outras sem a devida
previsão”, exatamente na linha do defendido pela Semag e MPTCU.
53. Assim, após os questionamentos do Tribunal e seguindo recomendações do Grupo de
Trabalho, os jurisdicionados optaram por inserir, nas previsões orçamentárias vindouras, dispositivo
apto a evidenciar as emissões diretas, podendo seguir, no meu entender, em aderência às considerações
expendidas pelo Exmo. Ministro-Substituto Weder de Oliveira, a forma que melhor lhes convier, seja
em dispositivo de lei, anexos à LOA, demonstrativos, relatórios, etc., mas sem transformações
abruptas em nosso modelo orçamentário, que não é um modelo de orçamento econômico, mas
financeiro.
Ante o exposto, acolhendo, no essencial e com singelos ajustes, as propostas da Semag e do

MPTCU, VOTO por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.

TC 010.173/2015-3
Órgão: Secretaria do Tesouro Nacional.
Interessados: Banco Central do Brasil; Banco do Brasil; Caixa Econômica Federal; Ministério da
Fazenda e Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
Representação legal: Marcelo de Siqueira Freitas (210.208/OAB/RJ), Marcia Aita Almeida
214
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO DO MPTCU. EMPRÉSTIMOS CONCEDIDOS PELO

TESOURO NACIONAL A INSTITUIÇOES FINANCEIRAS FEDERAIS MEDIANTE EMISSÃO
DIRETA DE TÍTULOS PÚBLICOS SEM CONSIGNAÇÃO EM LEI ORÇAMENTÁRIA.
DESCONFORMIDADE COM A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E COM NORMAS DE
DIREITO FINANCEIRO. DETERMINAÇÃO, POR MEIO DO ACÓRDÃO 1.839/2019-PLENÁRIO,
PARA QUE, A PARTIR DE 2021, AS PROPOSTAS ORÇAMENTÁRIAS APRESENTEM
ESTIMATIVA DE RECEITAS E FIXAÇÃO DAS DESPESAS RELACIONADAS ÀS EMISSÕES
DIRETAS. EVOLUÇÃO NO ENTENDIMENTO DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE E DA
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COM RELAÇÃO À NECESSIDADE DE PREVISÃO
ORÇAMENTÁRIA PARA EMISSÕES DIRETAS. REPRESENTAÇÃO PARCIALMENTE
PROCEDENTE. FIXAÇÃO DE ENTENDIMENTO NO SENTIDO DA IRREGULARIDADE DAS
OPERAÇÕES OBJETO DESTES AUTOS. DETERMINAÇÃO PARA QUE O TESOURO
NACIONAL SE ABSTENHA DE PROCEDER A EMISSÕES DIRETAS DE TÍTULOS DA DÍVIDA
PÚBLICA EM FAVOR DE INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS FEDERAIS, À EXCEÇÃO DO
BACEN E DAS DEMAIS SITUAÇÕES PREVISTAS EM LEI. DETERMINAÇÃO PARA
APRESENTAÇÃO DE CRONOGRAMA DE DEVOLUÇÃO DOS VALORES
IRREGULARMENTE RECEBIDOS PELAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS OFICIAIS,
PRESERVANDO A SEGURANÇA JURÍDICA DOS EMPRÉSTIMOS CONCEDIDOS A
TERCEIROS E DO AUMENTO DO CAPITAL/PATRIMÔNIO DE REFERÊNCIA DAS
INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS FEDERAIS. CIÊNCIA.
VOTO REVISOR
Gostaria de cumprimentar o E. Ministro Aroldo Cedraz por seu voto, que exibe os impactos
deletérios da prática então adotada pelo Governo Federal, no período 2008-2015, no sentido de prover
instituições financeiras oficiais com títulos públicos de emissão direta do Tesouro Nacional, para
financiamento de políticas públicas.
Agradeço as alusões às análises do processo TC 026.675/2013-7, as quais orientaram o Acórdão
1.839/2019-Plenário, da minha relatoria, no qual discutíamos a regularidade dos empréstimos
concedidos pelo Tesouro à CEF, para custeio do Programa Minha Casa Melhor.
Muito embora louvável a tentativa de erigir pontes entre os entendimentos dissonantes, já
manifestados pelo Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado, pelo Ministro-Substituto Weder de
Oliveira, pela Semag e pelo Procurador Júlio Marcelo, existem notáveis divergências entre as razões
que os fundamentam e, por consequência, também destoam em relação às medidas corretivas
necessárias.
Essas discordâncias decorrem de percepções antagônicas sobre a natureza do Orçamento
Público, do conteúdo lei complementar a que se refere o art. 163, inciso IV, da Constituição Federal e
da legitimidade da emissão direta como instrumento de financiamento de ações estatais, de modo que a
adoção de soluções propostas por uns implica a negação das teses adotadas por outros.
II
Estes autos examinam a regularidade de operações, consistentes na colocação de títulos da dívida
pública mobiliária, em favor de instituições financeiras oficiais, para que realizassem operações
financeiras de interesse político e/ou econômico do Governo Federal, matéria semelhante ao objeto do
TC 026.675/2013-7.
Nestes autos, porém, a situação apresenta-se muito mais grave.
Enquanto o TC 026.675/2013-7 tratava da emissão direta de títulos à Caixa, no montante de R$ 8
bilhões, aqui, segundo a unidade instrutiva, foram colocados, diretamente, entre 2008 e 2015, em favor
de instituições financeiras oficiais, títulos da dívida no montante aproximado de R$ 464 bilhões.
De uma vez por todas, é preciso afastar, dos exames efetuados por esta Corte, a noção de que a
emissão direta pelo Tesouro em benefício de instituições financeiras oficiais é mera operação
patrimonial, porque diz respeito à troca de ativos com essas entidades, não resulta em fluxos
215
financeiros imediatos na Conta Única do Tesouro e, portanto, não precisa estar consignada no sistema
orçamentário.
Como passo a demonstrar, essa compreensão é equivocada, nociva à transparência, ao equilíbrio
fiscal, à qualidade da gestão da dívida pública e às competências atribuídas pela Constituição ao Poder
Legislativo.
Quando emite títulos da dívida, a União contrai passivo, sendo indiferentes as circunstâncias de a
emissão ser direta ou por oferta pública e de haver contrato de mútuo, operação distinta da emissão,
regida por normas distintas e sobre a qual houve incidência de taxas de juros e prazos igualmente
distintos.
Sob o ponto de vista da União, a diferença fundamental entre emissões direta e por oferta pública
é que, na primeira, são conhecidos de antemão adquirente e contrapartida (o quanto a União obterá em
troca da obrigação futura assumida), enquanto, na segunda, o adquirente e a contrapartida serão
definidos por intermédio de procedimento competitivo. Ambas as operações se enquadram, perfeita e
inexoravelmente, no conceito de operação de crédito estampado do art. 29, inciso III, da Lei
Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF):
“III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito,
venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o
uso de derivativos financeiros;”
Contidas no conceito de operações de crédito, as emissões diretas estão sujeitas às disposições
normativas alusivas àquelas, tais como: regra de ouro (art. 167, inciso III, da Constituição Federal, e
art. 12, § 2º, da LRF), autorização legislativa prévia (art. 32 da LRF); limites da dívida consolidada
(art. 31, § 1º, I) e da dívida mobiliária (art. 31, § 5º, da LRF); vedação à operação de crédito entre
instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário (art. 36,
caput, da LRF); disponibilização de informações e dados contábeis (art. 48 da LRF), publicação do
relatório resumido da execução orçamentária (art. 52 da LRF), publicação do relatório de gestão fiscal
(art. 55, § 3º, da LRF), limites em relação à Receita Corrente Líquida (Resolução SF 48/2007).
A legislação estabelece diversos limites, condicionantes, procedimentos etc. para a realização de
operações de crédito que se aplicam, igualmente, a emissões de títulos públicos por colocação direta e
por oferta pública.
Esta explicação tem em mira o item 9.3. do acórdão proposto, no qual o Relator expede
recomendação, dirigida à Casa Civil da Presidência da República, para que “proceda a estudos
visando à proposição de disciplina normativa específica para as emissões diretas de títulos públicos,
em lei complementar, a teor do disposto no art. 163, inciso IV, da Constituição Federal de 1988, sobre
todos os aspectos relevantes para as finanças públicas, o sistema orçamentário e a contabilidade
pública, dados os questionamentos jurídicos e operacionais quanto a esse tipo de emissão”.
Para facilitar referências, transcrevo o dispositivo constitucional indicado como fundamento para
a recomendação:
“Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades
controladas pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
(...).” (grifei)
Segundo a doutrina, as leis complementares derivam de opção do constituinte originário que
reservou essa modalidade normativa para regular matérias que envolvem maior polêmica, ou
apresentam especial relevância e, por isso, recomendam procedimento legislativo mais dificultoso do
que o da lei ordinária, a exigir do Parlamento exame mais detido e maior consenso.
216
Note-se que a edição de norma complementar que discipline especificamente as emissões diretas
não é especialmente ordenada pelo art. 163, inciso IV, da CRFB, já que esse dispositivo faz alusão a
emissão e resgate de títulos de maneira geral.
Ocorre que a lei complementar a que se refere o art. 163, inciso IV, da CRFB já está em vigor
desde o dia 5 de maio de 2000. É a Lei Complementar 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal -
LRF.
O Projeto de Lei Complementar 18-1/1999 (PLRF), resultante na Lei Complementar 101/2000,
foi encaminhado ao Congresso Nacional por meio da mensagem 483/1999, cuja ementa continha a
seguinte redação:
“Regula o art. 163, incisos I, II, III e IV, e o art. 169, da Constituição Federal, dispõe sobre princípios
fundamentais e normas gerais de finanças públicas e estabelece o regime de gestão fiscal responsável, bem
assim altera a Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990.” (grifei)
O art. 1º do PL estabelecia:
“Art. 1º Esta Lei Complementar regula o art. 163, incisos I, II, III e IV, e o art. 169, da Constituição
Federal, dispõe sobre princípios fundamentais e normas gerais de finanças públicas e estabelece o regime de
gestão fiscal responsável.” (grifei)
Por considerar que o PLRF deixava de disciplinar aspectos relevantes das finanças públicas, o
Relator na Câmara dos Deputados, Exmo. Deputado Pedro Novaes, apresentou substitutivo que
procurava preencher as lacunas, bem como restringir projeto às normas de finanças públicas, conforme
explicou na ocasião:
“Com 110 artigos e mais de 500 dispositivos, abundante em detalhes, o Projeto velava o real intuito da
nova lei, abrangia áreas temáticas divergentes do seu escopo e conflitava com a determinação do art. 7º, IV, da
Lei Complementar nº 95/98. Assim, o Substitutivo, com 77 arts., procura restringir-se a normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.
Paradoxalmente, deixava de disciplinar aspectos importantes de administração tributária, renúncia de
receitas, patrimônio público, despesas com juros e desapropriação. O Substitutivo tenta preencher essas
lacunas, com a inserção de mecanismos preventivos mais eficazes, em especial para o controle de
endividamento.” (grifei)
Não significa que o escopo da LRF foi reduzido para se conformar ao tema do inciso I do art.
163 da Constituição. Pelo contrário. Foi ampliado para abranger a integralidade do conteúdo do
“Capítulo II - Das Finanças Públicas”, contido no “Título VI - Da Tributação e dos Orçamentos”,
que engloba a “Seção I - Normas Gerais” (arts. 163 e 164) e a “Seção II - Dos Orçamentos” (arts. 165
a 169).
A ampliação de escopo seguiu recomendação da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania
do Senado Federal (Parecer 297/2000), conforme expressamente informa o E. Ministro-Substituto
Weder de Oliveira, à página 191 da obra “Curso de Responsabilidade Fiscal”, in verbis:
“Como foi consignado na página 2 do Parecer nº 297, de 2000, da Comissão de Constituição, Justiça e
Cidadania do Senado Federal, para o fim de definição de seu objeto geral, o art. 1º da Proposição busca
ampará-la, por completo, no capítulo II, finanças públicas, do título VI, da tributação e do orçamento, da
Constituição Federal (CF). É manobra destinada a contornar todas as dificuldades originalmente criadas pelo
fato de o Projeto ostentar múltiplos objetos.” (grifei).
Ainda no que tange à tramitação do PLRF no âmbito do Congresso Nacional e de seu conteúdo
final, oportuno transcrever o seguinte excerto, extraído da Nota Técnica3 elaborada pelo consultor
legislativo do Senado Federal, Fernando Veiga Barros e Silva, datada de 8/2/2000.
“Na essência, as matérias tratadas no PLRF relacionam-se entre as previstas nos arts. 163 a 169 da
CF, dizendo respeito às normas de direito financeiro para aplicação em âmbito nacional. Por isso mesmo, a
importância da Proposição pode ser aquilatada não apenas com base nos múltiplos temas que ela já aborda,
mas, principalmente, em razão de duas missões que lhe são idealmente reservadas pela CF: (a) a de tratar, tão
completamente quanto possível, da ampla temática das finanças do Estado − a despesa pública, a receita
pública, os orçamentos públicos e o crédito público; (b) a de veicular normas gerais, aplicáveis indistintamente
3
Disponível em https://drive.google.com/file/d/1zCvEcghm5nmSEGzigRB1B9lt0aT14Lmj/view
217
a todos os entes da Federação, de tal forma que Estados e Distrito Federal possam suplementá-las com normas
talhadas à imagem de suas próprias peculiaridades.
Muito embora, nos arts. 163 a 169 da CF seja feita menção a três leis complementares, além de,
indiretamente, à que trata do processo legislativo, inexistem argumentos suficientemente convincentes de que
resulte a obrigatoriedade de delimitação cartesiana dos campos normativos de cada uma dessas leis, com a
óbvia exceção da do processo legislativo. Não há a necessidade de que se pré-selecionem as matérias de
direito financeiro que devam integrar o campo normativo do PLRF, até porque lhe cabe, na qualidade primeira
de ser a lei complementar a que alude o art. 163, nada menos que dispor, no gênero e na espécie, sobre as
atividades financeiras do Estado. Isso, contudo, não afasta a imperiosa necessidade de que a Proposição seja
tão completa quanto possível, exaurindo as temáticas que lhe são concernentes, de modo a conferir lógica e
unidade às normas de direito financeiro, além de aplicabilidade aos comandos de ordem constitucional,
inclusive em atendimento aos princípios que presidem, segundo a LC 95/98, a elaboração das leis.” (grifei)
Ao discorrer sobre a abrangência do PLRF, prossegue o autor:
“O campo normativo ínsito ao PLRF é o das finanças públicas, compondo-se, em tese, por todas aquelas
matérias relacionadas no capítulo II, Das Finanças Públicas, do título VI, Da Tributação e do Orçamento,
da CF. Abrange, portanto, os assuntos pertinentes às leis complementares previstas nos arts. 163, 165, § 9º, e
169, sem prejuízo de que ainda sejam abordadas outras matérias, cujo tratamento deva ser veiculado por lei
complementar, desde que vinculadas à temática do direito financeiro por afinidade, pertinência ou conexão.”
(grifei)
Na mesma Nota Técnica, o consultor separa os dispositivos do PLRF em dois grandes grupos: (i)
objetos explícitos; e (ii) objetos implícitos.
“Na abordagem dos objetos tratados pelo PLRF, opta-se por distingui-los entre aqueles que são
explicitamente enunciados na parte preliminar da Proposição e aqueles que não o são. Conforme se verá mais
adiante, muitas das providências do PLRF são percebidas apenas no curso da leitura de suas partes normativa
e final.” (grifei)
Entre os objetos explícitos regulados pelo PLRF, o consultor legislativo do Senado Federal inclui
os incisos I a IV do art. 163 da Constituição da República, conforme o item 7.1.2 de sua Nota
Técnica, com destaque para a clara dicção do último parágrafo:
“Cabe à lei complementar dispor sobre todos as matérias que se encontram relacionadas entre os incisos
do art. 163 da CF. Tratando-se dos incisos I, II, III e IV, são matérias passíveis de regulação por esse veículo
legal, respectivamente: (a) finanças públicas; (b) dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias,
fundações e demais entidades controladas pelo poder público; (c) concessão de garantias pelas entidades
públicas; (d) emissão e resgate de títulos da dívida pública.
A regulação do tema previsto no inciso I do art. 163, finanças públicas, constitui a providência vestibular
da Proposição. Por ser esse tema gênero, do qual são espécies todas as demais matérias previstas nos arts. 163
a 169 da CF, além de quaisquer outras matérias que a ele se vinculem por afinidade, pertinência ou conexão,
sua regulação resulta da própria existência do PLRF, sendo inidentificável na forma de uma ou mais das
disposições normativas propostas. Na essência, todas as normas constantes do Projeto compõem a temática
“finanças públicas”.
Convém perceber que as dificuldades inerentes à definição do campo de abrangência das normas de
finanças públicas conferem certa flexibilidade ao trabalho de elaboração do PLRF. A exemplo dos princípios
de responsabilidade fiscal, justifica-se a inclusão de matérias no Projeto em virtude de comporem, em tese, o
campo de abrangência do direito financeiro – tema “finanças públicas”. De forma análoga, rejeita-se o cabal
tratamento de outras matérias, como as do art. 165, § 9º, da CF, por constituírem assunto formalmente diverso
daqueles relacionados nos incisos do supracitado art. 163 e, portanto, passível de veiculação por lei
complementar igualmente diversa.
O segundo tema, o do inciso II do art. 163, trata da dívida pública externa e interna. No PLRF, dele
ocupam-se os arts. 9º a 19 , 36 a 39 e 73 a 76 . Conforme se verá mais adiante, esse tema mantém estreita
relação com aqueles dos incisos VI e VII do art. 52 da CF, segundo os quais o Senado Federal detém
competência privativa para: (a) fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o
montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; (b) dispor sobre
limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo poder público federal.
218
O tema referente à concessão de garantias pelas entidades públicas é abordado nos arts. 82 e 83 do
Projeto. A concessão de garantias, de forma análoga aos limites globais aplicáveis à dívida pública, é tema de
que também se ocupa o art. 52 da CF, que estabelece, em combinação com seu inciso VIII, ser competência
privativa do Senado Federal dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia, pela União, em
operações de crédito interno e externo.
As normas propostas para a emissão e o resgate de títulos da dívida pública constam dos arts. 77 a 81
do PLRF. Mais uma vez, trata-se de tema que apresenta estreita conexão com o art. 52 da CF, especificamente
com o seu inciso IX, segundo o qual compete ao Senado Federal, privativamente, estabelecer limites globais e
condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.” (grifei)
Vários eram os dispositivos do PLRF original destinados a regular, direta ou indiretamente,
“emissão e o resgate de títulos da dívida”. Alguns não foram levados ao substitutivo elaborado pelo
Deputado Pedro Novaes. Vários outros estão presentes no texto aprovado da LRF, ainda que com
redação modificada. Há ainda dispositivos que tiveram origem no substitutivo elaborado pelo
parlamentar. A tabela a seguir evidencia a relação entre o projeto e a lei aprovada.
PLRF Texto da PLRF/LRF (grifos acrescidos) LRF
art. 10, p. único Art. 10. A validade e eficácia das operações de crédito externo ou interno e art. 32
da concessão de garantias em tais operações são condicionadas:
(...)
O Banco Central do Brasil efetuará o registro de operação de crédito
externo e de emissão de títulos da dívida pública, externa ou interna,
condicionado à comprovação da observância dos limites e condições
estabelecidos nesta Lei Complementar e nas resoluções do Senado Federal.
art. 16, II, III, IV Art. 16. Ressalvado o disposto no § 2o do art. 164 da Constituição Federal, arts. 35 e 39
é vedada a realização de operação entre qualquer ente da Federação e o
Banco Central do Brasil, tendo por objeto:
(...)
II - a venda direta de títulos da dívida pública;
III - a venda, por intermédio de terceiros, de títulos da dívida pública, na
data de sua liquidação financeira;
IV - a permuta, ainda que temporária, de títulos da dívida pública ou a
operação de compra e venda de tais títulos, cujo efeito final seja
semelhante à permuta;
art. 17, II Art. 17. A venda pelo Tesouro Nacional de títulos da dívida pública de sua art. 39
emissão ao Banco Central do Brasil, nos termos do disposto no § 2o do art.
164, da Constituição Federal, será:
(...)
II - limitada ao refinanciamento do valor atualizado do principal dos
títulos de emissão do Tesouro Nacional que integrem a carteira própria
daquela autarquia especial.
art. 30, § 2º, I Art. 30. As operações de crédito por antecipação de receita orçamentária art. 38
serão destinadas a atender tão-somente a eventual insuficiência de caixa da
administração direta, durante o exercício financeiro.
(...)
§ 2o A operação de que trata este artigo será realizada:
I - pelo Tesouro Nacional, mediante emissão de títulos de sua
responsabilidade; ou
art. 61, § 1º, I Art. 61. O Banco Central do Brasil terá, nos termos da legislação art. 34
pertinente ao sistema financeiro nacional, tratamento diferenciado e
compatível com suas características operacionais.
§ 1o O Banco Central do Brasil não será equiparado às demais autarquias
da União para efeito de:
(...)
II - observância dos limites, condições e demais normas aplicáveis à
219
realização de operações de crédito, inclusive sua relação com despesas de

capital e as condições para emissão de títulos próprios, e ao montante da
dívida, consolidada e mobiliária;
art. 77 Art. 77. As operações de crédito relativas à colocação, em oferta pública, -
no mercado financeiro, de títulos da dívida pública, somente poderão ser
realizadas com a prévia prestação ao público de informações quanto:
I - à forma, quantidade e data de cada lançamento;
II - aos critérios de apuração das propostas;
III - ao sistema de colocação no mercado;
IV - às formas de remuneração dos títulos e, quando houver, da respectiva
atualização monetária;
V - ao valor nominal, prazos de amortização e resgate;
VI - aos tributos e contribuições que incidam sobre os respectivos
rendimentos ou resgate; e
VII - a outras características dos títulos.
Parágrafo único. Os títulos da dívida pública só podem ser criados por lei
e oferecidos publicamente ou colocados no mercado financeiro, sob forma
escritural e registrados em sistema centralizado de liquidação e de
custódia, obedecidos os limites estabelecidos nesta Lei Complementar e em
resoluções do Senado Federal.
art. 79 Art. 79. A lei federal estabelecerá os critérios gerais para emissão de -
títulos da dívida pública, bem como os relativos aos sistemas de
escrituração, controle e fiscalização das emissões.
art. 80, caput Art. 80. Sem prejuízo do cumprimento das exigências legais quanto ao art. 5º, § 2º
registro contábil, financeiro e do controle da dívida pública, não serão
consideradas receitas e despesas para efeito da lei do orçamento e seus
créditos adicionais, aquelas destinadas ao refinanciamento da dívida
pública mobiliária.
art. 80, § 1º Art. 80, § 1º Entende-se por refinanciamento o pagamento do principal art. 29, V
acrescido da atualização monetária da dívida pública mobiliária, realizado
com emissão de títulos.
art. 80, § 2º § 2º Exclusivamente para fins de cálculo do refinanciamento do principal art. 5º, § 3º
da dívida mobiliária, a atualização monetária considerada não poderá
superar a variação do índice geral de preços no conceito disponibilidade
interna, apurado nacionalmente.
art. 80, § 3º § 3o O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao art. 29, § 4º
final de cada exercício financeiro, o montante existente ao final do
exercício anterior somado ao montante de operações de crédito autorizado
pela lei do orçamento anual e efetivamente realizadas, acrescidos de
atualização monetária.
art. 81 Art. 81. O disposto neste Capítulo não se aplica aos títulos da dívida art. 34
pública emitidos pelo Banco Central do Brasil, que obedecerão normas
próprias, nos termos de legislação pertinente ao sistema financeiro
nacional.
art. 92 4 Art. 92. É vedado à instituição financeira estatal conceder, direta ou art. 36
indiretamente, empréstimos ou financiamentos ao ente da Federação que a
controle.
Parágrafo único. O disposto neste artigo não impede a instituição
financeira controlada por um ente da Federação de adquirir títulos da
dívida pública de sua emissão, exclusivamente para fins de aplicação de
suas disponibilidades de caixa e para atender aos investimentos de seus
4
O parágrafo único do art. 92 do PLRF não continha a expressão “no mercado”, que veio a ser utilizada no art.
36, parágrafo único da LRF.
220
clientes.
- Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes art. 29, II
definições:
(...)
II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos
emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e
Municípios;
- Art. 32, § 2º As operações relativas à dívida mobiliária federal autorizadas, art. 32, § 2º
no texto da lei orçamentária ou de créditos adicionais, serão objeto de
processo simplificado que atenda às suas especificidades
Como visto, a LRF traça os contornos gerais da “emissão e resgate de títulos da dívida pública”,
ao instituir limites, condicionantes, procedimentos etc. para a realização de operações de crédito, que
se aplicam tanto às emissões de títulos públicos por colocação direta quanto em mercado.
Obedecendo às diretrizes básicas estabelecidas pela LRF, o Congresso publicou a Lei
10.179/2001 que, em seu art. 3º, incisos IV, V, VI, VII e VIII, estabelece modalidades de emissão
direta de títulos da dívida pública.
De acordo com o Tesouro Nacional5, os principais títulos públicos colocados via emissão direta
são os CFTs, que financiam Fies e Proies; as NTN, LTN e LFT, que atendem finalidades específicas
definidas em lei; os CVS, utilizados na securitização de dívidas de responsabilidade do Fundo de
Compensações de Variações Salariais; e os TDAs, emitidos para pagamento de indenizações de
imóveis rurais. Ainda segundo o órgão, a legislação básica desses títulos é: Decreto 9.292/2018, Lei
10.150/2000, Lei 8.177/1991, Lei 4.504/1964, Decreto 578/92, Decreto 433/1992 e a Medida
Provisória 2.183-56/2001.
Tendo em vista os elementos acima, não identifico lacuna normativa relacionada com o tema do
art. 163, inciso IV, da CRFB, que imponha a emanação de ulterior legislação.
A inserção no mercado, pelo Governo, de títulos da dívida, no montante aproximado de R$ 464
bilhões, no período de 8 anos, em benefício de instituições financeiras oficiais, teve base na percepção
de que poderia criar orçamento paralelo e expandir a ação governamental, bastando que não incluísse
nas Leis Orçamentárias a previsão da receita obtida com essas operações nem a despesa que pretendia,
com elas financiar, o que contava com o amparo de determinados autores e manuais.
No voto condutor do Acórdão 1.839/2019-Plenário, associei-me ao receio manifestado pelo
Exmo. Ministro-Substituto Weder de Oliveira no TC 022.125/2013-2 (Fundo Soberano do Brasil),
quanto à possível banalização de emissões diretas de títulos da dívida, evidenciado principalmente no
seguinte excerto:
“80. No limite, por absurdo que possa parecer, a lei, nessa toada, poderia até mesmo autorizar a
emissão em favor de pessoas jurídicas como pagamento de obrigações contratuais ou de serviços prestados por
pessoas físicas, como os servidores públicos. Onde está o limite para essas emissões?”
Previ que análises realizadas nestes autos poderiam subsidiar o estabelecimento de critérios para
utilização de títulos para pagamento de despesas. Isso, porém, não ocorreu. Nem mesmo restou
evidenciado que emissões diretas, de per si, representem efetiva ameaça à gestão fiscal responsável.
Após examinar, com maior profundidade, a matéria, diante das questões postas nestes autos,
estou convicto de que a ameaça à gestão fiscal responsável não reside na possibilidade de
financiamento de dispêndios por intermédio de emissões diretas, mas na exclusão de sua apreciação no
processo legislativo orçamentário.
Convenci-me, ainda, de que, observadas as condicionantes e vedações presentes na legislação, as
emissões diretas podem compor adequadamente as ações governamentais orientadas à gestão fiscal
responsável.
Atualmente, nem mesmo a situação hipotética extremada, imaginada pelo ilustre Ministro-
Substituto Weder de Oliveira, me causa apreensão.
5
Disponível em https://www.tesourotransparente.gov.br/consultas/emissoes-diretas-da-divida-publica-federal
221
Para que servidores públicos recebam títulos, como contraprestação pelo seu labor, seria preciso
lei específica para autorizar a emissão (art. 32, I, da LRF), por meio do processo legislativo ordinário
(projeto de lei ou de medida provisória) ou orçamentário (por meio de dispositivo inserido no texto de
projeto de lei de crédito adicional ou de medida provisória de crédito extraordinário). A autorização do
Congresso dependeria, como já salientado, do atendimento da vasta lista de condicionantes e de
vedações estabelecidas pela legislação em vigor.
Autorizada a emissão pelo Parlamento, o valor correspondente seria estimado como operação de
crédito (despesa de capital), na peça orçamentária, nos termos do art. 12 da Lei 4.320/1964. Com o
procedimento, o montante correspondente às operações de crédito tornar-se-ia apto a servir de fonte de
recursos para autorizar, via orçamento, a realização de despesa de pessoal (despesa corrente), como
determina o art. 7º do mesmo diploma legal.
Quitados os salários com títulos da dívida, parcial ou integralmente, a receita orçamentária
operação de crédito e a despesa orçamentária pessoal ocorreriam concomitantemente e com valores
equivalente, ainda assim com seus valores devidamente consignados no Orçamento e considerados
para fins de verificação do cumprimento da “regra de ouro” (arts. 167, III, da CRFB, e 12, § 2º, da
LRF) e do limite de gasto com pessoal (arts. 169 da CRFB e 18-23 da LRF).
A propósito, não existe vedação quanto à utilização de emissão direta para o pagamento de
despesa de pessoal (despesa orçamentária corrente), contanto que atendida a “regra de ouro”.
O problema dessa ou de qualquer outra utilização de títulos para pagamento de despesas
orçamentárias passa a existir quando se considera, equivocada ou maliciosamente, que: (i) as emissões
diretas, por não envolverem fluxo financeiro na Conta Única do Tesouro Nacional, não representam
obtenção de receita orçamentária; (ii) despesas cujo pagamento seja efetuado sem envolver saque de
recursos financeiros da Conta Única perdem a natureza orçamentária; (iii) despesas financiadas pela
emissão direta de títulos públicos nem sequer despesas são, mas meras operações patrimoniais; e (iv)
despesas financiadas pela emissões diretas, por perderem a natureza orçamentária, podem ser
realizadas ao arrepio do processo orçamentário.
III
Divirjo, com as vênias devidas, do entendimento manifestado pelo Relator, ao final de seu voto,
no sentido de que a Lei Orçamentária poderia evidenciar emissões diretas da “forma que melhor lhes
convier, seja em dispositivo de lei, anexos à LOA, demonstrativos, relatórios, etc., mas sem
transformações abruptas em nosso modelo orçamentário, que não é um modelo de orçamento
econômico, mas financeiro”.
Emissões diretas de títulos públicos, assim como emissões por meio de oferta pública, quando
realizadas com o propósito de servirem de fonte de recursos para a realização de dispêndios
orçamentários, como é o caso, possuem natureza de receita orçamentária, devendo ser levadas ao
corpo do orçamento público, na forma de estimativas de receitas, e não como informações secundárias
constantes de peças acessórias da Lei Orçamentária.
Além disso, emissões realizadas para a cobertura de despesas orçamentárias perfazem o estágio
da arrecadação, condição necessária e suficiente para que, nos termos da Lei 4.320/1964, sejam
reconhecidas e registradas como receitas orçamentárias, em suas respectivas rubricas.
A Lei 4.320/1964, que estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos
orçamentos e balanços públicos, estabelece que o Orçamento Público brasileiro utiliza o regime
contábil que se convencionou chamar de “regime de caixa modificado”, já que as receitas são
reconhecidas a partir do momento em que são arrecadadas (quitação das obrigações do particular com
o Estado) e as despesas logo que são empenhadas (Estado assume compromisso de realização de
pagamento) 6.
6
“Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
I - as receitas nêle arrecadadas;
222
Arrecadação e recolhimento correspondem a estágios diferentes da receita pública. Arrecadação

representa obtenção das fontes de receita que financiarão dispêndios orçamentários. Recolhimento dá-
se quando os recursos arrecadados são depositados na Conta Única do Tesouro. Por isso, arrecadação é
estágio precedente ao do recolhimento. Bom exemplo é o do floating bancário, que ocorre quando o
tributo pago em um banco demora alguns dias úteis para ser recolhido à Conta Única do Tesouro.
Nas palavras de Bento Rodrigo Pereira Monteiro e de Ricardo Corrêa Gomes7
“(...) pode-se verificar que o Brasil atualmente adota um regime de caixa modificado, em que, na
verdade, mais do que relacionar as despesas com o momento em que o recurso financeiro sai dos cofres
públicos, o legislador optou por considerar a despesa executada no momento em que é feito o compromisso de
realização do pagamento, representado pelo empenho.
(...)
“No caso da receita, a entrada do recurso na conta única do Tesouro Nacional ocorre somente no
estágio de recolhimento, posterior à arrecadação, de forma que o seu reconhecimento ocorre efetivamente
antes do ingresso dos recursos financeiros.”
No caso das operações objeto destes autos, o Tesouro concedeu empréstimos aos bancos oficiais,
obtendo “crédito associado ao contrato de empréstimo” (ativo). Porém, em vez de lhes entregar, em
troca, “disponibilidade financeira” (ativo), emitiu títulos da dívida diretamente às instituições,
gerando “dívida mobiliária” (passivo).
Significa que foram realizadas duas operações de crédito simultâneas e com valor equivalente.
Na primeira (celebração de contrato de mútuo), o Tesouro Nacional emprestou aos bancos oficiais,
obtendo o direito de recebimento futuro do valor representado pelo contrato. Na segunda (emissão
direta de título da dívida mobiliária), os bancos emprestaram ao Tesouro Nacional, que contraiu dívida
para pagamento futuro representada pelo título.
Na prática, houve assunção de passivos mútuos na negociação. Tanto a União quanto a
instituição financeira obtiveram ativos mediante assunção de passivos. Em outros termos, houve
financiamento recíproco entre as partes envolvidas, com a União obtendo contrato de mútuo (ativo) em
troca de título público (passivo) e a instituição financeira obtendo título público (ativo) em troca do
contrato de mútuo (passivo).
De acordo com o “regime de caixa modificado”, ao emitir o título da dívida pública, a União
obteve receita orçamentária de capital (operação de crédito), na medida em que a instituição financeira
quitou a obrigação de pagar à União (arrecadação) o valor correspondente à contraprestação pelo título
emitido em seu favor. O valor correspondente à receita de capital arrecadada pela União foi utilizado
imediatamente, para conceder o crédito à mesma instituição financeira, mediante a celebração de
contrato de mútuo.
Assim, a emissão do título público representou obtenção de fonte de financiamento para que a
União pudesse conceder crédito à instituição financeira. E a concessão empréstimo à instituição
financeira representou despesa orçamentária de capital (inversões financeiras).
Não houve ato formal de empenho, porque a operação foi realizada ao arrepio do processo
legislativo orçamentário. Também não houve entrada e saída de recursos financeiros no Caixa Único
do Tesouro Nacional, porque a equivalência entre os valores de receita e despesa tornavam
II - as despesas nêle legalmente empenhadas.”

“Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como
receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias.”
“Art. 57. Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo 3º desta lei serão classificadas como receita
orçamentária, sob as rubricas próprias, tôdas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações
de crédito, ainda que não previstas no Orçamento.”
7
In Experiências Internacionais com o Orçamento Público por Regime de Competência - International
Experiences with Accrual Budgeting in the Public Sector Bento, disponível em:
https://www.scielo.br/pdf/rcf/v24n62/02.pdf.
223
despropositada a troca física de recursos, o que não interfere no reconhecimento e registro da receita e
despesa orçamentárias.
A inclusão, no orçamento público, na forma de estimativa/previsão de receitas orçamentárias,
dos recursos oriundos de emissões diretas de títulos públicos é perfeitamente compatível com o
disposto no art. 165, § 8º, da Constituição Federal8 e cumpre as determinações contidas nos art. 3º e 6.º
da Lei 4.320/19649, no sentido de que TODAS as receitas constem da lei orçamentária, “inclusive as
de operações de crédito autorizadas por lei”.
Do mesmo modo, as despesas orçamentárias financiadas por meio das emissões diretas de títulos
públicos, mesmo não dando ensejo a saída de recursos financeiros da Conta Única da União, devem
ser autorizadas por intermédio de dotações inseridas na Lei Orçamentária Anual ou créditos adicionais,
em observância ao disposto no art. 167 da CRFB, incisos I, II, V e VII10, e nos arts. 4º e 6º da Lei
4.320/196411.
Cabe ainda ressaltar que o ato de excluir, da LOA ou de créditos adicionais, a estimativa de
receitas de emissões diretas de títulos públicos e a autorização da despesa por elas financiadas, sob o
argumento de que tais operações não envolveriam trânsito de recursos pela conta, representa flagrante
violação ao princípio do orçamento bruto, positivado pelo art. 6º da Lei 4.320/1964.
Nesse sentido, carece de fundamento a proposta de que emissões diretas não deveriam constar do
orçamento público como estimativa de receitas e autorização de despesas, mas como meras
informações listadas em anexos à LOA, demonstrativos, relatórios etc.
Aliás, a meu ver, tal proposta vai de encontro à preocupação manifestada, quanto à necessidade
de conferir maior transparência às contas públicas e de acompanhar com profundidade a situação
fiscal.
IV
Como visto, nos dois segmentos precedentes, minhas divergências com o E. Ministro Aroldo
Cedraz são pontuais. Restringem-se, essencialmente, às análises e conclusões constantes dos itens 27-
8
Constituição Federal
Art. 165 (...)
“§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa,
não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.”
9
Lei 4.320/1964
“Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá tôdas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas
em lei.”
“Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer
deduções.”
10
Constituição Federal
“Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou
adicionais;
(...)
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos
recursos correspondentes;
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;”
11
Lei 4.320/1964
“Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá tôdas as despesas próprias dos órgãos do Govêrno e da
administração centralizada, ou que, por intermédio dêles se devam realizar, observado o disposto no artigo
2°.”
224
28, 39 (parte inicial), 40-48 e 53 do seu voto, à recomendação ínsita do item 9.3 e referência ao final
do item 9.4 do acórdão que propôs e ao seu sumário.
Afora elas, alio-me a S. Excelência, especialmente quando censura a realização das operações
que constituem objeto destes autos e concluo no sentido de que os “empréstimos concedidos” pelo
Tesouro sejam restituídos quanto antes.
Conforme assinalei, as 25 operações examinadas nestes autos, realizadas nos exercícios
financeiros 2008 a 2015, importaram na colocação direta de R$ 464 bilhões em títulos da dívida, em
favor de instituições financeiras oficiais.
Constituíram artifício engendrado com intuito de permitir que os bancos oficiais tivessem
condições de expandir crédito a setores econômicos específicos, oferecendo taxas de juros inferiores às
de captação, objetivando aumentar o consumo das famílias e o produto agregado, com foco em
segmentos estratégicos, a exemplo das exportações, agronegócio, concessionárias de serviços públicos,
construção civil, empresas de tecnologia, micro e pequenas empresas etc., na tentativa de amenizar os
impactos negativos da conjuntura internacional desfavorável sobre o ambiente macroeconômico e
diminuir as desigualdades sociais, sem mencionar as repercussões eleitorais dessas ações.
Nessa linha, o texto “As emissões diretas de títulos públicos às instituições financeiras federais
(2008 - 2014): a viabilização da estratégia de expansão do crédito público à luz do Direito
Financeiro”, de autoria de Antônio Carlos Costa d’Ávila Carvalho Júnior12, cujas lições muito
contribuíram para as análises realizadas neste voto.
Ocorre que emissão direta de títulos representativos da dívida mobiliária é operação de crédito
(art. 29, inciso III, da LRF). Portanto, não pode ser realizada entre a instituição financeira estatal e o
ente da Federação que a controla, na qualidade de beneficiário, conforme estabelece o art. 36, caput,
da LRF, norma basilar para a responsabilidade fiscal no setor público.
Além disso, as operações foram realizadas sem autorização orçamentária, tanto para a execução
da despesa de capital, quanto para a realização de receita de operação de crédito decorrente da emissão
de títulos públicos federais.
A consequência foi realização de despesa pública não prevista em lei orçamentária; emissão de
títulos da dívida mobiliária federal cuja receita não estava prevista em lei orçamentária; celebração de
operação de crédito entre instituição financeira estatal e o ente da federação que a controla, na
qualidade de beneficiário do empréstimo; concessão de subvenção econômica não prevista no
orçamento nem em seus créditos adicionais; ausência de estimativa do impacto orçamentário-
financeiro da ação governamental e de declaração do ordenador de despesa de que o aumento de
despesa possuía adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade
com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; e ausência de inclusão, no orçamento,
dos lançamentos correspondentes à concessão de crédito ao banco público.
Além disso, as 25 operações causaram aumento expressivo da dívida mobiliária federal,
superávit primário fictício, decorrente de pagamento de dividendos, advindos de geração de lucro
também fictício, fragilização do controle da aplicação da “regra de ouro” etc.
Essas consequências nefastas reclamam que o TCU firme entendimento quando a irregularidade
dos contratos de concessão de crédito analisados no presente processo, bem assim que determine que a
Secretaria do Tesouro Nacional se abstenha de proceder a emissões diretas de títulos da dívida pública
em favor das instituições financeiras federais, ressalvadas as destinadas ao Banco Central do Brasil e
as demais situações expressamente previstas em lei, conforme proposto pelo E. Relator.
12
“As emissões diretas de títulos públicos às instituições financeiras federais (2008 - 2014): a
viabilização da estratégia de expansão do crédito público à luz do Direito Financeiro”, de Antônio Carlos
Costa d’Ávila Carvalho Júnior e de Murilo Ferreira Viana, selecionado para apresentação no 6º Congresso
Internacional de Direito Financeiro, realizado nos dias 13 e 14 de junho de 2019 em Goiânia, disponível em
https://www.joserobertoafonso.com.br/titulos-publicos-carvalho-viana/.
225
Também em consonância com o Relator, entendo que os valores recebidos pelas instituições
financeiras oficiais devem ser restituídos ao Tesouro quanto antes, sem olvidar da segurança jurídica
dos empréstimos concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)
a terceiros e do aumento do capital/patrimônio de referência das instituições financeiras federais. Por
isso, incluo no acórdão que ora proponho a determinação 9.4, com teor equivalente à do item 9.5 do
acórdão proposto pelo Ministro Aroldo Cedraz.
Por considerar os termos da determinação 9.4 suficientes ao atendimento da Lei 13.655/2018,
deixo de fazer referência à modulação de efeitos no item 9.2 da deliberação que ora proponho.
Assim, incorporo a minhas razões de decidir as informações, análises e conclusões constantes
dos pareceres oferecidos pela Semag e pelo Ministério Público junto ao TCU, no que não colidirem
com este voto, e voto no sentido de que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação
deste Colegiado:
WALTON ALENCAR RODRIGUES

Revisor
TC 010.173/2015-3
226
Órgãos: Secretaria do Tesouro Nacional;
Interessados: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social; Banco Central do
Brasil; Banco do Brasil; Caixa Econômica Federal; Banco do Nordeste (BNB); Banco da Amazônia;
Ministério da Economia.
DECLARAÇÃO DE VOTO
Trata-se de Representação do MPTCU, do ilustre Procurador Júlio Marcelo de Oliveira,

versando sobre a regularidade dos empréstimos concedidos pelo Tesouro Nacional às instituições
financeiras federais, em especial o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES), mediante a emissão direta de títulos públicos no período de 2008 a 2015, no valor de
aproximadamente R$ 464 bilhões.
2. O presente processo, do qual fui Relator, foi autuado em cumprimento ao meu Despacho
assinado em 12/5/2015 (peça 2), mediante o qual determinei, verbis:
“Ante o teor e a gravidade das informações prestadas, determino:
a) autuar o expediente como Representação, nos termos do art. 237, inciso I, do Regimento
Interno – TCU;
b) instruir os autos na forma de inspeção na Secretaria do Tesouro Nacional a fim de:
b.1) verificar quais empréstimos concedidos pelo Tesouro Nacional ao BNDES e às demais
instituições financeiras federais foram autorizados por intermédio de dotações orçamentárias
devidamente inseridas na lei orçamentária anual ou em créditos adicionais e quais não o foram;
b.2) verificar o montante, as características e os prazos de vencimento dos títulos que foram
emitidos diretamente ao BNDES e às demais instituições financeiras federais;
b.3) verificar se as instituições financeiras federais, tendo como base as características de cada
um dos títulos públicos, contabilizaram adequadamente respectivos instrumentos financeiros;
b.4) verificar as fontes de recursos orçamentários utilizadas pelo Tesouro para o resgate dos
títulos cujo prazo de vencimento já ocorreu ou que tiveram resgate antecipado;
b.5) verificar o enquadramento no conceito de operação de crédito estabelecido pela Lei de
Responsabilidade Fiscal das emissões de títulos ocorridas no âmbito de cada uma das respectivas
concessões de crédito da União ao BNDES e às demais instituições financeiras federais;
b.6) verificar de que modo, quando e a que custo as instituições financeiras federais
transformaram os títulos públicos recebidos do Tesouro Nacional em recursos monetários aptos a
serem aplicados em suas operações ativas.
c) identificar os eventuais responsáveis pelas irregularidades, caso confirmadas, estando desde
já autorizada a promoção das eventuais audiências;
d) restituir os autos a este relator ouvido o Ministério Público.”
3. Em 2017 os autos passaram à relatoria do Ministro Aroldo Cedraz por força do art. 152 do
Regimento Interno do TCU.
4. Conforme apontado nos autos, os contratos de concessão de crédito analisados no presente
processo, firmados entre a União e suas instituições financeiras controladas e realizados por meio da
emissão direta de títulos da dívida pública, com vistas à realização de políticas públicas setoriais ou ao
aumento do capital/patrimônio de referência da instituição financeira, encontram-se em
desconformidade com o art. 167, incisos I e II, da Constituição Federal de 1988; art. 32, § 1º, inciso II,
e art. 36 da Lei Complementar 101/2000 (LRF); arts. 2º; 3º; 4º; 11, § 2º; e 13 da Lei 4.320/1964.
5. Foram identificadas, assim, as seguintes irregularidades:
- realização de despesa pública não prevista em lei orçamentária;
- emissão de títulos da dívida mobiliária federal cuja receita não estava prevista em lei
orçamentária;
227
- celebração de operação de crédito entre instituição financeira estatal e o ente da federação que
a controla, na qualidade de beneficiário do empréstimo;
- concessão de subvenção econômica não prevista no orçamento nem em seus créditos
adicionais;
- ausência de estimativa do impacto orçamentário-financeiro da ação governamental e de
declaração do ordenador de despesa de que o aumento de despesa possuía adequação orçamentária e
financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de
diretrizes orçamentárias;
- ausência de inclusão, no orçamento, dos lançamentos correspondentes à concessão de crédito
ao banco público.
6. Após ler os percucientes votos do Ministro Relator e do Ministro Revisor, verifico que a
matéria foi tratada com a devida profundidade e necessária importância. Sinto falta, no entanto, de que
os responsáveis pelos atos ora considerados irregulares sejam chamados aos autos em audiência para
que apresentem suas razões de justificativa, conforme ficou assentado no meu Despacho de peça 2,
alínea “c”, transcrito no item 2 do presente Voto.
7. Nesse passo, sugiro que seja incluído no Acórdão comando para que a Semag proceda à
identificação dos responsáveis pelos atos em análise e promova as necessárias audiências para fins de,
se for o caso, aplicação das sanções previstas na Lei 8.443/92.
8. Por fim, considero oportuna a determinação para que a Secretaria do Tesouro Nacional se
abstenha de proceder a emissões diretas de títulos da dívida pública em favor das instituições
financeiras federais, ressalvadas as destinadas ao Banco Central do Brasil e as demais situações
expressamente previstas em lei, juntamente com a ampla divulgação do Acórdão a ser proferido, para
ciência geral da irregularidade dos fatos em análise a fim de evitar sua reincidência.
9. Ante o exposto, acompanho os Votos uníssonos do Ministro Relator e do Ministro Revisor,
com a adição da minha proposta para a realização das audiências.
*****
10. Durante a Sessão, diante das ponderações colocadas pelo Ministro Revisor, deixo de propor a
medida para a identificação e realização de audiências dos responsáveis, sem prejuízo de deixar
registrada a presente Declaração de Voto.
Proposta original de Acórdão enviada ao Plenário:

228
9.5. determinar à Secretaria de Macroavaliação Governamental que:
9.5.1. avalie, em processo apartado, o cronograma a ser entregue pelo Ministério da
Economia;
9.5.2. identifique os responsáveis pelas irregularidades analisadas nos presentes autos e
promova as respectivas audiências;
VOTO COMPLEMENTAR
O Exmo. Ministro Walton Alencar Rodrigues solicitou vista do processo na Sessão

Telepresencial de 07/10/2020 e traz, na tarde de hoje, importantes considerações em concordância
parcial com a proposta que apresentei naquela oportunidade.
2. Dentre as propostas nas quais verifico não haver divergências e que abrangem a quase
totalidade das questões de fundo inerentes à representação considerada parcialmente procedente,
destaco:
i) o entendimento quanto à irregularidade das contratações de concessão de crédito analisadas
no presente processo, decorrentes da emissão direta de títulos da dívida pública;
ii) a determinação à Secretaria do Tesouro Nacional para que se abstenha de proceder a
emissões diretas em favor das instituições financeiras federais, ressalvadas as destinadas ao Banco
Central do Brasil e as demais situações expressamente previstas em lei, e;
iii) a fixação de prazo de 60 (sessenta) dias para que o Ministério da Economia, em conjunto
com as instituições financeiras federais, apresente a esta Corte cronograma detalhado de devolução, à
União, dos valores recebidos em decorrência da emissão direta de títulos da dívida pública federal, de
forma a viabilizar a redução do saldo da dívida pública mobiliária federal e do montante projetado de
subsídios creditícios, preservando-se, em todo caso, a segurança jurídica tanto dos empréstimos já
concedidos a terceiros quanto do aumento do capital/patrimônio de referência das instituições
financeiras federais.
3. Sua Excelência também traz à colação, em resumo, considerações acerca do conteúdo da lei
complementar a que se refere o art. 163, inciso IV, da Constituição Federal, bem como ressalta que é
preciso afastar, dos exames efetuados por esta Corte, a noção de que a emissão direta pelo Tesouro em
benefício de instituições financeiras oficiais seria mera operação patrimonial, porque diria respeito à
troca de ativos com essas entidades, não resultando em fluxos financeiros imediatos na Conta Única do
Tesouro e que, portanto, não precisaria estar consignada no sistema orçamentário.
4. Louvo a judiciosa análise empreendida pelo Exmo. Ministro Revisor e entendo pertinentes as
considerações apresentadas, em especial porque o próprio Executivo, por meio da Secretaria de
Orçamento Federal, já se manifestou nos presentes autos, como destaquei em meu Voto, relativamente
229
à evolução no entendimento quanto à necessidade de inclusão, nas peças orçamentárias, do aporte de

títulos emitidos diretamente pelo Tesouro às instituições financeiras oficiais, conforme a Nota Técnica
n. 16350/2017-MP (peça 176).
5. Caminho semelhante seguiu a Consultoria de Orçamentos do Senado Federal, que também
oficiou nos autos, concordando com a tese da Semag de que colocação direta, na ausência de
autorização orçamentária, é contrária ao ordenamento jurídico, mas entendendo que se trata de despesa
pública típica (inversão financeira, nos termos do art. 13 da Lei 4.320/64), financiada pela realização
(ainda que posterior) de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas pelo ente público – ou
seja, receitas de capital, nos termos do art. 11, § 2º, da Lei 4.320/64.
6. Como visto ao longo do processo, trata-se de tema de natureza complexa no âmbito do
arcabouço normativo das finanças públicas e da doutrina.
7. Nesse contexto, agradeço as contribuições de Sua Excelência e entendo cabíveis os
entendimentos pontuais divergentes que foram apresentados, razão pela qual alinho-me ao acórdão do
Ministro Revisor, destacando a proposta de exclusão da recomendação constante do item 9.3, os
ajustes sugeridos para o item 9.4 e o sumário, evoluindo na proposta que apresentei quando da Sessão
de 07/10/2020.
Nessa seara, eventual necessidade de ajuste no arcabouço normativo orçamento-financeiro, por
meio, por exemplo, de lei específica, pode ser avaliada e promovida por iniciativa própria dos Poderes
Executivo e Legislativo, no âmbito de suas competências, prescindindo de recomendação do Tribunal.
AROLDO CEDRAZ
Relator
1. Processo nº TC 010.173/2015-3.
1.1. Apenso: 032.213/2017-4
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII Representação.
3.1. Representante: Ministério Público junto ao TCU.
3.2. Interessados: Banco Central do Brasil; Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social; Secretaria do Tesouro Nacional; Banco do Brasil; Caixa Econômica Federal; Ministério da
Fazenda; Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
4. Órgão: Secretaria do Tesouro Nacional.
5.1. Revisor: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
8. Representação legal: Marcelo de Siqueira Freitas (210.208/OAB/RJ), Marcia Aita Almeida
230
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação do MPTCU, questionando a
regularidade dos empréstimos concedidos pelo Tesouro Nacional a instituições financeiras federais
mediante a emissão direta de títulos públicos.

13.1. Ministros presentes: Ana Arraes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Revisor),
Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz (Relator), Raimundo Carreiro, Bruno Dantas e
Jorge Oliveira.
13.2. Ministro que votou com ressalvas: Raimundo Carreiro.
231

TC 011.472/2016-2 [Apensos: TC 009.183/2012-4, TC 011.479/2016-7]
Natureza: I – Embargos de Declaração (Tomada de Contas Especial)
Órgão/Entidade: Eletrosul Centrais Elétricas S.A.
Responsáveis: Ademir Antônio Valentini (252.168.649-20); Consórcio Construtor São
Engenharia S.A. (01.340.937/0001-79); Ronaldo dos Santos Custódio (382.173.090-00)
Interessados: Eliane Luzia Schmidt (343.271.189-15); Ordem dos Advogados do Brasil -
Representação legal: André Fonseca Roller (20.742/OAB-DF), Guilherme Henrique Magaldi
Netto (4.110/OAB-DF) e outros, representando Nova Engevix Engenharia e Projetos S.A.; Marçal
Justen Filho (7.468/OABPR), Fernanda Caroline Maia (81.563/OAB-PR) e outros, representando
Eletrosul Centrais Elétricas S.A.; Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (6546/OAB-DF) e outros,
representando Eliane Luzia Schmidt, Ronaldo dos Santos Custódio, Franklin Fabrício Lago e Ademir
Antônio Valentini; Jose Gilberto de Azevedo Branco Valentim e outros, representando Galvão
Engenharia S.A.; Oswaldo Pinheiro Ribeiro Júnior (16275/OAB-DF) e outros, representando Ordem
dos Advogados do Brasil - Conselho Federal.
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. OBRAS DA UHE SÃO DOMINGOS/MS.

SUPERFATURAMENTO DECORRENTE DE ADITAMENTOS CONTRATUAIS SEM AMPARO
LEGAL E COM A INCLUSÃO INDEVIDA DE NOVOS SERVIÇOS. CITAÇÃO DOS
RESPONSÁVEIS. IRREGULARIDADES CONFIRMADAS. ACOLHIMENTO PARCIAL DAS
ALEGAÇÕES DE DEFESA DE UM DOS RESPONSÁVEIS, COM JULGAMENTO DAS CONTAS
PELA REGULARIDADE COM RESSALVAS. REJEIÇÃO DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA DOS
DEMAIS RESPONSÁVEIS. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. EMBARGOS DE
DECLARAÇÃO. CONHECIMENTO. ACOLHIMENTO PARCIAL DE UM DOS EMBARGOS,
SEM EFEITOS INFRINGENTES, E REJEIÇÃO DO OUTRO. SOBRESTAMENTO DOS AUTOS
EM RELAÇÃO A UM DOS RESPONSÁVEIS EM ATENDIMENTO A DECISÃO JUDICIAL.
RELATÓRIO
O presente processo cuida de tomada de contas especial originada do Acórdão 852/2016-
Plenário, que apreciou relatório de auditoria cujo objetivo era avaliar a regularidade das obras da Usina
Hidrelétrica São Domingos, com 48 MW de potência, localizada no Estado de Mato Grosso do Sul.
2. Ao apreciar o mérito do caso, esta Corte prolatou o Acórdão 2.901/2020-Plenário, lavrado nos
seguintes termos:
“VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada por força
do Acórdão 852/2016-Plenário, em razão do indício de superfaturamento identificado no segundo,
terceiro e quarto termos de aditamento do Contrato 90591136, cujo objeto foi a implantação da Usina
Hidrelétrica São Domingos, com 48 MW, localizada no Estado do Mato Grosso do Sul,
9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992,
julgar regulares com ressalva as contas do Sr. Ademir Antônio Valentini (252.168.649-20), dando-lhe
quitação;
9.2. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, e 16, inciso III, alínea “c”, e § 2º, ambos da
Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19, caput, e 23, inciso III, da mesma lei, julgar irregulares as contas dos
Srs. Franklin Fabrício Lago (297.540.110-87), Sr. Eurides Luiz Mescolotto (185.258.309-68) e
Ronaldo dos Santos Custódio (382.173.090-00), bem como das empresas Engevix Engenharia e
Projetos S.A. (00.103.582/0001-31) e Galvão Engenharia S.A. (01.340.937/0001-79);
232
9.3. condenar solidariamente o espólio do Sr. Eurides Luiz Mescolotto, os Srs. Franklin
Fabrício Lago e Ronaldo dos Santos Custódio (382.173.090-00), bem como as empresas Engevix
Engenharia e Projetos S.A. e Galvão Engenharia S.A. ao pagamento da quantia a seguir especificada,
fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante o
Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno do TCU), o recolhimento da dívida
aos cofres da Eletrosul Centrais Elétricas S.A., atualizada monetariamente e acrescida dos juros de
mora, calculados a partir das datas discriminadas até a data do recolhimento, na forma prevista na
legislação em vigor, abatendo-se na oportunidade os valores já ressarcidos:
Data de ocorrência Débito (R$)
8/2/2013 41.499.181,39
9.4. aplicar aos responsáveis abaixo indicados a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992,
nos valores a seguir discriminados, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação,
para comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento das dívidas ao Tesouro Nacional, sob pena de
cobrança judicial dos valores atualizados monetariamente, na forma da legislação em vigor, desde a
data deste acórdão até a do efetivo recolhimento, se forem pagas após o vencimento:
Responsável Valor da Multa
Engevix Engenharia e Projetos S.A. R$ 15.000.000,00
Galvão Engenharia S.A. R$ 15.000.000,00
Franklin Fabrício Lago R$ 300.000,00
Ronaldo dos Santos Custódio R$ 300.000,00
9.5. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança
judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;
9.6. encaminhar cópia desta deliberação ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República
no Estado de Mato Grosso do Sul, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992.”
3. Nesta etapa processual, são apreciados embargos de declaração opostos pela Sra. Eliane Luzia
Schmidt e pela empresa Nova Engevix Engenharia e Projetos S.A. em face do referido decisum.
4. A Sra. Eliane Luzia Schmidt aduz haver suposto erro de premissa fática no Acórdão
2.901/2020-Plenário, carreando as seguintes alegações:
“(...)
No dia 07.02.2018, foi expedido ofício de citação ao responsável Sr. Eurides Luiz Mescolotto, na
qualidade de Diretor-Presidente da Estatal, à época dos fatos, para apresentar alegações de defesa.
Ocorre que o Sr. Eurides Luiz Mescolotto faleceu no dia 27.09.2017.
No dia 13.03.2018, a Embargante, na qualidade de inventariante, foi notificada para apresentar
alegações de defesa no prazo de 15 (quinze) dias. O processo para lavratura de escritura de
inventário e partilha foi protocolizado no Cartório em 27.11.2017 e a escritura pública de inventário
e partilha de bens foi entregue aos herdeiros em 22.03.2018.
Considerando-se que a partilha põe termo à figura do espólio e, por consequência, à atividade
do inventariante, a Embargante solicitou a sua exclusão do presente feito.
No entanto, essa Corte, por meio do Acórdão n° 2901/2020-Plenário, rejeitou o pedido de
exclusão da Embargante dos autos e julgou irregulares as contas do Sr. Eurides Luiz Mescolotto,
tendo sido o espólio condenado ao pagamento de débito.
Analisando-se o voto condutor do referido Acórdão, verifica-se erro de premissa fática, porque
considerou válida a citação do espólio do Sr. Eurides Luiz Mescolotto, quando já exauridos os
procedimentos para a formalização da partilha.”
5. Para comprovar suas alegações, a Sra. Eliane Luzia Schmidt apresenta cópia do processo de
inventário extrajudicial (peça 287).
6. Dessa forma, a embargante alega que houve a sua citação na qualidade de inventariante,
quando não mais existia o espólio, o que invalidaria a referida citação, devendo ser realizado o
arquivamento das contas e, consequentemente, a exclusão da condenação em débito do espólio.
233
7. Diante do exposto, a Sra. Eliane requer o conhecimento e acolhimento dos seus embargos
declaratórios, para fins de correção do erro de premissa apontado, recepcionando-se o documento novo
apresentado e atribuindo efeitos infringentes para determinar o arquivamento das contas, e,
consequentemente, a exclusão da condenação em débito do espólio.
8. Por sua vez, a empresa Nova Engevix Engenharia e Projetos S.A. alega haver contradição no
Acórdão 2.901/2020-Plenário, carreando os seguintes argumentos:
a) conforme o entendimento do TCU, haveria elevado grau de reprovabilidade nas condutas das
empresas integrantes do Consórcio Construtor São Domingos (CCSD), o que justificaria sua
responsabilização no presente caso;
b) contudo, trecho do voto condutor da decisão recorrida conclui que os aditivos assinados e, por
conseguinte, o dano observado neste feito decorrem precipuamente de culpa dos agentes da Eletrosul e
não dos diversos pleitos apresentados pelo consórcio;
c) ao final do voto, de maneira contraditória, afirmou-se que as empresas integrantes do CCSD
seriam as principais causadoras do prejuízo, decidindo-se também por sua responsabilização;
d) a teoria da causalidade adequada “considera que nem todas as condições são causas, mas
somente aquela mais apropriada a provocar concretamente a lesão ao erário”;
e) assim, havendo mais de um fator relacionado à ocorrência de um dano, considera-se existente
nexo causal somente em relação ao que foi determinante, que guarda relação direta e imediata com
esse dano;
f) nesse cenário, a correta identificação do nexo causal teria impactos na imputação do
sobrepreço e, inclusive, na aplicação e dosimetria de eventual pena, sendo essencial o saneamento da
contradição apontada;
g) se o dano alegado foi precipuamente decorrente de culpa dos agentes da Eletrosul, e não dos
pleitos apresentados pelo CCSD, como aventado em trechos da própria decisão embargada, não há
como se considerar que este teria sido o principal causador das irregularidades imputadas; e
h) tal situação demandaria a exclusão ou, no mínimo, atenuação da responsabilidade das
empresas integrantes do Consórcio, cujas condutas não teriam sido a causa mais adequada para a
ocorrência de prejuízo.
9. Portanto, a Nova Engevix requer a reforma da decisão recorrida, de forma a sanar a
contradição observada na imputação de responsabilidade por meio da teoria da causalidade adequada,
emendando-se o Acórdão 2.901/2020-Plenário quanto à causa do alegado débito.
É o Relatório.
VOTO
Em apreciação, os embargos de declaração opostos pela Sra. Eliane Luzia Schmidt e pela
empresa Nova Engevix Engenharia e Projetos S.A., em face do Acórdão 2.901/2020-Plenário, por
meio do qual esta Corte de Contas apreciou o mérito de tomada de contas especial instaurada por força
do Acórdão 852/2016-Plenário, em razão do indício de superfaturamento identificado no segundo,
terceiro e quarto termos de aditamento do Contrato 90591136, cujo objeto foi a implantação da Usina
Hidrelétrica São Domingos, com 48 MW, localizada no Estado do Mato Grosso do Sul.
2. O citado ajuste foi celebrado no dia 30/7/2009 em regime de empreitada integral pelo valor
original de R$ 209.199.000,54, a preços de abril/2009, e teve por objeto o fornecimento de todos os
serviços, bens e materiais para a implantação da usina hidrelétrica.
3. Após a celebração de quatro termos de aditamento contratual, o valor total acordado foi
elevado para R$ 345.339.819,47, em preços históricos, o que representou um acréscimo da ordem de
65%. As principais informações dos termos aditivos do Contrato 90591136 estão sintetizadas no
quadro a seguir:
Termo Aditivo Data de Assinatura Valor acrescido
1º 6/8/2010 R$ 54.947.596,90
2º 30/9/2011 R$ 33.086.940,25
234
3º 25/5/2012 R$ 5.300.000,00
4º 18/9/2012 R$ 42.806.281,78
4. Na etapa processual anterior, o TCU considerou ter ocorrido dano ao erário na celebração dos
três últimos termos de aditamento ao Contrato 90591136, cujas parcelas são consolidadas na tabela a
seguir:
Termo Descrição Valor acrescido Débito imputado aos
Aditivo responsáveis (R$)
(nº)
2º TA Transporte de areia no preço unitário do “Concreto 19.245.878,76 3.792.187,44
sem cimento”
Segunda central dosadora de concreto 1.315.237,31 1.315.237,31
Novas apólices de seguro 1.162.923,68 317.693,05
Ressarcimento em função das chuvas de 4.973.634,52 4.973.634,52
março/2011
Serviços adicionais de projeto – revisão de arranjo 550.259,00 0,00
Geradores de emergência 912.171,74 247.121,09
Mobilização e Desmobilização 647.179,61 121.794,58
Total 2º TA 28.807.284,62 10.767.667,99
3º e 4º Inconsistência no cálculo do valor aditado devido 8.048.513,07 5.935.005,90
TA ao aumento da distância média de transporte em
virtude de ampliação das áreas de jazida indicadas
no projeto básico.
Jazida de Solos e Pedreiras – elevação 3.898.829,32 3.898.829,32
injustificada de preço de agregado para filtros.
Inclusão indevida do valor relativo ao sistema de 459.663,55 0,00
distribuição de energia elétrica da barragem,
supostamente previsto no escopo do contrato
original.
Aumento injustificado no valor da operação e 11.318.259,03 10.185.152,40
manutenção do canteiro de obras.
Inconsistência no valor de indenização dos 5.514.587,35 1.793.247,37
equipamentos mobilizados em virtude de
paralisação da obra devido a embargo do órgão
ambiental do Mato Grosso do Sul.
Pagamento indevido por atos de vandalismo 7.297.013,84 7.297.013,84
praticados por empregados do Consórcio
Construtor São Domingos.
Ressarcimento sem amparo legal dos custos 1.622.264,57 1.622.264,57
relativos à licença remunerada da mão de obra
empregada nas obras da UHE São Domingos.
Total 3º e 4º TA 38.159.130,73 30.731.513,40
Total geral 66.966.415,35 41.499.181,39
5. Foram condenados solidariamente ao pagamento do débito tanto as empresas constituintes do
Consórcio Construtor São Domingos (CCSD), Nova Engevix Engenharia e Projetos S.A. e Galvão
Engenharia S.A., como os Srs. Franklin Fabrício Lago (Gerente do Departamento de Engenharia de
Geração da Eletrosul), Ronaldo dos Santos Custódio (Diretor de Engenharia da Eletrosul) e o espólio
do Sr. Eurides Luiz Mescolotto (Diretor-Presidente da Estatal).
6. Além disso, o Acórdão 2.901/2020-Plenário aplicou aos responsáveis indicados na tabela a
seguir a sanção capitulada no art. 57 da Lei 8.443/1992, nos valores abaixo especificados:
Responsável Valor da Multa
Nova Engevix Engenharia e Projetos S.A. R$ 15.000.000,00
Galvão Engenharia S.A. R$ 15.000.000,00
235
Franklin Fabrício Lago R$ 300.000,00

Ronaldo dos Santos Custódio R$ 300.000,00
7. Nos seus embargos declaratórios, a Sra. Eliane Luzia Schmidt aduziu haver suposto erro de
premissa fática no Acórdão 2.901/2020-Plenário, alegando que o Sr. Eurides Luiz Mescolotto faleceu
no dia 27/9/2017, ao passo que no dia 13/3/2018 a embargante foi notificada para apresentar alegações
de defesa, na qualidade de inventariante. Informa que o processo para lavratura de escritura de
inventário e partilha foi protocolizado no Cartório em 27/11/2017 e a referida escritura foi entregue
aos herdeiros em 22/3/2018.
8. Dessa forma, a embargante alega que houve a sua citação na qualidade de inventariante,
quando não mais existia o espólio, o que invalidaria a referida citação, solicitando que seja realizado o
arquivamento das presentes contas e, consequentemente, a exclusão da condenação em débito do
espólio.
9. Por sua vez, a empresa Nova Engevix Engenharia e Projetos S.A. alegou haver contradição no
Acórdão 2.901/2020-Plenário, carreando os seguintes argumentos:
a) conforme o entendimento do TCU, haveria elevado grau de reprovabilidade nas condutas das
empresas integrantes do Consórcio Construtor São Domingos (CCSD), o que justificaria sua
responsabilização no presente caso;
b) contudo, trecho do voto condutor da decisão recorrida conclui que os aditivos assinados e, por
conseguinte, o dano observado neste feito decorrem precipuamente de culpa dos agentes da Eletrosul e
não dos diversos pleitos apresentados pelo consórcio;
c) ao final do voto, de maneira contraditória, afirmou-se que as empresas integrantes do CCSD
seriam as principais causadoras do prejuízo, decidindo-se também por sua responsabilização;
d) a teoria da causalidade adequada “considera que nem todas as condições são causas, mas
somente aquela mais apropriada a provocar concretamente a lesão ao erário”;
e) assim, havendo mais de um fator relacionado à ocorrência de um dano, considera-se existente
nexo causal somente em relação ao que foi determinante, que guarda relação direta e imediata com
esse dano;
f) nesse cenário, a correta identificação do nexo causal teria impactos na imputação do
sobrepreço e, inclusive, na aplicação e dosimetria de eventual pena, sendo essencial o saneamento da
contradição apontada;
g) se o dano alegado foi precipuamente decorrente de culpa dos agentes da Eletrosul, e não dos
pleitos apresentados pelo CCSD, como aventado em trechos da própria decisão embargada, não há
como se considerar que este teria sido o principal causador das irregularidades imputadas; e
h) tal situação demandaria a exclusão ou, no mínimo, atenuação da responsabilidade das
empresas integrantes do Consórcio, cujas condutas não teriam sido a causa mais adequada para a
ocorrência de prejuízo.
10. Portanto, a Nova Engevix requer a reforma da decisão recorrida, de forma a sanar a
contradição observada na imputação de responsabilidade por meio da teoria da causalidade adequada,
emendando-se o Acórdão 2.901/2020-Plenário quanto à causa do alegado débito.
II
11. Feita a necessária contextualização dos fatos mais relevantes ocorridos nos autos, passo a
decidir.
12. Preliminarmente, os presentes embargos de declaração devem ser conhecidos, tendo em vista
o preenchimento dos requisitos necessários aplicáveis.
13. No que tange aos embargos declaratórios da Sra. Eliane Luzia Schmidt, não existe o alegado
erro de premissa fática. O recebimento do ofício citatório pela interessada, na qualidade de
inventariante do Sr. Eurides Luiz Mescolotto, ocorreu no dia 13/3/2018, conforme se observa no
comprovante anexado à peça 215. Por outro lado, a lavratura da escritura de inventário e partilha dos
bens deixados pelo responsável falecido ocorreu nove dias depois, em 22/3/2018 (peça 287, fl. 2).
236
14. Enquanto não ocorre a partilha dos bens eventualmente deixados pelo de cujus, é o espólio
que deve ser citado para apresentação das alegações de defesa ou reparação do dano causado ao erário,
sendo representado, de acordo com o art. 75, inciso VII, do Código de Processo Civil, pelo
inventariante. Caso já tenha ocorrido a partilha dos bens por ele deixados aos herdeiros, responderiam
pelo débito os referidos sucessores, no limite do patrimônio a eles transferido.
15. Esse é o entendimento de reiterada jurisprudência desta Corte de Contas, como se observa
nos Acórdãos 2.064/2011-1ª Câmara, 2.223/2011-1ª Câmara, 2.252/2011-1ª Câmara, 3.703/2011-2ª
Câmara, 5.936/2011-1ª Câmara, 6.466/2011-1ª Câmara, 7.875/2011-1ª Câmara, 4.413/2009-1ª
Câmara, 4.614/2009-2ª Câmara, 2.551/2008-1ª Câmara, 893/2007-1ª Câmara, 981/2007-2ª Câmara,
2.583/2017-Plenário, 1.847/2004-Plenário e 3.403/2007-1ª Câmara.
16. Assim, os herdeiros, após a realização da partilha, passam a ocupar a posição do responsável
falecido no processo de tomada de contas especial, respondendo pelo ressarcimento do dano ao erário
até o limite do patrimônio transferido. Inclusive, a escritura pública de partilha de bens apresentada
pela embargante, além de indicar que o total de bens e direitos do espólio montam a R$ 1.855.469,92,
fez menção ao presente processo, em trâmite no TCU, declarando que os herdeiros estão cientes de que
eventuais valores, resultados deste feito e de outras ações judiciais descritas na aludida escritura
pública, deverão ser objeto de futura sobrepartilha.
17. Portanto, rejeito os embargos de declaração da Sra. Eliane Luzia Schmidt, mantendo
inalterada a decisão recorrida.
18. Quanto aos embargos de declaração da empresa Nova Engevix, reconheço haver certa
contradição entre alguns parágrafos do voto condutor do Acórdão 2.901/2020-Plenário, a seguir
destacados:
“90. Faço também algumas ponderações sobre a Teoria da Causalidade Adequada suscitada
pela unidade técnica para afastar a imputação do débito aos responsáveis. Nos processos de controle
externo, a imputação do débito aos responsáveis ocorre se houver efetiva vinculação entre o dano e a
conduta irregular do agente, havendo, então, um nexo de causalidade direta. Todavia, em algumas
situações, o dano pode ser acarretado por duas ou mais causas. Apesar da possibilidade de o dano
observado ter várias concausas, a que considero como mais plausível para ser a efetiva produtora do
débito foi o atendimento dos diversos pleitos apresentados pelo consórcio com grave inobservância às
disposições legais e contratuais. Sem o acolhimento dos pleitos pelos gestores da Eletrosul, o dano
observado não teria sido concretizado.
91. Diante de tal situação, a Teoria da Causalidade Adequada considera que nem todas as
condições são causas, mas somente aquela mais apropriada a provocar concretamente a lesão ao
erário. Nesse horizonte conceitual, a causalidade adequada se opõe frontalmente à tese das
concausas, posto que uma única e suficiente causa pode ser identificada como relevante para
imputação da responsabilidade civil.
92. Assim, ao contrário do entendimento consignado pela unidade técnica, vejo uma causalidade
direta entre a conduta dos gestores da Eletrosul e o prejuízo observado, ensejando sua condenação
solidária ao pagamento do débito apurado. Se houve rescisão contratual em razão de várias hipóteses
do art. 78 da Lei 8666/1993, parece razoável concluir que o desempenho contratual do consórcio era
precário. Nessas circunstâncias, um gestor médio deveria analisar com a prudência necessária os
pedidos de alterações contratuais emanados do consórcio.
93. Deduzo que os aditivos assinados e, por conseguinte, o dano observado neste feito decorrem
precipuamente de culpa dos agentes da Eletrosul e não dos diversos pleitos apresentados pelo
consórcio.
(...)
99. Por fim, considerando que as empresas Engevix Engenharia S.A. e Galvão Engenharia S.A.
foram as principais causadoras do débito apurado e as verdadeiras beneficiárias das irregularidades
constatadas neste processo, julgo irregulares as suas contas e as condeno ao pagamento solidário do
237
débito, adotando como razões de decidir os fundamentos expostos no tópico II desse voto e o exame da
unidade técnica, nas partes em que não conflitam com os entendimentos ora externados.
100. Considerando o elevado grau de reprovabilidade das condutas de ambas as empresas, as
constantes tentativas de desvirtuar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato e o reiterado
descumprimento das cláusulas contratuais, proponho a aplicação da pena prevista no art. 57 da Lei
8.443/1992, fixando em R$ 15.000.000,00 (quinze milhões de reais) o valor da multa individual para
cada empresa, o que corresponde a cerca de 25% do valor atualizado do dano.” (grifos acrescidos).
19. Ocorre que a referida contradição não tem o condão de modificar o acórdão embargado no
que se refere à condenação da Nova Engevix ao pagamento solidário do dano apurado, bem como da
multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, pois a assinatura de aditivos contratuais considerados
irregulares decorre da prática de ato administrativo complexo, iniciado pela própria apresentação de
pleito de aditamento contratual pelas empresas integrantes do CCSD.
20. É possível concluir que tanto as condutas dos responsáveis da Eletrosul quanto das empresas
constituintes do consórcio contratado estão imbricadas, visto que os aditivos irregulares foram
celebrados por ambas as partes, o que pressupõe a prática de ato volitivo pelo particular, em conjunto
com a dos agentes da Administração. Desse modo, entendo que ambos devem responder pelo dano
constatado.
21. Dito de outra forma, não haveria dano ao erário se as empresas do CCSD não apresentassem
pleitos improcedentes com o intuito de desvirtuar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato,
tampouco haveria prejuízo se tais pleitos fossem analisados com o mínimo de cautela pelos
responsáveis da Eletrosul, o que certamente teria evitado a assinatura dos aditamentos irregulares.
22. Apesar de o agente privado contratado pela Administração não ter a incumbência direta de
gerir os recursos públicos, ele participa do ato jurídico de formação da vontade contratual,
especificamente com relação à definição do preço final do ajuste. Nessa perspectiva, é legítima a
inclusão da embargante como responsável solidária pelo dano neste processo, na medida em que
concorreu para a prática do débito apurado, ao apresentar pleitos de aditamento contratual
improcedentes, ilegais ou contrários às disposições das cláusulas do próprio Contrato 90591136.
23. Não se pode olvidar que o contrato administrativo é espécie do gênero contrato, em que a
vontade do contratado também é relevante para a formação do vínculo, notadamente nas hipóteses
previstas no art. 65, inciso II, da Lei 8.666/1993, que pressupõe a alteração do ajuste por mútuo acordo
entre as partes. Apesar de o particular se submeter à potestade do Estado no que concerne às cláusulas
de serviço e às disposições formais do ajuste – a minuta do contrato é parte do edital –, a vontade do
contratado se faz plena na decisão de participar da licitação ou de ser contratado diretamente e na
oferta da proposta de preço.
24. Dessa forma, o particular responde plenamente por essa manifestação voluntária tendente ao
aperfeiçoamento do vínculo contratual, podendo a sua proposta ser desclassificada por sobrepreço ou
por inexequibilidade. Mais ainda, firmada a avença, a vontade do contratado se integra à da
Administração, motivo pelo qual ele também responde por eventual superfaturamento.
25. No que se refere aos aditivos, verifico, da mesma forma, que a vontade do particular também
se junta à da Administração na formação do novo vínculo, motivo pelo qual ele também deve
responder pelos prejuízos resultantes do instrumento jurídico, tanto nas alterações de objeto por
iniciativa da própria Administração (art. 65, inciso I, da Lei 8.666/1993) quanto nas alterações por
mútuo acordo entre as partes (inciso II do mesmo artigo).
26. No que se refere à dosimetria das sanções aplicadas, cabe esclarecer à embargante que,
embora o nível de reprovabilidade de sua conduta se equipare ao observado nos atos praticados pelos
responsáveis da Eletrosul, em atenção ao princípio constitucional da individualização da pena, foi
sopesada a maior capacidade econômica das empresas integrantes do CCSD em relação aos demais
responsáveis, bem como o fato de as construtoras serem as beneficiárias diretas dos pagamentos
irregulares realizados.
238
27. Portanto, proponho o acolhimento parcial dos embargos de declaração da Nova Engevix, sem
efeitos modificativos, apenas para prestar à embargante os esclarecimentos constantes deste voto.
III
28. Por fim, após as pertinentes comunicações processuais, os presentes autos devem ser
encaminhados à Serur para exame de admissibilidade dos demais recursos interpostos contra o
Acórdão 2.901/2020-Plenário, alertando a mencionada unidade técnica de que, em atendimento à
decisão liminar proferida no âmbito do processo judicial 1009179-91.2019.4.01.3400, determinei o
sobrestamento dos autos exclusivamente em relação ao Sr. Ronaldo dos Santos Custódio, embasado
em exame realizado pela Consultoria Jurídica do TCU.
Ante o exposto, voto no sentido de que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à
deliberação deste Colegiado.
1. Processo nº TC 011.472/2016-2.
1.1. Apensos: 009.183/2012-4; 011.479/2016-7
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração (Tomada de Contas Especial)
3.1. Interessados: Eliane Luzia Schmidt (343.271.189-15); Ordem dos Advogados do Brasil -
3.2. Responsáveis: Ademir Antônio Valentini (252.168.649-20); Consórcio Construtor São
Engenharia S.A. (01.340.937/0001-79); Ronaldo dos Santos Custódio (382.173.090-00).
3.3. Recorrentes: Eliane Luzia Schmidt (343.271.189-15); Nova Engevix Engenharia e Projetos
S.A. (00.103.582/0001-31).
4. Órgão/Entidade: Eletrosul Centrais Elétricas S.A.
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Energia Elétrica (SeinfraEle).
8. Representação legal :
8.1. André Fonseca Roller (20.742/OAB-DF), Guilherme Henrique Magaldi Netto (4.110/OAB-
DF) e outros, representando Engevix Engenharia e Projetos S.A.
8.2. Marçal Justen Filho (7.468/OABPR), Fernanda Caroline Maia (81.563/OAB-PR) e outros,
representando Eletrosul Centrais Elétricas S.A.
8.3. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (6546/OAB-DF) e outros, representando Eliane Luzia
Schmidt, Ronaldo dos Santos Custódio, Franklin Fabrício Lago e Ademir Antônio Valentini;
8.4. Jose Gilberto de Azevedo Branco Valentim e outros, representando Galvão Engenharia S.A.
8.5. Oswaldo Pinheiro Ribeiro Júnior (16275/OAB-DF) e outros, representando Ordem dos
Advogados do Brasil - Conselho Federal.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração opostos pela Sra. Eliane
Luzia Schmidt e pela empresa Nova Engevix Engenharia e Projetos S.A. em face do Acórdão
2.901/2020-Plenário, o qual apreciou tomada de contas especial originada do Acórdão 852/2016-
Plenário, instaurada com o objetivo de apurar indícios de dano ao erário nos aditamentos contratuais
relativos à implantação das obras da Usina Hidrelétrica São Domingos, localizada no Estado de Mato
Grosso do Sul,
239

9.1. conhecer dos embargos de declaração opostos pela Sra. Eliane Luzia Schmidt e pela
empresa Nova Engevix Engenharia e Projetos S.A., uma vez preenchidos os requisitos de
admissibilidade previstos nos artigos 32, inciso II, e 34, caput e § 1º, da Lei 8.443/1992;
9.2. no mérito, rejeitar os embargos opostos pela Sra. Eliane Luzia Schmidt e acolher
parcialmente os embargos opostos pela empresa Nova Engevix Engenharia e Projetos S.A., sem efeitos
infringentes, apenas para prestar à segunda embargante os esclarecimentos constantes do voto
condutor desta deliberação;
9.3. dar ciência desta deliberação às embargantes; e
admissibilidade dos demais recursos interpostos contra o Acórdão 2.901/2020-Plenário, alertando a
mencionada unidade técnica de que, em atendimento à decisão liminar proferida no âmbito do
processo judicial 1009179-91.2019.4.01.3400, o presente processo foi sobrestado exclusivamente em
relação ao Sr. Ronaldo dos Santos Custódio.

Oliveira.
GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC 011.705/2018-3
Órgão/Entidade: Administração Regional do Senar no Estado de Mato Grosso
Responsáveis: Administração Regional do Senar no Estado de Mato Grosso (04.264.173/0001-
78); Rodrigo de Oliveira Fischdick (024.370.777-07)
Interessados: Destaque Eventos e Promoções Ltda. (29.015.854/0001-23); EEF da Conceição
(29.015.854/0001-23); Priscila Consani das Mercês (075.082.869-28)
Representação legal: Luiz Carlos Ormay Júnior, representando EEF da Conceição.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO DO § 1º DO ART. 113 DA LEI 8.666/1993. DECLARAÇÃO

DE INIDONEIDADE. NECESSIDADE DE APOSTILAMENTO DO CORRETO CNPJ DA
EMPRESA CONDENADA. POSTERIOR ALTERAÇÃO DA RAZÃO SOCIAL.
CONSIDERAÇÕES. CIÊNCIA.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de representação formulada pela empresa Daina Lima de Almeida EPP (CNPJ
04.433.214/0001-02) contra a aceitação, por parte do pregoeiro da Administração Regional no Estado
do Mato Grosso do Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (Senar/MT), de atestado de capacidade
técnica apresentado pela licitante vencedora do Pregão Presencial 25/2018.
240
2. Por meio do Acórdão 2.771/2019, o Plenário deste Tribunal considerou a presente

representação procedente e declarou a inidoneidade da empresa EEF da Conceição – ME (CNPJ
04.433.214/0001- 02) para participar de licitações na Administração Pública Federal ou em licitações
envolvendo recursos públicos federais pelo prazo de dois anos, com base no art. 46 da Lei 8.443/1992,
e aplicou a multa prevista no inciso II do art. 58, da mesma lei, no valor de R$ 10 mil, ao sr. Rodrigo
de Oliveira Fischdick, pregoeiro do Senar/MT, por ter aceitado o atestado materialmente falso
apresentado, para fins de comprovação de capacidade técnica, pela licitante que veio a se sagrar
vencedora.
3. A multa foi afastada pelo Acórdão 1.691/2020-Plenário, da relatoria do Ministro Augusto
Nardes.
4. Na presente fase processual, a Secretaria de Gestão de Deliberações — Seged — propõe seja
apostilado o Acórdão 2.771/2019-Plenário, com fundamento no Enunciado 145 da Súmula de
Jurisprudência desta Corte, em razão de suposta ocorrência de erro material. De acordo com a unidade
técnica, o CNPJ informado no subitem 9.3 do mencionado acórdão seria incorreto.
5. Também seria necessário alterar o nome da empresa à qual o Tribunal aplicou a sanção
prevista no art. 46 da Lei 8.443/1992 em virtude de posterior alteração de sua razão social.
6. A instrução da unidade Seged conclui:
“Diante do atual cenário, este Serviço de Gestão de Deliberações - Seged. Sugere, que além do
CNPJ, seja também alterada a razão Social da citada empresa, nos itens 3.1, 9 e 9.3, conforme
abaixo:
a) Item 3.1:
Onde se lê:
3.1. Interessados: EEF da Conceição (29.015.854/0001-23); Daina Lima de Almeida EPP
(CNPJ 04.433.214/0001-02) e Rodrigo de Oliveira Fischdick (024.370.777-07)
Leia-se:
3.1. Interessados: Destaque Eventos e Promoções Ltda (29.015.854/0001-23); Daina Lima de
Almeida EPP (CNPJ 04.433.214/0001-02) e Rodrigo de Oliveira Fischdick (024.370.777-07)
b) Item 9.:
Onde se lê:
9. Acórdão:
VISTOS, relatados (...) acerca de irregular habilitação da empresa EEF da Conceição no
Pregão (...);
Leia-se
9. Acórdão:
VISTOS, relatados (...) acerca de irregular habilitação da empresa Destaque Eventos e
Promoções Ltda no Pregão (...);
c) Item 9.3
Onde se lê:
9.3. declarar a inidoneidade da empresa EEF da Conceição – ME (CNPJ 04.433.214/0001- 02)
(...);
Leia-se
9.3. declarar a inidoneidade da empresa Destaque Eventos e Promoções Ltda
(29.015.854/0001-23), (...);
2 Diante do Exposto, e com fulcro na Súmula TCU nº 145, submeto os autos à consideração
superior, propondo o encaminhamento dos autos ao Gabinete do Relator, Exmº Senhor Ministro
241
Benjamin Zymler, via Ministério Público junto ao TCU, com vistas a se promover o apostilamento do
Acórdão 2771/2019- Plenário, Sessão de 20/11/2018, consignando alterações conforme peças 60”.
É o relatório.
VOTO
Cuidam os autos de representação formulada com base no § 1º do art. 113 da Lei 8.666/1993
contra supostas irregularidades no Pregão Presencial 25/2018, que tinha por objeto o cadastramento de
empresa em sistema de registro de preços para “futura e eventual contratação de empresa especializada
no serviço de MONTAGEM DO EVENTO SUMMIT AGRIHUB”.
2. Na presente fase processual, a Secretaria de Gestão de Deliberações (Seged) aponta o erro
material existente no subitem 9.3 do Acórdão 2.771/2019-Plenário, a saber, o número incorreto do
CNPJ da empresa EEF da Conceição EPP (nome fantasia Destaque Eventos), que foi grafado como
04.433.214/0001- 02, quando o correto seria 29.015.854/0001-23.
3. Ademais, a instrução de peça 99 entende ser necessário alterar o nome da empresa
representada EEF da Conceição EPP para Destaque Eventos e Promoções Ltda., nova razão social da
empresa, após a alteração do quadro societário, decorrente do ingresso do sr. Cledson de Oliveira.
4. Para maior clareza, transcrevo, em parte, o voto que fundamentou o Acórdão 2.771/2019-
Plenário:
“9. Os elementos constantes dos autos permitem concluir, sem nenhuma dúvida, que a licitante
vencedora é meramente uma empresa de fachada e que sua proprietária agia em nome dos srs.
Cledson de Oliveira (CPF 838.579.661-49), responsável pela emissão do atestado utilizado pela novel
empresa para sua habilitação técnica, e Mônica Batista de Oliveira (CPF 789.984.501-78),
cônjuge/companheira do sr. Cledson de Oliveira e proprietária de empresas que atuam no setor de
eventos.
10. A licitante vencedora era empresa recém-criada, então sem empregados registrados (uma
única empregada veio a ser registrada no dia 2/4/2018), sem capacidade própria de locação e
fornecimento ao Senar/MT dos itens contratados e formalmente localizada em endereço de empresas
ligadas aos srs. Cledson de Oliveira e Mônica Batista de Oliveira.
11. São robustos os indícios de falsidade material do atestado apresentado pela licitante
vencedora (emitido pela empresa Mídia em Destaque ou Cledson de Oliveira ME). Além de não haver
nenhum elemento a comprovar a existência da empresa, não foi juntado aos autos nenhum documento
fiscal relativo à execução dos serviços ali mencionados.
(...)
15. A despeito de demanda por esta Corte, a contratada não apresentou nenhuma nota fiscal
relativa aos produtos e serviços adquiridos para fazer frente ao contrato. (...)
21. Consta que a sra. Elane Estéfane (Elane Estéfane Firmino da Conceição, administradora da
empresa EEF da Conceição) trabalhava, em 2017 e 2018, na empresa N.A. Batista ME (Resultado.com
Promoções e Eventos, CNPJ 22.368.637/0001-78), para a qual são atribuídos dois endereços: Av.
Isaac Póvoas, 164, sala 5 (sala vizinha à da empresa Mídia em Destaque, emissora do atestado) e Av.
Brasília, 924 (sistema CNPJ), esse último endereço também atribuído às empresas Mídia em
Destaque, como dito, e Ticomia.
22. A empresa N.A. Batista ME pertence à genitora da sra. Mônica Batista Oliveira (...). Há
indícios de que essa empresa seja administrada, de fato, pela sra. Mônica Batista de Oliveira, pois há
coincidência de endereços com a empresa Cias de Ideias (Av. Brasília, 924), administrada pela sra.
Mônica Batista de Oliveira, e de e-mails (monica@ciadeideias.com.br,
financeiro.mt@ciadeideias.com.br), pois vinculados à empresa Cia de Ideias, também da sra. Mônica
Batista de Oliveira.
242
23. Não bastasse isso, consulta às redes sociais demonstra claramente que os srs. Mônica
Batista de Oliveira, Elane Estéfane Firmino da Conceição e Cledson de Oliveira mantêm relações
estreitas de trabalho. Nesse sentido, podem-se ver fotos de eventos como aquele promovido pela
Destaque Magazine, que faço juntar aos autos.
24. Portanto, não há dúvidas de que houve fraude à licitação, bem como à execução contratual.
(...)
30. O desenrolar dos acontecimentos corrobora ainda mais a conclusão de que a sra. Elane
Estéfane sempre atuou como preposta de empresas ligadas à sra. Mônica Batista de Oliveira e ao seu
marido/companheiro Cledson de Oliveira. Nesse sentido, a unidade técnica aponta que a sra. Elane
Estéfane Firmino da Conceição atuou, no ano de 2018, tanto representando sua empresa Destaque
Promoções e Eventos (Pregões Presenciais 41 e 59/2018, de 18/5/2018 e 5/7/2018, vide peça 52, fls.
32 e 37), quanto a empresa N.A. Batista (no Convite 11/2018 e Pregão 87/2018, de 26/9/2018 e
10/10/2018 – vide peça 51, p. 1-34 e 123-124, e peça 52, p. 82 e 20), sua suposta concorrente.
31. A tabela a seguir revela as relações entre as diversas empresas e pessoas mencionadas
nestes autos:
Mônica Cledson Elane Neusa Destaque Ticomia Cia de Resultado Mídia em MB

Eventos Ideias .com Destaque
3
(N.A.)
Monica B. x cônjuge Rel. Filha/mã Sócia- Sócia- e-mail Sócia-
Oliveira emprego e admin admin admin
789.984.501-78
Cledson de cônjuge x sogra Diretor Sócio- Ex-sócio

Oliveira Financ admin
(Cledson
Moriggi
Oliveira Del
Passo)
838.579.661-49
Elane Estéfane x Propriet Integra Gerente- Ex-

051.385.554-80 equipe2 finan. empregad
a
Neusa Alves mãe/filha S x
Batista de
Oliveira1
447.990.201-53
Destaque Propriet x Endereço Endereço Endereço Endereço

Eventos e comum comum comum comum
Promoções
29.015.854/0001-23
Ticomia sócia- x Endereço Endereço Endereço

Cuiabá admin comum comum comum
26.169.723/0001-02
Cia das sócia- Endereço x Endereço Endereço

Ideias4 admin comum comum comum
10.912.621/0001-034
Resultado.com Propriet Endereço Endereço x Endereço

m (N.A. comum comum comum
Batista)
22.368.637/0001-78
Mídia em Sócio- Endereç Endereço Endereço Endereço x

Destaque administ o comum comum comum comum
12.036.215/0001-41
MB Sócia- Ex- Vizinha5 Vizinha5 Vizinha5 x

Promoções e admin empregad
Eventos4 a
18.369.024/0001-88
1- Também consta como Neusa Batista de Oliveira;

243
2- De acordo com foto publicada na rede social Facebook, a sra. Elane Estéfane integra a equipe da Cia de Ideias,
que funciona em endereço também atribuído à empresa N.A. Batista;
3- Além do endereço oficial (Av. Isaac Póvoas, 164, s. 3), consta, da página eletrônica da empresa, Av. Brasília,
924;
4- Dentre outros CNPJ;
5- MB, Ticomia, Cia de Ideias e Mída em Destaque são empresas vizinhas no endereço central (Av. Isaac Póvoas,
164)
(...)
36. Feitas essas ponderações, considero procedente a presente representação e acolho a
proposta de encaminhamento da unidade técnica no sentido de declarar a inidoneidade da empresa
EEF da Conceição – ME (CNPJ 04.433.214/0001-02) para participar de licitações na Administração
Pública Federal ou em licitações envolvendo recursos públicos federais, nos termos dos arts. 46 da
Lei 8.443/1992 e 271 do Regimento Interno do TCU.”
5. Em resumo, o Tribunal concluiu que a licitante vencedora era empresa de fachada e atuava no
interesse do sr. Cledson de Oliveira — administrador da empresa Mídia em Destaque (ou Cledson de
Oliveira ME) — e de sua cônjuge/companheira, a sra. Mônica Batista de Oliveira — proprietária da
empresa de eventos Ticomia.
6. Nesta assentada, as alterações havidas na empresa representada, com a entrada do sr. Cledson
de Oliveira em seu quadro social e a posterior saída da sra. Elane Estéfane Firmino da Conceição,
ocorrida em 30/1/2020, demonstram o acerto do Acórdão 2.771/2019-Plenário, pois corroboram a
conclusão de que a empresa EEF da Conceição (ou Destaque Eventos) foi criada para atuar em favor
dos srs. Cledson de Oliveira e Mônica Batista de Oliveira, de modo a contornar eventual irregularidade
fiscal (segundo documento de peça 11) de suas empresas.
7. O Enunciado 145 da Súmula de Jurisprudência deste Tribunal dispõe que:
“O Tribunal de Contas da União pode alterar as suas Deliberações (Regimento Interno, art. 42,
itens IV e V), para lhes corrigir, de ofício ou a requerimento da parte, da repartição interessada ou do
representante do Ministério Público, inexatidões materiais ou erros de cálculo, na forma do art. 463,
I, do Código de Processo Civil, ouvida previamente, nos dois primeiros casos, a Procuradoria junto
ao Colegiado.”
8. De fato, assiste razão à instrução quando aponta erro material no subitem 9.3 do Acórdão
2.771/2019-Plenário, no que se refere ao CNPJ da empresa representada.
9. Contudo, a mudança na razão social dessa empresa, ocorrida em 4/12/2019, não implica a
existência de erro material no acórdão prolatado em 20/11/2019, nada obstante se possa, neste novo
acórdão, acrescentar a nova razão social da empresa apenada, com o único intuito de afastar eventuais
dúvidas que poderiam surgir na execução dos comandos ali contidos.
10. Dessarte, acolho parcialmente a proposta da unidade técnica, no que se refere à alteração da
redação do subitem 9.3 do Acórdão 2.771/2019-Plenário.
11. Entendo deva ser dada ciência da deliberação aos órgãos e pessoas — físicas e jurídicas —
constantes do acórdão ora apostilado. Adicionalmente, sugiro a inclusão da Controladoria-Geral da
República e da Polícia Civil do Estado do Mato Grosso, na mesma linha adotada recentemente pelo
Acórdão 4.531/2020-Plenário.
Diante do exposto, VOTO por que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à apreciação
deste colegiado.
244
1. Processo nº TC 011.705/2018-3.
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII - Representação
3.1. Interessados: Destaque Eventos e Promoções Ltda. (29.015.854/0001-23), anteriormente
EEF da Conceição; Priscila Consani das Mercês (075.082.869-28)
3.2. Responsáveis: Administração Regional do Senar no Estado de Mato Grosso
(04.264.173/0001-78); Rodrigo de Oliveira Fischdick (024.370.777-07).
4. Órgão/Entidade: Administração Regional do Senar no Estado de Mato Grosso.
6. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada com base na Lei
8.666/1993, art. 113, § 1º, acerca de irregular habilitação da empresa EEF da Conceição, atualmente
Destaque Eventos e Promoções Ltda., no Pregão Presencial 25/2018, realizado pela Administração
Regional no Estado de Mato Grosso do Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (Senar/MT),
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão plenária, de
acordo com as razões expostas pelo relator e com fundamento no inciso VIII do art. 71 da Constituição
Federal e no Enunciado 145 da Súmula de Jurisprudência desta Corte, em:
9.1. apostilar, no subitem 9.3 do Acórdão 2.771/2019-Plenário, a seguinte alteração:
9.1.1. onde se lê “9.3. declarar a inidoneidade da empresa EEF da Conceição – ME (CNPJ
04.433.214/0001- 02) (...)” leia-se “9.3. declarar a inidoneidade da empresa EEF da Conceição —
ME (29.015.854/0001-23), atualmente Destaque Eventos e Promoções Ltda (...)”;
9.2. dar ciência desta deliberação à empresa Destaque Promoções e Eventos Ltda., às demais
pessoas físicas e jurídicas e aos órgãos mencionados nos subitens 9.6 e 9.7 do Acórdão 2.771/2019-
Plenário, bem assim à Polícia Civil do Estado do Mato Grosso do Sul;
9.3. .dar ciência desta decisão à Controladoria-Geral da União, para fins de inscrição da empresa
Destaque Eventos e Promoções Ltda no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas
(CEIS).


Oliveira.
GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 012.552/2019-4
Natureza: Relatório de Auditoria
Entidade: Fundação Nacional de Saúde
245
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA NA MODALIDADE OPERACIONAL COM O

OBJETIVO DE AVALIAR A GESTÃO DOS CONVÊNIOS CELEBRADOS PELA FUNDAÇÃO
NACIONAL DE SAÚDE (FUNASA), EM CUMPRIMENTO AO ACÓRDÃO 2.810/2016-
PLENÁRIO. ANÁLISE DA EFETIVIDADE DAS AÇÕES DA FUNASA NA PROMOÇÃO DO
SANEAMENTO BÁSICO; DO FLUXO DE CELEBRAÇÃO E EXECUÇÃO DOS
INSTRUMENTOS DE REPASSE COM OS MUNICÍPIOS; E DOS SISTEMAS
INFORMATIZADOS DA ENTIDADE. RECOMENDAÇÕES E DETERMINAÇÕES.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de relatório de auditoria na modalidade operacional com o objetivo de avaliar a

gestão dos convênios celebrados pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa), em cumprimento ao
2. A fim de atender ao desiderato do trabalho, foram formuladas as seguintes questões de
auditoria:
“Questão 1: Em que medida os instrumentos de repasse celebrados pela Fundação Nacional de
Saúde para execução de obras e serviços de saneamento têm alcançado os objetivos e resultados
esperados?
Questão 2: Como a Fundação Nacional de Saúde tem atuado no fluxo de celebração e execução
dos instrumentos de repasse com os municípios?
Questão 3: Como os sistemas informatizados da Fundação Nacional de Saúde têm funcionado
para realizar a gestão e acompanhamento dos instrumentos de repasse celebrados?”
3. Após a conclusão da fiscalização, a Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaúde)
elaborou o relatório transcrito parcialmente a seguir, com os ajustes que entendi pertinentes:
“O objeto da auditoria é a gestão dos convênios celebrados pela Fundação Nacional de Saúde
(Funasa). Trata-se de uma fundação pública vinculada ao Ministério da Saúde, cuja responsabilidade
é promover o fomento a soluções de saneamento básico para prevenção e controle de doenças, bem
como formular e implementar ações de promoção e proteção à saúde relacionadas com as ações
estabelecidas pelo Subsistema Nacional de Vigilância em Saúde Ambiental.
Entende-se por saneamento básico, de acordo com a Lei 11.445/2007 (alterada pela Lei
14.026/2020), como o conjunto de serviços públicos, infraestruturas e instalações operacionais de
abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, e
drenagem e manejo das águas pluviais urbanas.
Além dos órgãos internos que compõem a Sede em Brasília, a Funasa se desconcentra em 26
superintendências estaduais instaladas nas capitais dos estados brasileiros. São elas que estão mais
próximas do público alvo da instituição e que, de maneira geral, formam o braço operacional mais
importante no que concerne à execução dos objetos pactuados.
Identificou-se deficiências na sistemática de planejamento, execução, controle e
acompanhamento de convênios e termos de compromisso celebrados, que têm impedido à Fundação
de realizar a gestão desses instrumentos de repasse de forma eficiente. Por essa razão, julgou-se
necessário avaliar a eficiência e a efetividade do sistema de gestão dos instrumentos de repasse. A fim
de dar resposta ao problema descrito, ele foi desdobrado para análise em três questões de auditoria
referentes à gestão das três principais fases necessárias à pactuação do instrumento: celebração,
execução e prestação de contas.
A auditoria foi realizada em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas
da União (Portaria - TCU 280/2010) e com observância aos princípios e padrões estabelecidos pelo
TCU em seu Manual de Auditoria Operacional. Trata-se de trabalho eminentemente qualitativo no
246
qual foram realizadas pesquisas bibliográficas, análise dos Acórdãos exarados pelo TCU
relacionados com a gestão de convênios da Funasa, bem como reuniões com gestores da entidade.
Como técnica de coleta de dados, utilizou-se de questionário eletrônico elaborado a partir da
ferramenta limesurvey para levantar informações de Deputados Federais destinadores de emenda
parlamentar e de prefeitos de municípios com até cinquenta mil habitantes. Utilizou-se, ainda, de
dados extraídos dos sistemas Siga e BI Funasa, bem como do Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal (Siafi).
A grande quantidade de inconsistências observadas nos dados dos sistemas disponibilizados foi
a principal limitação desta auditoria.
Dentre os principais problemas encontrados, destacam-se: insuficiência das ações
desenvolvidas para a prevenção e controle das doenças e agravos decorrentes da inexistência ou da
inadequação dos serviços de saneamento básico; reduzido quadro de pessoal especializado para a
realização de visitas técnicas, acompanhamento e fiscalização de obras; desalinhamento entre a
alocação e aplicação de recursos orçamentários e a capacidade operacional da entidade;
incapacidade de realização de repasse de recursos aos convenentes de forma célere e eficiente;
demora na conclusão dos objetos contratados e ausência de medição de resultados dos convênios
celebrados para subsidiar o processo de tomada de decisão e para a elaboração de estratégias de
melhoria das ações empreendidas.
A partir dessas principais constatações e visando contribuir para a melhoria efetiva do sistema
de gestão de convênios da Funasa, o Tribunal fez estas recomendações, entre outras: utilização de
dados epidemiológicos como critério de elegibilidade e priorização para formalização dos
instrumentos de repasse; adequação, ao longo do tempo, do portfolio de atuação da entidade à
capacidade operacional e aos recursos orçamentários disponíveis; revisão do processo de
programação e liberação financeira de recursos aos convenentes; simplificação de processos e de
normas concernentes à celebração e execução dos instrumentos de repasse; prestação de serviços de
cooperação técnica e apoio à gestão municipal; realização de parcerias para apoiar as prefeituras na
elaboração dos projetos básicos; promoção de maior transparência e instituição de mecanismos de
controle social na execução de cada uma das atividades de gestão dos instrumentos de repasse;
realização do perfil profissiográfico para auxiliar a determinar as características desejáveis de seus
servidores; correção das inconsistências dedados dos instrumentos de repasse, de forma a
possibilitara extração de informações e geração de relatórios gerenciais confiáveis e úteis.
Espera-se com a implementação dessas recomendações contribuir para que se atinja os
seguintes resultados: dotar a Fundação de sistema de gestão de convênios eficiente em todas as suas
fases; simplificar procedimentos para celebração de instrumentos que sejam claros, entendíveis e de
fácil acesso ao público alvo; resolução dos problemas operacionais, orçamentários e financeiros
verificados; dotar os municípios alvo de saneamento básico, conforme compromissos assumidos tanto
interna quanto internacionalmente; e contribuir para a redução de doenças e agravos no Brasil
ocasionados pelas condições inadequadas de saneamento.
Lista de siglas
• Cgcon - Coordenação Geral de Convênios
• Cgofi - Coordenação Geral de Programação Orçamentária e Financeira
• Densp - Departamento de Engenharia de Saúde Pública
• Desam - Departamento de Saúde Ambiental
• Direx - Diretoria Executiva
• FSESP - Fundação Serviços de Saúde Pública
• Funasa - Fundação Nacional de Saúde
• GND - Grupo de natureza de despesa
• GT - Grupo de trabalho
• IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
• IDH - Índice de Desenvolvimento Humano
247
• MDR - Ministério do Desenvolvimento Regional

• MS - Ministério da Saúde
• OPAS - Organização Pan-Americana da Saúde
• PAC - Programa de aceleração do crescimento
• PCA - Processo de Cobrança Administrativa
• Plansab - Plano Nacional de Saneamento Básico
• PMSB - Plano Municipal de Saneamento Básico
• PNSR - Programa Nacional de Saneamento Rural
• PSBR - Programa de Saneamento Brasil Rural
• ONU - Organização da Nações Unidas
• RA - Relatório de andamento
• RVT - Relatório de visita técnica
• Siga – Sistema Integrado de Ações da Funasa
• SIM - Sistema de informação de mortalidade
• Sinisa - Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico
• SNABS - Secretaria Nacional de Ações Básicas de Saúde
• SNIS - Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento
• SNPES - Secretaria Nacional de Programas Especiais de Saúde
• Sucam - Superintendência de Campanhas de Saúde Pública
• Suest - Superintendência Estadual da Funasa
• TCE - Tomada de contas especial
• TED - Termo de execução descentralizada
• Unicef - Fundo das Nações Unidas para a Infância
• WHO - World Health Organization
(...)
1. Introdução
1.1 Deliberação que originou o trabalho
1. A auditoria foi motivada em razão do item 9.3.2 do Acórdão 2810/2016-TCU-Plenário (TC
011.421/2015-0), Rel. Raimundo Carreiro:
"9.3.2. programe a realização de uma fiscalização destinada a avaliar o sistema de gestão dos
convênios da Fundação Nacional de Saúde (Funasa);"
1.2 Visão geral do objeto
1.2.1. A Funasa
2. A Fundação Nacional de Saúde (Funasa) é uma fundação pública federal, vinculada ao
Ministério da Saúde do Brasil. Surgiu com o Decreto 100, de 16 de abril de 1991, autorizado pelo art.
14 da Lei 8.029, de 12 de abril de 1990, como resultado da fusão de vários segmentos da área de
saúde, entre os quais a Fundação Serviços de Saúde Pública (FSESP) e a Superintendência de
Campanhas de Saúde Pública (Sucam), além da Secretaria Nacional de Ações Básicas de Saúde
(SNABS) e da Secretaria Nacional de Programas Especiais de Saúde (SNPES).
3. Em consonância com o Decreto 8.867/2016, é responsável em promover o fomento a soluções
de saneamento para prevenção e controle de doenças, bem como formular e implementar ações de
promoção e proteção à saúde relacionadas com as ações estabelecidas pelo Subsistema Nacional de
Vigilância em Saúde Ambiental.
4. As ações de inclusão social, por meio da saúde, são realizadas com a prevenção e controle de
doenças e agravos ocasionados pela falta ou inadequação nas condições de saneamento básico em
áreas de interesse especial, como assentamentos, remanescentes de quilombos e reservas extrativistas.
5. Os investimentos visam intervir no meio ambiente, na infraestrutura dos municípios de até
cinquenta mil habitantes, prioritariamente, e nas condições de vida de populações vulneráveis.
248
6. A Funasa também presta apoio técnico e/ou financeiro no combate, controle e redução da
mortalidade infantil e da incidência de doenças de veiculação hídrica ou causadas pela falta de
saneamento básico e ambiental.
7. Essas ações estão inseridas no Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab), do
Ministério do Desenvolvimento Regional, que consiste no planejamento integrado do saneamento
básico, incluindo os quatro componentes:
a) abastecimento de água potável;
b) esgotamento sanitário;
c) manejo de resíduos sólidos, e;
d) drenagem das águas pluviais urbanas.
8. Releva destacar que a Lei 11.445/2007 (alterada pela Lei 14.026/2020) é considerada um
marco regulatório para o setor de saneamento no Brasil, pois estabelece as diretrizes nacionais e os
princípios para a universalização do acesso ao saneamento.
9. Dentre os princípios fundamentais adotados pela Lei 11.445/2007 para que os serviços
públicos de saneamento básico devam guiar-se, destacam-se (art. 2º):
a) universalização do acesso e efetiva prestação do serviço, definida pela Lei como sendo a
ampliação progressiva do acesso de todos os domicílios ocupados ao saneamento básico;
b) integralidade, compreendida como o conjunto de atividades e componentes de cada um dos
diversos serviços de saneamento que propicie à população o acesso a eles em conformidade de suas
necessidades e maximize a eficácia das ações e dos resultados;
c) disponibilidade, nas áreas urbanas, de serviços de drenagem e manejo das águas pluviais,
tratamento, limpeza e fiscalização preventiva das redes, adequados à saúde pública, à proteção do
meio ambiente e à segurança da vida e do patrimônio público e privado; e
d) transparência das ações, baseada em sistemas de informações e processos decisórios
institucionalizados.
10. A Funasa também assumiu a responsabilidade de elaborar e implementar o Programa
Nacional de Saneamento Rural (PNSR), que passou a ser chamado de Programa de Saneamento
Brasil Rural (PSBR), e prevê, em vinte anos, melhorias nas condições sanitárias da população rural
brasileira, com investimentos totais, em medidas estruturais e estruturantes, no montante de R$
218.940.000.000,00. Sob a coordenação da Funasa, o PSBR compreende principalmente:
a) fomento à implementação das ações estruturais e estruturantes em saneamento rural;
b) articulação com outros entes federais, estaduais, municipais e a sociedade civil organizada;
c) estímulo à implantação do Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico (Sinisa);
d) constituição da Sala de Coordenação e Acompanhamento do Programa Saneamento Brasil
Rural;
e) monitoramento, avaliação e revisão do Programa.
1.2.2. O problema do saneamento no mundo e no Brasil
1.2.2.1. O Saneamento no Mundo
11. Em todo o mundo, cerca de três em cada dez pessoas (2,1 bilhões) não têm acesso a água
potável e disponível em casa; e seis em cada dez (4,5 bilhões), carecem de saneamento seguro (WHO,
2017).
12. Das 2,1 bilhões de pessoas que não possuem água gerenciada de forma segura, 844 milhões
não têm nem um serviço básico de água potável. Isso inclui 263 milhões de pessoas que precisam
gastar mais de trinta minutos de viagem para coletar água de fontes distantes de casa e 159 milhões
que ainda bebem água não tratada de fontes de água superficiais, como córregos e lagos.
13. Das 4,5 bilhões de pessoas que não possuem saneamento gerenciado de forma segura, 2,3
bilhões ainda não têm serviços básicos de saneamento. Isso inclui seiscentos milhões de pessoas que
compartilham um banheiro ou latrina com outras famílias de 892 milhões de pessoas que defecam ao
ar livre.
249
14. Como resultado, todos os anos 361 mil crianças com menos de cinco anos morrem devido a
diarreia. O saneamento deficiente e a água contaminada também estão ligados à transmissão de
doenças como cólera, disenteria, hepatite A e febre tifoide.
1.2.2.2. O Saneamento no Brasil
15. No Brasil, de acordo com o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS),
83,6% da população brasileira dispõem de água canalizada por meio de sistema de abastecimento;
53,2% dispõem de esgotamento sanitário por meio de rede de esgoto; e 92,1% da população dispõem
de cobertura de coleta domiciliar de resíduos sólidos.
16. Quando se olha os dados de forma menos agregada, as disparidades regionais tornam-se
mais evidentes.
1.2.2.2.1. Atendimento urbano por rede de água
17. Com relação aos estados, o índice médio de atendimento urbano por rede de água indica
valores acima de 90% no Distrito Federal e em dezoito estados. Na faixa de 80% a 90%, aparecem
Alagoas e Amazonas; na faixa logo abaixo, entre 60% e 80%, aparecem os estados Maranhão, Ceará,
Acre e Rondônia; na penúltima faixa, de 40% a 60%, situa-se o estado do Pará. O Amapá, apresenta
índice inferior a 40%, com 38,3% da população urbana atendida.
18. O mapa da Figura 02 mostra a visualização de municípios com os respectivos índices de
atendimento urbano por rede de água. Observa-se bons resultados em grande quantidade deles, sendo
3.996 municípios com índice superior a 90%; outros 450 com índices na faixa de 80% a 90%; 394
municípios com valores que se enquadram entre 60% a 80%; 149 municípios na faixa imediatamente
inferior, de 40% a 60%; e na última faixa, abaixo de 40%, 147 municípios.
19. No SNIS 2018, estão registrados 2.639 municípios com índice de atendimento urbano por
rede de água igual a 100% (51,3% do total de municípios da amostra). Em termos de população, esses
municípios correspondem a 44,9% da população urbana residente de toda a amostra. Ou seja, esse é
o percentual de população urbana do país cujo acesso aos serviços de água está universalizado.
Figura 2 - Mapa do índice de atendimento urbano por rede de água dos municípios com
prestadores de serviços participantes do SNIS em 2018
Fonte: SNIS, 2018.

1.2.2.2.2. Atendimento urbano por rede coletora de esgotos
20. Com relação aos estados, o índice médio de atendimento urbano com rede coletora de
esgotos aponta valores acima de 70% apenas no Distrito Federal e em três estados: São Paulo,
Paraná e Minas Gerais. Na faixa de 40% a 70%, aparecem outros oito estados: Rio de Janeiro,
Roraima, Espírito Santo, Mato Grosso do Sul, Bahia, Goiás, Paraíba e Mato Grosso; na faixa logo
abaixo, de 20% a 40%, situam-se nove estados: Rio Grande do Sul, Tocantins, Ceará, Sergipe,
Pernambuco, Rio Grande do Norte, Alagoas, Santa Catarina e Piauí. Na penúltima faixa, de 10% a
250
20%, encontram-se três estados: Maranhão, Acre e Amazonas. Por fim, na menor faixa, inferior a
10%, há três estados: Amapá, Pará e Rondônia.
21. Observa-se na Figura 03, que 1.536 municípios encontram-se com índice superior a 70%;
409 municípios com índices na faixa de 40 a 70%; 249 municípios com valores que se enquadraram
entre 20 a 40%; 146 municípios na faixa imediatamente inferior, de 10 a 20%; e na última faixa,
abaixo de 10%, 178 municípios.
Figura 1 - Mapa do índice de atendimento urbano por rede coletora de esgotos dos municípios
com prestadores de serviços participantes do SNIS em 2018
Fonte: SNIS, 2018.
1.2.2.2.3. Distribuição dos níveis de tratamento de esgotos

22. O índice de tratamento de esgotos gerados apresenta os volumes de esgoto tratado em
relação ao volume de água consumido. Vale destacar que este índice, por ter em seu denominador o
volume de água consumido, dificilmente alcançará índices acima de 90,0%, já que nem toda a água
consumida gera esgotos. Em contrapartida, as infiltrações de águas pluviais nas redes de esgoto
também podem superestimar o indicador, sendo possível que o índice, inclusive, supere 100%.
Figura 2 - Mapa do índice de tratamento de esgotos referido à água consumida dos municípios
com prestadores de serviços participantes do SNIS em 2018
Fonte: SNIS, 2018.

251
23. A Figura 04 mostra a visualização espacial dos municípios com os índices de tratamento de
esgotos gerados. Observa-se 574 municípios com índice superior a 80,0%; 354 municípios com
índices na faixa de 60,1 a 80,0%; 290 municípios com valores que se enquadraram entre 40,1 a 60%;
trezentos municípios na faixa imediatamente inferior, de 20,0 a 40,0%; e na última faixa, abaixo de
20,0%, 996 municípios. No total, o mapa apresenta o resultado de 4.050 municípios, sendo 2.514 com
o índice calculado e 1.531 municípios que não possuem sistema público de esgoto.
1.3 Objetivos da Auditoria
24. A auditoria tem por objetivo avaliar a eficiência e a efetividade do sistema de gestão dos
instrumentos de repasse da Funasa.
25. As análises desenvolvidas durante a fase de planejamento do trabalho demonstraram que um
dos principais problemas que afetam a Funasa refere-se a deficiências na sistemática de
planejamento, execução, controle e acompanhamento dos instrumentos de repasse celebrados pela
entidade, não permitindo a realização de uma gestão desses instrumentos de forma eficiente e
impedindo a aferição dos resultados esperados. As análises SWOT (Strengths - Forças, Weaknesses -
Fraquezas, Opportunities – Oportunidades, e Threats - Ameaças), do Diagrama de Verificação de
Riscos (DVR) e do fluxo de processos da Funasa (Apêndices A, B e C) refletem o problema
identificado e as interações entre os diversos fatores causais que o determinam.
1.4 Metodologia
26. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de
Contas da União (Portaria - TCU 280/2010) e com observância aos princípios e padrões
estabelecidos pelo TCU no Manual de Auditoria Operacional. Nenhuma restrição foi imposta aos
exames.
27. Durante o planejamento da auditoria, foram realizadas pesquisas bibliográficas, análise dos
Acórdãos exarados pelo TCU relacionados com a gestão de convênios da Funasa, bem como reuniões
com gestores da entidade. Como forma de aprofundar os conhecimentos sobre o tema objeto de estudo
e com o objetivo de levantar os principais problemas que poderiam requerer maior atenção da equipe
de auditoria e o aprofundamento da investigação, foram executadas, ainda, técnicas de diagnóstico de
auditoria.
a) Análise SWOT, na qual foram levantadas forças, fraquezas, oportunidades e ameaças
associadas à gestão de convênios da Funasa (Apêndice A);
b) Diagrama de Verificação de Riscos (DVR), no qual foram avaliados os riscos para a
consecução dos objetivos do sistema de gestão de convênios da Funasa, segundo a sua probabilidade
de ocorrência e impacto (Apêndice B);
c) Análise do Fluxo de Processos, na qual foi realizada uma revisão do fluxo de processos para
se obter um entendimento sobre os processos de gestão de convênios da Funasa (Apêndice C).
28. Com o objetivo de obter informações mais completas sobre a realidade cotidiana da
execução do objeto de convênios, foi feita visita ao estado do Maranhão, no período de 14 a 18 de
outubro de 2019, nas quais foram realizadas entrevistas com prefeitos das cidades de Paço do
Lumiar, Raposa, Rosário, Morros, Miranda do Norte e Itapecuru-Mirim, e com gestores da
superintendência estadual da Funasa.
29. Para testar e validar os instrumentos de coleta de dados preparados para a fase de execução
da auditoria, foi programada a realização de teste piloto, executado no estado de Goiás. O teste piloto
consistiu na realização de entrevistas com gestores da superintendência estadual da Funasa e com
prefeitos dos municípios de Teresópolis, Goianápolis e Abadiânia, no período de 3 a 7 de novembro
de 2019.
30. Além disso, para auxiliar na elaboração da pesquisa eletrônica com o objetivo de avaliar a
eficiência e efetividade do sistema de convênios da Funasa celebrados com recursos advindos de
emendas parlamentares, foram realizadas entrevistas com gabinete dos Deputados Federais Édio
Lopes, Júlio Delgado e Alice Portugal.
252
31. Com base na análise preliminar, foi realizado um painel de referência no dia 21 de
novembro de 2019 com representantes da Funasa para discussão das questões de auditoria e demais
aspectos inseridos na matriz de planejamento (peça 37).
32. Na etapa de execução dos trabalhos, foram desenvolvidas análises de dados por meio de
consulta aos sistemas de informação da Funasa e pesquisa eletrônica - utilizando a ferramenta
limesurvey, com envio de questionários para prefeitos e Deputados Federais.
33. A Funasa disponibilizou o acesso, para consulta, aos sistemas Siga e BI Funasa, com o
objetivo de realizar análise quantitativa da carteira de convênios da entidade, como, por exemplo,
levantamento de informações sobre o número de convênios formalizados, montante dos valores de
convênios celebrados, levantamento e acompanhamento dos convênios por situação (concluídos,
expirados, em execução, aditivado, com TCE instaurada), tempo para conclusão dos convênios, entre
outras informações.
34. Uma das limitações enfrentadas para a análise dos dados obtidos diz respeito à grande
quantidade de inconsistências observadas nos dados dos sistemas. A natureza e a extensão dessa
limitação são detalhadas na Seção 4.2 , que trata das inconsistências de dados dos sistemas de
informação da Funasa.
35. A pesquisa eletrônica, utilizando-se o software livre limesurvey, consistiu no envio de
questionários para prefeitos de municípios com até cinquenta mil habitantes e Deputados Federais da
atual legislatura que já apresentaram alguma emenda para celebração de convênio com a Fundação
na área de saneamento básico.
36. A Tabela 1 apresenta a quantidade de questionários enviados, recebidos e as respectivas
taxas de resposta, aplicados no período compreendido entre 10 de fevereiro a 5 de março de 2020.
Tabela 1– Questionário Eletrônico – questionários enviados e recebidos
Respondente Question Questio Taxa
ários enviados nários de resposta
respondidos
Deputados Federais da atual legislatura que 92 10 10,9%
apresentaram alguma emenda direcionadas à celebração de
convênio em saneamento básico com a Funasa
Prefeitos de municípios com até cinquenta mil habitantes 4.897 1.279 26,1%
FONTE: elaboração própria
37. Objetivou-se com tal medida colher informações sobre as principais dificuldades
encontradas pelos gestores municipais para celebrar convênios com a Funasa e realizar obras em
saneamento básico.
38. O roteiro de perguntas aplicado no questionário para Deputados Federais e prefeitos
encontra-se anexo às peças 65 e 66.
39. Responderam à pesquisa eletrônica gabinetes de deputados pertencentes aos seguintes
partidos políticos:
Tabela 2 - Partidos respondentes à pesquisa eletrônica
Partido Quantidade de Deputados Federais (%)
respondentes
MDB 3 30%
PC do B 1 10%
PL 1 10%
PP 1 10%
PROS 1 10%
PSB 1 10%
PSC 1 10%
Republicano 1 10%
s
253
Total 10 100%
Fonte: elaboração própria
40. Para facilitar a análise dos convênios, foi feita a estratificação dos municípios segundo o
porte populacional, utilizando-se de dados estimativos da população residente no Brasil com data de
referência em 1º de julho de 2019, do IBGE (Disponível em
<https://www.ibge.gov.br/estatisticas/sociais/populacao/9103-estimativas-de-populacao.html?=&t=
downloads>. Acesso em: 3/3/2020), conforme tabela a seguir:
Tabela 3 - Estratificação dos municípios segundo o porte populacional
Nº de habitantes Porte do Quantidade de (%)
município municípios
Até 2 mil P1 128 2,3%
Mais de 2 mil e até 5 mil P2 1.125 20,2%
Mais de 50 mil habitantes +50 mil hab 673 12,1%
Total 5.570 100,0%
Fonte: elaboração própria a partir dos dados estimativos do IBGE
41. A Tabela 4 detalha os municípios que responderam ao questionário eletrônico, segundo seu
porte populacional.
Tabela 4 - Municípios que responderam ao questionário eletrônico
Porte do Quantidade de Quantidade de Taxa de
Nº de habitantes
município municípios municípios respondentes resposta (%)
Até 2 mil P1 128 41 32,0%
Mais 2 mil até 5 mil P2 1.125 350 31,1%
Mais 5 mil até 10 mil P3 1.199 334 27,8%
Mais 10 mil até 20 mil P4 1.345 313 23,2%
Mais 20 mil até 50 mil P5 1.100 241 21,9%
Total geral 4.897 1.279 26,1%
Fonte: Elaborado pela equipe, a partir da compilação dos questionários respondidos.
42. A equipe de auditoria considerou, para fins de análise, as transferências voluntárias, na
forma de convênios, com recursos provenientes de programação da própria Funasa e de emendas
parlamentares, e as transferências obrigatórias, abarcando o instrumento de termos de compromisso,
com recursos oriundos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Os termos de execução
descentralizada (TED) não foram objeto de análise deste trabalho.
43. As taxas de respostas obtidas constituem-se em uma limitação para a interpretação dos
resultados da pesquisa eletrônica, na medida em que não permitem a generalização dos resultados,
em seu conjunto, para todo o universo de stakeholders selecionados.
44. Cabe destacar que foram analisados convênios a partir de 2002, ano em que o Sistema Siga
se tornou operacional.
1.5 Volume de recursos fiscalizados
45. A alocação de recursos para a celebração dos instrumentos de repasse está prevista no
âmbito dos Planos Plurianuais e orçamentos anuais, por meio de objetivos, metas, iniciativas e ações
orçamentárias. O orçamento geral da Funasa (Unidade 36211), relativo ao período de 2015 a 2019,
pode ser visualizado nas Tabelas 5 e 6.
Tabela 5 - Dotação atualizada da Funasa por GND - período de 2015 a 2019
Grupo Natureza de Despesa 2019 2018 2017 2016 2015
Inversões Financeiras 4.243.506,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Investimentos 869.533.127,00 887.841.021,00 1.253.893.158,00 958.831.995,00 1.239.167.034,00
254
Outras Despesas Correntes 306.023.093,00 359.822.104,00 504.497.719,00 369.025.365,00 444.816.343,00

Pessoal e Encargos Sociais 2.064.378.847,00 2.072.889.480,00 2.104.520.712,00 2.124.140.380,00 2.032.224.835,00
Total 3.244.178.573,00 3.320.552.605,00 3.862.911.589,00 3.451.997.740,00 3.716.208.212,00
Fonte: Siafi
Tabela 6 - Orçamento Geral da Funasa - período de 2015 a 2019

Orçamento Funasa DEZ/2019 DEZ/2018 DEZ/2017 DEZ/2016 DEZ/2015
Dotação Inicial 3.111.496.017,00 3.579.678.582,00 3.666.019.719,00 3.158.415.834,00 4.154.721.551,00

Dotação Atualizada 3.244.178.573,00 3.320.552.605,00 3.862.911.589,00 3.451.997.740,00 3.716.208.212,00
Crédito Disponível 53.969.818,47 145.232.892,39 108.509.164,30 25.326.713,00 446.194.110,78
Crédito Indisponível 3.427.269,00 13.119.821,00 22.903.501,00 144.005.980,97 367.132.050,00
Despesas Empenhadas 2.990.230.562,62 3.081.817.131,90 3.648.703.804,86 3.174.363.426,45 2.842.325.353,85
Despesas Liquidadas 2.225.879.242,09 2.344.649.839,41 2.583.337.714,31 2.554.166.119,16 2.348.510.965,85
Despesas Pagas 2.084.638.511,42 2.195.677.441,49 2.568.908.181,73 2.545.711.391,39 2.341.207.858,62
RP a PAGAR (*) 2.404.081.508,01 2.442.799.446,78 2.095.006.419,74 1.965.968.142,63 2.312.379.288,41
(*) RP a Pagar = RP Inscritos + RP Reinscritos - RP Cancelados - RP pagos (Processados e Não Processados)
Fonte: Siafi
46. A Tabela 5 apresenta a dotação atualizada da Funasa por Grupo Natureza de Despesa
(GND) no período de 2015 a 2019. Cabe destacar o elevado percentual do GND "Pessoal e Encargos
Sociais", que em 2019, representou 63,6% (R$ 2.064.378.847,00) do orçamento total de R$
3.244.178.573,00, abrangendo despesas de aposentadorias e pensões, vencimentos e vantagens fixas
de pessoal, contratação por tempo determinado, contribuições previdenciárias, indenização e
restituição trabalhistas, ressarcimento de despesas de pessoal requisitado. Também, em 2019, o GND
"Investimentos" representou 26,8%, equivalente a R$ 869.533.127,00, correspondente a despesas com
contribuições, auxílios, equipamentos e material permanente, obras e instalações, serviços de
tecnologia de informação e comunicação.
47. A situação dos Convênios e Termos de Compromisso, bem como dos Termos de Execução
Descentralizada é demonstrada, respectivamente, nas Tabelas 7 e 8 a seguir, informando o montante
de recursos alocados para a execução das ações de saneamento básico, desenvolvidas pela Funasa.
Tabela 7 - Saldo acumulado de convênios e Termos de Compromisso (PAC) de 2015 a 2019
Execução dos Instrumentos de Repasse
Até DEZ/2019 Até DEZ/2018 Até DEZ/2017 Até DEZ/2016 Até DEZ/2015
(*)
Valores FIRMADOS 13.133.195.169,51 13.258.605.229,34 11.479.928.032,61 11.904.977.035,88 13.663.170.567,95
Valores a LIBERAR 4.394.069.534,41 4.793.559.419,85 3.369.926.063,05 3.644.081.463,17 4.482.159.605,62
Valores a COMPROVAR 2.625.472.600,83 2.643.381.546,97 2.339.013.762,47 2.334.571.455,59 1.976.520.353,44
Valores a APROVAR 1.282.389.164,46 1.163.869.979,66 1.291.518.566,11 1.210.738.005,20 1.531.686.787,91
Valores APROVADOS 2.570.140.269,15 2.456.647.380,74 2.453.368.132,89 2.423.745.120,00 2.409.906.366,10
Valores IMPUGNADOS 56.052,34 - - - -
Valores em INADIMP EFETIVA 610.589.105,11 616.972.567,28 533.880.244,34 532.440.423,36 374.981.733,24
Valores em INADIMP SUSPENSA 1.071.783.043,52 1.058.926.336,35 1.027.249.083,89 931.544.045,93 883.757.644,88
Valores CANCELADOS - - - - 22.554,18
Valores NAO LIBERADO/DEVOLVIDO 247.493.896,22 113.630.754,14 56.584.000,37 188.532.328,04 1.008.179.278,65
Valores ARQUIVADOS 18.077.382,66 - 4.201.054,09 225.456,18 13.018.206,21
valores CONCLUIDOS 313.124.120,81 411.617.244,35 404.187.125,40 639.098.738,41 982.938.037,72
(*) Instrumentos de repasse = Convênios, Cooperação Técnica e Contrato de Repasse. Sem valores dos Termos de Execução Descentralizada.
Fonte: Siafi
Tabela 8 - Saldo acumulado de Termos de Execução Descentralizada de 2015 a 2019

Execução dos Termos de Execução Até DEZ/2019 Até DEZ/2018 Até DEZ/2017 Até DEZ/2016 Até DEZ/2015
255
Descentralizada
Valores FIRMADOS 184.832.722,04 175.179.489,56 163.960.706,84 70.009.506,42 68.636.005,38
Valores a REPASSAR 71.529.978,50 73.303.479,93 96.663.974,31 36.465.313,41 50.126.872,27

Valores a COMPROVAR 102.933.632,11 101.876.009,63 65.772.421,84 33.544.193,01 18.018.861,64
Valores COMPROVADOS 8.961.135,68 - - - -
Valores CONCLUIDOS 1.407.975,75 - 1.372.785,05 - -

Valores EXTINTOS - - - - 490.271,47
Valores NAO REPASSADOS - - 151.525,64 - -
Fonte: Siafi
1.6 Questões de Auditoria
48. A análise SWOT e o Diagrama de Verificação de Riscos (DVR) permitiram identificar os
fatores de risco e conhecer a capacidade organizacional da Funasa para realizar o gerenciamento
dos instrumentos de repasse.
49. A pesquisa eletrônica aplicada junto a Deputados Federais e prefeitos de municípios com
até cinquenta mil habitantes possibilitou identificar a percepção dos respondentes quanto a esses
fatores de risco, cujas respostas serão apresentadas e comentadas ao longo do relatório.
50. Os Gráficos 1 e 2 apresentam a avaliação do grau de satisfação de prefeitos (1.279
respondentes) e Deputados Federais (10 respondentes) em relação ao serviço prestado pela Funasa
no que se refere à gestão de convênios, na escala de Likert: "Muito insatisfeito", "Insatisfeito", "Nem
satisfeito, nem insatisfeito", "Satisfeito", "Muito satisfeito".
Gráfico 1 - Percepção dos prefeitos sobre o grau de satisfação quanto ao serviço prestado pela
Funasa em relação à gestão de convênios
8% 1%
Processo de liberação de recursos de convênios 24% 19% 24% 24%
8% 1%
Padrões e Critérios p/ análise e aprov de projetos 16% 23% 30% 21%
8% 4%
Transparência na gestão de convênios 16% 23% 28% 22%
8% 6%
Disponibilidade p/ prestar apoio técnico 15% 20% 30% 22%
5% 4%
Realização visitas técnicas e de acomp de obras 13% 21% 29% 27%
5% 2%
Análise e aprovação da prestação de contas 11% 21% 30% 30%
5% 5%
Facilidade de uso de sistemas (Siga/Siconv) 11% 18% 39% 23%
8% 3%
Contribuição das ações da Funasa no município 13% 39% 37%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Muito insatisfeito Insatisfeito Nem satisfeito, nem insatisfeito Satisfeito Muito satisfeito Não sei / Não se aplica
Gráfico 2 - Percepção dos Deputados Federais sobre o grau de satisfação quanto ao serviço
prestado pela Funasa em relação à gestão de convênios
256
10%
Processo de liberação de recursos de convênios 50% 10% 20% 10%
10%
Padrões e critérios p/ análise e aprov de projetos 30% 30% 20% 10%
20%
Transparência na gestão de convênios 40% 10% 20% 10%
20%
Disponibilidade para prestar apoio técnico 40% 30% 10%
30%
Realização de visitas técnicas e de acomp de obras 50% 10% 10%
20%
Análise e aprovação da prestação de contas 50% 20% 10%
Facilidade de uso dos sistemas (Siga/Siconv) 40% 20% 30% 10%

10%
Contribuição das ações da Funasa no município 40% 30% 20%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Muito insatisfeito Insatisfeito Nem satisfeito, nem insatisfeito Satisfeito Não sei / Não se aplica

51. Na opinião dos prefeitos, o processo de liberação de recursos de convênios, os padrões de
critérios adotados pela Funasa para análise e aprovação de projetos, a transparência na gestão de
convênios e a disponibilidade da Funasa para prestar apoio técnico foram os itens que geraram maior
insatisfação quanto ao serviço prestado pela entidade em relação à gestão de convênios.
52. Na percepção dos Deputados Federais, a realização de visitas técnicas e de
acompanhamento de obras, análise e aprovação da prestação de contas, processo de liberação de
recursos de convênios, transparência na gestão de convênios e disponibilidade da Funasa para
prestar apoio técnico foram os itens que mais propiciaram insatisfação quanto ao serviço prestado
pela entidade no que se refere à gestão de convênios.
53. De uma forma geral, o grau de satisfação quanto à contribuição das ações da Funasa no(s)
municípios(s) - último item dos gráficos, na percepção de prefeitos (Gráfico 1), aponta que 21%
consideram "muito insatisfeitos" ou "insatisfeitos", 39% opinam como "nem satisfeitos nem
insatisfeitos", 40% "satisfeitos" ou "muito satisfeitos". Na percepção dos Deputados Federais
respondentes (Gráfico 2) revela que 50% se dizem "muito insatisfeitos" ou "insatisfeitos", 30% "nem
satisfeitos nem insatisfeitos" e 20% como "satisfeitos".
54. Assim, para avaliar o sistema de gestão de convênios da Fundação Nacional de Saúde,
foram formuladas 3 questões de auditoria, a serem investigadas neste trabalho:
Questão 1: Em que medida os instrumentos de repasse celebrados pela Fundação Nacional de
esperados?
para realizar a gestão e acompanhamento dos instrumentos de repasse celebrados?
2. Em que medida os instrumentos de repasse celebrados pela Fundação Nacional de Saúde

para execução de obras e serviços de saneamento têm alcançado os objetivos e resultados esperados?
55. O presente capítulo tem por objetivo avaliar os critérios adotados pela Funasa para
qualificar o investimento público em saneamento, de forma a assegurar que os recursos sejam
alocados e aplicados com eficácia e eficiência, revertendo em benefícios diretos à população, bem
como a sistemática de monitoramento e acompanhamento da execução física dos objetos dos
instrumentos de repasse, de forma a alcançar os resultados esperados.
257
2.1 A atuação da Funasa não tem sido suficiente para prevenir e controlar doenças e agravos
decorrentes de saneamento inadequado
56. As análises desenvolvidas por meio de bases de dados e informações do IBGE, SNIS e do
Ministério da Saúde, além da pesquisa eletrônica aplicada durante o trabalho de campo junto a
prefeitos e Deputados Federais evidenciaram que a atuação da Funasa não tem sido suficiente para
prevenir e controlar doenças e agravos que possam estar relacionados com saneamento inadequado.
57. A lei que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico define que a prestação
de serviços públicos de saneamento básico observará plano, que poderá ser específico para cada
serviço, o qual abrangerá, no mínimo, o diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de
vida, utilizando sistema de indicadores sanitários epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos e
apontando as causas das deficiências detectadas (inciso I do art. 19 da Lei 11.445/2007).
58. Além disso, a mesma lei estabelece que cabe à União, no estabelecimento de sua política de
saneamento básico, utilizar indicadores epidemiológicos e de desenvolvimento social no
planejamento, implementação e avaliação das suas ações de saneamento básico, bem como adotar
critérios objetivos de elegibilidade e prioridade, levando em consideração fatores como nível de renda
e cobertura, grau de urbanização, concentração populacional, disponibilidade hídrica, riscos
sanitários, epidemiológicos e ambientais (incisos IV e IX do art. 48 da Lei 11.445/2007).
59. Por sua vez, o estatuto da Funasa estabelece que compete à entidade fomentar soluções de
saneamento para prevenção e controle de doenças, por meio da coordenação, planejamento e
supervisão da execução de atividades relativas a formulação de planos e programas de saneamento e
engenharia voltados para prevenção e controle de doenças, em consonância com as políticas públicas
de saúde e de saneamento (arts. 11 e 2º da Anexo I do Decreto 8.867/2016).
60. Nesse contexto, a disponibilidade dos serviços de saneamento básico é uma questão
relevante para o bem-estar da sociedade, pois a ausência ou a deficiência na prestação de tais
serviços pode ocasionar diversas externalidades negativas, tais como o contágio de várias doenças de
veiculação hídrica, implicando internações hospitalares e, em alguns casos, óbitos provocados por
ingestão de água contaminada, contato da pele com água contaminada e esgotamento sanitário
inadequado.
61. Além do mais, o Brasil apresenta como característica um processo acelerado de
urbanização que acarreta problemas de infraestrutura, especialmente com relação ao saneamento
básico, sobretudo nas regiões mais carentes, cujo diagnóstico é apresentado na Tabela 9.
Tabela 9 – Saneamento Básico no Brasil por UF (abastecimento de água, coleta de esgoto,
tratamento de esgoto, municípios com epidemias e endemias por falta de saneamento)
Tratamento do
Nº de Abastecimento de Coleta de Municípios com Plano de Municípios com Epidemias
Região UF Esgoto Coletado
Municípios Água Esgoto Saneamento ou Endemias
(*)
AC 22 49,1% 10,7% 100,0% 6 27,3% 18 81,8%

AM 62 79,7% 9,4% 91,9% 15 24,2% 25 40,3%
AP 16 37,1% 6,6% 94,7% 3 18,8% 15 93,8%
Norte RO 52 47,7% 4,5% 78,8% 16 30,8% 30 57,7%
RR 15 80,8% 41,8% 100,0% 5 33,3% 7 46,7%
PA 144 45,7% 6,3% 41,9% 42 29,2% 75 52,1%
TO 139 80,6% 25,9% 99,5% 53 38,1% 49 35,3%
AL 102 74,4% 16,9% 80,1% 12 11,8% 58 56,9%
BA 417 79,7% 37,6% 86,5% 71 17,0% 216 51,8%
CE 184 63,3% 25,8% 88,9% 46 25,0% 115 62,5%
MA 217 52,7% 11,6% 32,4% 37 17,1% 82 37,8%
Nordeste PB 223 73,7% 35,8% 77,1% 37 16,6% 137 61,4%
PE 185 79,1% 27,7% 68,4% 30 16,2% 106 57,3%
PI 224 76,3% 10,2% 94,5% 50 22,3% 83 37,1%
RN 167 77,9% 23,4% 94,7% 33 19,8% 105 62,9%
SE 75 85,3% 23,0% 96,4% 18 24,0% 62 82,7%
258
DF - 98,7% 85,1% 100,0% - - - -

CentroO GO 246 88,9% 52,3% 87,3% 58 23,6% 53 21,5%
este MG 141 88,3% 32,5% 82,9% 48 34,0% 58 41,1%
MS 79 85,7% 47,1% 99,8% 32 40,5% 26 32,9%
ES 78 79,9% 52,2% 73,8% 24 30,8% 43 55,1%
MG 853 81,8% 70,0% 41,6% 379 44,4% 290 34,0%
Sudeste
RJ 92 92,5% 65,8% 63,6% 42 45,7% 24 26,1%
SP 645 96,3% 89,7% 79,0% 310 48,1% 106 16,4%
PR 399 93,7% 69,5% 99,4% 210 52,6% 71 17,8%
Sul RS 497 86,1% 31,1% 81,0% 293 59,0% 48 9,7%
SC 295 88,3% 23,0% 89,9% 256 86,8% 33 11,2%
Fonte: CNI – Agência de Notícias.
Nota. Os indicadores foram coletados do Sistema Nacional de Informações de Saneamento – SNIS. Fontes
consultadas: SNIS(2019), ABCON(2019) e IBGE - Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2017.
(*) o índice de tratamento de esgoto coletado pode trazer a conclusão equivocada de que há elevado tratamento de
esgotos nos estados, porém, o índice apenas indica que todo esgoto que é coletado no estado possui tratamento, refletindo,
portanto, a capacidade das estações de tratamento de esgotos, e não o nível de tratamento em relação aos esgotos
gerados.
62. Os estados do AC, AP, RO, PA e MA têm índice de atendimento em abastecimento de água
abaixo de 60%, conforme apresentado na Tabela 9. Em relação à coleta de esgoto, a maioria dos
estados da região norte e nordeste tem índice abaixo de 30%, tais como os estados do AC, AM, AP,
RO, PA, TO, AL, CE, MA, PE, PI, RN e SE. Nas demais regiões, apenas SC apresenta esse índice
abaixo de 30%.
63. Em relação a problemas relacionados à saúde da população (Tabela 9), as regiões norte e
nordeste são as que têm estados com mais de 60% de seus municípios com epidemias e endemias
causadas por condições de saneamento inadequadas, quais sejam, AC (81,8% dos municípios), AP
(93,8% dos municípios), CE (62,5% dos municípios), PB (61,4% dos municípios), RN (62,9% dos
municípios) e SE (82,7% dos municípios).
64. No que diz respeito às internações hospitalares provocadas por endemias e epidemias
provenientes de um sistema deficitário de saneamento básico, verifica-se que nos estados houve uma
redução gradativa nas internações por doenças ligadas ao saneamento básico ineficiente no período
de 2008 a 2016, à exceção do Maranhão, que apresentou um número maior de casos com o passar dos
anos (Tabela 10). No Brasil, o número de internações por 100 mil habitantes passou de 309,2, em
2008, para166,8, em 2016. As regiões norte e nordeste, que têm as piores taxas de cobertura de
saneamento básico, também apresentam as maiores taxas de endemias e de internações por doenças
relacionadas à falta de saneamento básico.
65. Cabe destacar que a diarreia não é a única doença relacionada ao saneamento, embora seja
a principal manifestação da ausência ou déficit destes serviços. Destacam-se também as verminoses,
febre tifoide, hepatite A, leptospirose, difteria, entre outras. O Anexo B apresenta, por UF, a
manifestação das principais endemias relacionadas à insuficiência de saneamento básico.
Tabela 10 - Internações hospitalares por doenças relacionadas ao saneamento ambiental
inadequado, por 100.000 habitantes (Unidades por 100 mil habitantes)
259
Brasil e UF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Brasil 309,2 270,5 309,1 244,6 215,9 202,6 182,3 166,6 166,8
RO 502,6 686,1 810,9 522,6 475,1 421,2 382,5 289,2 295,3
AC 471,5 516,7 616,7 504,7 556 447,7 435,5 300,1 247,6
AM 252,1 193,2 205,4 250,8 185,8 154 147,4 136,3 136,2
RR 482,1 536,8 581,3 315,1 251,5 216,2 253,6 179,2 222,9
PA 917,9 867,9 959 793,3 675 548,7 554,9 433,8 484,6
AP 239,7 229,8 190,9 224,4 214,4 161,6 148,9 107,6 79,1
TO 532,3 410,8 488,1 392,1 345,6 315,9 274,3 166,1 189,8
MA 650,1 678,6 836,6 810,4 719,5 737,4 733,1 673,5 753,7
PI 927,4 909,7 980 804,7 729,9 653,4 594,1 477,5 495,3
CE 461 333,3 357,6 351,7 242 269,6 232,1 227,4 217
RN 474,2 342,8 429,1 377,8 287,1 354,1 223,8 174,9 208,3
PB 626,7 495 531,9 406,9 309,3 362 276,2 225,6 267,6
PE 276 229 288,1 232 208,9 180,8 131,5 107,6 127,2
AL 493,9 397,9 471,5 321 296,8 275,9 215,7 181,3 163,8
SE 292,8 136 118,2 105,2 108,1 80,1 84,2 66,1 62,1
BA 587,3 631,2 563,7 431,6 417,1 366,3 287,1 271,6 230,4
MG 154,9 133,9 173,2 114,2 114,9 123,3 116,4 109 135,3
ES 220 268 219,2 235,8 182,4 167,9 158,3 145,5 165,5
RJ 205,2 94,5 113,9 127,5 76,7 61,5 40,6 41,5 40,7
SP 75,5 62,5 86 62,3 57,7 55,5 60 76,4 53
PR 284,5 223,4 277,4 199,7 192,7 171,9 158,3 139 145,5
SC 183,1 140,3 144,6 113,6 113,2 92,5 103,9 101 116,4
RS 205,3 161,6 164,8 114,2 121,2 94,5 106,1 95 89
MS 285,9 270,7 454,6 211,9 186,8 258,1 150,6 211,9 228,4
MT 343,2 442 505,2 276,8 336,6 227,1 191,2 158 159,4
GO 434,4 304,1 516,4 281,4 228,1 284,6 270,2 262,9 188,6
DF 166 33,2 131 95,3 92,7 99,3 68,9 56,3 85,5
Fonte: Ministério da Saúde, Secretaria Executiva, Departamento de Informática do SUS, DATASUS. Sistema de
Informações sobre Internação Hospitalar - SIH - SUS; IBGE(<https://sidra.ibge.gov.br/tabela/898#resultado>.
Acesso em: 7 abr 2020).
66. De acordo com o Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM), do Ministério da Saúde,
doenças relacionadas ao saneamento básico inadequado foram responsáveis por 7,2 mortes para
cada 100.000 habitantes no Brasil em 2000, passando para 5,2 óbitos para cada 100 mil habitantes
em 2015 - com uma pequena queda nesse período, conforme demonstrado no Gráfico 3. O impacto da
falta de saneamento para crianças entre zero a quatro anos e idosos entre sessenta e 79 anos é maior,
sendo os mais afetados, como se pode observar na Tabela 11.
Gráfico 3 - Taxa de mortalidade atribuída a fontes de água inseguras, saneamento inseguro e
falta de higiene (óbitos por 100 mil habitantes)
260
Taxa de mortalidade atribuída a fontes de água inadequadas, saneamento inadequado e falta de higiene - Homens
Taxa de mortalidade atribuída a fontes de água inadequadas, saneamento inadequado e falta de higiene - Mulhers
Taxa de mortalidade atribuída a fontes de água inadequadas, saneamento inadequado e falta de higiene - Total
Fonte: Ministério da Saúde, Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM) e IBGE, Projeção da População por
Sexo e Idade para o Brasil, Grandes Regiões e Unidades da Federação 2013.
(<https://odsbrasil.gov.br/objetivo3/indicador392>. Acesso em: 7 abr. 2020).
Tabela 11 - Taxa de mortalidade atribuída a fontes de água inadequadas, saneamento

inadequado e falta de higiene (óbitos por 100 000 habitantes)
Fonte: Ministério da Saúde, Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM) e IBGE, Projeção da População por
Sexo e Idade para o Brasil, Grandes Regiões e Unidades da Federação 2013.
(<https://odsbrasil.gov.br/objetivo3/indicador392>. Acesso em: 7 abr. 2020)
67. Indagada a respeito do perfil sanitário (peça 40), a Funasa respondeu que não realiza
levantamento do perfil sanitário dos municípios que fazem parte do público alvo da entidade (peça
44).
68. A entidade informou que utiliza como parâmetros os dados oficiais do governo, tais como o
SNIS (Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento), dados de mortalidade infantil do
Ministério da Saúde, IDH publicado pela ONU, entre outros (peça 44). No entanto, não ficou
evidenciado se a Funasa realiza avaliação dos municípios mais carentes que necessitam de
investimentos, em razão da ocorrência de doenças e agravos relacionados à falta ou inadequação de
saneamento básico, para distinguir e eleger aquele que irá celebrar o instrumento de repasse.
69. Assim, conclui-se que a Funasa não adota critérios objetivos de elegibilidade e prioridade
para beneficiar municípios mais carentes, considerando a disponibilidade hídrica, riscos sanitários e
concentração populacional, entre os 4.827 municípios que se encontram na sua área de atuação.
70. Do total de 24.097 convênios e termos de compromisso celebrados pela instituição,
evidenciou-se que 565 municípios, do total de 4.897, não celebraram nenhum convênio com a
entidade desde 2002, correspondente a 11,53% (Tabela 12). Desses, 373 municípios, correspondente
a 66%, têm até 10 mil habitantes, ou seja, municípios de porte P1, P2 e P3.
Tabela 12 - Quantidade de municípios que não celebraram convênios ou termos de compromisso
261
com a Funasa (por região, UF e porte do município)

Região / UF P1 P2 P3 P4 P5 Total Geral
CENTRO OESTE 1 10 8 4 5 28
GO 1 7 7 1 2 18
MS 1 1 1 3
MT 3 2 2 7
NORDESTE 1 11 5 17 11 45
BA 2 4 9 4 19
PB 1 2 2 5
PE 1 3 6 10
RN 3 3 1 7
SE 3 1 4
NORTE 4 9 3 3 1 20
AP 1 1
PA 1 1
RO 1 1
TO 4 9 3 1 17
SUDESTE 13 99 72 55 29 268
MG 6 47 32 17 7 109
RJ 1 1 2
SP 7 52 40 37 21 157
SUL 19 77 41 34 33 204
PR 1 14 9 11 7 42
RS 14 42 16 11 17 100
SC 4 21 16 12 9 62
Total Geral 38 206 129 113 79 565
P1: municípios com até 2 mil hab P2: municípios com 2 mil até 5 mil hab
P3: municípios com 5 mil até 10 mil hab P4: municípios com 10 mil até 20 mil hab
P5: municípios com 20 mil até 50 mil hab
71. Municípios maiores têm maior influência política e contam com melhor infraestrutura para
elaboração de projetos e para captação de recursos de outras fontes, ao passo que os municípios mais
carentes têm maior dificuldade para atender às exigências da Funasa para celebrar convênios e, em
geral, são os que apresentam os piores indicadores sanitários e de saúde.
72. Este fato pode também ser inferido das respostas dos prefeitos respondentes à pesquisa
eletrônica:
‘Que sejam disponibilizados projetos para municípios pequenos, pois geralmente são feitos
pensando em grandes municípios e não contemplam as necessidades e adequação dos pequenos,
devido aos valores e quantidades mínimas de utilização serem desproporcionais.
Como nosso Município é pequeno, muitas vezes não temos conhecimento de projetos que a
Funasa tem para oferecer a serem implementados para melhora das condições de vida. Nosso
Município possui 56 anos e não temos sequer 1% de coleta de esgoto.
Os Municípios, especialmente aqueles de pequeno porte, encontram muita dificuldade para
celebrar convênios em geral se não tiver um apoio de deputados. As oportunidades serem
disponibilizadas aos Municípios mais carentes sem o intermédio de deputados, a demanda ser tratada
diretamente com os Municípios.
Disponibilizar recursos e projetos para atendimento de municípios com menos de 20 mil
habitantes.
O município quer celebrar convênio com a Funasa. Ter recurso para ajudar os municípios com
2.000 habitantes e ser menos burocrático e apresentar serviços mais rápidos.
Disponibilizar recursos (convênios) de menor valor para os municípios de pequeno porte poder
acessar. Dificuldade para aderir aos recursos da Funasa. Projetos de valor muito alto, aí não chega a
municípios pequenos.
Somos um município muito pobre, com sérios problemas de saneamento. Temos um corpo
técnico insuficiente e muito pouca capacidade de investimento. Temos problemas com a execução das
262
obras porque as poucas empresas que aparecem para participar das licitações são empresas
pequenas, sem estrutura e que, quase sempre, abandonam as obras antes do seu término. A demora na
liberação das parcelas também contribui para ineficiência na execução dos convênios. Dar prioridade
para os municípios mais pobres quando da distribuição de recursos.’
Tabela 13 - Taxa de Convênios e Termos de Compromisso celebrados por município, conforme
a estratificação dos municípios segundo o porte populacional (Quantidade de Municípios /
Quantidade de Convênios celebrados)
Município Emenda PAC Rec Funasa Geral
Nº hab Porte Munic Nº Mun Qtd Índice Qtd Índice Qtd. Índice Qtd Índice
Até 2 mil P1 128 30 0,2 70 0,5 104 0,8 204 1,6

Mais de 2 mil e até 5
mil P2 1.125 665 0,6 680 0,6 1.795 1,6 3.140 2,8
mil P3 1.199 1.015 0,8 958 0,8 2.575 2,1 4.548 3,8
mil P4 1.345 1.615 1,2 1.452 1,1 3.455 2,6 6.522 4,8
mil P5 1.100 1.381 1,3 1.297 1,2 3.137 2,9 5.815 5,3
Mais de 50 mil
habitantes +50 mil Hab' 673 554 0,8 1.354 2,0 1.960 2,9 3.868 5,7
Total de Instr de
Repasse celabrados 5.260 5.811 13.026 24.097
73. Além disso, em termos relativos, os municípios com maior porte populacional celebram mais
convênios que municípios de porte menor, conforme demonstrado na Tabela 13. Municípios de porte
P1, P2 e P3, com até 10.000 habitantes, celebraram menos instrumentos de repasse com a Funasa que
municípios de porte maior (P4, P5 e com mais de cinquenta mil habitantes). A título de exemplo,
convênios celebrados com recursos próprios da Funasa, municípios com porte P1, P2 e P3
apresentam, respectivamente, índices 1,6, 2,8 e 3,8, ao passo que municípios com porte P4, P5 e
municípios com mais de cinquenta mil habitantes apresentam, respectivamente, índices 4,8, 5,3 e 5,7.
O índice calculado, que mede quantidade de convênios por município, diz respeito a recursos
oriundos de emendas parlamentares, do PAC e da própria da Funasa, e é favorável para municípios
maiores (Tabela 13).
74. Nesse contexto, para atender ao princípio da equidade social e não prejudicar os municípios
menores, em razão de os mesmos serem carentes de recursos técnicos e financeiros e por terem maior
dificuldade para apresentar estudo de viabilidade técnica e econômico-financeira para celebrar
convênio ou termo de compromisso, é desejável que a Funasa incentive a associação voluntária
desses municípios, por convênio de cooperação, consórcio público, ou outras modalidades de
parceria, de forma a contemplar a integralidade dos componentes do saneamento.
75. Outro fator a considerar é que a Funasa não possui recursos suficientes para celebrar
convênios e termos de compromisso, de forma a atender as necessidades da maioria das Prefeituras
com até cinquenta mil habitantes, equivalente a 4.897 municípios, representando 88% do total de
5.570 municípios brasileiros.
76. Para agravar a falta de recursos para atender às necessidades dos municípios em
saneamento básico, a aprovação da Emenda Constitucional 105/2019, que acrescentou o art. 166-A,
autorizou a transferência direta, a estados, municípios e ao Distrito Federal, de recursos de emendas
parlamentares individuais ao orçamento a partir de 1º de janeiro de 2020. Os repasses desses
recursos poderão ser feitos sem necessidade de convênio. Assim, a Funasa deixará de receber
importante fonte de recursos para formalização de convênios com vistas à realização de obras de
saneamento básico.
263
77. No período de 2015 a 2019, os valores envolvendo emendas individuais, de comissão e de

bancada totalizaram R$ 1.981.297.509,34, correspondente a 2.112 convênios celebrados (Tabela 14).
Desde 2002, foram celebrados 5.260 convênios com recursos alocados a partir de emendas
parlamentares.
Tabela 14 - Montante de convênios celebrados pela Funasa com recursos oriundos de emendas
parlamentares (período 2015 a 2019)
ANO Valor Emenda (R$)
2015 118.761.924,95
2016 289.548.013,35
2017 369.269.232,01
2018 1.079.586.715,03
2019 124.131.624,00
Total geral 1.981.297.509,34
Fonte: Funasa
78. Dessa forma, a falta de saneamento básico, decorrente da dotação orçamentária insuficiente
para atender a todos os municípios e a falta de critérios objetivos de elegibilidade e prioridade, como
a utilização de dados epidemiológicos e socioeconômicos, para beneficiar os municípios mais
carentes, afeta a saúde da população e promove um elevado número de municípios com epidemias e
endemias, como também gastos com internações por doenças como diarreia, verminoses, difteria,
hepatite, entre outras. De acordo com Jack Slim, fundador da World Toilet Organization, o
saneamento básico pode ser considerado como uma intervenção pública de menor custo efetividade
para combater doenças relacionadas à má qualidade da água ou falta de coleta e tratamento de
esgoto, pois a cada dólar gasto com saneamento há um retorno de US$ 5 (disponível em:
<https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2019/09/25/brasil-tem-48-da-populacao-sem-coleta-
de-esgoto-diz-instituto-trata-brasil>. Acesso em 30/3/2020).
79. Segundo Moore (2002), se não houver certeza quanto à conexão causal entre o serviço do
governo (promover saneamento básico aos municípios com até cinquenta mil habitantes) e os
resultados sociais desejados (redução de agravos decorrentes da falta de saneamento), essa segunda
justificativa se torna frágil. Frequentemente a importância do objetivo justificará a existência da
organização, mesmo em situações nas quais o desempenho seja um tanto incerto (por exemplo, por
falta de recursos orçamentários).
80. Portanto, quando se pensa em distribuir os benefícios de um empreendimento em termos de
satisfação de necessidades sociais, princípios bem diferentes vêm à tona. Essa questão se aplica
quando se faz necessário decidir como o investimento em saneamento básico será entregue para a
população mais carente. O valor da entidade pública precisa ser avaliado em relação às expectativas
dos cidadãos por justiça e equidade, bem como por eficiência e eficácia (MOORE, 2002).
81. Desse modo, faz-se oportuno propor os encaminhamentos abaixo relacionados.
82. No que se refere aos critérios de elegibilidade e priorização para formalização dos
instrumentos de repasse com os municípios que fazem parte do público alvo da entidade, recomendar
à Funasa que:
i) utilize dados epidemiológicos, tais como a incidência e prevalência de doenças relacionadas à
insuficiência de saneamento, a fim de possibilitar o diagnóstico da situação e de seus impactos nas
condições de vida da população beneficiária;
ii) considerando que a entidade atende 88% dos municípios brasileiros, avalie a adoção da
estratificação de municípios aplicando-se o critério de concentração populacional, a exemplo do
adotado nesta auditoria, a fim de procurar equilibrar a distribuição de recursos dos instrumentos de
repasse entre municípios de menor e maior porte populacional;
83. Os principais benefícios esperados com a implementação das recomendações são fortalecer
o papel da Funasa na promoção da saúde pública e inclusão social por meio de ações de saneamento
264
básico e contribuir para a redução dos fatores de riscos à saúde ocasionados pelas condições
inadequadas de saneamento.
2.2 Comprometimento do alcance dos objetivos da Funasa devido à elevada quantidade de
instrumentos de repasse que ensejam a instauração de TCE ou convênios e termos de compromisso
expirados por inexecução e/ou não conclusão de obras
84. A Portaria Interministerial MP/MF/CGU 424/2016 estabelece que o concedente dos
instrumentos de repasse tem a competência e a responsabilidade de gerir projetos e atividades
mediante o monitoramento e acompanhamento da conformidade física e financeira durante a
execução, além da avaliação da execução física e dos resultados (art. 6º, inciso I).
85. Este preceito normativo é importante, porque a sua inobservância pode criar riscos para a
não consecução dos objetivos e resultados esperados em relação aos instrumentos de repasse
celebrados pela entidade.
86. Na Funasa, pode-se observar que esses objetivos encontram-se comprometidos em razão da
elevada quantidade de Tomadas de Contas Especial (TCEs) e Processos de Cobrança Administrativa
(PCAs) e, também, de TCEs a instaurar, conforme demonstrado na Tabela 15.
87. Dos instrumentos de repasse celebrados pela Funasa, de 1988 até 2015, foram instaurados
4.704 TCEs, 961 PCAs e tem-se 746 TCEs a instaurar.
88. Além disso, considerando que a partir de 2013 ainda não foi instaurada nenhuma TCE, e
que existem várias delas a instaurar nos exercícios anteriores a 2013, depreende-se que há demora
para sua instauração e sua concretização - não se instaurou nenhuma TCE em relação a convênios e
termos de compromisso celebrados nos últimos sete anos.
89. Ademais, da análise da Tabela 15, depreende-se que é grande a probabilidade dos
percentuais de TCEs aumentarem em relação a convênios celebrados a partir de 2007, podendo
superar o quantitativo de 10%, haja vista os percentuais de TCEs a instaurar.
Tabela 15 - Quantitativo de PCAs e TCEs instaurados, e TCEs a instaurar (por ano) - posição
dez/2019
Qtdade
Proc de Cobrança
Ano Conv TCE TCE A INSTAURAR Total geral
Administrativa
Celebrado
Anterior a 2002 11.250 (*) 337 3,0% 2036 18,1% 115 1,0% 2488
2002 1.318 66 5,0% 697 52,9% 24 1,8% 787
2003 847 40 4,7% 279 32,9% 16 1,9% 335
2004 1.308 65 5,0% 235 18,0% 23 1,8% 323
2005 2.454 92 3,7% 415 16,9% 42 1,7% 549
2006 2.458 94 3,8% 372 15,1% 37 1,5% 503
2007 2.361 103 4,4% 211 8,9% 89 3,8% 403
2008 2.061 65 3,2% 187 9,1% 130 6,3% 382
2009 1.808 36 2,0% 123 6,8% 83 4,6% 242
2010 1.046 17 1,6% 33 3,2% 42 4,0% 92
2011 1.405 32 2,3% 91 6,5% 81 5,8% 204
2012 698 9 1,3% 25 3,6% 41 5,9% 75
2013 684 3 0,4% 0 0,0% 9 1,3% 12
2014 972 2 0,2% 0 0,0% 14 1,4% 16
Total geral (*) 30.670 961 3,1% 4.704 15,3% 746 2,4% 6.411
(*) dados estimativos
Fonte: Elaboração própria a partir de informações fornecidas pela Funasa
Tabela 16 - Quantidade de TCEs x Quantidade de convênios (por região a partir de 2002)

265
Região Nº de TCE Nº de Convênios % de TCE

CENTRO OESTE 152 2.025 7,5%
NORDESTE 1.732 12.147 14,3%
NORTE 415 2.853 14,5%
SUDESTE 320 4.178 7,7%
SUL 49 2.889 1,7%
Total geral 2.668 24.092 11,1%
Fonte: Elaboração própria a partir de informações fornecidas pela Funasa
90. Tomando-se como referência convênios celebrados a partir de 2002, abrangendo 24.092
instrumentos de repasse, têm-se a instauração de 2.668 TCE. As regiões norte e nordeste apresentam
os maiores índices com, respectivamente, 14,5% e 14,3%de TCE instauradas em relação ao
quantitativo de convênios e termos de compromisso celebrados (Tabela 16).
91. Outra evidência a considerar diz respeito à Portaria Funasa 4.749, de 31 de maio de 2019,
que determinou o cancelamento de empenhos inscritos em restos a pagar e o consequente
cancelamento dos respectivos instrumentos de transferência de recursos que se enquadrassem nas
situações elencadas na Tabela 17.
Tabela 17 - Instrumentos de repasse para cancelamento pela Portaria Funasa 4749/2019
Instrumentos de Repasse determinados pela Instrumentos de Repasse
Portaria 4749/2019 para cancelamento efetivamente cancelados pela
Condição para cancelamento Funasa
Nº Valor de Repasse Saldo inscrito Nº Valor de
convênios (R$) em RP (R$) convênios Repasse (R$)
Celebrados nos exercícios de 2017 e 2018,
oriundos de emenda coletiva, com empenho
parcial, sem desembolso por parte do
concedente, sem execução física iniciada e 453 742.321.772,44 168.536.894,71 14 16.371.694,91
sem disponibilidade orçamentária
suficiente para garantir a execução dos
objetos pactuados (Anexo I)
Celebrados nos exercícios de 2017 e 2018
com municípios integrantes da Região
Metropolitana (RM) ou Região Integrada
para Desenvolvimento Econômico (RIDE),
que tenham seus objetos inseridos nas
Ações Orçamentárias 10GD (Sistemas de 35 51,616.763,15 40.579.952,71 3 1.213.928,57
Abastecimento de Água), 10GE (Sistemas
de Esgotamento Sanitário) e 10GG
(Resíduos Sólidos Urbanos), sem
desembolso por parte do concedente e sem
execução física (Anexo II)
Celebrados entre os exercícios de 2002 e
2016, ainda que vigentes no ano de 2019,
sem desembolso por parte do concedente e
sem execução física, excetuando-se da
305 208.608.390,43 205.057.387,81 39 22.270.427,64
presente medida aqueles instrumentos que,
celebrados no exercício de 2016, tenha sido
apresentado projeto básico que se encontre
em análise (Anexo III)
Celebrados entre os exercícios de 2002 e
2016, sem desembolso por parte da
concedente, sem execução física iniciada, 56 35.919.699,52 32,460.669,79 45 32.484.409,02
que tiveram suas vigências expiradas até
31 de dezembro de 2018 (Anexo IV)
Total 849 1.038.466.625,52 446.634.904,93 101 72.340.460,14
Fonte: Funasa
92. Para tanto, a Funasa identificou a existência de valores inscritos em restos a pagar que
poderiam ser considerados precários, seja pela insuficiência de crédito registrado perante a
obrigação assumida, seja pela procrastinação de convênios sem execução além do razoável (peça 63).
266
93. Releva destacar que, conforme arts. 3º e 4º da Portaria Funasa 4.749/2019, o cancelamento
dos empenhos de restos a pagar correspondentes aos instrumentos de transferência retromencionados
deveriam estar concluídos imediatamente após a publicação da Portaria, e as providências para a
rescisão/cancelamento dos instrumentos de transferência de recursos, concluídas em até 90 dias após
a publicação da Portaria.
94. Cabe observar que, além de comprometer o alcance dos objetivos pela não conclusão
satisfatória do objeto do convênio ou do termo de compromisso, os controles requeridos para executar
os procedimentos de TCE e PCA demandam aumento dos custos administrativos envolvidos, motivado
pela necessidade de a Funasa se concentrar operacionalmente em atividades de natureza apuratória
em detrimento das atividades de análise e aprovação das prestações de contas apresentadas pelos
convenentes. A título de exemplo, listamos Acórdãos exarados pelo TCU relacionados com eventos de
risco na instauração de TCEs por parte da Funasa, que estão sendo objeto de acompanhamento pelo
Egrégio Tribunal de Contas: Acórdãos 10147/2017-TCU-2ª Câmara, 6879/2016-TCU-2ª Câmara,
5653/2016-TCU-1ª Câmara, 198/2013-TCU-Plenário.
95. Importante destacar, também, resultado da pesquisa realizada com prefeitos (1.279
respondentes) e Deputados Federais (10 respondentes), sobre as principais dificuldades enfrentadas
pelos municípios para executar e prestar contas dos convênios celebrados com a Funasa,
demonstradas nos Gráficos 4 e 5. De acordo com a percepção dos participantes, as principais
dificuldades estão relacionadas com a demora na liberação de recursos (48,2% dos prefeitos e 70%
dos Deputados Federais), demora para realização do acompanhamento/avaliação/aferição da
execução da obra do convênio (33,4% dos prefeitos e 70% dos Deputados Federais), descontinuidade
da execução dos convênios em razão da não reeleição do prefeito, ou eleição de prefeito de partido
adversário (16,4% dos prefeitos e 30% dos Deputados Federais), abandono de obra pela empresa
contratada (16% dos prefeitos e 30% dos Deputados Federais).
Gráfico 4 - Opinião dos prefeitos sobre as principais dificuldades enfrentadas pelo município
para executar e prestar contas dos convênios celebrados com a Funasa
0 100 200 300 400 500 600 700
Demora da Funasa na liberação de recursos 616 - 48,2%
Demora da Funasa para realização do acomp e aferição da obra 427 - 33,4%
Descontinuidade da execução dos convênios 210 - 16,4%
Abandono de obra pela empresa contratada 205 - 16%
Falta de documentação (escritura) do terreno 204 - 16%
Falta de licença ambiental 187 - 14,6%
Falta de empresa interessada para realizar obra do convênio 127 - 9,9%
Falta de pessoal da pref capacitado para licitar obras e prestar contas 86 - 6,7%
Dificuldade p/ conclusão de obra do conv pela não entrega dos demais

76 - 5,9%
objetos pactuados
Falta de documentação para prestação de contas 65 - 5%
Gráfico 5 - Opinião dos Deputados Federais sobre as principais dificuldades enfrentadas pelo
município para executar e prestar contas dos convênios celebrados com a Funasa
267
0 2 4 6 8
7 - 70%
Demora da Funasa na liberação de recursos
Demora da Funasa para realização do acomp e aferição da
7 - 70%
obra
Descontinuidade da execução dos convênios 3 - 30%
Abandono de obra pela empresa contratada 3 - 30%
Falta de documentação (escritura) do terreno 1 - 10%
Falta de licença ambiental 0
Falta de empresa interessada para realizar obra do convênio 2 - 20%

Falta de pessoal da pref capacitado para licitar obras e
1 - 10%
prestar contas
Dificuldade p/ conclusão de obra do conv pela não entrega
0
dos demais objetos pactuados
Falta de documentação para prestação de contas 0
96. Ademais, há relatos de prefeitos quanto à demora e excesso de procedimentos dos gestores
da Funasa nos estados para aprovar a conclusão das etapas das obras, objeto dos convênios
celebrados:
Eu como gestor municipal, não tenho mais interesse em celebrar convênios com a Funasa. Mata
o município no cansaço. Ter mais agilidade nas avaliações e acompanhamentos dos convênios. Pex, o
nosso município tem convênio de 2017, sem sequer o projeto ter sido aprovado por causa de falta de
geólogo na Funasa. Enquanto isso o povo precisando da água.
Os projetos da Funasa levam vários anos só para análise, todo dia pedem uma coisa diferente.
Na minha cidade, desde 2017, temos um projeto de melhorias sanitárias, e até hoje o técnico que
analisa o projeto, nunca se satisfaz com as informações solicitadas. Muita burocracia por parte de
todos. Precisa mudar, isso é um absurdo.
Demora na aprovação de projetos. Demora na liberação dos recursos. Temos convênios
celebrados para implantação de sistemas de abastecimentos com mais de dois anos sem analisar.
Falta de engenheiros para análise dos projetos. Excesso de documentação para aprovação de um
projeto.
Os processos são morosos, há divergências entre técnicos que aprovam os projetos e os que
acompanham a execução o que gera uma infinidade de aditivos, não cumprimento de prazos na
execução e defasagem dos preços inviabilizando a conclusão das obras. Agilidade nos processos e
uniformização de pareceres e procedimentos dos técnicos.
97. Além disso, verificou-se uma demanda de prestação de serviços de treinamento, capacitação
e de orientação técnica aos convenentes por parte da Funasa, conforme percepção dos prefeitos
respondentes ao questionário, com 85 comentários a respeito desse assunto:
A Funasa é um órgão que vem contribuindo muito com o desenvolvimento do Brasil. Precisa
mais acompanhamento nos projetos desde o início principalmente, para evitar menos erros, e
dificuldades nas execuções finais dos projetos.
O fato de não haver escritórios regionais dificulta o acesso as informações e esclarecimentos.
Seria importante cursos/treinamentos para acesso aos recursos, elaboração de projetos técnicos e
prestação de contas (mesmo que seja EAD).
Nos últimos projetos cadastrados, tivemos dificuldades na elaboração, por falta de técnicos
treinados para tal. Oferecer capacitações/cursos à distância ou presencial, para técnicos e
profissionais para elaboração de projetos em conformidade com as exigências da Funasa.
268
A Funasa necessita de se aproximar dos municípios, no mínimo fazer divulgações, contatos,

cursos, eventos informativos a nível regional, aproveitando as associações regionais de municípios,
(...).
Nota-se que ao buscar esclarecimentos referentes aos convênios, os funcionários/técnicos não
têm conhecimento de modo a solucionar problemas. O que se observa é que um "passa a bola para o
outro", ou seja, independente se você liga ou vai pessoalmente ao lugar em busca de ajuda, todos
enrolam e não conseguem esclarecer nada. A impressão que se tem é que nem lêem os projetos e que
estão totalmente desinteressados(...).
98. O cenário apresentado é preocupante, dado o elevado quantitativo de TCEs instauradas
(média geral de 15,3% em relação à carteira de convênios da Funasa) e de TCEs a instaurar (média
geral de 2,4%) e a demora para a sua concretização, tendo em vista que ainda existem muitos
processos de TCE a instaurar de convênios celebrados há mais de dez anos, como também em relação
aos 849 instrumentos de repasse formalizados desde 2002 e ainda vigentes, e sem nenhum recurso
liberado pela entidade no que concerne ao montante de R$ 1.038.466.625,52, e que estão sendo
cancelados ou em processo de cancelamento.
99. Disso, depreende-se que não houve o devido monitoramento e acompanhamento da
conformidade física e financeira dos instrumentos de repasse sob a gestão da Funasa, prejudicando a
consecução dos objetivos colimados.
100. De fato, evidencia-se que a Funasa não deve se limitar a simplesmente repassar recursos
para execução de obras de saneamento. Para dar mais efetividade e credibilidade às suas ações é
preciso implementar indicadores qualitativos e relatórios gerenciais que possibilitem o
monitoramento e avaliação das principais causas e fatores que ocasionaram a necessidade de
instauração de TCE. Tais mecanismos de controle seriam importantes ferramentas para redução do
volume de TCEs instauradas pela Funasa.
101. Também, é necessário que, em conformidade com o disposto no inciso III do artigo 11 do
Decreto 8.867/2016, a entidade se aproxime mais dos gestores municipais com o objetivo de
coordenar, planejar e supervisionar a execução de atividades de cooperação técnica aos municípios
para prestar esclarecimentos e orientações técnicas, incluindo atividades de planejamento,
elaboração de projetos, contratação, fiscalização, prestação de contas e capacitação, especialmente
para atender às demandas dos pequenos municípios, de forma a melhorar a gestão dos sistemas
públicos de saneamento.
102. Na visita da equipe de auditoria ao Maranhão, no período de 14 a 18 de outubro de 2019,
cabe comentar sobre uma boa prática, de iniciativa da Suest estadual. A superintendência promoveu,
no período de 17 a 18 de outubro, no município de Estreito, distante 756 km da capital, o evento
"Funasa em Ação", com a participação dos municípios da região, que possuíam convênios com a
instituição, e de outros órgãos federais. O encontro teve como estratégia estreitar a relação da
Funasa com gestores municipais como uma forma de agilizar a situação dos convênios e termos de
compromisso que se encontravam com dificuldades no andamento dos processos, orientar os gestores
sobre os diversos assuntos relativos aos instrumentos de repasse com objetivo de sanear pendências e
reduzir a incidência de termos aditivos para dilação de prazos desses instrumentos.
103. Assim, faz-se oportuno propor os encaminhamentos abaixo relacionados.
104. No que se refere às medidas para mitigar a não realização/conclusão de obras, objeto dos
instrumentos de repasse, recomendar à Funasa que:
i) aprimore o monitoramento dos instrumentos de repasse que permita que a entidade realize
esse controle automatizado do cronograma físico e financeiro dos projetos e que as necessárias e
oportunas providências sejam adotadas para evitar a procrastinação da execução ou a não entrega do
objeto pactuado;
ii) preste serviços de cooperação técnica e apoio à gestão municipal para melhoria da gestão
contratação, fiscalização e prestação de contas.
269
105. Determinar à Funasa que, no prazo de sessenta dias, informe o Tribunal sobre a conclusão
do cancelamento dos instrumentos de repasse, consoante o disposto nos arts. 3º e 4º da Portaria
Funasa 4.749/2019.
106. Com a implementação das recomendações propostas espera-se que a entidade adote as
melhores práticas de gestão de investimentos de repasse de modo a privilegiar a execução de
objetivos e conferir maior qualidade ao investimento público, bem como fortalecer a gestão dos
municípios com vistas à sustentabilidade das ações de saúde e saneamento ambiental.
3. Como a Fundação Nacional de Saúde tem atuado no fluxo de celebração e execução dos
instrumentos de repasse com os municípios?
107. O presente capítulo tem por objetivo avaliar se a Funasa tem capacidade institucional para
gerir os instrumentos de repasse, do ponto de vista orçamentário, financeiro e de pessoas, de forma
eficiente, para o alcance dos objetivos desejados.
3.1 Reduzido quadro de técnicos para realizar visitas técnicas, acompanhamento e fiscalização
de obras, bem como analisar e aprovar as prestações de contas dos convênios
108. A Portaria Funasa 1.914/2018 estabelece que após a conclusão dos procedimentos de
celebração dos convênios, termos de compromisso do PAC, termo de execução descentralizada e
outros instrumentos congêneres, a Coordenação-Geral de Convênios enviará os respectivos autos dos
processos às Superintendências Estaduais pertinentes, que os manterão devidamente atualizados em
sua instrução física e eletrônica. (artigo 1º, § 1º)
109. Complementarmente, a Portaria Funasa 5.598/2018 define que cabe à área de convênios
realizar, para fins de liberação das parcelas, a análise da documentação do instrumento de
transferência e dos requisitos administrativos dispostos na legislação em vigor, mediante emissão de
Relatório de Monitoramento Administrativo (RMA), e às áreas técnicas de engenharia e de saúde
ambiental organizar e manter agenda com programação periódica de visitas, quando cabível ao
objeto, bem como manter atualizados os registros de todos os objetos financiados em andamento sob a
responsabilidade da Superintendência Estadual nos sistemas de informação.
110. A Tabela 18 demonstra que a Funasa possui, no seu quadro de servidores, entre ativos,
celetistas, com contrato temporário, empregados públicos, nomeados em cargos comissionados e
requisitados, um total de 2.089 pessoas, sendo 287 servidores na Sede-DF e 1.802 nas
Superintendências Estaduais.
Tabela 18 - Lotaciograma da Funasa
QUANTITATIVO DE PESSOAS POR SUEST em 31/1/2020
Quantidade de
Quantidade de Quantidade de
pessoas para Quantidade Quantidade
servidores por pessoas para
analisar e de de
UF (sem os realizar visitas Número de Municípios
aprovar as Convênios Convênios
UF cedidos) técnicas de com menos de cinquenta
prestações de e TC e TC
Total disponivel acompanhamento mil habitantes
contas de celebrados vigentes
(Sede + Suest) e avaliação
convênios e TC (**) (***)
(*) (Suest)
(Suest)
DF 287 n/a n/a n/a n/a
AC 29 1 2 412 86 20
AL 72 1 4 713 86 91
AM 103 3 4 442 81 52
AP 69 2 1 180 28 13
BA 157 5 7 1.808 514 371
CE 102 0 5 2.070 302 148
ES 32 0 1 454 45 66
GO 63 2 8 846 248 222
270
MA 97 1 5 1.504 226 192

MG 77 1 6 2.315 614 782
MS 43 2 1 569 134 71
MT 57 1 1 582 128 130
PA 146 2 4 962 304 98
PB 85 1 2 1.989 360 213
PE 120 2 2 1.117 155 149
PI 72 4 4 1.681 572 219
PR 48 1 1 1.263 237 363
RJ 69 1 1 489 105 54
RN 60 1 2 894 201 159
RO 70 2 1 208 31 45
RR 45 1 0 186 51 14
RS 26 1 2 1.028 245 452
SC 43 2 1 598 81 265
SE 33 1 2 371 92 68
SP 36 1 4 920 268 506
TO 48 1 1 463 130 134
Total
Geral 2089 40 72 24.064 5.324 4.897
* Ativo permanente + CLT + Contrato temporário + Emprego público + Excedente a lotação + Exerc descentr carreira
+ Exerc parag 7º Art 93 da Lei 8112 + Exerc provisorio + Nomeado cargo comissão + Requisitado
** Não foram considerados os convênios celebrados com o DF ou de UF não identificada
*** Dados do BI Funasa (instrumentos vigentes por UF)
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Funasa
111. No entanto, apesar de um quantitativo razoável de servidores distribuídos em cada
Superintendência Estadual, verifica-se uma carência de técnicos com formação e perfil adequados
para realizar a análise e aprovação das prestações de contas dos instrumentos de repasse de recursos,
bem como de técnicos para realizar visitas técnicas de acompanhamento, avaliação e aferição da
execução de obras dos convênios e termos de compromissos celebrados pela Funasa. São 1.802
servidores nas Suest e apenas 112 técnicos disponíveis, correspondente a 6,2% da força de trabalho,
para acompanhar 5.324 instrumentos de repasse atualmente vigentes distribuídas nas unidades
federadas.
112. Em algumas Superintendências Estaduais verifica-se que não há nenhum servidor para
realizar qualquer dessas atividades essenciais, como ocorre nas Suest-CE, Suest-ES, Suest-RR, em
outras, têm apenas um servidor.
113. Considerando, para cada Suest, o quantitativo de instrumentos de repasse e o número de
municípios que são abrangidos na sua área de atuação, evidencia-se que o quadro insuficiente de
servidores qualificados e disponíveis para aprovar as prestações de contas e realizar visitas técnicas
de acompanhamento e avaliação compromete sobremaneira a eficiência da Funasa na gestão dos
convênios e termos de compromisso, ocasionando demora excessiva para realizar essas atividades.
114. Essa estimativa de demora é corroborada com a percepção de Deputados Federais que
participaram da pesquisa eletrônica, e apresentaram os seguintes comentários:
A Funasa tem um déficit de funcionários (engenheiros) nos estados e por isso a prestação de
serviços/análise/acompanhamento/aprovação é prejudicada ou totalmente ineficaz.
Faz-se necessária a contratação de um número maior de servidores capacitados, bem como a
desburocratização de processos, que consideramos, em grande parte, excessivos.
A falta de agilidade para a liberação dos recursos às vezes ultrapassa um ano. Além disso, a
carência de pessoal dificulta as visitas técnicas e atrasa o processo.
271
Vejo uma dificuldade muito grande quanto à falta de servidores para que possa analisar e
agilizar a efetivação dos convênios. Essa falta de pessoal prejudica muito o bom desenvolver dos
projetos
Acredito que o quadro técnico de servidores da Funasa está defasado, e viciado. A queixa dos
gestores municipais é enorme, pelo menos no meu estado, com relação ao trabalho, diligência e
compromisso dos servidores do órgão.
Tem de contratar pessoal, como engenheiros, geólogos e analistas, para ser célere nas
execuções dos convênios e prestação de contas e, por fim, nos processos de pagamentos das medições
também; só que essa parte não é tão lenta como as demais.
115. A reduzida força de trabalho da Funasa se deve à não possibilidade de realizar concursos
e/ou contratação de pessoal temporário.
116. Para suprir a carência de técnicos da instituição, encontra-se em curso processo de
contratação de serviços especializados de apoio em engenharia consultiva e assessoramento técnico
na gestão das ações de Funasa. Os serviços serão realizados na sede da Suest e nos municípios
atendidos por meio de instrumentos de repasse quando se tratar de atividades em campo. O certame
será na modalidade de Regime Diferenciado de Contratação (RDC) (peças 51 e 52).
117. Além disso, evidenciou-se, quando da aplicação da análise SWOT (Apêndice A), baixa
competência/capacidade dos servidores antigos em adotar os processos informatizados da Funasa.
118. Tal situação pode ser corroborada pela percepção de prefeitos respondentes ao
questionário eletrônico.
Colocar pessoas mais capacitadas e com cunho mais atualizado para atender os municípios
quanto aos sistemas SIGA e Plataforma mais Brasil.
O pessoal que tem na Funasa responsável pelo Siconv não sabe de nada.
Falta técnico capacitado no Siconv a partir da aceitação da proposta, atendendo a análise do
projeto básico e executivo rumo a licitação;
O corpo técnico da Funasa apresenta falta de capacidade técnica na utilização do sistema
Siconv
A Funasa conta com equipe técnica totalmente incapacitada na realização de análises de
projetos e prestação de contas, pois os engenheiros trabalham com estagiários que por muitas vezes,
realizam todos os serviços, os engenheiros não apresentam conhecimentos e habilidades especificas
para lidar com o sistema e mudanças ocorridas pelo sistema da Plataforma mais Brasil.
119. Importante salientar que, quando da criação da Funasa em 1991 (por intermédio do
Decreto 100/1991), como resultado da fusão de vários órgãos, entre os quais, FSESP, Sucam, SNABS
e SNPES, a entidade absorveu servidores, muitos deles bastante qualificados, especialmente para
lotação nas Suest. Ocorre que, conforme lotaciograma apresentado pela Funasa, atualmente, existe
um contingente de servidores com competência e capacidade técnica limitada para realizar atividades
finalísticas inerentes à área de saneamento. Para evidenciar essa situação, a Tabela 19 relaciona os
vinte cargos com maior quantitativo de servidores na Funasa.
Tabela 19 - Quantitativo de servidores por cargo na Funasa
CARGO Total Geral
Agente administrativo 354
sem cargo definido 141
Motorista / motorista oficial 101
Auxiliar de administração 80
Engenheiro 79
Auxiliar administrativo 74
Auxiliar de saneamento 73
Assistente de administração 66
272
Atendente 64
Auxiliar de serviços gerais 60
Agente de saúde publica 46
Agente de vigilância 46
Médico 40
Agente de portaria 30
Guarda de endemias 30
Auxiliar de serviços gerais 28
Técnico de contabilidade 28
Datilógrafo 23
Laboratorista 23
Enfermeiro 21
Fonte: Lotaciograma da Funasa
120. Da análise das Tabelas 18 e 19, depreende-se a necessidade de se realizar o perfil
profissiográfico para a identificação, capacitação e captação de servidores da Funasa para exercer
atividades finalísticas na área de saneamento.
121. Cabe, ainda, comentar sobre o monitoramento do Acórdão 2781/2018-TCU-Plenário, da
relatoria do Ministro Augusto Nardes, referente ao item 9.1.3 (servidores cedidos):
9.1.3. o encaminhamento da situação dos 1671 servidores cedidos, com justificativas do que
será feito diante do quadro iminente de redução de quase 87% de todos seus recursos humanos
disponíveis, sem previsão de realização de concurso público em horizonte de curto prazo; se a decisão
for pela manutenção da cessão dos servidores, que apresente estratégias a serem adotadas para
superar o déficit do quadro de pessoal, alternativamente ao pedido de realização de concurso público;
122. O relatório de monitoramento (TC 006.652/2019-0) verificou que, quanto aos 1.671
servidores cedidos e requisitados, a Funasa conseguiu fazer retornar aos seus quadros um número
muito reduzido (onze no total), e a probabilidade de fazer retornar outros 592 restantes seria pequena
em face da imposição do caráter da irrecusabilidade da manutenção das requisições. Além disso,
considerando que as ações até então empreendidas não se mostraram capazes de alterar a situação
encontrada à época da auditoria, foi proposta a aprovação de um novo ciclo de monitoramento, com
previsão de início em 2021, a fim de monitorar a implementação e efetividade das aludidas medidas.
123. Dessa forma, o quadro deficitário de servidores competentes e capacitados ocasiona o
represamento de visitas para aprovação de etapas de execução de obras e de análise das prestações
de contas dos instrumentos de repasse.
124. Acarreta, também, demora na conclusão dos objetos contratados, exigindo contínuas
prorrogações, e provocando a não conclusão dos convênios (ver Seção 3.4 ).
125. Assim, recomenda-se que a Funasa: i) realize o perfil profissiográfico para auxiliar a
determinar as características desejáveis de seus servidores, suas habilidades cognitivas, técnicas e
comportamentais, a fim de qualificá-los para o desempenho adequado nas atividades finalísticas das
Suest; e ii) implemente um plano de capacitação e treinamento dos servidores.
126. Com a implementação das recomendações espera-se que a entidade adote práticas de
gestão de pessoas que visem captar, desenvolver, reconhecer e promover o bem-estar dos servidores e
colaboradores.
3.2 Alocação e aplicação de recursos orçamentários não alinhado com sua capacidade
operacional para acompanhar e executar os objetos dos convênios
127. Consoante o Decreto 6.170/2007, artigo 9º e parágrafo único, no ato da celebração do
convênio ou contrato de repasse, o concedente deverá empenhar o valor total a ser transferido no
exercício e efetuar, no caso de convênio ou contrato de repasse com vigência plurianual, o registro no
Siafi, em conta contábil específica, dos valores programados para cada exercício subsequente. Tal
273
registro acarretará a obrigatoriedade de ser consignado crédito nos orçamentos seguintes para
garantir a execução do convênio.
128. Nesse mesmo sentido, a Portaria Interministerial MP/MF/CGU 424/2016, que estabelece
normas para execução do estabelecido no Decreto 6.170/2007 e dispõe sobre as normas relativas às
transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, prevê em seu artigo
10, parágrafo único, que para o instrumento cuja duração ultrapasse um exercício financeiro deverá
ser indicado o crédito e respectivo empenho para atender à despesa no exercício em curso, bem como
cada parcela da despesa relativa à parte a ser executada em exercício futuro, mediante apostilamento.
A referida previsão de créditos orçamentários em exercícios futuros deve ser incluída nas propostas
dos exercícios seguintes com a dotação necessária à execução do instrumento.
129. Como é possível se observar pela Tabela 20, ainda que com dados não completamente
consistentes em razão de deficiência da Funasa em fornecer dados plenamente confiáveis, ela tem
gerido um grande volume de convênios ao longo dos anos. De 2002 a 2019 a carteira de convênios é
composta por 24.097 convênios celebrados. Deste total, 9.604 estão com a situação concluída, que
compreende aqueles instrumentos de repasse com o status, no sistema, de "concluída", "concluída
com etapa útil e com pendência", "concluída com etapa útil e sem pendência" e "concluída sem início
de operação".
130. Significa dizer que, ao longo desses dezoito anos, apenas 40% dos instrumentos de repasse
celebrados atingiram o status de concluído. Para se chegar a esse status, cada um dos instrumentos
celebrados demandou, em média 5,3 anos para ser finalizado.
Tabela 20 – Quantidade de convênios celebrados por tipo de instrumentos (por ano)
Ano do convênio EMENDA PAC PROGRAMACAO Total geral
2002 2 0,2% 0 0,0% 1.316 99,8% 1.318
2003 6 0,7% 0 0,0% 841 99,3% 847
2004 4 0,3% 0 0,0% 1.304 99,7% 1.308
2005 863 35,2% 0 0,0% 1.591 64,8% 2.454
2006 715 29,1% 0 0,0% 1.743 70,9% 2.458
2007 683 28,9% 935 39,6% 743 31,5% 2.361
2008 238 11,5% 1.517 73,6% 306 14,8% 2.061
2009 113 6,3% 1.149 63,6% 546 30,2% 1.808
2010 1 0,1% 371 35,5% 674 64,4% 1.046
2011 87 6,2% 731 52,0% 587 41,8% 1.405
2012 32 4,6% 414 59,3% 252 36,1% 698
2013 93 13,6% 48 7,0% 543 79,4% 684
2014 311 32,0% 645 66,4% 16 1,6% 972
2015 191 53,8% 0 0,0% 164 46,2% 355
2016 477 67,9% 0 0,0% 225 32,1% 702
2017 664 25,1% 0 0,0% 1.982 74,9% 2.646
2018 671 89,8% 1 0,1% 75 10,0% 747
2019 109 48,0% 0 0,0% 118 52,0% 227

Total geral 5.260 21,8% 5.811 24,1% 13.026 54,1% 24.097
Fonte: elaboração própria, a partir de dados fornecidos pela Funasa
131. Da mesma forma, a carteira de instrumentos firmados pela Funasa nos últimos anos tem
registrado um volume de recursos orçamentários da ordem de mais de R$ 13.000.000.000,00. Pela
Tabela 7 (Seção 1.5 ), verifica-se que, desse valor, acumulado até 2019, apenas 2,38 % (R$
313.120.000,00) foram considerados concluídos. Ademais, R$ 4.390.000.000,00, ou 33,5 %, estão
274
registrados como valor a liberar. Tais valores têm sido controlados como atos potenciais,
principalmente, nas contas Siafi 812210101e 81221020, da UGE 36211 – Funasa.
132. A quantidade de instrumentos e o volume orçamentário firmado contrastam com o
orçamento da Funasa. De 2015 a 2019, a dotação atualizada média, em valores nominais, foi de R$
3.520.000.000,00 (Tabela 6 - Seção 1.5 ). Desagregando-se essa dotação por GND, percebe-se que o
grupo Investimentos compõe apenas 26,8 % do orçamento (R$ 869.530.000,00) (Tabela 5 - Seção 1.5
).
133. Analisando-se a execução orçamentária naquele mesmo lapso temporal, percebe-se, pela
Tabela 21, que os restos a pagar processados e não processados têm se mantido na casa do bilhão.
Em 2019, o valor inscrito foi de R$ 2.400.000.000,00, em valores nominais. Desses, 96 % se referem a
restos a pagar não processados que vêm sendo rolados desde, pelo menos, 2010.
134. Cotejando-se, assim, os dados das Tabela 5,6 e 21 é possível concluir que a Funasa possui
R$ 4.390.000.000,00 em instrumentos firmados sem o devido lastro orçamentário, o que indica que
tanto o Decreto 6.170/2007 quanto a Portaria Interministerial MP/MF/CGU 424/2016 não estão
sendo observados. Isso também vale para a execução financeira. Como se apontou, a Funasa vem se
utilizando de R$ 2.400.000.000,00 em restos a pagar para realizar suas operações.
Tabela 21 – Execução de Restos a Pagar 2015-2019
Exe cução de Re stos a Pagar
DEZ/2019 DEZ/2018 DEZ/2017 DEZ/2016 DEZ/2015
(RP)
RP Processados Inscritos 155.484.219,70 31.508.334,74 17.170.787,99 27.726.407,16 22.293.694,66
RP Processados Reinscritos 152.237.536,92 197.462.685,77 238.613.954,52 341.059.724,74 535.933.825,67
RP Processados Cancelados 42.249.463,85 23.492.748,62 21.754.512,31 52.329.155,52 142.176.554,07
RP Processados Pagos 162.448.140,47 53.240.734,97 36.567.544,43 77.843.021,86 74.991.241,52
RP Processados a Pagar 103.024.152,30 152.237.536,92 197.462.685,77 238.613.954,52 341.059.724,74
RP não Processados Inscritos 737.167.292,49 1.065.366.090,55 620.197.307,29 493.814.388,00 640.479.076,43
RP não Processados Reinscritos 2.284.050.088,08 1.880.464.931,81 1.718.638.127,89 1.950.896.263,74 1.924.667.434,39
RP não Processados Cancelados 366.916.632,04 199.459.399,80 156.483.499,65 188.478.812,89 191.259.481,52
RP não Processados Pagos 353.243.392,82 455.809.712,70 284.808.201,56 528.877.650,74 402.567.465,63
RP não Processados a Pagar 2.301.057.355,71 2.290.561.909,86 1.897.543.733,97 1.727.354.188,11 1.971.319.563,67
Total de RP Proc e não Proc 2.404.081.508,01 2.442.799.446,78 2.095.006.419,74 1.965.968.142,63 2.312.379.288,41
Fonte: Siafi
135. A rolagem de restos a pagar tem sido uma prática de financiamento em desalinho com a
Lei 4.320/1964 e com a Lei Complementar 101/2001. Configura-se, ela, em verdadeira operação de
crédito (financiamento), inclusive se desvinculando do conceito de dívida flutuante. Os valores
revelados não exprimem sua totalidade, vez que não estão computados os restos a pagar inscritos em
2019, que só aparecerão no exercício de 2020.
136. Considerando-se, apenas para uma simples projeção, as despesas empenhadas em 2019 e
as confrontando com as despesas pagas, menos uma taxa de cancelamento de empenhos (processados
e não processados) de 13,70 %, padrão que vem se mantendo nos últimos anos, pode se estimar um
impacto de restos a pagar para 2020 da ordem de R$ 496.000.000,00.
137. Dessa forma, caso não haja aumento dos valores firmados ainda não liberados, ter-se-ia
R$ 4.500.000.000,00 de compromissos firmados ainda não liberados e R$ 2.900.000.000,00 em restos
a pagar referentes a 2019, o que resultaria no montante de R$ 7.400.000.000,00 de convênios sem
possível respaldo orçamentário e/ou financeiro.
138. Tal previsão pode ser corroborada pelo Balanço Patrimonial da Funasa (peça 74)
referente ao exercício financeiro de 2019. Como é possível observar nesse Balanço, em seu quadro,
principal, a Funasa possui um patrimônio líquido a descoberto de R$ 1.946.662.865,53, o que
corresponde a 1,55 vezes o valor do Ativo Total da entidade (R$ 1.253.866.008,80). Em outras
palavras, se fosse possível a falência daquela Fundação, a venda de todos os seus ativos não seria
suficiente para pagar todas as suas obrigações (passivos).
139. Essa situação é ainda mais grave quando se analisa os Quadros de ativos e passivos
financeiros e permanentes e o de compensações. Este apresenta um saldo em 2019 de atos potenciais
275
passivos da ordem de R$ 4.668.209.169,80, enquanto aquele apresenta um passivo real (soma de

passivo financeiro e passivo permanente) de R$ 5.052.562.785,62. Significa dizer que os números
apresentados no quadro principal do Balanço Patrimonial não expressam a totalidade das obrigações
patrimoniais assumidas e que podem vir a ser impactadas fortemente no futuro pela execução dos atos
potenciais.
140. O grupo de trabalho (GT), instaurado pela Funasa para apresentar conclusões sobre as
transferências voluntárias (peça 63) também identificou instrumentos celebrados sem o devido lastro.
Segundo seu relatório,
O GT pode [sic] identificar a existência de valores inscritos em restos a pagar que poderiam ser
considerados precários, seja pela insuficiência de crédito registrado perante a obrigação assumida,
seja pela procrastinação de convênios sem execução além do razoável. Portanto optou-se por avaliar
a possibilidade de cancelamento de empenhos inscritos em restos a pagar nas situações descritas.
141. A prática de celebração de instrumento a descoberto de lastro orçamentário e/ou
financeiro no âmbito da Funasa é conhecida como “empenho parcial”, ainda que tal modalidade
inexista na Lei 4.320/1964. Preocupado com a situação, informa o GT que solicitou resposta junto à
Diretoria Executiva (Direx), em suas palavras:
O GT buscou identificar os instrumentos, derivados de recursos de programação ou de emendas
parlamentares coletivas, em que o comprometimento orçamentário, assegurado pela figura da nota de
empenho, foi parcial. Conforme os dois cenários principais avaliados pelo GT (1 e 2), o montante de
parcerias na situação descrita é de altíssima relevância. Por essa razão o GT solicitou à Coordenação
de Gestão Orçamentária/CGPLA/DIREX a se manifestar sobre a existência de disponibilidade
orçamentária suficiente para atender esses convênios. (peça 63)
142. Em resposta, a Direx, mediante o Despacho 52/2019 COGEO, tendo por subsídios a pré-
proposta orçamentária da Funasa de 2019 e a Lei 13.808/2019 (LOA), informou ao GT que o valor
disponibilizado pela LOA/2019 não atendeu plenamente os anseios manifestados pela Fundação. Em
outras palavras, o valor previsto ficou aquém do aprovado pela lei orçamentária. Segundo explica a
Direx (peça 63):
Os valores foram projetados a partir dos compromissos assumidos em exercícios anteriores e
acrescidos de convênios celebrados no exercício em curso, os quais necessitam de aporte
orçamentário visando a finalização das obras em curso.
Diante do exposto e considerando as restrições e limitações orçamentárias no âmbito do Poder
Executivo Federal, verificou-se que os valores aprovados na Lei Orçamentária Anual – LOA/2019 não
atenderam às necessidades apresentadas na pré-proposta desta Funasa. Tal situação pode implicar
em insuficiência do orçamento, haja vista os compromissos de instrumentos de repasse já assumidos, e
que necessitam de complemento de recursos para dar continuidade aos respectivos empreendimentos.
143. Se o tamanho da carteira e o volume de recursos, ainda que sem lastro orçamentário e/ou
financeiro, são elevados, o mesmo não se pode dizer sobre a capacidade operacional da Funasa para
acompanhar e executar os objetos dos convênios.
144. Pesquisa realizada junto às prefeituras, conforme descrita na Seção 3.1 , capturou a
seguinte percepção dos prefeitos respondentes:
O problema da Funasa é enorme na questão de pessoal para tramitar a parte da execução do
convênio. Não tem pessoal para analisar projeto, não tem pessoal para fazer vistoria, e acima de tudo
um sistema burocrático de tramitação muito complexo e pouco prático para as fases da execução.
Sempre falta alguma coisa para conseguir.
Até 2 anos atrás a Funasa tinha um atendimento aos municípios razoável, hoje com a
deficiência de funcionários, mesmo com a boa vontade de alguns, o serviço deixa muito a desejar
(falta de profissionais engenheiros).
145. Pelo que se demonstrou, é evidente a escassez de recursos orçamentários, financeiros e
humanos aportados à Funasa para cumprir com suas responsabilidades institucionais. Tal situação,
todavia, não pode ser considerada como de única e exclusiva responsabilidade da Fundação, uma vez
276
que há variáveis externas por ela não controladas, tais como as relativas a orçamento e contratação
de servidores.
146. Vê-se, assim, no mínimo, um conjunto duplo de atores que têm atuado de forma a
contribuir para a deterioração da instituição responsável por levar saneamento básico a 88% dos
municípios brasileiros, quais sejam a União, pelo seu baixo comprometimento em aportar recursos
(financeiros, humanos e de TI) suficientes para o bom desempenho dessa instituição; e a própria
Funasa, face a ação leniente de ex-dirigentes em celebrar convênios desconectados da capacidade
financeira e operacional da entidade.
147. Esse modo de agir, tem provocado impactos não apenas internos à Fundação, mas
sobretudo externos, pois acaba frustrando a expectativa de vários municípios que não vêm o seu
problema resolvido, mesmo tendo celebrado um instrumento de repasse. E isso se agrava na medida
em que se constata a inexistência de controles internos eficazes que coíbam a prática do denominado
“empenho parcial" e a celebração financeira sem lastro orçamentário e financeiro.
148. A se perpetuar essa forma de atuação, é razoável vislumbrar o comprometimento dos
escassos recursos com a manutenção de carteira que, em dezoito anos, a depender da correção dos
dados apresentados, apenas 40% dos instrumentos puderam ser classificados como concluídos.
149. Da mesma forma, a diminuição anual de aporte de recursos orçamentários, bem como a
não provisão dos recursos suficientes pela União para, em tempo razoável, dar continuidade aos
convênios já firmados da ordem de R$ 7.400.000.000,00, possivelmente, comprometerá ainda mais a
capacidade da Funasa para realizar convênios com recursos próprios.
150. Outro possível efeito, a se comprovar, é o comprometimento da fidedignidade das
informações constantes do BGU em razão do possível não reconhecimento, ou ao menos da não
evidenciação de passivo contingente (quando o caso), de dívidas no valor aproximado de R$
7.400.000.000,00, atos potenciais e restos a pagar processados e não processados.
151. É, pois, com base nas evidências e análises apresentadas que se mostra razoável
recomendar à Funasa que:
i) adeque, ao longo do tempo, o portfolio de atuação da entidade à capacidade operacional e
aos recursos orçamentários disponíveis;
ii) aborde o processo orçamentário não somente para lidar com o problema de alocação de
recursos, mas também servir como instrumento de apoio à decisão, em consonância com o sistema de
planejamento estratégico e de gestão de políticas públicas; e
(iii) reduza ao mínimo possível o montante de "valores pendentes de empenho" e de "restos a
pagar inscritos".
152. O principal benefício esperado com a implementação das recomendações é aprimorar a
gestão orçamentária e patrimonial da Funasa.
3.3 Dificuldade para a realização de uma boa gestão financeira, impossibilitando efetuar o
repasse de recursos aos convenentes de forma célere e eficiente
153. De acordo com a Portaria Funasa 5.598/2018, artigo 2º, a liberação das parcelas [dos
instrumentos celebrados] ocorrerá em estrita observância ao cronograma de desembolso aprovado
após a celebração, o registro no Siga, no Siafi ou no Siconv, conforme o tipo de instrumento de
transferência, além das aprovações técnica e administrativa da Funasa.
154. Com o objetivo de levantar informações que permitissem aferir possíveis dificuldades para
a realização de uma boa gestão dos recursos financeiros, indagou-se a Funasa, por meio do Ofício de
Requisição 06-134/2020-TCU/SecexSaúde, peça 42, dentre outras, quanto:
a) à sua capacidade de celebração de convênios nos exercícios de 2016 a 2020 vis a vis a
dotação orçamentária prevista, atualizada e efetivamente executada;
b) a existência de cronograma de desembolso financeiro referente aos exercícios de 2016 a
2020;
c) às possíveis dificuldades enfrentadas pela entidade para realizar a execução financeira dos
instrumentos de convênios celebrados.
277
155. Para responder a essas e as demais questões constantes do Ofício de Requisição 06-
134/2020, a Funasa, por meio do Ofício 13/2020/Audit/Presi-Funasa, de 2/3/2020, solicitou
prorrogação de prazo por mais 60 dias, alegando a complexidade no levantamento das informações
solicitadas pela área financeira.
156. Em resposta a tal solicitação, concedeu-se até o dia 17 de março, tendo em vista o
cronograma de trabalho previsto para este trabalho de auditoria não permitir dilação maior. Acresça-
se, entretanto, que, antes da remessa do Ofício de Requisição, foi realizada reunião presencial com o
Chefe da Cgofi (peça 59). Nessa oportunidade não foi oposta nenhuma dificuldade para o
atendimento da requisição.
157. Também mediante Ofício de Requisição 07-134/2020-TCU/SecexSaúde, de 17/2/2020, a
equipe de auditoria indagou à Funasa se ela possuía rotinas sistematizadas para controlar os critérios
e os procedimentos para transferência de recursos financeiros das ações de saneamento e de saúde
ambiental, mediante convênio, termo de compromisso ou termo de execução descentralizada,
conforme especificado na Portaria Funasa 5.598, de 12 de setembro de 2018, em especial quanto ao
artigo 2º, §§ 1º, 2º, 3º e 4º; artigo 4°, §§ 4º e 5º; artigo 32, §§ 1º, 2º, 3º, 4º e 5º; e se tais critérios têm
sido observados em relação aos convênios regidos pela referida Portaria.
158. Restringindo-se inicialmente ao artigo 2°, caput, em resposta, por meio do Despacho
109/2020 CGCON (peça 60), a Funasa não ofereceu resposta direta. Limitou-se a dizer, de forma
geral, escudada por entendimento sedimentado pela Procuradoria Federal Especializada da Funasa,
conforme Despacho de Aprovação 00026/2019/COVEN/PFFUNASA/PGF/CGU, que, por se tratar de
direito fundamental à saúde, os convênios celebrados pela Funasa não poderiam ter suas
transferências restringidas.
159. O que se pretendia descortinar com o Ofício de Requisição, todavia, era apenas saber se a
Funasa possui procedimentos internos sistematizados para o controle dos prazos previstos na referida
Portaria Funasa 5.598/2018, ou não. Mas pelo cotejamento das evidências até aqui apontadas, tudo
leva a crer que a Funasa não dispõe de informações tempestivas e de sistemas que permitam o
acompanhamento periódico dos diferentes prazos previstos nas diferentes legislações.
160. A inexistência de tais controles pode ter contribuído para que Funasa chegasse à situação
de possuir uma carteira com mais de 4 mil instrumentos celebrados passíveis de anulação. A Tabela
22 dá uma ideia do que se levantou a partir da constituição de um GT para verificar a situação de um
grupo de instrumentos celebrados desde 2002.
Tabela 22 - Instrumentos passiveis de anulação
Cenários considerados pelo GT Quantidade Valor inscrito em restos a Valor pendente de empenho
pagar
Celebrados em 2017 e 2018, oriundo de emenda coletiva, sem 462 172.921.864,87 601.532.734,87
desembolso, sem execução iniciada.
Celebrados em 2017 e 2018, oriundo de recursos de 1.255 183.653.548,94 670.249.859,84

programação, sem desembolso, sem execução iniciada.
Celebrados em 2017 e 2018, com municípios de região 41 82.884.952,71 20.736.810,44
metropolitana ou RIDE, conforme o ano de celebração, nas Ações
Orçamentárias l0GD, lOGE ou l0GG
Celebrados entre 2002 e 2016, vigentes, sem desembolso, sem 689 430.054.099,75 5.739.990,68
execução iniciada.
Celebrados entre 2002 e 2016, expirados, sem desembolso, sem 1.574 39.368.803,52 -
Total 4.021 1.453.280.534,19 1.406.019.236,06
Obs:este levantamento subsidiou na elaboração da Portaria Funasa 4749/2019, que deliberou sobre o cancelamento de 849 convênios com
valores inscritos em restos a pagar considerados precários.
Fonte: Relatório GT, instituído por meio da Portaria Funasa nº 1.922, de 28 de fevereiro de 2019.
161. Percebe-se que a maior parte dos instrumentos celebrados sequer teve sua execução
iniciada, porém causam um impacto à gestão orçamentária-financeira da ordem de R$
1.450.000.000,00 em valores inscritos em restos a pagar e R$ 1.400.000.000,00 de valores pendentes
de empenho. Nessa situação, como se evidencia, há convênios celebrados desde 2002, inclusive já
expirados.
278
162. Outra dificuldade, já apontada na Tabela 21 (Seção 3.2 ), é a quantidade elevada de restos
a pagar gerida ao longo dos anos (R$ 2.400.000.000,00 acumulados em 2019). Tal magnitude, por
certo, tem contribuído para mitigar a realização de gestão financeira eficiente na medida que
compromete o planejamento do exercício corrente. Isso normalmente decorre em razão da afronta à
anualidade orçamentária e da utilização do regime de caixa modificado. Com isso, perde-se a noção,
caso não efetivamente controlado, do que realmente está acontecendo.
163. As dificuldades na gestão financeira também foram percebidas por Deputados Federais e
prefeitos. Segundo a pesquisa eletrônica realizada, para 50% dos Deputados respondentes a liberação
das parcelas dos convênios, após cumpridas todas as exigências, demora mais de cinco meses. 20%
declararam demorar até dois meses e outros 20% declararam demorar até três meses. Já para 25%
dos prefeitos a percepção é de que a demora é de mais de cinco meses. 42% dos prefeitos consultados
preferiram não opinar a esse quesito (Gráficos 6 e 7).
Gráfico 6 - Tempo estimado para a Funasa liberar parcela dos recursos dos convênios (prefeitos)
até 2 até 1 mês
até 2 meses
semanas 7% 8%
2%
até 3 meses
8%
Não sei / Não
se aplica
42% até 5 meses
8%
mais de 5
meses
25%

Gráfico 7 - Tempo estimado para a Funasa liberar parcela dos recursos dos convênios (Deputados Federais)
Não sei / Não
se aplica
10%
até 2 meses
20%
até 3 meses
mais de 5 20%
meses
50%

164. Em termos do grau de satisfação de Deputados Federais e prefeitos sobre a existência de
dificuldades para a liberação de recursos por parte da Funasa (Gráficos 1 e 2 – Seção 1.6 ), a
pesquisa revelou que 60 % dos Deputados e 32 % dos prefeitos respondentes se dizem "insatisfeitos"
ou "muito insatisfeitos" com a liberação de recursos. Dentre os parlamentares, apenas 20% se
consideram "satisfeitos". Dentre os prefeitos, 25% se dizem "satisfeitos" ou "muito satisfeitos" e 19%
reconhecem não estarem "nem satisfeitos nem insatisfeitos".
165. Também é possível verificar a dificuldade da gestão financeira da Funasa refletida nas
respostas às perguntas qualitativas coligidas dos prefeitos (com 69 comentários sobre o assunto). Em
síntese, para eles:
Demora-se na liberação do recurso financeiro.
Agilizar repasse das parcelas para que a obra não fique prejudicada quanto ao tempo de
conclusão.
A demora da disponibilidade financeira após aprovação dos projetos e licitação ultrapassam
muitos meses. Acreditamos que faltam técnicos para suprir a necessidade. (...)
279
A liberação das parcelas atrasa o cronograma de execução da obra. Criar um mecanismo no

sistema (SIGA ou Plataforma+Brasil) para agilizar a liberação das parcelas e assim não atrasar o
cronograma de execução da obra
Poderia ser mais ágil na avaliação da documentação para liberação dos recursos, pois devido a
atrasos quando acontece a liberação os preços estão defasados
O principal problema sempre é a demora e a imprevisibilidade na destinação de recursos. Com
isso, obras importantes ficam paralisadas, e muitas vezes os insumos necessários à obra sofrem
reajuste (devido ao tempo demorado para repasse de recursos) e as empresas solicitam reequilíbrio
de preços, o que onera os cofres públicos e atrasa o andamento das obras
As ações são importantes quando concretizadas, mas a lentidão é absurda. Tive um projeto de
melhorias sanitárias que ficou 5 anos para liberar recurso de emenda parlamentar. Aumentar quadro
técnico.
Nossa principal dificuldade no último ano são dois projetos aprovados e licitados pelo
município. Em todo esse tempo o recurso não foi creditado até o presente momento. Lamentamos com
o projeto aprovado pela Funasa. (...)
[Em razão da] Demora na liberação do pagamento do recurso, perdemos uma licitação devido
à demora de mais de dois anos aguardando o pagamento. O sistema da Funasa deveria se comunicar
melhor com o do SICONV, às vezes eles não se interagem e acusam falhas que não existem,
principalmente no cadastro das contas bancárias.
166. Outra dificuldade encontrada para a realização de uma boa gestão financeira é a
complexidade do fluxo (processos) para a liberação de recursos. O fluxo conta com várias atividades
e muitas instâncias intervenientes. O processo se inicia na Cgcon (volta mais duas vezes a ela), passa
pela Suest que executa várias tarefas e envia o processo novamente a Cgcon para aprovar a liberação
da parcela. Daí segue para a presidência da Funasa que aprova a liberação da Cgcon e, por fim, o
envia a Cgofi. Nesse percurso, 12 atividades são executadas até que a parcela seja liberada.
Pagamento:
a) Definir Analista Convênio (Cgcon)
b) Definição Parcelas (Suest ou Cgcon)
c) Análise Pagamento (Suest)
d) Aprovação Chefe Convênio (Suest)
e) Aprovação Superintendente (Suest)
f) Aprovação Coordenador Cgcon
g) Aprovação Diretor Direx
h) Aprovação Presidência
i) Convênios Autorizados Pagamento (Cgofi) a. Apropriar b. Emitir “Ordem bancária”
j) Pagos Total (Cgcon) a. Encaminhar para a prestação de contas
k) Convênios cancelados (Cgcon)
l) Emissão de GRU Avulsa (Cgofi – se aplicável)
167. O fluxo específico sobre a realização do pagamento das parcelas também não é nada
simples. O processo é composto por doze fases/atividades e passa mais de uma vez por cinco
diferentes instâncias que têm que apor sua aprovação para a efetivação do pagamento. Em que pese
as cautelas necessárias, há espaço para aprimoramento desses fluxos que são partes importantes e
vitais para o bom andamento dos compromissos pactuados.
168. Identificou-se, por fim, ainda na fase de planejamento, fraquezas que acabaram sendo
corroboradas na fase de execução. Dentre as relacionadas às dificuldades aqui tratadas, destacam-se
as seguintes, constantes da SWOT (Apêndice A):
a) Centralização das decisões na alta administração da Sede (F4);
b) A Funasa não se permite mudar sua forma de atuação (por exemplo, rever a forma de repasse
de recursos) (F7);
280
c) Organização complexa da Funasa (vários níveis administrativos) dificulta a coordenação e

controle das atividades, especialmente por parte do órgão central (F8).
169. Segundo se evidenciou, as causas que contribuem para o descontentamento com a gestão
financeira da Funasa são apontadas inclusive por seus técnicos. É possível concluir a partir de tudo
que se coligiu que as principais causas para isso são:
a) inexistência de controles sistematizados que permitam o acompanhamento e cumprimento
efetivo dos diversos prazos previstos na Portaria Funasa 5.598/2018 e legislação correlata;
b) inexistência de banco de dados único atualizado e confiável relacionado à gestão e
acompanhamento de instrumentos de repasse;
c) utilização de restos a pagar como estratégia para não perder recursos em virtude da
diminuição do limite financeiro para pagamento de despesas, bem como meio de financiamento das
atividades desenvolvidas pela Funasa.
d) centralização de decisões na alta administração e desenho organizacional complexo com
vários níveis administrativos.
170. As dificuldades para que a Funasa disponha de gestão financeira eficiente têm gerado: (i)
a transferência de recursos de forma intempestiva; (ii) prejuízo ao convenente que tem que arcar com
as consequências advindas da intempestividade da liberação do recursos (paralisação de obras,
desistência da empresa contratada para concluir a obra, aumento dos custos para realização da
obra); (iii) atraso na conclusão do objeto pactuado; (iv) manutenção de volume de instrumentos
celebrados em sua carteira por longo período de tempo, porém passiveis de anulação; e (v) falta de
transparência quanto ao cronograma orçamentário e financeiro dos convênios celebrados.
171. É, assim, com base nas análises e evidências coligidas, que se entende conveniente e
oportuno recomendar à Funasa que faça uma revisão no processo de programação e liberação
financeira de recursos aos convenentes de forma a identificar e corrigir suas distorções burocráticas,
a fim de permitir o acompanhamento da gestão financeira dos instrumentos de repasse de forma
transparente, ágil e confiável.
172. O principal benefício esperado com a implementação das recomendações é simplificar e
desburocratizar os processos de trabalho da Funasa.
3.4 Demora na conclusão dos objetos contratados, exigindo contínuas prorrogações, e
acarretando a não conclusão dos convênios
173. A celebração de um convênio não é tarefa simples e está regulada por diferentes normas
que estabelecem vários tipos de procedimentos e prazos a serem observados. De maneira geral, o
prazo de vigência de um convênio celebrado para a conclusão de seu objeto varia entre 36 e sessenta
meses, a depender do nível de despesa que será alocada (art. 27, combinado com o art. 3º da Portaria
Interministerial MP/MF/CGU 424/2016).
174. O cumprimento desse prazo pode, como se verá mais adiante, ser dilatado ou até mesmo
suspenso. Forma geral, porém, há possibilidades de rescisão ou extinção do convênio celebrado
quando, por inação do convenente, ele deixe de cumprir alguma providência exigida. Ocorre isso, por
exemplo, caso os recursos repassados não sejam utilizados no objeto da transferência pelo prazo de
180 dias a contar da data da emissão da Ordem Bancária, incluindo-se os rendimentos decorrentes da
aplicação financeira, ou caso o projeto básico ou o termo de referência não seja incluído no Siconv no
prazo de 18 meses ou receba parecer da área técnica de engenharia ou de saúde ambiental contrário
à sua aprovação (Portaria Funasa 5.598/2018, artigos 2º, §§ 2º e 3º, e artigo 4º, §6º).
175. Como já apontado na Seção 3.3 , com o intuito de aferir se há demora na conclusão dos
objetos celebrados, remeteu-se à Funasa o Ofício de Requisição 07-134/2020 (peça 43) para
averiguar se ela dispunha de rotinas sistematizadas para controlar os critérios e os procedimentos
para transferência de recursos financeiros das ações de saneamento e de saúde ambiental em especial
sobre os previstos nos artigos 2º, §§ 1°, 2º, 3º e 4º; 4°, §§ 4º e 5º; 32, §§ 1º, 2º, 3º, 4º e 5º, da Portaria
Funasa 5.598/2018.
281
176. Em resposta, por meio do Despacho 109/2020 CGCON (peça 60), a Funasa informou,
quanto aos §§ 2º e 3°, artigo 2°, da Portaria Funasa 5.598/2018, que:
Ambos os dispositivos tratados possuem a mesma origem na Portaria Interministerial nº 424, de
30 de dezembro de 2016, art. 41, §§ 8º e 9º. Dizem respeito a providências a ser assumidas no caso de
convênios celebrados a partir de 2017 em que a não execução, comprovada por emissão de OBTV,
após cento e oitenta dias depois da liberação da primeira parcela do convênio. Contudo a aplicação
de tal dispositivo em instrumentos que visem promover a saúde tem sido discutida e, de modo amplo, a
Procuradoria Federal Especializada da Funasa tem se manifestado, como no caso do Despacho de
Aprovação nº 00026/2019 COVEN/PFFUNASA/PGF/AGU (SEI 1134158), com o fito de não
restringir as transferências de recursos oriundos da Funasa.
No âmbito da FUNASA, em razão de os convênios terem como objeto a implementação de
direito fundamental à saúde de ordem constitucional, e, considerando a realidade dos Municípios de
até 50 mil habitantes, atendidos pela autarquia, os quais são extremamente carentes quanto aos
recursos financeiros e de toda a ordem para sua implementação; a competência comum material da
União para promover melhoria das condições de saneamento (art. 23, IX, CF); a obrigação legal
trazida pela Lei nº 11.445/2007, no sentido de se promover a universalização do saneamento e,
sobretudo, a existência de regras especiais previstas no seu art. 50, para a alocação dos recursos
federais dirigidos à implementação do saneamento, os quais devem observar as diretrizes e objetivos
constantes nos seus arts. 48 e 49, a interpretação a ser conferida é a teleológica e a sistêmica, no
sentido de que questões tributárias, orçamentárias e de deficiências no planejamento e pagamento das
dívidas decorrentes de processos judiciais (precatórios) não poderiam obstaculizar a concretização
do direito em questão, assim como todas as demais exigências contidas em outras normas somente
podem ser aplicáveis, caso não representem empecilho no caso concreto para o desenvolvimento de
tais ações.
177. É possível inferir pela resposta da Cgcon, subsidiada pelo Parecer emitido pela
Procuradoria Federal Especializada da Funasa, que a aplicação dos dispositivos que determinam o
cancelamento dos convênios, por se referirem a ações que visem a promover a saúde, obstaculiza ou
impede a obediência do artigo 2º, da Portaria Funasa 5.598/2018 e seus §§ 1º, 2º, 3º e 4º, plasmados
a partir da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 424/2016.
178. O excerto do Parecer da Procuradoria Federal Especializada colacionado na resposta à
esta equipe de auditoria, contudo, restringe-se apenas a indicar o tipo de interpretação que cabe ao
caso (teleológica e sistemática) e, por isso, prende-se à finalidade das normas utilizadas como balizas
para concluir, restringindo-nos apenas ao excerto colacionado, que em razão de tais instrumentos de
transferências se referirem a ações que visem a promoção da saúde (saneamento básico) obstaculiza
ou impede a obediência do artigo 2º e de seus parágrafos.
179. Entende-se, todavia, que considerar a finalidade da norma de forma sistêmica não impede
que se deixe de cumprir as regras previstas na Portaria Funasa 5.598/2018 e, por consequência, da
Portaria Interministerial MP/MF/CGU 424/2016, que buscam apenas salvaguardar a utilização dos
recursos públicos. Objetiva-se com elas, conferir tempestividade à consecução dos objetos pactuados,
bem como garantir minimamente que eles sejam realmente executados e colocados em funcionamento
para benefício da população atingida.
180. Admitir, pois, a impossibilidade de cancelamento por esse pretexto e naquelas situações
equivaleria a condenar, quase que perpetuamente, que uma soma importante de recursos, ainda que
vinculados a ações de saúde, permanecessem estocados. Tal medida, por certo, impede que outros
interessados possam celebrar convênios e levá-los a bom termo. Ademais, já há determinação desta
Corte de Contas para que a Funasa cancele convênios celebrados que se encontre em distintas
situações, dentre elas aqueles em que os convenentes não cumpram com exigências transcorrido o
prazo para o cumprimento; e para que implemente rotinas para identificação e cancelamento de
transferências celebradas há mais de um ano, sem registro de execução física e financeira (Acórdão
TCU-Plenário 198/2013, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues).
282
181. O raciocínio esposado pela Cgcon com base no entendimento da Procuradoria Federal
Especializada é valido para o cumprimento do artigo 4º, § 6°, da Portaria Funasa 5.598/2018. Já em
relação ao cumprimento do artigo 32, §§ 1º, 2º, 3º, 4º e 5º, da referida Portaria, a Funasa limitou-se a
responder que, em todas essas situações
"O Sistema Integrado de Gerenciamento de Ações da Funasa (SIGA) e a ferramenta de business
inteligence Funasa BI permitem o acompanhamento desse prazo."
182. Apenas para tornar mais claro o entendimento, os prazos a que se referem os respectivos
parágrafos do artigo 32, da Portaria Funasa 5.598/2018, em síntese, preveem: prazo de cinco dias
úteis para a análise da conformidade do Relatório de Acompanhamento (RA) após sua inclusão no
Siga pelo convenente; cinco dias úteis para o registro das informações pertinentes constantes do
Relatório de Visita Técnica (RVT) pelo técnico da Funasa; cinco dias úteis para a área administrativa
analisar e instruir o processo para autorização e liberação de parcela; e três dias úteis para que a
Superintendência respectiva registre no Siga a recomendação da parcela, sob pena de avocação do
processo pela Cgcon em caso de não cumprimento do prazo estipulado.
183. Como se pode depreender da resposta enviada pela Funasa, os sistemas existentes possuem
mecanismos que permitem acompanhar tempestivamente os prazos estipulados no supracitado artigo
32. Ela deixa transparecer que todos os prazos são cumpridos e, por isso, não são causadores de
demora no cumprimento do objeto celebrado.
184. Entretanto, à exceção do prazo previsto no § 1°, do artigo 32, de providência do
convenente, os demais prazos (§§ 2º, 3º, 4º e 5º) dependem da realização de visita técnica por técnico
da Funasa. Quanto a ela, não há prazo para a sua realização, a norma é silente. Tal inexistência
acaba por legitimar uma possibilidade de a Funasa cumprir todos os prazos previstos, mas o objeto
celebrado demorar muito além do prazo previsto para sua consecução em razão da não
tempestividade da Fundação para realizar a visita técnica e o consequente RVT. É, portanto, a visita
técnica gargalo importante no atingimento do objeto conveniado.
185. Cumpre destacar a esse respeito, fraquezas registradas por técnicos da Funasa na matriz
SWOT. Segundo eles, há:
a) deficiência de pessoal para vistoriar todas as obras em tempo razoável (F33);
b) represamento de visitas para aprovação de etapas de execução de obras em razão da falta de
engenheiros na Funasa (F34); e
c) ausência de plano de visitas de obras por parte de algumas Suest (F36).
186. A fim de corroborar as informações enviadas pela Funasa em resposta ao Ofício de
Requisição 07-134/2020, extraiu-se do BI Funasa, em 5/2/2020, as informações constantes da Tabela
23, referentes ao tempo médio em dias, por unidade da federação, que tem transcorrido nas fases de
celebração e aprovação do projeto básico, entre a aprovação e a data do início da obra, entre a
emissão do RVT (relatório de visita técnica) e o pagamento de parcelas e a liberação da parcela e o
RA subsequente.
187. De acordo com a Tabela 23, o tempo médio ente a celebração do instrumento de repasse e
aprovação do projeto é de 566 dias; o tempo médio entre a aprovação do instrumento de repasse e a
data de início de obra é de 636 dias; o tempo médio entre a emissão do RVT e pagamento de parcelas
é de 90 dias; o tempo médio entre a liberação da Parcela e RA subsequente é de 405 dias.
Tabela 23 - Lapsos temporais para a Funasa acompanhar convênios (eventos) por UF
283
Celebração do
Aprovação do Emissão do RVT e Liberação da
instrumento de
UF instrumento de repasse e pagamento de Parcela e RA
repasse e aprovação
data inicio de obra (2) parcelas (3) subsequente (4)
do Projeto (1)
AC 1.281,8 1.409,9 135,0 743,1

AL 661,9 890,7 133,7 356,9
AM 313,8 337,5 55,7 299,1
AP 694,2 158,0 128,3 385,8
BA 508,3 508,2 84,6 351,3
CE 483,6 476,4 123,8 508,6
ES 930,6 1.849,0 52,9 597,5
GO 572,7 541,6 96,6 452,1
MA 410,1 268,6 87,6 418,4
MG 579,7 584,6 91,0 367,0
MS 743,5 1.018,3 85,2 397,8
MT 954,3 1.021,0 85,3 347,8
PA 690,2 900,0 115,4 268,8
PB 563,4 566,0 91,4 314,0
PE 475,9 466,5 170,6 315,4
PI 444,3 609,7 42,7 522,4
PR 457,4 1.073,1 79,4 460,0
RJ 613,9 983,5 142,3 406,1
RN 428,4 265,8 84,2 253,3
RO 789,8 350,7 159,8 433,1
RR 252,9 491,0 56,0 320,2
RS 692,3 616,6 99,5 371,0
SC 657,9 592,0 122,9 272,6
SE 514,1 n/a 89,4 772,7
SP 524,3 522,3 105,0 647,4
TO 629,6 854,3 66,9 332,5
Média
566,2 636,7 90,4 405,8
Geral
Fonte: BI Funasa
1) Lapso temporal entre a celebração dos instrumentos de repasse e aprovação do Projeto. Regras:
* Selecionados apenas os Instrumentos de Repasse PAC. Os convênios migrados do Siconv ainda serão incorporados em breve.
* Selecionados apenas os convênios que possuem a data de aprovação técnica >= do que a data de celebração do contrato.
* Quantidade de dias entre Aprovação e Celebração dos Instrumentos de Repasse: ("Data do Parecer Técnico" - "Data de Celebração").
2) Lapso temporal entre aprovação do instrumento de repasse e data início de obra. Regras:
* A data de aprovação do projeto foi realizada em cima da primeira data de aprovação da visita técnica da Engenharia, onde o tipo do parecer
é o Padrão.
* Selecionados apenas os Instrumentos de Repasse PAC. Os convênios migrados do Siconv ainda serão incorporados em breve.
* Selecionados apenas os convênios que possuem a data de aprovação técnica >= do que a data do Início da Obra.
* Quantidade de dias entre Aprovação dos Instrumentos de Repasse e Início Obra: ("Data do Parecer Técnico" - "Data de Início Obra").
3) Lapso temporal entre a emissão do RVT e pagamento de parcelas. Regras:
* Selecionado a data de conclusão dos relatórios RVTs de viagem sugerindo a liberação de parcela.
* Se o instrumento possuir tal relatório, pegar a data do pagamento da parcela que foi indicada no relatório. Essa data de pagamento está sendo
realizada através do Ajuste Físico Financeiro e de Pagamentos do SIGA.
* Então diminuir a data último do pagamento de cada parcela com a data de conclusão do relatório RVT indicado de cada parcela.
* A Média do Lapso temporal entre a emissão do RVT entre o pagamento da parcela é igual a soma da quantidade de dias das parcelas 2ª, 3ª e
4ª dividido pela quantidade de vezes que foi realizado o pagamento.
* Ex: Se a ("quantidade de dias 2ª Parcela" e " quantidade de dias 3ª Parcela" e " quantidade de dias 4ª Parcela" for maior do que zero, então
soma os campos ("quantidade de dias 2ª Parcela" + " quantidade de dias 3ª Parcela" + " quantidade de dias 4ª Parcela") /3.
4) Lapso temporal entre liberação da parcela e RA subsequente.
188. Pela Tabela 23, é possível verificar que os tempos variam de acordo com o estado da
federação. No Acre, por exemplo, decorrem mais de 1.281 dias entre a celebração do convênio e a
aprovação do projeto básico. Isso faz com que a conclusão do objeto extrapole o prazo inicialmente
284
avençado. Em parte, o tempo despendido na celebração e aprovação do projeto básico pode ser
explicado pela cláusula suspensiva prevista nessa mesma Portaria Interministerial MP/MF/CGU
424/2016.
189. Por essa Portaria, o projeto básico ou o termo de referência deverá ser apresentado dentro
do prazo máximo de 18 de meses (art. 21, §§ 2° e 3º). Ocorre que a mesma Portaria Interministerial
permite a celebração de convênios com condição suspensiva, isto é, com condição pendente de ser
cumprida pelo convenente, o que faz com que a celebração pactuada fique sem efeito até o
implemento da condição (art. 24).
190. Embora o prazo geral para apresentação do projeto básico, incluindo prorrogações, seja
de dezoito meses, ele não se aplica para os convênios firmados pelo Ministério da Saúde. Nesse caso,
o prazo é prolongado para 24 meses (art. 24, § 2°, da Portaria Interministerial). É esse o prazo que
tem sido seguido pela Funasa. Esse último prazo também tem se tornado elástico com a edição de
Portarias ulteriores que o modificam. A Portaria Interministerial ME/CGU 261/2019, por exemplo,
permitiu a prorrogação de convênios e contratos de repasse celebrados no ano de 2017.
191. Como se constata, a própria legislação pode ser considerada fonte concreta de obstáculo
ao atingimento dos objetos pactuados. Isso decorre da previsão de prazos longos e sempre
aumentados para que o convenente possa cumprir com as obrigações contratadas. No caso, por
exemplo, o convênio pode ser celebrado e permanecer nessa condição por 24 meses ou mais, como no
caso dos convênios celebrados em 2017, sem que o convenente cumpra a condição pendente. Soma-se
a isso, as dificuldades encontradas pelos municípios para tratar com a Funasa.
192. De acordo com a percepção de prefeitos (1.279 respondentes ) e Deputados Federais (10
respondentes) as maiores dificuldades enfrentadas pelos municípios para celebrar convênios com a
Funasa, dizem respeito à inconformidade de o município em atender às exigências da Funasa (na
opinião de 51,4% dos prefeitos e 50% dos Deputados Federais), à falta de divulgação, por parte da
Funasa dos chamamentos públicos (41,8% dos prefeitos e 40% dos Deputados Federais) e à falta de
capacidade técnica do município para elaborar o projeto básico (25,7% dos prefeitos e 70% dos
Deputados Federais), conforme apresentado nos Gráficos 8 e 9.
Gráfico 8 - Opinião dos prefeitos sobre as principais dificuldades enfrentadas pelo município
para celebrar convênios com a Funasa
0 100 200 300 400 500 600 700
Dificuldade para o município atender às exigências

658 - 51,4%
da Funasa
Falta de divulgação, por parte da Funasa, dos

534 - 41,8%
chamamentos públicos
Falta de capacidade técnica do município para

329 - 25,7%
elaborar projeto básico
Falta de transparência para seleção das proposta 292 - 22,8%
Falta de documentação para celebração de

172 - 13,4%
convênios
Dificuldade para utilizar os sistema Siga e Siconv 145 - 11,3%
Gráfico 9 - Opinião dos Deputados Federais sobre as principais dificuldades enfrentadas pelo
município para celebrar convênios com a Funasa
285
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Dificuldade para o município atender às

5 - 50%
exigências da Funasa
Falta de divulgação, por parte da Funasa, dos

4 - 40%
chamamentos públicos
Falta de capacidade técnica do município

7 - 70%
para elaborar projeto básico
Falta de transparência para seleção das
4 - 40%
proposta
Falta de documentação para celebração de

2 - 20%
convênios
Dificuldade para utilizar os sistema Siga e

2 - 20%
Siconv

193. Para ser mais específico, conforme a pesquisa realizada, os prefeitos percebem a Funasa,
em síntese, como uma instituição “burocrática”, no sentido popular da palavra, por fazer muitas
exigências desnecessárias, tornando o processo muito moroso, especialmente para aprovação do
projeto básico (com 168 comentários sobre o assunto). Em suas respectivas palavras:
Os critérios da Funasa para celebração de convênios são muito extensos e burocráticos,
diferente dos demais convênios que a administração municipal celebra.
Sabemos que quanto menos burocracia e agilidade nos andamentos dos processos
administrativos, as obras também serão executadas muito mais rápidas, sendo que muito das vezes os
projetos não saem do papel, devido tantas exigências. Diminuir as burocracias administrativas.
A exigência de se apresentar inicialmente um Projeto Básico e o fato dos projetos básicos de
saneamento para atender os padrões da Funasa, geralmente, requerem muita precisão, se tornando
praticamente o projeto executivo. Dessa forma, o custo para sua contratação se torna alto o que na
maioria das vezes se transforma em um empecilho para os Municípios de menor poder financeiro.
Muita demora em analisar documentos e exigências descabidas a municípios de pequeno porte
do interior, diferente da realidade das grandes metrópoles. Ser menos burocrática e mais atuante para
liberar mais recursos principalmente na área de saneamento, pois se prevenirmos com atitudes,
melhoraremos a saúde pública
A metodologia da Funasa para firmar convênios é muito burocrática, se apegando a detalhes
que não agregam, simplesmente limita dificultando a aplicação dos recursos no atendimento das
populações carentes de regiões onde não temos como cumprir com toda exigência imposta, deixando
a população desassistida. Simplificar os documentos comprobatórios de regularidade do ente
federado, sendo que, todas as informações são e estão interligadas como por exemplo o CAUC. Ao
preencher os planos de trabalhos, os mesmos nos induzem a inserir informações fraudulentas fora da
realidade de municípios de pequeno porte. Muitas vezes são informações tão desnecessárias que em
uma linguagem vulgar chamaria de encher linguiça.
Falta conhecimento da realidade da vida, costumes e da realidade da grande maioria dos
municípios amazonenses. Isso reflete na atitude e na análise dos técnicos da Funasa para agilizar e
facilitar o parecer técnico. Imagine a exigência da justificação da fórmula de crescimento da
população para se conseguir a aprovação de um poço profundo e caixa d'água? A superintendência
atual atende muito bem os gestores municipais. Infelizmente a envelhecida equipe técnica não
acompanha o interesse da gestão superior. Acredito que deve estar merecendo atualização dos
critérios e normas, além da equipe técnica envelhecida.
286
Não existe uma padronização para aprovação dos projetos. Depende de qual técnico irá
analisar. Recentemente para aprovação de unidades sanitárias dois técnicos diferentes foram analisar
e cada um tinha suas preferências(...).
Simplificar os objetos e reduzir o número de exigências para a elaboração dos projetos.
Respeitar as peculiaridades de cada região.
(...) Os critérios adotados para captar o recurso é muito burocrático, sendo inviável o risco de
gastar com o projeto e não ser contemplado.
Os processos são morosos, há divergências entre técnicos que aprovam os projetos e os que
acompanham a execução, o que gera uma infinidade de aditivos, não cumprimento de prazos na
execução e defasagem dos preços inviabilizando a conclusão das obras.
194. Registra-se, por oportuno, que parte das dificuldades apontadas pelos prefeitos quanto à
elaboração do projeto básico poderia ser mitigada ou definitivamente sanada. Isso é o que já permite
a Portaria Interministerial MP/MF/CGU 424/2016 ao dispor que as despesas referentes à elaboração
do projeto básico possam ser custeadas com recursos oriundos do instrumento pactuado. Embora
esses recursos estejam limitados a 5% do valor total do instrumento, acredita-se que eles seriam
suficientes para a contratação de empresa especializada para elaborá-lo, ou, ainda, talvez mais
interessante, firmar parceria, por meio da Funasa, com universidades públicas ou empresas de
saneamento para que pudessem, com os referidos recursos, elaborar os projetos básicos necessários
ao município para a implementação do saneamento básico (art. 21, §8º).
195. Releva destacar que muito provavelmente a determinação constante na Portaria Funasa
4.749/2019, determinando o cancelamento de 849 instrumentos de repasse (Seção 2.2 ), totalizando
R$ 1.038.466.625,52, está diretamente ligado à não apresentação/aprovação do projeto básico/termo
de referência do convênio ou termo de compromisso, uma vez que essa é a condição para que a
Funasa proceda à liberação da primeira parcela do instrumento de repasse celebrado.
196. Outro fator que tem contribuído para a demora na conclusão do objeto conveniado, além
da demora para a aprovação do projeto básico/termo de compromisso, é a intempestividade das
fiscalizações de obras e análise das prestações de contas.
197. Pela percepção dos prefeitos e dos Deputados Federais, o período de tempo para a Funasa
realizar o acompanhamento / avaliação / aferição da execução de obra de convênio, a partir da
solicitação do município, é de três até cinco meses, respectivamente, para 6% e 20% dos
respondentes, e de mais de cinco meses, respectivamente, para 17% e 40% dos respondentes.
Importante destacar que 41% dos prefeitos e 10% dos Deputados Federais que responderam à
pesquisa eletrônica opinaram "não sei/não se aplica" (Gráficos 10 e 11).
Gráfico 10 - Tempo estimado para a Funasa realizar o acompanhamento de obras de convênio
(prefeitos)
até 2
semanas até 1 mês
3% 12%
Não sei / Não até 2 meses

se aplica 13%
41%
até 3 meses
8%
mais de 5
meses
17%
até 5 meses
6%
Gráfico 11 - Tempo estimado para a Funasa realizar o acompanhamento de obras de convênio
(Dep Federais)
287
até 2
Não sei / Não semanas
se aplica 10% 10% até 2 meses
10%
até 3 meses
mais de 5 10%
meses 40%
até 5 meses
20%
Gráfico 12 - Tempo estimado para a Funasa aprovar a prestação de contas (prefeitos)

até 2
semanas até 1 mês até 2 meses
1% 6% 7%
até 3 meses
8%
Não sei / Não
até 5 meses
se aplica
6%
46%
mais de 5
meses
26%

Gráfico 13 - Tempo estimado para a Funasa aprovar a prestação de contas (Dep. Federais)
Não sei / Não até 3 meses
se aplica 10%
20%
mais de 5
meses
70%
199. Cabe comentar que a Funasa utiliza o "Manual de Procedimentos para Execução de
Convênios e Termos de Compromisso e para Obras e Serviços de Engenharia executadas direta e
indiretamente pela Funasa", que sistematiza a legislação específica sobre o tema, que tem por
objetivo uniformizar a aplicação de procedimentos exigidos para execução de obras ou serviços,
notadamente nas fases relativas à celebração, execução e prestação de contas
200. Em suma, pelo que se depreende, a demora na conclusão dos objetos contratados não se
deve única e exclusivamente à complexidade da legislação que trata do tema. Há, desde a fase inicial,
da concepção e lançamento do edital, elementos que podem ser trabalhados para que as exigências
para a celebração dos instrumentos possam ser elaboradas de forma clara e simples para que o
município possa entender.
201. O que se torna evidente é que a demora na conclusão dos objetos contratados pela Funasa
se dá por variados fatores, mas a sua forma de atuação vem agravando ainda mais a consecução dos
objetos conveniados, e isso é perceptível pelo acúmulo de instrumentos celebrados e sem execução e
288
pela quase impossibilidade de se celebrar novos convênios em virtude da dificuldade de se cancelar

convênios sem execução; e pela inexistência de corpo técnico suficiente e capaz de emprestar
tempestividade nas ações desenvolvidas pela Fundação.
202. Assim, o não cumprimento do objeto nos prazos e cronogramas avençados é apenas o efeito
de uma cadeia multinível ampla e complexa que perpassa de forma horizontal, vertical e transversal a
política de saneamento básico tocada pela Funasa. Pelo que se evidenciou, ela não tem sido capaz de
imprimir eficiência para cumprir com objetivos enquanto instituição, e isso tem causado prejuízo à
população que mais precisa de sua atuação efetiva.
203. É, pois, com base nas evidências e análises apresentadas que se mostra razoável
recomendar à Funasa que:
i) realize estudos para verificar a possibilidade de simplificação de processos e de normas
concernentes à celebração e execução dos instrumentos de repasse a fim de que elas possam imprimir
ii) desenvolva estudos para verificar a possibilidade de realizar parcerias para apoiar as
convênios para a implementação dos serviços de saneamento básico.
204. Com a implementação das propostas pela Funasa espera-se que sejam adotadas as
melhores práticas de gestão de instrumentos de repasse de modo a privilegiar a execução de objetos e
conferir maior qualidade ao investimento público.
4. Como os sistemas informatizados da Fundação Nacional de Saúde têm funcionado para

realizar a gestão e o acompanhamento dos instrumentos de repasse celebrados?
205. O presente capítulo tem por objetivo avaliar o sistema de gerenciamento de informações e
de conhecimento, operacionalizado pela Funasa para apoiar suas atividades fins na gestão dos
instrumentos de repasse.
4.1 Ausência de medição de resultados dos convênios celebrados pela Funasa para subsidiar o
processo de tomada de decisão de estratégias de melhoria das ações empreendidas pela entidade
206. Os gestores dos órgãos e entidades concedentes e convenentes devem estimular a
observância de critérios de excelência, em especial, o estímulo à divulgação da informação,
conhecimento e transparência (inciso V do art. 4º da Portaria MP 66/2017, que dispõe sobre critérios
de excelência para a governança e gestão de transferências de recursos da União, operacionalizadas
por meio do Siconv).
207. Nesse contexto, a Funasa foi indagada a respeito da elaboração, acompanhamento e
avaliação dos Planos Anuais de Trabalho, bem como de planos, programas e projetos que visem à
melhoria da gestão, do desempenho e dos resultados institucionais, conforme previsto no Decreto
8.867/2016 (Anexo I, Capítulo IV, Seção I, art. 7º), por meio do Ofício de Requisição 04 (peça 40).
208. A Funasa, por meio do Despacho 74/2020/DENSP (peça 44), informou que já consta
determinação do Egrégio Tribunal de Contas no sentido de que a entidade apresente um Plano de
Ação atendendo a esta demanda (Acórdão 2781/2018-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro
Augusto Nardes), esclarecendo quais as ações serão tomadas no sentido de atender ao que assim foi
determinado.
209. A respeito desse assunto, o Relatório de Monitoramento dos resultados da auditoria
apreciada por meio do Acórdão 2781/2018-TCU-Plenário (TC 006.652/2019-0), analisou a
determinação do item em tela:
9.1. determinar à Funasa, com fulcro no artigo 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU,
que apresente a este Tribunal, no prazo de 180 dias, Plano de Ação com:
(...)
9.1.2 - a definição dos elementos faltantes em seu Planejamento Estratégico, ou seja, os
indicadores e as iniciativas estratégicas, contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os
responsáveis pelas ações e o prazo previsto para a sua implementação.
289
210. No relatório de monitoramento, a entidade se manifestou acerca do cumprimento dessa

determinação informando que realizou diversas oficinas com as áreas técnicas e administrativas da
entidade, visando ao desenvolvimento e descrição de indicadores que pudessem refletir o desempenho
e o resultado da instituição. Esclareceu que ao final de 2018, foram obtidos insumos para a
construção de 83 indicadores relacionados aos diversos processos e atividades desenvolvidos na
instituição, sendo analisados e classificados em indicadores de desempenho e de resultado e, também,
de acordo com a sua disponibilidade, relevância e domínio da instituição. E que desses indicadores,
foram homologados treze.
211. O TCU avaliou que os treze indicadores homologados são apenas de processos e produtos.
Em outras palavras, a unidade ainda não implementou indicadores de resultados e de impactos.
212. Assim, concluiu que as medidas até então adotadas pela Funasa ainda não foram capazes
de sanear a constatação à época da auditoria, que verificou a ausência de elementos faltantes no
plano estratégico da unidade, o que revelava que a “instituição não enxergava de maneira clara
aonde queria chegar e de que forma avaliaria seu desempenho”.
213. Ademais, esta equipe de fiscalização solicitou que a Funasa apresentasse as metas
estabelecidas para 2019. A entidade esclareceu que as metas das Suest, para o período 2019/2020,
foram definidas mediante pactuação realizada em Reuniões de Trabalho, não tendo sido publicada
Portaria para tal finalidade. A Tabela 24 relaciona as metas das Suest, conforme a situação dos
convênios de cada estado:
Tabela 24 - Metas de desempenho institucional das Suest (2019-2020)
Meta Descritor da Situação Descritor da Meta
Em Execução - Vigente - percentual de execução
1 Esforços para a Conclusão dos empreendimentos em 6 meses
acima de 80%
Em Execução - Vigente - Sem Relatório há mais Emitir RVT para os instrumentos com RVT emitido há mais de 6
2
de 06 meses meses.
Nenhum empreendimento EM EXECUÇÃO e com VIGÊNCIA
3 Em Execução - Expirados EXPIRADA (corrigir informação acerca da vigência ou status da
obra, ou adotar providências para o encerramento).
Nenhum empreendimento com obra PARALISADA e VIGENTE
4 Paralisados - Vigentes (atualizar SIGA com motivo da paralisação ou corrigir informação
acerca do status da obra).
Nenhum empreendimento com obra PARALISADA e com
VIGÊNCIA EXPIRADA (atualizar SIGA com motivo da paralisação
5 Paralisados - Expirados
ou corrigir informação acerca do status da obra ou corrigir
informação acerca da vigência).
Nenhum empreendimento com obra NÃO INICIADA e com
VIGÊNCIA EXPIRADA (corrigir informação acerca do status da
6 Não Iniciados - Expirados
obra ou corrigir informação acerca da vigência ou adotar
providências para o encerramento).
Não Iniciados Vigentes - Sem relatório com Nenhum empreendimento com RVT emitido há mais de 1 (um) ano
7
períodos superior 01 ano (atualizar informação no SIGA ou realizar visita técnica)
Nenhum empreendimento no status NÃO INICIADA e com parcela

8 Não Iniciados - Vigentes - Com 1ª parcela paga
liberada.
Não Iniciados - Vigentes - Com RAA ou RVT Nenhum empreendimento com status NÃO INICIADA e VIGENTE
9 com indicação SIM para pagamento da primeira com emissão de RAA (com indicação de pagamento de parcela)
parcela para o qual não tenha sido efetuada a liberação financeira.
Nenhum empreendimento com status NÃO INICIADA e com
Não Iniciados - Vigentes - com percentual de
10 percentual de execução informado (corrigir status da obra no
execução diferente de 0%
SIGA).
Não Iniciados - Vigentes - Sem Projeto Indicar a situação do projeto: 1) Projeto não apresentado; 2)
11
Aprovado projeto apresentado com pendência; 3) projeto não analisado
Planos Municipais de Saneamento Básico
12 Providências para a conclusão/encerramento dos Planos
(Convênios)
290
Informar empreendimentos concluídos de água, esgoto e resíduos

13 Licença de Operação
que possuem Licença de Operação
Acórdão 7298/2016 (Prestação de Contas
14 Prazo Final para a emissão de relatório de conclusão
Funasa - exercício 2014)
Fonte: Funasa (peça 47)
214. Por outro lado, as metas do Densp e Desam foram estabelecidas por meio da Portaria
Funasa 9.297/2019, para o período de 16 de abril de 2019 a 15 de abril de 2020 (peça 44).
Tabela 25- Metas de desempenho institucional da Funasa-Sede
Nº Meta Resultado Esperado
Elaborar, para 10 Superintendências Estaduais, minutas de TR para contratação de

1 serviços especializados de apoio em engenharia consultiva e assessoramento técnico 10 Minutas de TR elaboradas
na gestão das ações da Funasa
Elaborar cartilha de orientações aos parlamentares para aplicação de recursos de 1 cartilha elaborada
2 emendas parlamentares
Elaborar TR de orientação para revisão de Planos Municipais de Saneamento 1 TR elaborado
3 Básico - PMSB
Elaborar coletânea de orientações aos gestores municipais, sobre a gestão da
4 prestação dos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos 1 coletânea elaborada
5 Elaborar manual de orientações para gestores municipais sobre celebração de 1 manual elaborado
Convênios de Cooperação e Contrato de Programa
Financiar 40 projetos de Educação em Saúde Ambiental com vistas à promoção da
6 saúde -
7 Apoiar 500 municípios no controle da qualidade da água para consumo humano 100% municípios apoiados
Selecionar 8 projetos de pesquisas com vistas à Sustentabilidade dos Serviços e
8 Ações na área de Saúde Ambiental 100% pesquisas selecionadas
Reduzir em 20% o passivo de convênios entre 2012 a 2017, quanto ao

9 20% convênios saneados
monitoramento.
10 Disseminar o Programa Nacional de Saneamento Rural - PNSR. 6 oficinas realizadas

Elaborar cartilha de orientações aos parlamentares para aplicação de recursos de 1 cartilha elaborada
11 emendas parlamentares
Fonte: Funasa (peça 46)
215. Observa-se, pela análise dos quadros apresentados, que as metas e indicadores de
desempenho institucional estabelecem, para as superintendências estaduais, apenas metas com vistas
ao acompanhamento da execução dos empreendimentos financiados com recursos da Funasa, e, para
a Funasa-Sede, à elaboração de documentos técnicos de orientação e pesquisa e de manuais. Além
disso, percebe-se que há uma fragmentação de atuação, especialmente em razão de falta de apoio,
supervisão e orientação das atividades por parte da Funasa-Sede às Suest. Além disso, depreende-se
uma desconexão de ações na Funasa-Sede, haja vista não ter sido identificada uma integração de
esforços entre o Densp e o Desam (constante na análise SWOT - Apêndice A) para consecução dos
objetivos da Funasa.
216. Portanto, verifica-se a ausência de metas que viabilizem a realização do diagnóstico das
necessidades de saneamento dos municípios (redução de doenças e agravos por condições de
saneamento inadequadas em razão da atuação da Funasa) à exceção da Meta 7, da Tabela 25, ou que
sinalizem a necessidade de ações corretivas (identificação das causas que impedem a conclusão de
obras de saneamento ou que motivam a instauração de TCEs), a fim de possibilitar aferir os
resultados alcançados com a conclusão e entrega das obras em tempo satisfatório e dos impactos
para a população beneficiária.
217. Assim, as metas de desempenho institucional estabelecem apenas objetivos quantitativos e
temporais, relativos a processos e atividades, para acompanhar a execução dos empreendimentos
financiados com recursos de convênios celebrados com a Funasa e para quantificar a elaboração de
documentos técnicos de orientação e pesquisa. As metas globais de desempenho institucional
291
estabelecidas para 2019/2020 pela Funasa impossibilitam definir indicadores de resultados e de

impactos.
218. O fato de não ser possível avaliar o impacto das ações da Funasa é causa e consequência
da pouca utilização de critérios para as ações fomentadas. Esse fato não se deve apenas por falta de
interesse por parte da instituição ou pelo ente federado, mas também pela indisponibilidade de
informações atualizadas dos sistemas de informações públicos (Relatório de Gestão da Funasa 2018,
p. 72).
219. Serpa et al.(2014) definem que um sistema de avaliação de programas governamentais
deve servir como instrumento de apoio aos processos decisórios, no ciclo de gestão, e está
relacionado à busca de alternativas para subsidiar o aperfeiçoamento de programas e políticas,
visando a melhoria da eficiência, eficácia e efetividade das ações governamentais. Para tanto é
necessário garantir a produção de informações e análises que favoreçam as melhores escolhas para
promoção do desenvolvimento social, com redução de desigualdades e democratização de
oportunidades. É por meio dos sistemas de avaliação, desenvolvidos para apoiar a implementação e
gestão das políticas e a boa governança, que o conhecimento avaliativo ganha corpo e passa a
subsidiar de forma contínua os processos decisórios nas organizações.
220. Para tanto, é necessário garantir que as demandas por informações avaliativas sejam
estruturadas, regulares, pertinentes e consistentes com os objetivos estabelecidos para os programas
e/ou políticas; assim como adequadas com o escopo das ações, metas, prazos, recursos orçamentários
e não orçamentários alocados para o alcance dos objetivos. Além dessas variáveis, é importante
investigar o alinhamento do planejamento dos órgãos com os demais instrumentos de planejamento
governamental. Também é relevante identificar que necessidades estão sendo atendidas e para que
propósitos se destinam as informações avaliativas. Em síntese, objetiva-se caracterizar "o que
avaliar", "para quem avaliar" e "para quê avaliar". Nessa dimensão, as variáveis dizem respeito ao
contexto organizacional (político-administrativo), externo e interno, onde as demandas por avaliação
surgem, se estruturam e delimitam os propósitos do sistema de avaliação (Serpa et al., 2014).
221. Dessa forma, pode-se assegurar a produção de informações necessárias para a efetiva
governança das políticas públicas, que devem atender prioritariamente às necessidades dos atores
responsáveis ou interessados na implementação e nos resultados das ações governamentais.
222. Assim, com base nas evidências e análises apresentadas, mostra-se razoável recomendar à
Funasa que elabore as metas de desempenho institucional alinhado com os seus objetivos estratégicos
e focado para mensuração da qualidade dos produtos e serviços entregues à sociedade no
cumprimento de sua missão institucional, especialmente para visar a melhoria do quadro
epidemiológico das doenças intimamente relacionadas à carência de saneamento ambiental.
223. Ademais, evidenciou-se falta de transparência quanto à atuação da Funasa em relação à
gestão de convênios junto aos municípios que fazem parte do escopo de atuação da entidade
(municípios com até cinquenta mil habitantes), conforme comentários apresentados pelos prefeitos
respondentes à pesquisa eletrônica:
Canais de comunicação pouco acessíveis.
Acredito que o acesso a recursos e programas da Funasa é muito mal divulgado, nunca
conseguimos nenhuma ajuda deste órgão.
Mais divulgação e facilidade no acesso aos editais.
Falta transparência na divulgação das informações dos programas disponíveis. Parece uma
caixa preta que pretende atender só aos seus interesses.
Até hoje só obtive alguma informação por meio de colegas Prefeitos mais antigos.
Falta divulgação das propostas para as prefeituras, melhorar a divulgação para as prefeituras,
das propostas em aberto, maior transparência e "padronização" (cada analista apresenta uma
interpretação diferente) nas regras de projetos e documentação de convenio
É importante uma melhor aproximação técnica da FUNASA com os municípios através da
AMAT, FAMEP e através de e-mails
292
Necessitamos de mais acesso aos projetos. Temos muita vontade de participar dos convênios,
mas não estamos conseguindo acesso as propostas. Falta divulgação
Existe muito pouca divulgação dos recursos disponíveis para formalização de convênios junto
ao órgão, e na maioria das vezes só conseguimos através de emendas parlamentares
Estamos com alguns projetos na FUNASA para serem analisados e aprovados a mais de ano e
nunca nos deram uma posição. Sempre que vamos nos informar sobre como anda o processo, a
resposta é que ainda não analisaram.
224. Outro fato que chama atenção na pesquisa realizada junto aos prefeitos refere-se à
pergunta em que foi oportunizada aos respondentes assinalarem as opções de múltipla escolha: "Por
qual meio o senhor toma conhecimento da possibilidade de celebrar convênios com a Funasa? (pode
marcar mais de um item)"
225. Para a pergunta, 909 respondentes assinalaram que os convênios podem ser celebrados
por meio de emenda parlamentar, 770 respondentes marcaram que os convênios podem ser
celebrados por chamamento público (edital/portaria da Funasa), 81 respondentes tomam
conhecimento de outra forma e dezenove responderam que não sabem ou não têm conhecimento.
226. Pelas respostas apresentadas, é possível afirmar que a divulgação, pela Funasa, dos
chamamentos públicos para acolhimento de propostas também é deficiente e pouco transparente,
tendo em vista que dos 1.279 respondentes, 40% desconhecem que os convênios podem ser celebrados
diretamente com a entidade, por meio de chamamento público.
227. Dessa forma, recomenda-se que a Funasa promova maior transparência e institua
mecanismos de controle social na execução de cada uma das atividades de gestão dos instrumentos de
repasse, desde a decisão quanto à alocação e aplicação de recursos, realização dos chamamentos
públicos, seleção das propostas e aferição acerca da realização de obras de convênios.
228. O principal benefício esperado com a implementação da proposta é garantir a qualidade e
disponibilidade da informação.
4.2 Sistemas informatizados da Funasa não possuem rotinas adequadas e eficientes para
atualizar, gerenciar, monitorar e controlar a execução de obras, objeto dos convênios
229. A Funasa informou que o Sistema Integrado de Ações da Funasa (Siga) é derivado da
unificação de outros sistemas que eram utilizados anteriormente pela instituição, quais sejam: Sistema
de Convênios (Siscon), que foi um sistema de acompanhamento de obras, composto dos módulos de
análise, celebração e gerenciamento de convênios e Sistema de Gerenciamento das Obras (Sigesan),
ambos utilizados desde o início de 2002. Em 2010, foi feita a junção dos dois sistemas no Sistema de
Sigob, e, finalmente, em 2014, feitas as melhorias e atualizações, foi criado o Sistema Siga. Assim,
foram utilizadas diversas tecnologias, tendo em vista que a base tecnológica utilizada em 2002 difere
em muito do que se tem hoje. Por isso, de acordo com a Funasa, os diferentes processos e tecnologias
aplicados, impossibilitaram a adoção de procedimentos com vista a qualificação dos dados iniciais.
230. Assim, grande parte dos problemas apresentados na entrada de dados advém do processo
de migração das tecnologias de 2002 a 2014, além da falta de padronização nas regras de validação
de dados nos sistemas (peça 45).
231. De acordo com a Funasa, dentre os riscos ou fatores que mais influenciam o alcance das
medidas e ações de estruturação da gestão da informação estão a dificuldade em conscientizar
técnicos quanto à necessidade de se padronizar e incluir tempestivamente as informações no SIGA
quando da realização de visitas de acompanhamento de obras, que geram inconsistências no estágio
de execução das obras, tais como, obras paralisadas com instrumentos vigentes e adimplentes junto
ao Siafi, transferências com registros de vigência vencidas antes da conclusão dos objetos pactuados.
Também foi relatada a dificuldade em agrupar e tratar todo o passivo de informações já inseridas no
Siga e a dificuldade de se promover as melhorias necessárias de forma a garantir a inserção dos
dados essenciais à mensuração de indicadores e a avaliação da atuação da Funasa (Relatório de
Gestão da Funasa 2018, p. 63 e 110).
293
232. Para ser mais exato, observou-se que o quantitativo de instrumentos celebrados também
não reflete a realidade. A equipe de auditoria não conseguiu, por consulta aos sistemas Siga e BI
Funasa, coletar informações confiáveis e consistentes a respeito de itens de dados básicos, tais como
quantitativo de convênios celebrados pela Funasa, situação dos convênios (aprovado, cancelado, em
andamento, concluído, etc.), data de celebração e término dos convênios, e o valor de empenho dos
convênios.
233. Para tanto, foi formalizado pedido, por intermédio do Ofício de Requisição 05 (peça 41),
para que a entidade apresentasse relação, em tabela Excel, de todos os instrumentos de repasse
(convênio, termos de compromisso, TED) celebrados pela Funasa (vigentes e não vigentes, com a
situação específica de cada convênio), a partir de 2002.
234. A Coordenação-Geral de Modernização e Tecnologia da Informação da Funasa relatou
desconformidade da base de dados (Funasa BI) (peça 56):
Em simples verificação dos dados observou-se aparente necessidade de adequações. A data fim
de vigência, alusiva aos instrumentos de repasse, que outrora eram atualizadas com procedimento
automatizado buscando referências nos sistemas estruturantes do Governo Federal (Siafi e
Plataforma+Brasil), possuem descompasso com o registrado nos sistemas oficiais. Ainda se observou
que o quantitativo de instrumentos celebrados também não reflete a realidade. Registramos que para
essa análise buscamos utilizar os dados disponibilizados pelos órgãos responsáveis pelos respectivos
sistemas, conforme arquivo anexo.
Por isso, recomendamos que a base de dados do “Funasa BI” seja atualizada conforme o
arquivo “20200219 - Desconformidades BI” anexado a este. Do mesmo modo, destacamos ser
necessário revisar a rotina de atualização de dados. Por fim, recomendamos, ainda, que sejam
realizados exames de integridade e conformidade nos demais dados dispostos no “Funasa BI”.
Salientamos que para atender o solicitado pelo Tribunal de Contas da União, serão
encaminhados os dados do Funasa BI considerando a “Data de Assinatura” e “Data Fim de
Vigência”, conforme as colunas “F” e “G”, da planilha “Necessidade de atualização”, referente ao
arquivo anexado.
235. Do exame da carteira de instrumentos de repasse encaminhada pela Funasa em tabela
Excel, a equipe de auditoria considerou consistente apenas o quantitativo de convênios e termos de
compromisso celebrados a partir de 2002. Demais informações tais como "Data final de vigência",
"Status/Situação/Fase do Instrumento", "Valor do Convênio", "Valor empenhado", "Valor liberado",
"Valor a liberar", a equipe de auditoria identificou várias inconsistências, razão pela qual optou por
não aplicá-las para fins de análise no presente trabalho, conforme inconsistências e erros
identificados pela Auditoria Interna (peça 57), necessidades de adequações relatadas pela Cgcon
(peça 56) e dados da tabela excel disponível em [\\_sarq_prod\Unidades\SecexSaude\3ªDT\4-
FISCALIZAÇÕES\RACOM-ConvêniosFunasa\2-Execução\4-Cruzamento_de
Dados\BI\qtdadeconveniosfunasa\Qtd convenios por MUNICIPIO até 50 mil hab e \planilha geral-
TCE-emenda].
236. Diante das evidências apresentadas, é de se supor que as consultas gerenciais formuladas
pela Funasa a partir do BI-Funasa também devem apresentar informações inconsistentes e
imprecisas.
237. Quanto ao uso dos sistemas da entidade pelos entes interessados em formalizar
instrumentos de repasse, um problema comum e recorrente diz respeito à duplicidade de atividades.
Ou seja, os proponentes/convenentes necessitam realizar o registro de documentos em duplicidade nos
sistemas Siga e Siconv nos procedimentos de celebração, execução e prestação de contas dos
238. A Funasa justificou que utiliza o sistema próprio Siga desde 2002, para as atividades de
análise técnica, celebração de convênios, acompanhamento das obras, ao passo que a Plataforma +
Brasil (Siconv) começou a ser utilizada em 2009, e que atualmente ainda não possui todas as
294
funcionalidades e procedimentos implementados, os quais são adotados pela instituição para

acompanhamento e liberação de parcelas.
239. Para sanar a situação, a Funasa informou que celebrou o Termo de Execução
Descentralizada 01/2019 junto ao Ministério da Economia para a implementação dos procedimentos
necessários à integração dos dois sistemas (peça 44). Conforme documentação fornecida pela
entidade, o objetivo é o desenvolvimento de módulo específico na Plataforma + Brasil (Siconv) para
operacionalização de transferências obrigatórias, notadamente relacionadas ao Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC), mediante Termos de Compromisso, cuja operacionalização vem
sendo feita exclusivamente por meio do Sistema Siga (peça 45).
240. Dessa forma, segundo a Funasa, todos os instrumentos de repasse utilizados pela
instituição (convênios, termos de execução descentralizada e termos de compromisso) para
transferência de recursos poderão ser operacionalizados por intermédio do Siconv.
241. Ademais, a entidade continua a realizar investimentos no sistema Siga para melhoria dos
seus processos de trabalho, bem como para a implementação da sistemática de monitoramento e
avaliação por indicadores (peça 53): i) aprimoramento do módulo de pré-seleção e classificação do
Siga; ii) melhoria do processo de análise; iii) viabilização da inserção de dados necessários para
análise e avaliação do Plano de Trabalho; iv) viabilização da identificação de informações para
medir resultados da Ação 20AM-Implementação de Projetos de Coleta e Reciclagem de Materiais; v)
emissão de alerta para o técnico quando for inserido RVT para indicação orçamentária da próxima
parcela; vi) melhoria do módulo de indicação orçamentária; vii) correção de problemas detectados
na emissão de relatórios de acompanhamento e na instrução para liberação de parcelas.
242. Além disso, de acordo com a Funasa, os proponentes têm demonstrado deficiência no
conhecimento dos sistemas de gestão de convênio (Siconv/Siga), o que por sua vez incide na execução
desordenada e não focada no objeto proposto, com baixo desempenho organizacional (Relatório de
Gestão da Funasa 2018; p. 62). O mesmo documento assinala que as equipes técnicas das
superintendências não possuem capacidade de operacionalizar o Siconv e demais instrumentos de
gestão de repasse de recursos (Relatório de Gestão da Funasa 2018; p. 70).
243. A seguir, é apresentado o relato de prefeitos respondentes à pesquisa eletrônica, criticando
a dificuldade de se utilizar o sistema Siga da Funasa (foram ao todo 55 comentários):
(...) Sugiro otimização do sistema Siga, pois, repete as perguntas dos quadros, os campos para
anexar os arquivos não são claros ou então sugiro apenas o acompanhamento através do Siconv,
acredito que seria suficiente e mais ágil o acompanhamento apenas no Siconv, sem necessidade de
ficar repetindo a inserção nos dois sistemas.
(...) No que concerne principalmente ao sistema Siga é uma plataforma muito complexa, deveria
ser auto explicativa.
(...) o sistema da Funasa [Siga] deveria se comunicar melhor com o Siconv, as vezes eles não se
interagem e acusam falhas que não existem principalmente no cadastro das contas bancárias, (...)
(..) Não precisa do Siga. Tudo deveria ser via Siconv, que é onde o técnico do município
adquiriu prática em razão de muitos anos atuando nos contratos de repasse via Caixa.
Utilizar apenas o sistema Siconv para acompanhamento dos convênios, tendo em vista que as
informações prestadas são as mesmas no Siconv e no Siga, não havendo a necessidade dos dois, o que
causa retrabalhos para a equipe técnica
Desnecessário inserir informações em dois (02) sistemas, muito trabalhoso e o sistema Siga
muito ruim para trabalhar. Avaliar e acompanhar as obras e convênios pela plataforma + Brasil sem
a necessidade de inserir informações em mais de um sistema.
Uma crítica construtiva seria integrar as informações do Siga em apenas um sistema, ou seja, o
Siconv. Alimentar dois sistemas é bem complexo.
A Funasa deveria deixar de utilizar o sistema siga, e utilizar apenas o sistema plataforma +
Brasil (antigo Siconv), pois o sistema Siga é muito ruim, difícil de localizar onde deve inserir os
documentos e por duplicar o serviço, uma vez que as mesmas informações são inseridas no Siconv.
295
Nossa grande insatisfação com relação aos sistemas é o Siga, sistema arcaico e complexo.
Apenas a utilização da Plataforma +Brasil seria ideal, já que a mesma atende a todos os requisitos.
Entendo que com a migração completa das análises e prestação de contas pelo Siconv, hoje
Plataforma + Brasil, ajudaria bastante o trâmite dos convênios. O Siga não ajuda na transparência
nem na tramitação dos convênios.
244. Da análise das respostas fica evidente o retrabalho dos convenentes, que precisam realizar
o registro dos documentos no Siga e no Siconv.
245. Esta duplicidade de atividades tem o potencial de gerar inconsistência de dados, tendo em
vista a possibilidade de se realizar a atualização em um sistema e não se realizar no outro, ou, apenas
realizar a atualização de forma parcial. Além disso, cria-se a necessidade de se instituir controles
paralelos para evitar erros e inconsistências no gerenciamento das informações sobre convênios
(atualmente as informações do Siga, Siconv, Siafi e BI Funasa não são fidedignas para retratar a
situação real dos convênios e termos de compromisso na Funasa) (peça 57).
246. Além disso, depreende-se que, ao contrário do que assevera a entidade no seu Relatório de
Gestão da Funasa 2018, p. 62, os proponentes têm demonstrado deficiência no conhecimento mais
especificamente em relação ao sistema Siga. Esse entendimento pode ser corroborado pelos
comentários acima, como também pela percepção dos respondentes à pesquisa eletrônica a respeito
do quantitativo de pessoas contratadas pela prefeitura para acessar sistemas como o Siafi, Siconv e
Siga. Das 1.279 prefeituras que responderam à pesquisa, apenas dezoito (1,4%) não têm pessoa(s) ou
empresa de consultoria contratada(s) para tal finalidade, conforme demonstrado na Tabela 26. Como
as prefeituras recebem recursos federais de outros órgãos e entidades federais, elas necessitam ter
uma equipe para operacionalizar sistemas informatizados para realizar a gestão dos instrumentos de
repasse. Ocorre que o sistema Siga é um sistema exclusivo da Funasa, e pelo fato de a entidade não
oferecer cursos e treinamentos para operá-lo, as equipes das prefeituras têm dificuldade para utilizar
o sistema.
Tabela 26 - Municípios que têm pessoas contratadas para acessar sistemas como o Siafi, Siconv
e Siga-Funasa (por porte de município)

247. Assim, faz-se oportuno propor os encaminhamentos abaixo relacionados.
248. Com base nas evidências e análises apresentadas, mostra-se razoável recomendar à
Funasa que:
i) adote o Siconv (Plataforma+Brasil) como o único sistema a ser utilizado pelos municípios que
recebem recursos por meio de instrumentos de repasse celebrados com a entidade;
ii) reavalie a necessidade de realizar melhorias no sistema Siga para processos informatizados
que já estejam contemplados no sistema Siconv, tendo em vista que quaisquer atualizações
tecnológicas implementadas nesse último sistema refletirão em ajustes no primeiro, gerando
investimentos desnecessários;
iii) identifique as necessidades de capacitação e promova o treinamento dos entes convenentes,
seja por meio de tutorial, curso à distância ou curso presencial; e
iv) corrija as inconsistências e erros dos dados de convênios e termos de compromisso e realize
as adequações necessárias nos sistemas informatizados da Funasa, de forma a possibilitar a extração
296
de dados e geração de relatórios gerenciais consolidados confiáveis e úteis a partir do sistema BI

Funasa.
5. Análise dos comentários dos gestores
249. Primeiramente, cabe destacar foi aprovada, em 15/7/2020, a atualização do marco legal do
saneamento básico (Lei 14.026/2020) que, dentre outras, alterou a Lei 11.445/2007 para aprimorar as
condições estruturais do saneamento básico do País. No entanto, as modificações trazidas pela nova
lei não afetam as propostas deste trabalho, uma vez que elas visam melhorias de resultados e
controles. Como exemplo, tem-se a adoção do porte populacional como critério objetivo de
elegibilidade e prioridade (Lei 14.026/2020 que alterou o inciso IX, art. 48 da Lei 14.445/2007) que
reforça a recomendação 297.2-a.2 do presente relatório.
250. A fim de conceder ao gestor oportunidade para examinar o relatório preliminar da
presente ação de fiscalização, o Tribunal encaminhou , por meio do Ofício 32364/2020-TCU/Seproc
(peça 79), o Relatório de Auditoria Operacional para Avaliar o Sistema de Gestão dos Convênios da
Funasa (peça 81), para que, julgando pertinente, apresentasse suas considerações e comentários a
serem incorporados na versão final do relatório.
251. Em resposta ao referido Ofício, foi encaminhado a esta Corte de Contas, pela Funasa, o
Oficio 189/2020/COGED/AUDIT/PRESI-FUNASA (peça 81), contendo em anexo Despacho 552/2020
DENSP (SEI 2253025), Despacho de cancelamento do Documento 1 (SEI 2253172), Despacho
1513/2020 DEADM (SEI 2251394), Despacho 104/2020 CGMTI (SEI 2250072), Despacho 122/202
CGCOFI (SEI 2251076) e Despacho 500/2020 CGCON (SEI 2253884).
Comentários do Gestor
252. Quanto à proposta de recomendação 258.2-a.1 do achado 2.1, do relatório preliminar
(peça 75), renumerado neste relatório final para 297.2-a.1, a Funasa, por intermédio do Despacho
552/2020 DENSP (peça 81, p. 2-17), relacionou e apresentou, de forma resumida, processos seletivos
do a) Programa de Aceleração do Crescimento; b) Melhorias Habitacionais para Controle da Doença
de Chagas; c) Melhorias Sanitárias Domiciliares; d) Sistema de Resíduos Sólidos; e) Saneamento em
Áreas Rurais e Comunidades Tradicionais (Sistemas de Abastecimento de Água, Esgotamento
Sanitário e Melhorias Sanitárias), que utilizam dados epidemiológicos como critério de elegibilidade
ou priorização.
253. Dessa forma, a Funasa alegou que adota critérios de natureza epidemiológica combinados
com outras informações socioeconômicas.
Análise pela Equipe
254. A recomendação relacionada ao achado desta fiscalização envolve aspectos que não se
restringem apenas à perspectiva específica de fazer constar, nos processos seletivos, como um dos
critérios de seleção, municípios que apresentem risco de transmissão de doenças, tal como trazido nos
comentários do gestor.
255. A constatação faz referência ao estatuto da Funasa, que estabelece competência à entidade
para fomentar soluções de saneamento para prevenção e controle de doenças, por meio da
coordenação, planejamento e supervisão da execução de atividades relativas à formulação de planos
e programas de saneamento e engenharia voltados para prevenção e controle de doenças. Ademais, a
lei que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico define que a prestação desses
serviços observará plano que deverá abranger, no mínimo, o diagnóstico da situação e de seus
impactos nas condições de vida, utilizando indicadores sanitários epidemiológicos, entre outros, e
apontando causas das deficiências identificadas. Nesse contexto, a própria Funasa respondeu que não
realiza levantamento do perfil sanitário dos municípios que fazem parte do público-alvo da entidade
(peça 44).
256. Assim, a recomendação foi proposta para que a entidade utilize dados epidemiológicos, por
meio da coordenação, planejamento e supervisão da execução das atividades de formulação de planos
e programas de saneamento com foco na prevenção e controle de doenças, possibilitando o
diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida da população beneficiária.
297
257. Por fim, a Funasa comentou que em 2020 foi feita contratação especializada junto à
Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS) com objetivo de realizar levantamento e análise dos
dados sociais, territoriais e de saúde pública relacionados com as ações empreendidas pela entidade,
visando ao controle de doenças e agravos, por município, o que, após a conclusão, possibilitará a
reavaliação dos critérios atualmente utilizados.
258. Por todas essas razões, entende-se pelo ajuste da recomendação com o objetivo de indicar
mais claramente que se trata da utilização de dados epidemiológicos em um âmbito maior do que a
mera utilização desses dados como critério de elegibilidade ou priorização, com a seguinte redação:
“utilize dados epidemiológicos, tais como incidência e prevalência de doenças relacionadas à
condições de vida da população beneficiária”.
259. Em relação à recomendação 258.2-b.2 do achado 2.2, do relatório preliminar (peça 75),
renumerado neste relatório final para 297.2-b.2, a Funasa, por intermédio do Despacho 552/2020
DENSP (peça 81, p. 17-19), destacou ações desenvolvidas, tais como a) Projeto Sustentar que tem
como objetivo desenvolver ações estruturantes, bem como proporcionar o empoderamento das
comunidades rurais e gestores municipais; b) Projeto Piloto de um Fundo de Apoio à estruturação e
ao desenvolvimento de projetos de concessões de parcerias público privadas; c) realização de
Oficinas de Capacitação em temas relacionados à Política e Plano Municipal de Saneamento Básico,
Estruturação e Implementação de Consórcios Públicos de Saneamento, Gestão Econômico-Financeira
no Setor Saneamento, Redução de Perdas em Sistemas de Saneamento, e; d) elaboração de diversos
manuais para orientar a formação, estruturação e prestação de serviços de saneamento.
260. A recomendação teve o objetivo de mitigar riscos para a não consecução dos objetivos e
resultados esperados em relação aos instrumentos de repasse celebrados pela Funasa, haja vista que
esses objetivos encontram-se comprometidos em razão da elevada quantidade de Tomadas de Conta
Especial (TCEs) e de Processos de Cobrança Administrativa (PCAs), acarretando a não
realização/conclusão de obras contratadas.
261. Nesse contexto, por intermédio de pesquisa eletrônica realizada com prefeitos e Deputados
Federais, foi possível identificar, na percepção dos entrevistados, as principais dificuldades
enfrentadas pelos municípios para executar e prestar contas dos convênios com a Funasa.
262. No entanto, a Funasa, em seus comentários, elencou Projetos e Oficinas de Capacitação
para desenvolver ações específicas e pontuais, que não atendem aos objetivos da recomendação. Com
relação aos Manuais e Procedimentos elaborados pela entidade, na opinião dos entrevistados, para o
entendimento e compreensão das orientações, estes demandam a prestação de apoio técnico, por
parte da entidade, para dirimir dúvidas e questionamentos.
263. Para tanto, a recomendação busca atender ao disposto no inciso III do artigo 11 do
Decreto 8.867/2016, de modo que a Funasa se aproxime mais dos gestores municipais com o objetivo
de coordenar, planejar e supervisionar a execução de atividades de cooperação técnica aos
municípios para prestar esclarecimentos e orientações técnicas, incluindo atividades de planejamento,
elaboração de projetos, contratação, fiscalização, prestação de contas e capacitação.
264. Entende-se, portanto, pela manutenção da recomendação.
265. Relativamente à recomendação 258.2-e.1 do achado 3.3, do relatório preliminar (peça 75),
renumerado neste relatório final para 297.2-e.1, a Funasa, por intermédio do Despacho 500/2020
CGCON (peça 81, p. 46-47), comentou que conseguiu identificar um dos motivos que leva ao atraso
nos repasses e vem tratando diretamente com os superintendentes, para que no momento que os
relatórios encontrem-se com recomendação de liberação de parcela, esse instrumento seja
imediatamente remetido à Presidência da Funasa para conclusão do trâmite da liberação.
298
266. A Funasa não detalhou o motivo identificado que leva ao atraso nos repasses financeiros,
podendo, inclusive, apontar outras razões para tal.
267. Assim, entende-se pela manutenção da recomendação.
268. No que se refere à recomendação 258.2-f.1 do achado 3.4, do relatório preliminar (peça
75), renumerado neste relatório final para 297.2-f.1, a Funasa, por intermédio do Despacho 552/2020
DENSP (peça 81, p. 20), comentou que as normas publicadas pela entidade para liberação de
parcelas estão em consonância com os apontamentos efetuados pelo TCU e com os Decretos e
Portarias Interministeriais, bem como com as Portarias publicadas pela entidade.
269. A recomendação para que a Funasa realize estudos para verificar a possibilidade de
simplificação de processos e de normas concernentes à celebração e execução dos instrumentos de
repasse, a fim de que elas possam imprimir eficiência na consecução dos objetos pactuados, está
ligada à não apresentação/aprovação do projeto básico/termo de referência do instrumento de
repasse e à intempestividade das fiscalizações de obras e análise das prestações de contas.
270. Ademais, na percepção dos prefeitos respondentes ao questionário eletrônico, a Funasa é
vista como uma instituição “burocrática”, por fazer muitas exigências desnecessárias, tornando o
processo muito moroso, especialmente para aprovação do projeto básico.
271. Assim entende-se pela manutenção da recomendação, tendo em vista a necessidade de se
revisar Portarias da Funasa, bem como seus Manuais de Procedimentos para Execução de Convênios
e Termos de Compromisso, de forma a possibilitar a simplificação de processos e da legislação que
trata do tema sobre saneamento.
272. Quanto à recomendação 258.2-f.2 do achado 3.4, do relatório preliminar (peça 75),
renumerado neste relatório final para 297.2-f.2, a Funasa, por intermédio do Despacho 552/2020
DENSP (peça 81, p. 20-21), comentou que em meados de 2012 a 2014, realizou procedimentos
licitatórios para a contratação de serviços especializados para elaboração de diagnóstico, estudos de
concepção e viabilidade do Relatório Técnico Preliminar (RTP), serviços de campo, projetos básicos
e executivos de engenharia e estudos ambientais para sistemas de abastecimento de água e de
esgotamento sanitário em municípios de diversos estados do país.
273. Atualmente, a Funasa informou que iniciou um trabalho para centralizar os projetos de
engenharia contratados pela Funasa ao longo dos anos, com o objetivo de fazer um Banco de
Projetos, que consistirá em um arquivo eletrônico de projetos com uma descrição dos projetos
contratados. De acordo com a entidade, em 2020 foi disponibilizado no site da Funasa o projeto
referência para execução de Módulos Sanitários para o Programa de Melhorias Sanitárias e está em
andamento a elaboração de atualização do projeto referência para o Programa de Melhorias
Habitacionais para o Controle de Chagas.
274. Os procedimentos licitatórios para contratação de serviços especializados para prestar
apoio técnico ao municípios vigentes no período de 2012 a 2014 estariam alinhados com a
recomendação formulada pela equipe de auditoria, uma vez que seria uma forma de viabilizar a
elaboração dos projetos básicos – uma das razões para a demora na conclusão dos objetos
contratados, exigindo contínuas prorrogações, acarretando a não conclusão dos convênios.
275. A criação de um Banco de Projetos é uma iniciativa válida, no entanto, a equipe de
auditoria entende que se aplica a projetos padronizados e simples, a exemplo dos Programas de
Melhorias Sanitárias e de Melhorias Habitacionais para o Controle de Chagas. Para demais
programas, os projetos demandam a observância das peculiaridades e especificidades de cada
localidade a ser atendida.
276. Assim, a equipe de auditoria conclui pela manutenção da recomendação.
299
277. Relativamente à recomendação 258.2-g.1 e 258.2-g.2 do achado 4.1, do relatório

preliminar (peça 75), renumerado neste relatório final para 297.2-f.1 e 297.2-f.2, a Funasa, por
intermédio do Despacho 552/2020 DENSP (peça 81, p. 21-22), comentou que, no bojo do Acórdão
2781/2018-TCU-Plenário, está previsto o estabelecimento e implementação de rotinas de
monitoramento dos resultados, tais como avaliação de impacto à saúde (AIS) e da sistemática de
monitoramento e avaliação por indicadores (SMAI), as quais poderão ser utilizados como
instrumentos de gestão e de avaliação de desempenho institucional.
278. A Funasa, por ser uma entidade vinculada ao Ministério da Saúde, deve fomentar soluções
de saneamento para prevenção e controle de doenças e agravos, em conformidade com o Decreto
8.867/2016.
279. Portanto, é de suma importância que a entidade elabore as metas de desempenho
institucional, tal como recomendado pela equipe de auditoria, a fim de possibilitar a aferição da
melhora do quadro epidemiológico das doenças intimamente relacionadas à carência de saneamento
ambiental.
280. Dessa forma, mantém-se a recomendação até que a Funasa apresente a implementação de
ações que venham a atendê-la, conforme observado nos parágrafos 216 a 221 do presente relatório.
281. Relativamente à recomendação 258.2-h do achado 4.2, do relatório preliminar (peça 75),
renumerado neste relatório final para 297.2-h, a Funasa, por intermédio do Despacho 104/2020
CGMTI (peça 81, p. 44), comentou que no que diz respeito à recomendação 258.2-h.1, está previsto
para agosto/2020 o início da migração dos passivos, como piloto do projeto de adoção da
Plataforma+Brasil. E acrescenta que além dessa iniciativa, já existe um planejamento entre a CGMTI
e a CGCON para o início dos trabalhos de migração dos convênios do Sistema Siga para a
Plataforma+Brasil. Em relação à recomendação 258.2-h.2, a entidade comentou que se encontra em
andamento um projeto para melhoria das integrações existentes entre os dois sistemas (Siga e Siconv),
além da previsão de ajustes em outras funcionalidades com o objetivo de evitar inconsistências de
dados e prover transparência na execução dos instrumentos de repasse. No que tange à
recomendação 258.2-h.4, a Funasa informou que no dia 17/7/2020 foi realizado Pregão 06/2020 para
contratação de empresa de suporte e infraestrutura, que também será responsável pela manutenção
da plataforma BI da Funasa.
282. Especificamente à recomendação 258.2-h.3 do achado 4.2, do relatório preliminar,
renumerado neste relatório final para 297.2-h.3, a Funasa, por intermédio do Despacho 500/2020
CGCON (peça 81, p. 46), comentou que está providenciando, junto à Diretoria do Departamento de
Transferência da União/ME, a capacitação de seus servidores quanto à alimentação na
Plataforma+Brasil, a fim de gerar dados e produzir informações mais precisas. Outros cursos de
capacitação estão sendo planejados no âmbito do Projeto Institucional da CGCON.
283. As ações em curso serão objeto de monitoramento até que se verifique o atendimento das
recomendações, conforme análise constante nos parágrafos 237, 244 e 245. Portanto, entende-se pela
manutenção das recomendações.
284. Quanto à determinação 258.1 do achado 2.2, do relatório preliminar (peça 75),
renumerado neste relatório final para 297.1, a Funasa, por intermédio do Despacho 500/2020
CGCON (peça 81, p. 46), comentou que em reunião de Diretoria, realizada em 20/7/2020, foi
deliberada a formação de Grupo de Trabalho que irá realizar o levantamento de todos os
instrumentos constantes da Portaria Funasa 4.749/2019, que porventura não foram cancelados, com
prazo de conclusão para 10/8/2020. Após a finalização dos trabalhos, encaminhada resposta ao TCU.
300
285. As ações em curso serão objeto de monitoramento até o cumprimento da determinação.

Assim, entende-se pela manutenção da determinação.
6. Conclusão
286. Saneamento básico é um direito humano reconhecido pela Organização das Nações Unidas
e consubstanciado internamente tanto a nível constitucional quanto infraconstitucional. Neste
contexto, a Lei 11.445/2007 (alterada pela Lei 14.026/2020) é norma primordial por estabelecer
diretrizes nacionais, a política federal de saneamento básico e os princípios fundamentais da
universalização, da integridade e da disponibilidade da prestação desses serviços.
287. A Funasa foi a instituição criada pelo Decreto 100/1991 para a prevenção e controle de
doenças e para formular e implementar ações de promoção e proteção à saúde relacionadas com as
ações estabelecidas pelo Subsistema Nacional de Vigilância em Saúde Ambiental em municípios com
até 50 mil habitantes. Para tanto, ela tem se utilizado de instrumentos de repasse, mormente
convênios, para atingir seus objetivos.
288. Tais instrumentos, todavia, não têm sido capazes de cumprir com a finalidade pactuada em
decorrência da inexistência, dentre outras, de capacidade operacional (recursos humanos e de
tecnologia da informação); de recursos orçamentários e financeiros suficientes; de sistema eficiente
para a gestão dos convênios celebrados; e do próprio modelo de atuação centrado apenas na
alocação de recursos, atribuindo-se ao convenente, basicamente, a maior parte do risco da execução
do empreendimento, a despeito da capacidade técnica do município beneficiário.
289. Essas deficiências sinalizam a inadequação do modelo de atuação trilhado pela Funasa
nos últimos anos. E isso se revela nas dificuldades financeiras, evidenciada pela existência de passivo
a descoberto; na falta de estratégia de atuação; na inexistência de sistema de gestão eficaz que possa
emprestar simplicidade, eficiência e transparência aos processos capitais da instituição; na falta de
recursos humanos capacitados para atender à sua missão primordial; no distanciamento dos
municípios que deveria assistir; no não alcance dos objetivos e metas pactuados, dentre outras.
290. Importante remarcar que muitas das deficiências apontadas já foram alvo de deliberação
desta Corte de Contas. Cita-se como exemplo mais importante o Acórdão 2.781/2018-TCU-Plenário
da relatoria do Ministro Augusto Nardes, que, dentre outras providencias, determinou à Funasa que
redefinisse sua política institucional, bem como estabelecimento da relação custo/benefício dessa nova
política (subitem 9.1.7. do referido Acórdão). Não tendo sido a determinação completamente
cumprida, ela foi corroborada por meio do Acórdão 787/2020-TCU-Plenário que, em sede de
monitoramento do Acórdão 2781/2018, determinou a oitiva da Secretaria Executiva do Ministério da
Saúde para que se manifeste sobre a sustentabilidade do modelo operacional adotado pela Funasa.
291. Nessa mesma linha, cabe repisar algumas das conclusões apontadas pela consultoria
realizada, em 2018, com recursos da Deutsche GesellschaftFürInternationale (GIZ), no âmbito do
Projeto Fortalecimento do Controle Externo Área Ambiental (peça 73).
292. Segundo a Consultoria realizada, a Funasa deveria se envolver mais no apoio à gestão dos
serviços que ela presta. Para tanto, deveria atuar para melhorar a capacidade dos municípios em
realizar planejamento, elaborar projetos, regular os serviços, bem como na capacidade de os
municípios contratarem e fiscalizarem a prestação dos serviços, seja por empresas estatais seja por
empresas privadas.
293. Para a Consultoria, o aumento da atuação da Funasa apoiando a gestão fará com que ela
melhore o desempenho da qualidade das transferências de recursos para investimentos. Entretanto,
um maior êxito dessas transferências é dependente de uma ampla reforma no âmbito da Política de
Saneamento Básico e de como esses recursos são transferidos.
294. Nessa senda, as evidências coligidas, tanto de fontes internas quanto externas, sugerem que
as ações desenvolvidas pela Funasa não têm sido suficientes para prover a população dos municípios
alvo, dos serviços essenciais de saneamento básico necessários a uma vida saudável. Dessa forma,
embora não seja a Fundação responsável isolada por suas ações, ou melhor, pela condução da
política pública de saneamento básico, ela vem deixando de cumprir preceitos constitucionais, legais
301
e infralegais que estabelecem o saneamento básico como um dos condicionantes para uma boa saúde,
tampouco vem cumprindo a contento sua competência de fomentar soluções de saneamento para
prevenção e controle de doenças (Decreto 8.867/2016).
295. O que emerge de toda a análise é a urgente e necessária reforma do modelo de atuação
(modelo de negócio) da Funasa. Transigir com tal medida, equivale quase a condenar milhões de
brasileiros a padecer de males que já há muito poderiam ter sido erradicados, mas que sobrevivem em
decorrência de modelo de atuação institucional equivocado.
296. É, portanto, no contexto até aqui delineado, que se entende importante recomendar à
Funasa e aos órgãos governamentais superiores, que têm competência para orientar as organizações
sob sua supervisão, ações e iniciativas que visem a corrigir as situações identificadas ou, ao menos,
formas de mitigá-las, a fim de que os objetivos e metas pactuados em diferentes níveis e normas
possam se converter em realidade e deixar de figurar, ao que parece, a uma mera pretensão
programática.
7. Proposta de encaminhamento
297. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
297.1. Determinar à Fundação Nacional de Saúde (Funasa), com fundamento no art. 4º, inciso
I, da Resolução-TCU 315/2020, que, no prazo de sessenta dias, informe o TCU sobre a conclusão do
cancelamento dos instrumentos de repasse, consoante o disposto nos arts. 3º e 4º da Portaria Funasa
4.749/2019.
297.2. Recomendar à Fundação Nacional de Saúde (Funasa), com fundamento no art. 11 da
Resolução-TCU 315/2020, que:
a) no que se refere aos critérios de elegibilidade e priorização para formalização dos
instrumentos de repasse com os municípios que fazem parte do público alvo da entidade (achado 2.1):
a.1) utilize dados epidemiológicos, tais como a incidência e prevalência de doenças
relacionadas à insuficiência de saneamento, a fim de possibilitar o diagnóstico da situação e de seus
impactos nas condições de vida da população beneficiária; e
a.2) considerando que a Funasa atende 88% dos municípios brasileiros, avalie a adoção da
adotado nesta auditoria, a fim de procurar equilibrar a distribuição de recursos dos instrumentos de
repasse entre municípios de menor e maior porte populacional;
b) no que se refere às medidas para mitigar a não realização/conclusão de obras, objeto dos
instrumentos de repasse (achado 2.2):
b.1) aprimore o monitoramento dos instrumentos de repasse para permitir que a entidade
realize o controle automatizado do cronograma físico e financeiro dos projetos e que as necessárias e
oportunas providências sejam adotadas para evitar a procrastinação da execução ou a não entrega do
objeto; e
b.2) preste serviços de cooperação técnica e apoio à gestão municipal para melhoria da gestão
contratação, fiscalização, prestação de contas;
c) no que se refere ao quadro deficitário de servidores competentes e capacitados (achado 3.1):
c.1) realize o perfil profissiográfico para auxiliar a determinar as características desejáveis de
desempenho adequado nas atividades finalísticas das suas Superintendências Estaduais; e
c.2) implemente um plano de capacitação e treinamento dos servidores;
d) no que se refere à alocação e aplicação de recursos orçamentários não alinhados com sua
capacidade operacional para acompanhar e executar os objetos dos convênios (achado 3.2):
d.1) adeque, ao longo do tempo, o portfolio de atuação da entidade à capacidade operacional e
aos recursos orçamentários disponíveis;
302
d.2) aborde o processo orçamentário não somente para lidar com o problema de alocação de
sistema de planejamento estratégico e de gestão de políticas públicas; e
d.3) reduza ao mínimo possível o montante de "valores pendentes de empenho" e de "restos a
pagar inscritos";
e) no que se refere à dificuldade para a realização de uma boa gestão financeira,
impossibilitando efetuar o repasse de recursos aos convenentes de forma célere e eficiente (achado
3.3):
e.1) revise o processo de programação e liberação financeira de recursos aos convenentes de
forma a identificar e corrigir suas distorções burocráticas, a fim de permitir o acompanhamento da
gestão financeira dos instrumentos de repasse de forma transparente, ágil e confiável;
f) no que se refere à demora na conclusão dos objetos contratados, exigindo contínuas
prorrogações, e acarretando a não conclusão dos convênios (achado 3.4):
f.1) realize estudos para verificar a possibilidade de simplificação de processos e de normas
eficiência na consecução dos objetos pactuados; e
f.2) desenvolva estudos para verificar a possibilidade de realizar parcerias para apoiar as
g) no que se refere à ausência de medição de resultados dos convênios celebrados pela Funasa
(achado 4.1):
g.1) elabore as metas de desempenho institucional alinhadas com os objetivos estratégicos e
focadas para mensuração da qualidade dos produtos e serviços entregues à sociedade no
cumprimento de sua missão institucional, especialmente para visar a melhora do quadro
epidemiológico das doenças intimamente relacionadas à carência de saneamento ambiental; e
g.2) promova maior transparência e institua mecanismos de controle social na execução de
cada uma das atividades de gestão dos instrumentos de repasse, desde a decisão quanto à alocação e
aplicação de recursos, realização dos chamamentos públicos, seleção das propostas e aferição acerca
da realização de obras de convênios;
h) no que se refere às rotinas inadequadas e ineficientes dos sistemas informatizados da Funasa
para atualizar, gerenciar, monitorar e controlar a execução de obras, objeto de convênios (achado
4.2):
h.1) adote o Siconv (Plataforma + Brasil) como o único sistema a ser utilizado pelos municípios
que recebem recursos por meio de instrumentos de repasse celebrados com a entidade;
h.2) reavalie a necessidade de realizar melhorias no sistema Siga para processos informatizados
tecnológicas implementadas nesse último sistema refletirão em ajustes no primeiro;
h.3) identifique as necessidades de capacitação e promova o treinamento dos entes convenentes,
h.4) corrija as inconsistências e erros dos dados de convênios e termos de compromisso e
extração de dados e geração de relatórios gerenciais consolidados confiáveis e úteis a partir do
sistema BI Funasa;
297.3. Nos termos do art. 8º da Resolução-TCU 315, de 2020, fazer constar, na ata da sessão
em que estes autos forem apreciados, comunicação do relator ao colegiado no sentido da necessidade
de se monitorar as recomendações contidas no subitem 297.2, alíneas ‘a’ a ‘h’ e a determinação
expressa no subitem 297.1.
298. Encerrar e arquivar o presente processo, nos termos do art. 169, inciso V, do Regimento
Interno do TCU.”
4. O corpo diretivo da SecexSaúde aquiesceu ao referido encaminhamento.
303
É o relatório.
VOTO
Cuidam os autos de relatório de auditoria na modalidade operacional com o objetivo de avaliar

a gestão dos convênios celebrados pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa), em cumprimento ao
2. A fim de atender ao propósito do trabalho, foram formuladas as seguintes questões de
auditoria:
esperados?
3. O marco legal do saneamento básico no país é a Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007, com as
atualizações efetuadas pela Lei 14.026, de 15 de junho de 2020.
4. A coordenação dessa política pública se insere no rol de atribuições do Ministério do
Desenvolvimento Regional (MDR), conforme o art. 29 da Lei 13.844, de 18 de junho de 2019.
5. A despeito disso, as ações de saneamento básico afetam e são de interesse do Ministério da
Saúde, o que implica a atuação complementar dos dois ministérios na realização dos objetivos dessa
política.
6. Tal aspecto pode ser evidenciado pela própria missão da Funasa, que é uma fundação pública
vinculada ao Ministério da Saúde, com o objetivo de promover e proteger a saúde mediante o exercício
das seguintes competências, nos termos do art. 2º do anexo I do Decreto 8.867, de 3 de outubro de
2016:
“I - fomentar soluções de saneamento para prevenção e controle de doenças; e
II - formular e implementar ações de promoção e proteção à saúde relacionadas com as ações
estabelecidas pelo Subsistema Nacional de Vigilância em Saúde Ambiental.”
7. Essa relação de complementaridade entre o MDR e o MS pode ser observada na execução dos
investimentos em saneamento básico com recursos do Orçamento Geral da União (OGU). Segundo o
Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab), a atuação do MDR está direcionada a municípios
maiores, com população superior a 50 mil habitantes ou integrantes de Regiões Metropolitanas (RM)
ou Regiões Integradas de Desenvolvimento (Ride), e a municípios críticos para risco hidrológico.
8. Quanto à Funasa, o Plano Plurianual (PPA) 2016-2019 lhe reservou o atendimento a
municípios com menos de 50 mil habitantes, áreas rurais, quilombolas e sujeitas a endemias. A
entidade também presta apoio técnico e/ou financeiro no combate, controle e redução da mortalidade
infantil e da incidência de doenças de veiculação hídrica ou causadas pela falta de saneamento básico e
ambiental.
9. A Funasa também assumiu a responsabilidade de elaborar e implementar o Programa Nacional
de Saneamento Rural (PNSR), que passou a ser chamado de Programa de Saneamento Brasil Rural
(PSBR). Tal política prevê a realização de melhorias nas condições sanitárias da população rural
brasileira, com investimentos totais no montante de R$ 218.940.000.000,00, no prazo de 20 anos.
10. Como se vê, a Funasa detém relevantes competências no arcabouço institucional brasileiro,
de forma que é importante avaliar a eficiência e eficácia de sua atuação, especialmente na gestão de
instrumentos de repasse celebrados para execução de obras e serviços de saneamento.
304
11. Antes de adentrar no exame das questões de auditoria formuladas pela SecexSaúde, julgo
pertinente expor alguns dados levantados pela unidade técnica a respeito da situação do saneamento
básico no Brasil.
II – Dados de saneamento básico no Brasil
12. Conforme o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), 83,6% da
população brasileira dispõe de água canalizada por meio de sistema de abastecimento; 53,2% de
esgotamento sanitário por meio de rede de esgoto; e 92,1% de cobertura de coleta domiciliar de
resíduos sólidos.
13. Todavia, há bastante disparidade regional nos dados supramencionados.
14. A maioria dos estados tem índice médio de atendimento urbano por rede de água acima de
90%. Tal situação se verifica no Distrito Federal e em dezoito estados. Na faixa de 80% a 90%,
aparecem Alagoas e Amazonas; na faixa logo abaixo, entre 60% e 80%, aparecem os estados do
Maranhão, Ceará, Acre e Rondônia; na penúltima faixa, de 40% a 60%, situa-se o estado do Pará. O
Amapá apresenta índice inferior a 40%, com 38,3% da população urbana atendida.
15. No que se refere ao atendimento urbano com rede coletora de esgotos, as diferenças regionais
são mais evidentes. Apenas o Distrito Federal, São Paulo, Paraná e Minas Gerais apresentam valores
de cobertura acima de 70%. Na faixa de 40% a 70%, aparecem outros oito estados: Rio de Janeiro,
Roraima, Espírito Santo, Mato Grosso do Sul, Bahia, Goiás, Paraíba e Mato Grosso. Na faixa logo
abaixo, de 20% a 40%, situam-se nove estados: Rio Grande do Sul, Tocantins, Ceará, Sergipe,
Pernambuco, Rio Grande do Norte, Alagoas, Santa Catarina e Piauí. Na penúltima faixa, de 10% a
20%, encontram-se três estados: Maranhão, Acre e Amazonas. Por fim, na menor faixa, inferior a
10%, há três estados: Amapá, Pará e Rondônia.
16. A situação se repete quando se analisam os dados dos municípios.
17. Considerando o universo de entes com dados cadastrados no SNIS, 3.996 apresentam índice
de atendimento urbano por rede de água superior a 90%; 450 possuem cobertura entre 80% e 90%;
394, entre 60% e 80%; 149, entre 40% e 60%; e 147 possuem cobertura abaixo de 40%. Dentre os
integrantes da primeira faixa, 2.639 municípios apresentam índice de atendimento por rede de água
igual a 100%. Em termos de população, esses municípios correspondem a 44,9% da população urbana
residente de toda a amostra, sendo este o percentual de população urbana do país com acesso aos
serviços de água universalizado.
18. No que se refere ao atendimento urbano com rede coletora de esgotos, 1.536 municípios
encontram-se com índice de cobertura superior a 70%; 409 entre 40 e 70%; 249 entre 20 e 40%; 146
entre 10 e 20%; e 178 municípios com atendimento abaixo de 10%. Cabe destacar que 1.531
municípios preencheram formulário simplificado no SNIS (sem cobertura de esgoto), sendo que 1.521
não enviaram nenhuma informação.
19. Quanto ao índice de tratamento de esgotos, 574 municípios apresentam percentual superior a
80,0%; 354 situam-se na faixa entre 60,1 e 80,0%; 290, entre 40,1 e 60%; 300, entre 20,0 e 40,0%; e
996 municípios, abaixo de 20%. No total, o mapa apresenta o resultado de 4.050 municípios, sendo
2.514 com o índice calculado e 1.531 municípios que não possuem sistema público de esgoto.
20. Tal quadro revela um grande espaço potencial de atuação da Funasa no provimento dos
serviços de saneamento básico, principalmente se for considerada a estratificação dos municípios
segundo o porte populacional, na qual se verifica uma absoluta predominância de entes com população
inferior a 50 mil habitantes – 4.897 entes, o que equivale a 87,9% do universo total, segundo exposto
na tabela 3 da unidade técnica.
III – Execução da auditoria
21. Diante dos apontamentos realizados em trabalhos anteriores desta Casa, a respeito de
diversas falhas na condução de convênios e instrumentos congêneres por parte da Funasa, buscou-se
avaliar, de forma geral, a eficiência e a efetividade do sistema de gestão desses ajustes. Para tanto,
foram formuladas as seguintes questões de auditoria:
305

esperados?
22. A fim de responder aos referidos questionamentos, a SecexSaúde coletou dados nos sistemas
informatizados da Funasa e realizou entrevistas in loco – em cidades do Maranhão e de Goiás e nas
respectivas superintendências regionais das entidades – e de forma eletrônica mediante o uso do
software livre limesurvey.
23. A segunda técnica de auditoria mencionada contemplou o envio de questionários para
prefeitos de municípios com até cinquenta mil habitantes e deputados federais da atual legislatura que
já haviam apresentado alguma emenda para celebração de convênio com a Fundação na área de
saneamento básico.
24. Cabe destacar o baixo percentual de resposta das entrevistas realizadas pela via eletrônica,
que ficou em torno de 10,9% e 26,1% do quantitativo de prefeitos e deputados federais,
respectivamente. No primeiro caso, o número variou segundo o porte do município, tendo atingido o
valor máximo de 24,2% no caso dos prefeitos dos municípios entre 10 mil e 20 mil habitantes.
25. Como bem afirmado pela SecexSaúde, isso implica que “as taxas de respostas obtidas
constituem-se em uma limitação para a interpretação dos resultados da pesquisa eletrônica, na
medida em que não permitem a generalização dos resultados, em seu conjunto, para todo o universo
de stakeholders selecionados.”
26. De toda forma, a técnica de fiscalização escolhida não permite aferir a eficiência e a
efetividade da política pública de oferta de saneamento básico por parte da Funasa, já que não foram
promovidas a verificação de dados a partir de indicadores nem a análise crítica de sua aderência a uma
realidade extraída.
27. Em minha visão, o trabalho buscou mais promover um diagnóstico dos problemas ocorridos
na gestão dos convênios pela Funasa, segundo a percepção dos diversos stakeholders, do que medir a
eficiência e a efetividade da atuação da entidade.
28. A despeito disso, as observações trazidas pelas pessoas entrevistadas se mostram importantes
para construir um quadro real das dificuldades enfrentadas na condução de convênios e instrumentos
congêneres, constituindo um importante subsídio para o aperfeiçoamento da política pública.
29. A relevância do trabalho pode ser evidenciada, ainda, pelo volume de recursos destinados a
investimentos por parte da Funasa. Conforme a tabela 5 do relatório da SecexSaúde, a dotação para
essa natureza de despesa, entre 2015 e 2019, variou entre os limites mínimo e máximo de R$ 869,53
milhões (2019) e R$ 1,25 bilhão (2017), totalizando o montante de R$ 5,2 bilhões no período.
30. Conforme será mais bem detalhado adiante, essa dotação não se mostra suficiente para
custear o volume financeiro do estoque de convênios celebrados e ainda em vigor, revelando, de cara,
uma situação de dificuldade operacional da Funasa para dar regularidade ao fluxo financeiro desses
instrumentos. Tal quadro contribui para a demora na conclusão dos instrumentos ou, mesmo, para a
sua paralisação, somando-se a outros fatores relacionados à atuação dos convenentes.
31. A tabela a seguir, extraída do relatório da SecexSaúde, traz o saldo acumulado de convênios
e Termos de Compromisso (PAC) de 2015 a 2019:
Tabela 1 - Saldo acumulado de convênios e Termos de Compromisso (PAC) de 2015 a 2019
Execução dos Instrumentos de Repasse
Até DEZ/2019 Até DEZ/2018 Até DEZ/2017 Até DEZ/2016 Até DEZ/2015
(*)
Valores FIRMADOS 13.133.195.169,51 13.258.605.229,34 11.479.928.032,61 11.904.977.035,88 13.663.170.567,95
Valores a LIBERAR 4.394.069.534,41 4.793.559.419,85 3.369.926.063,05 3.644.081.463,17 4.482.159.605,62
Valores a COMPROVAR 2.625.472.600,83 2.643.381.546,97 2.339.013.762,47 2.334.571.455,59 1.976.520.353,44
306
Valores a APROVAR 1.282.389.164,46 1.163.869.979,66 1.291.518.566,11 1.210.738.005,20 1.531.686.787,91

Valores APROVADOS 2.570.140.269,15 2.456.647.380,74 2.453.368.132,89 2.423.745.120,00 2.409.906.366,10
Valores IMPUGNADOS 56.052,34 - - - -
Valores em INADIMP EFETIVA 610.589.105,11 616.972.567,28 533.880.244,34 532.440.423,36 374.981.733,24
Valores em INADIMP SUSPENSA 1.071.783.043,52 1.058.926.336,35 1.027.249.083,89 931.544.045,93 883.757.644,88
Valores CANCELADOS - - - - 22.554,18
Valores NAO LIBERADO/DEVOLVIDO 247.493.896,22 113.630.754,14 56.584.000,37 188.532.328,04 1.008.179.278,65
Valores ARQUIVADOS 18.077.382,66 - 4.201.054,09 225.456,18 13.018.206,21
valores CONCLUIDOS 313.124.120,81 411.617.244,35 404.187.125,40 639.098.738,41 982.938.037,72
(*) Instrumentos de repasse = Convênios, Cooperação Técnica e Contrato de Repasse. Sem valores dos Termos de Execução Descentralizada.
Fonte: Siafi
32. Considerando os valores a liberar do estoque de instrumentos de repasse existentes até
dezembro/2018, de aproximadamente R$ 4,79 bilhões, e a dotação de investimentos em 2019, de R$
869,53 milhões (vide item 29 retro), a Funasa demoraria aproximadamente 5,5 anos para transferir os
valores correspondentes à totalidade dessas avenças, sem considerar, por óbvio, a eventual celebração
de novos convênios. Tal comparação, por simplificação, também não leva em conta a suposta
impossibilidade de realizar tais repasses por problemas afetos ao próprio convenente (prestação de
contas).
33. Dito isso, passo ao exame das respostas trazidas em face das questões de auditoria
formuladas pela unidade técnica.
III.1. Em que medida os instrumentos de repasse celebrados pela Fundação Nacional de Saúde
para execução de obras e serviços de saneamento têm alcançado os objetivos e resultados esperados?
34. Diante dos elementos trazidos, a SecexSaúde concluiu que:
a) a atuação da Funasa não tem sido suficiente para prevenir e controlar doenças e agravos
decorrentes de saneamento inadequado; e
b) há um comprometimento do alcance dos objetivos da entidade devido à elevada quantidade de
expirados por inexecução e/ou não conclusão de obras.
III.1.1. A atuação da Funasa não tem sido suficiente para prevenir e controlar doenças e agravos
decorrentes de saneamento inadequado.
35. Segundo a avaliação da SecexSaúde, a partir do exame da base de dados e informações do
IBGE, SNIS e do Ministério da Saúde, bem como das entrevistas realizadas, esse deficit de efetividade
da Funasa na implementação de ações de saneamento básico decorre de falhas nos critérios de
elegibilidade dos convênios.
36. Segundo o art. 19, inciso I, da Lei 11.445/2007, a prestação de serviços públicos de
saneamento básico observará plano, que poderá ser específico para cada serviço, o qual abrangerá,
dentre outras coisas, “diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, utilizando
sistema de indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos e apontando as
causas das deficiências detectadas” (grifos acrescidos).
37. Ademais, os incisos IV e IX do art. 48 da aludida lei prescrevem que a União, no
estabelecimento de sua política de saneamento básico, observará as seguintes diretrizes:
“IV - utilização de indicadores epidemiológicos e de desenvolvimento social no planejamento,
implementação e avaliação das suas ações de saneamento básico;
(...) IX - adoção de critérios objetivos de elegibilidade e prioridade, considerados fatores como
nível de renda e cobertura, grau de urbanização, concentração populacional, porte populacional
municipal, áreas rurais e comunidades tradicionais e indígenas, disponibilidade hídrica e riscos
sanitários, epidemiológicos e ambientais;”
38. Conforme visto, o índice de cobertura de abastecimento de água, esgoto e tratamento não é
uniforme no território nacional, sendo marcado por disparidades por região e porte dos municípios.
307
39. A SecexSaúde apurou que os estados do AC, AP, RO, PA e MA têm índice de atendimento
em abastecimento de água abaixo de 60%, conforme apresentado na Tabela 9 do relatório da unidade
técnica. Em relação à coleta de esgoto, a maioria dos estados da região norte e nordeste tem índice
abaixo de 30%, tais como os estados do AC, AM, AP, RO, PA, TO, AL, CE, MA, PE, PI, RN e SE.
Nas demais regiões, apenas SC apresenta esse índice abaixo de 30%.
40. Quanto aos problemas relacionados à saúde da população (Tabela 9 do relatório que antecede
este voto), as regiões Norte e Nordeste são as que têm estados com mais de 60% de seus municípios
com epidemias e endemias causadas por condições de saneamento inadequadas, quais sejam, AC
(81,8% dos municípios), AP (93,8% dos municípios), CE (62,5% dos municípios), PB (61,4% dos
municípios), RN (62,9% dos municípios) e SE (82,7% dos municípios).
41. No que diz respeito às internações hospitalares provocadas por endemias e epidemias
provenientes de um sistema deficitário de saneamento básico, verifica-se que nos estados houve uma
redução gradativa nas internações por doenças ligadas ao saneamento básico ineficiente no período de
2008 a 2016, à exceção do Maranhão, que apresentou um número maior de casos com o passar dos
anos (Tabela 10).
42. No Brasil, o número de internações por 100 mil habitantes passou de 309,2, em 2008, para
166,8, em 2016. As regiões Norte e Nordeste, que têm as piores taxas de cobertura de saneamento
básico, também apresentam as maiores taxas de endemias e de internações por doenças relacionadas à
falta de saneamento básico.
43. De acordo com o Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM), do Ministério da Saúde,
doenças relacionadas ao saneamento básico inadequado foram responsáveis por 7,2 mortes para cada
100.000 habitantes no Brasil em 2000, passando para 5,2 óbitos para cada 100 mil habitantes em 2015.
O impacto da falta de saneamento para crianças de zero a quatro anos e idosos de sessenta a 79 anos é
maior, sendo eles os mais afetados, como se pode observar na Tabela 11 da instrução da SecexSaúde.
44. De todo modo, ao ser indagada pela equipe de auditoria, a Funasa respondeu “que não
realiza levantamento do perfil sanitário dos municípios que fazem parte do público alvo da entidade”.
45. Conforme apurado pela unidade técnica, a entidade utiliza como parâmetros de elegibilidade
de convênios dados oficiais do governo, tais como o SNIS (Sistema Nacional de Informações sobre
Saneamento), dados de mortalidade infantil do Ministério da Saúde, IDH publicado pela ONU, entre
outros.
46. No entanto, não ficou evidenciado que a Funasa realiza avaliação dos municípios mais
carentes que necessitam de investimentos, em razão da ocorrência de doenças e agravos relacionados à
falta ou inadequação de saneamento básico, para distinguir e eleger aquele que irá celebrar o
instrumento de repasse.
47. Com isso, a SecexSaúde concluiu “que a Funasa não adota critérios objetivos de
elegibilidade e prioridade para beneficiar municípios mais carentes, considerando a disponibilidade
hídrica, riscos sanitários e concentração populacional, entre os 4.827 municípios que se encontram na
sua área de atuação”.
48. A unidade técnica também verificou que a maioria absoluta dos municípios que não
celebraram nenhum convênio no período pesquisado é composta por entes com população abaixo de
10 mil habitantes (66%). Isso implica uma predominância desproporcional dessa faixa, já que, se
mantida a distribuição dos municípios por porte, seria esperada uma participação de aproximadamente
44% no universo de municípios não contemplados.
49. A equipe de auditoria explicou a situação da seguinte forma:
“Municípios maiores têm maior influência política e contam com melhor infraestrutura para
elaboração de projetos e para captação de recursos de outras fontes, ao passo que os municípios mais
carentes têm maior dificuldade para atender às exigências da Funasa para celebrar convênios e, em
geral, são os que apresentam os piores indicadores sanitários e de saúde.”
308
50. Dito de outro nodo, o excesso de burocracia e os problemas de estrutura administrativa dos
municípios de menor porte dificultam o atendimento da política pública em exame. Por óbvio, o
afrouxamento dos critérios não seria capaz de por si só conferir maior eficácia aos convênios da
Funasa. Todavia, é preciso repensar a forma de atuação da entidade, de modo a permitir um maior
alcance de suas políticas, principalmente nos extratos mais necessitados da sociedade.
51. A SecexSaúde constatou a concentração do número de convênios celebrados na faixa de
municípios maiores. Em suas palavras:
“(...) em termos relativos, os municípios com maior porte populacional celebram mais convênios
que municípios de porte menor, conforme demonstrado na Tabela 13. Municípios de porte P1, P2 e
P3, com até 10.000 habitantes, celebraram menos instrumentos de repasse com a Funasa que
municípios de porte maior (P4, P5 e com mais de cinquenta mil habitantes). A título de exemplo,
convênios celebrados com recursos próprios da Funasa, municípios com porte P1, P2 e P3
apresentam, respectivamente, índices 1,6, 2,8 e 3,8, ao passo que municípios com porte P4, P5 e
municípios com mais de cinquenta mil habitantes apresentam, respectivamente, índices 4,8, 5,3 e 5,7.
O índice calculado, que mede quantidade de convênios por município, diz respeito a recursos
oriundos de emendas parlamentares, do PAC e da própria da Funasa, e é favorável para municípios
maiores (Tabela 13).”
52. Esse número por si só não revela tanto uma distorção, na medida em que os maiores
municípios requerem mais intervenções. Ademais, há critérios de elegibilidade na lei que favorecem os
entes com maior população, tais como o grau de urbanização, a concentração populacional e até
mesmo os dados epidemiológicos, que podem ser afetados pela maior densidade da população. Como
forma de comparação, talvez o correto fosse medir a quantidade de convênios por milhão de habitantes
ou, ainda, a quantidade de recursos pactuados per capita, a fim de apurar uma eventual distorção.
53. De todo modo, é adequada a conclusão da SecexSaúde de que deveria ser incentivada a
associação voluntária dos municípios, por convênio de cooperação, consórcio público ou outras
modalidades de parceria, de forma a contemplar a integralidade dos componentes do saneamento.
Porém, considerando que tal iniciativa deve partir dos próprios entes municipais, não há
encaminhamento a ser adotado quanto à medida.
54. A SecexSaúde destacou, ainda, que a Funasa não possui recursos para celebrar convênios e
termos de compromisso, de forma a atender às necessidades da maioria das Prefeituras com até
cinquenta mil habitantes. Conforme visto, a dotação orçamentária é insuficiente até mesmo para
custear o estoque de instrumentos já celebrados, não havendo, por evidente, créditos orçamentários
para contemplar a universalidade das carências de saneamento existentes nos municípios menores.
55. Na visão da unidade técnica, tal situação pode ser agravada pela Emenda Constitucional
105/2019, que incluiu o art. 166-A na Carta Magna, estabelecendo critérios para as emendas
individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual.
56. Dentre as modificações realizadas, cabe destacar a possibilidade de alocação de recursos
dessas emendas por transferência especial diretamente a estados, municípios e ao Distrito Federal, sem
necessidade de convênio. Assim, a Funasa deixará de receber importante fonte de recursos para
formalização de convênios com vistas à realização de obras de saneamento básico.
57. Dessa forma, diante dos apontados da SecexSaúde, acolho a proposta de recomendar à
Funasa que:
a) utilize dados epidemiológicos, tais como a incidência e prevalência de doenças relacionadas à
condições de vida da população beneficiária, para fins de celebração de instrumentos de repasse; e
b) considerando que a entidade atende a 88% dos municípios brasileiros, avalie a adoção da
contemplado nesta auditoria, a fim de procurar equilibrar a distribuição de recursos dos instrumentos
de repasse entre municípios de menor e maior porte populacional.
309
III.1.2. Comprometimento do alcance dos objetivos da Funasa devido à elevada quantidade de

expirados por inexecução e/ou não conclusão de obras
58. A SecexSaúde verificou que a obrigação da Funasa de monitorar e acompanhar a
conformidade física e financeira e os resultados dos instrumentos de repasse durante a execução (art.
6º, inciso I, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 424/2016) encontra-se comprometida em razão
da elevada quantidade de tomadas de contas especiais (TCEs) e de processos de cobrança
administrativa (PCAs) e, também, de TCEs a instaurar.
59. Dos instrumentos de repasse celebrados entre 1988 e 2014 (30.670), foram instaurados 4.704
TCEs, 961 PCAs, havendo 746 TCEs a instaurar. Ademais, considerando que a partir de 2013 ainda
não foi instaurada nenhuma TCE e que potencialmente existem várias delas a instaurar relativas a
avenças anteriores a 2013, esse quadro pode se agravar ainda mais, a ponto de eventualmente
comprometer o atendimento da missão finalística da entidade, de fomentar o saneamento básico.
60. Como se vê, há bastante demora para a instauração e conclusão de TCEs, o que prejudica o
próprio processo de cobrança do suposto débito, ainda mais se for levada em conta a recente alteração
da jurisprudência do STF a respeito da prescrição da ação de ressarcimento fundada em decisão desta
Corte de Contas (Tema 899) – a extensão e as condições da contagem do prazo prescricional estão
sendo discutidas em embargos de declaração.
61. As dificuldades da Funasa para fiscalizar os instrumentos de repasse foram percebidas na
pesquisa realizada pela unidade técnica junto aos prefeitos e deputados federais, que apontaram a
demora para realização do acompanhamento/avaliação/aferição da execução da obra do convênio
(33,4% dos prefeitos e 70% dos Deputados Federais) como um dos principais problemas enfrentados
pelo convenente na condução dos instrumentos de repasse celebrados com a entidade.
62. Além disso, os respondentes indicaram a demora na liberação de recursos (48,2% dos
prefeitos e 70% dos Deputados Federais) como outro fator prejudicial do regular andamento das
avenças, o que naturalmente é impactado pelo problema apontado no item anterior, especialmente nos
convênios em andamento, que dependem da avaliação da execução física das parcelas anteriores para
liberação das seguintes.
63. A situação afeta também os novos ajustes, já que a resolução de pendências de instrumentos
anteriores dificulta a análise de propostas de convênios e projetos de engenharia, no caso de
instrumentos com condição resolutiva.
64. A alteração desse quadro exige um esforço não apenas da entidade, mas de todo o governo
central, juntamente com a Controladoria-Geral da União, no sentido de estudar formas de racionalizar
a fiscalização de instrumentos de repasse e tornar mais célere o procedimento de cobrança
administrativa e a fase interna das TCE.
65. A unidade técnica também verificou a edição da Portaria Funasa 4.749, de 31 de maio de
2019, que determinou o cancelamento de empenhos inscritos em restos a pagar e dos respectivos
instrumentos de transferência de recursos que se enquadrassem nas situações elencadas (celebrados
nos períodos e nas condições designadas, sem desembolso por parte da concedente e sem execução
física iniciada).
66. A SecexSaúde apurou a existência de 849 instrumentos enquadrados na portaria
supramencionada, totalizado R$ 1.038.466.625,52, dos quais R$ 446.634.904,93 encontravam-se
inscritos em restos a pagar. Segundo a unidade técnica, até a data da execução da auditora, a Funasa
tinha efetivamente cancelado 101 avenças e R$ 72.340.460,14 em restos a pagar.
67. Com isso, acolho a análise da SecexSaúde e, fazendo alterações de forma na proposta
formulada, julgo pertinente:
a) aprimore a fiscalização dos instrumentos de repasse, a partir de estudos que levem em conta a
possibilidade de controle automatizado do cronograma físico e financeiro dos projetos e do uso
310
racionalidade de sua atuação institucional; e
b) preste serviços de cooperação técnica e apoio à gestão municipal para melhoria da gestão dos
sistemas públicos de saneamento, incluindo atividades de planejamento, elaboração de projetos,
contratação, fiscalização e prestação de contas.
67.2 determinar à entidade que, no prazo de sessenta dias, informe o Tribunal sobre a conclusão
do cancelamento dos instrumentos de repasse, consoante o disposto nos arts. 3º e 4º da Portaria Funasa
4.749/2019.
68. Por fim, reputo adequado enviar cópia da presente deliberação, juntamente do relatório e
deste voto, à Casa Civil e à Controladoria-Geral da União, a fim de subsidiar eventuais estudos a
respeito de formas de racionalizar a fiscalização de instrumentos de repasse e tornar mais céleres o
procedimento de cobrança administrativa e a fase interna das TCE.
III.2. Como a Fundação Nacional de Saúde tem atuado no fluxo de celebração e execução dos
instrumentos de repasse com os municípios?
69. A equipe de auditoria avaliou se a Funasa tem capacidade institucional para gerir os
instrumentos de repasse de forma eficiente, do ponto de vista orçamentário, financeiro e de pessoas.
III.2.1. Reduzido quadro de técnicos para realizar visitas técnicas, acompanhamento e
fiscalização de obras, bem como analisar e aprovar as prestações de contas dos convênios
70. Os auditores da unidade técnica verificaram uma carência de técnicos com formação e perfil
adequados para realizar a análise e aprovação das prestações de contas dos instrumentos de repasse de
recursos, bem como de técnicos para realizar visitas técnicas de acompanhamento, avaliação e aferição
da execução de obras dos convênios e termos de compromisso celebrados pela Funasa.
71. Dos 1.802 servidores nas Superintendências Estaduais (Suest), existem apenas 112
engenheiros e auxiliares de saneamento, os quais compõem o quadro de agentes com competência e
capacidade técnica para acompanhar 5.324 instrumentos de repasse atualmente vigentes distribuídos
nas unidades federadas. Tal montante equivale a 6,2% da força de trabalho da entidade.
72. Essa situação ocasiona o represamento de visitas para aprovação de etapas de execução de
obras e de análise das prestações de contas dos instrumentos de repasse. Ademais, contribui para a
demora na conclusão dos objetos contratados ou, mesmo, para a sua não execução integral, seja pela
deterioração da parcela parcialmente executada, seja pela eventual defasagem financeira do
investimento previsto.
73. Assim, a unidade técnica alvitrou a expedição de recomendação à Funasa a fim de que “i)
realize o perfil profissiográfico para auxiliar a determinar as características desejáveis de seus
servidores, suas habilidades cognitivas, técnicas e comportamentais, a fim de qualificá-los para o
desempenho adequado nas atividades finalísticas das Suest; e ii) implemente um plano de capacitação
e treinamento dos servidores.”.
74. Embora a proposta trazida pela SecexSaúde se mostre adequada no propósito de aproveitar a
força de trabalho disponível, é possível que o estudo a ser realizado revele uma situação de
impossibilidade fática de aumentar, por realocação, o quadro de servidores aptos a desempenhar
funções técnicas como análises de projeto e vistorias em obras de engenharia.
75. Dessa forma, acolho o encaminhamento da unidade técnica e acrescento recomendação à
Funasa para que, numa situação de eventual ausência de autorização para novos concursos públicos,
avalie a conveniência e oportunidade de contratar empresas para auxiliar a atividade de fiscalização,
supervisão e monitoramento de convênios e instrumentos congêneres, a exemplo do que faz a Caixa
Econômica Federal com os contratos de repasse e diversos órgãos da administração pública, como o
Dnit em seus contratos administrativos de obras.
III.2.2. Incompatibilidade da alocação e aplicação de recursos orçamentários com a capacidade
operacional da Funasa para acompanhar e executar os objetos dos convênios
76. Conforme o art. 9º do Decreto 6.170, de 25 de julho de 2007, no ato da celebração do
convênio ou contrato de repasse, o concedente deverá empenhar o valor total a ser transferido no
311
exercício e efetuar, no caso de avenças com vigência plurianual, o registro dos valores programados
para cada exercício subsequente em conta contábil específica no Siafi.
77. O parágrafo único do aludido dispositivo dispõe que “o registro a que se refere o caput
acarretará a obrigatoriedade de ser consignado crédito nos orçamentos seguintes para garantir a
execução do convênio”. Tais disposições também constam da Portaria Interministerial MP/MF/CGU
424/2016, que estabelece normas para o atendimento do aludido decreto, dentre outras.
78. Partindo desse quadro normativo, a SecexSaúde analisou os dados disponíveis no sistema da
Funasa a respeito da execução orçamentária de convênios e instrumentos congêneres. Considerando o
período de 2002 a 2019, a carteira de convênios é composta por 24.097 instrumentos. Desse total,
9.604 estão com a situação concluída, que compreende aqueles instrumentos de repasse com o status,
no sistema, de “concluída”, “concluída com etapa útil e com pendência”, “concluída com etapa útil e
sem pendência” e “concluída sem início de operação”.
79. Isso implica que apenas 40% dos instrumentos de repasse celebrados tiveram seu objeto
atendido no período de abrangência da pesquisa (18 anos). Segundo a unidade técnica, cada um dos
instrumentos celebrados demandou, em média, 5,3 anos para ser finalizado.
80. O desempenho é bem pior se forem considerados os convênios e termos de compromisso
(PAC) firmados de 2015 a 2019. Do total de R$ 13,1 bilhões de ajustes celebrados, apenas R$ 313,1
milhões ou 2,38% foram registrados como concluídos, sendo que aproximadamente R$ 4,4 bilhões
foram consignados como “a liberar”.
81. A quantidade de instrumentos e o volume orçamentário a liberar contrastam com o
orçamento da Funasa. Tomando como referência a peça orçamentária de 2019 (tabela 5 da instrução da
unidade técnica), o valor de investimentos, da ordem de R$ 869,5 milhões, está bem aquém do
montante liberado dos convênios e termos de compromisso (PAC) firmados de 2015 a 2019.
82. A SecexSaúde analisou a execução orçamentária nesse mesmo lapso temporal, tendo
verificado que o valor inscrito em restos a pagar foi de aproximadamente R$ 2,4 bilhões, em termos
nominais, em 2019. Destes, 96% se referem a restos a pagar não processados que vêm sendo rolados
desde, pelo menos, 2010. Tomando como referência a média dos anos anteriores, a unidade técnica
estimou que seriam acrescentados mais R$ 496 milhões nessa rubrica em 2020, totalizando um valor
projetado de R$ 2,9 bilhões de restos a pagar no final do último exercício.
83. De toda sorte, seja considerando o montante recorrentemente inscrito em restos a pagar, seja
o valor a liberar de instrumentos de repasse celebrados, é possível concluir que não há respaldo
orçamentário e financeiro para executar o estoque de convênios da Funasa, que, dessa forma, assume
compromissos perante entes subnacionais sem que haja o devido lastro no orçamento.
84. A ineficácia da entidade no cumprimento de sua missão institucional de promover o
saneamento básico pode ser atribuída, portanto, a dois atores, segundo a visão da SecexSaúde: “a
União, pelo seu baixo comprometimento em aportar recursos (financeiros, humanos e de TI)
suficientes para o bom desempenho dessa instituição; e a própria Funasa, face a ação leniente de ex-
dirigentes em celebrar convênios desconectados da capacidade financeira e operacional da
entidade”.
85. A diminuição anual de aporte de recursos orçamentários, bem como a não provisão dos
recursos suficientes pela União para, em tempo razoável, dar continuidade aos convênios já firmados,
possivelmente comprometerá ainda mais a capacidade da Funasa de executar convênios com recursos
próprios.
86. A unidade técnica também destacou o comprometimento da fidedignidade das informações
constantes do Balanço Geral da União (BGU) em razão do possível não reconhecimento ou, ao menos,
da não evidenciação de passivo contingente de dívidas relativas a atos potenciais (decorrentes de
empenhos parciais de valores a liberar) e restos a pagar processados e não processados.
87. Diante desse quadro, acolho a proposta da unidade técnica de recomendar à Funasa que:
a) ajuste, ao longo do tempo, o portfólio de atuação da entidade à capacidade operacional e aos
recursos orçamentários disponíveis;
312
b) aborde o processo orçamentário não somente para lidar com o problema de alocação de
sistema de planejamento estratégico e de gestão de políticas públicas; e
c) reduza ao mínimo possível o montante de “valores pendentes de empenho” e de “restos a
pagar inscritos”.
III.2.3. Dificuldade para a realização de uma boa gestão financeira, impossibilitando efetuar o
repasse de recursos aos convenentes de forma célere e eficiente
88. A SecexSaúde verificou o cumprimento dos critérios e procedimentos para transferência de
recursos financeiros das ações de saneamento e de saúde ambiental custeadas pela Funasa
estabelecidos na Portaria 5.598, de 12 de setembro de 2018. Tal norma substituiu a Portaria 979/2017
e, dentre outras medidas, estabeleceu prazos para a utilização dos recursos transferidos (180 dias),
apresentação de projeto básico e demais documentos (18 meses) e emissão de relatórios e pareceres
relativos à prestação de contas, fiscalização e monitoramento da avença.
89. Dentre os dispositivos enunciados, cabe destacar o art. 2º da Portaria Funasa 5.598/2018,
segundo o qual a liberação das parcelas [dos instrumentos firmados] ocorrerá em estrita observância ao
cronograma de desembolso aprovado após a celebração, o registro no Siga, no Siafi ou no Siconv,
conforme o tipo de instrumento de transferência, além das aprovações técnica e administrativa da
Funasa.
90. A equipe de auditoria verificou que a Funasa não dispõe de informações tempestivas e de
sistemas que permitam o acompanhamento periódico dos diferentes prazos previstos nas diferentes
legislações.
91. Em sua visão, a inexistência de tais controles pode ter contribuído para que a Funasa
chegasse à situação de possuir uma carteira com mais de 4 mil instrumentos celebrados passíveis de
anulação, como se vê na tabela a seguir elaborada por grupo de trabalho da entidade, a qual foi
extraída do relatório que antecede este voto:
Tabela 2 - Instrumentos passiveis de anulação
Cenários considerados pelo GT Quantidade Valor inscrito em restos a Valor pendente de
pagar empenho
Celebrados em 2017 e 2018, oriundo de emenda coletiva, sem 462 172.921.864,87 601.532.734,87
desembolso, sem execução iniciada.
Celebrados em 2017 e 2018, oriundo de recursos de programação, 1.255 183.653.548,94 670.249.859,84

sem desembolso, sem execução iniciada.
Celebrados em 2017 e 2018, com municípios de região 41 82.884.952,71 20.736.810,44
metropolitana ou RIDE, conforme o ano de celebração, nas Ações
Orçamentárias l0GD, lOGE ou l0GG
Celebrados entre 2002 e 2016, vigentes, sem desembolso, sem 689 430.054.099,75 5.739.990,68
Celebrados entre 2002 e 2016, expirados, sem desembolso, sem 1.574 39.368.803,52 -
Total 4.021 1.453.280.534,19 1.406.019.236,06
92. Cabe destacar que tal levantamento suscitou a edição da Portaria 4.749/2019, comentada no
item 65 supra, que deliberou pelo cancelamento de 849 instrumentos de repasse com valores inscritos
em restos a pagar considerados precários.
93. Percebe-se que a maior parte dos instrumentos celebrados não teve sequer a sua execução
iniciada. Não obstante, eles causam um impacto na gestão orçamentário-financeira da ordem de R$
1,45 bilhão em valores inscritos em restos a pagar e R$ 1,41 bilhão em valores pendentes de empenho.
Nessa situação, há convênios celebrados desde 2002, inclusive já expirados.
94. As dificuldades na gestão financeira foram percebidas por deputados federais e prefeitos.
Segundo a pesquisa eletrônica realizada, para 50% dos parlamentares respondentes, a liberação das
parcelas dos convênios, após cumpridas todas as exigências, demora mais de cinco meses; para 20%,
demora até dois meses; e para outros 20%, até três meses. Já para 25% dos prefeitos, a percepção é de
que a demora é de mais de cinco meses.
313
95. Em linhas gerais, a pesquisa revelou que 60% dos deputados federais e 32% dos prefeitos
respondentes se dizem “insatisfeitos” ou “muito insatisfeitos” com a liberação de recursos.
96. A SecexSaúde verificou que a complexidade do fluxo (processos) para a liberação de
recursos é outra grande dificuldade encontrada para a realização de uma boa gestão financeira dos
97. Segundo ela, esse procedimento conta com várias atividades e muitas instâncias
intervenientes, a saber: “O processo se inicia na Cgcon (volta mais duas vezes a ela), passa pela Suest
que executa várias tarefas e envia o processo novamente a Cgcon para aprovar a liberação da
parcela. Daí segue para a presidência da Funasa que aprova a liberação da Cgcon e, por fim, o envia
a Cgofi. Nesse percurso, 12 atividades são executadas até que a parcela seja liberada”.
98. O fluxo específico sobre a realização do pagamento das parcelas também não é nada simples.
O processo é composto por doze fases/atividades e passa mais de uma vez por cinco diferentes
instâncias que têm que apor sua aprovação para a efetivação do pagamento. Na visão da SecexSaúde,
em que pese as cautelas necessárias, há espaço para aprimoramento desses fluxos, que são partes
importantes e vitais para o bom andamento dos compromissos pactuados.
99. Após as evidências encontradas e entrevistas realizadas, a equipe de fiscalização concluiu
que as principais causas da deficiente gestão financeira dos instrumentos de repasse por parte da
Funasa são:
“a) inexistência de controles sistematizados que permitam o acompanhamento e cumprimento
efetivo dos diversos prazos previstos na Portaria Funasa 5.598/2018 e legislação correlata;
b) inexistência de banco de dados único atualizado e confiável relacionado à gestão e
acompanhamento de instrumentos de repasse;
c) utilização de restos a pagar como estratégia para não perder recursos em virtude da
diminuição do limite financeiro para pagamento de despesas, bem como meio de financiamento das
atividades desenvolvidas pela Funasa.
d) centralização de decisões na alta administração e desenho organizacional complexo com
vários níveis administrativos”
100. Diante do exposto, concordo com a proposta de recomendação entabulada pela unidade
técnica para que a Funasa “faça uma revisão no processo de programação e liberação financeira de
recursos aos convenentes de forma a identificar e corrigir suas distorções burocráticas, a fim de
permitir o acompanhamento da gestão financeira dos instrumentos de repasse de forma transparente,
ágil e confiável”.
III.2.4. Demora na conclusão dos objetos contratados, exigindo contínuas prorrogações, e
acarretando a não conclusão dos convênios
101. As constatações efetuadas no capítulo anterior refletem no tempo demandado para a
conclusão dos objetos dos convênios.
102. De modo geral, a unidade técnica verificou que a Funasa não tem cumprido as disposições
da Portaria 5.598/2018, em especial as que determinam a devolução dos recursos repassados não
utilizados no objeto após o transcurso do prazo de 180 dias da emissão da ordem bancária; a rescisão
da avença na hipótese de inexistência de execução financeira, no mesmo prazo; e a vedação ao início
de execução de novos instrumentos e à liberação de recursos para o convenente que tiver outros ajustes
firmados com a Funasa sem execução financeira por prazo superior a 180 dias (§§ 2º a 4º do art. 2º).
103. O motivo invocado pela entidade, arrimado em parecer de sua procuradoria federal
especializada, decorre do que seria uma interpretação teleológica do dispositivo, segundo a qual
eventuais questões orçamentárias ou deficiência no planejamento, considerando a realidade dos
municípios, não poderiam obstaculizar a concretização do direito à saúde, que seria a finalidade da
atuação da Funasa e da celebração dos instrumentos de repasse em discussão.
104. A equipe de auditoria aduziu que a finalidade das normas invocadas não deveria constituir
um obstáculo ao cumprimento de suas disposições, até porque elas visam conferir tempestividade à
314
consecução dos objetos pactuados e assegurar que sejam executados e colocados em funcionamento
para o benefício da população atingida.
105. A respeito do assunto, concordo com a posição da SecexSaúde. Afinal, de nada adianta
transferir recursos aos entes subnacionais sem que sejam adotadas rígidas medidas no sentido de instar
os convenentes a cumprirem os prazos e as condições pactuadas nesse instrumento.
106. Permitir que os municípios recebam recursos e com eles permaneçam por tempo
indeterminado, sem o cumprimento do compromisso de iniciar o objeto e dar cabo à execução
financeira nos termos pactuados, é negar a concretização do direito à saúde da própria localidade, que
possivelmente se deparará com uma obra não concluída, pela perda do poder aquisitivo dos valores
disponíveis ou pela deterioração das parcelas parcialmente executadas na obra.
107. Por outro lado, considerando o cenário de escassez orçamentária que acomete o país, o qual
foi bastante deteriorado com a crise decorrente do novo coronavírus, a manutenção da situação de
estocagem de recursos em convênios com problemas de gestão impede que outros entes recebam os
valores e promovam, de modo mais eficiente, o acesso à saúde de sua população.
108. Como bem ressaltou a unidade técnica, não se pode olvidar que “já há determinação desta
Corte de Contas para que a Funasa cancele convênios celebrados que se encontre em distintas
situações, dentre elas aqueles em que os convenentes não cumpram com exigências transcorrido o
prazo para o cumprimento; e para que implemente rotinas para identificação e cancelamento de
transferências celebradas há mais de um ano, sem registro de execução física e financeira (Acórdão
TCU-Plenário 198/2013, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues)”.
109. Não se pode negar, contudo, que parte das dificuldades enfrentadas na condução de
instrumentos de repasse, especialmente na liberação das parcelas subsequentes, deve ser atribuída à
própria Funasa.
110. Nesse particular, a unidade técnica fez uma síntese dos prazos estipulados no art. 32 da
Portaria Funasa 5.598/2018 para providências a serem adotadas pela entidade após o recebimento do
Relatório de Andamento (RA) por parte do convenente: cinco dias úteis para a análise da
conformidade do RA após sua inclusão no Siga pelo convenente; cinco dias úteis para o registro das
informações pertinentes constantes do Relatório de Visita Técnica (RVT) pelo técnico da Funasa;
cinco dias úteis para a área administrativa analisar e instruir o processo para autorização e liberação de
parcela; e três dias úteis para que a Superintendência respectiva registre no Siga a recomendação da
parcela, sob pena de avocação do processo pela Cgcon em caso de não cumprimento do prazo
estipulado.
111. A unidade técnica verificou que os sistemas existentes possuem mecanismos que permitem
acompanhar tempestivamente os prazos supramencionados. Os dados levantados deixam transparecer
que todos os prazos são cumpridos e, por isso, não são causadores de demora no cumprimento do
objeto celebrado.
112. Todavia, o atendimento das providências elencadas no item 110 retro depende da
realização de visita técnica por técnico da Funasa, cujo prazo de realização não foi estipulado pela
Portaria 5.598/2018. Como bem assinalado pela SecexSaúde, “tal inexistência acaba por legitimar
uma possibilidade de a Funasa cumprir todos os prazos previstos, mas o objeto celebrado demorar
muito além do prazo previsto para sua consecução em razão da não tempestividade da Fundação para
realizar a visita técnica e o consequente RVT. É, portanto, a visita técnica gargalo importante no
atingimento do objeto conveniado”.
113. Essa percepção é coerente com o achado minudenciado no capítulo III.2.1 deste voto, que
verificou um reduzido quadro de técnicos para realizar visitas técnicas, acompanhamento e
fiscalização de obras, bem como analisar e aprovar as prestações de contas dos convênios.
114. A equipe de fiscalização levantou o tempo médio em dias, por unidade da federação,
transcorrido nas fases de celebração e aprovação do projeto básico, entre a aprovação e a data do início
da obra, entre a emissão do RVT (relatório de visita técnica) e o pagamento de parcelas e entre a
liberação da parcela e o RA subsequente.
315
115. As informações constam da tabela 23 do relatório que antecede este voto, cabendo registrar
que “o tempo médio entre a celebração do instrumento de repasse e aprovação do projeto é de 566
dias; (...) entre a aprovação do instrumento de repasse e a data de início de obra é de 636 dias; (...)
entre a emissão do RVT e pagamento de parcelas é de 90 dias; (...) entre a liberação da Parcela e RA
subsequente é de 405 dias”.
116. Há de se destacar a possibilidade de apresentação do projeto básico após a celebração do
instrumento, que, assim, estará sujeito ao cumprimento dessa condição resolutiva dentro do prazo
máximo de 18 meses, estabelecido no art. 21 da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 424/2016 e
também no art. 4º, § 2º, da Portaria Funasa 5.598/2018 (supramencionada).
117. Em verdade, a unidade técnica verificou a ocorrência de prazos diferenciados em outras
normas, bem como a própria prorrogação de avenças em situações de descumprimento dessas
condições, como a Portaria Interministerial ME/CGU 261/2019, por exemplo, que permitiu a
prorrogação de convênios e contratos de repasse celebrados no ano de 2017.
118. Como bem afirmou a unidade técnica, “a própria legislação pode ser considerada fonte
concreta de obstáculo ao atingimento dos objetos pactuados. Isso decorre da previsão de prazos
longos e sempre aumentados para que o convenente possa cumprir com as obrigações contratadas”.
119. Situações como essa corroboram o afirmado no item 106 supra, no sentido de que o
excesso de permissividade da Funasa, no tocante ao atendimento das regras, acaba por ter o efeito
contrário ao pretendido, já que colabora para o estado geral de ineficácia e inefetividade da política
pública em exame. Afinal, se não há consequências para a incompetência nem incentivos para o
comportamento oposto, por que este último seria adotado?
120. Como seria esperado, os problemas relatados fazem parte da percepção dos respondentes da
pesquisa realizada. Segundo eles, “as maiores dificuldades enfrentadas pelos municípios para
celebrar convênios com a Funasa, dizem respeito à inconformidade de o município em atender às
exigências da Funasa (na opinião de 51,4% dos prefeitos e 50% dos Deputados Federais), à falta de
divulgação, por parte da Funasa dos chamamentos públicos (41,8% dos prefeitos e 40% dos
Deputados Federais) e à falta de capacidade técnica do município para elaborar o projeto básico
(25,7% dos prefeitos e 70% dos Deputados Federais)”.
121. Conforme já destacado em diversas partes deste voto, a demora para a conclusão do objeto
também decorre, sob o ponto de vista da atuação da Funasa, da intempestividade das fiscalizações de
obras e da análise das prestações de contas.
122. Na visão da SecexSaúde, esses problemas vêm se agravando e isso é perceptível pelo
acúmulo de instrumentos celebrados e sem execução e pela quase impossibilidade de se celebrarem
novos convênios em virtude da dificuldade política de se cancelarem convênios sem execução e pela
limitação de recursos orçamentários.
123. Pelo exposto, concordo com a proposta da unidade técnica de recomendar à Funasa que:
a) realize estudos para verificar a possibilidade de simplificação de processos e de normas
eficiência na consecução dos objetos pactuados; e
b) desenvolva estudos para verificar a possibilidade de realizar parcerias para apoiar as
convênios para a implementação dos serviços de saneamento básico.
III.3. Como os sistemas informatizados da Fundação Nacional de Saúde têm funcionado para
realizar a gestão e o acompanhamento dos instrumentos de repasse celebrados?
124. A SecexSaúde buscou avaliar o sistema de gerenciamento de informações e de
conhecimento, operacionalizado pela Funasa para apoiar suas atividades fins na gestão dos
III.3.1. Ausência de medição de resultados dos convênios celebrados pela Funasa para subsidiar
o processo de tomada de decisão de estratégias de melhoria das ações empreendidas pela entidade
316
125. A Funasa foi indagada a respeito da elaboração, acompanhamento e avaliação dos Planos
Anuais de Trabalho, bem como de planos, programas e projetos que visem à melhoria da gestão, do
desempenho e dos resultados institucionais, conforme previsto no Decreto 8.867/2016 (Anexo I,
Capítulo IV, Seção I, art. 7º).
126. A entidade informou que já consta determinação desta Corte de Contas no sentido de que
ela apresentasse um Plano de Ação para a definição dos elementos faltantes de seu Planejamento
Estratégico, quais sejam, os indicadores e as iniciativas estratégicas (Acórdão 2.781/2018-Plenário, da
relatoria do Ministro Augusto Nardes).
127. Esclareceu que, ao final de 2018, foram obtidos insumos para a construção de 83
indicadores relacionados aos diversos processos e atividades desenvolvidos na instituição, sendo
analisados e classificados em indicadores de desempenho e de resultado e, também, de acordo com a
sua disponibilidade, relevância e domínio da instituição. E que desses indicadores, foram homologados
treze.
128. Segundo a SecexSaúde, o TCU avaliou, em relatório de monitoramento específico, que os
treze indicadores homologados são apenas de processos e produtos. Em outras palavras, a unidade
ainda não implementou indicadores de resultados e de impactos.
129. Assim, concluiu que as medidas até então adotadas pela Funasa ainda não foram capazes de
sanear a constatação a que se chegou à época da auditoria, que verificou a ausência de elementos
faltantes no plano estratégico da unidade.
130. A unidade técnica também avaliou sob o ponto de vista qualitativo as metas estabelecidas
pela Funasa em 2019. A equipe observou que as estabelecidas para as superintendências estaduais
contemplam apenas o acompanhamento da execução dos empreendimentos financiados com recursos
da Funasa, sendo que as metas da Funasa-Sede abrangem tão somente a elaboração de documentos
técnicos de orientação e pesquisa e de manuais.
131. Na percepção da SecexSaúde, “as metas de desempenho institucional estabelecem apenas
objetivos quantitativos e temporais, relativos a processos e atividades, para acompanhar a execução
dos empreendimentos financiados com recursos de convênios celebrados com a Funasa e para
quantificar a elaboração de documentos técnicos de orientação e pesquisa. As metas globais de
desempenho institucional estabelecidas para 2019/2020 pela Funasa impossibilitam definir
indicadores de resultados e de impactos”.
132. Dito de outra forma, não há metas relacionadas à elaboração de diagnóstico das
necessidades de saneamento dos municípios ou à realização de ações corretivas a partir da
identificação de causas que impedem a conclusão de obras de saneamento ou que motivam a
instauração de TCEs. Essa abordagem permitiria aferir os resultados alcançados com a conclusão e
entrega das obras em tempo satisfatório e os impactos para a população beneficiária.
133. Segundo a unidade técnica:
“218. O fato de não ser possível avaliar o impacto das ações da Funasa é causa e consequência
da pouca utilização de critérios para as ações fomentadas. Esse fato não se deve apenas por falta de
interesse por parte da instituição ou pelo ente federado, mas também pela indisponibilidade de
informações atualizadas dos sistemas de informações públicos (Relatório de Gestão da Funasa 2018,
p. 72).”
134. Com isso, acolho a proposta da SecexSaúde de recomendar à Funasa que elabore as metas
de desempenho institucional alinhadas com os seus objetivos estratégicos e focadas na mensuração da
qualidade dos produtos e serviços entregues à sociedade no cumprimento de sua missão institucional,
especialmente a melhoria do quadro epidemiológico das doenças intimamente relacionadas à carência
de saneamento ambiental.
135. A unidade técnica também verificou um deficit de comunicação da entidade a respeito dos
chamamentos públicos para a celebração de instrumentos de repasse. Segundo a entrevista realizada
junto a prefeitos, 40% desconheciam a possibilidade de celebração de convênios diretamente com a
entidade por meio de chamamento público.
317
136. Apesar de o achado não estar diretamente associado à presente questão de auditoria,
entendo que o uso de chamamentos públicos com critérios de seleção que abranjam os dados
epidemiológicos e a concentração populacional, conforme exposto no capítulo III.1.1 deste voto, pode
contribuir para que a Funasa atinja de modo mais eficiente e eficaz as localidades com maior carência
de saneamento básico.
137. Tal estratégia pode aumentar o alcance e o impacto da Funasa na melhoria das condições de
vida das comunidades com menor índice de cobertura dessa política pública e/ou com maior incidência
de agravos relacionados a esse problema. As metas de desempenho preconizadas no item 134 supra
serviriam para testar a adequação dos critérios de elegibilidade adotados nos processos de seleção de
projetos.
138. Assim, julgo pertinente recomendar à Funasa que realize estudos visando a aumentar a
transparência e a efetividade do uso de chamamentos públicos, de modo a possibilitar a celebração de
instrumentos de repasse com localidades com piores dados epidemiológicos e incidência de agravos,
seguindo os critérios de elegibilidade estabelecidos no art. 19, inciso I, e 48, incisos IV e IX, da Lei
11.445/2007.
III.3.2. Ausência de rotinas adequadas e eficientes para atualizar, gerenciar, monitorar e controlar
a execução de obras objeto dos convênios, por parte dos sistemas informatizados da Funasa
139. A SecexSaúde avaliou o Sistema Integrado de Ações da Funasa (Siga), que foi construído a
partir da unificação de outros sistemas utilizados anteriormente pela instituição.
140. A unidade técnica encontrou problemas relacionados ao processo de migração das
tecnologias de 2002 a 2014, além da falta de padronização nas regras de validação de dados nos
sistemas.
141. Ademais, ressaltou a ocorrência de falhas na alimentação do Siga, as quais foram
reconhecidas pela própria Funasa ao pontuar a dificuldade em conscientizar técnicos quanto à
necessidade de se padronizarem e incluírem tempestivamente as informações no sistema, quando da
realização de visitas de acompanhamento de obras.
142. Tal situação gera inconsistências no estágio de execução das obras, tais como obras
paralisadas com instrumentos vigentes e adimplentes junto ao Siafi e transferências com registros de
vigência vencidos antes da conclusão dos objetos pactuados.
143. Também foi relatada a dificuldade em agrupar e tratar todo o passivo de informações já
inseridas no Siga e em promover as melhorias necessárias de forma a garantir a inserção dos dados
essenciais à mensuração de indicadores e a avaliação da atuação da Funasa (Relatório de Gestão da
Funasa 2018, p. 63 e 110).
144. A fiscalização constatou que o quantitativo de instrumentos celebrados também não reflete
a realidade. A equipe de auditoria não conseguiu, por consulta aos sistemas Siga e BI Funasa, coletar
informações confiáveis e consistentes a respeito de itens de dados básicos, tais como quantitativo de
convênios celebrados pela Funasa, situação (aprovado, cancelado, em andamento, concluído, etc.),
data de celebração e término e valor de empenho dos convênios.
145. Do exame da carteira de instrumentos de repasse encaminhada pela Funasa em tabela excel,
a equipe de auditoria considerou consistente apenas o quantitativo de convênios e termos de
compromisso celebrados a partir de 2002. As demais informações, tais como “Data final de vigência”,
“Status/Situação/Fase do Instrumento”, “Valor do Convênio”, “Valor empenhado”, “Valor liberado” e
“Valor a liberar”, apresentaram várias inconsistências, o que motivou a não utilização dos dados na
conclusão deste trabalho.
146. Quanto ao uso dos sistemas da entidade pelos entes interessados em formalizar
instrumentos de repasse, um problema comum e recorrente diz respeito à duplicidade de atividades. Ou
seja, os proponentes/convenentes necessitam realizar o registro de documentos em duplicidade nos
sistemas Siga e Siconv nos procedimentos de celebração, execução e prestação de contas dos
318
147. A Funasa justificou que utiliza o sistema próprio Siga desde 2002, para as atividades de
análise técnica e celebração de convênios, acompanhamento das obras, ao passo que a Plataforma
+Brasil (Siconv) começou a ser utilizada em 2009. Cabe destacar que este sistema atualmente ainda
não possui todas as funcionalidades e procedimentos implementados.
148. A entidade informou que celebrou o Termo de Execução Descentralizada 1/2019 junto ao
Ministério da Economia para a implementação dos procedimentos necessários à integração dos dois
sistemas. Conforme documentação fornecida pela entidade, o objetivo é o desenvolvimento de módulo
específico na Plataforma +Brasil (Siconv) para operacionalização de transferências obrigatórias,
notadamente relacionadas ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), mediante Termos de
Compromisso, cuja operacionalização vem sendo feita exclusivamente por meio do Sistema Siga.
149. Dessa forma, segundo a Funasa, todos os instrumentos de repasse utilizados pela instituição
(convênios, termos de execução descentralizada e termos de compromisso) para transferência de
recursos poderão ser operacionalizados por intermédio do Siconv.
150. A equipe de auditoria verificou que os proponentes apresentam deficit de conhecimento dos
sistemas de gestão de convênio (Siconv/Siga). Tal situação se refletiu nas respostas das entrevistas
realizadas junto aos prefeitos, que destacaram, dentre outros, o retrabalho dos convenentes, que
precisam realizar o registro dos documentos no Siga e no Siconv.
151. Assim, reputo correta a proposta de recomendar à Funasa que:
a) adote o Siconv (Plataforma +Brasil) como o único sistema a ser utilizado pelos municípios
que recebem recursos por meio de instrumentos de repasse celebrados com a entidade;
b) reavalie a necessidade de realizar melhorias no sistema Siga para processos informatizados
tecnológicas implementadas nesse último sistema refletirão em ajustes no primeiro, gerando
investimentos desnecessários;
c) identifique as necessidades de capacitação e promova o treinamento dos entes convenentes,
d) corrija as inconsistências e erros dos dados de convênios e termos de compromisso e realize
as adequações necessárias nos sistemas informatizados da Funasa, de forma a possibilitar a extração de
dados e geração de relatórios gerenciais consolidados confiáveis e úteis a partir do sistema BI Funasa.
IV - Conclusão
152. A partir das constatações da equipe de fiscalização, é possível afirmar que os instrumentos
de repasse celebrados pela Funasa não têm sido capazes de cumprir com a finalidade pactuada em
decorrência da inexistência, dentre outras coisas, de capacidade operacional (recursos humanos e de
tecnologia da informação); de recursos orçamentários e financeiros suficientes; de sistema eficiente
para a gestão dos convênios celebrados; e do próprio modelo de atuação centrado apenas na alocação
de recursos, atribuindo-se ao convenente, basicamente, a maior parte do risco da execução do
empreendimento, a despeito da capacidade técnica do município beneficiário.
153. Nesse contexto, as recomendações trazidas pela SecexSaúde vão ao encontro da
necessidade de aperfeiçoar o modo de atuação da Funasa na gestão de convênios e instrumentos
congêneres, a fim de possibilitar o cumprimento de sua missão institucional, de levar saneamento
básico aos municípios com população inferior a 50 mil habitantes e com maior risco epidemiológico.
154. Por fim, gostaria de enaltecer o trabalho realizado pela SecexSaúde, nas pessoas dos
auditores Hiroyuki Miki e Diones Gomes da Rocha, do Diretor Rodrigo Schafhauser e do Secretário
Marcelo Chaves Aragão.
155. Estando os autos em meu gabinete, informo que deram entrada informações prestadas pelo
Presidente da Funasa, relacionadas ao cancelamento de instrumentos por parte dessa Presidência em
cumprimento à Portaria 4.749/2019. Os dados informados apenas retificam números anteriores
apresentados, devendo ser objeto de avaliação da unidade técnica, quando do monitoramento da
recomendação consignada no capítulo III.1.2.
319
156. Diante de todo o exposto, voto por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este
Colegiado.
1. Processo nº TC 012.552/2019-4.
2. Grupo I – Classe de Assunto V – Relatório de Auditoria Operacional
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaúde).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria na modalidade operacional
com o objetivo de avaliar a gestão dos convênios celebrados pela Fundação Nacional de Saúde
(Funasa), em cumprimento ao Acórdão 2.810/2016-Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator em:
9.1.determinar à Funasa que:
9.1.1.informe o Tribunal, no prazo de 60 dias, sobre a conclusão do cancelamento dos
instrumentos de repasse, consoante o disposto nos arts. 3º e 4º da Portaria Funasa 4.749/2019;
9.1.2. elabore e apresente a este Tribunal, no prazo de 90 dias, plano de ação (conforme modelo
do Anexo C) contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os responsáveis pelas ações e o
prazo para implementação das recomendações expressas no item subsequente, ou, se for o caso, a
justificativa para a sua não implementação;
9.2.1.quando da celebração de instrumentos de repasse, utilize dados epidemiológicos, tais como
a incidência e prevalência de doenças relacionadas à insuficiência de saneamento, a fim de possibilitar
o diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida da população beneficiária;
9.2.2. quando da celebração de instrumentos de repasse, avalie a adoção da estratificação de
municípios, aplicando o critério de concentração populacional, a exemplo do adotado nesta auditoria, a
fim de procurar equilibrar a distribuição de recursos dos instrumentos de repasse entre municípios de
menor e maior porte populacional;
9.2.3.aprimore a fiscalização dos instrumentos de repasse, a partir de estudos que levem em
conta a possibilidade de controle automatizado do cronograma físico e financeiro dos projetos e do uso
racionalidade de sua atuação institucional;
9.2.4.preste serviços de cooperação técnica e apoio à gestão municipal para melhoria da gestão
contratação, fiscalização e prestação de contas;
9.2.5. realize o perfil profissiográfico para auxiliar a determinar as características desejáveis de
desempenho adequado das atividades finalísticas das Suest;
9.2.6. implemente um plano de capacitação e treinamento dos servidores, a partir das
informações levantadas no item anterior;
320
9.2.7. numa situação de eventual ausência de autorização para novos concursos públicos, avalie a
conveniência e oportunidade de contratar empresas para auxiliar a atividade de fiscalização, supervisão
e monitoramento de convênios e instrumentos congêneres, a exemplo do que faz a Caixa Econômica
Federal com os contratos de repasse e diversos órgãos da administração pública, como o Dnit em seus
contratos administrativos de obras;
9.2.8.ajuste, ao longo do tempo, o portfólio de atuação da entidade, no que se refere à celebração
de convênios e instrumentos congêneres, à capacidade operacional e aos recursos orçamentários
disponíveis;
9.2.9.aborde o processo orçamentário não somente para lidar com o problema de alocação de
sistema de planejamento estratégico e de gestão de políticas públicas;
9.2.10. reduza ao mínimo possível o montante de “valores pendentes de empenho” e de “restos a
pagar inscritos”;
9.2.11. faça uma revisão no processo de programação e liberação financeira de recursos aos
convenentes de modo a identificar e corrigir suas distorções burocráticas e permitir o acompanhamento
da gestão financeira dos instrumentos de repasse de forma transparente, ágil e confiável;
9.2.12. realize estudos para verificar a possibilidade de simplificação de processos e de normas
concernentes à celebração e execução dos instrumentos de repasse, a fim de que elas possam imprimir
9.2.13. desenvolva estudos para verificar a possibilidade de realizar parcerias para apoiar as
9.2.14. elabore as metas de desempenho institucional alinhadas com os seus objetivos
estratégicos e focadas na mensuração da qualidade dos produtos e serviços entregues à sociedade no
cumprimento de sua missão institucional, especialmente a melhoria do quadro epidemiológico das
doenças intimamente relacionadas à carência de saneamento ambiental;
9.2.15. realize estudos visando aumentar a transparência e a efetividade do uso de chamamentos
públicos, de modo a possibilitar a celebração de instrumentos de repasse com localidades com piores
dados epidemiológicos e incidência de agravos, seguindo os critérios de elegibilidade estabelecidos no
art. 19, inciso I, e 48, incisos IV e IX, da Lei 11.445/2007;
9.2.16. adote o Siconv (Plataforma +Brasil) como o único sistema a ser utilizado pelos
municípios que recebem recursos por meio de instrumentos de repasse celebrados com a entidade;
9.2.17. reavalie a necessidade de realizar melhorias no sistema Siga para processos
informatizados que já estejam contemplados no sistema Siconv, tendo em vista que quaisquer
atualizações tecnológicas implementadas nesse último sistema refletirão em ajustes no primeiro,
gerando investimentos desnecessários;
9.2.18. identifique as necessidades de capacitação e promova o treinamento dos entes
convenentes, seja por meio de tutorial, curso à distância ou curso presencial; e
9.2.19. corrija as inconsistências e erros dos dados de convênios e termos de compromisso e
extração de dados e geração de relatórios gerenciais consolidados confiáveis e úteis a partir do sistema
BI Funasa;
9.3.enviar cópia da presente deliberação, juntamente do relatório e do voto, à Casa Civil e à
Controladoria-Geral da União, a fim de subsidiar eventuais estudos a respeito de formas de
racionalizar a fiscalização de instrumentos de repasse e tornar mais céleres o procedimento de
cobrança administrativa e a fase interna das TCE;
9.4.dar ciência desta decisão à Funasa, encaminhando cópia do relatório e do voto que a
subsidiam; e
321
9.5. nos termos do art. 8º da Resolução-TCU 315/2020, fazer constar, na ata da sessão em que
estes autos forem apreciados, comunicação do relator ao colegiado no sentido da necessidade de se
monitorar as recomendações e determinações ora expedidas.

Oliveira.

TC 034.271/2019-8
Natureza: I – Embargos de Declaração (Representação)
Órgão/Entidade: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
Responsável: Daniela Barbosa Andrade Rodrigues (041.035.364-70)
Interessados: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
Representação legal: Paulo José Paes Vasconcelos Filho (24115/OAB-PE), representando
Daniela Barbosa Andrade Rodrigues; Cyntia Maria de Possidio Oliveira Lima (15654/OAB-BA) e
outros, representando Liga Engenharia Ltda.; Paula Elaine Giovanella Gandolfi (42.567/OAB-SC),
representando Butarello Engenharia Ltda.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. CODEVASF. PREGÃO ELETRÔNICO. SISTEMA DE

REGISTRO DE PREÇOS. OBRAS DE PAVIMENTAÇÃO. DESCLASSIFICAÇÃO INDEVIDA DE
LICITANTES. DEFERIMENTO PARCIAL DA CAUTELAR PARA IMPEDIR A ADESÃO À ATA
DE REGISTRO DE PREÇOS. CONTINUIDADE DO CONTRATO JÁ FIRMADO. OITIVA.
AUDIÊNCIA. REPRESENTAÇÃO PROCEDENTE. DETERMINAÇÃO PARA QUE NÃO SEJAM
FIRMADOS NOVOS CONTRATOS COM AMPARO NA ATA DE REGISTRO DE PREÇOS.
REJEIÇÃO DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA. MULTA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.
CONHECIMENTO. REJEIÇÃO.
RELATÓRIO
O presente processo cuida de representação formulada pela empresa Butarello Engenharia Ltda.
EPP, noticiando possíveis irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico 2/2019, conduzido pela
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – Codevasf, destinado à
contratação de empresa para a execução de serviços de pavimentação de vias públicas em municípios
diversos, inseridos na área de atuação da 3ª Superintendência Regional da Codevasf.
2. Ao apreciar o caso, esta Corte prolatou o Acórdão 3.143/2020-Plenário, lavrado nos seguintes
termos:
“VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela empresa Butarello
Engenharia Ltda. EPP noticiando possíveis irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico 2/2019,
conduzido pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba –
Codevasf, destinado à contratação de empresa para a execução de serviços de pavimentação de vias
322
públicas em municípios diversos, inseridos na área de atuação da 3ª Superintendência Regional da

Codevasf,
9.1. conhecer da representação, com fulcro nos arts. 235 e 237, inciso VII e parágrafo único, do
Regimento Interno do TCU c/c o art. 87, § 2º, da Lei 13.303/2016, para, no mérito, considerá-la
procedente;
9.2. com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 71, inciso IX, da Constituição
Federal, determinar à Codevasf que se abstenha de firmar novos contratos a partir da ata de registro
de preços decorrente do Pregão Eletrônico/SRP 2/2019, ante a infringência do previsto no subitem
10.2.10 e item 10.2 do seu edital, do art. 56, §2º, da Lei 13.303/2016, do art. 47 do Decreto
10.024/2019 e dos arts. 6º e 26, § 3º, do Decreto 5.450/2005, bem como dos princípios da
economicidade, da competitividade e da obtenção da proposta mais vantajosa, insculpidos no art. 31
da Lei 13.303/2016;
9.3. rejeitar as razões de justificativa da Sra. Daniela Barbosa Andrade Rodrigues, aplicando-
lhe a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais),
fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal,
o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, sob pena de cobrança judicial do valor atualizado
monetariamente, na forma da legislação em vigor, desde a data deste acórdão até a do efetivo
recolhimento, se for paga após o vencimento;
9.4. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendida a notificação, nos
termos do art. 28, II, da Lei 8.443/1992;
9.5. com base no art. 9º da Resolução TCU 315/2020, dar ciência à Codevasf sobre o seguinte
fato apurado no Pregão Eletrônico 2/2019:
9.5.1. utilização indevida do sistema de registro de preços para a contratação de obras, com o
emprego da ata de registro de preços como contrato do tipo “guarda-chuva”, com objeto incerto e
indefinido, sem a prévia realização dos projetos básico e executivo das intervenções a serem
realizadas;
9.6. com base no art. 9º da Resolução TCU 315/2020, dar ciência à Caixa Econômica Federal e
ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística sobre os indícios de superestimativa de custos
existentes nas composições e insumos do Sinapi relativos aos serviços de pavimentação com
paralelepípedo, a fim de que sejam adotadas as medidas cabíveis no âmbito de cada uma das
instituições encarregadas da atualização e manutenção do Sinapi;
9.7. dar ciência desta deliberação ao responsável, ao representante e ao interessado;
9.8. determinar que a SeinfraCOM monitore a disposição constante do subitem 9.1 supra;
9.9. recomendar à Coinfra, dentro de um juízo de risco e materialidade, a avaliação da
conveniência de realizar outras ações de controle na Codevasf com vistas a analisar como está
ocorrendo a execução contratual dos serviços de pavimentação licitados por meio de atas de registro
de preços, com enfoque na qualidade e quantidade dos serviços efetivamente realizados.”
3. Nesta etapa processual, são apreciados embargos de declaração opostos pela Sra. Daniela
Barbosa Andrade Rodrigues ao referido decisum.
4. A embargante aduz haver obscuridade e omissão no Acórdão 3.143/2020-Plenário carreando
as seguintes alegações:
a) há obscuridade na referida decisão quanto à classificação dos atos praticados pela embargante
como erro grosseiro;
b) aparentemente o TCU considerou que a embargante agiu com elevado grau de negligência,
imprudência e imperícia tão somente por não oportunizar à licitante Butarello Engenharia Ltda. a
possibilidade de sanar a proposta de preços preenchida erroneamente;
c) todavia, a peça de defesa apresentada indicou que referida conduta pautou-se no Parecer de
Custos nº 17/2019, elaborado pela Unidade Regional de Estudos e Projetos da 3ª Superintendência
323
Regional da Codevasf, e por entender que oportunizar essa possibilidade à licitante Butarello
Engenharia Ltda. se constituiria em uma alteração substancial da proposta, o que inviabilizaria a
aplicação do § 3º do art. 26 do Decreto 5.450/2005;
d) a proposta da licitante Butarello Engenharia Ltda. foi apresentada em regime tributário
diverso do de seu enquadramento, ou seja, não se trataria de um mero lapso de preenchimento de sua
planilha;
e) ainda que se entenda que a interpretação do dispositivo legal em referência realizada pela
embargante não teria sido a mais correta, não se pode considerá-la como sendo um erro grosseiro;
f) a embargante possui formação em administração de empresas e se baseou em parecer técnico
elaborado pela área competente da Codevasf para tomar sua decisão;
g) assim, embora a decisão embargada tenha asseverado que a área técnica do TCU não embasou
o acolhimento das razões de justificativa da embargante para desconsiderar o erro grosseiro, o único
fundamento para a sua caracterização foi a equivocada interpretação § 3º do art. 26 do Decreto
5.450/2005, sem, contudo, ter sido considerada a formação de administradora de empresas da
embargante e a sua fundamentação em parecer da área competente da Codevasf;
h) haveria omissão quanto à presunção de boa-fé dos atos praticados pela embargante e à
ausência de prejuízo ao Erário;
i) é princípio basilar do ordenamento jurídico pátrio que a boa-fé se presume e a má-fé se prova,
sendo inconcebível eventual condenação da embargante em meras impressões pessoais;
j) não há no acórdão embargado qualquer menção quanto ao fato de que a desclassificação das
empresas por ausência de resposta ao chat não ocorreu de forma assoada, em um único dia, mas sim
ao longo dos 13 (treze) dias, de 5 e 18/07/2019, ou mesmo ao fato de que nenhuma das 8 (oito)
empresas desclassificadas se manifestou no chat, seja para requerer a reconsideração da decisão, seja
para manifestar seu inconformismo, o que ratifica o desinteresse pelo certame;
l) também não há referência na decisão recorrida sobre o disposto no art. 13, inciso IV, do
Decreto 5.450/2020, que determina que todos os licitantes, durante a realização das sessões de pregão
eletrônico, devem permanecer conectados ao sistema, sob pena de arcar com o ônus de eventual perda
de negócios;
m) da mesma forma, omitiu-se o acórdão embargado quanto ao fato de pregoeiros de outros
órgãos adotarem a mesma prática, mesmo quando informam os deveres dos licitantes no procedimento
eletrônico;
n) tal fato se mostra essencial ao julgamento, uma vez que, se outros pregoeiros adotam idêntica
postura à adotada pela embargante, isto afastaria o erro grosseiro, que seria aquele perceptível por um
servidor público com compreensão abaixo da média;
m) a decisão embargada também não estabelece qual o critério para estipulação do valor da
multa de R$ 20.000,00 imputada à embargante, simplesmente fixando-a sem qualquer justificativa;
n) deveriam ser devidamente esclarecidos nos autos quais os critérios para a fixação de multa em
tão elevado valor, sob pena de se considerá-la arbitrária; e
o) deveriam ser considerados na fixação da sanção o histórico funcional da embargante, a
ausência de punições antecedentes, a sua formação profissional, as razões que a levaram a praticar os
atos e a presunção de boa-fé com que referidos atos foram praticados.
5. Ante o exposto, a embargante requer que sejam conhecidos e providos os presentes embargos
de declaração, de maneira que seja aplicado o efeito modificativo ao acórdão recorrido, a fim de
reconhecer a inocorrência do erro grosseiro ou, alternativamente, que sejam considerados todos os
atenuantes que se mostram relevantes em um caso como o dos autos, a fim de afastar a multa aplicada
ou, ao menos, minorá-la.
É o Relatório.
VOTO
324
Em apreciação, os embargos de declaração opostos pela Sra. Daniela Barbosa Andrade

Rodrigues, na condição de pregoeira, em face do Acórdão 3.143/2020-Plenário, por meio do qual esta
Corte de Contas aplicou à embargante a sanção pecuniária prevista no art. 58, inciso II, da Lei
8.443/1992, no valor de R$ 20.000,00, em virtude de falhas na condução do Pregão Eletrônico 2/2019.
2. O presente feito tratou originalmente de representação formulada pela empresa Butarello
Engenharia Ltda. EPP, noticiando possíveis irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico 2/2019,
conduzido pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba –
Codevasf, destinado à contratação de empresa para a execução de serviços de pavimentação de vias
públicas em municípios diversos, inseridos na área de atuação da 3ª Superintendência Regional da
Codevasf.
3. Na etapa processual anterior, foi realizada audiência da embargante por ter desclassificado as
propostas de preços apresentadas ao longo da sessão pública do lote 1 do Pregão Eletrônico 2/2019,
pelos seguintes fundamentos:
a) propostas das empresas RL Comércio, Serviços e Construção Civil Eireli, JED Comércio e
Serviços de Construção Eireli, CS Serviços e Locação de Equipamentos Eireli, Engefort Construtora e
Empreendimentos Ltda., Constema Construtora e Empreendimentos Ltda., Vipetro Construções e
Montagens Industriais Ltda., Construtora Santa Inês Ltda. e GNR Empreendimentos Ltda., ante a
ausência de respostas aos questionamentos da pregoeira via chat, algumas destas desclassificações
ocorrendo em prazos exíguos de tempo, de 30, 24, 22, 18 e até 16 minutos, não tendo sido a elas
franqueado o prazo de quatro horas, previsto no item 10.2 do edital, para envio da proposta atualizada
de preços, em possível afronta ao subitem 8.1.1 do edital e, ainda, aos princípios do interesse público,
da razoabilidade, da proporcionalidade, da moralidade e da obtenção da proposta mais vantajosa,
insculpidos nos arts. 5º da CF/1988, 2º da Lei 9.784/1999, 3º da Lei 8.666/1993 e 5º, caput e parágrafo
único, do Decreto 5.450/2005; e
b) proposta da empresa Butarello Engenharia Ltda. EPP, por apresentar custos unitários de
insumos e serviços além ou aquém daqueles previstos no orçamento base da Administração, ao invés
de oportunizar à empresa a correção da sua planilha de preços, observando, neste último caso, como
valor máximo da proposta aquele já registrado e que serviu de parâmetro comparativo entre os
participantes, o que contribuiu para a classificação de proposta mais onerosa para a Administração, no
caso da empresa Liga Engenharia Ltda., classificada em último lugar (19º), pelo valor original de sua
proposta, no valor de R$ 109,79/m2 (um centavo inferior ao valor máximo de referência do preço
unitário apresentado pela Administração), em possível afronta ao art. 47 do Decreto 10.024/2019 e art.
26, § 3º, do Decreto 5.450/2005, bem como aos princípios da legalidade, do interesse público, da
economicidade, da razoabilidade e da obtenção da proposta mais vantajosa, insculpidos nos arts. 5º da
CF/1988, 2º da Lei 9.784/1999, 3º da Lei 8.666/1993, e 5º, caput e parágrafo único, do Decreto
5.450/2005.
4. O Acórdão 3.143/2020-Plenário, dentre outras deliberações, rejeitou as razões de justificativa
da embargante, bem como lhe aplicou a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
5. Nesta etapa processual, a Sra. Daniela Barbosa Andrade Rodrigues embargou o aludido
decisum, apresentando, em síntese, as seguinte alegações:
a) há obscuridade na referida decisão quanto à classificação dos atos praticados pela embargante
como erro grosseiro;
b) aparentemente o TCU considerou que a embargante agiu com elevado grau de negligência,
imprudência e imperícia tão somente por não oportunizar à licitante Butarello Engenharia Ltda. a
possibilidade de sanar a proposta de preços preenchida erroneamente;
c) todavia, a peça de defesa apresentada indicou que referida conduta pautou-se no Parecer de
Custos nº 17/2019, elaborado pela Unidade Regional de Estudos e Projetos da 3ª Superintendência
Regional da Codevasf, e por entender que oportunizar essa possibilidade à licitante Butarello
Engenharia Ltda. se constituiria em uma alteração substancial da proposta, o que inviabilizaria a
aplicação do § 3º do art. 26 do Decreto 5.450/2005;
325
d) a proposta da licitante Butarello Engenharia Ltda. foi apresentada em regime tributário

diverso do de seu enquadramento, ou seja, não se trataria de um mero lapso de preenchimento de sua
planilha;
e) ainda que se entenda que a interpretação do dispositivo legal em referência realizada pela
embargante não teria sido a mais correta, não se pode considerá-la como sendo um erro grosseiro;
f) a embargante possui formação em administração de empresas e se baseou em parecer técnico
elaborado pela área competente da Codevasf para tomar sua decisão;
g) assim, embora a decisão embargada tenha asseverado que a área técnica do TCU não embasou
o acolhimento das razões de justificativa da embargante para desconsiderar o erro grosseiro, o único
fundamento para a sua caracterização foi a equivocada interpretação § 3º do art. 26 do Decreto
5.450/2005, sem, contudo, ter sido considerada a formação de administradora de empresas da
embargante e a sua fundamentação em parecer da área competente da Codevasf;
h) haveria omissão quanto à presunção de boa-fé dos atos praticados pela embargante e à
ausência de prejuízo ao Erário;
i) é princípio basilar do ordenamento jurídico pátrio que a boa-fé se presume e a má-fé se prova,
sendo inconcebível eventual condenação da embargante em meras impressões pessoais;
j) não há no acórdão embargado qualquer menção quanto ao fato de que a desclassificação das
empresas por ausência de resposta ao chat não ocorreu de forma assoada, em um único dia, mas sim
ao longo dos 13 (treze) dias, de 5 e 18/7/2019, ou mesmo ao fato de que nenhuma das 8 (oito)
empresas desclassificadas se manifestou no chat, seja para requerer a reconsideração da decisão, seja
para manifestar seu inconformismo, o que ratifica o desinteresse pelo certame;
l) também não há referência na decisão recorrida sobre o disposto no art. 13, inciso IV, do
Decreto 5.450/2020, que determina que todos os licitantes, durante a realização das sessões de Pregão
Eletrônico, permanecerem conectados ao sistema, sob pena de arcar com o ônus de eventual perda de
negócios;
m) da mesma forma, omitiu-se o acórdão embargado quanto ao fato de pregoeiros de outros
órgãos adotarem a mesma prática, mesmo quando informam os deveres dos licitantes no procedimento
eletrônico;
n) tal fato se mostra essencial ao julgamento, uma vez que, se outros pregoeiros adotam idêntica
postura a adotada pela embargante, isto afastaria o erro grosseiro, que seria aquele perceptível por um
servidor público com compreensão abaixo da média;
m) a decisão embargada também não estabelece qual o critério para estipulação do valor da
multa de R$ 20.000,00 imputada à embargante, simplesmente fixando-a sem qualquer justificativa;
n) deveriam ser devidamente esclarecidos nos autos quais os critérios para a fixação de multa em
tão elevado valor, sob pena de se considerá-la arbitrária; e
o) deveriam ser considerados na fixação da sanção o histórico funcional da embargante, a
ausência de punições antecedentes, a sua formação profissional, as razões que a levaram a praticar os
atos e a presunção de boa-fé com que referidos atos foram praticados.
6. Ante o exposto, a embargante requer o conhecimento e provimento de sua peça recursal, para
que seja aplicado o efeito modificativo ao acórdão recorrido, a fim de reconhecer a inocorrência do
erro grosseiro ou, alternativamente, que sejam considerados todos os atenuantes que se mostram
relevantes em um caso como o dos autos, a fim de afastar a multa aplicada ou, ao menos, minorá-la.
7. Feita essa apresentação dos fatos mais relevantes ocorridos nos autos, passo a decidir.
8. Preliminarmente, os presentes embargos de declaração devem ser conhecidos, tendo em vista
o preenchimento dos requisitos necessários aplicáveis.
9. No mérito, observo que a embargante suscita a ocorrência de hipóteses para o conhecimento
dos embargos de declaração na decisão recorrida (omissão e obscuridade), sem materialmente
satisfazê-las.
326
10. No âmbito desta Corte de Contas, os embargos de declaração destinam-se a sanar

obscuridades, esclarecer contradições e suprir omissões porventura existentes em deliberações dos seus
órgãos colegiados.
11. No caso de omissões, as que possuem aptidão de justificar a interposição de embargos de
declaração são aquelas atinentes à ausência de apreciação de algum pedido ou argumento a respeito do
qual o julgador estivesse obrigado a se manifestar na etapa processual imediatamente anterior e que
poderia alterar o julgamento.
12. Já as obscuridades tornam difícil a compreensão do texto da decisão e pode decorrer de
simples defeito redacional ou mesmo de má formulação de conceitos, ocorrendo quando a deliberação
está incompreensível no comando que impõe e na manifestação de conhecimento e vontade do
julgador.
13. Dito isso, não observo a presença de omissões ou obscuridades na decisão embargada que
sejam aptas a justificar o acolhimento dos presentes embargos. A decisão recorrida apresentou
entendimento absolutamente claro quanto às questões postas pela embargante nas suas razões de
justificativa.
14. Conforme exposto no voto condutor da decisão embargada, a proposta da representante para
o lote 1, ao custo unitário de R$ 97,68/m², foi indevidamente desclassificada pela Sra. Daniela, em
virtude de sua composição de encargos sociais ter utilizado os próprios valores previstos no edital, em
vez daqueles que seriam aplicáveis às empresas optantes do Regime Tributário do Simples Nacional.
15. Assim, no mínimo, a embargante atuou com formalismo exacerbado, por desclassificar as
licitantes sem que fossem realizadas diligências para a correção das falhas, o que resultou na
contratação da empresa Liga Engenharia Ltda., pelo valor unitário de R$ 109,79/m², superior ao que
teria sido apresentado pelas demais licitantes desclassificadas.
16. Insta salientar que dezenove empresas apresentaram proposta para o lote 1 do certame
(pavimentação em paralelepípedos), tendo a fase de lances sido inaugurada com o valor de
R$ 110,00/m2 e alcançado o valor de R$ 87,50/m2 (melhor oferta). As ofertas de dezoito empresas
foram recusadas pela embargante, dentre elas a da construtora que apresentou a presente
representação, classificada inicialmente em oitavo lugar. No entender da embargante, o principal
motivo para a desclassificação de tantas empresas seria a suposta ausência de interesse no certame por
parte das licitantes, tendo em vista que, consultadas acerca de diversas questões, não respondiam as
mensagens eletrônicas da pregoeira.
17. Examinando as comunicações digitais, constatou-se que a empresa RL Comércio, Serviços e
Construção Civil Eireli, classificada em 1º lugar após a fase de lances, recebeu diversas mensagens da
pregoeira no dia 5/5/2019, que buscava, em linhas gerais, a confirmação da proposta e atualização da
documentação constante do SICAF. Como a empresa não respondeu, 23 minutos depois da primeira
mensagem, a pregoeira desclassificou a empresa.
18. O mesmo padrão aconteceu em relação às empresas CS Serviços e Locação de Equipamentos
Eireli, classificada em 5º lugar, e Engefort Construtora e Empreendimentos Ltda., classificada em 7º
lugar. Aquela foi desclassificada após 16 minutos sem responder as mensagens da pregoeira, esta, após
46 minutos.
19. A empresa JED Comércio e Serviços de Construção Eireli, classificada em 3º lugar,
respondeu positivamente à pregoeira, isto é, confirmou que possuía comprovantes de capacidade
técnica exigidos para executar o lote 1 e que tinha interesse em continuar participando do certame. No
entanto, diante da ausência de resposta aos demais questionamentos a ela direcionados, que, em
síntese, repetiam as perguntas já realizadas e respondidas, acabou sendo desclassificada dezoito
minutos depois.
20. Essa situação se repetiu com outras empresas. A Constema Construtora e Empreendimentos
Ltda. foi desclassificada em razão de um silêncio de trinta minutos; a Vipetro Construções e
Montagens Industriais Ltda., de 22 minutos; a Construtora Santa Inês Ltda., de 24 minutos; a GNR
Empreendimentos Ltda., também de 24 minutos.
327
21. Assim, é improcedente a alegação de que há referência na decisão recorrida sobre o disposto
no art. 13, inciso IV, do Decreto 5.450/2020, que determina que todos os licitantes, durante a
realização das sessões de pregão eletrônico, devem permanecer conectados ao sistema, sob pena de
arcar com o ônus de eventual perda de negócios.
22. Como ficou registrado no voto condutor do Acórdão 3.143/2020-Plenário, ao apreciar o caso,
o Ministro Marcos Bemquerer Costa, atuando como meu substituto na relatoria do feito, julgou ser
desarrazoada e desproporcional a desclassificação de licitantes por não responderem, via chat, os
questionamentos da pregoeira em curto espaço de tempo, até porque a sessão pública de julgamento
das propostas se estendeu por dezenove dias (período de 5/7/2019 a 23/7/2019).
23. Ademais, a decisão embargada concluiu que a desclassificação da representante fora
indevida. A jurisprudência desta Corte de Contas, a exemplo dos Acórdãos 1.811/2014, 2.546/2015,
830/2018 e 2.742/2018, todos do Plenário, aponta ser possível que a licitante melhor classificada
corrija sua planilha orçamentária, desde que não resulte em aumento do valor total. Dito de outro
modo, erros no preenchimento da planilha não seriam motivos suficientes para a desclassificação da
proposta, quando o orçamento puder ser ajustado sem a necessidade de majoração do preço ofertado.
24. Nesse sentido, o próprio edital dispunha, no subitem 10.2, que a licitante vencedora teria
quatro horas, a partir da comunicação de mensagem do pregoeiro no chat, para reformular a proposta
de preços. Assim, seria possível a correção dos encargos sociais, contanto que não houvesse majoração
do preço global.
25. Rejeito os argumentos da embargante de que não houve erro grosseiro ou de que atuou com
boa-fé, pois houve violação de diversos dispositivos legais e normativos dos quais a responsável
deveria ter conhecimento, independentemente de sua formação acadêmica. Primeiramente, a
contratação ora em exame foi embasada na Lei 13.303/2016, a qual traz a seguinte disposição (grifos
acrescidos):
“Art. 56. Efetuado o julgamento dos lances ou propostas, será promovida a verificação de sua
efetividade, promovendo-se a desclassificação daqueles que:
I - contenham vícios insanáveis;
II - descumpram especificações técnicas constantes do instrumento convocatório;
III - apresentem preços manifestamente inexequíveis;
IV - se encontrem acima do orçamento estimado para a contratação de que trata o § 1º do art.
57, ressalvada a hipótese prevista no caput do art. 34 desta Lei;
V - não tenham sua exequibilidade demonstrada, quando exigido pela empresa pública ou pela
sociedade de economia mista;
VI - apresentem desconformidade com outras exigências do instrumento convocatório, salvo se
for possível a acomodação a seus termos antes da adjudicação do objeto e sem que se prejudique a
atribuição de tratamento isonômico entre os licitantes.
§ 1º A verificação da efetividade dos lances ou propostas poderá ser feita exclusivamente em
relação aos lances e propostas mais bem classificados.
§ 2º A empresa pública e a sociedade de economia mista poderão realizar diligências para
aferir a exequibilidade das propostas ou exigir dos licitantes que ela seja demonstrada, na forma do
inciso V do caput .
(...)”
26. A atual legislação que regulamenta o pregão eletrônico, o Decreto 10.024/2019 (aplicável às
contratações das empresas estatais por força do disposto no art. 32, inciso IV, da Lei 13.303/2016),
traz disposição que permite o saneamento das propostas dos licitantes:
“47. O pregoeiro poderá, no julgamento da habilitação e das propostas, sanar erros ou falhas
que não alterem a substância das propostas, dos documentos e sua validade jurídica, mediante
decisão fundamentada, registrada em ata e acessível aos licitantes, e lhes atribuirá validade e eficácia
para fins de habilitação e classificação, observado o disposto na Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de
1999.”
328
27. De igual forma, o art. 17, inciso VI, do Decreto 10.024/2019 também afirma que é dever do
pregoeiro sanear erros ou falhas que não alterem a substância das propostas e dos documentos de
habilitação e sua validade jurídica. Portanto, com base nesse dispositivo, julgo que não haveria
vedação ao envio de novo anexo à proposta da empresa autora da representação, já ajustado ao valor
do lance vencedor.
28. Disposição semelhante se encontrava presente no Decreto 5.450/2005, revogado pelo
Decreto 10.024/2019, in verbis:
“Art. 26...§ 3º No julgamento da habilitação e das propostas, o pregoeiro poderá sanar erros ou
falhas que não alterem a substância das propostas, dos documentos e sua validade jurídica, mediante
despacho fundamentado, registrado em ata e acessível a todos, atribuindo-lhes validade e eficácia
para fins de habilitação e classificação. ”
29. O mencionado dispositivo também estava expressamente previsto no instrumento
convocatório:
“10.2.10. No julgamento das propostas o pregoeiro poderá sanar erros ou falhas que não
alterem a substância das mesmas, mediante despacho fundamentado, registrado em ata e acessível a
todos, atribuindo-lhes validade e eficácia para fins de classificação e aceitação. (§ 3º do art. 26 do
Decreto nº 5.450/2005). ”
30. Assim, a embargante atuou com grave inobservância das disposições normativas e editalícias
sobre o julgamento e saneamento das propostas.
31. O processo licitatório deve ser pautado pelo formalismo moderado e pela busca da verdade
material, de forma que eventual equívoco do licitante no preenchimento de sua proposta poderia ser
saneado. Nesse sentido, apresento a seguir os enunciados de diversas deliberações deste Tribunal,
enfatizando a existência de vários outros precedentes com idêntico entendimento:
“A mera existência de erro material ou de omissão na planilha de custos e de preços de licitante
não enseja, necessariamente, a desclassificação antecipada da sua proposta, devendo a
Administração promover diligência junto ao interessado para a correção das falhas, sem permitir,
contudo, a alteração do valor global originalmente proposto.” (Acórdão 830/2018-Plenário).
“Não restando configurada a lesão à obtenção da melhor proposta, não se configura a nulidade
do ato. Erro no preenchimento da planilha de formação de preço do licitante não constitui motivo
suficiente para a desclassificação da proposta, quando a planilha puder ser ajustada sem a
necessidade de majoração do preço ofertado.” (Acórdão 1.811/2014-Plenário).
“Estando os preços global e unitários ofertados pelo licitante dentro dos limites fixados pela
Administração, é de excessivo rigor a desclassificação da proposta por divergência entre seus preços
unitários e respectivas composições detalhadas de custos, por afronta aos princípios da razoabilidade,
da ampla competitividade dos certames e da busca de economicidade nas contratações. Referida
divergência se resolve com a retificação das composições, sem necessidade de modificações ou ajustes
em quaisquer dos valores lançados na proposta a título de preços unitários.” (Acórdão 2742/2017-
Plenário).
“A existência de erros materiais ou de omissões nas planilhas de custos e preços das licitantes
não enseja a desclassificação antecipada das respectivas propostas, devendo a Administração
contratante realizar diligências junto às licitantes para a devida correção das falhas, desde que não
seja alterado o valor global proposto. Cabe à licitante suportar o ônus decorrente do seu erro, no
caso de a Administração considerar exequível a proposta apresentada.” (Acórdão 2.546/2015-
Plenário).
“A mera existência de erro material ou de omissão na planilha de custos e de formação de
preços da licitante não enseja, necessariamente, a desclassificação antecipada da sua proposta,
devendo a Administração promover diligência junto ao interessado para a correção das falhas, sem
permitir, contudo, a alteração do valor global originalmente proposto.” (Acórdão 370/2020-Plenário).
“A desclassificação de licitantes por conta de erro material na apresentação da proposta, fere
os princípios da competitividade, proporcionalidade e razoabilidade, sendo medida de extremos rigor,
329
que pode afastar do certame propostas mais vantajosas, com ofensa ao interesse público.” (Acórdão
1.734/2009-Plenário).
32. Vale lembrar que o certame licitatório não representa um fim em si mesmo, mas um meio
que busca o atendimento das necessidades públicas. Nas palavras do professor Adilson Dallari, a
“licitação não é um concurso de destreza, destinado a selecionar o melhor cumpridor de edital”.
33. A meu ver, a controvérsia existente nos autos pode ser facilmente dirimida com a aplicação
do princípio da seleção da proposta mais vantajosa, o que exigiria que a pregoeira diligenciasse ao
participante requerendo a correção de sua proposta de preços.
34. Consoante deixei registrado no voto condutor da decisão embargada, é aplicável ao caso a
disposição presente no art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, no sentido de que,
nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos
abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão. Caso contrário, se for
considerado válido o processo entabulado pela embargante na condução do certame ora em apreciação,
por uma mera formalidade, haveria um grande desperdício de dinheiro público em um país
absolutamente carente de recursos.
35. O argumento da embargante de que não houve prejuízo ao erário deve ser refutado, pois se
não fosse a atuação tempestiva desta Corte de Contas, teria sido entabulada uma contratação de grande
vulto com vários indícios de sobrepreço. Posteriormente à expedição de medida cautelar pelo TCU, a
Codevasf informou a este Tribunal ter renegociado o valor unitário do empreendimento para
R$ 87,49/m², montante um centavo menor que a melhor oferta obtida na licitação (87,50/m²). Em
termos globais, o contrato passou para R$ 15.120.847,55 (peça 62).
36. Os vários argumentos ora reiterados pela embargante de que a decisão de desclassificar a
empresa Butarello se fundamentou no Parecer de Custos 17/2019, elaborado pela área técnica
competente da Codevasf, foram detidamente tratados na decisão embargada, conforme demonstra o
excerto do voto condutor abaixo reproduzido:
“56. No que se refere ao argumento de que a decisão de desclassificar a empresa Butarello se
fundamentou no Parecer de Custos 17/2019, elaborado pela área técnica competente da Codevasf,
observo que o tal documento, constante da peça 44 dos autos, é apócrifo e não conclui pela
desclassificação da licitante, apenas pela não aceitação de sua proposta financeira nos termos em que
fora apresentada. Caberia à pregoeira realizar diligência ao fornecedor para sanear as eventuais
falhas apontadas pela área técnica, em vez de realizar a desclassificação sumária de proposta
aparentemente mais vantajosa.
57. Por derradeiro, trato do argumento de que a apresentação de nova proposta, com regime de
tributação diverso do apresentado inicialmente, caracterizaria a alteração substancial da aludida
proposta. Há orientação diametralmente oposta na cartilha “Orientações para Elaboração de
Planilhas Orçamentárias de Obras Públicas”, editada pelo TCU. Nas páginas 91 e 92 da referida
publicação, verifico a seguinte orientação:
“7 – Como proceder se uma licitante apresentar detalhamento da taxa de BDI com alíquotas de
tributos em desconformidade com a legislação vigente?
Resposta: A desclassificação da proposta seria medida desproporcional e contrária ao interesse
público. O STF já se manifestou em questão semelhante (RMS nº 23.714/DF, 1ª T, em 5/9/2000), tendo
entendido que:
Licitação: irregularidade formal na proposta vencedora que, por sua irrelevância não gera
nulidade [...] Se a irregularidade praticada pela licitante vencedora a ela não trouxe vantagem, nem
implicou em desvantagem para as demais participantes, não resultando assim em ofensa à igualdade;
se o vício apontado não interfere no julgamento objetivo da proposta, e se não se vislumbra ofensa
aos demais princípios exigíveis na atuação da Administração Pública, correta é a adjudicação do
objeto da licitação à licitante que ofereceu a proposta mais vantajosa, em prestígio do interesse
público, escopo da atividade administrativa.
(...)
330
Ante o exposto, na ausência de alguma regra editalícia específica, se não houver sobrepreço e
se os critérios de aceitabilidade de preços tiverem sito atendidos, pelo princípio do formalismo
moderado, deve-se exigir apenas que a empresa apresente nova proposta, com os vícios corrigidos,
não sendo necessária a alteração do valor global ofertado. Tal procedimento se faz necessário para
que existam bases objetivas estabelecidas para eventual aplicação do disposto no art. 65, §5º, da Lei
8.666/93: (...)”
58. Não olvido que o TCU, por meio do Acórdão 2.622/2013-Plenário, que apreciou estudo
sobre faixas aceitáveis para valores de taxas de benefícios e despesas indiretas (BDI) específicas para
cada tipo de obra pública, orientou toda a administração pública federal a “prever, nos editais de
licitação, a exigência para que as empresas licitantes optantes pelo Simples Nacional apresentem os
percentuais de ISS, PIS e COFINS discriminados na composição do BDI que sejam compatíveis com
as alíquotas a que a empresa está obrigada a recolher, previstas no Anexo IV da Lei Complementar n.
123/2006, bem como que a composição de encargos sociais não inclua os gastos relativos às
contribuições que essas empresas estão dispensadas de recolhimento (Sesi, Senai, Sebrae etc.),
conforme dispões o art. 13, § 3º, da referida Lei Complementar”.
59. Ocorre que tal disposição não constou nem do edital de licitação em apreciação nem do
respectivo termo de referência, o que denota que a desclassificação da representante se baseou em
critério de julgamento não previsto no edital. Ademais, ainda que houvesse tal previsão editalícia,
deveria haver tentativa de saneamento das propostas antes de sua desclassificação.
60. Eventual falha na composição dos encargos sociais também deve ser analisada com
formalismo moderado, consoante o entendimento do Acórdão 2.462/2014-Plenário, no qual esta Corte
de Contas considerou que a taxa de encargos sociais de mão de obra horista acima da prevista no
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi) não é suficiente,
isoladamente, para permitir a desclassificação de licitante, visto que o art. 3° do Decreto 7.983/2013
estabelece limite para os preços unitários e não para as parcelas componentes dos preços unitários.”
37. De igual forma, não é verídico o argumento de que houve omissão no acórdão embargado
quanto ao fato de pregoeiros de outros órgãos adotarem a mesma prática, mesmo quando informam os
deveres dos licitantes no procedimento eletrônico. Tais alegações foram analisadas nos itens 40 a 43 da
instrução reproduzida no relatório que fundamentou o Acórdão 3.143/2020-Plenário, que adotei como
razões de decidir:
“40. Quanto à alegada prática por pregoeiros de outros órgãos de desclassificação da proposta
de preços de empresas por não responderem as perguntas do pregoeiro via chat, compulsando-se a
cópia das duas atas de realização de pregão eletrônico e da imagem referente a um terceiro pregão
não identificado juntadas aos autos pela pregoeira (peças 154-156), de fato constatou-se que a
proposta da empresa Bidden Comercial Ltda para o item 5 do pregão eletrônico 7/2020, conduzido
pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Baiano – Campus Guanambi (Uasg
158442), foi recusada uma vez que seu melhor lance, no valor de R$ 200,00, havia sido muito superior
àquele estimado pela Administração, no valor de R$ 169,33, caracterizando afronta à regra do edital,
restando celebrado neste valor com a empresa Mercosul Agronegócios Eireli (peça 154).
41. Em relação à proposta da empresa Azulão Comercio de Parafusos e Ferramentas Ltda para
o item 4 do pregão eletrônico 8/2017, conduzido pelo 17º Regimento de Cavalaria Mecanizado (Uasg
160131), integrante do Comando do Exército/Ministério da Defesa, constatou-se que o seu melhor
lance, no valor de R$ 0,30, era manifestamente inexequível, ou seja, muito aquém daquele estimado
pela Administração, no valor de R$ 18,17 (peça 155).
42. Quanto aos itens 37 a 48 do pregão eletrônico 4/2018, conduzido pelo 7º Batalhão de
Engenharia de Combate (Uasg 160343), integrante do Comando do Exército/Ministério da Defesa,
constatou-se que todos eles foram cancelados na aceitação, uma vez que as empresas participantes
não concordaram em reduzir seus preços até o valor de referência dos respectivos itens (peça 156).
43. Assim, é possível concluir que as citadas desclassificações apresentadas como exemplo de
prática realizado por outros pregoeiros não se assemelham à razão pela qual a ora responsável
331
realizou as desclassificações no âmbito do Pregão Eletrônico/SRP 2/2019 sob análise.”

38. Quanto aos grupos de argumentos de que haveria obscuridade na referida decisão quanto à
classificação dos atos praticados pela embargante como erro grosseiro, vejo tão somente a tentativa de
rediscutir a matéria pela via estreita dos embargos de declaração, que não são espécie recursal cabível
para rediscussão do mérito nem para reavaliação dos fundamentos que conduziram à prolação do
acórdão recorrido. A esse respeito, observo que os parágrafos 48 a 55 do voto condutor da decisão
embargada demonstram que a conduta entabulada pela embargante foi considerada particularmente
reprovável e enquadrada como erro grosseiro.
39. Deixei consignado que a responsável atuou com grave inobservância das disposições do
Decreto 5.450/2005 e da Lei das Estatais, já reproduzidas. Ademais, nem as próprias cláusulas
editalícias foram observadas pela pregoeira. Além do já mencionado subitem 10.2.10 do edital, cabe
observar que o item 10.2 do instrumento convocatório estipulava prazo de até 4 horas para o envio das
propostas de preços, o que não foi observado pela Sra. Daniela Barbosa Andrade Rodrigues.
40. Concordei com a conclusão da unidade técnica de que não haveria nenhuma motivação ou
previsão legal para a desclassificação de licitante que deixar de responder mensagens do pregoeiro na
plataforma de licitações do Comprasnet. Aliás, a leitura de algumas mensagens trocadas no decorrer da
sessão pública deixou uma impressão ainda mais desfavorável sobre o grau de reprovabilidade da
conduta da agente. Reproduzo alguns trechos (peça 17):
“Pregoeiro fala: (05/07/2019 09:50:14) O desconto para o item 2 já é superior a 20%. Evitem
VALORES INEXEQUÍVEIS.
Pregoeiro fala: (05/07/2019 09:47:22) Evitem lances com VALORES INEXEQUÍVEIS ou
informações incorretas, sob pena de desclassificação. Lembramos a todos, como é de conhecimento
das licitantes, que a Administração Pública não pode contratar empresas impedidas de licitar.
informações incorretas, sob pena de desclassificação.
Pregoeiro fala: (05/07/2019 09:43:02) Os descontos para o item 2 é superior a 20%. Evitem
Pregoeiro fala: (05/07/2019 09:36:50) Lembramos a todos, como é de conhecimento das
licitantes, que a Administração Pública não pode contratar empresas impedidas de licitar.
Pregoeiro fala: (05/07/2019 09:33:57) Os descontos já aproximam-se de 20%. Evitem
Pregoeiro fala: (05/07/2019 09:33:09) Alertamos a todos que a licitação é um Registro de Preço
para pavimentação e o valor foi calculado por metro quadrado (m2).
Pregoeiro fala: (05/07/2019 09:13:53) Lembrem-se da importância da EXEQUIBILIDADE do
objeto licitado. Evitem VALORES INEXEQUÍVEIS ou informações incorretas que prejudiquem o
andamento do pregão, podendo acarretar penas e sanções administrativas.”
41. Percebi uma grande preocupação da embargante em contratar a proposta mais onerosa
possível para a Administração, no que de fato logrou êxito, visto que adjudicou o item para a maior
oferta de preço entre todas as 19 propostas do certame.
42. Considerei, pois, que se trata de uma linha de atuação muito questionável por parte da
embargante, confrontando-se com os princípios da economicidade, da obtenção de competitividade e
da busca da proposta mais vantajosa, insculpidos no art. 31 da Lei 13.303/2016. Estando as propostas
ofertadas fora de qualquer parâmetro legal ou editalício de inexequibilidade, a Sra. Daniela Rodrigues
não deveria atuar ostensivamente de forma contrária à busca da proposta mais vantajosa, com
mensagens de alerta e de intimidação aos participantes do certame.
332
43. Observei ainda que a Lei das Estatais dispõe no art. 56, § 3º, que, nas licitações de obras e
serviços de engenharia, consideram-se inexequíveis as propostas com preços globais inferiores a 70%
do menor dos seguintes valores: (i) média aritmética das propostas superiores a 50% do valor do
orçamento estimado pela administração; ou (ii) valor do orçamento estimado pela empresa estatal.
Nenhum dos dois parâmetros havia sido atingido quando a pregoeira escreveu as mensagens acima
reproduzidas.
44. Os licitantes, nos termos do art. 21, § 2º, do Decreto 5.450/2005, ao ingressarem com suas
senhas no sistema, antes da apresentação das propostas, são obrigados a se manifestar, em campo
próprio, que cumprem plenamente os requisitos de habilitação e que suas propostas estão em
conformidade com as exigências do instrumento convocatório, tornado desnecessária boa parte das
mensagens endereçadas aos licitantes pela pregoeira.
45. Assim, concluo que a conduta da Sra. Daniela Rodrigues foi devidamente enquadrada como
erro grosseiro, em face da grave inobservância das disposições legais, regulamentares e editalícias, que
deveriam servir de baliza para a sua atuação como pregoeira. Anoto que o comportamento esperado da
defendente seria tentar sanar a proposta de preço preenchida erroneamente pela licitante e dar
continuidade ao certame, solicitando nova planilha com os preços referentes aos itens para os quais a
empresa apresentou a melhor proposta. Caberia, pois, a aplicação do disposto no art. 26, §3º, do
Decreto 5.450/2005.
46. Esse excesso de formalismo da pregoeira fez com que fossem desconsideradas as propostas
mais vantajosas, que foram desclassificadas em sequência. Tal fato levou a entidade contratante a
selecionar exatamente aquela proposta mais onerosa. Apenas depois da atuação desta Corte de Contas,
a Codevasf buscou renegociar os preços pactuados para evitar a paralisação do contrato já celebrado.
47. Por fim, quanto aos argumentos de que houve omissão na dosimetria da pena imposta à
embargante, esclareço que o TCU não realiza dosimetria objetiva das sanções, comum à aplicação de
normas do Direito Penal, e não há um rol de agravantes e atenuantes legalmente reconhecido. Contudo,
isso não significa que a aplicação das multas e das demais sanções estipuladas por esta Corte de
Contas ocorra de forma aleatória e injustificada. Ao contrário, nas decisões do TCU é sopesado, para
fins de gradação das penas impostas, o nível de gravidade do ilícito e, eventualmente, a condição
econômica do agente sancionado.
48. Trata-se de aplicação direta do princípio da individualização da pena, previsto no art. 5º,
inciso XLVI, da Constituição. Nesse sentido convém ressaltar que as recentes alterações na Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), procedidas pela Lei 13.655/2018, estipularam
que, “na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os
danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e
os antecedentes do agente” (art. 22, §2º) .
49. Feitas essas breves considerações, saliento que a sanção aplicada pelo Acórdão 3.143/2020-
Plenário estão estritamente dentro do limite legal existentes no arts. 58 da Lei 8.443/1992, na forma
regulamentada pelo art. 268, inciso II, do RITCU. Além disso, esclareço que sopesei a gravidade e o
grau de reprovabilidade das irregularidades, assim como a capacidade econômica da embargante, que
percebeu, em novembro/2020, remuneração líquida de R$ 18.644,14, conforme informações obtidas
no portal de transparência da Codevasf.
50. Assim, entendo adequada a gradação da sanção aplicada pela decisão recorrida.
51. Portanto, rejeito os embargos de declaração opostos pela Sra. Daniela Barbosa Andrade
Rodrigues, mantendo inalterado o Acórdão 3.143/2020-Plenário.
Ante o exposto, voto no sentido de que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à
deliberação deste Colegiado.

333
1. Processo nº TC 034.271/2019-8.
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração (Representação)
3.1. Interessados: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
3.2. Responsável: Daniela Barbosa Andrade Rodrigues (041.035.364-70)
3.3. Recorrente: Daniela Barbosa Andrade Rodrigues (041.035.364-70).
4. Órgão/Entidade: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração
(SeinfraCOM).
8.1. Paulo José Paes Vasconcelos Filho (24115/OAB-PE), representando Daniela Barbosa
Andrade Rodrigues.
8.2. Cyntia Maria de Possidio Oliveira Lima (15654/OAB-BA) e outros, representando Liga
Engenharia Ltda.
8.3. Paula Elaine Giovanella Gandolfi (42.567/OAB-SC), representando Butarello Engenharia
Ltda.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração opostos pela Sra. Daniela
Barbosa Andrade Rodrigues em face do Acórdão 3.143/2020-Plenaário, o qual apreciou representação
formulada pela empresa Butarello Engenharia Ltda. EPP noticiando possíveis irregularidades ocorridas
no Pregão Eletrônico 2/2019, conduzido pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São
Francisco e do Parnaíba – Codevasf, destinado à contratação de empresa para a execução de serviços
de pavimentação de vias públicas em municípios diversos, inseridos na área de atuação da 3ª
Superintendência Regional da Codevasf,
9.1. conhecer dos embargos de declaração opostos pela Sra. Daniela Barbosa Andrade
Rodrigues, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos nos artigos 32, inciso II, e
34, caput e § 1º, da Lei 8.443/1992, para, no mérito, rejeitá-los;
admissibilidade do recurso inserto à peça 180;
9.3. dar ciência desta deliberação à embargante.


Oliveira.
334

TC 047.065/2020-6
Entidade: Fundação Nacional de Saúde
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. RDC. SUPERVISÃO DE CONTRATOS DE OBRAS.

FALTA DE DELIMITAÇÃO DO OBJETO. CRITÉRIO DE PAGAMENTO INADEQUADO.
CONCESSÃO DE MEDIDA CAUTELAR PARA SUSPENDER O CERTAME. OITIVA E
DILIGÊNCIA. REFERENDO.
RELATÓRIO
Adoto como relatório o despacho constante da peça 5, que fundamentou a concessão da medida
cautelar ora em apreciação:
“Trata-se de representação, com pedido de medida cautelar, formulada pela empresa Techproj
conduzidas pela contratante no Estado do Ceará.
2. Consta do instrumento convocatório que a relação de obras a serem supervisionadas
compreende: i) sistemas simplificados de abastecimento de água, com captação subterrânea, geração
e alimentação de energia fotovoltaica/concessionária e dessalinização da água; ii) serviço de
bombeamento e de sistemas simplificados de abastecimento de água em 1.903 poços tubulares
profundos com chafariz de 5.000L, com ligação na rede de energia da concessionária e em 211 Poços
com sistema autônomo de geração de energia fotovoltaica; e iii) sistemas simplificados de
abastecimento de água localizados em 69 municípios do Estado do Ceará.
3. Em linhas gerais, o certame apresenta como critério de julgamento o menor preço, o regime
de empreitada é por preço unitário, o orçamento é sigiloso e a sessão pública de abertura das
propostas ocorreu no dia 23 de dezembro de 2020. Sobre esse último ponto, não localizei no Portal de
Compras do Governo Federal (Comprasnet) informações mais recentes acerca do resultado da
licitação.
4. Narra o representante, em apertada síntese, as seguintes irregularidades:
4.1. adoção da modalidade RDC para a contratação de serviços de engenharia de alta
complexidade intelectual, quando deveria ter sido utilizada concorrência do tipo técnica e preço ou
menor preço;
4.2. no tocante aos requisitos para comprovação da capacidade técnico-operacional e técnico-
profissional, exigência de apresentação de atestados e de certidões comprovando experiência prévia
em atividades estranhas ao objeto do certame, tais como supervisão de trabalhos de ação social e
assessoria para serviços de diagnósticos de sistemas de abastecimento de água e de indicadores
operacionais, de qualidade e de eficiência; e
4.3. exigência de profissionais, para compor a equipe da contratada, que já tenham
desenvolvido atividades alheias ao objeto do certame, tais como advogado com experiência em planos
diretores, legislação urbana ou ambiental, economista com experiência em estudos de viabilidade
socioeconômica e financeira na área de saneamento básico e em planos diretores e assistente social
com experiência em gestão de projetos sociais, programas de educação ambiental, planos diretores
participativos, mobilização social e participação popular; e
335
4.4. exigência de engenheiro civil no quadro profissional das licitantes que comprove, por meio
de Certidão de Acervo Técnico (CAT) registrada no CREA, experiência em atividades relativas a
questões e trabalhos sociais, sem que essas mesmas atividades constem do rol de suas atribuições.
5. A Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana refutou, com razão, a primeira
irregularidade. Afinal, com a edição da Lei 14.065/2020, foi ampliado o uso do Regime Diferenciado
de Contratações Públicas durante o estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto
Legislativo nº 6/2020, de modo que passou a ser indicado para licitações e contratações de quaisquer
obras, serviços, compras, alienações e locações.
6. Todavia, nos demais pontos, reputou presentes indícios de irregularidades, sugerindo que o
Tribunal adotasse medida cautelar para suspender a realização da sessão pública de abertura das
propostas do certame RDC Eletrônico 07/2020 até que o TCU deliberasse sobre o mérito da matéria
ora em apreço.
7. Manifesto-me de acordo com a proposta da unidade técnica, cujos fundamentos incorporo
como razões de decidir, sem prejuízo das considerações que passo a fazer.
8. Não está suficientemente claro, ao menos neste juízo perfunctório, a relação de atividades a
serem desempenhadas pela futura contratada. O mesmo termo de referência indica, por um lado, que
a assessoria técnica exercerá controle de todos os serviços executados pelas empreiteiras, cabendo a
estas (empreiteiras) a responsabilidade pela execução dos serviços e àquela (supervisora) a
verificação dos serviços realizados; e, por outro, que cabe à vencedora do certame (supervisora) a
realização de diversas atividades de campo, tais como nivelamentos na execução da terraplenagem e
das camadas de pavimento e controles sociais e ambientais. Ou seja, não está esclarecida a
distribuição de tarefas entre a supervisora e empreiteira contratada pela Funasa.
9. Isso se mostra fundamental para avaliar se, e em que medida, os requisitos de qualificação
técnica do caso concreto compreendem atividades estranhas ao escopo do futuro contrato. Lembro
neste ponto que o projeto básico, por expressa previsão contida na Lei 12.462/2001 (art. 2º, IV),
consiste no conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para
caracterizar os serviços objeto da licitação – requisitos esses ausentes no caso concreto.
10. Em paralelo, o critério de pagamento de mão de obra, expresso na planilha orçamentária
em “homem/hora”, aparentemente não está de acordo com a jurisprudência do TCU, a exemplo do
Acórdão 508/2018-Plenário. Isso porque não está vinculado a algum tipo de produto ou resultado a
ser alcançado, mas decorre unicamente da mera alocação de pessoal da contratada.
11. Sendo assim, diante dos indícios de afronta ao art. 2º, IV, da Lei 12.462/2001, que impedem,
em última análise, a verificação da regularidade das exigências de qualificação técnica (itens 4.2, 4.3
e 4.4 do presente despacho), da violação ao princípio da economicidade no critério de pagamento da
supervisora e da iminente contratação dos serviços, defiro a cautelar pleiteada, razão pela qual
determino a suspensão do RDC Eletrônico 07/2020 até que o TCU delibere sobre o mérito da matéria.
12. Adicionalmente, autorizo as seguintes medidas:
12.1. oitiva da Fundação Nacional de Saúde (Funasa), com amparo no art. 276, § 3º, c/c art.
250, V, todos do Regimento Interno/TCU para que, no prazo de quinze dias, se pronuncie em relação
aos pressupostos da cautelar deferida, a saber: i) definição subjetiva e imprecisa das atividades a
serem desenvolvidas pela empresa que se sagrar vencedora do certame; ii) adoção de exigências,
para fins de habilitação das licitantes, de experiência anterior em atividades aparentemente alheias
ao escopo do objeto do certame; iii) exigência de profissionais, para compor o quadro técnico das
licitantes, com formação e experiência em atividades aparentemente alheias ao objeto do certame; e
iv) previsão de quantitativos de mão de obra expressos em “homem/hora” na planilha orçamentária.
12.2. diligência da Fundação Nacional de Saúde (Funasa), com fundamento nos arts. 157 e 187
do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de quinze dias, apresente o orçamento detalhado que
serviu de base para a licitação em comento; e
12.3. oitiva da Fundação Nacional de Saúde (Funasa) para que, no prazo de quinze dias, nos
termos do art. 14, caput, da Resolução 315/2020, apresente comentários sobre (i) a possibilidade de o
336
Tribunal vir a determinar a anulação do RDC Eletrônico 07/2020 e dos atos dela decorrentes,
incluindo os contratos eventualmente celebrados; (ii) as consequências práticas da implementação
dessa medida; e (iii) as eventuais alternativas que possam ser adotadas para solução dos
apontamentos”.
É o relatório.
VOTO
Trata-se de representação, com pedido de medida cautelar, formulada pela empresa Techproj
conduzidas pela contratante no Estado do Ceará.
2. Consta do instrumento convocatório que a relação de obras a serem supervisionadas
compreende: i) sistemas simplificados de abastecimento de água, com captação subterrânea, geração e
alimentação de energia fotovoltaica/concessionária e dessalinização da água; ii) serviço de
bombeamento e de sistemas simplificados de abastecimento de água em 1.903 poços tubulares
profundos com chafariz de 5.000L, com ligação na rede de energia da concessionária e em 211 poços
com sistema autônomo de geração de energia fotovoltaica; e iii) sistemas simplificados de
abastecimento de água localizados em 69 municípios do Estado do Ceará.
3. Em linhas gerais, o certame apresenta como critério de julgamento o menor preço, o regime de
empreitada é por preço unitário, o orçamento é sigiloso e a sessão pública de abertura das propostas
ocorreu no dia 23 de dezembro de 2020. Sobre esse último ponto, não localizei no Portal de Compras
do Governo Federal (Comprasnet) informações mais recentes acerca do resultado da licitação.
4. Por meio do despacho constante na peça 5 dos autos, deferi medida cautelar por não estar
suficientemente clara a relação de atividades a serem desempenhadas pela futura contratada, não sendo
possível aferir se, e em que medida, os requisitos de qualificação técnica do caso concreto
compreendem atividades estranhas ao escopo do futuro contrato. Também entendi que, em juízo
preliminar, o critério de pagamento de mão de obra, expresso na planilha orçamentária em
“homem/hora”, aparentemente não estaria de acordo com a jurisprudência do TCU, a exemplo do
Acórdão 508/2018-Plenário. Isso porque não estaria vinculado a algum tipo de produto ou resultado a
ser alcançado, mas decorre unicamente da mera alocação de pessoal da contratada.
5. Em consequência, autorizei a realização de oitiva e de diligência à Funasa para que se
manifestasse sobre as irregularidades em comento e para que encaminhasse ao TCU o orçamento
detalhado que serviu de base para a licitação.
6. Ante o exposto, com amparo no disposto no art. 276, § 1º, do Regimento Interno, voto por que
o Tribunal adote a minuta de acórdão que submeto à consideração deste Colegiado.
1. Processo nº TC 047.065/2020-6.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrb).
337
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela empresa Techproj
conduzidas pela contratante no Estado do Ceará,
ante as razões expostas pelo relator, em:
9.2. dar ciência deste acórdão à representante e à Fundação Nacional de Saúde.

Oliveira.
GRUPO I – CLASSE VII – Plenário.

TC 047.378/2020-4
Órgãos/Entidades: Colégio Militar de Brasília; Departamento -Geral do Pessoal do Exército;
Gabinete do Comandante do Exército
Interessado: Forma Office Comercio de Moveis e Interiores Ltda. (09.813.581/0001-55)
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. CERTAMES PARA A CONTRATAÇÃO DE

MOBILIÁRIO. INDÍCIOS DE SOBREPREÇO, DE CERCEAMENTO À COMPETITIVIDADE E
DE DIRECIONAMENTO DAS LICITAÇÕES. CONCESSÃO DE MEDIDA CAUTELAR PARA
SUSPENDER OS CERTAMES LICITATÓRIOS EM ANDAMENTO E NOVAS CONTRATAÇÕES
RELACIONADAS ÀS ATAS DE REGISTRO DE PREÇOS. OITIVAS E OUTRAS MEDIDAS
SANEADORAS. REFERENDO.
RELATÓRIO
Adoto como relatório o despacho constante da peça 14, que fundamentou a concessão da
medida cautelar ora em apreciação:
“Trata-se de representação da Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog)

noticiando supostas irregularidades em pregões realizados por Organizações Militares do Exército,
cujo objeto foi a aquisição de mobiliário.
2. No presente feito, são apontados indícios de irregularidades nos seguintes certames
licitatórios:
Certame Órgão promotor da Objeto Valor estimado da
338
licitação contratação, sem

considerar eventuais
adesões
Pregão Departamento Geral Registro de preços para R$ 28.342.080,00
Eletrônico de Pessoal – DGP aquisição e instalação de
SRP 12/2020 divisórias, compostas em lote
único de 15 itens.
Pregão Gabinete do Registro de preços para a R$ 1.422.874,21
Eletrônico Comandante do aquisições de mobiliários em
SRP 20/2020 Exército geral para os setores do
Gabinete.
Pregão Colégio Militar de Registro de preços para R$ 26.382.386,55

Eletrônico Brasília eventual aquisição de
SRP 9/2020 mobiliários em madeira e
assentos em geral, dividida em
dois grupos, totalizando 101
itens distintos.
3. A empresa Forma Office Comércio de Móveis e Interiores Ltda. sagrou-se vencedora do
primeiro certame, sem ofertar lances para os 6 itens, logrando adjudicação do lote único ao valor
total de R$ 24.991.064,00, desconto de 11,8% em relação ao preço de referência da Administração. O
resultado da licitação foi homologado em 9/12/2020.
4. Por sua vez, o Pregão Eletrônico 20/2020 ainda está em andamento. O grupo 1 do certame,
composto por armários, mesas, gaveteiros e painéis divisórios para estações de trabalho, encontra-se
em fase de aceitação de propostas, no qual a proposta inicialmente mais bem classificada, da empresa
Layout Móveis, teve suas amostras rejeitadas em confronto com as detalhadas especificações dos
itens. No grupo 2, composto de oito itens relativos a painéis e divisórias de ambientes, a proposta
mais bem classificada foi da empresa Espaço & Forma, que teve suas amostras aprovadas, havendo
indícios de sobrepreço apontados pela unidade técnica.
5. Já os itens disputados individualmente foram compostos por nove itens de cadeiras, poltronas
e sofás (itens 28 a 36). Os itens 29, 32 e 33 foram desertos e os demais foram disputados por pequeno
número de licitantes, que variou entre 2 e 5 empresas interessadas. O item 30 (poltrona giratória com
encosto de cabeça) foi vencido pela empresa Forma Style Seating Ergonomic Ltda., com preço cerca
de 130% acima do praticado pela própria empresa em outros certames recentes.
6. O último certame indicado na tabela acima, o Pregão Eletrônico SRP 9/2020, está suspenso
pelo órgão promotor da licitação para a avaliação de impugnações dos licitantes.
7. Em síntese, a análise realizada pela Selog apurou indícios de irregularidades nos três
pregões, que foram marcados pela ausência de competitividade, o que se traduz pelo fato de que, em
muitos itens, sequer houve oferta de lances na fase competitiva do pregão, em que justamente se
espera uma concorrência mais acirrada entre os licitantes para a obtenção de um melhor preço à
administração pública.
8. Essa ausência de competitividade decorreria, sobretudo:
a) da elaboração de termos referências com descrições excessivamente detalhadas, com fortes
indícios de direcionamento a produtos de fabricantes comercializados pelas empresas;
b) do agrupamento de itens heterogêneos em um mesmo grupo;
c) da inclusão excessiva de itens de uma mesma categoria de mobiliário, variando pelas
dimensões e material construtivo em um mesmo grupo, ao passo que os dados de empenho indicam
que muitos desses itens não são adquiridos pelos órgãos gerenciador e participantes;
d) da cobrança de declaração registrada em cartório dos fabricantes dos itens de mobiliário;
e) da exigência desarrazoada de normas técnicas pouco usuais no mercado.
9. A unidade instrutiva entendeu que, como consequência dessa falta de competividade, nos
339
Pregões 12/2020 e 20/2020 os preços adjudicados seriam superiores aos identificados em certames
similares realizados por outros órgãos.
10. Outrossim, a Selog ressaltou o nível de atuação do Gabinete do Comandante em certames de
aquisição de mobiliário vencidos pelas empresas Forma Office e Forma Style, visto que, entre 2014 e
2020, o aludido órgão atuou como participante, carona ou gerenciador de outros 21 certames
vencidos pelas duas empresas, em indício de direcionamento sistematizado.
11. No mesmo período citado, o DGP aderiu a 12 pregões e participou de outros 5 pregões
vencidos pelas duas empresas. Já o Colégio Militar de Brasília atuou em nove pregões.
12. Diante do quadro exposto, foi formulada a seguinte proposta de encaminhamento, in verbis:
340
“100. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes no art.

113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VI, do Regimento Interno deste Tribunal, e no art.
101. deferir o pedido de concessão de medida cautelar, sem oitiva prévia, com fulcro no art. 276
do Regimento Interno/TCU, tendo em vista a existência dos elementos necessários para sua adoção,
para que os órgãos gerenciadores e os participantes suspendam todos os atos dos pregões 12/2020,
promovido pelo Departamento Geral de Pessoal e 20/2020, promovido pelo Gabinete do Comandante
do Exército, assim como todos os atos deles decorrentes, incluindo ata eventualmente assinada, não
permitindo aquisições e/ou adesões, até decisão de mérito desta Corte de Contas, em razão das
irregularidades mencionadas ao longo desta instrução e que serão objeto de oitivas e diligências dos
órgãos envolvidos;
102. realizar a oitiva do Departamento Geral de Pessoal, Estado-Maior do Exército, Secretaria
Geral do Exército, Batalhão de Guarda Presidencial, Comando de Operações Terrestres, Base de
Administração do QGEX, Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército, Gabinete do
Comandante do Exército, com amparo no art. 276, § 3º, do Regimento Interno/TCU, para que, no
prazo de quinze dias, se pronuncie em relação aos pressupostos da cautelar deferida, e também
quanto aos seguintes pontos relativos ao Pregão Eletrônico SRP 12/2020:
a) comprovar a necessidade de inclusão do atendimento a todas as certificações, declarações de
qualidade, normas técnicas¸ laudos técnicos e/ou certificados de conformidade contidos nas
descrições dos itens licitados conforme listagem do termo de referência do Pregão Eletrônico – SRP
12/2020, do Departamento Geral de Pessoal, especialmente em relação às normas NBR 8094, 8095 e
8096, como sendo o mínimo necessário para garantir a aquisição de produtos que atendam às
necessidades da administração, com apresentação de estudo técnico preliminar que demonstre a
viabilidade técnica, econômica e mercadológica da solução pretendida, em que conste as diversas
empresas/indústrias aptas a atender à demanda na forma solicitada, com indicação inequívoca da
marca, modelo e demais referências, tendo em visto a possível exigência excessivamente restritiva
diante do baixo nível de competitividade verificado no certame;
b) justificativa para a exigência de Declaração de garantia emitida pelo fabricante, em
desacordo com a Jurisprudência desta Corte de Contas (e.g. Acórdãos 1805/2015 – TCU – Plenário,
relator Weder de Oliveira e 4547/2020 – TCU – 1ª Câmara, Relator Benjamin Zymler), assim como da
exigência de seu reconhecimento em cartório, que resta em desacordo com a jurisprudência do TCU,
que entende que a exigência de documentação com firma reconhecida em cartório restringe a
competitividade das licitações e somente é justificável em caso de dúvida da autenticidade da
assinatura e desde que haja previsão no edital (e.g. Acórdãos 604/2015 e 1301/2015, ambos do
Plenário, Relatores José Múcio Monteiro e Augusto Sherman, respectivamente);
c) justificativa para o nível de detalhamento dos itens licitados, explicando cada aspecto técnico
apontado, a exemplo de medidas, percentuais e demais características construtivas definidas pelo
demandante, de modo a demonstrar não serem excessivos ou direcionadores a produto ou fabricante
específico, e indique lista de produtos, respectivas marcas e fornecedores aptos a fornecer produtos
que atendam às especificações de cada um dos itens licitados, conforme o Acórdão 2407/2006 –
Plenário, Relator Benjamin Zymler;
d) justificativa para a participação em outros pregões SRP de mobiliários em geral nos quais
tenham sido licitados itens de mesas, cadeiras, poltronas, sofás, armários, gaveteiros, divisórias, entre
outros, e seus acessórios, nos últimos dois anos, assim como adesões realizadas no período citado,
apresentando lista de todos os certames que gerenciou, participou e/ou aderiu, com quadro
comparativo dos itens registrados e adquiridos, bem como as respectivas justificativas alusivas ao
planejamento de suas aquisições;
341
103. realizar a oitiva do Gabinete do Comandante do Exército, com amparo no art. 276, § 3º, do
Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de quinze dias, se pronuncie em relação aos pressupostos
da cautelar deferida, e também quanto aos seguintes pontos relativos ao Pregão Eletrônico 20/2020:
a) comprovar a vantajosidade/economicidade da composição dos grupos do Pregão Eletrônico
– SRP 20/2020, apresentando os fundamentos dos estudos de mercado realizados, de modo a
demonstrar os fornecedores aptos a atendê-la nos conjuntos definidos pelos respectivos
agrupamentos, e não apenas em itens individuais, uma vez que os grupos reúnem itens heterogêneos
que, em princípio, poderiam ser licitados separadamente, a fim de melhor aproveitar as
particularidades do mercado, conforme o art. 15, IV, da Lei 8.666/1993 e a Súmula 247 do TCU;
b) justificativa para o nível de detalhamento dos itens licitados, explicando cada aspecto técnico
c) justificativa para a participação em outros pregões SRP de mobiliários em geral nos quais
tenham sido licitados itens de mesas, cadeiras, poltronas, sofás, armários, gaveteiros, divisórias, entre
outros, e seus acessórios, nos últimos dois anos, especialmente os realizados em período
concomitante, a exemplo do pregão SRP 9/2020 do Colégio Militar de Brasília (UASG 160064) e
12/2020 do Departamento Geral de Pessoal (UASG 160070), assim como adesões realizadas no
período citado, apresentando lista de todos os certames que gerenciou, participou e/ou aderiu, com
quadro comparativo dos itens registrados e adquiridos, bem como as respectivas justificativas
alusivas ao planejamento de suas aquisições, diante da possibilidade de sobreposição e/ou
duplicidade nas demandas;
104. realizar a oitiva prévia do Colégio Militar de Brasília, Gabinete do Comandante do
Exército, Estado-Maior do Exército, Secretaria de Economia e Finanças, Escola Superior de Guerra,
Colégio Militar de Fortaleza, 11º Grupo de Artilharia Antiaérea, 2º Centro de Geoinformação,
Comando Logístico, 11º Departamento de Suprimento, Comissão Regional de Obras da 11ª Região
Militar e Polícia Civil do Distrito Federal, om fulcro no art. 276, § 2º, do Regimento Interno deste
Tribunal para que, no prazo de cinco dias úteis, se pronuncie quanto aos seguintes pontos relativos ao
Pregão Eletrônico SRP 9/2020:
qualidade, normas técnicas¸ laudos técnicos e/ou certificados de conformidade contidos nas
descrições dos itens licitados conforme listagem do termo de referência do Pregão Eletrônico – SRP
9/2020, do Colégio Militar de Brasília, como sendo o mínimo necessário para garantir a aquisição de
produtos que atendam às necessidades da administração, com apresentação de estudo técnico
preliminar que demonstre a viabilidade técnica, econômica e mercadológica da solução pretendida,
em que conste as diversas empresas/indústrias aptas a atender à demanda na forma solicitada, com
indicação inequívoca da marca, modelo e demais referências, tendo em visto a possível exigência
excessivamente restritiva diante do baixo nível de competitividade verificado no certame;
b) justificar a exigência da “declaração de usual fornecedor de poliamida, em papel timbrado
da empresa fornecedora assinada por responsável acreditado, com firma reconhecida em cartório,
declarando que a mesma é composta por 30% de material endurecedor fibra de vidro”, tecendo
comentários acerca da sua relevância para o mercado, assim como sua ampla adoção, demonstrando
todos os fornecedores aptos a honrá-la;
c) justificar a exigência de que o laudo referente à Norma Regulamentadora NR-17, seja
referido a produto específico e identificado por foto, em detrimento da abordagem por linha de
produto, assim como a exigência de que, caso o profissional signatário do laudo seja engenheiro,
deverá apresentar ART e comprovante de pagamento de quitação do título do CREA;
342
d) justificar as exigências de declarações referentes às fabricantes dos produtos ofertados, a

exemplo de certificados de registro de pessoa jurídica e regularidade perante o IBAMA, licença de
operação, que restam em desacordo com a jurisprudência do TCU (e.g. Acórdãos 3368/2015 e
1498/2020, ambos do Plenário e de Relatoria do Ministro Raimundo Carreiro), por estabelecerem
obrigações alheias à relação jurídica entre o órgão contratante e a futura contratada;
e) justificativa para a exigência de Declaração de garantia emitida pelo fabricante, dirigida ao
Colégio Militar de Brasília, indicando a licitante como sua revendedora, em desacordo com a
Jurisprudência desta Corte de Contas (e.g. Acórdãos 1805/2015 – TCU – Plenário, relator Weder de
Oliveira e 4547/2020 – TCU – 1ª Câmara, Relator Benjamin Zymler), assim como da exigência de seu
reconhecimento em cartório, que resta em desacordo com a jurisprudência do TCU, que entende que
a exigência de documentação com firma reconhecida em cartório restringe a competitividade das
licitações e somente é justificável em caso de dúvida da autenticidade da assinatura e desde que haja
previsão no edital (e.g. Acórdãos 604/2015 e 1301/2015, ambos do Plenário, Relatores José Múcio
Monteiro e Augusto Sherman, respectivamente);
f) comprovar a vantajosidade/economicidade da composição dos grupos do Pregão Eletrônico –
SRP 9/2020, apresentando os fundamentos dos estudos de mercado realizados, de modo a demonstrar
os fornecedores aptos a atendê-la nos conjuntos definidos pelos respectivos agrupamentos, e não
apenas em itens individuais, uma vez que os grupos reúnem itens heterogêneos que, em princípio,
poderiam ser licitados separadamente, a fim de melhor aproveitar as particularidades do mercado,
conforme o art. 15, IV, da Lei 8.666/1993 e a Súmula 247 do TCU;
g) justificativa para o nível de detalhamento dos itens licitados, explicando cada aspecto técnico
105. considerando a possibilidade de construção participativa das deliberações deste Tribunal,
nos termos do art. 14 da Resolução-TCU 315/2020, bem como o previsto nas Normas de Auditoria
(NAT) aprovadas pela Portaria-TCU 280/2010, referente aos comentários dos gestores (no que se
aplica a representações e denúncias):
a) solicitar, via Controle Interno do Exército, ao Departamento Geral de Pessoal, Estado-
Maior do Exército, Secretaria Geral do Exército, Batalhão de Guarda Presidencial, Comando de
Operações Terrestres, Base de Administração do QGEX, Departamento de Ciência e Tecnologia do
Exército, Gabinete do Comandante do Exército, caso queiram, no prazo de quinze dias:
a.1) a apresentação de possíveis ações corretivas que poderão ser tomadas pelo Departamento
Geral de Pessoal para prevenir ou corrigir os indícios de irregularidades detectados ou remover seus
efeitos;
a.2) na hipótese de serem consideradas insuficientes, pelo TCU, as alternativas apresentadas
pela unidade jurisdicionada, a manifestação quanto aos possíveis impactos da determinação do TCU
para anulação do certame e atos dele decorrentes, em função dos indícios de irregularidades
verificados;
b) alertar o Departamento Geral de Pessoal e o Gabinete do Comandante do Exército, com
relação à construção participativa de deliberações, de que:
b.1) a sua manifestação quanto às alternativas para corrigir os indícios de irregularidades
verificados e quanto aos impactos das possíveis medidas a serem adotadas pelo TCU será avaliada na
proposição de mérito, mas não vincula as decisões desta Corte de Contas, notadamente quando os
riscos decorrentes de sua adoção e/ou da manutenção de situação irregular não se coadunarem com o
interesse público que se pretende tutelar;
343
b.2) a ausência de manifestação no prazo estipulado não impedirá o andamento processual,

podendo o TCU vir a prolatar decisão de mérito, caso haja elementos suficientes que caracterizem
afronta às normas legais e/ou possibilidade de ocorrência de prejuízos à Administração; e
b.3) a ausência de manifestação não será considerada motivo de sanção.
106. diligenciar o Departamento Geral de Pessoal, Estado-Maior do Exército, Secretaria Geral
do Exército, Batalhão de Guarda Presidencial, Comando de Operações Terrestres, Base de
Administração do QGEX, Departamento de Ciência e Tecnologia do Exército, Gabinete do
Comandante do Exército, com fundamento nos artigos 157 e 187 do Regimento Interno deste Tribunal,
para que, no prazo de quinze dias, encaminhe cópia dos seguintes documentos e/ou esclarecimentos:
a) íntegra do processo administrativo que originou o Pregão Eletrônico SRP 12/2020, ou a sua
participação, contendo especialmente, se for o caso:
a.1) estudo técnico preliminar que demonstre a viabilidade técnica, econômica e mercadológica
da solução pretendida e mencione as diversas empresas/indústrias aptas a atender à demanda
conforme a diversidade de composição de cada um dos grupos, com indicação inequívoca da marca,
modelo, características que atendam todas as exigências constantes do termo de referência;
a.2) pesquisa de preços realizada, com respectiva metodologia, contendo todas as fontes
utilizadas como parâmetro, incluindo as propostas das empresas eventualmente consultadas;
a.3) documentos de planejamento com a definição das necessidades da unidade gerenciadora e
dos participantes, incluindo informações de quantitativo de mobiliário atual das unidades envolvidas,
bem como de mudanças pretendidas, de modo a justificar objetivamente os quantitativos licitados do
gerenciador e participantes;
a.4) parecer jurídico que aprovou o edital e o seu termo de referência;
a.5) pareceres técnicos de análise que teriam rejeitado e/ou aprovado os produtos ofertados
pelas licitantes no certame, assim como as respectivas documentações das propostas enviadas e seus
catálogos técnicos;
b) lista de todos os órgãos/unidades participantes, respectivos itens e quantitativos de que
participam;
c) íntegra dos processos administrativos que originaram a participação e/ou adesão em pregões
para aquisição de bens mobiliários em geral nos últimos dois anos, nos quais tenham sido adquiridos
mesas, cadeiras, poltronas, sofás, armários, gaveteiros, divisórias, entre outros, e seus acessórios;
d) lista de itens mobiliários que adquiriu nos últimos dois anos, apresentando dados de
certames e atas de registro de preços originárias, notas de empenho, ordens bancárias pagas,
modelos dos itens adquiridos, com informação de marca e fornecedor, assim como notas fiscais,
registros dos bens adquiridos em sistema de patrimônio (número de patrimônio);
e) demais informações que julgar necessárias; e
f) designação formal de interlocutor que conheça da matéria para dirimir eventuais dúvidas,
informando nome, função/cargo, e-mail e telefone de contato.
107. diligenciar o Gabinete do Comandante do Exército, com fundamento nos artigos 157 e 187
do Regimento Interno deste Tribunal, para que, no prazo de quinze dias, encaminhe cópia dos
seguintes documentos e/ou esclarecimentos:
a) íntegra do processo administrativo que originou o Pregão Eletrônico 20/2020, ou a sua
modelo, características que atendam todas as exigências constantes do termo de referência e do ETP
a ele anexo;
344
dos participantes, incluindo informações de quantitativo de mobiliário atual da unidade, bem como de
mudanças pretendidas, de modo a justificar objetivamente os quantitativos licitados;
b) íntegra dos processos administrativos que originaram a participação e/ou adesão do
Gabinete do Comandante do Exército em pregões para aquisição de bens mobiliários em geral nos
últimos dois anos, nos quais tenham sido adquiridos mesas, cadeiras, poltronas, sofás, armários,
gaveteiros, divisórias, entre outros, e seus acessórios;
c) lista de itens mobiliários que adquiriu nos últimos dois anos, apresentando dados de
d) demais informações que julgar necessárias; e
e) designação formal de interlocutor que conheça da matéria para dirimir eventuais dúvidas,
108. diligenciar o Colégio Militar de Brasília, Gabinete do Comandante do Exército, Estado-
Maior do Exército, Secretaria de Economia e Finanças, Escola Superior de Guerra, Colégio Militar
de Fortaleza, 11º Grupo de Artilharia Antiaérea, 2º Centro de Geoinformação, Comando Logístico,
11º Departamento de Suprimento, Comissão Regional de Obras da 11ª Região Militar e Polícia Civil
do Distrito Federal, com fundamento nos artigos 157 e 187 do Regimento Interno deste Tribunal, para
que, no prazo de quinze dias, encaminhem cópia dos seguintes documentos e/ou esclarecimentos:
a) íntegra do processo administrativo que originou o Pregão Eletrônico 9/2020, ou a sua
participam;
c) íntegra dos processos administrativos que originaram a participação e/ou adesão do
Gabinete do Comandante do Exército em pregões para aquisição de bens mobiliários em geral nos
últimos dois anos, nos quais tenham sido adquiridos mesas, cadeiras, poltronas, sofás, armários,
gaveteiros, divisórias, entre outros, e seus acessórios;
d) lista de itens mobiliários que adquiriu nos últimos dois anos, apresentando dados de
e) demais informações que julgar necessárias; e
345
f) designação formal de interlocutor que conheça da matéria para dirimir eventuais dúvidas,
109. realizar, nos termos do art. 276, § 3º , c/c art. 250, V, todos do Regimento Interno/TCU, a
oitiva da sociedade empresária Forma Office Comércio de Móveis e Interiores Ltda.
(CNPJ 09.135.810/0001-55), para, no prazo de quinze dias, manifestarem-se, caso queiram, sobre os
fatos constantes nos subitens 102 retro, assim como sobre os pressupostos da cautelar adotada;
110. apensar, com fulcro no art. 36 da Resolução - TCU 259/2014, o presente processo ao
045.260/2020-6, para análise em conjunto, posto que há conexão entre seus objetos;
111. encaminhar cópia da presente instrução, via Controle Interno do Exército, ao
Departamento Geral de Pessoal – DGP, Secretaria Geral do Exército, Batalhão da Guarda
Presidencial, Comando de Operações Terrestres, Base de Administração do QGEX, Departamento de
Ciência e Tecnologia do Exército, Colégio Militar de Brasília, Gabinete do Comandante do Exército,
Estado-Maior do Exército, Secretaria de Economia e Finanças, Escola Superior de Guerra, Colégio
Militar de Fortaleza, 11º Grupo de Artilharia Antiaérea, 2º Centro de Geoinformação, Comando
Logístico, 11º Departamento de Suprimento, Comissão Regional de Obras da 11ª Região Militar, de
maneira a embasar as respostas à oitiva;
112. encaminhar cópia da presente instrução à Polícia Civil do Distrito Federal de maneira a
embasar as respostas à oitiva;
113. encaminhar cópia da presente instrução à empresa Forma Office Comércio de Móveis e
Interiores Ltda. (CNPJ 09.135.810/0001-55), de maneira a embasar as respostas à oitiva;”
II
13. Feita a devida contextualização do caso, registro que atuo como relator no presente feito em
razão da relação de continência existente entre os fatos ora em apreciação com os que são tratados
no TC 045.260/2020-6, no qual foram apontados indícios semelhantes de irregularidades nos
seguintes certames licitatórios, nos quais existem vários indícios de direcionamento das contratações
para as empresas Forma Office Comércio de Móveis e Interiores Ltda. e Forma Style Seating
Ergonomic Ltda.:
Certame Órgão Promotor Objeto Valor Total
da Licitação Adjudicado
Pregão 11/2018 Comando de Registro de preços de aquisição R$ 48.170.015,00
Operações de mobiliário (móveis e
Terrestres do poltronas), para atender às
Exército Brasileiro necessidades do Comando de
Operações Terrestres – COTER.
Pregão 1/2019 Comando da 11ª Registro de preços para eventual R$ 23.689.795,00
Região Militar contratação de empresa
especializada em fornecimento e
mobiliários (mesas, poltronas,
cadeiras e outros).
Pregão 26/2019 Comando da 11ª Registro de preços para eventual R$ 52.647.354,00
Brigada de aquisição de mobiliário (móveis e
Infantaria Leve poltronas diversos, divididos em
112 itens).
Pregão 29/2020 Grupamento de Serviço de confecção de assentos, R$ 1.531.250,00
Apoio de dividido em dois itens distintos
Barbacena referentes a poltronas de
auditório
346
14. Preliminarmente, com fundamento nos arts. 235 e 237, VI, do Regimento Interno deste
Tribunal, conheço da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade.
15. No mérito, acolho, em essência, as propostas da Selog, adoto a sua análise como razões de
decidir, sem prejuízo de realizar algumas considerações adicionais.
16. Com efeito, em juízo preliminar, entendo que os indícios de direcionamento, restrição ao
caráter competitivo da licitação e sobrepreço apontados nas contratações em análise são elementos
aptos a caracterizar a fumaça do bom direito, um dos pressupostos para a concessão das medidas
cautelares propostas pela unidade técnica.
17. O uso de especificações excessivamente detalhadas, muitas vezes reproduzindo ilustrações e
descrições idênticas as que existem nos catálogos das licitantes vencedoras, além do caracterizar
suposto direcionamento, é uma possível violação às disposições do Decreto 10.024/2019, que
regulamenta o pregão eletrônico no âmbito da administração pública federal, in verbis:
“Art. 3º Para fins do disposto neste Decreto, considera-se:
(...)
XI - termo de referência - documento elaborado com base nos estudos técnicos preliminares, que
deverá conter:
a) os elementos que embasam a avaliação do custo pela administração pública, a partir dos
padrões de desempenho e qualidade estabelecidos e das condições de entrega do objeto, com as
seguintes informações:
1. a definição do objeto contratual e dos métodos para a sua execução, vedadas especificações
excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, que limitem ou frustrem a competição ou a realização do
certame;”
18. No que tange a outro grupo importante de indícios de irregularidades apontadas pela Selog,
não olvido que alguns precedentes deste Tribunal (v. g. o Acórdão 1.225/2014-Plenário) admitiram a
exigência de que o objeto licitado estivesse em conformidade com normas da ABNT, de forma a
garantir a qualidade e o desempenho dos produtos a serem adquiridos pela Administração. No
entanto, tais exigências devem estar devidamente justificadas nos autos do processo licitatório.
19. O atendimento às normas da ABNT, desde que pertinentes e aderentes ao objeto licitado, são
na verdade um pressuposto para a atuação dos fornecedores no mercado nacional, conforme
estatuído pela Lei 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor):
“Art. 39. É vedado ao fornecedor de produtos ou serviços, dentre outras práticas
abusivas:
VIII - colocar, no mercado de consumo, qualquer produto ou serviço em desacordo com as
normas expedidas pelos órgãos oficiais competentes ou, se normas específicas não existirem, pela
Associação Brasileira de Normas Técnicas ou outra entidade credenciada pelo Conselho Nacional de
Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Conmetro);”
20. Em juízo preliminar, a quantidade de normas técnicas não usualmente demandas em outros
certames (especialmente considerando a cobrança de atendimento em conjunto, o que consubstancia a
excessiva restrição da competição); e a exigência de uma série de laudos e declarações pouco usuais,
que implicam custos que são incorporados ao produto e são de difícil aferição por parte da entidade
contratante, justificam a devida apuração dos fatos e responsabilização dos envolvidos. Some-se a tais
fatos a exigência de cumprimento de normas estrangeiras, com as normas da ASTM (American
Society for Testing and Materials), que, em primeira análise, não contam com qualquer previsão na
legislação nacional.
21. Consoante apontamento da Selog, o extenso volume de itens e seu expressivo quantitativo,
aliado à heterogeneidade dos itens agrupados, de características construtivas distintas, são práticas
potencialmente restritivas, pois exigem maior capacidade produtiva das licitantes, ou,
alternativamente, que consigam atuar como fornecedoras representantes de diferentes nichos do
mercado, condição que necessita ser justificada com base em estudos e planejamentos de aquisições
das unidades envolvidas.
347
22. Trata-se, pois, de prática que vem sendo coibida pela jurisprudência desta Corte de Contas,
conforme demonstram os precedentes abaixo relacionados:
“Em licitações para registro de preços, é obrigatória a adjudicação por item como regra geral,
tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes e a seleção das propostas
mais vantajosas. A adjudicação por preço global é medida excepcional que precisa ser devidamente
justificada, além de ser incompatível com a aquisição futura por itens.” (Acórdão 737/2015-Plenário).
“É indevida a utilização da ata de registro de preços por quaisquer interessados – incluindo o
próprio gerenciador, os órgãos participantes e eventuais caronas, caso tenha sido prevista a adesão
para órgãos não participantes – para aquisição separada de itens de objeto adjudicado por preço
global de lote ou grupo para os quais o fornecedor convocado para assinar a ata não tenha
apresentado o menor preço na licitação.” (Acórdão 1893/2017-Plenário).
23. Por fim, merece registro o indício da prática denominada “barriga de aluguel” tanto neste
processo quanto no TC 045.260/2020-6, por meio da qual as quantidades licitadas são majoradas
artificialmente, de forma que a ata de registro de preços decorrente possibilite maior número de
adesões e permita que a empresa vencedora comercialize seus produtos com os diversos órgãos da
Administração Pública sem licitar.
24. Há evidente perigo da demora, ante a possibilidade de haver contratações derivadas das
atas de registro de preço oriundas dos Pregões 12/2020 e 20/2020, o que justifica a concessão da
cautelar no sentido de determinar aos órgãos gerenciadores e participantes que suspendam todos os
atos dos dois certames, assim como todos os atos deles decorrentes, incluindo ata eventualmente
assinada, não permitindo aquisições e/ou adesões, até decisão de mérito desta Corte de Contas.
25. De forma diversa ao entendimento da unidade técnica, considero que esta Corte de Contas
também deve suspender inaudita altera pars o Pregão 9/2020, pois, não obstante a suspensão
administrativa realizada pelo próprio órgão promotor da licitação, observo que há iminente risco de
as impugnações ao certame serem julgadas e a licitação prosseguir com os indícios de irregularidade
apontados.
26. Tenho divergência pontual quanto à proposta de apensar este processo ao TC 045.260/2020-
6, para análise em conjunto. Embora exista evidente conexão entre seus objetos, são outros órgãos e
responsáveis envolvidos, de forma que a quantidade de audiências e oitivas a serem realizadas em
ambos os processos desaconselha nesta oportunidade o apensamento proposto pela unidade técnica.
27. Além disso, o TC 045.260/2020-6 encontra-se neste momento em meu Gabinete para
apreciação de agravo interposto pelo procurador legal da empresa Forma Office contra a medida
cautelar expedida naquele feito.
28. Tal como registrei ao apreciar o TC 045.260/2020-6, considero que os fatos irregulares
relacionados pela unidade técnica apontam para um juízo preliminar de alta reprovabilidade das
condutas dos agentes responsáveis pelas contratações, de forma que este caso requer o exercício do
controle punitivo pelo TCU, exigindo a identificação dos responsáveis pelas irregularidades
observadas e, por conseguinte, a realização das audiências cabíveis no momento processual oportuno.
29. Ante o exposto, decido:
a) conhecer da presente representação, com fundamento nos arts. 235 e 237, inciso VI, do
Regimento Interno deste Tribunal;
b) com base no art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU, determinar cautelarmente aos
órgãos gerenciadores e participantes que suspendam todos os atos dos Pregões 12/2020, promovido
pelo Departamento Geral de Pessoal; 20/2020, promovido pelo Gabinete do Comandante do Exército;
e 9/2020, promovido pelo Colégio Militar de Brasília, assim como todos os atos deles decorrentes,
incluindo as atas eventualmente assinadas, não permitindo aquisições e/ou adesões, até ulterior
decisão de mérito desta Corte de Contas sobre os indícios irregularidades em apuração neste feito;
c) autorizar a realização das oitivas, diligências e demais medidas propostas pela unidade
técnica para o saneamento dos autos, com exceção da proposta de apensamento deste processo ao TC
045.260/2020-6;
348
d) determinar à Selog, com a urgência que o caso requer, que tão logo recebida a
documentação complementar solicitada, apure todos os responsáveis pelos indícios de irregularidade
observados nestes autos, incluindo os agentes que elaboraram os termos de referência, estudos
preliminares, pesquisas de mercado, pregoeiros, pareceristas jurídicos e autoridades que
homologaram os certames, e submeta ao relator as eventuais propostas de audiência que entender
pertinentes.”
É o Relatório.
VOTO
Trata-se de representação da Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog),
noticiando possíveis irregularidades em pregões realizados por Organizações Militares do Exército,
cujo objeto foi a aquisição de mobiliário.
2. No presente feito, são apontados indícios de irregularidades nos seguintes certames
licitatórios:
Certame Órgão Promotor da Objeto Valor Estimado
Licitação da Contratação
Pregão Eletrônico Departamento Geral de Registro de preços para aquisição e R$ 28.342.080,00
SRP 12/2020 Pessoal – DGP instalação de divisórias, compostas em
lote único de 15 itens.
Pregão Eletrônico Gabinete do Registro de preços para a aquisições de R$ 1.422.874,21
SRP 20/2020 Comandante do mobiliários em geral para os setores do
Exército Gabinete.
Pregão Eletrônico Colégio Militar de Registro de preços para eventual R$ 26.382.386,55
SRP 9/2020 Brasília aquisição de mobiliários em madeira e
assentos em geral, dividida em dois
grupos, totalizando 101 itens distintos.
3. Em suma, a unidade técnica apurou indícios de irregularidades nos três pregões e concluiu que
estes foram marcados pela ausência de competitividade, o que se traduz pelo fato de que, em muitos
itens, nem sequer houve oferta de lances na fase competitiva da disputa, em que justamente se espera
uma concorrência mais acirrada entre os licitantes para a obtenção de um melhor preço à
administração pública. Essa ausência de competitividade decorreria, sobretudo:
a) da elaboração de termos de referência com descrições excessivamente detalhadas, com fortes
indícios de direcionamento a produtos de fabricantes específicos comercializados pelas empresas;
b) do agrupamento de itens heterogêneos em um mesmo lote;
c) da inclusão excessiva de itens de uma mesma categoria de mobiliário, variando pelas
dimensões e material construtivo, em um mesmo grupo, ao passo que os dados de empenho indicam
que muitos desses itens não são adquiridos pelos órgãos gerenciador e participantes;
d) da cobrança de declaração registrada em cartório dos fabricantes dos itens de mobiliário; e
e) da exigência desarrazoada de normas técnicas pouco usuais no mercado.
4. A Selog considerou que, como consequência dessa falta de competitividade, nos Pregões
12/2020 e 20/2020, os preços adjudicados seriam superiores aos identificados em certames similares
realizados por outros órgãos.
5. Assim, por estarem presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora,
consoante exposto nas razões de decidir apresentadas no despacho transcrito no relatório precedente,
adotei a medida cautelar determinando a suspensão dos três certames, assim como de todos os atos
deles decorrentes, incluindo as atas eventualmente assinadas, não permitindo aquisições e/ou adesões
até ulterior decisão de mérito desta Corte de Contas acerca dos indícios de irregularidade apontados
pela Selog.
Ante o exposto, com amparo no disposto no art. 276, § 1º, do Regimento Interno, VOTO por
que o Tribunal adote a minuta de acórdão que submeto à consideração deste Colegiado.
349
1. Processo nº TC 047.378/2020-4.
3.1. Interessado: Forma Office Comércio de Móveis e Interiores Ltda. (09.813.581/0001-55).
4. Órgãos/Entidades: Colégio Militar de Brasília; Departamento-Geral do Pessoal do Exército;
Gabinete do Comandante do Exército.
9. Acórdão:
de Aquisições Logísticas (Selog) noticiando supostas irregularidades em pregões realizados por
Organizações Militares do Exército, cujo objeto foi a aquisição de mobiliário,

Oliveira.

TC 047.551/2020-8
Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. PREGÃO ELETRÔNICO. CONTRATAÇÃO DE

EMPRESA PARA REALIZAÇÃO DE PROJETOS BÁSICO E EXECUTIVO. BR-363/PE.
DESCLASSIFICAÇÃO INDEVIDA DE LICITANTES QUE APRESENTARAM MELHORES
PREÇOS. CONCESSÃO DE MEDIDA CAUTELAR PARA SUSPENDER O CERTAME. OITIVAS.
REFERENDO.
RELATÓRIO
350
Adoto como relatório o despacho constante da peça 5, que fundamentou a concessão da medida
cautelar ora em apreciação:
“ Trata-se de representação, com pedido de cautelar, formulado pela empresa Lucena
Topografia & Construção Ltda., que narra a falta de motivação para a desclassificação de diversas
licitantes, dentre as quais a representante, fundamentada em suposta inexequibilidade das propostas.
A irregularidade teria ocorrido no Pregão Eletrônico 277/2020-04, conduzido pelo Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), que tinha por objeto a contratação de empresa de
consultoria para a elaboração de projetos básico e executivo de engenharia para restauração da
rodovia BR-363/PE, km 0,0 ao km 6,80, na ilha de Fernando de Noronha.
2. O orçamento-base da administração foi estimado em R$ 1.358.143,53. O certame contou com
a participação de catorze empresas, sendo que sete delas foram desclassificadas sob o fundamento de
que suas ofertas seriam inexequíveis. Foi o caso da Geosistemas Engenharia e Planejamento Ltda.
(R$ 398.890,00), da Araújo Correa Engenharia de Planejamento e Execução Ltda. (R$ 504.296,00),
da Entel - Engenharia e Tecnologia Ltda. (R$ 540.000,00), da Future Atp Serviços de Engenharia
Consultiva Ltda. (R$ 593.000,00), da Oliveira & Rae Engenharia Ltda. (R$ 595.400,00), da Nova
Engevix Engenharia e Projetos S.A. (R$ 595.800,00) e da Lucena Topografia & Construção Ltda. (R$
600.000,00).
3. A justificativa utilizada repetidas vezes seria que os descontos ofertados seriam agressivos e
ultrapassariam o valor constante em uma planilha de cálculo da exequibilidade, que considera
basicamente os critérios do art. 48, §1º, da Lei 8.666/1993, a saber:
§ 1º Para os efeitos do disposto no inciso II deste artigo consideram-se manifestamente
inexequíveis, no caso de licitações de menor preço para obras e serviços de engenharia, as propostas
cujos valores sejam inferiores a 70% (setenta por cento) do menor dos seguintes valores:
a) média aritmética dos valores das propostas superiores a 50% (cinquenta por cento) do valor
orçado pela administração, ou
b) valor orçado pela administração.
3. No caso concreto, a partir dessas premissas, o valor mínimo de exequibilidade do Pregão
277/20-04 seria de R$ 663.672,44.
4. Ao final, foi declarada vencedora a sociedade Maia Melo Engenharia Ltda., com o preço de
R$ 680.000,00. A licitação já foi homologada e adjudicada, sendo que o contrato deverá ser assinado
nos próximos dias.
5. Há nos autos notícias de que ao menos quatro licitantes (dentre as quais a representante)
interpuseram recursos administrativos contra suas respectivas desclassificações, mas não obtiveram
sucesso. Especificamente no caso da Lucena Topografia & Construção Ltda., em que pese ter
solicitado acesso às análises, a empresa alegou desconhecer quais teriam sido as diligências
realizadas pela administração que confirmaram a inexequibilidade dos preços.
6. O pregoeiro analisou conjuntamente todos os quatro apelos, tendo consignado as seguintes
considerações para, ao final, manter sua decisão:
“Portanto, de acordo com o [sic] Pareceres Técnicos de Engenheiros Responsáveis, foram
comprovados de forma objetiva, [sic] que as propostas dos licitantes Recorrentes eram
manifestamente inexequíveis. Ou seja, as propostas cujos valores sejam menores que R$ 663.672,44
conduz [sic] a uma presunção relativa de inexequibilidade de preços, conforme Súmula 262 do TCU;
e sub-item 8.7 do Edital 0277/20. Desse modo, embora as justificativas, todas as propostas menores
que R$ 663.672,44 foram recusadas como inexequíveis (...)”
7. Como se percebe, embora o pregoeiro não desconheça que os critérios estipulados art. 48,
§1º, da Lei 8.666/1993 conduzam a uma presunção relativa de inexequibilidade dos preços, devendo
ser analisado cada caso concreto, ao que tudo indica as desclassificações basearam-se em um critério
objetivo, qual seja: a apresentação de propostas menores que R$ 663.672,44.
8. Desse modo, não levou em consideração a realidade de cada empresa, circunstância que
351
pode ter impedido a obtenção da proposta mais vantajosa para a administração pública. Ou seja,
desconsiderou, por exemplo, as justificativas apresentadas pela representante ao Tribunal, isto é, de
que disporia de uma situação tributária favorável, por ser optante do Simples Nacional, de que
possuiria uma estrutura mais enxuta e de que seus preços considerariam os valores da convenção
coletiva de trabalho do Sindicato dos Trabalhadores em Empresas de Assessoramento, Pesquisas,
Perícias e Informações.
9. Não se pretende afirmar, ao menos neste juízo preliminar, que esses fatores conduziriam à
exequibilidade da proposta, mas apenas que a realidade econômica, tributária e societária – ou
outras variáveis personalíssimas – das proponentes deveria ter sido analisada por ocasião da
desclassificação das licitantes.
10. Desse modo, diante da fumaça do bom direito e do perigo da demora (iminência da
execução contratual), acolho a proposta da SeinfraRodoviaAviação, razão pela qual determino
cautelarmente ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), nos termos do art.
276, caput, do RITCU, que suspenda a assinatura do contrato decorrente do Pregão 277/20-04, até
que o Tribunal delibere quanto ao mérito da presente representação.
11. Também determino, nos termos do art. 276, § 3º, do RITCU, a oitiva do DNIT e da empresa
Maia Melo Engenharia Ltda. para, no prazo de até 15 dias, manifestar-se sobre os fatos apontados na
presente representação. Adicionalmente, solicito ao DNIT que se manifeste, caso queira, no mesmo
prazo, sobre as seguintes questões: i) a apresentação de possíveis ações corretivas que poderão ser
tomadas para prevenir ou corrigir os indícios de irregularidades detectados ou remover seus efeitos; e
ii) na hipótese de serem consideradas insuficientes, pelo TCU, as alternativas apresentadas pela
unidade jurisdicionada, a manifestação quanto aos possíveis impactos de determinação de reanálise
das propostas comerciais apresentadas, que deve contemplar o exame da realidade de cada
proponente para fins de aferição de inexequibilidade dos preços.
À SeinfraRodoviaAviação, para adoção das providências mencionadas neste Despacho,
incluindo as medidas acessórias mencionadas no parágrafo 52, alíneas “d” e “e”, da peça 9.”
VOTO
Trata-se de representação formulada pela empresa Lucena Topografia & Construção Ltda. a
respeito de possíveis irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico 277/2020-04, conduzido pelo
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), que tem por objeto a contratação de
empresa de consultoria para a elaboração de projetos básico e executivo de engenharia para
restauração da rodovia BR-363/PE, km 0,0 ao km 6,80, na ilha de Fernando de Noronha.
2. Narra a representante a falta de motivação para a desclassificação de diversas licitantes,
fundamentada em suposta inexequibilidade das propostas. De fato, o certame contou com a
participação de catorze empresas, sendo que sete delas foram desclassificadas sob esse fundamento,
incluindo a Lucena Topografia & Construção Ltda.
3. A justificativa utilizada repetidas vezes é a de que os descontos ofertados seriam agressivos e
ultrapassariam o valor constante em uma planilha de cálculo da exequibilidade, que considera
basicamente os critérios do art. 48, §1º, da Lei 8.666/1993, a saber:
§ 1º Para os efeitos do disposto no inciso II deste artigo consideram-se manifestamente
inexequíveis, no caso de licitações de menor preço para obras e serviços de engenharia, as propostas
cujos valores sejam inferiores a 70% (setenta por cento) do menor dos seguintes valores:
a) média aritmética dos valores das propostas superiores a 50% (cinquenta por cento) do valor
orçado pela administração, ou
b) valor orçado pela administração.
4. Ao final, foi declarada vencedora a sociedade Maia Melo Engenharia Ltda., com o preço de
R$ 680.000,00. A licitação já foi homologada e adjudicada, estando pendente, na época, a assinatura
352
do contrato.
5. Em que pese o dispositivo legal estabeleça uma presunção relativa de inexequibilidade dos
preços, devendo ser analisado cada caso concreto, constatei que a decisão do pregoeiro e da autoridade
superior baseou-se em um critério objetivo, qual seja, a apresentação de propostas menores que
R$ 663.672,44, resultado matemático da fórmula acima mencionada, conduziria à eliminação da
licitante.
6. Assim, por meio do despacho constante na peça 11, transcrito integralmente no relatório que
precede este voto, determinei cautelarmente ao Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes (DNIT), nos termos do art. 276, caput, do RITCU, que suspendesse a assinatura do
contrato decorrente do Pregão 277/20-04 até que o Tribunal deliberasse quanto ao mérito da presente
representação.
7. Em consequência, autorizei a realização de oitivas do DNIT e da empresa Maia Melo
Engenharia Ltda. para que se manifestem sobre as irregularidades em comento.
8. Ante o exposto, com amparo no disposto no art. 276, § 1º, do Regimento Interno, voto por que
o Tribunal adote a minuta de acórdão que submeto à consideração deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 20 de janeiro de 2021.
1. Processo nº TC 047.551/2020-8.
4. Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil
(SeinfraRod).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela empresa Lucena
Topografia & Construção Ltda., que narra indícios de irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico
277/2020-04, conduzido pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), que
tem por objeto a contratação de empresa de consultoria para a elaboração de projetos básico e
executivo de engenharia para restauração da rodovia BR-363/PE, km 0,0 ao km 6,80, na ilha de
Fernando de Noronha,
ante as razões expostas pelo relator, em:
9.2. dar ciência deste acórdão ao representante e ao Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes.

353
Oliveira.
13.2. Ministra que alegou impedimento na Sessão: Ana Arraes.

TC 047.731/2020-6
Órgãos/Entidades: Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo;
Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo; Colégio Militar de Brasília;
Departamento Geral de Pessoal do Exército; Fundação Universidade do Amazonas; Hospital Federal
Cardoso Fontes; Hospital Federal de Bonsucesso; Hospital Federal dos Servidores do Estado; Hospital
Geral de Ipanema; Hospital Universitário Gaffree e Guinle da Unirio - Ebserh; Instituto Federal de
Educação, Ciência e Tecnologia do Espírito Santo; Universidade Federal de Roraima.
Responsáveis: Alessandro Baumgartner (158.494.398-03); Tania Maria Ferreira (553.046.056-
91)
Interessado: Fortline Indústria e Comércio de Móveis Ltda. (08.368.875/0001-52);
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. CERTAME PARA A CONTRATAÇÃO DE MOBILIÁRIO.

INDÍCIOS DE SOBREPREÇO, DE CERCEAMENTO À COMPETITIVIDADE E DE
DIRECIONAMENTO DAS LICITAÇÕES. CONCESSÃO DE MEDIDA CAUTELAR PARA
SUSPENDER A LICITAÇÃO EM ANDAMENTO E NOVAS CONTRATAÇÕES
RELACIONADAS À ATA DE REGISTRO DE PREÇOS. OITIVAS. AUDIÊNCIAS E OUTRAS
MEDIDAS SANEADORAS. REFERENDO DE MEDIDA CAUTELAR.
RELATÓRIO
Adoto como relatório o despacho constante da peça 27, que fundamentou a concessão da
medida cautelar ora em apreciação:
“Trata-se de representação da Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog)

noticiando supostas irregularidades no Pregão 9/2020 – CREA/SP, cujo objeto foi a constituição de
ata de registro de preços para a aquisição de mobiliário, dividido em 99 itens, agrupados em quatro
lotes distintos.
2. A empresa a Fortline Indústria e Comércio de Móveis Ltda. (CNPJ 08.368.875/0001-52)
sagrou-se vencedora dos quatro grupos de itens do certame, pelo valor total de R$ 52.250.000,00. A
ata de registro de preços decorrente do certame foi assinada em 15/12/2020, conforme informações
prestadas pela unidade técnica.
3. Insta salientar que o valor acima somente contempla os quantitativos previstos pelo
CREA/SP. Se considerados os outros órgãos participantes do Sistema de Registro de Preços, o valor
total adjudicado à Fortline é ampliado para R$ 128.832.269,00, conforme indicado na tabela a
seguir:
UASG Nome Itens Valor total
389423 Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do 36.441 R$52.250.000,00
Estado de São Paulo
154039 Universidade Federal do Amazonas 36.216 R$51.969.015,00
354
158151 Instituto Federal de Educação Ciência e Tecnologia do 7.757 R$11.634.545,00

Espírito Santo
250042 Hospital Geral de Bonsucesso 3.075 R$6.997.300,00
154080 Universidade Federal de Roraima 1.641 R$1.984.155,00
250061 Hospital dos Servidores do Estado do Rio de Janeiro 1.106 R$1.820.486,00
155911 Hospital Universitário Gaffrée e Guinle 1.020 R$1.483.427,00
250103 Hospital Geral de Ipanema 205 R$366.938,00
250104 Hospital Federal Cardoso Fontes 217 R$326.403,00
4. Em síntese, verificou-se que o pregão 9/2020 – CREA/SP foi marcado pela ausência de
competitividade, o que se verifica, principalmente, pelo fato de a Fortline ter vencido os 99 itens com
uma média inferior a um lance por item na fase competitiva, e pela presença de apenas dois licitantes
além da Fortline. Esses dois licitantes, inclusive, apesar de terem ficado mais bem classificados,
foram inabilitados.
5. Essa ausência de competitividade decorreria dos seguintes fatos:
f) agrupamento de itens com certa heterogeneidade em um mesmo lote;
g) detalhamento excessivo dos itens, em possível direcionamento à Fortline;
h) exigência desarrazoada de normas técnicas pouco usuais no mercado mobiliário, como as
normas internacionais ISO 7173:1989, ISO 7174-1:1988 e NES 713/2006; ou cujas aplicabilidades a
móveis que serão instalados em um ambiente administrativo interno são questionáveis, como as NBR
8094, NBR 8095 e NBR 8095, sem que restasse justificada em parecer técnico suas
imprescindibilidades às necessidades do órgão;
i) exigência, para alguns itens, de certidão de registro profissional de responsabilidade técnica,
o que, em cognição sumária, tratando-se de aquisição de itens de mobiliário e não execução de
serviços de engenharia, entende-se não ser razoável;
j) exigência de normas e laudos técnicos de maneira distinta para itens de um mesmo lote, o que,
em comparação com a proposta da Fortline, coincide com a alternância de fabricantes; e
k) exigência de declaração de garantia emitida pelo fabricante.
6. A unidade instrutiva entendeu que, como consequência dessa falta de competividade, os
preços adjudicados foram superiores aos identificados em certames similares realizados por outros
órgãos.
7. Outrossim, a Selog apontou indícios de superestimativas nos quantitativos de itens previstos
pelo CREA-SP.
8. Diante do quadro exposto, foram formuladas as seguintes propostas de encaminhamento, in
verbis:
“124. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes no art.
113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VI, do Regimento Interno deste Tribunal, e no art.
125. deferir o pedido de concessão de medida cautelar, sem oitiva prévia, com fulcro no art. 276
do Regimento Interno/TCU, tendo em vista a existência dos elementos necessários para sua adoção,
para que os órgãos gerenciadores e os participantes suspendam todos os atos dos pregões 9/2020,
promovido pelo Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo, assim como todos os
atos deles decorrentes, incluindo ata eventualmente assinada, não permitindo aquisições e/ou adesões,
até decisão de mérito desta Corte de Contas, em razão das irregularidades mencionadas ao longo
desta instrução e que serão objeto de oitivas e diligências dos órgãos envolvidos;
126. realizar a oitiva do Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo, com
amparo no art. 276, § 3º, do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de quinze dias, se pronuncie
em relação aos pressupostos da cautelar deferida, e quanto aos seguintes pontos relativos ao Pregão
Eletrônico SRP 12/2020:
qualidade, normas técnicas¸ laudos técnicos e/ou certificados de conformidade contidos no termo de
355
referência do pregão SRP 9/2020, do Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo,
especialmente em relação às normas NBR 8094, 8095 e 8096 (incluindo a definição das horas ), como
sendo o mínimo necessário para garantir a aquisição de produtos que atendam às necessidades da
administração, com apresentação de estudo técnico preliminar que demonstre a viabilidade técnica,
econômica e mercadológica da solução pretendida, em que conste as diversas empresas/indústrias
aptas a atender à demanda na forma solicitada, com indicação inequívoca da marca, modelo e demais
referências, tendo em visto a possível exigência excessivamente restritiva diante do baixo nível de
competitividade verificado no certame;
b) justificativa para a exigência de Declaração de garantia emitida pelo fabricante, em
desacordo com a Jurisprudência desta Corte de Contas (e.g. Acórdãos 1805/2015 – TCU – Plenário,
relator Weder de Oliveira e 4547/2020 – TCU – 1ª Câmara, Relator Benjamin Zymler);
c) justificativa para o nível de detalhamento dos itens licitados, explicando cada aspecto técnico
d) manifestação quanto ao potencial sobrepreço levantado de forma amostral para dez dos 99
itens registrados em ata, com potencial de sobreço ainda maior se considerado o baixo nível de
competição do certame, em possível afronta ao princípio da economicidade;
e) adoção de certames referenciais (peça 4, p. 2) para verificação da adequação do valor
estimado, eivados de irregularidades, indícios de direcionamento, restrições, além de realizados há
muitos anos, com diferença temporal incompatível para a finalidade de verificação de preços
praticados no mercado, em possível afronta ao princípio da economicidade;
f) justificativa para manter os órgãos participantes do pregão 9/2020 no Siasgnet, embora tenha
informado a esta Corte de Contas de que eles seriam removidos do certame;
127. realizar a oitiva do Universidade Federal do Amazonas, Hospital dos Servidores do Estado
do Rio de Janeiro, Hospital Federal Cardoso Fontes e Hospital Geral de Bonsucesso, com amparo no
art. 276, § 3º, do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de quinze dias, se pronunciem em
relação às aquisições de itens do pregão 9/2020 – CREA/SP na condição de órgão participante,
apesar de terem sido removidos da licitação pelo órgão gerenciador.
128. realizar a oitiva do Colégio Militar de Brasília e Departamento Geral de Pessoal do
Exército, com amparo no art. 276, § 3º, do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de quinze
dias, se pronunciem em relação às aquisições de itens do pregão 9/2020 – CREA/SP na condição de
órgão carona, apesar de terem seus certames para aquisição de mobiliário recentemente suspensos
cautelarmente por esta Corte de Contas, em virtude de vícios similares aos identificados no pregão em
comento.
129. considerando a possibilidade de construção participativa das deliberações deste Tribunal,
nos termos do art. 14 da Resolução-TCU 315/2020, bem como o previsto nas Normas de Auditoria
(NAT) aprovadas pela Portaria-TCU 280/2010, referente aos comentários dos gestores (no que se
aplica a representações e denúncias):
a) solicitar ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo, Universidade
Federal do Amazonas, Instituto Federal de Educação Ciência e Tecnologia do Espírito Santo,
Hospital Geral de Bonsucesso, Universidade Federal de Roraima, Hospital dos Servidores do Estado
do Rio de Janeiro, Hospital Universitário Gaffrée e Guinle, Hospital Geral de Ipanema, Hospital
Federal Cardoso Fontes, Colégio Militar de Brasília e Departamento Geral de Pessoal do Exército,
caso queiram, no prazo de quinze dias:
a.1) a apresentação de possíveis ações corretivas que poderão ser tomadas pelos órgãos para
prevenir ou corrigir os indícios de irregularidades detectados no pregão 9/2020 – CREA/SP ou
remover seus efeitos;
356
a.2) na hipótese de serem consideradas insuficientes, pelo TCU, as alternativas apresentadas

pelas unidades jurisdicionadas a manifestação quanto aos possíveis impactos da determinação do
TCU para anulação do certame e atos dele decorrentes e/ou cancelamento imediato da ata de regsitro
de preços, em função dos indícios de irregularidades verificados;
b) alertar o Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo, Universidade
Federal do Amazonas, Instituto Federal de Educação Ciência e Tecnologia do Espírito Santo,
Hospital Geral de Bonsucesso, Universidade Federal de Roraima, Hospital dos Servidores do Estado
do Rio de Janeiro, Hospital Universitário Gaffrée e Guinle, Hospital Geral de Ipanema, Hospital
Federal Cardoso Fontes, Colégio Militar de Brasília e Departamento Geral de Pessoal do Exército
com relação à construção participativa de deliberações, de que:
b.1) a sua manifestação quanto às alternativas para corrigir os indícios de irregularidades
verificados e quanto aos impactos das possíveis medidas a serem adotadas pelo TCU será avaliada na
proposição de mérito, mas não vincula as decisões desta Corte de Contas, notadamente quando os
riscos decorrentes de sua adoção e/ou da manutenção de situação irregular não se coadunarem com o
b.2) a ausência de manifestação no prazo estipulado não impedirá o andamento processual,
podendo o TCU vir a prolatar decisão de mérito, caso haja elementos suficientes que caracterizem
afronta às normas legais e/ou possibilidade de ocorrência de prejuízos à Administração;
b.3) a ausência de manifestação não será considerada motivo de sanção.
130. diligenciar o Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo, para que, no
prazo de quinze dias, encaminhe cópia dos seguintes documentos e/ou esclarecimentos:
a) íntegra do processo administrativo que originou o Pregão Eletrônico SRP 9/2020 –
CREA/SP:
participam;
c) lista de todas as adesões ao pregão 9/2020 e as respectivas autorizações;
d) informe o nome dos responsáveis pela elaboração da justificativa técnica encaminhada ao
Tribunal de Contas da União por e-mail em resposta aos questionamentos advindo do Alice.
131. diligenciar o Universidade Federal do Amazonas, Instituto Federal de Educação Ciência e
Tecnologia do Espírito Santo, Hospital Geral de Bonsucesso, Universidade Federal de Roraima,
Hospital dos Servidores do Estado do Rio de Janeiro, Hospital Universitário Gaffrée e Guinle,
Hospital Geral de Ipanema, Hospital Federal Cardoso Fontes, para que, no prazo de quinze dias,
encaminhe cópia dos seguintes documentos e/ou esclarecimentos:
a) íntegra do processo administrativo que originou a sua participação no Pregão Eletrônico
SRP 9/2020 – CREA/SP:
357

132. diligenciar o Colégio Militar de Brasília e o Departamento Geral de Pessoal do Exército,
com fundamento nos artigos 157 e 187 do Regimento Interno deste Tribunal, para que, no prazo de
quinze dias, encaminhe cópia dos seguintes documentos e/ou esclarecimentos:
a) íntegra do processo administrativo referente à adesão ao pregão 7/2014 - BGP, incluindo o
estudo técnico preliminar, as pesquisas de preços, contratos assinados, empenhos emitidos, ordens
bancárias pagas, medições (em caso de serviços), notas fiscais, registros dos bens adquiridos em
sistema de patrimônio (número de patrimônio):
133. realizar, nos termos do art. 276, § 3º, c/c art. 250, V, todos do Regimento Interno/TCU, a
oitiva da sociedade empresária Fortline Indústria e Comércio de Móveis Ltda. (CNPJ
08.368.875/0001-52), para, no prazo de quinze dias, manifestarem-se, caso queiram, sobre os fatos
constantes nos subitens 102 retro, assim como sobre os pressupostos da cautelar adotada;
134. realizar a audiência dos Srs. Alessandro Baumgartner (CPF 114.152.258-69) na condição
de autoridade superior que homologou o pregão 9/2020 – CREA/SP e gestor data de registro de
preços, e Tânia Maria Ferreira (CPF 553.046.056-91), na condição de pregoeira, com fulcro no art.
250, inciso IV, c/c o art. 237, parágrafo único, do Regimento Interno/TCU, para apresentar, no prazo
de quinze dias, razões de justificativa acerca da seguinte irregularidade identificada no
gerenciamento da Ata de Registro de Preços decorrente do Pregão Eletrônico 9/2020 e na condução
desse mesmo certame, promovido pelo Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do estado de
São Paulo (Uasg 389423):
a) Conduta/Irregularidade: apesar dos contundentes indícios de irregularidades e restrições
indevidas nas disposições do edital do certame, tendo como agravante o fato de terem sido alertados
pelo TCU no bojo do acompanhamento conhecido como “Alice” (análise de licitações e contratos),
mantiveram as condições restritivas do instrumento convocatório, deram continuidade ao certame e
admitiram sucessivas adesões à ata de registro de preços dele decorrente.
b) Norma infringida: princípios da economicidade, da seleção da proposta mais vantajosa e
incisos I e VII do art. 50 da Lei 9.784/1999;
135. alertar os Srs. Alessandro Baumgartner e Tânia Maria Ferreira, caso constem do rol de
responsáveis das contas anuais do Crea-SP, quanto à possibilidade de as suas contas ordinárias
serem julgadas irregulares em decorrência das constatações identificadas neste processo;
136. autorizar que a Selog comunique à Unidade Técnica responsável pelas contas anuais da
entidade representada a existência do respectivo processo, a fim de que esta avalie a necessidade de
sobrestamento das contas anuais correspondentes, nos termos do item 26.1 do Anexo I da Portaria -
Segecex 12/2016.
137. encaminhar cópia da presente instrução, aos Srs. Alessandro Baumgartner (CPF
114.152.258-69) e Tânia Maria Ferreira (CPF 553.046.056-91), para que possam apresentar suas
razões de justificativa.
358
138. encaminhar cópia da presente instrução a o Conselho Regional de Engenharia e

Agronomia de São Paulo, Universidade Federal do Amazonas, Instituto Federal de Educação Ciência
e Tecnologia do Espírito Santo, Hospital Geral de Bonsucesso, Universidade Federal de Roraima,
Hospital dos Servidores do Estado do Rio de Janeiro, Hospital Universitário Gaffrée e Guinle,
Hospital Geral de Ipanema, Hospital Federal Cardoso Fontes, Colégio Militar de Brasília e o
Departamento Geral de Pessoal do Exército, de maneira a embasar as respostas à oitiva;
139. encaminhar cópia da presente instrução à empresa Fortline Indústria e Comércio de
Móveis Ltda. (CNPJ 08.368.875/0001-52), de maneira a embasar as respostas à oitiva;”
II
9. Preliminarmente, com fundamento nos arts. 235 e 237, VI, do Regimento Interno deste
Tribunal, conheço da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade.
10. No mérito, acolho as propostas da Selog e adoto a sua análise como razões de decidir, sem
prejuízo de realizar algumas considerações adicionais.
11. Com efeito, em juízo preliminar, entendo que os indícios de direcionamento, restrição ao
caráter competitivo da licitação e sobrepreço apontados nas contratações em análise são elementos
aptos a caracterizar a fumaça do bom direito, um dos pressupostos para a concessão da medida
cautelar proposta pela unidade técnica.
12. O uso de especificações excessivamente detalhadas, além de caracterizar suposto
direcionamento, é uma possível violação às disposições do Decreto 10.024/2019, que regulamenta o
pregão eletrônico no âmbito da administração pública federal, in verbis:
“Art. 3º Para fins do disposto neste Decreto, considera-se:
(...)
XI - termo de referência - documento elaborado com base nos estudos técnicos preliminares, que
deverá conter:
a) os elementos que embasam a avaliação do custo pela administração pública, a partir dos
padrões de desempenho e qualidade estabelecidos e das condições de entrega do objeto, com as
seguintes informações:
1. a definição do objeto contratual e dos métodos para a sua execução, vedadas especificações
excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, que limitem ou frustrem a competição ou a realização do
certame;”
13. No que tange a outro grupo importante de indícios de irregularidade apontados pela Selog,
não olvido que alguns precedentes deste Tribunal (v.g. o Acórdão 1.225/2014-Plenário) admitiram a
exigência de que o objeto licitado estivesse em conformidade com normas da ABNT, de forma a
garantir a qualidade e o desempenho dos produtos a serem adquiridos pela administração. No
entanto, tais exigências devem estar devidamente justificadas nos autos do processo licitatório.
14. Em juízo preliminar, a quantidade de normas técnicas não usualmente exigidas em outros
certames (especialmente considerando a cobrança de atendimento em conjunto, o que consubstancia a
excessiva restrição da competição), a exigência de laudos e declarações pouco usuais, que demandam
custos que são incorporados ao produto e são de difícil aferição por parte da entidade contratante,
justificam a devida apuração dos fatos e responsabilização dos envolvidos.
15. Consoante apontamento da Selog, o extenso volume de itens e seu expressivo quantitativo,
aliado à heterogeneidade dos itens agrupados, de características construtivas distintas, são práticas
potencialmente restritivas, pois exigem maior capacidade produtiva das licitantes, ou,
alternativamente, que consigam atuar como fornecedoras representantes de diferentes nichos do
mercado, condição que necessita ser justificada com base em estudos e planejamentos de aquisições
das unidades envolvidas.
16. Trata-se, pois, de prática que vem sendo coibida pela jurisprudência desta Corte de Contas,
conforme demonstram os precedentes abaixo relacionados:
“Em licitações para registro de preços, é obrigatória a adjudicação por item como regra geral,
tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes e a seleção das propostas
359
mais vantajosas. A adjudicação por preço global é medida excepcional que precisa ser devidamente
justificada, além de ser incompatível com a aquisição futura por itens.” (Acórdão 737/2015-Plenário).
“É indevida a utilização da ata de registro de preços por quaisquer interessados – incluindo o
próprio gerenciador, os órgãos participantes e eventuais caronas, caso tenha sido prevista a adesão
para órgãos não participantes – para aquisição separada de itens de objeto adjudicado por preço
global de lote ou grupo para os quais o fornecedor convocado para assinar a ata não tenha
apresentado o menor preço na licitação.” (Acórdão 1893/2017-Plenário).
17. Por fim, merece registro o indício da prática denominada “barriga de aluguel”, por meio da
qual as quantidades licitadas são majoradas artificialmente, de forma que a ata de registro de preços
decorrente possibilite maior número de adesões e permita que a empresa vencedora comercialize seus
produtos com diversos órgãos da Administração Pública sem licitar.
18. Há evidente perigo da demora, ante a possibilidade de haver contratações derivadas da ata
de registro de preço oriunda do pregão em exame, o que justifica a concessão da cautelar no sentido
de que os órgãos gerenciador e participantes suspendam todos os atos do certame promovido pelo
Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo, assim como todos os atos deles
decorrentes, incluindo ata eventualmente assinada, não permitindo quaisquer aquisições e/ou
adesões, até ulterior decisão de mérito desta Corte de Contas.
19. Acolho as propostas de audiências formuladas pela Selog, pois o Pregão 9/2020 – CREA/SP
foi objeto de questionamentos no âmbito do processo de acompanhamento de licitações e contratos da
Selog (robô Alice), em virtude da identificação em seu edital de aspectos restritivos de
competitividade.
20. Não obstante a identificação de potenciais irregularidades no edital, o certame prosseguiu
com quase todas as supostas falhas apuradas preliminarmente. Considero que os fatos irregulares
relacionados pela unidade técnica apontam para um juízo preliminar de alta reprovabilidade das
condutas dos agentes responsáveis pelas contratações, de forma que este caso requer o exercício do
controle punitivo pelo TCU e, por conseguinte, a realização das audiências propostas, sem prejuízo de
serem identificados outros responsáveis após o saneamento dos autos.
21. Ante o exposto, decido:
a) conhecer da presente representação, com fundamento nos arts. 235 e 237, inciso VI, do
Regimento Interno deste Tribunal;
b) com base no art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU, determinar cautelarmente os órgãos
gerenciador e participantes que suspendam todos os atos do pregão 9/2020, promovido pelo CREA-
SP, assim como todos os atos dele decorrentes, incluindo ata de registro de preços eventualmente
assinada, não permitindo aquisições e/ou adesões, até ulterior decisão de mérito desta Corte de
Contas sobre os indícios irregularidades em apuração neste feito;
c) autorizar a realização das audiências, oitivas, diligências e demais medidas propostas pela
unidade técnica para o saneamento dos autos.”
É o Relatório.
VOTO
Trata-se de representação da Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog),
noticiando possíveis irregularidades no Pregão 9/2020, promovido pelo Conselho Regional de
Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo (CREA-SP), cujo objeto foi a constituição de ata de
registro de preços para a aquisição de mobiliário, dividido em 99 itens, agrupados em quatro lotes
distintos.
2. Conforme apurado pela unidade técnica, a empresa Fortline Indústria e Comércio de Móveis
Ltda. foi a vencedora dos quatro grupos de itens do certame, pelo valor total de R$ 52.250.000,00,
montante relativo apenas aos quantitativos previstos para o órgão gerenciador da ata. Se consideradas
as demandas dos demais participantes da intenção de registro de preços, a importância total contratada
360
pode superar a cifra de R$ 128 milhões.

3. Em suma, a Selog apontou indícios de irregularidades no aludido pregão e concluiu que este
foi marcado pela ausência de competitividade, em virtude das seguintes práticas:
a) agrupamento de itens com certa heterogeneidade em um mesmo lote;
b) detalhamento excessivo dos itens, em possível direcionamento à Fortline;
c) exigência desarrazoada de normas técnicas pouco usuais no mercado mobiliário, como as
normas internacionais ISO 7173:1989, ISO 7174-1:1988 e NES 713/2006; ou cujas aplicabilidades a
móveis que serão instalados em um ambiente administrativo interno são questionáveis, como as
normas NBR 8094, NBR 8095 e NBR 8095, sem que restassem justificadas em parecer técnico suas
imprescindibilidades às necessidades do órgão;
d) previsão, para alguns itens, de certidão de registro profissional de responsabilidade técnica, o
que não seria razoável, pois o objeto do certame é a aquisição de itens de mobiliário e não a execução
de serviços de engenharia;
e) exigência de normas e laudos técnicos de maneira distinta para itens de um mesmo lote, o que,
em comparação com a proposta da Fortline, coincidiria com a alternância de fabricantes; e
f) obrigação de apresentação de declaração de garantia emitida pelo fabricante.
4. A unidade instrutiva entendeu que, como consequência dessa falta de competitividade, os
preços adjudicados foram superiores aos identificados em certames similares realizados por outros
órgãos.
5. Assim, por estarem presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora,
consoante exposto nas razões de decidir apresentadas no despacho transcrito no relatório precedente,
adotei a medida cautelar determinando a suspensão do certame, assim como de todos os atos dele
decorrentes, incluindo a ata eventualmente assinada, não permitindo aquisições e/ou adesões até
ulterior decisão de mérito desta Corte de Contas acerca dos indícios de irregularidade apontados pela
Selog.
Ante o exposto, com amparo no disposto no art. 276, § 1º, do Regimento Interno, VOTO por
que o Tribunal adote a minuta de acórdão que submeto à consideração deste Colegiado.
1. Processo nº TC 047.731/2020-6.
3.1. Interessado: Fortline Indústria e Comércio de Móveis Ltda. (08.368.875/0001-52).
3.2. Responsáveis: Alessandro Baumgartner (158.494.398-03); Tânia Maria Ferreira
(553.046.056-91).
4. Órgãos/Entidades: Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo;
Colégio Militar de Brasília; Departamento Geral de Pessoal do Exército; Fundação Universidade do
Amazonas; Hospital Federal Cardoso Fontes; Hospital Federal de Bonsucesso; Hospital Federal dos
Servidores do Estado; Hospital Geral de Ipanema; Hospital Universitário Gaffree e Guinle da Unirio -
Ebserh; Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Espírito Santo; Universidade Federal
de Roraima.
9. Acórdão:
de Aquisições Logísticas (Selog) noticiando supostas irregularidades no Pregão 9/2020, promovido
361
pelo Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo (CREA-SP), cujo objeto
foi a constituição de ata de registro de preços para a aquisição de mobiliário,

Oliveira.

TC 002.465/2018-3
Natureza: Representação.
Unidade jurisdicionada: Governo do Estado do Tocantins.
Representante: Tribunal de Contas do Estado do Tocantins (TCE/TO).
Responsável: José Gastão Almada Neder (CPF 919.991.978-87)
Representação legal: não há.
Sumário: REPRESENTAÇÃO ACERCA DE SUPOSTAS IRREGULARIDADES EM

DISPENSA DE LICITAÇÃO REALIZADA PELA SECRETARIA DE ESTADO DA SAÚDE DO
TOCANTINS (SESAU/TO). PROCEDÊNCIA. REVELIA. MULTA. ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Trata-se de representação autuada a partir de documentação encaminhada pelo Tribunal de

Contas do Estado do Tocantins (TCE-TO), referente a processo daquela Corte de Contas, o qual teve
por objetivo apurar possíveis irregularidades em dispensa de licitação realizada pela Secretaria de
Estado da Saúde do Tocantins (Sesau/TO), bem como prejuízos advindos da execução do contrato
oriundo desse procedimento, firmado para prestação de serviços de tomografia computadorizada,
ressonância magnética, radiologia e mamografia para atendimento de pacientes internados e
ambulatoriais do Hospital Geral de Palmas (HGP), no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).
2. Transcrevo, a seguir, a instrução inicial da unidade técnica constante à peça 36 dos autos:
“INTRODUÇÃO
1. Tratam os autos de representação autuada a partir de documentação encaminhada pelo
Tribunal de Contas do Estado do Tocantins (TCE-TO), referente processo daquela Corte de Contas, o
qual teve por objetivo apurar possíveis irregularidades em dispensa de licitação realizada pela
Secretaria de Estado da Saúde do Tocantins (Sesau/TO), bem como prejuízos advindos da execução
do contrato oriundo desse procedimento, firmado para prestação serviços de tomografia
internados e ambulatoriais do Hospital Geral de Palmas (HGP), no âmbito do Sistema Único de
Saúde (SUS).
362
HISTÓRICO
2. Na análise inicial, realizada na instrução de peça 14, consignou-se a presença dos requisitos
de admissibilidade constantes no art. 235 do Regimento Interno do TCU e a existência do interesse
público no trato da suposta irregularidade/ilegalidade, conforme dispõe o art. 103, §1º, in fine, da
Resolução-TCU 259/2014.
3. Além disso, em exame sumário, destacou-se que os fatos noticiados, cumulativamente,
representam alto risco, materialidade e relevância, o que levou ao prosseguimento do processo, na
forma prevista no art. 106, §3º, inciso II, da Resolução-TCU 259/2014.
4. Ao final daquela análise, entendeu-se ser necessário diligenciar a Secretaria de Estado da
Saúde do Tocantins para que apresentasse a este Tribunal, no prazo regulamentar, as seguintes
informações e documentos:
(...)
5.1.2.1. planilhas de cálculo ou demonstrativos analíticos, bem como comprovantes de ressarcimentos
financeiros providenciados pelo Centro Radiológico Associados Ltda. (CNPJ 05.050.594/0001-69) em função
da revisão de valores recomendada na letra ‘e’ da Solicitação de Ação Corretiva nº 81/2015, expedida pela
Controladoria-Geral do Estado do Tocantins (CGE/TO) e aceita pela empresa contratada por meio de Carta de
Concordância subscrita em 20/2/2015, relacionada aos preços unitários praticados durante a vigência do
Contrato nº 182/2014 (contratação de serviços de tomografia computadorizada, ressonância magnética,
radiologia e mamografia), todos inseridos no processo administrativo nº 2014/3055/1539, destacando
objetivamente a(s) parcela(s) da(s) restituição(ões) feita(s) em favor de contas bancárias abastecidas pelo
Fundo Nacional de Saúde, com comprovação dos depósitos ou transferências a esse título em extratos
bancários;
5.1.2.2. relatório final da comissão processante e comprovação de eventuais sanções aplicadas em razão
do processo administrativo disciplinar cuja instauração foi fixada no item I, do Despacho GABSEC nº 58,
26/2/2015, do então titular dessa Secretaria de Estado, emitido no âmbito do processo administrativo
2014/3055/1539.
(...)
5. Em análise das diligências realizada no âmbito da SecexSaúde, na instrução à peça 23,
considerando que as informações alcançadas pela diligência não foram suficientemente concretas
para se propor a conversão deste processo em tomada de contas especial (TCE) e diante das
impropriedades/irregularidades identificadas nos autos (as quais serão expostas adiante nesta
instrução), concluiu-se por conhecer da presente Representação e pela realização de audiência do
responsável, o Sr. José Gastão Almada Neder (CPF 919.991.978-87), ex-Secretário Executivo da
Secretaria de Estado da Saúde do Governo do Tocantins, gestão 1º/1/2014 a 31/12/2014.
6. Assim, conforme autorizado pelo Ministro Relator no despacho à peça 25, foram expedidos os
ofícios de audiência consubstanciados às peças 26 e 29, os quais foram devolvidos pelos Correios
(peças 27 e 30); razão pela qual, em 16/6/2010, este Tribunal promoveu o chamamento do Sr. José
Gastão Almada Neder por via editalícia, conforme peças 31 e 32 dos autos. Após a publicação desse
edital, houve mais uma tentativa de notificá-lo por via postal, no entanto, a comunicação, mais uma
vez retornou dos Correios (peças 33 e 34). Vez que, no presente caso, a audiência realizada por meio
de edital é considerada válida e haja vista que o responsável não se manifestou nos autos, ele deve ser
considerado revel para todos efeitos legais.
EXAME TÉCNICO
7. Como mencionado no início desta peça, a documentação que deu origem a esta representação
se trata de cópia de processo autuado no TCE/TO para apurar possíveis irregularidades em dispensa
de licitação realizada pela Secretaria de Saúde do Estado do Tocantins (Sesau/TO), da qual resultou a
celebração do Contrato 182/2014, tendo como contratado o Centro Radiológico Associados Ltda.
(CNPJ 05.050.594/0001-69).
8. A dispensa de licitação supracitada teve como fundamento o inciso IV, do art. 24, da Lei
8.666/1993, estipulando-se como objeto a contratação de serviços de tomografia computadorizada,
363
ressonância magnética, radiologia e mamografia para atendimento de pacientes internados e

ambulatoriais do Hospital Geral de Palmas (HGP), no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).
9. A matéria não teve seu mérito apreciado pelo TCE/TO, pois havia previsão de utilização de
recursos de origem mista, com o concurso de verbas estaduais e federais, estas oriundas do Bloco da
Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar (Bloco MAC), repassadas pelo Fundo
Nacional de Saúde (FNS), e nesse caso, conforme jurisprudência daquela corte, a competência para
apreciar o caso é do TCU (peça 1, p. 8-11)
10. No âmbito deste Tribunal, do exame inicial dos autos (peça 14), registrou-se que:
18. De início, registramos que o extrato resumido do Contrato 182/2014 foi publicado no Diário Oficial
do Estado do Tocantins (DOE/TO) na edição de 6/6/2014 (peça 3). Formalmente, tal contrato foi celebrado em
22/5/2014 (peça 2, p. 57-68).
19. Por outro lado, a publicidade oficial dada à Portaria 615/2014 da Sesau/TO, a qual materializou a
Dispensa de Licitação - DL, foi publicada posteriormente, de forma atípica e ilógica, na edição de 11/6/2014
(peça 4). Também no aspecto formal tal instrumento teria sido emitido em 22/5/2014 (peça 2, p. 70).
20. Nos exatos termos do caput do art. 26, da Lei 8.666/1993, nem houve uma ratificação da DL por
autoridade superior, tampouco a publicação na imprensa oficial ocorreu no prazo de 5 dias da decisão
declaratória, conforme expressamente exigidos no comando legal supracitado como condições para eficácia de
ato de tal natureza.
21. Considerando que os secretários de saúde são gestores natos e primazes dos recursos e das
responsabilidades do Sistema Único de Saúde (SUS) em suas respectivas esferas de jurisdição, por expressas
disposições constitucionais e legais (inciso I, do art. 198, da Constituição Federal, c/c o inciso IX, do art. 7ºe
inciso II, do art. 9º, da Lei 8.080/1990), as hipóteses em que efetivamente caibam dispensa de licitação
deveriam chegar até tais gestores instruídas com os elementos estipulados nos incisos I a III, do parágrafo
único, do art. 26, da Lei 8.666/1993, declarada por uma autoridade ou dirigente subordinada àquele (por
exemplo, secretário-executivo, diretor, superintendente e etc.), para que a ratificação fosse chancelada pelo
secretário de saúde.
22. Em suma, a lei prescreve a consubstanciação de um ato composto e se materializou uma decisão
administrativa singular e unilateral.
23. O Parecer Jurídico CCT nº 334/2014, apresentado como elemento que teria respaldado a autoridade
quanto à procedência da DL, foi emitido em 23/5/2014 (peça 2, p. 51-56). A anomalia se perfaz porque a
homologação do propalado Parecer Jurídico teria ocorrido antes mesmo daquele, mediante Despacho de
22/5/2014 (peça 2, p. 69), mesmo dia da assinatura da Portaria 615/2014 (peça 2, p. 70) e do Contrato
182/2014 (peça 2, p. 68).
24. Ou seja, a formalização instrumental da Dispensa de Licitação e a assinatura do contrato ocorreram
antes mesmo de existir o parecer jurídico para subsidiar o ato decisório.
25. Por outro lado, o documento denominado Justificativas, subscrito pelo então Secretário-Executivo da
Sesau/TO, em nome da titular do cargo, revela uma série de fatos subjacentes à verdadeira razão para a
contratação em regime de excepcionalidade, sem licitação prévia e em modalidade cabível, consoante resumo
abaixo (peça 2, p. 42-44):
i. a demanda pelos exames de imagem da Sesau-TO era terceirizada, sendo o Centro Radiológico e
Associados contratado para tanto há cerca de cinco anos;
ii. em março/2013 foi autuado o processo nº2013-3055-0848 para uma nova contratação dos referidos
serviços, no entanto, por alegada mudança na logística da prestação em relação ao contrato então vigente
estava em curso um longo estudo para a formulação de termo de referência;
iii. antes daquela situação, em 26/7/2013, houve uma outra contratação emergencial (processo 2013-
30500-2442) que resultou na celebração do Contrato 430/2013 (esse processo também fora mencionado no
Pedido de Compras, conforme peça 2, p. 33);
iv. a emergencialidade se caracterizaria pelo risco de demora em levar a efeito um procedimento
licitatório, podendo retardar o suprimento das necessidades de atendimento da população usuária do SUS.
26. Na documentação encaminhada ao TCE/TO para registro da DL e do Contrato 182/2014, no
sobredito processo 1535/2015, está presente planilha que consolida suposta pesquisa de preços de três
empresas, no contexto da qual o Centro Radiológico Associados Ltda. teria invariavelmente ofertado todos os
seus preços unitários na base daqueles fixados na TABSUS acrescidos de 50%, enquanto a segunda e terceira
364
empresa diferenciaram-se por apresentarem seus preços unitários com as mesmas referências da TABSUS e
majorados com 70% e 82%, respectivamente (peça 12).
27. A propósito, no Parecer nº 2319/2016, do Conselheiro Substituto do TCE/TO, está consignado que
em verdade o contrato em questão consistia tão somente numa extensão do Contrato 58/2008 e do já aludido
Contrato 430/2013, ambos celebrados com o Centro Radiológico Associados Ltda. (peça 2, p. 19, primeiro a
terceiro parágrafos).
28. Por pertinência, em documento denominado Solicitação de Ação Corretiva nº 81/2015, expedida pela
Controladoria-Geral do Estado do Tocantins (CGE/TO) após análise da nova contratação do Centro
Radiológico Associados Ltda. pela Sesau-TO, dentre as várias impropriedades está registrado que a
contratação que adotou como padrão de preços unitários os da TABSUS incrementados com 50% não
representaria proposta vantajosa para a Administração, tendo em vista que tal empresa fora prestadora dos
mesmos serviços desde o Contrato 58/2008 cobrando preços baseados nos daquela Tabela referencial
majorados apenas com 25% (peça 13, p.1, letra ‘c’).
29. Em vista da circunstância acima, na supracitada Solicitação de Ação Corretiva nº 81/2015 a Sesau-
TO foi instada a firmar acordo com a contratada a fim de rever o percentual de complementação incidente
sobre as bases de preços unitários da TABSUS, reduzindo de 50% para 25% (peça 13, p. 2, letra ‘e’).
30. Outrossim, consta dos autos 1535/2015 do TCE/TO ofício da contratada manifestando sua anuência
com a redução de preços e enfatizando, inclusive, que tal modificação retroagiria efeitos à data da proposta
(peça 13, p. 3), além de registro de duas dirigentes do segundo escalação da Sesau-TO ratificando tal
informação (peça 13, p. 6, penúltimo parágrafo).
31. Sem embargo, há outros aspectos relevantes atinentes à responsabilidade efetiva pelos atos que
culminaram na DL e na celebração do Contrato 182/2014.
32. Nesse terreno salientamos que nas apurações do TCE/TO a senhora Vanda Maria Gonçalves Paiva
chegou a ser citada e apresentou alegações nas quais declarou, formalmente, que seu eventual alcance seria
ilegítimo, tendo em vista que não subscreveu as justificativas para a DL, nem o Despacho 726/2014, nem a
Portaria Sesau-TO 615/2014, tampouco o contrato associado a tais eventos (peça 2, p. 30, itens 2 a 5).
33. Convém anotar, Vanda Maria Gonçalves Paiva foi exonerada do cargo de Secretária de Saúde do
Estado do Tocantins mediante ato do Governador do Estado publicado em 26/5/2014 (peça 6), portanto, a
quatro ou cinco dias após a sequência de atos formais mencionados no item 23 destas laudas.
34. Importa contextualizar, de 1º/1/2012 a 31/12/2014 José Gastão Almada Neder exerceu o cargo de
Secretário-Executivo da Sesau/TO (peças 7 e 9, respectivamente). Some-se, desde o início do seu exercício no
cargo supra José Gastão Almada Neder recebeu expressamente poderes para responder pela Sesau-TO,
inclusive quanto ao ordenamento de despesas, nos impedimentos legais e eventuais do titular da Pasta (peça 8).
35. De fato, foi José Gastão Almada Neder que autorizou a abertura de processo e o encaminhamento de
providências quando foi formulado o pedido que resultou na DL e na contratação ora impugnados (peça 2, p.
32).
36. Também foi ele, incontroversamente, que subscreveu as justificativas para que fosse implementada
uma verdadeira prorrogação de contrato preexistente, como se nova contratação fosse, via DL, em nome do
titular da Sesau-TO (peça 2, p. 44).
37. Apesar de desacompanhados de carimbo, infere-se com bastante segurança que quem subscreveu o
Despacho 726/2014 (peça 2, p. 69), a Portaria Sesau-TO 615/2014 (peça 2, p. 70), assim como o contrato
decorrente de tais atos (peça 2, p. 68) foi José Gastão Almada Neder.
38. Afirma-se isso tanto com base no cotejo das rubricas da mesma pessoa e ocasião, acima aludidos,
como comparando com rubricas de Vanda Maria Gonçalves Paiva apostas em outros documentos oficiais
firmados em 2014 e arquivados em processos do TCU, concernindo a outros eventos apurados (a exemplo das
chancelas nas três páginas da peça 10, as quais são excertos da peça inaugural do TC 013.334/2015-8).
39. Não restam dúvidas, pois, quanto aos poderes que José Gastão Almada Neder detinha e que foi ele o
responsável direto pela materialização da DL e do contrato vinculado, objeto de exames iniciais no processo nº
1535/2015, do TCE/TO.
40. Ademais, despertam justas suspeições o fato de que o então Secretário-Executivo ter determinado que
os autos administrativos que consubstanciaram a DL não fossem submetidos ao crivo da Procuradoria Geral
do Estado e da CGE-TO, para tempestivas e convenientes manifestações (peça 2, p. 69) desses órgãos.
41. Em avanço, a partir de consultas no Portal de Transparência do Estado do Tocantins coligimos
elementos informativos que indicam que no exercício de 2014 foram empenhados R$ 2.878.513,56 na fonte
365
identificada pelo código 0250, com liquidações e pagamentos no importe de R$ 2.875.543,03 (peça 3, p. 1-10,
11-18 e 22, respectivamente). Portanto, somente com as disponibilidades de origem federal os valores
ultrapassaram o valor global previsto originalmente para o Contrato nº 182/2014, a despeito de haver registros
de empenhos, liquidações e pagamentos com recursos de fontes estaduais, em menor proporção.
42. Como a própria fundamentação arguida e o contrato previam prazo de vigência de 180 dias,
contados da assinatura, ocorrida em 22/5/2014 (peça 2, p. 65, cláusula oitava, e p. 68), o termo final previsto
para tal ajuste era 18/11/2014. Considerando que a anuência da empresa contratada para redução dos preços
unitários, com efeitos retroativos, foi formalizada em 20/2/2015 (peça 13, p. 3), portanto, após o exaurimento
do prazo contratual, é preciso saber se houve, como foi quantificado o montante de pagamentos que excederam
essa nova base de preços e se as eventuais restituições financeiras ocorreram em favor de contas bancárias
abastecidas com os recursos federais do FNS que patrocinaram os pagamentos em 2014.
43. Em relação ao parecer jurídico (peça 2, p. 51-56) integrado à documentação que oficializou a DL
reputamos que sua signatária não mereça ser responsabilizada, haja vista que consignou ressalvas e alertas
pertinentes, sendo oportuno transcrever os excertos a seguir:
Ainda assim, relembra-se que a deliberação a respeito da efetivação ou não da contratação direta
compete exclusivamente ao Gestor, observados os seus elevados juízos de conveniência, oportunidade e
responsabilidade. (peça 2, p. 55)
[...]
Alvitra-se ainda que seja providenciada a apuração das responsabilidades de quem deu causa à situação
de emergência preconizada no feito, uma vez que os atos da Administração Pública devem ser planejados.
Cabe a Secretária da Saúde fazer o planejamento para que situações como essa não se repitam (peça 2, p. 56,
grifos do original).
44. Considerando ainda os indícios de que a DL objeto da Portaria 615/2014 consistiu em urdidura para
prorrogação da relação contratual que perdurava desde 2008 entre a Sesau-TO e o Centro Radiológico
Associados Ltda. sendo precedida, a propósito, por outra DL consumada a partir de idênticos fundamentos e
alegações, cumpre-se apurar as responsabilidades de quem deu causa à omissão ou negligência proposital,
visando a perpetuação artificial do aspecto da emergencialidade na contratação, atendendo a interesses
obscuros e inviabilizando a implementação material de diversos princípios jurídico-administrativos a que estão
jungidos todos os órgãos públicos.
45. E mesmo que posteriormente, nestes autos, sejam carreados argumentos capazes de convencer que
houve uma sucessão de falhas, sem dolo ou má-fé, incorridas por incúria ou inércia administrativa, a
jurisprudência respeitante admite a contratação emergencial diante de hipótese condizente com essa suposição,
contudo, não deixa escapar aqueles que deram causa a tal imbróglio, conforme esclarece trecho do Voto que
precedeu o Acórdão 2.369/2009-TCU-Plenário (Relator Ministro Benjamim Zymler):
(...)
11. Diante disso, naquela peça instrutória, concluiu-se pela necessidade de diligenciar a
Sesau/TO, para que apresentasse esclarecimentos e documentos que eventualmente comprovassem
terem sido levantados cálculos escorreitos e transparentes dos serviços prestados com os preços
revistos a posteriori, relativamente ao Contrato 182/2014, assim como de restituições financeiras
providenciadas pela empresa contratada, de modo que fosse observada a devida proporção em
relação ao volume de recursos oriundos do FNS e de fontes estaduais utilizadas para pagamento.
Entendeu ser necessário também saber se haviam sido apuradas as responsabilidades, por meio de
processo administrativo disciplinar, conforme comando fixado no item I, do Despacho GABSEC
58/2015, emitido no âmbito do processo administrativo 2014/3055/1539 (peça 13, p. 8), requerendo-se
comprovação do resultado final de tais apurações, se houvessem.
12. Na mencionada instrução, acrescentou-se que após a providência acima, com os autos já
saneados, urgia ser avaliada a pertinência de propor citação, caso as fontes federais tivessem sido
lesadas, bem como realizar a audiência do senhor José Gastão Almada Neder, por suas
responsabilidades nas demais irregularidades cogitadas naquele exame técnico.
13. A resposta da referida diligência foi examinada na instrução à peça 23, conforme resumido
a seguir:
a) relativamente à apresentação de planilhas de cálculo ou demonstrativos, bem como
comprovantes de ressarcimentos financeiros providenciados pelo Centro Radiológico Associados
366
Ltda., em virtude da celebração do Contrato 182/2014, a Sesau/TO informou que, após consulta nas
contas bancárias da Pasta, não se vislumbrou quaisquer valores depositados pela empresa
supracitada (peça 22); e
b) a Sesau/TO informou que foi autuado o processo de 2015/30550/002241, na Gerência de
Corregedoria de Saúde, com o escopo de apurar quem deu caso ao reconhecimento de despesa em
benefício da empresa Centro Radiológico Associados, e que o processo encontrava-se aguardando
instauração de sindicância e distribuição a uma das comissões.
14. Naquela ocasião, entendeu-se que as informações alcançadas pela diligência não foram
suficientemente concretas para se propor a conversão desta representação em tomada de contas
especial e, diante das impropriedades/irregularidades detectadas com a identificação do responsável,
registradas nos itens 18 a 45 da instrução da peça 14 (transcritos anteriormente), propôs-se realizar
audiência, visando garantir ao responsável o direito da ampla defesa e do contraditório.
15. Quanto à responsabilização, reafirmou-se que a responsabilidade da contratação irregular
mediante dispensa de licitação, recaia, incontroversamente, sobre o Sr. José Gastão Almada Neder,
que exerceu o cargo de Secretário-Executivo, com poderes para responder pela Sesau-TO, inclusive
como ordenador de despesas, conforme Ato 89 do Chefe do Poder Executivo (DOE à peça 8). E que,
embora constasse o nome digitado de Vanda Maria Gonçalves Paiva nos documentos, a assinatura
nos atos era do mencionado gestor, constatado mediante comparação com as assinaturas dessa
gestora no TC 013.334/2015-8 (peça 10). Acrescentou-se que esse responsável assinou a autorização
do Pedido de Compra e Serviço 149/2014 para abertura do processo (peça 2, p. 32-41), o Despacho
de Justificativas (peça 2, p. 42-44), o Despacho de Homologação 726/2014 (peça 2, p. 69) do Parecer
Jurídico CCT 334/2014 (peça 2, p. 51-56), a Portaria n. 615/2014 (Ato de Dispensa de Licitação,
peça 2, p. 70) e o Termo de Contrato 182/2014 (peça 2, p. 57-68).
16. Atribuiu-se ao Sr. José Gastão também a responsabilidade pelas publicações
extemporâneas, vez que esse responsável estava respondendo pela Pasta da Saúde no período da
execução do processo da Dispensa de Licitação, pois se foi algum subordinado quem providenciou as
publicações no DOE, foi por delegação de competência, e “A delegação de competência não implica
delegação de responsabilidade, competindo ao delegante a fiscalização dos atos de seus
subordinados, especialmente em situações nas quais, pela importância do objeto e pela materialidade
dos recursos envolvidos, a necessidade de supervisão não pode ser subestimada.” (Acórdão 170/2018-
TCU-Plenário, Relator Ministro Benjamin Zymler).
17. Assim, conforme autorizado pelo Ministro Relator, no Despacho à peça 25, realizou-se a
audiência do José Gastão Almada Neder, nos seguintes termos:
b) com fundamento no art. 250, inciso IV, c/c o art. 237, parágrafo único, do RI/TCU, realizar audiência
do responsável Sr. José Gastão Almada Neder (CPF 919.991.978-87), ex-Secretário Executivo da Secretaria de
Estado da Saúde do Governo do Tocantins, (gestão 1º/1/2014 a 31/12/2014), para que, no prazo de quinze dias,
a contar do recebimento do ofício de notificação, apresente razões de justificativa sobre a irregularidade,
abaixo discriminada, referente ao Ato de Dispensa de Licitação, fundamentado no inciso IV, do art. 24, da Lei
8.666/1993, ratificado pela Portaria 615/2014, de 22/5/2014, da Secretaria de Saúde do Estado do Tocantins
(Sesau/TO), a qual deu origem ao Contrato 182/2014, entre a Sesau/TO e o Centro Radiológico Associados
Ltda. (CNPJ 05.050.594/0001-69), tendo como objeto a contratação de serviços de tomografia
computadorizada, ressonância magnética, radiologia e mamografia para pacientes internados e ambulatoriais
do Hospital Geral de Palmas (HGP), no âmbito do Sistema Único de Saúde:
Irregularidade:
b.1) permitir a contratação por situação de emergência originada pela falta de planejamento, desídia
administrativa e má gestão de recursos disponíveis, sem demonstrar o correto enquadramento da situação de
emergência, exigido no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993, contendo procedimentos inadequados ao que dita
o art. 26, da mesma lei, conforme as irregularidades adiante listadas:
b.1.1) Justificativas insuficientes para caracterização da situação emergencial, calamitosa ou de grave e
iminente risco à segurança pública que legitimasse a dispensa, na forma do inciso I, do parágrafo único, do
artigo 26, da Lei 8.666/93, que em verdade configurou fuga ao processo regular de licitação, utilizando-se de
367
excepcionalidades para contratação de serviços de natureza continuada, haja vista que a celebração do
Contrato 182/2014 consistiu somente numa extensão dos Contratos anteriores, n. 58/2008 e n. 430/2013, todos
celebrados com o Centro Radiológico Associados Ltda., infringindo o disposto no inciso IV, do art. 24, da Lei
8.666/93, que fixa o prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da
ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos.
b.1.2) Publicações extemporâneas, no Diário Oficial do Estado do Tocantins (DOE/TO): do Extrato do
Contrato 182/2014 (celebrado em 22/5/2014) na edição de 6/6/2014, e da Portaria/Sesau 615, de 22/5/2014
(ratificadora da Dispensa de Licitação) na edição de 11/6/2014, posterior à do Extrato do Contrato 182/2014.
Divulgações realizadas fora do prazo de 5 (cinco) dias exigidos no caput do art. 26, da Lei 8.666/1993 como
condição para a eficácia dos atos.
b.1.3) Edição de expedientes administrativos em desacordo com a ordem cronológica de datas de
emissão, ou seja, o Parecer Jurídico CCT n. 334/2014, que daria respaldo à autoridade quanto à conveniência
da Dispensa de Licitação, denota ato nulo em razão de ter sido expedido no dia 23/5/2014, um dia após a do
Despacho de Homologação do referido Parecer, a da Portaria 615/2014 e a do Contrato 182/2014, datados de
22/5/2014, infringindo ao disposto no caput, do art. 26, da Lei 8.666/1993.
b.1.4) Contratação dos serviços por preços superestimados, quando foram aceitos preços unitários na
base dos fixados na TABSUS acrescidos de 50%, descaracterizando-se como proposta vantajosa para a
Administração, tendo em vista que tal empresa fora prestadora dos mesmos serviços desde o Contrato 58/2008
cobrando preços baseados nos daquela Tabela referencial majorados apenas com 25%, indo de encontro ao
disposto no art. 3º da Lei 8.666/93.
Da revelia do Sr. José Gastão Almada Neder
18. Conforme mencionado anteriormente nesta instrução, tentou-se realizar a audiência do Sr.
José Gastão Almada Neder por meio dos ofícios às peças 26 e 29, mas as correspondências foram
devolvidos pelos Correios (peças 27 e 30). Assim, em 16/6/2010, este Tribunal promoveu o
chamamento desse ex-gestor por via editalícia, conforme peças 31 e 32 dos autos. Após a publicação
desse edital, houve mais uma tentativa de realizar a audiência desse responsável por via postal, no
entanto, a comunicação, mais uma vez, retornou dos Correios (peças 33 e 34).
19. No presente caso, consoante despacho à peça 35, entende-se válida a audiência mediante
edital, haja vista que as tentativas de realizá-la por via postal restaram infrutíferas.
20. Vez que o Sr. José Gastão Almada Neder não se manifestou nos presentes autos, esse
responsável deve ser considerado revel, para todos os efeitos legais, nos termos dos arts. 12, § 3º, da
Lei 8.443/1992 e 202, § 8º, do Regimento Interno do TCU. E, considerando a gravidade das
irregularidades que lhe foram imputadas, sugere-se aplicar a esse responsável a multa prevista no art.
58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
21. Salienta-se que não ocorreu a prescrição da pretensão punitiva do TCU, conforme Acórdão
1.441/2016-Plenário (da relatoria do Ministro Benjamim Zymler), que uniformizou a jurisprudência
acerca dessa questão, uma vez que os fatos ocorreram em 2014, que o ato ordenador da audiência foi
em 20/2/2020 (peça 25), e que o prazo geral de prescrição é aquele indicado no art. 205 do Código
Civil, que é de dez anos, podendo, portanto, serem aplicadas as sanções previstas na Lei 8.443/1992.
22. Por fim, registra-se que os elementos de responsabilização se encontram na matriz que
constitui o Anexo I a esta instrução.
CONCLUSÃO
23. Diante da revelia do Sr. José Gastão Almada Neder (CPF 919.991.978-87) e em face das
irregularidades que lhe foram imputadas, conforme exame realizado na seção anterior, sugere-se
aplicar a esse responsável a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
a) conhecer da presente representação, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos
nos art. 235 e 237, inciso IV, do Regimento Interno do TCU, para, no mérito, considerá-la procedente;
b) considerar revel, para todos os efeitos, o Sr. José Gastão Almada Neder (CPF 919.991.978-
368
c) aplicar ao Sr. José Gastão Almada Neder (CPF 919.991.978-87) a multa prevista no art. 58,
inciso II, da Lei 8.443/1992, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da respectiva notificação,
para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno/TCU), o
recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão que
vier a ser proferido até a data do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da
d) caso solicitado, autorizar o pagamento da dívida em até 36 parcelas mensais e consecutivas,
nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c art. 217 do Regimento Interno deste Tribunal, fixando-se
o vencimento da primeira parcela em quinze dias, a contar do recebimento da notificação, e o das
demais a cada trinta dias, devendo incidir sobre cada parcela, atualizada monetariamente, os juros de
mora devidos, na forma prevista na legislação em vigor;
e) alertar o responsável de que a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela
f) autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial
g) encaminhar cópia da decisão que vier a ser proferida ao à Secretaria de Estado da Saúde do
Estado do Tocantins e ao Tribunal de Contas do Estado do Tocantins (TCE/TO); e
h) arquivar os presentes autos, com fulcro no art. 169, inciso III, do Regimento Interno do TCU,
após a adoção das providências nelas determinadas e a efetivação das competentes comunicações.
VOTO
Cuidam os autos de representação autuada a partir de documentação encaminhada pelo Tribunal

de Contas do Estado do Tocantins (TCE-TO), referente a processo daquela Corte de Contas, o qual
teve por objetivo apurar possíveis irregularidades em dispensa de licitação realizada pela Secretaria de
Estado da Saúde do Tocantins (Sesau/TO), bem como prejuízos advindos da execução do Contrato
182/2014 oriundo desse procedimento, firmado com o Centro Radiológico Associados Ltda., para a
prestação de serviços de tomografia computadorizada, ressonância magnética, radiologia e mamografia
para atendimento de pacientes internados e ambulatoriais do Hospital Geral de Palmas (HGP), no
âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).
2. A matéria não teve seu mérito apreciado pelo TCE/TO, pois havia previsão de utilização de
recursos de origem mista, com o concurso de verbas estaduais e federais, estas oriundas do Bloco da
Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar (Bloco MAC), repassadas pelo Fundo Nacional
de Saúde (FNS), e nesse caso, conforme jurisprudência daquela corte, a competência para apreciar o
caso é do TCU.
3. No âmbito deste Tribunal, do exame inicial dos autos (peça 14), concluiu-se pela necessidade
de diligenciar a Sesau/TO, para que apresentasse esclarecimentos e documentos que eventualmente
comprovassem terem sido levantados cálculos escorreitos e transparentes dos serviços prestados com
os preços revistos a posteriori, relativamente ao Contrato 182/2014, assim como de restituições
financeiras providenciadas pela empresa contratada, de modo que fosse observada a devida proporção
em relação ao volume de recursos oriundos do FNS e de fontes estaduais utilizadas para pagamento.
Entendeu ser necessário também saber se haviam sido apuradas as responsabilidades, por meio de
processo administrativo disciplinar, conforme comando fixado no item I, do Despacho GABSEC
58/2015, emitido no âmbito do processo administrativo 2014/3055/1539 (peça 13, p. 8), requerendo-se
comprovação do resultado final de tais apurações, se houvessem.
4. A resposta da referida diligência foi examinada pela unidade técnica (peça 23) a qual concluiu
que as informações alcançadas pela diligência não foram suficientes para se propor a conversão desta
representação em tomada de contas especial e, diante das impropriedades/irregularidades detectadas
369
com a identificação do responsável, propôs-se realizar audiência, visando garantir ao responsável o

direito da ampla defesa e do contraditório.
5. Quanto à responsabilização, reafirmou-se que a responsabilidade da contratação irregular
mediante dispensa de licitação recaia, incontroversamente, sobre o Sr. José Gastão Almada Neder, que
exerceu o cargo de Secretário-Executivo, com poderes para responder pela Sesau-TO, inclusive como
ordenador de despesas, conforme Ato 89 do Chefe do Poder Executivo (DOE à peça 8).
6. Assim, conforme autorizado pelo Ministro Relator, no Despacho à peça 25, realizou-se a
audiência do José Gastão Almada Neder, no entanto, o responsável permaneceu silente, sendo
considerado revel para todos os efeitos legais.
7. Desta feita, a unidade técnica, em detalhada análise do feito, concluiu que, diante da revelia do
Sr. José Gastão Almada Neder e em face das irregularidades que lhe foram imputadas, deve-se
considerar procedente a presente representação, tornar revel para todos os efeitos o Sr. José Gastão
Almada Neder e aplicar-lhe a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
8. Em sede de admissibilidade, entendo que a representação merece ser conhecida porquanto
atendidos os requisitos aplicáveis à espécie. No mérito, manifesto concordância com o entendimento e
a proposta apresentados pela unidade técnica, cujos fundamentos incorporo a estas razões de decidir,
no sentido de adotar, na íntegra, a proposta constante do item 24 do relatório que acompanha este
Voto.
9. Com efeito, reforço o entendimento da unidade técnica, no sentido de que, diante da revelia do
responsável e das evidências manifestadas nos autos, o processo encontra-se pronto para julgamento.
10. No caso, ante as irregularidades abaixo transcritas, para as quais o Sr José Gastão Almada
Neder eximiu-se de apresentar justificativas capazes de elidi-las, cabe a sua apenação, com a multa
prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
b.1) permitir a contratação por situação de emergência originada pela falta de planejamento, desídia
administrativa e má gestão de recursos disponíveis, sem demonstrar o correto enquadramento da situação de
emergência, exigido no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993, contendo procedimentos inadequados ao que dita
o art. 26, da mesma lei, conforme as irregularidades adiante listadas:
b.1.1) Justificativas insuficientes para caracterização da situação emergencial, calamitosa ou de grave e
iminente risco à segurança pública que legitimasse a dispensa, na forma do inciso I, do parágrafo único, do
artigo 26, da Lei 8.666/93, que em verdade configurou fuga ao processo regular de licitação, utilizando-se de
excepcionalidades para contratação de serviços de natureza continuada, haja vista que a celebração do
Contrato 182/2014 consistiu somente numa extensão dos Contratos anteriores, n. 58/2008 e n. 430/2013, todos
celebrados com o Centro Radiológico Associados Ltda., infringindo o disposto no inciso IV, do art. 24, da Lei
8.666/93, que fixa o prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da
ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos.
b.1.2) Publicações extemporâneas, no Diário Oficial do Estado do Tocantins (DOE/TO): do Extrato do
Contrato 182/2014 (celebrado em 22/5/2014) na edição de 6/6/2014, e da Portaria/Sesau 615, de 22/5/2014
(ratificadora da Dispensa de Licitação) na edição de 11/6/2014, posterior à do Extrato do Contrato 182/2014.
Divulgações realizadas fora do prazo de 5 (cinco) dias exigidos no caput do art. 26, da Lei 8.666/1993 como
condição para a eficácia dos atos.
b.1.3) Edição de expedientes administrativos em desacordo com a ordem cronológica de datas de
emissão, ou seja, o Parecer Jurídico CCT n. 334/2014, que daria respaldo à autoridade quanto à conveniência
da Dispensa de Licitação, denota ato nulo em razão de ter sido expedido no dia 23/5/2014, um dia após a do
Despacho de Homologação do referido Parecer, a da Portaria 615/2014 e a do Contrato 182/2014, datados de
22/5/2014, infringindo ao disposto no caput, do art. 26, da Lei 8.666/1993.
b.1.4) Contratação dos serviços por preços superestimados, quando foram aceitos preços unitários na
base dos fixados na TABSUS acrescidos de 50%, descaracterizando-se como proposta vantajosa para a
Administração, tendo em vista que tal empresa fora prestadora dos mesmos serviços desde o Contrato 58/2008
370
cobrando preços baseados nos daquela Tabela referencial majorados apenas com 25%, indo de encontro ao
disposto no art. 3º da Lei 8.666/93.
Pelo exposto, VOTO por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.
1. Processo nº TC 002.465/2018-3.
3.1. Interessado: Secretaria Estadual de Saúde - TO (25.053.117/0001-64)
3.2. Responsável: José Gastão Almada Neder (919.991.978-87).
4. Órgão/Entidade: Governo do Estado do Tocantins.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaude).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação em que se apuram supostas
irregularidades praticadas pela Secretaria de Estado da Saúde do Tocantins (Sesau/TO), bem como
prejuízos advindos da execução do contrato firmado para prestação de serviços de tomografia
internados e ambulatoriais do Hospital Geral de Palmas (HGP), no âmbito do Sistema Único de Saúde
(SUS).
9.1. com fundamento nos arts. 235 e 237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno do
TCU c/c o art. 103, § 1º, da Resolução TCU 259/2014, conhecer da presente representação e, no
mérito, considerá-la procedente;
9.2. considerar revel, para todos os efeitos, o Sr. José Gastão Almada Neder (CPF 919.991.978-
9.3. aplicar ao Sr. José Gastão Almada Neder (CPF 919.991.978-87) a multa prevista no art. 58,
inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), fixando-lhe o prazo de quinze
dias, a contar da respectiva notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III,
alínea "a", do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada
monetariamente desde a data deste acórdão até a data do efetivo recolhimento, se for paga após o
9.4. caso solicitado, autorizar o pagamento da dívida em até 36 parcelas mensais e consecutivas,
nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c art. 217 do Regimento Interno deste Tribunal, fixando-se o
vencimento da primeira parcela em quinze dias, a contar do recebimento da notificação, e o das demais
a cada trinta dias, devendo incidir sobre cada parcela, atualizada monetariamente, os juros de mora
devidos, na forma prevista na legislação em vigor;
9.5. alertar o responsável de que a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela
9.6. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial
371
9.7. dar ciência desta decisão à Secretaria de Estado da Saúde do Estado do Tocantins e ao
Tribunal de Contas do Estado do Tocantins (TCE/TO); e
9.8. arquivar os presentes autos, com fulcro no art. 169, inciso III, do Regimento Interno do
TCU.

Oliveira.
GRUPO I – CLASSE III – Plenário

TC 045.247/2020-0
Natureza: Consulta.
Órgão/Entidade: Ministério das Comunicações.
CONSULTA. MINISTÉRIO DAS COMUNICAÇÕES. RECOMPOSIÇÃO DE VALOR DE

CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE PUBLICIDADE QUE FOI REDUZIDO POR
RESTRIÇÕES ORÇAMENTÁRIAS. CONHECIMENTO. RESPOSTA AO CONSULENTE.
CIÊNCIA. ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de consulta formulada pelo Excelentíssimo Senhor Fábio Salustino Mesquita
de Faria, Ministro de Estado das Comunicações, nos seguintes termos: no âmbito de um contrato de
prestação de serviços de publicidade cujo valor foi reduzido por restrições orçamentárias, a
recomposição do valor contratual ao patamar inicialmente pactuado configura compensação vedada
pelo Tribunal de Contas da União? (peça 2).
2. O processo foi submetido à análise da Secretaria de Controle Externo de Aquisições
Logísticas (Selog), que lavrou a instrução de peça 5, transcrita a seguir com os ajustes de forma que
entendi pertinentes.
“INTRODUÇÃO
1. Cuidam os autos de consulta formulada pelo Ministro de Estado das Comunicações, Fábio
Salustino Mesquita de Faria, nos seguintes termos: ‘no âmbito de um contrato de prestação de
serviços de publicidade cujo valor foi reduzido por restrições orçamentárias, a recomposição do valor
contratual ao patamar inicialmente pactuado configura compensação vedada pelo Tribunal de Contas
da União?’ (peça 2, p. 3-5).
EXAME DE ADMISSIBILIDADE
2. As consultas são regidas pelos arts. 264 e 265 do Regimento Interno do Tribunal de Contas
da União (RITCU), os quais são parcialmente transcritos a seguir:
Art. 264. O Plenário decidirá sobre consultas quanto a dúvida suscitada na aplicação de dispositivos
legais e regulamentares concernentes à matéria de sua competência, que lhe forem formuladas pelas seguintes
autoridades:
[...]
372
VI – ministros de Estado ou autoridades do Poder Executivo federal de nível hierárquico equivalente;

§ 1º As consultas devem conter a indicação precisa do seu objeto, ser formuladas articuladamente e
instruídas, sempre que possível, com parecer do órgão de assistência técnica ou jurídica da autoridade
consulente.
§ 2º Cumulativamente com os requisitos do parágrafo anterior, as autoridades referidas nos incisos IV,
V, VI e VII deverão demonstrar a pertinência temática da consulta às respectivas áreas de atribuição das
instituições que representam.
§ 3º A resposta à consulta a que se refere este artigo tem caráter normativo e constitui prejulgamento da
tese, mas não do fato ou caso concreto.
[...]
Art. 265. O relator ou o Tribunal não conhecerá de consulta que não atenda aos requisitos do artigo
anterior ou verse apenas sobre caso concreto, devendo o processo ser arquivado após comunicação ao
consulente.
3. Examinando-se os documentos carreados à peça 2, constata-se que Ministro de Estado tem
legitimidade para formular consulta a este Tribunal, conforme disposto no art. 264, caput e inc. VI, do
RITCU.
4. Além disso, a consulta atende aos requisitos do §1º do art. 264 do RITCU, visto que apresenta
a indicação precisa do seu objeto, sendo instruída com parecer do órgão de assistência jurídica da
autoridade consulente. Também se encontra presente a pertinência temática da consulta, tendo em
vista que o assunto abordado consta das atribuições do Ministro de Estado das Comunicações (peça
2, p. 39), de acordo com o que preconiza o art. 264, § 2º, do RITCU.
5. Quanto aos demais requisitos, o art. 265 do RITCU veda as consultas em casos concretos. Na
consulta ora examinada, é certo que é concreta a situação exposta pelo consulente, tendo em vista que
menciona contratos vigentes, celebrados com agências de propaganda, que se amoldam aos
questionamentos formulados (peça 2, p. 37-38).
6. Contudo, conforme a jurisprudência do TCU, a motivação por caso concreto não se inclui na
vedação do art. 265 do RITCU (Acórdãos 2.184/2017-Plenário, rel. Ana Arraes; 1.716/2016-TCU-
Plenário, rel. Raimundo Carreiro; e 935/2004-TCU-Plenário, rel. Benjamin Zymler).
O Regimento Interno do TCU não veda a menção a caso concreto, mas sim a consulta que se limita
apenas a versar sobre caso concreto. Em outras palavras, significa dizer que o consulente está autorizado a
mencionar o caso concreto que o levou a formular a consulta, desde que, além disso, submeta ao Tribunal, em
tese, a ‘dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes a matéria de sua
competência’, ex vi do disposto no art. 1º, inciso XVII, da Lei Orgânica, caso contrário a consulta seria mero
instrumento para discussões teóricas tendentes à satisfação de puras curiosidades abstratas, sem qualquer
repercussão presente ou futura nos atos do Poder Público ou na vida do cidadão (grifou-se) (Acórdão
1.716/2016-TCU-Plenário, rel. Raimundo Carreiro).
7. Conclui-se que a presente consulta deva ser conhecida, haja vista que atendeu aos requisitos
de admissibilidade previstos nos arts. 264 e 265 do RITCU.
EXAME TÉCNICO
8. O consulente questiona se, no âmbito de um contrato de prestação de serviços de publicidade
cujo valor foi suprimido, com fundamento nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/1993, por causa de
restrições orçamentárias, a recomposição (acréscimo) do valor contratual ao patamar inicialmente
pactuado configura compensação vedada pela jurisprudência do Tribunal de Contas da União.
9. Nesse contexto, aduz que o TCU possui firme entendimento, consubstanciado no Acórdão
1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas, no sentido de que ‘para atendimento dos limites
definidos no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, os acréscimos ou supressões nos montantes dos
contratos firmados pelos órgãos e entidades da Administração Pública devem ser considerados de
forma isolada, sendo calculados sobre o valor original do contrato, vedada a compensação entre
acréscimos e supressões’. (grifou-se)
10. No entanto, destaca que os contratos de prestação de serviços de publicidade são regidos
por lei específica (Lei 12.232/2010 - dispõe sobre as normas gerais para licitação e contratação pela
373
administração pública de serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de

propaganda), possuindo regras e dinâmicas próprias que são distintas das características das demais
contratações públicas, notadamente aquelas que pressupõem a existência de contratos com dois ou
mais itens compensáveis entre si - normalmente relacionados a serviços de engenharia e obras. Nesse
sentido, esclarece que nos contratos de publicidade:
a) o objeto licitado é definido e delimitado previamente pela lei, não sendo admitida sua
alteração por vontade do contratante (art. 2º, caput, da Lei 12.232/2010);
b) faculta-se a adjudicação do objeto da licitação a mais de uma agência de propaganda, sendo
vedada a segregação em itens ou contas publicitárias (art. 2º, §3º, da Lei 12.232/2010); e
c) havendo mais de uma agência de propaganda contratada, o órgão ou a entidade deverá,
quando da execução das ações de comunicação publicitária, instituir procedimento de seleção interna
entre as contratadas (art. 2º, §4º, da Lei 12.232/2010).
11. O Parecer 00108/2020/CONJUR-MCOM/CGU/AGU, de 16/11/2020 (peça 2, p. 31-40), que
instrui a consulta, consigna que ‘em se tratando de contrato de prestação de serviços de publicidade,
a recomposição de valor contratual anteriormente reduzido por restrições orçamentárias não
configura compensação vedada pelo Tribunal de Contas da União, podendo ser realizada desde que
o valor final não ultrapasse o patamar de 125% do valor inicial atualizado do contrato, observados os
demais requisitos legais’. (grifou-se)
12. Por fim, o consulente, a título de exemplo, menciona casos concretos concernentes a
contratos de prestação de serviços de publicidade celebrados entre a Secretaria Especial de
Comunicação (Secom) e agências de propagandas (PPR Profissionais Reunidos S.A., CALIA Y2
Propaganda e Marketing Ltda. e Artplan Comunicações S.A.) - Contratos 27, 28 e 29/2017 -,
pactuados pelo valor de R$ 208 milhões, e que tiveram acréscimos e supressões do valor
originalmente contratado, com base nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/1993 - que acresceram
inicialmente o valor para R$ 260 milhões, suprimindo-o ulteriormente ao patamar de R$ 127,3
milhões (peça 2, p. 31-32) -, sendo essas medidas adotadas por causa de restrições orçamentárias
impostas ao órgão.
13. Embora tenha havido, posteriormente, a recomposição orçamentária para a Secom, não
foram restabelecidos os valores originais dos supracitados contratos, tendo em vista o entendimento
jurisprudencial do TCU no sentido de vedar a compensação entre acréscimos e supressões – Acórdão
1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas.
Análise
14. O cerne do questionamento suscitado pelo consulente consiste na possibilidade de
restabelecer o valor que foi suprimido do contrato original, com base nos §§1º e 2º do art. 65 da
Lei 8.666/1993, em decorrência de restrição orçamentária que lhe foi imposta. Inclusive,
contemplando, nesse caso, eventual acréscimo de até 25%, referente ao limite previsto naquele
dispositivo legal, considerando, para o feito, a recomposição orçamentária para a execução do
contrato objeto da redução.
15. Nesse contexto, o consulente defende que o restabelecimento ao valor inicial contratado não
afrontaria à jurisprudência do TCU, cujo entendimento consolidado veda a compensação entre
acréscimos e supressões contratuais - a exemplo dos Acórdãos 1.536/2016-TCU- Plenário, rel. Bruno
Dantas, e 2.554/2017-TCU-Plenário, rel. André de Carvalho -, entendendo que contratos de serviços
de publicidade possuem regramentos próprios e dinâmica diferenciada das demais contratações
públicas - especialmente as de obras e serviços de engenharia -, sendo disciplinado por lei específica
(Lei 12.232/2010).
16. Com efeito, a jurisprudência consolidada do TCU, consubstanciada nos acórdãos
supracitados, proíbe a compensação entre acréscimos e supressões contratuais praticados com fulcro
nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/1993, devendo tais alterações serem consideradas de forma
isolada para o cálculo do limite estabelecido no citado dispositivo, cujo percentual de até 25% incide
sobre o valor original do contrato, consoante dispõem os enunciados das decisões:
374
Como regra geral, para atendimento dos limites definidos no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, os
acréscimos ou supressões nos montantes dos contratos firmados pelos órgãos e entidades da Administração
Pública devem ser considerados de forma isolada, sendo calculados sobre o valor original do contrato,
vedada a compensação entre acréscimos e supressões. (grifou-se)
17. Essa orientação jurisprudencial visa a impedir a ocorrência de fraudes à licitação, a
exemplo do jogo de planilhas, bem como a descaracterização do objeto contratado, o que violaria
princípios licitatórios e constitucionais (como a isonomia entre licitantes e a seleção da proposta mais
vantajosa).
18. É cediço que o jogo de planilhas é prática defesa pelo TCU, uma vez que consiste em
subtrair itens contratuais com preços menos atrativos ao contratado, por vezes, abaixo do valor de
mercado, para viabilizar acréscimos em outros itens contratados com sobrepreço, caso o órgão
contratante não adote medidas para prevenir o ilícito; como por exemplo, aferir se os preços unitários
das contratações, após adoção de acréscimos e supressões, estariam em conformidade com os
praticados no mercado ou condizentes com a percentual de desconto linear ofertado no certame.
Dessa forma, a vedação à compensação entre acréscimos e supressões, em contratos que possuem
itens compensáveis, tem por objetivo justamente impedir que o limite de que trata os §§ 1º e 2º do art.
65 da Lei 8.666/1993 seja burlado.
19. Ainda, a jurisprudência do TCU entende que, ao se admitir a livre compensação entre
acréscimos e supressões de itens diversos do contrato, haveria descaracterização do objeto
originalmente licitado, com acréscimos expressivos em certos itens contratuais, que estariam acima
do patamar de 25% permitido pelo §1º do art. 65 da Lei 8.666/1993, e supressões em outros, em
afronta aos princípios que regem as licitações, já mencionados.
20. Por sua vez, o inciso I, alíneas ‘a’ e ‘b’, do art. 65 da Lei 8.666/1993, dispõe que os
contratos poderão ser alterados unilateralmente pela Administração Pública, de forma qualitativa ou
quantitativa, conforme os respectivos casos: (i) quando houver modificação do projeto ou das
especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos; e (ii) quando necessária a
modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu
objeto.
21. Além disso, frisa-se que as alterações contratuais (qualitativas ou quantitativas), em regra,
estão submetidas ao que preceitua o § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993: ‘o contratado fica obrigado a
aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras,
serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato [...]’.
(grifou-se)
22. Do inc. I, alíneas ‘a’ e ‘b’, c/c os §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/1993, infere-se que as
alterações contratuais (qualitativas ou quantitativas) referentes a reduções ou acréscimos do objeto
devem ser calculadas sobre o valor original do contrato, podendo alcançar até 25% desse valor.
23. Portanto, há necessidade, inicialmente, de deixar claro o alcance e sentido da vedação à
compensação entre acréscimos e supressões contratuais consubstanciada na jurisprudência do TCU.
A compensação se dá entre itens diferentes. Ocorre quando a Administração suprime quantitativos de
um ou mais itens e acresce quantitativos de itens distintos ou inclui itens novos no mesmo valor. Com
isso, a Administração poderia fazer, além dos acréscimos ‘compensados’ com as supressões, outros
acréscimos até o limite de 25%. Ao final, os acréscimos tomados isoladamente, na verdade, teriam
ultrapassados os 25%. Essa é a prática vedada, conforme jurisprudência deste Tribunal, justamente,
para impedir o jogo de planilha e/ou a descaracterização do objeto licitado.
24. Por outro lado, se há a supressão em quantitativos de um ou mais itens e, depois, há o
restabelecimento total ou parcial dos quantitativos suprimidos nos mesmos itens, não há que se falar
sequer em compensação. Não se compensa algo consigo mesmo. É evidente que esse restabelecimento
deve ocorrer nas mesmas condições iniciais, inclusive valores. Sendo assim, após o restabelecimento
de quantitativo de item anteriormente suprimido, não se vê óbice, na jurisprudência deste Tribunal, a
que se faça outros acréscimos, qualitativos ou quantitativos, até o limite estabelecido no § 1º do art.
375
65 da Lei 8.666/1993. Primeiro, porque não houve compensação, já que não se trata de itens
diferentes. Segundo, porque essa situação não favoreceria o jogo de planilha e/ou a descaracterização
do objeto licitado, que são as práticas cujo risco de ocorrência a jurisprudência do TCU pretende
mitigar.
25. Há que se ressaltar ainda que, caso não tivesse ocorrido a supressão, com o
restabelecimento posterior do item, seria possível fazer acréscimos, qualitativos ou quantitativos, até
o limite estabelecido no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993. Não faz sentido, portanto, apenas porque
houve uma supressão e o posterior restabelecimento do item, retornando ao status quo ante, proibir
acréscimos ao valor originalmente contratado até o limite estabelecido no § 1º do art. 65 da Lei
8.666/1993.
26. Observa-se que a questão abstrata posta sob consulta ao TCU se enquadra nessa situação,
ou seja, não há que se falar em compensação de itens, mas mero restabelecimento de quantitativos
anteriormente suprimidos, por causa de restrições orçamentárias impostas ao órgão, não implicando,
dessa forma, na vedação de que tratam os Acórdãos 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas; e
2.554/2017-TCU-Plenário, rel. André de Carvalho.
27. Contratos de publicidade, de fato, possuem escopo abrangente, com os serviços definidos e
delimitados previamente pelo art. 2º da Lei 12.232/2010, in verbis:
Art. 2º Para fins desta Lei, considera-se serviços de publicidade o conjunto de atividades realizadas
integradamente que tenham por objetivo o estudo, o planejamento, a conceituação, a concepção, a criação, a
execução interna, a intermediação e a supervisão da execução externa e a distribuição de publicidade aos
veículos e demais meios de divulgação, com o objetivo de promover a venda de bens ou serviços de qualquer
natureza, difundir ideias ou informar o público em geral.
§ 1º Nas contratações de serviços de publicidade, poderão ser incluídos como atividades
complementares os serviços especializados pertinentes:
I - ao planejamento e à execução de pesquisas e de outros instrumentos de avaliação e de geração de
conhecimento sobre o mercado, o público-alvo, os meios de divulgação nos quais serão difundidas as peças e
ações publicitárias ou sobre os resultados das campanhas realizadas, respeitado o disposto no art. 3º desta Lei;
II - à produção e à execução técnica das peças e projetos publicitários criados;
III - à criação e ao desenvolvimento de formas inovadoras de comunicação publicitária, em consonância
com novas tecnologias, visando à expansão dos efeitos das mensagens e das ações publicitárias.
§ 2º Os contratos de serviços de publicidade terão por objeto somente as atividades previstas no caput e
no § 1º deste artigo, vedada a inclusão de quaisquer outras atividades, em especial as de assessoria de
imprensa, comunicação e relações públicas ou as que tenham por finalidade a realização de eventos festivos de
qualquer natureza, as quais serão contratadas por meio de procedimentos licitatórios próprios, respeitado o
disposto na legislação em vigor.
§ 3º Na contratação dos serviços de publicidade, faculta-se a adjudicação do objeto da licitação a mais
de uma agência de propaganda, sem a segregação em itens ou contas publicitárias, mediante justificativa no
processo de licitação.
§ 4º Para a execução das ações de comunicação publicitária realizadas no âmbito dos contratos
decorrentes das licitações previstas no § 3º deste artigo, o órgão ou a entidade deverá, obrigatoriamente,
instituir procedimento de seleção interna entre as contratadas, cuja metodologia será aprovada pela
administração e publicada na imprensa oficial. (grifou-se)
28. Do excerto, depreende-se que os contratos de publicidade não têm aparentemente itens que
possam ser compensáveis entre si, porque, segundo o §3º do art. 2º da Lei 12.232/2010, não há a
segregação em itens ou contas publicitárias.
29. Por outro prisma, independentemente da especificidade da lei que rege contratos de
publicidade, vislumbra-se, até mesmo em contratos que possuem dois ou mais itens, a possibilidade
de que ocorra supressão do quantitativo de algum item, com o restabelecimento do quantitativo
suprimido ao inicialmente pactuado, sem que isso configure compensação entre acréscimos e
supressões, a ponto de incidir a vedação descrita nos Acórdãos 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno
Dantas; e 2.554/2017-TCU-Plenário, rel. André de Carvalho.
376
30. Por fim, vale ressaltar que não se trata de excepcionar o entendimento firmando na
jurisprudência deste Tribunal. Simplesmente, a questão abstrata posta sob consulta ao TCU não se
enquadra na situação prevista nos Acórdãos 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas; e
2.554/2017-TCU-Plenário, rel. André de Carvalho, pois não trata de compensação entre acréscimos
e supressões.
31. Ante o exposto, deve ser respondido ao consulente que o restabelecimento total ou parcial de
quantitativo de item anteriormente suprimido por aditivo contratual, desde que observadas as mesmas
condições e preços iniciais pactuados, não configura a compensação vedada pela jurisprudência do
Tribunal de Contas da União, consubstanciada nos Acórdãos 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno
Dantas; e 2.554/2017-TCU-Plenário, rel. André de Carvalho, sendo possível, portanto, além do
restabelecimento, novos acréscimos observado o limite estabelecido no § 1º do art. 65 da Lei
8.666/1993.
CONCLUSÃO
32. O exame de admissibilidade concluiu pelo conhecimento da presente consulta, por atender
aos requisitos previstos nos arts. 264 e 265 do Regimento Interno do TCU.
33. No mérito, deve ser respondido ao consulente que o restabelecimento total ou parcial de
quantitativo de item anteriormente suprimido por aditivo contratual, desde que observadas as mesmas
condições e preços iniciais pactuados, não configura a compensação vedada pela jurisprudência do
Tribunal de Contas da União, consubstanciada nos Acórdãos 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno
Dantas; e 2.554/2017-TCU-Plenário, rel. André de Carvalho, sendo possível, portanto, além do
restabelecimento, novos acréscimos observado o limite estabelecido no § 1º do art. 65 da
Lei 8.666/1993.
34. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
34.1. conhecer da presente consulta, uma vez que se encontram satisfeitos os requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 264 e 265 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União
(TCU);
34.2 nos termos do art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992, responder ao consulente que o
restabelecimento total ou parcial de quantitativo de item anteriormente suprimido por aditivo
contratual, desde que observadas as mesmas condições e preços iniciais pactuados, não configura a
Acórdãos 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas; e 2.554/2017-TCU-Plenário, rel. André de
Carvalho, sendo possível, portanto, além do restabelecimento, novos acréscimos sobre o valor
original do contrato, observado o limite estabelecido no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993;
34.3. dar ciência ao Ministro de Estado das Comunicações da deliberação a ser proferida, nos
termos do art. 265 do Regimento Interno do TCU; e
34.4. arquivar o presente processo, nos termos do art. 265 do Regimento Interno do TCU.”
(grifos no original).
3. Por meio dos pronunciamentos de peças 6 e 7, o Diretor e o Secretário da Selog manifestaram-
se de acordo com a proposta de encaminhamento formulada pelo auditor daquela especializada e
declararam que foi verificado, no que se mostrou aplicável, o atendimento ao disposto na Resolução-
TCU 315/2020.
É o relatório.
VOTO
Trata-se de consulta formulada pelo Excelentíssimo Senhor Fábio Salustino Mesquita de Faria,
Ministro de Estado das Comunicações, por meio do Ofício nº 9222/2020/MCOM (peça 2, p. 3-5), que
377
busca esclarecer se, no âmbito de um contrato de prestação de serviços de publicidade cujo valor foi
suprimido, com fundamento nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/1993, por causa de restrições
orçamentárias, a recomposição (acréscimo) do valor contratual ao patamar inicialmente pactuado
configura compensação vedada pela jurisprudência do Tribunal de Contas da União.
2. O consulente menciona que o TCU possui firme entendimento, consubstanciado no
Acórdão 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas, no sentido de que “para atendimento dos
limites definidos no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, os acréscimos ou supressões nos montantes
dos contratos firmados pelos órgãos e entidades da Administração Pública devem ser considerados de
forma isolada, sendo calculados sobre o valor original do contrato, vedada a compensação entre
acréscimos e supressões”.
3. No entanto, destaca que os contratos de prestação de serviços de publicidade são regidos por
lei específica (Lei 12.232/2010, que dispõe sobre as normas gerais para licitação e contratação pela
administração pública de serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de
propaganda), possuindo regras e dinâmicas próprias que são distintas das características das demais
contratações públicas, notadamente aquelas que pressupõem a existência de contratos com dois ou
mais itens compensáveis entre si - normalmente relacionados a serviços de engenharia e obras.
4. A consulta veio acompanhada do Parecer 00108/2020/CONJUR-MCOM/CGU/AGU, de
16/11/2020 (peça 2, p. 31-40), o qual consigna que “em se tratando de contrato de prestação de
serviços de publicidade, a recomposição de valor contratual anteriormente reduzido por restrições
orçamentárias não configura compensação vedada pelo Tribunal de Contas da União, podendo ser
realizada desde que o valor final não ultrapasse o patamar de 125% do valor inicial atualizado do
contrato, observados os demais requisitos legais”.
5. Por fim, o consulente, a título de exemplo, menciona casos concretos concernentes a contratos
de prestação de serviços de publicidade que tiveram inicialmente acréscimos de 25% do valor
contratual, com base nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/1993, e, posteriormente, em face de
restrições orçamentárias, tiveram supressões que corresponderam a 63,79% do valor inicialmente
pactuado e 51,03% do valor do contrato aditivado.
6. Diante desse contexto, o consulente busca esclarecer se, no âmbito de um contrato de
prestação de serviços de publicidade cujo valor foi reduzido por restrições orçamentárias, a
recomposição do valor contratual ao patamar inicialmente pactuado configura compensação vedada
pelo Tribunal de Contas da União.
7. O processo foi submetido à análise da Secretaria de Controle Externo de Aquisições
Logísticas (Selog) que concluiu pelo conhecimento da presente consulta e pelo envio de resposta ao
consulente que o restabelecimento total ou parcial de quantitativo de item anteriormente suprimido por
aditivo contratual, desde que observadas as mesmas condições e preços iniciais pactuados, não
configura a compensação vedada pela jurisprudência do Tribunal de Contas da União, consubstanciada
nos Acórdãos 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas; e 2.554/2017-TCU-Plenário, rel. André de
Carvalho, sendo possível, portanto, além do restabelecimento, novos acréscimos observado o limite
estabelecido no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993.
8. A Selog ressalta que não se trata de excepcionar o entendimento firmando na jurisprudência
deste Tribunal. A unidade técnica especializada considera que a questão abstrata posta sob consulta ao
TCU não se enquadra na situação prevista nos mencionados Acórdãos 1.536/2016-TCU-Plenário e
2.554/2017-TCU-Plenário, pois não trata de compensação entre acréscimos e supressões.
9. Com isso, a Selog alvitrou o conhecimento da consulta e o encaminhamento de resposta ao
Ministro de Estado das Comunicações, nos termos expostos no item 7 deste voto.
10. Feito esse necessário breve resumo, passo a decidir.
11. Preliminarmente, observo que a consulta preenche os requisitos de admissibilidade previstos
nos arts. 264, caput e inciso IV, §§ 1º e 2º, e 265, do Regimento Interno do TCU, sendo cabível o seu
conhecimento.
378
12. Conforme bem anotado pela unidade técnica, embora seja concreta a situação exposta pelo
consulente, pois menciona contratos vigentes celebrados com agências de propaganda, que se
amoldam aos questionamentos formulados (peça 2, p. 37-38), a motivação por caso concreto não se
inclui na vedação do art. 265 do RITCU, conforme a jurisprudência do TCU (Acórdãos 2.184/2017-
Plenário, rel. Ana Arraes; 1.716/2016-TCU-Plenário, rel. Raimundo Carreiro; e 935/2004-TCU-
Plenário, rel. Benjamin Zymler).
13. No mérito, anuo aos exames empreendidos pela unidade instrutora especializada, cujos
fundamentos adoto como minhas razões de decidir, pelos motivos que apresento a seguir.
14. A essência do questionamento suscitado pelo Ministro de Estado das Comunicações consiste
na possibilidade de restabelecer o valor que foi suprimido do contrato original, com base nos
parágrafos 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/1993, em decorrência de restrição orçamentária que lhe foi
imposta. Inclusive, contemplando, nesse caso, eventual acréscimo de até 25%, referente ao limite
previsto naquele dispositivo legal, considerando, para o feito, a recomposição orçamentária para a
execução do contrato objeto da redução.
15. De fato, a jurisprudência consolidada do TCU, consubstanciada nos Acórdãos 1.536/2016-
TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas; e 2.554/2017-TCU-Plenário, rel. André de Carvalho, proíbe a
compensação entre acréscimos e supressões contratuais praticados com fulcro nos §§ 1º e 2º do art. 65
da Lei 8.666/1993, devendo tais alterações serem consideradas de forma isolada para o cálculo do
limite estabelecido no citado dispositivo, cujo percentual de até 25% incide sobre o valor original do
contrato, consoante dispõem os enunciados das referidas decisões:
Como regra geral, para atendimento dos limites definidos no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, os
acréscimos ou supressões nos montantes dos contratos firmados pelos órgãos e entidades da Administração
Pública devem ser considerados de forma isolada, sendo calculados sobre o valor original do contrato, vedada a
compensação entre acréscimos e supressões.
16. Nesse mesmo sentido vários outros enunciados desta Corte de Contas, entre os quais:
As reduções ou supressões de quantitativos devem ser consideradas de forma isolada, ou seja, o conjunto
de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato,
aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensação entre eles, os
limites de alteração estabelecidos no art. 65 da Lei 8.666/1993. (Acórdãos 1.498/2015-Plenário, relator
Benjamim Zymler, e 4.499/2016-Segunda Câmara, relator André de Carvalho);
As reduções ou supressões de quantitativos decorrentes de alteração contratual devem ser consideradas de
forma isolada, ou seja, o conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre o
valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de
compensação entre eles, os limites de alteração estabelecidos no art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993. (Acórdão
50/2019-Plenário, relator Marcos Bemquerer);
Os limites de aditamento estabelecidos no art. 65, inciso II e § 1º, da Lei 8.666/1993 devem ser
verificados separadamente, tanto nos acréscimos quanto nas supressões de itens e quantitativos, e não pelo
cômputo final que tais alterações (acréscimos menos decréscimos) possam provocar na equação financeira do
contrato. (Acórdão 2.059/2013-Plenário, relator Raimundo Carreiro).
17. Por seu conteúdo esclarecedor, merece destaque a minuciosa análise trazida pela Selog
quanto ao alcance e sentido da referida vedação à compensação entre acréscimos e supressões
contratuais:
“23. (...). A compensação se dá entre itens diferentes. Ocorre quando a Administração suprime
quantitativos de um ou mais itens e acresce quantitativos de itens distintos ou inclui itens novos no mesmo
valor. Com isso, a Administração poderia fazer, além dos acréscimos ‘compensados’ com as supressões, outros
acréscimos até o limite de 25%. Ao final, os acréscimos tomados isoladamente, na verdade, teriam
ultrapassados os 25%. Essa é a prática vedada, conforme jurisprudência deste Tribunal, justamente, para
impedir o jogo de planilha e/ou a descaracterização do objeto licitado.
24. Por outro lado, se há a supressão em quantitativos de um ou mais itens e, depois, há o
restabelecimento total ou parcial dos quantitativos suprimidos nos mesmos itens, não há que se falar sequer em
compensação. Não se compensa algo consigo mesmo. É evidente que esse restabelecimento deve ocorrer nas
mesmas condições iniciais, inclusive valores. Sendo assim, após o restabelecimento de quantitativo de item
379
anteriormente suprimido, não se vê óbice, na jurisprudência deste Tribunal, a que se faça outros acréscimos,
qualitativos ou quantitativos, até o limite estabelecido no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993. Primeiro, porque
não houve compensação, já que não se trata de itens diferentes. Segundo, porque essa situação não favoreceria
o jogo de planilha e/ou a descaracterização do objeto licitado, que são as práticas cujo risco de ocorrência a
jurisprudência do TCU pretende mitigar.
25. Há que se ressaltar ainda que, caso não tivesse ocorrido a supressão, com o restabelecimento
posterior do item, seria possível fazer acréscimos, qualitativos ou quantitativos, até o limite estabelecido no §
1º do art. 65 da Lei 8.666/1993. Não faz sentido, portanto, apenas porque houve uma supressão e o posterior
restabelecimento do item, retornando ao status quo ante, proibir acréscimos ao valor originalmente contratado
até o limite estabelecido no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993.
26. Observa-se que a questão abstrata posta sob consulta ao TCU se enquadra nessa situação, ou seja,
não há que se falar em compensação de itens, mas mero restabelecimento de quantitativos anteriormente
suprimidos, por causa de restrições orçamentárias impostas ao órgão, não implicando, dessa forma, na
vedação de que tratam os Acórdãos 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas; e 2.554/2017-TCU-
Plenário, rel. André de Carvalho.” (grifos no original).
18. Ainda dentro do escopo da mencionada vedação à compensação, registro que contratos de
publicidade não têm aparentemente itens que possam ser compensáveis entre si, pois, segundo o § 3º
do art. 2º da Lei 12.232/2010, não há a segregação em itens ou contas publicitárias.
19. Por outro lado, em linha com o ponderado entendimento defendido pela unidade técnica
especializada, independentemente da especificidade da lei que rege contratos de publicidade,
vislumbro, até mesmo em contratos que possuem dois ou mais itens, a possibilidade de que ocorra
supressão do quantitativo de algum item, com o restabelecimento do quantitativo suprimido ao
inicialmente pactuado, sem que isso configure compensação entre acréscimos e supressões, a ponto de
incidir a vedação descrita nos Acórdãos 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas; e 2.554/2017-
TCU-Plenário, rel. André de Carvalho.
20. A unidade instrutiva assinala, com acerto, que a mencionada orientação jurisprudencial visa a
impedir a ocorrência de fraudes à licitação, a exemplo do jogo de planilhas, bem como a
descaracterização do objeto contratado, o que violaria princípios licitatórios e constitucionais (como a
isonomia entre licitantes e a seleção da proposta mais vantajosa).
21. Com isso, concluo que o restabelecimento total ou parcial de quantitativo de item
anteriormente suprimido por aditivo contratual, com fundamento nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei
8.666/1993, por causa de restrições orçamentárias, desde que observadas as mesmas condições e
preços iniciais pactuados, não configura a compensação vedada pela jurisprudência do Tribunal de
Contas da União, consubstanciada nos Acórdãos 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas, e
2.554/2017-TCU-Plenário, rel. André de Carvalho, visto que o objeto licitado ficou inalterado, sendo
possível, portanto, além do restabelecimento, novos acréscimos sobre o valor original do contrato,
observado o limite estabelecido no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993.
Ante o exposto, acompanhando a proposta da unidade técnica, VOTO no sentido de que seja
adotado o acórdão que ora submeto à apreciação deste colegiado.
1. Processo nº TC 045.247/2020-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto III – Consulta.
4. Órgão/Entidade: Ministério das Comunicações.
5. Relator: Ministro João Augusto Ribeiro Nardes.
8. Representação legal: não há.
380
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que se examina consulta formulada pelo
Excelentíssimo Senhor Fábio Salustino Mesquita de Faria, Ministro de Estado das Comunicações, por
meio do Ofício nº 9222/2020/MCOM, que busca esclarecer se, no âmbito de um contrato de prestação
de serviços de publicidade cujo valor foi suprimido, com fundamento nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei
8.666/1993, por causa de restrições orçamentárias, a recomposição (acréscimo) do valor contratual ao
patamar inicialmente pactuado configura compensação vedada pela jurisprudência do Tribunal de
Contas da União.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, em:
9.1. conhecer da presente Consulta, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos nos
arts. 264, caput e inciso IV, §§ 1º e 2º, e 265, do Regimento Interno do TCU;
9.2. com fundamento no art. 1º, inciso XVII e § 2º, da Lei 8.443/1992, responder ao consulente
que o restabelecimento total ou parcial de quantitativo de item anteriormente suprimido por aditivo
contratual, com fundamento nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/1993, por causa de restrições
orçamentárias, desde que observadas as mesmas condições e preços iniciais pactuados, não configura a
Acórdãos 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas, e 2.554/2017-TCU-Plenário, rel. André de
Carvalho, visto que o objeto licitado ficou inalterado, sendo possível, portanto, além do
restabelecimento, novos acréscimos sobre o valor original do contrato, observado o limite estabelecido
no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993;
9.3. dar ciência ao Ministro de Estado das Comunicações desta deliberação; e
9.4. arquivar o presente processo, nos termos do art. 169, inciso V, do Regimento Interno deste
Tribunal.


Oliveira.
GRUPO II – CLASSE IV – Plenário

TC 018.395/2015-5
Natureza: Tomada de Contas Especial
Entidade: Ministério do Turismo
Responsáveis: Ana Paula da Rosa Quevedo (CPF 001.904.910-27); Danillo Augusto dos Santos
(CPF 036.408.128-75), Elo Brasil Produções Ltda. - ME (CNPJ 10.760.664/0001-02), IEC Instituto
Educar e Crescer (CNPJ 07.177.432/0001-11).
Representação legal: Gustavo Rodrigues Silva (374.108/OAB-SP) e outros, representando
Danillo Augusto dos Santos.
381
Interessado em sustentação oral: Instituto Educar e Crescer (peça 71) e Ana Paula da Rosa
Quevedo (peça 43, p. 17) (advogados renunciaram).
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. MINISTÉRIO DO TURISMO (MTUR).

IMPLEMENTAÇÃO DE AÇÕES NA “27ª EXPOSIÇÃO AGROPECUÁRIA DE BRASÍLIA”.
DESPESAS NÃO COMPROVADAS. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA.
INABILITAÇÃO PARA CARGO EM COMISSÃO OU FUNÇÃO DE CONFIANÇA NO ÂMBITO
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. COMUNICAÇÕES.
RELATÓRIO
Trata-se de Tomada de Contas Especial instaurada pelo Ministério do Turismo (Mtur) em

desfavor do Instituto Educar e Crescer (IEC) e de seu ex-presidente Danillo Augusto dos Santos em
razão da impugnação total das despesas do Convênio MTur 704786/2009, que teve por objeto a
implementação de ações na “27ª Exposição Agropecuária de Brasília” (Peça 1, p. 41-58).
2. No âmbito deste Tribunal, após regular tramitação, a Secretaria do TCU no Estado de Santa
Catarina (Secex-SC) analisou, no mérito, o feito, cuja instrução, por esclarecedora, reproduzo abaixo
como parte deste Relatório (Peças 75 a 77):
“[...] HISTÓRICO
2. Conforme disposto na cláusula quinta do termo de convênio, foram previstos R$ 327.000,00 para a
execução do objeto, dos quais R$ 300.000,00 seriam repassados pelo concedente e R$ 27.000,00
corresponderiam à contrapartida (peça 1, p. 47).
3. Os recursos federais foram repassados em uma única parcela, mediante a ordem bancária 09OB801687,
no valor de R$ 300.000,00, emitida em 27/10/2009 (peça 1, p. 60). Os recursos foram creditados na conta
corrente em 30/10/2009 (peça 39, p. 14).
4. O ajuste vigeu no período de 3/9/2009 até 8/1/2010 conforme cláusula quarta do termo de convênio e
prorrogação de ofício registrada no Siconv (peça 1, p. 46). A 27ª Exposição Agropecuária de Brasília ocorreu
entre os dias 28/8/2009 e 13/9/2009. No entanto, os recursos do convênio em tela destinaram-se a ações a partir
do dia 5/9/2009, conforme detalhado nas justificativas do plano de trabalho (peça 1, p. 9).
5. Consta dos autos, à peça 1, p. 65-77, relatório de supervisão in loco, que concluiu pela efetiva execução
do objeto pactuado conforme previsto no plano de trabalho, destacando as seguintes ressalvas:
A Convenente deverá apresentar por meio de relatório resumido os valores arrecadados com a venda de
ingressos nos dias em que o Ministério do Turismo apoiou o evento em epígrafe. Apresentar a mídia, com o
spot, para comprovar a veiculação e divulgação do evento. A Convenente deverá justificar a locação de palco,
iluminação, sonorização e segurança ressaltando que o início do evento “Granja 2009” foi de 28 de agosto a 13
de setembro de 2009. (peça 1, p. 68-69)
6. Mediante o Ofício IEC 2/2010, a entidade convenente encaminhou ao Ministério do Turismo a
prestação de contas final do ajuste (peça 39, p. 5-29). O Ofício IEC 008/2008, constante da peça 39, p. 32-57,
apresenta justificativas para as ressalvas apontadas na vistoria in loco. O referido ofício encaminhou
informações sobre valores arrecadados em bilheteria, CD com cópia de spot de veiculação de emissora de rádio,
e justificativa sobre a locação de palco, iluminação, sonorização e segurança para todo o período do evento. A
justificativa encontra-se abaixo transcrita:
Conforme descrito no projeto, justificativa, “crono físico”, “bens e serviços”, os serviços e a locação dos
itens acima com recursos do MTUR se devem somente a partir da data de aprovação do projeto 05/09 até o
encerramento do evento 13/09, nos dias que antecederam essas datas, ou seja, desde a data inicial do evento
28/08 até o dia 04/09, as despesas com tais locações e serviços foram pagas com outros recursos, inclusive de
bilheterias. Informamos ainda que os valores referentes as locações são colocadas como também constam no
projeto.
Por prezarmos pela transparência do nosso trabalho é que ainda na elaboração do projeto informamos no
texto da justificativa do projeto a data do início do evento, solicitando apoio ao Ministério em algumas ações a
partir da data de 05/09. (peça 39, p. 32)
7. Análise técnica daquele Ministério concluiu pela necessidade de diligenciar a convenente para
apresentar cópia dos contratos de prestação de serviços celebrados e respectivas notas fiscais e comprovante de
382
veiculação da rádio com a programação prevista e o mapa de irradiação contendo o atesto da rádio e o “de
acordo” do IEC. A mesma Nota Técnica ainda propôs o encaminhamento do processo ao setor financeiro para
análise da prestação de contas e ao setor de marketing do Ministério do Turismo para avaliar o material
promocional confeccionado e as inserções de mídia (peça 39, p. 60-67). Após análise financeira, o IEC foi
notificado para sanear as ressalvas técnicas e financeiras apontadas, tendo sido solicitado (peça 39, p. 68-73):
a) encaminhar cópia da nota fiscal descrevendo os itens a que se referem, informando seus respectivos
valores;
b) apresentar os valores arrecadados com a venda de ingressos nos dias em que o MTur apoiou o evento
e o demonstrativo da despesa;
c) apresentar mídia com spot para comprovar a veiculação e divulgação do evento;
d) justificar a locação de palco, iluminação, sonorização e segurança para o período de 5/9 a 13/9/2009,
sendo que o evento iniciava em 28/8/2009;
e) apresentar cópias autenticadas dos contratos de prestação de serviços e notas fiscais/recibos das
empresas que alugaram a aparelhagem de som e o palco, da empresa prestadora de serviço de segurança; da
empresa que prestou serviços de iluminação.
8. A partir de documentação complementar encaminhada pelo IEC (peça 39, p. 74-107), foi elaborada
reanálise da prestação de contas, que foi aprovada pela área técnica do Ministério do Turismo (peça 39, p. 109-
115).
9. Nesse contexto, a CGU encaminhou ao MTur cópia da Nota Técnica 3096/2010 que trata da
capacidade operacional do convenente e da entidade Premium Avança Brasil que também celebrou vários
ajustes com aquele Ministério, bem como das empresas contratadas, da regularidade nas supostas contratações
das empresas prestadoras de serviços e vínculos existentes entre os convenentes. O documento conclui no
sentido de possível conluio nos processos de escolha dos fornecedores, impossibilidade de comprovação da
existência dos fornecedores, inviabilidade de verificação da veracidade dos documentos comprobatórios e da
efetiva aplicação dos recursos nos respectivos ajustes celebrados, falta de comprovação documental quanto às
demais receitas eventualmente recebidas para custear o evento como, por exemplo, venda de ingressos e
patrocínios (peça 39, p. 116-135). A referida Nota Técnica sugere ao MTur tornar inadimplente o convenente e
rever as prestações de contas dos ajustes pactuados com o Instituto Educar e Crescer.
10. Também foi encaminhada a Nota Técnica 1.049/2011 que trata de resultado da análise de convênios
celebrados entre o MTur e o convenente e outras entidades, provenientes de emendas parlamentares ao
Orçamento da União de autoria do Senador Gim Argello (PTB/DF), recomendando, ao fim, a suspensão
cautelar de novas transferências à entidade e a revisão das prestações de contas (peça 39, p. 138-227).
11. Especificamente quanto ao convênio em exame, a referida Nota Técnica aponta diversas
irregularidades, dentre as quais se destacam:
a) ausência de parecer técnico e de parecer jurídico antes da celebração do ajuste;
b) ausência de documentos probatórios quanto ao cumprimento das condições para celebrar convênio
com o Ministério do Turismo;
c) ausência de notas fiscais/recibos identificando os responsáveis pela execução/fornecimento dos bens e
serviços contratados;
d) cotação prévia de preços apresentada pela empresa contratada e realizada pelo IEC antes da celebração
do convênio com valores idênticos aos constantes do plano de trabalho para cada item e também em relação ao
valor total;
e) celebração do convênio e do contrato entre a convenente e a Elo Brasil em datas posteriores ao início
da 27ª Exposição Agropecuária de Brasília;
f) liberação de recursos em data posterior à realização do evento (peça 39, p. 141-143).
12. O MTur elaborou a Nota Técnica de Reanálise 756/2012, reprovando a execução física do ajuste com
base nas ressalvas apontadas pela CGU nas Notas Técnicas 3.096/2010 e 1.049/2011 (peça 39, p. 231-232), bem
como a Nota Técnica de Reanálise Financeira 386/2012, concluindo pela reprovação da prestação de contas
(peça 39, p. 235-236). O IEC e seu ex-presidente foram notificados acerca da reprovação da prestação de contas
e da necessidade de restituição da integralidade dos recursos federais repassados para execução do Convênio
704786/2009; o primeiro, por edital, e o segundo, por carta com Aviso de Recebimento (AR) (peça 39, p. 234-
257).
13. Foi, então, instaurada a presente tomada de contas especial, cujo relatório do tomador de contas
encontra-se à peça 1, p. 155-161, com conclusão pela responsabilização do Sr. Danillo Augusto dos Santos pelo
383
dano no valor original de R$ 300.000,00. Posteriormente, foi registrada a responsabilidade solidária do IEC
(peça 1, p. 167-169).
14. O relatório da CGU também apresenta conclusão que os responsáveis se encontram solidariamente em
débito com a Fazenda Nacional pelo valor original de R$ 300.000,00 (peça 1, p. 183-185). O certificado de
auditoria e o parecer do dirigente do órgão de controle interno concluíram pela irregularidade das presentes
contas e o Ministro do Turismo atestou haver tomado conhecimento das conclusões da CGU sobre esta TCE
(peça 1, p. 187-195).
15. No âmbito deste Tribunal, em exame inicial dos autos, foi proposta a citação solidária do Instituto
Educar e Crescer e do Sr. Danillo Augusto dos Santos, pelo valor total dos recursos federais repassados, em
conformidade com as conclusões do MTur e da CGU (peças 2-3). O IEC foi citado por edital, tendo em vista
tentativa, sem sucesso, de notificação do Instituto por meio de sua presidente (peças 7-11). Já o Sr. Danillo
Augusto dos Santos foi citado por meio do Ofício 8/2016, tendo apresentado alegações de defesa à peça 15,
após solicitação de prorrogação de prazo, a qual foi deferida (peças 6 e 12).
16. Em sua defesa, o Sr. Danillo Augusto dos Santos alegou, em resumo, que (peça 15):
a) nunca exerceu de fato a administração, gestão ou controle das atividades desenvolvidas pelo IEC,
tendo sido enganado e ludibriado pela Sra. Idalby Cristine Moreno Ramos para se associar ao instituto (peça 15,
p. 2);
b) as cópias das atas de assembleias gerais da entidade demonstram que a gestão, o controle, a
administração e o uso desvirtuado da finalidade do instituto era exercido pela Sra. Idalby juntamente com as
Sras. Caroline da Rosa Quevedo, Ana Paula da Rosa Quevedo e Robson da Rosa Quevedo (peça 15, p. 3);
c) a Nota Técnica CGU 3096/2010 faz menção ao grau de parentesco dessas pessoas acima citadas
juntamente com outras ligadas às empresas Conhecer Consultoria e Marketing Ltda. ME e Premium Avança
Brasil, que aplicavam golpes para obter recursos públicos através de convênios cujas verbas não eram utilizadas
na realização dos projetos aprovados, sendo que o nome do responsável não consta do documento da CGU
(peça 15, p. 3);
d) o responsável é fisioterapeuta e conheceu a Sra. Idalby Cristine Moreno Ramos durante um tratamento
de fisioterapia em 2008, quando foi convidado a se associar ao IEC para juntos desenvolverem projetos e
trabalhos voluntários na área da saúde (peça 15, p. 3);
e) o nome do responsável foi incluído no quadro diretivo do IEC em 27/10/2008, na função de
presidente, sendo que a Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo era a vice-presidente, a Sra. Caroline da Rosa
Quevedo era a tesoureira e a Sra. Idalby era a secretária (peça 15, p. 3);
f) o responsável foi nomeado como presidente do IEC apenas para compor o quadro diretivo, pois não
residia na mesma cidade em que funcionava o instituto, além de não possuir tempo disponível para exercer outra
atividade, haja vista lecionava e trabalhava como fisioterapeuta, jornada de trabalho que iniciava às 7h15 e
findava às 22h40 (peça 15, p. 4);
g) o responsável não participava da administração da entidade, não exercia nenhuma atividade, não
participava das assembleias, nunca visitou qualquer órgão ou empresa em nome do IEC, tampouco conhecia
qualquer assunto ligado ao repasse de verbas públicas (peça 15, p. 3-4);
h) “diante da confiança na Sra. Idalby, o Sr. Danillo assinava os documentos enviados sem ao menos
serem lidos ou questionados” (peça 15, p. 4);
i) o responsável tomou conhecimento do golpe ao assistir uma reportagem do Programa Fantástico da
Rede Globo de Televisão, ocasião em que entrou em contato com a Sra. Idalby para exigir explicações e a
retirada de seu nome da entidade (peça 15, p. 4);
j) o responsável jamais se beneficiou ou recebeu remuneração de forma direta ou indireta pelo IEC e
autoriza a quebra de seus sigilos fiscais, bancários e telefônicos para demonstrar que não participou de qualquer
fraude ou conluio com o fim de lesar o patrimônio público (peça 15, p. 4);
k) as atas de assembleias dão conta que o responsável assumiu a presidência da entidade em 27/10/2008,
sendo que em 3/4/2009 solicitou afastamento de sua função, situação esta que perdurou até sua efetiva exclusão
do quadro da diretoria do IEC (peça 15, p. 5-7);
l) as referidas atas também demonstram que sempre estiveram à frente da entidade as Sras. Idalby
Moreno Ramos, Caroline da Rosa Quevedo e Ana Paula da Rosa Quevedo (peça 15, p. 5-7);
m) o ajuste foi assinado em 3/9/2009, data em que estava afastado do cargo de presidente do IEC, “o que
leva a indícios da prática de falsidade ideológica”, sendo que o responsável permaneceu afastado durante todo o
período de vigência do ajuste e não assinou nenhum contrato ou convênio (peça 15, p. 7).
384
17. Após mencionar doutrina e jurisprudência deste Tribunal sobre responsabilidade de agentes de
entidades não governamentais, o responsável solicitou o acolhimento de sua defesa, deixando de condená-lo ao
pagamento de eventual débito ou de aplicar-lhe multa (peça 15, p. 8-17). Juntamente com sua defesa, o
responsável apresentou cópia de diversas atas de assembleias do IEC, além de termos de posse e renúncia de
dirigentes da entidade (peça 15, p. 22-57).
18. As alegações de defesa do Sr. Danillo Augusto dos Santos foram examinadas, resultando no
afastamento de sua responsabilidade. Isso porque, com base em atas de assembleias apresentadas (peça 17),
verificou-se que o ex-presidente do IEC esteve afastado da direção da entidade durante todo o período de
vigência e prestação de contas do ajuste. Por outro lado, foram incluídos como responsáveis solidários a Sra.
Ana Paula da Rosa Quevedo, que esteve à frente da entidade durante a execução do ajuste, bem como a empresa
Elo Brasil Produções Ltda., contratada pelo IEC para realizar a 27ª Exposição Agropecuária de Brasília (peças
17-18).
19. Os ofícios de citação da Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo e do IEC foram entregues, com os
respectivos Avisos de Recebimento devolvidos assinados a este Tribunal (peças 20, 31, 34 e 37). Já a citação da
Elo Brasil Produções Ltda. foi realizada por edital (peça 35), após tentativa frustrada de citação por carta
registrada, com base na seguinte justificativa constante da peça 28:
Informo que expedimos os Ofícios nºs 678 e 680/2016-TCU/Secex-SC (citação), para o Senhor Mauro
Garcez Mourão, sócio-administrador da ELO Brasil Produções Ltda., no endereço constante do sistema CNPJ,
entretanto, o mesmo nos foi devolvido em 7/9/2016, tendo como motivo “mudou-se” (peças 26 e 20,
respectivamente).
2. Considerando as situações apresentadas abaixo:
- em pesquisa realizada junto à internet, verificamos em CGU notícias 2010 (páginas 3 a 5), fortes
indicações de que essa empresa, juntamente com outras, são fantasmas, revelando ainda que as atribuições
gerenciais supostamente exercidas pelos responsáveis, são um claro indício do uso de “laranjas”; e
- noutro processo junto a este Tribunal, TC-016.990/2014-5 (página 2), comprovamos a relação do
representante com a empresa Premium Avança Brasil, citada no relatório da CGU (páginas 3 a 5);
proponho a realização desta comunicação por edital, conforme art. 3º, inciso IV, e 7º, inciso II, da
Resolução TCU nº 170/2004.
20. Após juntada de procuração de representante legal da Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo, de pedidos de
prorrogação de prazo e vista do processo e de credenciamento do representante legal no Sistema e-TCU, a
responsável apresentou sua defesa à peça 43.
21. Seguindo encaminhamento conferido a outros processos de tomada de contas especial do MTur que
também não apresentavam cópia integral da prestação de contas, esta Secretaria diligenciou aquela pasta
ministerial solicitando a apresentação de cópia da prestação de contas do ajuste em tela (peças 24-25, 32 e 36).
Em resposta à diligência, o MTur apresentou a documentação solicitada, a qual se encontra à peça 39.
22. Como a documentação apresentada pelo MTur foi juntada ao processo após a realização das citações,
foi aberto novo prazo de defesa aos responsáveis, por meio de nova citação, a fim de que fosse garantida a
ampla defesa e o contraditório. Contudo, entendeu-se desnecessária nova citação da Sra. Ana Paula da Rosa
Quevedo, tendo em vista que seu representante legal foi credenciado no e-TCU e acessou o processo após o
recebimento da documentação do MTur, conforme registros do referido Sistema, e a defesa da responsável foi
apresentada após ciência desses documentos (peça xxx).
23. Depois de tentativas frustradas de citação por carta registrada, a citação do IEC e da empresa Elo
Brasil foi realizada por meio de edital (peças 10-11). A entidade convenente apresentou alegações de defesa às
peças 71-74. Não houve manifestação da empresa contratada.
EXAME TÉCNICO
24. Transcorrido o prazo regimental fixado e mantendo-se inerte a empresa Elo Brasil Produções Ltda.,
impõe-se que seja considerada revel, dando-se prosseguimento ao processo, de acordo com o art. 12, § 3º, da
Lei 8.443/1992, verbis: “O responsável que não atender à citação ou à audiência será considerado revel pelo
Tribunal, para todos os efeitos, dando-se prosseguimento ao processo”.
25. Ao não apresentar sua defesa, a empresa responsável deixou de produzir prova da regular aplicação
dos recursos sob sua responsabilidade, em afronta às normas que impõem aos gestores públicos a obrigação
legal de, sempre que demandados pelos órgãos de controle, apresentar os documentos que demonstrem a correta
utilização das verbas públicas, a exemplo do contido no art. 93 do Decreto-Lei 200/67: “Quem quer que utilize
385
dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e
normas emanadas das autoridades administrativas competentes”.
26. Em sua defesa, a Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo alega, após discorrer sobre a importância do
evento para a região, que as análises empreendidas pelo MTur concluíram que o IEC possuía atribuições e
capacidade para a realização do evento e que a Consultoria Jurídica daquela pasta ministerial não identificou
impedimento legal para celebração do convênio (peça 43, p. 2-5). Afirmou, ainda, que o projeto do ajuste
observou todas as exigências legais (peça 43, p. 6).
27. A responsável argumenta que o relatório de supervisão in loco atestou a realização do evento e
apresentou considerações importantes a seguir resumidas: foram realizadas as ações previstas no plano de
trabalho no local previsto e com especificações técnicas pactuadas, o vídeo institucional do MTur foi veiculado,
o cronograma acordado foi cumprido, houve divulgação do evento, houve aplicação da logomarca do MTur no
material de divulgação, o público alvo foi atingido. Destaca a responsável que o relatório de supervisão in loco
ainda registra que as normas de segurança, limpeza e organização foram, aparentemente, observadas, sendo que
a avaliação quanto a estes quesitos foi “ótimo” (peça 43, p. 6-7).
28. A responsável transcreve trecho do relatório que elogia os resultados obtidos, registra colaboração da
equipe de organização do evento durante toda a vistoria e destaca que os artistas e a organização agradeceram o
apoio do MTur durante os shows realizados. Ainda é afirmado que, após solicitação do supervisor do ministério,
o convenente encaminhou relatório com os valores arrecadados com a venda de ingressos (peça 43, p. 8).
29. A Sra. Ana Paula afirma que foram apresentados documentos ao MTur para sanar as ressalvas
técnicas apontadas no exame da prestação de contas, inclusive com correção de nota fiscal, ocorrendo análise
posterior daquele Ministério em favor da aprovação da prestação de contas. Também cita registros da Nota
Técnica 436/2010 que, segundo a responsável, demonstram a presença de elementos suficientes para atestar a
realização do evento (peça 43, p. 10-11).
30. A responsável cita trechos de relatório do Acórdão 671/2013-TCU-2ª Câmara, Ministro Relator
Benjamin Zymler, e do voto condutor do Acórdão 5660/2009-TCU-1ª Câmara, Ministro Walton Alencar
Rodrigues, os quais mencionam as fotografias como instrumentos auxiliares para comprovar a regular aplicação
dos recursos (peça 43, p. 11).
31. No que tange às notas técnicas elaboradas pela CGU, a responsável afirma que as alegações daquele
órgão de controle interno são infundadas e sem embasamento. A Sra. Ana Paula constrói raciocínio no sentido
de que a capacidade técnico operacional da empresa Elo ficou comprovada com o evento realizado, objeto do
convênio em exame (peça 43, p. 12).
32. É argumentado que não houve direcionamento de contratação e que a responsável não pode ser
responsabilizada pela empresa contratada não funcionar no endereço registrado na Secretaria da Receita Federal
do Brasil. Segundo a responsável, a empresa Elo Brasil foi contratada e prestou os serviços orçados, sendo que
ela nunca possuiu vínculo com a referida empresa, bem como não há vínculo entre a Elo Brasil e o IEC. A
responsável confirma que as cotações de preços foram anteriores à celebração do ajuste, tendo em vista que
serviram para chegar ao valor necessário para compor o projeto (peça 43, p. 12).
33. A Sra. Ana Paula apresenta trechos de jurisprudência deste Tribunal no sentido de afastar o débito
quando comprovado que o objeto pactuado foi executado: Acórdãos 5.662/2014-TCU-1ª Câmara, Ministro
Relator Bruno Dantas; 1.562/2011-TCU-2ª Câmara, Ministro Relator José Jorge; 6.730/2015-TCU-1ª Câmara,
Ministro Relator Benjamin Zymler; 5.399/2016-TCU-2ª Câmara, Ministro Relator André de Carvalho (peça 43,
p. 13-16).
34. Nesse contexto, a responsável afirma que não há indícios de dano ao erário e o processo não
questiona a efetiva realização do objeto conveniado ou a comprovação do nexo causal entre as despesas
realizadas e os recursos federais repassados. Da mesma forma, é argumentado que não foram apontados indícios
de superfaturamento nos valores pagos pelos serviços e que eventual devolução de recursos do convênio
caracterizaria enriquecimento sem causa da União (peça 43, p. 16).
35. A responsável conclui afirmando que as ressalvas técnicas apontadas são irregularidades formais que
não prejudicaram o alcance dos objetivos pretendidos no convênio. Assim, é solicitada a produção de
sustentação oral, a obtenção de cópia do relatório antes da sessão, o acolhimento das alegações de defesa, o
julgamento pela regularidade ou regularidade com ressalvas das contas e ciência da defendente quando ao
acórdão a ser exarado (peça 43, p. 17-18).
386
36. O Instituto Educar e Crescer inicia sua manifestação solicitando que as defesas e eventuais recursos
de outros responsáveis sejam aproveitados em seu benefício com vistas a afastar sua responsabilidade (peça 71,
p. 1-2).
37. Ao apresentar um resumo dos fatos relacionados ao convênio e à presente TCE, o IEC destaca que o
relatório de supervisão in loco concluiu pela efetiva realização do evento conforme plano de trabalho
levantando, apenas, pequenas ressalvas, as quais foram sanadas, sendo a prestação de contas aprovada pela área
técnica do MTur. A reprovação da prestação de contas decorreu tão somente das ressalvas apontadas na Nota
Técnica CGU 3096/2010 (peça 71, p. 2-3).
38. O Instituto destaca que homologou a proposta de menor preço, a qual obteve os termos de validação
do MTur, e que não tinha a obrigação de investigar detalhes sobre as empresas licitantes. Acrescenta, ainda, que
os técnicos do MTur constataram o funcionamento das empresas que participaram da cotação prévia de preços
(peça 71, p. 4-5).
39. Igualmente, é argumentado que o fato de a empresa estar sediada em uma pequena sala comercial não
é suficiente para demonstrar sua incapacidade para gerenciar os recursos recebidos, conforme já registrado no
relatório do Acórdão 2936/2016-TCU-Plenário, Min. Relator Vital do Rêgo (peça 71, p. 4-5).
40. Sobre a impossibilidade de comprovação da existência da empresa contratada Elo Brasil, é defendido
pelo IEC que a mudança de endereço não significa que a empresa não estava no local à época dos fatos,
tampouco indica fraude ou que se trata de empresa fantasma. Além disso, o IEC acrescenta que anexou
apresentou três declarações que atestam e chancelam a capacidade da empresa contratada em executar o evento
objeto do ajuste (peça 71, p. 5)
41. Relativamente à alegação de existência de vínculos entre o IEC e a empresa contratada, a entidade
convenente afirma que a Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo nunca possuiu vínculo com empresa Elo Brasil (peça
71, p. 5).
42. É acrescentado pelo Instituto que não está comprovada a ocorrência de conluio entre os integrantes do
IEC e da empresa contratada e que a presença de indícios não caracteriza existência de fraude na cotação de
preços. No mesmo sentido, a entidade convenente critica o MTur que aprovou a prestação de contas e,
posteriormente, a reprovou sem base probatória (peça 71, p. 6).
43. O convenente faz referência a decisões do Tribunal no sentido de afastar a irregularidade quanto ao
possível conluio e de demonstrar que indícios e presunção não se constituem modalidade de prova (Acórdãos
2060/2006-TCU-Plenário, Min. Relator Walton Alencar Rodrigues, 3661/2012-TCU-2ª Câmara, Min. Relator
Aroldo Cedraz - peça 71, p. 6-8).
44. No que tange à realização de cotação previa anterior à celebração do ajuste, o IEC afirma que o
convênio apoiou apenas parte da 27ª Exposição Agropecuária de Brasília. O evento ocorreu entre os dias
28/8/2009 e 13/9/2009 e o apoio do MTur se deu a partir de 5/9/2009. O IEC acrescenta que o ajuste foi
aprovado e celebrado nesses termos, com parecer favorável da Consultoria Jurídica do MTur, sem ter sido
levantado qualquer impedimento legal para a execução do ajuste (peça 71, p. 8-9)
45. Quanto à falta de apresentação dos contratos da empresa contratada com seus fornecedores, o IEC
defende que não há amparo legal para tal exigência. Segundo a entidade, apenas uma empresa foi contratada e
suas notas fiscais, juntamente com suas respectivas cartas de correções, já detalham todos os itens do plano de
trabalho e são prova da realização do evento e da correta aplicação dos recursos (peça 71, p. 9-10).
46. Ademais, é destacado que o termo de convênio não exigia a apresentação desses contratos tampouco a
comprovação de pagamento dos subcontratados. O IEC apresenta decisões deste Tribunal para fundamentar sua
argumentação: Acórdãos 316/2013-TCU-1ª Câmara, Ministro Relator Augusto Sherman, e 2801/2017-TCU-1ª
Câmara, Min. Relator Bruno Dantas (peça 71, p. 10-12).
47. E a entidade ainda argumenta que a transferência bancária e as notas fiscais com as devidas correções
comprovam a aplicação dos recursos, somando-se a isso os demais elementos como fotos, banners, declarações,
extrato bancário etc. (peça 71, p. 12).
48. O IEC defende que está devidamente comprovada a execução financeira do ajuste e que está
configurado o nexo de causalidade capaz de aprovar a prestação de contas dos responsáveis pela gestão dos
recursos do ajuste. Além disso, o evento foi atestado pelo Subsecretário de Mobilização de Eventos da
Secretaria de Cultura do Distrito Federal, autoridade local que assinou documento que possui validade e fé
pública. Para o IEC tal documento, aliado às demais provas presentes na prestação de contas (fotos e
documentos) afastam qualquer dúvida sobre a realização do evento (peça 71, p. 12-14).
387
49. O Instituto convenente cita decisões do Tribunal para reforçar o afastamento do débito nos casos de
falta de comprovação de dano ao erário (Acórdãos 5662/2014-TCU-1ª Câmara, Min. Relator Bruno Dantas,
5399/2016-TCU-2ª Câmara, Min. Relator André de Carvalho, 3610/2016-TCU-2ª Câmara, Min. Relator Vital
do Rêgo, 1562/2011-TCU-2ª Câmara, Min. Relator José Jorge, 6730/2015-TCU-1ª Câmara, Min. Relator
Benjamin Zymler – peça 71, p. 14-17).
50. O IEC alega que não está em questionamento a efetiva realização do objeto pactuado tampouco a
comprovação de nexo causal entre as despesas realizadas e os recursos federais repassados. Acrescenta o
Instituto que não há indícios de danos ao erário e que a determinação para devolução dos recursos seria indevida
e caracterizaria enriquecimento sem causa da União. Igualmente, é afirmado que mesmo a aplicação de multa
seria medida desproporcional, tendo em vista a regularidade da aplicação dos recursos (peça 71, p. 17-18).
51. O IEC solicita a produção de prova pericial sob pena de violação do devido processo legal. Para
fundamentar seu pedido, transcreve trecho de decisão do STF em sede do Mandado de Segurança 26.358-0,
Min. Relator Celso de Mello (peça 71, p. 18-19).
52. Nesse contexto, o IEC solicita a produção de sustentação oral por ocasião do julgamento, com
recebimento prévio do relatório, o acolhimento de sua defesa, o afastamento de sua responsabilidade, bem como
o julgamento das contas pela regularidade ou regularidade com ressalvas com a devida quitação (peça 85, p. 18-
19). Além disso, o IEC solicita que as intimações sejam dirigidas ao advogado signatário da sua peça de defesa
(peça 71).
Junto à sua defesa, o IEC anexou cópias das justificativas apresentadas ao MTur, da nota fiscal com sua
carta de correção e da declaração do Subsecretário de Mobilização e Eventos do Distrito Federal atestando a
realização do evento (peças 72-74). Análise
53. Os responsáveis foram citados pelas seguintes irregularidades:
a) esclarecimentos insuficientes para rebater constatações verificadas pela CGU relacionadas com
direcionamento de contratação, capacidade operacional duvidosa da empresa contratada Elo Brasil Produções
Ltda., impossibilidade de verificação da veracidade dos documentos comprobatórios de despesas e da efetiva
aplicação dos recursos do ajuste na consecução do objeto pactuado no convênio, relação entre as empresas que
apresentaram cotação de preços e o convenente;
b) impossibilidade de comprovação da existência da empresa contratada Elo Brasil Produções Ltda., a
qual não foi encontrada no endereço registrado no Cadastro CNPJ;
c) cotação prévia de preços realizada pelo convenente antes da celebração do ajuste, cuja proposta
vencedora apresenta os mesmos valores para cada item apresentado no Plano de Trabalho;
d) termo de convênio entre o MTur e o IEC e contrato entre o IEC e a empresa Elo Brasil Produções
Ltda. assinados após o início da 27ª Exposição Agropecuária de Brasília, apresentando como metas a locação de
palco, iluminação e som, itens que já deveriam estar montados e em utilização desde o primeiro dia do evento;
e) insuficiência documental para outras receitas que custearam o evento com comprovação da aplicação
desses recursos na sua execução, valores esses que deveriam integrar a prestação de contas;
f) ausência de contratos e notas fiscais complementares capazes de comprovar a efetiva contratação dos
itens previstos no plano de trabalho, como, por exemplo, contrato assinado entre Elo Brasil Produções Ltda. e
fornecedores e respectivas notas fiscais para locação de palco, iluminação, som etc.
54. As alegações dos responsáveis resumem-se, principalmente, na afirmação que o evento ocorreu, que
não houve dano aos cofres públicos, que foram identificadas falhas formais que não prejudicaram o alcance do
objetivo do convênio e que foi comprovado o nexo causal entre as despesas realizadas e os recursos federais
repassados.
55. Com efeito, os extratos bancários constantes da peça 39, p. 13-14 demonstram que o valor da
contrapartida foi depositado na conta utilizada para gerir os recursos do convênio e que houve o pagamento para
a empresa Elo Brasil. O pagamento foi realizado em 6/11/2009, após a data prevista para 27ª Exposição
Agropecuária de Brasília e durante a vigência do ajuste.
56. Cumpre destacar que no dia 6/11/2009, houve uma transferência de crédito da empresa Conhecer
Consultoria e Marketing Ltda. ME (também mencionada na Nota Técnica 3096/2010 da CGU como uma das
empresas contratadas com freqüência pelo IEC) no exato valor de R$ 327.000,00, valor a ser repassado para a
empresa Elo Brasil. Contudo, como essa questão não foi abordada nos ofícios citatórios, deixa-se de examiná-la.
57. Especificamente quanto à falta de documentação acerca das contratações feitas pela Elo Brasil, vale
registrar que a referida empresa foi contratada pelo Instituto Educar e Crescer para a realização de todo o evento
objeto do ajuste em exame. Assim, o IEC agiu como simples repassador de recursos, muito embora seja o
388
responsável por sua gestão e prestação de contas perante a União. Tal fato não pode afastar a fiscalização a que
os recursos públicos estão submetidos. As eventuais contratações feitas pela empresa Elo Brasil seriam
importantes para a comprovação da correta aplicação dos recursos. Porém a Sra. Ana Paula e o IEC não
apresentaram qualquer documentação sobre as eventuais contratações feitas pela empresa Elo Brasil.
58. É verdade que o relatório de supervisão in loco atesta a realização do evento. Porém, convém
assinalar posicionamento pacífico deste Tribunal de que não basta demonstrar a execução do ajuste, mas deve o
gestor comprovar que o objeto pactuado foi corretamente executado, conforme o previsto no termo de ajuste e
detalhado no plano de trabalho. Deve ainda o gestor demonstrar que os recursos federais repassados foram
corretamente utilizados nas finalidades avençadas segundo a legislação aplicável, demonstrando, por meio de
documentação consistente, o liame causal entre as despesas realizadas e os recursos recebidos (Acórdãos TCU
1.362/2008-Primeira Câmara, Ministro Relator Augusto Nardes; 3.247/2007-Primeira Câmara, Ministro Relator
Augusto Nardes; 1.934/2007-Segunda Câmara, Ministro Relator Marcos Bemquerer; dentre outros).
59. Quanto à insuficiência documental para outras receitas que custearam o evento com comprovação da
aplicação desses recursos na sua execução, verifica-se que os responsáveis não apresentaram qualquer
documento que pudesse afastar tal irregularidade. Ainda na fase de análise do ajuste pelo MTur, o IEC
apresentou àquela pasta ministerial um resumo de valores arrecadados com bilheteria em quatro dias do evento,
totalizando R$ 565.250,00 (peça 39, p. 79).
60. Nada obstante tratar-se de mero relatório declaratório, sem qualquer comprovação do valor
efetivamente arrecadado, o montante angariado com receitas de bilheteria não integrou a prestação de contas e
sua aplicação do objeto do ajuste não ficou devidamente comprovada, tendo em vista que, à época da diligência,
foi apresentado apenas relação de despesas do evento, sem que fosse trazido ao processo qualquer documento
fiscal suficiente para comprovar a utilização desses valores. Nesta ocasião, ao apresentar suas alegações de
defesa, os responsáveis também não apresentaram documentos capazes de comprovar a correta utilização desses
recursos no objeto do ajuste.
61. Note-se que, muito embora não seja possível precisar o valor arrecadado na bilheteria do evento,
tendo em vista que há apenas um relatório elaborado pelo próprio IEC nos autos, o valor declarado pelo
convenente é superior ao valor dos recursos federais repassados. A demonstração da correta aplicação desses
recursos seria fundamental para que fosse possível atestar a regularidade da aplicação dos recursos federais
repassados, caso esta fosse a única irregularidade.
62. Vale destacar o que estabelecia o termo de convênio sobre o assunto:
CLÁUSULA DÉCIMA TERCEIRA - DA PRESTAÇÃO DE CONTAS
(...)
PARÁGRAFO SEGUNDO. Na hipótese dos documentos e informações abaixo relacionados não
poderem ser incluídos no SICONV, mediante justificativa da CONVENENTE, deverão ser apresentados ao
CONCEDENTE:
(...)
k) comprovante da aplicação, na consecução do objeto deste Convênio, dos valores arrecadados com a
cobrança de ingressos em show e eventos ou com a venda de bens e serviços produzidos ou fornecidos no
âmbito deste Instrumento, ou do seu recolhimento à conta do Tesouro Nacional; quando for o caso. (peça 1, p.
53-55)
63. Registre-se que, desde 2008, o MTur vem cobrando a prestação de contas dos recursos arrecadados a
partir de bilheteria de eventos em razão de determinação deste Tribunal contida no Acórdão 96/2008-TCU-
Plenário, Ministro Relator Benjamin Zymler:
9.5. determinar ao Ministério do Turismo que, em seus manuais de prestação de contas de convênios e
nos termos dessas avenças, informe que:
(...)
9.5.2. os valores arrecadados com a cobrança de ingressos em shows e eventos ou com a venda de bens e
serviços produzidos ou fornecidos em função dos projetos beneficiados com recursos dos convênios devem ser
revertidos para a consecução do objeto conveniado ou recolhidos à conta do Tesouro Nacional. Adicionalmente,
referidos valores devem integrar a prestação de contas; (Acórdão 96/2008-TCU-Plenário, Ministro Relator
Benjamin Zymler).
64. No que tange à previsão de locação de palco, iluminação e som, no plano de trabalho, itens que já
deveriam estar montados e em utilização desde o primeiro dia do evento, muito embora o período em que havia
o apoio da União não coincidisse com o início da 27ª Exposição Agropecuária de Brasília, os responsáveis não
389
apresentaram justificativas específicas. Após diligência realizada pelo MTur, o IEC manifestou-se alegando que
os valores faziam referência apenas ao período em que o MTur estava apoiando o evento.
65. Contudo, não foi apresentada qualquer documentação comprovando o pagamento dos dias anteriores
ao início da vigência do ajuste com vistas a comprovar tal afirmação. Ademais, a Elo Brasil foi contratada após
o início do evento e era responsável pela locação dos itens mencionados. Dessa forma, a irregularidade persiste.
66. Já as justificativas apresentadas pelo IEC sobre a realização de cotação prévia de preços antes da
celebração do ajuste podem ser acatadas, considerando que tal cotação englobava todos os dias do evento e o
MTur aprovou o apoio apenas de alguns dias da 27ª Exposição Agropecuária de Brasília. Contudo, não há
afastamento de qualquer parcela do débito tendo em vista o que foi mencionado nos parágrafos anteriores acerca
da falta de comprovação da aplicação de outras receitas na execução do evento e tendo em vista a falta de
comprovação de que itens do plano de trabalho como locação de palco, iluminação e som, que já deveriam estar
montados e em utilização desde o primeiro dia do evento, não foram pagos integralmente com recursos do
convênio.
67. Relativamente à argumentação do IEC de que a declaração do então subsecretário do Distrito Federal
afasta qualquer dúvida quanto à realização do evento, volta-se ao que foi mencionado no parágrafo 0 desta
instrução: não basta comprovar a realização do evento, mas é necessário demonstrar a correta aplicação dos
recursos federais repassados.
68. É verdade que o relatório de supervisão in loco atesta a realização do evento. Porém, convém
assinalar posicionamento pacífico deste Tribunal de que não basta demonstrar a execução do ajuste, mas deve o
gestor comprovar que o objeto pactuado foi corretamente executado, conforme o previsto no termo de ajuste e
detalhado no plano de trabalho. Deve ainda o gestor demonstrar que os recursos federais repassados foram
corretamente utilizados nas finalidades avençadas segundo a legislação aplicável, demonstrando, por meio de
documentação consistente, o liame causal entre as despesas realizadas e os recursos recebidos (Acórdãos TCU
1.362/2008-Primeira Câmara, Ministro Relator Augusto Nardes; 3.247/2007-Primeira Câmara, Ministro Relator
Augusto Nardes; 1.934/2007-Segunda Câmara, Ministro Relator Marcos Bemquerer; dentre outros).
69. Quanto aos questionamentos da CGU, incluídos nas citações, em decorrência de fiscalização
registrada na Nota Técnica CGU 3096/2010, registra-se que não foi possível, nestes autos, comprovar tais
irregularidades. Essas questões mostram-se mais direcionadas para investigações criminais como do
Departamento de Polícia Federal e mesmo do Ministério Púbico Federal. Contudo, verifica-se que a Polícia
Federal e o Ministério Público já solicitaram informações sobre o caso para o MTur (peça 39, p. 279-297).
70. No que tange ao pedido de produção de prova pericial, mostra-se necessário pontuar que este
Tribunal, reiteradamente, tem indeferido pedidos de realização de diligência, perícia ou inspeção solicitadas por
responsáveis para obtenção de provas. Isso porque constitui obrigação da parte apresentar as provas e todos os
elementos necessários para a sua defesa. A título de exemplo citam-se encaminhamentos nesse sentido nos
Acórdãos 1228/2018-TCUPlenário, Ministro Relator Benjamin Zymler; 2805/2017-TCU-Primeira Câmara,
Ministro Relator Vital do Rêgo; 2.494/2016-TCU-Plenário, Ministro Relator Benjamin Zymler; 6214/2016-
TCUPrimeira Câmara, Ministro Relator Bruno Dantas. Contudo, pode o Tribunal realizar as diligências que
entender necessárias para saneamento e julgamento dos processos.
71. Não elididas as irregularidades, resta, portanto, o dano no valor da integralidade dos recursos federais
repassados (R$ 300.000,00) que os responsáveis devem restituir aos cofres públicos. Regra geral, as datas a
partir das quais devem ser atualizadas e corrigidas as quantias a serem ressarcidas devem coincidir com as datas
dos créditos dos recursos federais na conta corrente do ajuste. No entanto, considerando que a empresa Elo
Brasil, contratada pelo IEC, foi arrolada como responsável solidária, a data deve ser aquela da transferência à
empresa contratada, qual seja, 6/11/2009 (peça 39, p. 13).
72. A responsabilidade da Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo está claramente configurada no processo,
tendo em vista que ela foi a gestora do IEC durante toda a vigência do ajuste, conforme atas de assembleias
realizadas (peça 15, p. 46 e peça 17). Assim, a responsável responde pela totalidade do débito apurado. Ao gerir
os recursos do Convênio MTur 704786/2009 sem comprovar a boa e regular aplicação da totalidade dos
recursos transferidos, a responsável suscitou, por via de consequência, a ocorrência de dano ao erário.
73. Já a responsabilidade do Instituto Educar e Crescer decorre do Enunciado da Súmula TCU 286:
A pessoa jurídica de direito privado destinatária de transferências voluntárias de recursos federais feitas
com vistas à consecução de uma finalidade pública responde solidariamente com seus administradores pelos
danos causados ao erário na aplicação desses recursos.
390
74. A responsabilidade da empresa Elo Brasil Produções Ltda., por sua vez, encontra fundamento no
art. 16, §2º, alínea “b” da Lei 8.443/1992:
Art. 16. As contas serão julgadas:
(...)
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
(...)
c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ao antieconômico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.
(...)
§ 2° Nas hipóteses do inciso III, alíneas c e d deste artigo, o Tribunal, ao julgar irregulares as contas,
fixará a responsabilidade solidária:
a) do agente público que praticou o ato irregular, e
b) do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de qualquer modo haja
concorrido para o cometimento do dano apurado.
(...)
75. A empresa Elo Brasil foi contratada pelo IEC para executar a íntegra do objeto pactuado no convênio
em exame e recebeu a totalidade dos recursos federais repassados ao Instituto. Dessa forma, a empresa
concorreu para ocorrência do dano aos cofres públicos.
76. Vale relembrar que a responsabilidade do Sr. Danillo Augusto dos Santos foi excluída em análise
anterior, tendo em vista que, de acordo com as atas das assembleias do IEC, às peças 15 e 17, ele assumiu a
presidência do Instituto em 27/10/2008, afastando-se das atividades da entidade em 3/4/2009 até seu
desligamento definitivo em 31/5/2010. Durante este período, quem respondeu pelo IEC, segundo as mesmas
atas, foi a Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo. O convênio em exame vigeu no período de 3/9/2009 até 8/1/2010.
77. Tomando por base a assinatura da Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo na procuração que dá poderes a
seus procuradores neste processo (peça 27), observa-se que há vários documentos relacionados ao ajuste
assinados por ela. É o caso dos Ofícios 8/2009 (peça 1, p. 64), 2/2010 (peça 39, p. 5) e 26/2010 (peça 1, p. 96).
Por outro lado, há documentos assinados pelo Sr. Danillo Augusto dos Santos, como, por exemplo, termo de
convênio (peça 1, p. 58) e documentos da prestação de contas (peça 39, p. 6-12).
78. Contudo, o responsável já estava afastado de suas atribuições na entidade quando o ajuste foi
assinado. Em que pese a baixa definição das imagens das assinaturas, uma rápida análise dos documentos da
prestação de contas permite observar que se tratam da mesma assinatura copiada em vários documentos (peça
39, p. 6-12). Basta observar os exatos locais em que a assinatura corta o texto com o nome do Sr. Danillo e o
nome do cargo. Vale ainda destacar que esta mesma assinatura foi utilizada na documentação apresentada no
TC 015.042/2015-4. Algumas dessas assinaturas foram abaixo copiadas para fins de comparação:
Imagem da peça 45, p. 6, do TC 015.042/2015-4 - Imagem da peça 45, p. 8, do TC 015.042/2015-4
Imagem da peça 45, p. 24, do TC 015.042/2015-4 - Imagem da peça 45, p. 34, do TC 015.042/2015-4
79. Vale ainda ressaltar que, no âmbito do TC 015.021/2015-7, auditora desta Corte de Contas realizou
análise sistêmica de alguns processos que tramitam neste Tribunal tendo o IEC como responsável, de
apontamentos levantados pela CGU e de reportagens publicadas em revistas e jornais. Muito embora o caso não
tenha sido examinado no mérito por colegiado desta Corte, convém mencionar a conclusão da auditora após sua
análise:
83. Ante o exposto, em que pese a ausência da cópia da Ata 7ª Assembleia Geral Extraordinária do
Instituto Educar e Crescer, mencionada pela defesa do responsável, mas, considerando que os elementos por ele
encaminhados, juntamente com as informações presentes no TC 018.568/2015-7, foram suficientes para
demonstrar que foi alçado à condição de Presidente do IEC na condição de ‘laranja’, não tendo, de fato,
exercido nenhum papel na gestão irregular do Instituto, propõe-se o acolhimento das alegações de defesa
apresentadas pelo Sr. Danillo Augusto Santos, com a consequente exclusão do nome de seu nome do polo
passivo no presente processo. (peça 47 do TC 015.021/2015-7)
80. O teor da Nota Técnica CGU 3096/2010, juntamente com as notícias veiculadas na mídia apontam
para possível caso de esquema entre algumas pessoas que se organizaram e formaram empresas de fachada para
391
receber e utilizar recursos públicos. Ocorre que os documentos constantes dos autos não caracterizam prova
desse possível “esquema”. Como já mencionado nesta instrução, essas questões podem ser melhor esclarecidas
por meio de procedimentos investigatórios do Departamento de Polícia Federal e do Ministério Público Federal.
81. Nesse contexto, e após exame de toda a documentação carreada aos autos, não há como se vislumbrar
a boa-fé na conduta da Sra. Ana Paula. Quanto a esse aspecto, o Plenário desta Casa sedimentou entendimento
de que, quando se trata de processos atinentes ao exercício do controle financeiro da Administração Pública, tais
como o que ora se examina, a boa-fé não pode ser presumida, devendo ser demonstrada e comprovada a partir
dos elementos que integram os autos.
82. Tal interpretação decorre da compreensão de que, relativamente à fiscalização dos gastos públicos,
privilegia-se a inversão do ônus da prova, pois cabe ao gestor comprovar a boa aplicação dos dinheiros e valores
públicos sob sua responsabilidade, em decorrência do que dispõem o art. 70, parágrafo único, da Constituição
Federal e o art. 93 do Decreto-Lei 200/1967, c/c o art. 66 do Decreto 93.872/1986, o que não ocorreu no
presente processo.
CONCLUSÃO
83. Em face da análise promovida nos itens 0-0, propõe-se rejeitar parcialmente as alegações de defesa
apresentadas pela Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo e pelo Instituto Educar e Crescer, uma vez que não foram
suficientes para sanear as irregularidades apontadas. Já a empresa Elo Brasil Produções Ltda. foi considerada
revel, tendo em vista que não se manifestou após sua citação.
84. Verificou-se que não existem, nos autos, elementos que demonstrem a boa-fé da Sra. Ana Paula da
Rosa Quevedo ou a ocorrência de outros excludentes de culpabilidade. Desse modo, as contas dos responsáveis
devem ser julgadas irregulares, nos termos do art. 202, § 6º, do Regimento Interno/TCU, procedendo-se à
condenação em débito dos responsáveis e à aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.
OUTRAS INFORMAÇÕES
85. É necessário registrar que o Instituto Educar e Crescer possui outras vinte tomadas de contas
especiais abertas neste Tribunal: 029.651/2013-1, 016.819/2014-4, 009.234/2014-4, 018.568/2015-7,
018.412/2015-7, 016.266/2015-3, 018.305/2015-6, 032.122/2015-2, 018.386/2015-6 000.734/2015-2,
015.009/2015-7, 015.042/2015-4, 015.043/2015-0, 015.021/2015-7, 000.412/2016-3, 013.824/2016-3,
013.840/2016-9, 025.025/2016-3, 009.004/2016-5, e 028.580/2017-6.
86. Há nove diferentes Unidade Técnicas responsáveis pela instrução dessas tomadas de contas especiais.
Os TC´s 029.651/2013-1, 009.234/2014-4, 018.305/2015-6 já tiveram apreciação de mérito por este Tribunal,
sendo que alguns responsáveis apresentaram recursos de reconsideração que ainda não foram apreciados por
esta Corte.
87. Além disso, encontra-se encerrado o TC 006.737/2014-5. Naquele processo, por meio do Acórdão
7642/2015-TCU-1ª Câmara, Min. Relator Walton Alencar Rodrigues, este Tribunal julgou regular com
ressalvas as contas do IEC e da Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo no que concerne à gestão dos recursos
repassados mediante o Convênio 731985/2010 celebrado com o Ministério da Cultura (TC 006.737/2014-5).
88. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) considerar revel, para todos os efeitos, a empresa Elo Brasil Produções Ltda., dando-se
prosseguimento ao processo, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei 8.443/92;
b) excluir o Sr. Danillo Augusto dos Santos (CPF 036.408.128-75) da relação processual;
c) com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea “c”, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 19 e 23,
inciso III, da mesma Lei, e com arts. 1º, inciso I, 209, inciso III, 210 e 214, inciso III, do Regimento Interno,
julgar irregulares as contas da Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo (CPF 001.904.910-27), do Instituto Educar e
Crescer (CNPJ 07.177.432/0001-11) e da empresa Elo Brasil Produções Ltda. (CNPJ 10.760.664/0001-02),
condenando-os ao pagamento da quantia a seguir especificada, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar
das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno),
o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de
mora, calculados a partir da data indicada, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor;
VALOR DATA DA
392
ORIGINAL (R$) OCORRÊNCIA

R$ 300.000,00 6/11/2009
Valor atualizado, incluídos juros, até 13/3/2019: R$ 683.902,90
d) aplicar à Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo, ao Instituto Educar e Crescer e à empresa Elo Brasil
Produções Ltda. a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno do TCU,
fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal
(art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro
Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão que vier a ser proferido até a do efetivo
recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
e) autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial das
dívidas, caso não atendidas as notificações;
f) dar ciência da deliberação que vier a ser proferida ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República
no Distrito Federal, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992 c/c o § 7º do art. 209 do Regimento Interno
do TCU, bem como ao Ministério do Turismo e aos responsáveis, informando-os que seu inteiro teor pode ser
consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos.
Apêndice I – Elementos de responsabilização

Responsável 1
Qualificação do responsável: Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo (CPF 001.904.910-27),
presidente do Instituto Educar e Crescer, segundo registro do Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica da
Secretaria da Receita Federal do Brasil. Em razão do afastamento do presidente da entidade, a
responsável, que era vice-presidente, passou a responder pelo IEC a partir de 3/4/2009 até a posse do
novo presidente em 31/5/2010.
Irregularidade: Não comprovação da correta aplicação dos recursos federais repassados para
execução do Convênio MTur 704786/2009, sobretudo em razão: a) termo de convênio entre o MTur e
o IEC e contrato entre o IEC e a empresa Elo Brasil Produções Ltda. assinados após o início da 27ª
Exposição Agropecuária de Brasília, apresentando como metas a locação de palco, iluminação e som,
itens que já deveriam estar montados e em utilização desde o primeiro dia do evento; b) insuficiência
documental para outras receitas que custearam o evento com comprovação da aplicação desses
recursos na sua execução, valores esses que deveriam integrar a prestação de contas; c) ausência de
contratos e notas fiscais complementares capazes de comprovar a efetiva contratação dos itens
previstos no plano de trabalho, como, por exemplo, contrato assinado entre Elo Brasil Produções Ltda.
e fornecedores e respectivas notas fiscais para locação de palco, iluminação, som, etc.
Dispositivos violados: Art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal; art. 93 do
Decreto-Lei 200/1967; art. 66 do Decreto 93.872/1986; cláusula 13ª, parágrafo segundo, alínea “k” do
termo do Convênio MTur 704786/2009; e item 9.2.2 do Acórdão 96/2008-TCU-Plenário, Ministro
Relator Benjamin Zymler.
Cofre para recolhimento: Tesouro Nacional.
Conduta: Conduzir toda a execução do Convênio MTur 704786/2009 e gerir seus recursos sem
comprovar a correta utilização dos recursos federais recebidos e auferidos por meio de bilheteria do
evento, o que deu causa à impugnação total das despesas do ajuste.
Nexo de causalidade: Ao conduzir a execução do ajuste e gerir os recursos do Convênio
MTur 728225/2009, sem comprovar a boa e regular aplicação dos recursos transferidos por meio do
ajuste bem como daqueles arrecadados em razão da venda de ingressos, a responsável suscitou, por via
de consequência, a ocorrência de dano ao erário.
Culpabilidade: Ao assumir a condução da entidade convenente e dirigir a execução do
Convênio MTur 704786/2009, a responsável estava ciente das exigências específicas no tratamento de
verbas públicas. A responsável esteve à frente da entidade durante todo o período de execução do
convênio, participando ativamente da gestão dos recursos do ajuste, realizando ou autorizando,
inclusive, pagamentos, nos termos da competência definida no estatuto da entidade. Pode-se afirmar
que a responsável agiu, no mínimo, culposamente, ante a negligência na gestão dos recursos públicos.
393
Isso porque a responsável por gerir os recursos do ajuste faltou com o dever de zelar pela regular
utilização de valores, sem respeitar as normas que regem a matéria, em especial o Decreto-
Lei 200/1967.
Responsável 2
Qualificação do responsável: Instituto Educar e Crescer (CNPJ 07.177.432/0001-11).
Conduta: A conduta da pessoa jurídica pode ser expressa nos atos e decisões de seus
representantes praticados dentro dos limites impostos pelo ato constitutivo da entidade.
Nexo de causalidade: Ao utilizar os recursos do Convênio MTur 704786/2009, por meio de seus
gestores, sem comprovar a boa e regular aplicação dos recursos federais transferidos, bem como
daqueles arrecadados em razão da venda de ingressos, ocasionou, por via de consequência, a
ocorrência de dano ao erário.
Responsável 3
Qualificação do responsável: Elo Brasil Produções Ltda. (CNPJ 10.760.664/0001-02).
Conduta: A conduta da pessoa jurídica pode ser expressa nos atos e decisões de seus
representantes praticados dentro dos limites impostos pelo ato constitutivo da entidade. No caso em
exame, a empresa recebeu recursos públicos cuja aplicação não foi aprovada.
Nexo de causalidade: Ao receber recursos do Convênio MTur 704786/2009, por meio de seus
gestores, cuja aplicação regular não ficou devidamente demonstrada, ocorreu, por via de consequência,
dano ao erário.
394
3. O Ministério Público junto a este Tribunal, à Peça 78, manifesta-se parciamente de acordo
com a proposta da unidade técnica, ante os seguintes fundamentos:
“[...]
II
12. O Ministério Público concorda parcialmente com a proposta da SEC-SC.
13. De fato, não restou comprovada a execução, pela empresa contratada pelo IEC – a Elo –, dos serviços
previstos no plano de trabalho do Convênio 704786/2009 e que deveriam ter sido empregados entre os dias 5 a
13/9/2009 na “27ª Exposição Agropecuária de Brasília”, quais sejam: “equipe de segurança” (120 homens),
“locação de palco”, “serviços profissionais de iluminação”, “locação de sonorização profissional” e “mídia
rádio” (peça 1, p. 14-15).
14. A falta de elementos nos autos sobre o nexo entre os recursos repassados ao IEC para a suposta
execução de gastos para pagamento da empresa Elo apenas corrobora a tese de que esta TCE é apenas mais um
dos inúmeros processos julgados ou em curso no Tribunal que visam à recuperação de recursos federais
desviados em um grande esquema arquitetado por entidades da sociedade civil, entre as quais se encontrava a
convenente do Convênio 704786/2009. Nesse sentido, cabe transcrever excerto do voto condutor do Acórdão
1.418/2019-TCU-Plenário, prolatado em 19/6/2019 no TC 015.021/2015-7, sob relatoria do Ministro Augusto
Nardes:
18. Importante destacar que o convênio que se avalia neste processo insere-se em conjunto de 64 (...)
ajustes celebrados pelo Ministério do Turismo (MTur) com entidades privadas para realização de eventos
turísticos, cujas irregularidades foram identificadas em trabalho de fiscalização realizado pela CGU em 2010 e
registradas na Nota Técnica 3.096/DRTES/DR/SFC, datada de 17/12/2010 (...). Conforme informações
constantes dessa nota técnica, desse total de convênios, 38 (...) foram celebrados com a entidade Premium
Avança Brasil (montante de R$ 9.957.800,00) e 19 (...) com o Instituto Educar e Crescer - IEC (montante de
R$ 9.534.000,00), ou seja, apenas para essas duas entidades, o MTur repassou quase 20 milhões de reais.
19. A referida nota do controle interno revelou um conjunto de irregularidades graves, relativas à
ocorrência de conluio nos processos de escolha dos fornecedores dos convênios, à incapacidade operacional dos
convenentes para gerenciar o montante de recursos recebidos, à impossibilidade de comprovação da existência
dos fornecedores, à impossibilidade de aferir a veracidade dos documentos comprobatórios dos gastos e da
efetiva aplicação dos recursos dos convênios, à relação entre as empresas que apresentaram cotação, à relação
entre as empresas que apresentaram cotação de preços e as convenentes, e à existência de vínculo entre
convenentes destinatárias de recursos pelo MTur.
20. Como resultado do trabalho (...), a CGU recomendou ao MTur que: (i) tornasse inadimplentes as
entidades Instituto Educar e Crescer Instituto Educar e Crescer e Premium Avança Brasil; (ii) reavaliasse as
prestações de contas apresentadas por essas entidades; (iii) evitasse a transferência de recursos para a realização
de eventos, conforme determinava o inciso XIII do art. 20 da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2010; e (iv)
adotasse critérios técnicos de qualificação para a seleção de entidades sem fins lucrativos para fins de celebração
de convênios.
21. Registro que as irregularidades analisadas nesta TCE ocorreram de modo reiterado em diversos
convênios firmados pelo Ministério do Turismo e, também, pelo Ministério da Cultura com a entidade Instituto
Educar e Crescer (IEC). Segundo pesquisa realizada nos sistemas informatizados deste Tribunal, tramitam
nesta Corte de Contas, além destes autos, 21 (...) outros processos de TCE tendo como responsável, entre outros,
o referido instituto. A seguir a relação desses processos:
Relação dos processos em que a entidade Instituto Educar e Crescer (IEC) está como responsável
Número do Processo Relator
028.580/2017-6 MINISTRO BRUNO DANTAS
025.025/2016-3 MINISTRO AUGUSTO NARDES
018.568/2015-7 MINISTRO VITAL DO RÊGO
395

016.819/2014-4 MINISTRO WALTON ALENCAR RODRIGUES
22. No tocante à Premium Avança Brasil, os sistemas informatizados do TCU mostram que tramitam no
Tribunal 51 (cinquenta e um) processos tendo como responsável, entre outros, a referida entidade. Desse total,
33 são processos de TCE e 16 de cobrança executiva.
(grifos nossos)
15. Como se vê, o cenário global aponta para a ocorrência de desvio de recursos federais da ordem de
R$ 9,5 milhões, considerando que a forma de atuação do IEC verificada nesta TCE – análoga/similar à da
conhecida, nos processos do TCU, entidade Premium Avança Brasil –, pode ter sido replicada em muitos outros
ajustes firmados com o MTur e com o extinto Ministério da Cultura. No presente caso, verifica-se a ausência de
evidências de que os valores repassados no âmbito do Convênio 704786/2009 tenham sido, de fato, aplicados
em ações para a realização da “27ª Exposição Agropecuária de Brasília”.
16. Ressalte-se que os diversos indícios de desvio de recursos convergem para a conclusão de que o IEC
se encontrava no âmbito de esquema voltado para angariar verbas oriundas de convênios do MTur para, em
seguida, dar-lhes destinação desconhecida, tendo em vista que (i) essa associação privada não apresentava
condições operacionais para gerir os R$ 9,5 milhões que lhe foram repassados por órgãos federais (peça 1, p.
105-106); (ii) seus dirigentes e funcionários apresentavam ligações com a Premium Avança Brasil (peça 1, p.
107-109); e (iii) as empresas contratadas tanto pelo IEC como pela Premium Avança Brasil, para executar ações
nos convênios, eram, em grande parte, a exemplo da Elo (peça 1, p. 113-114), coincidentes (peça 1, p. 111-113).
17. Cabe ressaltar, com base no último apontamento do parágrafo precedente, a seguinte conclusão da
CGU:
19. Verifica-se, portanto, que a empresa Conhecer Consultoria e Marketing Ltda. – ME foi
contratada na maior parte dos convênios celebrados entre o Ministério do Turismo e as entidades
Premium e IEC. Verifica-se, ainda, que as empresas Clássica, Cenarium e Prime participaram da maior parte
das cotações, executados por ambas as entidades [mas sempre “apresentaram cotação e sempre foram
derrotadas, nas cotações realizadas pela Premium” e “apresentaram cotação e sempre foram derrotadas, nas
cotações realizadas elo IEC” – peça 1, p. 112-113].
(excerto da Nota Técnica CGU 3.096/2010 – peça 1, p. 113 – grifo nosso)
18. Sobre a empresa mencionada na transcrição supra, cabe destacar que, nestes autos, poder-se-ia aventar
sua citação nesta TCE, juntamente com seu sócio-administrador, a partir da desconsideração da personalidade
jurídica, considerando que, no extrato bancário à peça 39 (p. 14), consta transferência realizada a débito da
conta específica do convênio, no dia 30/10/2009, em favor da sociedade Conhecer, no valor de R$ 326.986,50.
No dia 6/11/2009, o montante de R$ 327.000,00 retornou para a referida conta bancária, oriundo de
transferência realizada pela empresa Conhecer (peça 39, p. 13), tendo sido, no mesmo dia, repassado, a débito
da conta específica do convênio, para a empresa Elo.
19. Desconhece-se qualquer relação jurídica entre a empresa Conhecer e a convenente, ou mesmo com a
empresa Elo, para os fins previstos no ajuste, e, portanto, o motivo do “empréstimo” que lhe foi concedido,
entre os dias 30/10 a 6/11/2009, com os recursos do convênio.
20.
21. Contudo, o fato de haver indícios de que a empresa Conhecer não existe, de fato (peça 39, p. 125),
indica que pode não ser benéfico, em termos do custo do controle, atrasar a marcha processual para fim de
incluí-la no rol de responsáveis, juntamente com a pessoa física que consta nas bases de dados oficiais como seu
sócio-administrador.
22. A gravidade do mecanismo criado para desviar recursos federais – exposto, em especial, na Nota
Técnica CGU 3.096/2010, e que foi bem delineado no voto condutor do Acórdão 1.418/2019-TCU-Plenário –
396
justifica que sejam inabilitadas para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da
Administração Pública, nos termos do art. 60 da Lei 8.443/1992, as pessoas físicas que venham a ser
condenadas nesta TCE (a exemplo do que foi adotado no acórdão recém-referido). Também se mostra pertinente
arrestar os bens dos responsáveis, pessoas físicas e jurídicas, que venham a ser julgados em débito neste
processo, nos termos do art. 61 da referida lei.
23. Quanto à proposta de exclusão do Sr. Danillo Augusto dos Santos desta TCE, o Ministério Público
entende que não há elementos suficientes para que se adotem as teses defendidas pela SEC-SC, de que:
a) o referido ex-presidente do IEC – que assumiu a presidência da entidade em 27/10/2008 (peça 15, p.
40-41) – não se encontrava à frente do Instituto entre 3/4/2009 e 31/5/2010, quando teria ocorrido sua suposta
saída definitiva da entidade (peças 15, p. 46-54; e 17), período que abarcou a vigência e a fase de prestação de
contas do Convênio 704786/2009 (de 3/9/2009 a 8/2/2010);
b) teria ocorrido a possível falsificação da assinatura na prestação de contas apresentada pelo IEC ao
MTur (peça 39, p. 6-12).
24. Ambas as situações indicadas nas letras “a” e “b” supra têm relação com a possível fraude – não
comprovada nestes autos por meio de perícia –, apontada pelo Sr. Danillo Augusto dos Santos, de que sua
assinatura teria sido falsificada em diversos documentos oriundos do IEC, o que poderia incluir tanto aquela
consignada no termo do Convênio 704786/2009 (peça 1, p. 58) como aquela constante dos formulários e
declarações presentes na prestação de contas apresentada ao MTur, conforme análise realizada pela SEC-SC nos
parágrafos 77 a 79 da instrução à peça 75
(p. 12-13).
25. Ocorre que tais alegações já foram devidamente rechaçadas pelo Tribunal ao apreciar o TC
015.021/2015-7.
26. No sentido apontado, pede-se vênias para transcrever trechos da percuciente análise apresentada pelo
Ministro Augusto Nardes no voto condutor do Acórdão 1.418/2019-TCU-Plenário, por meio da qual restou
justificada a responsabilização do Sr. Danillo Augusto dos Santos no âmbito da TCE julgada por meio dessa
deliberação:
29. Especificamente quanto à responsabilização do Sr. Danillo Augusto dos Santos nestes autos, a
proposta da Sec-CE é no sentido de acolher as suas alegações de defesa, excluindo-o, em consequência, do polo
passivo processual, encaminhamento esse que foi anuído pelo MP/TCU. (...).
30. Com as devidas vênias, discordo da posição defendida pela unidade técnica e pelo MP/TCU de
acolhimento das razões de justificativas do Sr. Danillo Augusto Santos. Entendo, em linha com o
posicionamento defendido pela Sec-ES, nos autos do TC 016.266/2015-313, que analisa situação semelhante
envolvendo o Instituto Educar e Crescer (IEC) e esse seu ex-Presidente, que as irregularidades verificadas nestes
autos, que se repetem em diversos outros, envolvem diversos atores que participaram ou contribuíram para que
o fim pretendido de lesar os cofres públicos se materializasse.
31. Sempre pertinente lembrar que o IEC e seus gestores/colaboradores foram responsáveis por um
esquema fraudulento que movimentou mais de nove milhões de reais de recursos públicos oriundos de
convênios celebrados com os Ministérios do Turismo e da Cultura, montante esse que está sendo objeto de
diversas TCE que tramitam nesta Corte de Contas.
32. Os elementos constantes destes autos, e também de outros que tramitam neste Tribunal, mostram que
o Sr. Danillo Augusto Santos:
(a) tem formação superior em fisioterapia;
(b) é professor universitário e leciona na Faculdade Centro de Estudos Octávio Dias de Oliveira;
(c) é professor de ensino superior e leciona desde abril de 2011 na Faculdade União de Goyazes,
conforme declaração datada de 16/3/2017 (...);
(d) trabalha na Ortotrauma Clínica Ortopedia Ltda., conforme declaração datada de 16/3/2017 (...);
(e) participou em 27/10/2008 da assembleia geral extraordinária do Instituto Educar e Crescer (IEC);
concordou com a pauta objeto da assembleia; participou da decisão de realizar votação imediata para definir um
novo presidente da entidade; votou; aprovou as deliberações tomadas; foi eleito por unanimidade presidente
13
O processo encontra-se para pronunciamento do MP/TCU (Procurador Marinus Marsico), com proposta da então
Secretaria de Controle Externo no Estado do Espírito Santo (Secex/ES), entre outros encaminhamentos, de julgamento pela
irregularidade das contas do Sr. Danillo Augusto dos Santos, com imputação de débito solidário com outros responsáveis e
aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.
397
do IEC; solicitou a todos os membros da diretoria que assinassem a Ata de Posse; e assinou, como Presidente
do IEC, os documentos Ata da Assembleia e Ata de Posse (Assembleia Geral Extraordinária – Quinta Ata e
Ata de Posse, peça 39, p. 42-43);
(...)
(o) participou em 31/5/2010, como Presidente temporariamente afastado do IEC, da assembleia geral
extraordinária do instituto; teceu elogios ao bom andamento da entidade na sua ausência; informou que não
poderá fazer parte do quadro da diretoria, alegando motivos de cunho particular, deixando em definitivo seu
cargo à disposição; votou; aprovou as deliberações tomadas; e assinou a Ata da Assembleia e o Termo de
Renúncia (Assembleia Geral Extraordinária – Décima Primeira e Termo de Renúncia (peça 39, p. 54-55).
(...)
34. Acrescento que foi constatado em outros processos em tramitação neste Tribunal, que também tratam
de TCEs relacionadas à convênios celebrados pelo IEC com o MTur, ou seja, casos semelhantes ao apurado
nestes autos, diversos documentos assinados pelo Sr. Danillo Augusto Santos, na qualidade de Presidente do
Instituto Educar e Crescer (IEC), entre os quais os seguintes:
(...)
35. De fato, os elementos constante dos autos contradizem os argumentos apresentados pelo Sr. Danillo
Augusto Santos em sede de alegações de defesa.
36. Em que pese esse responsável ter informado, em assembleias gerais extraordinárias, que não
responderia pela função de Presidente do instituto, pois estaria ausente nos períodos de: (i) 4/4/2009 a 3/8/2009
(4 meses a partir de 4/4/2009 - Sétima Ata, em 3/4/2009); (ii) 4/8/2009 até 31/3/2010 (até março do ano de 2010
- Oitava Ata, em 3/8/2009); e (iii) 16/1/2010 até 31/1/2011 (até o mês de janeiro de 2011 - Décima Ata, em
15/1/2010), os elementos de provas constantes dos presentes autos e dos processos citados nos itens 32-34 deste
voto evidenciam que esse responsável assinou, na qualidade de Presidente do IEC, nos períodos em que
alegou estar afastado, diversos documentos, entre os quais os relacionados nas alíneas “j” a “o” do item 32,
“a” a “f” do item 33 e “b” a “g” do item 34 deste voto.
37. Ou seja, resta evidenciada a efetiva participação do Sr. Danillo Augusto Santos, na qualidade de
Presidente do IEC, assinando documentos e participando das assembleias gerais extraordinárias realizadas nos
dias 27/10/2008, 20/11/2008, 3/4/2009, 3/8/2009, 15/1/2010 e 31/5/2010, período esse que envolveu sua gestão
à frente do Instituto e, também, a celebração e execução do convênio objeto destes autos. Dessa forma, não há
como acolher os argumentos apresentados pelo ex-Presidente do IEC de que sequer comparecia ou participava
das assembleias extraordinárias realizadas em nome do Instituto e de que nunca exerceu nenhum cargo de
administração, controle ou outra atividade referente à essa entidade.
38. Também não se mostra correta a afirmação do Sr. Danillo Augusto Santos de ter sido afastado da
presidência do IEC pelas Sras. Idalby e Ana Paula desde 3/4/2009, pois conforme consta da Décima Primeira
Ata da Assembleia Geral Extraordinária, ocorrida em 31/5/2010, o Sr. Danillo Augusto Santos, alegando
motivos de cunho particular, informou que não poderia fazer parte do quadro da diretoria, deixando em
definitivo seu cargo à disposição. Embora conste registrado em três atas anteriores, sétima, oitava e décima,
informações de que esse responsável estaria ausente por determinado período de tempo, o que se verifica é que
nesses períodos de afastamentos, o Sr. Danillo, na qualidade de Presidente do IEC, assinou diversos documentos
inerentes ao convênio objeto destes autos (vide documentos relacionados nas alíneas “j” a “n” do item 32 deste
voto) e, ainda, diversos documentos relativos a outros convênios (alíneas “b” a “f” do item 33 e “b” a “g” do
item 34 deste voto).
39. No tocante à alegação de que foi enganado e ludibriado pela Sra. Idalby Cristiane Moreno Ramos de
Melo para associar-se ao Instituto, com o objetivo premeditado de utilizarem o seu nome para ser
responsabilizado, posteriormente, pelas ilicitudes e irregularidades que viriam a ser cometidas por ela,
juntamente com outras pessoas que formavam um grupo de aproveitadores, pertinente lembrar que o
responsável tem formação superior, leciona em instituições de ensino superior, ou seja, não estamos
tratando de uma pessoa ingênua e/ou desprovida de qualquer instrução e conhecimentos.
40. Ademais, uma vez que o Sr. Danillo Augusto Santos, por livre e espontânea vontade, decidiu assumir
a presidência do Instituto Educar e Crescer (IEC), ele o fez com consciência e no uso da plenitude da sua
capacidade intelectual, enquanto homem médio comum. Dessa forma, compreendendo as responsabilidades que
lhe foram incumbidas quando aceitou a presidência desse Instituto, quando participou das assembleias gerais
extraordinárias da época de sua gestão, exceto da nona assembleia, quando firmou convênios com a União e
assinou diversos documentos na qualidade de presidente dessa entidade, bem como ciente dos riscos que tal
398
função carrega (conforme já dito, estamos tratando de uma pessoa com formação superior e que leciona em
instituições de ensino superior), não se mostra razoável e crível que, em sede de responsabilização perante
esta Corte de Contas, esse responsável simplesmente alegue que foi enganado e ludibriado e, assim, tenha
seu nome excluído do polo passivo processual.
(...)
46. De fato, entendo que se o Sr. Danillo Augusto Santos, na qualidade de Presidente do IEC, estivesse
gerindo a entidade com a diligência e a probidade esperada de qualquer homem médio, era a ele possível ter
consciência das irregularidades que estavam sendo praticadas, e que foram constatadas nestes autos e em
outros em tramite neste Tribunal, e, mais ainda, era razoável exigir-lhe conduta diversa, ou seja, era de se
esperar que, com a competência a ele atribuída pelo estatuto de entidade, que tomasse providências no sentido
da observância das normas de conduta esperadas.
47. Outro aspecto que fortalece a linha de entendimento que busco, o qual não pode ser desconsiderado, é
o fato de que o IEC movimentou um montante de recursos da ordem de nove milhões de reais em diversos
convênios celebrados com os Ministérios do Turismo e da Cultura, alguns dele assinados pelo próprio Sr.
Danillo Augusto Santos (vide alíneas “j” do item 32, “b” do item 33, e “a” a “e” do item 34 deste voto). Assim,
a alegação do Sr. Danillo, na qualidade de Presidente de uma entidade que assume responsabilidades perante o
poder público, com vistas a gerir recursos públicos dessa ordem, de que foi enganado e ludibriado, sem
apresentar documentação consistente que fundamente seus argumentos, não merece acolhimento.
(...)
49. Quanto aos argumentos constantes das alegações de defesa do Sr. Danillo Augusto Santos
relacionados à falsificação de sua assinatura: (i) que a sua assinatura provavelmente foi falsificada (peça 39, p.
3); (ii) que utilizaram indevidamente o seu nome mediante falsificação da assinatura e alteração de documentos
como forma de atribuir-lhe a responsabilidade (peça 39, p. 4); e (iii) que não reconhece a assinatura com o seu
nome constante no Termo de Convênio, que não assinou o Ofício IEC 006/2009 constante dos autos e que não
assinou a prestação de contas de 22/9/2010, referente ao convênio (peça 39, p. 7); entendo que não são
suficientes para serem aceitos como contraprova, eis que não cabe a essa Corte de Contas provar
adulteração em defesa de responsável, mas sim a ele mesmo.
(...)
51. Isso posto, tenho que a alegação do Sr. Danillo Augusto Santos no sentido de ter sido vítima de fraude
não o socorre em relação aos documentos por ele assinados, porquanto gozava da plenitude da sua capacidade
intelectual, enquanto homem médio.
52. Tendo em vista que não constam dos autos elementos de provas suficientes que comprovam que esse
responsável não praticou atos de gestão, ou seja, que não assinou os documentos mencionados nas alíneas dos
itens 32 a 34 deste voto, e que é de sua própria iniciativa trazer aos autos as provas de sua defesa, inclusive
laudos periciais, não acolho as alegações de defesa quanto à falsificação de suas assinaturas e de alteração de
documentos.
53. Portanto, da análise dos elementos constante destes autos, em conjunto com elementos constantes de
outros processos envolvendo convênios celebrados entre o Ministério do Turismo e o Instituto Educar e Crescer
(IEC), vislumbro estar materializada diversas circunstâncias e condutas que permitem responsabilizar o ex-
Presidente dessa entidade – Sr. Danillo Augusto Santos –, entre as quais a participação na quase totalidade
das assembleias gerais extraordinárias ocorridas no período de sua gestão e o fato de ter assinado diversos
documentos inerentes à gestão do Instituto, (...).
54. Quanto à questão da falsificação de sua assinatura, reforço que é da responsabilidade do
próprio Sr. Danillo Augusto Santos apresentar provas robustas, inclusive laudos periciais, o que nesta
oportunidade processual deixou de fazer.
55. Diante de todo o exposto, com as devidas vênias à posição defendida pela unidade técnica e pelo
MP/TCU nestes autos, entendo descabida a retirada da responsabilização do retro mencionado ex-
Presidente do IEC do polo passivo destes autos.
(grifos nossos e do original)
27. Tendo em vista serem similares ou análogos os fatos e as consequentes alegações defensivas do Sr.
Danillo Augusto dos Santos que justificariam, em seu entendimento, sua exclusão desta TCE e do TC
015.021/2015-7, o Ministério Público sugere a rejeição de suas alegações de defesa neste processo. Em
consequência, será proposto o consequente julgamento pela irregularidade de suas contas; imputação de débito;
aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 e arresto dos bens considerados suficientes para
399
garantir o integral ressarcimento do débito que vier a lhe ser imputado, em solidariedade com os demais
responsáveis, sendo esse o mesmo desfecho a ser conferido nos autos à Srª Ana Paula da Rosa Quevedo, ao IEC
e à empresa Elo – sem prejuízo da inabilitação dos ex-presidentes da associação privada.
III
28. Diante do exposto, este membro do Ministério Público de Contas da União reitera sua concordância
parcial em relação à proposta da SEC-SC, sugerindo, em consequência, o seguinte encaminhamento para esta
TCE:
28.1. considerar revel a empresa Elo Brasil Produções Ltda., nos termos do § 3º do art. 12 da Lei
8.443/1992;
28.2. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea “d”, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19 e
23, inciso III, dessa lei, e com arts. 1º, inciso I, 209, inciso III, 210 e 214, inciso III, do Regimento Interno/TCU,
julgar irregulares as contas da Srª Ana Paula da Rosa Quevedo e do Sr. Danillo Augusto dos Santos, bem como
as do Instituto Educar e Crescer e da empresa Elo Brasil Produções Ltda., condenando-os, em solidariedade, ao
pagamento da quantia de R$ 300.000,00, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar das notificações, para
comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento
da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados
a partir de 30/10/2009, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor;
28.3. aplicar à Srª Ana Paula da Rosa Quevedo e ao Sr. Danillo Augusto Santos, bem como ao Instituto
Educar e Crescer e à empresa Elo Brasil Produções Ltda., de forma individual, a multa prevista no art. 57 da
Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno/TCU, fixando-lhes o prazo de quinze dias, a contar das
respectivas notificações, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento
Interno/TCU), o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a
data do acórdão que vier a ser proferido até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma
da legislação em vigor;
28.4. considerar grave a infração cometida pelos responsáveis Ana Paula da Rosa Quevedo e Danillo
Augusto Santos e aplicar-lhes a pena de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de
confiança no âmbito da Administração Pública, nos termos do art. 60 da Lei 8.443/1992, em prazo a ser
definido pelo Tribunal;
28.5. solicitar à Advocacia-Geral da União, por intermédio do Ministério Público de Contas da União, as
medidas necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis julgados em débito, nos termos do art. 61 da Lei
8.443/1992;
28.6. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial das
dívidas, caso não atendidas as notificações;
28.7. dar ciência da deliberação que vier a ser proferida ao Procurador-Chefe da Procuradoria da
República no Distrito Federal, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992 c/c o § 7º do art. 209 do
Regimento Interno/TCU, bem como ao Ministério do Turismo e aos responsáveis, informando-os que seu
inteiro teor pode ser consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos.
É o Relatório.
VOTO
Aprecia-se nesta oportunidade Tomada de Contas Especial (TCE) instaurada pelo Ministério do
Turismo (Mtur) em desfavor da associação privada denominada Instituto Educar e Crescer (IEC) e de
seu ex-presidente, Sr. Danillo Augusto dos Santos, em razão da impugnação total das despesas do
Convênio 704786/2009, assinado em 3/9/2009 (Peça 1, p. 41-58), que teve por objeto a implementação
de ações na “27ª Exposição Agropecuária de Brasília”, realizada no período de 28/8 a 13/9/2009 (peça
1, p. 97).
29. Foram repassados R$ 300.000,00 pelo MTur ao IEC em 30/10/2009 (Peça 39, p. 14), para
dar suporte a ações do evento turístico apenas no período de 5 a 13/9/2009 (Peça 1, p. 9), tendo sido a
contrapartida de R$ 27.000,00 depositada pela associação privada na conta específica do convênio em
19/10/2009 (Peça 39, p. 14), com vigência de 3/9/2009 a 8/1/2010, tendo a convenente trinta dias, após
o término da vigência do convênio, para apresentar a prestação de contas (Peça 1, p. 177).
400
30. Apesar de ter sido constatada pelo concedente, a partir de fiscalização in loco, a realização da
“27ª Exposição Agropecuária de Brasília” (Peça 1, p. 99), uma série de falhas e irregularidades
levaram o MTur a reprovar a prestação de contas apresentada pelo IEC (Peça 1, p. 134-135 e 137-139).
31. No âmbito do Tribunal, foi promovida, num primeiro momento, a citação dos responsáveis
arrolados na fase interna da TCE, quais sejam, o IEC e o Sr. Danillo Augusto dos Santos, para
justificarem o débito decorrente da “impugnação total das despesas do Convênio 704786/2009 por
conta de irregularidades na execução física e financeira do ajuste” (trecho comum constante do
parágrafo 2 dos ofícios de citação às Peças 6 e 7, p. 1 dos expedientes).
32. Recebidas as alegações de defesa apenas do Sr. Danillo Augusto dos Santos (Peça 15), a
então Secretaria de Controle Externo no Estado de Santa Catarina (Secex-SC) – atual Secretaria do
TCU no Estado de Santa Catarina (SEC-SC) – manifestou-se por meio da instrução à Peça 18 (parecer
concordante do secretário à Peça 19). A unidade técnica entendeu que não caberia a responsabilização
do referido ex-presidente do IEC nesta TCE, pelas seguintes razões:
“[...]19. Com efeito, as atas das assembleias do IEC demonstram que o Sr. Danillo Augusto dos
Santos assumiu a presidência da entidade em 27/10/2008 (peça 15, p. 40-41) e afastou-se do cargo em
3/4/2009 (peça 17 e peça 15, p. 46-54), mantendo-se longe da direção da entidade até sua saída
definitiva do quadro diretivo do Instituto em 31/5/2010 (peça 15, p. 53-54).
20. Tal fato exclui sua responsabilidade no presente processo. Assim, no lugar do Sr. Danillo
Augusto dos Santos, deve ser chamada aos autos, para responder solidariamente com os demais
responsáveis, a Sra. Ana Paula dos Santos Quevedo, que estava efetivamente à frente da entidade
durante o período de vigência do ajuste, conforme as atas de assembleia apresentadas pelo Sr. Danillo
(peça 15, p. 43 e 46). [...]”.
33. A partir da conclusão consignada na transcrição supra, do reexame das peças constantes dos
autos, especialmente do teor das Notas Técnicas 3.096, de 17/12/2010 (Peça 1, p. 104-119), e 1.049, de
15/4/2011 (peça 1, p. 121-133), ambas oriundas da Controladoria-Geral da União (CGU), e da
verificação de que esta TCE se encontra entre outros processos instaurados para verificar possível
malversação de recursos federais repassados a entidades “fantasmas” ou sem condições operacionais
de cumprir as ações acordadas, por meio de convênios cujas verbas foram liberadas a partir de
emendas do então Senador Gim Argello, a Secex-SC optou pelo refazimento da citação do IEC e pela
instauração do contraditório em relação à Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo.
34. Além desses dois responsáveis, a unidade técnica entendeu pertinente incluir no rol de
responsáveis a serem citados nesta TCE a empresa Elo Brasil Produções Ltda., contratada pelo IEC
para realizar as ações previstas no Convênio 704786/2009.
35. Citados os responsáveis, apresentaram alegações de defesa a Sra Ana Paula da Rosa
Quevedo (Peça 43) e o IEC (Peças 71 a 74), tendo a SEC-SC elaborado a instrução à Peça 75, a qual
contou com pareceres concordantes do escalão dirigente da unidade técnica (Peças 76 e 77).
36. A SEC-SC concluiu pelo acolhimento parcial das defesas apresentadas pelo IEC e pela sua
ex-presidente no que tange à “realização de cotação prévia de preços antes da celebração do ajuste”
(parágrafo 66 da instrução à Peça 75, p. 11).
37. Ao final de sua derradeira manifestação nos autos, a SEC-SC sugeriu, além da declaração da
revelia da empresa Elo e da exclusão do Sr. Danillo Augusto dos Santos desta TCE, o julgamento pela
irregularidade das contas do IEC e da Sra Ana Paula da Rosa Quevedo, com imputação do débito no
valor de R$ 300.000,00, com data de ocorrência em 6/11/2009, sendo essa a data da transferência
realizada pela convenente à empresa Elo (vide parágrafo 71 da instrução à Peça 75, p. 11-12). Foi
proposta, ainda, a aplicação da sanção prevista no art. 57 da Lei Orgânica/TCU à Sra. Ana Paula da
Rosa Quevedo, ao IEC e à referida empresa.
38. O Ministério Público junto a este Tribunal, à Peça 78, manifesta-se parcialmente de acordo
com a proposta da unidade técnica, ante os seguintes fundamentos:
a) não restou comprovada a execução, pela empresa contratada pelo IEC – a Elo –, dos serviços
previstos no plano de trabalho do Convênio 704786/2009 e que deveriam ter sido empregados entre os
401
dias 5 a 13/9/2009 na “27ª Exposição Agropecuária de Brasília”, quais sejam: “equipe de segurança”
(120 homens), “locação de palco”, “serviços profissionais de iluminação”, “locação de sonorização
profissional” e “mídia rádio”;
b) a falta de elementos nos autos sobre o nexo entre os recursos repassados ao IEC para a
suposta execução de gastos para pagamento da empresa Elo apenas corrobora a tese de que esta TCE é
apenas mais um dos inúmeros processos julgados ou em curso no Tribunal que visam à recuperação de
recursos federais desviados em um grande esquema arquitetado por entidades da sociedade civil, entre
as quais se encontrava a convenente do Convênio 704786/2009;
c) o cenário global aponta para a ocorrência de desvio de recursos federais da ordem de R$ 9,5
milhões, considerando que a forma de atuação do IEC verificada nesta TCE – análoga/similar à da
conhecida, nos processos do TCU, entidade Premium Avança Brasil –, pode ter sido replicada em
muitos outros ajustes firmados com o MTur e com o extinto Ministério da Cultura;
d) no presente caso, verifica-se a ausência de evidências de que os valores repassados no âmbito
do Convênio 704786/2009 tenham sido, de fato, aplicados em ações para a realização da “27ª
Exposição Agropecuária de Brasília”;
e) os diversos indícios de desvio de recursos convergem para a conclusão de que o IEC se
encontrava no âmbito de esquema voltado para angariar verbas oriundas de convênios do MTur para,
em seguida, dar-lhes destinação desconhecida, tendo em vista que (i) essa associação privada não
apresentava condições operacionais para gerir os R$ 9,5 milhões que lhe foram repassados por órgãos
federais; (ii) seus dirigentes e funcionários apresentavam ligações com a Premium Avança Brasil; e
(iii) as empresas contratadas tanto pelo IEC como pela Premium Avança Brasil, para executar ações
nos convênios, eram, em grande parte, a exemplo da Elo (Peça 1, p. 113-114), coincidentes (Peça 1, p.
111-113);
f) sobre a empresa mencionada na transcrição supra, cabe destacar que, nestes autos, poder-se-ia
aventar sua citação nesta TCE, juntamente com seu sócio-administrador, a partir da desconsideração
da personalidade jurídica, considerando que, no extrato bancário à peça 39 (p. 14), consta transferência
realizada a débito da conta específica do convênio, no dia 30/10/2009, em favor da sociedade
Conhecer, no valor de R$ 326.986,50. No dia 6/11/2009, o montante de R$ 327.000,00 retornou para a
referida conta bancária, oriundo de transferência realizada pela empresa Conhecer (peça 39, p. 13),
tendo sido, no mesmo dia, repassado, a débito da conta específica do convênio, para a empresa Elo;
g) desconhece-se qualquer relação jurídica entre a empresa Conhecer e a convenente, ou mesmo
com a empresa Elo, para os fins previstos no ajuste, e, portanto, o motivo do “empréstimo” que lhe foi
concedido, entre os dias 30/10 a 6/11/2009, com os recursos do convênio;
h) o fato de haver indícios de que a empresa Conhecer não existe, de fato (Peça 39, p. 125),
indica que pode não ser benéfico, em termos do custo do controle, atrasar a marcha processual para
fim de incluí-la no rol de responsáveis, juntamente com a pessoa física que consta nas bases de dados
oficiais como seu sócio administrador;
12. Em razão dos elementos relatados, o MP/TCU, considerando a gravidade do mecanismo
criado para desviar recursos federais – exposto, em especial, na Nota Técnica CGU 3.096/2010, e que
foi bem delineado no voto condutor do Acórdão 1.418/2019-TCU-Plenário, entende que se justificaria
a inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da
Administração Pública, nos termos do art. 60 da Lei 8.443/1992, as pessoas físicas que venham a ser
condenadas nesta TCE e que também se mostra pertinente arrestar os bens dos responsáveis, pessoas
físicas e jurídicas, que venham a ser julgados em débito neste processo, nos termos do art. 61 da
referida lei.
13. Quanto à proposta de exclusão do Sr. Danillo Augusto dos Santos desta TCE, o Ministério
Público entende que não há elementos suficientes para que se adotem as teses defendidas pela SEC-
SC, eis que as situações indicadas pela unidade técnica têm relação com a possível fraude – não
comprovada nestes autos por meio de perícia –, apontada pelo Sr. Danillo Augusto dos Santos, de que
sua assinatura teria sido falsificada em diversos documentos oriundos do IEC, o que poderia incluir
402
tanto aquela consignada no termo do Convênio 704786/2009 (Peça 1, p. 58) como aquela constante
dos formulários e declarações presentes na prestação de contas apresentada ao MTur, conforme análise
realizada pela SEC-SC nos parágrafos 77 a 79 da instrução à Peça 75.
14. Entende o Parquet, que tais alegações já foram devidamente rechaçadas pelo Tribunal ao
apreciar o TC 015.021/2015-7 e que, sendo similares ou análogos os fatos e as consequentes alegações
defensivas do Sr. Danillo Augusto dos Santos que justificariam, em seu entendimento, sua exclusão
desta TCE e do referido TC 015.021/2015-7, o Ministério Público sugere a rejeição de suas alegações
de defesa neste processo e, em consequência, o julgamento pela irregularidade de suas contas;
imputação de débito; aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 e arresto dos bens
considerados suficientes para garantir o integral ressarcimento do débito que vier a lhe ser imputado,
em solidariedade com os demais responsáveis, sendo esse o mesmo desfecho a ser conferido nos autos
à Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo, ao IEC e à empresa Elo – sem prejuízo da inabilitação dos ex-
presidentes da associação privada.
15. Quanto ao mérito, peço vênias ao Ministério Público especializado e manifesto minha
concordância com a proposta da SEC-SC, cujos fundamentos incorporo às minhas razões de decidir.
16. Os responsáveis foram citados pelas seguintes irregularidades:
a) esclarecimentos insuficientes para rebater constatações verificadas pela CGU relacionadas
com direcionamento de contratação, capacidade operacional duvidosa da empresa contratada Elo
Brasil Produções Ltda., impossibilidade de verificação da veracidade dos documentos comprobatórios
de despesas e da efetiva aplicação dos recursos do ajuste na consecução do objeto pactuado no
convênio, relação entre as empresas que apresentaram cotação de preços e o convenente;
b) impossibilidade de comprovação da existência da empresa contratada Elo Brasil Produções
Ltda., a qual não foi encontrada no endereço registrado no Cadastro CNPJ;
c) cotação prévia de preços realizada pelo convenente antes da celebração do ajuste, cuja
proposta vencedora apresenta os mesmos valores para cada item apresentado no Plano de Trabalho;
d) termo de convênio entre o MTur e o IEC e contrato entre o IEC e a empresa Elo Brasil
Produções Ltda. assinados após o início da 27ª Exposição Agropecuária de Brasília, apresentando
como metas a locação de palco, iluminação e som, itens que já deveriam estar montados e em
utilização desde o primeiro dia do evento;
e) insuficiência documental para outras receitas que custearam o evento com comprovação da
aplicação desses recursos na sua execução, valores esses que deveriam integrar a prestação de contas;
f) ausência de contratos e notas fiscais complementares capazes de comprovar a efetiva
contratação dos itens previstos no plano de trabalho, como, por exemplo, contrato assinado entre Elo
Brasil Produções Ltda. e fornecedores e respectivas notas fiscais para locação de palco, iluminação,
som etc.
17. As alegações dos responsáveis resumem-se, principalmente, na afirmação que o evento
ocorreu, que não houve dano aos cofres públicos, que foram identificadas falhas formais que não
prejudicaram o alcance do objetivo do convênio e que foi comprovado o nexo causal entre as despesas
realizadas e os recursos federais repassados.
18. Entretanto, no ajuste em tela, o IEC adotou a prática que vem sendo observada em diversas
TCEs instauradas por este Tribunal, que têm esse instituto seus dirigentes como responsáveis, a
contratação da empresa Elo Brasil para a realização de todo o evento objeto do ajuste em exame, sendo
o pagamento realizado em 6/11/2009, após a data prevista para a ocorrência do evento, ausência de
documentação acerca das eventuais contratações feitas pela empresa Elo Brasil, o que dificulta aferir a
regular aplicação dos recursos.
19. Ao agir assim, o IEC atua como mero repassador de recursos, muito embora seja o
responsável por sua gestão e prestação de contas perante a União, devendo ser responsabilizado em
caso de irregularidade na execução do convênio.
20. Já a responsabilidade da Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo está claramente configurada no
processo, tendo em vista que ela foi a gestora do IEC durante toda a vigência do ajuste, conforme atas
403
de assembleias realizadas (Peça 15, p. 46 e peça 17). Assim, a responsável responde pela totalidade do
débito apurado. Ao gerir os recursos do Convênio MTur 704786/2009 sem comprovar a boa e regular
aplicação da totalidade dos recursos transferidos, a responsável suscitou, por via de consequência, a
ocorrência de dano ao Erário.
21. Desse modo, como a documentação disponível nos autos não é suficiente para demonstrar o
nexo de causalidade entre os recursos repassados e o objeto conveniado, acompanho a proposta
uníssona da unidade técnica e do representante do MPTCU de rejeitar as alegações de defesa da Sra.
Ana Paula da Rosa Quevedo, responsável pelo instituto durante a execução do convênio e do referido
instituto.
22. No que tange à responsabilização do Sr. Danillo Augusto dos Santos, embora louvando os
argumentos apresentados pelo M|P/TCU, acompanho o entendimento da Sec-SC no sentido de excluí-
lo da relação processual.
23. O Sr. Danillo Augusto dos Santos consignou em sua defesa que (Peça 15):
a) nunca exerceu de fato a administração, gestão ou controle das atividades desenvolvidas pelo
IEC, tendo sido enganado e ludibriado pela Sra. Idalby Cristine Moreno Ramos para se associar ao
instituto;
b) as cópias das atas de assembleias gerais da entidade demonstram que a gestão, o controle, a
administração e o uso desvirtuado da finalidade do instituto era exercido pela Sra. Idalby juntamente
com as Sras. Caroline da Rosa Quevedo, Ana Paula da Rosa Quevedo e Robson da Rosa Quevedo;
c) a Nota Técnica CGU 3096/2010 faz menção ao grau de parentesco dessas pessoas acima
citadas juntamente com outras ligadas às empresas Conhecer Consultoria e Marketing Ltda. ME e
Premium Avança Brasil, que aplicavam golpes para obter recursos públicos através de convênios cujas
verbas não eram utilizadas na realização dos projetos aprovados, sendo que o nome do responsável não
consta do documento da CGU;
d) o responsável é fisioterapeuta e conheceu a Sra. Idalby Cristine Moreno Ramos durante um
tratamento de fisioterapia em 2008, quando foi convidado a se associar ao IEC para juntos
desenvolverem projetos e trabalhos voluntários na área da saúde;
e) o nome do responsável foi incluído no quadro diretivo do IEC em 27/10/2008, na função de
presidente, sendo que a Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo era a vice-presidente, a Sra. Caroline da Rosa
Quevedo era a tesoureira e a Sra. Idalby era a secretária;
f) o responsável foi nomeado como presidente do IEC apenas para compor o quadro diretivo,
pois não residia na mesma cidade em que funcionava o instituto, além de não possuir tempo disponível
para exercer outra atividade, haja vista lecionava e trabalhava como fisioterapeuta, jornada de trabalho
que iniciava às 7h15 e findava às 22h40;
g) o responsável não participava da administração da entidade, não exercia nenhuma atividade,
não participava das assembleias, nunca visitou qualquer órgão ou empresa em nome do IEC, tampouco
conhecia qualquer assunto ligado ao repasse de verbas públicas;
h) “diante da confiança na Sra. Idalby, o Sr. Danillo assinava os documentos enviados sem ao
menos serem lidos ou questionados”;
i) o responsável tomou conhecimento do golpe ao assistir uma reportagem do Programa
Fantástico da Rede Globo de Televisão, ocasião em que entrou em contato com a Sra. Idalby para
exigir explicações e a retirada de seu nome da entidade;
j) o responsável jamais se beneficiou ou recebeu remuneração de forma direta ou indireta pelo
IEC e autoriza a quebra de seus sigilos fiscais, bancários e telefônicos para demonstrar que não
participou de qualquer fraude ou conluio com o fim de lesar o patrimônio público;
k) as atas de assembleias dão conta que o responsável assumiu a presidência da entidade em
27/10/2008, sendo que em 3/4/2009 solicitou afastamento de sua função, situação esta que perdurou
até sua efetiva exclusão do quadro da diretoria do IEC;
l) as referidas atas também demonstram que sempre estiveram à frente da entidade as Sras.
Idalby Moreno Ramos, Caroline da Rosa Quevedo e Ana Paula da Rosa Quevedo;
404
m) o ajuste foi assinado em 3/9/2009, data em que estava afastado do cargo de presidente do
IEC, “o que leva a indícios da prática de falsidade ideológica”, sendo que o responsável permaneceu
afastado durante todo o período de vigência do ajuste e não assinou nenhum contrato ou convênio.
24. A Sec-SC, em sua análise, defendeu que o referido ex-presidente do IEC, que assumiu a
presidência da entidade em 27/10/2008, não se encontrava à frente do Instituto entre 3/4/2009 e
31/5/2010, quando teria ocorrido sua suposta saída definitiva da entidade (Peças 15, p. 46-54; e 17),
período que abarcou a vigência e a fase de prestação de contas do Convênio 704786/2009 (de 3/9/2009
a 8/2/2010) e que teria ocorrido a possível falsificação da assinatura na prestação de contas
apresentada pelo IEC ao MTur (peça 39, p. 6-12).
25. Entretanto, o MP/TCU discorda desse posicionamento, pois entende que ambas as situações
indicadas têm relação com a possível fraude apontada pelo Sr. Danillo Augusto dos Santos, não
comprovada nestes autos por meio de perícia, de que sua assinatura teria sido falsificada em diversos
documentos oriundos do IEC, o que poderia incluir tanto aquela consignada no termo do Convênio
704786/2009 (peça 1, p. 58) como aquela constante dos formulários e declarações presentes na
prestação de contas apresentada ao MTur, conforme análise realizada pela SEC-SC nos parágrafos 77
a 79 da instrução à Peça 75 (p. 12-13).
26. Alega, também que tais alegações já foram rechaçadas pelo Tribunal ao apreciar o TC
015.021/2015- 7, Acórdão 1.418/2019-TCU-Plenário, relator Ministro Augusto Nardes, cujos trechos
do no voto condutor transcreve.
27. Consigna, ainda, quanto à questão da falsificação de sua assinatura, que é da
responsabilidade do próprio Sr. Danillo Augusto Santos apresentar provas robustas, inclusive laudos
periciais, o que teria deixado de fazer.
28. Ocorre que, após a instrução da unidade técnica e parecer do Ministério Público junto a este
Tribunal (Peças 75 a 78), o Sr. Danillo Augusto dos Santos fez juntar aos autos Laudo
Documentoscópico e Grafotécnico (Peça 86), bem como decisões administrativas (Acórdãos
2.283/2019 – TCU – Plenário e 4.768/2019 – TCU – 1ª Câmara – Peças 84 e 85) e judicial (Peça 83)
que reconheceram não haver qualquer tipo de conduta que lhe possa ser atribuída e o excluíram dos
processos relacionados ao IEC (Peças 82 a 86).
29. No Laudo Documentoscópico e Grafotécnico (Peça 86) o perito concluiu que os documentos
submetidos à sua análise foram produzidos por meio de montagem, mediante transplante da assinatura
atinente à Danillo Augusto dos Santos e do respectivo campo subposto mecanografado. Portanto,
entendeu tratarem-se de documentos ilegítimos e, por conseguinte, falsos. Mesma conclusão a que
chegou o auditor na instrução à Peça 75, transcrita no Relatório precedente no sentido de que “em que
pese a baixa definição das imagens das assinaturas, uma rápida análise dos documentos da prestação
de contas permite observar que se tratam da mesma assinatura copiada em vários documentos.
30. Assim, depreendo que, com os novos elementos juntados ao processo, há no conjunto
probatório, indícios robustos de que os diversos documentos que constam assinatura do Sr. Danillo
foram “forjados”, por meio de grosseira reprodução (reprografia digital), situação descrita pelo perito
no laudo acostado ao processo e observada, também, por auditores desta Corte de Contas.
31. Há ainda que ser considerado que as decisões deste Tribunal mencionadas pelo defendente,
já reconhecem que o Sr. Danillo nunca administrou de fato o instituto e que a sua assinatura foi
reproduzida de forma fraudulenta em diversos documentos.
32. Além disso, foi juntada aos autos a decisão da 16ª Vara do Tribunal Regional Federal da
Primeira Região Seção Judiciária do Distrito Federal, que rejeitou a ação de improbidade
administrativa em relação ao Sr. Danillo Augusto dos Santos, por improcedência, sob o fundamento de
que, em vários processos de TCE, esse responsável teria sido excluído, sob a alegação acolhida de que
teria se afastado do cargo quando da celebração dos contratos e, principalmente, em razão do contido
no TC 015.021/2015-7, o qual descreve esquema de utilização de “laranjas” pela Sra. Idalby, bem
como de falsificação de assinaturas (Processo 0036699-48.2016.4.01.3400) (Peça 83).
405
33. Diante do exposto, manifesto a minha concordância em relação à proposta da SEC-SC, no

sentido de considerar revel a empresa Elo Brasil Produções Ltda., excluir da relação processual o Sr.
Danillo Augusto dos Santos; julgar irregulares as contas da Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo, bem
como as do Instituto Educar e Crescer e da empresa Elo Brasil Produções Ltda., condenando-os, em
solidariedade, ao pagamento da quantia de R$ 300.000,00.
34. Entendo adequado aplicar, individualmente, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 à
Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo, ao Instituto Educar e Crescer e à empresa Elo Brasil Produções
Ltda., cujo valor fixo em R$ 100.000,00.
35. Ante a gravidade dos atos praticados e dos valores envolvidos nesta e em outras Tomadas de
Contas Especiais que envolvem o Instituto Educar e Crescer (IEC), acolho a proposta do MP/TCU, no
sentido de inabilitar a Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo para o exercício de cargo em comissão ou de
função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal pelo período de cinco anos, nos
termos do art. 60 da Lei 8.443/1992 e, ainda, solicitar à Advocacia-Geral da União, por intermédio do
MP/TCU, as medidas necessárias ao arresto dos bens de todos os responsáveis julgados em débito, nos
termos do art. 61 da Lei 8.443/1992.
36. Em acréscimo, entendo pertinente autorizar, antecipadamente, caso venha a ser solicitado, o
pagamento das dívidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais sucessivas, a primeira a vencer em 15
(quinze) dias após a notificação e as demais a cada 30 (trinta) dias, com a incidência dos devidos
encargos legais sobre cada uma delas e com o alerta de que a falta de comprovação de recolhimento de
qualquer parcela acarretará vencimento antecipado do saldo devedor.
37. Por fim, considero apropriado dar ciência da deliberação que vier a ser proferida ao
Procurador-Chefe da Procuradoria da República no Distrito Federal, nos termos do § 3º do art. 16 da
Lei 8.443/1992 c/c o § 7º do art. 209 do Regimento Interno/TCU, bem como ao Ministério do Turismo
e aos responsáveis, informando-os que seu inteiro teor pode ser consultado no endereço
www.tcu.gov.br/acordaos.
Ante o exposto, Voto por que o Tribunal aprove o acórdão que ora submeto à apreciação do
Plenário.
1. Processo TC 018.395/2015-5.
2. Grupo II – Classe de Assunto: IV – Tomada de Contas Especial.
3.1. Responsáveis: Ana Paula da Rosa Quevedo (CPF 001.904.910-27), Danillo Augusto dos
Santos (CPF 036.408.128-75); Elo Brasil Produções Ltda. - ME (CNPJ 10.760.664/0001-02); IEC
Instituto Educar e Crescer (CNPJ 07.177.432/0001-11).
4. Órgão/Entidade: Ministério do Turismo.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Rodrigo Medeiros de Lima.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE).
8.1. Gustavo Rodrigues Silva (374.108/OAB-SP) e outros, representando Danillo Augusto dos
Santos.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Tomada de Contas Especial instaurada pelo
Ministério do Turismo (Mtur) em desfavor da associação privada denominada Instituto Educar e
Crescer (IEC) e de seu ex-presidente, Sr. Danillo Augusto dos Santos, em razão da impugnação total
das despesas do Convênio 704786/2009, assinado em 3/9/2009, que teve por objeto a implementação
de ações na “27ª Exposição Agropecuária de Brasília”, realizada no período de 28/8 a 13/9/2009.
406

ante as razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 1º, inciso I; 16, inciso III, alínea c,
19, caput; 23, inciso III; 57; e art. 12 § 3º, da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, em:
9.1. considerar revel, para todos os efeitos, a empresa Elo Brasil Produções Ltda., dando-se
prosseguimento ao processo;
9.2. excluir o Sr. Danillo Augusto dos Santos da relação processual;
9.3. rejeitar as alegações de defesa do Instituto Educar e Crescer e de Ana Paula da Rosa
Quevedo;
9.4. julgar irregulares as contas da Sra. Ana Paula da Rosa Quevedo, do Instituto Educar e
Crescer e da empresa Elo Brasil Produções Ltda., condenando-os solidariamente ao pagamento da
quantia a seguir especificada, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar das notificações, para
comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno), o
recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente e acrescida dos
juros de mora, calculados a partir da data indicada, até a data do recolhimento, na forma prevista na
Data da Ocorrência Valor
6/11/2009 R$ 300.000,00
9.5. aplicar individualmente ao Instituto Educar e Crescer e à Ana Paula da Rosa Quevedo a
multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais), com a fixação
do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214,
inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno do TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional,
atualizada monetariamente desde a data desta deliberação até a do efetivo recolhimento, se paga após o
9.6. autorizar, antecipadamente, caso venha a ser solicitado, o pagamento das dívidas em até 36
(trinta e seis) parcelas mensais sucessivas, a primeira a vencer em 15 (quinze) dias após a notificação e
as demais a cada 30 (trinta) dias, com a incidência dos devidos encargos legais sobre cada uma delas e
com o alerta de que a falta de comprovação de recolhimento de qualquer parcela acarretará vencimento
antecipado do saldo devedor;
9.7. autorizar a cobrança judicial da dívida, caso não atendidas as notificações, nos termos do art.
28, inciso II, da Lei 8.443/1992;
9.8. considerar grave a infração cometida por Ana Paula da Rosa Quevedo;
9.9. inabilitar Ana Paula da Rosa Quevedo para o exercício de cargo em comissão ou de função
de confiança no âmbito da Administração Pública Federal pelo período de 5 (cinco) anos, nos termos
do art. 60 da Lei 8.443/1992;
9.10. solicitar à Advocacia-Geral da União, por intermédio do MP/TCU, as medidas necessárias
ao arresto dos bens de todos os responsáveis julgados em débito por este Acórdão, nos termos do art.
61 da Lei 8.443/1992;
9.11. dar ciência desta deliberação ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República no
Distrito Federal, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992 c/c o § 7º do art. 209 do Regimento
Interno/TCU, bem como ao Ministério do Turismo e aos responsáveis, informando-os que seu inteiro
teor pode ser consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos;
9.12. encaminhar cópia desta deliberação à 5ª Câmara de Coordenação e Revisão e Combate à
Corrupção da Procuradoria-Geral da República, nos termos do art. 16, § 3º, da Lei 8.443/1992.

407
Oliveira.
GRUPO I – CLASSE I – Plenário

TC 021.206/2018-0 [Apenso: TC 000.663/2019-0]
Natureza: I - Pedido de Reexame (Representação).
Órgão/Entidade: Fundação Nacional de Saúde.
Responsável: Linkcon Ltda - Eireli (05.323.742/0001-71).
Interessado: Linkcon Ltda - Eireli (05.323.742/0001-71).
Representação legal: Marcelo Goncalves da Cruz e outros, representando Fundação Nacional de
Saúde; Albertina de Almeida Noberto (34654/OAB-DF) e outros, representando Basis Tecnologia da
Informação S.A.; Alexandre Henrique Coelho de Melo (20582/OAB-PE) e outros, representando
Linkcon Ltda - EPP.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. FUNASA. PREGÃO. REVOGAÇÃO DO CERTAME.

EXERCÍCIO INDEVIDO DO DIREITO DE PREFERÊNCIA. DECLARAÇÃO DE
INIDONEIDADE POR TRÊS ANOS. PEDIDO DE REEXAME. PRESENÇA DE ATENUANTES.
PROVIMENTO PARCIAL.
RELATÓRIO
Adoto como Relatório a instrução da Secretaria de Recursos (peça 138), que contou com a
anuência do corpo diretivo da unidade (peça 139 e 140):
INTRODUÇÃO
1. Trata-se de pedido de reexame (peças 120 a 130) interposto pela empresa Linkcon Ltda. - Eireli contra
o Acórdão 339/2019-TCU-Plenário (peça 96), cujo teor se encontra abaixo transcrito:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que se aprecia representação, com proposta de medida cautelar,
formulada pela empresa Basis Tecnologia da Informação S.A., dando conta de supostas irregularidades na condução do
procedimento licitatório afeto a Concorrência Pública Pregão Eletrônico (PE) 6/2018 promovido pela Fundação Nacional
de Saúde (Funasa);
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas
pelo Relator, em:
9.1. com fundamento nos artigos 235 e 237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno do TCU, c/c o art.
113, § 1º, da Lei 8.666/1993 e art. 103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014, conhecer da presente Representação, para, no
mérito, considerá-la prejudicada, por perda do seu objeto, diante da revogação do Pregão Eletrônico 6/2018;
9.2. revogar a medida cautelar concedida por meio de despacho proferido em 10/9/2018 (peça 41), referendada por
meio do Acórdão 2.133/2018-TCU-Plenário (peça 42), com fundamento no § 5° do art. 276 do Regimento Interno do TCU;
9.3. declarar a inidoneidade da empresa Linkcon Eireli EPP (CPNJ 05.323.742/0001-71) para participar de licitação
na Administração Pública Federal pelo prazo de 3 (três) anos, nos termos do art. 46 da Lei 8.443/1992, em virtude de
prática fraudulenta comprovada no Pregão Eletrônico 6/2018 promovido pela Funasa;
9.4. dar ciência à Fundação Nacional de Saúde (Funasa), com fundamento no art. 7º da Resolução-TCU 265/2014 e
com vistas à adoção de providências internas que previnam a ocorrência de outras falhas semelhantes, de que a exigência
contida no Anexo VII do edital do Pregão Eletrônico 6/2018 no sentido de que a licitante utilize ferramenta de robotização
durante a realização de prova de conceito em processo de contratação de fábrica de software, constitui-se em exigência
excessiva, dispensável, impertinente e irrelevante à prestação do objeto pretendido, além de constituir despesa à licitante
desnecessária e anterior à própria celebração do contrato, infringindo, assim, o princípio constitucional da isonomia, o art.
3º, caput e § 1º, inciso I, da Lei 8.666/1993, c/c o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, por analogia, a
jurisprudência desta Corte, a exemplo dos Acórdãos 165/2009, 1.227/2009 e 1.229/2008, todos do Plenário, e a Súmula-
TCU 272;
408
9.5. determinar à Fundação Nacional de Saúde (Funasa), nos termos do art. 3º da Instrução Normativa Conjunta
MP/CGU 1/2016 c/c art. 17 do Decreto 9.203/2017, que comprove, em sua próxima prestação de contas, que estão sendo
implementados, mantidos, monitorados e revisados os controles internos da gestão dos processos licitatórios, tendo por
base a identificação, a avaliação e o gerenciamento de riscos, a exemplo dos que foram identificados neste processo
(prejuízo à competitividade do certame em decorrência do descumprimento de legislação e fraude praticada por licitante);
9.6. recomendar à Fundação Nacional de Saúde (Funasa), com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento
Interno do TCU, que, em futuros processos de contratação, abstenha-se de incluir cláusulas prejudiciais ao equilíbrio
financeiro das partes envolvidas, a exemplo do subitem 7.7.2.2 do termo de referência do Pregão Eletrônico 6/2018, em
afronta ao disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal;
9.7. enviar cópia desta deliberação e demais elementos considerados relevantes à Procuradoria da República do
Distrito Federal e Territórios, para que ajuíze ações civis e penais que entender pertinentes, face à fraude à licitação
perpetrada pela empresa Linkcon Eireli EPP (CPNJ 05.323.742/0001-71);
9.8. enviar cópia desta deliberação e demais elementos considerados relevantes à Secretaria da Receita Federal do
Brasil para que adote as medidas consideradas cabíveis, face aos indícios de cometimento de fraudes tributária e contábil,
além de sonegação fiscal, praticados pela empresa Linkcon Eireli EPP (CPNJ 05.323.742/0001-71);
9.9. dar ciência desta decisão à Fundação Nacional de Saúde (Funasa) e às empresas Basis Tecnologia da
Informação S.A. (CNPJ 11.777.162/0001-57) e Linkcon Eireli EPP (CPNJ 05.323.742/0001-71); e
9.10. arquivar os presentes autos.
2. A decisão contestada está relacionada com o Pregão Eletrônico (PE) 6/2018, realizado pela Fundação
Nacional de Saúde (Funasa) para contratar serviços de desenvolvimento e manutenção de sistemas de
informação, na modalidade de fábrica de software. O objeto do certame era composto de um item, totalizando
de 12.273 pontos de função (PF), cujo valor unitário foi estimado em R$ 710,10 ou R$ 8.715.057,30 no total
(peça 3, p. 1 e 162-165).
HISTÓRICO
3. Em 21/6/2018, a empresa Basis representou perante o TCU com a finalidade de denunciar possíveis
irregularidades relacionadas com o PE 6/2018, de responsabilidade da Funasa (peça 1).
4. A sessão de abertura das propostas do pregão ocorreu em 28/6/2018. Inicialmente, a empresa Basis
Tecnologia da Informação S.A. ofereceu o melhor lance no valor de R$ 6.638.927,00, seguida pela empresa
Hominus Gestão e Tecnologia Ltda., com um lance de R$ 6.639.000,00 (peças 26 e 33).
5. No entanto, durante a sessão, a pregoeira informou acerca da participação de empresa de pequeno porte
(EPP) optante de benefício da Lei Complementar (LC) 123/2006, razão pela qual a EPP teria a possibilidade de
exercer direito de preferência legalmente assegurado após o encerramento de todos os itens. Assim, ela avisou à
EPP, no caso, à empresa Linkcon, sobre a possibilidade de ela enviar ou desistir de apresentar lance final
inferior ao lance vencedor para o item 1 (peça 26).
6. Ato contínuo, a Linkcon apresentou proposta no valor de R$ 6.637.000,00, utilizando, dessa forma, o
direito de preferência assegurado às microempresas (ME) e EPP nas licitações. Em seguida, a empresa
encaminhou documentação para avaliação de sua habilitação, mas houve necessidade de realizar diligência para
sanar dúvidas acerca do atendimento dos critérios adotados, conforme mensagem de 5/7/2018. Em decorrência
dessa situação, o pregão foi suspenso nessa data (peça 26).
7. Alguns dias antes da suspensão, em 29/6/2018, no âmbito do TCU, os argumentos da representação
impetrada pela empresa Basis foram avaliados em instrução inicial. Na ocasião, consideraram-se insuficientes as
evidências e informações sobre as supostas irregularidades, abaixo enumeradas, alegadas pela empresa
representante (peça 4):
a) exigência excessiva relativa à prova de conceito (POC);
b) incorreções na definição dos prazos dos serviços;
c) ausência de detalhes em caso de alterações de ordens de serviços; e
d) subjetividade na definição de horários e acréscimos de pagamento em casos emergenciais.
8. Dessa forma, com anuência do Ministro-Relator, foi realizada oitiva prévia da Funasa, em 4/7/2018,
para pronunciamento acerca do disposto na representação. Além disso, também foi requisitada a apresentação de
informações com a finalidade de esclarecer a existência ou não dos pressupostos que caracterizariam a
necessidade de adoção da medida cautelar pleiteada pela representante (peças 6 e 7).
9. Na mesma ocasião, por intermédio de ofício de 4/7/2018, foi dada, à empresa Linkcon, a oportunidade
para manifestação sobre os fatos apontados na representação, em razão da possibilidade de futura anulação do
PE 6/2018 (peça 8).
10. A Funasa apresentou sua resposta em reunião realizada na Secretaria de Fiscalização de Tecnologia
da Informação (Sefti) no dia 31/7/2018. Por seu turno, a Linkcon se pronunciou por meio de seu advogado
409
alegando que caberia somente manifestação do órgão contratante, por se tratar de fatos de sua exclusiva
competência (peças 17, 27 e 36).
11. Da análise do documento apresentado pela Funasa, a Sefti concluiu que houve indícios da presença de
exigência impertinente ao objeto do instrumento convocatório do PE 6/2018, relativa a uma ferramenta de
robotização a ser avaliada na POC, a qual, além de excessiva, seria dispensável à garantia do cumprimento das
obrigações (peça 38, p. 8-9, parágrafos 43-44).
12. Também concluiu que a obrigação de a contratada aceitar ajustes de até 30% do total de pontos de
função da contagem detalhada final, sem ônus adicional à contratante, prevista no subitem 7.2.2 do edital,
poderia representar obrigação excessiva à contratada sem a devida contrapartida pecuniária (peça 38, p. 15,
parágrafo 78).
13. Por outro lado, considerou improcedentes as alegações da representante quanto à incorreção dos
prazos dos serviços e quanto à subjetividade na definição de horários e de acréscimos de pagamento em casos
emergenciais (peça 38, p. 12-13, parágrafo 67, e 16, parágrafo 87).
14. Na análise da Secretaria, também foi constatado que a Linkcon, embora tenha ganhado a licitação
fazendo uso de sua condição de EPP, auferiu receita operacional bruta incompatível com esse enquadramento.
Por essa razão, identificou indício de fraude à licitação no caso sob exame (peça 38, p. 16-18, parágrafos 88-99).
15. Face às suas conclusões, a Sefti propôs realizar nova oitiva da Funasa para esclarecer quanto às duas
exigências consideradas ilegais, além de audiência da empresa Linkcon para apresentar razões de justificativa
quanto à sua participação no PE 6/2018 como EPP sem os pressupostos necessários para seu enquadramento
nessa categoria (peça 38, p. 8, 15 e 20, parágrafo 108.2).
16. Também propôs adoção de medida cautelar para suspender o PE 6/2018 até deliberação do mérito da
representação. As propostas foram acolhidas pelo Relator em seu despacho de 10/9/2018, e a cautelar,
referendada por meio do Acórdão 2.133/2018-TCU-Plenário, exarado em 12/9/2018 (peças 38, p. 19, parágrafo
107, 41, p. 5-6, e 42).
17. Em comunicação por e-mail com a Sefti, ocorrida em 22/11/2018, a Funasa informou que a Linkcon
participou do certame como EPP e, em função dessa condição, venceu a disputa. Contudo, logo após, houve
denúncia da empresa Basis de que o faturamento da vencedora estava acima do limite para essa condição, o que
restou posteriormente comprovado. Assim, a proposta da Linkcon foi recusada (peça 64).
18. Ainda na comunicação, relatou-se que foi sugerida a revogação do certame em função das falhas
apontadas pela Sefti. Em função das irregularidades apontadas, o presidente da Funasa assinou o ato de
revogação do PE 6/2018 em 11/9/2018 (peças 63 e 64).
19. Em instrução de 6/12/2018, a Sefti analisou a nova situação, inclusive a documentação enviada pela
Funasa em resposta à oitiva retro citada (peça 68).
20. Para a Secretaria, a exigência relativa ao uso de ferramenta de robotização na POC, a qual deveria
atender a pelo menos 80% dos 132 requisitos definidos no edital, atentaria contra o princípio constitucional da
isonomia. Apesar disso, constatou-se que a irregularidade não teria causado prejuízo à Funasa em decorrência
da revogação do pregão (peça 68, p. 15).
21. Quanto ao uso do direito de preferência pela Linkcon, entendeu-se que a empresa não reunia
condições de exercê-lo, configurando fraude à licitação. Adicionalmente, concluiu-se que a fraude foi
perpetrada de forma consciente pela licitante, com má-fé e dolo (peça 68, p. 15).
22. Além dessa fraude, constataram-se indícios de fraude contábil e tributária, além de sonegação fiscal.
Tendo em vista o envolvimento da empresa em outros processos do TCU, foi proposta a declaração de
inidoneidade da Linkcon para participar de licitação na Administração Pública Federal (APF) (peça 68, p. 15).
23. A par dessa proposta, outras foram formuladas relacionadas com o controle da licitação, a exemplo da
revogação da cautelar e da assinatura de prazo para anulação do pregão em comento. As medidas propostas
foram referendadas pelos dirigentes da unidade (peças 68, p. 15-16, 69 e 70).
24. Em seu voto (peça 97), o Relator basicamente concordou com o encaminhamento sugerido pela Sefti,
com exceção daquele relativo à anulação do pregão, visto que a Funasa já havia adotado o procedimento de
revogar o certame. Dessa forma, em sessão plenária de 20/2/2019, prolatou-se o acórdão ora combatido.
25. A empresa Linkcon opôs embargos de declaração contra a decisão, os quais foram rejeitados em
25/9/2019, mediante Acórdão 2278/2019-TCU-Plenário. Em 18/10/2019, entrou com o presente pedido de
reexame com o objetivo de reformular a decisão guerreada (peças 111, 115 e 120).
26. Por meio despacho de 22/11/2019, o Relator conheceu do recurso e determinou o envio dos autos para
exame de mérito por parte da Serur (peça 136).
410
27. Reitera-se o exame preliminar de admissibilidade constante à peça 133, ratificado pelo Relator, Exmo.
Ministro Aroldo Cedraz, nos termos do artigo 48 da Lei 8.443/1992, c/c os artigos 277, inciso II, e 278, caput e
§ 1º, 285 e 286 do RI/TCU, suspendendo-se os efeitos do item 9.3 do Acórdão 339/2019-TCU-Plenário em
relação ao recorrente (peça 136).
EXAME TÉCNICO
28. Esta instrução se destina a analisar o recurso impetrado pela Linkcon e está dividida em tópicos que
correspondem aos argumentos da empresa, à análise, à conclusão e à proposta de encaminhamento. A análise
abrange os seguintes assuntos: cerceamento do direito de defesa, perda de objeto da representação, boa-fé,
primariedade, reincidência e ausência de vantagem.
Argumentos da empresa Linkcon (peças 120 a 130)
29. De início, a empresa examina os requisitos de admissibilidade do recurso e defende que ele é
tempestivo e merece ser conhecido, com atribuição de efeito suspensivo. Depois, traça uma breve síntese do
processo e, em seguida, passa a discorrer acerca dos fundamentos jurídicos para a reforma da decisão recorrida
(peça 120, p. 1-3).
30. Preliminarmente, sustenta que houve cerceamento do seu direito de defesa, que seria causa de
nulidade da decisão recorrida. Sobre o assunto, tece a seguinte argumentação (peça 120, p. 3-6):
a) Pugnou pela retirada do processo de pauta, conforme descreveu por ocasião dos embargos de
declaração opostos pela empresa (peças 82 e 92).
b) Antes da emissão do acórdão recorrido, pretendia distribuir pessoalmente memoriais para os ministros
do TCU, bem como despachar com o Relator e estar presente à sessão de julgamento.
c) Houve omissão quanto ao pleito, pois não há registro do despacho desta petição, o que impediu o
pleno exercício do seu direito ao contraditório e à ampla defesa, corolários do devido processo legal.
d) No seu voto o Relator entendeu que não houve, por parte do recorrente, pedido específico de
sustentação oral e que não é causa de nulidade do julgamento a ausência do advogado da parte.
e) Lembra que a sustentação oral, na forma do artigo 168 do Regimento Interno do TCU (RI/TCU), pode
ser feito por simples requerimento até quatro horas antes do julgamento.
f) O advogado responsável pela defesa da Linkcon não poderia estar presente, nem na sessão e nem nos
dias anteriores para distribuição dos memoriais, como comprovam as passagens aéreas previamente adquiridas
antes da publicação da pauta de julgamento.
g) Essa impossibilidade deveria justificar a retirada de pauta do processo para não haver cerceamento do
direito de defesa.
h) Não haveria necessidade de se requerer a sustentação oral naquele momento, porque o advogado,
patrono do recorrente, não estaria presente. Dessa forma, um pedido dessa natureza poderia passar ideia de má-
fé procrastinatória e não, de simples exercício do direito de defesa.
i) O pedido de retirada de pauta era mais amplo, não se relacionando somente com a sustentação oral,
mas, principalmente, com o desejo de distribuir memoriais. Tal não seria possível de fazer no dia do julgamento,
pois não se consegue visitar todos os gabinetes em um único dia.
j) Essa preliminar já foi debatida pelo TCU no bojo do Acórdão 808/2019-TCU-2ª Câmara. Nessa
oportunidade, constava o nome do advogado na ata da sessão, mas, mediante juntada das passagens aéreas,
restou comprovado que ele estaria impossibilitado de comparecer à sessão.
l) De acordo com essa decisão, a omissão do nome de advogado legalmente constituído na pauta da
sessão caracteriza prejuízo ao direito de requerer sustentação oral e de apresentar memoriais previamente à
sessão. É causa, portanto, de nulidade absoluta da decisão, pois se trata de vício insanável, que prejudica o
exercício da ampla defesa e do contraditório.
31. Ainda de forma preliminar, argumenta que houve perda de objeto da representação, conforme
resumido abaixo (peça 120, p. 6-11):
a) A Funasa revogou a licitação que deu origem à representação mediante ato de 10/9/2018.
b) Com a revogação da licitação ocorreu a perda do objeto da representação, conforme dois julgados do
TCU que evidenciariam este entendimento, razão pela qual deveria ser arquivado o processo, conforme exposto
antes da emissão do acórdão recorrido.
c) No relatório final da representação, contudo, entendeu-se que os dois julgados elencados pela empresa
tratavam de casos diversos da representação em análise, pois a revogação não teria sido publicada oficialmente
e, portanto, o certame não teria sido revogado de fato.
411
d) Tal argumentação não procede, pois é pacífico o entendimento doutrinário e jurisprudencial de que,
ante a revogação do certame por ato do gestor do órgão, há perda do objeto, com extinção do processo sem
resolução do mérito e posterior arquivamento.
e) A transcrição de três julgados demonstra esse entendimento.
f) A revogação da licitação demonstra que dano algum foi gerado ao erário, bem como atropelo nenhum
foi ocasionado no processo licitatório.
g) Como narrado pela Sefti, achados do processo inviabilizaram a continuação do certame, fato este sem
ligação com a conduta da Linkcon.
32. Sobre o mérito, o recorrente tece as considerações abaixo, em síntese (peça 120, p. 6-9):
a) O TCU declarou sua inidoneidade para participar de licitações públicas no âmbito da APF pelo prazo
de três anos, penalidade severa para o caso em comento.
b) A aplicação da pena foi abusiva, porque teve por fundamento a utilização indevida do direito de
preferência pela empresa, mas não houve dolo ou má-fé, nem prejuízo ao certame ou ao erário público,
tampouco obtenção de vantagem pecuniária particular.
c) O enquadramento na condição tributária de EPP foi um erro do serviço de contabilidade da empresa,
feito por profissional terceirizado.
d) Não houve intenção por parte da empresa em fraudar o PE 6/2018, já que, verificado o erro, solicitou-
se imediatamente à Junta Comercial de Pernambuco, em 9/7/2018, o desenquadramento da qualidade de EPP.
e) O desenquadramento ocorreu antes das decisões tomadas no processo licitatório e na representação.
f) Não é verdade que a empresa recorrente ganhou a licitação, como afirmou o acórdão recorrido, pois a
licitante só ganha o certame quando a ela é adjudicado e homologado o resultado.
g) O certame foi revogado independentemente da vontade da recorrente, devido a falhas no edital, de
sorte que não há que se falar em prejuízo por parte da administração, nem que a recorrente foi vencedora no
certame.
h) A empresa não auferiu qualquer proveito econômico e, dessa forma, a aplicação da pena de declaração
de inidoneidade é arbitrária e desproporcional.
33. Para corroborar sua argumentação, a recorrente traz exemplo de julgado relativo à apelação da União
contra sentença proferida pelo juízo de 1º grau da Justiça Federal no bojo de ação para suspender os efeitos de
decisão administrativa que aplicou a uma empresa a pena prevista no art. 7.º da Lei 10.520/2002, impedindo-a
de licitar e contratar com a APF. Nesta apelação, a União trouxe os argumentos abaixo resumidos (peça 120, p.
11-12):
a) A recorrente se beneficiou da condição de EPP para formular lance inferior ao melhor lance e somente
admitiu não ser mais detentora dessa condição quando instada a comprovar o enquadramento, o que ocorreu
após denúncia feita por empresa concorrente no pregão.
b) A conduta da empresa foi objetiva, pois a ela cumpre observar as regras de participação no certame,
sendo irrelevante, portanto, a existência ou não de má-fé.
c) A sanção foi devidamente prevista no ato convocatório.
d) O registro da penalidade no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (Sicaf) foi de
“comportamento inidôneo ou fraude fiscal”.
e) A conduta inidônea da empresa materializou-se durante o pregão e a dosimetria da pena mostra-se
proporcional, pois observa a gravidade da conduta e a jurisprudência do TCU.
34. Por sua vez, conforme consta no exemplo transcrito pela Linkcon, a demandante se defende com os
seguintes argumentos (peça 120, p. 12):
a) A penalidade aplicada não encontra previsão na lei, mas apenas no edital do certame.
b) O registro da pena no Sicaf (comportamento inidôneo ou fraude fiscal) aponta motivo diverso daquele
que decorreu da aplicação da pena (declaração falsa).
c) A conduta foi revestida de boa-fé e o erro não causou prejuízo à Administração.
d) A pena aplicada é desproporcional.
35. Em seu voto, ainda no exemplo transcrito na peça recursal, o Relator entendeu que a razão estava do
lado do demandante, razão pela qual deferiu o pedido de antecipação de tutela para suspender os efeitos
jurídicos da penalização imposta. Sua decisão se baseou nos seguintes argumentos, em suma (peça 120, p. 12-
15):
a) As circunstâncias do caso concreto mostram que se tratou de mero equívoco da empresa que
participou da licitação.
412
b) Embora se trate de erro significativo, não se pode concluir pela má-fé ou intenção de fraudar a
licitação, pois o equívoco foi corrigido em seguida, sem causar prejuízo à licitação e à Administração e a
empresa, desclassificada.
c) A perda da contratação já constituiu punição suficiente à infração e, portanto, não se justifica
imposição de sanção suplementar.
d) Consta no edital que a licitante que fizer declaração falsa estará sujeita à penalidade de impedimento
de licitar e contratar com a União, mas o ato de fazer declaração falsa não está tipificado no art. 7º da Lei
10.520/2002. Logo não poderia a Administração, substituindo-se ao ente legislador, criar hipótese de
penalização.
e) A pena não foi proporcional, pois, para casos de maior gravidade, a aplicação de mesma penalidade
por prazo menor foi considerada adequada ou, mesmo, excessiva e desproporcional.
f) Para casos assemelhados ao do demandante, qual seja, inobservância de regra editalícia, a penalidade
aplicada foi a de cominação de multa e não de impedimento para licitar e contratar.
36. A partir do exemplo transcrito, acima resumido, a recorrente explica que “a abrangência e a
aplicabilidade das diversas sanções relacionadas a licitações são temas que, há muito, causam dúvidas no campo
doutrinário e jurisprudencial”. Aduz que pena de declaração de inidoneidade não está prevista nem na lei do
pregão nem no seu decreto regulamentador, mas na lei geral de licitações e contratos. Para ela, seria a mais
severa dentre as penalidades previstas (peça 120, p. 15).
37. Reafirma que a penalidade de três anos determinada pelo TCU é desarrazoada e desproporcional e
defende que deve ser aplicada a pena de “advertência”, conforme caso semelhante do Tribunal Regional Federal
da 4ª Região (TRF-4). Sustenta que, a partir da análise de outras decisões, para casos de maior gravidade se
aplicou pena mais branda que a atual. Assim, caso não se entenda pela anulação do acórdão, pugna pela
modificação para pena de “advertência” ou de suspensão temporária de participação em licitação por, no
máximo, três meses (peça 120, p. 15).
38. Sobre a dosimetria da pena, apresenta atenuantes que deveriam ser considerados de forma a abrandar
a penalidade imposta, conforme resumido abaixo (peça 120, p. 15-17):
a) Primariedade: a Linkcon é primária, pois não há nenhuma condenação no âmbito do TCU transitada
em julgado.
b) Correção espontânea do equívoco cometido: a empresa espontaneamente corrigiu seu erro, pois
solicitou seu desenquadramento como EPP antes da decisão da Funasa e do TCU.
c) Não obtenção de qualquer vantagem financeira na licitação.
d) Ausência de prejuízo ao órgão licitante: a Funasa revogou a licitação antes da decisão do TCU, de
forma que a conduta da Linkcon não trouxe qualquer prejuízo à administração.
e) Ocorrência da suspensão pelo TCU e da revogação pela Funasa em razão de vícios do edital e do
termo de referência, sem relação com a conduta da Linkcon.
f) Impossibilidade de qualquer perigo à administração ante o desenquadramento da condição de EPP, já
que o fato sob exame não poderá mais ser praticado.
39. Traz à baila excerto de julgado recente (TC 028.597/2017-6) da lavra do mesmo Relator deste
processo, o qual corroboraria a argumentação acima exposta sobre a dosimetria da pena. No exemplo
apresentado, houve provimento parcial ao recurso para redução do prazo da penalidade aplicada à empresa (peça
120, p. 17-18).
40. A empresa recorrente chama a atenção para os precedentes existentes no TCU, a exemplo dos
Acórdãos 1797/2014, 740/2014 e 1853/2014, todos do Plenário. Explica que se trata de situações similares, nas
quais houve o abrandamento da pena para as empresas que não usufruíram indevidamente de benefícios com a
suposta apresentação de declaração fraudulenta (peça 120, p. 16).
41. De acordo com a recorrente, no voto condutor do Acórdão 1797/2014-TCU-Plenário, a ausência de
obtenção de vantagem foi considerada como “atenuante no juízo a ser formulado pelo relator e pelo colegiado
na dosimetria da pena a ser aplicada”. Assim, conforme a decisão, a proporcionalidade da sanção deveria ser
determinada em função da culpabilidade da conduta, dos antecedentes da responsável, das circunstâncias e das
consequências do delito (peça 120, p. 16).
42. Neste caso do precitado acórdão, observa-se que a unidade técnica do TCU propôs o afastamento da
penalidade por ter sido aplicada com base na participação da empresa na licitação, já que ela não venceu o
certame. Além disso, essa teria sido a única disputa com irregularidade atribuída à empresa. O Relator, no
entanto, discordou da unidade, pois ponderou que o fato de a empresa não ter vencido não seria fundamento
413
para o afastamento da pena, pois a fraude se consumara com a apresentação de declaração falsa (peça 120, p.
18).
43. Ao final, concluiu que não haveria impedimento para a aplicação de sanção, conforme tipificado no
art. 90 da Lei 8.666/1993. Contudo, ponderou que a empresa sequer venceu a disputa e, sendo ré primária, tal
questão deveria ser considerada como atenuante na dosimetria da pena a ser aplicada. Pelas razões expostas, o
Tribunal concedeu provimento parcial ao recurso, reduzindo o prazo da penalidade (peça 120, p. 19).
44. Acerca deste acórdão, a recorrente transcreve trecho relativo ao enunciado, o qual resume a situação:
a participação de licitante amparada por declaração falsa configura “fraude à licitação e enseja a aplicação das
penalidades da lei. Não é necessário, para a configuração do ilícito, que a autora obtenha a vantagem esperada”
(peça 120, p. 18).
45. Ainda sobre o acórdão precitado, a Linkcon registra que, em relação à pena de advertência, entendeu-
se pela inexistência de previsão na Lei Orgânica e no RI/TCU. Dessa forma, o pleito para conversão em pena de
advertência restaria prejudicado (peça 120, p. 19).
46. Para ela, entretanto, tal argumento não pode prosperar, pois a advertência está prevista no art. 87, inc.
I, da Lei 8.666/1993. Esta lei, conforme entendimento majoritário, também se aplicaria à Lei 10.520/2002,
configurando gradação natural das penalidades impostas (peça 120, p. 19).
47. Explica que há uma gradação entre as penalidades previstas na Lei de Licitações, desde advertência,
a mais leve, até declaração de inidoneidade, considerada a mais grave. Argumenta sobre a necessidade do uso
do princípio da proporcionalidade como meio de garantir que a penalidade aplicada ao gestor público seja
condizente “com a severidade da violação contratual praticada, de modo que as sanções mais graves sejam
aplicadas apenas às condutas mais reprováveis” (peça 120, p. 19).
48. Esclarece que não há registros de que a Linkcon seja reincidente em utilizar indevidamente o direito
de preferência de EPP, conforme reconhecido no relatório do acórdão. Para a empresa, foram elencados
processos no relatório em que ela figura como interessada, sem ter sofrido nenhuma condenação em qualquer
deles. Esse fato demonstraria a total discrepância da decisão recorrida com o conceito jurídico de primariedade,
tendo em vista que a empresa não possui qualquer condenação com trânsito em julgado em seu desfavor (peça
120, p. 19-20).
49. Sustenta que a comprovação da primariedade da empresa se deu ao longo do processo com a juntada
de todas as certidões, conforme enumerado abaixo (peça 120, p. 20).
a) Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (Ceis), mantido pela Controladoria-Geral da
União (CGU);
b) Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Atos de Improbidade Administrativa, mantido pelo
Conselho Nacional de Justiça (CNJ);
c) Cadastro Nacional de Empresas Punidas (CNEP), mantido pela CGU;
d) Lista de Inabilitados e Inidôneos, mantida pelo TCU.
50. Segundo a recorrente, o Cadastro Integrado de Condenações por Ilícitos Administrativos (Cadicon),
alimentado pelo TCU, pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF), por tribunais de contas de dezesseis
estados e de três municípios sofreu descontinuidade. Por essa razão, essa certidão não segue anexa ao presente
recurso (peça 120, p. 20).
51. Defende que a dosimetria da pena se fundamentou em conceito errôneo e desamparado dos princípios
e preceitos sustentadores do nosso ordenamento jurídico. Para ela, a Constituição Federal (CF) de 1988
estabeleceu garantias fundamentais decorrentes do estado democrático de direito, as quais devem ser
internalizadas na mentalidade do operador do direito que atua em processos administrativos sancionadores (peça
120, p. 20-21).
52. Apresenta preleção de jurista sobre a necessidade de respeito às garantias constitucionais, mesmo que
a especialização das relações conduza a restrições de direitos, pois há garantias mínimas a serem observadas. De
acordo com o jurista, o direito punitivo requer normas mínimas para o balizamento das atividades punitivas do
estado, diversificadas por natureza, tanto no tocante aos valores que protegem, quanto às relações que atingem.
Não obstante, apesar da variedade dessas relações, é útil fixar os limites básicos a essa atividade (peça 120, p.
21).
53. A recorrente conclui que devem ser observados princípios como a primariedade, legalidade,
anterioridade, proporcionalidade, razoabilidade, além de outros previstos tanto na CF de 1988 e quanto nas
normas infraconstitucionais. Ao final, formula o seguinte pedido (peça 120, 21-23):
a) conhecimento e provimento do presente recurso;
414
b) preliminarmente, seja decretada a nulidade do julgamento por violação à plenitude do direito de defesa
e seus corolários, quais sejam, o contraditório e a ampla defesa;
c) preliminarmente, seja revogado o processo, ante a perda de objeto;
d) no mérito, caso não seja anulada, seja reformada a decisão recorrida, a fim de reduzir a penalidade
imposta para a pena de “advertência”, ou, no máximo, para a pena de suspensão temporária de participação em
licitação e impedimento de contratar com a APF por no máximo três meses; e
e) toda e qualquer notificação seja enviada para seu endereço sito à Estrada do Encanamento 846, 12°
andar. Casa Forte. Recife/PE. CEP: 52070-015.
54. Além do recurso propriamente dito, a recorrente juntou, ao processo, as peças abaixo enumeradas:
a) Apelação cível 5090000-61.2014.4.04.7100/RS (peça 121).
b) Pesquisas, realizadas em 18/10/2019, sem especificação de qual sistema foram extraídas (peças 122-
125).
c) Certidões negativas, emitidas em 18/10/2019, do Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato
de Improbidade Administrativa e Inelegibilidade do CNJ (peças 126-127).
d) Certidões negativas de inabilitados e licitantes inidôneos do TCU, emitidas em 18/10/2019 (peças
128-130).
Análise
55. O escopo da análise abrange os seguintes assuntos: cerceamento do direito de defesa, perda de objeto
da representação, boa-fé, primariedade, reincidência e ausência de vantagem.
Do cerceamento do direito de defesa
56. A empresa alega que houve cerceamento do seu direito de defesa, quando do julgamento que resultou
na decisão ora recorrida. Afirma que o advogado responsável por sua defesa não poderia estar presente nem na
sessão nem nos dias anteriores para distribuição dos memoriais. Por isso, pugnou pela retirada do processo de
pauta, conforme descreveu por ocasião dos embargos de declaração opostos pela empresa. Sua pretensão, no
entanto, não foi atendida pelo TCU.
57. Pelo histórico do processo, é possível verificar que o recorrente teve várias oportunidades de se
defender e efetivamente o fez. A primeira vez que lhe foi concedido uso da palavra para se manifestar nesses
autos se deu por meio de despacho do Relator de 29/6/2018, em concordância com encaminhamento proposto
pela Sefti. A Linkcon respondeu em 17/7/2018 (peças 4, 6 e 17).
58. Nesse oportunidade, no entanto, não se questionou sobre a participação fraudulenta da empresa na
licitação. Esse assunto foi registrado posteriormente em instrução da Sefti de 4/9/2018, quando foi proposta
audiência da empresa para que apresentasse razões de justificativa sobre seu enquadramento indevido como EPP
(peça 38, p. 16-18, parágrafos 88-99, e 20).
59. Autorizada a audiência, a empresa se manifestou no dia 30/10/2018, quando apresentou argumentos
semelhantes aos trazidos atualmente: perda de objeto e ausência de prejuízo devido à revogação do certame.
Além disso, a empresa trouxe aos autos declaração, datada de 9/7/2018, de desenquadramento da qualidade de
EPP, ou seja, por ocasião da resposta à oitiva, a empresa já havia feito a solicitação de desenquadramento, mas
nada relatou ao TCU, embora se tratasse de assunto diretamente relacionado ao certame objeto da oitiva (peças
54-56).
60. A audiência foi analisada em instrução da Sefti de 6/12/2018, cujo encaminhamento foi a base do
acórdão recorrido, prolatado em sessão plenária do TCU de 20/2/2019 (peças 68 e 96). Contudo, no interregno
entre a emissão dessas duas peças processuais, a empresa apresentou outras três manifestações (peças 82, 92 e
95).
61. Duas dessas manifestações (peças 82 e 95) tratam basicamente dos mesmos assuntos já mencionados,
quais sejam, perda de objeto e ausência de prejuízo devido à revogação do certame. Defendem que, por essas
razões, teria havido exagero na aplicação da penalidade.
62. Quanto à terceira manifestação (peça 92), ela se refere a pedido de retirada do processo de pauta, já
que o advogado da empresa não poderia estar presente em Brasília. De acordo com o pedido, a presença do
advogado seria necessária para distribuir memoriais para os Ministros do TCU e para despachar o processo com
o Relator.
63. De fato, não há, no voto do acórdão recorrido (peça 97), menção às peças 92 e 95. Não houve,
portanto, análise específica sobre o pedido de retirada de pauta, conforme alega a recorrente. Esse foi um dos
motivos que embasou os embargos de declaração opostos pela empresa (peça 111).
415
64. No entanto, o assunto foi apropriadamente enfrentado pelo Relator nos embargos. Veja-se o trecho
abaixo transcrito do seu voto (peça 116):
18. Nesta questão, o embargante alega nulidade da decisão proferida em decorrência de omissão na apreciação de
seu pedido de retirada do processo de pauta, uma vez que estaria impossibilitado de comparecer ao Tribunal para distribuir
memoriais, despachar com o relator e ainda estar presente à sessão de julgamento para realização de sustentação oral.
Alega, também, impedimento de exercer em plenitude o contraditório e a ampla defesa, corolários do devido processo
legal.
19. Em linha com a jurisprudência do Tribunal, destaco que o não atendimento (ou não apreciação) do pedido do
embargante de retirada do processo de pauta não constitui prejuízo à sua defesa e, por isso, não acarreta nulidade do
julgamento. A solicitação de retirada de pauta de processo é uma faculdade legítima da parte, mas o deferimento constitui
decisão discricionária do relator, não se incluindo no rol de direitos subjetivos processuais das partes, mesmo porque a
tramitação dos processos nesta Corte não se sujeita à agenda dos profissionais que neles atuam ou dos respectivos
responsáveis. Nesse mesmo sentido, os Acórdãos 3.034/2013 e 1.936/2015 do Plenário, 12.421/2016- TCU-2ª Câmara e
8.089/2014-TCU-1ª Câmara.
65. Como se vê, não procede a argumentação da empresa no sentido de que houve prejuízo ao seu direito
de defesa em função da não apreciação do pedido de retirada de pauta à época do julgamento da decisão
contestada. Mesmo porque, com as facilidades tecnológicas atuais, a recorrente poderia ter enviado e-mails para
os Ministros contendo os ditos memoriais ou fazer videoconferência com o Relator para discutir o processo.
Não há notícia de que a empresa explorou essas possibilidades.
66. Quanto ao pedido de sustentação oral, também não há que se falar em cerceamento de defesa, pois
não se incluiu, nos autos, solicitação nesse sentido, conforme inclusive reconhece a Linkcon. O assunto também
foi tratado no voto relativo aos embargos de declaração (peça 116, p. 11).
67. Em relação à peça 95, observa-se que, embora não tenha sido apreciada por ocasião do julgamento da
decisão impugnada, também não implicou em cerceamento de defesa. Em concordância com o Relator dos
embargos, entende-se que a decisão recorrida foi devidamente fundamentada com os elementos que constam
dos autos. De fato, a primariedade e a abusividade em relação à penalidade, arguidas na peça 95, foram
analisadas anteriormente, pois tais questões constaram das razões de justificativa apresentadas pela empresa na
época de sua audiência (peça 116, p. 2).
68. Além disso, conforme bem registrado no voto dos embargos, a jurisprudência do TCU é no sentido de
que “o julgador não está compelido a considerar e rebater todas as alegações das partes irresignadas para formar
seu juízo de convicção”. Nessa linha de entendimento, vejam-se os Acórdãos 1561/2017, 1117/2017 e
3477/2018, o primeiro do Plenário do TCU e os demais, da 2ª Câmara (peça 116, p. 9-10).
69. Quanto ao Acórdão 808/2019-TCU-2ª Câmara, citado pela recorrente como precedente para a
nulidade da decisão por omissão do nome de advogado legalmente constituído na pauta da sessão, tal não pode
ser aceito. Na decisão citada, houve erro quanto ao nome do advogado que defendia a parte, diferentemente do
presente caso, no qual não houve erro, mas impossibilidade de comparecimento do advogado à sessão de
julgamento.
Da perda de objeto da representação
70. A recorrente sustenta que houve perda de objeto da representação, tendo em vista que a licitação foi
revogada por motivos alheios a sua conduta. Para ela, seria pacífico o entendimento de que, ante a revogação do
certame, haveria perda do objeto, com extinção do processo sem resolução do mérito e posterior arquivamento.
A empresa aponta julgados do TCU que confirmariam esse entendimento.
71. Por ocasião da audiência, a recorrente trouxe à baila dois acórdãos do TCU que, em tese, sustentariam
sua argumentação: 786/2012-TCU-Plenário e 7071/2010-TCU- 2ª Câmara. De fato, em ambas decisões,
considerou-se prejudicada a representação, por perda de objeto, com o consequente arquivamento do processo.
Nas duas, ocorreu a revogação do certame para correção de irregularidades constatadas nos termos do edital.
72. Também no presente caso, foi reconhecida a perda de objeto, conforme trecho abaixo extraído do voto
da decisão recorrida (peça 97, p. 6):
25. Por tudo isso, é que pugno por que o TCU conheça da presente representação para, no mérito, considerá-la
prejudicada em virtude da perda de objeto, ocorrida com a revogação do Pregão Eletrônico 6/2018 por iniciativa da própria
Fundação Nacional de Saúde (Funasa), sem prejuízo de dar ciência sobre a irregularidade constatada, da expedição de
determinação e de recomendação à unidade jurisdicionada, e das demais medidas anunciadas neste voto.
73. Apesar disso, os acórdãos mencionados pela recorrente não servem como paradigma para o caso aqui
narrado. Em nenhum dos dois foi constatada a participação de licitante fazendo uso de declaração falsa de
enquadramento como EPP, como aconteceu neste processo.
416
74. A empresa não nega a ocorrência, embora afirme que se tratou apenas de um erro. Se erro ou não (o
que será discutido no próximo tópico), a verdade é que a situação sob análise é distinta da configurada nos dois
acórdãos retro citados. Não servem, portanto, de modelo para a defesa, nem eles nem os demais exemplos
trazidos pela recorrente, por falta de verossimilhança.
75. Ao contrário, consoante fartamente exemplificado pelo Relator no voto do acórdão atacado, a simples
participação de licitante como EPP, amparada por declaração falsa, configura fraude à licitação e enseja a
aplicação das penalidades da lei. Não é necessário, para a configuração do ilícito, que ela obtenha a vantagem
esperada (peça 97, p. 5-6).
76. Também não procede a argumentação de que a revogação da licitação comprovou que não houve
dano algum ao erário, pois é patente a ocorrência de um custo administrativo associado com essa revogação,
embora não tenha sido quantificado. Além disso, a participação da empresa no certame também gerou custos
administrativos no âmbito deste Tribunal, conforme demonstra a presente instrução, por exemplo.
Da boa-fé
77. Posto que não se nega a participação da empresa no certame em foco munida de declaração falsa de
enquadramento como EPP, convém avaliar se tal conduta foi revestida de boa-fé, isto é, se houve ou não
intenção de fraudar o certame. A empresa garante que tudo não passou de um simples erro, razão pela qual não
merece ser punida da forma como foi.
78. Conforme registrado na instrução da Sefti que foi a base do relatório do acórdão guerreado, a Linkcon
recebeu, entre 2011 e 2018, a quantia aproximada de R$ 73,6 milhões, considerando somente recebimentos de
órgãos públicos. Ou seja, de acordo com a instrução, a empresa obteve uma média anual de R$ 9,2 milhões
somente desse tipo de recebimentos, enquanto o limite de faturamento máximo para EPP até 2017 era de R$ 3,6
milhões (peça 68, p. 10).
79. Tal informação não foi contestada pela recorrente. Não obstante, a média pode não representar de
maneira fidedigna a situação da empresa ao longo dos sete anos, já que a distribuição dos recebimentos pode ser
superior ao limite em alguns anos e inferior, em outros. Convém, portanto, aprofundar a análise em relação a
esse ponto.
80. Abaixo, uma tabela contendo a evolução dos recebimentos da empresa no período, elaborada a partir
dos dados do levantamento efetivado pela Sefti em instrução de 4/9/2018 (peça 38, p. 20-21):
Somatório das Ordens Bancárias (OB) emitidas em favor da Linkcon (Valores em R$)
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 TOTAL
5.741.148 7.696.316 2.470.502 4.201.138 4.779.257 8.151.997 23.502.578 17.106.678 73.649.614
81. Consoante se observa, o total anual de recebimentos entre os anos de 2011 e 2016 se manteve abaixo
da média apontada na instrução da Sefti. Em 2011, o total foi superior ao limite de faturamento máximo para
EPP de R$ 3,6 milhões, enquanto, no ano seguinte, foi mais que o dobro. Já em 2013, o somatório de tais
recebimentos sequer atingiu esse número.
82. Nos anos de 2014 e 2015, o total se manteve ligeiramente superior ao limite, mas, a partir de 2016,
houve um salto significativo no faturamento da empresa em função desses recebimentos. A rigor, somente nos
anos de 2017 e 2018, o somatório foi superior à média apontada pela Sefti. A razão desse aumento nesses
últimos três anos será analisada mais detalhadamente no próximo tópico.
83. Pelo exposto, entende-se que essa média não representa de forma fidedigna a situação da empresa ao
longo dos oito anos, já que aproximadamente 66% do total recebido se concentrou no período relativo aos
últimos três anos. Apesar disso, é preciso lembrar que os fatos analisados nessa instrução ocorreram em 2018,
justamente durante esse período.
84. Veja-se que, no ano anterior ao certame, em 2017, a empresa recebeu mais de 23 milhões de reais
somente em pagamentos efetivados por órgãos públicos. Esse valor é quase cinco vezes superior ao limite de R$
4,8 milhões de faturamento para fins de enquadramento como EPP, válido a partir deste ano. Tal limite foi
fixado por meio da Lei Complementar (LC) 155/2016, que alterou o art. 3º, inc. II, da LC 123/2006.
85. Por tudo isso, não é crível que os responsáveis pela empresa não soubessem que ela não mais se
enquadrava como EPP à época do pregão sob análise. Ao contrário, tudo leva a crer que eles agiram com
intenção de fraudar o certame, mediante o uso de um direito de preferência incompatível com a situação da
empresa. O volume faturado nos dois anos anteriores ao pregão não permite aceitar que se tratou de um erro do
serviço de contabilidade, como sustenta a recorrente.
86. Outros detalhes corroboram esse entendimento. Consoante registrado pela Sefti, a Linkcon somente
solicitou seu desenquadramento como EPP após denúncia de sua concorrente (peça 68, p. 10-11, parágrafos 52 e
417
53). Por isso, não é plausível a argumentação de que a empresa adotou esse procedimento espontaneamente,
após verificar o erro em sua contabilidade.
87. Além disso, conforme consignado pelo Relator em seu voto (peça 97, p. 4, parágrafos 19 e 21), a
empresa apresentou, juntamente com sua proposta inicial, declaração datada de 26/6/2018, informando, sob as
penas da lei, que não ultrapassou o limite de faturamento para enquadramento como EPP e que cumpria os
requisitos estabelecidos no art. 3º da LC 123/2006.
88. Dessa forma, a declaração falsa tornou possível o usufruto do tratamento diferenciado estabelecido
nos artigos 42 a 49 da mesma lei. Admitir que o documento foi fruto de um erro seria subverter a seriedade que
deve permear os certames públicos, bem como a fé pública das declarações efetuadas sob as penas da lei.
89. Essa questão da boa-fé ou não tem sido considerada como agravante, no âmbito do TCU, por ocasião
da fixação da penalidade a ser aplicada. Nesse sentido, os seguintes acórdãos: 740/2014 e 2993/2011, ambos do
Plenário do TCU.
90. No primeiro acórdão, foi examinado pedido de reexame, ao qual foi concedido provimento parcial
para alterar o prazo de inidoneidade de seis meses, fixado por meio do acórdão 1.530/2013-Plenário, para três.
Esses autos, no entanto, não se referem ao uso do critério de desempate em licitações, mas à participação em
certames exclusivos de ME/EPP (parágrafos 5 e 7 do voto).
91. Já o segundo acórdão está relacionado com uma representação, na qual foi avaliado o exercício do
direito de preferência em licitações, situação análoga ao presente processo (parágrafos 23 e 24 do voto).
Decidiu-se, na ocasião, por declarar a inidoneidade da empresa envolvida pelo período de um ano.
92. Também no caso sob exame, o Relator afastou a boa-fé da recorrente, em seu voto, na hora de definir
o prazo da declaração de inidoneidade, nos seguintes termos:
23. Assim, a atitude consciente da Linkcon Eireli EPP de fazer uso de informação ou documentação falsa comprova,
inequivocamente, fraude à licitação, devendo tal empresa ser declarada inidônea para participar de licitações na
administração pública federal pelo prazo de três anos. Mesmo que se tenha detectado nestes autos a prática da fraude tão
somente no Pregão Eletrônico 6/2018, da Funasa, deve-se repreender suficientemente a conduta ilegal, de forma a não
prejudicar a efetividade e a utilidade da sanção.
Da primariedade
93. De acordo com a Linkcon, não houve qualquer condenação com trânsito em julgado em seu desfavor
nos processos elencados no relatório do acórdão, razão pela qual a decisão recorrida demonstraria discrepância
com o conceito jurídico de primariedade.
94. Para melhor exame dessa questão, convém listar os processos no âmbito do TCU, nos quais a empresa
consta como interessada ou responsável, conforme tabulado abaixo a partir de pesquisa efetivada em abril de
2020:
Processos Linkcon no TCU
Processo Tipo S Certame Contrato(s) Observações
034.297/2018-9 TCE A PE CDRJ 17/2016 Funasa 38/2017 Conversão do TC 015.932/2018-4 em TCE
conforme Acórdão 2207/2018-TCU-Plenári
015.932/2018-4 RA E PE CDRJ 17/2016 Funasa 38/2017 Auditoria na Funasa - Acórdão 2207/2018
TCU-Plenário
006.195/2019-9 REPR A PE CDRJ 17/2016 CDRJ 63/2016, Representação da Sefti. Proveniente do T
76/2017 e 33/2018 014.760/2018-5 (FOC). Audiência sobr
declaração falsa de EPP (TC 006.195/2019
9, peças 60, e 81, p. 7 e 18)
034.914/2016-1 REPR E PE CDRJ 17/2016 Acórdão 1823/2017-TCU-Plenário.
002.418/2018-5 MON E PE CDRJ 17/2016 Acórdão 2725/2019-TCU-1ª Câmar
Monitoramento do Acórdão 1.823/2017
TCU-Plenário, proferido no âmbito do T
034.914/2016-1.
036.059/2019-6 TCE A PE CDRJ 17/2016 Dnit 915/2016 Conversão em TCE do TC 016.111/2018-4
conforme Acórdão 1627/2019-TCU-Plenári
016.111/2018-4 RA A PE CDRJ 17/2016 Dnit/SE 5/2018 e Acórdão 1627/2019-TCU-Plenário

Dnit 915/2016 Auditoria no Dnit.
418
015.930/2018-1 RA A PE CDRJ 17/2016 Dnit/SE 5/2018 Auditoria no Dnit/SE. Proveniente do T

012.362/2018-2 (FOC)
043.159/2018-4 TCE A PE CDRJ 17/2016 Confea 4/2017, Conversão em TCE do TC 016.053/2018-4
10/2017 e 16/2017 conforme Acórdão 2973/2018-TCU-Plenári
016.053/2018-4 RA E PE CDRJ 17/2016 Confea 4/2017, Acórdão 2973/2018-TCU-Plenário
10/2017 e 16/2017 Auditoria no Confea (FOC)
029.086/2019-1 TCE A PE CDRJ 17/2016 Codesp 84/2017 Conversão em TCE do TC 015.997/2018-9
conforme Acórdão 2888/2018-Plenário.
015.997/2018-9 RA A PE CDRJ 17/2016 Codesp 84/2017 Acórdão 2888/2018-Plenário. Auditoria n
Codesp
024.577/2019-7 TCE A DI SNJ 1/2018 DI SNJ 1/2018 Conversão em TCE do TC 023.101/2018-0
conforme Acórdão 1612/2019-TCU
Plenário.
023.101/2018-0 REPR E DI SNJ 1/2018 DI SNJ 1/2018 Acórdão 1612/2019-TCU-Plenário
000.618/2019-5 SCT E Solicitação de certidão em nome da Linkco
Eireli
LEGENDA: S-Situação; A-Aberto; E-Encerrado; TCE-Tomada de Contas Especial; RA-Relatório
de Auditoria; REPR-Representação; MON-Monitoramento; SCT-Solicitação; PE-Pregão Eletrônico; DI-
Dispensa de Licitação; CDRJ-Companhia Docas do Rio de Janeiro; Funasa-Fundação Nacional de
Saúde; Dnit-Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes; Confea-Conselho Federal de
Engenharia e Arquitetura; Codesp-Companhia Docas do Estado de São Paulo; SNJ-Secretaria Nacional
da Juventude; SE-Sergipe
95. Conforme se observa, dos quinze processos acima listados, apenas os três últimos não se referem ao
Pregão Eletrônico (PE) 17/2016, da Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ). Os dois penúltimos tratam de
uma dispensa de licitação, enquanto o último, de uma solicitação de certidão. Quanto a este, tendo em vista que
não se refere a licitações propriamente ditas, considera-se desnecessário efetivar seu exame quanto ao mérito.
96. Como dito, doze dos quinze processos se referem ao PE CDRJ 17/2016. Desses, cinco são do tipo
RA, sendo que quatro (015.997/2018-9, 016.053/2018-4, 016.111/2018-4 e 015.932/2018-4) foram convertidos
em processos do tipo TCE. Quanto ao quinto (015.930/2018-1), ele é relativo a um contrato que também foi
objeto de investigação no processo 016.111/2018-4, retro citado.
97. Nos processos convertidos em TCE (029.086/2019-1, 043.159/2018-4, 036.059/2019-6 e
034.297/2018-9), são apurados possíveis débitos concernentes a contratos firmados com a Linkcon. Todos ainda
se encontram em fase de saneamento dos autos. Outro processo que ainda se encontra nessa fase é o
006.195/2019-9, do tipo “representação”.
98. Os dois processos não relacionados com o PE CDRJ 17/2016 (024.577/2019-7 e 023.101/2018-0)
tratam de uma mesma dispensa de licitação (DI SNJ 1/2018). O primeiro processo foi fruto da conversão em
TCE do segundo, conforme determinado pelo Acórdão 1612/2019-TCU-Plenário. Como as demais TCE, ainda
se encontra em fase de saneamento dos autos.
99. A rigor, somente os processos 034.914/2016-1 e 002.418/2018-5 encerraram o ciclo processual com a
emissão de decisões de mérito. O primeiro diz respeito a uma representação, com pedido de medida cautelar,
por supostas irregularidades no PE CDRJ 17/2016, no bojo do qual foi emitido o Acórdão 1823/2017-TCU-
Plenário.
100. Por meio desse acórdão, foi autorizada à CDRJ a devolução do interregno de quatro meses e treze
dias à vigência da Ata de Registro de Preços (ARP) 1/2016, oriunda do sobredito pregão, dentre outras medidas.
Não houve questionamento a respeito de declaração falsa de enquadramento da Linkcon como EPP nesses
autos.
101. Já o processo 002.418/2018-5 cuida do monitoramento acerca do cumprimento do comando exarado
no item 9.5 do precitado acórdão. Este item se refere a uma determinação endereçada à CDRJ para dar
conhecimento das irregularidades apuradas no processo 034.914/2016-1 às entidades que aderiram à ARP
1/2016 e àquelas interessadas em aderir. Como resultado, foi prolatado o Acórdão 2725/2019-TCU-1ª Câmara.
102. Conforme se observa, a Linkcon tem razão quando sustenta que não há registros de condenação com
trânsito em julgado em seu desfavor em processos no âmbito do TCU, incluindo aqueles elencados no relatório
419
do acórdão. Apesar disso, a existência dessas irregularidades, sem haver decisão de mérito sobre elas, foi
destacada pelo relator em seu voto:
22. Destaco, ainda, que a empresa que se discute nestes autos (Linkcon) é responsável por uma série de
irregularidades, conforme consta das seguintes decisões que converteram os autos em TCE: (i) Acórdão 2.207/2018-TCU-
Plenário (fiscalização na Funasa, Contrato 38/2017, implantação do SEI, valor da ordem de R$ 8 milhões); (ii) Acórdão
2.888/2018-TCU-Plenário (fiscalização na Codesp, contratos com as empresas Linkcon e N2O, indícios de prejuízo ao
erário superior a R$ 15 milhões); e (iii) Acórdão 2.973/2018-TCU-Plenário (fiscalização no Confea).
103. Note-se que nenhuma das irregularidades investigadas nos quatorze processos avaliados neste tópico
se refere ao usufruto indevido do direito de preferência. Na realidade, são concernentes aos antecedentes da
empresa relativos a outras irregularidades e não à reincidência da fraude ora examinada.
104. O que se observa é que essa questão dos antecedentes da empresa tem sido admitida pelo TCU como
atenuante no juízo a ser formulado acerca da dosimetria da pena, a exemplo dos Acórdãos 1677/2018,
1370/2015 e 1797/2014, ambos do Plenário do TCU. Veja-se o seguinte trecho extraído deste último acórdão:
13. Da mesma forma, não há qualquer impedimento de aplicação de sanção à ré primária que sequer venceu a
disputa. Esta questão pode até ser considerada como atenuante no juízo a ser formulado pelo relator e pelo colegiado na
dosimetria da pena a ser aplicada, quando, aí sim, a proporcionalidade da sanção será determinada em função da
culpabilidade da conduta, dos antecedentes da responsável, das circunstâncias e das consequências do delito.
105. Ressalve-se, contudo, que somente o Acórdão 1370/2015-TCU-Plenário se refere à apresentação
lance superveniente de desempate para vencer o certame, mas a contratação não se concretizou. Na ocasião, foi
declarada a inidoneidade da empresa envolvida pelo período de seis meses (parágrafos 31, 34 e 36 do voto, e
item 9.3 do acórdão). Os outros dois acórdãos são relativos à participação em certames exclusivos para ME/EPP
(parágrafos 7 e 11 dos votos dos Acórdãos 1677/2018 1797/2014, respectivamente).
106. No presente caso, a ocorrência de outras irregularidades, muitas delas graves, foi levada em
consideração na hora de avaliar a culpabilidade da Linkcon, embora ainda não tenha havido decisão de mérito
acerca delas no âmbito deste Tribunal. Não foram localizados precedentes na jurisprudência do TCU a esse
respeito.
Da reincidência
107. Segundo a recorrente, não há registros de que ela seja reincidente em utilizar indevidamente o direito
de preferência de EPP. No seu voto, o Relator entendeu que “mesmo que se tenha detectado nestes autos a
prática da fraude tão somente no Pregão Eletrônico 6/2018, da Funasa, deve-se repreender suficientemente a
conduta ilegal, de forma a não prejudicar a efetividade e a utilidade da sanção”.
108. No entanto, a empresa insiste que a não reincidência no usufruto do direito de preferência deveria ser
considerada na dosimetria da pena. Tendo em vista que vigora no TCU o princípio da verdade material, como é
sabido, entende-se pertinente aprofundar a investigação para avaliar a veracidade da afirmativa da recorrente.
109. Em pelo menos dois dos processos enumerados anteriormente, a empresa está sendo investigada por
apresentar, no PE CDRJ 17/2016, declaração falsa de enquadramento como EPP: 036.059/2019-6 e
006.195/2019-9. No primeiro, foi determinada a realização de oitiva da Linkcon a respeito do assunto por meio
do Acórdão 1627/2019-TCU-Plenário, conforme transcrito abaixo:
9.5.3. realize a oitiva da empresa Linkcon Eireli, nos termos do art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, em
virtude de haver declarado atender aos requisitos para enquadrar-se na condição tributária de EPP no âmbito do Contrato
915/2016, cujo limite de faturamento anual era de R$ 3,6 milhões até 2017 e de R$ 4,8 milhões a partir de 2018, quando
vem faturando, considerados apenas recursos oriundos de órgãos públicos, quantia superior a esse limite desde o ano de
2014, conforme descrição da conduta e dispositivos violados estão dispostos na matriz de responsabilização – Anexo 2,
Achado 9, alínea “a”; (com grifos no original)
110. Já no processo 006.195/2019-9, foi autorizada a audiência da Linkcon em virtude de ela ter
declarado enquadramento como EPP no âmbito do PE CDRJ 17/2016, apesar de seu faturamento ser superior ao
limite legal desde 2011. Em sua resposta, a empresa argumentou que se tratou de equívoco e que não houve má-
fé, tanto que não usufruiu do direito de preferência para vencer o certame (TC 006.195/2019-9, peças 60, e 81,
p. 18).
111. De acordo com a ata do pregão (peça 137, p. 1-4), o certame ocorreu em 1/9/2016 com a
participação de quatro empresas, dentre as quais a Linkcon. O documento mostra que ela apresentou declaração
de enquadramento como EPP, mas não se beneficiou do direito de preferência para vencer o certame.
112. Nesse ponto, é importante lembrar que a declaração de inidoneidade da Linkcon se deu “em virtude
de prática fraudulenta comprovada no Pregão Eletrônico 6/2018 promovido pela Funasa”, conforme consta no
item 9.3 do acórdão recorrido. A fundamentação contida no voto do precitado acórdão corrobora que a empresa
420
foi penalizada não por apresentar a declaração falsa no âmbito do certame, mas por se beneficiar indevidamente
do enquadramento como EPP (peça 97, p. 4, parágrafos 18, 20 e 23).
113. Tendo em vista que a reincidência em relação a esse tipo de fraude é relevante para o deslinde do
presente recurso, entendeu-se necessário ampliar os testes para averiguar se a Linkcon já se valeu indevidamente
do direito de preferência em outras ocasiões. Dessa forma, foi realizada pesquisa, em abril de 2020, de todos os
contratos da empresa Linkcon (CNPJ = 05.323.742/0001-71) no portal da internet “Dados Abertos – Compras
Governamentais” com a utilização do seguinte comando:
http://compras.dados.gov.br/contratos/v1/contratos?cnpj_contratada=05323742000171.
114. Com base nessa pesquisa, foram selecionados todos os contratos vigentes a partir de 2011, ano
inicial da tabela de pagamentos utilizada pela Sefti em instrução de 4/9/2018 (peça 38, p. 21). O resultado
encontra-se abaixo tabulado, classificado por data de assinatura do contrato (coluna “Início”):
Contratos Linkcon – Dados Abertos
Contrato Órgão Origem Início Fim Valor A
205/2010 Unifal/MG PE Unifal/MG 205/2010 18/12/2010 17/12/2011 R$43.350,00 N
51/2010 GEP/INSS/TO PE GEP/INSS/TO 9/2010 30/12/2010 30/12/2011 R$108.999,00 N
71/2011 MPEG/MCT PE MPEG/MCT 57/2010 02/06/2011 01/06/2012 R$476.086,68 S
12/2012 IAM/Fiocruz/PE PE IAM/Fiocruz/PE 21/2012 03/09/2012 02/09/2013 R$159.483,72 S
4/2013 Iphan/MA PE Iphan/MA 1/2013 05/04/2013 04/04/2014 R$78.868,00 S
8/2014 Lanagro/PE PE Lanagro/PE 5/2014 23/05/2014 23/05/2015 R$770.500,00 S
915/2016 Dnit/DF PE CDRJ 17/2016 03/01/2017 02/01/2018 R$5.716.350,00 S
29/2016 SA/MIN PE CDRJ 17/2016 20/01/2017 19/01/2018 R$4.706.250,00 N
10/2017 Inmetro PE CDRJ 17/2016 06/06/2017 05/06/2018 R$5.478.836,00 S
38/2017 Funasa/DF PE CDRJ 17/2016 11/10/2017 10/10/2018 R$8.041.950,00 N
23/2017 CGRL/MTUR PE CDRJ 17/2016 20/10/2017 19/10/2018 R$4.366.000,00 N
5/2018 Dnit/SE PE CDRJ 17/2016 18/01/2018 17/01/2019 R$5.408.310,00 N
1/2018 SNJ/PR DI 10/05/2018 05/11/2018 R$7.599.390,00 N
14/2018 IAM/Fiocruz/PE PE IAM/Fiocruz/PE 9/2018 03/09/2018 03/09/2019 R$224.970,84 S
TOTAL R$43.179.344,24
LEGENDA: A-Aditivo: se houve (S) ou não (N) aditivos ao contrato; PE-Pregão Eletrônico;
Unifal/MG-Universidade Federal de Alfenas/Minas Gerais; GEP/INSS/TO-Gerência Executiva Palmas/
Instituto Nacional Do Seguro Social/Tocantins; MPEG/MCT-Museu Paraense Emílio Goeldi/Ministério
da Ciência, Tecnologia e Inovação; IAM/Fiocruz/PE-Instituto Aggeu Magalhães/Fundacao Oswaldo
Cruz/Pernambuco; Iphan/MA-Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional/Maranhão;
Lanagro/PE-Laboratório Federal de Defesa Agropecuária/Pernambuco; Dnit-Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes; DF-Distrito Federal; SE-Sergipe; CDRJ-Companhia Docas do Rio de
Janeiro; SA/MIN-Subsecretaria de Administração/Ministério da Integração Nacional; Inmetro-Instituto
Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial; Funasa-Fundação Nacional de Saúde;
CGRL/MTUR-Coordenação-Geral de Recursos Logísticos/Ministério do Turismo; SNJ-Secretaria
Nacional da Juventude; DI-Dispensa de Licitação
115. Algumas considerações são necessárias a respeito dessa pesquisa: a primeira, é que a amostra ora
levantada não obedece a critérios estatísticos, porque não foi possível coletar uma massa de testes
suficientemente representativa para adotar tais critérios.
116. Também não se trata de uma amostra exaustiva de todos os contratos firmados pela Linkcon com a
administração pública. Na realidade, essa amostra sequer lista todos os contratos firmados pela empresa com a
APF. Como exemplo, é possível citar os Contratos Confea 4/2017, 10/2017 e 16/2017 e o Contrato Codesp
84/2017, todos oriundos do PE CDRJ 17/2016.
117. Os três primeiros estão sendo avaliados no processo 043.159/2018-4, uma TCE, já mencionada
anteriormente. Foram firmados por R$ 1.999.460,00, R$ 13.006.240,00 e R$ 4.706.250,00, segundo se extrai do
voto do Acórdão 2973/2018-TCU-Plenário, parágrafo quarto.
421
118. Já o Contrato Codesp 84/2017 é objeto do processo 029.086/2019-1, também uma TCE, consoante
consta na tabela de processos da Linkcon no TCU. Foi assinado pelo valor de R$ 2.819.300,00, de acordo com o
voto do Acórdão 2888/2018-Plenário, parágrafo 80.
119. Além desses quatro contratos da APF, também não foi localizado, na sobredita pesquisa, o ajuste
firmado com a Justiça Federal de Primeiro Grau/CE, a partir do qual foram efetivados pagamentos da ordem de
R$ 5.840.374,00 entre os anos de 2009 e 2017, de acordo com a Sefti (peça 38, p. 21). Na realidade, não é
possível saber, com as informações constantes dos autos, de quantos ajustes se trata.
120. Uma segunda consideração necessária é que a pesquisa também não inclui contratos firmados pela
Linkcon com entidades de outros entes federativos. Não foi possível localizar, no portal “Dados Abertos –
Compras Governamentais”, os ajustes que deram suporte a pagamentos materialmente relevantes efetivados por
essas entidades. Como exemplo, tem-se a Prefeitura Municipal de Fortaleza, a qual, durante os anos de 2010 a
2013, efetivou pagamentos no montante de R$ 8.454.980 à empresa, segundo a Sefti (peça 38, p. 21).
121. Por fim, impende apontar a quantidade de contratos firmados pela Linkcon com a APF a partir do PE
CDRJ 17/2016, inclusive com a Funasa, todos materialmente relevantes. Os seis contratos detectados na
pesquisa atingem a cifra de R$ 33.717.696,00. Pelo menos dois desses contratos foram renovados: Dnit/DF
915/2016 e Inmetro 10/2017.
122. O primeiro foi prorrogado em 29/12/2017 por doze meses, sem alteração do valor
(http://compras.dados.gov.br/contratos/doc/contrato/39300350009152016/aditivos). Já o Contrato Inmetro
10/2017 foi prorrogado duas vezes, uma em 5/6/2018 e outra, em 3/6/2019, ambas prorrogações por doze
meses. Contudo, em 8/10/2019, houve supressão, por meio de aditivo, de 43% do objeto contratual
(http://compras.dados.gov.br/contratos/doc/contrato/18302350000102017/aditivos).
123. Logo, esses aditivos acrescentaram R$14.318.122,52 (5.716.350,00 + 5.478.836,00 + 5.478.836,00 *
57 / 100) à cifra precitada, totalizando R$ 48.035.818,52 (14.318.122,52 + 33.717.696,00). Esse total, somado
aos valores dos quatro contratos não localizados na pesquisa (Confea: 1.999.460,00, 13.006.240,00 e
4.706.250,00; e Codesp: 2.819.300,00), alcançam o montante de R$ 70.567.068,52 em ajustes celebrados a
partir do PE CDRJ 17/2016.
124. Recorde-se que este pregão aconteceu em 2016. Como resultado, foi firmada a ARP 1/2016 em
8/9/2016 por R$ 20.489.950,00, tendo como fornecedor registrado a Linkcon (peça 137, p. 5-7). Assim, como o
pregão sob análise ocorreu em 2018, mesmo desconsiderando os ajustes firmados a partir desse ano, tem-se que,
por ocasião do certame, a Linkcon havia assinado ajustes públicos que alcançavam mais de 50 milhões de reais.
125. Por tudo isso, não dá para acreditar que os responsáveis pela Linkcon não estivessem conscientes de
que a empresa não mais se enquadrava como EPP à época do certame. Essa análise corrobora a conclusão a que
se chegou em tópico anterior, isto é, de que a conduta da empresa não foi revestida de boa-fé quando se utilizou
do direito de preferência para se sagrar vencedora do PE Funasa 6/2018, como sustentou a defesa no presente
recurso.
126. Feitas essas considerações, buscou-se avaliar se houve uso indevido do direito de preferência por
parte da Linkcon em algum dos pregões obtidos na pesquisa. Para isso, com base em consultas ao portal do
Comprasnet (http://www.comprasnet.gov.br/livre/Pregao/ata0.asp), foram obtidas as atas dos seguintes PE,
contidos na última tabela desta instrução: Iphan/MA 1/2013, Lanagro/PE 5/2014, IAM/Fiocruz/PE 21/2012,
IAM/Fiocruz/PE 9/2018, GEP/INSS/TO 9/2010, MPEG/MCT 57/2010 e PE Unifal/MG 205/2010 (peça 137, p.
8-59).
127. A avaliação documental mostrou que, em todos esses pregões, a empresa se declarou como EPP,
mas não houve, em nenhum deles, utilização do direito de preferência para vencer a disputa. Remanesce, no
entanto, a irregularidade de haver declarado falsamente o enquadramento como EPP no PE IAM/Fiocruz/PE
9/2018.
128. Neste pregão, houve questionamento, por parte de uma empresa concorrente, acerca do
enquadramento da Linkcon como EPP, mas não por motivo de uso indevido do direito de preferência. De
acordo com a ata, a Linkcon apresentou declaração de que iria corrigir o problema (peça 137, p. 34).
129. Quanto aos demais pregões, necessário observar o que preconiza a LC 123/2006 sobre o assunto:
Art. 3º Para os efeitos desta Lei Complementar, consideram-se microempresas ou empresas de pequeno porte, (...)
II - no caso da empresa de pequeno porte, aufira, em cada ano-calendário, receita bruta superior a R$ 360.000,00
(trezentos e sessenta mil reais) e igual ou inferior a R$ 3.600.000,00 (três milhões e seiscentos mil reais).
II - no caso de empresa de pequeno porte, aufira, em cada ano-calendário, receita bruta superior a
R$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais) e igual ou inferior a R$ 4.800.000,00
(quatro milhões e oitocentos mil reais). (Redação dada pela Lei Complementar nº 155, de 2016) (...)
422
§ 9º A empresa de pequeno porte que, no ano-calendário, exceder o limite de receita bruta anual previsto no inciso
II do caput deste artigo fica excluída, no mês subsequente à ocorrência do excesso, do tratamento jurídico diferenciado
previsto nesta Lei Complementar, incluído o regime de que trata o art. 12, para todos os efeitos legais, ressalvado o
disposto nos §§ 9o-A, 10 e 12.
§ 9o-A. Os efeitos da exclusão prevista no § 9o dar-se-ão no ano-calendário subsequente se o excesso verificado em
relação à receita bruta não for superior a 20% (vinte por cento) do limite referido no inciso II do caput.
130. Assim, para saber se uma empresa se enquadra ou não como EPP, é preciso avaliar seu faturamento
no exercício anterior. Até 2017, esse valor não poderia exceder a R$ 3.600.000,00, enquanto, a partir deste ano,
o limite subiu para R$ 4.800.000,00.
131. Dessa forma, é possível inferir que, no PE IAM/Fiocruz/PE 21/2012, a empresa também apresentou
declaração em desconformidade com as regras, já que, em 2011, ela obteve faturamento superior ao limite
estabelecido na lei. Segundo a Sefti, neste ano, a Linkcon recebeu o montante de R$ 5.741.148,00 oriundo de
contratos públicos (peça 38, p. 21).
132. Nos demais pregões (GEP/INSS/TO 9/2010, MPEG/MCT 57/2010, Unifal/MG 205/2010 e
Lanagro/PE 5/2014), não é possível afirmar se a declaração apresentada pela empresa era falsa ou não.
133. Quanto ao PE Lanagro/PE 5/2014, verifica-se que, em 2013, o faturamento apontado pela Sefti,
relativo a pagamentos efetivados por órgãos públicos (peça 38, p. 21), não ultrapassou o limite definido na LC
123/2006. No entanto, não há garantias que a empresa se enquadrava como EPP neste pregão, pois o número
apresentado pela Sefti pode não ter levado em consideração outros possíveis pagamentos, tanto de entidades
públicas, quanto privadas.
134. Em relação aos pregões de 2010, não constam informações sobre faturamento no levantamento
realizado pela Sefti, razão pela qual não se pode extrair conclusões sobre as declarações apresentadas a partir
das informações disponíveis nos autos.
135. De todo o exposto, conclui-se, com base na amostra avaliada, que não há notícias de reincidência da
Linkcon quanto à utilização indevida do direito de preferência, conforme ela sustenta em sua defesa. Porém, tal
afirmativa deve ser recepcionada com reserva, pois se fundamenta em uma amostra não estatística e não
exaustiva, consoante demonstrado anteriormente neste tópico.
136. Essa questão da reincidência no uso indevido do direito de preferência tem sido considerada pelo
TCU para fixar o prazo da inidoneidade. Como exemplo, veja-se o Acórdão 2993/2011-TCU-Plenário. De
acordo do voto do relator, a empresa investigada nos autos se valeu, em pelo menos quatro licitações, da
condição de EPP para se sagrar vencedora. Entendeu-se, na ocasião, que o período de um ano seria razoável
para o prazo da inidoneidade (parágrafos 14, 21 e 24 do voto).
137. Situação semelhante ocorreu no âmbito do Acórdão 970/2011-TCU-Plenário, quando se declarou a
inidoneidade de uma empresa pelo prazo de um ano por se beneficiar indevidamente do critério de desempate
previsto na LC 123/2006. De acordo com o parágrafo 11 do voto, a fraude foi verificada em três pregões
realizados em 2007 e em dois pregões, em 2008, com a consequente contratação em três deles.
138. Ainda como exemplo de reincidência, é possível citar o Acórdão 2101/2011-TCU-Plenário. Segundo
o voto deste acórdão, determinada empresa lançou mão do privilégio de desempate para oferecer lances por
ocasião de disputas públicas em 85 oportunidades (parágrafo 13 da proposta de deliberação).
139. A empresa alegou que não restou demonstrada a utilização efetiva do direito de preferência, uma vez
que não constavam informações de contratações efetivadas pela empresa. Contudo, devido à identificação
quatro certames vencidos pela empresa, entendeu-se pela ocorrência de fraude à licitação, o que motivou a
declaração de sua inidoneidade pelo período de um ano.
Da ausência de vantagem
140. Por meio do acórdão recorrido, foi declarada a inidoneidade da Linkcon para participar de licitação
na APF pelo prazo de três anos. A empresa argumenta que a penalidade é arbitrária e desproporcional, pois não
auferiu qualquer proveito econômico, já que o certame foi revogado devido a falhas no edital.
141. É fato que houve a revogação da licitação em foco por motivos alheios à conduta inidônea da
Linkcon, razão pela qual a empresa não logrou assinar o contrato resultante do certame. A ausência de
vantagem, resultante da não assinatura do contrato, foi registrada ao final do voto do acórdão recorrido, em
função de manifestação apresentada pela Linkcon, “estando o processo concluso (...) e pautado para a sessão de
20/02/2019” (parágrafo 26 do voto).
142. De acordo com o voto do relator (parágrafo 27 do voto), por meio de sua manifestação, a recorrente
solicitou a aplicação da pena de advertência ou a redução do prazo de inidoneidade para três meses, tendo em
vista a revogação do certame e a ausência de vantagem para a licitante. Contudo, o relator entendeu que, pelas
423
razões expostas na instrução da Sefti (peça 68) e no voto, os argumentos lançados na manifestação não
mereciam acolhida, por serem insuficientes para afastar as irregularidades.
143. Na precitada instrução, a ausência de vantagem foi citada como argumento da recorrente nos tópicos
2.2 e 2.3. No primeiro tópico, não foi localizada análise específica sobre esse assunto, enquanto, no segundo,
podem ser extraídos os seguintes trechos:
75. Portanto, diante da fraude cometida à licitação, cuja gravidade implica até mesmo detenção de dois a quatro
anos, além de multa, (...) entende-se que os atenuantes elencados pela licitante não devem servir para abrandar sua possível
penalização por este Tribunal.
76. Convém destacar que o citado voto condutor do Ministro Augusto Nardes no âmbito do TC 028.597/2017-6
[citado pela Linkcon, parágrafo 66.2 da instrução de peça 68], que resultou no Acórdão 1.677/2018-TCU-Plenário, e os
outros mencionados, utilizados para pleitear o abrandamento na aplicação da pena de inidoneidade, fundamentam-se,
basicamente, na primariedade da licitante e pela não obtenção da vantagem, ou seja, não conseguir ganhar a licitação. (...)
79. No caso do PE 6/2018, a empresa Linkcon teve a intenção, de forma dolosa, de obter vantagem por meio do
direito de preferência concedido pela Lei Complementar 123/2006, mesmo não reunindo os necessários requisitos para sua
fruição, caracterizando fraude à licitação, que é duramente penalizada na esfera penal, conforme as sanções previstas na Lei
8.666/1993.
144. Conforme já demonstrado anteriormente, a licitante é primária, pois não há qualquer acórdão
condenatório contra ela até o presente momento. Além disso, entende-se que “obter vantagem” é diferente de
“intenção de obter vantagem”, pois, embora tenha vencido a licitação, a Linkcon não assinou o contrato dela
resultante, ou seja, não auferiu qualquer proveito econômico com o certame. Por esse motivo, convém proceder
a reanálise dessa matéria.
145. Para corroborar sua argumentação acerca da ausência de vantagem, a recorrente traz extenso
exemplo de julgado relativo à apelação da União contra sentença proferida pelo juízo de 1º grau da Justiça
Federal. Em comum com o presente caso, constata-se o exercício indevido do direito de preferência para vencer
a licitação. Contudo, devido à denúncia feita por empresa concorrente, a ré foi desclassificada.
146. O relator deste julgado entendeu que a razão estava do lado do demandante, razão pela qual deferiu o
pedido de antecipação de tutela para suspender os efeitos jurídicos da penalização imposta. No entanto, entende-
se que esse exemplo não pode servir de paradigma para o caso sob análise, em função dos motivos a seguir
expostos.
147. Para fundamentar sua decisão, o precitado relator considerou se tratar de mero equívoco da empresa
ré, sem configurar má-fé ou intenção de fraudar a licitação (peça 120, p. 12). Não é o caso do presente recurso,
conforme já demonstrado anteriormente.
148. Além disso, segundo esse mesmo exemplo, ele entendeu que o ato de fazer declaração falsa não
estaria tipificado no art. 7º da Lei 10.520/2002 e, assim, não poderia a Administração substituir o ente legislador
e criar hipótese de penalização. O artigo foi inclusive transcrito no exemplo (peça 120, p. 13).
149. Tal argumento não pode prevalecer, já que a apresentação de documentação falsa está tipificada no
sobredito dispositivo, conforme se observa abaixo, com grifos na parte que interessa a esta instrução:
Art. 7º Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o contrato, deixar de entregar ou
apresentar documentação falsa exigida para o certame, ensejar o retardamento da execução de seu objeto, não mantiver
a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará
impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios e, será descredenciado no Sicaf, ou
nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art. 4o desta Lei, pelo prazo de até 5 (cinco)
anos, sem prejuízo das multas previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais.
150. Como se vê, o art. 7º da Lei 10.520/2002 prevê o impedimento de licitar e contratar com a União,
Estados, Distrito Federal ou Municípios por até cinco anos em caso de apresentação de documentação falsa. De
fato, além da declaração de inidoneidade, seria possível a aplicação de outras penalidades, conforme dispõe o
mesmo artigo.
151. A recorrente traz outros exemplos de julgados para defender que a pena foi exagerada. Dois deles
encontram-se no bojo da apelação retro analisada (peça 120, p. 14). Não se adequam, contudo, para o propósito
alvitrado pela recorrente, pois não se referem ao uso indevido do direito de preferência em licitações.
152. Também são citados os seguintes acórdãos, todos do Plenário do TCU, como precedentes para a
reforma da decisão recorrida: 1797/2014, 740/2014, 1853/2014 e 1677/2018. Segundo a recorrente, tais decisões
tratariam de situações similares, nas quais houve o abrandamento da pena para empresas que não obtiveram
vantagem com a apresentação de declaração fraudulenta.
424
153. No entanto, nenhum desses quatro acórdãos se refere ao exercício irregular do direito de preferência,
pois todos remetem à apresentação de declaração falsa, mas não, ao uso do critério de desempate em certames.
Não é o ideal, portanto, como paradigma para o presente caso.
154. Em pesquisa à jurisprudência do TCU, localizou-se o Acórdão 1173/2012-TCU-Plenário, emitido no
âmbito de uma representação contra a declaração de classificação em primeiro lugar de uma empresa em um
pregão do Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Inmetro), realizado em 2010.
O caso é análogo ao presente, tendo em vista que a fraude perpetrada é similar, mas a empresa não obteve
vantagem pecuniária.
155. De acordo com o voto, a empresa se utilizou indevidamente do direito de preferência para vencer a
disputa, mas não chegou a assinar contrato, porque o certame foi revogado (parágrafos 2 e 10 do voto).
Mediante o acórdão supracitado, foi declarada sua inidoneidade pelo prazo de um ano.
156. No âmbito do Acórdão 2101/2011-TCU-Plenário, já citado anteriormente (parágrafos 138 a 139),
verificou-se que determinada empresa se beneficiou indevidamente do critério de desempate previsto na LC
123/2006 em 85 oportunidades, mas não restou comprovado que ela firmou contrato em função desses certames.
Foi declarada sua inidoneidade pelo período de um ano.
157. Por outro lado, quando a empresa obtém a vantagem pretendida com a fraude, isto é, quando logra
assinar contrato, essa circunstância é considerada por ocasião da fixação do prazo de inidoneidade. Como
exemplo, os Acórdãos 2993/2011 e 970/2011, ambos do Plenário do TCU já mencionados anteriormente
(parágrafos 136 a 137). Nas duas ocasiões, o prazo da inidoneidade foi fixado em um ano.
CONCLUSÃO
158. Da análise efetivada, são extraídas as seguintes conclusões:
a) Não há que se falar em cerceamento de defesa, nem em perda de objeto da representação, conforme
defende a recorrente (parágrafos 56 a 76).
b) A conduta da Linkcon, ao perpetrar fraude com o uso do critério de desempate para vencer o pregão
em foco, amparada por declaração falsa de enquadramento como EPP, não foi revestida de boa-fé, conforme
consignado pelo relator no voto do acórdão recorrido (parágrafos 77 a 92).
c) A Linkcon é primária no âmbito do TCU, pois não há registros de condenação com trânsito em
julgado em seu desfavor até o presente momento (parágrafos 93 a 102).
d) Foram localizados quatorze processos relativos à Linkcon, nos quais são investigadas outras
irregularidades, muitas delas graves, embora distintas da examinada neste processo. Essa circunstância foi
levada em consideração na hora de avaliar a culpabilidade da empresa, mas não foram localizados precedentes
na jurisprudência do TCU a esse respeito (parágrafos 103 a 106).
e) Com base em uma amostra não estatística e não exaustiva, é possível afirmar que não há notícias de
reincidência da Linkcon quanto à utilização indevida do critério de desempate para vencer licitações (parágrafos
107 a 139).
f) A Linkcon não obteve vantagem pecuniária com o uso irregular do critério de desempate, pois, apesar
de ter vencido a disputa, não logrou assinar o contrato resultante do certame (parágrafos 140 a 157).
159. No seu recurso, a Linkcon preliminarmente solicita que seja decretada a nulidade do julgamento por
violação do seu direito de defesa ou que se revogue o processo, ante a perda do objeto devido à revogação do
processo licitatório. Tal pretensão não pode ser atendida, tendo em vista que a análise demonstrou a inexistência
dessas duas circunstâncias.
160. Adicionalmente, a empresa requer que a decisão seja reformada, caso não seja anulada. Nesse
sentido, propõe que a penalidade imposta seja transformada em pena de advertência, ou, no máximo, em pena
de suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a APF por três meses.
161. Quanto a transformar a pena aplicada em advertência, entende-se que o pedido deve ser negado, em
função da gravidade dos fatos apurados nesses autos. Além disso, a jurisprudência colacionada nessa instrução
demonstrou que, na ocorrência de fraude contra a licitação, como é o caso, a penalidade usual é a declaração de
inidoneidade da empresa fraudadora.
162. Em relação à redução do prazo de inidoneidade, necessário sopesar os atenuantes e os agravantes da
presente situação. Como agravante, foi detectada a ausência de boa-fé na conduta da empresa, a qual foi
avaliada pelo relator por ocasião da fixação do prazo da penalidade.
163. Além disso, ao avaliar a culpabilidade da Linkcon em seu voto, o relator considerou a ocorrência de
outras irregularidades, conforme transcrito abaixo (peça 97, p. 4):
22. Destaco, ainda, que a empresa que se discute nestes autos (Linkcon) é responsável por uma série de
425
irregularidades, conforme consta das seguintes decisões que converteram os autos em TCE: (i) Acórdão 2.207/2018-TCU-
Plenário (fiscalização na Funasa, Contrato 38/2017, implantação do SEI, valor da ordem de R$ 8 milhões); (ii) Acórdão
2.888/2018-TCU-Plenário (fiscalização na Codesp, contratos com as empresas Linkcon e N2O, indícios de prejuízo ao
erário superior a R$ 15 milhões); e (iii) Acórdão 2.973/2018-TCU-Plenário (fiscalização no Confea).
164. Contudo, apesar da gravidade das irregularidades detectadas nos processos em que a Linkcon é
responsável, não houve decisão de mérito acerca delas no âmbito deste Tribunal. Não foram localizados
precedentes na jurisprudência do TCU em tratar tal assunto como agravante da conduta do responsável para fins
de penalização, conforme já mencionado.
165. Note-se que as sanções de declaração de inidoneidade (art. 46 da Lei 8.443/1992) aplicadas à mesma
licitante são cumulativas e devem ser cumpridas sucessivamente. No entanto, estão limitadas, em seu conjunto,
ao total de cinco anos.
166. Nesse sentido, os Acórdãos 2702/2018 e 1221/2018, ambos do Plenário do TCU. Assim, caso as
irregularidades imputadas à Linkcon sejam confirmadas, nada obsta que o prazo de inidoneidade seja ampliado,
quando forem emitidas decisões de mérito nos precitados processos.
167. Entende-se, portanto, que deve ser admitido como atenuante o fato de não haver decisões de mérito
em relação a processos de responsabilidade da Linkcon, ou seja, sua primariedade. Este tem sido o
entendimento predominante do TCU em seus julgados, conforme já demonstrado.
168. Recorde-se do já citado Acórdão 1370/2015-TCU-Plenário, que trata de fraude simular à analisada
neste processo. A empresa envolvida apresentou lance superveniente de desempate durante a disputa e venceu o
certame, mas a contratação não se concretizou. A circunstância de a empresa ser ré primária foi considerada
pelo relator ao fixar sua inidoneidade pelo período de seis meses (parágrafos 31, 34 e 36 do voto e item 9.3 do
acórdão).
169. Outra circunstância não considerada pelo relator foi a não reincidência da Linkcon em relação à
fraude sob análise. Foram localizados três acórdãos sobre o assunto na jurisprudência do TCU, que
demonstraram a existência de empresas que lançaram mão do privilégio de desempate para oferecer lances e,
assim, vencer licitações (2101/2011, 2993/2011 e 970/2011, todos do Plenário).
170. No primeiro acórdão, restou comprovado o uso do artifício, mas não foi possível verificar a obtenção
de vantagem com as consequentes contratações. Já nos demais, a fraude foi identificada, com a consequente
contratação, ou seja, com obtenção de vantagem. Em todos os casos, a inidoneidade foi fixada em um ano.
171. A obtenção, ou não, de vantagem foi outro aspecto não avaliado pelo relator quando da fixação do
prazo de inidoneidade da Linkcon. No presente caso, como a licitação foi revogada, não houve a contratação da
empresa.
172. Observe-se que a jurisprudência supracitada, relacionada com os atenuantes e agravantes, se refere a
casos em que foi identificada fraude similar a que ocorreu neste processo. Em nenhum deles o prazo da
inidoneidade foi superior a um ano.
173. Embora, no TCU, não haja dosimetria objetiva da penalidade, nem rol de agravantes e atenuantes
legalmente reconhecido (v.g Acórdão 1137/2019-TCU-1ª Câmara), devem ser levadas em consideração as
circunstâncias descritas anteriormente e a isonomia de tratamento com casos análogos. Por isso, propõe-se a
redução do prazo da declaração de inidoneidade da empresa Linkcon em função dos motivos enumerados
abaixo, em síntese:
a) primariedade em relação aos processos em que responde no TCU;
b) não reincidência na prática do uso do critério de desempate para vencer licitações, amparada em
declaração falsa de enquadramento como EPP;
c) ausência de obtenção de vantagem em virtude da revogação do certame;
d) necessidade de tratamento isonômico em relação a casos análogos.
174. Ante o exposto, submete-se à consideração superior a presente análise do pedido de reexame
interposto pela empresa Linkcon Ltda. - Eireli contra o Acórdão 339/2019-TCU-Plenário, propondo-se, com
fundamento no art. 48 da LOTCU:
a) conhecer do recurso e, no mérito, dar-lhe provimento parcial para reduzir o prazo da declaração de
inidoneidade aplicado à empresa por meio do item 9.3 do Acórdão 339/2019-TCU-Plenário;
b) dar ciência do acórdão que vier a ser proferido ao recorrente e aos demais interessados.
É o Relatório.
426
VOTO
Cuidam os autos de pedido de reexame interposto pela empresa Linkcon Ltda. - Eireli contra o
Acórdão 339/2019-TCU-Plenário, relator Ministro Augusto Nardes, por meio do qual, entre outras
Federal pelo prazo de 3 (três) anos, nos termos do art. 46 da Lei 8.443/1992, em virtude de prática
fraudulenta comprovada no Pregão Eletrônico 6/2018, promovido pela Funasa.
2. O objeto do certame era a contratação de serviços de desenvolvimento e manutenção de
sistemas de informação, na modalidade de fábrica de software, sendo composto de um item: 12.273
pontos de função (PF), cujo valor unitário foi estimado em R$ 710,10, perfazendo o montante de
R$ 8.715.057,30 (peça 3, p. 1 e 162-165).
3. Feitas as solicitações de informações de praxe, a Sefti propôs a anulação do pregão
questionado, que restou desnecessária devido à sua revogação pela Funasa, e correções de rumo para o
próximo certame.
4. Além disso, foi apurado que a empresa Linkcon fez uso da condição de empresa de pequeno
porte (EPP), e exerceu direito de preferência previsto na Lei Complementar 123/2006 para vencer a
licitação, embora tivesse auferido receita operacional bruta incompatível com esse enquadramento.
Sendo assim, foi configurada a fraude que levou à declaração de inidoneidade presente na decisão ora
recorrida.
5. Preliminarmente, ratifico o exame de admissibilidade despachado por mim nestes autos, uma
vez que o recurso apresentado atende aos requisitos dispostos nos artigos 277, inciso II, 278, caput e §
1º, e 286 do Regimento Interno do TCU.
6. Quanto ao mérito, manifesto-me, desde já, pelo provimento parcial do recurso de acordo com
os pareceres precedentes (peças 138 a 140) e adoto como minhas próprias razões de decidir o exame
empreendido pela unidade instrutiva e reproduzido no relatório precedente, no qual foi abordada, com
a devida profundidade, a argumentação ventilada pelo recorrente na presente fase processual, sem
prejuízo dos breves destaques que farei a seguir.
7. A conduta condenada foi assim descrita pela unidade técnica:
4. A sessão de abertura das propostas do pregão ocorreu em 28/6/2018. Inicialmente, a empresa Basis
Tecnologia da Informação S.A. ofereceu o melhor lance no valor de R$ 6.638.927,00, seguida pela empresa
Hominus Gestão e Tecnologia Ltda., com um lance de R$ 6.639.000,00 (peças 26 e 33).
5. No entanto, durante a sessão, a pregoeira informou acerca da participação de empresa de pequeno porte
(EPP) optante de benefício da Lei Complementar (LC) 123/2006, razão pela qual a EPP teria a possibilidade de
exercer direito de preferência legalmente assegurado após o encerramento de todos os itens. Assim, ela avisou à
EPP, no caso, à empresa Linkcon, sobre a possibilidade de ela enviar ou desistir de apresentar lance final
inferior ao lance vencedor para o item 1 (peça 26).
6. Ato contínuo, a Linkcon apresentou proposta no valor de R$ 6.637.000,00, utilizando, dessa forma, o
direito de preferência assegurado às microempresas (ME) e EPP nas licitações.
8. A boa-fé foi afastada no seguinte trecho:
84. Veja-se que, no ano anterior ao certame, em 2017, a empresa recebeu mais de 23 milhões de reais
somente em pagamentos efetivados por órgãos públicos. Esse valor é quase cinco vezes superior ao limite de R$
4,8 milhões de faturamento para fins de enquadramento como EPP, válido a partir deste ano. Tal limite foi
fixado por meio da Lei Complementar (LC) 155/2016, que alterou o art. 3º, inc. II, da LC 123/2006.
85. Por tudo isso, não é crível que os responsáveis pela empresa não soubessem que ela não mais se
enquadrava como EPP à época do pregão sob análise. Ao contrário, tudo leva a crer que eles agiram com
intenção de fraudar o certame, mediante o uso de um direito de preferência incompatível com a situação da
empresa. O volume faturado nos dois anos anteriores ao pregão não permite aceitar que se tratou de um erro do
serviço de contabilidade, como sustenta a recorrente.
427
86. Outros detalhes corroboram esse entendimento. Consoante registrado pela Sefti, a Linkcon somente
solicitou seu desenquadramento como EPP após denúncia de sua concorrente (peça 68, p. 10-11, parágrafos 52 e
53). Por isso, não é plausível a argumentação de que a empresa adotou esse procedimento espontaneamente,
após verificar o erro em sua contabilidade.
9. Sendo assim, estão configuradas tanto a conduta fraudulenta por meio de apresentação de
documento falso, como a ausência de boa-fé. A penalidade alvitrada pelo relator a quo está em
harmonia com o previsto no art. 7º da Lei 10.520/2002, que prevê o impedimento de licitar e contratar
com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios por até cinco anos em caso de apresentação de
documentação falsa.
10. Também não procede a alegação da recorrente de que a conduta sancionada não causou
danos ao Erário, dada a revogação da licitação, pois há custos administrativos associados a essa
revogação, tanto para a Funasa como para esta Corte, além de eventuais prejuízos ao interesse público,
ao atrasar a prestação de serviços necessários ao bom funcionamento da Fundação.
11. Ainda assim, em consonância com a análise empreendida pelo auditor da Serur, verifico que
estão presentes alguns fatores que devem ser considerados no reexame da matéria.
12. Não há notícias de reincidência da Linkcon quanto à utilização indevida do direito de
preferência, conforme ela sustenta em sua defesa.
13. Embora tenha vencido a licitação, a Linkcon não assinou o contrato dela resultante, ou seja,
não auferiu qualquer proveito econômico com o certame.
14. Ainda que a empresa esteja presente em alguns processos no TCU, fato citado no Voto que
sustentou o Acórdão 339/2019-TCU-Plenário, não há qualquer decisão condenatória contra ela até o
presente momento. Ou seja, ainda há uma condição de primariedade da empresa.
15. Por fim, ao verificar casos análogos, a Serur cita o Acórdão 1.370/2015-TCU-Plenário, de
relatoria da Ministra Ana Arraes. Nessa decisão, a empresa envolvida apresentou lance superveniente
de desempate durante a disputa e venceu o certame, mas a contratação também não se concretizou. A
circunstância de a empresa ser ré primária foi levada em consideração pela relatora ao fixar sua
inidoneidade pelo período de seis meses.
16. A Serur traz à baila casos parecidos:
169. Foram localizados três acórdãos sobre o assunto na jurisprudência do TCU, que demonstraram a
existência de empresas que lançaram mão do privilégio de desempate para oferecer lances e, assim, vencer
licitações (2101/2011, 2993/2011 e 970/2011, todos do Plenário).
170. No primeiro acórdão, restou comprovado o uso do artifício, mas não foi possível verificar a obtenção
de vantagem com as consequentes contratações. Já nos demais, a fraude foi identificada, com a consequente
contratação, ou seja, com obtenção de vantagem. Em todos os casos, a inidoneidade foi fixada em um ano.
(grifo nosso)
17. Em vista dos argumentos apresentados, embora aquiesça à conclusão do eminente Ministro
relator a quo quanto à sanção de inidoneidade para licitar com a Administração Pública Federal,
considero o prazo de três anos, no presente caso, demasiado severo.
18. Ao mesmo tempo, vale lembrar que o citado ditame legal já conta com quase duas décadas,
sendo instrumental para a construção um ambiente de contratações públicas mais saudável. Ainda
assim, passada mais de uma década da promulgação da Lei do Pregão, foi necessário que o TCU
atuasse diante da patente dificuldade das organizações contratantes em implementá-lo, o que foi feito
por meio do Acórdão 754/2015-TCU-Plenário (Rel. Ana Arraes) com a recomendação à então
secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão para que criasse, no sistema Comprasnet, “flag e campos destinados a controlar a abertura de
processos administrativos contra empresas que incorrem nos comportamentos tipificados no art. 7º da
Lei 10.520/2002, como, por exemplo, o número do processo, seu resultado e, eventualmente, a razão
da não abertura de processo”.
19. Assim, ao rever a decisão atacada, não defendo suavizar a aplicação da norma, mas ajustá-la.
20. As referências jurisprudenciais de 2011 (2101/2011, 2993/2011 e 970/2011, todos do
Plenário) fixaram em um ano o período de sanção para as empresas que auferiram ganhos com o
428
uso ilícito do direito de preferência. Embora tais ganhos não tenham ocorrido no caso em tela,
considero adequado período semelhante de sancionamento no presente caso.
21. Explico.
22. Naquele ano, esta Corte começava a se posicionar acerca do descumprimento do art. 7º da
Lei 10.520/2002, ao contrário do presente caso, uma vez que o ocorrido se deu em 2018, ou seja, 16
(dezesseis) anos depois da Lei 10.520/2002, 7 (sete) anos depois das referências da jurisprudência
supra e 3 (três) anos depois do citado Acórdão 754/2015-TCU-Plenário, em que o TCU deixou claro
que não só tal conduta era inaceitável, como “lembrou” a cada organização contratante da necessidade
de combater essa prática nociva.
23. Por fim, embora o Acórdão 1.370/2015-TCU-Plenário tenha fixado a sanção em 6 meses
considerando a primariedade do envolvido, o decisum trata de contratação ocorrida em 2014, antes,
portanto, do Acórdão 754/2015-TCU-Plenário.
24. Sendo assim, considero apropriado dar provimento parcial ao pedido de reexame para manter
a declaração de inidoneidade aplicada à empresa por meio do item 9.3 do Acórdão 339/2019-TCU-
Plenário, mas reduzindo sua duração de 3 (três) anos para 1 (um) ano.
Dessa forma, incorporando os fundamentos e as conclusões da instrução da unidade técnica às

minhas razões de decidir, VOTO para que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto a este
Colegiado.
1. Processo TC 021.206/2018-0.
1.1. Apenso: 000.663/2019-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I - Pedido de Reexame (Representação).
3.1. Interessado: Linkcon Ltda - Eireli (05.323.742/0001-71).
3.2. Responsável: Linkcon Ltda - Eireli (05.323.742/0001-71).
3.3. Recorrente: Linkcon Ltda - Eireli (05.323.742/0001-71).
4. Órgão/Entidade: Fundação Nacional de Saúde.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Fiscalização de Tecnologia
da Informação (Sefti).
8.1. Marcelo Goncalves da Cruz e outros, representando Fundação Nacional de Saúde.
8.2. Albertina de Almeida Noberto (34654/OAB-DF) e outros, representando Basis Tecnologia
da Informação S.A.
8.3. Alexandre Henrique Coelho de Melo (20582/OAB-PE) e outros, representando Linkcon
Ltda.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de Pedido de Reexame interposto empresa
Linkcon Ltda. - Eireli contra o Acórdão 339/2019–TCU–Plenário, por meio do qual, entre outras
Federal pelo prazo de 3 (três) anos, nos termos do art. 46 da Lei 8.443/1992;
as razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 32, parágrafo único, 33 e 48, da Lei
8.443/1992, em:
429
9.1. conhecer do Recurso interposto, para, no mérito, dar-lhe provimento parcial, e dar a seguinte
redação ao item 9.3. do Acórdão 339/2019–TCU–Plenário:
"9.3. declarar a inidoneidade da empresa Linkcon Eireli EPP (CPNJ 05.323.742/0001-71) para
participar de licitação na Administração Pública Federal pelo prazo de 1 (um) ano, nos termos do art.
46 da Lei 8.443/1992, em virtude de prática fraudulenta comprovada no Pregão Eletrônico 6/2018
promovido pela Funasa”;
9.2. dar ciência desta decisão à recorrente e aos demais interessados.


Oliveira.
GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC 001.335/2019-7
Natureza: Representação (revogação de cautelar)
Entidade: Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.
Interessados: Ministério Público Federal (03.636.198/0001-92); Ministério da Infraestrutura;
Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimento;
Representante: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária –
SeinfraPortoFerrovia; Ministério Público junto ao TCU;
Representação legal: Wagner Alessander Ferreira e outros, representando Ministério da
Infraestrutura; Andre Luis Macagnan Freire (344.154/OAB-SP) e outros, representando Secretaria
Especial do Programa de Parcerias de Investimento; Silvia Regina Schmitt (38.717/OAB-DF),
representando Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. REVOGAÇÃO DA MEDIDA CAUTELAR RATIFICADA

PELO ACÓRDÃO 2.699/2020 – PLENÁRIO. RATIFICAÇÃO. CIÊNCIA AOS INTERESSADOS.
RELATÓRIO
Transcrevo a seguir a íntegra da Decisão por mim exarada em 18/12/2020 (peça 70).
“Trata-se de Representação oferecida pelo Ministério Público junto ao TCU, representado pelo
Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, com requerimento de adoção de medida cautelar, versando
sobre contratação de empresa especializada na prestação de serviços técnicos e apoio e
assessoramento para a Diretoria de Operações e Participações da Valec na análise, avaliação e
gestão de participação societária minoritária da estatal, especificamente sua participação na
Ferrovia Transnordestina, no âmbito do RDC Eletrônico 16/2018 (peça 1).
430
2. Após o encerramento dos presentes autos (peça 45), a jurisdicionada Valec - Engenharia,
Construções e Ferrovias S.A. (Valec) deu início ao Processo Administrativo 51402.100477/2020-54,
tendo como objeto a contratação e empresa especializada de consultoria para assessorar à Valec na
participação societária na Transnordestina Logística S/A, o que, em princípio, indicaria a
reincidência nas mesmas irregularidades cometidas anteriormente, uma vez que as circunstâncias que
cercam a nova contratação guardam forte similitude com o que foi verificado no exame do RDC
Eletrônico 16/2018 (peça 46).
3. As análises que respaldam essa conclusão constam de instrução devidamente examinada e
ratificada pelos dirigentes da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária -
SeinfraPortoFerrovia (peças 47/49).
4. Por meio da Decisão à peça 51, de 17/9/2020, determinei a adoção das seguintes
providências, verbis:
“11. Diante do exposto, CONHEÇO do presente requerimento de medida cautelar em
Representação, uma vez respaldada na previsão normativa do art. 237, inciso VI, do Regimento
Interno, e DETERMINO, com fulcro no art. 276, caput e § 3º, do mesmo diploma:
I – cautelarmente à Valec - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A., que não assine o
contrato referente ao Processo Administrativo 51402.100477/2020-54, até que o Tribunal de Contas
da União delibere a respeito;
II - a oitiva da Diretoria Executiva da Valec - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. (art.
39, §2°, do Estatuto da Valec), para que, no prazo de 15 (quinze) dias, manifeste-se sobre a
contratação direta de empresa especializada de consultoria para assessorá-la na participação
societária na Transnordestina Logística S/A, em especial no que diz respeito aos seguintes pontos:
a) a semelhança entre o objeto do presente processo de contratação e aquele constante no
RDC 16/2011 e a intenção em promover a contratação de serviços já considerados irregulares ou
inadequados por este Tribunal;
b) a possibilidade de utilização de quadro pessoal próprio, tendo em vista a disponibilidade de
corpo técnico multidisciplinar;
c) a possibilidade de promoção de certame competitivo, uma vez que alguns dos serviços já
foram licitados anteriormente;
d) a ausência de manifestação jurídica acerca da contratação;
e) o perigo da demora reverso decorrente da suspensão do procedimento de contratação.
III– a comunicação à Valec - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. do teor da presente
decisão e a remessa de cópia dela e da instrução (peça 47), a título de subsídio ao cumprimento da
oitiva acima determinada;
IV – alertar os responsáveis pelo Processo Administrativo 51402.100477/2020-54, no âmbito
da Valec, inclusive a autoridade designada pela sua homologação e assinatura do respectivo contrato,
de que a eventual consumação de irregularidades em razão do prosseguimento dos atos decorrentes
do processo administrativo sujeitará os respectivos agentes às sanções legais previstas na Lei nº
8.443/92;
V – à unidade técnica que, vencido o prazo fixado no item II acima e não apresentadas as
devidas ações, razões e justificativas, retorne os presentes autos imediatamente a este Relator
devidamente instruídos;
VI – seja dada ciência da presente Decisão ao Conselho de Administração da Valec (art. 41 do
Estatuto da Valec).”
5. A medida cautelar foi referendada pelo Tribunal por intermédio do Acórdão 2.699/2020 –
Plenário, a seguir transcrito:
“VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação, com pedido de medida cautelar,
com vistas a originalmente verificar a regularidade dos atos relacionados à contratação de empresa
431
especializada na prestação de serviços técnicos e apoio e assessoramento para a Diretoria de

Operações e Participações da Valec na análise, avaliação e gestão de participação societária
minoritária da estatal, especificamente sua participação na Ferrovia Transnordestina, no âmbito do
RDC Eletrônico 16/2018,
9.1. referendar a medida cautelar concedida em 16/09/2020, por meio da decisão à peça 50;
9.2. restituir o processo à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária -
SeinfraPortoFerrovia, para as providências cabíveis.”
6. Por meio da instrução à 63, cujas conclusões a seguir transcritas contaram com a anuência
do corpo diretivo daquela unidade técnica (peças 64 e 65), a SeinfraPortoFerrovia analisou o mérito
dos presentes autos.
“CONCLUSÃO
Este processo foi reaberto tendo em vista a apresentação de fatos novos, refletidos em novo
processo administrativo da Valec visando à contratação de empresa especializada na prestação de
serviços técnicos e apoio e assessoramento para a Diretoria de Operações e Participações da Valec.
Após a suspensão da contratação por medida cautelar, a Valec foi instada a se manifestar
acerca dos seguintes aspectos: (i) a semelhança entre o objeto do presente processo de contratação e
aquele constante no RDC 16/2018 e a intenção em promover contratação de serviços já considerados
irregulares ou inadequados por este Tribunal; (ii) a possibilidade de utilização de quadro pessoal
próprio, tendo em vista a disponibilidade de corpo técnico multidisciplinar; (iii) a possibilidade de
promoção de certame competitivo, tendo em vista que alguns dos serviços foram licitados
anteriormente; (iv) a ausência de manifestação jurídica acerca da contratação acostada aos autos; (v)
o perigo da demora reverso decorrente da suspensão do procedimento licitatório.
Com relação à semelhança entre os objetos da atual contratação e o RDC 16/2018, a análise
técnica concluiu que o cerne da contratação se mantém inalterado não importando a nomenclatura
dada para as atividades propostas. Assim, a contratação que agora se pretende guarda relação com o
certame já considerado irregular pelo Acórdão 2.878/2019-TCU-Plenário. Ainda, se que eventual
resultado da consultoria se tornar infrutífera diante da ausência de poder decisório da Valec no
Projeto Nova Transnordestina.
No que se refere de utilização de quadro pessoal próprio, verificou-se que a Valec possui corpo
técnico multidisciplinar, podendo ser capacitado e empregado nas atividades pretendidas. Não se
verifica justificativa plausível, após nove anos de investimentos, para que a Valec não tenha alocado
parte do seu pessoal para acompanhamento e avaliação de investimento de tamanha importância
financeira e social, que é o projeto Nova Transnordestina.
Por sua vez, sobre a possibilidade de realização de licitação, demonstrou-se, por meio do RDC
16/2018, a viabilidade de licitação de parcela dos serviços que seriam agora contratados,
desnaturando a singularidade do objeto como requisito para inexigibilidade de licitação.
A ausência de manifestação jurídica foi suprida pelo Parecer 36/2020/PROJUR-VALEC/PRESI-
VALEC, tornando sem efeito, portanto, os apontamentos iniciais sobre esse documento.
Por fim, não ficou demonstrado o perigo da demora reverso, tendo em vista o próprio Tribunal
já ter tomado medidas que salvaguardam o investimento da Ferrovia Nova Transnordestina.
Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
Determinar à Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A., com fundamento no art. 4º,
inciso I da Resolução-TCU 315/2020, que, no prazo de quinze dias, adote providências com vistas a
anular o processo administrativo 51402.100477/2020-54, referente à contratação de empresa
especializada de consultoria para assessorar a empresa estatal na concessionária Transnordestina
432
Logística S.A., por infringir o art. 25, inciso II, da Lei 8.666/1993;
arquivar os presentes autos, nos termos do art. 237, parágrafo único, c/c o art. 250, inciso I,
todos do Regimento Interno/TCU”
7. Considerando tratar-se de Representação do Ministério Público de Contas e que em etapas

anteriores houve manifestação do parquet especializado, mediante o Despacho à peça 67, de 23/10/2020,
solicitei, novamente, a manifestação do MP/TCU, desta feita acerca da proposta de mérito apresentada
pela unidade técnica à peça 63.
8. O Ministério Público junto ao TCU, representado pelo Procurador Júlio Marcelo de Oliveira,
autor da Representação em análise, manifestou-se conforme o Parecer à peça 69, de 5/12/2020, a seguir
transcrito.
“Trata-se de processo de representação do Ministério Público de Contas em face de

contratação de consultoria pela Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. (Edital n. 16/2018,
anulado), que se encontrava arquivado desde janeiro de 2020 (peças 43-45), e que foi reaberto pela
SeinfraPortoFerrovia por conta de novo processo de contratação deflagrado pela estatal em 3/7/2020
(peça 46), tendo, na ótica da unidade técnica, similaridade com irregularidades constatadas no
certame anterior, cuja anulação foi determinada pelo Acórdão 2.878/2019-TCU-Plenário, de
relatoria de Vossa Excelência:
9.2. determinar à Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A., com fundamento no art. 71,
inciso IX, da Constituição Federal, c/c art. 45 da Lei 8.443/1992, que, no prazo de 15 (quinze) dias,
adote providências com vistas a anular o RDC 16/2018, tendo em vista os procedimentos irregulares
constatados no certame, com ofensa aos princípios da supremacia do interesse público e da
economicidade, e, ainda, com descumprimento à determinação da alínea “c” do Acórdão 1.308/2018-
TCU-Plenário;
Ato contínuo, a Valec anulou o procedimento licitatório referente ao RDC 16/2018, cujo objeto
foi a "Contração de empresa especializada na prestação de serviços técnicos e apoio e
assessoramento da Diretoria de Operações e Participações na análise, avaliação e gestão da
participação societária minoritária da Valec" (peça 43).
Dessa forma, o foco da nova representação da SeinfraPortoFerrovia foi a contratação direta da
Mckinsey & Company Inc. do Brasil Consultoria Ltda.14 (Mckinsey) para prestação de serviços
técnicos especializados de consultoria para avaliação de viabilidade do empreendimento Nova
Transnordestina (Malha 2), relacionada à participação societária minoritária da Valec Engenharia,
Construções e Ferrovias S.A. (peça 46).
A unidade técnica especializada do TCU manifestou-se, preliminarmente, pedindo a suspensão
cautelar da contratação da consultoria por reincidência nas irregularidades cometidas no RDC
16/2018, uma vez que as circunstâncias que cercaram a presente contratação da empresa Mckinsey
guardariam similaridade com o que foi verificado anteriormente (peça 47). Ato contínuo, Vossa
Excelência adotou medida cautelar sem oitiva prévia em 17/9/2020, referendada pelo Acórdão
2.699/2020-TCU-Plenário (peça 60), determinando à Valec que não assine o contrato até que o
Tribunal delibere a respeito. Ainda, na mesma decisão, foi determinado à estatal, em sede de oitiva,
manifestar-se sobre os seguintes aspectos (peça 51, p.8):
“a) a semelhança entre o objeto do presente processo de contratação e aquele constante no
RDC 16/2018 e a intenção em promover a contratação de serviços já considerados irregulares ou
inadequados por este Tribunal;
b) a possibilidade de utilização de quadro pessoal próprio, tendo em vista a disponibilidade de
corpo técnico multidisciplinar;
14 Disponível em: < https://www.mckinsey.com.br/>. Acesso em: 5/11/2020.

433
c) a possibilidade de promoção de certame competitivo, uma vez que alguns dos serviços já
foram licitados anteriormente;
d) a ausência de manifestação jurídica acerca da contratação;
e) o perigo da demora reverso decorrente da suspensão do procedimento de contratação.”
A SeinfraPortoFerrovia, ao final, analisou a resposta da oitiva da Valec e propôs, no mérito, a
nulidade da contratação direta da empresa de consultoria com suporte nas seguintes conclusões (peça
63, p.12):
“67. Com relação à semelhança entre os objetos da atual contratação e o RDC 16/2018, a
análise técnica concluiu que o cerne da contratação se mantém inalterado não importando a
nomenclatura dada para as atividades propostas. Assim, a contratação que agora se pretende guarda
relação com o certame já considerado irregular pelo Acórdão 2.878/2019-TCU-Plenário. Ainda,
eventual resultado da consultoria se torna infrutífero diante da ausência de poder decisório da Valec
no Projeto Nova Transnordestina.
68. No que se refere à utilização de quadro pessoal próprio, verificou-se que a Valec possui
corpo técnico multidisciplinar, podendo ser capacitado e empregado nas atividades pretendidas. Não
se verifica justificativa plausível, após nove anos de investimentos, para que a Valec não tenha
alocado parte do seu pessoal para acompanhamento e avaliação de investimento de tamanha
importância financeira e social, que é o projeto Nova Transnordestina.
69. Por sua vez, sobre a possibilidade de realização de licitação, demonstrou-se, por meio do
RDC 16/2018, a viabilidade de licitação de parcela dos serviços que seriam agora contratados,
desnaturando a singularidade do objeto como requisito para inexigibilidade de licitação.
70. A ausência de manifestação jurídica foi suprida pelo Parecer 36/2020/PROJUR-
VALEC/PRESI-VALEC, tornando sem efeito, portanto, os apontamentos iniciais sobre esse
documento.
71. Por fim, não ficou demonstrado o perigo da demora reverso, tendo em vista o próprio
Tribunal já ter tomado medidas que salvaguardam o investimento da Ferrovia Nova Transnordestina.
72. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) Determinar à Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A., com fundamento no art. 4º,
inciso I da Resolução-TCU 315/2020, que, no prazo de quinze dias, adote providências com vistas a
anular o processo administrativo 51402.100477/2020-54, referente à contratação de empresa
especializada de consultoria para assessorar a empresa estatal na concessionária Transnordestina
Logística S.A., por infringir o art. 25, inciso II, da Lei 8.666/1993;
b) arquivar os presentes autos, nos termos do art. 237, parágrafo único, c/c o art. 250, inciso I,
todos do Regimento Interno/TCU.”
Encerrada a fase de instrução, Vossa Excelência encaminhou o presente processo para

manifestação do Ministério Público de Contas (peça 67). Ato contínuo à distribuição do presente
processo para este membro do MP de Contas, a assessoria da estatal solicitou a realização de reunião
virtual. Com isso, o Diretor-Presidente e dirigentes das áreas de negócio foram ouvidos por
videoconferência em 3/11/2020, oportunidade em que prestaram esclarecimentos e juntaram
memoriais ao processo com a pretensão de justificar os motivos que levaram a nova diretoria da
Valec, empossada em abril de 2020, a promover a contratação direta da McKinsey & Company Inc.
do Brasil Consultoria Ltda. por inexigibilidade de licitação (peça 68).
II
Com as devidas vênias, o Ministério Público de Contas discorda da proposta de

encaminhamento feita pela SeinfraPortoFerrovia, que propõe anular a nova contratação de
consultoria pela Valec, por entender que se trata de objeto distinto da contratação anterior e que a
434
presente contratação direta da consultoria técnica encontra respaldo no art. 30, inciso II, alínea “c”,
da Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais). Dessa forma, o MP de Contas traz considerações adicionais
com vistas a contribuir para o deslinde jurídico da questão.
Inicialmente, convém registrar que o valor da contratação não foi objeto de questionamento
pela unidade técnica do TCU, sendo o foco da controvérsia as seguintes questões: (1) similitude do
objeto com a contratação anterior, (2) possibilidade de utilização de quadro próprio da estatal, (3)
possibilidade de realização de certame competitivo, e (4) ausência de manifestação jurídica no
processo administrativo.
A ausência de manifestação jurídica foi dirimida pela Valec (peça 58) e reconhecida pela
unidade técnica do TCU (peça 63, p.4), não sendo, portanto, objeto de controvérsia.
OBJETO DA CONTRATAÇÃO ATUAL DIVERSO DO OBETO DO RDC 16/2018
(ANULADO PELA VALEC POR DETERMINAÇÃO DO TCU)
A SeinfraPortoFerrovia elaborou uma tabela de modo a permitir a comparação do escopo dos
serviços de consultoria em ambos processos de contratação (peça 63, p.6):
Tabela I: Descrição de serviços nos processos de contratação
Processo Administrativo 51402.100477/2020-54 RDC 16/2018
Bloco 1 - Análise Econômico-Financeira - Diagnóstico do empreendimento: consiste dentre
Empreeendimento Transnordestina Nova outros, levantar as variáveis consideradas críticas
Transnordestina - Malha 2: Análise econômico à companhia e ao negócio da Sociedade
financeira para verificar a magnitude do valor Participada, identificando os pontos passíveis de
intrínseco do empreendimento/negócio TLSA, sob a maior transparência e detalhamento, bem como
ótica econômica financeira, por meio de métodos dos problemas que impedem o alcance dos
consagrados, com análise de fluxos de caixa a preços resultados desejados; Analisar o Acordo de
constantes, observando estudos específicos de mercado, Acionistas e de Investimentos da Sociedade
CAPEX (Capital Expenditures), OPEX (Operational Participada, destacando as prerrogativas e
Expenditures) e demais premissas necessárias à obrigações da VALEC; analisar Contratos de
modelagem; Capex firmados pela Sociedade Participada, com
Bloco 2 - Análise Socioeconômica: Análise sócio vistas a assegurar que foram realizados de acordo
econômica, com objetivo de mensurar e monetizar os com as condições de mercado vigentes à época, e
benefícios socioeconômicos específicos para o setor no melhor interesse da companhia; verificar a
ferroviário, comparando-os com os custos associados a extensão total dos trechos ferroviários em
cada uma das opções aventadas nos cenários estudados, implantação, por meio de filmagem (mapeamento
com o objetivo de se extrair análise indicativa de custo- por drone), de modo a identificar os pontos
benefício; considerados críticos e necessários de auditorias
Bloco 3 - Análise de Riscos: Análise de riscos, técnicas, subsidiar a verificação da qualidade do
identificando os riscos evidenciados, o grau de projeto executivo do empreendimento, bem como
severidade e as repercussões sobre os cenários das obras executadas, dando subsidio à equipe
apresentados casos estes riscos venham a se dos estudos de viabilidade técnica econômica e
materializar e as medidas mitigadoras. financeira;
Bloco 4 - Análise Regulatória/Societária: Mapeamento Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e
dos imbróglios regulatórios, administrativos e Financeira - EVTE: conjunto de estudos
societários, envolvendo o empreendimento/negócio necessários à verificação da existência de
TLSA. Este mapeamento conectar-se-á com os cenários viabilidade técnica, econômica e financeira para
extraídos para a viabilidade do empreendimento, a execução de uma determinada obra de
demonstrando os impactos e as mudanças necessárias à infraestrutura de transportes. No presente caso,
sua concretização; os estudos a serem desenvolvidos serão os
435
Bloco 5 - Análise Econômico-Financeira - Negócio seguintes: i. Verificação de Conformidade e

TLSA: avaliar de modo integrado o Negócio TLSA, Aderência do Projeto de Engenharia existente; ii.
compreendendo o ativo principal (concessão da Nova Verificação de Conformidade e Aderência
Transnordestina), a relação empresarial e societária já Ambiental; iii. Estudos de Mercado; iv. Estudos
acumulada e traduzida em seu conjunto de ativos e Operacionais; v. Estudos Socioeconômicos; vi.
passivos. Verificar a existência e magnitude do valor Avaliação Econômica e Financeira (Análise
intríseco do Negócio TLSA sob a ótica econômico- Socioeconômica, Análise Financeira, Análise de
financeira. Riscos).
Bloco 6 - Análise de soluções para reestruturação Sem correspondência explícita
societária e financeira do negócio: estratégias e
medidas necessárias para reestruturação financeira e
societária do negócio, apontando os desdobramentos de
ordem financeira, estratégias de financiamento, entre
outras situações que venham a impactar a viabilidade
da solução proposta. Inclui analisar as restrições de
diversas naturezas e mapear pontos de de ajuste
necessários, entre outros, nos principais instrumentos
jurídicos da sociedade (Acordo de Acionistas, Acordo de
Investimentos, entre outros instrumentos jurídicos que se
façam necessários neste processo de reestruturação).
Bloco 7 - Suporte ao Processo Negocial: apoiar a Valec Sem correspondência explícita
nos desdobramentos da fase negocial junto ao acionista
majoritário e demais acionistas minoritários.
Da supracitada comparação, verifica-se que há um maior detalhamento do objeto da

consultoria no processo de contratação da McKinsey, ou seja, enquanto o RDC 16/2018 previa a
elaboração de diagnósticos e estudos de viabilidade com escopo aberto (objeto difuso) e prazo para
prestação de serviços de 18 meses (peça 6, p.1), a contratação direta objeto do presente
questionamento possui escopo fechado e prazo de 6 meses (peça 46, p.320-323).
Outro elemento que distingue as contratações é o tamanho do objeto. Enquanto o RDC 16/2018
previa um dispêndio aproximado de R$ 10 milhões (peça 5, p.1), a atual contratação da Valec
pretende gastar R$ 4,4 milhões (peça 46, p.352-353).
INEXIGIBILIDADE NA LEI DAS ESTATAIS, IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DE
QUADRO PRÓPRIO E INVIABILIDADE DE COMPETIÇÃO
A inexigibilidade e a notória especialização estão disciplinadas pelo art. 25, inciso II, da Lei
8.666/1993, porém a contratação direta, que fundamenta juridicamente a nova contratação, advém do
estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, disposto
na Lei 13.303/2016 e aplicável à Valec, Engenharia, Construções e Ferrovia S.A. (empresa pública),
que assim dispõe sobre a contratação direta:
Art. 30. A contratação direta será feita quando houver inviabilidade de competição, em especial
na hipótese de:
I - aquisição de materiais, equipamentos ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor,
empresa ou representante comercial exclusivo;
II - contratação dos seguintes serviços técnicos especializados, com profissionais ou empresas
de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação:
a) estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos;
b) pareceres, perícias e avaliações em geral;
c) assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias;
d) fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços;
e) patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
f) treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;
436
g) restauração de obras de arte e bens de valor histórico.

§ 1º Considera-se de notória especialização o profissional ou a empresa cujo conceito no campo
de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiência, publicações,
organização, aparelhamento, equipe técnica ou outros requisitos relacionados com suas atividades,
permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação
do objeto do contrato.
§ 2º Na hipótese do caput e em qualquer dos casos de dispensa, se comprovado, pelo órgão de
controle externo, sobrepreço ou superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano causado
quem houver decidido pela contratação direta e o fornecedor ou o prestador de serviços.
§ 3º O processo de contratação direta será instruído, no que couber, com os seguintes
elementos:
I - caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando for o
caso;
II - razão da escolha do fornecedor ou do executante;
III - justificativa do preço.
Sendo, portanto, a notória especialização o requisito fundamental para justificar a
inexigibilidade da licitação, o MP de Contas considera aceitável a comprovação feita pela Valec para
a contratação da consultoria McKinsey & Company Inc. do Brasil Consultoria Ltda. conforme
demonstrado na Nota Técnica Conjunta n. 1/2020/SUGOP-VALEC/DINEG-VALEC (peça 46, p.308):
• Experiência no setor ferroviário;
• Atendimento de 5 das 10 principais empresas de cargas ferroviárias do mundo;
• Realização de 550 projetos ferroviários nos últimos 5 anos;
• Detém 35 sócios em todo mundo no setor ferroviário, de modo a ampliar a possibilidade de
compartilhamento de informações e expertise;
• Possuir mais de 2.000 consultores com experiência em projetos ferroviários, inclusive no
Brasil;
• Ser a firma líder em projetos de capital no mundo, com atuação em mais de 100 projetos e
USD 1 trilhão em investimentos;
• Possuir dezenas de artigos e publicações sobre questões relevantes do setor;
• Deter experiência em várias etapas de projetos de infraestrutura e em diferentes classes de
ativo;
• Deter ferramentas e modelos ferroviários proprietários para abordar os principais desafios do
setor ferroviário;
• Atuar em diversos projetos de infraestrutura ferroviários na Europa, Ásia, África e no Brasil.
Além disso, o Ministério Público de Contas cita, como precedentes de contratação direta com
fundamento na Lei 13.303/2016, o Acórdão 2.436/2019-TCU-Plenário, Ministra Relatora Ana Arraes
(TC 000.536/2018-0), e o Acórdão 2.993/2018-Plenário, Ministro Relator Bruno Dantas (TC
031.814/2016-6). Nesse último caso, o Tribunal autorizou a contratação direta por inexigibilidade da
consultoria técnica Accenture do Brasil Ltda. para a reestruturação de negócios e estratégias da
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) com base nos seguintes argumentos transcritos do
Voto do Relator:
“Não estou aqui a afirmar que todas as contratações de serviço de consultoria possuem o traço
distintivo da inviabilidade de competição. Pelo contrário. No meu entender, há consultorias cujos
objetos são “mais comuns” (ou “menos singulares”) e cuja notória especialização do contratado é
passível de ser mensurada mediante critérios estritamente objetivos (tais como escolaridade, área de
graduação, experiência profissional), suficientes para atender o interesse público almejado. Nessa
linha, veja-se, por exemplo, a contratação de serviços técnicos de consultoria para a implementação
dos projetos de cooperação técnica internacional descrita no Decreto 5.151/2004, cuja seleção é
capaz de ser conduzida pelos procedimentos inerentes ao processo de licitação.
437
Entretanto, há consultorias em que certo grau de subjetividade (e discricionariedade) é

inevitável. Neste ponto, não posso deixar de mencionar o julgamento realizado pelo Supremo Tribunal
Federal no âmbito da Ação Penal 348-5/SC, apreciada em 15/12/2006 e assim ementada:
“Caracterização de situação na qual há inviabilidade de competição e, logo, inexigibilidade de
licitação. ‘Serviços técnicos profissionais especializados’ são serviços que a Administração deve
contratar sem licitação, escolhendo o contratado de acordo, em última instância, com o grau de
confiança que ela própria, Administração, deposite na especialização desse contratado. Nesses casos,
o requisito da confiança da Administração em quem deseje contratar é subjetivo. Daí que a realização
de procedimento licitatório para a contratação de tais serviços – procedimento regido, entre outros,
pelo princípio do julgamento objetivo – é incompatível com a atribuição de exercício de subjetividade
que o direito positivo confere à Administração para a escolha do ‘trabalho essencial e
indiscutivelmente mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato’ (cf. o § 1 ° do art. 25 da
Lei 8. 666/93). O que a norma extraída do texto legal exige é a notória especialização, associada ao
elemento subjetivo confiança. Há, no caso concreto, requisitos suficientes para o seu enquadramento
em situação na qual não incide o dever de licitar, ou seja, de inexigibilidade de licitação: os
profissionais contratados possuem notória especialização, comprovada nos autos, além de
desfrutarem da confiança da Administração.”
Em sintonia com a Suprema Corte, o Min. Benjamin Zymler relatou o Acórdão 7.840/2013-
TCU-Primeira Câmara, que serviu de base para uma série de outros julgados deste Tribunal, a
exemplo do Acórdão 1585/2016-TCU-Plenário (relatado pelo Min. Walton Alencar Rodrigues) e do
precitado Acórdão 10.940/2018-TCU-Primeira Câmara.
No voto que fundamentou aquele decisum, o relator reiterou que o conceito de singularidade
não está vinculado à ideia de unicidade, pois não é exigível, para fins de subsunção ao art. 25, inciso
II, da Lei 8.666/1993, que um serviço que possa ser prestado exclusivamente por uma única pessoa.
Além disso, restou consignado, também, que a singularidade pressupõe complexidade e
especificidade, devendo ser compreendida como uma situação diferenciada e sofisticada que exige
grande nível de segurança, restrição e cuidado.
No presente caso, parece-me inegável que os serviços colocados sob a responsabilidade das
empresas de consultoria eram estratégicos e de grande relevância. De fato, as contratações realizadas
relacionam-se com a própria sobrevivência da entidade contratante, delineando a natureza singular
do objeto. Nessa conformidade, considero que os serviços também podem ser caracterizados como
singulares pela relevância do interesse público em jogo. Por conseguinte, no caso concreto sob
exame, entendo ter ficado devidamente justificada a natureza singular das atividades a serem
realizadas pelas consultorias contratadas.
Demais disso, a singularidade do objeto não foi suficientemente descaracterizada pela unidade
instrutora sob o argumento de que a ECT não teria demonstrado que “outras consultorias atuantes no
mercado não pudessem executá-los tão bem quanto a consultoria efetivamente contratada”, pois,
como frisado, o conceito de singularidade não está vinculado à ideia de unicidade.
Acerca da notória especialização, restou demonstrado pela ECT que as contratadas detinham
vasta experiência no ramo de atuação desejado. A existência de estudos, atuações pretéritas,
publicações e equipe técnica qualificada foi, igualmente, evidenciada. Logo, não me parece duvidosa
a designação de notória especialização atribuída pela ECT às contratadas.
Nesses casos – e com base nos retromencionados julgados –, entendo que a singularidade do
objeto, aliada à respeitabilidade das empresas e à confiança da entidade contratante, justificam a
inexigibilidade.”(grifou-se)
Desta forma, se a inexigibilidade de licitação no supracitado caso da consultoria Accenture
caso foi considerada regular pelo Tribunal, não é razoável ter por ilegal a contratação tratada neste
feito.
438
Especificamente sobre a utilização de quadro próprio da Valec para a prestação dos serviços, o
MP de Contas considera satisfatória a justificativa da Valec, feita em memorial apresentado na peça
68, p.6-7:
“Ressalta-se que por se tratar de matéria pouco usual no dia a dia das atividades recorrentes
desta estatal, já que se resume a uma ação extraordinária, específica e eventual, voltada a busca de
resolutividade de imbróglio envolvendo múltiplas faces técnicas, a Valec não possui a expertise
requisitada e necessária para enfrentamento deste perfil de trabalho, mesmo com a criação de nova
estrutura organizacional voltada à gestão das participações societárias da Valec.
Não obstante a Valec deter quadro de empregados abrangendo múltiplas expertises, o perfil
técnico exigido para trabalhos desta natureza exige vivência em situações muito específicas de
reestruturação de negócios e de empresas, que abarcam uma série de atividades interligadas, devendo
ocorrer de forma organizada e harmônica, a exemplo de negociação e reperfilamento de dívidas,
ajustes em Acordos de Acionistas e de Investimentos, avaliação de cenários do empreendimento,
adequações junto à agência reguladora, entre outros, a fim de se buscar soluções possíveis para esta
problemática. Diante disso, resta evidenciado que não há como se comparar as contratações
analisadas, seja porque as motivações não se assemelham, seja porque os produtos, mesmo naquelas
que possam se ter “aparente semelhança” de nomenclatura, são diversos para os fins que se
destinam.”
Por fim, a unidade técnica do TCU alega reincidência da Valec ao infringir o disposto na alínea
“c” do Acórdão 1.308/2018-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Bruno Dantas:
“c) determinar à Valec que, com fundamento no art. 250, inciso II, do RI/TCU, nas futuras
licitações tendo como objeto a prestação de serviços de consultoria, avalie de modo aprofundado a
sua real necessidade a fim de que apresente justificativas completas, congruentes e consistentes para
a contratação;”
O Ministério Público de Contas considera satisfatória a justificativa da estatal demonstrada no
processo administrativo (peça 46), nas notas técnicas (peças 57 e 68) e no parecer jurídico (peça 58).
Com isso, não considera infringido o disposto na alínea “c” do Acórdão 1.308/2018-TCU-Plenário.
Ante o exposto, o MP de Contas não verifica a necessidade de o TCU interferir na pretensão da
Valec de contratar a empresa Mckinsey & Company Inc. do Brasil Consultoria Ltda., no âmbito do
processo administrativo 51402.100477/2020-5, para realizar consultoria técnica para reestruturação
interna da Valec, com foco na participação societária na Nova Transnordestina, por ser objeto
substancialmente distinto do RDC 16/2018, e, sendo assim, diverge da proposta de encaminhamento
alvitrada pela unidade técnica do TCU de anular a presente contratação.
Desse modo, não havendo questionamentos quanto ao preço da contratação nem histórico de
abuso por parte da estatal da hipótese legal prevista no art. 30, inciso II, alínea “c”, da Lei
13.303/2016, o MP de Contas não enxerga óbice para o avanço da contratação em referência.
III
Ante o exposto, manifesta-se o Ministério Público de Contas da União contrário à proposta de
mérito feita pela SeinfraPortoFerrovia, e propõe ao Tribunal proposta de encaminhamento no sentido
de:
a) revogar a medida cautelar determinada pelo subitem 9.1 do Acórdão n. 2.699/2020 – TCU –
Plenário, em virtude da contratação da consultoria técnica estar amparada na hipótese legal prevista
no art. 30, inciso II, alínea “c”, §§1 e 3, da Lei 13.303/2016;
b) encaminhar cópia da deliberação que vier a ser proferida para a Valec Engenharia,
Construções e Ferrovias S.A. e para os interessados, destacando que o inteiro teor da deliberação,
incluindo relatório e voto, pode ser consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos.
c) arquivar os presentes autos, nos termos do art. 237, parágrafo único, c/c o art. 250, inciso I,
do Regimento Interno/TCU.”
439
****
8. Como visto, a SeinfraPortoFerrovia propõe determinar à Valec que, no prazo de quinze dias,
adote providências com vistas a anular o processo administrativo 51402.100477/2020-54, referente à
contratação de empresa especializada de consultoria para assessorar a empresa estatal na
concessionária Transnordestina Logística S.A., por infringir o art. 25, inciso II, da Lei 8.666/1993.
9. Por seu turno, o MP/TCU posiciona-se de forma contrária à proposta da unidade técnica e
propõe revogar a medida cautelar ratificada pelo Acórdão 2.699/2020 – Plenário, em virtude da
contratação da consultoria técnica estar amparada na hipótese legal prevista no art. 30, inciso II,
alínea “c”, §§ 1º e 3º, da Lei 13.303/2016.
10. A Lei 13.303/2016, aplicável à Valec, assim dispõe sobre a contratação direta:
“Art. 30. A contratação direta será feita quando houver inviabilidade de competição, em
especial na hipótese de:
I - aquisição de materiais, equipamentos ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor,
empresa ou representante comercial exclusivo;
II - contratação dos seguintes serviços técnicos especializados, com profissionais ou empresas
de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação:
a) estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos;
b) pareceres, perícias e avaliações em geral;
c) assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias;
d) fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços;
e) patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
f) treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;
g) restauração de obras de arte e bens de valor histórico.
§ 1º Considera-se de notória especialização o profissional ou a empresa cujo conceito no
campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiência, publicações,
organização, aparelhamento, equipe técnica ou outros requisitos relacionados com suas atividades,
permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena
satisfação do objeto do contrato.
§ 2º Na hipótese do caput e em qualquer dos casos de dispensa, se comprovado, pelo órgão de
controle externo, sobrepreço ou superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano causado
quem houver decidido pela contratação direta e o fornecedor ou o prestador de serviços.
§ 3º O processo de contratação direta será instruído, no que couber, com os seguintes
elementos:
I - caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando
for o caso;
II - razão da escolha do fornecedor ou do executante;
III - justificativa do preço.” (grifei).
11. Na Nota Técnica Conjunta 1/2020/SUGOP-VALEC/DINEG-VALEC (peça 46, p.308), estão
especificadas as características que comprovam a notória especialização da empresa McKinsey &
Company Inc. do Brasil Consultoria Ltda, verbis:
• Experiência no setor ferroviário;
• Atendimento de 5 das 10 principais empresas de cargas ferroviárias do mundo;
• Realização de 550 projetos ferroviários nos últimos 5 anos;
• Detém 35 sócios em todo mundo no setor ferroviário, de modo a ampliar a possibilidade de
compartilhamento de informações e expertise;
• Possuir mais de 2.000 consultores com experiência em projetos ferroviários, inclusive no Brasil;
• Ser a firma líder em projetos de capital no mundo, com atuação em mais de 100 projetos e USD 1
trilhão em investimentos;
• Possuir dezenas de artigos e publicações sobre questões relevantes do setor;
440
• Deter experiência em várias etapas de projetos de infraestrutura e em diferentes classes de ativo;

• Deter ferramentas e modelos ferroviários proprietários para abordar os principais desafios do setor
ferroviário;
• Atuar em diversos projetos de infraestrutura ferroviários na Europa, Ásia, África e no Brasil.
12. Percebe-se que está evidenciado para o caso em análise, em linha com o entendimento do
MP/TCU, a existência de requisitos suficientes para o enquadramento da contratação em apreço na
hipótese legal prevista no art. 30, inciso II e alínea “c”, § 1º, da Lei 13.303/2016: a empresa
contratada possui notória especialização. Assim, a situação se amolda aos casos para os quais não
incide o dever de licitar, ou seja, de inexigibilidade de licitação.
13. O Ministério Público de Contas elenca precedentes do TCU sobre contratação direta com
fundamento na Lei 13.303/2016: Acórdão 2.436/2019 – Plenário (Relatora: Ministra Ana Arraes) e
Acórdão 2.993/2018 – Plenário (Relator: Ministro Bruno Dantas). No segundo precedente o Tribunal
autorizou a contratação direta por inexigibilidade da consultoria técnica Accenture do Brasil Ltda.
para a reestruturação de negócios e estratégias da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos
(ECT).
14. No que tange à similaridade entre o RDC 16/2018 e a contratação em análise, nota-se que
enquanto o primeiro previa a elaboração de diagnósticos e estudos de viabilidade com escopo aberto
(objeto difuso) e prazo para prestação de serviços de 18 meses (peça 6, p.1), a contratação direta
objeto do presente processo possui escopo fechado e prazo de 6 meses (peça 46, p.320-323).
15. Outra característica que distingue as contratações é o orçamento do objeto. Enquanto o
RDC 16/2018 previa gastos de R$ 10 milhões (peça 5, p.1), a atual contratação da Valec estima o
valor de R$ 4,4 milhões (peça 46, p.352-353). Sendo assim, pode-se concluir que a contratação em
análise tem objeto distinto do RDC 16/2018.
16. Sendo assim, posiciono-me em linha com as conclusões do MP/TCU e adoto suas análises
como razões de decidir, no sentido de concluir que a contratação da empresa Mckinsey & Company
pela Valec, no âmbito do processo administrativo 51402.100477/2020-5, para realizar consultoria
técnica com vistas a reestruturação interna da Valec, com foco na participação societária na Nova
Transnordestina, é objeto distinto do RDC 16/2018, além de estar em linha com o arcabouço legal
vigente, amparada na hipótese legal prevista no art. 30, inciso II, alínea “c”, §§ 1º e 3º, da Lei
13.303/2016.
17. Portanto, não se faz necessária a intervenção do Tribunal, razão pela qual a cautelar
ratificada pelo Acórdão 2.699/2020 – Plenário, deve ser revogada desde logo, com fulcro no art. 276
do RI/TCU, devendo a presente Decisão ser submetida à apreciação do Plenário na primeira Sessão
de 2021, ou seja, 20/1/2021.
18. Ante o exposto, acolho a proposta de encaminhamento oferecida pelo Ministério Público
junto ao TCU, e DECIDO revogar a medida cautelar ratificada pelo Acórdão 2.699/2020 – Plenário,
em virtude da contratação da consultoria técnica ora analisada estar amparada na hipótese legal
prevista no art. 30, inciso II, alínea “c”, §§1 e 3, da Lei 13.303/2016.
19. Remeta-se o processo à SeinfraPortoFerrovia para as necessárias comunicações e demais
providências a seu turno, devendo, em seguida, serem restituídos os presentes autos a este Gabinete,
para submissão da matéria ao Tribunal na primeira Sessão Plenária de 2021, ou seja, 20/1/2021.”
É o Relatório.
VOTO
Submeto ao referendo deste Plenário, nos termos do art. 276, §1º, do Regimento Interno deste
Tribunal, a revogação da medida cautelar ratificada pelo Acórdão 2.699/2020 – Plenário, em virtude
da contratação da consultoria técnica ora analisada estar amparada na hipótese legal prevista no art. 30,
inciso II, alínea “c”, §§1 e 3, da Lei 13.303/2016.
441
2. Os fundamentos da Decisão foram devidamente transcritos no Relatório que integra o presente

Acórdão, o que dispensa reprisá-los no presente Voto.
3. Do exposto, VOTO por que seja aprovado Acórdão que ora submeto a este Colegiado.
1. Processo nº TC 001.335/2019-7.
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Representação
3.1. Representante: Procurador Júlio Marcelo
3.2. Interessados: Ministério Público Federal (03.636.198/0001-92); Ministério da Infraestrutura;
Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimento; Valec Engenharia Construções e
Ferrovias S/A (42.150.664/0001-87).
4. Entidade: Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.a. (filial Rj).
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária
(SeinfraPor).
8.1. Wagner Alessander Ferreira e outros, representando Ministério da Infraestrutura.
8.2. Andre Luis Macagnan Freire (344.154/OAB-SP) e outros, representando Secretaria Especial
do Programa de Parcerias de Investimento.
8.3. Silvia Regina Schmitt (38.717/OAB-DF), representando Valec Engenharia, Construções e
Ferrovias S.A.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Representação oferecida
SeinfraPortoFerrovia versando a respeito da contratação direta da empresa Mckinsey & Company Inc.
do Brasil Consultoria Ltda. (Mckinsey) para prestação de serviços técnicos especializados de
consultoria para avaliação de viabilidade do empreendimento Nova Transnordestina (Malha 2),
relacionada à participação societária minoritária da Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fulcro no art. 276 do RI/TCU, ratificar a revogação da medida cautelar exarada por
meio da Decisão de 18/12/2020 (peça 70), integralmente transcrita no Relatório que integra o presente
Acórdão;
9.2. restituir os presentes autos ao Gabinete do Relator.


Oliveira.
442
GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 032.178/2017-4 [Apenso: TC 002.392/2020-8]
Natureza(s): Relatório de Inspeção em Solicitação do Congresso Nacional (Referendo de
Cautelar)
Órgão/Entidade: Superintendência de Seguros Privados
Interessado: Seguradora Líder do Consorcio do Seguro DPVAT S.A. (09.248.608/0001-04)
Representação legal: Helio Bitton Rodrigues (71.709/OAB-RJ) e outros, representando
Seguradora Lider do Consorcio do Seguro DPVAT S.A.; Igor Lins da Rocha Lourenco (52612/OAB-
DF), representando Superintendência de Seguros Privados.
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE INSPEÇÃO EM SOLICITAÇÃO DO CONGRESSO

NACIONAL. FATOS NOVOS TRAZIDOS EM MEMORIAL DA SUSEP APÓS
PRONUNCIAMENTO DA UNIDADE TÉCNICA, CONCERNENTES À DISSOLUÇÃO DO
CONSÓRCIO DPVAT. MEDIDA CAUTELAR INAUDITA ALTERA PARS, PARA ADOÇÃO DAS
PROVIDÊNCIAS NECESSÁRIAS PARA ASSEGURAR A CONTINUIDADE DA
OPERACIONALIZAÇÃO DO SEGURO DPVAT. OITIVAS. SUBMISSÃO DO FEITO AO
PLENÁRIO PARA RATIFICAÇÃO DA MEDIDA ACAUTELATÓRIA. CIÊNCIA
RELATÓRIO
Cuidam os autos de Relatório de Inspeção realizada pela então Secretaria de Controle Externo
da Administração Indireta no Estado do Rio de Janeiro (SecexEstatais) na Superintendência de
Seguros Privados (Susep), tendo por objetivo apurar a existência de eventuais fraudes ou
irregularidades na gestão dos recursos do Seguro de Danos Pessoais por Veículos Automotores de Via
Terrestre (Seguro DPVAT), bem como verificar se há transparência na gestão dos recursos do DPVAT
e se a Susep supervisiona adequadamente a operação desse seguro (peças 268 a 270).
2. A fiscalização em questão buscou atender à Solicitação do Congresso Nacional (SCN) tratada
nestes autos, decorrente da Proposta de Fiscalização e Controle nº 16/2015, de autoria do Deputado
Irmão Lázaro, remetida a este Tribunal pelo Presidente da Comissão de Defesa do Consumidor da
Câmara dos Deputados (CDC/CD), bem como às demandas constantes do TC 034.460/2017-9
(Solicitação do Congresso Nacional oriunda da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da
Câmara dos Deputados – CFFC/CD) e do TC 010.729/2018-6 (Denúncia acerca de possíveis conflitos
de interesses de membros da alta administração da Susep), todos de minha relatoria.
3. No Relatório de Inspeção (peça 268), foram apontados os seguintes achados de auditoria:
“3.1. Não há transparência na divulgação de informações sobre os recursos de operação do DPVAT;
3.2. Avanços, falhas e irregularidades na arrecadação e distribuição dos recursos do DPVAT;
3.3. Despesas gerais irregulares;
3.4. Falhas e irregularidades na recepção e regulação do DPVAT;
3.5. Susep não acompanhou os desdobramentos da auditoria forense da KPMG;
3.6. Seguradoras consorciadas lucram mais de 2 dos prêmios do DPVAT;
3.7. Falhas e irregularidades relacionadas com a emissão de apólices (CRLV);
3.8. Indícios de irregularidades em transações com partes relacionadas;
3.9. Despesas gerais acima dos valores autorizados pelo CNSP [Conselho Nacional de Seguros Privados];
3.10. Potenciais conflitos de interesse na Seguradora Líder, na Susep e no CRSNSP [Conselho de
Recursos no Sistema Nacional de Seguros Privados, de Previdência Aberta e de Capitalização], inclusive com
vínculos políticos. ”
4. No encaminhamento final, após análise dos comentários dos gestores, nos termos do art. 14 da
Resolução-TCU 315/2020, a equipe de fiscalização, com a anuência do corpo dirigente da unidade
(peças 269 e 270), propôs, entre outros, a revisão do entendimento manifestado no Acórdão
2.609/2016-Plenário (Relator Ministro Bruno Dantas) acerca da natureza dos recursos do DPVAT, “de
modo a esclarecer que apenas o capital social, os lucros acumulados e as reservas de lucro da
443
Seguradora Líder são de natureza privada, enquanto as provisões técnicas do DPVAT são recursos
públicos constituídos com tarifas fixadas pelo Poder Público”, além de determinações e
recomendações à Susep relacionadas aos achados de auditoria acima mencionados (peça 268).
5. Estando o presente processo pautado para apreciação na sessão do Plenário de 8/12/2020, a
Advocacia-Geral da União (AGU) ingressou com petição nos autos (peça 272), noticiando que o
Consórcio do Seguro DPVAT havia sido dissolvido no dia 24 de novembro de 2020, por deliberação
das companhias que o integram, descontinuando, assim, a partir de 1º de janeiro de 2021, a operação
do Seguro DPVAT. Dado esse cenário de grande relevância no contexto dos autos, que motivou a
Susep a impulsionar estudos e ações visando à adoção de providências à altura das complexidades que
envolvem a política do Seguro DPVAT, a AGU requereu a retirada de pauta do processo, de modo a
conferir à autarquia tempo suficiente para equalizar as questões e trazer informações mais precisas ao
Tribunal.
6. Diante dos novos fatos explicitados e em atenção ao pleito da AGU, entendi oportuna a
retirada de pauta do presente processo, bem como dos TC 010.729/2018-6 e TC 034.460/2017-9, já
mencionados no item 2 deste Despacho.
7. Posteriormente, a Susep apresentou em meu Gabinete expediente intitulado “Memoriais sobre
o Seguro DPVAT”, subscrito pela Superintendente e pelo Procurador-Chefe da Susep (peça 273),
contendo um histórico e ponderações específicas relacionadas ao contexto da dissolução do Consórcio
DPVAT e do panorama atual sobre a continuidade da operação do DPVAT. Por sua clareza para
entendimento dos fatos e pela pertinência ao presente exame, permito-me reproduzir excerto do
referido expediente (destaques inseridos):
1. Histórico
O Seguro de Danos Pessoais por Veículos Automotores de Via Terrestre, ou por suas cargas, a pessoas
transportadas ou não - Seguro DPVAT foi instituído pela Lei n.° 6.194, de 19 de dezembro de 1974, tendo por
objetivo a garantia de uma compensação mínima às vítimas de acidentes automobilísticos causados por veículos
automotores de via terrestre ou por suas cargas, a pessoas transportadas ou não. A obrigatoriedade para a sua
contratação consta no art. 20, alínea 1, do Decreto-Lei n.° 73, de 21 de novembro de 1966.
(...)
A Lei de Custeio da Seguridade Social trouxe mais um elemento importante para essa complexa
operação. O parágrafo único do art. 27 da Lei n° 8.212/91 estabeleceu que as companhias seguradoras do
DPVAT deveriam repassar à Seguridade Social 50% do valor total do prêmio recolhido, para custeio da
assistência médico-hospitalar das pessoas vitimadas em acidentes de trânsito.
Posteriormente, o Código de Trânsito Brasileiro estabeleceu que 5% da arrecadação do Seguro DPVAT
deveria ser destinado ao Departamento Nacional de Trânsito - DENATRAN, para aplicação exclusiva em
programas destinados à prevenção de acidentes (art. 78 da Lei n° 9.503/97, o que reduziu os repasses ao Fundo
Nacional de Saúde - FNS para 45% do total). A operacionalização desses repasses, naquele modelo, era
efetuada pela FENASEG.
A universalização da cobertura do Seguro DPVAT ocorreu com o advento da Lei n° 8.441/92, que alterou
significativamente dispositivos da Lei n° 6.194/74 e tornou obrigatório o pagamento de todas as espécies de
indenização do Seguro DPVAT, nos mesmos valores, condições e prazos, ainda que o acidente fosse causado
por veículo não identificado, sem seguro realizado ou com seguro vencido.
Finalmente, a Resolução CNSP n° 154/2006 inaugurou o terceiro e atual modelo de gestão do Seguro
DPVAT, consolidando as normas disciplinadoras desse ramo e dispondo sobre a transformação dos Convênios
DPVAT em Consórcios, administrados por uma seguradora especializada, na qualidade de líder dos consórcios,
a SEGURADORA LÍDER, que iniciou as suas operações em 01/01/2008, com funcionários e infraestrutura
oriundos da FENASEG.
2. Modelo atual
De acordo com o atual modelo de gestão, em funcionamento desde 2008, para operar no Seguro DPVAT
as seguradoras devem aderir ao Consórcio DPVAT, entidade contábil na qual atualmente são registradas as
provisões técnicas e os respectivos ativos garantidores referentes ao Seguro DPVAT.
A SEGURADORA LÍDER, como já mencionado, tem a função de bem administrar os recursos
arrecadados, realizar as transferências obrigatórias previstas em lei, pagar indenizações, constituir provisões e
444
representar o Consórcio DPVAT. As seguradoras consorciadas têm direito a uma margem de resultado (lucro)
de até 2% (dois por cento) sobre o total da arrecadação anual com os prêmios do seguro, rateada
proporcionalmente conforme a participação de cada uma das seguradoras no consórcio. Importante destacar que
a maioria das seguradoras consorciadas sequer participa da operação e se beneficia da margem de resultado pela
mera adesão ao consórcio. Algumas consorciadas, notadamente as seguradoras de menor porte, recebem e
regulam alguns sinistros, recebendo valores adicionais por esses serviços prestados. Desse modo, não há risco
econômico para as seguradoras nesse modelo, visto que a margem de lucro é uma proporção do
faturamento e o risco dos sinistros é integralmente assumido pelos proprietários de veículos automotores
por meio do preço do prêmio que pagam pelo seguro em regime de mutualidade.
O risco de eventuais déficits ou superávits atuariais são compensados pelo prêmio do seguro (modelo de
prêmio tarifário), que é definido pelo Conselho Nacional de Seguros Privados - CNSP, após estudo atuarial
realizado pela Susep, que se baseia na série histórica de dados e informações sobre o Seguro DPVAT e que
considera os repasses previstos em lei (SUS e DENATRAN), uma previsão orçamentária para as despesas
administrativas, a margem de resultado de até 2% e o fato de haver déficit ou superávit acumulado em anos
anteriores, os quais devem ser utilizados para elevar (no caso de déficit acumulado) ou reduzir (no caso
superávit acumulado) a tarifa do ano de referência do cálculo.
(...)
O DPVAT funciona como um grande condomínio, em que os condôminos (os proprietários dos
veículos que pagam o seguro DPVAT) rateiam todas as despesas do seguro (indenizações, operação e
administração) e o risco de déficits ou superávits é suportado pelos próprios condôminos.
(...)
No mercado concorrencial de seguros, a seguradora participante busca a minimização das suas despesas
administrativas dado o nível de eficiência operacional desejado ou exigido pelo mercado, haja vista que custos
superiores irão repercutir no prêmio de seguro, o que irá diminuir a sua competitividade, gerar perda de mercado
e reduzir o lucro.
Essa dinâmica não se aplica ao Seguro DPVAT. No atual modelo, as despesas da SEGURADORA
LÍDER podem ser repassadas para o prêmio tarifário, uma vez que o consórcio por ela administrado é
monopolista neste seguro, que é de contratação obrigatória, não havendo competição entre as seguradoras que
operam em livre mercado, tal como tipicamente ocorre nos demais segmentos de seguros privados. Essas
características geram a necessidade de uma fiscalização atípica sobre SEGURADORA LÍDER
Há uma perversidade intrínseca no modelo, dado que o lucro do consórcio está fixado em uma margem de
resultado de 2% sobre o valor arrecadado. Aumentos dos sinistros, das despesas com sinistros e das despesas
administrativas elevam o lucro das seguradoras, ao contrário do que ocorreria se o seguro fosse operado em um
mercado sob livre concorrência.
A lógica é simples e direta: aumentos nos custos elevam o valor da tarifa, que eleva a arrecadação, e o
lucro do consórcio. Tudo às custas dos proprietários de veículos automotores (ou "condôminos"), que são, frise-
se, obrigados por lei a pagar o Seguro DPVAT.
3. Das Fraudes, Irregularidades e do Ressarcimento
Esse modelo perverso incentivou a ocorrência de fraudes sistemáticas e de inúmeras irregularidades. Em
2015, a Operação Tempo de Despertar, da Polícia Federal, identificou fraudes nas esferas administrativa e
judicial relativas ao pagamento de indenizações do DPVAT.
Em decorrência da operação, foram executados mandados de prisão temporária, conduções coercitivas,
busca, apreensão, sequestro de bens e afastamento de pessoas de cargos públicos. Em seguida, vieram a CPI do
DPVAT, recomendações do TCU, demandas do Ministério Público Federal e do MP estadual e a intensificação
da atuação da fiscalização da Susep.
(...)
A fim de melhor tratar a questão, em dezembro de 2019, o Conselho Diretor da Susep, considerando, em
especial, o novo posicionamento jurídico da PF-SUSEP sobre a natureza dos recursos e a recomendação 9.2.4
do Acórdão n° 1.801/2019 do Plenário do TCU, decidiu, por unanimidade, aprovar a possibilidade de proceder à
glosa das despesas administrativas consideradas irregulares nas ações fiscais realizadas pela Susep na
SEGURADORA LÍDER, desde a sua criação, observados o contraditório e a ampla defesa.
Ato contínuo, foram determinados o levantamento e a evidenciação, em relatório detalhado, dos
contratos/gastos executados pela SEGURADORA LÍDER que estariam em desconformidade com o regramento
aplicável à gestão dos recursos do Seguro DPVAT.
445
(...)
Ao todo, a fiscalização apurou 2.119 despesas (saídas de caixa) com recursos do Seguro DPVAT que
foram consideradas irregulares e que correspondem ao valor, atualizado pela Selic, de R$
2.257.758.435,26 (dois bilhões, duzentos e cinquenta e sete milhões, setecentos e cinquenta e oito mil,
quatrocentos e trinta e cinco reais e vinte e seis centavos).
Em 16/11/2020, a SEGURADORA LÍDER foi notificada a recolher essa quantia ao caixa dos
recursos do Seguro DPVAT no prazo de 30 (trinta) dias ou a apresentar, no mesmo prazo, defesa quanto
à pretensão de ressarcimento desse valor. A notificada já informou que irá exercer o seu direito de defesa
e requereu 60 (sessenta) dias adicionais de prazo, o que foi deferido, considerando o volume de operações
em questão.
4. Dos Reflexos no Prêmio do Seguro DPVAT e dos Recursos Arrecadados
Os problemas intrínsecos ao modelo de funcionamento do Seguro DPVAT, dentre eles as fraudes e
demais irregularidades, levaram a um aumento do volume de pagamentos de prêmios pela população brasileira,
como pode ser observado no gráfico abaixo:
(...)
Observa-se que o auge de pagamentos ocorreu em 2015, quando a Operação Tempo de Despertar da
Polícia Federal foi iniciada. A partir de 2015 os prêmios estabelecidos começaram a cair, dada a redução de
sinistros observada, mas não de forma efetiva a zerar o excesso de recursos acumulados.
Na prática, o que houve foi uma cobrança bem maior do que a necessária até o ano de 2016, o que gerou
um acúmulo de recursos que precisam ser devolvidos àqueles que arcaram com este sobrepreço, ou seja, todos
os proprietários de veículos automotores.
Da mesma forma que o aumento de sinistros gera uma cobrança a maior de prêmio de seguro, é
importante que, frente ao saldo hoje existente, o ajuste de preço seja efetuado de modo a reduzir o prêmio de
seguro cobrado para o próximo ano enquanto perdurar um superávit acima do necessário. Essa tem sido a lógica
implementada a partir de 2017 - a progressiva redução dos prêmios do seguro DPVAT, como pode ser visto na
tabela abaixo:
(...)
Tendo como exemplo a sistemática de um condomínio, podemos dizer que os condôminos pagaram
prêmios maiores do que o devido durante vários anos, acumulando um excedente significativo de reservas.
Dado o excedente existente, os condôminos que fazem parte da estrutura do DPVAT (os proprietários de
veículos automotores) podem zerar suas "cotas de contribuição", no caso o prêmio de seguro, de modo a
reequilibrar o saldo do fundo administrado atualmente pela SEGURADORA LÍDER ou quem venha a sucedê-la
como administrador.
Essa explicação deixa claro que o risco da operação é suportado integralmente pelos proprietários de
veículos por meio de pagamentos maiores ou menores nos anos subsequentes. O administrador do condomínio
é, dessa forma, tão somente um prestador de serviço para os condôminos.
No mencionado OFÍCIO ELETRÔNICO N° 411/2020/SUSEP, tratou-se da questão da natureza
dos recursos do Seguro DPVAT e expomos as dificuldades que este órgão tem enfrentado, principalmente
no que se refere à indefinição sobre tal natureza pelo Poder Judiciário e por este Colendo Tribunal de
Contas. Pois bem, naquela ocasião transcrevemos manifestação jurídica que afirmou que "os recursos
arrecadados com o pagamento dos prêmios, embora não sejam públicos orçamentados, ostentam indiscutível
natureza pública, devendo o Poder Público zelar para que não sejam ilegalmente apropriados pelas
seguradoras integrantes do Consórcio".
Nada obstante, independentemente da interpretação emprestada ao tema, o fato é que os recursos foram
arrecadados com o propósito de pagar as indenizações do Seguro DPVAT previstas na lei e, portanto, essa
vocação deve ser mantida.
Com efeito, é isso o que o CNSP vem fazendo nos últimos anos. A área técnica da Susep realiza os
cálculos devidos - inclusive os cálculos atuariais - e apresenta o valor do prêmio que prevaleceria caso não
houvesse sobra de recursos. Na medida em que há sobra de recursos, a opção do CNSP tem sido a redução do
prêmio, "devolvendo" para a sociedade os valores recolhidos em excesso nos anos anteriores.
Essa não é apenas a medida certa do ponto de vista técnico. É a medida certa do ponto de vista do
interesse da população!
5. Da Dissolução do Consórcio DPVAT e do Momento Atual
(...)
446
Conforme amplamente divulgado na imprensa, as seguradoras consorciadas aprovaram, em reunião de

24/11/2020, a dissolução do Consórcio DPVAT, com efeitos a partir de 1o de janeiro de 2021.
Portanto, a partir de 2021, a SEGURADORA LÍDER não poderá operar o Seguro DPVAT em nome das
consorciadas, mas tão somente administrar o run-off dos ativos, passivos e negócios do Consórcio DPVAT
realizados até 31 de dezembro de 2020.
Com esse fato, tem-se que a partir de 01 de janeiro de 2021 toda a frota de veículos automotores do país
passaria a estar irregular junto aos departamentos estaduais de trânsito (Detran), uma vez que a Lei estabelece
que todos os proprietários de veículos devem pagar o seguro DPVAT para estar em dia com sua documentação,
seja carro, moto, ônibus, caminhão, etc.
Além disso, e talvez mais gravoso, com a súbita decisão de dissolução do consórcio, a população
ficará, imediata e inesperadamente, desprotegida da cobertura do seguro, salvo se alguma medida eficaz
seja adotada.
Com a dissolução do Consórcio DPVAT, é urgente e necessário, portanto, encontrar uma solução
operacional de curto prazo para que a sociedade permaneça adequadamente atendida e que os recursos
acumulados em excesso continuem sendo a ela devolvidos. O valor do excedente de recursos a ser
devolvido é de cerca de R$ 4,2 bilhões, conforme estimativa para o mês de outubro de 2020.
Como dito acima, essa "devolução" já vem sendo praticada pelo CNSP por meio de tarifas reduzidas. A
opção adotada pela Susep - no atual momento - é propor "preço zero" para o prêmio de seguro e dar
prosseguimento às coberturas do Seguro DPVAT por meio de um administrador público. Além de ser
tecnicamente justificável, torna-se recomendado não haver cobrança de prêmios em função do grande montante
excedente e, principalmente, devido à dissolução do Consórcio DPVAT, conforme decisão das próprias
consorciadas.
Tal fato impõe a revisão da tarifa para o ano de 2021 (igual a zero), até para que seja possível a
operacionalização de uma eventual cobertura do DPVAT para o próximo ano, utilizando estes recursos
excedentes, sem que haja o ônus de um processo de arrecadação, que se torna complexo com o Consórcio
efetivamente dissolvido pelas próprias seguradoras consorciadas.
A transferência da administração do Seguro DPVAT para um ente público garantiria a cobertura para a
população e a regularização da frota de veículos automotores do país dando tempo para que Congresso Nacional
e Poder Executivo tramitem novo projeto de lei sobre o DPVAT, buscando modernizar o modelo, colocando-o
em linha com as principais práticas internacionais.
8. Mediante Decisão à peça 276, adiante transcrita, proferida em 29/12/2020, acolhi as
ponderações trazidas pela Susep no memorial subscrito pela Superintendente e pelo Procurador-Chefe
da autarquia (peça 273), para expedir a medida cautelar inaudita altera pars, juntamente com as
medidas saneadoras pertinentes ao caso, nos seguintes termos:
9. A par dos diversos e graves achados apontados no Relatório de Fiscalização da SecexEstatais (peça
268), verifico que os recentes acontecimentos e as relevantes ponderações trazidas pela Susep (peça 273) devem
ser priorizados, demandando atuação urgente desta Corte de Contas.
10. Objetivamente, destaco as seguintes questões principais tratadas no expediente da Superintendência
de Seguros Privados:
a) a Susep e o CNSP firmaram posição de que os recursos arrecadados com o pagamento dos prêmios do
Seguro DPVAT, cujo excedente de cobrança vem sendo devolvido à população por meio da redução na
cobrança de prêmios, a despeito de não constituírem recursos públicos orçamentados, ostentam indiscutível
natureza de política pública social, “devendo o Poder Público zelar para que não sejam ilegalmente apropriados
pelas seguradoras integrantes do Consórcio”;
b) considerando a dissolução do Consórcio DPVAT, aprovada em 24/11/020, a partir de 1º de janeiro de
2021, toda a frota de veículos automotores em circulação no país (!!!) passará a estar irregular em face da
obrigatoriedade do pagamento do Seguro DPVAT prevista em Lei, e, principalmente, a população ficará,
imediata e inesperadamente, desprotegida da cobertura do seguro, caso nenhuma medida eficaz seja adotada; e
c) há necessidade de uma solução operacional urgente para a questão, com a transferência da
administração do referido seguro obrigatório para algum ente público até que o Congresso Nacional e o Poder
Executivo tramitem novo projeto de lei sobre o DPVAT, com a modernização do modelo.
11. Acerca do primeiro ponto, verifico que, em manifestação nos autos, em sede de “comentários do
gestor” (peça 254), a Susep assevera que a questão alusiva à natureza dos recursos geridos pela Seguradora
Líder não parece pacificada no âmbito do TCU e do Poder Judiciário, tendo sido objeto de constantes
447
questionamentos e de extenuante e improdutivo contencioso processual por parte da gestora dos recursos
(Seguradora Líder), que alega que os mesmos são de natureza privada.
12. Sobre o tema, julgo pertinente reproduzir trecho do Voto Condutor do Ministro Bruno Dantas no
Acórdão 2.609/2016-Plenário, proferido no TC 030.283/2012-4, que tratou de auditoria para verificar a
conformidade dos atos de regulação e fiscalização da Susep no que tange à formação e à pertinência dos custos
que compõem o DPVAT (grifei):
30. Sendo assim, não obstante o caráter compulsório do seguro, entendo que a relação estabelecida entre
os proprietários de veículos e as seguradoras é de natureza privada. Em consequência, não há como afastar a
natureza também privada dos recursos envolvidos nessa relação, notadamente daqueles voltados para a
operacionalização do seguro.
31. No caso do seguro DPVAT, existe a peculiaridade de que apenas metade dos valores arrecadados com
os prêmios são destinados para o pagamento das indenizações e das demais despesas correlacionadas, incluindo
os custos administrativos e a constituição de provisões. A outra metade é repassada ao orçamento da União, sob
a forma de contribuições sociais (v.g. Acórdão 1.865/2005-TCU-Plenário [Acórdão 1.861/2005-Plenário; Rel.
Min. Walton Alencar]).
32. Quanto à parcela destinada à União, não há dúvida de que se trata de receita pública federal, cuja
arrecadação, sob os aspectos administrativos, se insere no rol de objetos passíveis de controle pelo Tribunal de
Contas da União. Tanto é verdade que praticamente todos os trabalhos anteriores desta Corte de Contas sobre o
seguro DPVAT envolveram a verificação da regularidade do recolhimento da parcela do prêmio destinada à
União (v.g. Acórdãos 469/2003 (Rel. Min. Walton Alencar], 902/2005 [Rel. Min. Benjamin Zymler],
1.861/2005 [Rel. Min. Walton Alencar], 523/2008 [Rel. Min. Valmir Campelo] e 2.920/2010 [Rel. Min. Valmir
Campelo], todos do Plenário).
33. No que tange à parcela da arrecadação voltada à operacionalização do seguro DPVAT, a jurisdição do
TCU se justifica por se tratar de atividade econômica privada dotada de REPERCUSSÃO SOCIAL, financiada
compulsoriamente por boa parte da população, e que está sujeita à regulação e à fiscalização de entidades
estatais competentes (CNSP e Susep), cuja atividade operacional se insere nos objetos passíveis de fiscalização
pelo Tribunal.
(...)
35. Assim, no que se refere à operacionalização do seguro DPVAT por parte da Seguradora Líder,
entendo que o TCU deva atuar de forma complementar à ação do CNSP e da Susep. A competência originária
dessas entidades para fiscalizar a atuação da Seguradora Líder não impede a atuação cooperativa e suplementar
do TCU, que pode, ainda que de forma indireta, por intermédio de recomendações e, em caso de ilegalidade, de
determinações dirigidas às entidades reguladoras, fiscalizar essa importante atividade de INTERESSE
PÚBLICO, notadamente em relação aos aspectos que impactam na formação do valor do prêmio do
seguro.
(...)
37. Por outro lado, a Corte de Contas não pode substituir as entidades reguladoras do seguro DPVAT, sob
pena de extrapolar a esfera de suas competências. Nesse sentido, reitero meu entendimento de que a fiscalização
do Tribunal deve ser sempre de segunda ordem, sendo seu objeto a atuação do CNSP e da Susep como agentes
reguladores e fiscalizadores da atividade, e não a atividade em si mesmo considerada.
13. Do entendimento consignado pelo Ministro Bruno Dantas acima mencionado, cumpre esclarecer que,
pontuada a diferenciação entre a parcela da arrecadação destinada à União (SUS e Denatran) e a parcela
destinada à operacionalização do seguro DPVAT, restou assente e expressa a jurisdição do TCU também sobre
essa última parcela, ainda que esse controle seja de segunda ordem, dado o inegável interesse público e a
repercussão social da atividade.
14. A propósito, conforme já exposto no item 12 desta Decisão, o objeto da fiscalização que resultou na
prolação do citado Acórdão 2.609/2016-Plenário, foi a conformidade dos atos de regulação e fiscalização da
Susep no que tange à formação e à pertinência dos custos que compõem o DPVAT. Especificamente no que diz
respeito ao saldo de recursos arrecadados com excedente de cobrança, no mesmo Voto do Ministro Bruno
Dantas constam as seguintes considerações:
48. Analisando os achados de auditoria, verifiquei que eles podem ser agregados de acordo com a
natureza do problema verificado, da seguinte forma:
a) Despesas administrativas irregulares: achados 3 e 5
b) Acordos judiciais antieconômicos: achados 6, 7 e 9
448
c) Provisões superestimadas: achados 8, 10 e 11

d) Outros temas: achados 1, 2, 4 e 12
(...)
80. Em relação aos achados 8, 10 e 1115, sobre o superdimensionamento das provisões do seguro
DPVAT, a equipe de auditoria destacou que, “consolidando os valores da PSL [Provisão de Sinistros a
Liquidar] administrativa de 2008 a 2013 e confrontando-os com o montante despendido em indenizações,
encontra-se uma diferença bastante significativa de 48,92%”.
(...)
84. Não obstante, é de se louvar a preocupação da SecexEstatais acerca do correto dimensionamento das
reservas técnicas do seguro DPVAT. Se, por um lado, a higidez do seguro depende da constituição de provisões
suficientes para liquidar suas obrigações com o pagamento de indenizações, por outro, não se pode perder de
vista que tais valores oneram as tarifas cobradas dos usuários, devendo ser objeto de avaliação específica por
parte da Susep quando da definição do prêmio.
85. Sendo assim, (...) opto por recomendar à Susep que, em procedimento específico e utilizando
metodologia apropriada, avalie a adequação das atuais reservas técnicas do seguro DPVAT, deixando de
acatar aumentos no prêmio do referido seguro caso seja constatado eventual superdimensionamento.
87. Para concluir, verifico que a maioria dos achados de auditoria demonstra que existe espaço para se
rediscutir o atual modelo de gestão do seguro DPVAT. Isso porque, conforme ressaltado no decorrer do
trabalho, o lucro do consórcio que administra o seguro possui um valor fixo, correspondente a 2% do montante
arrecadado do prêmio. Esse modelo permite que o resultado das seguradoras seja elevado com o aumento das
suas despesas administrativas e reservas técnicas, o que pode configurar incentivo à ineficiência, ainda mais
considerando que se trata de um seguro obrigatório.
88. Por essa razão, acato a proposta da SecexEstatais no sentido de provocar os órgãos competentes para
que haja uma discussão acerca da conveniência e oportunidade de se manter ou não o atual modelo de gestão do
seguro DPVAT.
15. Já naquela oportunidade, portanto, o TCU já manifestou entendimento de que o excesso de
arrecadação anterior decorrente da superestimação de provisões deve ser considerado por ocasião do
dimensionamento do prêmio do seguro dos exercícios subsequentes.
16. Assiste razão à Susep ao apontar a flagrante diferença entre a operação de uma seguradora no
mercado concorrencial de seguros e sua atuação no Seguro DPVAT. No modelo DPVAT, não há risco
operacional para as seguradoras consorciadas, visto que as despesas da Seguradora Líder “podem ser
repassadas para o prêmio tarifário, uma vez que o consórcio por ela administrado é monopolista neste seguro,
que é de contratação obrigatória, não havendo competição entre as seguradoras que operam em livre mercado,
tal como tipicamente ocorre nos demais segmentos de seguros privados”.
17. Ainda sobre o assunto, releva reproduzir trecho da ementa da decisão proferida em 7/8/2014 pelo
Supremo Tribunal Federal (STF), no âmbito do RE 631.111/GO, que trata da natureza diferenciada do DPVAT:
EMENTA: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL COLETIVA. DIREITOS
TRANSINDIVIDUAIS (DIFUSOS E COLETIVOS) E DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS.
DISTINÇÕES. LEGITIMAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ARTS. 127 E 129, III, DA CF. LESÃO A
DIREITOS INDIVIDUAIS DE DIMENSÃO AMPLIADA. COMPROMETIMENTO DE INTERESSES
SOCIAIS QUALIFICADOS. SEGURO DPVAT. AFIRMAÇÃO DA LEGITIMIDADE ATIVA.
1. Os direitos difusos e coletivos são transindividuais, indivisíveis e sem titular determinado, sendo, por
isso mesmo, tutelados em juízo invariavelmente em regime de substituição processual, por iniciativa dos órgãos
e entidades indicados pelo sistema normativo, entre os quais o Ministério Público, que tem, nessa legitimação
ativa, uma de suas relevantes funções institucionais (CF art. 129, III).
(...)
5. No entanto, há certos interesses individuais que, quando visualizados em seu conjunto, em forma
coletiva e impessoal, têm a força de transcender a esfera de interesses puramente particulares, passando a
representar, mais que a soma de interesses dos respectivos titulares, verdadeiros interesses da comunidade.
15
Achado 8 - Lançamento de valor de PSL (Provisão de Sinistros a Liquidar) muito superior ao montante efetivamente
despendido de indenização
Achado 10 - IBNR (Provisão de Sinistros Ocorridos e Não Avisados) e PSL superdimensionados
Achado 11 - Modelo adotado no Seguro DPVAT para a remuneração das seguradoras integrantes dos consórcios fomenta o
paradoxo lucro-ineficiência
449
Nessa perspectiva, a lesão desses interesses individuais acaba não apenas atingindo a esfera jurídica dos titulares
do direito individualmente considerados, mas também comprometendo bens, institutos ou valores jurídicos
superiores, cuja preservação é cara a uma comunidade maior de pessoas. Em casos tais, a tutela jurisdicional
desses direitos se reveste de interesse social qualificado, o que legitima a propositura da ação pelo Ministério
Público com base no art. 127 da Constituição Federal. Mesmo nessa hipótese, todavia, a legitimação ativa do
Ministério Público se limita à ação civil coletiva destinada a obter sentença genérica sobre o núcleo de
homogeneidade dos direitos individuais homogêneos.
(...)
7. Considerada a natureza e a finalidade do seguro obrigatório DPVAT – Danos Pessoais Causados por
Veículos Automotores de Via Terrestre (Lei 6.194/74, alterada pela Lei 8.441/92, Lei 11.482/07 e Lei
11.945/09) -, há interesse social qualificado na tutela coletiva dos direitos individuais homogêneos dos seus
titulares, alegadamente lesados de forma semelhante pela Seguradora no pagamento das correspondentes
indenizações. A hipótese guarda semelhança com outros direitos individuais homogêneos em relação aos quais -
e não obstante sua natureza de direitos divisíveis, disponíveis e com titular determinado ou determinável -, o
Supremo Tribunal Federal considerou que sua tutela se revestia de interesse social qualificado, autorizando, por
isso mesmo, a iniciativa do Ministério Público de, com base no art. 127 da Constituição, defendê-los em juízo
mediante ação coletiva (RE 163.231/S P, AI 637.853 AgR/SP, AI 606.235 AgR/D F, RE 475.010 AgR/RS, RE
328.910 AgR/S P e RE 514.023 AgR/RJ). 8. Recurso extraordinário a que se dá provimento.
18. No contexto ora vivenciado, considerando a existência de informações nos autos sinalizando a
existência de saldo de recursos acumulados em excesso na operação DPVAT da ordem de R$ 4,2 bilhões,
revela-se pertinente a preocupação da Susep de evitar que tais recursos sejam apropriados pelas seguradoras
integrantes do Consórcio, mas sim transferidos para a entidade que vier a suceder a operação do Seguro
Obrigatório em questão.
19. Passando à notícia da dissolução do Consórcio, verifico que consta da Ata da Assembleia
Extraordinária de Consorciadas realizada no dia 24/11/2020 (cópia à peça 274) a seguinte deliberação:
(i) as consorciadas, por maioria dos votos válidos (...) rejeitaram a aplicação das regras de saída hoje
previstas na cláusula 12 do Instrumento de Consórcio, para a saída das consorciadas que, nos termos da cláusula
12.1 do Instrumento de Consórcio, apresentaram tempestivamente o seu pedido de retirada do Consórcio; e
(ii) ... as consorciadas, representando mais do que 2/3 das quotas de participação do Consórcio aprovaram
a dissolução do Consórcio, com efeito às 23:59h do dia 31 de dezembro de 2020, de forma que a partir de 1º de
janeiro de 2021 estarão vedadas quaisquer novas subscrições de riscos pela Seguradora Líder em nome das
consorciadas, ficando a Seguradora Líder designada a administrar o run-off dos ativos, passivos e negócios do
Consórcio e Seguro DPVAT realizados até 31 de dezembro de 2020, sendo-lhes atribuídos pelas consorciadas,
durante todo o período de run-off os mais amplos poderes de representação das consorciadas exclusivamente
para tal fim.
20. A “Cláusula 12 – Saída de Seguradora” do Instrumento de Consórcio (cópia à peça 275) assim
estabelece, no essencial:
CLÁUSULA 12 – SAÍDA DE SEGURADORA
12.1 – A Seguradora Consorciada que pretender desligar-se voluntariamente do Consórcio deverá
apresentar, por escrito, um requerimento exercendo a opção de retirada dirigido à Seguradora Líder, com
antecedência mínima de 90 (noventa) dias ao término do ano civil prévio àquele em que pretenda ser excluída.
12.2 – Analisadas todas as solicitações recebidas, até o prazo previsto no item anterior, a Seguradora
Líder verificará se a solvência das Seguradoras Consorciadas remanescentes é suficiente para arcar com os
compromissos de Seguro DPVAT das Seguradoras Consorciadas retirantes. Se a solvência for suficiente, a
Seguradora Líder não poderá recusar os pedidos, a não ser na hipótese do item 12.11, abaixo.
(...)
12.11 – Tendo em vista o manifesto caráter de interesse público do Consórcio, e a necessidade de
evitar-se que eventuais desligamentos se façam em número e em proporção que possa colocar em risco a
manutenção do Consórcio ou sua estabilidade econômico-financeiras, será convocada assembleia no âmbito do
Consórcio para deliberar a respeito das regras de saída estabelecidas nesta Cláusula 12, ou ainda sobre a
eventual dissolução do Consórcio, caso os desligamentos verificados venham a atingir 1/3 (um terço) do número
de Seguradoras Consorciadas ou 33% do total de suas quotas de participação.
450
21. Como se vê, as próprias seguradoras signatárias reconhecem o manifesto caráter de interesse
público do Consórcio. Não obstante, a apenas 36 dias do fim do exercício (e não 90 dias), a Seguradora Líder
anunciou a dissolução do Consórcio, que encerrará a operação do Seguro DPVAT em 31/12/2020, impactando
não somente a regularidade da frota nacional de veículos, mas principalmente a população em geral, formada
por potenciais beneficiários da cobertura do seguro a partir de 1º/1/2021, trazendo também insegurança jurídica.
22. A Lei 6.194, de 19 de dezembro de 1974, estabelece que:
Art. 7o A indenização por pessoa vitimada por veículo não identificado, com seguradora não identificada,
seguro não realizado ou vencido, será paga nos mesmos valores, condições e prazos dos demais casos por um
consórcio constituído, obrigatoriamente, por todas as sociedades seguradoras que operem no seguro objeto desta
lei. (Redação dada pela Lei nº 8.441, de 1992)
(...)
§ 2º O Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP) estabelecerá normas para atender ao pagamento
das indenizações previstas neste artigo, bem como a forma de sua distribuição pelas Seguradoras participantes
do Consórcio.
(...)
Art. 12. O Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP) expedirá normas disciplinadoras e tarifas que
atendam ao disposto nesta lei.
23. Já a Resolução CNSP 332/2015, que dispõe sobre os danos pessoais cobertos, indenizações, regulação
dos sinistros prêmio, condições tarifárias e administração dos recursos do Seguro DPVAT, prevê que:
Art. 32. Para operar no seguro DPVAT, as seguradoras deverão aderir ao Consórcio DPVAT e obter
expressa autorização da Susep, mediante a satisfação das seguintes condições:
(...)
Art. 33. O contrato de constituição do Consórcio DPVAT deverá conter regras de adesão e retirada das
seguradoras, e suas alterações deverão ser previamente aprovadas pela SUSEP.
24. O mencionado Instrumento do Consórcio, estabelece ainda que:
CLÁUSULA 11 – ALTERAÇÕES DO INSTRUMENTO DO CONSÓRCIO
11.1 – O presente Instrumento de Consórcio só poderá ser alterado ou extinto com a concordância de, no
mínimo, 2/3 (dois terços) das quotas de participação das Seguradoras Consorciadas que o integrarem na época
da alteração.
(...)
CLÁUSULA 14 – VIGÊNCIA
14.1 – O presente Consórcio terá início em 1º de janeiro de 2008 e vigerá enquanto perdurar a
obrigatoriedade determinada pelas normas da CNSP, ressalvado as hipóteses previstas na Cláusula 11.
25. Matérias recentes veiculadas na mídia (“Governo passará para CAIXA gestão do DPVAT” - Valor
Econômico, 14 de dezembro de 2020) dão notícia de que, face à decisão das seguradoras pela dissolução do
consórcio que administra atualmente o DPVAT, o Poder Executivo planeja editar medida provisória para
transferir a gestão do Seguro DPVAT para a Caixa Econômica Federal. Não obstante, até a presente data, 29 de
dezembro de 2020, a poucas horas para o início de 2021, há total incerteza quanto à continuidade da operação
do DPVAT, quanto à regularidade da frota nacional de veículos à luz da legislação que estabeleceu o seguro
obrigatório, sem falar da cobertura do seguro àqueles que vierem a ser vítimas de acidente de trânsito a partir de
1º de janeiro de 2021.
26. Cabe registrar que consta do Relatório de Inspeção (peça 268) tópico relacionado aos estudos em
andamento na Susep, em cumprimento a recomendação do TCU contida no item 9.1.11 do Acórdão 2609/2016-
Plenário16 (Relator Ministro Bruno Dantas), para modernização do modelo do Seguro DPVAT (tópico “3.4.1.10.
Decisão pela abertura do mercado do DPVAT”). A unidade técnica apontou que, em dezembro/2019, o
16
Acórdão 2.609/2016-Plenário (Relator Ministro Bruno Dantas):
9.1. com vistas ao aprimoramento da supervisão e da fiscalização que exerce sobre a gestão do seguro DPVAT,
especialmente no que tange à formação e à pertinência dos custos que compõem o valor do prêmio cobrado dos
proprietários de veículos, recomendar à Superintendência de Seguros Privados, com fundamento no art. 250, inciso III, do
Regimento Interno do TCU, que:
(...)
9.1.11 estude a possibilidade de alteração do atual modelo de gestão do Seguro DPVAT e envie as possíveis propostas aos
órgãos competentes, haja vista o paradigma atual possibilitar que o aumento das despesas da Seguradora Líber ocasione o
incremento do seu lucro;
451
Conselho Diretor da Susep teria aprovado minuta de Resolução do CNSP, prevendo a abertura do modelo de
Seguro DPVAT para um regime de livre concorrência pelas seguradoras autorizadas a operar pela Susep. No
mesmo tópico, há menção à publicação, em novembro de 2019, da Medida Provisória nº 904 (dispunha sobre a
extinção do seguro), a qual teve os efeitos suspensos cautelarmente, pelo Supremo Tribunal Federal em
19/12/2019, e posteriormente teve o prazo de vigência encerrado, conforme Ato 28, de 22/4/2020, do Presidente
da Mesa do Congresso Nacional.
27. A despeito da existência de previsão de alterações oportunas na forma de operação do seguro
obrigatório, é certo que a transição para esse novo modelo ensejará maiores debates no Poder Executivo e no
Congresso Nacional. Isso não afasta, portanto, a necessidade, defendida pela Susep, de uma solução
emergencial para a questão, com a transferência da administração do referido seguro obrigatório para algum
ente público ou privado até que seja aprovado projeto de lei sobre o DPVAT, com a modernização do modelo.
28. Não obstante, avalio que a própria migração provisória da gestão, operacionalização e das
indenizações referentes ao DPVAT do Consórcio para outra instituição, seja pública ou privada, dependa da
realização de apurações e do estabelecimento de parâmetros e regras específicas a serem editadas pelo CNSP,
notadamente acerca das reservas/provisões técnicas constituídas (valores acumulados em excesso na operação
DPVAT), sem falar de todas as bases de dados e outras informações/documentações/sistemas associados a
serem transferidas para o futuro administrador. A transferência das reservas é pressuposto essencial à redução
das tarifas do seguro obrigatório para os próximos exercícios (conforme proposta da Susep de “preço zero” do
DPVAT para o ano de 2021, noticiada no memorial) e à continuidade do pagamento das indenizações do seguro
obrigatória em tela, referentes aos sinistros que vierem a ocorrer a partir de 1º de janeiro de 2021.
29. Ademais, a transferência de titularidade de ativos de alta materialidade (estimativa superior a R$ 4
bilhões), sob regras específicas estabelecidas pela Comissão de Valores Mobiliários, para algum fundo
financeiro a ser gerido por nova instituição, que deve possuir estrutura operacional e alcance nacional
compatíveis com a complexidade da operação, exige máxima cautela.
30. Nesse sentido, até que seja efetivada a transferência da gestão para outra instituição, penso caber à
Susep e ao CNSP, no exercício de suas competências originárias para fiscalizar e regular a operação, a adoção
das providências necessárias para assegurar a continuidade da operacionalização do Seguro DPVAT, sem
qualquer interrupção, com a manutenção, se for o caso, da Seguradora Líder na gestão da operação, em caráter
excepcional de transição, sob supervisão da Susep (Resolução nº 395, de 11 de dezembro de 2020).17
31. A partir da breve análise realizada acima em face das ponderações trazidas pela Susep, verifico a
existência de fundado receio de grave lesão ao interesse público, conforme art. 276, caput, do Regimento
Interno do TCU, concernente aos riscos iminentes (perigo na demora) de que, caso nenhuma medida eficaz
seja adotada, a partir de 1º de janeiro de 2021: a) toda a frota de veículos automotores em circulação no país
passe a estar irregular em face da obrigatoriedade do pagamento do Seguro DPVAT prevista em Lei; e b) a
população venha a ficar, imediata e inesperadamente, desprotegida da cobertura do seguro. Quanto à fumaça do
bom direito, reitero as ponderações acima, no sentido de que os recursos arrecadados com o pagamento dos
prêmios do Seguro DPVAT, possuem indiscutível natureza de política pública social, havendo riscos de que os
valores acumulados, frutos de excedente de cobrança, sejam apropriados indevidamente pelas seguradoras
integrantes do Consórcio, inviabilizando a redução das tarifas do seguro obrigatório para os próximos exercícios
(conforme proposta da Susep de “preço zero” do DPVAT para o ano de 2021) e, principalmente, a continuidade
do pagamento das indenizações do seguro obrigatória em tela, referentes aos sinistros que vierem a ocorrer a
partir de 1º de janeiro de 2021.
32. Cumpre ressaltar, ainda, que, conforme registrado no memorial da Susep, em atendimento à
recomendação constante do item 9.2.4 do Acórdão 1.801/2019-Plenário (Relator Ministro Bruno Dantas), o
Conselho Diretor da Susep decidiu, em dezembro de 2019, aprovar a possibilidade de proceder à glosa das
despesas administrativas consideradas irregulares nas ações fiscais realizadas pela Susep na Seguradora Líder,
desde a sua criação. A partir de levantamento, com análise de informações constantes em relatórios de
investigação forense, de auditoria e de fiscalizações, a Susep apurou 2.119 despesas com recursos do Seguro
DPVAT que foram consideradas irregulares, em montante atualizado de R$ 2,25 bilhões. Em 16/11/2020, a
Susep notificou a Seguradora Líder a, no prazo de 30 dias, recolher essa quantia ao caixa dos recursos do
17
Resolução CNSP nº 395, de 11 de dezembro de 2020. Dispõe sobre os Regimes Especiais de Direção Fiscal, de
Intervenção e de Liquidação Extrajudicial e Ordinária aplicáveis às seguradoras, às sociedades de capitalização, às
entidades abertas de previdência complementar e aos resseguradores locais.
452
Seguro DPVAT ou apresentar defesa. A Seguradora Líder já informou que irá exercer seu direito de defesa e
requereu 60 dias adicionais de prazo, já deferidos pela Susep em função do volume de operações em questão.
33. Anoto, nesse caso, que a quantia impugnada deve ser ressarcida ao caixa dos recursos do DPVAT
pela Seguradora Líder, com recursos próprios, já apropriados anteriormente pelas seguradoras consorciadas, e
não com as reservas das provisões técnicas.
34. Constato, pois, em uma análise de cognição sumária, adequada a esta etapa processual, que há nos
autos elementos suficientes para comprovar a existência dos pressupostos a justificar a adoção de medida
cautelar nesta oportunidade, nos termos do art. 276, caput, do RITCU, com as providências acessórias previstas
no § 3º do mesmo dispositivo regimental.
35. Diante do exposto, decido:
35.1. com base no art. 276, caput, do Regimento Interno deste Tribunal, determinar cautelarmente à
Superintendência de Seguros Privados (Susep) e ao Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP) que
adotem as providências necessárias para assegurar a continuidade da operacionalização do Seguro DPVAT, sem
qualquer interrupção, com a manutenção, se for o caso, da Seguradora Líder na gestão da operação, em caráter
excepcional de transição, sob supervisão da Susep, até que: i) o Tribunal delibere sobre o mérito da matéria ora
em apreço, ou ii) até que seja concluída a transferência da gestão do Seguro DPVAT para outro ente público ou
privado, em especial com o repasse dos recursos das provisões técnicas do balanço do Consórcio do Seguro
DPVAT;
35.2. determinar à Susep e ao CNSP que, no exercício de suas competências:
35.2.1. em face de eventual continuidade provisória da Seguradora Líder na gestão da operação DPVAT,
prevista no item anterior, e sem prejuízo da edição de normas reguladoras necessárias à viabilização da
transferência da gestão e operacionalização das indenizações referentes ao Seguro DPVAT para outro ente
público ou privado, estabeleça regras transitórias para que todas as atribuições, compromissos e demais
obrigações da Seguradora Líder atinentes à gestão do seguro DPVAT permaneçam vigentes pelo prazo de
vigência desta cautelar;
35.2.2. em caso de descumprimento do repasse dos recursos das provisões técnicas mencionada no item
35.1 acima, adote as medidas cabíveis, se for o caso, com o estabelecimento dos Regimes Especiais dispostos na
Resolução CNSP 395, de 11 de dezembro de 2020 (Regime Especial de Intervenção; art. 3º, inciso III, c/c art.
16 da Resolução CNSP 395/2020), de modo a garantir a preservação do interesse público e a proteção ao direito
do consumidor, sem prejuízo de medidas administrativas ou judiciais cabíveis contra os responsáveis que derem
causa ao descumprimento;
35.2.3. no prazo de 30 dias, encaminhe ao TCU informações atualizadas acerca das ações de cobrança do
valor de R$ 2.257.758.435,26, a ser recolhido ao caixa dos recursos do Seguro DPVAT, decorrente dos gastos
executados pela Seguradora Líder em desconformidade com o regramento aplicável à gestão dos recursos do
Seguro DPVAT;
35.3. nos termos do art. 276, § 3º, c/c art. 250, inciso V, do RITCU, determinar a oitiva da
Superintendência de Seguros Privados (Susep) e do Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP), para que,
no prazo de quinze dias, a contar da ciência, se pronuncie em relação aos fatos apontados no presente despacho
e sobre os pressupostos da cautelar deferida;
35.4. realizar, nos termos do art. 250, V, do RITCU, a oitiva da Seguradora Líder (CNPJ
09.248.608/0001-04), para, no prazo de quinze dias, manifestar-se, caso queira, sobre os fatos apresentados no
presente despacho e sobre os pressupostos da cautelar deferida;
35.5. enviar cópia da presente decisão aos interessados, à Advocacia-Geral da União (AGU) e ao
Ministério Público Federal, como subsídio ao Inquérito Civil nº 1.30.012.000410/2011-9;
À Seproc, para as comunicações cabíveis, na forma do § 4º do art. 276 do RITCU (comunicação por
meio eletrônico), em face da URGÊNCIA da matéria, com posterior remessa do feito à SecexEstatais, para a
devida instrução.
É o Relatório.
VOTO
453
Submeto ao referendo deste Plenário, nos termos do art. 276, §1º, do Regimento Interno deste
Tribunal, a medida cautelar por mim expedida em 29/12/2020, juntamente com as medidas saneadoras
por mim determinadas (decisão à peça 276).
2. Os fundamentos da decisão cautelar estão devidamente disponibilizados na peça dos autos
correspondente, o que dispensa reprisá-los no presente Voto.
3. A título complementar, registro que, em novo Memorial apresentado durante audiência
realizada em meu Gabinete em 18/1/2021 (peça 315), subscrito pela Superintendente, pelo Diretor e
pelo Procurador-Chefe da Superintendência de Seguros Privados (Susep), a Autarquia informou que o
Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP) adotou medidas de sua competência, voltadas a
viabilizar solução em caráter excepcional e temporário para a operação do Seguro de Danos Pessoais
por Veículos Automotores de Via Terrestre, ou por sua Carga, a Pessoas Transportadas ou não (Seguro
DPVAT), por meio da edição dos seguintes atos específicos, em 29/12/2020 e 8/1/2021:
29 de dezembro de 2020:
Resolução nº 400/2020 – dispõe sobre a gestão e a operacionalização das indenizações referentes ao
Seguro DPVAT, visando garantir a continuidade do pagamento das indenizações previstas na Lei 6.194, de 19
de dezembro de 1974, relativos aos sinistros ocorridos a partir de 1º de janeiro de 2021;
Resolução nº 399/2020 – dispõe sobre as regras e os critérios para operação do Seguro DPVAT,
referentes aos sinistros ocorridos até 31 de dezembro de 2020; e
Resolução nº 398/2020 – dispõe sobre a constituição, pelo Consórcio DPVAT, das provisões técnicas do
Seguro DPVAT, e dá outras providências.
8 de janeiro de 2021:
Resolução nº 403/2021 – aprovação do estatuto do fundo de que trata o art. 6º da Resolução CNSP nº
400/2020
Resolução nº 402/2021 – dispõe sobre o valor dos recursos de que trata o § 2º do art. 2º da Resolução
CNSP nº 400/2020.
4. Mais especificamente, mediante a Resolução CNSP 399, o Conselho Nacional de Seguros
Privados estabeleceu que o prêmio do Seguro DPVAT, considerando o elevado montante das reservas
técnicas existentes, será igual a zero para o ano de 2021, o que significa que os prêmios serão
considerados pagos para todos os proprietários de veículos sujeitos a registro e a licenciamento, na
forma estabelecida no Código de Trânsito Brasileiro (CTB), afastando qualquer impacto para a
regularidade da frota nacional de veículos em 2021.
5. Por meio da Resolução CNSP 400/2020, o Conselho autorizou a Susep a contratar instituição
para realizar a gestão e a operacionalização das indenizações referentes ao Seguro DPVAT, visando a
garantir, de modo excepcional e temporário, em razão da singularidade gerada pela dissolução do
Consórcio DPVAT, a continuidade do pagamento das mencionadas indenizações referentes aos
sinistros ocorridos a partir do dia 1º de janeiro de 2021.
6. Na mesma Resolução 400/2020, o CNSP estabeleceu a obrigação de a nova contratada para a
gestão do DPVAT constituir um fundo (FDPVAT; estatuto aprovado por meio da Resolução CNSP
403/2021), formado pelo montante dos excedentes a serem transferidos pelo Consórcio DPVAT e
pelos rendimentos obtidos com a aplicação de seus recursos financeiros (montante calculado pela
Susep em R$ 4.127.768.723,96, e aprovado pela Resolução CNSP 402/2021), com a finalidade
exclusiva de custear o pagamento de indenizações do Seguro DPVAT ocorridos a partir de 1º de
janeiro de 2021.
7. Em consonância com o disposto na Resolução CNSP 400/2020, a Susep informou ter
celebrado no dia 15 de janeiro de 2021 contrato com a Caixa Econômica Federal, instituição que
cumpre os requisitos estabelecidos na referida norma, de possuir “elevada estrutura tecnológica,
capacidade operacional e capilaridade nacional compatíveis com a complexidade e abrangência da
operação, além da estrutura de atendimento presencial em caso de necessidade”.
8. Ainda segundo a Susep, com o valor de R$ 4,1 bilhões já definido para compor o montante
dos excedentes técnicos e efetivada a contratação da Caixa Econômica Federal, o próximo passo será a
criação do fundo para o recebimento dos recursos e a efetiva transferência dos valores, cuja
454
operacionalização deverá ocorrer em até três dias úteis após a notificação do Consórcio DPVAT (a
ocorrer a partir da criação do fundo), na forma do art. 5º da Resolução CNSP nº 400/2020.
9. Por fim, determinei o retorno dos autos à unidade técnica para instrução de mérito e posterior
submissão ao Plenário.
10. Assim, o deslinde das providências em andamento pela Susep e pelo CNSP serão
oportunamente trazidas à apreciação do Plenário, por ocasião do exame de mérito do presente
processo.
1. Processo nº TC 032.178/2017-4.
1.1. Apenso: 002.392/2020-8
2. Grupo I – Classe de Assunto: Relatório de Inspeção em Solicitação do Congresso Nacional
(Referendo de Cautelar)
3.1. Interessado: Seguradora Líder do Consórcio do Seguro DPVAT S.A. (09.248.608/0001-04).
4. Órgão/Entidade: Superintendência de Seguros Privados.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo do Sistema Financeiro Nacional
(SecexFinan).
8.1. Helio Bitton Rodrigues (71.709/OAB-RJ) e outros, representando Seguradora Líder do
Consórcio do Seguro DPVAT S.A.
8.2. Igor Lins da Rocha Lourenco (52612/OAB-DF), representando Superintendência de Seguros
Privados.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Inspeção realizada na
Superintendência de Seguros Privados (Susep), de modo a atender à Solicitação do Congresso
Nacional, decorrente da Proposta de Fiscalização e Controle nº 16/2015, de autoria do Deputado Irmão
Lázaro, remetida a este Tribunal pelo Presidente da Comissão de Defesa do Consumidor da Câmara
dos Deputados (CDC/CD),
9.1. referendar a medida cautelar concedida em 29/12/2020, por meio da decisão à peça 276,
integralmente transcrita no Relatório que integra o presente Acórdão;
9.2. restituir o processo à Secretaria de Controle Externo do Sistema Financeiro Nacional
(SecexFinan), para as providências cabíveis.


455
Oliveira.

TC 033.960/2020-8
Representante: Engeltech Equipamentos Médico Hospitalar Ltda – ME (CNPJ 07.612.398/0001-
66)
Órgão/Entidade: Hospital Universitário Getúlio Vargas -AM - UFAM - EBSERH
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. HOSPITAL UNIVERSITÁRIO GETÚLIO VARGAS DA

UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAZONAS. PREGÃO ELETRÔNICO 13/2020.
INEXIGÊNCIA DE APRESENTAÇÃO DE CERTIDÕES DE ACERVO TÉCNICO PARA FINS DE
COMPROVAÇÃO DE HABILITAÇÃO TÉCNICA. AUSÊNCIA DE IRREGULARIDADES.
IMPROCEDÊNCIA. INDEFERIMENTO DE MEDIDA CAUTELAR. CIÊNCIA.
ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Trata-se de representação, com pedido de medida cautelar, formulada pela empresa Engeltech
Equipamentos Médico Hospitalar Ltda – ME em face de supostas irregularidades constantes do Pregão
Eletrônico 13/2020, promovido pelo Hospital Universitário Getúlio Vargas da Universidade Federal do
Amazonas (Ebserh/HUGV), que teve por objeto a “Contratação de serviços continuados de
manutenção em estação de tratamento de água para diálise, para prestação de manutenção preventiva
e corretiva, com aplicação de peças/acessórios, calibrações e testes, do sistema de osmose reversa
fixa do Hospital Universitário Getúlio Vargas”.
2. Valor estimado do objeto: R$ 332.117,48. Vigência prevista: 12 meses, admitida a
prorrogação.
3. Após exame técnico dos autos, a Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas
(Selog) propôs, em instrução às peças 12 e 13, conhecer da representação, indeferir o pedido de
concessão de medida cautelar e, no mérito, considerá-la improcedente, in verbis:
“INSTRUÇÃO INICIAL DE REPRESENTAÇÃO COM PEDIDO DE CAUTELAR

A. IDENTIFICAÇÃO DO PROCESSO
TC 033.960/2020-8 Mérito: conhecimento; improcedência e arquivamento.
UNIDADE JURISDICIONADA UASG
Hospital Universitário Getúlio Vargas da Universidade 155018
Federal do Amazonas (Ebserh/HUGV)
OBJETO
Contratação de serviços continuados de manutenção em estação de tratamento de água para
diálise, para prestação de manutenção preventiva e corretiva, com aplicação de
peças/acessórios, calibrações e testes, do sistema de osmose reversa fixa do Hospital
Universitário Getúlio Vargas (item 1.1 do edital, peça 3, p. 1)
REPRESENTANTE CNPJ
456
Engeltech Equipamentos Médico Hospitalar Ltda - ME 07.612.398/0001-66

HÁ PEDIDO DE SUSTENTAÇÃO ORAL? DOCUMENTO DE IDENTIFICAÇÃO
Não Peça 1, p. 10
MODALIDADE NÚMERO DO TIPO
CERTAME
Pregão Eletrônico 13/2020 Menor preço global
VIGÊNCIA VALOR ESTIMADO
12 meses, podendo ser prorrogado R$ 332.117,48 (peça 4, p. 1)
até o limite de 60 meses (item 1.5
do Termo de Referência)
FASE DO CERTAME
Consoante termo de homologação, datado de 14/9/2020, o certame foi adjudicado à empresa
S&S Reparo de Máquinas e Equipamentos Eletroeletrônicos (CNPJ 10.217.205/0001-87) pelo
valor de R$ 207.000,00 (peça 8).
B. ALEGAÇÕES DO REPRESENTANTE
1. O representante alega, em suma que, após analisar a documentação registrada pela licitante
vencedora no sistema Comprasnet, registrou recurso, em 20/8/2020, apontando irregularidade
na habilitação técnica da vencedora, constituída no item 26.5 do Termo de Referência, por ter
apresentado apenas os atestados com as Anotação de Responsabilidade Técnica-ART, e que tal
recurso foi denegado pela entidade (peça 1).
C. EXAME DE ADMISSIBILIDADE
LEGITIMIDADE DO AUTOR
O representante possui legitimidade para representar ao Tribunal? Sim
(Fundamento: art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c o art. 237 do
Regimento Interno/TCU)
REDAÇÃO EM LINGUAGEM COMPREENSÍVEL
A representação está redigida em linguagem clara e objetiva, contém nome Sim
legível, qualificação e endereço do representante?
(Fundamento: art. 235 do Regimento Interno/TCU)
INDÍCIO CONCERNENTE À IRREGULARIDADE OU ILEGALIDADE
A representação encontra-se acompanhada do indício concernente à Sim
irregularidade ou ilegalidade apontada pelo autor?
COMPETÊNCIA DO TCU
A representação trata de matéria de competência do TCU? Sim
INTERESSE PÚBLICO
Os argumentos do autor indicam a possibilidade de existência de interesse Sim
público, caso restem comprovadas as supostas irregularidades apontadas
na peça inicial.
(Fundamento: art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014)
Análise quanto ao interesse público: confirmadas as alegações do representante, restará
configurada restrição indevida à competição.
CONCLUSÃO QUANTO AO EXAME DE ADMISSIBILIDADE
2. Presentes todos os requisitos de admissibilidade constantes no art. 113, § 1º, da Lei
8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno/TCU, e no art. 103, § 1º, da
Resolução - TCU 259/2014, a representação deve ser conhecida.
D. MEDIDA CAUTELAR – AVALIAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS
457
PERIGO DA DEMORA
Há decisão judicial ou administrativa, sem especificação de prazo, para Não
suspender o andamento do processo licitatório ou a contratação?
No caso de O contrato decorrente do certame já foi assinado? Não há informação
contratações não
decorrentes de
Registro de
Preços:
No caso A ata de registro de preços decorrente do certame já Não se aplica
contratações foi assinada?
decorrentes de O contrato decorrente da ata de registro de preços Não se aplica
Registro de (que, porventura, seja objeto da
Preços: representação/denúncia) já foi assinado?
A ata de registro de preços decorrente do certame Não se aplica
ainda possui saldo que permita novas contratações
pelo órgão gerenciador ou por eventuais adesões?
Análise:
3. Está configurado o pressuposto do perigo da demora em razão de a licitação ter sido
homologada e adjudicada em 14/9/2020, sem notícia, no entanto, de assinatura de contrato (peça
8).
PERIGO DA DEMORA REVERSO
O serviço/bem é essencial ao funcionamento das atividades do Não há informação
órgão/entidade?
O órgão ou entidade está coberto contratualmente pelo serviço com Não há informação
razoável vigência (há a possibilidade de voltar a fase ou refazer o
certame, a depender da consequência da concessão de cautelar no caso
concreto) ou admite prorrogação excepcional?
Caso haja a possibilidade de manutenção do contrato com a atual Não há informação
prestadora dos serviços, as condições dessa contratação seriam melhores
(menor preço e atendimento satisfatório) que o que se está em vias de
contratar?
Análise:
4. Não é possível concluir, a partir das informações disponíveis, acerca do pressuposto do perigo
da demora reverso quanto ao objeto do certame, qual seja, serviços continuados de manutenção
em estação de tratamento de água para diálise, para prestação de manutenção preventiva e
corretiva, com aplicação de peças/acessórios, calibrações e testes, do sistema de osmose reversa
fixa do Hospital Universitário Getúlio Vargas (item 1.1 do edital, peça 3, p. 1), porque, em que
pese aparente sua essencialidade dentre os serviços prestados pelo Hospital, não há informação,
caso considerados essenciais, quanto à possibilidade de seu atendimento por meio de solução
contratual alternativa aceitável, até deliberação final deste tribunal quanto à medida pleiteada.
PLAUSIBILIDADE JURÍDICA
O órgão/entidade está sujeito aos normativos supostamente infringidos? Sim
Há plausibilidade nas alegações do representante? Não
Há indício de sobrepreço ou superfaturamento? Não
Há grave risco de lesão ao erário, inexecução ou execução insatisfatória Não
do objeto?
Análise quanto à plausibilidade jurídica e quanto à necessidade de adoção de medida cautelar:
5. O presente certame tem por objeto a prestação de serviços continuados de manutenção em
estação de tratamento de água para diálise, para prestação de manutenção preventiva e
458
corretiva, com aplicação de peças/acessórios, calibrações e testes, do sistema de osmose reversa

fixa do Hospital Universitário Getúlio Vargas (item 1.1 do edital, peça 3, p. 1).
6. Cabe destacar que, no presente caso, o motivo da irresignação envolve a não apresentação de
documentos considerados imprescindíveis pelo representante para a habilitação técnica da
licitante vencedora. Segundo o autor, a vencedora apresentou apenas os atestados com as ART,
deixando de apresentar as Certidões de Acervo Técnico (CAT) (peça 1, p. 8).
7. Da leitura das alegações contidas no recurso que a ora representante encaminhou ao Hospital
(peça 10), observa-se o entendimento do autor no sentido de que o item 9.2.3.7 do Edital
descumpre os art. 3 e 30 da Lei 8.666/1993, ao não exigir CAT:
II – DA ILEGALIDADE De acordo com o § 1º, inciso I, do art. 3, da Lei 8666/1993, estabelece
os seguintes princípios:
Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a
seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento
nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios
básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da
probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e
dos que lhes são correlatos.
Ora, na medida que o indigitado item do Edital deixa de exigir a Certidão de Acervo Técnico-
CAT com registro de atestado emitido pelo Conselho Regional de Engenharia e Agronomia-
CREA, conforme o § 1º, art. 30 da Lei 8666/1993 assim estabelece:
§ 1º A comprovação de aptidão referida no inciso II do “caput” deste artigo, no caso das
licitações pertinentes a obras e serviços, será feita por atestados fornecidos por pessoas jurídicas
de direito público ou privado, devidamente registrados nas entidades profissionais competentes,
limitadas as exigências a:
I - capacitação técnico profissional: comprovação do licitante de possuir em seu quadro
permanente, na data prevista para entrega da proposta, profissional de nível superior ou outro
devidamente reconhecido pela entidade competente, detentor de atestado de responsabilidade
técnica por execução de obra ou serviço de características semelhantes, limitadas estas
exclusivamente às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto da licitação,
vedadas as exigências de quantidades mínimas ou prazos máximos;
8. Aduz ainda que o descumprimento do apontado estaria comprovado no bojo da análise da
documentação encaminhada pela licitante vencedora:
III - DA ANÁLISE DAS EVIDÊNCIAS DOCUMENTAIS DA EMPRESA S&S REPARO DE
MÁQUINAS E EQUIP. ELETROELETRÔNICOS LTDA.
6. Em relação aos critérios de qualificação técnica a serem atendidos pelo fornecedor (Licitante)
que estão sendo motivos de interposição de recursos, são : [...] Item 26.4 - Certidão de Acervo
Técnico (CAT) emitidas pelo Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (CREA), em nome
da empresa que seja pertinente e compatível com o objeto licitado [...], diante de tal exigência a
Empresa S&S Reparo de Maquinas e Equip. Eletroeletrônicos Ltda, apresentou como evidência
o documento (8773850), CERTIDÃO DE REGISTRO E QUITAÇÃO PESSOA JURIDICA -
CREA-CE, com as Atividades compatíveis com o objeto do presente Certame em validade.
6.1. Já em se tratando do Item “26.5 - Atestado de Capacidade Técnica, devidamente registrado
no CREA, que comprove ter a licitante executado ou esteja executando a mais de 1(um) ano de
forma satisfatória, para pessoa jurídica de direito público ou privado, serviço semelhante ao
objeto da licitação em características, com as quantidades e prazos com o objeto da presente
licitação", a referida Empresa apresento evidencias através do documento (8773855),
demostrando:
Atestado de Capacidade Técnica - Emitido pela Empresa Clínica Pronefron;
Registro de tal Atestado junto ao CREA-CE com as atividades desenvolvidas nesta Instituição,
Contrato de Prestação de Serviço que teve início em 1/8/2017 e previsão de término em
459
1/8/2021, evidenciando as atividades ali desenvolvidas e,

O objeto de tal contrato é semelhando ao objeto do presente certame.
9. Dessa forma, afirma que, ao não exigir o CAT, infringiu o disposto no supracitado item da Lei
de Licitação.
10. A Portaria 48/2017-Pres do Crea-CE, que dispõe sobre os processos de emissão de certidão
de registro e quitação de pessoa jurídica (CRQ), define-a como a certidão que comprova a
situação do registro da empresa quanto a sua regularidade e anuidade, bem como de seus
profissionais responsáveis técnicos (RTs) junto ao Crea. Para sua emissão, a empresa e seus
responsáveis técnicos devem estar regularizados com suas obrigações junto ao Crea em relação
a anuidades e autos de infração (peça 11).
11. Considerando que a Lei 10.520/2002, que rege a modalidade licitatória do pregão nas suas
formas eletrônica e presencial no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e
fundacional, estipula, por seu art. 9º, a aplicabilidade subsidiária da Lei 8.666/1993, é oportuno
transcrever o artigo 30, inciso II dessa lei, que define a forma que se deve exigir a comprovação
da qualificação técnica da licitante:
Art. 30 – A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:
II - comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em
características, quantidades e prazos com o objeto da licitação, e indicação das instalações e do
aparelhamento e do pessoal técnicos adequados e disponíveis para a realização do objeto da
licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se
responsabilizará pelos trabalhos;
12. Mais adiante, o inciso I do § 1º do referido art. 30 esclarece a respeito de como se exigirá a
comprovação da aptidão para realizar o objeto que se licita:
§ 1º A comprovação de aptidão referida no inciso II do “caput” deste artigo, no caso das
licitações pertinentes a obras e serviços, será feita por atestados fornecidos por pessoas jurídicas
de direito público ou privado, devidamente registrado nas entidades profissionais competentes,
limitadas as exigências a:
I - capacitação técnico-profissional: comprovação do licitante de possuir em seu quadro
permanente, na data prevista para entrega da proposta, profissional de nível superior ou outro
devidamente reconhecido pela entidade competente, detentor de atestado de responsabilidade
técnica por execução de obra ou serviço de características semelhantes, limitadas estas
exclusivamente às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto da licitação
vedado as exigências de quantidades mínimas ou prazos máximos;
13. E por fim, o § 2º desse mesmo art. 30 adverte quanto ao cuidado que a Administração
Pública deve ter quando da elaboração do edital, de forma a deixar claro quanto “as parcelas de
maior relevância técnica e de valor significativo”.
§ 1º – As parcelas de maior relevância técnica e de valor significativo, mencionadas no
parágrafo anterior, serão definidas no instrumento convocatório.
14. Destaca-se a seguir parte do edital 13/2020, objeto da representação, tendo-se grifado os
trechos objeto da análise a ser empreendida.
9.2.3.7. As empresas, deverão comprovar, ainda, a qualificação técnica, por meio de:
9.2.4. Registro ou inscrição da empresa licitante na entidade profissional no Conselho
Regional de Engenharia e Agronomia (CREA) em plena validade;
9.2.5. Comprovação de aptidão para a prestação dos serviços em características, quantidades e
prazos compatíveis com o objeto desta licitação, ou com o item pertinente, por período não
inferior a três anos, mediante a apresentação de atestados fornecidos por pessoas jurídicas de
direito público ou privado.
9.2.5.1. Os atestados deverão referir-se a serviços prestados no âmbito de sua atividade
econômica principal ou secundária especificadas no contrato social vigente;
9.2.5.2. Somente serão aceitos atestados expedidos após a conclusão do contrato ou se
460
decorrido, pelo menos, um ano do início de sua execução, exceto se firmado para ser executado
em prazo inferior, conforme item 10.8 da IN SEGES/MPDG n. 5, de 2017.
15. Como se vê na transcrição acima, o subitem 9.2.4 do referido edital, o Hospital exige que a
licitante comprove, no tocante à habilitação técnica profissional, registro ou inscrição da
empresa na entidade profissional no Crea, mas não o CAT.
16. Essa parte da exigência está perfeitamente adequada à norma que rege a matéria, tanto em
relação à Lei 8.666/1993, art. 30, inciso II c/c o § 1º, inciso I e § 2º, c/c o art. 9º da Lei
10.520/2002, quanto em relação às Resoluções do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura
e Agronomia (Confea) 1.010/2005 e 1.025/2009, pois elege como parcela de maior relevância
técnica e de valor significativo do objeto da licitação os serviços de engenharia, haja vista que a
capacitação técnica profissional da concorrente deve ser demonstrada com a comprovação de
que os seus profissionais responsáveis estão habilitados para a execução de serviços compatíveis
com a obra licitada.
17. Portanto, os documentos descritos e analisados pela entidade, descritos no subitem 8º acima,
constituídos pela certidão de registro e quitação de pessoa jurídica (CRQ) junto ao Crea-CE,
que foram chanceladas quanto a sua veracidade pelo Hospital, e que apontam para a
compatibilidade de suas atividades com o objeto do presente certame em validade, bem como o
atestado emitido pela empresa Clínica Pronefron, e registrada junto ao Crea-CE, mais uma vez
com a chancela dos analistas do Hospital, como também o contrato de prestação de serviço
iniciado em 1/8/2017, devem ser considerados razoáveis e suficientes para evidenciar a
habilitação técnica da licitante vencedora.
18. Ressalte-se que o certame, orçado no valor de R$ 332.117,48, foi adjudicado em 14/9/2020 à
empresa S&S Reparo de Máquinas e Equipamentos Eletroeletrônicos pelo valor de
R$ 207.000,00 (peça 8).
19. Resta, portanto, não evidenciado vício insanável na exigência reclamada quanto à
qualificação técnica prevista no item 9.2.3.7 do edital do Pregão Eletrônico 13/2020.
20. Diante do todo, e analisados os elementos contidos nos autos, verificou-se não estar presente
o fumus boni iuris, uma vez que a representação veiculada pelo autor não prospera ao não se
configurar descumprimento de norma ou disposição estipulada no Pregão Eletrônico 13/2020,
nem configurada, pela razão suscitada, a suposta restrição indevida à competição. Dessa forma,
entende-se não caber medida adicional por parte deste Tribunal no caso concreto.
21. Os elementos constantes dos autos permitem a conclusão, portanto, no mérito, pela
improcedência e pelo encerramento deste processo de representação, com comunicação da
decisão que vier a ser adotada ao Instituto de Pesquisas do Jardim Botânico do Rio de Janeiro e
ao representante.
E. IMPACTO DOS ENCAMINHAMENTOS PROPOSTOS
Haverá impacto relevante na entidade e/ou na sociedade, decorrente dos Não
encaminhamentos propostos?
F. PEDIDO DE INGRESSO AOS AUTOS E DE SUSTENTAÇÃO ORAL
Há pedido de ingresso aos autos? Não
Há pedido de sustentação oral? Não
G. PROCESSOS CONEXOS E APENSOS
Há processos conexos noticiando possíveis irregularidades na Não
contratação ora em análise?
Há processos apensos? Não
H. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
22. Em virtude do exposto, propõe-se:
113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal, e
461
no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014;

22.2. no mérito, considerar a presente representação improcedente;
22.3. indeferir o pedido de concessão de medida cautelar formulado pelo representante, tendo
em vista a inexistência dos elementos necessários para sua adoção;
22.4. informar ao Hospital Universitário Getúlio Vargas da Universidade Federal do Amazonas
(Ebserh/HUGV) e ao representante que o conteúdo da deliberação que vier a ser proferida
poderá ser consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos; e
22.5. comunicar ao representante a decisão que vier a ser prolatada.
deste Tribunal.”
4. É o relatório.
VOTO
Relato o presente processo em razão de sorteio realizado nos termos do art. 18-B da Resolução-
TCU 175/2005.
2. Conforme assentado no relatório precedente, trata-se de representação, com pedido de medida
cautelar, formulada pela empresa Engeltech Equipamentos Médico Hospitalar Ltda – ME em face de
supostas irregularidades constantes do Pregão Eletrônico 13/2020, promovido pelo Hospital
Universitário Getúlio Vargas da Universidade Federal do Amazonas (Ebserh/HUGV), que teve por
objeto a “Contratação de serviços continuados de manutenção em estação de tratamento de água para
diálise, para prestação de manutenção preventiva e corretiva, com aplicação de peças/acessórios,
calibrações e testes, do sistema de osmose reversa fixa do Hospital Universitário Getúlio Vargas”.
3. A representante insurgiu-se, em suma, contra a habilitação da primeira colocada do certame
(S&S Reparo de Máquinas e Equipamentos Eletroeletrônicos), para quem o objeto fora adjudicado
pelo valor de R$ 207.000,00, sob a alegação de que a referida pessoa jurídica não teria apresentado
Certidões de Acervo Técnico (CAT).
4. Após exame técnico dos autos, a Selog propôs, em instrução às peças 12 e 13, conhecer da
representação, indeferir o pedido de concessão de medida cautelar e, no mérito, considerá-la
improcedente.
5. Razão assiste à unidade técnica. Vejamos.
6. A representação deve ser conhecida pois satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes
no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal, e
no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014.
7. Quanto ao pedido de cautelar, este deve ser indeferido porquanto ausente o requisito da
plausibilidade jurídica, conforme será visto adiante.
8. No tocante ao mérito, verifico que a insurgência da representante não prospera pois a
documentação apresentada a título de habilitação técnica coadunou-se com o Edital 13/2020, e este,
por sua vez, esteve alinhado com a legislação de regência.
9. O instrumento convocatório assim dispôs sobre a documentação necessária à comprovação da
habilitação técnica:
9.2.3.7. As empresas, deverão comprovar, ainda, a qualificação técnica, por meio de:
9.2.4. Registro ou inscrição da empresa licitante na entidade profissional no Conselho Regional
de Engenharia e Agronomia (CREA) em plena validade;
9.2.5. Comprovação de aptidão para a prestação dos serviços em características, quantidades e
prazos compatíveis com o objeto desta licitação, ou com o item pertinente, por período não inferior a
462
três anos, mediante a apresentação de atestados fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou
privado.
10. De fato, o Edital não exigiu a apresentação de Certidões de Acervo Técnico (CAT). Ocorre,
contudo, que essa exigência não estaria de acordo com o inciso I do § 1º do art. 30 da Lei 8.666/93, o
qual estabelece que os documentos a serem exigidos para fins de habilitação técnica em licitações de
obras e serviços limitam-se à “comprovação do licitante de possuir em seu quadro permanente, na
data prevista para entrega da proposta, profissional de nível superior ou outro devidamente
reconhecido pela entidade competente, detentor de atestado de responsabilidade técnica por execução
de obra ou serviço de características semelhantes, limitadas estas exclusivamente às parcelas de
maior relevância e valor significativo do objeto da licitação vedado as exigências de quantidades
mínimas ou prazos máximos”.
11. Consoante evidenciado pela Selog, “a certidão de registro e quitação de pessoa jurídica
(CRQ) junto ao Crea-CE, bem como o atestado emitido pela empresa Clínica Pronefron, e registrada
junto ao Crea-CE” servem à comprovação da habilitação técnica da empresa vencedora, tal qual
entendeu a unidade jurisdicionada.
12. Ausentes, pois, quaisquer irregularidades ou ilegalidades, a representação deve ser
considerada improcedente.
13. Ante o exposto, acolho as propostas da unidade técnica, cujos fundamentos integram as
presentes razões de decidir, e Voto no sentido de que seja adotado o Acórdão que ora submeto a este
Plenário.
1. Processo nº TC 033.960/2020-8.
3. Representante: Engeltech Equipamentos Médico Hospitalar Ltda – ME (CNPJ
07.612.398/0001-66)
4. Órgão/Entidade: Hospital Universitário Getúlio Vargas -AM - UFAM - EBSERH.
9. Acórdão:
formulada pela empresa Engeltech Equipamentos Médico Hospitalar Ltda – ME em face de supostas
irregularidades constantes do Pregão Eletrônico 13/2020, promovido pelo Hospital Universitário
Getúlio Vargas da Universidade Federal do Amazonas (Ebserh/HUGV), que teve por objeto a
“Contratação de serviços continuados de manutenção em estação de tratamento de água para diálise,
para prestação de manutenção preventiva e corretiva, com aplicação de peças/acessórios, calibrações
e testes, do sistema de osmose reversa fixa do Hospital Universitário Getúlio Vargas”,
adoção;
463

9.4. dar ciência deste Acórdão ao Hospital Universitário Getúlio Vargas da Universidade Federal
do Amazonas e à representante, informando que o inteiro teor pode ser consultado no endereço
deste Tribunal.


Oliveira.

TC 035.161/2020-5
Representante: Clarear Comércio e Serviço de Mão de Obra Ltda – ME (CNPJ 02.567.270/0001-
04)
Órgão/Entidade: Secretaria de Saúde Pública do Governo do Estado do Rio Grande do Norte
Representação legal: Hugo Helinski Holanda (7402/OAB-RN) e outros, representando Clarear
Comércio e Serviços de Mão de Obra - Eireli.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. SECRETARIA DE SAÚDE PÚBLICA DO GOVERNO DO

ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. PREGÃO ELETRÔNICO 32/2020. AUSÊNCIA DE
IRREGULARIDADES. IMPROCEDÊNCIA. INDEFERIMENTO DE MEDIDA CAUTELAR.
CIÊNCIA. ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Trata-se de representação, com pedido de medida cautelar, formulada pela empresa Clarear
Comércio e Serviço de Mão de Obra Ltda – ME em face de supostas irregularidades constantes do
Pregão Eletrônico 32/2020, promovido pela Secretaria de Saúde Pública do Governo do Estado do Rio
Grande do Norte, que teve por objeto a “Contratação de pessoa jurídica para prestação de serviços
especializados, de natureza contínua, de apoio operacional e administrativo, visando suprir as
necessidades da Secretaria de Estado da Saúde Pública, referente ao Serviço de Atendimento Móvel
de Urgência - SAMU 192 RN e suas bases descentralizadas existentes e as que por ventura sejam
criadas durante a expansão do Serviço, conforme especificações e quantitativos estabelecidos”.
2. A representação volta-se contra o item 1 do Pregão Eletrônico 32/2020, que se referiu à
contratação de mão-de-obra terceirizada relativa a condutor de veículo de ambulância, com valor
homologado de R$ 7.620.000,00 e vigência prevista de 12 meses.
3. Após exame técnico dos autos, a Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas
(Selog) propôs, em instrução às peças 37 e 38, conhecer da representação, indeferir o pedido de
concessão de medida cautelar e, no mérito, considerá-la improcedente, in verbis:
464
“INSTRUÇÃO INICIAL DE REPRESENTAÇÃO COM PEDIDO DE CAUTELAR

A. IDENTIFICAÇÃO DO PROCESSO
TC 035.161/2020-5 Indeferir cautelar. Improcedência. Arquivamento.
UNIDADE JURISDICIONADA UASG
Secretaria da Saúde Pública do Governo do Rio Grande do Não se aplica
Norte (Sesap)
OBJETO
Contratação de pessoa jurídica para prestação de serviços especializados, de natureza contínua,
de apoio operacional e administrativo, visando suprir as necessidades da Secretaria de Estado
da Saúde Pública, referente ao Serviço de Atendimento Móvel de Urgência - SAMU 192 RN e
suas bases descentralizadas existentes e as que por ventura sejam criadas durante a expansão do
Serviço, conforme especificações e quantitativos estabelecidos (peça 35, p. 1)
REPRESENTANTE CNPJ
Clarear Comércio e Serviço de Mão de Obra Ltda - ME 02.567.270/0001-04
HÁ PEDIDO DE SUSTENTAÇÃO ORAL? CONTRATO SOCIAL
Não Peça 3
MODALIDADE NÚMERO DO CRITÉRIO DE JULGAMENTO
CERTAME
Pregão Eletrônico 32/2020 Menor preço por item
VIGÊNCIA VALOR HOMOLOGADO
Doze meses (peça 35, p. 11) R$ 7.620.000,00 - valor do item 1, que é o objeto desta
representação (peça 35, p. 77 e 83).
FASE DO CERTAME
Homologado. Foi firmado o contrato 142/2020, com o Instituto Santa Clara, relativo ao item 1
do Pregão Eletrônico 32/2020 (Fornecimento de condutores de ambulância), que se encontra
suspenso desde 15/10/2020, por decisão judicial (peça 36, p. 1 e 11).
B. ALEGAÇÕES DO REPRESENTANTE
1. O representante alega, em suma, que:
1.1 A Secretaria da Saúde Pública do Estado do Rio Grande do Norte (Sesap) realizou o Pregão
Eletrônico 32/2020, visando a contratação de pessoa jurídica para o fornecimento de mão-de-
obra, visando suprir as necessidades da Secretaria de Estado da Saúde Pública, referente ao
Serviço de Atendimento Móvel de Urgência - SAMU 192 RN.
1.2 O objeto da licitação foi dividido em 14 lotes, de acordo com os profissionais a serem
fornecidos, sendo que o Instituto Santa Clara (ISC) foi declarado vencedor do lote 1, relativo ao
fornecimento de 100 condutores de ambulância, com a proposta de R$ 7.620.00,00 (peça 35, p,
15, 77 e 83).
1.3 Ocorre que ocorreram diversas irregularidades referentes à participação e habilitação do
Instituto Santa Clara no referido certame, nos termos que ora se relata.
1.4 Houve a concessão de mais de dois meses de prazo para que o Instituto ajustasse a sua
proposta de preços, pois embora a disputa de lances tenha ocorrido em 27/5/2020, em 3/8/2020,
a Sesap ainda estava diligenciando o ISC para ajustes na planilha da sua proposta de preços, em
ofensa ao item 7.8 do Edital.
1.5 Para fins de aferição da qualificação econômico-financeira dos licitantes, o Instituto Santa
Clara encaminhou o Balanço Patrimonial referente ao exercício de 2018, quando deveria ter
apresentado o Balanço Patrimonial do exercício de 2019, haja vista que o procedimento
licitatório teve abertura em 25/05/2020. Destarte, a licitante não logrou comprovar a sua
capacidade financeira, conquanto não apresentou o balanço patrimonial do exercício anterior,
nos termos do edital.
1.6 O Instituto não apresentou o seu Índice de Liquidez Corrente – ILC, com violação ao item
465
12.2.3.2.1 do Edital e artigo 31, §1º e §5º da Lei nº 8.666/93, motivo pelo qual deveria ser
inabilitada do certame.
1.7 O Instituto Santa Clara também não demonstrou sua qualificação técnica para o desempenho
dos serviços licitados, haja vista que apresentou atestados de capacidade técnica envolvendo
gestão em saúde, sem semelhança com o objeto licitado, referente à prestação de serviço de
intermediação de mão de obra, em um quantitativo de cem condutores de ambulância. Não há
um único atestado que comprove que o Instituto tenha atuado em terceirização de mão de obra.
Desta forma a habilitação do Instituto Santa Clara deve ser anulada considerando a ausência de
demonstração da sua capacidade técnica, com violação ao item 12.4 do Edital e artigo 30 da Lei
8.666/93.
1.8 A proposta do ISC não atende ao item 7.3 do Termo de Referência, omitindo-se em indicar os
sindicatos, acordos coletivos, convenções coletivas, sentenças normativas ou leis que regem cada
categoria profissional que executará os serviços.
1.9 Viola-se, também, e de forma mais grave, a previsão dos itens 7.5 e 7.10 do Termo de
Referência, que tratam da obrigatoriedade da composição de custos inserir todos os gastos
decorrentes da legislação obreira em referência, posto que a proposta do Instituto não fez inserir
em sua composição de custos o valor correto do vale alimentação previsto pela Convenção
Coletiva de Trabalho dos condutores de ambulância no importe de R$ 491,81, tendo cotado
equivocadamente o preço de R$ 480,00. Da mesma forma, a empresa se omitiu em inserir os
custos decorrentes do benefício social, previsto na Convenção Coletiva da categoria, no valor de
R$ 13,00 (não foi identificado qual o benefício social relatado).
1.10 A irregularidade na apresentação dos referidos custos acarreta ofensa ao item 7.7 do edital,
na medida em que o ISC incluiu informações e/ou valores em desconformidade com as normas
gerais ou específicas aplicáveis à empresa, fato esse que acarretará a desclassificação da
empresa.
1.11 De acordo com os atos constitutivos do Instituto de Saúde Santa Clara, tem-se que a mesma
se trata de uma associação civil, sem fins lucrativos, qualificada como Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP, em razão da Lei Estadual do Paraná nº
16.433/2010.
1.12 A intervenção destas associações no mercado, em competição às empresas, somente é
permitida quando a mesma pretende atingir um fim altruístico, em atendimento aos objetivos
fundamentais do Brasil, o que não se compatibiliza com o objeto do “Item 1” do presente
certame, que trata de fornecimento de mão de obra de Condutor, categoria profissional
equivalente a Motorista.
1.13 Por outro lado, a Instrução Normativa nº 05/2017, que revogou a IN 08/2002, assevera em
seu art. 12 que, quando da contratação de instituição sem fins lucrativos, o serviço contratado
deverá ser executado obrigatoriamente pelos profissionais pertencentes aos quadros funcionais
da instituição.
1.14 Por sua vez, o parágrafo único, do retro citado artigo, informa que não será permitida a
participação de instituições sem fins lucrativos em processos licitatórios destinados à
contratação de empresário, de sociedade empresária ou de consórcio de empresa.
1.15 Outro aspecto a se considerar refere-se ao fato de que o art. 13, da Instrução Normativa nº
05/2017, veda a contratação de cooperativa ou de instituição sem fins lucrativos cujo estatuto e
objetos sociais não prevejam ou não estejam de acordo com o objeto contratado.
1.16 Se o trabalho social junto a condutores de ambulância é um dos focos e objetivos sociais do
ISC, o mesmo deve, obrigatoriamente, além da previsão expressa em seus Estatutos Sociais, ter
em seus quadros condutores de ambulância já contratados, em exercício de função, conquanto
seja sua finalidade social, o que não se verifica.
1.17 O Estatuto Social do Instituto é descrito da forma mais ampla possível, com a finalidade de
abarcar toda e qualquer natureza de serviços, na medida em que tem dentre seus objetivos
466
“desenvolver todas e quaisquer ações relativas à saúde pública” (peça 1, p. 22).

1.18 Nos termos do Acórdão 2847/2019 – TCU – Plenário, Min. Rel. Raimundo Carreiro, a
aceitação da participação das entidades sem fins lucrativos nas licitações deve prever finalidade
específica, sem previsão ampla e genérica.
1.19 O Tribunal de Contas da União reiterou o entendimento no sentido de que não há amparo
legal para a contratação de mão de obra terceirizada com entidades sem fins lucrativos. Vide:
“Não há amparo legal para a contratação de mão de obra mediante a celebração de termos de
parceria com OSCIP ou de instrumentos congêneres (convênios, termos de colaboração, termos
de fomento) com entidades sem fins lucrativos” (Acórdão 2334/2020 – TCU – Plenário, Min. Rel.
Benjamin Zymler).
1.20 Ou seja, ainda que se entenda por eventual compatibilidade entre o objetivo estatutário do
Instituto, o mesmo não poderia participar de certames cujo objeto represente mera
intermediação de mão de obra, como no caso concreto.
2. A representante solicita, por fim, a suspensão cautelar do Pregão Eletrônico 032/2020 e do
eventual Contrato dele decorrente, e, após a apuração dos fatos narrados, a decretação de
nulidade de pleno direito dos atos administrativos de classificação, habilitação, adjudicação do
objeto e/ou contratação do Instituto Santa Clara, no âmbito ou decorrentes do Pregão Eletrônico
32/2020;
C. EXAME DE ADMISSIBILIDADE
LEGITIMIDADE DO AUTOR
O representante possui legitimidade para representar ao Tribunal? Sim
(Fundamento: art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c o art. 237 do
Regimento Interno/TCU)
REDAÇÃO EM LINGUAGEM COMPREENSÍVEL
A representação está redigida em linguagem clara e objetiva, contém nome Sim
legível, qualificação e endereço do representante?
INDÍCIO CONCERNENTE À IRREGULARIDADE OU ILEGALIDADE
A representação encontra-se acompanhada do indício concernente à Sim
irregularidade ou ilegalidade apontada pelo autor?
COMPETÊNCIA DO TCU
A representação trata de matéria de competência do TCU? Sim
INTERESSE PÚBLICO
Os argumentos do autor indicam a possibilidade de existência de interesse Sim
público, caso restem comprovadas as supostas irregularidades apontadas
na peça inicial.
(Fundamento: art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014)
Análise quanto ao interesse público: Confirmadas as alegações do representante, há potencial
risco de inexecução ou execução insatisfatória do contrato, haja vista a possível falta de
comprovação da qualificação econômico-financeira e/ou técnica do Instituto Santa Clara.
CONCLUSÃO QUANTO AO EXAME DE ADMISSIBILIDADE
3. Presentes todos os requisitos de admissibilidade constantes no art. 113, § 1º, da Lei
8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno/TCU, e no art. 103, § 1º, da
Resolução - TCU 259/2014, a representação deve ser conhecida.
D. MEDIDA CAUTELAR – AVALIAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS
PERIGO DA DEMORA
467
Há decisão judicial ou administrativa, sem especificação de prazo, para Sim

suspender o andamento do processo licitatório ou a contratação?
O contrato decorrente do certame já foi assinado? Sim
Análise:
4. Foi firmado o contrato 142/2020, com o Instituto Santa Clara, relativo ao item 1 do Pregão
Eletrônico 32/2020 (Fornecimento de motoristas de ambulância), que se encontra suspenso
desde 15/10/2020, por decisão judicial, restando, destarte, afastado o periculum in mora (peça
36, p. 1 e 11).
PERIGO DA DEMORA REVERSO
O serviço/bem é essencial ao funcionamento das atividades da Unidade Sim
Jurisdicionada?
A Unidade Jurisdicionada está coberta contratualmente pelo serviço com Não há informação
razoável vigência (há a possibilidade de voltar a fase ou refazer o
certame, a depender da consequência da concessão de cautelar no caso
concreto) ou admite prorrogação excepcional?
Caso haja a possibilidade de manutenção do contrato com a atual Não há informação
prestadora dos serviços, as condições dessa contratação seriam melhores
(menor preço e atendimento satisfatório) que o que se está em vias de
contratar?
Análise:
5. A representada informou que o contrato relativo ao fornecimento de condutores de
ambulância firmado com o Instituto Santa Clara se encontra suspenso desde 15/10/2020, por
decisão judicial (peça 36), mas não trouxe informações acerca da atual cobertura contratual
destes serviços, de forma que não há como concluir acerca da presença do pressuposto do perigo
da demora reverso.
PLAUSIBILIDADE JURÍDICA
A Unidade Jurisdicionada está sujeita aos normativos supostamente Sim
infringidos?
Há plausibilidade nas alegações do representante ou nas verificações Sim
realizadas pela Unidade Técnica?
Há indício de sobrepreço ou superfaturamento? Não
Há grave risco de lesão ao erário, inexecução ou execução insatisfatória Não
do objeto?
Análise quanto à plausibilidade jurídica e quanto à necessidade de adoção de medida cautelar:
6. Do excesso de prazo para que o Instituto Santa Clara ajustasse a sua proposta de preços: pela
lista de mensagens trocadas entre o pregoeiro e o ISC, no âmbito do pregão eletrônico 32/2020,
e pelos e-mail encaminhados à comissão de licitação, verifica-se que o Instituto encaminhou sua
proposta ajustada e documentos de habilitação em 28/5/2020, dentro do horário estipulado pela
pregoeira. Ocorre que em 4/6/2020 a pregoeira solicitou o envio da Planilha de Formação de
Custos de acordo com a proposta negociada, no que foi atendida, e em 4/8/2020 a pregoeira
solicitou o envio da Planilha de Custos ajustada a Carga Horária solicitada no Edital (peça 19,
p. 71).
6.1 O item 10.6 do edital licitatório informa que, no julgamento das propostas, o pregoeiro
poderá solicitar complementação de informações, documentos e ajustes na proposta escrita para
fins de atendimento das exigências legais e editalícias (peça 35, p. 7). Assim também dispõem o
art. 47 do Decreto 10.024/2019 e o art. 43, §3º, da Lei 8.666/1993. Dessa forma, é dever do
pregoeiro fazer as diligências necessárias permitidas pela legislação para regularizar a
proposta, a fim de obter a proposta mais vantajosa para a Administração. Não há limitação
normativa quanto ao número de diligências que podem ser realizadas, devendo ser observado o
468
interesse público. Ressalte-se, por fim, que não foi concedido mais de dois meses de prazo para
que o Instituto ajustasse a sua proposta de preços, como alegou o representante. Na verdade,
durante esse período de 28/5 a 4/8/2020, a maior parte do tempo foi para a análise da
documentação pela comissão de licitação. Sendo assim, não se vislumbra indício de
favorecimento ao Institituto Santa Clara ou qualquer violação aos normativos vigentes.
7. Do encaminhamento, pelo Instituto Santa Clara, do Balanço Patrimonial referente ao
exercício de 2018, quando deveria ter apresentado o Balanço Patrimonial do exercício de 2019:
7.1 Conforme entendimento jurisprudencial firmado no Acórdão 119/2016-TCU-Plenário, Min.
Rel. Vital do Rêgo, se não houver cláusula no edital que especifique o exercício a que devam se
referir, o balanço patrimonial e demais demonstrações contábeis do exercício imediatamente
anterior somente podem ser exigidos se a convocação da licitante para apresentação da
documentação referente à qualificação econômico-financeira (art. 31 da Lei 8.666/1993) ocorrer
após a data limite definida nas normas da Secretaria da Receita Federal para a apresentação da
Escrituração Contábil Digital (ECD) no Sistema Público de Escrituração Digital (Sped) .
7.2 Nos termos da IN RFB 1950/2020, a data limite definida pela Receita Federal do Brasil para
a apresentação da ECD referente ao ano-calendário de 2019, foi prorrogado até o último dia útil
do mês de julho de 2020. Seguindo a jurisprudência do TCU, apenas quando a licitante for
convocada a partir desta data, para apresentação da documentação referente à qualificação
econômico-financeira, é que deverá ser apresentado o Balanço Patrimonial do exercício de
2019.
7.3 No caso concreto, o Instituto Santa Clara apresentou a documentação referente à
qualificação econômico-financeira em 27/5/2020, cabendo, portanto, a apresentação do Balanço
Patrimonial referente ao ano-calendário de 2018. Sendo assim, a alegação do representante é
improcedente.
7.4 Da não apresentação do Índice de Liquidez Corrente: de acordo com o Balanço Patrimonial
apresentado pelo Instituto Santa Clara (peça 38), seu índice de liquidez corrente (ILC) é igual a
2,57, atendendo, portanto, a previsão do item 12.2.3.2.1, que exige que o ILC seja maior que 1
(peça 35, p. 9). Não se afigura, destarte, plausível a alegação do representante quanto a esta
suposta irregularidade.
8. Do não atendimento dos itens 7.3, 7.5 e 7.10 do Termo de Referência: neste ponto chama a
atenção a diminuta materialidade que envolve tais irregularidade. O não atendimento dos itens
7.5 e 7.10 do termo de referência decorreri a de uma diferença de R$ 11,81 no valor do vale
transporte cotado pelo Instituto e R$ 13,00 no valor do benefício fiscal não inserido na sua
planilha de custo, benefício, este, não especificado pela representante (peça 1, p. 17). Ocorre que
não se vislumbra riscos para a execução contratual ou de dano para a administração pública
decorrente destas supostas inconsistências da planilha de custos da licitante, posto que,
conforme consta no item 4.2 do edital, na proposta de preços apresentada pelas licitantes estão
inclusos todas e quaisquer despesas, tais como: frete, encargos sociais, seguros, tributos diretos
e indiretos incidentes sobre o fornecimento do objeto (peça 35, p. 4). Além disso, a
jurisprudência deste Tribunal, a exemplo do Acórdão 2.546/2015-TCU-Plenário, de relatoria do
Ministro Substituto André de Carvalho, é firme no sentido de que “cabe à licitante suportar o
ônus decorrente do seu erro, no caso de a Administração considerar exequível a proposta
apresentada”.
9. Quanto ao não atendimento do item 7.3, referente à omissão em indicar os sindicatos, acordos
coletivos, convenções coletivas, sentenças normativas ou leis que regem cada categoria
profissional que executará os serviços, trata-se de falha facilmente contornável pela comissão de
licitação, pois a convenção coletiva de trabalho que rege as atividades laborais dos condutores
de ambulância pode ser obtida pela comissão de licitação junto ao sindicato respectivo, ou em
pesquisa na rede mundial de computadores. Cabe ressaltar que a representante não informou
discrepâncias entre a planilha de custos apresentada pelo Instituto Santa Clara e a Convenção
469
Coletiva de Trabalho da categoria, além daquelas relatadas acima, que possuem baixa
materialidade.
10. Da vedação da participação de instituições sem fins lucrativos em processos licitatórios
destinados à contratação de empresário, de sociedade empresária ou de consórcio de empresa:
esta irregularidade relatada está ancorada no disposto no parágrafo único do art. 12 da
Instrução Normativa 5/2017, que informa que não será permitida, em observância ao princípio
da isonomia, a participação de instituições sem fins lucrativos em processos licitatórios
destinados à contratação de empresário, de sociedade empresária ou de consórcio de empresa.
10.1 Ocorre que em recente análise do TC 019.507/2020-8, o TCU concluiu que a redação
vigente na IN 5/2017-Seges/MP está em desacordo com preceitos constitucionais e legais (art. 5º,
caput, da CF; e art. 3º, caput, da Lei 8.666/1993) e com entendimentos jurisprudenciais desta
Corte (Acórdão 2.847/2019-TCU-Plenário, relatoria do Min. Raimundo Carreiro; 1.406/2017-
TCU-Plenário, relatoria do Min. Walton Alencar Rodrigues; e Acórdão 746/2014-TCU-Plenário,
da relatoria do Ministro-Substituto Marcos Bemquerer).
10.2 Na esteira deste entendimento, e no intuito de remover a restrição prevista no parágrafo
único do art. 12 da IN 5-Seges/MP, imposta indistintamente às instituições sem fins lucrativos em
licitações destinadas aos ditos empresários, de modo a ampliar a competividade em todos os
processos licitatórios, e tendo em vista que inexiste disposição constitucional, legal ou
entendimento jurisprudencial do TCU que vede, de forma irrestrita, a participação das
instituições sem fins lucrativos em processos licitatórios, esta Corte de Contas prolatou o
Acórdão TCU 2.426/2020 – Plenário, Rel. Vital do Rêgo, nos seguintes termos:
9.3. determinar à Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da
Economia (SEDGGD/ME), com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, c/c o art.
4º, inciso I, da Resolução - TCU 315/2020, que adote providências para modificar o parágrafo único do
art. 12 da IN 5-Seges/MP, de 26/5/2017, e informe ao TCU, no prazo de 15 (quinze) dias, os
encaminhamentos realizados, visando a:
9.3.1. restringir a participação em licitações públicas somente às instituições sem fins lucrativos
qualificadas como Oscip, participantes sob esta condição;
9.3.2. harmonizar o dispositivo com preceitos constitucionais e legais estabelecidos (art. 5º, caput; e art.
3º, caput, da Lei 8.666/1993) e com entendimentos jurisprudenciais do TCU: Acórdãos 746/2014,
1.406/2017 e 2.847/2019, todos do Plenário desta Corte de Contas; e
9.3.3. ampliar a competitividade em certames públicos e, por conseguinte, a seleção de propostas mais
vantajosas para a Administração Pública, em que o objeto também possa ser atendido por instituições
sem fins lucrativos, tendo em vista que inexiste norma legal que discipline, de forma indistinta, vedação
de participação em processos licitatórios a essas entidades; (...)
10.3 O supracitado acórdão foi proferido em 9/9/2020, e está em fase de monitoramento.
10.4 No caso concreto, embora o Instituto Santa Clara tenha sido qualificado como Oscip, pela
Lei Estadual do Paraná 16.433/2010, não participou do processo licitatório nesta condição, uma
vez que a sua participação não tem relação com qualquer termo de parceria firmado pela
entidade. Ademais, ao verificar o site do instituto na internet, verifica-se que a entidade tem
atuado predominantemente como Organização Social (OS), firmando contrato de gestão com
entes públicos, como as Prefeituras dos municípios de Roncador/PR, Penha/PR e Miracatu/SP
(ver contratos no site https://www.institutosantaclara.org.br).
11. Da vedação à contratação de cooperativa ou de instituição sem fins lucrativos cujo estatuto e
objetos sociais não prevejam ou não estejam de acordo com o objeto contratado: cotejando o
objeto do Pregão Eletrônico 32/2020, qual seja, a contratação de pessoa jurídica para
contratação de pessoa jurídica para prestação de serviços especializados, de natureza contínua,
de apoio operacional e administrativo, visando suprir as necessidades da Secretaria de Estado
da Saúde Pública, referente ao Serviço de Atendimento Móvel de Urgência - SAMU 192 RN, com
o Estatuto Social do Instituto Santa Clara, verificamos haver compatibilidade entre os institutos,
haja vista que consta, dentre os objetivos do Instituto Santa Clara, o desenvolvimento de ações
470
relativas à saúde pública, seja pelo SUS, Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde, e em
atendimento a planos particulares (peça 21, p. 2).
12. Da vedação à contratação de mão de obra terceirizada com entidades sem fins lucrativos:
Analisando o edital e o termo de referência do Pregão Eletrônico 32/2020, verificamos que seu
objeto não é o mero fornecimento de mão de obra, mas a terceirização do Serviço de
Atendimento Móvel de Urgência - SAMU 192 RN e suas Bases Descentralizadas. A Secretaria
fornece a infraestrutura física (ambulâncias, equipamentos de comunicação, imóveis, mobiliários
e etc.) e a contratada operacionaliza todo o serviço de atendimento móvel de urgência, ficando a
cargo da Sesap apenas o atendimento médico das vítimas, mediante o fornecimento de médicos e
seus auxiliares (o que se presume pela ausência destes profissionais na licitação).
12.1 Nota-se que a entidade contratada não apenas fornece os funcionários, mas, por meio de
seus prepostos, também comanda, coordena e controla a execução dos serviços contratados nas
dependências da Contratante, garantindo o cumprimento das atividades, de acordo com as
diretrizes estabelecidas para sua realização, nos termos previstos no 8.14.2.1, do termo de
referência (peça 35, p. 28).
12.2 A Secretaria de Saúde, por sua vez, efetua os pagamentos pelos serviços prestados e não
pratica atos de ingerência na administração da Contratada, tais como exercer o poder de mando
sobre os empregados da Contratada, devendo reportar-se somente aos prepostos ou responsáveis
por ela indicados, consoante item 9.10.1 do termo de referência, denotando assim a terceirização
dos serviços licitados, e não o mero fornecimento de mão-de-obra (peça 35, p. 30).
13. Da não demonstração da qualificação técnica para o desempenho dos serviços licitados: A
representante alega que o Instituto Santa Clara não apresentou qualquer atestado que
comprovasse a intermediação de mão de obra, em um quantitativo de cem funcionários,
laborando em escalas de turnos. Apresentou, apenas atestados de capacidade técnica envolvendo
gestão em saúde, sem semelhança com o objeto licitado.
13.1 Ocorre que, conforme mencionado acima, o objeto do Pregão Eletrônico 32/2020 não é a
mera intermediação de mão de obra, como alega o representante, mas a terceirização do Serviço
de Atendimento Móvel de Urgência - SAMU 192 RN e suas Bases Descentralizadas. Desta forma,
atestados de gestão em saúde afiguram-se compatíveis com os serviços licitados pelo referido
pregão, não assistindo plausibilidade nas alegações do representante quanto a esta suposta
irregularidade.
14. Pelo exposto, está afastado o pressuposto da plausibilidade jurídica.
15. Feitas essas considerações, propõe-se indeferir o pedido de medida cautelar, uma vez
ausentes os pressupostos do perigo da demora e da plausibilidade jurídica, essenciais para sua
concessão.
16. As análises acima efetuadas refutaram a ocorrência das irregularidades relatadas nesta
representação, motivo pelo qual entendemos possível, desde já, a manifestação quanto ao seu
mérito, pela sua improcedência.
E. IMPACTO DOS ENCAMINHAMENTOS PROPOSTOS
Haverá impacto relevante na Unidade Jurisdicionada e/ou na sociedade, Não
decorrente dos encaminhamentos propostos?
F. PEDIDO DE INGRESSO AOS AUTOS, DE INFORMAÇÕES/VISTAS/CÓPIAS, E DE SUSTENTAÇÃO
ORAL
Há pedido de ingresso aos autos? Não
Há pedido de informações/vistas/cópia do processo? Não
Há pedido de sustentação oral? Não
G. PROCESSOS CONEXOS E APENSOS
Há processos conexos noticiando possíveis irregularidades na Não
contratação ora em análise?
471
Há processos apensos? Não

H. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
17. Em virtude do exposto, propõe-se:
113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal, e
no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014;
17.2. no mérito, considerar a presente representação improcedente;
17.3. indeferir o pedido de concessão de medida cautelar formulado pelo representante, tendo
em vista a inexistência dos elementos necessários para sua adoção;
17.4. informar à Secretaria da Saúde Pública do Governo do Rio Grande do Norte e ao
representante do acórdão que vier a ser proferido, destacando que o relatório e o voto que
fundamentam a deliberação ora encaminhada podem ser acessados por meio do endereço
eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos; e
17.5. arquivar os presentes autos, nos termos do art. 250, I, c/c art. 169, III, do Regimento
Interno deste Tribunal.”
4. É o relatório.
VOTO
Relato o presente processo em razão de sorteio realizado nos termos do art. 18 da Resolução-
TCU 175/2005.
2. Conforme assentado no relatório precedente, trata-se de representação, com pedido de medida
cautelar, formulada pela empresa Clarear Comércio e Serviço de Mão de Obra Ltda – ME em face de
supostas irregularidades constantes do Pregão Eletrônico 32/2020, promovido pela Secretaria de Saúde
Pública do Governo do Estado do Rio Grande do Norte, que teve por objeto a “Contratação de pessoa
jurídica para prestação de serviços especializados, de natureza contínua, de apoio operacional e
administrativo, visando suprir as necessidades da Secretaria de Estado da Saúde Pública, referente ao
Serviço de Atendimento Móvel de Urgência - SAMU 192 RN e suas bases descentralizadas existentes e
as que por ventura sejam criadas durante a expansão do Serviço, conforme especificações e
quantitativos estabelecidos”.
3. A representação volta-se contra o item 1 do Pregão Eletrônico 32/2020, que se referiu à
contratação de mão-de-obra terceirizada relativa a condutor de veículo de ambulância, com valor
homologado de R$ 7.620.000,00 e vigência prevista de 12 meses.
4. O órgão licitante, após o certame, firmou o contrato 142/2020 com o Instituto de Saúde Santa
Clara (CNPJ 08.325.231/0001-87), relativo ao item 1 do Pregão Eletrônico 32/2020.
5. O contrato encontra-se suspenso em virtude de decisão liminar proferida em 15/10/2020 nos
autos do Mandado de Segurança 0800337-25.2020.8.20.5400, em trâmite no Tribunal de Justiça do
Estado do Rio Grande do Norte (Relator Desembargador Dilermando Mota Pereira). Entendeu o
relator do Mandado de Segurança, em sede de liminar, que o Instituto de Saúde Santa Clara, por ser
qualificada como OSCIP (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público), não poderia
participar de licitação nem contratar com o Poder Público.
6. A representante, por seu turno, manejou a presente representação insurgindo-se, em suma,
contra os seguintes pontos:
excesso de prazo para que o Instituto Santa Clara ajustasse a sua proposta de preços;
472
encaminhamento, pelo Instituto Santa Clara, do Balanço Patrimonial referente ao exercício de

2018, quando deveria ter apresentado o Balanço Patrimonial do exercício de 2019;
não atendimento dos itens 7.3, 7.5 e 7.10 do Termo de Referência;
participação de entidade sem fins lucrativos no certame; e
não demonstração da qualificação técnica para o desempenho dos serviços licitados.
7. Após exame técnico dos autos, a Selog propôs, em instrução às peças 37 e 38, conhecer da
representação, indeferir o pedido de concessão de medida cautelar e, no mérito, considerá-la
improcedente.
8. Razão assiste à unidade técnica. Vejamos.
9. A representação deve ser conhecida pois satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes
no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal, e
no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014.
10. Quanto ao pedido de cautelar, este deve ser indeferido porquanto ausentes os requisitos do
perigo da demora (contrato suspenso por decisão judicial) e o plausibilidade jurídica, conforme será
visto adiante.
11. No tocante ao mérito, verifico que a insurgência da representante não prospera pois,
conforme evidenciado pela Selog, que rebateu todos os pontos arguidos na inicial, as alegações não
perfizeram irregularidade ou ilegalidade a ensejar atuação do TCU.
12. Nos termos do art. 43, §3º, da Lei 8.666/1993 e do art. 47 do Decreto 10.024/2019, é dado ao
pregoeiro providenciar as diligências necessárias destinadas a esclarecer ou a complementar a
instrução do processo. In casu, a maior parte do período das diligências adotadas no certame (período
de 28/5 a 4/8/2020) foi destinada à análise da documentação pela comissão de licitação, não havendo
indício de favorecimento do Instituto Santa Clara.
13. No que se refere à apresentação do balanço patrimonial referente ao exercício de 2018 – e
não ao exercício de 2019, conforme defendeu a representante –, a medida encontra respaldo na IN
RFB 1950/2020, que prorrogou para até o último dia útil do mês de julho de 2020 a data para
apresentação do balanço patrimonial referente a 2019. Logo, considerando que o Instituto Santa Clara
apresentou a documentação referente à qualificação econômico-financeira em 27/5/2020 (antes,
portanto, da data-limite estabelecida na IN RFB 1950/2020), afigura-se regular a apresentação do
balanço patrimonial relativo ao exercício de 2018.
14. Não prospera, igualmente, a assertiva da representante no sentido de que a empresa
vencedora não teria demonstrado qualificação técnica para execução do objeto licitado. Com efeito,
consoante demonstrado pela Selog, o Instituto Santa Clara apresentou atestados de gestão em saúde,
que se mostraram compatíveis com os serviços licitados pelo referido pregão.
15. Por fim, quanto à participação de entidade sem fins lucrativos no certame, o caso concreto
amoldou-se à atual jurisprudência do TCU, a qual deixa assente que “inexiste norma legal que
discipline, de forma indistinta, vedação de participação em processos licitatórios a essas entidades”:
ACÓRDÃO 2426/2020-TCU-PLENÁRIO – RELATOR MINISTRO VITAL DO RÊGO
Acórdão os Ministros do TCU em:
“9.3. determinar à Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do
Ministério da Economia (SEDGGD/ME), com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento
Interno/TCU, c/c o art. 4º, inciso I, da Resolução – TCU 315/2020, que adote providências para
modificar o parágrafo único do art. 12 da IN 5-Seges/MP, de 26/5/2017, e informe ao TCU, no prazo
de 15 (quinze) dias, os encaminhamentos realizados, visando a:
9.3.1. restringir a participação em licitações públicas somente às instituições sem fins
lucrativos qualificadas como Oscip, participantes sob esta condição;
9.3.2. harmonizar o dispositivo com preceitos constitucionais e legais estabelecidos (art. 5º,
caput; e art. 3º, caput, da Lei 8.666/1993) e com entendimentos jurisprudenciais do TCU: Acórdãos
746/2014, 1.406/2017 e 2.847/2019, todos do Plenário desta Corte de Contas; e
473
9.3.3. ampliar a competitividade em certames públicos e, por conseguinte, a seleção de

propostas mais vantajosas para a Administração Pública, em que o objeto também possa ser atendido
por instituições sem fins lucrativos, tendo em vista que inexiste norma legal que discipline, de forma
indistinta, vedação de participação em processos licitatórios a essas entidades;”
16. Verifico, portanto, que o Pregão Eletrônico 32/2020 não apresentou irregularidade ou
ilegalidade a justificar a atuação deste Tribunal, de modo que a representação deve ser considerada
improcedente.
17. Ante o exposto, acolho as propostas da unidade técnica, cujos fundamentos integram as
presentes razões de decidir, e Voto no sentido de que seja adotado o Acórdão que ora submeto a este
Plenário.
1. Processo nº TC 035.161/2020-5.
3. Representante: Clarear Comércio e Serviço de Mão de Obra Ltda – ME (CNPJ
02.567.270/0001-04)
4. Órgão/Entidade: Secretaria de Saúde Pública do Governo do Estado do Rio Grande do Norte.
8.1. Hugo Helinski Holanda (7402/OAB-RN) e outros, representando Clarear Comércio e
Serviços de Mao de Obra - Eireli.
9. Acórdão:
formulada pela empresa Clarear Comércio e Serviço de Mão de Obra Ltda – ME em face de supostas
irregularidades constantes do Pregão Eletrônico 32/2020, promovido pela Secretaria de Saúde Pública
do Governo do Estado do Rio Grande do Norte, que teve por objeto a “Contratação de pessoa jurídica
para prestação de serviços especializados, de natureza contínua, de apoio operacional e
administrativo, visando suprir as necessidades da Secretaria de Estado da Saúde Pública, referente ao
Serviço de Atendimento Móvel de Urgência - SAMU 192 RN e suas bases descentralizadas existentes e
as que por ventura sejam criadas durante a expansão do Serviço, conforme especificações e
quantitativos estabelecidos”,
adoção;
9.4. dar ciência deste Acórdão à Secretaria de Saúde Pública do Governo do Estado do Rio
Grande do Norte e à representante, informando que o inteiro teor pode ser consultado no endereço
9.5. arquivar os presentes autos, nos termos do do art. 250, I, c/c art. 169, III, do Regimento
474


Oliveira.
GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC 036.975/2020-6 [Apenso: TC 047.027/2020-7]
Natureza: Acompanhamento
Órgãos: Ministério da Economia; Secretaria de Orçamento Federal – MP; Ministério da
Cidadania
SUMÁRIO: ACOMPANHAMENTO DOS IMPACTOS ORÇAMENTÁRIOS E FISCAIS DAS

MEDIDAS ADOTADAS PELO GOVERNO FEDERAL EM RESPOSTA À COVID-19. PEDIDO
DE AMPLIAÇÃO DO ENTENDIMENTO CONTIDO NO ITEM 9.1.4 DO ACÓRDÃO 3.225/2020–
PLENÁRIO AOS RECURSOS TRANSFERIDOS FUNDO A FUNDO PELO MINISTÉRIO DA
CIDADANIA. DEFERIMENTO DO PEDIDO. CAUTELAR PREJUDICADA. OITIVA.
RELATÓRIO
Trata-se de requerimento formulado pelo Ministério da Economia, com pedido de concessão de

medida cautelar, no âmbito do processo de Acompanhamento dos impactos orçamentários e fiscais das
medidas adotadas pelo governo federal em resposta à Covid-19, a fim de que o entendimento adotado
pelo Tribunal no item 9.1.4 do Acórdão 3225/2020-Plenário seja ampliado para englobar as
transferências realizadas fundo a fundo pelo Ministério da Cidadania no enfrentamento da pandemia
de Covid-19.
2. O item 9.1.4 do Acórdão 3225/2020-Plenário assim dispôs:
“9.1. recomendar ao Ministério da Economia, à luz do disposto no art. 1º da Lei Complementar 101/2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF) e nos arts. 51, incisos IV e V, e 57, inciso V, ambos do Anexo I do
Decreto 9.745/2019, com fundamento no art. 11 da Resolução-TCU 315/2020, que, por meio dos órgãos
centrais de orçamento e contabilidade, oriente os órgãos setoriais federais, bem como os entes subnacionais,
sobre a correta aplicação das regras do Orçamento de Guerra, informando, sem prejuízo de outros
apontamentos, o seguinte:
9.1.1. despesas consideradas permanentes não relacionadas ao enfrentamento da calamidade e suas
consequências sociais e econômicas não estão proibidas de serem criadas ou expandidas, mas seu ato de criação
ou expansão deverá estar de acordo com as restrições legais vigentes, a exemplo dos arts. 15, 16 e 17 da LRF,
bem como do art. 167, § 1º, da CF/88;
9.1.2. quando da execução da despesa, inclusive dos restos a pagar, o gestor deverá seguir o regime
regular fiscal e financeiro que normatiza a execução orçamentária federal para empenhar, liquidar, pagar e
inscrever a despesa em restos a pagar, a exemplo das regras da LDO 2020, da LRF, da Lei 4.320/1964 e do
Decreto 93.872/1986, exceto na hipótese prevista no subitem 9.1.3. abaixo;
9.1.3. as dotações autorizadas com base no Regime Extraordinário Fiscal (EC 106/2020) devem seguir as
regras gerais de empenho, liquidação e pagamento previstas na LDO 2020, na LRF, nos arts. 2º e 34 da Lei
4.320/1964 e no art. 27 do Decreto 93.872/1986, sendo possível admitir, no caso de despesas relativas a
475
contratos, convênios, acordos ou ajustes cujo cumprimento do objeto esteja em curso ou apenas possa ocorrer
em outro exercício, flexibilização dessas regras em situações excepcionais, formalmente justificadas, nas quais
fique caracterizado que a urgência no atendimento às necessidades da sociedade decorrentes da pandemia de
Covid-19 seja incompatível com o regime regular de execução, observando-se as seguintes condições:
9.1.3.1. o empenho pode ser feito para a parcela do exercício em curso e para as parcelas que serão
executadas até 31 de dezembro de 2021, mediante inscrição em restos a pagar;
9.1.3.2. não executado o contrato, convênio, acordo ou ajuste até 31 de dezembro de 2021, os restos a
pagar deverão ser cancelados e a continuidade na execução do instrumento dependerá de o órgão incluir em suas
propostas orçamentárias dos exercícios seguintes as dotações necessárias para esse fim e da aprovação dessas
propostas pelo Congresso Nacional por meio da respectiva Lei Orçamentária Anual.
9.1.4. as restrições e entendimentos quanto à correta aplicação das regras do Regime
Extraordinário Fiscal se estendem aos recursos federais cuja efetiva execução esteja a cargo de estados,
Distritos Federal e municípios, com exceção dos recursos transferidos fundo a fundo pelo Ministério da
Saúde;” (grifos acrescidos)
3. Em síntese, o Ministério da Economia argumenta que a situação das transferências fundo a
fundo realizadas no âmbito do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), gerido pelo Ministério
da Cidadania, seria a mesma daquela do Fundo Nacional de Saúde (FNS).
4. Para justificar o pedido cautelar, o requerente explica que, em face da proximidade do
encerramento do exercício de 2020, precisaria adequar, com urgência, o Decreto 10.579/2020, que
“estabelece regras para a inscrição de restos a pagar das despesas de que trata o art. 5º da Emenda
Constitucional nº 106/2020”, a fim de incluir, no seu art. 3º, as transferências do FNAS, sem que isso
fosse interpretado como uma desconformidade em relação ao item 9.1.4 do referido Acórdão
3225/2020.
5. Esclarece que o art. 3º do Decreto 10.579/2020 assim dispôs:
“Art. 3º As transferências financeiras realizadas pelo Fundo Nacional de Saúde diretamente aos fundos
de saúde estaduais, municipais e distrital, em 2020, para enfrentamento da pandemia de covid-19 poderão ser
executadas pelos entes federativos até 31 de dezembro de 2021.”
6. O pedido é acompanhando de manifestações do Ministério da Cidadania e da Secretaria do
Tesouro Nacional (peças 38 a 40) no sentido de corroborar a equivalência da situação dos recursos do
FNAS com os recursos do FNS.
7. Posteriormente, o Ministério da Cidadania também protocolou pedido de ingresso nos autos
como interessado (peça 43).
8. Ao examinar o feito, a Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) emitiu a
seguinte proposta de encaminhamento (peça 58):
“109. Em face de todo exposto, propõe-se encaminhar os presentes autos ao relator, ministro Bruno
Dantas, para:
i) deferir o pedido de ingresso na condição de interessado formulado pela Secretaria-Executiva do
Ministério da Cidadania, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no § 1º do art. 146 do Regimento
Interno do TCU;
ii) conceder, nos termos do caput do art. 276 do Regimento Interno do TCU, MEDIDA CAUTELAR
com vistas a determinar ao Ministério da Economia e à Casa Civil da Presidência da República a extensão,
antes do encerramento do presente exercício, da exceção prevista no item 9.1.4 do Acórdão 3.225/2020-
TCU-Plenário às transferências regulares e automáticas do Sistema Único de Assistência Social realizadas com
amparo nos critérios objetivos exigidos pelo § 10 do art. 195 da Constituição da República e legislação
concernente, assim como as demais transferências obrigatórias da União decorrentes dos auxílios financeiros
federais analisados no Acórdão 4.074/2020-TCU-Plenário, cujos recursos sejam repassados no bojo do Regime
Extraordinário Fiscal e Financeiro para enfrentamento da calamidade pública nacional, enquanto perdurarem as
causas da pandemia e de seus efeitos sociais e econômicos diretos;
iii) fixar, com fulcro no § 3º do art. 276 do Regimento Interno do TCU, o prazo de 15 (quinze) dias para
oitiva dos Ministérios da Economia, da Cidadania e da Casa Civil da Presidência da República sobre o objeto da
cautelar de que trata o item precedente e da análise empreendida nestes autos, notadamente no que se refere ao
teor do § 3º do art. 2º do Decreto 10.579/2020 e à possibilidade de devolução, cessados as causas e os efeitos
sociais e econômicos da pandemia, dos recursos de natureza federal que excederem o mínimo constitucional da
476
saúde e de outras transferências obrigatórias decorrentes de créditos extraordinários abertos para o custeio de
despesas diversas para enfrentamento da calamidade pública nacional, uma vez que as despesas realizadas no
contexto do Regime Extraordinário Fiscal e Financeiro têm como fonte a emissão de títulos públicos que
aumentaram o endividamento público federal, conforme análise empreendida no Acórdão 4.074/2020-TCU-
Plenário;
iv) retornar os presentes autos à Semag para análise de mérito.”
É o relatório.
VOTO
Trata-se de requerimento formulado pelo Ministério da Economia, com pedido de concessão de

medida cautelar, para que o entendimento adotado pelo Tribunal no item 9.1.4 do Acórdão
3.225/2020-TCU-Plenário, proferido em processo de Acompanhamento dos impactos orçamentários e
fiscais das medidas adotadas pelo governo federal em resposta à Covid-19, seja ampliado para
englobar as transferências realizadas fundo a fundo pelo Ministério da Cidadania.
2. O item 9.1.4 do Acórdão 3225/2020-Plenário assim dispôs:
“9.1. recomendar ao Ministério da Economia, à luz do disposto no art. 1º da Lei Complementar 101/2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF) e nos arts. 51, incisos IV e V, e 57, inciso V, ambos do Anexo I do
Decreto 9.745/2019, com fundamento no art. 11 da Resolução-TCU 315/2020, que, por meio dos órgãos
centrais de orçamento e contabilidade, oriente os órgãos setoriais federais, bem como os entes subnacionais,
sobre a correta aplicação das regras do Orçamento de Guerra, informando, sem prejuízo de outros
apontamentos, o seguinte:
...
9.1.4. as restrições e entendimentos quanto à correta aplicação das regras do Regime Extraordinário Fiscal
se estendem aos recursos federais cuja efetiva execução esteja a cargo de estados, Distritos Federal e
municípios, com exceção dos recursos transferidos fundo a fundo pelo Ministério da Saúde;”
3. O requerente argumenta que a situação dos recursos transferidos fundo a fundo pelo
Ministério da Cidadania, no âmbito do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), seria a mesma
daquela do Ministério da Saúde.
4. Sobre o pedido cautelar, sustenta que a urgência viria de ter emitido o Decreto 10.579/2020,
para orientar os gestores na inscrição de restos a pagar das despesas do art. 5º da Emenda
Constitucional nº 106/2020, e precisaria incluir em seu art. 3º as transferências do FNAS, sem que isso
significasse desconformidade em relação ao item 9.1.4 do referido Acórdão 3.225/2020-TCU-Plenário.
5. Explica que o art. 3º do Decreto 10.579/2020 estabeleceu, em atenção ao acórdão do
Tribunal, que “as transferências financeiras realizadas pelo Fundo Nacional de Saúde diretamente aos
fundos de saúde estaduais, municipais e distrital, em 2020, para enfrentamento da pandemia de covid-
19 poderiam ser executadas pelos entes federativos até 31 de dezembro de 2021.”, no entanto, por um
lapso no pedido feito ao Tribunal na época de prolação do acórdão, havia esquecido de incluir a
situação do FNAS, que era a mesma do Fundo Nacional de Saúde (FNS).
6. Para embasar seu requerimento, junta manifestações da Secretaria do Tesouro Nacional e do
Ministério da Cidadania.
7. Posteriormente, o Ministério da Cidadania também protocolou pedido de ingresso nos autos
como interessado.
8. Ao instruir o feito, a Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), propõe o
deferimento do pedido de ingresso como interessado do Ministério da Cidadania e o deferimento da
cautelar, sugerindo, ainda, a oitiva dos Ministérios da Economia, da Cidadania e da Casa Civil da
Presidência da República sobre o objeto da cautelar e “a possibilidade de devolução, cessados as
causas e os efeitos sociais e econômicos da pandemia, dos recursos de natureza federal que excederem
477
o mínimo constitucional da saúde e de outras transferências obrigatórias decorrentes de créditos

extraordinários abertos para o custeio de despesas diversas para enfrentamento da calamidade pública
nacional, uma vez que as despesas realizadas no contexto do Regime Extraordinário Fiscal e
Financeiro têm como fonte a emissão de títulos públicos que aumentaram o endividamento público
federal, conforme análise empreendida no Acórdão 4.074/2020-TCU-Plenário”.
II
9. Primeiramente, importante esclarecer que resolvi não analisar, em caráter de urgência, o
pedido pleiteado pelo Ministério da Economia durante o período de recesso deste Tribunal por
entender que não seria adequado ampliar, monocraticamente, entendimento adotado pelo Plenário
desta Corte, nem vislumbrar que o caso se revestiria da alegada urgência.
10. Na época de edição do Decreto 10.579/2020, o Governo Federal já dispunha de toda a
legislação para guiar suas decisões e orientações sobre inscrição de restos a pagar. O entendimento do
Tribunal, no Acórdão 3.225/2020-TCU-Plenário, nada mais fez do que dar interpretação às normas
aplicáveis.
11. Assim, não vislumbrei razões plausíveis para que o Governo Federal, neste caso, necessitasse
aguardar pronunciamento desta Corte para tomar decisão. Entendo que tal pronunciamento poderia dar
maior conforto aos gestores, mas, ao mesmo tempo, não seria adequado que ele fosse adotado de
forma monocrática, como já salientei.
12. Ademais, a situação do Ministério da Cidadania já poderia ter sido mencionada pelo Governo
Federal desde antes do período de recesso, na época de prolação do Acórdão 3.225/2020-TCU-
Plenário, o que permitiria que o caso fosse apreciado pelo Plenário, mas, por um lapso do governo, ela
não foi levantada.
13. Por essas razões, decidi trazer o feito a julgamento do Plenário na primeira sessão de 2021,
que já pode ser julgado em definitivo, sem necessidade de apreciação preliminar do pedido cautelar.
14. Vejo que, de fato, as transferências fundo a fundo realizadas pelo Ministério da Cidadania
possuem a mesma natureza das transferências fundo a fundo efetuadas pelo Ministério da Saúde, não
havendo motivo para que sejam tratadas de maneira distinta.
15. No voto que fundamentou o Acórdão 3.225/2020-Plenário, este Tribunal assim amparou o
entendimento contido no item 9.1.4:
“24. Solicitação do Tesouro Nacional a respeito do item a.4 da proposta de recomendação da Semag
objeto das oitivas.
24.1. Sobre esse ponto, a Secretaria do Tesouro Nacional junta a Nota Técnica 24/2020- PO/SE/MS do
Ministério da Saúde com a preocupação de que o item a.4 da proposta de recomendação da Semag objeto das
oitivas possa gerar a obrigação de devolução de recursos passados fundo a fundo a estados e municípios para
enfrentamento da pandemia de Covid-19.
24.2. Na conclusão da referida nota, a situação é assim sintetizada:
‘3. CONCLUSÃO E SUGESTÃO DE ENCAMINHAMENTO
3.1. Este documento aborda a viabilidade da execução, em 2021, pelos fundos de saúde de estados,
municípios e Distrito Federal, de recursos transferidos pelo FNS em 2020 para enfrentamento da pandemia, na
hipótese, bastante provável, de que esta persista ao menos no início do próximo exercício financeiro.
3.2. Em conclusão, entende-se que, da perspectiva da política sanitária para enfrentamento da pandemia
de COVID-19, haverá prejuízo à saúde pública caso os recursos já transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde
aos entes subnacionais para enfrentamento da COVID-19 tenham de ser devolvidos em 2021.
3.3. Da perspectiva das normas de execução orçamentária e financeira, entende-se ser viável considerar
que a entrega dos recursos do FNS aos fundos de saúde locais por meio de transferências regulares e
automáticas (fundo a fundo) e das obrigatórias, com empenho, liquidação e pagamento da despesa pelo
Ministério da Saúde ainda no exercício de 2020, caracteriza pleno atendimento dos requisitos previstos na EC nº
106/2020, desde que observada a finalidade de enfrentamento da pandemia. Portanto, tais recursos transferidos
pelo FNS em 2020 poderiam ser aplicados por estados, municípios e Distrito Federal em 2021, sem confrontar o
‘Orçamento de Guerra’.
3.4. No entanto, a complexidade da matéria pode possibilitar avaliações divergentes, com possíveis
desdobramentos relevantes para a saúde pública. Nesse sentido, sugere-se que a questão seja submetida às
478
unidades responsáveis pela coordenação do Governo, de maneira a ensejar o debate e a definição de posição
única sobre a matéria, com isso evitando incertezas sobre a continuidade das ações de enfretamento da
pandemia ou então provocando a proposição de adequações normativas que venham a ser entendidas como
necessárias.’
24.3. Reputo que o Ministério da Saúde e a Secretaria do Tesouro Nacional têm razão quando defendem
que os recursos repassados a estados e município fundo a fundo para enfrentamento da pandemia, ainda que não
sejam empenhados, liquidados e pagos em 2020, não precisam ser devolvidos aos cofres da União.
24.4. As regras de empenho e execução de despesas atinentes a essas transferências automáticas não se confundem
com as regras de transferências voluntárias realizadas por meio de convênios, contratos ou outros instrumentos congêneres.
24.5. No caso da transferência fundo a fundo pelo Ministério da Saúde, o empenho, a liquidação e o pagamento da
União já ocorre com a transferência dos valores aos entes subnacionais.
24.6. A eventual necessidade de devolução desses recursos não estaria fundada em condição temporal, mas na
situação de não aplicação dos valores na finalidade prevista.
24.7. Por fim, entendo que, de fato, haverá prejuízo à saúde pública caso os recursos já transferidos pelo Fundo
Nacional de Saúde aos entes subnacionais para enfrentamento da Covid-19 tenham de ser devolvidos em 2021.
24.8. Assim, merece ser acatado o pedido de ajuste do item a.4 da recomendação para excetuar os repasses fundo a
fundo realizados pelo Ministério da Saúde.”
16. De forma semelhante, nos recursos transferidos fundo a fundo pelo Ministério da Cidadania
para enfretamento à pandemia, o empenho, a liquidação e o pagamento da União já ocorreram em
2020, não estando sua devolução fundada em condição temporal, mas sim na ausência de aplicação
dos valores na finalidade prevista. Além disso, também haveria prejuízos severos à assistência social
dos atingidos pela crise sanitária, se fosse determinada a devolução desses recursos.
17. As semelhanças entre as transferências no âmbito do Sistema Único de Saúde e do Sistema
Único de Assistência Social já podem ser observadas na Constituição Federal.
18. A Carta Magna, em seu art. 194, trata dos direitos à saúde em conjunto com os direitos à
assistência social e, no seu art. 195, § 10, assim estabelece:
“§ 10. A lei definirá os critérios de transferência de recursos para o sistema único de saúde e
ações de assistência social da União para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e dos Estados
para os Municípios, observada a respectiva contrapartida de recursos.”
19. As normas que regulamentam as transferências de recursos do Sistema Único de Saúde
(SUS) e do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) conferem aos dois sistemas contornos
bastante semelhantes.
20. No caso do SUS, o sistema é organizado pela Lei 8.080/1990. Para o SUAS, a norma inicial
de regência é a Lei 8.742/1993, complementada pela Lei 9.604/1998 e pelo Decreto 7.788/2012.
21. Em ambos os sistemas, os repasses são feitos para destinações específicas, descritas na
legislação, cabendo devolução se constatados desvios.
22. Não existe previsão de devolução para a situação em que os recursos são transferidos no
exercício (ou seja, empenhados, liquidados e pagos pela União) e não utilizados pelos entes
subnacionais (empenhados, liquidados e pagos pelos entes) no mesmo exercício. Em outras palavras, a
devolução de tais recursos não está condicionada a evento temporal, como já afirmado.
23. É verdade que, nestes autos, não estamos tratando de repasses fundo a fundo corriqueiros, ou
seja, aqueles que acontecem de forma automática, mas sim de transferências que foram motivadas em
razão da pandemia de Covid-19. De qualquer forma, ainda assim, não se vislumbra norma que
estabeleça a devolução desses valores no final de 2020 caso não utilizados pelos entes subnacionais em
2020. A imposição é a de que tais valores sejam utilizados para o combate à pandemia, sob pena de
devolução.
24. Nessa linha, é importante destacar que os efeitos da pandemia não findaram em 31/12/2020,
mas continuam em pleno vigor, tendo em vista o número atual de casos e mortes diários, bem como o
início apenas recente do programa de vacinação. Portanto, também sob a óptica dos fatos, não caberia
a devolução dos recursos repassados para prestação de assistência social em razão da calamidade.
479
25. Dessa forma, considero que deva ser deferido o pleito do Ministério da Economia para
estender a exceção do item 9.1.4 do Acórdão 3.225/2020-TCU-Plenário dirigida ao Ministério da
Saúde também às transferências realizadas fundo a fundo pelo Ministério da Cidadania.
26. Por fim, observo que, a Semag, em sua instrução, cogita “a possibilidade de devolução,
cessados as causas e os efeitos sociais e econômicos da pandemia, dos recursos de natureza federal que
excederem o mínimo constitucional da saúde e de outras transferências obrigatórias decorrentes de
créditos extraordinários abertos para o custeio de despesas diversas para enfrentamento da calamidade
pública nacional, uma vez que as despesas realizadas no contexto do Regime Extraordinário Fiscal e
Financeiro têm como fonte a emissão de títulos públicos que aumentaram o endividamento público
federal, conforme análise empreendida no Acórdão 4.074/2020-TCU-Plenário”, opinando pela oitiva
dos órgão federais competentes a respeito do assunto.
27. Dada a relevância da questão, anuo à proposta de realização da oitiva. Todavia, tenho
dúvidas se este é o melhor momento para firmarmos qualquer entendimento sobre o assunto. O
término da pandemia ainda não se vislumbra no horizonte. Para que esta Corte tome decisões mais
acertadas sobre o que deve ser feito quando a crise cessar, acredito que seja necessário ter maior
compreensão e visão dos seus efeitos. Assim, embora desde já a oitiva fique autorizada a ser realizada
nestes autos, cumprirá à Semag aquilatar o melhor momento para sua análise de mérito, a partir da
evolução do curso dos acontecimentos e a necessidade de obtermos informações suficientes para a
melhor decisão informada.
28. Finalmente, quanto ao pedido de ingresso do Ministério da Cidadania como interessado nos
autos, concordo com a unidade instrutora ao propor o seu deferimento, uma vez que a deliberação a ser
proferida por esta Corte pode afetar de forma indiscutível o mencionado órgão federal.
29. Diante do exposto, voto por que este Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.
1. Processo nº TC 036.975/2020-6.
1.1. Apenso: 047.027/2020-7
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Acompanhamento
4. Órgãos/Entidades: Ministério da Economia; Secretaria de Orçamento Federal - MP.
9. Acórdão:
VISTO, relatado e discutido requerimento formulado pelo Ministério da Economia, com pedido
de concessão de medida cautelar, no âmbito do processo de Acompanhamento dos impactos
orçamentários e fiscais das medidas adotadas pelo governo federal em resposta à Covid-19, a fim de
que o entendimento adotado pelo Tribunal no item 9.1.4 do Acórdão 3225/2020-Plenário em relação
ao Ministério da Saúde seja ampliado para as transferências realizadas fundo a fundo pelo Ministério
da Cidadania;
9.1. deferir o pedido de ingresso como interessado do Ministério da Cidadania, com fulcro no §
1º do art. 146 do Regimento Interno do TCU;
9.2. julgar prejudicado o pedido cautelar;
480
9.3. deferir o pedido do Ministério da Economia para que a exceção dirigida ao Ministério da
Saúde no item 9.1.4 do Acórdão 3.225/2020-TCU-Plenário seja estendida aos recursos transferidos
fundo a fundo pelo Ministério da Cidadania a estados, municípios e Distrito Federal para
enfrentamento à pandemia de Covid-19;
9.4. autorizar a realização da oitiva proposta no item 109.iii da instrução técnica de peça 58,
conforme item 27 do voto;
9.5. devolver os autos à Semag para as providências a seu cargo.


Oliveira.
GRUPO I - CLASSE VII - Plenário

TC 044.992/2020-3
Unidade Jurisdicionada: Prefeitura Municipal de Santa Maria da Boa Vista/PE
Representação legal: Kleber da Rocha Mendes (OAB/SE 8708), representando Dupla
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. POSSÍVEIS IRREGULARIDADES EM TOMADA DE

PREÇOS. DESCLASSIFICAÇÃO INDEVIDA. ADOÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR. OITIVAS.
RELATÓRIO
“Trata-se de representação, com pedido de adoção de medida cautelar, formulada pela empresa
Dupla Incorporações e Construções Ltda., acerca de possíveis irregularidades na Tomada de Preços
006/2020, conduzida pelo município de Santa Maria da Boa Vista/PE, cujo objeto é a contratação de
empresa para execução de obras e serviços de engenharia relativos à regularização de subleito em vias
não pavimentadas na zona rural do município.
2. As obras serão custeadas com recursos advindos do Contrato de Repasse Siafi/Siconv
893141/2019, firmado entre o Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) e o município no valor
de R$ 773.932,00, sendo R$ 764.000,00 às custas da União e R$ 9.932,00 a título de contrapartida.
3. O valor orçado para a execução dos serviços foi de R$ 694.015,08.
4. Após a abertura das propostas, foi desclassificada a de menor valor (R$ 464.272,25),
apresentada pela representante. A proposta declarada vencedora foi a da empresa Motiva Construções
e Serviços Eireli, no valor de R$ 603.675,89.
5. Até o presente momento, não há indícios de que o certame tenha sido homologado ou de que o
contrato tenha sido assinado. Chamo atenção, contudo, ao fato de não ter sido possível localizar, na
internet, publicação de qualquer ato da comissão de licitação, nem mesmo daqueles que, de acordo
com a peça inicial da representação, já teriam sido consumados.
481
6. Em resumo, a representante alega que sua proposta teria sido indevidamente desclassificada,
em razão de não ter corrigido a composição do Subitem 2.1 – Locação de Container durante a fase
recursal. Argumenta que essa composição, além de não constar na planilha orçamentária da Prefeitura,
não teria sido anteriormente questionada pela comissão de licitação.
7. Argui, ainda, que a comissão de licitação não teria proferido o julgamento das propostas, o
que infringiria o princípio da legalidade.
8. Diante desse cenário, a representante solicita a adoção de medida cautelar, inaudita altera
parte, para suspender os atos relacionados à Tomada de Preços 006/2020, obstando a contratação da
empresa declarada vencedora ou o início da execução contratual até decisão de mérito desta Corte.
9. Em sua análise, a Selog propõe o conhecimento da representação e o deferimento da medida
cautelar, em razão de estarem caracterizados os pressupostos da plausibilidade do direito invocado e
do risco de ineficácia da decisão de mérito (peça 15).
10. Concordo com a análise empreendida pela unidade instrutora.
11. Em sede de exame sumário, os elementos constantes nos autos (ata de julgamento, planilha
orçamentária da prefeitura e Sinapi) corroboram as alegações da representante no sentido de que teria
sido indevida sua desclassificação.
12. Em acréscimo, comento que a locação dos três contêineres totalizava R$ 1.800,90 no
orçamento da prefeitura, representando 0,2% do valor total estimado para a obra.
13. Há indícios, portanto, de que o subitem que ensejou a desclassificação da empresa Dupla seja
de baixa materialidade no contexto total do empreendimento. Entretanto, não identifiquei no processo
o valor proposto pela empresa para esse item, informação que seria necessária a fim de se confirmar
esse indício.
14. Diante desse cenário, e considerando que as informações trazidas pela representante indicam
que o contrato está na iminência de ser assinado, faz-se pertinente a adoção da medida cautelar
pleiteada, sem a oitiva prévia da parte.
15. Ante o exposto, DECIDO:
113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VIIVII, do Regimento Interno deste Tribunal, e no
art. 103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014;
15.2. com fundamento no art. 276, caput, do Regimento Interno do TCU, deferir o pedido de
adoção de medida cautelar a fim de determinar ao município de Santa Maria da Boa Vista/PE que
suspenda a Tomada de Preços 006/2020, cujo objeto é a “contratação de empresa para execução de
obras e serviços de engenharia relativos à regularização de subleito em vias não pavimentadas na zona
rural do município”, no valor estimado de R$ 694.015,08, com recursos do Contrato de Repasse MDR
893141, bem como os atos dela decorrentes, inclusive relativos à contratação, até que este Tribunal se
pronuncie quanto ao mérito das questões tratadas neste processo, alertando-o quanto à possibilidade de
o Tribunal vir a tornar definitivos os efeitos da determinação cautelar;
15.3. com fundamento no art. 276, § 3º, do Regimento Interno do TCU, realizar a oitiva do
município de Santa Maria da Boa Vista/PE para que, no prazo de 15 (quinze) dias, manifeste-se sobre
os indícios de que tenha sido indevida a desclassificação da empresa Dupla Incorporações e
Construções Ltda. no âmbito da Tomada de Preços 006/2020, em especial, considerando que:
15.3.1. não foi dada à empresa Dupla Incorporações e Construções Ltda. a oportunidade de
ajustar eventual incorreção na composição do subitem 2.1 – Locação de Contêiner, já que esse item
não havia sido objeto de restrição na ata de reunião para abertura e julgamento dos envelopes de
habilitação e proposta de preço relativa à Tomada de Preços 006/2020 (peça 8);
15.3.2. foi exigida da licitante Dupla Incorporações e Construções Ltda. a apresentação da
composição de custos referente ao subitem 2.1 – Locação de Contêiner em desacordo com a
especificação técnica de insumo do código 10775 do Sinapi;
15.3.3. há indícios de que o subitem 2.1 – Locação de Contêiner, que ensejou a aludida
desclassificação, possui baixa materialidade frente ao valor total da proposta;
482
15.3.4. com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, realizar a oitiva do
município de Santa Maria da Boa Vista/PE para que se manifeste acerca dos demais fatos de que trata
a representação, em especial, sobre a alegação de que o presidente da Comissão de Licitação não teria
proferido julgamento da Tomada de Preços 006/2020, o que infringiria o princípio da legalidade;
15.4. dar ciência deste despacho à representante;
15.5. dar ciência deste despacho, da instrução à peça 15 e da representação inicial (peça 1) ao
município de Santa Maria da Boa Vista/PE.”
É o relatório.
VOTO
Trata-se de representação, com pedido de adoção de medida cautelar, formulada pela empresa
Dupla Incorporações e Construções Ltda., acerca de possíveis irregularidades na Tomada de Preços
006/2020, conduzida pelo município de Santa Maria da Boa Vista/PE, cujo objeto é a contratação de
empresa para execução de obras e serviços de engenharia relativos à regularização de subleito em vias
não pavimentadas na zona rural do município.
2. Em síntese, a representante alega que sua proposta teria sido indevidamente desclassificada,
em razão de não ter corrigido a composição do Subitem 2.1 – Locação de Container durante a fase
recursal. Argumenta que essa composição, além de não constar na planilha orçamentária da Prefeitura,
não teria sido anteriormente questionada pela comissão de licitação.
3. Argui, ainda, que a comissão de licitação não teria proferido o julgamento das propostas, o
que infringiria o princípio da legalidade.
4. Diante desse cenário, a representante solicita a adoção de medida cautelar, inaudita altera
parte, para suspender os atos relacionados à Tomada de Preços 006/2020, obstando a contratação da
empresa declarada vencedora ou o início da execução contratual até decisão de mérito desta Corte.
cautelar, em razão de estarem caracterizados os pressupostos da plausibilidade do direito invocado e
do risco de ineficácia da decisão de mérito (peça 15).
6. A partir das razões de decidir apresentadas no despacho transcrito no relatório precedente,
adotei a medida cautelar sugerida, determinando a realização de oitiva.
Ante o exposto, com fundamento no art. 276, § 1º, do Regimento Interno do TCU, VOTO por
1. Processo nº TC 044.992/2020-3.
4. Unidade Jurisdicionada: Prefeitura Municipal de Santa Maria da Boa Vista/PE.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrbana).
8. Representação legal: Kleber da Rocha Mendes (OAB/SE 8708), representando Dupla
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação, com pedido de adoção de medida
cautelar, formulada pela empresa Dupla Incorporações e Construções Ltda., acerca de possíveis
irregularidades na Tomada de Preços 006/2020, conduzida pelo município de Santa Maria da Boa
483
Vista/PE, cujo objeto é a contratação de empresa para execução de obras e serviços de engenharia
relativos à regularização de subleito em vias não pavimentadas na zona rural do município,
9.2. encaminhar cópia desta deliberação ao município de Santa Maria da Boa Vista/PE e à
representante.

Oliveira.

TC 047.746/2020-3
Órgão/Entidade: Embrapa Informática Agropecuária
Representante: Aceco TI Ltda. (43.209.436/0001-06)
Interessada: Vertiv Tecnologia do Brasil Ltda. (03.698.870/0008-40)
Representação legal: Arthur Lima Guedes (OAB/DF 18.073) e outros, representando Aceco TI
Ltda.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. PREGÃO ELETRÔNICO PARA REGISTRO DE PREÇOS.

SUPOSTAS IRREGULARIDADES NO EDITAL. POSSÍVEL AUSÊNCIA DE JUSTIFICATIVA
PARA ADOÇÃO DO REGIME DE REGISTRO DE PREÇOS. QUESTIONAMENTO QUANTO À
VIABILIDADE DE SE PERMITIREM ADESÕES À ATA DE REGISTRO DE PREÇOS. ADOÇÃO
DE MEDIDA CAUTELAR. OITIVAS.
RELATÓRIO
“Trata-se de representação, com pedido de adoção de medida cautelar, formulada pela empresa
Aceco TI Ltda., acerca de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico para Registro de Preços
5/2020, conduzido pela Embrapa Informática Agropecuária, cujo objeto é o fornecimento e instalação
de data center modular pré-fabricado e suporte para instalação de ar condicionado em corredor frio a
ser integrado com a solução de data center modular existente.
2. O valor orçado para a execução dos serviços foi de R$ 1.390.589,33 e o critério de julgamento
adotado foi o de menor preço global.
484
3. O certame já foi homologado e adjudicado e deu origem a um contrato (numeração não

identificada) assinado em 22/12/2020 com a empresa Vertiv Tecnologia do Brasil Ltda., pelo valor de
R$ 990.000,00 (proposta de menor valor ofertada na fase de lances), com vigência de quinze meses.
4. A segunda colocada no pregão, empresa Sodalita Informática e Telecomunicação Ltda.,
apresentou proposta de R$ 1.050.000,00.
5. Em resumo, a representante alega: i) existir cláusula restritiva no termo de referência, com
potencial de direcionar o certame a um determinado fabricante; ii) não haver justificativa técnica e
legal para a opção pelo registro de preços; iii) ser indevida a adesão à ata de registro de preços no caso
concreto, apesar da permissão editalícia.
6. Por fim, pleiteia a adoção de medida cautelar para que a Embrapa se abstenha de assinar o
contrato ou, caso já tenha feito, deixe de permitir adesões à Ata de Registro de Preços (ARP) 5/2020
até a decisão de mérito desta Corte.
7. No que diz respeito ao mérito, solicita que sejam declaradas a ilegalidade e a nulidade dos atos
praticados pela Embrapa no âmbito do Pregão Eletrônico SRP 5/2020.
cautelar para impedir adesões à ata de registro de preços.
9. Quanto ao mérito, a unidade instrutora considera ser necessário realizar a oitiva da Embrapa
Informática Agropecuária para que: i) informe se foram realizados estudos que justificassem a
modelagem de contratação adotada, em detrimento de outras possibilidades; ii) apresente justificativa
para adoção do sistema de registro de preços, já que, em sede de exame sumário, não há indícios de
que seriam realizadas contratações frequentes ou de que o quantitativo demandado seria imprevisível;
e iii) esclareça a permissão, constante em edital, para adesão à ARP, considerando que há indícios de
que, pelo menos um dos requisitos da solução seria específico para a realidade da Embrapa.
10. Propõe, também, que seja ouvida a empresa Vertiv Tecnologia do Brasil Ltda.. acerca dos
mesmos fatos que ensejaram a oitiva da Embrapa.
11. Concordo com o exame empreendido pela Selog.
12. As irregularidades noticiadas abarcam três pontos: i) restrição à competitividade; ii) ausência
de fundamento para adoção do registro de preços; e iii) ausência de fundamento para permissão de
adesão à ARP.
13. Para cada um deles, examina-se a probabilidade do direito e o perigo da demora para fins de
adoção da medida cautelar, considerando que o contrato já se encontra assinado.
14. Quanto ao primeiro pontode, as informações constantes nos autos não são suficientes para se
chegar à conclusão de que houve restrição à competitividade.
15. Não é possível afirmar categoricamente que a exigência, no edital, de que o sistema de
climatização fosse compatível com o existente somente poderia ser atendida por fornecedores de
equipamentos da marca Vertiv.
16. Falta nos autos esclarecimento sobre a existência e o conteúdo de estudo prévio que
justificasse a aludida exigência, em detrimento de outras possibilidades (substituição por sistemas de
outros fabricantes ou o parcelamento do objeto, licitando-se separadamente o sistema de climatização,
por exemplo).
17. Em acréscimo, não há como se inferir a existência de restrição com base nos fatos ocorridos
durante a realização do certame.
18. Verifica-se que sete empresas participaram e deram lances. Dentre elas, somente três
forneceriam equipamentos da Vertiv. Como a empresa que apresentou o melhor lance é fornecedora da
fabricante Vertiv e foi habilitada no certame, não foram analisados os documentos de habilitação
técnica das demais licitantes. Assim, não se sabe se as empresas que ofertavam equipamentos de outras
marcas seriam, ou não, desclassificadas por não atenderem as exigências do edital quanto à
compatibilidade do sistema de climatização.
485
19. Diante da série de dúvidas suscitadas, as quais demandam análises mais aprofundadas,
mostra-se necessário ouvir a Embrapa Informática Agropecuária quanto ao ponto, não sendo adequada
a adoção de cautelar que venha a afetar o contrato nesta oportunidade.
20. Ressalto que, em razão de ter sido contratada a proposta de menor valor ofertada no pregão,
não está configurado, também, o risco iminente de grave dano ao erário.
21. Outrossim, não há informações quanto aos potenciais impactos que a interrupção na
execução do contrato poderia ter no funcionamento da Embrapa Informática Agropecuária.
22. Em relação à viabilidade de se adotar o sistema de registro de preços para a contratação em
questão, também verifico a necessidade de realizar a oitiva da representante, em consonância com o
entendimento da Selog.
23. Embora a Embrapa Informática Agropecuária tenha defendido serem necessárias entregas
constantes e em menores quantidades, bem como a ausência de previsibilidade quanto ao quantitativo
a ser demandado, as informações constantes no termo de referência, com descrição minuciosa do
objeto, sem discriminação de subsistemas componentes ou indicação de seus custos unitários, vão de
encontro ao seu argumento.
24. Questiona-se, também, a imprevisibilidade da demanda pelo serviço de data center, já que é
razoável a expectativa de que uma unidade especializada em tecnologia tenha condições de estimar a
demanda de carga do seu data center para o período contratado, que é de quinze meses (sem previsão
de prorrogação no edital).
25. Há que se esclarecer, portanto, as dúvidas levantadas pela representante, motivo pelo qual
faz-se necessária a oitiva da Embrapa e da empresa contratada.
26. Apesar da plausibilidade do direito invocado pela Aceco TI quanto a esse ponto, concordo
com a Selog em relação à não adoção de medida cautelar para interrupção da execução contratual, já
que não há risco iminente de dano de difícil reparação e que não há informações quanto aos potenciais
impactos que a medida poderia ter no funcionamento da Embrapa Informática Agropecuária.
27. Por fim, no que diz respeito à permissão de adesões à ata de registro de preços por outras
unidades da Embrapa, concordo com a Selog quando registra que, no mínimo, o sistema de
climatização é específico para a realidade da Embrapa Informática Agropecuária. Assim, caso as
demais unidades na empresa não possuam sistemas de climatização idênticos ao da contratante, seria
indevida a adesão à ata.
28. Embora paire dúvida quanto à realidade das demais unidades da Embrapa, a Selog pondera
que a autorização para adesão à ata de registro de preços não constitui direito líquido e certo dos
requisitantes. Pontua, também, não haver indício de prejuízo ao andamento do contrato já firmado à
concessão de medida cautelar para impedir adesões a essa ata.
29. Assim, concordo com a Selog que, neste caso, a concessão da medida cautelar para impedir a
adesão à ata não representaria riscos significativos que poderiam sobrepor os seus benefícios
potenciais. Além disso, vejo que a medida pode evitar que, nesse ínterim, sejam realizadas adesões
que, possivelmente, seriam questionadas no futuro, o que configura o risco de ineficácia da decisão de
mérito desta Corte.
30. Friso que, além de adotar-se a medida, deve-se realizar a oitiva da Embrapa e da contratada,
nos termos propostos pela unidade instrutora.
31. Por fim, quanto ao pedido de ingresso da representante como interessada nos autos, registro
que a participação em certame sobre o qual se alegam indícios de irregularidade não confere a ela, ou
aos demais participantes da licitação, a condição de parte em processo de representação no TCU,
reconhecimento que, em regra, condiciona-se à possibilidade concreta de lesão a direito subjetivo em
decorrência de deliberação que venha a ser adotada pelo Tribunal (enunciado do Acórdão 756/2017-
TCU-Plenário).
32. Essa circunstância ocorre, por exemplo, quando o contrato já foi assinado e irregularidades
no processo licitatório venham a justificar determinação do TCU para que a administração anule o
certame. O reconhecimento como interessado, no exemplo ilustrado, está atrelado ao fato de haver
486
contrato celebrado que fez lei entre as partes e trouxe direitos e garantias à contratada, direitos esses
que podem vir a ser afetados pela decisão do Tribunal.
33. Ainda que eventual atuação desta Corte possa circunstancialmente ir ao encontro do interesse
do particular no presente caso, essa convergência não significa que o processo de representação estaria
tratando do interesse do licitante e que, com essa motivação, a empresa pudesse ser reconhecida como
parte no processo. A apuração a cargo deste Tribunal, de acordo com suas competências legais, tem
por foco o interesse público com o objetivo de verificar a regularidade e a eficiência da utilização dos
recursos públicos.
34. No caso em tela, não houve contratação, nem mesmo adjudicação em favor da requerente.
Logo, a simples participação no certame não constitui direito subjetivo que possa ser lesionado por
eventual deliberação do TCU.
35. Em relação à alegação de que, ao caso, se aplicaria o art. 9º da Lei 9.784/1999, não assiste
razão à representante.
36. O processo de controle externo é regido por regras próprias. Como bem colocado pela
própria representante, a Lei do Processo Administrativo somente se aplica em caráter subsidiário, ou
seja, caso a Lei Orgânica do TCU ou o seu Regimento Interno fossem silentes em relação à matéria.
37. Não é o caso.
38. O Regimento Interno desta Corte foi claro em estabelecer que, no âmbito do processo de
controle externo, a habilitação de interessado depende de demonstração clara e objetiva de razão
legítima para intervir no processo, como já mencionei anteriormente.
39. Assim, eventual permissão para que o ingresso de representante em processos que tramitam
nesta Corte ocorresse automaticamente, com base no art. 9º da Lei 9.784/1999, implicaria
descumprimento da lei específica atinente aos processos de controle externo, já que, na prática, restaria
dispensada a análise quanto aos requisitos explicitados no Regimento Interno do TCU.
40. Portanto, a interpretação oferecida pela representante não é a melhor hermenêutica para a
questão.
41. Ressalto que o indeferimento de ingresso como parte interessada não constitui óbice a que a
representante, por meio de seu advogado, possa acompanhar o andamento dos autos por meio de
pedido de vista ou cópia, e possa apresentar novos elementos para apreciação deste Tribunal, sem que
haja, contudo, obrigatoriedade de análise desses novos elementos por esta Corte.
103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014;
42.2. com fundamento no art. 276 do Regimento Interno do TCU, deferir parcialmente o pedido
de concessão de medida cautelar formulado pela representante, sem oitiva prévia, tendo em vista a
existência dos elementos necessários para sua adoção, a fim de que a Embrapa Informática
Agropecuária se abstenha de permitir adesões à ata decorrente do Pregão Eletrônico para Registro de
Preços 5/2020 até que o Tribunal delibere sobre o mérito da matéria em apreço;
42.3. com fundamento no art. 276, § 3º, e no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU,
realizar a oitiva da Embrapa Informática Agropecuária para que, no prazo de 15 (quinze) dias,
pronuncie-se, quanto aos pressupostos da cautelar deferida e quanto aos seguintes pontos relativos ao
Pregão Eletrônico para Registro de Preços 5/2020:
42.3.1. existência de estudos, acompanhados da documentação pertinente, acerca da viabilidade
técnica e econômica da solução escolhida, em especial no tocante aos requisitos de integração e
funcionamento em conjunto com o sistema existente (Vertiv / Libert CR035), demonstrando a
impossibilidade – e/ou inviabilidade - de parcelamento do objeto, especialmente sobre a aquisição
separada do sistema de climatização, atendendo aos princípios da competitividade, da busca da
proposta mais vantajosa e da economicidade, presentes nos itens 7.3 e 7.4, e o disposto no item 7.5.d,
todos do Regulamento de Licitações, Contratos e Convênios da Embrapa;
487
42.3.2. demonstração da necessidade de contratações frequentes para o objeto em tela, embora

inexista planilha de custos unitários para os componentes da solução adotada, o que impediria o
registro de preços com o fundamento no art. 3º, I, do Decreto 7.892/2013 c/c o item 2 do Termo de
Referência;
42.3.3. demonstração da impossibilidade, em razão da natureza do objeto, de se definir
previamente o quantitativo a ser demandado pela contratante, atendendo ao disposto no art. 3º, IV, do
Decreto 7.892/2013, c/c o item 2 do Termo de Referência, apesar de o planejamento da licitação ter
estimado as necessidades do data center, consoante item 3 do Termo de Referência;
42.3.4. justificativa devidamente motivada para previsão no edital da possibilidade de adesão à
ata de registro de preços por órgãos ou entidades não participantes – art. 9º, inciso III, in fine, do
Decreto 7.892/2013 –, informando se outras unidades da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
adotam o mesmo sistema de climatização existente na Embrapa Informática Agropecuária de
Campinas/SP (Vertiv / Libert CR035);
42.3.5. demais informações que julgar necessárias; e
42.3.6. designação formal de interlocutor que conheça da matéria para dirimir eventuais dúvidas,
informando nome, função/cargo, e-mail e telefone de contato;
42.4. considerando a possibilidade de construção participativa das deliberações deste
Tribunal, nos termos do art. 14 da Resolução-TCU 315/2020, bem como o previsto nas Normas de
Auditoria (NAT) aprovadas pela Portaria-TCU 280/2010, referente aos comentários dos gestores (no
que se aplica a representações e denúncias):
42.4.1. solicitar à Embrapa Informática Agropecuária que, caso queira, no prazo de até quinze
dias:
apresente possíveis ações corretivas que poderão ser tomadas para prevenir ou corrigir os
indícios de irregularidades detectados ou remover seus efeitos;
na hipótese de serem consideradas insuficientes, pelo TCU, as alternativas apresentadas pela
unidade jurisdicionada, manifeste-se quanto aos possíveis impactos de serem proibidas adesões à ata
decorrente do Pregão Eletrônico para Registro de Preços 5/2020:
42.4.2. alertar a Embrapa Informática Agropecuária, com relação à construção participativa de
deliberações, que:
a sua manifestação quanto às alternativas para corrigir os indícios de irregularidades verificados
e quanto aos impactos das possíveis medidas a serem adotadas pelo TCU será avaliada na proposição
de mérito, mas não vincula as decisões desta Corte de Contas, notadamente quando os riscos
decorrentes de sua adoção e/ou da manutenção de situação irregular não se coadunarem com o
a ausência de manifestação no prazo estipulado não impedirá o andamento processual, podendo
o TCU vir a prolatar decisão de mérito, caso haja elementos suficientes que caracterizem afronta às
normas legais e/ou possibilidade de ocorrência de prejuízos à Administração; e
a ausência de manifestação não será considerada motivo de sanção.
42.5. realizar, nos termos do art. 276, § 3º, c/c art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU,
a oitiva da empresa Vertiv Tecnologia do Brasil Ltda. para, no prazo de até quinze dias, manifestar-
se, caso queira, sobre os fatos constantes nesta representação, assim como sobre os pressupostos da
cautelar adotada;
42.6. com fundamento no art. 146, § 2º, do Regimento Interno do TCU, indeferir o pedido,
formulado pela empresa Aceco TI Ltda., para ser considerada como parte interessada nos autos;
42.7. encaminhar cópia deste despacho e da instrução à peça 22 à empresa Vertiv Tecnologia do
Brasil Ltda. e à Embrapa Informática Agropecuária;
42.8. dar ciência desta deliberação à representante.”
É o relatório.
488
VOTO
Trata-se de representação, com pedido de adoção de medida cautelar, formulada pela empresa
Aceco TI Ltda., acerca de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico para Registro de Preços
5/2020, conduzido pela Embrapa Informática Agropecuária, cujo objeto é o fornecimento e instalação
de data center modular pré-fabricado e suporte para instalação de ar condicionado em corredor frio a
ser integrado com a solução de data center modular existente.
2. Em síntese, a representante alega a existência de cláusula restritiva no termo de referência,
com potencial de direcionar o certame a um determinado fabricante; não haver justificativa técnica e
legal para a opção pelo registro de preços; e, ser indevida a adesão à ata de registro de preços no caso
concreto, apesar da permissão editalícia. Pleiteia, também, a adoção de medida cautelar para que a
Embrapa Informática Agropecuária se abstenha de assinar o contrato ou, caso já tenha feito, deixe de
permitir adesões à Ata de Registro de Preços (ARP) 5/2020 até a decisão de mérito desta Corte; e
ingresso como parte interessada no processo.
3. A partir das razões de decidir apresentadas no despacho transcrito no relatório precedente e
considerando que o contrato já foi assinado, adotei a medida cautelar sugerida para que não haja
adesões à ata de registro de preços, determinando a realização de oitiva.
1. Processo nº TC 047.746/2020-3.
3. Representante/Interessada:
3.1. Representante: Aceco TI Ltda. (43.209.436/0001-06).
3.2. Interessada: Vertiv Tecnologia do Brasil Ltda. (03.698.870/0008-40).
4. Órgão/Entidade: Embrapa Informática Agropecuária.
8.1. Arthur Lima Guedes (OAB/DF 18.073) e outros, representando Aceco TI Ltda.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação, formulada pela empresa Aceco TI
Ltda., acerca de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico para Registro de Preços 5/2020,
conduzido pela Embrapa Informática Agropecuária, cujo objeto é o fornecimento e instalação de data
center modular pré-fabricado e suporte para instalação de ar condicionado em corredor frio a ser
integrado com a solução de data center modular existente.
9.2. dar ciência desta deliberação à Embrapa Informática Agropecuária e à representante.

489

Oliveira.

TC 047.757/2020-5
Órgão/Entidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Pernambuco – Campus
de Vitória do Santo Antão
Representante: K V Bezerra – ME (05.587.629/0001-01)
Representação legal: Pedro Renovato de Oliveira Naeto (OAB/RN 5195), representando KV
Bezerra – ME.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. PREGÃO ELETRÔNICO PARA REGISTRO DE PREÇOS.

SUPOSTA INABILITAÇÃO IRREGULAR. ADOÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR. OITIVAS.
RELATÓRIO
“Trata-se de representação, com pedido de adoção de medida cautelar, formulada pela empresa K V
Bezerra, acerca de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico para Registro de Preços 2/2020, conduzido
pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Pernambuco (IFPE) – Campus de Vitória do Santo
Antão, cujo objeto é a aquisição de mobiliário para escritório.
2. O objeto foi dividido em dois lotes, e o critério de julgamento adotado foi o de menor preço por lote. O
valor orçado para o primeiro lote foi de R$ 12.524.722,24 (peça 4, p. 29). O segundo lote foi suspenso para
análise dos pedidos de impugnação, e não foi alvo de questionamento nesta representação.
3. Durante o certame, onze empresas apresentaram propostas para o lote 1, mas as cinco melhores foram
recusadas pela pregoeira. Dentre estas, a proposta de menor valor apresentada foi a da representante, no valor de
R$ 7.862.574,00.
4. O certame foi adjudicado à empresa Aragorn Suprimentos e Manutenção – Eireli, pelo valor de R$
10.549.688,00 (peça 12).
5. A ata de registro de preços foi assinada e publicada em 24/12/2020 (peça 17), permitindo a adesão por
qualquer órgão ou entidade da Administração que não tenha participado do certame. Em consulta aos sítios do
IFPE e do Comprasnet na internet, não foi possível identificar se já foi assinado contrato.
6. Em resumo, a representante alega que teria sido indevidamente desclassificada no certame em razão de
exigência supostamente ilegal de que seu mobiliário possuísse certificação de exposição a névoa salina por
2.000 horas, enquanto a ABNT/NBR 13961/2010 exige o mínimo de 240 horas e o mobiliário da representante
possui certificado de 800 horas de exposição.
7. De acordo com a representante, a exigência do edital não teria sido justificada por meio de parecer
técnico. Das onze licitantes, somente duas teriam apresentado comprovação de que atenderiam ao edital.
8. Afirma, ainda, que as suas intenções de recurso, bem como de outras licitantes, teriam sido rejeitadas
antes que pudessem expor suas razões.
9. Por fim, solicita a concessão de medida cautelar para suspender os atos do processo licitatório e, no
mérito, que seja anulado o ato que a desclassificou.
490
10. Em sua análise, a Selog propõe o conhecimento da representação e o deferimento da medida cautelar,
em razão de estar caracterizado o perigo da demora e a plausibilidade jurídica, e de não haver, nos autos,
elementos suficientes para caracterizar o perigo da demora reverso.
11. Propõe, também, que seja realizada a oitiva e diligência junto ao IFPE – Campus de Vitória de Santo
Antão.
12. Concordo com o exame empreendido pela Selog.
13. De fato, está configura do risco de ineficácia da decisão de mérito em razão da possibilidade de, a
qualquer momento, serem efetuadas contratações pelos órgãos gerenciador e participantes, além de serem
realizadas adesões à Ata.
14. Por outro lado, não há, nos autos, informações suficientes quanto à essencialidade dos bens a serem
adquiridos, motivo pelo qual não está caracterizado, até o momento, o perigo da demora reverso.
15. Quanto à plausibilidade do direito invocado, concordo com o posicionamento da unidade instrutora
no sentido de que, apesar de não haver irregularidade na exigência de que os móveis sejam fabricados com
material de qualidade, a exigência de requisitos de qualidade superiores às normas-padrão deve ser tecnicamente
fundamentada.
16. No caso concreto, essa exigência resultou na desclassificação de quatro licitantes que apresentaram
proposta de preço melhores do que a ofertada pela empresa declarada vencedora.
17. Em acréscimo, há indícios de que a intenção de recurso da empresa W3 Indústria Metalúrgica Ltda.
tenha sido indevidamente recusada pela pregoeira, já que as medidas de seu mobiliário encontravam-se dentro
da margem de tolerância prevista em edital.
18. Portanto, em sede de exame sumário, os indícios de que tenha havido restrição indevida à
competitividade do certame, a qual pode resultar na contratação de proposta significativamente menos vantajosa
para a Administração (aproximadamente R$ 2,7 milhões mais onerosa, o que corresponde a quase 35% da
proposta mais barata) são suficientes para ensejar, de imediato, a adoção da medida cautelar pleiteada.
19.1. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes no art. 113, § 1º,
da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal, e no art. 103, § 1º, da
Resolução-TCU 259/2014;
19.2. com fundamento no art. 276 do Regimento Interno do TCU, deferir o pedido de concessão de
medida cautelar formulado pela representante, sem oitiva prévia, até que o Tribunal delibere sobre o mérito da
matéria em apreço, a fim de que o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Pernambuco (IFPE) –
Campus de Vitória de Santo Antão:
19.2.1. suspenda a eficácia da Ata de Registro de Preços (ARP) 17/2020, decorrente do Pregão
Eletrônico para Registro de Preços 2/2020, comunicando os demais órgãos participantes sobre a imediata
suspensão das contratações e consequentemente;
19.2.2. não autorize adesões à referida Ata;
19.2.3. na hipótese de já ter sido assinado contrato, abstenha-se de praticar qualquer ato com vistas à sua
execução;
19.3. com fundamento no art. 276, § 3º, e no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, realizar a
oitiva do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Pernambuco (IFPE) – Campus de Vitória de
Santo Antão, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, pronuncie-se, requerendo previamente a manifestação
formal dos demais órgãos participantes, quanto aos pressupostos da cautelar deferida e quanto aos seguintes
pontos relativos ao Pregão Eletrônico para Registro de Preços 2/2020:
19.3.1. exigência de apresentação de “laudo ou relatório de ensaio”, referente ao material utilizado na
fabricação dos itens de mobiliário, “emitido por laboratório reconhecido pelo Inmetro de no mínimo 2.000 horas
de avaliação e conforme a NBR 8094:1983”, considerando que a exigência extrapolaria o parâmetro indicado
pela NBR 8094:1983 e não estaria respaldada em análise técnica, podendo configurar restrição indevida à
competitividade do certame;
19.3.2. desclassificação, aparentemente desarrazoada, da empresa W3 Indústria Metalúrgica Ltda.
(81.114.803/0001-79), por divergência de medidas do mobiliário em relação ao solicitado no edital e Termo de
Referência, sendo que a medida ensejou a desclassificação (altura dos itens 1 a 4 do lote 1) estaria dentro do
limite de 5% considerado aceitável pelo edital;
491
19.3.3. análise do impacto nos demais órgãos participantes em decorrência da suspensão de contratações
no âmbito da Ata de Registro de Preços 17/2020, decorrente do Pregão SRP 2/2020, a ser respaldada por coleta
de manifestação formal dos órgãos interessados;
19.3.4. existência de hipótese autorizadora para adoção do sistema de registro de preços, indicando se
seria o caso de contratações frequentes e entregas parceladas (e não de contratação e entregas únicas), ou de
atendimento a vários órgãos (e não apenas um), ou de impossibilidade de definição prévia do quantitativo a ser
demandado (e não de serviços mensurados com antecedência) – art. 3º do Decreto 7.892/2013 e Acórdãos
113/2012 e 1.737/2012, ambos do Plenário (peça 20, parágrafo 22);
19.3.5. justificativa para a previsão, no edital, da possibilidade de adesão à ata de registro de preço por
órgãos ou entidades não participantes – art. 9º, inciso III, in fine, do Decreto 7.892/2013 (peça 20, parágrafo
22);
19.3.6. demais informações que julgar necessárias; e
19.3.7. designação formal de interlocutor que conheça da matéria para dirimir eventuais dúvidas,
informando nome, função/cargo, e-mail e telefone de contato;
19.4. considerando a possibilidade de construção participativa das deliberações deste Tribunal, nos
termos do art. 14 da Resolução-TCU 315/2020, bem como o previsto nas Normas de Auditoria (NAT)
aprovadas pela Portaria-TCU 280/2010, referente aos comentários dos gestores (no que se aplica a
representações e denúncias):
19.4.1. solicitar ao IFPE – Campus de Vitória de Santo Antão, que, caso queira, com os demais
participantes, apresente, em no prazo de até quinze dias:
19.4.1.1. possíveis ações corretivas que poderão ser tomadas pelo IFPE – Campus de Vitória de Santo
Antão para prevenir ou corrigir os indícios de irregularidades detectados ou remover seus efeitos; 19.4.1.2.
manifeste-se quanto aos possíveis impactos de:
19.4.1.2.1. serem mantidas as medidas cautelares ora adotadas;
19.4.1.2.2. ser determinada a anulação do Pregão 2/2020 e, consequentemente, da ARP 17/2020, ou o
impedimento de novas aquisições e novas adesões à referida ata de registro de preços;
19.4.2. esclarecer o IFPE – Campus de Vitória de Santo Antão, com relação à construção participativa de
deliberações, que:
19.4.2.1. a sua manifestação quanto às alternativas para corrigir os indícios de irregularidades verificados
e quanto aos impactos das possíveis medidas a serem adotadas pelo TCU será avaliada na proposição de mérito,
mas não vincula as decisões desta Corte de Contas, notadamente quando os riscos decorrentes de sua adoção
e/ou da manutenção de situação irregular não se coadunarem com o interesse público que se pretende tutelar;
19.4.2.2. a ausência de manifestação no prazo estipulado não impedirá o andamento processual, podendo
o TCU vir a prolatar decisão de mérito, caso haja elementos suficientes que caracterizem afronta às normas
legais e/ou possibilidade de ocorrência de prejuízos à Administração; e
19.4.2.3. a ausência de manifestação não será considerada motivo de sanção.
19.5. realizar, nos termos do art. 276, § 3º, c/c art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, a oitiva
da empresa Aragorn Suprimentos e Manutenção Eireli (31.586.441/0001-40) para, no prazo de até quinze dias,
manifestar-se, caso queira, sobre os fatos constantes nesta representação, assim como sobre os pressupostos da
cautelar adotada;
19.6. diligenciar o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Pernambuco (IFPE) – Campus
de Vitória de Santo Antão, com fundamento nos arts. 157 e 187 do Regimento Interno do TCU, para que, no
prazo de até 15 (quinze) dias, encaminhe cópia em inteiro teor dos seguintes documentos e/ou esclarecimentos:
19.6.1. planejamento da contratação, incluindo os procedimentos relativos à intenção de registro de
preços e à estimativa de quantidades a serem adquiridas, devidamente justificada e baseada em estudos técnicos
preliminares e elementos objetivos - arts. 6º, inciso I, e 10, § 7º, do DecretoLei 200/1967, art. 6º, inciso IX, da
Lei 8.666/1993, arts. 4º, 5º, inciso V, e 8º do Decreto 7.892/2013 e Acórdãos 1.100/2008, 392/2011 e
3.137/2014, do Plenário, 612/2004 e 559/2009, da 1ª Câmara, e 1.720 e 4.411/2010, da 2ª Câmara;
19.6.2. levantamento de mercado e estudos técnicos preliminares que embasaram a elaboração do Termo
de Referência do Pregão SRP 2/2020;
19.6.3. procedimentos realizados para pesquisa de preços que fundamentou a estimativa, acompanhados
dos respectivos cálculos e atos administrativos que aprovaram os valores estimados que se encontram indicados
no Termo de Referência; e
19.6.4. demais informações que julgar necessárias.
492
19.7. encaminhar cópia deste despacho e da instrução à peça 20 ao Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia de Pernambuco (IFPE) – Campus de Vitória de Santo Antão e à empresa Aragorn
Suprimentos e Manutenção – Eireli (31.586.441/0001-40), para embasar suas manifestações;
19.8. dar ciência desta deliberação à representante.”
É o relatório.
VOTO
Trata-se de representação, com pedido de adoção de medida cautelar, formulada pela empresa K
V Bezerra, acerca de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico para Registro de Preços 2/2020,
2. Em síntese, a representante alega que teria sido indevidamente desclassificada no certame em
razão de exigência supostamente ilegal de que seu mobiliário possuísse certificação de exposição a
névoa salina por 2.000 horas, enquanto a ABNT/NBR 13961/2010 exige o mínimo de 240 horas e o
mobiliário da representante possui certificado de 800 horas de exposição; e, ainda, que tal exigência
não teria sido justificada por meio de parecer técnico. Acrescenta, também, que teriam sido rejeitadas
as suas intenções de recursos, bem como de outros licitantes, antes que pudessem expor suas razões.
3. A partir das razões de decidir apresentadas no despacho transcrito no relatório precedente,
adotei a medida cautelar sugerida, determinando a realização de oitiva.
1. Processo nº TC 047.757/2020-5.
3. Representante: K V Bezerra – ME (05.587.629/0001-01).
4. Órgão/Entidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Pernambuco –
Campus de Vitória do Santo Antão.
8. Representação legal: Pedro Renovato de Oliveira Naeto (OAB/RN 5195), representando K V
Bezerra – ME.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação, formulada pela empresa K V
Bezerra, acerca de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico para Registro de Preços 2/2020,
9.2. dar ciência desta deliberação ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de
Pernambuco (IFPE) – Campus de Vitória do Santo Antão e à representante.
493

Oliveira.

TC 003.337/2015-4
Natureza: Recurso de Reconsideração (Tomada de Contas Especial).
Unidades: entidades/órgãos do Governo do Estado de Goiás e Ministério do Turismo.
Recorrentes: Claudia Gomes de Melo (478.061.091-53), Premium Avança Brasil
(07.435.422/0001-39). Instituto Caminho das Artes - ICA (03.572.065/0001-08) e Isaias Alves
Alexandre (795.260.201-20).
Representação legal: Huilder Magno de Souza (OAB/DF 18.444) e outros, representando
Cláudia Gomes de Melo e Premium Avança Brasil, Marli Caetano Cunha Silva, representando Isaias
Alves Alexandre, e Elias Pereira Almeida, representando Instituto Caminho das Artes.
SUMÁRIO: RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.

CONVÊNIO. MINISTÉRIO DO TURISMO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA CORRETA
APLICAÇÃO DOS RECURSOS TRANSFERIDOS. AUSÊNCIA DE CAPACIDADE
OPERACIONAL DA CONVENENTE PREMIUM AVANÇA BRASIL. DELEGAÇÃO INTEGRAL
DO OBJETO. AUSÊNCIA DE NEXO DE CAUSALIDADE. VÍNCULOS DO ICA COM
EMPRESAS DE PRODUÇÃO DE EVENTOS. FRAUDE NA COTAÇÃO DE PREÇOS.
IRREGULARIDADE DAS CONTAS, DÉBITO, MULTA E INABILITAÇÃO PARA EXERCÍCIO
DE CARGO DE CONFIANÇA. CONHECIMENTO. IMPROCEDÊNCIA DAS RAZÕES
RECURSAIS. NÃO PROVIMENTO.
RELATÓRIO
Inicio este relatório com a transcrição da instrução produzida na Secretaria de Recursos – Serur
(peça 147), endossada pelo escalão dirigente daquela unidade técnica (peças 148/149):
“INTRODUÇÃO
1. Trata-se de recursos de reconsideração interpostos pela Premium Avança Brasil e a Sra.
Cláudia Gomes de Melo (peça 111), na condição de presidente dessa entidade; e pelo Instituto
Caminho das Artes (ICA) e o Sr. Isaias Alves Alexandre (peça 115), na condição de dirigente do
mencionado instituto; contra o Acórdão 1676/2019-TCU-Plenário (peça 92), rel. Ministro AUGUSTO
NARDES. A deliberação recorrida apresenta o seguinte teor:
9.1. desconsiderar a personalidade jurídica do Instituto Caminho das Artes e convalidar, com
fundamento no art. 172 do Regimento Interno do TCU, a citação de Isaias Alves Alexandre;
9.2. considerar revel para todos os efeitos o Sr. Isaias Alves Alexandre, nos termos dos arts. 12,
§ 3º, da Lei 8.443/1992 e 202, § 8º, do Regimento Interno do TCU;
9.3. julgar irregulares, com fundamento nos artigos 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas “b” e
“c”, 19, caput, e 23, inciso III, alínea “a”, da Lei 8.443/1992, as contas da Sra. Cláudia Gomes de
Melo, da entidade Premium Avança Brasil, do Sr. Isaias Alves Alexandre e do Instituto Caminho das
Artes, condenando-os, solidariamente, ao pagamento da quantia a seguir especificada, com a fixação
494
do prazo de quinze dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 23,
inciso III, alínea “a”, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno
do TCU), o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente e
acrescidas dos juros de mora, calculados a partir da data discriminada, até a data do recolhimento,
na forma da legislação em vigor:
DATA DA VALOR ORIGINAL (R$)
OCORRÊNCIA
26/10/2009 400.000,00
9.4. aplicar aos responsáveis a seguir identificados, a multa prevista nos arts. 19, caput, e 57 da
Lei 8.443/1992, nos valores especificados, fixando-lhes o prazo de quinze dias, a contar da
notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 23, inciso III, alínea "a", da Lei 8.443/1992, c/c
o art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno do TCU), o recolhimento da respectiva quantia
ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente entre a data do presente acórdão e a do efetivo
recolhimento, se paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor:
9.4.1. Premium Avança Brasil, R$ 160.000,00 (cento e sessenta mil reais);
9.4.2. Cláudia Gomes de Melo, R$ 160.000,00 (cento e sessenta mil reais);
9.4.3. Isaias Alves Alexandre, R$ 100.000,00 (cem mil reais);
9.4.4. Instituto Caminho das Artes, R$ 100.000,00 (cem mil reais);
9.5. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança
judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações, na forma da legislação em vigor;
9.6. autorizar, desde já, caso venha a ser solicitado pelos responsáveis, o parcelamento das
dívidas em até 36 parcelas mensais e consecutivas, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art.
217 do Regimento Interno, esclarecendo aos responsáveis que a falta de pagamento de qualquer
parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor (art. 217, § 2º, do RI/TCU), sem
prejuízo das demais medidas legais;
9.7. considerar graves as infrações cometidas por Cláudia Gomes de Melo;
9.8. aplicar à Cláudia Gomes de Melo a pena de inabilitação para o exercício de cargo em
comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, pelo prazo de 6 (seis) anos,
com fundamento no art. 60 da Lei 8.443/1992;
9.9. solicitar à Advocacia-Geral da União, por intermédio do Ministério Público junto ao
Tribunal de Contas da União, as medidas necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis julgados
em débito, nos termos do art. 61 da Lei 8.443/1992;
9.10. remeter cópia desta deliberação ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República no
Estado de Goiás, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992 c/c o § 7º do art. 209 do Regimento
Interno do TCU, para ajuizamento das ações judiciais que entender cabíveis;
9.11. dar ciência desta deliberação aos responsáveis e ao Ministério do Turismo.
HISTÓRICO
2. Cuidam os autos de tomada de conta especial instaurada pelo Ministério do Turismo (MTur),
em desfavor da Premium Avança Brasil (PAB) e da Sra. Cláudia Gomes de Melo, na condição de
presidente dessa entidade; em razão de impugnação integral das despesas do Convênio 882/2009
(Siconv 704547/2009), este com o objeto de apoiar a implementação do “Festival 100% Planaltina”
(peça 1, p. 50 e 228-236).
2.1. A partir dos exames da fase externa desta TCE (peças 62-64), realizou-se a citação das
responsáveis mencionadas no item 2 supra; do Instituto Caminho das Artes (ICA) e do Sr. Isaias Alves
Alexandre, na condição de dirigente do mencionado instituto (peças 67-70), em virtude das seguintes
irregularidades:
a) irregularidade 1: não comprovação da correta e regular aplicação dos recursos
provenientes do Convênio 882/2009 (Siconv 704547/2009);
a.1) responsáveis: PAB e Sra. Cláudia Gomes de Melo;
495
b) irregularidade 2: ausência de capacidade operacional da Premium Avança Brasil para a

execução do objeto pactuado, pois não possuía funcionários e estava sediada em escritório pequeno;
b.1) responsáveis: PAB e Sra. Cláudia Gomes de Melo;
c) irregularidade 3: delegação integral do objeto do convênio ao ICA, o que caracterizou ofensa
ao caráter personalíssimo do convênio;
c.1) responsáveis: PAB e Sra. Cláudia Gomes de Melo;
d) irregularidade 4: ausência de nexo de causalidade entre os recursos do convênio e a
realização do evento pactuado;
d.1) responsáveis: PAB, Sra. Cláudia Gomes de Melo, ICA, e Sr. Isaias Alves Alexandre;
d.2) ocorrências no âmbito da irregularidade:
d.2.1) o ICA, contratado para a realização do evento, não é empresa especializada em eventos e
sim associação sem fins lucrativos, não fazendo parte das suas atividades econômicas a prestação de
serviços de intermediação de apresentações artísticas, de marketing (veiculação de anúncios em
jornal, rádio e TV), de locação de infraestrutura para shows (grupo gerador, iluminação,
sonorização, palco, barricadas e banheiros químicos), de segurança e de brigadista. Assim, não há
nexo entre as notas fiscais emitidas pelo ICA e os serviços supostamente realizados por essa
associação;
d.2.2) as notas fiscais emitidas pelo ICA apresentam descrição genérica e os campos “Deduções
Legais” e “Nota Fiscal Subcontratação nº” encontram-se em branco;
d.2.3) o ICA não possui capacidade operacional para a realização do evento, conforme se
depreende de informações extraídas da Rais e obtidas na inspeção realizada no âmbito do TC
026.176/2011-4;
d.2.4) houve outros patrocínios e apoios para a realização do evento (ex: Unitintas, GDF e
Administração Regional de Planaltina), cujas receitas e despesas correspondentes não foram
declaradas na prestação de contas apresentada ao MTur;
d.2.5) as notas fiscais emitidas por empresas intermediárias em favor do ICA, relativas às
apresentações musicais, estão datadas de mais de dois meses após a data da realização do evento e
não vieram acompanhadas do contrato de exclusividade firmado entre os artistas e a empresa
intermediária, nem dos recibos dos cachês efetivamente pagos aos artistas;
d.2.6) há divergência entre os valores de apresentações musicais informados na proposta de
preços do ICA e os constantes de notas fiscais e recibo emitidos em favor do ICA;
d.2.7) há vínculos entre o ICA e empresas do ramo de produção de eventos e publicidade, que
indicam que o ICA é uma ONG meramente captadora de recursos para essas empresas, o que
configura ofensa aos princípios da moralidade, da impessoalidade e da isonomia; e
d.2.8) há diversos indícios de fraude na cotação de preços realizada pela Premium e da qual o
ICA se sagrou vencedor, como: (i) a cotação foi realizada apenas três dias antes do início da
realização do evento, não sendo razoável supor que, na véspera da realização do evento, ainda não se
soubesse quem iria ser o responsável por sua divulgação e realização; (ii) na cotação da empresa
Capital Comunicação & Marketing, consta que a proposta está sendo apresentada pela “Conhecer
Capital Comunicação e Marketing”, sendo que a empresa Conhecer Consultoria e Marketing Ltda.
participou de fraudes na execução de diversos convênios firmados com a Premium, como apurado
pela CGU; (iii) os valores cotados pelo ICA são exatamente iguais aos valores constantes do plano de
trabalho apresentado pela Premium ao MTur; (iv) há vínculo entre o ICA e a Six Marketing Ltda., que
também participou da cotação de preços (a Six está sediada no endereço do sr. Valdemar Cunha da
Silva, ex-presidente do ICA); (v) o ICA, a Six Marketing Ltda. e a Capital Comunicação & Marketing
foram as mesmas entidades que participaram da cotação de preços para a realização do objeto do
Convênio 707038/2009, pactuado entre o MTur e a Premium. As propostas de preços apresentadas
pelas três entidades continham textos idênticos, tendo o ICA se sagrado vencedor da cotação;
496
e) irregularidade 5: há vínculos entre o ICA e empresas do ramo de produção de eventos e

publicidade, que indicam que o ICA é uma ONG meramente captadora de recursos para essas
empresas, o que configura ofensa aos princípios da moralidade, da impessoalidade e da isonomia;
e.1) responsáveis: PAB, Sra. Cláudia Gomes de Melo, ICA, e Sr. Isaias Alves Alexandre;
f) irregularidade 6: há diversos indícios de fraude na cotação de preços realizada pela Premium
e da qual o ICA se sagrou vencedor:
f.1) responsáveis: PAB, Sra. Cláudia Gomes de Melo, ICA, e Sr. Isaias Alves Alexandre;
f.2) ocorrências no âmbito da irregularidade:
f.2.1) a cotação foi realizada apenas três dias antes do início da realização do evento, não sendo
razoável supor que, na véspera da realização do evento, ainda não se soubesse quem iria ser o
responsável por sua divulgação e realização;
f.2.2) na cotação da empresa Capital Comunicação & Marketing, consta que a proposta está
sendo apresentada pela “Conhecer Capital Comunicação e Marketing”, sendo que a empresa
Conhecer Consultoria e Marketing Ltda. participou de fraudes na execução de diversos convênios
firmados com a Premium, como apurado pela CGU;
f.2.3) os valores cotados pelo ICA são exatamente iguais aos valores constantes do plano de
trabalho apresentado pela Premium ao MTur;
f.2.4) há vínculo entre o ICA e a Six Marketing Ltda., que também participou da cotação de
preços (a Six está sediada no endereço do Sr. Valdemar Cunha da Silva, ex-presidente do ICA); e
f.2.5) o ICA, a Six Marketing Ltda. e a Capital Comunicação & Marketing foram as mesmas
entidades que participaram da cotação de preços para a realização do objeto do Convênio
707038/2009, pactuado entre o MTur e a Premium. As propostas de preços apresentadas pelas três
entidades continham textos idênticos, tendo o ICA se sagrado vencedor da cotação.
2.2. Em face da revelia do Sr. Isaias Alves Alexandre; bem como a rejeição das alegações de
defesa dos demais responsáveis; a unidade técnica propôs o julgamento pela irregularidade das
contas de todos eles e a respectiva condenação em débito e aplicação de multa - com fulcro no art. 57
da Lei 8.443/1992 (peças 88-90).
2.3. Depois, o MPTCU, em seu parecer à peça 91, anuiu à proposta da unidade técnica,
acrescendo as seguintes medidas:
a) considerar graves as infrações cometidas pela sra. Cláudia Gomes de Melo;
b) aplicar à sra. Cláudia Gomes de Melo a pena de inabilitação para o exercício de cargo em
comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, com fundamento no art. 60 da
Lei 8.443/1992; e
c) solicitar à Advocacia-Geral da União, por intermédio do Ministério Público de Contas, as
medidas necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis a serem julgados em débito, nos termos do
art. 61 da Lei 8.443/1992.
2.4. Na linha do proposto pela unidade técnica e pelo parquet, esta Corte de Contas, mediante o
Acórdão 1676/2019-TCU-Plenário, rel. Ministro AUGUSTO NARDES, julgou irregulares as contas
da Premium Avança Brasil, da Sra. Cláudia Gomes de Melo, do Instituto Caminho das Artes, e do Sr.
Isaias Alves Alexandre; condenando-os em débito e lhes aplicando, individualmente, a multa prevista
no art. 57 da Lei 8.443/1992. No mesmo decisum, este Tribunal aplicou à Sra. Cláudia Gomes de
Melo a pena de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito
da Administração Pública, pelo prazo de seis anos, e solicitou à Advocacia-Geral da União (AGU),
por intermédio do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União (MPTCU), as medidas
necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis julgados em débito.
2.5. Irresignados, a Premium Avança Brasil, a Sra. Cláudia Gomes de Melo, o Instituto
Caminho das Artes (ICA) e o Sr. Isaias Alves Alexandre interpuseram recursos de reconsideração
(peças 111 e 115) contra o Acórdão 1676/2019-TCU-Plenário (peça 92), espécie de recurso objeto do
presente exame.
497
3. Reitera-se o exame preliminar de admissibilidade (peças 112-113), acolhido por despacho da

Relatora, Ministra Ana Arraes, que conheceu do recurso interposto pela Premium Avança Brasil e
Sra. Cláudia Gomes de Melo; com a atribuição de efeito suspensivo aos itens 9.3, 9.4, 9.4.2, 9.5, 9.7 e
9.8 em relação a esta, e aos 9.3, 9.4, 9.4.1 e 9.5 quanto àquela (peça 120).
3.1. Outrossim, reitera-se o exame preliminar de admissibilidade (peças 118-119), acolhido por
despacho da Relatora, Ministra Ana Arraes, que conheceu do recurso interposto pelo Instituto
Caminho das Artes - ICA e Sr. Isaias Alves Alexandre; com a atribuição de efeito suspensivo aos itens
9.3, 9.4, 9.4.3, 9.4.4 e 9.5, estendendo-o aos demais devedores solidários (peça 120).
EXAME TÉCNICO
4. Delimitação
4.1. Constitui objeto dos presentes recursos definir as seguintes questões:
a) preliminares:
a.1) prescrição do ressarcimento ao erário;
a.2) cerceamento de defesa;
b) mérito:
b.1) comprovação da correta e regular aplicação dos recursos; e
b.2) ausência de fraude ou direcionamento no processo de cotação de preços;
b.3) ausência de má-fé.
4.2. Registra-se que o presente exame atentará para a questão da responsabilidade subjetiva
com base na Lei 13.655/2018 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB),
mormente no que concerne aos arts. 22 e 28 da novel legislação.
Preliminares
5. Prescrição do ressarcimento ao erário
5.1. Ainda que os recorrentes não tenham pugnado acerca da temática “prescrição do
ressarcimento ao erário”, tem-se que essa deve ser examinada nestes autos por se tratar de questão
de ordem pública.
5.2. A prescrição do dano ao erário assume particular relevância, dado o recente julgamento,
pelo STF, do RE 636.886 (tema 899 da repercussão geral). Os significativos impactos deste
julgamento foram objeto de análise pela Secretaria de Recursos (Serur) nos autos do TC
027.624/2018-8. Por economia processual, juntou-se a estes autos (peça 146) cópia do exame e do
pronunciamento da unidade emitidos pela Serur naquele processo, em que foram fundamentadas as
seguintes premissas, que serão consideradas no presente exame:
a) pela jurisprudência até então vigente, a pretensão punitiva exercida pelo Tribunal de Contas
estava sujeita à prescrição, regida pelos critérios fixados no Acórdão 1441/2016-TCU-Plenário,
redator Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES. Já quanto ao débito, a ação de ressarcimento
era considerada imprescritível, por expressa previsão do art. 37, § 5º, da Constituição Federal. No
entanto, ao julgar o RE 636.886, o STF conferiu nova interpretação a esse dispositivo, fixando a tese
de que “é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de
Contas”;
b) embora o RE 636.886 tenha por objeto a execução de acórdão condenatório proferido pelo
TCU, a interpretação conferida pelo STF ao art. 37, § 5º, da Constituição, afeta a ação de
ressarcimento como um todo, abrangendo não só a execução, mas também a pretensão condenatória.
E, ao contrário da decisão proferida no julgamento do tema 897 (RE 852.475), no tema 899, relativo
à atuação do Tribunal de Contas, a conclusão de que a pretensão de ressarcimento é prescritível foi
estabelecida de forma categórica, sem ressalvar as condutas dolosas qualificáveis como ato de
improbidade;
c) as pretensões punitiva e de ressarcimento devem observar o mesmo regime na atividade de
controle externo, dado o objetivo comum da prescrição, de fixar prazo para o Tribunal de Contas
agir, buscando caracterizar o ilícito, identificar seu autor, dimensionar as consequências da conduta
498
(em especial, a quantificação do dano) e impor as consequências legais, independentemente do fato de

tais consequências terem natureza punitiva ou ressarcitória;
d) o Código Civil e a Lei 9.873/1999 constituem as duas alternativas que, de forma mais
consistente, polarizam os debates acerca do regime de prescrição a ser observado no processo de
controle externo. Não obstante a relevância dos fundamentos utilizados no Acórdão 1441/2016-TCU-
Plenário, favoráveis à aplicação do Código Civil (Lei 10.406/2002), a Lei 9.873/1999 adota balizas
usuais no âmbito do direito público, prevê causas de interrupção em tudo compatíveis com o processo
de controle externo e já vem sendo utilizada pelo STF para limitar o exercício da pretensão punitiva
pelo TCU, em decisões posteriores ao Acórdão 1441/2016-TCU-Plenário. Assim, até que sobrevenha
norma específica, entende-se que a prescrição das medidas de ressarcimento a cargo do tribunal de
contas deve observar o regime Lei 9.873/1999;
e) considerando, porém, que o acórdão proferido no RE 636.886 encontra-se embargado, não é
recomendável reconhecer a prescrição desde logo, ante a possibilidade de esclarecimento da decisão
em sentido diverso do ora defendido (notadamente quanto aos atos dolosos) ou mesmo a modulação
de seus efeitos, para preservar as ações de controle instauradas com base no entendimento
jurisprudencial até então vigente; e
f) assim, nos casos em que a prescrição não tenha ocorrido por nenhum dos dois regimes
(Código Civil ou Lei 9.873/1999), o desfecho do processo não se alterará, qualquer que seja a
premissa adotada (imprescritibilidade, prescritibilidade pelo Código Civil ou pela Lei 9.873/1999),
viabilizando-se o imediato julgamento. Já nas situações em que a pretensão de ressarcimento esteja
prescrita por algum dos dois regimes, ou por ambos, é recomendável que o julgamento do processo
seja sobrestado, até ulterior deliberação do Tribunal.
5.3. As manifestações da Serur juntadas à peça 146 foram elaboradas quando ainda não estava
disponibilizado o inteiro teor do acórdão do RE 636.886. Em nova análise após a publicação da
decisão (DJe de 24/6/2020), inclusive mediante o cotejo com os demais votos proferidos no
julgamento, conclui-se pela subsistência das premissas indicadas acima, cabendo destacar dois
aspectos relevantes.
5.4. O primeiro diz respeito à ressalva aos atos dolosos de improbidade. Observa-se que tanto
na manifestação do TCU, como amicus curiae (peça 35 do RE 636.886), como na manifestação do
Ministério Público Federal na condição de fiscal da ordem jurídica (peça 38), o tema 897 foi
invocado com o fim de preservar a atuação dos tribunais de contas no caso de prejuízos causados
dolosamente, mediante condutas típicas de improbidade administrativa. Todavia, o pedido não foi
acolhido. No ponto, não houve divergência quanto ao entendimento do relator, de que “as razões que
levaram a maioria da Corte a estabelecer excepcional hipótese de imprescritibilidade, no tema 897,
não estão presentes em relação as decisões do Tribunal de Contas que resultem imputação de débito
ou multa”.
5.5. O segundo aspecto diz respeito à não incidência do Código Civil no regime de prescrição
do ressarcimento. Nos votos em que a questão do prazo prescricional foi abordada, a referência foi
sempre ao prazo quinquenal, usualmente adotado pelas normas de direito público.
5.6. Com essas explicações adicionais, passa-se à análise da prescrição no caso em exame,
considerando-se as premissas indicadas anteriormente.
5.7. Quanto à análise da prescrição segundo os critérios do Acórdão 1441/2016-TCU-Plenário,
a prescrição da pretensão punitiva e do débito subordinam-se ao prazo geral de dez anos (art. 205 da
Lei 10.406/2002 - Código Civil), contado a partir da data da ocorrência do fato e interrompido pelo
ato que ordenar a citação, a audiência ou a oitiva da parte. De acordo com o art. 56 da Portaria
Interministerial 127/2008 e com a cláusula décima terceira do termo do convênio, o prazo para a
prestação de contas findava-se trinta dias após o término do período de execução do ajuste, em
6/12/2009 (peça 1, p. 60, 90 e 228). A partir deste momento, a obrigação de ressarcir ao erário se
tornava exigível.
499
5.8. Assim, considera-se como termo inicial para a contagem do prazo prescricional a data final
para prestação de contas, 5/1/2010. O ato ordenatório da citação que interrompe a fruição do prazo
data de 22/12/2017. Logo, não se verifica a incidência do prazo decenal previsto no art. 205 do
Código Civil entre a data do conhecimento da irregularidade pela Administração, nem entre o ato
ordenatório e o acórdão condenatório (Acórdão 1676/2019-TCU-Plenário, de 24/7/2019). Portanto,
não há que se cogitar da prescrição da pretensão punitiva ou ressarcitória sob a égide do
paradigmático Acórdão 1441/2016-TCU-Plenário.
5.9. No que concerne à análise da prescrição pelo regime da Lei 9.873/1999, é preciso
considerar os seguintes parâmetros:
a) Termo inicial:
a.1) a Lei 9.873/1999, art. 1º, parte final, traz previsão expressa a respeito do início do prazo
em se tratando de infração de caráter permanente ou continuado. Nesta hipótese, a prescrição começa
a correr não da data de cada fato, e sim “do dia em que tiver cessado” a permanência ou a
continuidade;
a.2) na hipótese em exame, estão presentes os requisitos típicos de infrações danosas ao erário
(não comprovação da correta e regular aplicação dos recursos e indícios de fraude em cotação de
preços) – a primeira ocorrida em 6/1/2010 e a segunda ao longo de 2009. Assim, há de se ter como
termo inicial da prescrição a data do primeiro dia de inadimplência da comprovação da boa e regular
aplicação dos recursos públicos, qual seja, 6/1/2010;
b) Prazo:
b.1) a Lei 9.873/1999 apresenta um prazo geral, de cinco anos (art. 1º), e um prazo especial,
previsto no art. 1º, § 2º, a saber: “quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também
constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal”;
b.2) nesta TCE, são discutidas irregularidades, dentre as quais, indícios de fraude, prática essa
tida como crime na Lei de Licitações (art. 90), dispositivo esse que remete expressamente às penas de
dois a quatro anos e multa (art. 109, inciso IV, do Código Penal – Decreto-Lei 2.848/1940, com
prescrição de oito anos;
c) Interrupções por atos inequívocos de apuração dos fatos, sendo que no regime da Lei
9.873/1999, a prescrição se interrompe “por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”
(art. 2º, II). Tal diploma legal prevê como causas interruptivas: I – pela notificação ou citação do
indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; II – por qualquer ato inequívoco, que importe
apuração do fato; III – pela decisão condenatória recorrível; IV – por qualquer ato inequívoco que
importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da
administração pública federal. O exemplo típico, no caso em exame, são as auditorias do órgão de
controle interno, a instauração de TCE pelo Ministério do Turismo e o exame da TCE no âmbito desta
Corte de Contas. Com esse fundamento, a prescrição foi interrompida:
c.1) em 22/4/2010, data do Parecer de Análise de Prestação de Contas - Parte Técnica
671/2010, que concluiu pela necessidade de apresentação de documentação complementar (peças 1,
p. 130-146; e 2, p. 48-56);
c.2) em 17/12/2010, data da Nota Técnica 3096/DRTES/DR/SFC/CGU-PR, de 17/12/2010
(peças 1, p. 154-192; e 2, p. 63-82);
c.3) em 4/8/2011, data da Nota Técnica de Análise 151/2011, que concluiu por ressalvas
técnicas e financeiras (peças 1, p. 194-208; e 2, p. 84-91 e 97-104);
c.4) em 2/5/2012, data de ciência de notificação à convenente acerca do teor da Nota Técnica
de Análise 151/2011 (peças 1, p. 210-211; e 2, p. 83 e 95);
c.5) em 16/10/2013, data de publicação no Diário Oficial da União de edital de notificação da
Sra. Cláudia Gomes de Melo sobre a ocorrência de pendências na prestação de contas do convênio
(peça 2, p. 110);
c.6) em 31/10/2013, autorizou-se, no âmbito do Ministério do Turismo, a instauração de TCE
(peças 1, p. 4; e 2, p. 111);
500
c.7) em 30/5/2014, emitiu-se o relatório de TCE (peça 1, p. 228-236);

c.8) em 28/11/2014, o órgão de controle interno (CGU) manifestou-se conclusivamente acerca
da TCE (peça 1, p. 250-252, 254-255);
c.9) em 6/2/2015, ocorreu o Pronunciamento Ministerial (peça 1, p. 260);
c.10) em 9/2/2015, data de entrada desta TCE no âmbito do TCU (peça 1, p. 1);
c.11) em 9/5/2018, a unidade técnica (Secex/GO) realizou instrução preliminar a propor a
citação válida dos responsáveis (peças 62-64);
c.12) em 29/10/2018, a unidade técnica (Secex/GO) realizou instrução de mérito (peças 88-90);
d) Interrupções pela citação dos responsáveis, sendo que a prescrição também é interrompida
“pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital”, nos termos do
art. 2º, I, da Lei 9.873/1999. E, no regime dessa lei, a interrupção se dá pela citação propriamente
dita, e não pelo despacho que a ordena. Com esse fundamento, houve a interrupção em 21/5/2018,
com as citações válidas dos responsáveis (peças 67-70, 73-75 e 81);
e) Interrupção pela decisão condenatória recorrível (art. 2º, inciso III, da Lei 9.873/1999),
sendo que para esse fundamento, houve a interrupção em 24/7/2019, data da
sessão em que foi proferido o acórdão condenatório (peça 92). Essa interrupção é relevante, por
estabelecer prazo para julgamento do recurso;
f) Da prescrição intercorrente:
f.1) nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999, opera-se a prescrição intercorrente se o
processo ficar paralisado por mais de três anos, aguardando “julgamento ou despacho”;
f.2) note-se que há uma correlação entre essa hipótese e as causas de interrupção da prescrição
do art. 2º. Com efeito, uma vez interrompida a prescrição por alguma das hipóteses do art. 2º, o
processo não pode ficar inativo, sem qualquer inovação processual relevante, por mais de três anos;
f.3) trata-se de prazo específico, não se aplicando nem o prazo geral de cinco anos nem o prazo
especial, da lei penal (§ 2º). A finalidade da prescrição intercorrente, com seu prazo próprio, é a de
assegurar a eficiência e celeridade nas apurações administrativas. Seria contrário a essa finalidade a
paralisação injustificada do processo por período maior que o triênio estabelecido para a hipótese;
f.4) a extrapolação do prazo de três anos, sem inovação relevante no processo, pode configurar
negligência. Por isso, além de se operar a prescrição, deve-se promover a “apuração da
responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso”;
f.5) em muitas situações o exame da prescrição intercorrente pode ficar prejudicado nos
processos já em tramitação no TCU. Como a ação de ressarcimento era considerada imprescritível,
as peças que compõem a tomada de contas especial, elencadas no art. 10 da Instrução Normativa-
TCU 71/2012, não contemplam informações pormenorizadas quanto ao andamento do processo na
fase interna, o que pode prejudicar a análise de eventual paralisação por mais de três anos;
f.6) assim, caso o tribunal venha a adotar a sistemática da Lei 9.873/1999 para aferir a
prescrição, convém avaliar, oportunamente, a possibilidade de ajustes na IN-TCU 71/2012, para que
as tomadas de contas especiais encaminhadas ao tribunal contemplem informações sobre as
interrupções ocorridas na fase interna do procedimento; e
f.7) especificamente quanto a esta TCE, as próprias causas de interrupção elencadas acima
permitem evidenciar que o processo teve andamento regular, não se operando a prescrição
intercorrente. Somente em um momento a causa interruptiva, do art. 2º, ultrapassou os três anos
(entre as causas “10” e “11” da alínea “c” retro), o que poderia suscitar dúvidas sobre a ocorrência
da prescrição intercorrente em algum desses lapsos. No entanto, há elementos suficientes nos autos
para demonstrar que, mesmo nesse momento, o processo não esteve paralisado por prazo superior a
três anos. Com efeito, entre a data de entrada desta TCE no âmbito do TCU (9/2/2015) e a instrução
da unidade técnica (Secex/GO) ensejadora das citações válidas dos responsáveis (9/5/2018), advieram
os seguintes fatos a evidenciar o regular andamento do feito:
f.7.1) em 29/8/2016, a unidade técnica (Secex/GO) realizou instrução preliminar a propor a
citação dos responsáveis (peças 3-4);
501
f.7.2) em 18/8/2017, a unidade técnica (Secex/GO) realizou instrução de mérito (peças 41-43);
f.7.3) em 28/11/2017, o MPTCU exarou parecer em que concluiu, preliminarmente ao exame
do mérito, a necessidade de retorno dos autos à unidade técnica para fins de nova citação dos
responsáveis (peça 58); e
f.7.4) em 17/1/2018, o Ministro-Relator a quo, mediante despacho, aquiesceu a proposta do
parquet (peça 59).
5.10. Diante da análise da questão prescricional procedida nos itens 5.2 a 5.9 deste exame,
conclui-se que não ocorreu prescrição do dano ao erário com base no regime do Acórdão 1441/2016-
TCU-Plenário e na Lei 9.873/1999.
5.11.Partindo-se da premissa de que a pretensão reparatória segue as mesmas balizas, enquanto
não houver norma específica a respeito, a demonstração de que não se operou a prescrição punitiva
impõe, como consequência, a conclusão de que também é viável a condenação ao ressarcimento do
prejuízo apurado nos autos.
6. Cerceamento de defesa
6.1. A entidade Premium Avança Brasil e a Sra. Cláudia Gomes de Melo trazem a tese de que as
provas obtidas junto à CGU estariam eivadas de vício de legalidade (prova emprestada contaminada),
porquanto baseadas em processos diferentes e sem qualquer relação com os presentes autos (peça
111, p. 3 e 5).
Análise:
6.2. De plano, vê-se que a tese das recorrentes não merece prosperar. Com efeito, o trabalho da
CGU utilizado como prova de irregularidade danosa ao erário pelo órgão concedente - materializado
na Nota Técnica 3096/DRTES/DR/SFC/CGU-PR (peças 1, p. 154-192; e 2, p. 63-82) - englobou o
exame de 38 convênios, dentre os quais o Convênio 882/2009 (Siconv 704547/2009) - objeto da
presente TCE, conforme evidenciado às peças 1, p. 184-192; e 2, p. 78-82.
6.3. Demais disso, em sede recursal, as apelantes não trouxeram aos autos elementos
probatórios que suportassem a alegação de contaminação da prova produzida pela CGU. Nesse
ponto, frise-se que cabe ao responsável o ônus de produzir defesa especificada, sob pena de
presumirem-se verdadeiras as alegações de fato não impugnadas (art. 341 da Lei 13.105/2015). A
defesa genérica produz efeitos semelhantes ao da revelia (art. 344 do CPC). Escapam da presunção
de veracidade apenas as situações descritas no art. 345 do CPC, em especial a identificação de que as
alegações formuladas são inverossímeis ou estão em contradição com prova dos autos (Acórdão
3890/2017-TCU-1ª Câmara, rel. Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES), situação essa não
verificada nos autos.
6.4. Diante disso, propõe-se refutar a tese de cerceamento de defesa.
Mérito
7. Comprovação da correta e regular aplicação dos recursos
7.1. Todos os recorrentes apresentam a tese de que os elementos trazidos aos autos
comprovariam a realização dos eventos e a aplicação dos recursos públicos repassados mediante o
Convênio 882/2009 (Siconv 704547/2009), tendo eles oferecido as seguintes alegações (peças 111, p.
3-5; e 115, p. 15-16 e 42-53 e 56):
a) o evento teria sido efetivamente executado (peças 111, p. 3; e 115, p. 31);
b) a prestação de contas apresentada teria atendido detidamente o previsto no plano de
trabalho (peça 111, p. 4);
c) os serviços executados no evento não teriam sido descritos por meio da nota fiscal do ICA,
pois essa possui apenas nove linhas, sendo que a descrição completa exigiria 30 linhas - além de que
ausência de preenchimento nos campos “deduções legais” e “nota fiscal subcontratação nº” se
justificariam, respectivamente, pelo fato de o ICA ser isento de impostos e de que não teria ocorrido
subcontratação (peça 115, p. 15);
502
d) ainda que ilegais as descrições das notas fiscais, tal fato não evidenciaria ausência de nexo
de causalidade entre os recursos do ajuste e a execução do evento pactuado, porquanto tais
documentos indicariam explicitamente a numeração do convênio (peça 115, p. 16);
e) o termo de convênio não faria exigência de detalhamento da nota fiscal no tocante a
pagamentos de artistas subcontratados (peça 115, p. 16);
f) o contrato celebrado entre o PAB e o ICA, no bojo do ajuste, teria sido plenamente executado
(peça 115, p. 33); e
g) cópias do seguinte arcabouço documental (peça 115, p. 42-53 e 56): (i) notas fiscais alusivas
à apresentação da banda “Calcinha Preta”, e das duplas sertaneja “Jhonny e Rahony”, “Márcio e
Marcelo” e “Rodrigo Estrada e Rafael” no evento “Festival 100% Planaltina” (peça 115, p. 42, 44,
48 e 51); (ii) carta de exclusividade da banda “Calcinha Preta” junto ao ICA, (peça 115, p. 43); (iii)
declaração da dupla “Jhonny e Rahony” acerca da exclusividade de representação pelo ICA (peça
115, p. 45); (iv) Diário Oficial do DF nº 80, de 27/4/2009, atinente à contratação da dupla sertaneja
“Jhonny e Rahony” por meio do seu escritório de negócios em favor de Transtalismã Transporte,
Turismo e Eventos (peça 115, p. 46-47); (v) declaração de exclusividade das dupla “Márcio e
Marcelo” e ““Rodrigo Estrada e Rafael” em relação ao ICA (peça 115, p. 49 e 52); (vi) Diário
Oficial do DF n°163, de 24/8/2009, relativos aos atos da Secretaria de Estado de Cultura na qual
publicou a contratação da dupla sertaneja “Márcio e Marcelo” por meio do seu escritório de
negócios em favor de C.M. Produções Ltda. (peça 115, p. 50); (vii) recibo de pagamento de cachê do
artista “Duarte Oliveira e banda” referente ao evento “Festival 100% Planaltina” (peça 115, p. 53);
e (viii) declaração do então Gerente de Cultura e Educação do Governo do Distrito Federal a atestar
a execução do evento “Festival 100% Planaltina” (peça 115, p. 56).
Análise:
7.2. No que concerne às alegações acerca do preenchimento das notas fiscais emitidas pelo ICA
no bojo do Convênio 882/2009 (Siconv 704547/2009), tem-se que essas não merecem prosperar. Com
efeito, tais documentos (nos valores de R$ 400.000,00 e R$ 45.000,00) apresentam detalhamento
genérico dos custos (bens e serviços) incorridos, não havendo nos autos documentos que evidenciem a
ocorrência de cada um dos serviços prestados para a efetiva consecução do evento (peça 2, p. 21-22).
7.3. Em outras palavras, as mencionadas notas fiscais apenas se prestam a declarar a prestação
de serviços da empresa contratada para realizar o evento como um todo, não havendo elementos
probatórios (a exemplo de recibos e comprovantes de pagamentos aos prestadores de serviço e
fornecedores de materiais) hábeis a atestar a execução dos serviços subcontratados específicos e
necessários para caracterizar propriamente a realização dos trabalhos que compõem o todo do
evento, conforme previsto no plano de trabalho referente ao Convênio 882/2009 (Siconv 704547).
7.4. Demais disso, o próprio termo do convênio (peça 1, p. 50-86) previa a obrigação da
convenente de executar o respectivo plano de trabalho pactuado (cláusula terceira, inciso II, alínea
“a”) - documento esse constante da peça 1, p. 118-124); bem como prestar contas no sentido de
apresentar, dentre outros, cópia dos termos de contratos firmados com terceiros para a consecução do
objeto conveniado e documentação comprobatória de sua execução, e das faturas, recibos, notas
fiscais e quaisquer outros documentos comprobatórios das despesas com a execução do convênio
(cláusula décima terceira, parágrafo segundo, alíneas “c” e “e”); dentre outros documentos (por
exemplo: cláusula décima terceira, parágrafo segundo, alíneas “d”, “g”, “h”, “i” e “j”).
7.5. A pessoa jurídica de direito privado que firma avença com o Poder Público ou que angaria
recursos públicos, com o objetivo de alcançar uma finalidade pública ou prestar serviços de natureza
e fins públicos, assume a condição de gestora pública, advindo daí o dever de comprovar o bom e
regular emprego dos valores recebidos, consoante as regras de direito público que regem a sua
aplicação (Acórdãos 2256/2018-TCU-Plenário, rel. Ministro BRUNO DANTAS, e 814/2017-TCU-
Plenário, rel. Ministro AUGUSTO NARDES).
7.6. A falta de elementos consistentes para certificar as prestações de serviços programadas,
com vista a comprovarem a efetiva realização do evento supostamente promovido com recursos de
503
convênio, não configura mera falha formal, porquanto esses elementos são essenciais para
demonstrar a vinculação do evento ao Mtur à própria realização do objeto do ajuste (Acórdãos
3909/2016-TCU-1ª Câmara, rel. Ministro BRUNO DANTAS, 4916/2016-TCU-1ª Câmara, rel.
Ministro BRUNO DANTAS, e 10667/2015-TCU-2ª Câmara, rel. Ministra ANA ARRAES).
7.7. Soma-se a esse contexto, o advento de evidente quebra do nexo de causalidade financeira
entre os recursos repassados (26/10/2009) e a realização do evento (22/8/2009 e 23/8/2009),
conforme documentos à peça 2, p. 13 e 23. Ou seja, os valores federais foram repassados ao
convenente a título de ressarcimento, após a realização do evento, situação que infringe o art. 42,
caput, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008; além de que o evento, se comprovado
fosse, poderia ter sido realizado por recursos de outras fontes que não o do repasse federal.
7.8. Insta consignar que o formato de nove linhas das notas fiscais revela-se irrelevante, pois
ainda que houvesse espaço no documento fiscal e tivesse ocorrido a descrição completa dos serviços e
o preenchimento completo dos campos ““deduções legais” e “nota fiscal subcontratação nº”, isso
seria insuficiente para a comprovação da execução dos serviços subcontratados. Consectário lógico
disso, a menção ao número do ajuste nas notas fiscais em nada socorre aos recorrentes.
7.9. Diante dessa conjuntura, é oportuno consignar que, embora o ICA (pessoa jurídica
contratada) e as pessoas físicas e/ou jurídicas subcontratadas não possuam a obrigação de prestar
contas da aplicação dos recursos públicos, o mesmo não pode ser dito em relação à entidade
convenente. Efetivamente, quando o débito decorre da não demonstração da correta aplicação dos
recursos do convênio, e não de irregularidades na execução do contrato gerido pelo convenente, não
cabe imputar responsabilidade ao contratado, uma vez que, diferentemente do gestor, que possui o
ônus de demonstrar a boa e regular aplicação dos recursos públicos, o contratado não é responsável
pela prestação de contas (Acórdão 4423/2018-TCU-1ª Câmara, rel. Ministro BENJAMIN ZYMLER).
7.10. No caso concreto, ao contrário do que afirmam os recorrentes, não há nos autos elementos
probatórios que atestem a boa e regular gestão dos recursos públicos federais repassados no âmbito
do Convênio 882/2009 (Siconv 704547/2009). Senão, veja-se.
7.11. Compulsando os autos, constatou-se a insuficiência de elementos a indicar a forma e
maneira como se deu a execução dos serviços objeto do convênio, não permitindo a aferição da
compatibilidade entre o realizado e as especificações e valores pactuados (locação de grupo gerador
de 260kVA e de banheiro químico; bem como a divulgação/veiculação do evento e/ou inserções de
mídia).
7.12. No caso concreto, embora tenham sido apresentados aos autos cópia de cinco notas
fiscais/recibos alusivos a cinco artistas/bandas para o evento “Festival 100% Planaltina” (peça 115,
p. 42, 44, 48, 51 e 53), cinco documentos (cartas e/ou declarações) relativos à exclusividade de
representação pelo ICA (peça 115, p. 43, 45, 49 e 52); verificou-se, além da ausência dos contratos a
ocorrência de diversas inconsistências na prestação de contas apresentada voluntariamente pela
contratada, quais sejam:
a) existência de nota fiscal na importância de R$ 150.000,00 (peça 115, p. 42), emitida por
empresa (H.G.P. Promoções e Eventos Ltda.), localizada em Altinópolis/SP, para pagamento de
serviços referentes à apresentação da banda “Calcinha Preta” no evento “Festival 100% Planaltina”
em 23/8/2009 - a impossibilitar o estabelecimento de vínculo entre tal pessoa jurídica e a banda,
inclusive no tocante à carta de exclusividade - salientando-se que essa se refere a período anterior ao
evento (peça 115, p. 43);
b) inconsistência entre a nota fiscal e a declaração de exclusividade, especificamente com
relação à data do show da dupla “Márcio e Marcelo”, salientando-se que tal declaração refere-se a
período anterior ao evento (peça 115, p. 48-49);
c) existência de nota fiscal na importância de R$ 30.000,00 (peça 115, p. 51), emitida por
empresa (Cantares Promoções Culturais Ltda.), para pagamento de serviços referentes à
apresentação da dupla “Rodrigo Estrada e Rafael” no evento “Festival 100% Planaltina” em 22 e
504
23/8/2009 - a impossibilitar o estabelecimento de vínculo entre tal pessoa jurídica e a dupla, inclusive
no tocante à declaração de exclusividade (peça 115, p. 52); e
d) declaração a título de exclusividade emitido em relação à dupla “Jhonny e Rahony” refere-
se a período anterior à data do evento (peça 115, p. 45).
7.13. Ainda quanto à documentação encaminhada a título de prestação de contas (peça 115, p.
42-53), insta consignar que essas não possuem o condão de comprovar a efetiva realização do evento
“Festival 100% Planaltina”, haja vista a inexistência nos autos de registros audiovisuais ou outros
elementos consistentes, a exemplo de comprovante do recebimento da mercadoria ou serviço,
fotografia, jornal, vídeo, cópia de anúncio em vídeos, CDs, DVDs, em que fosse possível constatar
efetivamente a execução do evento nos moldes programados.
7.14. Ad argumentandum tantum, ainda que a entidade convenente tivesse executado o evento
“Festival 100% Planaltina” (Convênio 882/2009), do ponto de vista da execução física, isso seria
insuficiente para comprovar a boa e regular aplicação dos recursos públicos. De fato, a
jurisprudência desta Corte é no sentido de que a mera execução física do objeto ou de parte dele, por
si só, não comprova que os recursos foram aplicados corretamente, cabendo ao responsável
demonstrar o nexo causal entre os recursos que lhe foram repassados e os documentos de despesas
referentes à execução, tais como notas de empenho, recibos, notas fiscais, extratos bancários, de
forma que seja possível confirmar que determinado objeto conveniado tenha sido executado com os
recursos transferidos.
7.15. Esse entendimento fundamenta-se no dever de prestar contas, previsto no parágrafo único
do art. 70 da Constituição Federal, bem como em outros normativos infraconstitucionais, como o
Decreto-Lei 200/1967. Nesse sentido é o teor dos Acórdãos 2024/2016-TCU-2ª Câmara, rel. Ministra
ANA ARRAES; 1449/2016-TCU-2ª Câmara, rel. Ministra ANA ARRAES; 11236/2015-TCU-2ª
Câmara, rel. Ministra ANA ARRAES; 11222/2015-TCU-2ª Câmara, rel. Ministro AUGUSTO
NARDES; 7612/2015-TCU-1ª Câmara, rel. Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES; 3356/2019-
TCU-1ª Câmara, rel. Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES e 3547/2019-TCU-1ª Câmara, rel.
Ministro BENJAMIM ZYMLER.
7.16. Nesse ponto, cabe salientar que a apresentação de material audiovisual relativo ao evento
objeto de convênio celebrado com o Ministério do Turismo, como filmagens e fotografias contendo o
nome e a logomarca do órgão concedente, constitui prova suficiente para demonstrar a execução
física do objeto, sendo insuficiente, contudo, por si só, para comprovar o nexo de causalidade entre os
recursos transferidos e as despesas realizadas (Acórdão 13715/2019-TCU-1ª Câmara). Ademais, nas
filmagens e fotografias que devem constar nas prestações de contas de convênios celebrados com o
Ministério do Turismo para a realização de eventos, é imprescindível à comprovação do nexo de
causalidade entre os recursos transferidos e as despesas efetuadas que as imagens evidenciem a
identificação do evento e dos artistas eventualmente contratados (Acórdão 2867/2018-TCU-2ª
Câmara, rel. Ministro-Substituto ANDRÉ DE CARVALHO).
7.17. No que concerne à questão da responsabilidade subjetiva com base na
Lei 13.655/2018 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB), cabe assinalar que as
alterações promovidas pela norma legal, em especial a inclusão do art. 28, não provocam
modificação nos requisitos necessários à responsabilidade financeira pelo débito – o dever de
indenizar os prejuízos ao erário permanece sujeito à comprovação de dolo ou culpa (Acórdãos
2391/2018-TCU-Plenário, rel. Ministro BENJAMIN ZYMLER, e 5547/2019-TCU-1ª Câmara, rel.
Ministro BENJAMIN ZYMLER).
7.18. Importa mencionar, ainda, que, na aplicação de sanções, o TCU deve considerar a
natureza e a gravidade da infração, os danos que delas provieram para a Administração Pública, as
circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente, nos termos do art. 22, § 2º
(Acórdão 2463/2019-TCU-1ª Câmara, rel. Ministro BRUNO DANTAS). Para fins de aplicação de
sanções pelo TCU, deve-se verificar a ocorrência de culpa grave ou dolo do administrador público
(Acórdão 11762/2018-TCU-2ª Câmara, rel. Ministro-Substituto MARCOS BEMQUERER).
505
7.19. Para fins do exercício do poder sancionatório do TCU, erro grosseiro é o que decorreu de
grave inobservância do dever de cuidado, isto é, que foi praticado com culpa grave (Acórdãos
1689/2019-TCU-Plenário, rel. Ministro AUGUSTO NARDES, 2924/2018-TCU-Plenário, rel. Ministro
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO, e 2391/2018-TCU-Plenário, rel. Ministro BENJAMIN ZYMLER).
7.20. In casu, conclui-se que a irregularidade cometida (não comprovação da correta e regular
aplicação dos recursos federais repassados à entidade Premium Avança Brasil para a execução dos
Convênio 882/2009) foi praticada por ela e sua presidente por não apresentarem documentação
suficiente como prestação de contas para comprovar a correta aplicação dos recursos), de modo que
agiram, no mínimo, com culpa grave (por negligência e/ou imprudência), tendo elas assumido todos
os riscos envolvidos na prática do ato administrativo, pois era de se esperar delas o pleno
cumprimento das cláusulas terceira, inciso II, alínea “a” e décima terceira, parágrafo segundo,
alíneas “c”, “d”, “e”, “g”, “h”, “i” e “j”) - peça 1, p. 50-86 e do respectivo plano de trabalho (peça
1, p. 118-124).
7.21. Efetivamente, para fins de responsabilização perante o TCU, pode ser tipificado como erro
grosseiro o descumprimento de regra expressa em instrumento de convênio. Tal conduta revela nível
de atenção aquém ao de uma pessoa com diligência abaixo do patamar médio, o que configura culpa
grave, passível de multa (Acórdão 2681/2019-TCU-1ª Câmara, rel. Ministro BENJAMIN ZYMLER).
7.22. Salienta-se, por oportuno, não haver nos presentes autos elementos hábeis a comprovar a
ocorrência de circunstâncias práticas, ainda que de ordem estrutural, a limitar ou condicionar a ação
das responsáveis ora recorrentes na consecução plena e imaculada do objeto pactuado conforme o
plano de trabalho.
7.23. Em face do exposto, conclui-se que o dano ao erário decorrente da não comprovação da
correta e regular aplicação de recursos resta sobejamente demonstrado, razão pelo qual se propõe a
rejeição da tese dos recorrentes.
8. Ausência de fraude ou direcionamento no processo de cotação de preços
8.1. Os apelantes apresentam a tese de que não teria ocorrido fraude ou direcionamento no
processo de cotação de preços ocorrido no bojo do Convênio 882/2009 (Siconv 704547/2009), tendo
eles aduzido as seguintes alegações (peças 111, p. 3-5; e 115, p. 3-5, 7-9, 14, 16-41):
a) o ICA teria participado da cotação de preços alusiva à contratação de infraestrutura e sido
contratado por inexigibilidade na questão de cachê artístico, por deter a exclusividade dos artistas
contratados e saber das necessidades de som, luz, palco de cada uma das atrações contratadas (peças
111, p. 3; e 115, p. 37-41);
b) a verificação das condições técnicas e operacionais do convenente para realizar o projeto
competiria ao órgão concedente (peça 111, p. 4);
c) a contratação por meio de cotação (três empresas) teria ocorrido em consonância com a
Portaria Interministerial MP/MF/CGU 127/2008 e com o Decreto 6.170/2007 (peça 111, p. 4);
d) a unidade técnica (Secex/GO) teria se manifestado no sentido de que não haveria elementos
comprobatórios suficientes a caracterizar fraude no processo de cotação (peça 111, p. 4);
e) a entidade PAB desconheceria a existência de vínculos entre o ICA e a empresa Six
Marketing Ltda. (peça 111, p. 4);
f) não haveria provas nos autos de conluio/fraude entre a convenente e o ICA, tendo a
condenação sido realizada com base em suposições e/ou deduções, inclusive com base em
informações de outros convênios - salientando-se que os valores recebidos referir-se-iam a
pagamentos a artistas/bandas (peças 111, p. 5; e 115, p. 3-4, 27, 31, 33-35 e 41);
g) o ICA não teria atuado como mera captadora de recursos, haja vista que (peça 115, p. 4-5,
23-26):
g.1) a convenente teria captado os recursos e ofertado a contrapartida (peça 115, p. 5 e 26);
g.2) o ICA seria empresário exclusivo dos artistas que se apresentaram no evento, ou seja,
papel de representação, de modo que os contratados e prestadores de serviço teriam sido os próprios
506
artistas/bandas as notas fiscais dos artistas teriam sido emitidas pelos escritórios de cada um deles
(peça 115, p. 5 e 25);
g.3) o instituto não teria realizado serviço de marketing, pois esse contratou as veiculações de
empresas de comunicação por meio de uma agência de publicidade, a qual receberia do próprio
veículo - sendo que tais contratações teriam se baseado no menor preço de tabela, anexados à
proposta aprovada pelo órgão concedente e pela AGU (peça 115, p. 25 e 31); e
g.4) no tocante à contratação de infraestrutura e recursos humanos, tem-se que essa teria
totalizado R$ 58.475,12, sendo R$ 13.475,12 empregado a partir do valor à cargo do órgão
concedente (captado pela entidade PAB) e R$ 45.000,00 seriam investimentos a título de
contrapartida da convenente (peça 115, p. 26);
h) o vínculo de parentesco entre o Sr. Valdemar Cunha Silva e a Sra. Megle Caetano Cunha
Moraes não macularia a cotação de preços, porquanto aquele seria ex-presidente do ICA (1999 a
2002) e esta pessoa física que sequer constaria do contrato social da empresa Six Marketing Ltda., à
época da cotação de preços; além de que tais pessoas não possuiriam vínculo com o Sr. Isaias Alves
Alexandre - peça 115, p. 5, 7 e 31;
i) não existiria vínculo entre o ICA e a empresa Capital Comunicação & Marketing Ltda. (uma
das participantes da cotação de preços, além do instituto e da empresa Six Marketing Ltda.) - peça
115, p. 5;
j) haveria compatibilidade entre as atividades econômicas do ICA e a realização do evento
objeto do ajuste, salientando-se que a classificação de atividade econômica definida na Classificação
Nacional de Atividades Econômicas (Cnae) seria para fins de enquadramento fiscal e não seria uma
imposição de funcionamento de atividades e normas legais, além de que não existiria código de
registro de atividade na Receita Federal que especifique exatamente a atividade do ICA (peça 115, p.
7-9 e 14);
k) o ICA deteria capacidade operacional para a realização de eventos similares ao realizado no
bojo do convênio, sendo que a constatação da CGU de que o ICA funcionava em escritório pequeno
não seria suficiente para evidenciar irregularidade (peça 115, p. 16-20, 23 e 30-31);
l) não haveria contradição entre as datas das notas fiscais alusivas a apresentações musicais e
as datas de realização do evento (22 e 23/8/2009), haja vista que o pagamento do concedente somente
ocorreu em 26/10/2009, além de que seria praxe a emissão de tais documentos após o pagamento ou
alguns dias antes em virtude do ISS ser cobrado no mês subsequente (peça 115, p. 20-21);
m) não existira divergência entre os valores de apresentações musicais informados na proposta
de preços do ICA e os constantes de notas fiscais e recibo emitidos em favor do ICA, pois à época da
proposta da convenente, não havia sido escolhidos os artistas locais de empresariados pelo ICA,
tendo sido apresentado valor médio por artista/banda de R$ 12.000,00 (peça 115, p. 21-22);
n) o “Festival 100% Planaltina” não constaria do curriculum de realizações da empresa
Artway, mas sim o evento executado no bojo do Convênio MTur 146/2008 por meio da convenente
(Comissão XXI) – peça 115, p. 22-23);
o) a contratação do ICA para a realização do “Festival 100% Planaltina” seria totalmente
diferente de outras contratadas pela convenente, haja vista que o instituto seria “empresário
exclusivo” de bandas de sucesso a atrair grandes multidões, razão pelo qual a convenente teria se
empenhado em contratá-la (peça 115, p. 28-29);
p) nas TCEs em trâmite no TCU a envolver três eventos realizados pelo ICA nas localidades
Gama, Planaltina e Taguatinga, a unidade técnica e/ou MPTCU teria se manifestado pelo
acolhimento das alegações de defesa do instituto e do Sr. Isaias Alves Alexandre (peça 115, p. 28-30);
q) não caberia a responsabilização do ICA, na condição de contratado, pelo dever de prestação
de contas no âmbito do convênio em apreço (peça 115, p. 30-33); e
r) os documentos fiscais atinentes à execução do evento não teriam sido objeto de fraude,
havendo vínculo das pessoas jurídicas e físicas (artistas) neles mencionadas – de modo que o ICA
507
teria repassado todo o valor aos artistas os respectivos valores de cachês (peça 115, p. 35-36 e 44-
50).
Análise:
8.2. Exordialmente, importa esclarecer que os pareceres exarados pelo MPTCU e os
pronunciamento de unidades técnicas do TCU possuem natureza opinativa, não detendo elas caráter
vinculante às decisões colegiadas desta Corte de Contas, formada por seus ministros e ministros-
substitutos (art. 73 da Constituição Federal). A competência para julgar as contas dos
administradores públicos encontra-se no art. 71, inciso II, da Magna Carta. Esclarece-se, ainda, que,
no âmbito do controle externo, em homenagem ao princípio da verdade material, cada processo é
julgado a partir do juízo das circunstâncias do caso concreto (excludentes de responsabilidade e de
culpabilidade e situações agravantes) e de evolução da jurisprudência, razão pelo qual podem haver
divergências de julgamento em casos que tratam de matérias semelhantes. Nesse sentido, tem-se os
Acórdãos 1435/2017-TCU-Plenário, rel. Ministro VITAL DO RÊGO, e 3974/2015-TCU-1ª Câmara,
rel. JOSÉ MÚCIO MONTEIRO.
8.3. Nesse ponto, cumpre salientar que a jurisprudência desta Corte de Contas é no sentido de
que os pareceres da AGU, ainda que referendados pelo Presidente da República, vinculam tão
somente os órgãos do Poder Executivo, não alcançando a atuação do TCU, cuja independência e
jurisdição acham-se delineadas nos artigos 70 a 73 da Constituição Federal (Acórdãos 228/2017-
TCU-Plenário, rel. Ministro VITAL DO RÊGO; 2318/2014-TCU-Plenário, rel. Ministro JOSÉ
JORGE, 2738/2014-Plenário, rel. Ministro-Substituto MARCOS BEMQUERER, 1763/2008-TCU-
Plenário, rel. Ministro AROLDO CEDRAZ; 1152/2008-TCU-Plenário, rel. Ministro AROLDO
CEDRAZ; 982/2017-TCU-Plenário, rel. Ministro AROLDO CEDRAZ; 1588/2017-TCU-1ª Câmara,
rel. Ministro BENJAMIN ZYMLER; e 1109/2018-TCU-Plenário, rel. Ministra ANA ARRAES).
8.4. Quanto à atuação do órgão concedente, insta consignar que a responsabilidade dos
envolvidos está sendo apurada nesta Corte de Contas no âmbito do TC 013.668/2016-1, processo
autuado para exame global das práticas administrativas irregulares dos servidores do Ministério do
Turismo (MTur). No bojo desse processo, este Tribunal deliberou, por meio do Acórdão 1090/2018-
TCU-Plenário, rel. Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES, pela aplicação, aos responsáveis, de
multa individual capitaneada no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992; e, posteriormente, decidiu,
mediante o Acórdão 1450/2018-TCU-Plenário, rel. Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES, pela
aplicação, aos responsáveis, da penalidade de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou
função de confiança na administração pública federal prevista no art. 60 da Lei 8.443/1992.
8.5. Demais disso, a aprovação pelos técnicos do órgão concedente de atos praticados pela
entidade convenente não reveste necessariamente tais atos de legalidade tampouco é suficiente para
afastar a responsabilidade pelo ressarcimento do dano ao erário, haja vista a má gestão da verba
pública federal e da fraude materializada no decisum condenatório.
8.6. Em relação à temática alusiva aos “contratos de exclusividade”, cabe assinalar que não
constam dos autos tal tipologia de documento. Ora, no caso da banda “Calcinha Preta”, e das duplas
“Jhonny e Rahony” e “Márcio e Marcelo”, o período da carta de exclusividade/declaração refere-se
a períodos anteriores à data de realização do evento (22/8/2009 a 23/8/2009), conforme peças 2, p.
23; e 115, p. 43, 45 e 49. Apenas a declaração de exclusividade da banda “Rodrigo Estrada e
Raphael” abrange o período do evento, porquanto se refere a agosto de 2009 (peças 2, p. 23; e 115, p.
52). Quanto a este documento, é oportuno trazer à baila trecho do Acórdão 96/2008-TCU-Plenário,
rel. Ministro BENJAMIN ZYMLER, in verbis:
9.5. determinar ao Ministério do Turismo que, em seus manuais de prestação de contas de
convênios e nos termos dessas avenças, informe que:
9.5.1. quando da contratação de artistas consagrados, enquadrados na hipótese de
inexigibilidade prevista no inciso III do art. 25 da Lei 8.666/1993, por meio de intermediários ou
representantes:
508
9.5.1.1. deve ser apresentada cópia do contrato de exclusividade dos artistas com o empresário
contratado, registrado em cartório. Deve ser ressaltado que o contrato de exclusividade difere da
autorização que confere exclusividade apenas para os dias correspondentes à apresentação dos
artistas e que é restrita à localidade do evento;
9.5.1.2. o contrato deve ser publicado no Diário Oficial da União, no prazo de cinco dias,
previsto no art. 26 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, sob pena de glosa dos valores
envolvidos. (Grifou-se).
8.7. Cabe ressaltar que a observância do Acórdão 96/2008-TCU-Plenário constava no próprio
termo do convênio objeto desta TCE (peça 1, p. 50-86), exatamente na cláusula terceira, inciso II,
alínea “jj”, dispositivo esse cujo atendimento em relação à apresentação dos contratos de
exclusividade não restou evidenciado nos autos.
8.8. Não obstante isso, cabe assinalar que a apresentação de autorização/atesto/carta que
confere exclusividade ao empresário do artista consagrado para dias e eventos específicos, em vez do
necessário contrato de exclusividade registrado em cartório, para fins de contratação por
inexigibilidade de licitação, representa impropriedade na execução do convênio e, por si só, não
implica o julgamento pela irregularidade das contas, tampouco condenação em débito (Acórdão
1435/2017-TCU-Plenário, rel. Ministro VITAL DO RÊGO).
8.9. Note-se que esse último decisum não invalida, de maneira alguma, o item 9.5.1.1 do
Acórdão 96/2008-TCU-Plenário, mas sim esclarece que a apresentação de outros documentos que
confiram exclusividade ao empresário ao invés do contrato de exclusividade não enseja, por si só, a
irregularidade das contas e a condenação em débito. Esse é exatamente o que se observa no caso do
Convênio 992/2009 (Siconv 704843/2009), conforme peça 123, p. 16.
8.10. De todo modo, deve-se destacar, nesse contexto, que a irregularidade das contas e a
condenação em débito do ICA e do Sr. Isaias Alves Alexandre não advém da presença ou não dos
contratos de exclusividade (temática correlacionada com a não comprovação da boa e regular
aplicação de recursos), mas de indícios vários a indicar fraude no processo de cotação havido no bojo
do Convênio 882/2009 (Siconv 704547/2009) - irregularidade essa acerca da qual cabe tecer as
considerações daqui em diante.
8.11. Primeiramente, cumpre salientar que a concorrência de indícios vários de conluio
constitui prova de fraude ao processo licitatório/processo de cotações de preços. Nesse sentido, o
STF, entendeu que indícios vários, convergentes e concordantes são provas (no julgamento do RE
68.006-MG).
8.12. Esta Corte de Contas tem acompanhado o entendimento do STF, no sentido de que a prova
indiciária pode ser usada pelo julgador para firmar o seu convencimento, desde que os indícios dos
autos sejam vários, concordantes e convergentes. A título de exemplo, menciona-se os Acórdãos
2143/2007-TCU-Plenário, rel. Ministro AROLDO CEDRAZ, 1223/2015-Plenário, rel. Ministra ANA
ARRAES, 1343/2016-TCU-Plenário, rel. Ministro-Substituto MARCOS BEMQUERER, 1829/2016-
TCU-Plenário, rel. Ministro-Substituto ANDRÉ DE CARVALHO, 1005/2017-TCU-Plenário, rel.
Ministro-Substituto MARCOS BEMQUERER, e 823/2019-TCU-Plenário, rel. Ministro BRUNO
DANTAS. Menciona-se, ainda, que é possível afirmar-se a existência de conluio entre licitantes a
partir de prova indiciária (Acórdãos 1433/2010, rel. Ministro VALMIR CAMPELO, 2126/2010-TCU-
Plenário, rel. Ministro AUGUSTO NARDES). Por derradeiro, impende destacar que a prova
indiciária, constituída por somatório de indícios que apontam na mesma direção, é suficiente para
caracterizar fraude a licitação por meio de conluio de licitantes, não se exigindo prova técnica
inequívoca para tanto (Acórdão 333/2015-TCU-Plenário, rel. Ministro BRUNO DANTAS).
8.13. In casu, tem-se que a CGU, em sua Nota Técnica 3096/DRTES/DR/SFC/CGU-PR (peças
1, p. 154-192; e 2, p. 63-82), concluiu, inclusive por meio de inspeção in loco, pela existência de
diversos indícios de irregularidades caracterizadoras de fraude na cotação de preços de diversos
ajustes (abarcado o Convênio 704547/2009 - peças 1, p. 192; e 2, p. 82).
509
8.14. Na aludida fiscalização, verificou-se a ocorrência de modus operandi da convenente

(suposta cotação com três empresas, após o ingresso da proposta no Siconv, e escolher a de menor
valor para suposta contratação, sempre igual ao valor do convênio). Tal situação foi, de fato,
observada no âmbito do Convênio 882/2009 (Siconv 704547/2009) no que concerne à contratação de
infraestrutura dos eventos a que se destinavam. Com efeito, o processo de cotação ocorreu em
21/8/2009, as três propostas de preço foram datadas de 19/8/2009, o ingresso da proposta no Siconv
aconteceu em 30/4/2009, o último movimento da proposta em 19/8/2009, e o total da contratação
idêntica ao valor conveniado (peças 2, p. 14-17; 39, p. 22-29; e 145).
8.15. À primeira vista, é de se vislumbrar a ocorrência de fraude no processo de cotação havido
no âmbito do Convênio 882/2009 (Siconv 704547/2009). Todavia, examinando-se detidamente o teor
da Nota Técnica 3096/DRTES/DR/SFC/CGU-PR, conclui-se que, no caso concreto, o indício trazido à
baila pelo órgão de controle interno não se revela suficiente para caracterizar a irregularidade de
fraude. Senão, veja-se. Compulsando o conjunto da prova indiciária contida na multicitada nota
técnica, verifica-se a não aplicação das seguintes situações ao caso concreto:
a) relação entre as empresas que apresentaram cotação (peças 1, p. 164-166; e 2, p. 68-69);
b) relação entre as empresas que apresentaram cotação e as convenentes (peças 1, p. 168; e 2,
p. 70); e
c) empresas que apresentaram cotação e sempre foram derrotadas nas cotações realizadas pela
Premium (peças 1, p. 170-178; e 2, p. 71-75).
8.16. No tocante ao Convênio 882/2009 (Siconv 704547/2009), tem-se que o ICA: (i) venceu três
das 38 cotações de preço realizadas pela convenente (peças 1, p. 170; e 2, p. 71); (ii) foi localizado no
endereço constante do Sistema CNPJ (peças 1, p. 174; e 2, p. 73); e (iii) suas concorrentes no certame
[Capital Comunicação & Marketing Ltda. (CNPJ 07.586.566/0001-96) e Sixmaps Consultoria
Treinamento e Turismo Eireli (CNPJ 05.957.364/0001-88) - peça 39, p. 23] não constam da lista de
empresas que apresentaram cotação e sempre foram derrotadas nas cotações realizadas pelo PAB
(peças 1, p. 170-178; e 2, p. 71-75).
8.17. O único indício de fraude trazido pela CGU e que faz alusão ao ICA (escritório pequeno,
sem evidências externas que indiquem capacidade operacional para execução de grandes eventos),
por si só, não se mostra suficiente para sustentar, no bojo desta TCE, a ocorrência de fraude no
processo de cotação do Convênio 882/2009, consoante se extrai dos seguintes
documentos/informações:
a) o ICA é entidade que exerce atividades de organizações associativas ligadas à cultura e à
arte (peças 2, p. 60; e 86, p. 69-77, 128 e 136);
b) em visita in loco procedida por equipe de fiscalização do TCU no ICA, em 20/9/2011,
constatou-se a existência material da entidade e seu regular funcionamento, bem como se registrou o
fato de não se ter fotografado o interior do escritório por haver grande quantidade de funcionários
trabalhando (relatório de visitas à peça 45, p. 1-2);
c) o Convênio 882/2009 (Siconv 704547/2009) não fez parte do escopo da retromencionada
fiscalização, não havendo nos autos elementos a indicar que o ICA tenha atuado como mera
captadora de recursos no caso concreto (peça 46, p. 40-41); e
d) atestados de capacidade operacional do ICA (peça 86, p. 80-85; e peça 125, p. 68-74, do TC
017.117/2014-3).
8.18. Em relação à Capital Comunicação & Marketing Ltda. (concorrente do ICA no processo
de cotação), a partir da consulta na base de dados da Receita Federal (peça 167, p. 40-41, do TC
017.117/2014-3), constata-se que suas atividades econômicas são compatíveis com o objeto da
cotação de preços (engloba a atividade “serviços de organização de feiras, congressos, exposições e
festas”). Registra-se que tal empresa não se confunde com a empresa Conhecer Consultoria e
Marketing Ltda. - ME (amplamente mencionada na Nota Técnica 3096/DRTES/DR/SFC/CGU-PR),
cujo CNPJ é 07.046.650/0001-17.
510
8.19. No que tange à empresa Sixmaps Consultoria Treinamento e Turismo Eireli, vê-se que essa
possui atividade econômica secundária compatível com aquela demandada para a realização do
evento, conforme documento à peça 167, p. 42-43, do TC 017.117/2014-3, a saber: “serviços de
organização de feiras, congressos, exposições e festas”. Dito isso, passa-se a examinar as situações
levantadas pelo MPTCU acerca dessa empresa nos presentes, quais sejam (peça 58):
a) o Sr. Valdemar Cunha Silva, presidente do ICA entre 29/12/1999 a 5/3/2007, pai da Sra.
Megle Caetano Cunha Moraes (sócia da empresa Sixmaps Consultoria Treinamento e Turismo Eireli
entre 26/9/2003 e 10/7/2013); e
b) endereço da empresa Sixmaps Consultoria Treinamento e Turismo Eireli coincidente com o
endereço residencial do Sr. Valdemar Cunha Silva e da Sra. Marli Caetano Cunha Silva (SHIS QI 29,
conjunto 10, casa 13 - Lago Sul - Brasília/DF).
8.20. Quanto ao primeiro possível vínculo entre o ICA e a empresa Sixmaps, constata-se que o
período de gestão do Sr. Valdemar Cunha Silva a frente do ICA, entre 29/12/1999 a 5/3/2007, é
anterior à cotação havida no bojo do Convênio 882/2009 (Siconv 704547), qual seja, propostas de
preço datadas de 19/8/2009, época essa, inclusive, que a Sra. Megle Caetano Cunha Moraes não
constava do quadro societário da empresa Sixmaps, o que ocorreu no período de 28/12/2011 a
10/7/2013 (peça 167, p. 42, 44 e 46-47, do TC 017.117/2014-3). Ora, o fato de o pai da Sra. Megle
Caetano Cunha Moraes ter presidido o ICA mais de dois anos antes da cotação de preços e essa ter
sido sócia da Sixmaps mais de dois anos após tal certame não indica que o procedimento tenha sido
irregular. O indício de fraude somente ocorreria, no caso concreto, se pai e filha estivessem
respondendo por tais entidades contemporaneamente.
8.21. No que concerne ao segundo possível vínculo entre o ICA e a empresa Sixmaps, tem-se
que, de fato, o endereço residencial do Sr. Valdemar Cunha Silva, pai da Sra. Megle Caetano Cunha
Moraes, coincide com o da empresa Sixmaps Consultoria Treinamento e Turismo Eireli, porém tal
fato não implica em vício na cotação de preços ocorrida em 2009. Mais uma vez, há que se atentar
para a questão temporal. Em 2009, como visto alhures (item precedente), o Sr. Valdemar Cunha Silva
já não possuía vínculo formal com o ICA.
8.22. Em relação ao argumento de que não haveria contradição entre as datas das notas fiscais
alusivas a apresentações musicais e as datas de realização do evento (22 e 23/8/2009), tem-se que
esse merece acolhida. Ora, revela-se plenamente factível que as notas fiscais do evento (23/9/2009 e
26/10/2009), tenham datas posteriores a ele (22/8/2009 e 23/8/2009), haja vista os intempestivos
aportes de contrapartida da PAB e repasse do órgão concedente - tidos nos mesmos dias das
respectivas notas fiscais (peça 2, p. 13 e 21-23).
8.23. De igual sorte, merece acolhida o argumento de que não existira divergência entre os
valores de apresentações musicais informados na proposta de preços do ICA e os constantes de notas
fiscais e recibo emitidos em favor do ICA, pois à época da proposta da convenente, não havia sido
escolhidos os artistas locais de empresariados pelo ICA, tendo sido apresentado valor médio por
artista/banda de R$ 12.000,00, fato que está expressado no plano de trabalho (peça 1, p. 118-124).
8.24. Quanto à alegação acerca do curriculum de realizações da empresa Artway, tem-se que
essa é irrelevante para o caso, pois a mera menção ao evento objeto desta TCE em sítio eletrônico
não comprova cabalmente a execução desse pela dita empresa. Seria necessário que outros elementos
evidenciassem tal situação, fato não ocorrido nos presentes autos.
8.25. No que concerne à questão da não comprovação de vínculo entre uma pessoa jurídica e
pessoas físicas mencionadas em uma nota fiscal (peça 115, p. 51-52), tem-se que tal indício, aliado
com a pluralidade de patrocinadores e apoiadores do evento, bem como a presença de modus
operandi da convenente (item 8.14 supra); não representam, por si só, conjunto de elementos
indiciários hábil a apontar fraude à cotação de preço no âmbito do Convênio 882/2009.
8.26. De fato, a descaracterização do indício trazido pelo órgão de controle interno
consubstanciado na Nota Técnica 3096/DRTES/DR/SFC/CGU-PR, pelas conclusões trazidas alhures
(item 8.17), fazem com que o caso em apreço divirja substancialmente daqueles relativos, por
511
exemplo, à empresa Conhecer Consultoria e Marketing Ltda. - ME (CNPJ 07.046.650/0001-17),

amplamente mencionada na aludida nota técnica. Demais disso, não constam dos autos elementos a
apontar que as notas fiscais/recibo constantes à peça 115, p. 42, 44, 48 e 51 estejam eivadas de vício
de legalidade de natureza fraudulenta. Aliás, há indícios de haver vínculo entre pessoas físicas e
jurídicas em quatro das cinco notas fiscais/recibos apresentados, consoante peça 115, p. 42-50.
8.27. Deve-se ressaltar, nesse ponto, os documentos às peças 1, p. 94 (relatório de supervisão
“in loco” do MTur); e 2, p. 42-45 (cópias de jornais), nos quais consta que o evento teria entrada
franca, não havendo nos autos indícios que provem o contrário e indiquem auferimento de lucro com
a cobrança de ingressos por parte dos responsáveis no âmbito desta TCE.
8.28. Por fim, o fato de haver apoios e patrocínios ao evento não serve de supedâneo para se
concluir pela ocorrência de fraude na cotação de preços realizada no bojo do convênio, repisando-se,
diante dessa circunstância, o advento de evidente quebra do nexo de causalidade financeira entre os
recursos repassados (26/10/2009) e a realização do evento (22/8/2009 e 23/8/2009) - peça 2, p. 13 e
23, de modo que os valores federais foram repassados ao convenente a título de ressarcimento, após a
realização do evento, situação que infringe o art. 42, caput, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU
127/2008; além de que o evento, se comprovado fosse, poderia ter sido realizado por recursos de
outras fontes que não o do repasse federal.
8.29. Em face do exposto, ante a insuficiência de indícios a trazer à superfície fraude na cotação
de preço perpetrada no Convênio 882/2009 (Siconv 704547) - única tipologia de irregularidade
atribuída à contratada no âmbito do citado ajuste, propõe-se acolher a tese sub examine, excluindo o
Instituto Caminho das Artes - ICA e o Sr. Isaias Alves Alexandre do polo passivo desta TCE.
8.30. Por conseguinte, haja vista se tratar de circunstâncias objetivas, propõe-se, ainda, com
fulcro no art. 281 do Regimento Interno do TCU, a insubsistência da sanção imposta à Sra. Cláudia
Gomes de Melo por meio do item 9.8 do Acórdão 1676/2019-TCU-Plenário, haja vista o seguinte
trecho do voto condutor (peça 93, p. 5):
26. Diante da gravidade das irregularidades praticadas por Cláudia Gomes de Melo, presidente
da entidade privada convenente, entendo cabível, na mesma linha adotada nos acórdãos mencionados
no início deste voto, e, nos termos sugeridos pelo MPTCU, a aplicação de pena de inabilitação
temporária para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança, prevista no art. 60 da Lei
8.443/1992. Destaco, no conjunto de atos irregulares, a fraude perpetrada no processo de seleção do
Instituto Caminho das Artes para supostamente executar o objeto do convênio e o uso de documentos
fiscais fornecidos por tal empresa para prestar contas de despesas não realizadas na execução do
objeto
8.31. Em remate, cabe mencionar que, na aplicação da pena de inabilitação para o exercício de
cargo ou função pública é preciso ter-se comprovado algum componente volitivo por parte do
responsável que indique dolo ou má-fé subjetiva na produção da irregularidade, como na hipótese de
fraude (Acórdão 881/2007-TCU-1ª Câmara, rel. Ministro MARCOS VINICIOS VILAÇA). Nesse
sentido, tem-se os Acórdãos 8794/2017-TCU-1ª Câmara, rel. Ministro VITAL DO RÊGO, 6111/2012-
TCU-2ª Câmara, rel. Ministro RAIMUNDO CARREIRO, e 2746/2012-TCU-Plenário, rel. Ministro
RAIMUNDO CARREIRO).
9. Ausência de má-fé
9.1. O ICA e o Sr. Isaias Alves Alexandre alegam não haver nos autos provas a caracterizar ato
doloso, de improbidade, enriquecimento ilícito ou locupletamento (peça 115, p. 31 e 33).
Análise:
9.2. No caso em apreço, conforme item 8 deste exame, não se verificou a suficiência de indícios
a configurar a ocorrência de fraude, situação que caracterizaria má-fé no que tange à conduta dos
responsáveis ora recorrentes ICA e Sr. Isaias Alves Alexandre. Ou seja, resta prejudicado o exame da
presente questão, de modo que se conclui pela procedência da tese suscitada.
CONCLUSÃO
512
10. Das análises anteriores, conclui-se pelo provimento parcial do recurso da entidade
Premium Avança Brasil e da Sra. Cláudia Gomes de Melo, e pelo provimento dos recursos dos demais
responsáveis:
a) não ocorreu prescrição do dano ao erário com base no regime do Acórdão 1441/2016-TCU-
Plenário e na Lei 9.873/1999, de modo que, partindo-se da premissa de que a pretensão reparatória
segue as mesmas balizas, enquanto não houver norma específica a respeito, a demonstração de que
não se operou a prescrição punitiva impõe, como consequência, a conclusão de que também é viável a
condenação ao ressarcimento do prejuízo apurado nos autos;
b) inocorrência de cerceamento de defesa no âmbito desta TCE, porquanto a Nota Técnica
3096/DRTES/DR/SFC/CGU-PR (peças 1, p. 154-192; e 2, p. 63-82) - englobou o exame de 38
convênios, dentre os quais o Convênio 882/2009 (Siconv 704547/2009) - objeto da presente TCE, além
de que não foram trazidos aos autos elementos probatórios que suportassem a alegação de
contaminação da prova produzida pela CGU;
c) não houve comprovação da boa e regular aplicação dos recursos repassados por força do
Convênio 882/2009 (Siconv 704547/2009), haja vista a insuficiência de elementos a comprovar a
execução física e financeira (inclusive o nexo de causalidade) do evento pactuado; e
d) insuficiência de indícios a trazer à superfície fraude na cotação de preço perpetrada no
Convênio 882/2009 (Siconv 704547); e
e) ausência de elementos suficientes a caracterizar a má-fé da contratada, haja vista a
insuficiência de indícios a trazer à superfície fraude na cotação de preço perpetrada no Convênio
882/2009 (Siconv 704547).
10.1. Com base na conclusão trazida da alínea “d” do item precedente, propõe-se o provimento
do recurso do Instituto Caminho das Artes (ICA) e do Sr. Isaias Alves Alexandre, para excluí-los do
pólo passivo desta TCE.
10.2. Propõe-se, ainda, nos termos do art. 281 do Regimento Interno do TCU, haja vista que a
conclusão está baseada em circunstâncias objetivas, a extensão dos efeitos do provimento à Sra.
Cláudia Gomes de Melo (exclusão da pena do art. 60 da Lei 8.443/1992) - consoante motivação
expressa no voto condutor do decisum condenatório e precedentes desta Corte de Contas
consubstanciados nos Acórdãos 881/2007-TCU-1ª Câmara, 8794/2017-TCU-1ª Câmara, 6111/2012-
TCU-2ª Câmara, e 2746/2012-TCU-Plenário.
11. Ante todo o exposto, submete-se à consideração superior a presente análise dos recursos de
reconsideração interpostos pela Premium Avança Brasil e pela Sra. Cláudia Gomes de Melo, e pelo
Instituto Caminho das Artes (ICA) e o Sr. Isaias Alves Alexandre; contra o Acórdão 1676/2019-TCU-
Plenário, propondo-se, com fundamento no art. 32, inciso I, e 33, da Lei 8.443/1992:
a) conhecer do recurso interposto pela Premium Avança Brasil e Sra. Cláudia Gomes de Melo,
e, no mérito, dar-lhes provimento parcial;
b) conhecer do recurso interposto pelo Instituto Caminho das Artes (ICA) e Sr. Isaias Alves
Alexandre, e, no mérito, dar-lhes provimento, para excluí-los do polo passivo desta TCE e,
consequentemente, isentá-los do dano ao erário presente nesta TCE e tornar sem efeito as multas
objeto dos itens 9.4.3 e 9.4.4 do acórdão recorrido;
c) estender, com fulcro no art. 281 do Regimento Interno do TCU, os efeitos do provimento do
recurso interposto pelo Instituto Caminho das Artes (ICA) e Sr. Isaias Alves Alexandre, à Sra. Cláudia
Gomes de Melo, haja vista que a conclusão está baseada em circunstâncias objetivas, para tornar sem
efeito os itens 9.7 e 9.8 do acórdão recorrido; e
d) dar ciência da deliberação que vier a ser adotada às recorrentes, ao Ministério do Turismo,
à Controladoria-Geral da União, à Procuradoria da República no Estado de Goiás, e aos demais
interessados.”
2. O Ministério Público junto ao TCU – MPTCU (peça 150) divergiu da proposta da unidade
técnica, pelos seguintes motivos:
513
“O Ministério Público de Contas diverge da proposta de encaminhamento formulada pela

Serur, pois entende que deve ser negado provimento aos recursos de reconsideração.
Segundo o Auditor da Serur, merecem ser acolhidas as alegações recursais apresentadas pelo
Instituto Caminho das Artes (ICA) e por Isaías Alves Alexandre, aproveitando-as em favor da
recorrente Cláudia Gomes de Melo (presidente da Premium Avança Brasil), a fim de descaracterizar
a ocorrência de fraude na cotação de preços realizada pela Premium Avança Brasil, da qual se
sagrou vencedor o ICA. Em razão da descaracterização da fraude, o Auditor propõe que o ICA e seu
então presidente, Isaías Alves Alexandre, sejam excluídos do polo passivo da TCE, e que seja afastada
a penalidade de inabilitação aplicada a Cláudia Gomes de Melo.
Contudo, ao ver do MP de Contas, os argumentos recursais não foram suficientes para
descaracterizar a fraude à cotação de preços nem outras irregularidades que fundamentaram a
condenação em débito do ICA e do seu ex-presidente.
Cumpre relembrar que a citação do ICA e de Isaías Alves Alexandre se baseou nas seguintes
irregularidades, conforme proposto no parecer do MP de Contas à peça 58:
a) ausência de nexo de causalidade entre os recursos do convênio e a realização do evento
pactuado, caracterizada pelas seguintes ocorrências:
a.1) o ICA, contratado para a realização do evento, não é empresa especializada em eventos e
sim associação sem fins lucrativos, não fazendo parte das suas atividades econômicas a prestação de
serviços de intermediação de apresentações artísticas, de marketing (veiculação de anúncios em
jornal, rádio e TV), de locação de infraestrutura para shows (grupo gerador, iluminação,
sonorização, palco, barricadas e banheiros químicos), de segurança e de brigadista. Assim, não há
nexo entre as notas fiscais emitidas pelo ICA e os serviços supostamente realizados por essa
associação;
a.2) as notas fiscais emitidas pelo ICA apresentam descrição genérica e os campos “Deduções
Legais” e “Nota Fiscal Subcontratação nº” encontram-se em branco;
a.3) o ICA não possui capacidade operacional para a realização do evento, conforme se
depreende de informações extraídas da Rais e obtidas na inspeção realizada no âmbito do TC
026.176/2011-4;
a.4) houve outros patrocínios e apoios para a realização do evento (ex: Unitintas, GDF e
Administração Regional de Planaltina), cujas receitas e despesas correspondentes não foram
declaradas na prestação de contas apresentada ao MTur;
a.5) as notas fiscais emitidas por empresas intermediárias em favor do ICA, relativas às
apresentações musicais, estão datadas de mais de 2 meses após a data da realização do evento e não
vieram acompanhadas do contrato de exclusividade firmado entre os artistas e a empresa
intermediária, nem dos recibos dos cachês efetivamente pagos aos artistas;
a.6) há divergência entre os valores de apresentações musicais informados na proposta de
preços do ICA e os constantes de notas fiscais e recibo emitidos em favor do ICA;
b) há vínculos entre o ICA e empresas do ramo de produção de eventos e publicidade, que
indicam que o ICA é uma ONG meramente captadora de recursos para essas empresas, o que
configura ofensa aos princípios da moralidade, da impessoalidade e da isonomia;
c) há diversos indícios de fraude na cotação de preços realizada pela Premium e da qual o ICA
se sagrou vencedor.
Embora se reconheça que o dever primário de comprovar a boa e regular aplicação dos
recursos do Convênio 704.547/2009 é da entidade convenente (Premium Avança Brasil) e de sua
presidente (Cláudia Gomes de Melo), é sabido que a condenação em débito também recai sobre
terceiros que, de qualquer modo, tenham concorrido para o cometimento do dano (art. 16, § 2º, “b”,
da Lei 8.443/1992).
No caso em apreço, o ICA foi contratado pela Premium Avança Brasil para, na condição de
empresa especializada em eventos, prestar de serviços na realização e na organização de parte do
evento Festival 100% Planaltina (Contrato 29/2009, datado de 21/8/2009 - peça 2, pp. 18/9). Como
514
decorrência do contrato, emitiu as Notas Fiscais 252 e 256, nos valores de R$ 45.000,00 e R$
400.000,00, nas datas de 23/9/2009 e 26/10/2009, respectivamente, contendo a seguinte descrição
genérica: “realização do evento Festival 100% Planaltina no período de 22 e 23/ago relativo ao
Convênio nº 704.547” (peça 2, pp. 21/2).
Considerando-se que o ICA não é empresa especializada em eventos, e sim associação sem fins
lucrativos, e que não faz parte das suas atividades econômicas a prestação de serviços de
intermediação de apresentações artísticas, de marketing (veiculação de anúncios em jornal, rádio e
TV), de locação de infraestrutura para shows (grupo gerador, iluminação, sonorização, palco,
barricadas e banheiros químicos), de segurança e de brigadista, conclui-se que as notas fiscais
emitidas pelo ICA não se prestam para comprovar a execução dos aludidos serviços, sendo, pois,
inidôneas.
Reitera-se, aqui, o seguinte excerto do parecer à peça 58:
‘No cadastro do ICA junto à Receita Federal do Brasil, consta que sua atividade econômica
principal consiste em “atividades de organizações associativas ligadas à cultura e à arte” e que suas
atividades econômicas secundárias consistem em “atividades associativas não especificadas
anteriormente” (peça 2, p. 60). Segundo as definições do Cnae (Classificação Nacional de Atividades
Econômicas), as atividades de organizações associativas ligadas à cultura e à arte (código da
subclasse 9493-6/00) compreendem as atividades de associações com objetivos dominantes nas áreas
culturais e artísticas, como os clubes literários, de cinema e de fotografia, as associações de música e
de arte, e as demais organizações associativas ligadas à cultura e à arte, como as de artesanato, de
colecionadores, carnavalescas, etc., e não compreendem, entre outras, as atividades artísticas,
criativas e de espetáculos (grupo 90.0), nem as atividades das organizações associativas artísticas
com interesse profissional (código da subclasse 9412-0/00). Já a subclasse 9499-5/00, denominada de
“atividades associativas não especificadas anteriormente”, compreende as atividades de organizações
associativas diversas criadas para a defesa de causas de caráter público ou objetivos particulares não
relacionados a qualquer atividade classificada em outras classes, tais como os movimentos ecológicos
e de defesa do meio ambiente, as organizações que prestam apoio a serviços municipais e educativos,
as associações feministas, as organizações de proteção de grupos étnicos e minoritários, as
associações de consumidores, as associações de pais de alunos, as associações e clubes estudantis e
as fraternidades (peça 2, pp. 61/2).
Fica claro, pois, que não se insere nas atividades econômicas do ICA a prestação de serviços
empresariais de publicidade e de produção de eventos, o que põe em sérias dúvidas a idoneidade do
Contrato 29/2009 e das notas fiscais 252 e 256, haja vista que não há nexo entre o objeto contratado,
tipicamente empresarial, e objeto social do ICA.
Sobre o tema, traz-se à colação a seguinte jurisprudência do TCU:
A participação de associações em processo licitatório constitui burla ao princípio da isonomia,
pois tais entidades, além de gozarem de privilégios tributários e trabalhistas, também lhes é vedado o
exercício de atividade econômica (art. 53 da Lei 10.406/2002). (Acórdão 618/2015-Plenário | Relator:
VITAL DO RÊGO)
A nota fiscal declarada inidônea e de natureza incompatível com a transação realizada não é
apta a comprovar o nexo de causalidade entre o recurso federal gerido e o objeto executado, requisito
este essencial para a demonstração da boa e regular aplicação dos recursos conveniados. (Acórdão
3940/2014-Primeira Câmara | Relator: AUGUSTO SHERMAN)
A liquidação da despesa não é mera formalidade, mas ato destinado a avaliar se as cláusulas
contratuais foram cumpridas, gerando, assim, a obrigação de pagamento para a Administração.
Compete ao gestor impedir a liquidação das despesas com base em notas fiscais inidôneas, cuja
emissão não tenha sido autorizada pelo fisco. (Acórdão 2131/2014-Primeira Câmara | Relator: JOSÉ
MUCIO MONTEIRO)’
Tampouco foram afastados os indícios de falta de capacidade operacional do ICA para realizar
eventos, pois, além de não possuir nenhum empregado em 2009, nos casos em que o instituto atuou
515
como convenente (Convênio 732.146/2010 – Festival 100% Taguatinga; e Convênio 748.225/2010 –

Feira de Desenvolvimento de Cultura e Arte de Taguatinga), teve que contratar junto a terceiros todos
os serviços de infraestrutura, divulgação, segurança e apresentações musicais (TC 027.637/2015-8 e
TC 030.255/2015-5).
Ao emitir notas fiscais inidôneas, o ICA contribuiu para o dano apurado nos autos, razão pela
qual merece ser condenado em débito, solidariamente com seu dirigente à época dos fatos e os demais
responsáveis.
Além disso, as razões recursais não descaracterizaram os fortes indícios de fraude na cotação
de preços realizada pela Premium, em especial os seguintes:
a) a cotação foi realizada em 19/8/2009, ou seja, apenas 3 dias antes do início da realização do
evento (22/8/2009), não sendo razoável supor que, na véspera da realização do evento, ainda não se
soubesse quem iria ser o responsável por sua divulgação e realização;
b) na cotação da empresa Capital Comunicação & Marketing, consta que a proposta está sendo
apresentada pela “Conhecer Capital Comunicação e Marketing” (peça 39, p. 25), sendo que a
empresa Conhecer Consultoria e Marketing Ltda. participou de fraudes na execução de diversos
convênios firmados com a Premium Avança Brasil e com o Instituto Educar e Crescer - IEC, como
apurado pela Controladoria-Geral da União (peça 2, pp. 63/77, destes autos; e peça 2, pp. 23/39, do
TC 005.369/2010-0);
c) os valores cotados pelo ICA, que apresentou o menor preço global, são exatamente iguais
(peça 39, pp. 28/9) aos valores constantes do plano de trabalho apresentado pela Premium ao
Ministério do Turismo (peça 1, pp. 120/4);
d) há vínculo entre o ICA e a Six Marketing Ltda., que também participou da cotação de preços.
Analisando-se as alegações de defesa apresentadas pelo ICA, verifica-se que o instituto acabou
admitindo que a cotação de preços foi uma farsa, pois não houve real competição, a teor dos
seguintes excertos da peça defensiva (peça 26, grifou-se)
‘4. O ICA ao ser contratado pela PREMIUM teve o papel de proporcionar importantes ações
artístico-culturais no projeto sócio turístico-cultural, na qual se propôs a prestar. Serviços estes que
possuíam características especiais e ímpares, onde apenas o ICA poderia fornecer, e ainda, diante de
um objeto singular de modo que se torna impossível a realização de uma competição, como é o caso
de empresariamento de profissional de qualquer setor artístico, desde que consagrado pela crítica
especializada ou pela opinião pública.
(...)
19. Da mesma forma que não se contrata um médico por licitação, porque o médico a ser
contratado dependeria da confiança e experiências passadas junto a seu cliente, como também, não se
contrata um advogado por licitação, há que se ter o elemento confiança entre contratante e
contratado, daí a inviabilidade de competição, também por isso.
20. Este é um serviço que exige conhecimento especial e deflui ser inexigível a licitação quando
inviável a competição, mercê da singularidade do serviço técnico empreendido.
DA CONTRATAÇÃO DO ICA.
21. Inicialmente o ICA foi contatado pela PREMIUM para viabilizar a vinda dos artistas
regionais e nacionais que faziam parte de seu kest de empresariamentos.
(...)
25. Os artistas que foram selecionados pela PREMIUM da nossa lista do kest (elenco) que
tinhamos à época, aliado as suas composições de sucesso, atraíram mais de 30 mil pessoas sendo um
sucesso de público e mídia pós-evento.
26. O ICA foi contratado pela PREMIUM para participar da agenda artística conforme os
ditames da Lei de Licitações, lei 8.666/93, pelo art. 25 inciso III, por inexigibilidade de licitação, por
se tratar de profissionais do setor artístico. (...)
31. (...). Alem do mais, a PREMIUM confidenciou a época, que tanto o pessoal do Ministério do
Turismo, quanto o pessoal da Administração de Planaltina, desejavam a contratação do grupo
516
Calcinha Preta (que fazia grande sucesso à época) para atender aquela necessidade pública
demandada por sua população.
32. Como o ICA era empresário exclusivo do grupo de forró (na ocasião) foi contatada por
inexigibilidade de licitação.
(...)
80. Não houve irregularidade interpretada pelo auditor ao definir haver direcionamento quando
na realidade se desejou contratar os artistas regionais e nacionais do kest do ICA, que atuou como
empresário exclusivo, E ASSIM, foi aplicado o art. 25 inciso III da lei 8.666/93.
(...)
116. Portanto, o ICA participou de cotação na parte que tratava de infraestrutura (e venceu
legitimamente com o menor preço).
117. O ICA foi contratado por inexigibilidade na parte de cachê artístico, em razão de deter a
exclusividade dos artistas contratados.’
Depreende-se, pois, que a contratação do ICA não foi motivada por uma verdadeira competição
entre os três participantes da cotação de preços, e sim pelo fato de o ICA supostamente possuir a
exclusividade na representação da banda Calcinha Preta (peça 115, p. 43). Embora o ICA tente
separar a contratação das atrações artísticas da contratação dos itens de infraestrutura e divulgação
do evento, o fato é que houve um único procedimento de cotação de preços (peça 39, pp. 23/9),
homologado pela Premium em 21/8/2009 (peça 2, p. 20), do qual decorreu um único contrato
(Contrato 29/2009), que apresenta exatamente o mesmo valor que constou da proposta de celebração
do convênio, datada de 30/4/2009 (peça 145, p. 19).
Outrossim, não foi afastada a existência de vínculo entre o ICA e a Six Marketing Ltda. (CNPJ:
05.957.364/0001-88), caracterizada pelo fato de que o presidente do ICA (Isaías Alves Alexandre)
era, em 2009, empregado da empresa Pro Stage Estruturas Metálicas Ltda. (peça 44, p. 20), a qual
tinha como sócia, em 2009, Endie Caetano Cunha de Jesus (CPF 816.665.0001-00 – peça 44, p. 31),
que é irmã de Megle Caetano Cunha Moraes (CPF: 893.310.361-91), sócia administradora da Six
Marketing Ltda. nos períodos de 20/10/2003 a 7/8/2007 e de 28/12/2011 a 10/7/2013 (peça 44, p. 8).
Em 2009, o sócio-administrador da Six Marketing Ltda. era Pedro Henrique Moraes Almeida (CPF:
784.053.781-20 – peça 44, p. 9), cônjuge de Megle Caetano Cunha Moraes e pai de Lucas Caetano
Cunha Moraes Almeida (CPF 056.141.011-95).
Os diversos indícios de fraude no procedimento de cotação de preços evidenciam violação aos
princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade, com grave infração ao art. 11 do
Decreto 6.170/2007, o que justifica a manutenção da penalidade de inabilitação aplicada a Cláudia
Gomes de Melo, em sintonia com o Acórdão 2.682/2018-Plenário.
Sendo assim, não há razões para a alteração do acórdão recorrido, de modo que deve ser
negado provimento aos recursos de reconsideração.
III
Ante o exposto, o Ministério Público de Contas manifesta-se no sentido de o TCU conhecer dos
recursos de reconsideração interpostos por Premium Avança Brasil, Cláudia Gomes de Melo,
Instituto Caminho das Artes (ICA) e Isaías Alves Alexandre contra o Acórdão 1.676/2019-Plenário, e,
no mérito, negar-lhes provimento.”
É o relatório.
VOTO
Atendidos os requisitos de admissibilidade, conheço dos recursos de reconsideração interpostos

por Premium Avança Brasil, sua presidente Cláudia Gomes de Melo, Instituto Caminho das Artes –
ICA e seu dirigente Isaías Alves Alexandre contra o acórdão 1.676/2019-Plenário (relator o ministro
Augusto Nardes).
517
2. A deliberação atacada, em síntese: (i) desconsiderou a personalidade jurídica do ICA, (ii)

considerou revel Isaías Alves Alexandre, (iii) julgou irregulares estas contas especiais, (iv) condenou
solidariamente os recorrentes ao recolhimento de débito no valor original de R$ 400.000,00, acrescido
de encargos legais a contas de 26/10/2009, (v) aplicou multas proporcionais aos recorrentes, (vi)
inabilitou Cláudia Gomes de Melo para exercício de cargo em comissão ou função de confiança por 6
anos e (vii) determinou providências para arresto dos bens dos recorrentes.
3. A Secretaria de Recursos – Serur, em pareceres uniformes, opinou pelo conhecimento de
todos os apelos e: (i) pelo provimento parcial dos recursos de reconsideração de Premium Avança
Brasil e de Cláudia Gomes de Melo; (ii) pelo provimento dos recursos do ICA e de Isaías Alves, com
sua exclusão desta tomada de contas especial e cancelamento do débito e das multas a eles imputados;
e (iii) pela extensão dos efeitos do provimento dos dois últimos apelos mencionados, dada a comunhão
de circunstâncias objetivas, a Cláudia Gomes de Melo, de modo a tornar sem efeito sua inabilitação
para exercício de cargo em comissão ou função comissionada.
4. O Ministério Público junto ao TCU – MPTCU, entretanto, divergiu de tal proposta e
manifestou-se pela denegação de provimento aos recursos de reconsideração.
5. Feito este breve relato, passo a expor as razões que me levam a acompanhar o posicionamento
defendido pela Procuradoria.
6. Decorreu a condenação da impugnação integral das despesas do Convênio 882/2009,
celebrado com o Ministério do Turismo – Mtur para apoiar a implementação do “Festival 100%
Planaltina”. Tal impugnação se deu em decorrência das seguintes irregularidades:
6.1. ausência de nexo de causalidade entre os recursos repassados e as despesas realizadas, uma
vez que: (i) o ICA, contratado para realização do evento, é associação sem fins lucrativos, e entre suas
finalidades não se inclui a organização de eventos, que inclui a prestação dos serviços típicos dessa
atividade, como a intermediação de apresentações artísticas, divulgação e locação de infraestrutura
(geradores, iluminação, som, palco e outros); (ii) as notas fiscais do ICA contêm descrição genérica
dos serviços e não trazem indicação de deduções legais ou de notas fiscais de subcontratação; (iii) o
ICA não possui capacidade operacional para realização de eventos, conforme informações extraídas da
Rais e da inspeção realizada no TC-026.176/2011-4, (iv) houve outros patrocínios e apoios para
realização do evento, cujas correspondentes despesas e receitas não foram declaradas na prestação de
contas ao MTur. (v) as notas fiscais relativas às apresentações musicais foram emitidas por empresas
intermediárias em favor do ICA mais de 2 meses após a realização do evento, e não foram
acompanhadas nem de contratos de exclusividade firmados com os artistas, nem de recibos de cachês
pagos; e (vi) há discrepâncias entre os valores das apresentações musicais constantes das notas fiscais
e dos recibos emitidos em favor do ICA e os valores indicados na proposta de preços daquele Instituto;
6.2. os vínculos existentes entre o ICA e empresas de publicidade e de produção de eventos
mostraram que aquele Instituto é mero captador de recursos para aquelas empresas;
6.3. foram apurados indícios de fraude na cotação de preços realizada pela Premium Avança
Brasil e vencida pelo ICA.
7. Antes de iniciar a análise da argumentação trazida pelos recorrentes, anoto que a Serur, de
ofício, promoveu análise de eventual ocorrência de prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário
- ainda que tal ponto não tenha sido arguido nos apelos - por entender que se trata de questão de ordem
pública.
8. Motivou tal exame a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal – STF no Recurso
Extraordinário – RE 636.886, oportunidade em que foi fixada, em repercussão geral, a tese de que “é
prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas” (Tema
899).
9. Lembro, entretanto, que a decisão do STF ainda não transitou em julgado e encontra-se na fase
de apreciação de embargos de declaração opostos pela Advocacia-Geral da União. Isso significa que,
além da necessidade de modular adequadamente os efeitos daquela decisão, existem pontos a serem
aclarados antes de poder ser aplicada a tese fixada no RE, tais como, entre outros: (i) a aplicação
518
prospectiva ou não do novo entendimento, (ii) o marco legal a ser empregado para discussão da
matéria e o prazo prescricional a ser considerado, (iii) o termo inicial para contagem do prazo a ser
adotado e (iv) a existência ou não de marcos interruptivos ou suspensivos e de prescrição intercorrente.
10. Além disso, o caso concreto tratado no RE diz respeito à fase de execução judicial de
deliberação do Tribunal de Contas, tanto assim que, para deslindá-lo, foi necessária a aplicação da Lei
6.830/1980, a Lei de Execuções Fiscais, diploma legal evidentemente inaplicável à fase que antecede a
formação do título executivo extrajudicial, caracterizada pela atuação do órgão de controle externo até
a prolação do acórdão.
11. Assim, por não ser possível extrapolar os parâmetros normativos empregados pelo STF para
solução do problema enfrentado no RE 636.886, e dada a imprescindibilidade da fixação definitiva de
orientações acerca da aplicação do Tema 899, o que só acontecerá com o julgamento dos embargos de
declaração opostos naquele Extraordinário, inclino-me, até que isso ocorra, a manter a interpretação
adotada pela Corte Suprema, em 2008, no Mandado de Segurança - MS 26.210, oportunidade em que
foi fixada tese da imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário.
12. Não obstante tal posicionamento, tão somente por amor ao debate e para evitar qualquer
eventual futuro questionamento que possa comprometer a higidez do acórdão a ser proferido nesta
oportunidade, analiso as consequências de uma possível aplicação do Tema 899 ao caso concreto ora
em apreciação.
13. Para tanto, ante a já mencionada ausência de definição, no RE 636.886, do marco legal que
deve balizar a aplicação do aludido Tema 899, entendo que duas se afiguram as alternativas
normativas mais plausíveis: (i) o art. 205 do Código Civil, que estipula prazo prescricional decenal,
contado entre a data do fato e a data do ato que ordenar a citação; e (ii) a Lei 9.873/1999, cujo art. 1º
fixa prazo quinquenal, a contar da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou
continuada, do dia em que esta tiver cessado, e cujos arts. 2º e 3º definem os respectivos marcos
interruptivos e suspensivos.
14. A aplicação do primeiro parâmetro legal encontra amparo, por analogia, no Acórdão
1.441/2016-Plenário, que, em exercício hermenêutico razoável, de forma fundamentada e em incidente
de uniformização de jurisprudência, o adotou no tocante à prescrição da pretensão punitiva do TCU.
15. Já a segunda alternativa tem respaldo em julgados de ambas as Turmas do Supremo Tribunal
Federal, que a utilizaram no exame, entre outros, dos MS 32.201, 35.512 e 36.067.
16. Dessa forma, no caso concreto, considerado o prazo decenal do art. 205 do Código Civil, não
se operou a prescrição, eis que o termo inicial é o dia 5/1/2010 (término do prazo previsto para
prestação de contas dos recursos repassados) e que o ato que ordenou a citação teve lugar em
22/12/2017.
17. Idêntico resultado se obtém com a utilização do regime da Lei 9.873/1999. Nesta hipótese:
(i) o termo inicial é o dia 6/1/2010 (primeiro dia de inadimplência na prestação de contas), (ii) houve
notificações e a citação da convenente (inciso I do art. 1º), atos que interromperam a prescrição, em
2/5/2012, em 16/10/2013 e em 22/12/2017, (iii) existiram várias ocorrências que configuraram atos
inequívocos de apuração dos fatos (inciso II do art. 2º) e também interromperam a prescrição
(pareceres e notas técnicas de análise das contas prestadas, datados de 22/4/2010, de 17/12/2010 e de
4/8/2011, instauração da tomada de contas especial – TCE em 31/10/2013, autuação da TCE no TCU
em 9/2/2015 e instrução de mérito em 29/10/2018), e (iv) o julgamento do feito, pelo acórdão ora
recorrido, ocorreu em 24/7/2019. Nota-se, pois, que, dados os marcos interruptivos descritos, em
nenhum intervalo de tempo entre eles foi superado o prazo quinquenal.
18. Demonstrada, assim, a inocorrência de prescrição nos três cenários jurídicos possíveis
(aplicação do entendimento firmado pelo STF no MS 26.210, aplicação do art. 205 do Código Civil e
aplicação do regime da Lei 9.873/1999), pode-se iniciar o exame da argumentação dos recorrentes.
19. Preliminarmente, sustentam eles que houve cerceamento de defesa em razão da ilegalidade
das provas obtidas por empréstimo à CGU, baseadas em processos distintos e sem relação com a
matéria tratada neste feito.
519
20. Todavia, consoante demonstrou a Serur – cuja manifestação, neste ponto, incluo entre
minhas razões de decidir – a Nota Técnica da CGU trazida aos autos englobou o exame de 38
convênios, dentre eles o tratado nesta TCE, e não foram trazidos, pelos recorrentes, elementos que
confirmassem a alegada contaminação da prova produzida pelo órgão de controle interno do poder
Executivo.
21. Quanto às alegações recursais de mérito, tanto a Serur quanto o MPTCU concluíram pela
insuficiência dos argumentos e dos demais elementos apresentados pelos recorrentes para comprovar o
nexo de causalidade entre os recursos repassados e as despesas efetuadas. Neste particular, novamente
acolho as análises empreendidas, que também incluo entre minhas razões de decidir.
22. Divergem o Parquet e a unidade instrutiva, entretanto, quanto à ocorrência de fraude na
cotação de preços promovida pela Premium, da qual sagrou-se vencedor o ICA. Assim, enquanto a
Serur concluiu não haver indícios suficientes para caracterizar a irregularidade em questão, a
Procuradoria caminhou em sentido oposto.
23. Por tal razão, enquanto o Ministério Público opinou pela denegação de provimento a todos os
recursos, a unidade técnica propôs dar provimento aos apelos do ICA e de seu dirigente Isaías Alves
Alexandre, de modo a excluí-los do polo passivo desta TCE, a isentá-los do ressarcimento do débito
apurado e a tornar sem efeito as multas a eles aplicadas, e, em virtude das circunstâncias objetivas
comuns, também propôs dar provimento parcial aos recursos da Premium e de Cláudia Gomes de
Melo, a fim de invalidar a declaração de inabilitação desta última para exercício de cargo em comissão
ou função de confiança.
24. Ao lamentar por divergir da unidade técnica, endosso o posicionamento do MPTCU. Como
destacou aquele órgão em seu pronunciamento, transcrito no relatório que antecedeu este voto, as
razões recursais não lograram descaracterizar os indícios de fraude na cotação de preços, uma vez que:
24.1. o procedimento foi realizado apenas três dias antes do início do evento, e é implausível
que, em data tão próxima, ainda não estivesse definido quem faria sua divulgação e sua organização;
24.2. a cotação apresentada pela empresa Capital Comunicação & Marketing, em lapso
clamoroso, afirma que está sendo proposta por outra firma, a Conhecer Capital Comunicação e
Marketing, envolvida em fraudes em outros convênios firmados com a Premium e com o Instituto
Educar e Crescer, conforme apurado pela CGU (peça 2 destes autos e peça 2 do TC-005.369/2010-0);
24.3. os valores cotados pelo ICA foram exatamente iguais aos constantes do plano de trabalho
apresentado ao MTur pela Premium;
24.4. foi constatada a existência de vínculos entre o ICA e a Six Marketing Ltda., outra
participante da cotação de preços;
24.5.as contradições existentes nas alegações de defesa do ICA permitiram constatar que não
houve real competição no procedimento.
Dessa forma, ao acolher integralmente o parecer da Procuradoria, voto pela adoção da minuta de
acórdão que trago a este colegiado.
1. Processo nº TC 003.337/2015-4.
2. Grupo II – Classe de Assunto I - Recurso de Reconsideração (Tomada de Contas Especial).
3. Recorrentes: Instituto Caminho das Artes - ICA (03.572.065/0001-08); Isaias Alves Alexandre
(795.260.201-20); Claudia Gomes de Melo (478.061.091-53); Premium Avança Brasil
(07.435.422/0001-39).
4. Unidades: Entidades/órgãos do Governo do Estado de Goiás e Ministério do Turismo
5. Relator: ministro Jorge Oliveira.
5.1. Relator da deliberação recorrida: ministro Augusto Nardes.
520
6. Representante do Ministério Público: procurador Júlio Marcelo de Oliveira.

7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Controle Externo de Tomada
de Contas Especial (SecexTCE).
8.1. Huilder Magno de Souza (OAB/DF 18.444) e outros, representando Cláudia Gomes de Melo
e Premium Avança Brasil.
8.2. Marli Caetano Cunha Silva, representando Isaias Alves Alexandre.
8.3. Elias Pereira Almeida, representando Instituto Caminho das Artes.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes recursos de reconsideração interpostos pelos recorrentes
acima indicados contra o Acórdão 10.676/2019 – Plenário (relator o ministro Augusto Nardes).
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ao
acolher as razões do relator e de acordo com o parecer do Ministério Público junto TCU, com
fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, em:
9.1. conhecer dos recursos de reconsideração e negar-lhes provimento;
9.2. dar ciência desta decisão aos recorrentes, ao Ministério do Turismo, à Controladoria-Geral
da União, ao procurador-chefe da Procuradoria da República no Estado de Goiás e aos demais
interessados.

(Relator).
GRUPO II – CLASSE ___ – Plenário

TC 022.158/2013-8 [Apensos: TC 027.327/2018-3, TC 027.325/2018-0]
Natureza: Embargos de Declaração em Recurso de Revisão
Unidade: Prefeitura Municipal de Lucena/PB
Responsável: Antônio Mendonça Monteiro Junior (343.734.384-04)
Interessado: Fundação Nacional de Saúde (26.989.350/0001-16)
Representação legal: Bruno Lopes de Araújo (7.588-A/OAB-PB) e outros.
SUMÁRIO: Embargos de declaração em face de acórdão que apreciou recurso de revisão.

Pedido de nulidade do acórdão. Inexistência de nulidade. Conhecimento do recurso. Inexistência da
omissão e da contradição alegadas. Rejeição. Notificação do embargante.
RELATÓRIO
Trata-se de embargos de declaração opostos pelo responsável em face do Acórdão 2.851/2020 –

Plenário, de relatoria da Ministra Ana Arraes, que negou provimento ao recurso de revisão interposto
contra decisão que julgou irregulares as contas de Antônio Mendonça Monteiro Junior, condenando-o
ao pagamento do débito apurado e da multa do art. 57 da Lei 8.443/1992.
521
A condenação decorreu da ausência de comprovação da aplicação de R$ 62.121,17 do Convênio

2.907/2005, celebrado entre a Funasa e o município de Lucena/PB, para a construção de sistema de
esgotamento sanitário.
Alega o embargante, em preliminar, que não fora intimado acerca do dia da apreciação do
processo pelo plenário do TCU, impedindo-o de produzir sustentação oral.
No mérito, aponta a ocorrência de omissão no acórdão recorrido, por não ter sido analisada pelo
Tribunal a informação constante do recurso acerca do arquivamento do inquérito civil público “em que
há conclusão inequívoca sobre a regularidade na aplicação das verbas repassadas pela Funasa ao
Município de Lucena...’.
Afirma, também, ter havido contradição, pois a Relatora consignou no voto que o relatório de
inspeção de obras do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba de 15/6/2009 não avaliou a avença
tratada nestes autos, apesar de o Convênio 2.907/2005 estar mencionado no referido documento.
Pede o recorrente a nulidade do acórdão embargado ou o provimento dos presentes embargos,
com efeitos infringentes, para julgar regulares as contas do interessado.
VOTO
Esta é a quarta vez que a presente tomada de contas especial, instaurada pela Fundação Nacional
de Saúde em desfavor de Antônio Mendonça Monteiro Júnior, ex-Prefeito Municipal de Lucena/PB,
em razão de irregularidades na aplicação dos recursos do Convênio 2907/2005, é submetida a
julgamento nesta Corte de Contas.
Por ausência de comprovação da regular aplicação dos recursos, a Primeira Câmara julgou
irregulares as contas do responsável, condenando-o ao pagamento do débito apurado e de multa
(Acórdão 3.258/2015 – Primeira Câmara – Relator Ministro José Mucio). Posteriormente, os recursos
de reconsideração e de revisão foram improvidos (Acórdão 1.543/2018 – Primeira Câmara – Relator
Ministro Walton Alencar Rodrigues e Acórdão 2.851/2020 – Plenário – Relatora Ministra Ana
Arraes).
Examinam-se, nesta oportunidade, embargos de declaração opostos em face dessa última
decisão mencionada, adotada no recurso de revisão.
Preliminarmente, vale dizer que descabe o pedido de nulidade da condenação por não ter sido o
responsável intimado da data de julgamento do processo.
A publicação da pauta de julgamento supre a comunicação pessoal sobre a data de julgamento,
de sorte que a sua ausência não ofende os princípios constitucionais ligados à defesa, consoante
jurisprudência consolidada desta Corte e validada pelo Supremo Tribunal Federal (MS-AgR
26.732/DF, Relatora Ministra Carmen Lúcia). E de fato este processo constou da pauta da sessão
plenária do dia 21 de outubro do ano passado, devidamente publicada na edição do dia 19 de outubro
do Boletim do Tribunal de Contas da União - BTCU, que se constitui órgão oficial de divulgação
previsto no § 3º do art. 141 do Regimento Interno. Ressalte-se que o BTCU consta do Portal do TCU
na internet, oferecendo a mais ampla divulgação a todos os interessados.
Por preencherem os requisitos de admissibilidade previstos no art. 34 da Lei 8.443/92, conheço
dos presentes embargos de declaração.
No que tange à omissão alegada, de que não fora considerada a informação constante do recurso
acerca do arquivamento do inquérito civil público, vale dizer que a instrução técnica, transcrita
integralmente no relatório da deliberação atacada, acolhida pela Relatora, consigna explicitamente que
a decisão do Ministério Público Federal de arquivar esse procedimento não comprova a aplicação dos
recursos impugnados, “... ao afirmar(em) que a parte executada pelo município com recursos dos
convênios 2907/2005 e 2048/2005 seria aproveitada na nova rede de coleta de esgotos. Isto porque a
possibilidade de aproveitamento do que já foi executado, por se tratar de mera hipótese, não de
benefício efetivo, não enseja o correspondente abatimento no valor do débito apurado.”
522
Ademais, registra a Ministra, no voto, que os documentos juntados aos autos, na fase recursal,
“... não elidem tais lacunas, não há que se falar em nexo de causalidade dos R$ 62.121,17 sacados da
conta do convênio, diante da não comprovação da execução física dos serviços alegadamente
prestados.”
Inexiste, tampouco, contradição. Ao assinalar que o relatório de inspeção do Tribunal de Contas
do Estado da Paraíba não avaliou o cumprimento do objeto do convênio 2.907/2005, a Relatora foi fiel
aos fatos contidos no referido documento.
Trata esse documento do relatório da “Auditoria de Obras e/ou Serviços de Engenharia”,
produzido em 2009, em 7 obras realizadas em 2007 no município de Lucena/PB, em que se inclui a
rede de esgotamento sanitário.
Nesse relatório há apenas a menção, em uma linha de uma determinada planilha, de que o
convênio tratado neste processo (2.907/2005) constituiria uma das fontes de recursos para a execução
da rede de esgotamento sanitário, ligações domiciliares, estação de tratamento de efluentes e lagoa de
estabilização. Consta do relatório, a propósito, que a obra, que seria ainda suportada por 2 outros
convênios, encontrava-se paralisada e que os módulos foram executados em localidade sem
abastecimento de água, não atendendo, portanto, a finalidade social. Não há no mencionado relatório
da Corte de Contas estadual, portanto, conforme registrado pela Relatora, qualquer análise sobre a
aplicação dos valores impugnados nesta TCE.
No mérito, portanto, não assiste razão ao embargante.
Diante do exposto, VOTO por que seja aprovada a minuta de acórdão que ora trago ao exame
deste Plenário.
1. Processo nº TC 022.158/2013-8
1.1. Apensos: 027.327/2018-3 e 027.325/2018-0
2. Grupo II – Classe de Assunto: I - Embargos de Declaração em Recurso de Revisão
3. Recorrente: Antônio Mendonça Monteiro Junior (343.734.384-04).
4. Unidade: Prefeitura Municipal de Lucena - PB
5. Relator: Ministro Jorge Oliveira
5.1. Relatora da deliberação recorrida: Ministra Ana Arraes
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: não atuou
8. Representação legal: Bruno Lopes de Araújo (7.588-A/OAB-PB) e outros representando
Antônio Mendonça Monteiro Junior.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de embargos de declaração opostos por
Antônio Mendonça Monteiro Junior, ex-prefeito de Lucena/PB, em face do Acórdão 2.851/2020 –
Plenário;
9.1. conhecer, com fulcro no art. 34 da Lei 8.443/1992, dos embargos de declaração opostos por
Antônio Mendonça Monteiro Junior para, no mérito, rejeitá-los; e
9.2 dar ciência desta deliberação ao recorrente.

523
(Relator).
TC 014.938/2017-0
Natureza: Embargos de Declaração.

Entidade: Município de Poranga/CE.
Responsáveis: Aderson José Pinho Magalhães (382.217.993-00), ex-Prefeito; e Maria Aldenir
Carreiro de Melo Pinho (689.434.903-72), ex-Secretária Municipal da Educação.
Embargante: Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho.
SUMÁRIO: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.

FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E
VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO – FUNDEF 2005 E 2006. FUNDO DE MANUTENÇÃO E
DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA E DE VALORIZAÇÃO DOS PROFISSIONAIS
DA EDUCAÇÃO – FUNDEB 2007. ALEGAÇÃO DE CONTRADIÇÃO, OMISSÃO E
OBSCURIDADE NA DELIBERAÇÃO PELA QUAL AS CONTAS DO EX-PREFEITO E DA EX-
SECRETÁRIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO FORAM JULGADAS IRREGULARES E OS
RESPONSÁVEIS FORAM CONDENADOS AO PAGAMENTO DE DÉBITO E MULTA.
CONHECIMENTO. NÃO PROVIMENTO.
Com fundamento no disposto no art. 34, caput, da Lei 8.443/1992, nega-se provimento aos
embargos de declaração quando não caracterizados os vícios específicos que autorizam o seu
processamento.
RELATÓRIO
Trata-se de Embargos de Declaração opostos ao Acórdão 1.203/2020-Plenário, por meio do qual

esta Corte julgou Tomada de Contas Especial resultante da conversão de Representação formulada
pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará – TCM/CE (TC 011.807/2015-6), à qual se encontra
apensada a Representação do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE de que trata
o TC 013.131/2008-5, referentes à gestão, pelo município de Poranga/CE, dos recursos do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério – Fundef em
2005 e 2006, do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação – Fundeb e do Programa Nacional de Alimentação Escolar – Pnae em 2007.
2. Mediante o Acórdão 1203/2020-Plenário (peça 36), o Tribunal assim deliberou:
“9.1. julgar irregulares as contas do Sr. Aderson José Pinho Magalhães e da Sra. Maria Aldenir
Carreiro de Melo Pinho, nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas b e c, e 19, caput, da
Lei 8.443/1992;
9.2. condenar solidariamente o Sr. Aderson José Pinho Magalhães e a Sra. Maria Aldenir
Carreiro de Melo Pinho ao pagamento das quantias descritas a seguir, atualizadas monetariamente e
acrescidas de juros de mora calculados a partir da respectiva data até o dia da efetiva quitação,
fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante o
Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno do TCU), o recolhimento do débito em
favor do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
524
Profissionais da Educação – Fundeb, na forma da legislação em vigor:

9.2.1. débitos referentes ao Fundef/2005:
Data Valor (R$)
11/10/2005 60.000,00
23/11/2005 60.000,00
02/12/2005 18.325,00
07/12/2005 25.645,00
20/12/2005 51.497,26
9.2.2. débitos referentes ao Fundef/2006:
Data Valor (R$)
22/05/2006 60.000,00
20/06/2006 60.000,00
20/07/2006 60.000,00
30/08/2006 60.000,00
28/09/2006 60.000,00
15/12/2006 60.000,00
9.2.3. débitos referentes ao Fundeb/2007:
Data Valor (R$)
30/03/2007 15.000,00
30/04/2007 68.885,00
10/05/2007 9.300,00
14/05/2007 7.000,00
16/05/2007 8.600,00
18/05/2007 20.000,00
30/05/2007 25.000,00
1º/06/2007 3.100,00
06/06/2007 9.000,00
20/06/2007 12.000,00
27/06/2007 28.000,00
29/06/2007 4.000,00
29/06/2007 12.000,00
02/07/2007 23.000,00
04/07/2007 5.000,00
20/07/2007 14.000,00
1º/08/2007 13.000,00
08/08/2007 15.000,00
16/08/2007 1.400,00
22/08/2007 9.000,00
29/08/2007 27.000,00
05/09/2007 1.400,00
10/09/2007 4.000,00
19/09/2007 9.000,00
19/07/2007 4.000,00
20/07/2007 12.000,00
9.3. aplicar a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 ao Sr. Aderson José Pinho Magalhães
e à Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, individualmente, no valor de R$ 65.000,00 (sessenta e
cinco mil reais), fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem,
perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do RI/TCU), o recolhimento das dívidas ao Tesouro
525
Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente Acórdão até a do efetivo recolhimento,
caso pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.4. autorizar, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 217 do
Regimento Interno/TCU, o parcelamento das dívidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e
sucessivas, sobre as quais incidirão os correspondentes acréscimos legais (débito: atualização
monetária e juros de mora; multa: atualização monetária), esclarecendo aos responsáveis que a falta de
pagamento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor, sem prejuízo
das demais medidas legais;
9.5. autorizar desde logo a cobrança judicial das dívidas, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei
8.443/1992, caso não atendida a notificação;
9.6. enviar cópia deste Acórdão à Procuradoria da República no Estado do Ceará, com
fundamento no art. 16, § 3º, da Lei 8.443/1992.”
3. Irresignada, a Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho alega haver no julgado os seguintes
vícios:
3.1. contradição do relatório e voto, que teriam construído fundamentação tendente a condenar
apenas o Sr. Aderson José Pinho Magalhães ao pagamento dos valores indevidamente gastos, com o
acórdão, que declarou ser a embargante solidariamente responsável pelo débito (p. 4);
3.2. contradição entre o voto, que teria reconhecido a prescrição decenal dos débitos anteriores a
19/04/2007, e o acórdão, que contemplou o ressarcimento integral dos valores (p. 5);
3.3. omissão do acórdão por não excluir as parcelas de débito anteriores a 19/04/2007 (p. 6);
3.4. obscuridade dos fundamentos da deliberação, “que resultaram de uma interpretação pessoal
e equivocada dos fatos, bem como da descrição do voto e em dissonância com as provas dos autos,
notadamente o parecer da inspetoria técnica e do Ministério Público Federal, sem amparo na lógica
dialética hegeliana, haja vista que em momento algum foi dada à parte a oportunidade de explicar e
aclarar a situação hipotética nascida da mente do julgador” (p. 6);
3.5. omissão quanto aos elementos de prova acostados ao processo, “tanto que o douto
Ministério Público de Contas e o próprio Corpo Técnico responsável pela instrução do processo foram
favoráveis à embargante” (p. 7).
4. Em arremate, a recorrente requer o conhecimento e provimento dos presentes Embargos de
Declaração, a fim de sanar os alegados vícios de omissão, contradição e obscuridade, e a concessão de
efeitos infringentes, de modo que suas contas sejam julgadas regulares com ressalva.
É o Relatório.
VOTO
Trata-se da Tomada de Contas Especial resultante da conversão de Representação formulada

pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará – TCM/CE (TC 011.807/2015-6), à qual se encontra
apensada Representação do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE (TC
013.131/2008-5).
2. Por meio do Acórdão 1.203/2020-Plenário, transcrito no relatório precedente, as contas do Sr.
Aderson José Pinho Magalhães, ex-prefeito do município de Poranga/CE, e da Sra. Maria Aldenir
Carreiro de Melo Pinho, então secretária municipal de educação, foram julgadas irregulares, com
fundamento no disposto no art. 16, inciso III, alíneas b e c, da Lei 8.443/1992, sendo condenados ao
ressarcimento do débito apurado, bem como ao pagamento da multa prevista no art. 57 da Lei
8.443/1992, no valor individual de R$ 65.000,00 (sessenta e cinco mil reais).
3. Inconformada, a Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho opôs Embargos de Declaração ao
julgado, alegando a existência dos seguintes vícios:
3.1. contradição entre o relatório e o voto, que teriam concluído pela condenação exclusiva do
Sr. Aderson José Pinho Magalhães ao pagamento do débito, e o acórdão, que declarou ser a
embargante solidariamente responsável pelo débito (p. 4);
526
3.2. contradição entre o voto, que reconheceu à prescrição decenal dos débitos anteriores a
19/04/2007, e o acórdão, que contemplou o ressarcimento integral dos valores (p. 5);
3.3. omissão do acórdão, por não excluir as parcelas de débito anteriores a 19/04/2007 (p. 6);
3.4. obscuridade dos fundamentos da deliberação, “que resultaram de uma interpretação pessoal
e equivocada dos fatos, bem como da descrição do voto e em dissonância com as provas dos autos,
notadamente o parecer da inspetoria técnica e do Ministério Público Federal, sem amparo na lógica
dialética hegeliana, haja vista que em momento algum foi dada à parte a oportunidade de explicar e
aclarar a situação hipotética nascida da mente do julgador” (p. 6);
3.5. omissão quanto aos elementos de prova acostados ao processo, “tanto que o douto
Ministério Público de Contas e o próprio Corpo Técnico responsável pela instrução do processo foram
favoráveis à embargante” (peça 7).
4. Os Embargos merecem ser conhecidos, pois atendem aos requisitos da singularidade e
tempestividade, uma vez obedecido o prazo de dez dias previsto no art. 34, § 1º, da Lei 8.443/1992 –
notificação em 08/06/2016 (peça 45) e recebimento do recurso em 18/06/2017 (histórico de eventos) –, e
alegam a existência de omissão, contradição e obscuridade na deliberação impugnada.
5. Por sua vez, no mérito, os embargos não prosperam. Quanto ao débito, é fato que a instrução da
Unidade Técnica e o parecer do Ministério Público junto ao TCU manifestaram-se pela responsabilidade
pecuniária exclusiva do ex-prefeito, por considerarem como “ancilar” a participação da Sra. Maria
Aldenir Carreiro de Melo nas faltas cometidas, sem prejuízo de proporem a irregularidade das contas
dessa gestora e a aplicação da multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992. Essas conclusões foram
sintetizadas nos itens 8 e 9 da Proposta de Deliberação, que embasou o acórdão ora embargado, abaixo
transcritos:
“8. A Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará – Secex/CE, ora denominada
Secretaria do TCU no Ceará – SEC/CE, propõe a declaração da revelia do Sr. Aderson José Pinho
Magalhães e a rejeição das alegações de defesa da Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, por não
ter ela descaracterizado as ocorrências pelas quais foi citada. Não obstante, afastou a responsabilidade
da gestora pelo débito ora discutido, classificando como ‘ancilar’ a sua participação nas irregularidades
cometidas, em face do Decreto Municipal 4/2005 (peça 24, p. 87), que atribuía competência ao
Secretário de Finanças para a ordenação de despesas.
9. A proposta de encaminhamento da SEC/CE, que contou com a anuência do Ministério Público
junto ao TCU, representado pelo Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado, é pelo julgamento das
contas dos mencionados responsáveis como irregulares, com fundamento no art. 16, inciso III, alínea
c, da Lei 8.443/1992, a condenação do ex-Prefeito ao pagamento do débito e da multa prevista no art.
57 da LOTCU, e a aplicação à ex-Secretária Municipal de Saúde da multa prevista no art. 58 do
mesmo diploma.”
6. Contudo, a embargante se equivoca ao afirmar que este Relator teria esposado a conclusão da
unidade instrutiva e do Parquet especializado. Divergindo do exame dessas instâncias, declarei
expressamente a responsabilidade da Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho pelos débitos
apurados, pelos fundamentos que passo a expor.
7. Com relação ao Fundef/2005, a existência do débito foi demonstrada nos itens 32-35 e a
responsabilidade da gestora foi examinada nos itens 32-40 da aludida Proposta de Deliberação:
“32. Neste feito, as folhas de pagamento com as quais a Responsável busca demonstrar a
regularidade dos pagamentos de abono salarial no ano de 2005 encontram-se à peça 22, p. 40, até a
peça 24, p. 68. Delas se extraem as seguintes informações:
N Processo/ Data Valor Fontes de Recursos Localização Ordenadora Valores Autenticação
Nota de (R$) de despesa Parciais dos
Empenho pagamentos
1 1202011/ 02/12/2005 25.645,00 Banco do Brasil, CC Peça 22, p. Maria Aldenir 4.115,00 Assinaturas
1202006 9.935-X Fundef 60% 40-52 Carreiro de 885,00 dos benefi-
Cheque 8504695 R$ Melo Pinho 2.585,00 ciários
3.000,00 1.590,00
Cheque 8504717 R$ 3.145,00
4.320,00 1.465,00
527
Caixa, CC 1111.000 310,00

Cheque 1202011 R$ 4.840,00
18.325,00 5.110,00
1.600,00
2 0701003/ 01/07/2005 50.478,45 Banco do Brasil, CC Peça 22, Maria Aldenir 9.735,26 Assinaturas
0701006 9.935-X Fundef 60% p. 53-65 Carreiro de 9.704,10 dos benefi-
50.478,45 4.804,80
504,20
1.941,60
6.303,00
2.696,80
3.554,80
8.033,90
3 1222001/ 22/12/2005 51.497,26 Banco do Brasil, CC Peça 23, Maria Aldenir 2.899,60 Assinaturas
1220002 9.935-X Fundef 60% p. 1-13 Carreiro de 609,74 dos benefi-
51.497,26 9.709,30
3.200,00
5.158,40
6.303,00
8.273,10
3.268,80
1.783,72
4 1220013/ 20/12/2005 51.497,26 Caixa, CC 1111.000 Peça 23, Maria Aldenir 6.303,00 Assinaturas
1216002 Cheque 1220013 R$ p. 14-26 Carreiro de 2.899,60 dos benefi-
51.497,26 Melo Pinho 609,74 ciários
3.200,00
5.158,40
8.273,10
3.268,80
1.783,72
9.709,30
10.291,60
5 1209010/ 09/12/2005 25.645,00 Caixa, CC 1111.000 Peça 23, Maria Aldenir 4.115,00 Assinaturas
1207001 Cheque 1209010 R$ p. 27-39 Carreiro de 885,00 dos benefi-
25.645,00 Melo Pinho 2.585,00 ciários
3.145,00
1.590,00
1.465,00
310,00
4.840,00
5.110,00
1.600,00
6 1123008/ 23/11/2005 60.000,00 Bradesco CC 510.359-2 Peça 23, Não consta 8.648,00 Carimbo do
1101006 Fopag p. 40-73 14.480,00 Banco
Cheque 1123008 R$ 12.684,00 Bradesco
60.000,00 5.432,00
7.120,00
2.848,00
5.076,00
2.784,00
928,00
7 1230004/ 30/12/2005 56.897,00 Banco do Brasil, CC Peça 24, Maria Aldenir 8.283,00 Carimbo do
1230006 9.935-X Fundef 60% p. 1-34 Carreiro de 14.370,00 Banco
Cheque 8500533 R$ Melo Pinho 11.589,00 Bradesco
56.897,00 5.030,50
6.572,50
2.629,00
4.711,00
2.784,90
928,00
8 1011004/ 11/10/2005 60.000,00 Banco do Brasil, CC Peça 24, Não consta 8.648,00 Nenhuma
1005001 9.935-X peça 35-68 14.480,00
Cheque 8500495 R$ 12.684,00
60.000,00 5.432,00
7.120,00
2.848,00
5.076,00
2.784,00
928,00
33. Os documentos acima mencionados demonstram a regularidade dos pagamentos indicados
nas linhas 2, 3 e 7 supra. Todos os demais apresentam inconformidades, total ou parcial. A folha de
528
pagamento referente a 11/10/2005, no valor de R$ 60.000,00 (linha 8 supra), consiste em mera

listagem elaborada pela Prefeitura de Poranga/CE, sem autenticação de pagamento por instituição
bancária ou de recebimento pelos beneficiários, portanto não possui valor probatório da despesa ali
representada.
34. Os pagamentos realizados em 23/11/2005, 02/12/2005, 09/12/2005 e 20/12/2005, com
recursos oriundos da Conta 510.359-2-Fopag do Banco Bradesco ou da Conta 1111.000 da Caixa
(linhas 6, 1, 5 e 4 supra), vulneram o disposto no art. 3º da Lei 9.424/1996, segundo o qual ‘os
recursos do Fundo (...) são repassados automaticamente para contas únicas e específicas dos Governos
Estaduais, do Distrito Federal e dos Municípios, vinculadas ao fundo, instituídas para esse fim e
mantidas na instituição financeira de que trata o art. 93 da Lei 5.172/1966’, qual seja, o Banco do
Brasil S/A.
35. O mencionado dispositivo legal, com alterações promovidas pelos arts. 16 e 17 da Medida
Provisória 339, de 28/12/2006, vigorou até o advento da Lei 11.494/2007, de 20/06/2007, cujos artigos
16 e 17 vieram incluir a possibilidade de os recursos serem repassados em contas únicas e específicas
mantidas na Caixa Econômica Federal.
36. A responsabilidade do órgão municipal da educação pela gestão das verbas reservadas para a
manutenção e o desenvolvimento do ensino público decorre do art. 69, § 5º, da Lei 9.394/1996 – Lei
de Diretrizes e Bases da Educação – LDB, abaixo transcrito:
‘Art. 69. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios, vinte e cinco por cento, ou o que consta nas respectivas Constituições ou Leis
Orgânicas, da receita resultante de impostos, compreendidas as transferências constitucionais, na
manutenção e desenvolvimento do ensino público.
(...)
§ 5º O repasse dos valores referidos neste artigo do caixa da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios ocorrerá imediatamente ao órgão responsável pela educação, observados os
seguintes prazos:
(...)
Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas
realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os
níveis, compreendendo as que se destinam a:
I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação;
II - aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários
ao ensino;
III - uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino;
IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da
qualidade e à expansão do ensino;
V - realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino;
VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas;
VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos
deste artigo;
VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar.’
37. Assim, a movimentação dos recursos financeiros creditados na conta bancária específica do
Fundo deve ser realizada pelo Titular da Pasta da Educação (ou o responsável por órgão equivalente)
do respectivo governo, tendo em vista a sua condição de gestor dos recursos da educação,
solidariamente com o Chefe do Poder Executivo, mediante delegação de competência deste, para atuar
como ordenador de despesas desses recursos.
38. A alegação da Responsável de que a ordenação de despesa teria sido delegada ao Secretário
Municipal de Administração, por meio do Decreto 4/2005, de 1º de fevereiro de 2005, não a exime de
responsabilidade, porque a delegação de que trata o referido normativo limita-se expressamente à
ordenação de despesas com recursos do fundo geral do Município.
529
39. Pelo fato de a Secretária Municipal da Educação não ter autorizado as despesas efetuadas em
11/10/2005 e 23/11/2005, poder-se-ia cogitar da exclusão de sua responsabilidade sobre essas
operações. Todavia, como será visto a seguir, no período 2005/2007 constata-se uma série de despesas
irregulares, sem uma atuação efetiva da parte dela para restabelecer a normalidade da movimentação
dos recursos do Fundef/Fundeb, como seria esperado da gestora primária dos recursos.
40. Pelo descumprimento do dever legal de gerir os recursos vinculados ao ensino, a Sra. Maria
Aldenir Carreiro de Melo Pinho tornou-se responsável pelos dispêndios irregulares mencionados nos
itens 33 e 34 supra. Embora a Administração Municipal esteja sujeita à especialização de funções e
descentralização de atribuições, o Sr. Aderson José Pinho Magalhães, Prefeito, responde
solidariamente pelas mesmas irregularidades por haver atuado como ordenador de despesas de fato,
segundo depoimentos prestados ao TCM/CE.”
8. Relativamente ao Fundef/2006, a responsabilidade da Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo
Pinho está fundamentada nos elementos expostos nos itens 43-47 da Proposta de Deliberação, abaixo
transcritos:
“43. De fato, os depoimentos prestados à equipe de fiscalização do TCM/CE, presentes no TC
013.131/2008-5, dão conta de que as despesas foram autorizadas pelo ex-Prefeito e registradas como
despesas do Fundef pelo Contador, Sr. Francisco das Chagas Pinho (peça 2, p. 10). Contudo, a
responsabilidade do ex-Prefeito não exclui a da Secretária Municipal de Educação.
44. Os relatórios analíticos da prestação de contas do Fundef referentes ao exercício de 2006,
presentes no TC 013.131/2008-5, mostram que a Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho participou
dos processos de pagamento, na condição de gestora dos empenhos:
Nota de Data do Gestor do Documento da Data Responsável Localizaçã
empenho empenho empenho Liquidação o
(Peça 1)
05022007 02/05/2007 Maria Aldenir 200605 02/05/2006 Francisco das p. 27
Carreiro de Chagas Pinho
Melo Pinho
Melo Pinho
Melo Pinho
Melo Pinho
1201006 1º/12/2006 Maria Aldenir 200612 15/12/2006 Francisco das p. 31
Melo Pinho
45. Embora a Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho não tenha atuado como ordenadora das
despesas acima, deu sequência à emissão de uma série de notas de empenho, mesmo ciente de que o
abono salarial devido aos professores em meses anteriores não havia sido pago, quando deveria atuado
para elucidar a destinação dos recursos e se opor à continuidade dos dispêndios irregulares. Por um
longo período ela não se desincumbiu do dever de zelar para que os recursos vinculados ao ensino
fossem aplicados nas devidas finalidades, o qual lhe assiste por força do art. 69, § 5º, da Lei 9.394/96 –
Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB.
46. Quanto à alegação de que a Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho teria denunciado
espontaneamente as irregularidades na gestão dos recursos do Fundef/Fundeb para a comissão de
fiscalização do TCM/CE, observa-se, apesar de as irregularidades na gestão de recursos do
Fundef/Fundeb ter se iniciado em 2005 e se prolongado até 2007, a referida gestora somente prestou
informações ao TCM/CE durante a inspeção realizada no Município de Poranga/CE em 17 a
19/10/2007, após a Representação do membro do Ministério Público daquela Comarca. Não se
530
verifica, de parte da mencionada Responsável, qualquer protagonismo na elucidação dos gastos ou na

interrupção da cadeia de movimentações indevidas.
47. A regularização dos pagamentos devidos aos professores em 2012 não tem o condão de
excluir a irregularidade das movimentações indevidas realizadas em 2006, que em si mesmas
caracterizam retiradas indevidas dos recursos da conta corrente específica. Assim, tenho por
caracterizado o dano referente aos recursos do Fundef/2006, sob a responsabilidade da Sra. Maria
Aldenir Carreiro de Melo Pinho, nos termos do art. 69, § 5º, da LDB, e do Sr. Aderson José Pinho
Magalhães, Prefeito, efetivo ordenador das despesas, segundo depoimentos prestados ao TCM/CE, em
contrariedade àquele dispositivo legal.”
9. Quanto ao Fundeb/2007, veja-se que o débito e a responsabilidade da Sra. Maria Aldenir
Carreiro de Melo Pinho estão explicitados nos itens 48-55 da Proposta de Deliberação.
“48. O TC 011.807/2015-6 menciona diversas transferências irregulares da conta específica
(20.501-X) para as contas gerais da Prefeitura 7.222-2 e 14.415-0, nos montantes de R$ 342.285,00 e
R$ 16.000,00, no período de 30/03/2007 a 20/09/2007 (peça 1, p. 11-12), todas elas comprovadas
pelos extratos bancários da conta 20.510-X (peça 1, p. 14-17):
(...)
49. Sobre essas movimentações a Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho não formulou
alegações de defesa, muito embora elas tenham sido contempladas no subitem 1b da citação.
50. A transferência dos recursos da conta específica do Fundeb para as contas da Prefeitura
caracterizam o descumprimento do art. 21 da Lei 11.494/2007, segundo a qual os recursos do Fundo
‘devem ser utilizados em ações consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino para a
educação básica pública, conforme disposto no art. 70 da Lei 9.394/1996’, bem como ao art. 17 do
mencionado diploma, que impõe o depósito e a movimentação dos recursos do Fundeb em conta única
e específica dos Governos Estaduais, do Distrito Federal e dos Municípios.
51. A responsabilidade da Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho decorre do art. 69, § 5º, da
Lei 9.394/96 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB, segundo o qual o órgão responsável pela
educação é o gestor dos recursos da educação. O Decreto 6.253/2007 reitera a responsabilidade das
Secretarias Municipais da Educação pelos recursos do Fundeb, nos termos seguintes:
‘Art. 8º Os recursos do FUNDEB serão automaticamente repassados para as contas
únicas referidas no art. 17 da Lei nº 11.494, de 2007, e movimentadas exclusivamente nas instituições
referidas no art. 16 dessa Lei, conforme ato da Secretaria do Tesouro Nacional.
Parágrafo único. Os recursos dos Fundos, creditados nas contas específicas a que se refere
o caput, serão disponibilizados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios aos respectivos
órgãos responsáveis pela educação e pela gestão dos recursos, na forma prevista no § 5º do art. 69 da
Lei nº 9.394, de 1996 - LDB.’
52. Não é demais lembrar que incumbe ao gestor de recursos federais o ônus de comprovar que
os utilizou corretamente, nos termos do art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, do art. 93 do
Decreto-lei 200/1967 e 66 e 145 do Decreto 93.872/1986. Para tanto, deve demonstrar a sua efetiva
destinação aos objetivos pretendidos por meio de documentação apta, nos termos das normas legais
aplicáveis, para revelar o vínculo existente entre o gasto e a ação realizada.
53. Por não ter se desincumbido do ônus de efetuar os dispêndios em conformidade com as
normas de regência, a Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, Secretária Municipal da Educação,
deve ter suas contas julgadas irregulares, com fundamento no disposto pelo art. 16, inciso III, alíneas b
e c, da Lei 8.443/1992 e condenada ao pagamento do débito correspondente, nos termos do art. 19,
caput, do referido diploma.
54. O Sr. Aderson José Pinho Magalhães, Prefeito, sujeita-se a igual sorte, porque mesmo sem
ser o gestor primário dos recursos em exame, exerceu sobre eles a gestão de fato, conforme elementos
coligidos pela Comissão de Inspeção do TCE.
55. Em razão da gravidade da infração apurada, cabe aplicar aos Responsáveis a multa prevista
no art. 57 da mencionada lei, em valor proporcional aos danos posteriores a 19/04/2007, haja vista que
531
a pretensão sancionatória sobre danos anteriores a essa data foi colhida pela prescrição decenal,
contada de 19/04/2017, data em que o Plenário do TCU ordenou a citação dos Responsáveis, por meio
do Acórdão 777/2017 – Plenário.”
10. Assim, a condenação da Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho ao pagamento do débito,
solidariamente com o Sr. Aderson José Pinho Magalhães, está em harmonia com a fundamentação
transcrita nos itens 7 a 9 supra, inexistindo contradição entre os fundamentos da deliberação e sua
parte dispositiva.
11. Quanto à alegação de contradição entre o voto e o acórdão embargado, no tocante à
prescrição de débitos anteriores a 19/04/2007, novamente se equivoca a embargante. No item 16 da
Proposta de Deliberação, registrei que, no processo de controle externo, o instituto da prescrição
aplica-se à pretensão sancionatória e subordina-se ao prazo geral indicado no art. 205 da Lei
10.406/2002, segundo entendimento fixado no Acórdão 1441/2016-Plenário.
12. Essa orientação foi efetivamente observada no caso em exame, de modo a excluir, da base de
cálculo da multa do art. 57, os danos anteriores a 19/04/2017, nos termos seguintes:
“55. Em razão da gravidade da infração apurada, cabe aplicar aos Responsáveis a multa prevista
no art. 57 da mencionada lei, em valor proporcional aos danos posteriores a 19/04/2007, haja vista que
a pretensão sancionatória sobre danos anteriores a essa data foi colhida pela prescrição decenal,
contada de 19/04/2017, data em que o Plenário do TCU ordenou a citação dos Responsáveis, por meio
do Acórdão 777/2017 – Plenário.”
13. O reconhecimento da prescrição parcial da pretensão sancionatória teve como consequência,
portanto, a inclusão, na base de cálculo utilizada para determinar o valor da multa prevista no art. 57
da Lei 8.443/1992, apenas das parcelas do débito posteriores a 19/04/2007, em valores monetariamente
atualizados, fornecida pelo Sistema Débito, desenvolvido por este Tribunal. Sobre o montante do
débito atualizado, este Relator ordinariamente aplica o percentual aproximado de 10%, determinando,
assim, o valor da multa. Logo, a penalidade aplicada, no caso concreto, foi em um montante menor do
que seria caso algumas parcelas não tivessem sido alcançadas pela prescrição da pretensão punitiva.
14. Cabe esclarecer que a prescrição da pretensão punitiva não interfere na exigibilidade do
débito propriamente dito. A contradição e a omissão vislumbradas pela embargante, no tocante à não
exclusão, do débito, das parcelas anteriores a 19/04/2007, decorrem de sua incompreensão sobre a
natureza distinta do débito, que tem natureza ressarcitória, e da multa, que tem natureza sancionatória.
15. Passando à quarta alegação dos embargos de declaração, consistente na obscuridade dos
fundamentos da deliberação embargada, bem como à quinta alegação, de dissonância da decisão em
relação aos elementos de prova acostados ao processo, consigno que a mera divergência entre o
posicionamento do Relator, acolhido pelo Colegiado, e o da Unidade Técnica e do Ministério Público,
não é indício dos vícios alegados.
16. No ordenamento jurídico pátrio, vigora o princípio do livre convencimento motivado,
segundo o qual o julgador não está adstrito à qualificação jurídica dos fatos que tenha sido efetuada
por outros agentes competentes para atuar na lide, podendo decidir livremente, desde que declare os
elementos que formaram sua convicção. Atendendo a esse mandamento, informei os fundamentos que
levaram este Relator a concluir pela responsabilidade solidária da Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo
Pinho, conforme trechos transcritos nos itens 7-9 supra.
17. Por seu turno, a embargante não se desincumbiu do ônus de identificar, especificamente, os
fundamentos que considera obscuros ou as suas alegações de defesa que teriam sido ignoradas. Assim,
deixou de demonstrar a efetiva existência dos vícios alegados.
18. Sendo os embargos de declaração um instrumento processual de cabimento restrito,
destinado a sanar os vícios internos da deliberação impugnada, ele não se presta a promover a ampla
reavaliação do conjunto fático-probatório, mas somente na extensão necessária para aferir os vícios
demonstrados pelo embargante. O inconformismo da interessada com o mérito da deliberação deve ser
veiculado pelas vias recursais adequadas.
532
19. Por não terem sido caracterizadas as contradições, omissões e obscuridade que autorizaram o
processamento dos Embargos de Declaração, cabe negar-lhes provimento.
Ante o exposto, voto por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.
ACÓRDÃO N. 79/2021 – TCU – Plenário
1. Processo TC 014.938/2017-0.
2. Grupo: II; Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração.
3. Entidade: Município de Poranga/CE.
4. Embargante: Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho (689.434.903-72).
7. Unidade Técnica: não atuou.
8. Representação legal de Maria Aldenir Carreiro de Mello Pinho: Murilo Gadelha Vieira Braga,
OAB/CE 14.744; e Vanice Maria Carvalho Fontenelle, OAB/CE 19.783.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes Embargos de Declaração contra o Acórdão 1203/2020 –
Plenário, proferido na Tomada de Contas Especial referente à aplicação, pelo Município de
Poranga/CE, de recursos que lhe foram transferidos pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e Valorização do Magistério – Fundef, nos anos de 2005 e 2006, pelo Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação –
Fundeb e pelo Programa Nacional de Alimentação Escolar – Pnae, em 2007.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento no disposto no art. 34, caput e § 1º, da Lei 8.443/1992, conhecer dos
presentes Embargos de Declaração para, no mérito, negar-lhes provimento;
9.2. manter a deliberação recorrida nos seus exatos termos;
9.3. dar ciência desta deliberação à embargante, bem como aos seus representantes
legalmente constituídos, nos termos do art. 179, § 7º, do RI/TCU.

TC-047.579/2020-0
Órgão/Entidade: Ministério da Cidadania, Estado de Goiás e Fundo Nacional de Assistência
Social.
Interessado: Secretaria de Macroavaliação Governamental – Semag.
533
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO DE UNIDADE TÉCNICA DO TCU. POSSÍVEIS

IRREGULARIDADES, POR PARTE DO ESTADO DE GOIÁS, NA APLICAÇÃO DE RECURSOS
PROVENIENTES DOS SALDOS FEDERAIS OBJETO DE TRANSPOSIÇÃO OU
REPROGRAMAÇÃO AUTORIZADA PELA LEI 14.029/2020 EM AÇÕES DE MÉDIO E LONGO
PRAZO. ADOÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR. REFERENDO DO PLENÁRIO.
RELATÓRIO
Trata-se de Representação formulada pela Secretaria de Macroavaliação Governamental –

Semag noticiando a ocorrência de possíveis irregularidades, por parte do Estado de Goiás, na aplicação
de recursos provenientes dos saldos federais objeto de transposição ou reprogramação autorizada pela
Lei 14.029/2020 em ações de médio e longo prazo.
2. Transcrevo, a seguir, com os devidos ajustes de forma, a instrução da Semag, por meio da
qual os fatos atinentes a estes autos estão circunstanciados (peça 9):
“I. INTRODUÇÃO
A presente Representação, formulada com fundamento no art. 237, inciso VI, do Regimento do
Tribunal de Contas da União, tem por finalidade analisar as [indagações da] Secretaria de
Desenvolvimento Social do Estado de Goiás (peça 8), acompanhada do Parecer da Procuradoria-Geral
do Estado de Goiás aprovado pelo Despacho 1.963/2020-GAB, de 20/11/2020, sobre a possibilidade
de, após transferência de rubrica orçamentária específica, destinada à Ação ‘Proteção Social de
Emergência’, executar a construção de Centro de Referência de Assistência Social (Cras) e de Centro
de Referência Especializado de Assistência Social (Creas), por meio da transposição dos recursos
federais de exercícios anteriores. Os questionamentos chegaram à Secretaria de Macroavaliação
Governamental (Semag) pelo Gabinete do ministro Raimundo Carreiro, que solicitou subsídios
técnicos sobre o tema.
1. A possibilidade de transposição e reprogramação de saldos federais vinculados aos blocos de
financiamento do Sistema Único de Assistência Social (Suas) foi autorizada pela Lei 14.029, de
28/07/2020, com o seguinte teor:
‘Art. 1º Ficam autorizadas aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a transposição e a
reprogramação dos saldos financeiros remanescentes de exercícios anteriores, constantes de seus
respectivos fundos de assistência social, provenientes do Fundo Nacional de Assistência Social,
independentemente da razão inicial do repasse federal.
Parágrafo único. Os recursos de que trata o caput deste artigo serão unificados em rubrica
orçamentária específica destinada à Proteção Social de Emergência.
Art. 2º A transposição e a reprogramação de saldos financeiros de que trata esta Lei serão
destinadas exclusivamente à realização de ações de assistência social, em conformidade com a Lei nº
8.742, de 7 de dezembro de 1993, para o atendimento de crianças e adolescentes, idosos, mulheres
vítimas de violência doméstica, população indígena e quilombola, pessoas com deficiência e
população em situação de rua ou em qualquer circunstância de extrema vulnerabilidade decorrente de
calamidade pública e para a ampliação do cadastro social representado pelo Cadastro Único para
Programas Sociais (CadÚnico) e ficarão condicionadas à observância prévia pelos Estados, pelo
Distrito Federal e pelos Municípios dos seguintes requisitos:
I - cumprimento dos objetos e dos compromissos previamente estabelecidos em atos normativos
específicos expedidos pela direção do Sistema Único de Assistência Social (Suas);
II - inclusão dos recursos financeiros transpostos e reprogramados no Plano de Assistência Social
e na respectiva legislação orçamentária; e
III - prévia ciência, por escrito, das ações a serem desenvolvidas pelo Fundo, a cada membro do
respectivo Conselho de Assistência Social.
§ 1º O disposto no inciso II do caput deste artigo, no que se refere ao tratamento orçamentário
da transposição, aplica-se à União.
534
§ 2º Os valores relacionados à transposição e à reprogramação de saldos financeiros de que trata

esta Lei não serão considerados parâmetros para os cálculos de futuros repasses financeiros por parte
do Ministério da Cidadania.
Art. 3º Os entes federativos que realizarem a unificação dos saldos na rubrica orçamentária de
Proteção Social de Emergência de que trata o art. 1º desta Lei deverão comprovar a execução
orçamentária no instrumento de prestação de contas, observados os normativos aplicáveis à matéria
disciplinados pelo Ministério da Cidadania.
Art. 4º A população em situação de rua será atendida, particularmente no que tange a:
I - acesso a alimentação adequada, especialmente a restaurantes populares, com as adequações
necessárias para evitar contaminação por agentes infecciosos e aglomerações, observado, em caso de
emergência de saúde pública, o distanciamento social preconizado pela Organização Mundial da Saúde
(OMS) durante as refeições, com a disponibilização de materiais de higiene necessários;
II - ampliação dos espaços de acolhimento temporário, com as adaptações necessárias para
garantir a vida, a saúde, a integridade e a dignidade dos acolhidos, com o fornecimento de camas e
colchões individuais, observado o distanciamento preconizado pela OMS em caso de emergência de
saúde pública;
III - disponibilização de água potável em todas as praças e logradouros públicos e viabilização de
imediato acesso aos banheiros públicos já existentes, sem prejuízo da implantação de outros sanitários
para uso público, assegurado o planejamento para a devida higienização;
IV - atendimento psicossocial.
...
Art. 5º (VETADO).
Art. 5º Fica suspensa por 120 (cento e vinte) dias, contados de 1º de março de 2020, a
obrigatoriedade do cumprimento das metas e dos requisitos quantitativos e qualitativos pactuados
pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios com a União no âmbito do Suas, garantindo-
lhes os repasses dos recursos pactuados, na sua integralidade.
Art. 6º O disposto nesta Lei aplica-se durante a vigência de qualquer estado de calamidade
pública reconhecido pelo Congresso Nacional. (grifamos)’
2. Questiona-se, ainda, a possibilidade de destinação, no período eleitoral, dos saldos de recursos
federais reprogramados (saldos até 2019), assim como a sua destinação para construção de Cras
(unidade pública de abrangência municipal destinada à implementação de ações voltadas para o plano
de proteção social básica) e Creas (unidade pública de abrangência e gestão municipal, estadual ou
regional incumbida da implementação de ações voltadas para proteção social especial), referidos nos
arts. 6º-A e 6º-C da Lei 8.742/1993 (Lei Orgânica da Assistência Social - Suas). Outro questionamento
apresentado diz respeito à possibilidade de o Estado de Goiás, ao invés de aplicar diretamente os
saldos de recursos federais, realizar transferências aos respectivos municípios.
3. Embora o art. 3º da Lei 14.029/2020 preveja que os entes subnacionais, que realizarem a
unificação dos saldos de recursos federais na rubrica orçamentária de ‘Proteção Social de Emergência’,
deverão comprovar a execução orçamentária no instrumento de prestação de contas de acordo com os
normativos aplicáveis à matéria disciplinados pelo Ministério da Cidadania, até a presente data, não
foram editados normativos específicos por parte do referido Ministério.
4. As questões suscitadas nos autos se inserem em paisagem esparsa e naturalmente complexa,
exigindo um exame detido à luz das normas gerais de assistência social, de finanças públicas e normas
específicas do setor, expondo a necessidade de expedição de orientações urgentes pelo Ministério da
Cidadania antes do encerramento do exercício.
5. Dada a urgência e a complexidade da matéria, a presente análise contou com a inestimável
colaboração e presteza da equipe da Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) que, instada
pela Semag, prontamente aceitou o convite para participar de reunião técnica virtual na noite do dia
17/12/2020 e prestou os subsídios que possibilitaram a formulação desta instrução em caráter
emergencial (peças 5). A Secretaria de Orçamento Federal (SOF), atendendo à solicitação da Semag,
535
compartilhou valiosos esclarecimentos sobre a estrutura orçamentária dos blocos de financiamento do

Suas (peça 6), essencial para dirimir as dúvidas que se sucederam no curso da instrução. Também
foram empreendidas tratativas com a Diretoria da Secretaria de Controle Externo da Previdência e da
Assistência Social (SecexPrevi) incumbida de fiscalizar a área de assistência social, que colaborou
com informações relevantes consideradas na fundamentação da presente instrução.
II. ADMISSIBILIDADE
6. A admissibilidade do processo de Representação é disciplinada pelo art. 237, inciso VI e
parágrafo único, do RITCU, bem como pelo art. 18-B, parágrafo único, da Resolução-TCU 175/2005,
alterada pela Resolução-TCU 298/2018, segundo o qual as representações que tratarem de questões
relativas às atividades fins de órgãos ou entidades serão distribuídas ao relator em cuja lista constar o
órgão responsável. No biênio 2019-2020, o Ministério da Cidadania integra a Lista de Jurisdicionado
10, da relatoria do ministro-substituto Marcos Bemquerer.
7. O tema se insere no campo de competência desta Corte de Contas, tanto pela necessidade de
esclarecer a natureza jurídica dos recursos e as regras de utilização dos saldos apurados até o
encerramento do presente exercício, quanto pelos seus reflexos sobre a prestação de contas de recursos
de natureza federal.
8. De saída, verifica-se o interesse da União na análise da aplicação dos recursos de natureza
federal na medida em que o inciso VI do art. 71 da Constituição da República Federativa do Brasil
(CRFB) insere na competência deste Tribunal a fiscalização da ‘aplicação de quaisquer recursos
repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a
Estado, ao Distrito Federal ou a Município’, independentemente do instrumento jurídico adotado para
efetivar o repasse e o tipo de transferência intergovernamental (obrigatória e voluntária), desde que a
origem do recurso seja de natureza federal.
9. No caso específico da assistência social, a matéria foi pacificada com o julgamento de mérito
da Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.934 (rel. min. Luís Roberto Barroso), ajuizada Associação
dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon), que defendeu a natureza federal dos
recursos repassados pelo Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) e a consequente competência
da União para sua fiscalização, avaliação e controle. Ao apreciar o mérito, em 7/2/2019, o Supremo
Tribunal Federal (STF) reconheceu a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei 9.604/1998, que fixou a
competência dos Tribunais de Contas Estaduais e de Câmaras Municipais para análise da prestação de
contas da aplicação de recursos financeiros oriundos do FNAS, repassados aos entes subnacionais
(peça 7). De acordo com a decisão, a competência para o controle da prestação de contas da aplicação
de recursos federais é do Tribunal de Contas da União (TCU), conforme o art. 70 e incisos da CRFB.
Ainda segundo o julgado, a previsão de repasse automático de recursos do fundo nacional para os
entes subnacionais, ainda que desvinculado da celebração prévia de convênio, ajuste, acordo ou
contrato, não afasta a competência do TCU prevista no art. 71, VI, da Lei Maior.
10. A legitimidade da Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) para formular a
presente Representação decorre da competência prevista nos arts. 42 e 43 da Resolução-TCU 284/2016
e alterações posteriores, além dos riscos vislumbrados em razão da natureza jurídica das transferências
federais e suas repercussões sobre as finanças nacionais, tais como a utilização dos recursos para
pagamento de despesa com pessoal e possíveis repercussões na metodologia de cálculo da receita
corrente líquida federal. Cite-se o Acórdão 4.074/2020-TCU-Plenário (rel. min. Bruno Dantas).
III. EXAME TÉCNICO
3.1. Preliminar
11. Os questionamentos formulados pela Secretaria de Desenvolvimento Social do Estado de
Goiás e as considerações assentadas no Parecer da Procuradoria-Geral do Estado de Goiás exigem
análise detida sobre a natureza jurídica dos recursos federais transferidos no bojo da Lei 8.742/1993.
12. Para tanto, faz-se necessário, preliminarmente, uma breve análise do arranjo jurídico-
institucional do financiamento da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), assim como uma
breve reflexão sobre natureza jurídica das transferências federais realizadas no âmbito da Sistema
536
Único de Assistência Social (Suas), tendo como norte a jurisprudência desta Corte de Contas sobre o
tema.
3.1.1. Arranjo Jurídico-Institucional do Financiamento da Política Nacional de Assistência Social
13. A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, insere-se na Política de Seguridade
Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada por meio de um conjunto integrado de
ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas. Deve,
assim, observar os princípios constitucionais norteadores da seguridade social (arts. 193-195) e as
regras específicas estatuídas pelo art. 204.
14. Segundo o disposto no parágrafo único do art. 194 da Constituição da República Federativa
do Brasil (CRFB), compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com
base nos seguintes objetivos: i) universalidade da cobertura e do atendimento; ii) uniformidade e
equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; iii) seletividade e
distributividade na prestação dos benefícios e serviços; iv) irredutibilidade do valor dos benefícios; v)
equidade na forma de participação no custeio; vi) diversidade da base de financiamento,
identificando-se, em rubricas contábeis específicas para cada área, as receitas e as despesas
vinculadas a ações de saúde, previdência e assistência social, preservado o caráter contributivo da
previdência social. Consoante o § 10 do art. 195, com redação dada pela Emenda Constitucional (EC)
20/1998, a lei definirá os critérios de transferência de recursos para o sistema único de saúde e
ações de assistência social da União para os entes subnacionais, e dos estados para os municípios,
observada a respectiva contrapartida de recursos.
15. Além das fontes de financiamento próprias da seguridade social (art. 195 da CRFB), a partir
de 2003, os entes subnacionais passaram a poder vincular, facultativamente, o programa de apoio à
inclusão e à promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, vedada a
aplicação desses recursos no pagamento de: i) despesas com pessoal e encargos sociais; ii) serviço da
dívida; iii) qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações
apoiados (art. 204, parágrafo único).
16. O art. 204 da CRFB estabelece, a título de diretriz para organização das ações
governamentais, a descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas
gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e
municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social (inciso I).
17. A modelagem institucional da PNAS foi fixada pela Lei 8.742/1993, que define normas de
organicidade do Suas, estabelecendo princípios (art. 4º), diretrizes (art. 5º), normas de organização e
gestão (arts. 6º-19), as quais foram substancialmente alteradas pela Lei 12.435/2011. Dentre as
alterações aprovadas pela Lei em comento, sobressai a previsão do art. 6º-E, segundo o qual os
recursos do cofinanciamento do Suas, destinados à execução das ações continuadas de assistência
social, poderão ser aplicados no pagamento dos profissionais que integrarem as equipes de
referência, responsáveis pela organização e oferta daquelas ações, conforme percentual apresentado
pelo Ministério e aprovado pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS).
18. Essa permissão, introduzida somente em 2011, deve ser analisada à luz da vedação prevista
no inciso X do art. 167 da CRFB, com redação dada pela Emenda Constitucional (EC) 19/1998, que
proibiu a utilização de recursos federais e estaduais repassados discricionariamente, sob a forma de
transferência voluntária, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos
entes subnacionais. O tema foi enfrentado pela Advocacia-Geral da União (AGU) no Parecer
75/2011/DENOR/CGU/AGU, que concluiu pela classificação obrigatória da transferência (peça 4, fls.
72-88).
19. A Lei 12.435/2011 também definiu o rol de competências da União (art. 12), merecendo
destaque: i) responder pela concessão e manutenção dos benefícios de prestação continuada definidos
no art. 203 da CRFB; ii) apoiar técnica e financeiramente os serviços, os programas e os projetos de
enfrentamento da pobreza em âmbito nacional; iii) cofinanciar, por meio de transferência
automática, o aprimoramento da gestão, os serviços, os programas e os projetos de assistência social
537
em âmbito nacional; iv) atender, em conjunto com os entes subnacionais, às ações assistenciais de
caráter de emergência; v) realizar o monitoramento e a avaliação da política de assistência social e
assessorar os entes subnacionais para seu desenvolvimento.
20. Além de criar o CNAS, o art. 18 do Suas fixou as competências do Conselho, dentre as quais
deve-se ressaltar: i) a aprovação da PNAS; ii) a apreciação e aprovação da proposta orçamentária da
Assistência Social a ser encaminhada pelo órgão federal responsável pela coordenação da PNAS; iii)
aprovação de critérios de transferência de recursos para os entes subnacionais, considerando, para
tanto, indicadores que informem sua regionalização mais equitativa, tais como: população, renda
per capita, mortalidade infantil e concentração de renda, além de disciplinar os procedimentos de
repasse de recursos para as entidades e organizações de assistência social, sem prejuízo das
disposições da lei de diretrizes orçamentárias.
21. Ao Ministério responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência Social
(Ministério da Cidadania) compete, entre outras atribuições elencadas no art. 19 do Suas: i) propor ao
CNAS a PNAS, as respectivas normas gerais, bem como os critérios de prioridade e de elegibilidade,
além de padrões de qualidade na prestação de benefícios, serviços, programas e projetos; ii) propor os
critérios de transferência dos recursos de que trata o Suas; iii) proceder à transferência dos
recursos destinados à assistência social, na forma prevista na lei.
22. Em razão do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo 6/2020 e da
emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus (Covid-19), a Lei
13.982/2020 previu regras específicas para o critério de aferição da renda familiar mensal per capita,
com a inclusão do art. 20-A na Lei 8.742/1993, que traz importantes diretrizes para a caracterização de
situações ensejadoras da proteção social de emergência referida na Lei 14.029/2020.
3.1.2. Natureza Jurídica das Transferências da União Realizadas pelo Fundo Nacional de
Assistência Social (FNAS)
23. A discussão que ora prevalece neste Tribunal acerca da natureza jurídica das transferências é
pautada pela dicotomia entre duas espécies do gênero ‘transferência intergovernamentais:
‘transferência voluntária’ e ‘transferência obrigatória’, esta entendida como obrigação
incondicional da União.
24. A expressão ‘transferência legal’, comumente utilizada por gestores e até mesmo adotada em
normativos infralegais, não se demonstra adequada - ao menos no campo das finanças públicas - para
distinguir a natureza jurídica da transferência a partir de conceitos, permissões e restrições
constitucionais e legais, já que toda despesa realizada pelo ente da Federação deve observar o requisito
exigido pelo inciso II do art. 167 da CRFB, sendo, portanto, todas as transferências legais na medida
em que passam por autorização orçamentária.
25. Para além do impacto sobre as finanças públicas nacionais, deve-se considerar que a natureza
jurídica das transferências intergovernamentais é matéria que afeta, com significativa densidade, a
competência dos órgãos de controle (controle interno, controle externo e Ministério Público) e do
Poder Judiciário para fiscalizar, processar e julgar a aplicação dos recursos federais.
26. A jurisprudência dessa Corte de Contas é pacífica no sentido de que não se pode confundir
previsão constitucional sobre os vários direitos – fundamentais ou sociais – com determinação
constitucional instituidora de obrigação incondicional para a União realizar determinadas despesas
públicas, as quais devem ser executadas diretamente ou mediante cooperação financeira com os entes
subnacionais. Merecem citação os Acórdãos 1.631/2006-TCU-Plenário (rel. min. subst. Augusto
Sherman Cavalcanti) e 3.061/2019-TCU-Plenário (rel. min. Ana Arraes).
27. Embora a assistência social integre o rol de competência material comum dos entes da
Federação das três esferas (art. 23 da CRFB), o que por si só afasta a ideia de obrigação incondicional
para União financiar tais ações, as cooperações federativas no âmbito da seguridade social têm
contornos próprios que merecem atenção e cuidados específicos na sua análise.
28. Primeiramente, compete à União, com exclusividade, instituir e arrecadar as contribuições
sociais capazes de financiar as ações de assistência social (art. 195 da CRFB), já que os entes
538
subnacionais somente podem instituir e arrecadar contribuições previdenciárias de seus servidores, as

quais têm destinação específica.
29. Segundo, como já exposto no tópico precedente, o art. 194 da Carta Política estabelece, no
rol de princípios da seguridade social, a equidade na forma de participação no custeio e a diversidade
da base de financiamento, além de prever, expressamente, que a lei definirá os critérios de
transferência de recursos para o sistema único de saúde e ações de assistência social da União
para os entes subnacionais, e dos estados para os municípios, observada a respectiva contrapartida de
recursos, conforme disposto no § 10 do art. 195 da CRFB, com redação introduzida pela EC
20/1998.
30. Terceiro, o figurino jurídico-constitucional da seguridade social, no tocante à assistência
social, estabelece, a título de diretriz para organização das ações governamentais, a descentralização
político-administrativa (art. 204).
31. Harmônica com esse arcabouço jurídico-constitucional, a Lei 8.742/1993, com alterações da
Lei 12.435/2011, insere elementos de objetividade que permitem assegurar que as transferências
automáticas realizadas no âmbito do Suas, entre os fundos específicos, constituem transferência
obrigatória não passível de discricionariedade dos órgãos do Poder Executivo federal para definição
dos beneficiários. Como dito, entendimento no mesmo sentido foi assentado no Parecer
75/2011/DENOR/CGU/AGU, que integra o Anexo III do Caderno de Orientações Técnicas sobre os
Gastos no Pagamento dos Profissionais das Equipes de Referência do Suas (peça 4, fls. 72-88).
32. Enquanto a Lei Maior define benefícios assistenciais de prestação continuada (art. 203), a Lei
do Suas estabelece cofinanciamento por meio de transferência automática, aprovação, pelo CNAS,
de critérios de transferência de recursos para os entes subnacionais, considerando, para tanto,
indicadores que informem sua regionalização mais equitativa, assim como a propositura, pelo órgão
ministerial, de critérios de transferência dos recursos de que trata o Suas e realização de transferência
dos recursos destinados à assistência social na forma da lei, não de critérios subjetivos fixados pelos
gestores federais.
33. Registre-se que a natureza jurídica da transferência intergovernamental não se define pelo
instrumento jurídico adotado para sua realização (convênio, termo, acordos e instrumentos
congêneres), sendo o mecanismo operacional fundo a fundo um dos instrumentos congêneres dentre
os previstos no inciso VI do art. 71 da CRFB, prestando-se tanto à transferência voluntária, quanto à
obrigatória. Cite-se a Decisão 506/1997-TCU-Plenário (rel. min. Iran Saraiva), assim como o Acórdão
3.061/2019-TCU-Plenário (rel. min. Ana Arraes).
34. É o arcabouço jurídico-institucional que baliza a existência ou não de obrigação
incondicional para União cofinanciar determinada política pública, sendo de densa relevância as
repercussões fiscais decorrentes dessa classificação, conforme esmiuçado no Acórdão 4.074/2020-
TCU-Plenário (rel. min. Bruno Dantas).
35. O alerta é importante porque seriam de elevado risco moral alterações legislativas ou
jurisprudenciais que resultassem em via de escapismo para a vedação do inciso X do art. 167 da
CRFB, que proíbe que as transferências voluntárias da União sejam destinadas para pagamento de
pessoal dos entes subnacionais.
36. Esse risco, porém, não se vislumbra das transferências fundo a fundo de forma regular e
automática no âmbito do Suas, segundo critérios objetivos definidos pelo CNAS a partir de normas
constitucionais e legais, sem espaço para discricionariedade do gestor federal na definição dos entes
beneficiários e do quanto se distribui para cada um deles.
37. Registre-se que o entendimento exposto nesta análise não afasta a possibilidade de a União
realizar transferência voluntária para ações específicas com alguns entes da Federação,
complementarmente à transferência obrigatória no âmbito dos Blocos de Financiamento do Suas.
Nesse sentido, merece citação o item 9.1.1.5 do Acórdão 310/2015-TCU-Plenário (rel. min. subst.
Augusto Sherman Cavalcanti).
38. Também não é demasiado observar que, a despeito de os repasses regulares e automáticos
539
voltados para o cofinanciamento da política de assistência social serem classificados como

transferências obrigatórias, essa realidade não impõe à União um valor mínimo a ser aplicado
anualmente, a exemplo do que ocorreu com a política de saúde, que contou com vinculação
constitucional após a alteração do § 10 do art. 195 da CRFB. Tampouco esse conceito se confunde
com o conceito de despesa obrigatória de caráter continuado (DOCC) para os fins previstos na Lei
Complementar 101/2000.
39. Não se está dizendo – ao menos não é isto que se propõe nestes autos – que a natureza
jurídica da transferência obrigatória regular e automática realizada no âmbito do Suas seja sinônimo e
possa se confundir com o conceito jurídico-orçamentário de ‘despesas que constituam obrigações
constitucionais e legais’ para os fins de que trata o § 2º do art. 9º da Lei Complementar 101/2000.
Essa questão específica da classificação da despesa, que já surgiu de forma reflexa no curso de
discussões empreendidas no âmbito de processos que se encontram em estágio avançado de instrução,
transcende os propósitos destes autos, razão pela qual será oportunamente tratada em processo
específico, sem que isso represente prejuízo ao exame ora empreendido.
40. O que se pode dizer é que os repasses regulares e automáticos realizados no âmbito do Suas
são despesas próprias da União, cujos montantes transferidos, definidos a partir de critérios objetivos
de índole constitucional e legal – que não comportam discricionariedade do Poder Executivo de fazer
escolhas dos beneficiários –, mantêm a natureza federal para todos os fins, não sendo plausível a
dedução desses valores de despesas da União quando da apuração da receita corrente líquida federal.
41. Feitas essas considerações, passa-se a analisar os questionamentos formulados.
3.2. Possibilidade de Transferências do Fundo Nacional de Assistência Social em Período
Eleitoral
42. Dada a natureza obrigatória das transferências regulares e automáticas realizadas pelo
FNAS, segundo critérios objetivos fixados pelo CNAS, tais repasses não são alcançados pela vedação
prevista no art. 73, inciso VI, alínea ‘a’, da Lei 9.504/1997.
43. Por outro lado, o art. 1º da Lei 14.029/2020 trata da possibilidade de transposição e
reprogramação dos saldos financeiros remanescentes de exercícios anteriores (até 2019), constantes
dos fundos de assistência social dos entes subnacionais, provenientes do FNAS, independentemente da
razão inicial do repasse federal. Assim sendo, a autorização para unificação dos saldos não implica
realização de transferência em período eleitoral.
44. Ademais, a vedação de realização de transferência voluntária em período eleitoral, prevista
na alínea ‘a’ do inciso VI do art. 73 da Lei 9.504/1997 não se aplica aos ‘recursos destinados a cumprir
obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma
prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública’. Dessa forma,
ainda que a unificação dos saldos se referisse a transferências voluntárias, não haveria óbice no
período de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional.
3.3. Aspectos Orçamentários para Unificação dos Saldos dos Blocos de Financiamento do
Suas em Categoria de Programação Específica Durante a Calamidade Pública Reconhecida pelo
Congresso Nacional
45. Os recursos federais destinados ao cofinanciamento dos serviços e do incentivo financeiro à
gestão são organizados e transferidos pelos seguintes Blocos de Financiamento:
Portaria MDS 113/2015 (art. 7º) Categorias de Programação Específicas
Previstas no Orçamento da União
Bloco da Proteção Social Básica Ação ‘219E - Ações de Proteção Social Básica’
Bloco da Proteção Social Especial de Ação ‘219F - Ações de Proteção Social Especial’
Média Complexidade
Bloco da Proteção Social Especial de Alta
Complexidade
540
Bloco da Gestão do Suas Ação ‘8893 - Apoio à Organização, à Gestão e à

Vigilância Social no Território, no âmbito do
Sistema Único de Assistência Social – SUAS’
Bloco da Gestão do Programa Bolsa Ação ‘8446 - Serviço de Apoio à Gestão
Família e do Cadastro Único Descentralizada do Programa Bolsa Família’
46. Um dos aspectos a ser observado é a vedação do inciso VI do art. 167 da CRFB, que proíbe
expressamente a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de
programação (ação orçamentária) para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização
legislativa.
47. A Lei 14.029/2020, todavia, supera essa vedação constitucional, na medida em que autoriza,
previamente, a transposição e a reprogramação (remanejamento) de saldos de recursos federais
destinados, até dezembro de 2019, aos blocos de financiamento especificados na tabela precedente.
Assim, os entes subnacionais estão autorizados a proceder à unificação dos saldos existentes em
31/12/2019. Os saldos, porém, devem ser ‘unificados em rubrica orçamentária específica destinada
à Proteção Social de Emergência’ (parágrafo único do art. 1º).
48. Isso significa dizer que os saldos dos blocos de financiamento do Suas porventura existentes,
em 31/12/2019, nas contas referentes à ‘Ação 219-E’, à ‘Ação 219-F’, à ‘Ação 8893’ e à ‘Ação 8446’,
para serem transpostos ou reprogramados nos termos da Lei 14.029/2020, devem ser unificados em
ação específica intitulada ‘Proteção Social de Emergência’. A título de exemplo, na data mencionada,
o Fundo de Assistência Social do Estado de Goiás apresentou saldo de R$ 7.771.384,00 (Anexo I).
Não há como precisar, deste montante, o valor comprometido com pagamento de restos a pagar
inscritos até 31/12/2019. Caso haja, forçoso observar que tais saldos não podem ser objeto de
transposição e reprogramação, uma vez que não há disponibilidade elegível para a finalidade prevista
na Lei em referência.
49. Outra anotação importante diz respeito à vigência do Decreto Legislativo 6/2020, prevista
para expirar em 31/12/2020 (art. 1º). A partir de então, os entes subnacionais deixarão de dispor de
autorização do Congresso Nacional para unificar os saldos das ações dos blocos de financiamento do
Suas, tendo em vista a interpretação sistemática dos arts. 1º e 6º da Lei 14.029/2020, que assim
dispõem:
‘Art. 1º Ficam autorizadas aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a transposição e a
reprogramação dos saldos financeiros remanescentes de exercícios anteriores, constantes de seus
respectivos fundos de assistência social, provenientes do Fundo Nacional de Assistência Social,
independentemente da razão inicial do repasse federal.
...
Art. 6º O disposto nesta Lei aplica-se durante a vigência de qualquer estado de calamidade
pública reconhecido pelo Congresso Nacional. (grifamos)’
50. Para concluir este tópico, igualmente oportuno observar que, cessados os efeitos jurídicos da
calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, eventuais saldos financeiros referentes à
ação ‘Proteção Social de Emergência’ só poderão ser objeto de nova transposição, remanejamento ou
transferência se houver outra autorização específica do Congresso Nacional.
3.4. Destinação dos Saldos Financeiros Federais do Suas Unificados na Ação Específica
‘Proteção Social de Emergência’
51. Consoante o disposto no art. 2º da Lei 14.029/2020, a transposição e a reprogramação de
saldos financeiros federais no âmbito do Suas devem ser destinados, exclusivamente, para a realização
de ações de assistência social voltadas o atendimento de crianças e adolescentes, idosos, mulheres
vítimas de violência doméstica, população indígena e quilombola, pessoas com deficiência e
população em situação de rua ou em qualquer circunstância de extrema vulnerabilidade decorrente de
calamidade pública e para a ampliação do cadastro social representado pelo Cadastro Único para
Programas Sociais (CadÚnico), condicionada aos seguintes requisitos:
i) cumprimento dos objetos e dos compromissos previamente estabelecidos em atos normativos
541
específicos expedidos pela direção do Suas;

ii) inclusão dos recursos financeiros transpostos e reprogramados no Plano de Assistência Social
e na respectiva legislação orçamentária; e
iii) prévia ciência, por escrito, das ações a serem desenvolvidas pelo Fundo, a cada membro do
respectivo Conselho de Assistência Social.
52. Forçoso observar que o art. 5º da Lei em comento suspendeu por 120 (cento e vinte) dias,
contados de 1º/3/2020, a obrigatoriedade do cumprimento das metas e dos requisitos quantitativos e
qualitativos pactuados pelos entes subnacionais com a União no âmbito do Suas, o que lhes garantiria
os repasses dos recursos pactuados na sua integralidade. O dispositivo, vetado originalmente, foi
promulgado pelo Congresso Nacional mediante rejeição do veto presidencial, conforme publicado no
Diário Oficial da União de 6/11/2020.
53. A ação de ‘Proteção Social de Emergência’ deve, ainda, se compatibilizar com os objetivos e
diretrizes do art. 4º da Lei 14.029/2020, segundo o qual a população em situação de rua será atendida,
particularmente, no que tange:
i) ao acesso a alimentação adequada, especialmente a restaurantes populares, com as adequações
necessárias para evitar contaminação por agentes infecciosos e aglomerações, observado, em caso de
emergência de saúde pública, o distanciamento social preconizado pela Organização Mundial da Saúde
(OMS) durante as refeições, com a disponibilização de materiais de higiene necessários;
ii) à ampliação dos espaços de acolhimento temporário, com as adaptações necessárias para
garantir a vida, a saúde, a integridade e a dignidade dos acolhidos, com o fornecimento de camas e
colchões individuais, observado o distanciamento preconizado pela OMS em caso de emergência de
saúde pública;
iii) à disponibilização de água potável em todas as praças e logradouros públicos e viabilização
de imediato acesso aos banheiros públicos já existentes, sem prejuízo da implantação de outros
sanitários para uso público, assegurado o planejamento para a devida higienização;
iv) ao atendimento psicossocial.
54. Soma-se a isso o disposto no art. 20-A na Lei 8.742/1993, que estabelece regras específicas
para o critério de aferição da renda familiar mensal per capita, constituindo importante norte para a
caracterização de situações ensejadoras da proteção social de emergência de que trata a Lei
14.029/2020.
55. Os propósitos confessados na Lei 14.029/2020 passam, primordialmente, pelo elemento
emergencial, razão pela qual não se pode destinar os recursos para infraestrutura de longo prazo em
detrimento do socorro aos cidadãos em situação de vulnerabilidade, que requer medidas imediatas
durante a pandemia.
56. Nesse contexto jurídico, fica claro que os objetivos da transposição e da reprogramação
previstos na Lei 14.029/2020 não comportam a realização de despesas de capital de médio e longo
prazos, tais como a construção de unidades públicas para funcionamento dos Cras e Creas, devendo os
saldos de recursos federais serem destinados a situações de emergência, as quais exigem realização
imediata ou de curtíssimo prazo. Não significa que os recursos não possam, de forma alguma, ser
empregados em nenhuma despesa de capital, devendo-se justificar cada caso à luz das regras estatuídas
na norma em referência e os objetivos do Suas. Significa dizer que o caráter emergencial deve estar
presente em todas as ações às quais os saldos de recursos federais forem destinados.
3.5. Possibilidade de Sub-repasse dos Saldos Federais Vinculados ao Suas
57. Um dos questionamentos que levaram à formulação da presente Representação diz respeito à
possibilidade de o Estado de Goiás sub-repassar os saldos federais vinculados ao Suas em seu poder
aos respectivos municípios.
58. Como dito, a modelagem jurídico-institucional do Suas prevê que a atuação dos estados se
restringe à proteção social especial por meio dos Creas, cujas unidades públicas podem ser de âmbito
municipal, estadual ou regional. Não há, na esfera estadual, Cras para a proteção social básica.
Compete aos estados a atuação de média e alta complexidade do Programa Nacional de Assistência
542
Social (PNAS), já que muitos municípios não mantêm Creas para essa finalidade. O Indicador de
Desenvolvimento das Unidades Cras (IDCRAS -
http://aplicacoes.mds.gov.br/snas/vigilancia/index5.php), segundo o censo Suas-2019, aponta a
existência de 8.357 Cras distribuídos em todas as cidades brasileiras, contra 2.577 Creas presentes em
cerca de 1/3 das cidades, de acordo com o censo de 2017.
59. Esse é um dos fatores críticos para o alcance dos objetivos da política pública. Se o estado
operar no programa nacional como mero sub-repassador de recursos federais aos municípios, corre-se
o risco de desarticulação das ações de média e alta complexidade da proteção social especial, já que
nem todos os municípios têm condições de desenvolvê-las.
60. De acordo com dados compartilhados pela SNAS durante a reunião técnica virtual, apenas o
Estado de Goiás acumula saldo de recursos federais vinculados ao FNAS, em 30/11/2020, da ordem de
R$ 8,27 milhões, sendo R$ 270,9 mil (3,28%) vinculados a ações de enfrentamento da Covid-19,
enquanto os saldos de recursos em poder dos respectivos municípios somam R$ 100,24 milhões, dos
quais R$ 22,22 milhões (22,17%) se destinam ao enfrentamento da Covid-19. Os números da execução
de 2020 indicam que os municípios parecem apresentar maior dificuldade para executar as ações de
assistência social com recursos federais, sendo necessário um exame mais detido sobre as reais
dificuldades de o Estado de Goiás aplicá-los diretamente.
61. Além de risco de comprometimento dos objetivos do PNAS, a estratégia estadual de adotar
sub-repasse intergovernamental dos recursos federais tem impacto direto sobre o monitoramento e a
avaliação do Ministério da Cidadania, cujas bases de dados registram a realização de transferência de
recursos federais para estados e municípios separadamente, cabendo a cada ente da Federação prestar
contas à União e se responsabilizar pela correta aplicação dos referidos recursos.
62. Nesse sentido, é de se supor que a adoção de sub-repasse de recursos federais pelos estados
aos respectivos municípios também pode comprometer a prestação de contas e o processo de
responsabilização em caso de eventual desvio de finalidade na aplicação dos recursos de natureza
federal.
63. Todavia, diante da iminência de expiração do prazo fixado no art. 6º da Lei
14.029/2020, que autoriza a transposição e a reprogramação dos saldos federais vinculados ao
Suas apenas durante o período de vigência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso
Nacional – cujo prazo fixado no Decreto Legislativo 6/2020 expira em 31/12/2020 –, não se
demonstra razoável inviabilizar a prestação social aos cidadãos em situação de vulnerabilidade,
especialmente em momento de agravamento da pandemia do coronavírus, nos casos em que,
excepcionalmente, o estado não disponha de melhores condições operacionais para aplicar
diretamente os recursos de natureza federal e atender os objetivos da ação específica ‘Proteção
Social de Emergência’ de que trata a Lei mencionada.
64. Essa excepcionalidade, porém, deve passar pela análise e manifestação prévias da SNAS
e/ou do FNAS, com vistas a assegurar os meios de rastreamento, o monitoramento e a avaliação da
efetiva aplicação dos recursos federais transferidos aos estados, enquanto não houver a expedição de
orientação normativa específica por parte do Ministério da Cidadania, visando definir as regras de
prestação de contas e de responsabilidades em caso de eventual sub-repasse de recursos federais para
esfera municipal. Registre-se que tais orientações devem ser editadas com fundamento no art. 3º da Lei
14.028/2020 e legislação concernente.
3.6. Fundamentos para Concessão da Medida Cautelar
65. Consoante o art. 276 do Regimento Interno do TCU, o Plenário, o relator, ou, na hipótese do
art. 28, inciso XVI, o presidente, em caso de urgência, de fundado receio de grave lesão ao erário, ao
interesse público, ou de risco de ineficácia da decisão de mérito, poderá, de ofício ou mediante
provocação, adotar medida cautelar, com ou sem a prévia oitiva da parte, determinando, entre outras
providências, a suspensão do ato ou do procedimento impugnado, até que o Tribunal decida sobre o
mérito da questão suscitada, nos termos do art. 45 da Lei 8.443/1992. Tal providência deverá ser
adotada quando presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora.
543
66. Além de não se restringirem ao Estado de Goiás, os questionamentos objeto da presente

Representação, se não forem esclarecidos até o encerramento do exercício, poderá resultar em prejuízo
aos cidadãos em situação de vulnerabilidade, especialmente em razão da pandemia, uma vez que a
autorização de transposição e reprogramação dos saldos de recursos federais somente poderá ocorrer
até 31/12/2020, quando expira o Decreto Legislativo 6/2020, editado pelo Congresso Nacional para
reconhecer a situação de calamidade pública de origem sanitária.
67. A partir de janeiro do próximo exercício, os saldos financeiros vinculados às ações
orçamentárias referentes aos blocos de financiamento do Suas não mais poderão ser objeto de
transposição ou reprogramação, enquanto não houver nova lei autorizativa, tendo em vista a
vedação expressa de que trata o inciso VI do art. 167 da CRFB.
68. A ausência de normativo com orientação específica por parte do Ministério da Cidadania
sobre a operacionalização da Lei 14.029/2020 constitui um dos fatores que dificulta a tomada de
decisão pelos estados detentores de tais saldos de recursos federais.
69. Presentes os fundamentos previstos no art. 276 do Regimento Interno do TCU, tais como a
urgência do pleito diante da iminência do encerramento do presente exercício e dos aspectos jurídico-
orçamentários inerentes, bem como o fundado receio de lesão ao interesse público, em especial à
população vulnerável em razão da pandemia.
70. Frise-se que, se os saldos de recursos federais em poder dos estados não forem
transpostos ou reprogramados (remanejados) – e criada, por lei estadual, ação orçamentária
específica intitulada ‘Proteção Social Emergencial’ durante vigência da calamidade pública
reconhecida pelo Congresso Nacional (até 31/12/2020) – os entes subnacionais não poderão
proceder à unificação dos saldos a partir de janeiro, ao menos enquanto o Congresso Nacional não
aprovar outra lei que autorize previamente nova transposição e remanejamento de eventuais saldos
federais, em razão da exigência do inciso VI do art. 167 da CRFB.
71. Nesse sentido, o pleito que ora se apresenta demonstra-se revestido de plausibilidade
jurídica, na medida em que busca assegurar a efetividade da prestação social à população em situação
de extrema vulnerabilidade durante o segundo momento crítico da mais grave crise sanitária
enfrentada pelo Poder Público no último século.
IV – CONCLUSÃO
72. A partir do exame empreendido nestes autos, conclui-se que as transferências da União
realizadas pelo FNAS no âmbito do Suas, de forma regular e de acordo com critérios objetivos
definidos conforme as diretrizes e regras constitucionais e legais, constituem transferências
obrigatórias, consideradas despesas próprias da União e a natureza jurídica dos recursos. Esse tipo de
transferência intergovernamental não é alcançada pelas vedações constitucionais (art. 167, X) e as
fixadas pela Lei Eleitoral (art. 73, inciso VI, alínea ‘a’), restritas a transferências voluntárias.
73. No que tange ao aspecto orçamentário, os blocos de financiamento definidos pela Portaria
MDS 113/2015 foram estruturados no orçamento da União em quatro ações (‘Ação 219-E’, ‘Ação
219-F’, ‘Ação 8893’ e ‘Ação 8446’) que constituem categorias de programação distintas vinculadas
a finalidades específicas dentro do PNAS, vinculação esta que permanece mesmo após o encerramento
do exercício, consoante o disposto no art. 8º da Lei Complementar 101/2000.
74. Dessa forma, a unificação dos saldos de recursos federais em poder dos estados e dos
municípios depende de autorização prévia do Congresso Nacional por força do inciso VI do art. 167
da CRFB. Essa autorização foi dada pela Lei 14.029/2020, porém com validade condicionada à
vigência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional. Pelo Decreto Legislativo
6/2020, a calamidade pública nacional de origem sanitária, a princípio, expirará em 31/12/2020.
75. Os recursos repassados de forma regular e automático pelo FNAS são de natureza federal e
sujeitam-se à fiscalização da União, conforme julgamento de mérito proferido na ADI 1.934. A forma
eleita legalmente para realização dos repasses – regulares e automáticos – não desnatura as
transferências, que permanecem de natureza obrigatória e constituem despesas próprias da União. Tais
transferências, embora decorram de determinação constitucional e legal, não devem ser deduzidas da
544
receita corrente para fins de metodologia de cálculo da receita corrente líquida, sobressaindo os
fundamentos da decisão assentada no Acórdão 4.074/2020-TCU-Plenário (rel. min. Bruno Dantas).
76. Quanto à destinação dos recursos federais decorrentes da transposição e da reprogramação de
que trata a Lei 14.029/2020, tem-se que não comportam a realização de despesas de capital de médio e
longo prazos, devendo tais saldos serem destinados a situações de emergência que exijam realização
imediata ou de curtíssimo prazo.
77. No curso da instrução, foram verificados fatores críticos para o rastreamento, monitoramento
e avaliação por parte do Ministério da Cidadania, assim como para a prestação de contas caso os saldos
de recursos federais transferidos aos estados sejam sub-repassados aos municípios sem que a União
tenha ciência desse procedimento.
78. O pedido da medida cautelar demonstra-se revestido de plausibilidade jurídica, por estarem
presentes nos autos os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, bem assim por não se
ter configurado o periculum in mora ao reverso.”
3. Com arrimo em tais considerações, a Semag, em uníssono, apresentou a seguinte proposta de
encaminhamento (peças 9, pp. 13/15; 10 e 11):
“I) conhecer da presente Representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos
arts. 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno do TCU c/c o art. 86, inciso II, da Lei 8.443/1992 e o
art. 103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014;
II) conceder, nos termos do caput do art. 276 do Regimento Interno do TCU, MEDIDA
CAUTELAR com vistas a determinar:
II.1) ao Governo do Estado de Goiás que se abstenha de:
II.1.1) aplicar recursos provenientes dos saldos federais objeto de transposição ou reprogramação
autorizada pela Lei 14.029/2020 em ações de médio e longo prazo, especialmente construções de
Centro de Referência de Assistência Social (Cras) e de Centro de Referência Especializado de
Assistência Social (Creas), devendo-se priorizar as ações voltadas para o enfrentamento da situação de
emergência que exijam medidas imediatas e de curtíssimo prazo;
II.1.2) realizar sub-repasse, aos respectivos municípios, de saldos financeiros de recursos de
origem federal vinculados ao Sistema Único de Assistência Social sem prévia ciência, autorização e
orientação do Ministério da Cidadania, inclusive nas hipóteses de transposição e reprogramação dos
saldos federais previstas na Lei 14.029/2020;
II.2) ao Ministério da Cidadania a expedição, com a urgência que o caso requer, de orientação
aos fundos de assistência social das esferas estadual, distrital e municipal acerca da necessidade de
comunicação prévia e autorização por parte da Secretaria Nacional de Assistência Social, ou outro
órgão que o Ministério entender conveniente, nos casos em que o estado, por não dispor dos meios
necessários para assegurar a alocação dos recursos federais de forma mais eficiente, adote, em caráter
excepcional, o sub-repasse de recursos vinculados ao Fundo Nacional de Assistência Social aos
respectivos municípios;
III) fixar, com fulcro no § 3º do art. 276 do Regimento Interno do TCU, o prazo de 15 (quinze)
dias para oitiva do Governo do Estado de Goiás, do Ministério da Cidadania, do Fundo Nacional de
Assistência Social, sobre o objeto da cautelar de que trata o item precedente e dos alertas expedidos
com base no inciso V do § 1º do art. 59 da Lei Complementar 101/2000, com vistas a prevenir o risco
de ocorrência de fatos que possam vir a comprometer os resultados do Programa Nacional de
Assistência Social, assim como eventuais irregularidades na gestão orçamentária referente à aplicação
de recursos de natureza federal;
IV) expedir alerta ao Governo do Estado de Goiás e ao Ministério da Cidadania, nos termos do
inciso V do § 1º do art. 59 da Lei Complementar 101/2020, no sentido de que:
IV.1) os recursos federais transferidos por meio dos blocos de financiamento definidos pela
Portaria MDS 113/2015 encontram-se estruturados no orçamento da União em quatro ações
orçamentárias (‘Ação 219-E’, ‘Ação 219-F’, ‘Ação 8893’ e ‘Ação 8446’) que constituem categorias
de programação distintas vinculadas a finalidades específicas no bojo do Plano Nacional de
545
Assistência Social, permanecendo a vinculação mesmo após o encerramento do exercício consoante o

disposto no art. 8º da Lei Complementar 101/2000 e inciso VI do art. 167 da Constituição da
República, razão pela qual a transposição, o remanejamento e a transferência desses saldos entre os
blocos com ações específicas dependem de autorização prévia do Congresso Nacional, dispondo o art.
6º da Lei 14.029/2020 sobre autorização tão somente durante a vigência de calamidade pública
reconhecida pelo Congresso Nacional, cujo prazo da atual calamidade de origem sanitária expirará em
31/12/2020, conforme disposto no Decreto Legislativo 6/2020;
IV.2) a partir de 1º/1/2021, caso o Congresso Nacional não prorrogue o ato legislativo que
reconheceu a calamidade pública nacional de origem sanitária, enquanto perdurar a lacuna, fica vedada
a unificação dos saldos de recursos federais – em poder dos entes subnacionais – vinculados aos blocos
de financiamento do Sistema Único de Assistência Social com categorias de programação específicas
previstas no orçamento da União;
IV.3) os saldos de recursos federais unificados, em 2020, na ação orçamentária específica
referente à ‘Proteção Social Emergencial’ permanecerão vinculados às finalidades previstas na Lei
14.029/2020, somente podendo ser destinados aos outros blocos de financiamento de que trata a
Portaria MDS 113/2015 mediante nova autorização do Congresso Nacional, tendo em vista a exigência
de que trata o inciso VI do art. 167 da Constituição da República;
V) encaminhar cópia da presente instrução, nos termos do art. 14, caput e § 1º, da Resolução
TCU 315/2020, às Secretarias de Orçamento Federal e do Tesouro Nacional do Ministério da
Economia, assim como à Consultoria-Geral da União que integra a Advocacia-Geral da União, para
manifestação, no prazo de 15 (quinze) dias, sobre o teor da presente instrução e, em especial, quanto
às consequências práticas da implementação das seguintes propostas a serem tratadas por ocasião da
análise de mérito:
V.1) fixação de entendimento, com fulcro no art. 16, inciso V, do Regimento Interno do TCU
no sentido de que:
V.1.1) embora a assistência social integre o rol de competência material comum dos entes da
Federação das três esferas, o que confronta a ideia de existência de obrigação incondicional para União
em função de cooperações intergovernamentais, as transferências regulares e automáticas para a
implementação de ações universais no âmbito da seguridade social são norteadas por princípios,
diretrizes, regras e critérios constitucionais e legais específicos, com a previsão expressa de equidade
na forma de participação do custeio, contrapartida de recursos, descentralização político-
administrativa, caráter democrático e descentralizado da administração, além da exigência de critérios
objetivos para a União repassar os recursos para os entes subnacionais, o que confere aos repasses
destinados ao Sistema Único de Assistência Social o caráter de transferência obrigatória, sendo
também este o entendimento da Advocacia-Geral da União consignado no Parecer
75/2011/DENOR/CGU/AGU, reproduzido no Anexo III do Caderno de Orientações Técnicas sobre
os Gastos no Pagamento dos Profissionais das Equipes de Referência do Sistema Único de Assistência
Social (peça 4, fls. 72-88);
V.1.2) por serem os repasses regulares e automáticos que amparam o Sistema Único de
Assistência Social classificados a título de transferência obrigatória resultante de inequívoca obrigação
incondicional da União, a qual tem como substrato o figurino jurídico-constitucional do repasse
federal, não se lhes deve aplicar a vedação de que trata a alínea ‘a’, do inciso VI, do art. 73 da Lei
9.504/1997 em período eleitoral, restrita à transferência voluntária em período de normalidade;
V.1.3) as transferências obrigatórias realizadas de forma regular e automática no âmbito do
Sistema Único de Assistência Social constituem despesas próprias da União e não repartição de
receita federal, independentemente da fonte de recurso utilizada para sua realização, sendo descabida
eventual dedução dos valores para fins de metodologia de cálculo da receita corrente líquida federal,
mantida a natureza federal dos recursos repassados para todos os fins, em especial no que tange ao
monitoramento, à avaliação, à fiscalização e ao controle, observada, por analogia, a jurisprudência
firmada no Acórdão 4.074/2020-TCU-Plenário e a decisão de mérito proferida pelo Supremo Tribunal
546
Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.934;

V.2) determinação ao Ministério da Cidadania para editar normativos de que trata o art. 3º da
Lei 14.029/2020, com a finalidade de orientar a prestação de contas por parte dos entes subnacionais
que realizarem, no exercício de 2020, a unificação dos saldos de recursos federais vinculados ao Fundo
Nacional de Assistência Social por meio de ação orçamentária específica intitulada ‘Proteção Social de
Emergência’.
VI) retornar os presentes autos à Semag para análise de mérito.”
É o Relatório.
VOTO
Em exame a Representação formulada pela Secretaria de Macroavaliação Governamental –

Semag noticiando a ocorrência de possíveis irregularidades, por parte do Estado de Goiás, na aplicação
de recursos provenientes dos saldos federais objeto de transposição ou reprogramação autorizada pela
Lei 14.029/2020 em ações de médio e longo prazo.
2. Pontuou a Semag que estes autos têm o fito de examinar as questões formuladas pela
Secretaria de Desenvolvimento Social do Estado de Goiás – SDS/GO à peça 8.
3. Em apertada síntese, a manifestação da SDS/GO, corroborada pelo Parecer da Procuradoria-
Geral do Estado de Goiás, aprovado pelo Despacho 1.963/2020-GAB, de 20/11/2020, cuidou de
questionamento sobre a:
“possibilidade de, após transferência de rubrica orçamentária específica, destinada à Proteção
Social de Emergência, executar a construção de CRAS e/ou CREAS para atendimento de crianças e
adolescentes, idosos, mulheres vítimas de violência doméstica, população indígena e quilombola,
pessoas com deficiência e população em situação de rua ou em qualquer circunstância de extrema
vulnerabilidade decorrente de calamidade pública e para a ampliação do cadastro social representado
pelo Cadastro Único para Programas Sociais (CadUnico).”
4. A SDS/GO também indagou se “[haveria] impedimento referente à transferência de recursos
para o município após o período eleitoral, previsto para dia 15 de novembro do presente ano.”
5. A resposta a ambos os quesitos, no mencionado Parecer, que fora aprovado pelo Despacho
1.963/2020-GAB, de 20/11/2020, foi no sentido de que (peça 8, p. 23):
“22. Sendo assim, entende-se juridicamente possível a utilização dos recursos de que trata a
Lei n° 14.029/2020, após o pleito eleitoral, com vistas à criação de CREAs para atendimento de
crianças e adolescentes, idosos, mulheres vítimas de violência doméstica, população indígena e
quilombola, pessoas com deficiência e população em situação de rua ou em qualquer circunstância de
extrema vulnerabilidade decorrente de calamidade pública e para a ampliação do cadastro social
representado pelo Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico). Ressalva-se, portanto, a
conclusão do Parecer ADSET n° 207/2020 nesse ponto.
23. De outra parte, não se mostra viável a utilização dos mesmos recursos para construção de
CRAs, uma vez que esta Unidade Pública funciona para a prestação de serviços, programas e projetos
socioassistenciais de proteção social básica, sendo que a Lei n° 14.029/2020 é objetiva ao prever que
os recursos unificados em rubrica orçamentária específica serão destinados à Proteção Social de
Emergência, que é classificada como uma proteção social especial.” (grifo acrescido)
6. Em preliminar, a Semag apontou que os questionamentos da SDS/GO importam o
estabelecimento da natureza jurídica dos recursos federais transferidos no âmbito da Lei 8.742/1993,
que cuida da Lei Orgânica da Assistência Social.
7. Após traçar extenso histórico do arcabouço jurídico e normativo da questão, concluiu a Semag
que:
“41. O que se pode dizer é que os repasses regulares e automáticos realizados no âmbito do
[Sistema Único de Saúde] – Suas são despesas próprias da União, cujos montantes transferidos,
definidos a partir de critérios objetivos de índole constitucional e legal – que não comportam
547
discricionariedade do Poder Executivo de fazer escolhas dos beneficiários –, mantêm a natureza

federal para todos os fins, não sendo plausível a dedução desses valores de despesas da União quando
da apuração da receita corrente líquida federal.”
8. Prosseguindo, a unidade especializada asseverou, sobre a possibilidade de transferências do
Fundo Nacional de Assistência Social em período eleitoral, que não haveria óbice a que fossem
efetuadas, dada a situação de calamidade pública expressamente reconhecida pelo Poder Público:
“43. Dada a natureza obrigatória das transferências regulares e automáticas realizadas pelo
FNAS, segundo critérios objetivos fixados pelo CNAS, tais repasses não são alcançados pela vedação
prevista no art. 73, inciso VI, alínea ‘a’ da Lei 9.504/1997.
44. Por outro lado, o art. 1º da Lei 14.029/2020 trata da possibilidade de transposição e
reprogramação dos saldos financeiros remanescentes de exercícios anteriores (até 2019), constantes
dos fundos de assistência social dos entes subnacionais, provenientes do FNAS, independentemente da
razão inicial do repasse federal. Assim sendo, a autorização para unificação dos saldos não implica
realização de transferência em período eleitoral.
45. Ademais, a vedação de realização de transferência voluntária em período eleitoral, prevista
na alínea ‘a’ do inciso VI do art. 73 da Lei 9.504/1997 não se aplica aos ‘recursos destinados a cumprir
obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma
prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública’. Dessa forma,
ainda que a unificação dos saldos se referisse a transferências voluntárias, não haveria óbice no
período de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional.”
9. Relativamente à possibilidade de utilização dos recursos decorrentes da transposição e da
reprogramação previstos na Lei 14.029/2020, a Semag se posicionou afirmando que:
“57. Nesse contexto jurídico, fica claro que os objetivos da transposição e da reprogramação
previstos na Lei 14.029/2020 não comportam a realização de despesas de capital de médio e longo
prazos, tais como a construção de unidades públicas para funcionamento dos Cras e Creas, devendo os
saldos de recursos federais serem destinados a situações de emergência, as quais exigem realização
imediata ou de curtíssimo prazo. Não significa que os recursos não possam, de forma alguma, ser
empregados em nenhuma despesa de capital, devendo-se justificar cada caso à luz das regras estatuídas
na norma em referência e os objetivos do Suas. Significa dizer que o caráter emergencial deve estar
presente em todas as ações às quais os saldos de recursos federais forem destinados.”
10. Por fim, a unidade instrutiva aduziu, no que tange à possibilidade de sub-repasse dos saldos
federais vinculados ao Sistema Único de Assistência Social, que a adoção de tal estratégia poderia
comprometer a prestação de contas e o processo de responsabilização em caso de eventual desvio de
finalidade na aplicação dos recursos de natureza federal.
11. Todavia, ponderou que, diante da iminência de expiração do prazo fixado no art. 6º da Lei
14.029/2020, que autoriza a transposição e a reprogramação dos saldos federais vinculados ao SUAS
apenas durante o período de vigência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional
(cujo prazo fixado no Decreto Legislativo 6/2020 expiraria em 31/12/2020), não seria razoável
inviabilizar a prestação social às pessoas em situação de vulnerabilidade no momento em que a
pandemia do novo Coronavírus se agravava na situação específica de o Estado não possuir condições
operacionais para aplicar de forma direta os recursos federais para atender a Proteção Social de
Emergência.
12. Nesse caso, a Semag concluiu que:
“65. Essa excepcionalidade, porém, deve passar pela análise e manifestação prévias da SNAS
e/ou do FNAS, com vistas a assegurar os meios de rastreamento, o monitoramento e a avaliação da
efetiva aplicação dos recursos federais transferidos aos estados, enquanto não houver a expedição de
orientação normativa específica por parte do Ministério da Cidadania, visando definir as regras de
prestação de contas e de responsabilidades em caso de eventual sub-repasse de recursos federais para
esfera municipal. Registre-se que tais orientações devem ser editadas com fundamento no art. 3º da Lei
14.028/2020 e legislação concernente.”
548
13. Com base em tais ponderações, a Secretaria de Macroavaliação Governamental propôs a

adoção de medida cautelar tendente a:
13.1. determinar ao Estado de Goiás que se abstenha:
13.1.1. de aplicar recursos provenientes dos saldos federais objeto de transposição ou
reprogramação autorizada pela Lei 14.029/2020 em ações de médio e longo prazo, especialmente
construções de Centro de Referência de Assistência Social (Cras) e de Centro de Referência
Especializado de Assistência Social (Creas), devendo-se priorizar as ações voltadas para o
enfrentamento da situação de emergência que exijam medidas imediatas e de curtíssimo prazo;
13.1.2. de realizar sub-repasse, aos respectivos Municípios, de saldos financeiros de recursos de
saldos federais previstas na Lei 14.029/2020;
13.2. determinar ao Ministério da Cidadania a expedição, com a urgência que o caso requer, de
orientação aos fundos de assistência social das esferas estadual, distrital e municipal acerca da
necessidade de comunicação prévia e autorização por parte da Secretaria Nacional de Assistência
Social, ou outro órgão que o Ministério entender conveniente, nos casos em que o Estado, por não
dispor dos meios necessários para assegurar a alocação dos recursos federais de forma mais eficiente,
adotando, em caráter excepcional, o sub-repasse de recursos vinculados ao Fundo Nacional de
Assistência Social aos respectivos Municípios.
14. Adicionalmente, a Semag alvitrou a realização de oitiva do Ministério da Cidadania, do
Estado de Goiás e do Fundo Nacional de Assistência Social para que se pronunciassem sobre as
questões atinentes à cautelar ora em discussão, bem como o envio da instrução constante da peça 9 às
Secretarias de Orçamento Federal e do Tesouro Nacional do Ministério da Economia, assim como à
Consultoria-Geral da União que integra a Advocacia-Geral da União para se manifestassem sobre as
questões dispostas nos itens V.1 e V.2 daquela instrução.
15. Como asseverei no despacho em que adotei a medida de urgência ora em escrutínio, o ponto
fulcral da questão posta, para efeitos do deferimento da cautelar pleiteada, cingia-se à possibilidade de
aplicação, por parte de Estado da Federação, dos recursos provenientes dos saldos federais objeto de
transposição ou reprogramação autorizada pela Lei 14.029/2020 em ações de médio e longo prazo
(peça 12).
16. Desse modo, reconheci presente a fumaça do bom direito, consubstanciada no fato de que, a
priori, não haveria de ser caracterizada como ação emergencial, de curto prazo, portanto, a construção
dos equipamentos de atendimento à população em situação de vulnerabilidade (Centro de Referência
de Assistência Social – Cras e Centro de Referência Especializado de Assistência Social – Creas).
17. Vislumbrei, ainda, que o perigo da demora estaria evidenciado pelo fato de o Decreto
Legislativo 6/2020, o qual instituiu o estado de calamidade decorrente da pandemia do novo
Coronavírus, ter fixado como dies ad quem daquela situação extraordinária a data de 31/12/2020:
“Art. 1º Fica reconhecida, exclusivamente para os fins do art. 65 da Lei Complementar nº 101,
de 4 de maio de 2000, notadamente para as dispensas do atingimento dos resultados fiscais previstos
no art. 2º da Lei nº 13.898, de 11 de novembro de 2019, e da limitação de empenho de que trata o art.
9º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a ocorrência do estado de calamidade pública,
com efeitos até 31 de dezembro de 2020, nos termos da solicitação do Presidente da República
encaminhada por meio da Mensagem nº 93, de 18 de março de 2020.
18. Não desconheço a decisão do Supremo Tribunal Federal nos autos da Ação Direta de
Inconstitucionalidade 6.625/DF, prolatada em sede cautelar, no dia 30/12/2020, pelo Relator daquele
feito, ministro Ricardo Lewandowski.
19. Aquele processo foi impetrado pelo partido político Rede Sustentabilidade por meio da qual
a agremiação partidária, no que tange ao feito que ora se analisa, pleiteou que a Corte Suprema
adotasse interpretação conforme à Constituição ao art. 8º da Lei 13.979/2020, de modo a estender a
vigência dos dispositivos contidos no art. 3º daquele diploma legal – que cuidam efetivamente das
549
medidas de trato médico e sanitário – até que os Poderes Legislativo e Executivo decidissem sobre o
tema, sendo a extensão requisitada até o dia 31/12/2021, ou até o término da emergência internacional
de saúde decorrente do coronavírus, em decisão da Organização Mundial de Saúde, o que ocorresse
por último.
20. A decisão do relator foi assim redigida (disponível em
http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/ADI6.625MC4.pdf):
“Em face do exposto, defiro parcialmente a cautelar requerida, ad referendum do Plenário desta
Suprema Corte, para conferir interpretação conforme à Constituição ao art. 8° da Lei n° 13.979/2020,
com a redação dada pela Lei 14.035/2020, a fim de excluir de seu âmbito de aplicação as medidas
extraordinárias previstas nos arts. 3°, 3°-A, 3°-B, 3°-C, 3°-D, 3°-E, 3°-F, 3°-G, 3°-H e 3°-J, inclusive
dos respectivos parágrafos, incisos e alíneas.”
21. Dessa maneira, de modo diverso ao que fora noticiado pela imprensa nacional (Lewandowski
prorroga estado de calamidade pública da Covid-19, disponível em https://saude.ig.com.br/2020-12-
30/lewandowski-prorroga-estado-de-calamidade-publica-da-covid-9.html), o STF não prorrogou o estado
de calamidade previsto no indigitado Decreto Legislativo 6/2020, apenas fez excluir da incidência do
prazo previsto para término da mencionada situação extraordinária dispositivos da Lei 13.979/2020.
22. Presentes, portanto, a fumaça do bom direito e o perigo da demora, proponho, com fulcro no
art. 276, § 1º, do Regimento Interno/TCU, a ratificação da medida cautelar que adotei nestes autos, no
sentido de determinar ao Governo do Estado de Goiás que, até que o Tribunal decida sobre o mérito da
questão suscitada, nos termos do art. 45 da Lei 8.443/1992, abstenha-se de:
22.1) aplicar recursos provenientes dos saldos federais objeto de transposição ou reprogramação
autorizada pela Lei 14.029/2020 em ações de médio e longo prazo, especialmente construções de
Centro de Referência de Assistência Social (Cras) e de Centro de Referência Especializado de
Assistência Social (Creas), devendo priorizar as ações voltadas para o enfrentamento da situação de
emergência que exijam medidas imediatas e de curtíssimo prazo; e
22.2) realizar sub-repasse, aos respectivos Municípios, de saldos financeiros de recursos de
saldos federais previstas na Lei 14.029/2020.
23. Outrossim, foi determinado, com fulcro no § 3º do art. 276 do RI/TCU, a realização de oitiva
do Governo do Estado de Goiás, do Ministério da Cidadania e do Fundo Nacional de Assistência
Social, para que se pronunciassem, no prazo de 15 (quinze) dias, a respeito do objeto da cautelar de
que trata o item 22 retro, bem como acerca do disposto no item 80, subitens ii.2, iii (segunda e terceira
partes) e iv (iv.1 a iv.3), da instrução da Semag (peça 9).
24. Por fim, foi encaminhada cópia da referida instrução, nos termos do art. 14, caput e § 1º, da
Resolução/TCU 315/2020, às Secretarias de Orçamento Federal e do Tesouro Nacional do Ministério
da Economia, assim como à Consultoria-Geral da União que integra a Advocacia-Geral da União, para
manifestação, no prazo de 15 (quinze) dias, sobre o teor das ocorrências apontadas e, em especial,
quanto às consequências práticas da implementação das propostas constantes do item 80, subitens v.1
(v.1.1 a v.1.3) e v.2, do aludido parecer.
Ante o exposto, voto por que seja adotado o Acórdão que ora submeto a este Colegiado.
1. Processo TC-047.579/2020-0.
2. Grupo I; Classe de Assunto: VII - Representação.
3. Interessado: Secretaria de Macroavaliação Governamental - Semag.
4. Órgão/Entidade: Ministério da Cidadania, Estado de Goiás e Fundo Nacional de Assistência
Social.
550

7. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental - Semag.
8. Representação Legal: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Representação formulada pela Secretaria de
Macroavaliação Governamental noticiando a ocorrência de possíveis irregularidades, por parte do
Estado de Goiás, na aplicação de recursos provenientes dos saldos federais objeto de transposição ou
reprogramação autorizada pela Lei 14.029/2020 em ações de médio e longo prazo.
9.1. com fulcro no art. 276, caput e § 1º, do Regimento Interno/TCU, referendar a medida
cautelar adotada pelo Relator por meio do Despacho a que se refere a Peça 12 destes autos, bem como
as medidas acessórias constantes do mencionado documento;
9.2. encaminhar cópia desta deliberação ao Governo do Estado de Goiás, ao Ministério da
Cidadania e ao Fundo Nacional de Assistência Social.

GRUPO I – CLASSE VII – tagColegiado

TC 018.608/2012-4.
Órgão: então Ministério da Ciência e Tecnologia.
Responsáveis: Jan Pietro Buoso Malovany (CPF 351.357.191-72); Lorena das Graças Lins
Representação legal:
(a) Airton Rocha Nobrega (5369/OAB-DF), entre outros, representando Lorena das Graças Lins
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. ENTÃO MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA.

INDÍCIOS DE FRAUDE EM PROCESSOS LICITATÓRIOS. AUDIÊNCIA DOS RESPONSÁVEIS.
REVELIA. EFETIVA COMPROVAÇÃO DAS FRAUDES. CONHECIMENTO PELO ACÓRDÃO
1.480/2010-PLENÁRIO. PROCEDÊNCIA. MULTA. INABILITAÇÃO TEMPORÁRIA PARA O
EXERCÍCIO DE FUNÇÃO PÚBLICA NA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL. COMUNICAÇÃO.
RELATÓRIO
Trata-se de representação autuada por força dos itens 1.5.1.2, 1.5.2 e 1.5.3 do
Acórdão 1.480/2010 prolatado pelo Plenário do TCU, no âmbito do TC 023.981/2006-8, para a
apuração dos indícios de irregularidade no Pregão Eletrônico n.º 2/2006 promovido pelo então
551
Ministério da Ciência e Tecnologia para a contratação de serviços de transporte terrestre de pessoas e

pequenas cargas sob o valor anual estimado de R$ 1.009.812,00.
2. Após a análise final do feito, a Auditora Federal Danielle Cristina de Oliveira Borges lançou o
seu parecer conclusivo à Peça 98, com a anuência dos dirigentes da unidade técnica (Peças 99 e 100),
nos seguintes termos:
“(...) HISTÓRICO
2. O TC 023.981/2006-8 tratou de representação formulada pela então Secretaria Adjunta de
Fiscalização do TCU (Adfis/TCU) na qual foi proposta a solicitação à Procuradoria-Geral da
República no Distrito Federal (PR/DF) do compartilhamento de informações e documentos
comprobatórios de irregularidades administrativas, mormente conluio, sobrepreço e
superfaturamento, envolvendo servidores públicos e a empresa Brasília Serviços de Informática Ltda.
e os grupos Conservo e Ipanema, apreendidos na investigação intitulada de ‘Operação Mão-de-
Obra’, conduzida pelo Ministério Público Federal (MPF) e pelo Departamento de Polícia Federal
(DPF) (peça 2, p. 2-4).
3. O requerimento alvitrado foi formalizado pelo então Presidente desta Corte, Ministro
Guilherme Palmeira, por meio do Aviso 1.336-GP/TCU, de 25/10/2006 (peça 2, p. 12-13). Após
trâmites de estilo (peça 4, p. 2-7), o compartilhamento das provas obtidas na ‘Operação Mão-de-
Obra’ com os órgãos da Administração Pública competentes para a apuração das responsabilidades
administrativas pelos fatos investigados foi autorizado pela Juíza Federal Rosimayre Gonçalves de
Carvalho, em deferimento de medida liminar na apreciação do Mandado de Segurança
2007.01.00.0008748-3/DF (peça 8. p. 15-16). Ato contínuo, foi encaminhada a este Tribunal cópia
integral do Processo Administrativo 1.16.000.000913/2007-95 referente a aludida investigação cujos
documentos e informações compreenderam transcrição de escutas telefônicas, dados de sigilo
bancário, depoimentos de testemunhas, relatórios policiais, evidências obtidas em procedimento de
busca e apreensão, entre outros (peças 4, p. 8-51; 5-15).
4. A partir da análise dessa documentação, a Adfis, por meio de instrução às peças 2, p. 14-51;
e 3, p. 1-12, coligiu os atos delituosos praticados e apontou os aspectos administrativos a serem
abordados por cada Unidade Técnica (UT) deste Tribunal.
5. A par disso, esta Corte, ao apreciar o feito, determinou, por meio dos subitens 1.5.1.2, 1.5.2 e
1.5.3 do Acórdão 1.480/2010-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Substituto André Luís de
Carvalho, a autuação da presente Representação apartada ao TC 023.981/2006-8, abrangendo os
documentos, informações e instruções relativos aos indícios de fraude no Pregão Eletrônico MCT
2/2006, promovido pelo ex-Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), atual Ministério da Ciência,
Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC), bem como seu encaminhamento a então 6ª Secex
para adoção das providências necessárias à apuração dessas irregularidades (peça 3, p. 16-17).
6. O Pregão Eletrônico MCT 2/2006 destinou-se à contratação de pessoa jurídica especializada
na prestação de serviço de transporte terrestre de pessoas e pequenas cargas, em veículos de
pequeno, médio e grande porte, consoante edital acostado às peças 14, p. 15-32, e 15, p. 1-13. A
empresa Conservo Brasília Serviços Técnicos Ltda. sagrou-se vencedora do certame viciado e
celebrou o Contrato 02.0005.00/2006 com o MCT, cujo objeto era a locação de veículos de quatro
categorias distintas, com motorista, seguro e combustível incluídos (peça 31).
7. No que concerne à representação em exame, os ilícitos apurados no Pregão Eletrônico MCT
2/2006 e no Contrato 02.0005.00/2006 estão sintetizados na Denúncia Criminal apresentada pelo
MPF (peças 7 p. 29-38; 8, p. 1-7) e no Relatório de Ação de Controle 00190.017248/2006-13, da
Controladoria-Geral da União – CGU (peça 8, p. 44-51, peça 9, p. 1-7), a partir das provas
produzidas, respectivamente, pela ação policial e pelo órgão de controle interno.
8. Não obstante a vasta documentação copilada, ao analisar preliminarmente os autos, esta UT
constatou a ausência de diversos documentos necessários à apuração da responsabilidade
administrativa pelas irregularidades perscrutadas, de modo que propôs a realização de inspeção no
MCTI (peça 18).
552
9. Entretanto, a ação preconizada para saneamento do feito restou fracassada, pois o Processo
01200.000061/2006-87, contendo a documentação alusiva à licitação e ao contrato espúrios, foi
apreendido pela Polícia Federal em julho/2006 em virtude das investigações conduzidas no âmbito da
‘Operação Mão-de-Obra’, conforme informação prestada pelo Ministério (peça 25, p. 2). Ademais,
por meio do Ofício 71/2007 – WD/PRDF/MPF, o MPF esclareceu que o procedimento original do
certame controvertido e do respectivo contrato foram juntados à Ação Penal 2007.34.00.007642-9 de
responsabilidade da 12ª Vara da Justiça Federal – Seção Judiciária do Distrito Federal (peça 8, p.
12-13), razão pelo qual pugnou-se pela inspeção no referido Ofício (peça 25, p. 2).
10. A nova ação de controle alvitrada foi realizada nos dias 9 e 10/9/2013 e resultou na
obtenção de cópias de diversos documentos, a saber: Contrato 02.0005.00/2006 (peça 31), pareceres,
notas técnicas e recursos administrativos (peças 32-35). Além disso, foi juntada aos autos cópia dos
processos de pagamentos relativa ao contrato eivado solicitada ao MCTI, contemplando desembolsos
no importe de R$ 660.765,85, realizados no período de maio/2006 a março/2007 (peça 30).
11. Analisada a documentação colhida, esta UT constatou a inexistência de evidências de
sobrepreço no Pregão Eletrônico MCT 2/2006 e, considerando que a empresa Conservo já havia sido
declarada inidônea pela CGU, concluiu que não restavam providências adicionais a serem adotadas
na esfera de atuação desse Tribunal. Outrossim, reputou que, em relação aos senhores Wagner
Vasquez Mello, então Coordenador de Logística/Execução, Gestor Financeiro e Pregoeiro do MCT, e
Lorena das Graças Lins Silveira, então Pregoeira e Chefe da Divisão de Licitações, Contratos e
Compras do MCT, os indícios e as provas existentes nos autos eram frágeis a amparar possível
responsabilização por participação em fraude à licitação e/ou cobranças de vantagens indevidas.
Assim, alvitrou-se, em instrução de mérito à peça 46, que a representação fosse conhecida, para, no
mérito, ser considerada improcedente.
12. Em que pese o encaminhamento proposto, este Tribunal determinou, por meio do Acórdão
2.942/2014-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Substituto André Luís de Carvalho (peça 49), a
realização de audiência do Sr. Wagner Vasquez Mello e da Sra. Lorena das Graças Lins Silveira,
para apresentação de razões de justificativa acerca dos indícios de irregularidades reportados nos
autos.
13. Os ex-gestores públicos foram, então, notificados mediante os expedientes às peças 54-55,
cujos Avisos de Recebimento (ARs) constam das peças 57 e 64. Após o exame das razões de
justificativas apresentadas (peça 74), essa UT opinou, em pronunciamentos uniformes (peças 80-82),
pela inexistência de elementos novos, hábeis a mudar o entendimento esposado na instrução à peça
46, razão pela qual se propôs que este Tribunal conhecesse do presente feito, reputando-o
improcedente.
14. Não obstante o exposto, o pleno desta Corte dissentiu novamente da referida proposta de
encaminhamento, por meio do Acórdão 2.857/2015–TCU–Plenário– Relator: Ministro Substituto
André Luís de Carvalho (peça 83), determinando nova audiência dos Srs. Wagner Vasquez Mello,
Lorena das Graças Lins Silveira e Jan Pietro Buoso Malovany, então pregoeiro oficial e membro da
Comissão Permanente de Licitação do MCT (CPL/MCT), para que os responsáveis apresentassem
razões de justificativa acerca dos indícios de irregularidade especificados nos itens 24 a 29 da
instrução consignada à peça 46.
EXAME TÉCNICO
15. Em cumprimento a determinação do subitem 1.8 do Acórdão 2.857/2015–TCU–Plenário–
Relator: Ministro Substituto André Luís de Carvalho (peça 83), foi promovida a audiência dos Srs.
Wagner Vasquez Mello, Lorena das Graças Lins Silveira e Jan Pietro Buoso Malovany, mediante as
comunicações discriminadas na tabela a seguir:
Tabela 1 – Ofícios de Audiência
Ofício -TCU/SecexDesen ARs
Nome do Responsável
Número Data Peça Data Peça
553
Wagner Vasquez Mello 709/2015 9/11/2015 84 19/11/2015 87

Lorena das Graças Lins Silveira 710/2015 9/11/2015 85 19/11/2015 88
Jan Pietro Buoso Malovany 711/2015 9/11/2015 86 19/11/2015 89
16. Apesar de os responsáveis terem tomado ciência dos expedientes que lhes foram
encaminhados, conforme atestam os avisos de recebimento (ARs) que compõem as peças 87-89, não
atenderam a audiência e não se manifestaram quanto às irregularidades verificadas.
17. Assim, transcorrido o prazo regimental fixado e mantendo-se inertes, impõe-se que sejam
considerados revéis, dando-se prosseguimento ao feito, de acordo com o art. 12, § 3º, da Lei
8.443/1992.
18. Os Srs. Wagner Vasquez Mello, Lorena das Graças Lins Silveira e Jan Pietro Buoso
Malovany foram ouvidos em decorrência dos atos inquinados apontados nos itens 24 a 29 da
instrução acostada à peça 46.
19. A fim de propiciar maior clareza ao presente exame, cada item da aludida audiência será
exposto de forma isolada ou em conjunto, se relacionados, seguido da respectiva análise, sempre
buscando evidenciar os elementos necessários a responsabilização dos ex-gestores públicos, quais
sejam, a irregularidade passível de sanção, responsável, período de exercício, conduta viciada, nexo
de causalidade e culpabilidade, elementos esses sintetizados em matriz anexa a esta instrução, em
atenção ao disposto no Memorando-Circular Segecex 33/2014.
20. Item 24 dos Ofícios 709, 710 e 711/2015-TCU/SecexDesen (peças 84-86)
‘24. Segundo levantado pelo DPF e MPF, a Conservo obteve junto aos servidores do MCTI a
lista das empresas que retiraram o edital do pregão, antes do prazo legalmente previsto, o que
possibilitou a essa empresa entrar em contato com os potenciais licitantes, conforme constou no
Relatório da CGU, parcialmente reproduzido a seguir (peça 7, p. 30):
Foi encontrada na empresa Conservo Brasília Serviços Gerais relação das empresas que
retiraram o Edital do Pregão 02/2006, obtido no site do Comprasnet, porém com data anterior à data
de abertura das propostas:
- Data de obtenção da relação das empresas no Comprasnet: 06/02/06
- Data da abertura do processo: 09/02/06’
20.1. Análise Técnica
20.1.1. Não obstante as provas colhidas pela DPF em ação busca e apreensão na sede da
empresa Conservo Brasília Serviços Gerais (peça 8, p. 47) evidenciarem a violação do caráter
competitivo do Pregão Eletrônico MCT 2/2006, em ofensa aos princípios insculpidos no art. 3º, caput,
da Lei 8.666/1993 c/c art. 9º da Lei 10.520/2002 e no art. 5º do Decreto 5.450/2005, não é possível
identificar, por meio do conjunto probatório coligido nos autos, o(s) responsável(eis) pela divulgação
de lista extraída do Portal de Compras do Governo Federal (Comprasnet) consignando os nomes das
demais licitantes que potencialmente participariam do certame previamente a respectiva sessão de
abertura das propostas.
20.1.2. Outrossim, em que pese o favorecimento em questão ter sido empreendido,
provavelmente, por agente público, uma vez que servidores com perfil consulta ou catalogador no
Subsistema de Divulgação Eletrônica de Compras e Contratações do Sistema Integrado de
Administração de Serviços Gerais do Comprasnet (Sidec/Siasg/Comprasnet), nos termos da Portaria
SLTI/MPOG 4/2005 (peça 90) podem extrair lista similar a apreendida na ‘Operação Mãos Limpas’,
não há elementos no feito que evidenciem, de forma efetiva e induvidosa, que o repasse indevido
dessas informações foi perpetrado por qualquer responsáveis ouvidos na audiência em análise. A
corroborar esse entendimento, instrução exordial da Representação 1/2006-Adfis, TC 023.981/2006-8
(peça 2. p. 40-46), noticiou que, a despeito de as informações obtidas por interceptação telefônica ao
longo da investigação criminal indicarem que os dados privilegiados foram repassados por servidor
público, não era possível determinar o responsável pelo delito, razão pela qual merece prosperar a
defesa anteriormente apresentada pelos ex-gestores para o ilícito em análise perante Comissão
554
Permanente Disciplinar do MCT (peça 43, p. 8-9) e pelos Srs. Wagner Vasquez Mello e Lorena das
Graças Lins Silveira em atendimento à audiência deste Tribunal determinada pelo subitem 1.8.1 do
Acórdão 2.942/2014-TCU-Plenário-Relator: Ministro Substituto André Luís de Carvalho (peça 74, p.
53-55).
20.1.3. Assim, no que tange a irregularidade caracterizada no item 24 da instrução à peça 46,
verifica-se que restam prejudicadas as penalizações passíveis de serem aplicadas por este Tribunal
em virtude da impossibilidade de se identificar os responsáveis pelo favorecimento da empresa
Conservo evidenciado na identificação antecipada dos demais participantes do Pregão Eletrônico
MCT 2/2006 pela licitante.
21. Item 25 dos Ofícios 709, 710 e 711/2015-TCU/SecexDesen (peças 84-86)
‘25. Trecho da Denúncia Criminal apresentada pelo MPF, reproduzido a seguir, afirma que as
empresas Conservo, Disbrave e Expresso 21.com firmaram acordo para a Disbrave não participar do
certame e a Expresso 21.com concorrer apenas a fim de dar aparência de competitividade à licitação,
a qual culminaria com a contratação da Conservo (peça 7, p. 33-34):
A combinação delituosa consistiu:
a) na não participação da empresa Disbrave no certame em debate como mecanismo para
frustrar a competição e favorecer o interesse da Conservo em adjudicar o objeto, e
b) na participação da empresa Expresso 21.com na licitação apenas com o objetivo de dar
‘cobertura’ ao valor proposto pela Conservo, mecanismo empregado para frustrar a competição e
favorecer o interesse da última em adjudicar o objeto.
No dia 09/02/2006, data da abertura do Pregão Eletrônico 02/2006, a denunciada Áurea
Pacheco telefonou para o denunciado Paulo Duarte para confirmar se o acerto que os dois (um em
nome da Expresso 21.com, o outro em nome da Conservo) tinham feito com o representante da
empresa Disbrave (provavelmente Elaine) para que referida não participasse do certame, tinha dado
certo. Merece transcrição o diálogo sobre o assunto (fl. 59):
ÁUREA – ENTÃO CERTO. Ô, CONFIRMANDO SÓ, PORQUE O PESSOAL, DISBRAVE NÉ?!
PAULO – HÃ
ÁUREA – QUE EU FALEI COM ELES ONTEM, ENTÃO
ÁUREA – GARANTIRAM QUE NÃO PARTICIPARIAM CONFORME ACORDADO, NÉ
A empresa Disbrave, cumprindo o acordo ilícito feito com os denunciados Víctor Cugola, Paulo
Duarte (Conservo) e Áurea Pacheco (empresa Expresso 21.com) realmente não participou da
licitação para favorecer o interesse da Conservo.
A empresa Expresso 21.com, por meio da denunciada Áurea Pacheco, também cumprindo o
acertado com os denunciados ligados à Conservo, não apresentou qualquer lance realmente
competitivo, dando ‘cobertura’ para a vitória da Conservo.’
21.1.1 Os fatos narrados apontam para formação de conluio entre as empresas Conservo,
Disbrave e Expresso 21 com o propósito de frustrar ou fraudar o caráter competitivo do Pregão
Eletrônico MCT 2/2006, propiciando a obtenção de vantagem decorrente da adjudicação do objeto do
certame para empresa Conservo, crime tipificado no art. 90 da Lei 8.666/1993. Entretanto, o
mencionado ardil prescindiu da participação de qualquer agente público, sendo a conduta delituosa
consumada, conforme os elementos probatórios trazidos aos autos e descritos no item 25 da instrução
à peça 46, pelas próprias licitantes.
21.1.2. Tendo em vista que as provas colacionadas pelo MPF e pela DPF na investigação
criminal objeto do PA 1.16.000.000913/2007-95 (peças 4, p. 8-51; 5-15) não foram capazes de
caracterizar de forma inequívoca a participação da empresa Disbrave na fraude perquirida, a CGU
declarou a inidoneidade apenas das empresas Conservo e Expresso 21.com para participar de
licitação promovida pela Administração Pública Federal, nos termos dos arts. 87, inc. IV, § 3º, e 88,
incisos II e III, da Lei 8.666/93 conforme informações extraídas do Diário Oficial da União de
555
22/10/2008, Seção 1, página 5 (peça 91) e instrução exordial da Representação 01/2006 - Adfis, TC
023.981/2006-8 (peça 3, p. 2-3).
21.1.3. Ademais, em relação a evidência de conluio entre empresas com o objetivo de frustrar o
caráter competitivo de licitação pública, é cediça a jurisprudência dessa Corte de que a existência de
fraude em procedimento licitatório enseja a declaração de inidoneidade dos envolvidos, por até cinco
anos, para participarem de certame na Administração Pública Federal (Acórdãos 2.859/2008,
Ministro Relator Raimundo Carreiro; 1.345/2008, Ministro Relator Aroldo Cedraz; 1.424/2007,
Ministro Relator Benjamin Zymler; 767/2005, Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues, todos do
Plenário). Contudo, tendo em vista que as empresas Conservo Brasília Serviços Técnicos Ltda.;
Conservo Brasília Empresa de Segurança Ltda e Expresso 21.com Ltda. já foram declaradas
inidôneas, por meio de despacho do titular da CGU, datado de 21/10/2008, tendo como fundamento o
conteúdo da Nota Técnica 1.937/2008/CGU/CGR/CPAF, da Comissão de Processo Administrativo de
Fornecedores, e o Parecer 322/2008 ASJUR/CGU-PR, elaborado pela assessoria jurídica do órgão de
controle interno, consoante excerto de publicação extraída do Diário Oficial da União de 22/10/2008,
Seção 1, página 5 (peça 91), configura-se afronta ao princípio do non bis in idem, a aplicação de
nova declaração de inidoneidade por Tribunal, em face do mesmo objeto (fraude à licitação),
operando-se, nessa hipótese, a preclusão consumativa da sanção, consoante entendimento firmado no
Acórdão 1.408/2014-TCU-Plenário, Relator: Ministro Substituto André Luís de Carvalho.
21.1.4. Por conseguinte, considerando que se operou a preclusão consumativa em razão de a
sanção a ser imputada já ter sido aplicada pela CGU (Acórdão 1.408/2014-TCU-Plenário, Relator
Ministro Substituto André de Carvalho), não existem providências adicionais a serem adotadas por
este Tribunal em relação a irregularidade examinada.
22. Itens 26-29 dos Ofícios 709, 710 e 711/2015-TCU/SecexDesen (peças 84-86)
‘26. A investigação levantou que a Conservo obteve informações sigilosas dos servidores do
MCTI sobre as decisões que seriam adotadas no decorrer do pregão e que também fornecia elementos
para subsidiar as decisões desses servidores de forma que fossem favoráveis aos interesses da
empresa, conforme transcrições de conversa telefônica reproduzidas a seguir (peça 7, p. 30-31).
(...) o denunciado Paulo Duarte também fornecia elementos para subsidiar as decisões a serem
tomadas pelos denunciados Wagner Vasquez e Lorena das Graças.
No dia 14/02/2006, às nove horas e vinte e seis minutos, o denunciado Paulo Duarte telefonou
para Vilma, representante da empresa Omega Rent a Car, para informar que sua proposta seria
desclassificada em razão de uma diferença de salário. Exatamente às dez horas e seis minutos do dia
14/02/2006, o denunciado Wagner Vasquez inabilitou a empresa Omega Rent a Car, consignando que
os salários apresentados estavam diferentes do dissídio coletivo da categoria.
O denunciado Paulo Duarte também antecipou para a denunciada Rosana Alves que haveria
uma desclassificação, demonstrando claramente que estava ciente de modo antecipado e ilegal de
todos os passos da sessão. (...)
Nesse contexto, foi o próprio denunciado Paulo Duarte que repassou o material necessário para
que o denunciado Wagner Vasquez fizesse o relatório do Pregão Eletrônico 02/2006.
Quando da fase de julgamento do recurso interposto pela empresa Vip Service Club Locadora, o
denunciado Paulo Duarte ligou para a denunciada Lorena das Graças para confirmar se as contra-
razões apresentadas para o improvimento do recurso atendiam ao fim que se destinavam. A
denunciada Lorena das Graças, envolvida no esquema, não só confirmou, como informou que a
resposta já estava com ela, antecipando que o recurso seria improvido.
27. Apesar de o pregão ter sido eletrônico e, não, presencial, as conversas interceptadas pelo
DPF também apontaram que o Sr. Paulo Duarte acompanhou a sessão de dentro da sala do Sr. Jan
Pietro Buoso Malovany, Coordenador de Infra Estrutura/MCTI, membro da equipe de apoio da
CPL/MCTI e um dos fiscais do contrato, de onde obtinha informações sobre o andamento do certame
e repassava para a Sra. Rosana Alves, representante da Conservo na sessão eletrônica, os dados que
556
deveriam ser encaminhados eletronicamente para o desenrolar da sessão (peça 7, p. 31-32, e peça 8,
p. 44-45). Portanto, a Sra. Rosana Alves apenas digitava as orientações dadas pelo Sr. Paulo Duarte.
28. A escuta telefônica apontou que, vencida a licitação pela Conservo, os senhores Wagner
Vasquez e Lorena das Graças teriam cobrado vantagens da Conservo, sempre por intermédio do Sr.
Paulo Duarte. Em 22/2/2006 a Sra. Lorena ligou para o Sr. Paulo Duarte cobrando a contratação de
seu sobrinho para atuar no contrato. No dia 2/2/2006, o Sr. Wagner Vasquez exigiu a contratação de
pessoa por ele indicada (Edilson Fernando Ribeiro) e a promoção de motorista chamado Maurício.
29. Além disso, da parte da CGU, em colaboração com o DPF, suas constatações foram
(Relatório de Ação de Controle, p. 44-51, peça 8, p. 1-7, peça 9):
– 29 comprovantes de transferência bancária em favor de Wagner Vasquez Mello, no valor de
R$ 185,00 cada (Banco do Brasil, c/c 5051-2, ag. 1503-2, e c/c 300244-6, ag. 4591-8), de março/2004
a julho/2006, efetuadas por Weber G. Santana (assessor de Wagner Vasquez Mello, c/c 665851-2, ag.
1003-0), exceto os datados de 13/10/2004, 7/4/2004 e 9/3/2004, que foram efetuadas por Kênia
Gontijo Passos (c/c 6509-9, ag. 3603-X);
– anotação acerca da conta corrente de Wagner Vasquez Mello (c/c 300244-6, ag. 4591-8) com
a seguinte inscrição ‘todo dia 8/do mês até jan/07’, e uma anotação em extrato da c/c de Weber G.
Santana de crédito de R$ 48.700,00 ‘p/Wagner’ após transferência de R$ 49.700,00 em 19/10/2005;
– relação, de posse da Conservo, das empresas que retiraram o edital do Pregão Eletrônico
2/2006, obtida no comprasnet com data anterior (6/2/2006) à data de abertura das propostas
(9/2/2006), contendo nomes, CNPJ, telefones de contato das empresas concorrentes e anotações;
– solicitação do Sr. Wagner Vasques Mello para contratação de Edílson Fernando Ribeiro
Mendes e promoção do motorista ‘Maurício’ para motorista executivo, e informação de que, dos três
motoristas que seriam contratados, o MCTI indicaria dois e a Conservo apenas o terceiro;
–combinação para elevação do valor de referência do pregão e apresentação de valores
desarrazoados na pesquisa prévia de preços, pela Conservo e pela Expresso 21.com (pesquisa
preliminar realizada pela Divisão de Licitações, Contratos e Compras do MCTI – p. 50, peça 8).’
22.1.1. Os ilícitos em exame tratam, em suma, da suposta violação a princípios da
Administração Pública, insculpidos no art. 37, caput, da CF/88 e no art 2ª, da Lei 9.784/1999 e aos
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade, delineados no art. 2º, da Lei
8.027/1990, perpetrados pelos servidores públicos Wagner Vasquez Mello, Lorena das Graças Lins
Silveira e Jan Pietro Buoso Malovany, evidenciada nas seguintes condutas dos responsáveis:
a) solicitação de vantagem indevida a preposto da Conservo pelos Srs. Wagner Vasquez Mello e
Lorena das Graças Lins Silveira (itens 28 e 29);
b) favorecimento da participação da empresa Conservo no Pregão Eletrônico 2/2006
empreendida pelos Srs. Wagner Vasquez Mello, Lorena das Graças Lins Silveira e Jan Pietro Buoso
Malovany (itens 26 e 27);
c) recebimento de benefício ilícito de natureza econômico-patrimonial pelo servidor público
Wagner Vasquez Mello (item 29); e
d) indício de sobrepreço apurado na pesquisa prévia de preços do Pregão-MCT 2/2006
realizada pela Divisão de Licitações, Contratos e Compras do MCTI (item 29).
22.1.2. Com o propósito de proporcionar maior clareza ao presente exame, o título descritivo de
cada umas das irregularidades apuradas será exposto previamente a respectiva análise.
Solicitação de vantagem indevida a preposto da Conservo Brasília Serviços Técnicos Ltda.
22.1.3. A solicitação de vantagem ilícita empreendida pelos Senhores Wagner Vasquez e Lorena
das Graças foram apuradas por meio de interceptações telefônicas, obtidas no âmbito da investigação
‘Operação Mão-de-Obra’, entre o Sr. Paulo Roberto de Souza Duarte, então representante da
Conservo, e os referidos servidores públicos. O conjunto probatório em referência encontra-se
transcrito à peça 2, p. 42-43, peça 7, p. 32-33, e peça 8, p. 47-49.
557
22.1.4. No que concerne a Sra. Lorena das Graças, Chefe da Divisão de Licitação e Contratos e
Pregoeira do MCT à época dos fatos, o requerimento de benefício indevido referiu-se à contratação
de seu sobrinho para um dos postos de motorista do Contrato 02.0005.00/2006 firmado com a
empresa Conservo. O mencionado pedido foi registrado na denúncia oferecida pelo MPF referente ao
Inquérito Policial 300/2006-Nucart/DREX/SR/DPF/DF, in verbis (peça 7, p. 32):
‘O tom da conversa é revelador da irritação da denunciada Lorena das Graças com o não
pagamento do que foi acertado antes e ainda estava pendente (fl. 76):
‘LORENA - Tudo direitinho, amiguinho, meu sobrinho não foi chamado não, tá?
PAULO - Manda ele vir aqui amanhã cedo falar comigo, que essas antas aqui se não...
LORENA - Amanhã cedo onde?
PAULO - Aqui na Conservo, me procura que aí eu mando para frente.
LORENA - Mas qual o endereço, amiguinho?’
22.1.5. Já no que se refere ao Sr. Wagner Vasquez, então Coordenador de Logística/Execução,
Gestor Financeiro e Pregoeiro do MCT, a evidência da correspondente transgressão está registrada
em excerto da mesma peça acusatória (peça 7, p. 32-33), a seguir transcrito:
‘No dia seguinte, 23/02/2006, foi a vez do denunciado Wagner Vasquez ligar para o denunciado
Paulo Duarte para tratar da contratação de uma pessoa por ele indicada, no caso Edilson Fernando
Ribeiro, e da promoção do motorista denominado Mauricio.
Eis o trecho (fls. 77/78):
‘Paulo e Wagner conversam sobre o currículo de Edilson Fernando Ribeiro Mendes que
Wagner teria encaminhado para ser colocado no contrato recentemente fechado com o MCT. (...)
falam também sobre um motorista chamado Maurício e sua situação no Ministério da Ciência e
Tecnologia. Paulo pede que Wagner encaminhe para ele as duas pessoas com currículo na mão’
O resultado da busca e apreensão ratificou a situação de negociação do recebimento da
vantagem indevida anteriormente prometida e aceita, como emerge da consideração efetuada pela
CGU:
‘Documento encontrado na empresa Conservo (Programa de Implantação de Serviço) confirma
este acerto, diante do que está nele contido, conforme transcrição a seguir:
‘O motorista Mauricio deverá ser promovido para motorista exclusivo (deverá ser cortada a
gratificação que ele recebe atualmente em forma de ticket alimentação).
‘Dos 03 (três) motoristas que serão acrescentados, o Ministério indicará 02 (dois) e o último
será indicado pela Conservo. ‘
O funcionário da Conservo, Flávio, chegou a ligar para o denunciado Paulo Duarte a fim de
confirmar quem seria o indicador de Edilson, pois necessitava entrar em contato para acertar a
contratação, momento em que recebeu como resposta do último: ‘Liga lá no MCT com o Sr.
WAGNER’ (fls. 79/80).’
22.1.6. Assim, em vista das provas e dos fatos apurados na investigação criminal, o MPF propôs
a instauração de ação penal contra os denunciados pela incursão no crime de corrupção passiva,
segundo os seguintes dispositivos legais (peça 7, p. 38):
a) Wagner Vasquez Mello, em concurso material, duas vezes nas reprimendas do artigo 317, §
1°, combinado com o artigo 327, § 2°, ambos do Código Penal; e
b) Lorena das Graças Lins Silveira, nas reprimendas do artigo 317, § 1°, combinado com o
artigo 327, § 2°, ambos do Código Penal.
22.1.7. A denúncia apresentada foi acolhida, entretanto a ação penal instaurada foi julgada
improcedente, com absolvição dos réus pela inexistência de prova suficiente para sua condenação,
conforme sentença exarada pela Juíza Federal Pollyanna Martins Alves, em 18/3/2019, nos autos da
Ação Penal 2007.34.00.007642-9 – 12ª Vara Criminal da Justiça Federal no DF (peça 92).
22.1.8. Já na esfera civil, os aludidos servidores responderam pelos atos inquinados em Ação de
Improbidade Administrativa ajuizada pelo MPF (Processo 2007.34.00.028515-9 – 1ª Vara da Justiça
558
Federal do DF), julgada parcialmente procedente conforme excerto da sentença prolatada em

7/8/2012 a seguir transcrita (peça 93):
‘Ante o exposto, julgo PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos, nos termos do art. 269, I,
do CPC, para declarar que os requeridos Wagner Vasques, Lorena Silveira, Paulo Roberto de Sousa
Duarte, Victor Joao Cugola, Aurea Vaz Pacheco e a empresa Conservo Brasilia Servicos Técnicos
Ltda. praticaram ato de improbidade administrativa a que se refere o art. 11, inc. I, da Lei 8.429/92, e
aplicar-lhes as seguintes penalidades:
a) Wagner Vasquez e Lorena Silveira: suspensão dos direitos políticos pelo prazo de três anos, a
contar do trânsito em julgado desta decisão, bem como multa civil, que ora fixo em R$ 30.000,00,
valor este a sofrer incidência de correção monetária, desde a data desta sentença, pelo índice geral de
correção do Manual de Cálculos do CJF até a data do pagamento;
(...)
Condeno os requeridos Vitor Joao Cugula, Paulo Roberto De Sousa Duarte, Conservo Brasília
Servicos Tecnicos Ltda, Wagner Vasquez Mello, Lorena Das Gracas Lins Silveira e Aurea Vaz
Pacheco ao pagamento das custas processuais integralmente.’
22.1.9. Em sede recursal, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF-1ª Região) negou
provimento à apelação interposta pelos ex-gestores e a decisão exordial foi mantida, consoante
acórdão proferido em 5/8/2014 no Processo 0028379-24.2007.4.01.3400/DF (peça 94). Ademais, os
embargos de declaração sequencialmente opostos foram rejeitados e os recursos especial e
extraordinário, inadmitidos, tendo ocorrido, em 16/12/2015, a preclusão temporal para interposição
de agravo quanto aos indeferimentos dos recursos constitucionais em relação aos aludidos
responsáveis, de acordo com a movimentação processual dos referidos autos extraído do sítio
eletrônico do TRF-1ª Região (peça 95).
22.1.10. Por fim, no âmbito administrativo, o MCTI instaurou Comissão de Processo
Administrativo Disciplinar (PAD), por meio da Portaria-SPOA 76, de 26/10/2007, para apuração da
responsabilidade dos servidores Wagner Vasquez e Lorena das Graças nos ilícitos apurados pela
‘Operação Mão-de-Obra’, conforme requisição da PR/DF formalizada mediante o Ofício 4.612/2007,
de 1º/10/2007 (peça 43, p.1).
22.1.11. O relatório desse colegiado concluiu pela ausência de provas do recebimento de
vantagem pelos responsáveis em troca de informações privilegiadas ou favorecimento a qualquer
empresa participante do Pregão-MCT 2/2006. Ainda, segundo o parecer, dos fatos apurados,
remanesceram comprovados apenas os contatos telefônicos realizados entre os acusados e o gerente
comercial da Conservo Brasília Serviços Técnicos Ltda. à época dos fatos, Sr. Paulo Roberto de
Sousa Duarte. Nesse sentido, registrou que o Sr. Wagner Vasquez confirmou, durante seu
interrogatório, ter solicitado ao referido preposto a avaliação do currículo de um candidato ao
emprego de motorista, que, entretanto, não teve sua contratação efetivada, bem como a promoção de
outro condutor que já fazia parte da equipe do ministério, o que também não foi atendido (peça 43, p.
9). Já a Sra. Lorena das Graças confirmou o contato telefônico indevido no qual solicitou informação
acerca da requisição de contratação de seu sobrinho realizada no final do ano de 2005. Esse pedido
foi posteriormente atendido, todavia o aludido familiar permaneceu contratado por tempo reduzido
(peça 43, p. 10). Assim, por reputar as transcrições das interceptações telefônicas elementos
comprobatórios frágeis a amparar qualquer responsabilização dos servidores na participação no
suposto conluio fraudulento ou na prática de ato de improbidade administrativa ensejador de prejuízo
ao erário, a Comissão de PAD recomendou apenas a adoção de medidas saneadoras com fito de
aperfeiçoar a gestão das licitações do MCT e propôs a remessa de cópia dos autos à CGU, para
conhecimento, com seu posterior arquivamento (peça 43, p. 10-11).
22.1.12. Impende ressaltar que previamente a aludida apuração de responsabilidade na esfera
administrativa, o então Ministro de Estado da Ciência e Tecnologia, em resposta à questionamento do
MPF acerca da designação do Sr. Wagner Vasquez para compor os conselhos da Financiadora de
Estudos e Projetos (Finep) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
559
(CNPq), já havia defendido, por meio do Ofício 624/MCT, de 6/10/2006, a impossibilidade de

imputação de corrupção passiva ao referido agente em virtude de ele ter recomendado a contratação
de uma pessoa e orientado a alteração de situação funcional de outra, uma vez que nenhuma das
hipóteses aventadas efetivamente se concretizou (peça 9, p. 24-25).
22.1.13. Não obstante a apuração da responsabilidade dos ex-gestores em diferentes esferas
(penal, civil e administrativa) pela prática dos mesmos ilícitos, a atuação deste Tribunal não resta
afastada nas matérias de sua competência. De fato, a jurisprudência do TCU é de que se aplica aos
processos de controle externo o princípio da independência das instâncias, segundo o qual os
trabalhos desenvolvidos em várias instâncias sobre o mesmo fato correm de forma independente, o
que pode desencadear condenações simultâneas nas esferas cível, criminal e administrativa (Acórdãos
6.723/2010–1ª Câmara–Relator: Ministro Substituto Marcos BemQuerer; 3.125/2013-Plenário-
Relator:Ministro Raimundo Carreiro; 2.904/2014-Plenário–Relator: Ministro Substituto Marcos
BemQuerer; 10.042/2015–2ª Câmara–Relator: Ministro Substituto Marcos BemQuerer; e 680/2015-
Plenário–Relator: Ministro Substituto André de Carvalho).
22.1.14. Ademais, conquanto o princípio da independência das instâncias possibilite ao TCU
decidir de forma autônoma sobre questões que lhe são afetas, a sentença penal transitada em julgada
que negue a existência do fato ou sua autoria vincula às decisões desta Corte (Acórdãos 2.610/2008-
Plenário-Relator: Ministro Valmir Campelo; 1.229/2010-2ª Câmara-Relator: Ministro José Jorge;
2.082/2014-Plenário-Relator: Ministro André de Carvalho; 2.904/2014-Plenário-Relator: Ministro
Marcos Bemquerer; e 2.850/2019-1ª Câmara-Relator: Ministro Vital do Rêgo). Dessa forma, a
sentença absolutória exarada na Ação Penal 2007.34.00.007642-9 – 12ª Vara Criminal da Justiça
Federal no DF (peça 92) em razão da insuficiência de provas não impede a responsabilização dos ex-
gestores no âmbito desse Tribunal.
22.1.15. Outrossim, verifica-se que conjunto probatório coligido aos autos consistente com a
transcrição das interceptações telefônicas mencionada nos subitens 22.1.3 e 22.1.4 e com os
depoimentos dos Srs. Wagner Vasquez e Lorena das Graças perante à Comissão de PAD do MCTI
(subitem 22.1.10) demonstram, de forma inequívoca, a solicitação de benefício indevido à Conservo,
em aviltamento aos princípios administrativos da moralidade e impessoalidade, insculpidos no art. 37,
caput, da CF/88 e no art 2ª, da Lei 9.784/1999, e aos deveres de imparcialidade, legalidade e
lealdade, delineados no art. 2º, da Lei 8.027/1990, sendo, portanto, suficientes a amparar a
responsabilização dos ex-gestores perante esse Tribunal. Com efeito, é pacífica a jurisprudência desta
Corte no sentido de serem defesos o direcionamento ou a indicação de pessoas, mormente parentes de
servidores ou empregados públicos, para empresas contratadas pela Administração Pública na
prestação de serviços terceirizados, sob pena de ofensa aos princípios da moralidade e da
impessoalidade (Acórdãos 3.585/2006-1ª Câmara-Relator: Ministro Marcos Bemquerer; 606/2008-
Plenário-Relator: Ministro Benjamin Zymler; 1.282/2008-Plenário-Relator: Ministro Benjamin
Zymler; e 9.455/2017-2ª Câmara-Relator: Aroldo Cedraz).
22.1.16. Igualmente, não é possível aquiescer com as conclusões consignadas no parecer da
comissão de PAD (peça 43, p. 1-11) acerca da fragilidade das evidências de conduta irregular e de
culpabilidade apuradas na ‘Operação Mão-de-Obra’, uma vez que foram corroboradas pelos
próprios responsáveis em seus testemunhos prestados àquele colegiado registrados à peça 43, p. 8-9,
bem como ratificados nas razões de justificativas apresentadas pelos próprios servidores em
atendimento à audiência determinada pelo Acórdão 2.942/2014-Plenário-Relator: Ministro Substituto
André de Carvalho (peça 74, p. 5-6 e 12-15). A par disso, as reiteradas alegações dos responsáveis
(peça 74, p. 5-6 e 12-15) e do então Ministro de Estado da Ciência e Tecnologia (peça 9, p. 24-25)
acerca da impossibilidade de imputação de corrupção passiva aos ex-gestores em virtude de nenhum
dos pedidos objeto da solicitação de vantagem indevida ter sido efetivamente atendido ou de se
tratarem de requisições pouco significativas também não merecem prosperar. De fato, o crime de
corrupção passiva é delito formal quanto ao núcleo solicitar, pois sua consumação independe da
existência do resultado naturalístico/real. Dessa forma, a obtenção da vantagem ilícita é irrelevante
560
para sua perpetração, uma vez que a simples solicitação do benefício implica em grave infração a
dever funcional e já é suficiente para caracterizá-la. Ademais, o bem jurídico protegido pelo aludido
tipo penal é a Administração Pública, especialmente em relação à moralidade e a probidade
administrativa, assim, não se aplica ao esse delito o princípio da insignificância, visto que é
juridicamente irrelevante o valor da vantagem indevida solicitada ou recebida pelo servidor público.
22.1.17. Por fim, notadamente em relação ao Sr. Wagner Vasquez, em que pese os argumentos
de que as solicitações por ele realizadas tinham por escopo adequações administrativas, sendo
comumente empreendidas no âmbito de contratos de terceirização da Administração Pública (peça
74, p. 12) e conquanto exista nos autos a formalização dessa solicitação consistente com programa de
implantação dos serviços (peça 11, p.31-45), é vedada qualquer ingerência da Administração Pública
ou de seus servidores na gestão dos recursos humanos das empresas contratadas para a prestação de
serviços terceirizados, principalmente no tocante à indicação dos empregados que devem ser
contratados por tais empresas para prestarem serviços no âmbito da contratante, conforme se
depreende dos normativos vigente à época dos fatos (art . 4º, inciso IV, do Decreto 2.271/1997 e item
6.2 da IN 18/1997) e do Acórdãos 1.558/2003–Relator: Ministro Substituto Augusto Sherman;
486/2007-Relator: Ministro Substituto Marcos Bemquerer; 35/2019-Relator: Ministro Raimundo
Carreiro, todos TCU-Plenário.
22.1.18. A vistas das considerações expostas, reputa-se que a solicitação de vantagem indevida
à empresa Conservo pelos então gestores públicos Wagner Vasquez Mello e Lorena das Graças Lins
Silveira configura-se conduta ilícita, posto que incompatível com os princípios administrativos da
moralidade e impessoalidade, previstos no art. 37, caput, da CF/88 e no art 2ª, da Lei 9.784/1999, e
com os deveres de imparcialidade, legalidade e lealdade, definidos no art. 2º, da Lei 8.027/1990.
Outrossim, a conduta comissiva em exame resultou na violação de deveres impostos pelo regime de
direito público aplicável àqueles que gerem recursos federais e enseja o exercício do poder
sancionatório desta Corte previsto no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
Favorecimento da participação da Conservo Brasília Serviços Técnicos Ltda. no Pregão
Eletrônico MCT 2/2006
22.1.19. O favorecimento da participação da empresa Conservo no Pregão Eletrônico MCT
2/2006 está consignado nos itens 26 e 27 da instrução acostada à peça 46. Nesse sentido, os robustos
indícios compilados na investigação policial ora examinada e coligidos em excerto da correspondente
denúncia criminal, à peça 7, p. 30-31, corroboram a participação dos servidores Wagner Vasquez,
Lorena das Graças e Jan Pietro Buoso Malovany no favorecimento da adjudicatária do pregão,
sobretudo em face dos trechos de interceptações telefônicas reproduzidas na nota de rodapé à peça 7,
p. 31, indicativos do repasse de informações sigilosas à Conservo sobre as decisões do certame e do
fornecimento de subsídios ao pregoeiro e sua equipe de apoio para fundamentar decisões benéficas
aos interesses da referida empresa. Mormente o acesso do representante da Conservo à repartição
pública promotora do pregão, durante a realização do certame, franqueado pelo membro da CPL Jan
Malovany (item 27), também constatado no Relatório de Ação de Controle 00190.017248/2006-13 –
Operação Mão de Obra (peças 7, p. 30 e 8, p. 44) e o subsequente encontro acertado com Sra. Lorena
das Graças (peça 7, p. 30, nota de rodapé 5) é evidência significativa da proximidade controversa
entre os referidos responsáveis e o aludido preposto. Além disso, em que pese serem atribuições do
pregoeiro o recebimento, o exame e a decisão sobre recursos administrativos interpostos pelos
licitantes (art. 11, inciso VII, do Decreto 5.450/2005), competia à Sra. Lorena das Graças, na
condição de chefe da Divisão de Licitações, Contratos e Compras, prestar apoio ao pregoeiro (art.
42, inciso II, do Anexo da Portaria MCT 340/2005), dessa forma a referida gestora pode ser
responsabilizada administrativamente a propósito de omissões acerca de irregularidades que
cheguem a seu conhecimento. Nesse sentido, os diálogos interceptados entre a servidora pública e o
representante da Conservo, Sr. Paulo Duarte, assegurando que a impugnação apresentada pela
Conservo referente a recurso interposto por outra licitante era suficiente para seu indeferimento
previamente a divulgação da decisão violam os princípios básicos da impessoalidade, moralidade,
561
igualdade, probidade administrativa e competitividade que norteiam o pregão eletrônico, conforme o

disposto no art. 5º do Decreto 5.450/2005.
22.1.20. Ademais, em relação a natureza indiciária do conjunto probatório que fundamentou a
conduta delituosa constatada, o Supremo Tribunal Federal (STF) já firmou o entendimento segundo o
qual ‘indícios são provas se vários, convergentes e concordantes’, nos termos do Voto do Recurso
Extraordinário 68.006/MG, de 9/10/1969, Relator Ministro Aliomar Baleeiro. Nesse diapasão, são os
seguintes julgados do STF: RHC 58932/RS, de 9/6/1981, Ministro Relator Cunha Peixoto; RHC
65092/GO, de 25/8/1987, Ministro Relator Célio Borja; RE 413559/RJ, de 28/11/2006, Ministro
Relator Gilmar Mendes. Por sua vez, este Tribunal acompanha a aludida jurisprudência ao
reconhecer que a prova indiciária pode ser usada pelo julgador para firmar o seu convencimento,
desde que os indícios dos autos sejam vários, concordantes e convergentes (Acórdãos 1262/2007, da
relatoria do Ministro Substituto Marcos Bemquerer Costa e 2143/2007, da relatoria do Ministro
Aroldo Cedraz, ambos do Plenário). Dada a sobeja clareza dos citados julgados e sua aplicação aos
casos de fraude à licitação, reproduz-se, abaixo, excertos das respectivas ementas:
‘(...)
Acórdão 1262/2007 – Plenário, Ministro Relator Marcos Bemquerer:
Sumário
TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO. FUNDO NACIONAL DE
DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO - FNDE. EXECUÇÃO PARCIAL DO OBJETO. CONLUIO
ENTRE OS LICITANTES. CITAÇÃO. AUDIÊNCIA. ALEGAÇÕES DE DEFESA. RAZÕES DE
JUSTIFICATIVA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA APLICAÇÃO DOS RECURSOS. CONTAS
IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. INIDONEIDADE PARA PARTICIPAR DE LICITAÇÃO.
1. Julgam-se irregulares as contas, com condenação em débito e aplicação de multa ao
responsável, em face da não-comprovação da execução do objeto conveniado.
2. Cabe ao gestor o ônus de comprovar a regular aplicação dos recursos recebidos mediante
convênio.
3. Fixar-se-á a responsabilidade solidária do agente público e de terceiro contratado que hajam
concorrido para o cometimento do dano apurado.
4. Configurada a ocorrência de fraude à licitação, declara-se a inidoneidade para licitar das
empresas envolvidas.
5. É admitida a prova indiciária como fundamento para a declaração de inidoneidade de
empresa licitante, independendo, para tanto, o recebimento de qualquer benefício pela empresa,
bastando, tão-somente, a participação na fraude [grifo nosso].
(...)
Acórdão 2143/2007 – Plenário, Ministro Relator Aroldo Cedraz:
Sumário
REPRESENTAÇÃO DECORRENTE DE MANIFESTAÇÃO DA OUVIDORIA.
IRREGULARIDADES EM LICITAÇÃO. HABILITAÇÃO E INABILITAÇÃO INDEVIDAS. AUSÊNCIA
DE CRITÉRIOS ISONÔMICOS. CONLUIO ENTRE LICITANTES. REJEIÇÃO DAS RAZÕES DE
JUSTIFICATIVA. MULTAS. INABILITAÇÃO PARA OCUPAÇÃO DE CARGO EM COMISSÃO OU
FUNÇÃO DE CONFIANÇA. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE DOS LICITANTES.
DETERMINAÇÕES. REMESSA DE CÓPIAS.
1. É possível afirmar-se da existência de conluio entre licitantes a partir de prova indiciária.
2. Indícios são provas, se vários, convergentes e concordantes.’
22.1.21. Dessa forma, tendo em vista que o conjunto de indícios apurados na ‘Operação Mão
Limpas’ são vários, fortes e convergentes no sentido de que os servidores Wagner Vasquez, Lorena
das Graças e Jan Pietro Buoso Malovany violaram os princípios básicos da impessoalidade,
moralidade, igualdade, probidade administrativa e competitividade previsto no art. 5º do Decreto
5.450/2005 ao favorecerem a participação da empresa Conservo no Pregão Eletrônico MCT 2/2006,
bem como infringiram os princípios da Administração Pública, insculpidos no art. 37, caput, da
562
CF/88 e no art 2ª, da Lei 9.784/1999 e os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e

lealdade, delineados no art. 2º, da Lei 8.027/1990, e que inexistem contra indícios de sua participação
no ilícito, reputam-se suficientes os elementos informativos colhidos para fins de responsabilização
dos agentes.
‘Recebimento de benefício ilícito de natureza econômico-patrimonial
22.1.22. O recebimento de benefício de natureza econômico-patrimonial pelo servidor público
Wagner Vasquez Mello (item 29) foi registrado no Relatório de Ação de Controle da CGU (peça 8, p.
44) nos seguintes termos:
Fato 16: Depósitos suspeitos em conta corrente pessoal de servidor do MCT.
Evidência Documental:
1. Item 45 do Auto de Apresentação e Apreensão no Ministério da Ciência e Tecnologia
(Comprovantes de transferência bancária).
2. Item 44 do Auto de Apresentação e Apreensão no Ministério da Ciência e Tecnologia (Extrato
bancário).
Comentário: Foram encontrados 29 comprovantes de transferência bancária do Banco do
Brasil, de valores creditados em favor de Wagner V. Mello (c/c 300244-6, agência 4591-8) e Wagner
Vasquez Mello (c/c 5051-2, agência 1503-2), referentes aos meses de março de 2004 a julho de 2006,
efetuadas por Weber G Santana (c/c 665851-2, agência 1003-0), exceto os datados de 13/10/04,
07/04/04 e 09/03/04, que foram efetuadas por Kênia Gontijo Passos (c/c 6509-9, agência 3603-X),
conforme demonstrado no quadro a seguir:
Quadro 01 - Resumo dos comprovantes de transferência bancária encontrados
Debitado Creditado Data Valor
Weber G Santana Wagner Vasquez Mello 10/07/06 R$ 185,00
Kenia Gontijo Passos Wagner Vasquez Mello 13/10/04 R$ 185,00
563

Foi encontrado, ainda, um papel amarelo com dados manuscritos acerca da conta corrente de
Wagner Vasques Mello (c/c 300244-6, agência 4591-8) e a seguinte inscrição anotada: ‘todo dia 8 do
mês até jan/07.
Consta, também, da documentação em análise, extrato da conta corrente 665851-2, da agência
1003-0 do Banco do Brasil, de titularidade de WEBER G. SANTANA, contendo as seguintes inscrições
manuscritas:
‘p/ Wagner’- logo após transferência on line creditada em 19/10105, no valor de R$ 49.700,00’
‘Disp. 871,61’
‘Saldo do Wagner’
‘R$ 48.700,00’
Ressalte-se que, de acordo com informações verbais obtidas no MCT, Weber G. Santana é
assessor de Wagner Vasquez Mello, este último apontado no item 14 do tópico ‘Das Condutas’ da
Representação referente ao Inquérito Policial 300/2006-NUCARTIDREXlSRlDPF/DF, ocupante do
Coordenador de logística e Execução e Pregoeiro Oficial do MCT.’
22.1.23. Constata-se que, não obstante o caráter suspeito dos depósitos recebidos pelo
responsável, não há qualquer elemento nos autos que relacionem tais operações com a empresa
Conservo ou com a fraude apurada no Pregão Eletrônico MCT 2/2006. Igualmente, não é possível
estabelecer o liame entre as referidas movimentações financeiras e a alguma conduta ilícita
empreendida pelo Sr. Wagner Vasquez Mello a partir das provas registrados nos autos.
22.1.24. Ademais, compulsando o sítio eletrônico da Justiça Federal, verificou-se que foi
apresentada representação criminal em decorrência do Inquérito Policial 0605/2010 instaurado para
apurar a possível ocorrência dos crimes previstos pelos arts. 317 e 333 do Código Penal, em virtude
de o Sr. Wagner Vasquez, então Coordenador de Logística e Execução e Pregoeiro Oficial do
Ministério da Ciência e Tecnologia, ter, supostamente, utilizado, entre os anos de 2005 e 2006, a
conta bancária do servidor terceirizado Webert Gonçalves de Santana, para receber valores das
empresas PWA e Uniaemp por suposta prestação de consultoria. Não obstante a investigação
promovida, o MPF arquivou o feito em razão da impossibilidade de se estabelecer a materialidade e a
autoria das condutas inicialmente imputadas, pois as movimentações financeiras dos investigados não
apresentavam discrepâncias entre a renda auferida no período e a respectiva evolução patrimonial,
bem como não foram identificados depósitos suspeitos que corroborassem a transferência de recursos
capazes de tipificar o crime de corrupção ativa (peça 96).
22.1.25. Ante o exposto, considerando a inexistência de nexo de causalidade entre o recebimento
de suposto benefício de natureza econômico-patrimonial e os ilícitos verificados na condução do
Pregão Eletrônico MCT 2/2006 apurados na investigação ‘Operação Mãos Limpas’ e na ação de
controle empreendida pela CGU (peça 8, p. 44), bem como as dúvidas que pairam acerca da ilicitude
da conduta (ausência de materialidade), não é possível a responsabilização do Sr. Wagner Vasquez
Mello pelo ato controverso.
Indício de sobrepreço no Pregão Eletrônico MCT 2/2006
22.1.26. Por fim, faz-se necessário aprofundar os exames sobre o indício de sobrepreço
suscitado na denúncia criminal oferecida pelo MPF (peças 7 p. 29-38; 8, p. 1-7) e no Relatório de
Ação de Controle 00190.017248/2006-13, produzido pela CGU (peça 8, p. 44-51, peça 9, p. 1-7).
Segundo esses órgãos, houve combinação entre as empresas participantes do Pregão Eletrônico MCT
2/2006 para elevação do valor de referência da licitação e, por conseguinte, dos valores a serem
contratados. A conclusão dos órgãos de controle baseou-se na comparação do valor de referência do
pregão impugnado com os preços do contrato anterior e com o valor proposto na fase de pesquisa de
mercado pela empresa CTR. Com base nesses critérios, foi identificado um percentual de sobrepreço
que variou entre 70 e 280%.
564
22.1.27. Não obstante as constatações depreendidas, o servidor Wagner Vasquez Mello

declarou, em depoimento à PF (peça 9, p. 14-15), que o contrato anterior, mantido com a própria
Conservo, estava com preço defasado, motivo pelo qual a prestadora de serviço optara por não
renovar o ajuste anterior.
22.1.28. Já a servidora Lorena das Graças Lins Silveira, na defesa que apresentou perante a
Justiça Federal, juntou vasto conjunto de dados (peças 32 a 35), relativos a licitações similares
conduzidas na mesma época, com o intuito de evidenciar que os preços do Pregão MCTI 2/2006
estavam compatíveis com os de mercado. Foram coletadas pela ex-gestora pública informações
acerca de cinco outros pregões em andamento naquele período, sendo suas conclusões sintetizadas na
tabela à peça 32 (p. 2), elaborada pela própria defendente.
22.1.29. Nesse levantamento apresentado à Justiça Federal, a interessada não trouxe
informações sobre os valores de referência adotados nos certames, mas somente sobre os valores
efetivamente contratados. Apesar de esta informação (valor contratado) ser relevante para efeito de
comparação, é necessário dispor, também, de dados acerca dos valores de referência adotados em
outros pregões, já que essa última variável (valor de referência) serviu como balizador da conclusão
de que teria havido sobrepreço na licitação do MCT.
22.1.30. Dessa forma, em complemento ao levantamento trazido pela servidora, esta UT efetuou
pesquisa na base de dados do Diário Oficial da União, buscando identificar pregões realizados no
mesmo período, com o mesmo objeto, que pudessem ser usados como fonte de comparação. Foram
localizados cinco certames semelhantes, dos quais foram coletados os valores de referência, os dos
lances inicialmente ofertados e os dos efetivamente contratados.
22.1.31. Obtiveram-se, ao todo, dados relativos a dez pregões similares ao conduzido pelo MCT,
a maioria realizado em 2006, que foram tabulados na planilha juntada à peça 36, elaborada por esta
UT, da qual se extraem, sinteticamente, as informações apresentadas no Quadro 1 a seguir:
Quadro 1 – Comparação de preços praticados em pregões para contratação de locação de
veículos para transporte de servidores e de cargas no período 2004-2006.
VALOR DO KM RODADO POR
ITEM COLETADO
CATEGORIA* DE VEÍCULOS
LICITAÇÃO
FASE DO I I V
REFERÊNCIA II (van)
PREGÃO (básico) (execut.) (utilit.)
CTR
COTAÇÃO (a) 0,97 1,98 1,80 2,50
DE EXPRESSO 21.COM (b) 2,10 3,12 5,60 8,80
PREÇOSCONSERVO (c) 1,85 2,15 7,90 9,70
PREGÃO (EM R$)
VALOR ESTIMADO (d) 1,64 2,42 5,00 7,00
MCTI 2/2006 MÉDIA DAS
FASE DE
PROPOSTAS (e) 1,61 2,37 4,85 6,76
LANCES
INICIAIS
(EM R$)
VALOR CONTRATO (f) 1,59 2,34 4,76 6,63
COTAÇÃO
DE
VALOR ESTIMADO (g) 4,43 8,26 4,20 22,00
DEMAIS PREÇÕS
PREGÕES (EM R$)
(VALORES PROPOSTAS
FASE DE (h) 3,28 5,97 5,01 24,47
MÉDIOS) INICIAIS
LANCES
VALOR
(EM R$) (i) 1,70 2,27 3,24 6,61
CONTRATADO
DIFERENÇA COTAÇÃO (j) =
ENTRE DE ∆%
VALOR ESTIMADO -63% -71% 19% -68%
PREGÃO PREÇÕS (g)->
MCTI E (EM %) (d)
565
VALOR DO KM RODADO POR

LICITAÇÃO ITEM COLETADO
CATEGORIA* DE VEÍCULOS
DEMAIS (k) =
CERTAMES PROPOSTAS ∆%
-51% -60% -3% -72%
INICIAIS (h)->
FASE DE
(e)
LANCES
(l) =
(EM %)
VALOR ∆%
-6% 3% 47% 0,4%
CONTRATADO (i)->
(f)
Fontes: Defesa da Sra. Lorena das Graças Lins Silveira no Processo 2007.34.00.007642-9 da
Justiça Federal (peça 32, p. 2) e pesquisas efetuadas pela SecexDesenvolvimento no Sistema
Comprasnet (peça 36). Foram consultados 10 pregões distintos, além do certame do MCTI.
* Legenda:
Categoria Referência
I Veículo básico, 4 portas, cap. 5 pessoas.
Veículo executivo, mínimo 4 cilindros, mínimo 110 CV, 3 vol, c/ ar, TE, VE, AM/FM,
II
cor única, capacidade 5 pessoas.
III Veículo do tipo ‘Van’, 12 pessoas (serviço eventual, sob encomenda)
IV Utilitário para cargas e materiais, mínimo 4 t. (serviço eventual, sob encomenda)
22.1.32. De início, verifica-se que as cotações apresentadas pela empresa CTR (linha a do
quadro), na pesquisa de preços efetuada pelo MCT durante a fase preparatória do pregão, foram
sempre inferiores à média dos valores de referência de certames de outros órgãos (linha g) e, também,
à média dos valores efetivamente contratados (linha i), observando-se, desde já, que alguns dos
pregões utilizados na base de comparação foram disputados por razoável número de licitantes e
tiveram grande número de lances ofertados durante a sessão pública, o que sinaliza que foram
efetivamente competitivos, a exemplo, das atas dos pregões juntados às peças 37 a 39.
22.1.33. Na via inversa, as cotações apresentadas pelas empresas Expresso21.com e Conservo
(linhas b e c), que alegadamente atuaram em conluio, foram bastante inferiores (com exceção da
Categoria III) à média dos valores de referência adotados em pregões de outros órgãos (comparar
linhas b e c com linha g).
22.1.34. Constata-se, assim, que os valores indicados pela CTR, durante a cotação de preços,
eram muito inferiores aos que vinham servindo como preço de referência na elaboração de editais em
outros ministérios e aos que vinham sendo efetivamente contratados pela administração, inclusive em
certames relativamente competitivos.
22.1.35. De modo geral, o Pregão MCT 2/2006 teve valor estimado bastante inferior à média
dos que foram utilizados nos outros certames pesquisados (linha j), com exceção do caso da Categoria
III (Van). E, ainda mais relevante, o valor contratado no âmbito do MCT (linha f), resultante de
pregão em que efetivamente não houve a mínima competitividade (dado o baixo número de lances de
cada item, ver Ata na peça 40), ficou, em média, próximo aos praticados em outros certames da época
(linha l) – mesmo os mais competitivos – com exceção, novamente, para o caso da Categoria III.
22.1.36. Deve-se ressaltar que a CTR, apesar de ter respondido à pesquisa de preços do MCT,
na qual informou valores bem menores que os de mercado, sequer participou do Pregão 2/2006, ou
seja, apesar de ter mencionado preços aparentemente vantajosos na pesquisa inicial, a CTR
efetivamente não formulou qualquer proposta formal de preços junto ao MCT. Na verdade, a CTR não
participou de nenhum dos dez pregões que serviram como base da comparação que resultou no
Quadro 1 abaixo.
22.1.37. Aliás, em pesquisa à base de dados do DOU (peça 41), verifica-se que, à época dos
fatos, era rara a celebração de contratos administrativos pela CTR. Em 2005, a firma celebrou
contrato de R$ 18 mil com o Comando do Exército para aluguel de aparelhos de telefones celulares.
566
Em 2007 firmou ajuste com a Conab para locação de veículos sem motorista. Em 2009, foi contratada
pela CMV (valor R$ 24.000,00) também para locação de veículos. A partir de 2010, e até 2012,
celebrou nove contratos com diversos órgãos públicos, sempre na área de serviços de transportes.
22.1.38. Em suma, essas circunstâncias (o fato de a CTR não ter participado efetivamente do
Pregão MCTI 2/2006 e de não possuir, em 2006, qualquer experiência prévia na prestação de
serviços de transporte à Administração) levantam dúvidas sobre a real viabilidade dos preços
mencionados pela CTR durante a fase preparatória do certame.
22.1.39. Com isso, tem-se que a cotação de preços informada pela CTR – fora do âmbito de uma
proposta formal em um certame concreto – é um indício frágil, portanto, inapto para caracterizar a
ocorrência de sobrepreço no edital do Pregão MCTI 2/2006. Essa conclusão é corroborada pelos
fatos de que, efetivamente (com exceção da Categoria III), os valores de referência do certame do
MCT foram significativamente menores que os de outros pregões semelhantes (linha j do Quadro 1) e
de que os preços ao fim ajustados com a Conservo foram bastante semelhantes aos praticados nos
demais órgãos pesquisados (linha l).
22.1.40. Outro aspecto que enfraquece a tese de que tenha havido ação deliberada para
obtenção de valores de referência acima dos preços de mercado, conforme apontado pela CGU
(Relatório da Procuradoria da República-PR/DF, peça 8, p. 50), é a presença, nos autos do processo
administrativo do Pregão MCTI 2/2006, de solicitação de orçamentos de nove empresas pela Divisão
de Licitações, Contratos e Compras do MCTI durante a pesquisa preliminar de preço. Isso denota, em
princípio, que a Administração envidou esforços para identificar os valores efetivamente praticados
no mercado, não havendo nas investigações da CGU e da MPF elementos que indiquem que eventual
conduta dos servidores do MCT tenha contribuído para que somente três empresas respondessem a
demanda do Ministério.
22.1.41. Por fim, cumpre trazer esclarecimentos adicionais em relação aos valores estimados e
contratados referente à categoria III (locação de vans) do Pregão MCTI 2/2006, uma vez que os
aludidos montantes ficaram acima das médias dos demais certames consultados (respectivamente
19% e 47% a mais).
22.1.42. Analisando-se detidamente os dados de origem (peça 36), verifica-se que houve grande
disparidade entre os valores que compuseram as médias calculadas. Os preços estimados do km
rodado variaram entre R$ 3,56 e R$ 5,00 (para os preços de referência dos editais) e entre R$ 2,21 e
R$ 4,76 (para os valores efetivamente contratados). Nota-se, também, que os preços vieram
aumentando ao longo do tempo, inclusive os praticados em outros certames, de modo que a inclusão,
no cálculo das médias, de valores de pregões realizados em 2005 – e até em 2004 – acabou gerando
certa distorção na avaliação dos preços obtidos na licitação do MCT. O fato é que, considerando-se
somente pregões realizados em 2006, ou seja, os mais próximos no tempo, constata-se que, também no
que se refere à categoria III, os preços do Pregão MCT 2/2006 estão compatíveis com os dos demais
certames, conforme quadro a seguir:
Quadro 2 – Dados relativos à Categoria III (locação de vans) considerando somente pregões de
2006
Valor Data Valor Licitante
Certame
Referência Contratação contratado Vencedor
Pregão MCTI 2/2006 5,00 1/3/2006 4,76 Conservo
Pregão CNPq 18/2006 4,60 1/6/2006 4,24 GoiasServ
Pregão Ministério das Cidades Unique Rent a
4,43 22/9/2006 4,24
16/2006 Car
22.1.43. Ainda em relação à Categoria III, deve-se levar em consideração que esse item
representou apenas 2,8% do valor do contrato, de modo que, mesmo que se identificasse sobrepreço,
a ocorrência teria impacto materialmente insignificante. Ressalte-se que não há indício de ‘jogo de
planilha’, uma vez que, segundo dados do MCT, nos primeiros doze meses de execução contratual, os
567
pagamentos relativos à Categoria III corresponderam a 3% do total executado, percentual

praticamente igual ao que foi previsto no edital e ao que foi consignado no contrato – 2,8% (vide
memória de cálculo, peça 42).
22.1.44. Desta forma, considerando que não há evidências suficientes da ocorrência de
sobrepreço no âmbito do Pregão MCTI 2/2006, conclui-se que não subsistem providências a serem
adotadas na esfera de atuação do Tribunal.
Considerações finais
23. Concluída a análise das condutas irregulares imputadas aos Wagner Vasquez Mello, Lorena
das Graças Lins Silveira e Jan Pietro Buoso Malovany, passa-se a aferição do seu juízo de
reprovabilidade. Nesse sentido, é razoável afirmar que os referidos responsáveis tinham consciência
da ilicitude das condutas examinadas nos subitens 22.1.3-22.1.21 desta instrução. Além disso, era
exigível conduta diversa daquela adotada, pois na qualidade de gestores públicos incumbidos pela
condução de atos licitatórios do MCT, competia aos aludidos agentes conduzir os certames do
ministério sempre respaldados nos princípios da impessoalidade, moralidade, igualdade, probidade
administrativa e competitividade, conforme o disposto no art. 5º do Decreto 5.450/2005. Ademais, no
âmbito desta Corte, considera-se que o gestor de recursos públicos agiu de boa-fé, quando, em que
pese sua conduta ter concorrido para consumação da irregularidade, ele tenha zelado por seguir as
normas pertinentes, os preceitos e os princípios do direito. A análise, portanto, é feita sob o ponto de
vista objetivo, sem que seja necessária a comprovação de má-fé (dolo), mas apenas da ausência de
boa-fé objetiva (Acórdão 7.936/2018-TCU-2ª Câmara –Relator: Ministro Substituto Augusto
Sherman). Por conseguinte, não é possível reconhecer a boa-fé dos responsáveis.
24. Impende destacar que os elementos necessários à caracterização da responsabilização dos
agentes ouvidos em audiência por este Tribunal foram especificados em matriz constante do anexo
único dessa instrução, conforme o disposto no Memorando-Circular Segecex 33/2014.
25. Por fim, em que pese as irregularidades examinadas remontarem a 26/1/2006, data de
publicação do edital do Pregão 2/2006 (peça 14, p.23), a pretensão punitiva dessa Corte não está
prescrita. Com efeito, de acordo com incidente de uniformização de jurisprudência julgado pelo
Acórdão 1.441/2016–TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, não obstante
o aludido prazo prescricional ser de dez anos contados a partir da ocorrência da irregularidade
sancionada, nos termos dos art. 189 c/c 205 da Lei 10.406/2002 (Código Civil), o ato que ordenar a
audiência da parte interrompe sua contagem, nos termos do art. 202, inciso I, do mesmo diploma.
Ademais, o prazo extintivo recomeça a contar a partir da data que motivou sua interrupção, nos
termos do art. 202, inciso I e parágrafo único parte inicial, do Código Civil. Assim, o marco temporal
da interrupção do prazo prescricional no presente feito é a data de prolação do acórdão que
determinou a primeira audiência dos responsáveis, qual seja, 4/11/2015 (peça 49).
26. Por todo exposto, propõe-se aplicar aos Srs. Wagner Vasquez Mello, Lorena das Graças
Lins e Jan Pietro Buoso Malovany, individualmente, a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/1992.
CONCLUSÃO
27. Diante da revelia dos Srs. Wagner Vasquez Mello; Lorena das Graças Lins e Jan Pietro
Buoso Malovany e inexistindo nos autos elementos que permitam sanear as irregularidades que lhes
foram atribuídas ou afastar sua responsabilidade pelas ditas irregularidades, bem como concluir pela
ocorrência de boa-fé ou de outros excludentes de culpabilidade em suas condutas, propõe-se que seja
aplicada a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992. (itens 22-26)
BENEFÍCIOS DAS AÇÕES DE CONTROLE EXTERNO
28. Nos termos da Portaria-TCU 82/2012 e da Portaria-Segecex 17/2015, registram-se como
benefícios advindos desta representação a seguinte proposta de benefício potencial:
Tipo: sanção a ser aplicada pelo Tribunal
Subtipo: multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
568
a) conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos

arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal, e no art. 103, § 1º, da Resolução -
TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la procedente;
b) considerar revel, para todos os efeitos, os Srs. Wagner Vasquez Mello, Lorena das Graças
Lins Silveira e Jan Pietro Buoso Malovany, dando-se prosseguimento ao processo, com fundamento
no art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992;
c) aplicar aos Srs. Wagner Vasquez Mello (CPF 638.125.337-15), Coordenador de Logística e
Execução do MCTIC no exercício de 2006 e pregoeiro do Pregão Eletrônico 2/2006; Lorena das
Graças Lins Silveira (CPF 244.878.481-72), Chefe da Divisão de Licitações, Contratos e Compras do
MCTIC, no período de 1/7/2005 a 18/6/2006; e Jan Pietro Buoso Malovany (CPF 351.357.191-72)
membro da Comissão Permanente de Licitação do MCTIC, no período de 14/7/2005 a 20/6/2006,
individualmente, a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/1992, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze)
dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea
‘a’, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento das dívidas ao Tesouro Nacional, atualizadas
monetariamente desde a data do acórdão que vier a ser proferido até a data dos efetivos
recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
d) autorizar o desconto das dívidas na remuneração dos servidores, observado o disposto no art.
46 da Lei 8.112/1990;
e) autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial
das dívidas caso não atendidas as notificações e não seja possível o desconto determinado; e
f) dar ciência do acórdão que vier a ser proferido ao representante e ao Ministério da Ciência,
Tecnologia Inovações e Comunicações - MCTIC destacando que o relatório e o voto que
fundamentam a deliberação ora encaminhada podem ser acessados por meio do endereço eletrônico
www.tcu.gov.br/acordaos e que, caso tenham interesse, o Tribunal pode encaminhar-lhes cópia desses
documentos sem quaisquer custos.”
É o Relatório.
PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO
Trata-se de representação autuada por força dos itens 1.5.1.2, 1.5.2 e 1.5.3 do
Acórdão 1.480/2010 prolatado pelo Plenário do TCU, no âmbito do TC 023.981/2006-8, para a
apuração dos indícios de irregularidade no Pregão Eletrônico n.º 2/2006 promovido pelo então
Ministério da Ciência e Tecnologia para a contratação de serviços de transporte terrestre de pessoas e
pequenas cargas sob o valor anual estimado de R$ 1.009.812,00.
2. A presente representação já teria sido preliminarmente conhecida pelo Acórdão 1.480/2010
proferido pelo Plenário do TCU em 23/6/2010.
3. Como visto, o presente feito teria sido autuado como apartado do TC 023.981/2006-8 em
cumprimento às determinações prolatadas pelos itens 1.5.1.2, 1.5.2 e 1.5.3 do Acórdão 1.480/2010-
Plenário no sentido de adotar as providências necessárias para a apuração dos indícios de
irregularidade identificados a parti da “Operação Mão-de-Obra” conduzida pelo Ministério Público
Federal em conjunto com o Departamento de Polícia Federal para apurar as fraudes perpetradas em
procedimentos licitatórios por alguns gestores públicos em conluio com as empresas de terceirização
de serviços e, especialmente, as perpetradas no referido Pregão Eletrônico n.º 2/2006, tendo a
Conservo Brasília Serviços Técnicos Ltda. como vencedora.
4. Diante, todavia, da superveniente declaração de inidoneidade da referida empresa pela
Controladoria-Geral da União, o Plenário do TCU prolatou o Acórdão 1.408/2014 no bojo do
TC 023.981/2006-8 e assinalou como prejudicada a aludida representação, promovendo o subsequente
arquivamento do feito.
5. Subsistiria adicionalmente, todavia, a eventual participação dos gestores públicos nas referidas
fraudes e, diante disso, o Plenário do TCU prolatou no presente processo o Acórdão 2.857/2015 e
determinou a audiência de Wagner Vasques Mello, como então coordenador de logística e gestor
569
financeiro, além de pregoeiro, e Lorena das Graças Lins Silveira, como então pregoeira e chefe da
divisão de licitações e contratos, além de Jan Pietro Buoso Malovany, como então coordenador de
infraestrutura, para apresentarem as suas manifestações sobre os suscitados indícios de irregularidade
no Pregão Eletrônico n.º 2/2006.
6. A despeito, contudo, das regulares notificações, os responsáveis deixaram transcorrer in albis
o prazo para a apresentação das suas defesas, passando à condição de revéis perante o TCU, nos
termos do art. 12, § 3º, da Lei nº 8.443, de 1992.
7. De todo modo, após a análise final do feito, a unidade técnica propôs o conhecimento da
presente representação para, no mérito, assinalar a sua parcial procedência e, assim, aplicar a multa
prevista no art. 58, II, da Lei n.º 8.443, de 1992, em desfavor dos aludidos responsáveis.
8. O TCU pode incorporar o parecer da unidade técnica a estas razões de decidir.
9. Em linhas gerais, a partir do compartilhamento por autorização judicial, as provas obtidas na
“Operação Mão-de-Obra” revelariam as seguintes irregularidades: (i) sobrepreço no valor estimado da
licitação em função de orçamentos superestimados pelas empresas (Conservo Brasília e Expresso 21);
(ii) retirada antecipada do edital da licitação pela Conservo Brasília; (iii) conluio entre a Disbrave e a
Expresso 21 para aquela empresa não participar da licitação e esta empresa oferecer os lances
manifestamente superiores em prol da Conservo Brasília; (iv) desclassificação de propostas por
Wagner Vasquez e inabilitação de licitantes por Lorena das Graças a partir de elementos fornecidos
indevidamente pela Conservo Brasília; (v) obtenção de informações privilegiadas sobre o andamento
do certame a partir do acompanhamento por representante da Conservo Brasília dentro na sala de Jan
Pietro Buoso; (vi) contratação e promoção de pessoas indicadas por Wagner Vasquez e Lorena das
Graças junto à Conservo Brasília; e (vii) comprovantes de transferências bancárias em favor de
Wagner Vasquez.
10. Ocorre, então, que a unidade técnica teria evidenciado a gravíssima infração à norma legal e
regulamentar pelos aludidos gestores públicos durante a etapa competitiva da licitação, ao terem, por
exemplo, promovido a desclassificação de licitantes baseada em documentos fornecidos pela Conservo
Brasília, além de terem fornecido as informações privilegiadas sobre o andamento do certame e, no
bojo da execução contratual, terem requisitado a contratação e a promoção de determinadas pessoas.
11. A unidade técnica assinalou, pois, que restariam plenamente evidenciadas as aludidas
irregularidades pela fraude à licitação, a despeito de não ter sido promovida a persecução sobre o
eventual crime de corrupção passiva, tendo o inquérito policial sido arquivado pelo juízo da 15ª Vara
Federal em Brasília, além de não ter sido identificado o efetivo executor da malsinada entrega
antecipada do edital, até porque esses acontecimentos não teriam força bastante para afastar as demais
irregularidades já amplamente evidenciadas no presente processo.
12. De outra sorte, como a referida fraude à licitação teria, ainda, configurado o ato de
improbidade administrativa contra os princípios da administração pública, nos termos, por exemplo, do
art. 11 da Lei n.º 8.429, de 1992, a ação civil de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério
Público Federal teria sido julgada parcialmente procedente pelo juízo da 1ª Vara Federal em Brasília
para a subjacente suspensão dos direitos políticos de Wagner Vasquez e Lorena das Graças pelo prazo
de 3 (três) anos contados do correspondente trânsito em julgado em 18/1/2019, além da aplicação da
respectiva multa civil sob o valor de R$ 30.000,00.
13. O TCU deve aplicar, contudo, a multa prevista no art. 58, II, da Lei nº 8.443, de 1992, em
desfavor de Wagner Vasquez, Lorena das Graças e Jan Pietro Buoso diante da gravíssima ofensa às
normas legais e regulamentares orçamentário-financeiras, sem prejuízo de, ante a gravidade das
infrações cometidas, inabilitar temporariamente os referidos responsáveis para o exercício de função
pública na administração federal pelo período máximo de 8 (oito) anos, nos termos do art. 60 da Lei nº
8.443, de 1992.
14. Bem se vê, aliás, que a atuação desses três gestores públicos estaria em evidente dissonância
com os princípios administrativo-constitucionais da isonomia, moralidade e impessoalidade, pois
impediram a igualdade de condições em prol de todas as licitantes, ao concederem o absurdo
570
tratamento mais benéfico em favor da Conservo Brasília, tendo praticado os atos comissivos e
omissivo-comissivos, com dolo e erro grosseiro, para a perpetração das malsinadas irregularidades
durante a etapa competitiva da licitação.
15. Não fosse o bastante, teriam sido também violados os princípios administrativo-
constitucionais da impessoalidade e moralidade por Wagner Vasquez e Lorena das Graças em função
da designação de pessoas, incluindo alguns parentes, para serem promovidos e contratados na
prestação de serviços inerente ao referido contrato, e essa conduta ofenderia, também, a jurisprudência
do TCU firmada, por exemplo, pelos Acórdãos 1.335/2012, 3.001/2011, 1.282/2008, do Plenário.
16. Por todo esse prisma, as aludidas irregularidades devem resultar na aplicação de multa aos
responsáveis, além da referida inabilitação temporária para a função pública, até porque a absolvição
de Wagner Vasquez e Lorena das Graças no juízo criminal teria decorrido da insuficiência de provas, e
não da negativa de autoria ou da inexistência do fato, devendo prevalecer, assim, o princípio da
independência das instâncias em prol da atual competência do TCU para o pronto julgamento da
presente representação.
17. Não subsistiria, enfim, a prescrição da pretensão punitiva do TCU sobre o presente caso
concreto, já que, nos termos do Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário, não teria ocorrido o transcurso de
mais de dez anos entre a ordem para a audiência no âmbito do TCU, em 4/11/2015 (Peça 83), e a
perpetração das irregularidades a partir da publicação do edital do referido Pregão Eletrônico n.º 2, em
26/1/2006 (Peça 14, p. 23).
18. Eis que, por meio do aludido Acórdão 1.441/2016 proferido na Sessão Extraordinária de
8/6/2016, o Plenário do TCU firmou o seu entendimento no sentido de que a prescrição da pretensão
punitiva deve seguir a regra geral do prazo decenal, contado a partir do fato, em linha com o art. 205
do Código Civil brasileiro, interrompendo a contagem do aludido prazo com a ordem de citação, nos
termos do art. 240, caput, da Lei nº 13.105 (Código Processual Civil), de 2015.
19. Sem prejuízo, no entanto, do respeito a esse entendimento do TCU, deve ser reiterada a
minha ressalva já registrada em vários outros julgados do Tribunal no sentido de que, na ausência de
lei específica, o TCU não deveria aplicar qualquer prazo prescricional sobre a referida pretensão
punitiva ou, então, na pior das hipóteses, o Tribunal deveria aplicar a regra prescricional fixada pela
Lei nº 9.873, de 1999, não só porque ela trata diretamente de prescrição no âmbito do direito
administrativo sancionador, mas também porque, entre outras medidas, a aludida lei manda aplicar o
prazo prescricional penal, quando a infração administrativa também configure crime, além de
determinar expressamente que, diante de ilícito continuado ou permanente, a contagem do prazo deve
iniciar a partir da cessação do aludido ilícito.
20. A despeito, então, do registro dessa minha posição pessoal, o TCU deve pugnar pela pronta
aplicação da multa legal, além da aludida inabilitação temporária para a função pública, em desfavor
dos correspondentes responsáveis a partir do entendimento fixado pelo Acórdão 1.441/2016-Plenário.
21. A suscitada representação pode ser apreciada, contudo, na presente sessão pública do
Plenário do TCU, diante da necessidade de assegurar o pleno acesso à informação, sem prejudicar a
intimidade dos eventuais interessados, ante a manutenção do subjacente sigilo em prol, apenas, das
correspondentes peças processuais gravadas com essa chancela, nos termos do art. 108, § 1º, da Lei
n.º 8.443, de 1992, e, por analogia, do art. 93, IX, da CF88.
22. Em face, portanto, dos elementos de convicção até aqui obtidos neste processo, o TCU deve,
no mérito, assinalar a procedência da presente representação (já conhecida pelo Acórdão 1.480/2010-
TCU-Plenário) e, desse modo, aplicar a referida multa legal, além da anunciada inabilitação em 8
(oito) anos para o exercício de função pública, em desfavor dos aludidos responsáveis.
Ante o exposto, pugno pela prolação do Acórdão ora submetido a este Colegiado.
1. Processo nº TC 018.608/2012-4.
571

3. Responsáveis: Jan Pietro Buoso Malovany (CPF 351.357.191-72); Lorena das Graças Lins
4. Órgão: então Ministério da Ciência e Tecnologia.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico
(SecexDesenvolvimento).
8.1. Airton Rocha Nobrega (5369/OAB-DF), entre outros, representando Lorena das Graças Lins
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação autuada por força dos itens 1.5.1.2,
1.5.2 e 1.5.3 do Acórdão 1.480/2010 prolatado pelo Plenário do TCU, no âmbito do TC 023.981/2006-
8, para a apuração dos indícios de irregularidade no Pregão Eletrônico n.º 2/2006 promovido pelo
então Ministério da Ciência e Tecnologia para a contratação de serviços de transporte terrestre de
pessoas e pequenas cargas sob o valor anual estimado de R$ 1.009.812,00;
9.1. retirar a chancela de sigilo sobre o presente processo;
9.2. assinalar, no mérito, a procedência da presente representação (já conhecida pelo Acórdão
1.480/2010-TCU-Plenário), diante dos elementos de convicção até aqui obtidos pelo TCU;
9.3. declarar a revelia dos responsáveis (Wagner Vasques Mello, Lorena das Graças Lins
Silveira e Jan Pietro Buoso Malovany), nos termos do art. 12, § 3º, da Lei nº 8.443, de 1992;
9.4. aplicar a multa prevista no art. 58, II, da Lei n.º 8.443, de 1992, em desfavor,
individualmente, de Wagner Vasques Mello, Lorena das Graças Lins Silveira e Jan Pietro Buoso
Malovany sob o respectivo valor de R$ 35.000,00 (trinta e cinco mil reais), com a fixação do prazo de
15 (quinze) dias, contados da notificação, para que comprovem perante o Tribunal, nos termos do art.
214, III, "a", do RITCU, o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, com a atualização monetária,
na forma da legislação em vigor;
9.5. considerar, preliminarmente, graves as infrações cometidas por Wagner Vasques Mello,
Lorena das Graças Lins Silveira e Jan Pietro Buoso Malovany, nos termos do art. 60 da Lei nº 8.443,
de 1992, e do art. 270, § 1º, do RITCU, com vistas, desse modo, a inabilitá-los para o exercício de
cargo em comissão e de função de confiança pelo período de 8 (oito) anos na administração federal,
nos termos do art. 60 da Lei nº 8.443, de 1992, e do art. 270 do RITCU;
9.6. autorizar, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei nº 8.443, de 1992, e do art. 217 do
RITCU, o parcelamento das dívidas fixadas por este Acórdão em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais
e sucessivas, com a atualização monetária e os correspondentes acréscimos legais, esclarecendo aos
responsáveis que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do
saldo devedor, nos termos do art. 217, § 2º, do RITCU, sem prejuízo das demais medidas legais;
9.7. determinar o eventual desconto das aludidas dívidas nos vencimentos dos aludidos
responsáveis, se eles ostentarem a condição de servidor federal, em consonância com os arts. 45 e 46
da Lei n.º 8.112, de 1990;
9.8. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas fixadas por este Acórdão, nos termos
do art. 28, II, da Lei n.º 8.443, de 1992, diante do não atendimento à notificação;
9.9. enviar a cópia deste Acórdão, com o Relatório e a Proposta de Deliberação, à Controladoria-
Geral da União, para ciência e efetivo cumprimento ao item 9.5 deste Acórdão dentro do prazo de 30
(trinta) dias contados da notificação;
9.10. enviar a cópia deste Acórdão, com o Relatório e a Proposta de Deliberação, ao Ministério
572
da Ciência, Tecnologia e Inovações, para ciência e adoção das providências cabíveis; e

9.11. promover o final arquivamento do presente processo, sem prejuízo da execução das
penalidades aplicadas pelos itens 9.4 e 9.5 deste Acórdão.

GRUPO I – CLASSE VII – tagColegiado

TC 036.682/2018-7.
Entidade: Petróleo Brasileiro S.A.
Responsável: MPE Montagens e Projetos Especiais S/A (CNPJ 31.876.709/0001-89).
Representação legal:
(a) Marcelo de Castro Faria Ferreira, entre outros, representando a MPE Montagens e Projetos
Especiais S/A.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. PETROBRAS. FRAUDE EM PROCESSOS

LICITATÓRIOS. OITIVA DA RESPONSÁVEL. EFETIVA COMPROVAÇÃO DA REITERADA
PRÁTICA DE FRAUDE ÀS LICITAÇÕES NA REPAR. REJEIÇÃO DA DEFESA.
CONHECIMENTO. PROCEDÊNCIA. INIDONEIDADE DA LICITANTE FRAUDADORA.
DETERMINAÇÕES. COMUNICAÇÃO.
RELATÓRIO
Trata-se de representação autuada pela SeinfraOperações por força do Acórdão 2.238/2018

prolatado pelo Plenário do TCU, no âmbito do TC 029.988/2017-9, para a apreciação das justificativas
apresentadas pela MPE Montagens e Projetos Especiais S/A em face das evidências de fraudes às
licitações conduzidas pela Petrobras na Refinaria Presidente Getúlio Vargas (Repar).
2. Após a análise final do feito, o Auditor Federal Fernando Antônio da Silva Falcão lançou o
seu parecer conclusivo à Peça 57, com a anuência do diretor da unidade técnica (Peça 58), nos
seguintes termos:
“(...) II. HISTÓRICO
5. Como mencionado, o presente processo trata da ocorrência de fraude às licitações ocorridas
na realização das obras da Refinaria Presidente Getúlio Vargas (Repar), ou mais apropriadamente
nas obras de modernização e adequação da produção da Repar em Araucária/PR. Para uma melhor
abordagem desse assunto faz-se necessário contextualizar a atuação do TCU nas referidas obras,
apresentando-a em duas fases: período anterior à deflagração da ‘Operação Lava-Jato’ e período
posterior à deflagração da ‘Operação Lava-Jato’.
Período anterior à ‘Operação Lava-Jato’
6. As fiscalizações do TCU nas referidas obras iniciaram-se em 2009 por ocasião do ciclo de
fiscalizações realizadas naquele ano. Os contratos de maior vulto, notadamente os contratos
0800.0035013.07.2 (CT 101, Consórcio Conpar - Construtora Norberto Odebrecht S.A., Construtora
OAS S.A. e UTC Engenharia S.A.), 0800.0043363.08.2 (CT 111, Consórcio Interpar - Mendes Júnior
573
Trading e Engenharia S.A., MPE Montagens e Projetos Especiais S.A. e SOG - Sistemas em Óleo e
Gás S.A), e 0800.0043403.08.2 (CT 112, Consórcio CCPR-Repar - Construções e Comércio Camargo
Corrêa S.A. e Promon Engenharia Ltda.), todos com valor global acima de R$ 1 bilhão e objeto de
TCEs em apuração no TCU, já estavam em andamento e, portanto, com processos de licitação
encerrados.
7. Auditoria realizada pela Secex-PR em 2009 (TC 010.546/2009 4) analisou dezenove contratos
relacionados às obras industriais do empreendimento (carteiras de gasolina, coque, propeno,
solventes, caldeiras, automação e outras), que somados alcançaram o montante contratado de R$
8.673.968.112,09, a preços da época. Ao final da execução contratual, o montante pago pela
Petrobras aos referidos contratos foi de R$ 10.748.645.666,11, incluídos aditivos e reajustamentos.
8. O Relatório de Fiscalização, datado de 12/8/2009, identificou, em cada um dos dezenove
contratos analisados (à exceção da ausência de parcelamento do objeto, achado 3.2, que não foi
registrado nos contratos CT 075 e CT 152) cinco indícios de irregularidades graves com
recomendação de paralisação – IG-P, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias vigente, quais
sejam:
a) Achado 3.1: Projeto básico deficiente ou desatualizado;
b) Achado 3.2: Ausência de parcelamento do objeto;
c) Achado 3.3: Orçamento incompleto ou inadequado;
d) Achado 3.4: Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado;
e) Achado 3.5: Restrição à competitividade da licitação.
9. Por determinação do então Ministro Relator, Exmo. Sr. Valmir Campelo, foram realizadas
audiências dos responsáveis, constituindo-se para tanto processos apartados, um para cada um dos
contratos. Por uma questão de racionalidade processual, somente foi abordada nesses processos
apartados a questão relativa ao sobrepreço, postergando a análise das razões de justificativa relativas
aos demais achados para ser realizada no processo originador, visto que a Secex-PR caracterizou os
demais achados de auditoria de forma conjunta, abrangendo os dezenove contratos fiscalizados.
10. Chama atenção a pertinência do Achado 3.5: Restrição à competitividade da licitação, com
o objeto do presente processo: fraude à licitação, lembrando que no momento da supracitada
auditoria ainda não haviam sido descortinados os ilícitos posteriormente apurados pela denominada
‘Operação Lava-jato’.
11. Nessa mesma linha, é oportuno trazer trecho da conclusão do relatório da mencionada
auditoria realizada pela Secex-PR (peça 1, p. 165, TC 010.546/2009 4):
Os critérios de julgamento dos convites, com base no preço secreto, proporcionam tanto a
escolha pela Petrobrás de quem será a vencedora quanto a formação de consórcios que praticam a
concertação de propostas. Quando os consórcios são formados, a Comissão de Licitação é obrigada,
na maioria dos casos, a solicitar uma segunda estimativa aumentando o número do preço secreto. Se
não aumentar, não contratará ninguém daquela vez. (grifos acrescidos)
12. Atualmente oito desses contratos encontram-se em curso no TCU por meio de Tomadas de
Contas Especiais (TCE – TC 023.266/2015 5, 023.301/2015 5, 023.657/2015 4, 023.672/2015 3,
024.181/2015 3, 024.182/2015 0, 024.183/2015 6 e 024.184/2015 2), sendo que os contratos de maior
vulto mencionados apresentam-se em adiantada fase de apuração, conforme resumo no Quadro 1
abaixo:
Quadro 1 – Resumo das apurações dos contratos de maior vulto das obras de modernização da
Repar – Desdobramento do TC 010.546/2009 4.
Débito – Valor atual
CONTRATO TCE Status atual
(R$)
Citações – Análise de mérito. Processo
0800.0035013.07.2 1.023.664.863,00 em
023.266/2015-5 TC 036.342/2016-5 – Desdobramento
– CT 101 26/3/2019
TCE – TC 023.266/2015-5.
574
Débito – Valor atual

CONTRATO TCE Status atual
(R$)
0800.0043363.08.2 1.099.670.479,60 em
023.301/2015-5 Citações – Análise de mérito.
– CT 111 26/3/2019
0800.0043403.08.2 1.138.180.495,25 em
023.657/2015-4 Citações
– CT 112 13/12/2018
Período posterior ao início dos desdobramentos da ‘Operação Lava-jato’
13. A deflagração da denominada Operação Lava-Jato em 17 de março de 2014 trouxe uma
nova perspectiva às apurações dos contratos da Petrobras em curso no TCU, visto que os fatos
revelados no âmbito das investigações levadas a efeito pela Polícia Federal alinhavam-se com as
irregularidades que vinham sendo apontados pelos trabalhos de fiscalização nos referidos contratos.
14. Nesse sentido, vale registrar o seguinte trecho do Relatório do Acórdão 1.083/2017-TCU-
Plenário (Ministro-Substituto André Luís de Carvalho):
‘Fatos novos, entretanto, trazidos pela OLJ, em que se encontram explícitos relatos de que
houve superfaturamento nos contratos da Repar, como ainda mudanças relevantes jurisprudenciais e
doutrinárias sobre a matéria trouxeram um novo cenário fático, com dados novos, que consolidaram
uma nova perspectiva, ultimando a necessidade de uma reavaliação das análises até então realizadas,
incluindo as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis arrolados até então sem um
parecer conclusivo.
Diante das limitações das análises de preço acima relatadas e à luz desse novo cenário fático,
incluindo relatos dos colaboradores da OLJ, a exemplo do que afirmou o Sr. Paulo Roberto Costa ao
se referir aos contratos CT 101, CT 111 e CT 112 da Repar ‘que pode afirmar, com certeza, que este
contrato específico foi objeto de cartelização e foi superfaturado’, a SeinfraPetróleo elaborou
instrução, concluída em 8/2015 (TC 021.479/2009 8, peça 120), buscando empreender uma
quantificação técnica e objetiva, a fim de avaliar a real dimensão dos prejuízos causados ao Erário,
não obstante os relatos dos referidos colaboradores da OLJ.’
15. Tornou-se pública a existência de um esquema criminoso na Petrobras que envolvia a
prática de crimes contra a ordem pública, corrupção e lavagem de dinheiro, com a formação de um
poderoso cartel, autodenominado de ‘Clube’ do qual participaram as empresas Odebrecht, Engevix,
OAS, UTC, Camargo Correa, Techint, Andrade Gutierrez, Mendes Júnior, Promon, MPE, Skanska,
Queiroz Galvão, Iesa, Galvão, GDK e Setal.
16. Nesse esquema, que durou pelo menos dez anos (2004-2014), grandes empreiteiras
organizadas em cartel, pagavam propina para altos executivos da Petrobras e outros agentes públicos
para obter contratos com a Petrobras, impondo gastos adicionais e os utilizando para financiar
pagamentos indevidos a partidos políticos, políticos eleitos ou outros agentes políticos. Esses
executivos da Petrobrás não só se omitiam em relação ao cartel, do qual tinham conhecimento, mas o
favoreciam em troca de recebimento de propina, restringindo as empresas convidadas para participar
das licitações àquelas escolhidas pelo cartel para ser a ganhadora dentre as participantes.
17. Os preços oferecidos à Petrobras eram calculados e ajustados em reuniões secretas, nas
quais também se definia quem ganharia o contrato. Os valores contratados eram sempre próximos ao
limite superior de 20% do preço estimado pela Petrobras. De forma geral, tais fatos criminosos
constam de denúncias formuladas pelo Ministério Público Federal, com reunião específica de provas
e demonstração de condutas ilícitas a imputar responsabilidades.
18. Além das ações de improbidade administrativa ajuizadas pelo Ministério Público Federal
(MPF), o Parquet federal demandou a aplicação de sansões previstas na Lei de Improbidade de
proibição aos grupos econômicos de contratarem com o Poder Público e de receberem benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, estendendo estas penalidades às empresas do mesmo grupo
econômico que atuem ou venham a atuar no mesmo ramo de atividade das empreiteiras.
19. As iniciais de improbidade administrativa ajuizadas pelo MPF disponibilizadas nos sites do
órgão (http://www.mpf.mp.br/pgr/noticias-pgr/acoes-de-improbidade-do-mpf-cobram-r-4-47-bilhoes-
575
por-desvios-de-recursos-da-petrobras e www.mpf.mp.br/pr/sala-de-imprensa/noticias-pr/forca-tarefa-
da-operacao-lava-jato-propoe-acao-de-improbidade-contra-a-odebrecht) detalham a participação
dos envolvidos no pagamento de propina para altos dirigentes da Petrobras e as fraudes às licitações
em diversas obras da Petrobras.
20. Assim, diante desses fatos, o Plenário desta Corte, por meio do Acórdão 2.319/2017 (peça
22), sob a relatoria do Exmo. Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, conheceu da
Representação formulada pela SeinfraOperações (peças 19 a 21) e determinou a oitiva das empresas
relacionadas, alertando-as da possibilidade de serem declaradas inidôneas para participar, por até
cinco anos, de licitações na Administração Pública Federal, nos seguintes termos:
‘9.1. conhecer da presente representação, por atender aos requisitos de admissibilidade
previstos no art. 86, inciso II, da Lei 8.443, de 1992, e nos arts. 235 e 237, inciso VI, do RITCU;
9.2. promover a oitiva das empresas a seguir relacionadas, com fulcro no art. 250, inciso V, do
RITCU, para que, no prazo de até 15 (quinze) dias contados da ciência desta deliberação, se
manifestem sobre as irregularidades subsequentemente indicadas, alertando-as de que, diante da
comprovação da suscitada fraude à licitação, o TCU poderá declarar a inidoneidade da licitante
fraudadora para participar, por até cinco anos, de licitações na administração federal e de licitações
na administração pública estadual, distrital ou municipal com o aporte de recursos federais, nos
termos do art. 46 da Lei 8.443, de 1992:
9.2.1. empresas: Construtora Norberto Odebrecht S.A.; Construções e Comércio Camargo
Corrêa S.A.; Construtora Andrade Gutierrez S.A.; Mendes Júnior Trading e Engenharia S.A.; MPE
Montagens e Projetos Especiais S.A.; Promon Engenharia Ltda.; Toyo Setal (SOG) Empreendimentos
Ltda.; Techint Engenharia e Construção S.A.; UTC Engenharia S.A.; Construtora OAS S.A.; Engevix
Engenharia S.A.; Galvão Engenharia S.A.; Construtora Queiroz Galvão S.A.; GDK S.A.; Iesa Óleo &
Gás S.A.; e Skanska Brasil Ltda.;
9.2.2. irregularidades: conluio entre as empresas e fraude às licitações da Repar que
precederam o Contrato 0800.0035013.07.2 (CT 101), o Contrato 0800.0043363.08.2 (CT 111) e o
Contrato 0800.0043403.08.2 (CT 112), no bojo de esquema criminoso conduzido, pelo menos, de 2003
a 2014, a partir das seguintes condutas ilícitas: a) combinação de preços; b) quebra de sigilo das
propostas; c) divisão de mercado; d) oferta de propostas de cobertura para justificar o menor preço
ofertado; e) combinação prévia dos resultados com o consequente direcionamento das licitações; e f)
ausência de formulação de proposta para beneficiar a empresa escolhida pelo cartel;
(...)
9.6. determinar à SeinfraOperações que:
9.6.1. promova as oitivas e audiências indicadas nos itens 9.2 e 9.3 deste Acórdão em processos
apartados, em consonância com a sistemática inaugurada pelo Acórdão 2.109/2016-TCU-Plenário;
(grifo acrescido)’
21. Em manifestação posterior, esta Unidade Instrutiva ressaltou que alguns elementos
adicionais necessários à análise da responsabilização da empresa MPE não constavam dos autos,
dentre os quais elementos de processo administrativo do CADE, planilhas elaboradas pela própria
Unidade Técnica e narrativas dos fatos constantes de acordos de leniência e colaboração. Após tais
elementos terem sido juntados aos autos (peças 32-39), foi autorizada pelo Exmo. Ministro-Substituto
André Luís de Carvalho a realização de nova audiência (peças 41-45). Após a prorrogação de prazo
(peças 49-50), a empresa apresentou novos elementos à peça 55 e documentos referentes ao seu
Estatuto (peças 52-54).
III. EXAME TÉCNICO
22. No exame técnico, a seguir, será apresentada inicialmente a síntese dos argumentos da
defesa, seguida da análise.
23. Inicialmente, a empresa afirma que foi incluída no presente feito, exclusivamente, por ter
integrado o Consórcio Interpar, referente ao contrato CT 111. Alegou que não foi apontada qualquer
conduta da MPE, ou descrição precisa e clara das acusações feitas à empresa, que justificasse a sua
576
inclusão no rol de investigados. Afirmou que se houve qualquer fraude, esta não teria atingido o CT
111. Alegou que o acordo de cooperação entre empresas, cartel, somente pode ser imputado quando
houver provas contundentes de tais condutas, conforme o art. 36 da Lei n. 12.529/2011, o que não
teria ocorrido neste feito. Afirmou também que foi convidada para participar do certame por ter um
dos acervos técnicos mais ricos e diversificados do setor (peça 30, p. 3-7).
24. A empresa afirmou que o Sr. Augusto Ribeiro Mendonça Neto, ex-executivo da empresa SOG
- Setal Óleo e Gás S/A, e que celebrou Termo de Colaboração Premiada, atestou a retidão de postura
da MPE. A empresa afirmou que o Consórcio Interpar é formado pelas empresas Setal Óleo e Gás
S/A (SOG), Mendes Júnior Trading e Engenharia S/A e a MPE, sendo liderado e administrado
exclusivamente pela SOG e, na ausência do Gerente do Contrato, pela Mendes Júnior, sendo as
atividades da MPE eminentemente técnicas (peça 30, p. 7-13).
25. A defesa alegou que a MPE não teve qualquer contato direto ou interação com a Petrobras,
que a SOG detinha ‘autonomia para tomar as decisões operacionais, negociais dos serviços e realizar
aditivos com a Petrobras’, bem como o Gerente do Contrato, indicado pela SOG, era responsável pela
emissão de faturas e cobranças. Ressaltou que não houve nenhuma interação para prática de
qualquer fraude, se limitando a empresa ao exercício de suas atividades técnico-operacionais (peça
30, p. 9-13).
26. A MPE reforça seus argumentos com base em trecho do acordo de colaboração do Sr. Paulo
Roberto Costa, constante da Representação, no qual o colaborador afirma que, em relação ao CT
111, a Mendes Júnior teria participado da cartelização. E transcreve trecho do depoimento no qual o
Sr. Pedro José Barusco Filho para afirmar que este teria negado qualquer reunião ou acordo com os
representantes da MPE (peça 30, p. 13-14).
27. A empresa conclui afirmando que não há provas que justifique a inclusão da MPE no polo
passivo do presente feito, e que o resultado do certame que ensejou o CT 111 se deu em virtude da
valoração técnica e econômica da proposta mais vantajosa. Requereu a improcedência do feito (peça
30, p. 14-17). Foram acostados o Instrumento Particular de Constituição de Consórcio (p. 19-35),
Normas e Procedimentos do Consórcio (p. 37-75).
28. Em suas alegações adicionais, a empresa afirmou que os termos de colaboração, os acordos
de leniência e os documentos do CADE, em nenhum momento, comprovaram conduta da MPE na
realização das fraudes. Reafirmou que o cartel somente poderia ser imputado caso existissem provas
contundentes das condutas, o que não seria o presente caso, cujas alegações seriam desconexas da
realidade dos fatos (peça 55, p. 3-5).
29. A MPE afirmou que a empresa possui notório conhecimento, mas não teria recursos
financeiros, operacionais e profissionais para desempenhar o escopo contratual e por isso foi formado
o Consórcio Interpar, o qual venceu a disputa em razão de proposta menos onerosa e da valoração de
atributos técnicos. Reiterou o pedido para que a Representação seja julgada improcedente (peça 55,
p. 5-8).
Análise
30. Os argumentos da empresa não merecem prosperar. Como se verá a seguir, as informações
e os documentos existentes nos autos convergem para comprovar que a empresa MPE participou do
cartel de empresas formado para fraudar licitações, notadamente no âmbito da Petrobras e, nestes
autos, especificamente algumas licitações conduzidas no âmbito da Repar, conforme tratado na
Representação já referida.
31. Inicialmente registra-se que os autos não tratam da competência técnica da empresa MPE,
conforme a defesa. Tal matéria não é objeto destes autos. Na mesma linha, as questões envolvendo o
gerente do Contrato, a emissão de faturas e a interação da empresa com os funcionários da Petrobras
em relação à execução contratual, referidas nos argumentos de defesa, não serão abordadas, tendo
em vista que a execução da avença não é objeto destes autos.
32. Em adição, o argumento sobre a alegada inexistência de interação entre a MPE e
funcionários da Petrobras não tem o condão da afastar a sua responsabilidade. Não seria necessário
577
que todas as empresas cartelizadas tivessem relação com funcionários da estatal para que as fraudes
se concretizassem. O eventual relacionamento poderia, a depender do caso, agravar a situação da
empresa. Em outras palavras, é possível o cometimento de fraudes pela MPE e a sua
responsabilização por tais atos sem que conste nestes autos que a empresa interagiu com funcionários
da estatal.
33. No presente caso, há provas convergentes de que a MPE participou ativamente das fraudes,
inclusive fazendo parte do grupo mais restrito de empresas, o clube que agregou as maiores
construtoras do País para fraudar as licitações. Nesse sentido, o seguinte trecho do Termo de
Colaboração no do Sr. Pedro José Barusco Filho (peça 8, p. 2 e 4):
‘QUE afirma a atuação do cartel na PETROBRÁS já se dava há muito tempo, mas foi facilitada
a partir de 2006 até 2011, em razão do grande volume de obras de grande porte, sendo que o critério
técnico de seleção das empresas da Petrobrás costumava sempre indicar· as mesmas empresas do
cartel e outras que eram ‘simpatizantes’, o que proporcionava as ações do cartel no sentido de dividir
entre si as obras; QUE as empresas que compunham uma espécie de ‘núcleo duro’ do cartel eram em
torno de 14 (quatorze), isto é, a CAMARGO CORREA, a ANDRADE GUTIERREZ, a ODEBRECHET,
SETAL/SOG – ÓLEO E GÁS, a OAS, a UTC, a SKANSKA, a PROMON ENGENHARIA, a TECHINT,
a QUEIROZ GALVÃO, a ENGEVIX, a MENDES JÚNIOR, a SCHAIN e a MPE; QUE essas eram as
empresas mais convidadas, as mais atuantes dentro da PETROBRAS;
(...)
QUE se recorda que essas listas foram entregues em alguma ocasião pelo declarante a
ROGÉRIO ARAUJO, da ODEBRECHT, a MARIO GOES, operador de várias empresas como OAS,
UTC, MPE e MENDES JUNIOR, citado no Termo 04, LUIZ EDUARDO BARBOSA, operador da
ALUSA e SBM, dentre outros que não se recorda o nome neste momento; (grifos acrescidos)’
34. A partir do trecho acima, corrobora-se não apenas a participação da empresa MPE no
núcleo das empresas que comandavam as ações cartelizadas, como também, a atuação no âmbito do
cartel e no contato com funcionários da empresa estatal por meio de um ‘operador’, não sendo
necessário, portanto, o contato direto entre a MPE e a estatal, como argumentou a defesa.
35. Por oportuno, frise-se que não se compartilha da conclusão sobre o teor do depoimento do
Sr. Pedro José Barusco Filho (peça 40, p. 14). Primeiro, porque o réu-colaborador afirmou que não
pode garantir que chegou a conversar sobre propinas com outros dois executivos mencionados na
transcrição e que representavam as empresas do consórcio (não foi esclarecido qual consórcio
especificamente). Não há afirmação peremptória do réu-colaborador. Segundo, o tema ali tratado é
pagamento de propina, o que não está sendo objeto de análise nestes autos. Terceiro, como citado
acima, o próprio Sr. Pedro José Barusco Filho afirmou que a empresa MPE fez parte do núcleo duro
de empresas cartelizadas e, ainda, que entregou a lista de empresas que seriam convidadas para
certames da Petrobras para representantes das empresas, dentre as quais a MPE. Logo, o argumento
não procede.
36. O Sr. Ricardo Pessoa, empresário e réu-colaborador, também se referiu à empresa MPE
como fazendo parte do grupo de empresas que se reuniam para fraudar as licitações, conforme o
Termo de Colaboração nº 28, de 29/5/2015, conforme o seguinte excerto (peça 6, p. 5):
‘QUE os participantes da reunião mais ampla referiam-se a si mesmos como ‘A MESA’; QUE,
‘as mesas’ funcionaram de 2006 a 2011; QUE, as mesas se reuniam cerca de três vezes ao ano e eram
compostas por empresas que estavam no cadastro, ou seja: ODEBRECHT, OAS, QUEIROZ GALVAO,
CAMARGO CORREA, ANDRADE GUTIERREZ, MENDES JUNIOR, TECHINT, PROMON,
EBE/MPE, SKANSKA, ENGEVIX, SETAL, GDK, IESA; QUE, SETAL, GDK, IESA, EBE/MPE, nem
sempre participavam da primeira reunião da mesa porque não havia clareza se seriam ou não
convidadas; (grifo acrescido)’
37. O Sr. Augusto Ribeiro de Mendonça Neto, das empresas SOG/Setal – Óleo e Gás, também
confirmou a existência do esquema ilícito para fraudar as licitações da Petrobras (peça 9, p. 11, 50),
bem como o pagamento de propinas decorrentes da execução do contrato:
578
‘QUE a SOG ÓLEO E GÁS posteriormente participou de outros dois contratos, o contrato de
interligações entre as unidades na Refinaria REPAR, em Araucária/PR, e a planta de gasolina na
REPLAN, ambas em consórcio com a MENDES JÚNIOR e MPE ENGENHARIA; QUE esses dois
contratos estão inseridos no esquema de ‘CARTEL’, tratado no Anexo 1, e foram resultado de
negociações no âmbito do ‘CLUBE’ formado entre empresas para o direcionamento de contratados
da PETROBRÁS; QUE no âmbito do ‘CLUBE’, a SOG – ÓLEO E GÁS elegeu tais contratos como
prioridade; QUE a SOG – ÓLEO E GÁS já mantinha uma relação comercial com a MPE
ENGENHARIA e, como o contrato da REPAR era um contrato grande, havia necessidade de agregar
uma nova companhia, sendo formado então o consórcio junto à REPAR com a entrada da MENDES
JUNIOR, que não se recorda o nome agora; (grifos acrescidos) (...)
QUE a respeito da (4) REPAR – REFINARIA PRESIDENTE GETÚLIO VARGAS, em
Araucária/PR, cujo contrato firmado entre o CONSÓRCIO INTERPAR, formado pelas empresas
MENDES JÚNIOR, MPE e SOG – ÓLEO E GÁS, no valor aproximado de R$ 2,4 bilhões de reais, no
ano de 2008, o declarante afirma: QUE o referido contrato foi negociado dentro do ‘CLUBE’ das
empresas cartelizadas; QUE a empresa líder deste consórcio era a SOG – ÓLEO E GÁS,
representada de fato pelo declarante e formalmente por JOSÉ LUIZ FERNANDES; QUE a MPE era
representada por MARCO AURÉLIO; QUE a MENDES JÚNIOR era representada por ALBERTO
VILAÇA; QUE nesse contrato da REPAR, o declarante ficou responsável, dentro do CONSÓRCIO
INTERPAR, por negociar quanto seria pago de propina (‘comissões’) e por operacionalizar os
pagamentos; QUE no âmbito do ‘CLUBE’, o contrato foi elegido como prioritário pelo declarante e
as outras empresas do cartel deram cobertura na licitação, apresentando propostas de valor acima à
apresentada pelo CONSÓRCIO INTERPAR, que havia sido elegido previamente dentro do ‘CLUBE’
como o vencedor; QUE após várias reuniões do ‘CLUBE’, foi elaborado uma lista contendo a relação
das empresas que deveriam ser convidadas para o certame específico, dentre as quais o CONSÓRCIO
INTERPAR seria o vencedor; QUE como o consórcio INTERPAR foi efetivamente o escolhido pela
PETROBRÁS, pode afirmar que a lista deve ter sido entregue pelo coordenador do ‘CLUBE’,
RICARDO PESSOA, provavelmente às Diretorias de Engenharia e Serviços e de Abastecimento,
respectivamente dirigidas à época por RENATO DUQUE e PAULO ROBERTO COSTA; (grifos
acrescidos)’
38. Por oportuno, frise-se que na Ação Penal nº 5083401-18.2014.4.04.7000/PR, em trâmite na
13a Vara Federal Criminal de Curitiba, foi prolatada sentença por meio da qual foram condenados
executivos da empresa Mendes Junior Trading Engenharia, inclusive pelas irregularidades referentes
ao CT 111, assinado também pela MPE, como já referido anteriormente. Na sentença foi tratada
ainda a questão dos valores contratados e dos termos aditivos, que elevaram substancialmente o valor
final do contrato (peça 13, p. 36-38).
39. Note-se, até aqui, que os elementos constantes dos autos, de fontes diferentes, convergem
para atestar a existência do cartel atuando nas licitações da Petrobras e, mais especificamente, nos
certames objeto da Representação, com o envolvimento da empresa MPE. Nesse sentido, a
confirmação por funcionário da Petrobras e por empresários, inclusive de empresa que fez parte de
consórcio com a MPE, e ainda a sentença penal condenatória envolvendo pessoas ligadas à empresa
que participou do consórcio referente ao CT 111.
40. Não obstante tais elementos, foram juntadas novas peças que acrescentam mais elementos a
comprovar a participação da MPE nas irregularidades em questão.
41. O anexo à Nota Técnica n° 38/2015/ASSTEC-SG/SGA2/SG/CADE (peças 32-33), que
reproduz tabelas e evidências constantes de documentos apreendidos nos quais há indicação da
participação da empresa MPE (p. 23, 55, 61, 66, 85, 96, 104). Como já registrado na Instrução que
fundamentou a nova audiência, na referida Nota, são detalhados o esquema, as comunicações entre os
envolvidos e os acertos de valores para distribuição proporcional de obras.
42. No início da referida Nota, consta que ‘[c]om base na análise dos documentos e das
informações obtidas nos autos, entende-se que há indícios robustos de que as seguintes empresas
579
teriam celebrado ajustes anticompetitivos entre si, em suposta infração à ordem econômica tipificada
na Legislação de Defesa da Concorrência34: (...) (xiv) MPE Montagens e Projetos Especiais S.A. (...)’
(peça 32, p. 23-24).
43. Nessa toada, por exemplo, cite-se referências feitas por um colaborador, nas quais se
agrupa as empresas por tipos, classificando-as por valores para participarem de licitações (peça 32,
p. 61, 104):
‘153. Segundo os Compromissários, trata-se de documento datado de 07/08/2008, elaborado no
âmbito dos acordos anticompetitivos aqui relatados, com a participação de quinze empresas, listadas
da seguinte maneira: (1) PRO (Promon), (2) CN (Odebrecht), (3) UT (UTC), (4) TC (Techint), (5) MJ
(Mendes Júnior), (6) AG (Andrade Gutierrez), (7) CC (Camargo Corrêa), (8) ST (Setal/SOG Óleo e
Gás), (9) ME (MPE), (10) GQ (Queiroz Galvão), (11) EI(Iesa), (12) AO (OAS), (13) KS (Skanska),
(14) VX (Engevix) e (15) DG (GDK).
(...)
220. Nesse contexto de inclusão de novas empresas no cartel – e de acomodação esporádica de
outras – foi discutida, segundo os Signatários, uma proposta de divisão das licitações da Petrobras
com base no valor dos projetos. O objetivo seria reduzir a pressão competitiva nos grandes projetos –
fruto da inclusão de novas empresas no cadastro da Petrobras e, por consequência, da ampliação do
número de empresas convidadas para os certames – e, simultaneamente, garantir a destinação de
parte das licitações para as empresas ditas ‘entrantes’. Anotações feitas por Marcos Pereira Berti
(Diretor Comercial da SOG/Setal) em seu tablet pessoal, em 16 de agosto de 2011, apresenta uma das
versões discutidas de tal proposta. Em suma, as licitações com valores estimados superiores a R$600
milhões seriam destinadas exclusivamente às empresas ‘tipo A’ – Odebrecht, Camargo Corrêa, OAS,
Queiroz Galvão, Skanska, Promon, SOG/Setal, Galvão, Andrade Gutierrez, Iesa, Mendes Jr., Engevix,
UTC e Techint, empresas integrantes do ‘Clube das 16’, excluídas MPE e GDK –, aquelas de valor
entre R$300 e 600 milhões, para as empresas ‘tipo B’ – Contreras, Carioca, Alusa, Egesa, Fidens,
Aterpa, Tomé, Jaraguá, Engeform, CR Almeida, Schahin, GDK, CCPS, DM, Delta, Santa Bárbara,
Barbosa Mello, MPE, Via Engenharia e Constran – e, finalmente, para as licitações com valores
inferiores a R$300 milhões, as empresas do ‘tipo C’ teriam prioridade (Qualiman, NM, Ecman,
Conenge, Produman, TKK, Tenace, Potencial, Engecampo, Multitek, Milplan, MCE, Niplan e MIP).
EVIDÊNCIA Nº 26. ANOTAÇÕES EM TABLET (MARCOS PEREIRA BERTI): 16.08.2011
TERÇA
(...)
244. Em março de 2007, a Petrobras iniciou processo licitatório para contratação de obras dos
Off-sites98 pertencentes às carteiras da Unidade de Hidrodessulfurização de Gasolina (HDS). Nesse
contexto, após a análise da carteira de contratos de cada empresa integrante do cartel, aferiu-se que a
Setal/SOG possuía o menor backlog, razão pela qual passou a ter preferência na escolha do próximo
empreendimento a ser licitado pela Petrobras: no caso, o pacote específico de obras de Off-sites da
unidade de HDS de Gasolina da Repar. Por se tratar de obra que proporcionaria elevado faturamento
para a empresa contratada – haja vista o porte da obra –, decidiu-se que a Setal/SOG deveria
constituir um consórcio com a MPE. Concomitantemente, havia sido definido que a Mendes Jr.
venceria a licitação para obras da Unidade de Hidrodessulfurização de Gasolina (HDS) na Replan,
em consórcio com a MPE99. Assim, considerando que tanto a Setal/SOG quando a Mendes Jr. teriam
a MPE como parceira, as três empresas resolveram se reunir e constituir apenas um consórcio para
ambas as obras. Para a obra na Repar, foi formado o consórcio Interpar (Mendes Jr./Setal-
SOG/MPE)100.
245. Nesta época, o ‘Clube das 9’ já passara a ser formalmente integrado por novas empresas
que, antes de serem cooptadas pelo cartel, poderiam potencialmente desafiar a divisão de mercado
levada a cabo pelas empresas integrantes do ‘clube’.
246. A comprovar tal assertiva, veja-se o conteúdo da Evidência nº 30 – apreendida na Engevix
– que traz tabela intitulada ‘Lista de Compromissos – 28.09.2007’. Referindo-se a compromissos
580
firmados em 28 de setembro de 2007 – possivelmente em reunião entre representantes das empresas

integrantes do cartel – a tabela lista, de um lado, as principais licitações que a Petrobras realizaria
em suas refinarias (‘Empreendimentos’) e, de outro, as empresas às quais seriam destinadas as
licitações. Cabe destacar alguns pontos:
a) ao ‘Clube das 9’ – composto por AG (Andrade Gutierrez), CC (Camargo Corrêa), MJ
(Mendes Júnior), ME (MPE), CN (Odebrecht), PRO (Promon), ST (Setal/SOG), TC (Techint) e UT
(UTC) – já tinham sido formalmente agregadas cinco novas empresas: GQ (Queiroz Galvão), EI
(Iesa), AO (OAS), KS (Skanska), VX (Engevix – em cuja sede foi apreendido o documento) e DG
(GDK);
b) dentre os compromissos que as empresas participantes do cartel assumiram, encontra-se a
licitação para os serviços de Off-sites HDS da Repar, que, nos termos da tabela, seria alocado à MJ,
ST e ME, ou seja, às empresas Mendes Júnior, Setal/SOG e MPE;
c) a data em que tais compromissos foram firmados, 28 de setembro de 2007, é anterior à
apresentação das propostas comerciais pelos licitantes (de acordo com os Signatários, as propostas
foram entregues em julho de 2008).
247. Assim, segundo os Signatários, previamente à realização da licitação da Repar, for a
acordado em reunião101, que contou com a participação de representantes das empresas
participantes do cartel, que o certame seria destinado ao consórcio Interpar (Mendes Jr./Setal-
SOG/MPE). Na mesma oportunidade, foi decidido que outros dois consórcios seriam formados com o
único objetivo de apresentarem propostas de cobertura: o consórcio Coros (formado por Odebrecht,
UTC e OAS), e o consórcio QI (Queiroz Galvão e Iesa). Neste caso, o levantamento de custos foi
realizado pela equipe do consórcio Interpar e entregue, posteriormente, aos outros dois consórcios,
por orientação dos Signatários102.
248. O depoimento do Signatário Augusto Ribeiro Mendonça Neto corrobora o ajuste acima
descrito. Quando questionado sobre se a licitação da Repar teria si ajustada em favor do consórcio
INEPAR, confirmou que:
(...) foi ajustado e nós [empresas do consórcio] informamos os preços que os outros consórcios
deveriam praticar.
(Ação Cautelar nº 5073475-13.2014.404.7000/PR, 13ª Vara Federal de Curitiba/PR, Evento
529_TERMOTRANSCDEP4)
249. Os Signatários também esclarecem que, a fim de simular a existência de uma efetiva
competição pelo objeto licitado, representantes dos três consórcios formularam mais de mil questões à
Comissão de Licitação ao longo de mais de 9 meses, para esclarecer detalhes técnicos da
licitação103, mesmo tendo conhecimento prévio de que o consórcio Interpar apresentaria a proposta
com o menor valor
250. Eis o resultado final da licitação, que confirma o conteúdo dos documentos e as alegações
dos Signatários e, assim, o êxito do cartel em fraudar o caráter competitivo do certame:
(...)
251. Contudo, como explicado anteriormente, uma das ‘tarefas’ inerentes aos acordos colusivos
é realizar o monitoramento das decisões do cartel, a fim de garantir seu cumprimento integral e evitar
eventuais desvios, punindo eventualmente as empresas que descumprirem os termos do acordo.
Também na sede da Engevix foi apreendida a Evidência nº 31, que materializa o monitoramento do
cartel atuante nas licitações da Petrobras.
252. Nitidamente se trata de uma atualização da Evidência nº 29 (seu próprio título indica se
tratar de ‘Avaliação da Lista de Compromissos’), ao qual foram agregadas decisões posteriores do
cartel (reuniões realizadas em 14 de março de 2008 e 29 de abril de 2008), incluindo os valores das
propostas comerciais apresentadas pelas empresas integrantes do cartel nas licitações que a elas
tinham sido destinadas (nova coluna ‘Valor Apresent. MMR$’).
253. Em relação à licitação sob análise, é possível observar que a legenda indica que o contrato
ainda estava em fase de negociação junto à Petrobras – informação correta, pois o contrato seria
581
assinado apenas em 7 de julho de 2008 –, tendo sido apresentada proposta no valor de R$2.253
milhões, o que de fato ocorreu, como demonstrado na Tabela 11.
(...)
254. O cartel demonstrava, assim, que evoluíra, paulatinamente, para um acordo estável e
institucionalizado, cuja organização calcava-se no constante monitoramento dos termos dos acordos
colusivo, com vistas a garantir a alocação privada dos certames da Petrobras. (grifos acrescidos)’
44. Em adição, registre-se que relato semelhante sobre o envolvimento da empresa MPE consta
do referido Anexo, desta feita notadamente com relação à Refinaria de Paulínea - Replan (peça 32, p.
118-121), Rnest (peça 33,9-21), Comperj (peça 33, p. 22-64). Registre-se, ainda, que no caso do
Comperj há menção a registros telefônicos fornecidos pelos Signatários do Acordo de Leniência nº
01/2015 entre o Sr. Marcos Pereira Berti (Diretor Comercial da SOG/Setal) e representantes de
empresas concorrentes, incluindo 7 ligações e duas mensagens (SMS) para o Sr. Tadeu Rodrigues
Maia, da MPE (peça 33, p. 55).
45. O multicitado Anexo do CADE faz um relato com riqueza de detalhes sobre as atividades do
cartel nas licitações da Petrobras, com a distribuição prévia e acerto das obras para cada empresa ou
consórcio a ser formado. A partir do relato e de documentos apreendidos, notadamente as planilhas e
as anotações dos envolvidos, resta evidente as fraudes praticadas, o acerto prévio e a participação
das empresas no esquema.
46. A partir de tal relato, ficou muito claro o acerto prévio para escolha das empresas
SOG/SETAL (ST), MPE (ME) e Mendes Júnior (MJ) para ‘vencer a licitação’ em questão. A tabela
acima indica que praticamente um ano antes da ‘licitação’ em comento, já havia sido combinado o
resultado no âmbito do cartel. Quando da formação do consórcio as empresas já tinham escolhido as
obras que fariam, conforme a ordem interna do próprio cartel. Chama a atenção, ainda, o fato de que
representantes dos três consórcios formularam mais de mil questões à Petrobras com o intuito ‘de
simular a existência de uma efetiva competição pelo objeto licitado’.
47. Em adição, no acordo de leniência firmado pela empresa SOG com o CADE foram
indicadas as empresas que praticaram as condutas anticompetitivas, foi descrito como as empresas
operavam e dividiam as obras no âmbito do cartel, sendo o nome da MPE referido por inúmeras vezes
(ver, por exemplo, p. 1, 7, 29, 30, 31, 33, 56, 57, e tabelas nas p. 28 e 30, peça 31). O documento
possui riqueza de detalhes sobre os acertos prévios firmados no âmbito do cartel em relação a
empreendimentos ‘licitados’ pela Petrobras, evidenciando as fraudes nas quais a empresa está
envolvida. Como exemplo da referência à participação da empresa MPE, cite-se o trecho em que
explica uma tabela constante do referido acordo (peça 34, p. 34):
‘95. Este documento demonstra ainda a formação de consórcios entre empresas em diversas
licitações, como se extrai da coluna 6 (‘OBS’). Conforme relato dos Signatários, ficou acertado entre
as empresas do ‘Clube das 9’: que Promon (1), Camargo Correa (7) e MPE (9) formariam consórcio
para vencer a licitação da REVAP (epc1 e epc4); que Promon (1) e Camargo Correa (7) formariam
um consórcio para vencer a licitação da REPAR (Propeno); e que Andrade Gutierrez (5) e Mendes
Júnior (6) formariam em consórcio para vencer as licitações da REGAP (HDT) e REDUC (Água
Ácida); Odebrecht (2) e UTC (3) formariam um consórcio para vencer a licitação da REPAR (HDS).’
48. A participação da MPE nas diversas licitações conduzidas pela Petrobras, fraudadas pelo
cartel, pode ser visualizada na planilha a seguir (peça 35 e planilhas com os dados consolidados,
peça 36 e 37), elaborada a partir de informações colhidas nas peças 32-34, e de datas de licitações e
assinaturas de contratos obtidos em processos do TCU e em consulta ao SIASG.
49. Tais planilhas indicam a participação das diversas empresas envolvidas nas fraudes. De
acordo com a tabela abaixo, citada na Instrução que propôs a nova audiência, verifica-se que o nome
da empresa MPE como vencedora de um certame da Repar já constava em pelo menos duas planilhas
que foram apreendidas e que foram elaboradas antes das licitações da Repar. O resultado dessa e de
outras licitações para os demais empreendimentos, portanto, já era do conhecimento da empresa,
comprovando a ocorrência da fraude.
582
(...)
Como ler esta planilha:
1. foi utilizada uma letra diferente para denotar cada versão da planilha de cada unidade em
que há indicação de interesse da respectiva empresa: a letra ‘a’ denota a primeira versão da planilha,
a letra ‘b’ a segunda versão, e assim por diante. A letra ‘x’ foi utilizada para demonstrar os
vencedores dos empreendimentos não constantes das peças 32-33;
2. as versões das planilhas e a página na qual está inserida no anexo à Nota Técnica 38 do
CADE (peças 32-33) são as seguintes:
i. COMPERJ: (a) 11/6/2008, p. 145; (b) 7/8/2008, p. 61; (c) 25/4/2009, p. 66; (d) 25/6/2009, p.
156;
ii. RNEST: (a) 11/6/2008, p. 128; (b) 11/6/2008, p. 129; (c) 11/6/2008, p. 130;
iii. Outras unidades: (a) 28/9/2008, p. 112; (b) 29/4/2008, p. 114; (c) 11/6/2008, p. 186.
3. a cor de preenchimento verde foi utilizada para demonstrar quem participou da combinação e
ganhou a licitação. A cor amarela indica empresa que não constava nas planilhas apreendidas na
Engevix (peças 32-33), mas consagrou-se vencedora. A indicação de mais de um ganhador para um
empreendimento indica a formação de consórcio.
50. De acordo com a Instrução anterior, em outra evidência contundente de que a MPE tinha
conhecimento e participava das atividades do cartel, inclusive quanto às propostas das demais
empresas, à formação do consórcio, ao pagamento e operacionalização das propinas, o empresário
Sr. Augusto Ribeiro de Mendonça Neto, representante da SOG, declarou (peça 38, p. 11):
‘QUE a SOG ÓLEO E GÁS posteriormente participou de outros dois contratos, o contrato de
interligações entre as unidades na Refinaria REPAR, em Araucária/PR, e a planta de gasolina na
REPLAN, ambas em consórcio com a MENDES JÚNIOR e MPE ENGENHARIA; QUE esses dois
contratos estão inseridos no esquema de ‘CARTEL’, tratado no Anexo 1, e foram resultado de
negociações no âmbito do ‘CLUBE’ formado entre empresas para o direcionamento de contratados
da PETROBRÁS; QUE no âmbito do ‘CLUBE’, a SOG – ÓLEO E GÁS elegeu tais contratos como
prioridade; QUE a SOG – ÓLEO E GÁS já mantinha uma relação comercial com a MPE
ENGENHARIA e, como o contrato da REPAR era um contrato grande, havia necessidade de agregar
uma nova companhia, sendo formado então o consórcio junto à REPAR com a entrada da MENDES
JUNIOR, que não se recorda o nome agora; QUE em relação a outras empresas do CLUBE, a
ODEBRECHT sempre entrava em consórcio com a UTC; QUE também se consorciavam CAMARGO
CORREA com PROMOM; QUE houve apoio dos membros do ‘CLUBE’ e isso permitiu com que o
consórcio do declarante sagrasse vencedor nos certames da REPAR; QUE o declarante, como
coordenador comercial dos dois consórcios (REPLAN e REPAR) foi o responsável por negociar as
‘comissões’ pagas a RENATO DUQUE e a PAULO ROBERTO COSTA; QUE a negociação do valor
a ser pago a PAULO ROBERTO COSTA foi feita com JOSE JANENE; QUE as negociações foram
‘bastante duras’, pois as ‘demonstrações de poder foram relevantes; (...) QUE a exigência feita por
PAULO ROBERTO COSTA e JOSÉ JANENE era em torno de 1% sobre os contratos, mas acabou-se
pagando R$ 20 milhões de reais aproximadamente pelo contrato da REPAR, após as ‘duras
negociações’; QUE as demonstrações acima era no sentido de que ‘ou pagava ou a consequência era
grande’; QUE os valores eram divididos conforme o prazo da obra e pagas em parcelas iguais,
bimestrais, desprezando-se os primeiros meses em que a obra tinha pouco faturamento; QUE no caso
da REPAR, acertou-se um valor referente ao contrato e posteriormente outro valor referente ao
aditivo, cujo total em propina foi de R$ 20 milhões; QUE o contrato iniciou-se em julho de 2008 e o
último evento dele aconteceu em janeiro de 2013; QUE os pagamentos de vantagem indevida se
deram entre março de 2009 a fevereiro de 2012, sendo todas pagas mediante transferências para as
empresas MO CONSULTORIA, EMPREITEIRA RIGIDEZ e RCI, de ALBERTO YOUSSEF, que os
repassava em espécie aos destinatários; QUE a SETEC TECNOLOGIA firmou contratos simulados
com as três empresas acima, em contrapartida à emissão de notas fiscais para a SETEC e a posterior
transferência de valores àquelas; (…) QUE os contratos simulados eram de aluguéis de equipamentos
583
e terraplenagem para as obras da REPAR e está providenciando esta documentação para entregar;
(…) (grifos acrescidos)’
51. Divergindo do argumento da defesa, entende-se que as informações do Sr. Augusto Ribeiro
de Mendonça Neto não atestam a retidão da empresa MPE. Ao contrário, as informações acima
indicam o ‘apoio’ das demais empresas cartelizadas para permitir que o consórcio formado pela
SOG-MPE-Mendes Júnior fosse escolhido como vencedor, e, ainda, comprovou que o contrato em
questão estava inserido no esquema do cartel.
52. Em adição, o Sr. Marcos Pereira Berti, Diretor à época dos fatos da empresa Toyo/Setal,
antes chamada SOG Óleo e Gás, também relatou a participação da empresa MPE em seu depoimento
à Polícia Federal nas fraudes, com a empresa participando do ‘grupo das 9’, como as empresas
operacionalizavam as atividades e dividiam os certames, a antecipação de vencedores, inclusive no
caso da MPE para a Repar, conforme os excertos a seguir (peça 39, p. 1-6)
‘QUE, assim, no início do ano de 2005 AUGUSTO DE MENDONÇA levou o depoente para a
primeira reunião das empresas que concorriam em licitações da PETROBRAS, a qual foi realizada na
sede da UTC em São Paulo; QUE nesta reunião o depoente sabia que seriam discutidos assuntos
relativos as obras e licitações da PETROBRAS; QUE nesta reunião estavam presentes executivos das
empresas ODEBRECHT, ANDRADE GUTIERREZ, CAMARGO CORREA, UTC, MENDES JÚNIOR,
SETAL, MPE, PROMON e TECHINT; QUE a partir desta reunião o depoente passou a representar
sozinho a SETAL nessas reuniões; (...) QUE questionado acerca de quais executivos, diretores ou
dirigentes representavam tais empresas nas reuniões do grupo o depoente citou MARCIO FARIA
representando a ODEBRECHT, ELTON NEGRÃO representando a ANDRADE GUTIERREZ, JOÃO
AULER representando CAMARGO CORREA, sendo que vez ou outra AULER levava mais alguns
representantes cujos nomes o depoente não recorda nesse momento, RICARDO PESSOA
representando a UTC, ALBERTO VILAÇA representando a MENDES JUNIOR, MARIO AURÉLIO
representando a MPE, JOSÉ OTÁVIO representando a PROMON e o representante da TECHINT o
depoente não se recorda nesse momento, mencionando apenas que era um Argentino; QUE nesta
primeira fase foram divididas entre as empresas do Grupo, as obras referentes à Refinaria de
Araucária - REPAR, onde inclusive a SETAL venceu a obra de offsite em consórcio com a MENDES
JÚNIOR e a MPE, e as obras referentes a Refinaria de Paulínea - REPLAN, na qual a SETAL
sagrou-se vencedora também em consórcio com as empresas MENDES JÚNIOR e a MPE; QUE no
final do ano de 2006 começaram a ser convidadas pela PETROBRAS em seus certames outras
empresas que não participavam do grupo das 9 empreiteiras mencionado; QUE esta circunstância
estava implicando em dificuldades para empresas do grupo, pois os ajustes pactuados entre elas não
estava surtindo efeito em grande parte dos casos, diante das propostas das demais empresas fora do
grupo; QUE então os representantes das empresas que o depoente considera as mais fortes do grupo,
quais sejam: ANDRADE GUTIERREZ, CAMARGO CORREA, UTC e ODEBRECHT, procuraram
manter contato com estas novas empresas fora do grupo o depoente citou OAS, ENGEVIX, SKANSKA,
GDK, IESA e QUEIROZ GALVÃO; QUE o depoente não consegue precisar exatamente o mento do
ano de 2006 ou 2007 em que estas empresas começaram a participar das reuniões do grupo; QUE
com a entrada dessas empresas no grupo, que coincidiu com um aumento do número de obras e
licitações da PETROBRAS, as reuniões do GRUPO se tornaram mais frequentes, passando a ocorrer
mensal ou bimestralmente; OAS no começo foi representando por AGENOR FRANKLIN e depois
passou a ser representada por HENRIQUE FEDERICI, a ENGEVIX representada por GERSON
ALMADA e, mais a frente, no ano de 2010, por JOSE CARLOS LOPES, a SKANSKA, representada
por CLAUDIO LIMA, a GDK representada por EULER e HELIO ROSADA, a ROSADA, a IESA,
representada por WALDIR CARREIRO, e a QUEIROZ GALVÃO representada por OTHON
ZANOIDE e mais, adiante em 2009, ROMERO OLIVEIRA; QUE nesta nova fase das reuniões do
Grupo, os representantes das empresas que dele participavam originariamente também foram
substituídos; QUE o MARCIO FARIA que representava a ODEBRECHET passou a ser representada
com maior frequência por RENATO RODRIGUES; QUE ELTON NEGRÃO passou a representar a
584
ANDRADE GUTIERREZ apenas esporadicamente nas reuniões do Grupo, sendo que foi substituído
nessa representação por PAULO DALMAZZO, que passou a atuar ativamente nestas reuniões por
volta do ano de 2010, e por um outro executivo cujo o nome o depoente não se recorda neste
momento; JOÃO AULER foi substituído por LEONEL VIANA na representação da CAMARGO
CORREA, sendo que esporadicamente compareceram a reuniões DALTON AVANCINI e EDUARDO
LEITE; QUE RICARDO PESSOA, por volta do ano de 2009, deixou de comparecer regularmente nas
reuniões do grupo, sendo que a UTC passou a ser representada por ANTONIO CARLOS MIRANDA;
ALBERTO VILAÇA continuou representando a MENDES JUNIOR até o ano de 2011, quando então
seu representante passou a ser ROGERIO CUNHA; MARIO AURÉLIO continuou representando a
MPE, sendo esta também passou a ser representada por TADEU MAIA por volta do ano de 2009; (...)
QUE nestas reuniões as empresas trocavam entre si informações acerca dos investimentos futuros da
PETROBRAS, informações que possuíam com gerentes e funcionários da PETROBRAS; QUE a
PETROBRAS possui uma lista, a qual é pública, com os investimentos que pretende fazer no futuro;
QUE com a base nesta lista, tendo em vista as informações informalmente obtidas pelos participantes
do grupo, elas podiam saber com certa antecedência quando iria se tornar pública determinada
licitação da PETROBRAS; QUE eram essas informações que serviam para basilar a divisão das obras
futuras entre os participantes do grupo de empresas; QUE quando surgia alguma obra que poderia
ser do interesse da SETAL, o depoente levava a conhecimento do AUGUSTO para verificar se ela
efetivamente iria participar da licitação; QUE nestas reuniões trocavam-se tabelas com a relação do
obras passadas e futuras da PETROBRAS, sendo que com base nas obras que foram vencidas pelas
empresas participantes do grupo no passado se discutiam e se estabeleciam entre elas quem teria
prioridade nas obras futuras da PETROBRAS de acordo com o interesse de cada uma destas
empresas; (...) ME refere-se a MPE; (...) QUE na etapa seguinte as empresas buscavam formar
Consórcios entre si para discutir seus interesses em conjunto nas próximas reuniões do Grupo; QUE
então se buscava ema reunião global com todos os participantes do grupo, estabelecer quais empresas
ou consórcios de empresas ‘ficaria com o que’, ou seja, qual seria a obra que ela escolheu e deveria
vencer; (...) QUE as escolhas que eram estabelecidas no âmbito interno do Grupo via de regra eram
observadas por todos, ou seja, aquelas obras em que a construtora X, ou consorcio de construtoras X,
Y e Z, foi escolhida(o) pelo grupo para vencer, as demais participantes do grupo comprometiam-se a
não apresentar propostas competitivas que pudessem vir a prejudicar a escolhida; QUE dentro desta
dinâmica era necessário que algumas empresas ou consórcios de empresas do grupo, no mínimo 3,
apresentassem propostas ‘cobertura’ ou seja propostas não competitivas perante a Petrobras para
legitimar o certame desta Companhia; QUE para o fornecimento de tais propostas cobertura, as
empresas conversavam entre si, dentro ou fora das reuniões do Grupo, estabelecendo quais seriam as
empresas que forneceriam tais propostas de cobertura; QUE então para que esta rotina funcionasse
as empresas ou consórcios de empresas escolhidas pelo Grupo para vencer os certames da
PETROBRAS, encarregavam-se de, por meio de emissários próprios, encaminhar envelopes com o
valor da proposta que apresentariam no certame para as empresas ou grupos de empresas que
forneceriam as propostas de coberturas pudessem efetuar lances superiores; QUE também havia uma
ordem já pré-estabelecida no âmbito do grupo de quais empresas que forneceriam as propostas de
coberturas seriam as 2ª, 3ª e 4ª colocadas; QUE essa ordem era estabelecida por preferência
daquelas que apresentaria as propostas cobertura, ou em caso de inexistência de preferência dessas,
pela própria empresa ou consórcio de empresas que foi escolhido pelo grupo para vencer o certame;
QUE questionado se esta dinâmica persistia nos certames nos quais houve REBID ou 2º REBID por
parte da PETROBRAS, ou seja, naqueles no quais a propostas apresentada pela empresa(s)
escolhida(s) para vencer o certame pelo grupo, o depoente diz que sim, especificando que também
nesses REBID’s as empresas ou consórcio de empresas escolhidas pelo Grupo para vencer os
certames da PETROBRAS, encarregavam-se de, por meio de emissários próprio, encaminhar
envelopes com o valor da proposta que apresentaria, no certame para as empresas ou grupos de
empresas que forneceriam as propostas coberturas pudessem estabelecer lances superiores; QUE
585
questionado se esta dinâmica de definições no âmbito interno do Grupo e apresentação de propostas

coberturas aplicou-se aos certames da PETROBRAS na Carteira Gasolina de REPLAN e
Interligações da REPAR, vencidos pelo consórcio SOG/SETAL, MENDES JR e MPE, o depoente
afirmou que sim; QUE o interesse em vencer tais certames foi apresentado e defendido pela SOG em
relação a REPAR, e pela MENDES JÚNIOR em relação a REPLAN, sendo que tais interesses foram
acatados pelo Grupo; QUE as definições sobre tais obras foram feitas à época em que o grupo
contava com apenas 9 empresas, mas em virtude da demora dos certames, tais interesses foram
apresentados e respeitados pelas empresas que ingressaram para formar o grupo de 15 empreiteiras;
QUE a SOG/SETAL a MENDES e a MPE, resolveram se consorciar por conveniência entre elas;
QUE houve propostas cobertura em ambas as licitações; QUE na obra da REPAR foi acertado no
âmbito do clube que os consórcios formados por ODEBRECHT, UTC e OAS, bem como IESA e
QUEIROZ GALVÃO, ofereceriam propostas coberturas, o que de fato foi feito; QUE as propostas
coberturas no consórcio da REPLAN, por ter sido coordenado pela MENDES JÚNIOR, o depoente
não sabe maiores detalhes; QUE indagado acerca das refinarias/obras da PETROBRAS que se
recorda terem sido discutidas e divididas no âmbito interno do Clube entre as empresas participantes
o depoente cita: Refinaria Alberto Pasqualini - REVAP. Refinaria Presidente Bernardes - RPBC
(Cubatão), Refinaria Gabriel Passos - REGAP, Refinaria Duque de Caxias - REDUC, Terminal
Barra do Riacho - TRBR, Terminal da Bahia - TRBA, Terminal de Cabiúnas, REPAR - Refinaria
Presidente Vargas (Araucária); (grifos acrescidos)’
53. Os excertos acima, os quais foram referidos na Instrução dessa Unidade Técnica que propôs
a nova audiência, registram, também, o envolvimento da MPE no âmbito das fraudes promovidas pelo
cartel, identificando os representantes da empresa envolvidos nesse esquema e, de forma detalhada
como se operacionalizar a troca de informações entre as empresas cartelizadas de forma a combinar
vencedores e aqueles que ofertariam as propostas de cobertura.
54. Com base na robusta documentação constante dos autos, no relato convergente de diversas
fontes, incluindo funcionário da Petrobras e empresários, cuja empresa fez parte do Consórcio que
venceu um dos contratos em questão, bem como o detalhado e bem embasado relato dos fatos
constante do Anexo e do Histórico de Conduta do CADE e, por outro lado, dada a ausência de
argumentos e documentos da MPE - Montagens e Projetos Especiais S.A. aptos a afastar a sua
responsabilidade, tem-se que não há como ser acolhida a sua defesa.
IV. DA RESPONSABILIZAÇÃO E INDIVIDUALIZAÇÃO DA CONDUTA
Responsável: MPE - Montagens e Projetos Especiais S.A. (CNPJ 31.876.709/0001-89)
Conduta: Conluio entre as empresas com o objetivo de fraudar as licitações para implantação
da Repar, para favorecer as empresas cartelizadas, por meio da combinação de preços, da quebra de
sigilo das propostas, da divisão de mercado, da oferta de propostas de cobertura para elevar os
valores praticados e forçar a Petrobras a subir os valores máximos estimados e da combinação prévia
de resultados e consequente direcionamento das licitações.
Nexo de causalidade: As práticas adotadas pela empresa resultaram em fraudes às licitações,
restrição à competitividade nas contratações de empresas e consórcios por valores muito acima
daqueles que seriam praticados em ambiente competitivo, com prejuízo à transparência e ao controle
social.
55. Em face do exposto, conclui-se que a conduta é reprovável, devendo acarretar, no mérito, a
declaração de inidoneidade da empresa MPE - Montagens e Projetos Especiais S.A. para participar
de licitações na Administração Pública Federal, com fundamento no art. 46, da Lei 8.443/1992,
conforme análise da dosimetria da sanção de inidoneidade a seguir proposta.
V. DA DOSIMETRIA DA SANÇÃO DE DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE
56. Conforme exposto no exame técnico acima, restou comprovado que a empresa MPE -
Montagens e Projetos Especiais S.A. participou ativamente das fraudes nas licitações da Repar
mediante as seguintes condutas: conluio, combinação de preços; quebra de sigilo das propostas;
586
oferta de propostas cobertura; combinação prévia de resultados e consequente direcionamento das

licitações.
57. Esses atos ilícitos afrontaram de forma grave e continuada os princípios constitucionais
insculpidos no art. 37, caput e inciso XXI, no art. 173, § 1º, inciso III, ambos da Constituição Federal
(CF/1988), precipuamente os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da igualdade de
condições aos concorrentes em processo licitatório. Ademais, infringiram o item 1.2 do Decreto
2.745/1998.
58. A fraude à licitação é ato ilícito que ofende de forma grave preceitos constitucionais da
Administração Pública, ensejando a aplicação de sanção proporcional, de forma a punir o infrator e
a repelir intenções futuras de prática de tal ato faltoso. Nesse mesmo sentido é a Declaração de Voto
do Min. Relator Vital do Rêgo, que acompanha o Acórdão 348/2016-TCU-Plenário:
‘5. Aqueles que fraudam certames licitatórios com o objetivo de obter vantagens para si ou para
terceiros, atitude que não se coaduna com os valores da nossa sociedade, comportamento que não se
harmoniza com os princípios consagrados no nosso ordenamento jurídico, devem ter reprimenda
proporcional à gravidade de todas as irregularidades que vierem a ser por eles perpetradas em
desfavor da regra constitucional da licitação. (Grifos acrescidos)’
59. Como já ressaltado, as informações obtidas até o presente momento indicam que a empresa
MPE - Montagens e Projetos Especiais S.A. participou de licitação e venceu certame, por meio de
consórcio formado com outras duas empresas. No Acórdão 414/2018-TCU-Plenário, o Exmo.
Ministro-Relator Benjamin Zymler acolheu proposta formulada pelo MPTCU a qual contempla uma
gradação da sanção a ser aplicada considerando a gravidade da conduta das empresas, nos seguintes
termos constantes do seu Voto:
‘91. Sob essa premissa, acolho a argumentação do Ministério Público junto ao TCU no sentido
de que a pena máxima deve ser reservada àqueles que praticaram conduta de maior gravidade em
cada fraude. Nesse sentido, transcrevo as seguintes ponderações do Parquet:
‘Contudo, a pena máxima não deve recair igualmente sobre todas as empreiteiras, mas somente
sobre as que praticaram as condutas mais graves em cada fraude.
Proponho, então, os critérios seguintes para que se possa sopesar o grau de culpabilidade em
função das condutas empregadas.
A conduta mais gravosa corresponde à apresentação de proposta próxima ao limite admitido
pela Petrobras, a fim de vencer o certame e celebrar contrato com preços excessivos. Às empresas que
praticaram essa conduta, ou seja, às vencedoras dos certames (...)
Às licitantes que apresentaram proposta de cobertura para conferir uma aparência de
regularidade ao certame seria imputado prazo menor (...) Sanção menor ainda seria imposta às
empresas que adotaram conduta omissiva dolosa, que foram convidadas para o certame, mas se
abstiveram de oferecer proposta...’ (grifos acrescidos).’
60. Tendo em vista a participação da empresa MPE - Montagens e Projetos Especiais S.A. no
esquema de fraudes, inclusive com proposta vencedora, conforme as informações existentes, propõe-
se seja declarada a inidoneidade da empresa para participar de licitações na Administração Pública
Federal pelo prazo de 5 (cinco) anos, em sintonia com o Acórdão acima citado.
VI. DA EXTENSÃO DA SANÇÃO DE INIDONEIDADE
61. Outrossim, com vistas a evitar eventuais estratégias de alteração societária que contornem a
presente sanção, propõe-se que a responsabilização atinja igualmente:
(i) as pessoas jurídicas (controladas, subsidiárias, etc.) cujos estatutos ou contratos sociais
forem objeto de alteração para absorver as atividades da(s) empresa(s) penalizada(s); e
(ii) outras sociedades empresariais que vierem a ser criadas para contornar essa sanção.
62. Desde que garantido ao administrado o contraditório e a ampla defesa em processo
administrativo regular, tal possibilidade já foi devidamente admitida pela jurisprudência do Egrégio
Superior Tribunal de Justiça, consoante se extrai da ementa do RMS 15.166/BA:
587
‘ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA.

LICITAÇÃO. SANÇÃO DE INIDONEIDADE PARA LICITAR. EXTENSÃO DE EFEITOS À
SOCIEDADE COM O MESMO OBJETO SOCIAL, MESMOS SÓCIOS E MESMO ENDEREÇO.
FRAUDE À LEI E ABUSO DE FORMA. DESCONSIDERAÇÃO DA PERSONALIDADE JURÍDICA
NA ESFERA ADMINISTRATIVA. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA MORALIDADE
ADMINISTRATIVA E DA INDISPONIBILIDADE DOS INTERESSES PÚBLICOS.
- A constituição de nova sociedade, com o mesmo objeto social, com os mesmos sócios e com o
mesmo endereço, em substituição a outra declarada inidônea para licitar com a Administração
Pública Estadual, com o objetivo de burlar à aplicação da sanção administrativa, constitui abuso de
forma e fraude à Lei de Licitações Lei n. 8.666/93, de modo a possibilitar a aplicação da teoria da
desconsideração da personalidade jurídica para estenderem-se os efeitos da sanção administrativa à
nova sociedade constituída.
- A Administração Pública pode, em observância ao princípio da moralidade administrativa e
da indisponibilidade dos interesses públicos tutelados, desconsiderar a personalidade jurídica de
sociedade constituída com abuso de forma e fraude à lei, desde que facultado ao administrado o
contraditório e a ampla defesa em processo administrativo regular.
- Recurso a que se nega provimento.
(RMS 15.166/BA, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/08/2003,
DJ 08/09/2003, p. 262) (grifos acrescidos)’
63. Registre-se que, com o mesmo objetivo de evitar burlas operadas por meio de alterações
societárias, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, expediu, em 15 de setembro de 2017, a
Portaria 948/2017, regulamentando o chamado Procedimento Administrativo de Reconhecimento de
Responsabilidade – PARR, o qual destina-se a apurar ‘a responsabilidade de terceiros pela prática da
infração à lei consistente na dissolução irregular de pessoa jurídica devedoras de créditos inscritos
em dívida ativa administrados pela PGFN’, conferindo-se contraditório e ampla defesa (disponível
em: https://bit.ly/2UFWy1y).
64. Do mesmo modo que empresas dissolvem sociedades e constituem novas para elidir multas e
impostos, elas possuem incentivos para fazer o mesmo no caso de serem punidas com a sanção de
inidoneidade, de modo a continuar contratando com a Administração Pública sem maiores prejuízos a
despeito das sanções, como bem reconheceu o Voto condutor do Acórdão 348/2016 TCU Plenário:
‘Não raro, integrantes de comissões de licitação verificam que sociedades empresárias
afastadas das licitações públicas, em razão de suspensão do direito de licitar e de declaração de
inidoneidade, retornam aos certames promovidos pela Administração valendo-se de sociedade
empresária distinta, mas constituída com os mesmos sócios e com objeto social similar.’
65. Ao assim reconhecer, o referido Acórdão estabelece, com base em consistente
fundamentação jurídica, o entendimento que a sugerida desconstituição da personalidade jurídica é
plenamente possível:
‘Por força dos princípios da moralidade pública, prevenção, precaução e indisponibilidade do
interesse público, o administrador público está obrigado a impedir a contratação dessas entidades,
sob pena de se tornarem inócuas as sanções aplicadas pela Administração.
O instituto que permite a extensão das penas administrativas à entidade distinta é a
desconsideração da personalidade jurídica. Sempre que a Administração verificar que pessoa jurídica
apresenta-se a licitação com objetivo de fraudar a lei ou cometer abuso de direito, cabe a ela
promover a desconsideração da pessoa jurídica para lhe estender a sanção aplicada.
Desse modo, não estará a Administração aplicando nova penalidade, mas dando efetividade à
sanção anteriormente aplicada pela própria Administração.
Ressalto que, no Estado da Bahia, a Administração chega a contar com dispositivo legal
específico que a autoriza a estender, a outra entidade, a pena que foi imposta a determinada pessoa
jurídica, desde que se verifique, em sua constituição, uma ou mais pessoas físicas que integravam a
588
entidade apenada. Trata-se do art. 200 da Lei Estadual 9.433/2005, que disciplina o regime jurídico
das licitações e contratos administrativos, in verbis:
‘Fica impedida de participar de licitação e de contratar com a Administração Pública a pessoa
jurídica constituída por membros de sociedade que, em data anterior à sua criação, haja sofrido
penalidade de suspensão do direito de licitar e contratar com a Administração ou tenha sido
declarada inidônea para licitar e contratar e que tenha objeto similar ao da empresa punida.’
No âmbito federal, tramita o Projeto de Lei de Lei 7.709/2009, que inclui o inciso IV, no art. 28
da Lei 8.666, a fim de que na fase de habilitação seja exigida do licitante declaração de que não está
incurso nas sanções previstas nos incisos III e IV, e acrescenta parágrafo único ao dispositivo 28, nos
seguintes termos:
‘Parágrafo único. Não poderá licitar nem contratar com a Administração Pública pessoa
jurídica cujos diretores, gerentes ou representantes, inclusive quando provenientes de outra pessoa
jurídica, tenham sido punidos na forma do § 4º do art. 87 desta Lei, nos limites das sanções dos
incisos III e IV do mesmo artigo, enquanto perdurar a sanção.’
Embora não haja ainda expressa previsão legal para a aplicação do referido instituto pela
Administração Federal, o ato administrativo de afastamento da personalidade não fere a legalidade,
já que se fundamenta no princípio da juridicidade, ou seja, no conjunto de normas e princípios que
constituem o Direito como um todo e que representam um dever a ser seguido e cumprido pelo
administrador público.
Ao debruçar-se sobre o tema, assim se manifestou Marçal Justen Filho (in Comentários à Lei de
Licitações e Contratos Administrativos, Ed. Dialética, 13ª ed., 2009, pág. 799):
‘Não se trata de ignorar a distinção ente a pessoa da sociedade e a de seus sócios, que era
formalmente consagrada pelo art. 20 do Código Civil/1916. Quando a pessoa jurídica for a via para
realização da fraude, admite-se a possibilidade de superar-se sua existência. Essa questão é delicada
mas está sendo enfrentada em todos os ramos do Direito. Nada impede sua aplicação no âmbito do
Direito Administrativo, desde que adotadas as cautelas cabíveis e adequadas.’
Sobre a matéria, é importante destacar trecho do voto do Exmo. Ministro Castro Meira, Relator
da paradigmática decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça no ROMS 15.166 / BA, em que
foi considerada legítima a aplicação do instituto desconsideração da personalidade jurídica pela
própria Administração Pública:
‘Firmado o entendimento de que a Recorrente foi constituída em nítida fraude à lei e com abuso
de forma, resta a questão relativa à possibilidade de desconsideração da personalidade jurídica, na
esfera administrativa, sem que exista um dispositivo legal específico a autorizar a adoção dessa teoria
pela Administração Pública.
A atuação administrativa deve pautar-se pela observância dos princípios constitucionais,
explícitos ou implícitos, deles não podendo afastar-se sob pena de nulidade do ato administrativo
praticado. E esses princípios, quando em conflito, devem ser interpretados de maneira a extrair-se a
maior eficácia, sem permitir-se a interpretação que sacrifique por completo qualquer deles.
Se, por um lado, existe o dogma da legalidade, como garantia do administrado no controle da
atuação administrativa, por outro, existem Princípios como o da Moralidade Administrativa, o da
Supremacia do Interesse Público e o da Indisponibilidade dos Interesses Tutelados pelo Poder
Público, que também precisam ser preservados pela Administração. Se qualquer deles estiver em
conflito, exige-se do hermeneuta e do aplicador do direito a solução que melhor resultado traga à
harmonia do sistema normativo.
A ausência de norma específica não pode impor à Administração um atuar em desconformidade
com o Princípio da Moralidade Administrativa, muito menos exigir-lhe o sacrifício dos interesses
públicos que estão sob sua guarda. Em obediência ao Princípio da Legalidade, não pode o aplicador
do direito negar eficácia aos muitos princípios que devem modelar a atuação do Poder Público.
Assim, permitir-se que uma empresa constituída com desvio de finalidade, com abuso de forma e
em nítida fraude à lei, venha a participar de processos licitatórios, abrindo-se a possibilidade de que
589
a mesma tome parte em um contrato firmado com o Poder Público, afronta aos mais comezinhos
princípios de direito administrativo, em especial, ao da Moralidade Administrativa e ao da
Indisponibilidade dos Interesses Tutelados pelo Poder Público.
A concepção moderna do Princípio da Legalidade não está a exigir, tão-somente, a literalidade
formal, mas a intelecção do ordenamento jurídico enquanto sistema. Assim, como forma de conciliar o
aparente conflito entre o dogma da legalidade e o Princípio da Moralidade Administrativa é de se
conferir uma maior flexibilidade à teoria da desconsideração da personalidade jurídica, de modo a
permitir o seu manejo pela Administração Pública, mesmo à margem de previsão normativa
específica’ (grifos acrescidos)’
66. Cite-se, enfim, precedentes desta Corte de Contas, proferidos no âmbito dos Acórdãos
1.209/2009 TCU Plenário e 495/2013 TCU Plenário, que conferiram o mesmo tratamento para
empresas declaradas inidôneas as quais tentaram burlar a sanção por meio de alterações societárias:
‘Acórdão 1.209/2009-TCU-Plenário
9.5. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão que:
9.5.1. adote as providências necessárias à efetivação do registro desta decisão no âmbito do
Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (Sicaf);
9.5.2. desenvolva mecanismo, no âmbito do Sicaf, que permita o cruzamento de dados de sócios
e/ou de administradores de empresas que tenham sido declaradas inidôneas e de empresas fundadas
pelas mesmas pessoas, ou por parentes, até o terceiro grau, que demonstrem a intenção a participar
de futuras licitações;
9.5.3. oriente todos os órgãos/entidades do Governo Federal, caso nova sociedade empresária
tenha sido constituída com o mesmo objeto e por qualquer um dos sócios e/ou administradores de
empresas declaradas inidôneas, após a aplicação dessa sanção e no prazo de sua vigência, nos termos
do o art. 46 da Lei 8.443/92, a adotar as providências necessárias à inibição de sua participação em
licitações, em processo administrativo específico, assegurado o contraditório e a ampla defesa a todos
os interessados.
9.6. recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao Ministério da Fazenda
e à Controladoria-Geral da União que incluam na Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011,
ou em outra que venha a substituí-la, cláusula que vede, na hipótese de aplicação de recursos federais
a serem repassados mediante convênio ou instrumento congênere, a participação em licitação ou a
contratação de empresas que constem do cadastro de empresas inidôneas do Tribunal de Contas da
União, da Controladoria-Geral da União ou do Sicaf;
Acórdão 495/2013-TCU-Plenário:
9.13 declarar, nos termos do art. 46 da Lei n.º 8.443/92, a inidoneidade para licitar com a
Administração Pública Federal, por 5 (cinco) anos, às futuras sociedades constituídas com o mesmo
objeto social e composta pelo mesmo quadro societário das empresas CONDOR – Administração de
Serviços Ltda., CNPJ 70.309.943/0001-86; Solução Serviços Comércio e Construção Ltda., CNPJ n.º
05.531.239/0001-01; Mult Service Construções e Serviços Ltda., CNPJ n.º 02.648.969/0001-07;
Conecta Serviços Terceirizados Ltda., CNPJ n.º 02.477.341/0001-88; CM – Conservadora Mundial
Ltda., CNPJ n.º 03.691.720/0001-39; TÁLER Service - Recursos Humanos e Serviços Ltda., CNPJ n.º
05.539.867/0001-33; STAFF-Assessoria Empresarial, Empreendimentos e Serviços Ltda., CNPJ n.º
05.562.351/0001-00; Daniel Carvalho Leite-ME, CNPJ n.º 00.454.059/0001-50; L&M-Serviços de
Conservação de Bens Ltda., CNPJ n.º 00.454.059/0001-50; A.J. Serviços Ltda., CNPJ n.º
02.633.573/0001-88; Ação Empreendimentos e Serviços Ltda., CNPJ n.º 42.104.869/0001-26; TC3 –
Terceirização de Serviços Meios Ltda., CNPJ n.º 03.350.200/0001-62; SGP – Serviços Gerais
Personalizados Ltda., CNPJ n.º 02.751.637/0001-45; TGS – Tecno Global Service Ltda., CNPJ
03.898.917/0001-43; Control Service Ltda., CNPJ n.º 02.201.611/0001-23; GEL Comércio e Serviços
Ltda., CNPJ n.º 03.932.006/0001-95; e Construtora Solares Ltda., CNPJ n.º 02.773.312/0001-63;’
CONCLUSÃO
590
67. Visando à avaliação da participação da empresa MPE - Montagens e Projetos Especiais

S.A. no esquema de fraudes às licitações da Repar, os presentes autos analisam os argumentos
apresentados pela empresa em suas manifestações e individualiza a sua conduta para fins de
responsabilização e estabelecimento da sanção de inidoneidade prevista no artigo 46 da Lei
8.443/1992.
68. O tópico de Histórico processual desta instrução (parágrafos 5 a 21) descreve o
empreendimento e o modus operandi das fraudes às licitações na Repar, as quais ocorriam por meio
de: (i) combinação prévia das empresas que venceriam os certames, viabilizado por meio do
oferecimento de propostas fictícias ou de cobertura; e (ii) pagamento de propinas a agentes públicos
para obtenção de favorecimentos nas licitações.
69. Foi respeitado o princípio da presunção de inocência, pois foi facultado à MPE - Montagens
e Projetos Especiais S.A. o contraditório e a ampla defesa.
70. Cabe à empresa demonstrar, através de contraprovas, que não participou das sobreditas
fraudes, pois a Representação e os documentos constantes dos autos representam além de indícios
fortes e convergentes, provas concretas a comprovar que a licitação foi fraudada com a participação
da empresa. A empresa MPE - Montagens e Projetos Especiais S.A. não logrou êxito em afastar sua
responsabilidade no ilícito tratado pelos motivos sintetizados a seguir, limitando-se principalmente, a
afirmar a ausência de envolvimento em qualquer suposta prática ilícita, bem como a argumentar
sobre a legalidade e razoabilidade de sua proposta.
71. De acordo com a Representação e demais peças processuais já referidas anteriormente, está
evidenciado que:
a) a MPE fazia parte do chamado ‘grupo das 9’ empresas cartelizadas que comandava as
fraudes a licitações na Petrobras pelo menos desde 2005, quando já há relatos de representantes da
referida empresa nas reuniões do cartel;
b) foi encontrada planilha elaborada no âmbito do cartel, datada de 28/07/2008, na qual já
constavam as obras da Petrobras que seriam ‘licitadas’ e quais empresas seriam contratadas;
c) em relação à ‘licitação’ da Repar que antecedeu o CT 111, as empresas MPE, SOG/SETAL e
Mendes Júnior se reuniram para formar o consórcio e, juntamente com as empresas que formaram os
outros dois consórcios participantes desse ‘certame’, combinaram os preços a serem praticados, as
propostas vencedora e as de cobertura; e
d) os três consórcios formularam em torno de 1.000 questões técnicas à Petrobras com o intuito
‘de simular a existência de uma efetiva competição pelo objeto licitado’.
72. Os elementos probatórios carreados, portanto, formam um conjunto suficiente para
comprovar a ocorrência e a participação da empresa MPE -Montagens e Projetos Especiais S.A. nas
fraudes em análise, em consonância com o entendimento constante dos Acórdãos 1.223/2015-TCU-
Plenário (Min. Rel. Ana Arraes), 333/2015-TCU-Plenário (Min. Rel. Bruno Dantas), e 834/2014-
TCU-Plenário (Min. Rel. André de Carvalho).
73. O disposto no art. 46 da Lei 8.443/1992 não condiciona a declaração de inidoneidade a
nenhuma outra apuração, senão à ocorrência de fraude comprovada à licitação, e constatada a
fraude à licitação, e declaradas inidôneas as empresas implicadas, cabe à Administração, no caso a
Petrobras (Administração Indireta), no uso da autotutela administrativa, adotar providências quanto
à anulação dos contratos decorrentes desses procedimentos licitatórios ora inquinados.
74. A proporcionalidade e a razoabilidade são consideradas na dosimetria da sanção à medida
que o TCU avalia o nível de gravidade do ilícito, a materialidade e o grau de culpabilidade dos
responsáveis implicados, em consonância com a jurisprudência do TCU, notadamente os Acórdãos
483/2017-TCU-Plenário (Rel. Exmo. Min. Relator Bruno Dantas), 414/2018-TCU-Plenário e
2914/2019-TCU-Plenário, ambos sob a relatoria do Exmo. Min. Benjamin Zymler.
75. Além disso, a declaração de inidoneidade prevista no art. 46 da Lei 8.443/1992, decorrente
da atuação constitucional de controle externo do TCU, é de natureza distinta da pretensão punitiva
591
constante do Decreto 2.745/1998, que se refere a sanções referentes a infrações e descumprimentos na

execução contratual.
76. A declaração de inidoneidade imposta pelo TCU abrange toda a Administração Pública
Federal, sendo a atuação da Administração de forma direta, indireta ou por meio de transferências
voluntárias (item 9.2.1 do Acórdão 348/2016-TCU-Plenário, Min. Relator Walton Alencar Rodrigues).
77. Portanto, conforme tópico ‘(IV) Da responsabilização e individualização das condutas’,
resta comprovada a ocorrência de fraudes na licitação conduzida pela Petrobras no âmbito da Repar,
mediante conluio entre as empresas para a prática das seguintes condutas: combinação de preços,
quebra de sigilo das propostas, oferta de propostas de cobertura, combinação prévia de resultados e
consequente direcionamento das licitações.
78. Também resta demonstrada a participação da empresa MPE - Montagens e Projetos
Especiais S.A. na fraude acima referida.
79. Em face do exposto, a conduta delitiva da empresa afrontou de forma grave os princípios
constitucionais insculpidos no art. 37, caput e inciso XXI, no art. 173, §1º, inciso III, ambos da
Constituição Federal (CF/1988), bem como no item 1.2 do Decreto 2.745/1998, precipuamente os da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da igualdade de condições aos concorrentes em
processo licitatório. A gravidade danosa já foi indicada em processo específico de TCE referido na
seção ‘Histórico’ acima e requer a atuação exemplar deste Tribunal de Contas.
80. Pelos motivos expostos, conclui-se que a conduta é reprovável. Considerando a gravidade e
a extensão dos danos causados pelos ilícitos em apuração em processo de tomadas de contas
específico, resultando da contratação fraudulenta das obras no âmbito da Repar, para garantir a
função pedagógica e preventiva da sanção, propõe-se a aplicação da pena de declaração de
inidoneidade para participar de licitações na Administração Pública Federal à empresa MPE -
Montagens e Projetos Especiais S.A. por 5 (cinco) anos, com fundamento no art. 46, da Lei
8.443/1992, conforme análise da dosimetria da sanção de inidoneidade (tópico V). Tal sanção deverá
ser estendida às pessoas jurídicas (controladas, subsidiárias, etc.) cujos estatutos ou contratos sociais
forem objeto de alteração para absorver as atividades da empresa penalizada, bem como a outras
sociedades empresariais que vierem a ser criadas para contornar essa sanção (tópico VI).
81. Propõe-se também encaminhar cópias do Acórdão que vier a ser proferido, acompanhado
do Voto e Relatório que o fundamentarem, à Controladoria-Geral da União para a inscrição da
empresa no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS), bem como à Força-Tarefa
do Ministério Público Federal no Paraná, à Força-Tarefa da Advocacia-Geral da União no Paraná,
para conhecimento e tomada das medidas consideradas cabíveis.
82. Em razão de o presente processo ter sido constituído a partir do processo da Representação
(TC 011.856/2017-3) para análise em apartado das manifestações da empresa MPE - Montagens e
Projetos Especiais S.A., e de este apartado se tratar de mera estratégia processual com vista a atender
à razoável duração do processo que o caso requer, propõe-se ainda que, quando do encerramento do
presente processo, ele seja apensado ao processo TC 011.856/2017-3.
83. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) rejeitar as razões de justificativa da empresa MPE - Montagens e Projetos Especiais S.A.
b) com fundamento no art. 46 da Lei 8.443/1992, declarar a inidoneidade da empresa MPE -
Montagens e Projetos Especiais S.A. (CNPJ 31.876.709/0001-89), assim como a das pessoas jurídicas
(controladas, subsidiárias, etc.) cujos estatutos ou contratos sociais forem objeto de alteração para
absorver as atividades da empresa penalizada ou de outras sociedades empresariais que vierem a ser
criadas para contornar a presente sanção, para participar, por 5 (cinco) anos, de licitações na
Administração Pública Federal, bem como em certames promovidos na esfera estadual, distrital e
municipal cujos objetos sejam custeados com recursos federais repassados por força de convênios ou
instrumentos congêneres;
592
c) encaminhar cópia do acórdão que vier a ser proferido, acompanhado do Relatório e do Voto
que o fundamentam:
c.1) à empresa responsável, para ciência;
c.2) à Controladoria-Geral da União para a inscrição da empresa no Cadastro Nacional de
Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS);
c.4) à Força-Tarefa do Ministério Público Federal no Paraná, à Força-Tarefa da Advocacia-
Geral da União no Paraná, para medidas consideradas cabíveis.
d) com fundamento nos arts. 37 e 40, inciso I, da Resolução-TCU 259/2014, determinar o
apensamento definitivo, quando do encerramento do presente processo, ao processo de representação
originário (TC 029.988/2017 9), com vista à consolidação das decisões proferidas em razão da
representação decorrente às fraudes às licitações nas obras especificadas da Repar.”
3. Por seu turno, o Secretário Rafael Carneiro Di Bello consignou o seu parecer à Peça 59 nos
seguintes termos:
“(...) Manifesto-me de acordo com a proposta formulada pelo AUFC FERNANDO ANTONIO
DA SILVA FALCÃO, a qual contou com a anuência do titular da Oper/D1 (doc 64.179.247-0).
Acrescento que a empresa MPE foi punida, pela CGU, em 2018, com a sanção de inidoneidade
prevista na Lei 8.666/1993, a qual se diferencia da sanção prevista no art. 46 da Lei 8.443/1992
(https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/noticias/2018/06/cgu-pune-empresa-mpe-montagens-com-
declaracao-de-inidoneidade).”
É o Relatório.
PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO
Trata-se de representação autuada pela SeinfraOperações por força do Acórdão 2.238/2018

prolatado pelo Plenário do TCU, no âmbito do TC 029.988/2017-9, para a apreciação das justificativas
apresentadas pela MPE Montagens e Projetos Especiais S/A em face das evidências de fraudes às
licitações conduzidas pela Petrobras na Refinaria Presidente Getúlio Vargas (Repar).
2. O TCU deve conhecer, preliminarmente, da presente representação, por atender aos requisitos
legais e regimentais de admissibilidade, para, no mérito, assinalar a sua procedência.
3. Como visto, em sintonia com o item 9.2 do Acórdão 2.319/2017-TCU-Plenário, foi realizada a
oitiva, entre outras empresas, da MPE Montagens e Projetos Especiais S/A, tendo a referida medida
sido efetuada no âmbito do TC 029.988/2017-9, ao passo que, posteriormente, o Acórdão 2.238/2018-
Plenário autorizou a autuação de específicos processos apartados para a análise dos argumentos de
cada empresa chamada em oitiva.
4. Por conseguinte, em cumprimento ao aludido Acórdão 2.319/2017-Plenário, a MPE
Montagens e Projetos Especiais S/A foi chamada em oitiva, por meio do Ofício 612/2017-
TCU/SeinfraOperações, de 27/10/2017 (Peça 28), para apresentar a sua defesa sobre as irregularidades
evidenciadas no bojo da Operação Lava Jato (OLJ) e, especialmente, sobre o conluio entre as empresas
para a fraude nas licitações da Repar com o subsequente reflexo sobre o Contrato
n.º 0800.0035013.07.2 (CT-101) e o Contrato n.º 0800.0043363.08.2 (CT-111), além do Contrato
n.º 0800.0043403.08.2 (CT-112), a partir do esquema criminoso conduzido, durante, pelo menos, o
período de 2003 a 2014, em face das seguintes condutas ilícitas:
(a) combinação de preços;
(b) quebra de sigilo das propostas;
(c) divisão de mercado;
(d) oferta de propostas de cobertura para tentar simuladamente justificar o menor preço ofertado;
(e) prévia combinação dos resultados para o consequente direcionamento das licitações; e
(f) ausência de formulação de proposta para beneficiar a empresa escolhida pelo cartel.
5. Todavia, após a apresentação da correspondente defesa às Peças 30 e 31, teriam sido
apresentados os novos elementos às Peças 32 a 39, com o destaque para os elementos no processo
593
administrativo junto ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), demandando, com

isso, a promoção de nova oitiva para submeter as novas evidências ao crivo do contraditório.
6. Diante disso, por meio do Ofício n.º 1.015/2019-TCU/SeinfraOperações (Peça 45), de
5/9/2019, a unidade técnica promoveu a nova oitiva da MPE Montagens e Projetos Especiais S/A para
apresentar a sua adicional defesa diante dos novos elementos em cumprimento ao Despacho à Peça 44.
7. Regularmente notificada, a MPE Montagens e Projetos Especiais S/A apresentou, em suma, a
sua adicional defesa à Peça 55 no sentido da suposta inexistência de provas sobre a sua participação na
fraude à licitação resultante no Contrato n.º 111, tendo o certame sido vencido pelo Consórcio Interpar
(formado pela MPE em conjunto com a Toyo-Setal – antes chamada de SOG Óleo e Gás e com a
Mendes Júnior Trading e Engenharia S/A), em face de, supostamente, apenas ter sido apresentado o
relato de colaboradores sem o lastro probatório mínimo, e, por esse prisma, a MPE teria pugnado pela
improcedência da presente representação e pelo subjacente arquivamento do processo.
8. De todo modo, após a análise final do feito, com a avaliação de todas as defesas apresentadas
às Peças 30 e 31, além dos documentos complementares à Peça 55, a unidade técnica sugeriu a
rejeição da defesa apresentada pela MPE Montagens e Projetos Especiais S/A para, no mérito, declarar
a inidoneidade da referida empresa para licitar com a administração federal pelo período de 5 anos.
9. O TCU pode incorporar o parecer da unidade técnica a estas razões de decidir.
10. A totalidade da defesa apresentada pela referida empresa não mereceria ser acolhida pelo
TCU, já que não teria afastado as robustas evidências de fraude nos processos de licitação na Petrobras
e, especialmente, na Repar, tendo a unidade técnica anunciado, por esse ângulo, os seguintes
elementos adicionais de convicção:
(a) as indevidas condutas da empresa foram devidamente especificadas no presente processo e
estariam, inclusive, detalhadas no item 9.2.2 do Acórdão 2.319/2017-Plenário e na correspondente
oitiva da responsável;
(b) a efetiva participação da referida empresa no malfadado cartel constituído para perpetrar as
suscitadas fraudes nas licitações da Petrobras e, especialmente, no certame inerente ao CT-111 estaria
plenamente evidenciada nas colaborações de Pedro José Barusco Filho, Ricardo Pessoa e Augusto
Ribeiro Mendonça Neto; e
(c) a perpetração da fraude às licitações estaria, ainda, evidenciada pela prática, em conluio, das
seguintes condutas: combinação de preços, quebra do sigilo das propostas e prévia combinação de
resultados, além do direcionamento das licitações, tendo sido adicionalmente identificada a semelhante
participação da aludida empresa nos carteis sobre outras licitações promovidas pela Petrobras junto,
por exemplo, ao Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj) e à Refinaria de Paulínea
(Replan), além da Refinaria Abreu e Lima (Rnest).
11. Não por acaso, em seu parecer, a unidade técnica bem evidenciou, ainda, a subsistência de
robustas provas convergentes no sentido de a MPE ter ativamente participado das fraudes às suscitadas
licitações na Petrobras em função, por exemplo, das seguintes evidências probatórias adicionais:
depoimentos e termos de colaboração (Peça 8, p. 2; Peça 6, p. 5; Peça 9, p. 5; Peça 39); sentença (Peça
13); Nota Técnica n.º 38 do Cade (Peças 32 e 33); Histórico de Conduta no Acordo de Leniência n.º
1/2015 do Cade com a SOG (Peça 34).
12. De igual sorte, como réu-colaborador e então diretor da Toyo-Setal (antes chamada de SOG
Óleo e Gás), Marcos Pereira Berti teria anunciado a MPE como partícipe do grupo de empresas
destinado a fraudar as licitações, tendo, para tanto, no Termo de Depoimento, de 24/2/2015 (Peça 39,
p. 1-2), anotado a seguinte manifestação:
“(...) QUE, assim, no início do ano de 2005 AUGUSTO DE MENDONÇA levou o depoente para
a primeira reunião das empresas que concorriam em licitações da PETROBRAS, a qual foi realizada
na sede da UTC em São Paulo; QUE nesta reunião o depoente sabia que seriam discutidos assuntos
relativos as obras e licitações da PETROBRAS; QUE nesta reunião estavam presentes executivos
das empresas ODEBRECHT, ANDRADE GUTIERREZ, CAMARGO CORREA, UTC, MENDES
594
JÚNIOR, SETAL, MPE, PROMON e TECHINT; QUE a partir desta reunião o depoente passou a
representar sozinho a SETAL nessas reuniões;
QUE nesta primeira fase foram divididas entre as empresas do Grupo, as obras referentes à
Refinaria de Araucária - REPAR, onde inclusive a SETAL venceu a obra de offsite em consórcio com
a MENDES JÚNIOR e a MPE, e as obras referentes a Refinaria de Paulínea - REPLAN, na qual a
SETAL sagrou-se vencedora também em consórcio com as empresas MENDES JÚNIOR e a MPE;”
(grifou-se)
13. Restaria, então, efetivamente comprovada toda a sistemática fraude perpetrada em desfavor
das licitações na Petrobras e, especialmente, na Repar, até porque os indícios vários, convergentes e
concordantes também serviriam adicionalmente como prova, em plena consonância com a
jurisprudência firmada pelo STF a partir, por exemplo, do RE 68.006-MG.
14. Estaria adequada, pois, a aludida proposta da unidade técnica no sentido da declaração de
inidoneidade em desfavor da referida empresa para participar de licitações perante a administração
federal, fixando legalmente a consequente dosimetria temporal pelo período de 5 (cinco) anos, nos
termos do art. 46 da Lei n.º 8.443, de 1992, e em sintonia com os demais casos semelhantes, a exemplo
dos Acórdãos 300/2018, 414/2018, 825/2018, 2.135/2018, 2.638/2019 e 2.914/2019, do Plenário.
15. Não subsistiria, enfim, a prescrição da pretensão punitiva do TCU sobre o presente caso
concreto, até porque, nos termos do Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário, não teria ocorrido o
transcurso de mais de dez anos entre a ordem para a oitiva no âmbito do Acórdão 2.319 proferido pelo
Plenário do TCU, em 11/10/2017, e a subjacente cessação dos aludidos ilícitos continuados, a partir de
2014 ante a atuação da PF e do MPF na Operação Lava-Jato.
16. Eis que, por meio do aludido Acórdão 1.441/2016 proferido na Sessão Extraordinária de
8/6/2016, o Plenário do TCU firmou o seu entendimento no sentido de que a prescrição da pretensão
punitiva deve seguir a regra geral do prazo decenal, contado a partir do fato, em linha com o art. 205
do Código Civil brasileiro, interrompendo a contagem do aludido prazo com a ordem de citação, nos
termos do art. 240, caput, da Lei nº 13.105 (Código Processual Civil), de 2015.
17. Sem prejuízo, no entanto, do respeito a esse entendimento do TCU, deve ser reiterada a
minha ressalva já registrada em vários outros julgados do Tribunal no sentido de que, na ausência de
lei específica, o TCU não deveria aplicar qualquer prazo prescricional sobre a referida pretensão
punitiva ou, então, na pior das hipóteses, o Tribunal deveria aplicar a regra prescricional fixada pela
Lei nº 9.873, de 1999, não só porque ela trata diretamente de prescrição no âmbito do direito
administrativo sancionador, mas também porque, entre outras medidas, a aludida lei manda aplicar o
prazo prescricional penal, quando a infração administrativa também configure crime, além de
determinar expressamente que, diante de ilícito continuado ou permanente, a contagem do prazo deve
iniciar a partir da cessação do aludido ilícito.
18. A despeito, pois, do registro dessa minha posição pessoal, o TCU deve pugnar pela pronta
aplicação da aludida declaração de inidoneidade em desfavor da empresa-responsável a partir do
entendimento fixado pelo Acórdão 1.441/2016-Plenário.
19. O TCU deve conhecer, portanto, da presente representação para, no mérito, assinalar a sua
integral procedência e, assim, declarar a inidoneidade da referida empresa para participar de licitação
na administração federal pelo período de 5 (cinco) anos, ante a efetiva comprovação da aludida fraude
aos processos de licitação da Petrobras perante a Repar, nos termos do art. 46 da Lei n.º 8.443, de
1992.
Ante o exposto, pugno pela prolação do Acórdão ora submetido a este Colegiado.
1. Processo nº TC 036.682/2018-7.
3. Responsável: MPE Montagens e Projetos Especiais S/A (CNPJ 31.876.709/0001-89).
595
4. Entidade: Petróleo Brasileiro S.A.

7. Unidade Técnica: Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura
(SeinfraOperações).
8.1. Marcelo de Castro Faria Ferreira, entre outros, representando a MPE Montagens e Projetos
Especiais S/A.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação autuada pela SeinfraOperações por
força do Acórdão 2.238/2018 prolatado pelo Plenário do TCU, no âmbito do TC 029.988/2017-9, para
a apreciação das justificativas apresentadas pela MPE Montagens e Projetos Especiais S/A em face das
evidências de fraudes às licitações conduzidas pela Petrobras na Refinaria Presidente Getúlio Vargas
(Repar);
9.1. conhecer da presente representação, por atender aos requisitos legais e regimentais de
admissibilidade, para, no mérito, assinalar a sua integral procedência;
9.2. declarar a inidoneidade da MPE Montagens e Projetos Especiais S/A para participar de
licitação na administração federal ou nos certames promovidos pelos Estados, Distrito Federal e
Municípios a partir da aplicação de recursos federais, durante o período de 5 (cinco) anos, nos termos
do art. 46 da Lei n.º 8.443, de 1992; devendo a referida inidoneidade ser estendida às atuais ou
supervenientes pessoas jurídicas constituídas como controladas ou subsidiárias, entre outras formas, a
partir da alteração nos estatutos ou contratos sociais, com vistas a absorver as atividades da empresa
condenada para, assim, burlar indevidamente a presente decretação de inidoneidade;
9.3. enviar a cópia do presente Acórdão, com o Relatório e a Proposta de Deliberação, aos
seguintes destinatários:
9.3.1. à Controladoria-Geral da União, para ciência e adoção da providência determinada pelo
item 9.2 deste Acórdão no prazo máximo de 30 (trinta) dias contados da ciência desta deliberação,
além da MPE Montagens e Projetos Especiais S/A, para ciência;
9.3.2. à Força-Tarefa da Operação Lava-Jato perante o Ministério Público Federal no Paraná, à
13ª Vara Federal de Curitiba, à Força-Tarefa da Operação Lava-Jato perante a Advocacia-Geral da
União no Paraná e ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica, além do envio à Petrobras, para
ciência e eventuais providências; e
9.4. promover o apensamento do presente processo ao TC 029.988/2017-9 com vistas à
consolidação das decisões proferidas pelo TCU em face das eventuais representações sobre as fraudes
às licitações na Repar.


596

Ata da 1a Sessão Plenária de 2021 do TCU

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Ata da 1a Sessão Plenária de 2021 do TCU

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1

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

ATA Nº 1, DE 20 DE JANEIRO DE 2021

Presidência: Ministra Ana Arraes (Presidente)

À hora regimental, a Presidente declarou aberta a sessão telepresencial do Plenário, com a

Ausentes, em férias, o Ministro Vital do Rêgo e os Ministros-Substitutos Augusto Sherman

O Plenário homologou as Atas nºs 48 e 49, referentes às sessões extraordinárias realizadas em 9

PUBLICAÇÃO DA ATA NA INTERNET

QUESTÃO DE ORDEM (v. inteiro teor no Anexo I a esta Ata)

COMUNICAÇÕES (v. inteiro teor no Anexo I a esta Ata)

Homologação, ad referendum, das Resoluções-TCU nºs 324 e 325, publicadas em 4 de janeiro

Homologação, ad referendum, da prorrogação da cessão dos servidores: AUFC Henrique

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Relacionamento Externo da Casa Civil da Presidência da República; e AUFC Joel Nogueira

Do Ministro Benjamin Zymler:

Informação de que foi proferido despacho no âmbito dos trabalhos de acompanhamento no

Do Ministro Augusto Nardes:

Do Ministro Raimundo Carreiro:

Da Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva:

PROCESSOS EXCLUÍDOS DE PAUTA

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC-007.531/2015-0 e TC-015.688/2007-6, cujo relator é o Ministro Aroldo Cedraz; e

PROCESSOS APRECIADOS POR RELAÇÃO

O Plenário aprovou, por relação, os Acórdãos de nºs 1 a 53.

PROCESSOS APRECIADOS DE FORMA UNITÁRIA

PROCESSO TRANSFERIDO DE PAUTA

Por deliberação do Colegiado, foi transferida de pauta a apreciação do processo TC-

Nos termos do art. 8º da Resolução-TCU 315/2020, ao apreciar o processo TC-012.552/2019-4,

ACÓRDÃO Nº 1/2021 - TCU - Plenário

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

1. Processo TC-001.133/2015-2 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)

ACÓRDÃO Nº 2/2021 - TCU - Plenário

Considerando os pareceres da Secretaria de Recursos no sentido da intempestividade, em mais

1. Processo TC-031.661/2015-7 (MONITORAMENTO)

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

1.3. Interessados: Associação dos Permissionários do Entreposto de São Paulo - Apesp

ACÓRDÃO Nº 3/2021 - TCU – Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, ACORDAM, por

1. Processo TC-036.610/2019-4 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

1.6.4. encaminhar cópia deste acórdão à Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste

ACÓRDÃO Nº 4/2021 - TCU - Plenário

VISTOS, relatados e discutidos este processo apartado, por determinação do Acórdão

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ACORDAM, por

1. Processo TC-006.791/2019-0 (REPRESENTAÇÃO)

ACÓRDÃO Nº 5/2021 - TCU - Plenário

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

1. Processo TC-018.470/2018-1 (REPRESENTAÇÃO)

ACÓRDÃO Nº 6/2021 - TCU - Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ACORDAM, por

1. Processo TC-026.380/2015-3 (PRESTAÇÃO DE CONTAS - Exercício: 2014)

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

1.7.2. julgar regulares as contas dos responsáveis;

ACÓRDÃO Nº 7/2021 - TCU - Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ACORDAM, por

1. Processo TC-027.702/2014-6 (PRESTAÇÃO DE CONTAS - Exercício: 2013)

ACÓRDÃO Nº 8/2021 - TCU - Plenário

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

1. Processo TC-002.479/2014-1 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)

ACÓRDÃO Nº 9/2021 - TCU - Plenário