Você está na página 1de 27

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.

852/2015-8

GRUPO II CLASSE V PLENRIO


TC 010.852/2015-8.
Natureza: Auditoria.
rgo/Entidade: Secretaria de Educao do Estado de Tocantins
(Seduc/TO).
Responsvel: Ado Francisco de Oliveira (CPF 624.464.011-04).
Interessados: Clara Construtora Ltda. (CNPJ 08.706.647/0001-45);
Coceno Construtora Centro Norte Ltda. (CNPJ 38.146.510/0001-
44); Constructor Ltda. ME (CNPJ 09.322.554/0001-80);
Construtora Rio Tranqueira Ltda. (CNPJ 01.195.536/0001-72);
Construtora Serra Alta Ltda. EPP (CNPJ 01.949.533/0001-87);
Indiapor Engenharia e Industria e Comercio Ltda. (CNPJ
00.577.802/0001-69); Marwe Engenharia Ltda., sucedida por
Vrtice Construes e Incorporaes Ltda. EPP (CNPJ
05.230.392/0001-07); Nasa Construtora Ltda. (CNPJ
07.361.619/0001-70); Rio Sono Construes e Topografia Ltda.
EPP (CNPJ 03.341.001/0001-98); Rodes Engenharia e Transportes
Ltda. (CNPJ 07.454.750/0001-82); Sabina Engenharia Ltda. (CNPJ
02.658.040/0001-50).
Representao legal: Leandro Wanderley Coelho (OAB/TO 4.276)
e outro, representando Constructor Ltda. EPP; Germiro Moretti
(OAB/TO 385-A), representando Coceno Construtora Centro Norte
Ltda.; Allander Quintino Moreschi (OAB/TO 5.080) e outro,
representando Nasa Construtora Ltda.; Thulyo Csar Severino
Barros (OAB/TO 6.057), representando Construtora Rio
Tranqueira Ltda.; Francisco Jos Sousa Borges (OAB/TO 413-B) e
outro, representando Rio Sono Construes e Topografia Ltda.;
Carlos Alberto Dias Noleto (OAB/TO 906), representando Rodes
Engenharia e Transportes Ltda.; Odilon Dorval da Cunha Klein
(OAB/TO 5.454-B), representando Secretaria de Educao do
Estado de Tocantins e Ado Francisco de Oliveira.

SUMRIO: AUDITORIA. CONVNIOS. FNDE.


CONSTRUO DE 19 ESCOLAS NO ESTADO DE
TOCANTINS. PARALISAES NAS OBRAS POR
INICIATIVA DA CONTRATANTE. PRORROGAO DE
CONTRATOS DEPOIS DE EXPIRADO O PRAZO DE
VIGNCIA. OITIVA PRVIA MEDIDA CAUTELAR.
CONTRATOS POR ESCOPO. PRORROGAO DO
CRONOGRAMA DE EXECUO POR TEMPO IGUAL AO DA
PARALISAO. DETERMINAO. RECOMENDAO.
ARQUIVAMENTO.
1. A regra a prorrogao do contrato administrativo
mediante a formalizao do respectivo termo aditivo, antes do
trmino do prazo de vigncia do ajuste, ainda que amparado em um
dos motivos do art. 57, 1, da Lei n 8.666, de 1993, uma vez que,
transcorrido o prazo de vigncia, o contrato original estaria
formalmente extinto e o aditamento posterior no poderia produzir
efeitos retroativos;

1
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

2. possvel considerar, no caso concreto, os perodos de


paralisao por iniciativa da contratante como perodos de
suspenso da contagem do prazo de vigncia do contrato de obras,
com o intuito de evitar o prejuzo da comunidade destinatria do
objeto de inquestionvel interesse pblico, mesmo diante da inrcia
do agente em formalizar tempestivamente o devido aditamento para
a prorrogao do prazo de concluso do objeto.

RELATRIO

Trata-se de auditoria realizada na Secretaria de Educao do Estado do Tocantins


(Seduc/TO), no perodo de 1 a 12/6/2015, com a finalidade de verificar a regularidade da aplicao de
recursos federais repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), por
intermdio dos Convnios nos 806.068/2007 (Siafi 601460), 700.230/2008 (Siafi 639550) e
657.644/2009 (Siafi 655688), cujos objetos consistiam na construo de escolas no mbito do Plano de
Aes Articuladas (PAR) e do Programa Brasil Profissionalizado (PBP).
2. Os aludidos convnios previam a construo de 19 escolas (10 padronizadas para a
educao bsica, 7 de tempo integral idealizadas pelo convenente e 2 de ensino mdio integrado ao
ensino profissionalizante), distribudas pela capital e por diversas cidades do interior do Estado, de
modo que existiriam 19 contratos de execuo de obras, um para cada empreendimento, os quais,
segundo a Seduc/TO, ainda estariam em vigor (Pea n 21).
3. A equipe da Secretaria de Controle Externo no Estado do Tocantins (Secex/TO), consoante
o relatrio acostado Pea n 167, identificou os seguintes achados de auditoria:
a) aportes financeiros feitos pelo FNDE com valores ou periodicidades intempestivos, a tal
ponto de comprometer a concluso dos empreendimentos;
b) deficincia na publicidade oficial e imposio de exigncias editalcias restritivas,
exorbitantes ou impertinentes, capazes de comprometer o ambiente concorrencial e de direcionar o
objeto licitado;
c) existncia de empreendimentos sem contrato de execuo em vigor; e
d) indcios de falhas do convenente na execuo das obras, no controle de pagamentos e no
retardamento da concluso de aes previstas nos planos de trabalho dos convnios auditados.
4. Especificamente em relao ao item 3-c, a unidade tcnica reportou que, para considerar
vigentes contratos extintos por decurso de prazo, o rgo jurisdicionado teria praticado ainda as
seguintes irregularidades:
a) aditamentos de prazo com os contratos j extintos, bem como duas rescises contratuais
incuas, eis que no haveria como operar efeitos jurdicos nos ajustes que j estariam extintos
(contratos derivados do Convnio n 806.068/2007);
b) aditamentos antes do trmino da vigncia dos contratos, consignando expressamente que a
contagem dos prazos prorrogados se iniciaria a partir da data de assinatura dos respectivos termos
aditivos, de tal sorte que os acrscimos de prazo aos contratos teriam sido menores que o pretendido
pela administrao (contratos derivados dos Convnios nos 700.230/2008 e 657.644/2009); e
c) suspenses na contagem dos prazos de vigncia dos contratos, correspondentes aos
perodos em que houve paralisaes na execuo das obras, conquanto os respectivos termos
contratuais consignavam expressamente o prazo de vigncia do ajuste, sem ressalvar nessa contagem
as eventuais paralisaes na execuo das obras (em todos os contratos).
5. Assim, a unidade tcnica props, de forma unssona, as seguintes medidas:
a) dar cincia ao FNDE sobre a inobservncia ou o descumprimento do cronograma de
liberao dos recursos pactuados, sem o consequente aditamento dos aludidos ajustes, o que

2
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

comprometeria a eficcia, a eficincia e a economicidade da aplicao dos recursos para os fins


almejados (achado do item 3-a);
b) audincia dos assessores jurdicos e do ento presidente da comisso de licitao dos
certames auditados (achado do item 3-b);
c) oitiva prvia adoo de medida cautelar para impedir o uso de recursos federais no
pagamento de despesas advindas da retomada das obras com respaldo em contratos que se
encontrariam com validade expirada, bem como a audincia dos gestores responsveis pelos atos ora
inquinados (achado do item 3-c); e
d) dar cincia Seduc/TO, ao FNDE e ao Conselho Estadual do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) sobre
as falhas apontadas no relatrio de auditoria em relao execuo dos aludidos contratos, ao controle
de pagamentos e ao acompanhamento das aes previstas nos planos de trabalho dos aludidos
convnios (achado do item 3-d).
6. Considerando as informaes apresentadas pela unidade tcnica no sentido de que a
Seduc/TO estaria na iminncia de retomar a execuo das obras paralisadas por intermdio de
contratos supostamente extintos, e que os aludidos convnios, envolvendo a aplicao de elevado
montante de recursos (R$ 101 milhes, dos quais j teriam sido repassados R$ 61,7 milhes) em rea
de alta relevncia social, determinei que, antes de se examinar a medida cautelar proposta, fosse
promovida a oitiva prvia da Seduc/TO e das empresas contratadas (Pea n 170).
7. Assim, em resposta oitiva promovida pela Secex/TO, com espeque no 2, do art. 276,
do RITCU, apenas trs empresas no compareceram aos autos, tendo o auditor federal lanado a
instruo tcnica Pea n 265, nos seguintes termos:
(...) 12. As comunicaes atinentes s oitivas foram expedidas a todos os indicados pelo
Relator, existindo casos de nomeao de advogados para acompanhamento e eventual manifestao
no processo. Apresentaram manifestaes em resposta a oitiva nove dos treze destinatrios, conforme
sumariado abaixo:
Resposta
Comunicao Cincia Advogado(s)
Parte/Interessados Oitiva
(peas) (peas) (peas)
(peas)
Seduc/TO 182 193 192 224
Nasa Construtora Ltda. 183 213 222 226
Indiapor Engenharia, Ind. e Comrcio Ltda. 184 214 -x- 250
Construtora Rio Tranqueira Ltda. 185 215 217 225
CM Construtora Ltda. 186 194 -x- -x-
Rio Sono Construes e Topografia Ltda. 187 204 218 220
Marwe Engenharia Ltda. (Razo Social atual: 188 195 -x- -x-
Vrtice Construes e Incorporaes Ltda.)
Sabina Engenharia Ltda. 189 196 207
Rodes Engenharia e Transportes Ltda. 190 197 198 206
Clara Construtora Ltda. 191 205 -x- -x-
Constructor Ltda. 228 232 237/242 243
Coceno Construtora Centro Norte Ltda. 229 233 -x- 238
Construtora Serra Alta Ltda. 240-241
230 244-247 -x- 255
251-253
RESPOSTA S OITIVAS
13. Circunscrevendo-nos aos argumentos que indubitavelmente tem relao com as
impropriedades listadas nas comunicaes das oitivas, as manifestaes apresentadas ora foram
sucintas e protocolares, dispensando rplicas, e ora mais extensas e merecedoras de anlises
pertinentes, todas sumarizadas nos termos que doravante individualizaremos.

3
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

14. A Rodes Engenharia e Transportes Ltda. declara que todos os aditivos quando
apresentados j esto devidamente analisados e aprovados pelo corpo tcnico e jurdico da Seduc/TO,
rgo contratante, sendo a empresa receptora de ordem administrativa e ficando na obrigao de
execut-los, convicta que todos os atos foram legalmente procedidos (pea 206).
15. A Sabina Engenharia Ltda. alegou em sua manifestao que a obra foi paralisada
inmeras vezes, a requerimento da Administrao Pblica, na maioria das vezes por alegada falta de
dotao oramentria, somando informao de que a contagem do prazo para concluso da obra foi
suspensa nos perodos de paralisao (pea 207).
16. A Rio Sono Construes e Topografia Ltda. objetou a possibilidade de concesso de
medida acautelatria arrimando-se nos seguintes argumentos (pea 220):
i) que a empresa no deu motivo para nenhuma paralisao, acrescentando que todas
elas ocorreram por determinao de rgo integrante da estrutura do Estado do Tocantins;
ii) aduziu enunciados da doutrina versando sobre a distino de contratos a prazo certo
e contratos por escopo;
iii) transcreveu a ementa do Parecer 13/2013/CPCL/DEPCONSU/PGF/AGU;
iv) noticiou deciso do TCU supostamente pertinente ao assunto, exarada por meio do
Acrdo 3131/2010-TCU-Plenrio;
v) anotou os termos do Sumrio de Acrdo 4/2011, emitido no mbito do Tribunal de
Contas do Estado do Tocantins (TCE/TO); e
vi) mencionou o teor da Smula 191, da jurisprudncia do TCU, supostamente como de
teor favorvel conveno da contagem de prazo que a Seduc/TO adotou nos contratos objeto da
fiscalizao.
Anlise da resposta Oitiva
17. Exibe-se flagrante contradio quando, ao mesmo tempo, a interessada recorre
distino doutrinria de contratos a prazo certo e contratos por escopo, bem como Ementa do
Parecer 13/2013/CPCL/DEPCONSU/PGF/AGU. Dizemos isso com segurana porque nos enunciados
dos itens I e III da Ementa do Parecer supracitado (pea 254, p. 1) esto fixados entendimento de que
os contratos administrativos classificados como de escopo sujeitam-se a prazos determinados de
vigncia, assim como todo e qualquer contrato administrativos e que no se admite prorrogao de
contrato administrativo depois de encerrada sua vigncia, ainda que se trate de contrato de escopo,
respectivamente.
18. Por outro lado, a referncia ao Acrdo 3131/2010-TCU-Plenrio no lhe
aproveitvel porque os casos examinados na auditoria no se amoldam situao objeto daquele
aresto. No item 7 do Voto que integra o decisum, o Relator pondera para aquele caso concreto que a
celebrao de aditivos aps o prazo vigencial ocorreu em apenas um contrato, de baixssimo valor,
sem consequncia mais grave para quaisquer das partes, acrescentando que a Auditoria Interna e a
Procuradoria Jurdica da entidade emitiram pareceres favorveis, embora alertando para a
intempestividade dos ajustes.
19. Nos casos apontados no Relatrio de Auditoria (pea 167, Achado II.3) emitido nestes
autos, a celebrao de aditivos de modificao de valor e de prazos de vigncia, bem como a
ocorrncia de duas rescises contratuais, foi generalizada (pea 21), envolvendo trs convnios
distintos e mais de duas dezenas de contratos, considerando que aqueles que foram rescindidos foram
substitudos por novos instrumentos para reger a relao com as novas contratadas.
20. Ademais, o Relator da deliberao suscitada pela Rio Sono Construes e Topografia
Ltda. destacou expressamente que a remansosa jurisprudncia do TCU no era condizente com a tese
da defesa de que o aditamento de prazo no seria necessrio nos chamados contratos de escopo (item
8, do Voto que acompanha o Acrdo 3131/2010-TCU-Plenrio), vez que isso significaria legitimar
contratos com prazo indeterminado, situada vedada pelas disposies do art. 57, da Lei 8.666/1993.
21. Fica patente, pois, que a supresso das multas aplicadas aos recorrentes no processo
apuratrio que deu azo prolao do Acrdo 3131/2010-TCU-Plenrio no deixou de considerar a

4
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

celebrao de atos contratuais aps o trmino da vigncia como irregularidades mas, no caso
especfico, modulou a deliberao desta Corte de Contas em razo da reprovabilidade, da
materialidade do valor envolvido, do fato de tratar-se de caso isolado e de existirem unidades internas
da entidade jurisdicionada que j apontavam vcio no procedimento que, somado constatao pelo
TCU, reuniam circunstncias capazes de impedir a reiterao das inquinaes.
22. Por outro lado, a aluso s deliberaes consignadas no Sumrio de Acrdo 4/2011,
do Pleno do TCE/TO, tambm no socorre as pretenses da Rio Sono no contexto da oitiva. A
informao veiculada no Portal do TCE/TO e na Ata da Sesso na qual a deliberao foi proferida
revelam que at os apostilamentos de preos efetivados fora do prazo de vigncia do contrato so
considerados ilegalidades por aquele Colegiado oportunizando, inclusive, a aplicao de multa aos
responsveis.
23. As referncias Smula 191, do TCU, tambm no favorecem a tentativa de impedir o
deferimento da medida cautelar. Aprovada em 26/10/1982, a compreenso adequada do sentido dessa
Smula foi se aperfeioando ao longo do tempo, especialmente aps a promulgao da Lei 8.666/1993
(de 21/6/1993). Comprova-se isso pelo teor do Relatrio e do Voto que precederam a prolao do
Acrdo 2143/2015-TCU-Plenrio, conforme excertos abaixo:
Relatrio
[...] 197. Portanto, segundo inteligncia dessa comisso, ultrapassado o prazo de vigncia de um
contrato administrativo sem a tempestiva prorrogao, extingue-se o contrato formal, inaugurando uma
situao de existncia (pendncia) de obrigaes lastreadas em mero contrato verbal e com prazo
indeterminado, irregularidade a ser sanada por meios juridicamente admissveis.
198. sabido que o contrato administrativo sempre bilateral e, em regra, formal. Assim no que
diz respeito matria aditamento importante que a administrao pblica diligencie para que as assinaturas
dos termos de aditamento sejam promovidas at o trmino da vigncia contratual, uma vez que, aps o decurso
do prazo, numa viso positivista, o contrato considera-se extinto.
199. Nessa esteira tambm o entendimento desta Corte de Contas, consubstanciado na Smula
191, segundo a qual indispensvel a fixao dos limites de vigncia dos contratos administrativos, de forma
que o tempo no comprometa as condies originais da avena.
Voto
[...] 4. Em atendimento s comunicaes processuais efetuadas os responsveis e as partes
interessadas apresentaram suas razes de justificativa e manifestaes, cuja anlise objeto do presente
julgamento. Em sntese, as ocorrncias referem-se a: 1) acrscimos e supresses em percentual superior ao
legalmente permitido; 2) projeto executivo deficiente; e 3) termo aditivo assinado aps o trmino da vigncia
do contrato.
5. Registro, desde j, a minha concordncia com a percuciente anlise e com a proposta de
encaminhamento apresentada pela Secretaria de Fiscalizao de Infraestrutura Porturia, Hdrica e
Ferroviria (SeinfraHid), transcrita no relatrio precedente, e incorporo os argumentos expendidos pela
unidade tcnica s minhas razes de decidir (sem os grifos no original).
24. Continuando a anlise das manifestaes na ordem cronolgica de protocolizao na
Secex-TO, a Construtora Rio Tranqueira Ltda. laconicamente discorre que apenas cumpriu as vrias
ordens de paralisao e de reincio de servios, muitas vezes arcando com prejuzos de mo-de-obra e
ou outras despesas relacionadas a tais fatos (pea 225).
25. J a Nasa Construtora Ltda. foi mais percuciente em sua manifestao, arrimada nas
seguintes bases (pea 226):
i) que atrasos nos pagamentos, falta de dotao oramentria, atrasos nos repasse a
cargo do FNDE e alteraes no projeto original foram as circunstncias mais comuns para as
inmeras paralisaes das obras, sempre motivados por culta da Administrao;
ii) afirma que no Acrdo 1980/2004-TCU-1 Cmara (TC 12.222/2001-0) foi proferido
entendimento de que a extino de contrato firmado opera-se somente com a concluso de seu objeto
e recebimento pela Administrao;

5
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

iii) apresenta excerto de Parecer SPA 906/2015, da Procuradoria Geral do Estado do


Tocantins (PGE/TO), supostamente favorvel devoluo dos prazos correspondentes aos perodos
de paralisao de obras;
iv) informa que a razo principal para o retardamento da concluso das obras
justamente a inadimplncia do FNDE com o repasse dos recursos;
v) rechaa a hiptese de que os aditamentos de prazo foram realizados aps expirao da
vigncia dos contratos, sustentando que os perodos de suspenso dos contratos so devolvidos
automaticamente ao cmputo do prazo, nos termos da Smula 191, do TCU e do 5, do art. 79, da
Lei 8.666/1993, sendo desnecessrio qualquer tipo de autorizao de natureza contratual, j que a
efetiva prorrogao decorre da Lei de Licitaes, em sua opinio clara em relao matria e
diferente do entendimento ventilado no Relatrio de Auditoria.
Anlise da resposta Oitiva
26. Reportando-se ao Acrdo 1980/2004-TCU-1 Cmara, o texto anotado na
manifestao da Nasa Construtora foi uma transcrio de excerto presente no Voto que integrou a
Deciso 732/1999-TCU-Plenrio, ambas bastante remotas. Por outro lado, no item 32 do Voto
pertinente quela primeira deliberao fica evidenciado que a anlise recaia sobre contratos
celebrados antes da edio da Lei 8.666/1993.
27. Aparenta m-f processual a referncia ao Parecer SPA 906/2015, da Procuradoria
Geral do Estado do Tocantins (PGE/TO), como elemento informativo que referendava a devoluo
dos prazos correspondentes aos perodos de paralisao de obras, porque tal documento s foi
emitido em 1/6/2015 (pea 224, p. 28-43), posteriormente a todos contratos e aditivos refutados pela
equipe de fiscalizao do TCU. Ademais, se tempestivo fosse, no se referia a qualquer dos contratos
fiscalizados, defendia tese incompatvel com o hodierno entendimento jurisprudencial do TCU e com a
tese padronizada no mbito da AGU quando confrontada com questes similares, ambos apontados
pela Controladoria-Geral do Estado do Tocantins - CGE/TO (pea 224, p. 30).
28. Outrossim, os atrasos nos repasses do FNDE poderiam repercutir no andamento das
obras, contudo, no seriam capazes de influenciar nos atos omissivos ou comissivos que permitiram a
expirao de prazos contratuais, assim como a celebrao de aditivos e rescises contratuais
referindo-se a ajustes j extintos.
29. A concatenao do teor da Smula 191, do TCU, relativamente incidncia sobre as
irregularidades em exame j foi analisada no item 23 desta Instruo, sendo dispensvel fazer
acrscimos.
30. A Seduc/TO, partcipe dos trs convnios fiscalizados, protocolizou resposta Oitiva
em reiterando argumentos j aludidos precedentemente. Alis, a maior parte do documento repete
com igualdade de texto aquele interposto pela empresa Rio Sono, ora linearmente, ora alterando a
ordem de posicionamento de trechos (peas 220 e pea 224). Inobstante essa peculiaridade, ofereceu
argumentao mais extensa porque todos os assomos de irregularidades foram tratados em sua
manifestao e, ainda, porque ao mesmo tempo convenente e rgo fiscalizado. Em sntese, suas
altercaes pronunciaram os seguintes argumentos (pea 224):
i) que a inconsistncia apontada na redao de termos aditivos de prorrogao de prazo
reside em interpretao, que no buscou o mtodo teleolgico, de modo a extrair qual seria a vontade
das partes em vez do sentido das palavras;
ii) considerando a materialidade dos casos, a real inteno dos aditivos em questo era o
acrscimo de prazo ao final da vigncia estipulada, sendo elemento menor para a gerao dos efeitos
jurdicos devidos a literalidade utilizada;
iii) o posicionamento PGE/TO, expresso no Parecer SPA 906/2015 de plausibilidade
jurdica de devoluo dos prazos correspondentes aos perodos de paralisao;
iv) que as disposies do 5, do art. 79, da Lei 8.666/1993, permitem a prorrogao
automtica em caso de impedimento, paralisao ou sustao do cronograma de execuo;

6
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

v) alega que a adoo da medida cautelar vislumbrada pode afetar o princpio da


continuidade do servio pblico.
Anlise da resposta Oitiva
31. Preliminarmente, convm ressaltar que houve duas situaes distintas que envolveram
aditamentos de prazo, quais sejam:
i) aquelas nos quais o aditamento utilizou redao em que o novo prazo seria
acrescentado imediatamente aps o trmino do prazo vigente, porm, foi celebrado com o ajuste j
extinto, a exemplo do que ocorreu com o Contrato 212/2010, para a execuo de escola em Almas/TO,
cuja vigncia pactuada foi at 12/1/2012 e o aditivo de prazo foi celebrado em 16/5/2013, ou seja, 490
dias aps a extino do contrato (peas 21 e pea 26, p. 14-15); e
ii) outra situao ocorreu com aditamentos de prazo celebrados antes do exaurimento da
vigncia contratual, porm, utilizando redao que definia expressamente como termo inicial da
contagem a data de assinatura do prprio termo aditivo como foi o caso, por exemplo, do Contrato
49/2013 (pea 21 e pea 99, p. 22).
32. Nesses casos acima os aditamentos de fato operaram um plus na vigncia, poca
considerados suficientes para a concluso dos empreendimentos, todavia, sem ter fora intrnseca
para comear a gerar efeitos e alcanar a extenso que a Seduc/TO pretende convencer tardiamente,
justamente porque percebeu que a maioria dos contratos enquadrados naquelas circunstncias j
estavam extintos ou na iminncia de isso ocorrer.
33. A intepretao subjetivista, defendida pala UJ, tem que ser utilizada com parcimnia e
comedimento. Intepretao no literal incidente sob clusula principal de contrato (partes
contratantes, objeto, regime de execuo, condies de pagamento e prazo, por exemplo) tem elevado
potencial para provocar mixrdia, gerar querelas jurdicas, comprometer interesses pblicos e
dificultar o exerccio do controle interno e do controle externo no plano estatal. Concernentemente a
tais clusulas possvel desconsiderar a literalidade em caso peculiares, como erros ortogrficos mas
no no cerne, no contedo da clusula em si, pois os enunciados utilizados no reduzem-se apenas a
uma questo de semntica.
34. No acorre ao alegante as remisses ao teor do 5, do art. 79, da Lei 8.666/1993
( 5 Ocorrendo impedimento, paralisao ou sustao do contrato, o cronograma de execuo ser
prorrogado automaticamente por igual tempo). Note-se que o dispositivo concerne Seo V, do
diploma legal, que trata da inexecuo e da resciso dos contratos e no a alteraes via aditamento.
Por outro lado, permite-se a prorrogao automtica por igual tempo, em casos de impedimento,
paralisao ou sustao, do cronograma de execuo da obra, que no se confunde com o prazo de
durao ou de vigncia do contrato, durante o qual so surtidos os efeitos jurdicos entre as partes.
35. Havia noo clara de que o prazo de execuo da obra e o de vigncia eram elementos
distintos, conforme consignado em trecho de parecer tcnico (pea 224, p. 52, ltimo pargrafo), bem
como em parecer da assessoria jurdica da UJ (pea 224, p. 60, ltimo pargrafo). Ademais, tanto os
contratos mais antigos (pea 26, p. 5, clusula quinta, subitem 5.1 e subitem 5.2, letra b) quanto os
mais recentes (pea 99, p. 2, clusulas quinta e sexta) deixam patente, acertadamente, que o prazo de
vigncia uma coisa e o prazo de execuo do objeto outra, este sempre contido naquele.
36. Refuta-se a concluso do Parecer SPA 906/2015, da PGE/TO, com os mesmos
fundamentos listados no item 27 destas laudas.
37. A tese de que a adoo da medida cautelar vislumbrada pode afetar o princpio da
continuidade do servio pblico descabida. Para produzir tal efeito deveria haver uma efetiva
prestao em curso e, no caso, concreto, nem mesmo est em andamento a construo das escolas, as
quais aps concludas consistiro apenas em um dos vrios meios materiais (instalaes, mobilirio,
equipamentos, professores, pessoal de apoio, material didtico, esportivo, insumos e utenslios para
fornecimento de alimentao escolar, servios de limpeza, vigilncia, manuteno predial etc.)
demandados para o desenvolvimento das aes educacionais e escolares.

7
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

38. So casusticos os argumentos inscritos na parte final da manifestao da Seduc/TO


(pea 224, p. 26-27) para sensibilizar o TCU a indeferir a medida cautelar proposta pela UT,
supostamente para evitar dissabores sociais e econmicos. Conforme explicitados nos quadros de
resumo da execuo de cada um dos trs convnios (peas 18-20) e tambm no prprio RA (pea 167,
item 27), os prazos originais de vigncia eram suficientes para a execuo dos empreendimentos e j
foram renovados de 3,5 a mais de 7 vezes em relao sua durao primria, sem chegar a bom
termo e, ainda, a fiscalizao constatou a disponibilidade de robustos saldos nas contas bancrias
sem aplicao em qualquer das dezenove escolas. Alis, um dos principais motivos que convenceram
o Relator a autorizar a realizao da fiscalizao foi o estado de paralisao e de baixa execuo das
escolas (TC 008.517/2015-8, peas 1, 2 e 4).
39. Superada a anlise da argumentao oferecida pela Seduc/TO, a Coceno Construtora
Centro Norte Ltda. tambm assevera que as paralisaes ocorreram por deciso da contratante, no
dando a contratada motivo e no tendo qualquer ingerncia nesses atos (pea 238). Por racionalidade
e economia dissertativa, importa enfatizar que em evidente combinao prvia adotou o mesmo texto
e, portanto, a mesma argumentao da Rio Sono Construes e Topografia Ltda. e da Seduc/TO
(peas 220 e 224, respectivamente), cabendo-lhe a mesma anlise j feita relativamente a estas.
40. Ato contnuo, a Constructor Ltda. aduz argumento reiteradamente suscitado,
afirmando que as paralisaes das duas obras para as quais foi contratada se deram exclusivamente
por conta da Administrao (contratante). Inobstante, acrescenta excertos de manifestaes dos
relatores de deliberaes remotas do TCU (Decises TCU 606/1996 e 732/1999, ambas do Plenrio e
Acrdo TCU 740/2003-Plenrio) buscando amparo para sua inferncia de que esta Corte de Contas
no vislumbra bice continuidade de contrato cuja inexecuo ou paralisao foi provocada pela
Administrao (pea 243).
Anlise da resposta Oitiva
41. Embora j tendo nos referido Deciso 732/1999-TCU-Plenrio em trecho
antecedente (item 26), a Deciso 606/1996-TCU-Plenrio tambm tratou de questes pertinentes a
contratos celebrados e executados sob a gide do Decreto-lei 2.300/1986. Alm das peculiaridades e
circunstncias especiais que envolvem os casos tratados naquelas deliberaes, no se pode olvidar
que um novo diploma legal passou a reger as licitaes e contratos administrativos a partir de junho
de 1993 e, tambm, que no se encontra apoio para a argumentao interposta nem na jurisprudncia
do TCU, nem na abalizada doutrina administrativista, nem no entendimento que rege as orientaes
emitidas pela AGU, rgo superior da assessoramento jurdico do Poder Executivo Federal, quando
reportam-se s hipteses de ocorrncias apontadas no Relatrio de Auditoria (pea 167, itens 106 a
108).
42. ltima interessada a responder notificao relacionada, a Construtora Serra Alta
Ltda. adotou idntica argumentao (pea 255), mormente no aspecto textual, daquelas interpostas
pelas empresas Rio Sono Construes e Topografia Ltda. (pea 220) e Coceno Construtora Centro
Norte Ltda. (pea 238), e que tambm representou a maior parcela argumentativa oferecida pela
Seduc/TO (pea 224), indicativo de atuao combinada e compartilhamento de interesses. Ante tal
circunstncia, aplica-se o mesmo raciocnio registrado na parte final do item 39 deste documento.
APURAES ADICIONAIS
43. Aps interpor argumentos em sede de resposta oitiva que lhe foi franqueada, a
Seduc/TO protocolizou documento adicional, sem explicitar objetivamente propsito ou pedido,
consistindo em relatrio descritivo do histrico dos trs convnios, originalmente destinado
CGE/TO (pea 257).
44. Considerando o prazo transcorrido entre a notificao da oitiva e esse novo elemento
documental de finalidade no esclarecida, a Secex-TO entendeu salutar, esclarecendo as razes em
nova Instruo (peas 258-259), a promover nova diligncia quela Secretaria de Estado, de modo a
obter informaes sobre eventuais iniciativas ou atos de substituio e alterao dos contratos,
retomada de obras, movimentaes financeiras e outras informaes ou decises relacionadas aos

8
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

contratos ora impugnados, materializadas aps a fase de execuo da auditoria, tendo em vista que os
entendimentos e concluses preliminares da equipe de fiscalizao, bem como todos os documentos e
fundamentao utilizada so de conhecimento do gestor estadual e de sua assessoria desde o incio de
agosto do ano em curso (peas 182, 192, 193 e 201).
45. A oficializao da Diligncia (peas 260-261) gerou resposta direta do destinatrio
(pea 262). O conjunto circunstancial que justificou a proposio dessa medida processual, em
conjunto com as respostas obtidas comportam a seguinte contextualizao:
i. todas as dezenove obras (pea 17) j estavam paralisadas quando o atual dirigente da
Seduc/TO estadual foi nomeado para o cargo, em 1/1/2015 e continuavam paralisadas na fase de
execuo da auditoria (1 a 12/6/2015);
ii. exceo da obra da escola de tempo integral no Loteamento Nova Araguana, em
Araguana/TO, objeto do contrato firmado com a Construtora Serra Alta. Ltda. e inserida no escopo
do Convnio 700230/2008 (pea 262, p. 7, letra b), todas as demais mantiveram-se paralisadas aps
tomar conhecimento dos resultados da auditoria, responder oitiva (agosto/2015), protocolizar
elementos adicionais (outubro/2015) e responder derradeira diligncia (novembro/2015);
iii. justamente sobre o preo e o aditamento de valor relacionados obra conduzida pela
Construtora Serra Alta. Ltda. foram suscitados substantivos indcios de irregularidades no Relatrio
de Auditoria (pea 167, itens 138 a 143);
iv. contrape-se lgica geral da UJ que todos os demais contratos continuaram
suspensos, sob insistente argumento de ser medida ponderada em funo do curso das apuraes da
Auditoria, contudo, esse especfico contrato furta-se de tal conjetura;
v. como a resposta Diligncia demonstra que no houve aditamentos de qualquer
natureza envolvendo os contratos de execuo de obras relacionados aos Convnios 806068/2007 e
657644/2009 (pea 262, p. 8, letra c) inafastvel deduzir que a UJ acolheu a postulao da equipe
de auditoria de que os dez contratos pertinentes ao primeiro dos ajustes ora citados estavam extintos,
de fato e de direito, e que os dois contratos do segundo ajuste retro tambm j se exauriram, mesmo
considerando o prazo mais alongado (19/6/2015) a que se chegava a partir da redao - impugnada
pela equipe de auditoria - dos aditivos de prazo que a Seduc/TO celebrou alterando os Contratos
287/2012 e 288/2012 (pea 21);
vi. comparando dados atinentes s vigncias contratuais reunidos pela equipe de auditoria
(pea 21) com as alteraes ocorridas via aditamentos informadas pelo atual titular da Seduc/TO
(pea 262, p. 8, letra c), circunscritas aos contratos que integram o rol de obras do Convnio
700230/2008, emergem inferncias que precisam ser relatadas, quais sejam:
a. os aditivos de prazo que alteraram os contratos 110/2013, 49/2013 e 62/2013,
supostamente celebrados em 8, 15 e 28/4/2015, respectivamente, no foram informados ou
apresentados equipe de auditoria na fase de execuo (1 a 12/6/2015);
b. segundo a Seduc/TO, os aditivos acima tiveram seus resumos publicados na imprensa
oficial ente 26 e 31/8/2015. Alm de flagrante descumprimento do prazo legal taxativamente
estipulado no pargrafo nico, do art. 61, da Lei 8.666/1993, maculando-lhes o aspecto da eficcia
jurdica, as publicaes ocorreram teriam sido providenciadas poucos dias aps tomar conhecimento
do Relatrio de Auditoria e da comunicao de oitiva, no sendo mera ilao admitir que foram
providncias intempestivas tendentes a manter vivos questionados vnculos contratuais, utilizando
ardis formais;
c. sem esquecer dos assomos de encarecimento incongruente da obra contratada
Construtora Serra Alta Ltda., referido em subitem antecedente, informa-se da firmatura de outro
aditivo que resultaria em novo incremento de custo, alm de prorrogao de prazo, pactuado em
16/6/2015. Mesmo que restasse consagrada a interpretao da Seduc/TO sobre o termo final da
vigncia desses contratos, o prazo final teria ocorrido em 4/5/2015 (pea 21), de modo que seria
ineficaz por pretender gerar alteraes em instrumento contratual extinto;

9
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

d. os demais aditamentos de prazo que alegadamente afetaram os contratos 92/2013,


105/2013 e 112/2013 (obras do Loteamento Maracan, em Araguana/TO, de Paraso do
Tocantins/TO e de Pedro Afonso/TO, respectivamente) ocorreram em datas subsequentes s que a
equipe de auditoria propugna como escorreitas, segundo as disposies dos aditamentos vlidos;
46. Nota-se, a propsito, que vrios pagamentos foram liberados desde a auditoria at o
atendimento da diligncia do TCU, envolvendo obras dos trs convnios fiscalizados, invariavelmente
utilizando recursos de origem federal, repassados pelo FNDE (pea 262, p. 9, letra e), sem que
nenhuma disponibilidade do Convenente fosse comprometida nesses desembolsos (pea 262, p. 8,
letra d).
CONSIDERAES FINAIS
47. Nem a Seduc/TO, tampouco as empresas contratadas, foram capazes de expungir com
argumentos as irregularidades tratadas via oitiva.
48. No vislumbramos risco de periculum in mora reverso porque a cautelar no intenta
proibir o reincio da execuo das obras tocadas com base em contratos juridicamente j extintos
mas, visa impedir que, caso no tenham sido ou enquanto no forem regularizadas pelos meios legais
cabveis as coberturas contratuais em questo, o convenente abstenha-se de utilizar recursos federais
para pagamento de novas medies alusivas a perodos subsequentes notificao da deciso;
49. No vemos razo para vedar a liberao de pagamentos por medies de
obras/servios j executados e atestados anteriormente ao deferimento da medida excepcional. Isso
decorre de depreenso do TCU, extrada da Lei Geral de Licitaes e Contratos Administrativos -
LGLCA (pargrafo nico, do art. 59, da Lei 8.666/1993), de que a execuo de servios ou obras
pblicas sem cobertura contratual irregular, todavia, essa situao no pode obstar o pagamento de
etapas/parcelas executadas visto que, se houve autorizao ou consentimento e os servios foram
prestados, deixar de pagar configuraria enriquecimento sem causa por parte da Administrao e at
mesmo violao do princpio da moralidade administrativa. Esse entendimento encontra-se refletido
na jurisprudncia do TCU (Acrdos 1.029/2006, 1.095/2007 e 2.279/2009, todos do Plenrio) e no
exime a obrigao de apurar as responsabilidades de quem deu causa hiptese.
50. Reportando-nos ltima determinao presente no Despacho do Relator (pea 170,
item 2, letra b), exarado aps as primeiras manifestaes desta unidade de instruo, esclarecemos
que:
i) foram realizados pontuais ajustes redacionais em tpicos da proposta original,
buscando conferir mais clareza aos comandos;
ii) a determinao inicialmente sugerida no item 164 do Relatrio de Auditoria (pea 167,
p. 34-35) foi desdobrada de modo a alcanar a Seduc/TO em seu terreno obrigacional como partcipe
dos convnios;
iii) avaliamos que no seria medida producente converter aos alertas listados na
decomposio do item 165 do Relatrio de Auditoria, mormente pelas ponderaes registradas nos
itens 31, 154 e 156 a 161, daquele documento;
iv) por fim, as ponderaes explicitadas no item 49, acima, atendem parte final daquela
determinao do Relator (apurao de eventual dano ocasionado por pagamentos sem devida
cobertura contratual).
51. Por ltimo, fazendo uma reviso de alguns dos ritos administrativos da Sesau/TO que
culminaram com rescises (pea 46, p. 12-15; pea 78, p. 12-15) e aditamentos (pea 224, p. 28-43,
55-61 e 74-78) de contratos cujos prazos vigenciais j haviam sido inteiramente exauridos, operando
a extino de tais ajustes, avaliamos, de boa-f, que h um equivocado e arraigado entendimento das
assessorias jurdicas auxiliares de diversas autoridades e rgos vinculados ao Poder Executivo do
Estado do Tocantins, relacionada confuso entre prazo de vigncia contratual e prazo de
execuo de obra ou de servios de engenharia, inclusive quando tais prazos so expressamente
distinguidos em disposies contratuais.

10
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

52. Os desacertos nessa confuso ou fuso de institutos ocorrem porque, com as


corriqueiras suspenses e autorizaes de reincio para execuo de obras ou servios, as quais
devem afetar somente o controle dos prazos de execuo contratualmente acordados, esto sendo
considerados pelas assessoria jurdicas em questo como circunstncias que, automaticamente,
suspendem e devolvem os prazos de paralisao aos prazos de vigncia, deturpando a definio
jurdica e a concepo jurisprudencial pertinentes e fazendo com que, no raras vezes, certos
contratos se perpetuem ilicitamente.
53. Nessa compreenso, entendemos que ser de bom senso excluir os ex-gestores da
Seduc/TO da sujeio audincia proposta no subitem 163.1 do Relatrio de Auditoria (pea 167,
p. 35-36), tendo presente que os elementos documentais conduzem observao de que as rescises,
aditamentos ou manuteno de contratos verdadeiramente j extintos amparou-se em pareceres
jurdicos equivocados, substituindo-a por medida de carter pedaggico, consistente em dar cincia
Assessoria Jurdica da UJ, bem como Procuradoria-Geral do Estado do Tocantins, salientando o
entendimento jurisprudencial atualmente fixado no mbito do TCU, a ser observado tanto por rgos
federais como por rgos ou entidades pertencentes estrutura de outros Entes subnacionais,
especialmente nos casos de fiscalizao de contratos custeados com verbas federais transferidas
voluntariamente.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO:
54. Considerando as evidncias que fundamentaram, bem como o prprio teor do
Relatrio de Auditoria (pea 167), somados s analises consignadas precedentemente, submetemos os
autos s instncias que que devam manifestar-se a respeito antes do crivo do Relator, com as
seguintes propostas de encaminhamento processual:
54.1. rejeitar todas as alegaes apresentadas em razo das oitivas realizadas;
54.2. com fulcro no art. 276, do Regimento Interno do TCU, deferir medida cautelar
consistente em determinar Secretaria de Educao do Estado do Tocantins (CNPJ 25.053.083/0001-
08), por intermdio de seu atual Titular, que abstenha-se de utilizar recursos federais, especificamente
os repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) para os fins dos
Convnios 806.068/2007 (Siafi 601.460), 700.230/2008 (Siafi 639.550) e 657.644/2009 (Siafi
655.688), celebrados em 27/12/2007, 31/12/2008 e 20/12/2009, respectivamente, para pagamento de
novas medies alusivas a perodos ulteriores notificao da presente deciso acautelatria,
atinentes aos contratos de execuo de obras (pea 21 destes autos) examinados na auditoria objeto
destes autos, at que este Tribunal decida sobre o mrito das questes doravante examinadas em sede
de audincia ou, antes disso, por meio de substituio dos contratos ora reputados como extintos,
observada a legislao vigente e sem prejuzo de que o TCU seja tempestivamente informado acerca
dos fundamentos legais e dos meios instrumentais adotados para as novas selees e contrataes,
alm de encaminhar cpias dos novos contratos, se for o caso.
54.3. com fulcro no art. 157, caput, c/c o 1. do art. 201, do Regimento do TCU, realizar
audincia dos responsveis a seguir identificados, para que apresentem justificativas pelas
irregularidades que lhes so atribudas, no prazo de quinze dias, contados do recebimento das
respectivas comunicaes:
54.3.1. Magnlia Barreira Parente (CPF 806.471.541-53), Maria da Graa Portinho
Dornellas (CPF 220.170.970-04) e Jackson Fernandes Filgueiras (CPF 378.163.224-53), as
primeiras assessoras jurdicas da Secretaria de Infraestrutura do Estado do Tocantins e o ltimo
assessor jurdico da Secretaria de Educao do Estado do Tocantins, por terem aprovado minutas de
editais de licitaes submetidas ao seu exame, mediante manifestao e subscrio de ato legalmente
vinculado (pargrafo nico, do art. 38, da Lei 8.666/1993), apesar de eivadas com as irregularidades
e omisses discriminadas no Achado II.2, do Relatrio de Auditoria.
i. Participaes na responsabilidade de Magnlia Barreira Parente (CPF 806.471.541-
53): Concorrncia 15/2009, Concorrncia 17/2009, Concorrncia 18/2009, Concorrncia 19/2009,

11
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

Concorrncia 20/2009, Concorrncia 21/2009, Concorrncia 22/2009, Concorrncia 1/2010 e


Concorrncia 9/2010;
ii. Participaes na responsabilidade de Maria da Graa Portinho Dornellas (CPF
220.170.970-04): Concorrncia 16/2009;
iii. Participaes na responsabilidade de Jackson Fernandes Filgueiras (CPF
378.163.224-53): Regime Diferenciado de Contrataes - RDC 7/2013 e Regime Diferenciado de
Contrataes - RDC 4/2013.
54.3.2. Lus Mrio Ranzi (CPF 353.851.110-15), ex-presidente da Comisso de Licitao
de Obras e Servios (CLOPS) da Secretaria de Infraestrutura do Estado do Tocantins, por ter
veiculado avisos inicias de abertura de licitaes para contrataes de obras para as quais se previa
a utilizao de recursos federais no custeio das despesas decorrentes, com omisses graves (ausncia
de indicao de nmeros de telefone, fax ou e-mail) tendentes a obstaculizar a atrao de
interessados, a busca eventuais pedidos de informaes e esclarecimentos, bem como facilitar a
disponibilizao do prprio edital e seus anexos por meios eletrnicos, circunstncias que podem ter
comprometido a formao de um ambiente concorrencial satisfatrio formado pelos maior nmero
possvel de empresas aptas a participar das disputas, afetando tanto aquelas domiciliadas na
localidade da sede do licitante, quanto e com maior prejuzo para empresas as domiciliadas em outras
cidades ou estados, de modo que violou as diretrizes do art. 3, caput e do inciso I, do 1, da Lei
8.666/1993.
54.4. com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU) expedir as seguintes determinaes, a serem cumpridas no prazo de
sessenta dias, contados do recebimento das respectivas comunicaes:
54.4.1. ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), por meio de seu
atual titular, para que elabore e encaminhe plano de ao a este Tribunal de Contas, contemplando
medidas e prazos factveis para a realizao dos desembolsos remanescentes a cargo da entidade
federal, respeitadas as clusulas e condies previstas nos Convnios 700230/2008 (Siafi 639550) e
657644/2009 (Siafi 655688), ambos celebrados com a Secretaria de Educao do Estado do
Tocantins, de modo a evitar o estado de paralisao atual e dar efetividade s aes, tendo presente o
descumprimento do cronograma de desembolsos pactuados nos ajustes supracitados, as disposies
legais pertinentes ( 3, do art. 57, da Lei 8.666/1993), a inquestionvel importncia social e
econmica, assim como a dimenso dos benefcios a serem usufrudos a partir da concluso dos
empreendimentos contemplados nos convnios especificados. (Achado II.1);
54.4.2. Secretaria de Educao do Estado do Tocantins, por meio de seu atual titular,
para que, alm das medidas cabveis exclusivamente a sua prpria atuao, articule-se com o Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) e apresente a este Tribunal de Contas, plano de
ao no qual informe as medidas j adotadas e/ou em andamento para que regularizar a situao
contratual, para retomar a execuo e proceder finalizao da construo de todas as escolas
objeto dos Convnios 806.068/2007 (Siafi 601.460), 700.230/2008 (Siafi 639.550) e 657.644/2009
(Siafi 655.688), observados os princpios da razoabilidade, da moralidade e da eficincia,
considerando os prazos de execuo previstos nos projetos aprovados e as diversas prorrogaes j
promovidas, registrando com clareza o diagnstico da situao atual, as aes e medidas alvitradas
para as escolas entrarem em efetiva operao, os custos e prazos previstos para tanto, a
disponibilidades financeiras atuais e as fontes de financiamento alocadas para materializar esses
propsitos, individualizando tais fatores para cada convnio e cada empreendimento escolar
contemplado em seu escopo.
54.5. com base no art. 4, inciso IV, da Portaria-Segecex 27/2009, determinar Secex-TO
que monitore o cumprimento das determinaes retro estipuladas.
54.6. com espeque no art. 4, da Portaria-Segecex 13/2011, dar cincia:
54.6.1. ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), por meio de seu
atual Titular e do Dirigente da Auditoria Interna da Autarquia (Achado II.1):

12
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

i. que a inobservncia ou descumprimento do cronograma de liberao do montante ou


das parcelas de recursos pactuados em sede de convnios ou instrumentos congneres, sem prvia
justificativa no respectivo processo, sem apostilamento ou aditamento daqueles instrumentos para
adequao s novas condies e sem comunicao tempestiva aos convenentes, constitui
irregularidade grave, d ensejo defasagem entre os custos aprovados nos planos de trabalho e os de
execuo, acarreta ao final desembolsos financeiros maiores e evitveis para o errio federal, cria
embaraos para os convenentes e seus contratados no caso de execuo indireta, especialmente
envolvendo obras pblicas, preldio bastante comum para execuo parcial e abandono de
empreendimentos financiados por transferncias voluntrias federais cuja execuo fica a cargo de
outras esferas de governo, compromete ou inviabiliza os princpios da celeridade, da economicidade,
da eficincia e da moralidade, aos quais esto jungidos todos os que atuam na Administrao Pblica,
alm de afrontar as disposies do art. 57, caput e 3, c/c o inciso I, do art. 116, todos da Lei
8.666/1993, circunstncias que sujeitam os responsveis por tais ocorrncias aplicao de sanes
cabveis por parte desta Corte de Contas, mediante apurao em processo devido, sem prejuzo do
encaminhamento ao Ministrio Pblico Federal, dado o potencial para configurar ato de improbidade
administrativa (Achado II.1);
ii. os produtos dos projetos inerentes aos planos de trabalho aprovados e que integram os
Convnio 806068/2007 (Siafi 601460), 700230/2008 (Siafi 639550) e 657644/2009 (Siafi 655688) no
esto contemplados nem como metas do Programa Temtico 2030 (Educao Bsica), sucessor e
aglutinador, aps o exerccio 2011, dos Programas 1061 (Brasil Escolarizado), 1448 (Qualidade na
Escola) e 1062 (Desenvolvimento da Educao Profissional e Tecnolgica), tampouco esto listados
como Empreendimentos Individualizados com Iniciativas (Anexos I e III, da Lei 12.593/2012).
(Achado II.1);
iii. para a durao de convnios extrapolar a vigncia dos crditos oramentrios
indicados para lhes dar suporte na ocasio da celebrao, eventuais prorrogaes s podem ocorrer
se a hiptese tenha sido prevista e, ainda, que haja legtimo interesse da Administrao na dilao do
prazo, sendo condio sine qua non para a formalizao da alterao que os produtos dos projetos
aprovados nos respectivos planos de trabalho estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano
Plurianual (PPA), consoante a inteligncia do art. 57, caput e inciso I, c/c o art. 116, caput, da Lei
8.666/1993, esclarecendo que, doravante, prorrogaes feitas com inobservncia de tais requisitos
ficaro sujeitas devida apurao processual e eventual responsabilizao daqueles que lhes derem
causa (Achado II.1);
iv. a ausncia das quadras cobertas, campo de futebol, pista de atletismo e caixa de salto
distncia na escola de tempo integral contemplada para o Loteamento Nova Araguana, em
Araguana/TO, ao aprovada no Plano de Trabalho do Convnio 700230/2008 (Siafi 639550),
compromete severamente a concepo e os propsitos operacionais de estabelecimento pblico
voltado para aquela extenso e tipo de acolhimento do futuro alunato, nem justifica a existncia do
Bloco de Esportes com o mesmo dimensionamento e o mesmo custo das outras seis escolas que
formam o rol de aes do ajuste supracitado (Achado II.4).
54.6.2. Secretaria de Educao do Estado do Tocantins, por meio de seu atual Titular,
acerca das seguintes situaes:
i. doravante, sob pena de responsabilizao, todas as licitaes para contratao de
obras pblicas que prevejam a utilizao de recursos federais provenientes de transferncias
voluntrias patrocinadas por quaisquer rgos ou entidades federais devem utilizar nas planilhas,
servios/insumos, quantitativos e preos unitrios que integrarem os editais, bem como exigir das
planilhas com mesma finalidade que acompanham as propostas de preos dos licitantes, coluna para
especificar a codificao do insumo/servio equivalente no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e
ndices da Construo Civil - Sinapi ou no Sistema de Custos de Obras Rodovirias (Sicro), do
Departamento Nacional de Infraestrutura em Transportes (DNIT), ainda que outra codificao
prpria ou de nveis numricos para ordenar o rol de itens unitrios seja concomitantemente utilizada

13
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

(Achado II.4);
ii. a incluso no processo administrativo que acoberta o contrato de execuo da obra do
termo de recebimento provisrio e/ou definitivo da escola construda em Almas/TO, com recursos do
Convnio 806068/2007 (Siafi 601460), celebrado com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educao, elemento essencial ao controle das obrigaes entre os contratantes e prestao de
contas perante o Concedente (Achado II.4);
iii. para evitar responsabilizao direta, por no representar informao que represente a
verdade material, modifique no Sistema Integrado de Monitoramento, Execuo e Controle do
Ministrio da Educao (Simec) o status da situao das obras de construo das escolas em
Aparecida do Rio Negro/TO, Combinado/TO e Filadlfia/TO, todas custeadas com recursos do
Convnio 806068/2007 (Siafi 601460), at que de fato estejam concludas e que sejam saneadas
pendncias ou vcios construtivos, dentre os quais a falta de limpeza final do canteiro e
desmobilizao das instalaes provisrias das construtora, parcialidade ou ausncia de instalaes
eltricas e de rede lgica, ausncia de fixao de tampas de bacias sanitrias, sifes, torneiras e
outros utenslios das instalaes hidrossanitrias, balces em granito mal instalados ou instalados de
forma a oferecer risco de quebra imediata, calhas de coleta de guas pluviais lanadas contra
paredes e janelas, rachaduras greves em paredes, em estruturas de concreto e em pisos de granitina,
ausncia de subestaes expostas tipo trafo 150 KVA (ocasionando insuficincia e instabilidade da
rede eltrica), sem prejuzo de que avaliaes em conjunto dessa Secretaria e das construtoras
resultem em instalao de itens ou correo de defeitos ora no mencionados; (Achado II.4);
iv. a auditoria objeto destes autos verificou negligncia envolvendo essa Secretaria de
Estado para requerer de seus contratados, particularmente daqueles para cuja remunerao
concorreram recursos federais repassados em funo dos Convnios 806068/2007 (Siafi 601460),
700230/2008 (Siafi 639550) e 657644/2009 (Siafi 655688), no sentido de requerem tempestivamente a
apresentao de garantias de execuo contratual previstas nos editais de licitaes e nos contratos,
receberem garantias por valores inferiores ao devido, inexigir garantias complementes em casos de
incremento do valor contratual em decorrncia de aditamentos, bem como para comprovar por meio
de aplices a contratao de seguros contra riscos de engenharia (Achado II.4);
v. poder acarretar a responsabilizao de gestores dessa Secretaria, em fiscalizaes
subsequentes, negligncia quanto comprovao de anotao de responsabilidade tcnica para as
atividades de superviso e fiscalizao de obras custeadas com recursos federais, consoante
enunciado da Smula 260, desta Corte de Contas (Achado II.4);
vi. as consultas dirigidas ao Instituto Natureza do Tocantins (Naturatins) versando a
respeito da necessidade ou no de licenciamento para a construo das escolas deve, para maior
transparncia e rapidez da anlise, informar a estimativa do pblico usurio a ser atendido
diariamente nos estabelecimentos (corpo diretivo, docentes, discentes, auxiliares dos servios
escolares, contratados e etc.), tendo presente as disposies dos arts. 27, 28, 30, 32 e inciso IV, do
art. 79, todos da Resoluo 07/2005, do Conselho Estadual do Meio Ambiente (Coema) (Achado II.4);
vii. a paralisao de todas as obras que integram o rol de aes dos Convnios
806068/2008 (Siafi 601460), 700230/2008 (Siafi 639550) e 657644/2009 (Siafi 655688) quando h,
incontroversamente, disponibilidade de recursos financeiros vinculados para quitar saldos pendentes
de medies aprovadas, para dar continuidade ou mesmo para concluir obras mais adiantadas,
ofende os princpios da moralidade e da eficincia, aos quais devem estar jungidos todos os atos dos
gestores pblicos (Achado II.4);
viii. em avaliao perfunctria, o percentual obtido (54,71%) entre a soma das medies
aprovadas em favor das Rodes Engenharia e Transportes Ltda. (at a stima medio no caso do
Contrato 287/2012 e at a oitava medio relativamente ao Contrato 288/2012) e o valor global
pactuado entre as partes por meio do Convnio 657644/2009 (Siafi 655688) indicativo de
incompatibilidade entre o que de fato foi realizado e o que j fora aprovado, sendo salutar que se
promovam avaliaes mais criteriosas por parte dos representantes dessa Secretaria encarregados do

14
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

acompanhamento e fiscalizao (Achado II.4);


ix. deve ser priorizada a concluso das instalaes esportivas da escola de Pindorama/TO
(objeto do Convnio 806068/2008 - Siafi 601460), tendo em vista que as atividades escolares j foram
iniciadas desde 2014, mesmo com a obra inconclusa, por fazerem parte da tipologia de escola
padronizada e aprovada no projeto e cuja indisponibilidade implica em carncia grave para as
atividades, bem como em riscos de acidentes propiciados aos alunos frequentadores daqueles locais
(Achado II.4);
x. os quantitativos do subgrupo agregador de despesas denominado Terraplenagem,
tanto na estimativa de preos utilizada na Concorrncia 3/2013, objeto do Contrato 130/2013, quanto
nas alteraes promovidas pelo primeiro termo aditivo, justificam uma reavaliao criteriosa para
atestar sua plausibilidade haja vista que i) o item de maior valor contratado dentre as sete obras
objeto do Convnio 700230/2008 (Siafi 639550), apesar de ser realizada no menor de todos os
terrenos; ii) a topografia local, a existncia de edificaes residenciais, comerciais, escolas, igrejas e
outros tipos de prdios, e de eroso pluvial na rea de acesso obra, bem como as caractersticas de
solo verificada no interior do terreno, inclusive na escavao inicial para a piscina, no do aparente
sustentao aos quantitativos para escavao a fogo em material de 3 categoria, rocha viva, a cu
aberto, furao a barra mina, nem para o dimensionamento do material escavado e transportado,
sendo cabvel a hiptese de tratar-se de ardil para equiparar o valor da obra ao das demais, cujo
valor da construo foi em princpio reduzido em virtude da escola no contemplar quadras
cobertas, campo de futebol, pista de atletismo e caixa de salto distncia (Achado II.4);
xi. a ausncia das quadras cobertas, campo de futebol, pista de atletismo e caixa de salto
distncia na escola de tempo integral contemplada para o Loteamento Nova Araguana, em
Araguana/TO, ao aprovada no Plano de Trabalho do Convnio 700230/2008 (Siafi 639550),
compromete severamente a concepo e os propsitos operacionais de estabelecimento pblico
voltado para aquela extenso e tipo de acolhimento para o futuro alunato, nem justifica a existncia
do Bloco de Esportes com o mesmo dimensionamento e o mesmo custo das outras seis escolas que
formam o rol de aes do ajuste supracitado (Achado II.4).
54.6.3. ao Conselho Estadual do Tocantins do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), por meio de seu atual
Presidente, de que a omisso, a negligncia, ou a atuao meramente formal, sem demonstrar
verdadeiro propsito e iniciativas concretas de articulao com outras instncias pblicas visando o
acompanhamento da aplicao de recursos federais repassados voluntariamente pelo Ministrio da
Educao ou suas entidades vinculadas para aes decorrentes da adeso do Estado do Tocantins ao
Plano de Aes Articuladas (PAR) poder acarretar a responsabilizao dos integrantes do
Colegiado, em razo das incumbncias de instncia de controle social estipuladas no artigo 10, da Lei
12.695/2012.
54.6.4. Assessoria Jurdica da Secretaria de Educao, bem como Procuradoria-Geral
do Estado do Tocantins, que em ao fiscalizatria de obras relacionadas execuo dos Convnios
806.068/2007 (Siafi 601.460), 700.230/2008 (Siafi 639.550) e 657.644/2009 (Siafi 655.688), todos
celebrados entre o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) e a Secretaria de
Educao do Estado do Tocantins, foi constatado pareceres jurdicos que fundem num mesmo
conceito e como um nico elemento o prazo de vigncia contratual e o prazo de execuo de obra ou
servio de engenharia, interpretando-se que em funo de corriqueiras suspenses e autorizaes de
reincio da execuo de obras/servios daquela natureza, em vez de tais eventos afetarem somente o
controle dos prazos de execuo, esto sendo considerados como circunstncia material que,
automaticamente, suspendem e devolvem os prazos de paralisao ao prazo de vigncia, deturpando a
definio jurdica e a concepo legal, jurisprudencial, normativa e doutrinria apontadas no
Relatrio de Auditoria, de modo que, no raras vezes, certos contratos se perpetuem ilicitamente,
sejam rescindidos, distratados, aditados, servios sejam executados e pagos quando, de fato e direito,
os contratos j foram extintos, convindo destacar que o entendimento ora comunicado ser aplicado

15
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

em quaisquer fiscalizaes desta Corte de Contas que envolvam a aplicao de recursos federais
transferidos voluntariamente para rgos ou entidades pertencentes estrutura de outros Entes
subnacionais.

8. Enfim, o titular da Secex/TO, discordando do encaminhamento proposto pelo auditor


federal, manifestou-se Pea n 266, nos seguintes termos:
(...) 6. Regularmente efetuadas as oitivas determinadas no despacho, obteve-se
manifestao da Secretaria de Estado da Educao Seduc/TO e de mais nove construtoras que
mantm contratos com o Estado do Tocantins. A manifestao da Seduc/TO encontra-se anexada
Pea 224. J as manifestaes das nove empresas encontram-se anexadas s Peas 206, 207, 220,
225, 226, 238, 243, 250 e 255.
7. Submetido o processo para sua instruo, o auditor, entre outras medidas, props que
o Tribunal defira medida cautelar consistente em determinar Seduc/TO que abstenha de utilizar
recursos federais repassados por meio dos convnios em comento a fim de efetuar pagamentos de
novas medies atinentes aos contratos listados na Pea 21 dos autos at deciso definitiva de mrito
do Tribunal.
7.1. Tambm props que seja realizada audincia de trs assessores jurdicos
(pareceristas) por emitirem pareceres favorveis aprovando minutas de editais de licitaes, a
despeito destes apresentarem as irregularidades e omisses discriminadas no Achado II.2 do
Relatrio de Auditoria.
8. Uma vez submetido minha apreciao, fao o parecer descrito nos itens e subitens
seguintes, onde, pelas razes expostas, manifesto discordncia com as propostas do auditor.
DA CAUTELAR PROPOSTA
9. Consoante o art. 276 do Regimento Interno/TCU, o Relator poder, em caso de
urgncia, de fundado receio de grave leso ao Errio ou a direito alheio ou de risco de ineficcia da
deciso de mrito, de ofcio ou mediante provocao, adotar medida cautelar, determinando a
suspenso do procedimento impugnado, at que o Tribunal julgue o mrito da questo. Tal
providncia dever ser adotada quando presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum
in mora.
10. Analisando os elementos dos autos, verifica-se que no h os pressupostos acima
mencionados, conforme afirma o auditor instrutor.
Do fumus boni iuris
11. A doutrina administrativista distingue dois tipos de contratos: contratos por escopo e
contratos por prazo certo.
11.1. O contrato por prazo certo aquele em que a obrigao principal do contratado
extinta em razo de termo preestabelecido. Ou seja, aquele cujo prazo de execuo extingue-se em
data preestabelecida, independentemente do que fora ou no realizado pelo contratado. Exemplos
deste tipo de contrato so os contratos de prestao de servios contnuos, como vigilncia, limpeza,
etc.
11.2. J o contrato por escopo aquele cujo prazo de execuo somente se extingue
quando o contratado entrega para a Administrao o objeto contratado. O tempo apenas caracteriza
ou no a mora do contratado. o caso tpico de contratos para execuo de obras, tal como o so os
contratos em comento.
11.3. Nos contratos por escopo a Administrao contrata tendo em vista a obteno de um
bem determinado. O escopo do contrato estar consumado quando entregue o bem. Certo deve estar
que a fixao do prazo relevante para que a Administrao possa exigir do particular executante um
mnimo de eficincia e celeridade necessrio para a satisfao do interesse pblico. Nesse caso, o
tempo em que vai se desenrolar a execuo do contrato no o elemento essencial, mas sim, a
execuo do objeto.
12. Em pesquisa que fiz sobre contratos por escopo na sesso jurisprudncia selecionada

16
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

do TCU, a qual se d em enunciados elaborados pela Diretoria de Jurisprudncia da Secretaria das


Sesses do TCU a partir de deliberaes selecionadas sob o critrio de relevncia jurisprudencial,
levando-se em conta ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberao, discusso no
colegiado ou reiterao de entendimento importante, houve retorno do recente Acrdo 1674/2014-
Plenrio da relatoria do Ministro Jos Mcio Monteiro. Apresenta-se o seguinte enunciado:
Enunciado:
Nos contratos por escopo, inexistindo motivos para sua resciso ou anulao, a extino do ajuste
somente se opera com a concluso do objeto e o seu recebimento pela Administrao, diferentemente dos
ajustes por tempo determinado, nos quais o prazo constitui elemento essencial e imprescindvel para a
consecuo ou a eficcia do objeto avenado.
12.1. Tal enunciado est corroborado pelo trecho seguinte do voto condutor do Acrdo:
9. No tocante retomada da avena, a unidade tcnica e a Procuradoria acreditam ser possvel,
por se tratar de contrato por escopo, cuja extino ocorreria apenas com a concluso do objeto. Para
fundamentar essa posio, foram mencionados o Acrdo 778/2012 - Plenrio e a Deciso 732/1999 -
Plenrio. Reproduzo trecho dos votos condutores de dois acrdos que descrevem esse entendimento:
- Acrdo 2.068/2004 - Plenrio:
O voto acima demonstra a tendncia doutrinria de diferenciar entre os efeitos da extino dos
prazos nos contratos de obra e nos de prestao de servios. Nos primeiros, em razo da natureza de seu
objeto, a extino do prazo no acarretaria, de imediato, a extino do contrato, eis que essa somente
ocorreria com a entrega do objeto. O trmino do prazo no teria por efeito a extino do contrato, mas sim a
caracterizao de mora, se fosse o caso, do contratado. J nos segundos como, por exemplo, contrato de
prestao de servio de limpeza, o trmino do prazo teria o condo de encerrar o contrato. que, nesses
contratos, o lapso temporal previsto no contrato integraria o seu objeto, de modo que, terminado o prazo,
terminado o contrato. Seguindo essa linha de raciocnio, vale trazer a lume Hely Lopes Meirelles (Licitao e
Contrato Administrativo, 10 ed., p. 230):
A extino do contrato pelo trmino de seu prazo a regra dos ajustes por tempo determinado.
Necessrio , portanto, distinguir os contratos que se extinguem pela concluso de seu objeto e os que
terminam pela expirao do prazo de sua vigncia: nos primeiros, o que se tem em vista a obteno de seu
objeto concludo, operando o prazo como limite de tempo para a entrega da obra, do servio ou da compra sem
sanes contratuais; nos segundos, o prazo de eficcia do negcio jurdico contratado, e assim sendo,
expirado o prazo, extingue-se o contrato, qualquer que seja a fase de execuo de seu objeto, como ocorre na
concesso de servio pblico, ou na simples locao de coisa por tempo determinado. H, portanto, prazo de
execuo e prazo extintivo do contrato.
- Acrdo 5.466/2011 - 2 Cmara:
Como demonstrou a Sr [omissis], a doutrina e a jurisprudncia dividem os contratos pblicos em
duas espcies: 1) por prazo determinado, que se extinguem pela expirao do prazo de sua vigncia; e 2) por
escopo, que se extinguem pela concluso de seu objeto. No caso dos segundos, expirado o prazo de sua
vigncia sem a concluso do respectivo objeto, seria permitida a devoluo do prazo, como previsto no art. 79,
5, da Lei n 8.666/1993, in verbis:
[...] A jurisprudncia do TCU tambm se postou nesse sentido, como se observa no voto condutor
da Deciso 732/1999 - Plenrio, de que se extraiu o trecho a seguir:
No entanto, ao meu ver, inexistindo motivos para sua resciso ou anulao, a extino de
contrato pelo trmino de seu prazo somente se opera nos ajustes celebrados por tempo determinado, nos quais
o prazo constitui elemento essencial e imprescindvel para a consecuo ou eficcia do objeto avenado, o que
no o caso do contrato firmado pelo DER/MG, no qual a execuo prvia o seu objetivo principal. Dessa
forma, no havendo motivos para a cessao prvia do ajuste, a extino do contrato firmado com o DER/MG
operar-se-ia apenas com a concluso de seu objeto e recebimento pela Administrao, o que ainda no
ocorreu.
10. Observo que no h, nos autos, notcia da resciso do ajuste; consta apenas o documento por
meio do qual o Presidente da Comisso de Fiscalizao determinou a paralisao das obras para o dia
23/4/2002, em decorrncia da insuficincia de recursos financeiros - Memorando 01/2002 [...].
11. Adicionalmente, verifico que o art. 79, 5, da Lei 8.666/1993 fixa que, em casos de
paralisao do contrato, o cronograma de execuo deve ser prorrogado automaticamente por igual tempo e
que o art. 57, 1, inciso III, da mesma norma prev a possibilidade de prorrogao dos prazos para a

17
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

execuo contratual quando a Administrao tenha provocado sua interrupo.


12. Assim, creio que, para o caso em exame, a reativao do contrato pode ser aceita como
legtima, com o consequente acolhimento das alegaes de defesa dos responsveis, tendo em vista a natureza
do seu objeto e o fato de que, conforme as informaes disponveis, a suspenso da execuo no foi causada
pela contratada.
13. Estando o Acrdo 1674/2014-Plenrio selecionado entre aquelas deliberaes
constantes da sesso jurisprudncia selecionada, de se prever que se trata de reiterao de
entendimento importante, portanto, dada a sua similaridade, tal entendimento pode perfeitamente ser
aplicado aos contratos tratados nos presentes autos.
14. importante destacar que, conforme consignado no voto supramencionado, a prpria
Lei 8.666/1993 j traz a previso que em se tratando de contrato por escopo, ocorrendo paralisao,
o cronograma ser prorrogado automaticamente por igual tempo. Isso o que diz o art. 79, 5, da
citada lei:
art. 79 (...)
(...) 5. Ocorrendo impedimento, paralisao ou sustao do contrato, o cronograma de execuo
ser prorrogado automaticamente por igual tempo.
14.1. Acrescente-se que o art. 57, 1, inciso III, da mesma norma prev a possibilidade de
prorrogao dos prazos para a execuo contratual quando a Administrao tenha provocado sua interrupo.
Art. 57 (...)
(...) 1 Os prazos de incio de etapas de execuo, de concluso e de entrega admitem
prorrogao, mantidas as demais clusulas do contrato e assegurada a manuteno de seu equilbrio
econmico-financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados no processo:
(...) III. interrupo da execuo do contrato ou diminuio do ritmo de trabalho por ordem e no
interesse da Administrao.
15. Conforme j demonstrado no relatrio de auditoria e na instruo do auditor, os
contratos em questo sofreram sucessivas paralisaes por iniciativa da Administrao, no entanto,
no houve formalizao tempestiva de aditivos de prazos. Por isso mesmo, o auditor defende que os
contratos estariam extintos por decurso do prazo previsto no seu termo.
16. Como visto, no esse o entendimento que se extrai da jurisprudncia do TCU e da
prpria Lei 8.666/1993. Pelo contrrio, segundo esses institutos, os contratos esto em plena
validade, j que no se identifica nos autos que tenha havido qualquer motivo para resciso ou
anulao de tais avenas.
16.1. Ademais, conforme j espancado no relatrio de auditoria, o FNDE no repassou
todos os recursos especificados nos convnios, de modo que mesmo que no houvesse as paralisaes,
no seria possvel concluir todas as obras objetos dos convnios.
17. Sendo assim, diante do relatado nos tpicos precedentes, conclui-se pela ausncia do
fumus boni iuris, pressuposto essencial para justificar adoo de medida cautelar.
Do periculum in mora ao reverso
18. Alm da ausncia do fumus boni iuris, tambm h que considerar ser plausvel
admitir a existncia do periculum in mora ao reverso, capaz de trazer prejuzos maiores em caso de
adoo de medida cautelar.
18.1. Como j salientado no relatrio de auditoria, destaca-se a relevncia
socioeconmica dos empreendimentos para o desenvolvimento do alunato nos aspectos educacional e
profissional, e os reflexos favorveis para as respectivas famlias aps seu funcionamento, bem como
a contribuio para o desenvolvimento econmico e tecnolgico para a regio e sua parcela de
contribuio para o Pas.
18.2. Soma-se a isso o contedo do documento entregue pela Seduc/TO que se encontra
anexado Pea 257. L est demonstrado que existem significativos recursos depositados nas contas
especficas dos convnios, os quais, se no so suficientes para concluso de todas as obras, por certo
so suficientes para concluso de pelo menos algumas que podem ser selecionadas segundo critrio
de convenincia e oportunidade do gestor.
18.3. Com adoo de cautelar, esses recursos permanecero nas contas sem possibilidade
18
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

de aplicao imediata nas obras, pois em tal medida estaria implcita a ideia de extino dos
contratos, e, portanto, as obras somente poderiam ter sequncia com novas licitaes.
18.4. Quem j lidou com licitaes sabe o quanto complexo e moroso um processo
licitatrio a fim de buscar contrataes de obras que j foram parcialmente executadas em outros
contratos. Ademais, como j dito, existem significativos recursos depositados nas contas dos
convnios, de modo que mant-los parados nas referidas contas enquanto existem obras de inegvel
importncia social em condies de serem concludas, por certo no a medida mais adequada.
18.5. Apenas para reforar, consta informao dada pelo gestor a ttulo de exemplo sobre
o custo de R$ 500.000,00 mensais que o Estado tem que arcar com transporte escolar em determinada
regio, os quais sofreriam sensvel reduo com a concluso daquelas obras (Pea 224, p. 26).
DAS AUDINCIAS PROPOSTAS
19. O auditor props realizao de audincias de dois pareceristas jurdicos que atuaram
emitindo pareceres no decorrer dos procedimentos licitatrios que redundaram na assinatura dos
contratos para execuo das obras, a despeito das irregularidades apontadas no achado II.2 do
relatrio de auditoria.
19.1. Tambm props audincia do presidente da Comisso de Licitao por ter
veiculado avisos iniciais de abertura de licitaes para contrataes de obras para as quais se previa
a utilizao de recursos federais no custeio das despesas decorrentes, com omisses graves
(ausncia de indicao de nmeros de telefone, fax ou e-mail) tendentes a obstaculizar a atrao de
interessados, a busca eventuais pedidos de informaes e esclarecimentos, bem como facilitar a
disponibilizao do prprio edital e seus anexos por meios eletrnicos, circunstncias que podem
ter comprometido a formao de um ambiente concorrencial satisfatrio formado pelos maior
nmero possvel de empresas aptas a participar das disputas, afetando tanto aquelas domiciliadas
na localidade da sede do licitante, quanto e com maior prejuzo para empresas as domiciliadas em
outras cidades ou estados, de modo que violou as diretrizes do art. 3, caput e do inciso I, do 1, da
Lei 8.666/1993.
20. pacfica a jurisprudncia do TCU que, embora no exera funo administrativa
estrito senso, o parecerista jurdico pode ser considerado responsvel perante o TCU nos casos de
parecer que, por dolo ou por culpa, induza o administrador pblico prtica de irregularidade. A
responsabilidade tem fundamento legal, pois o art. 71, inciso VIII, da Constituio Federal, c/c
art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, autoriza a aplicao de multa por atos praticados com grave
infrao de norma legal. Existindo parecer que, por dolo ou por culpa, induza o administrador
pblico prtica de irregularidade, haver responsabilidade no apenas dos gestores, mas tambm
dos pareceristas jurdicos. Nesses termos so inmeros acrdos, a exemplo dos Acrdos
1.964/2010-1 Cmara, 1.161/2010-Plenrio, 6.640/2009-1 Cmara, 3.987/2009-2 Cmara e
157/2008-1 Cmara, dentre outros.
20.1. Portanto, o parecerista s pode ser apenado naqueles casos em que houver dolo ou
culpa. No o que est demonstrado nos autos.
20.2. A longa lista apontada pela equipe de auditoria em seu relatrio (achado II.2, Pea
167, p. 10-20), as quais cansa aos olhos em l-las todas, tratam-se de irregularidades/impropriedades,
algumas de natureza tcnica, outras contbeis, e ainda outras de natureza meramente burocrtica.
No h em nenhuma delas a presena de carter que vincule a possibilidade de um nico parecer.
No vi em nenhum dos casos natureza tal que indique que a aprovao do edital possa ser
considerada erro inescusvel, qual seja, aquele que no escaparia anlise de senso comum.
20.3. O dolo ou a culpa no podem ser presumidos, tm que estarem devidamente
fundamentados, de modo que fique claro que no seria possvel outra interpretao. A equipe de
auditoria no fez isso, simplesmente indicou os atos que entendeu ilegais e, na anlise da
culpabilidade, aps deixar consignado no ser possvel afirmar a existncia de dolo, definiu uma
responsabilidade objetiva dos pareceristas em vista de que eram advogados.
20.3. por tais razes que deixo de adotar a proposta de audincias dos pareceristas

19
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

jurdicos em minha proposta.


21. Concernente audincia do presidente da Comisso de Licitao, igualmente discordo
que haja fundamentos para que seja realizada.
21.1. A irregularidade apontada que na veiculao do edital houve omisso grave,
notadamente a ausncia da indicao de nmeros de telefone, fax ou e-mail. No vejo qualquer
irregularidade nisso, posto que no h em nenhum dispositivo legar, seja qual for, a obrigao de que
sejam disponibilizadas tais informaes na divulgao de editais.
21.2. bvio que a existncia dessas informaes auxilia eventuais interessados na
obteno mais clere de informaes, mas no representa obstculo instransponvel para que as
consiga nem impedimento que venha inviabilizar sua participao no certame licitatrio. Vejam que a
equipe no apontou irregularidade referente publicao em Dirio Oficial da Unio e em jornal de
grande circulao. Isto sim, seria uma irregularidade.
21.3. Essas informaes so facilmente obtidas na prpria pgina do rgo na internet e
estamos tratando de uma secretaria de Estado, cujo endereo facilmente obtido por qualquer
pessoa. Se algum desejava obstar participao de algum licitante, estou certo que este no meio
eficiente para faz-lo.
CONSIDERAES FINAIS
22. Como relatado nos tpicos precedentes, discordo das propostas do auditor instrutor,
tanto no que concerne adoo de medida cautelar como realizao das audincias. Tambm
entendo que outras deliberaes propostas necessitam de alguns reparos.
23. J destaco que minha proposta diametralmente oposta do auditor. Este prope
adoo de medida cautelar determinando que a Administrao abstenha de utilizar os atuais
contratos para dar continuidade s obras. Ao contrrio disso, proporei no tpico pertinente que as
obras sejam retomadas de imediato utilizando os atuais contratos.
24. No obstante, esclareo que no seria leviano de propor que sejam retomadas todas as
obras, pois j se sabe que no h recursos suficientes para isso. Proporei apenas que sejam
retomadas aquelas obras para as quais j h recursos suficientes para conclu-las, as quais devero
ser elencadas segundo critrio de convenincia e oportunidade do gestor. Para as obras que no haja
recursos suficientes para conclu-las, proporei que se mantenha paralisados os respectivos contratos
at que haja aporte de recursos suficientes, quando ento devero ser retomadas.
25. Isso de justifica porque o FNDE ainda no repassou todos os recursos dos convnios e
se considerarmos a atual situao econmica pela qual passa o governo federal, no vislumbramos
expectativas de que os restantes dos recursos sejam repassados em curto prazo.
26. Sendo assim, nada mais produtivo que pelo menos sejam concludas algumas obras de
modo a lhes dar funcionalidade at que haja aporte de recursos para concluir todas as outras. A
situao que se depara, com recursos parados nas contas e com todas as obras inconclusas, com
certeza o pior dos mundos.
27. Concernente s propostas de audincias, pelas razes expostas nos itens 19 a 21 e
subitens deste parecer, discordo do entendimento do auditor, de modo que deixo de adot-las no meu
encaminhamento.
28. A proposta que farei no tpico seguinte consiste, resumidamente, no seguinte:
determinao Seduc/TO para que elabore plano de ao a fim de que sejam retomadas, de imediato,
aquelas obras para as quais haja recursos suficientes para conclu-las, elencadas segundo critrio de
convenincia e oportunidade do gestor; e determinao ao FNDE para que informe o TCU sobre o
cronograma de repasse de recursos que ainda se encontram pendentes. Deixo de adotar as cincias
propostas pelo auditor por consider-las desnecessrias.
29. Por derradeiro, mesmo que persista o entendimento pela adoo de cautelar, e em se
entendendo no ser cabvel realizao das audincias, verifico que o processo j se encontra em
condies de receber julgamento definitivo de mrito, posto que todos os atores envolvidos j foram
ouvidos em sede de oitiva e no h mais necessidade de qualquer saneamento a ser feito no processo.

20
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

Nem mesmo o auditor props qualquer tipo de saneamento, a no ser as audincias.


29.1. Verifica-se, portanto, que as audincias seriam o nico entrave para que o processo
j receba julgamento de mrito, de modo que, em nome do princpio da celeridade processual, reforo
ser desnecessrio e inadequado que sejam realizadas, posto no possurem relevncia necessria a
ponto de obstrurem que o processo receba julgamento imediato. Ademais, como j defendi em tpicos
precedentes, tais audincias so questionveis e estamos tratando de um processo relevante de
auditoria que foi realizado em junho do presente ano. Considera-se ainda que o rgo estadual est
aguardando a deciso do TCU para dar prosseguimento s obras.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
8. Em face do exposto, submeto os autos considerao superior, propondo:
a) determinar Secretaria de Educao do Estado do Tocantins, por intermdio do seu
titular, que elabore plano de ao e informe o TCU, no prazo de 30 (trinta) dias, com vistas
retomada imediata da execuo daquelas obras objetos dos Convnios 806068/2007, 700230/2008 e
657644/2009, todos celebrados com Fundo Nacional da Educao FNDE, observado o critrio que
somente podem ser retomadas aquelas obras para as quais haja recursos suficientes nas contas
especficas dos convnios em valores suficientes para que sejam concludas, as quais podero ser
elencadas segundo critrio de convenincia e oportunidade do gestor, tomando-se o cuidado de
paralisar ou manter paralisadas aquelas obras que no foram elencadas, as quais somente podero
ser retomadas quando houver aporte de recursos suficientes para conclu-las;
b) determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE, por
meio de seu atual titular, para que elabore e encaminhe plano de ao a este Tribunal de
Contas, no prazo de 60 (sessenta) dias, contemplando medidas e prazos factveis para a
realizao dos desembolsos remanescentes a cargo da entidade federal, respeitadas as clusulas
e condies previstas nos Convnios 700230/2008 (Siafi 639550) e 657644/2009 (Siafi 655688), todos
celebrados com a Secretaria de Educao do Estado do Tocantins, de modo a evitar o estado de
paralisao atual e dar efetividade s aes, tendo presente o descumprimento do cronograma de
desembolsos pactuados nos ajustes supracitados, as disposies legais pertinentes ( 3, do art. 57,
da Lei 8.666/1993), a inquestionvel importncia social e, assim como a dimenso dos benefcios a
serem usufrudos a partir da concluso dos empreendimentos contemplados nos convnios
especificados;
c) determinar Secex-TO que monitore as determinaes supras.

o Relatrio.

VOTO

Trata-se de auditoria realizada na Secretaria de Educao do Estado do Tocantins


(Seduc/TO), no perodo de 1 a 12/6/2015, com a finalidade de verificar a regularidade da aplicao de
recursos federais repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), por
intermdio dos Convnios nos 806.068/2007 (Siafi 601460), 700.230/2008 (Siafi 639550) e
657.644/2009 (Siafi 655688), celebrados em 27/12/2007, 31/12/2008 e 20/12/2009, respectivamente,
para a construo de 19 escolas no mbito do Plano de Aes Articuladas (PAR) e do Programa Brasil
Profissionalizado (PBP), com montante de recursos previstos da ordem de R$ 101 milhes, dos quais
j teriam sido repassados R$ 61,7 milhes.
2. Como visto no Relatrio precedente, a Secex/TO promoveu a oitiva prvia da Seduc/TO e
das empresas por ela contratadas para a execuo das obras objeto dos aludidos convnios, tendo em
vista a proposta de medida cautelar para impedir o uso de recursos federais no pagamento de despesas
decorrentes de contratos que se encontrariam com validade expirada.
3. De acordo com a unidade tcnica, para considerar vigentes os aludidos contratos, o rgo
estadual teria usado dos seguintes artifcios: (a) aditamentos e rescises em contratos que j estariam

21
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

extintos por decurso de prazo (contratos derivados do Convnio n 806.068/2007); (b) aditamentos
antes do trmino da vigncia dos contratos, com a contagem dos prazos prorrogados se iniciando a
partir da data de assinatura dos respectivos termos aditivos (contratos derivados dos Convnios
nos 700.230/2008 e 657.644/2009); e (c) suspenses na contagem dos prazos de vigncia de todos os
contratos, correspondentes aos perodos de paralisao na execuo das obras, sem que houvesse
previso nos respectivos termos contratuais.
4. A Seduc/TO alegou, em suma, que: (a) o prazo de vigncia inicialmente previsto nos
contratos de empreitada (contrato por escopo) no delimitaria a real vigncia dos mesmos, que
continuariam em vigor at a efetiva entrega dos objetos contratados; (b) a inconsistncia apontada na
redao de termos aditivos de prorrogao de prazo decorreria de interpretao equivocada, que no
teria extrado a vontade das partes, mas, sim, o sentido literal, de modo que a real inteno dos aditivos
seria o acrscimo de prazo ao final da vigncia estipulada; (c) o posicionamento da Procuradoria Geral
do Estado (PGE/TO), expresso no Parecer SPA n 906/2015, seria pela plausibilidade jurdica de
devoluo dos prazos correspondentes aos perodos de paralisao; (d) o 5, do art. 79, da Lei
n 8.666, de 21 de junho de 1993, permitiria a prorrogao automtica em caso de impedimento,
paralisao ou sustao do cronograma de execuo; e (e) a adoo da medida cautelar vislumbrada
poderia afetar o princpio da continuidade do servio pblico.
5. As empresas contratadas pelo Estado alegaram, em sntese, que:
a) os aditivos j estariam devidamente analisados e aprovados pelo corpo tcnico e jurdico
da Seduc/TO e, por esse motivo, a empresa ficaria na obrigao de execut-los, convicta de que esses
atos teriam observado a legislao vigente (Rodes Engenharia e Transportes Ltda.);
b) a obra teria sido paralisada inmeras vezes, a pedido da administrao estadual,
principalmente por falta de dotao oramentria, ocasionando atrasos nos pagamentos, e que a
contagem do prazo para concluso da obra teria sido suspensa nos perodos de paralisao, de sorte
que no teria sido ultrapassado o prazo previsto no contrato (Sabina Engenharia Ltda.);
c) as paralisaes teriam sido determinadas pela administrao estadual; o contrato seria por
escopo, no por prazo; e o Acrdo 3.131/2010-TCU-Plenrio, o Acrdo 4/2011 do Tribunal de
Contas do Estado do Tocantins (TCE/TO) e a Smula n 191 da jurisprudncia do TCU dariam
respaldo aos procedimentos adotados (Rio Sono Construes e Topografia Ltda., em manifestao de
contedo similar da Seduc/TO);
d) a empresa teria cumprido as vrias ordens de paralisao e de reincio de servios, muitas
vezes arcando com prejuzos, e que os aditivos teriam respaldo na legislao aplicvel, em especial, no
art. 79 da Lei n 8.666, de 1993 (Construtora Rio Tranqueira Ltda.);
e) os atrasos nos pagamentos, por falta de dotao oramentria e atrasos nos repasse do
FNDE, e as alteraes no projeto original teriam sido os principais motivos para as paralisaes das
obras, por iniciativa da administrao, com fulcro no art. 57 da Lei n 8.666, de 1993; o Acrdo
1.980/2004-TCU-1 Cmara teria fixado entendimento no sentido de que a extino de contrato
firmado ocorreria somente com a concluso de seu objeto e recebimento pela administrao; o Parecer
SPA n 906/2015, da PGE/TO, recomendaria a devoluo dos prazos correspondentes aos perodos de
paralisao; e os aditamentos de prazo no teriam sido realizados aps a expirao da vigncia dos
contratos, nos termos da Smula n 191 do TCU e do 5, do art. 79, da Lei n 8.666, de 1993, de
modo que seria desnecessrio a autorizao de natureza contratual, j que a efetiva prorrogao
decorreria da prpria lei (Nasa Construtora Ltda.);
f) as paralisaes ocorreram por deciso da contratante (Coceno Construtora Centro Norte
Ltda. e Construtora Serra Alta Ltda., com argumentos similares aos apresentados pela Rio Sono
Construes e Topografia Ltda. e pela Seduc/TO);
g) as paralisaes teriam sido determinadas pela contratante, acrescentando, nesse ponto,
excertos das Decises 606/1996 e 732/1999 e do Acrdo 1.740/2003, todos do Plenrio do TCU,
segundo os quais no haveria bice continuidade de contrato cuja paralisao teria sido provocada
pela administrao (Constructor Ltda.); e

22
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

h) a empresa teria confiado no contratante quanto aos aspectos legais; a mudana dos gestores
estaduais em janeiro de 2011 teria gerado descontinuidade; e as paralisaes e aditamentos no teriam
sido motivados pela empresa (Indiapor Engenharia, Indstria e Comrcio Ltda.).
6. Aps analisar as respostas s oitivas, o auditor federal da Secex/TO props:
a) determinar cautelarmente Seduc/TO que se abstenha de aplicar os recursos federais
repassados no pagamento de novas medies atinentes aos contratos firmados no mbito dos aludidos
convnios (Pea 21), at a deciso definitiva de mrito do Tribunal;
b) promover a audincia dos pareceristas jurdicos e do ento presidente da comisso de
licitao, respectivamente, por terem aprovado minutas de edital contendo as falhas apontadas na
auditoria e por deficincia na publicidade da licitao (v. item 3-b do Relatrio precedente);
c) encaminhar determinaes ao FNDE e Seduc/TO; e
d) dar cincia das principais falhas constatadas ao FNDE, Seduc/TO, ao Conselho Estadual
do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb) e PGE/TO.
7. De outra sorte, o titular da unidade tcnica discordou do encaminhamento proposto pelo
auditor federal, considerando que: (a) no estariam presentes os pressupostos necessrios concesso
da medida cautelar (fumaa do bom direito e perigo na demora), bem assim que haveria a incidncia
do perigo na demora reverso; (b) no estaria demonstrado o dolo ou a culpa dos pareceristas jurdicos;
e (c) no haveria fundamento legal para as supostas omisses apontadas na divulgao da licitao.
8. Nesse sentido, o dirigente props determinar Seduc/TO que elabore plano de ao para a
retomada das obras para as quais haja recursos suficientes para a sua concluso e ao FNDE que
informe ao TCU o cronograma de repasse dos recursos pendentes nos aludidos convnios.
9. Acompanho, em essncia, a proposta do titular da Secex/TO, incorporando as suas
concluses a estas razes de decidir, sem prejuzo de tecer as consideraes que se seguem.
10. Com efeito, a jurisprudncia desta Corte de Contas se consolidou ao longo do tempo no
sentido de considerar irregular o aditamento feito aps o trmino da vigncia contratual, ainda que
amparado em um dos motivos do art. 57, 1, da Lei n 8.666, de 1993, uma vez que o contrato
original estaria formalmente extinto, de sorte que no seria juridicamente cabvel a sua prorrogao ou
a continuidade da sua execuo (v.g.: Acrdos 66/2004, 1.717/2005, 216/2007, 1.335/2009,
1.936/2014 e 2.143/2015, todos do Plenrio do TCU).
11. Como se sabe, a Lei de Licitaes e Contratos permite a prorrogao do contrato nas
situaes em que a contratante determina a paralisao da obra, autorizando, inclusive, a prorrogao
do cronograma de execuo, por igual perodo, contudo, tal previso no dispensa a formalizao do
aditamento, a fim de ajustar os prazos de concluso das etapas e de entrega da obra, at porque toda e
qualquer prorrogao de prazo deve ser previamente justificada e autorizada ( 2, do art. 57, da Lei n
8.666, de 1993).
12. Nessa esteira tambm o entendimento consubstanciado na Smula n 191 do TCU,
segundo a qual indispensvel a fixao dos limites de vigncia dos contratos administrativos, de
forma que o tempo no comprometa as condies originais da avena, bem como na Orientao
Normativa n 3/2009 da Advocacia-Geral da Unio (AGU), que aduz: na anlise dos processos
relativos prorrogao de prazo, cumpre aos rgos jurdicos verificar se no h extrapolao do
atual prazo de vigncia, bem como eventual ocorrncia de soluo de continuidade nos aditivos
precedentes, hipteses que configuram a extino do ajuste, impedindo a sua prorrogao.
13. Ocorre que, nos chamados contratos por escopo (em que o objeto consistiria na obteno
de um bem ou na construo de uma obra), o prazo de execuo s seria extinto quando o objeto fosse
definitivamente entregue administrao e as demais obrigaes fixadas no ajuste fossem plenamente
satisfeitas, de modo que, inexistindo motivos para resciso ou anulao, a extino desse tipo de ajuste
somente se operaria com a concluso do objeto e com o seu recebimento definitivo pela administrao,
diferentemente do que ocorreria nas avenas por tempo determinado (em que o objeto consistiria na

23
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

prestao de servios contnuos), nos quais o prazo constituiria elemento essencial e imprescindvel
para a consecuo ou a eficcia do objeto avenado.
14. Considerando tal raciocnio, o TCU tem acolhido, em carter excepcional, na anlise de
alguns casos concretos, a tese de diferenciar os efeitos da extino do prazo de contratos de obra, como
se verifica nos seguintes julgados: Deciso 606/1996-Plenrio; Deciso 732/1999-Plenrio; Acrdo
1.740/2003-Plenrio; Acrdo 1.980/2004-1 Cmara; Acordo 2.068/2004-Plenrio; Acrdo
1.808/2008-Plenrio; Acrdo 3.131/2010-Plenrio; Acrdo 5.466/2011-2 Cmara; e Acrdo
778/2012-Plenrio; e Acrdo 1.674/2014-Plenrio.
15. Importa destacar que nesses casos o Tribunal identificou a presena de circunstncias
objetivas atenuantes da conduta dos gestores, tais como: descontinuidade na liberao de recursos
oramentrios; paralisao da obra motivada pela contratante; aplicabilidade do art. 57 da Lei n 8.666,
de 1993, inclusive a contrato celebrado sob a gide do Decreto-Lei n 2.300, de 21 de novembro de
1986; fundamentao do aditamento em parecer jurdico; prorrogao do cronograma de execuo por
tempo igual ao da paralisao, com suporte no art. 79, 5, da Lei n 8.666, de 1993; e adoo de
providncias para o cumprimento do contrato, evitando prorrogao indefinida ou abusiva.
16. Bem se v que neste caso concreto tambm esto presentes algumas dessas circunstncias
pontuadas na jurisprudncia do Tribunal, em especial, o fato de os aditamentos considerados ilegais
(posteriores ao trmino de vigncia da avena) terem decorrido da premissa equivocada do governo
estadual no sentido de que os prazos de vigncia dos contratos por escopo seriam prorrogados
automaticamente em decorrncia dos sucessivos perodos de paralisao, com espeque nos arts. 57,
1, inciso III, e 79, 5, da Lei n 8.666, de 1993, sem a necessidade do tempestivo aditamento.
17. Assim, mostra-se adequada a soluo proposta pelo dirigente da unidade tcnica, a fim de
autorizar, em carter excepcional e em sintonia com os precedentes mencionados, a continuidade dos
aludidos contratos, isso porque, como se sabe, a regra a prorrogao do contrato administrativo
mediante a formalizao do respectivo termo aditivo, antes do trmino do prazo de vigncia do ajuste,
j que o aditamento no pode produzir efeitos retroativos, mas a falta dessa providncia tempestiva
deve ser analisada sob a tica do interesse pblico, mesmo porque no seria razovel prejudicar a
comunidade destinatria do investimento estatal em razo da inrcia do agente em evitar a execuo do
objeto de inquestionvel interesse social sem a devida cobertura contratual formal.
18. Contudo, como cabe entidade repassadora garantir o cumprimento dos objetivos dos
convnios que deram suporte a tais contrataes, entendo ser mais pertinente determinar Seduc/TO
que submeta ao FNDE, para que este apresente ao TCU, o plano de ao para o trmino das obras, a
fim de priorizar a aplicao dos recursos federais j repassados na concluso do maior nmero possvel
de escolas e de indicar os prazos para a realizao dos repasses remanescentes, incluindo as
providncias a cargo dos partcipes para o ajuste dos cronogramas e a formalizao dos aditivos
necessrios, respeitadas as demais clusulas e condies previstas nos aludidos ajustes.
19. Enfim, mostra-se pertinente revisitar as propostas de dar cincia aos rgos e entidades
envolvidos sobre as falhas apontadas no relatrio de auditoria da Secex/TO, com o intuito de substitu-
las por recomendaes, com fundamento no art. 250, inciso III, do RITCU.
Ante todo o exposto, voto por que seja prolatada a deliberao que ora submeto
apreciao deste Colegiado.

TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 27 de janeiro de
2016.

ANDR LUS DE CARVALHO


Relator

24
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

ACRDO N 127/2016 TCU Plenrio

1. Processo n TC 010.852/2015-8.
2. Grupo II Classe V Assunto: Auditoria.
3. Responsvel/Interessados:
3.1. Interessados: Clara Construtora Ltda. (CNPJ 08.706.647/0001-45); Coceno Construtora Centro
Norte Ltda. (CNPJ 38.146.510/0001-44); Constructor Ltda. ME (CNPJ 09.322.554/0001-80);
Construtora Rio Tranqueira Ltda. (CNPJ 01.195.536/0001-72); Construtora Serra Alta Ltda. EPP
(CNPJ 01.949.533/0001-87); Indiapor Engenharia e Industria e Comercio Ltda. (CNPJ
00.577.802/0001-69); Marwe Engenharia Ltda., sucedida por Vrtice Construes e Incorporaes
Ltda. EPP (CNPJ 05.230.392/0001-07); Nasa Construtora Ltda. (CNPJ 07.361.619/0001-70); Rio
Sono Construes e Topografia Ltda. EPP (CNPJ 03.341.001/0001-98); Rodes Engenharia e
Transportes Ltda. (CNPJ 07.454.750/0001-82); Sabina Engenharia Ltda. (CNPJ 02.658.040/0001-50).
3.2. Responsvel: Ado Francisco de Oliveira (CPF 624.464.011-04).
4. rgo/Entidade: Secretaria de Educao do Estado de Tocantins (Seduc/TO).
5. Relator: Ministro-Substituto Andr Lus de Carvalho.
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou.
7. Unidade Tcnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Tocantins (Secex/TO).
8. Representao legal: Leandro Wanderley Coelho (OAB/TO 4.276) e outro, representando
Constructor Ltda. EPP; Germiro Moretti (OAB/TO 385-A), representando Coceno Construtora
Centro Norte Ltda.; Allander Quintino Moreschi (OAB/TO 5.080) e outro, representando Nasa
Construtora Ltda.; Thulyo Csar Severino Barros (OAB/TO 6.057), representando Construtora Rio
Tranqueira Ltda.; Francisco Jos Sousa Borges (OAB/TO 413-B) e outro, representando Rio Sono
Construes e Topografia Ltda.; Carlos Alberto Dias Noleto (OAB/TO 906), representando Rodes
Engenharia e Transportes Ltda.; Odilon Dorval da Cunha Klein (OAB/TO 5.454-B), representando
Secretaria de Educao do Estado de Tocantins e Ado Francisco de Oliveira.

9. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria realizada na Secretaria de Educao do
Estado do Tocantins (Seduc/TO), no perodo de 1 a 12/6/2015, com a finalidade de verificar a
regularidade da aplicao de recursos federais repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educao (FNDE), por intermdio dos Convnios nos 806.068/2007 (Siafi 601460), 700.230/2008
(Siafi 639550) e 657.644/2009 (Siafi 655688), cujos objetos consistiam na construo de escolas no
mbito do Plano de Aes Articuladas (PAR) e do Programa Brasil Profissionalizado (PBP);
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso do Plenrio, ante as
razes expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao que elabore, em conjunto com
a Secretaria de Educao do Estado de Tocantins, e encaminhe ao TCU, no prazo de 30 (trinta) dias a
contar da cincia da notificao, plano de ao para o trmino das obras objeto dos Convnios
nos 806.068/2007, 700.230/2008 e 657.644/2009, com a indicao de responsveis e prazo para a
aplicao dos recursos federais j repassados na concluso do maior nmero possvel de
empreendimentos (escolas) e para a realizao dos repasses pendentes e consequente aplicao nos
empreendimentos remanescentes cujas obras se encontram paralisadas, incluindo ainda as providncias

25
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

a cargo dos partcipes para a prorrogao dos cronogramas de execuo, em decorrncia dos
sucessivos perodos de paralisao determinados pela convenente, e para a formalizao dos aditivos
necessrios, respeitadas as demais clusulas e condies previstas nos aludidos ajustes;
9.2. recomendar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao que:
9.2.1. observe o cumprimento do cronograma de liberao de recursos pactuados em convnios ou
instrumentos congneres, incluindo a prvia justificativa no respectivo processo para a eventual
interrupo no fluxo dos repasses, bem assim o devido aditamento da avena para a adequao s
novas condies de execuo do objeto, especialmente quando os convnios envolverem a execuo
indireta de obras pblicas de inegvel interesse social, evitando-se, com isso, a paralisao do
empreendimento financiado por transferncias voluntrias federais (Achado II.1 do relatrio de
auditoria);
9.2.2. certifique-se de que os produtos dos projetos aprovados no plano de trabalho de convnios e
instrumentos congneres estejam contemplados nas metas estabelecidas no plano plurianual (PPA),
consoante a inteligncia dos arts. 57 e 116 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, em especial,
quando a durao do convnio extrapolar a vigncia dos crditos oramentrios indicados por ocasio
da celebrao ou do aditamento (Achado II.1 do relatrio de auditoria);
9.3. recomendar Secretaria de Educao do Estado de Tocantins que:
9.3.1. abstenha-se de paralisar obra financiada com recursos federais quando houver disponibilidade
de recursos financeiros vinculados ao empreendimento para quitar saldos pendentes de medies
aprovadas, dar continuidade ou mesmo concluir a obra (Achado II.4 do relatrio de auditoria);
9.3.2. utilize, nas planilhas de oramento que integram editais de licitao para a contratao de
obras pblicas com recursos federais, bem como nas propostas de preos dos licitantes, a coluna para
especificar a codificao do insumo/servio equivalente no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e
ndices da Construo Civil (Sinapi) ou no Sistema de Custos de Obras Rodovirias (Sicro), ainda que
outra codificao prpria seja concomitantemente utilizada (Achado II.4 do relatrio de auditoria);
9.3.3. inclua no processo administrativo do contrato os respectivos termos de recebimento da obra
(provisrio e definitivo), como forma de comprovar o cumprimento das obrigaes do ajuste perante o
concedente dos recursos federais (Achado II.4 do relatrio de auditoria);
9.3.4. mantenha atualizado nos sistemas de informao pertinentes os dados sobre a execuo dos
empreendimentos financiados com recursos federais (Achado II.4 do relatrio de auditoria);
9.3.5. requeira tempestivamente dos contratados a apresentao das garantias de execuo
contratual previstas nos editais de licitao e nos respectivos contratos, abstendo-se de receber
garantias em valores inferiores ao pactuado, de no exigir garantias complementares nos casos de
incremento do valor contratual, bem como de no exigir as aplices de contratao de seguros contra
riscos de engenharia (Achado II.4 do relatrio de auditoria);
9.3.6. observe a necessria comprovao de anotao de responsabilidade tcnica para as atividades
de superviso e fiscalizao de obras custeadas com recursos federais, consoante a Smula n 260 do
TCU (Achado II.4 do relatrio de auditoria);
9.3.7. promova a concluso das instalaes esportivas previstas nos projetos de escolas
padronizadas, cuja tipologia contemple tais recursos, evitando-se prejuzo ao desenvolvimento das
atividades previstas, a exemplo do ocorrido nas escolas de Pindorama/TO e Loteamento Nova
Araguana, em Araguana/TO (Achado II.4 do relatrio de auditoria);
9.4. encaminhar cpia deste Acrdo, acompanhada do Relatrio e do Voto que o fundamenta, ao
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao, Secretaria de Educao do Estado de Tocantins e
Procuradoria-Geral do Estado de Tocantins; e
9.5. arquivar o presente processo, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU,
sem prejuzo de determinar Secex/TO que monitore o cumprimento das medidas indicadas no item
9.1 deste Acrdo.

10. Ata n 2/2016 Plenrio.

26
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 010.852/2015-8

11. Data da Sesso: 27/1/2016 Ordinria.


12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-0127-02/16-P.
13. Especificao do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, Jos
Mcio Monteiro e Vital do Rgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Andr Lus de Carvalho (Relator).
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)


AROLDO CEDRAZ ANDR LUS DE CARVALHO
Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral

27