Governo do Estado do Rio de Janeiro

Fundação Centro Estadual de Estatísticas, Pesquisas e Formação de Servidores Públicos do RJ

Presidência
PARECER Nº 178/2021/CEPERJ/ASSJUR
PROCESSO Nº SEI-150161/002286/2021
INTERESSADO: CEPERJ/PRESI, CEPERJ/DIRCPS, ASSESSORIA DE CONTROLE INTERNO
 
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO.
ANÁLISE  E PARECER. CONTRATAÇÃO
DE EMPRESA PARA DISPOR NOVO
SISTEMA DE GERENCIAMENTO DE
CONCURSOS. INEXIGIBILIDADE
COMPROVADA POR CERTIDÃO DE
EXCLUSIVIDADE AO PROGRAMA
PROSELETA. NECESSIDADE DE
ADEQUAÇÃO, ATUALIZAÇÃO E
INOVAÇÃO NOS MÓDULOS E ETAPAS DOS
CERTAMES PROMOVIDOS PELA
FUNDAÇÃO CEPERJ. SETOR
REQUISITANTE VISA DISPONIBILIZAR E
ABRANGER MÉTODOS DE MAIOR
  EFICIÊNCIA E EFICÁCIA AOS
CANDIDATOS. JUSTIFICATIVA QUE
ATENDE AO INTERESSE PÚBLICO. NÃO
HÁ IMPEDIMENTO OU
INCONFORMIDADES JURÍDICAS
QUANTO AO OBJETO. OBSERVÂNCIA
AOS PRINCÍPIOS INTRÍNSECOS A
ATIVIDADE DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA. INEXIGIBILIDADE POR
SINGULARIDADE DOS SERVIÇOS A
SEREM PRESTADOS. CONFORMIDADE
COM O ARTIGO 25, INCISO II, DA LEI
8.999/93.

  
Senhora Diretora da DIRCPS,
 
I. RELATÓRIO
 
O presente processo administrativo nº SEI-150161/002286/2021 tem por objeto a contratação de empresa
especializada na prestação de serviço de fornecimento de software, na modalidade de locação por registro
válido, para Sistema de Gerenciamento de Concurso, visando o processamento e gerenciamento integrado
de dados e informações relativos aos Concursos Públicos e/ou Processos Seletivos da Fundação Centro
Estadual de Estatísticas, Pesquisas e Formação de Servidores Públicos do Rio de Janeiro (CEPERJ),  pelo
período de 24 (vinte e quatro) meses, por demanda, de acordo com as especificações estabelecidas em
Termo de Referência (SEI nº 23529978).
 
A análise dar-se-á através dos documentos que instruem os autos, a saber:
 
a)                 Formalização da Demanda (22890308);
b)                 Estudo Técnico Preliminar (23003894);
c)                 Mapa de Riscos (23529927);
d)                 Anexo Certidão Impacta - INEXIGIBILIDADE (23530444);
e)                 Termo de Referência de Material/Serviços (23529978);
f)                  Solicitação de Autorização pela DIRCPS (23549021);
g)                 Autorização Presidencial (23803052);
h)                Pesquisa de Mercado (24021183; 24021470 e 24025299);
i)                   Cotação da empresa IMPACTA SOLUÇÕES WEB LTDA ME (24025891);
j)                   Atesto de Capacidade Técnica (24025495);
k)                 Declaração de não contratação com menor de idade (24026013);
l)                   RG sócio (24026050);
m)              Consulta Pública Cadastro (24026140);
n)                Contrato Social (24026662);
o)                 Certidão CND Fazenda Pública (24026217);
p)                 CNPJ (24026266);
q)                 Certidão Falência e Concordata (24026307);
r)                 Certidão CND Municipal (24026355);
s)                  Certidão CND Federal (24026951);
t)                  Certidão CND FGTS (24027391);
u)                Certidão CNDT (24027977);
v)                 RG Sócio (24028012);
w)               Anexo Checklist – Fase Preparatória (24029575);
x)                 E-mail com retificação de proposta (24083560);
y)                 Cotação da empresa IMPACTA SOLUÇÕES WEB LTDA ME (24083717);
z)                 Setor Requisitante solicita adequação (24221925);
aa)             Termo de Referência (24352795);
bb)             Cotação da empresa IMPACTA SOLUÇÕES WEB LTDA ME (24760255);
cc)              Manifestação do Setor Requisitante que informa atendimento integral aos requisitos do objeto
(24762266);
dd)             Remessa para Assessoria Jurídica quanto ao Parecer (25592231).
 
É o relatório. Passo a opinar.
 
II. FUNDAMENTAÇÃO
 
 

Ê Í
II.I – DA COMPETÊNCIA DAS ASSESSORIAS JURÍDICAS - LEI N.º 5.414/09
 
Antes de adentrar ao mérito da questão, cumpre-nos frisar que as Assessorias Jurídicas no âmbito Estado
do Rio de Janeiro visam auxiliar as Secretarias de Estado e demais Órgãos integrantes do Sistema Jurídico
do Estado, dentre eles as Fundações, como é o caso da CEPERJ, com a regulamentação pela Lei n.º
5.414/09, em especial, o artigo 2º que elenca o rol de competências.
 
Neste tocante, cuida destacar que as especificações técnicas contidas no presente processo e,
especialmente, quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e
avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão,
com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
 
Neste giro, realçamos que o intuito da presente manifestação, conforme determinado pelo art. 38, inciso
VI e parágrafo único da Lei Federal nº 8.666/93, é o de   assistir a autoridade assessorada no controle
interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados e por conseguinte,
reveste-se de caráter meramente opinativo, vislumbrando tão somente os indicativos referentes à
viabilidade legal da matéria trazida a consulta, partindo da premissa de que os demais elementos que
corroborarão a decisão administrativa, foram ou serão levados em conta pelas autoridades competentes.
 
 
II.II – DA DEMANDA
 
No uso de suas atribuições, a Diretoria de Concursos e Processos Seletivos – DIRCPS da Fundação
CPEERJ, realizou abertura de demanda para contratação de empresa especializada na prestação de serviço
de fornecimento de  software,  na modalidade de locação por registro válido,  para Sistema de
Gerenciamento de Concurso.
 
Conforme se extrai da justificativa do setor requisitante, verifica-se que desde o ano de 2019 foram
utilizados os sistemas de dois fornecedores distintos, onde ambos apresentaram falhas, inclusive, para
realização do último Vestibular 2021.2 foram necessárias contratações pontuais para conclusão das etapas
do certame.
 
Para dar continuidade e garantia aos futuros eventos a serem realizados pela DIRCPS da Fundação
CEPERJ, deu-se início aos estudos pela área técnica no intuito de atualizar o modo de operacionalização e
na construção de métodos que possam impedir fatores externos e, até mesmo, internos que dificulte o
prévio planejamento das etapas.
 
II.III – DA APLICABILIDADE DA LICITAÇÃO COMO REGRA GERAL
As compras, serviços, alienações, concessões, permissões, locações e obras efetuadas pela Administração
Pública junto a terceiros são concretizadas através de processo licitatório, ressalvadas, as exceções, pois
não fosse desta forma, instalar-se-ia imensurável balbúrdia com devassidão ao erário público, afetando
diretamente a coletividade.
 
Com a vontade do legislador constituinte (art. 37, XXI da Lex Mater), e depois com a Lei n.º 8.666/93,
proporcionou-se a regulamentação da quaestio iuris com a imposição de rédeas ao administrador público,
impedindo-o de praticar desmandos na gestão da coisa pública. A referência não se calca apenas na letra
da norma, mas também nos princípios norteadores do Direito Administrativo.
 
As exceções à obrigatoriedade de licitar estão disciplinadas nos artigos 24 e 25 da Lei de Licitações.
 
II.IV – DA EXCEÇÃO: INEXIGIBILIDADE LICITATÓRIA
A Lei n.º 8.666/93 proporciona ao agente público, de acordo com seus limites, a dispensa de realização de
licitação, segundo a conveniência e oportunidade. Esta flexibilidade deve ter sempre o foco no
atendimento do interesse público, com o afastamento do excesso de burocracia que permeia o
procedimento e emperra sua celeridade.
 
O ato de inexigibilidade inviabiliza a licitação por inexistir pluralidade de interessados para consecução do
objeto, ficando a contratação a cargo de apenas um, o que, entretanto, não afasta a observância e
cumprimento de requisitos, sob pena de desvirtuamento e, por conseguinte desfazimento por revogação ou
anulação, ex officio ou por provocação.
 
A inexigibilidade é assim espécie de contratação direta que concede ao administrador público a
contratação sem licitação. Esta “liberdade” denomina-se poder discricionário, que autoriza o administrador
público, de acordo com os elementos de conveniência e oportunidade exercê-lo, nos limites da lei.
 
Nesse contexto, nos debruçando ao caso em tela, a elaboração do Termo de Referência possui os requisitos
mínimos e imprescindíveis preenchidos e de acordo com os padrões da douta Procuradoria Geral do
Estado do Rio de Janeiro – PGE/RJ.
 
Conforme se extrai da justificativa pela área técnica, o método sistêmico com maior eficiência e eficácia
que atenderá as necessidades da DIRCPS consiste no licenciamento de uso PROSELETA, senão vejamos.
 
O sistema de gestão de Concursos Públicos PROSELETA foi desenvolvido no modelo SaaS (Software
como Serviço), onde o fornecedor é responsável por entregar, assegurar e gerenciar a aplicação, dados e
infraestrutura.
 
Nota-se, após compulsar os autos, a empresa IMPACTAWEB apresentou as características de qualificação
exigidas, tais como singularidade, tanto do objeto quanto do sujeito, pela relação de confiança, além da
notória especialização e adequação dos serviços ao rol daqueles especificados no art.13 da Lei nº
8.666/1993, ensejando a inviabilidade da licitação, tornando inexigível o processo licitatório.
 
Destarte, a empresa IMPACTAWEB é a única detentora do sistema PROSELTA, tendo sido apresentada
experiência profissional e exclusividade dos serviços através da certidão exarada pela Associação das
Empresas Brasileiras de Tecnologia da Informação da Regional Espírito Santo – ASSESPRO/ES.
 
Contudo, a singularidade do objeto e da notória especialização da empresa incide na escolha do melhor
atendimento ao interesse público e da execução com alto padrão de qualidade, não se restringindo apenas
nos fundamentos objetivos como, por exemplo, o do menor preço.
 
Além disto, configura-se também pelo nível de confiança depositado no executor dos serviços, tendo em
vista que essa prestação de serviço poderá resultar em prejuízos ou sanções ao contratante, ou seja, os
serviços por locação de licença do sistema PROSELETA revestem de singularidade por suas
características intrínsecas e pela confiabilidade que o contratante estende ao contratado.
 
Ora, não se trata apenas de simples ferramenta para facilitar a gestão e organização dos concursos
públicos, mas na verdade tem pela atualização de um sistema mais amplo, com gama de atividades mais
vasta que depende para sua funcionalidade e eficiência como banca organizadora de concursos públicos e
processos seletivos.
 
Neste espeque, implica na possibilidade de inexigibilidade, fundamentado no artigo 25 da Lei 8.666/93,
em especial no inciso II, inexistindo competitividade neste quesito, onde retira do administrador público a
necessidade de promover o certame licitatório o para o serviço público a ser contratado.
 
Para Hely Lopes Meirelles, “ocorre a inexigibilidade de licitação quando há impossibilidade jurídica de
competição entre contratantes, quer pela natureza específica do negócio, quer pelos objetivos sociais
visados pela Administração” (MEIRELLES, 2016, p. 333-334). No mesmo sentido, Diógenes Gasparini
entende que “a inexigibilidade da licitação é a circunstância de fato encontrada na pessoa que se quer
contratar, ou com quem se quer contratar, que impede o certame, a concorrência”. (GASPARINI, 2003, p.
453). Para não restar dúvida quanto à diferença entre dispensa e inexigibilidade de licitação, importante
observarmos as lições de Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “A diferença básica entre as duas hipóteses está
no fato de que, na dispensa, há possibilidade de competição que justifique a licitação; de modo que a lei
faculta a dispensa, que fica inserida na competência discricionária da Administração”.
 
Do exposto, se depreende que a Administração Pública ao considerar que o serviço a ser contratado possui
uma natureza singular, poderá fazer uso de seu poder discricionário para escolher de forma justificada, o
profissional que irá executá-lo em razão de sua notória especialização e do grau de confiança que nele
deposita.
 
Nesse sentido, vale trazer à colação entendimento esposado pelo TCU sobre o presente tema: Acórdão
223/2005 Plenário:
 
[...] o Administrador deve, na situação do inciso II do art. 25. Escolher o mais adequado à satisfação do
objeto. O legislador admitiu, no caso, a existência de outro menos adequado, e colocou, portanto, sob o
poder discriminatório do Administrador a escolha do contratado, sob a devida e indispensável motivação,
inclusive quanto ao preço, ao prazo e, principalmente, o aspecto do interesse público, que deverá estar
acima de qualquer outra razão.
 
 
Vale mencionar, também, que o assunto já foi objeto de análise por parte do egrégio Supremo Tribunal
Federal (STF), e que o Ministro Eros Grau assim se posicionou sobre:
 
“Serviços técnicos profissionais especializados são serviços que a Administração deve contratar sem
licitação escolhendo o contratado de acordo, em última instancia, com o grau de confiança que ela
própria, Administração, deposite na especialização desse contratado. Nesses casos, o requisito da
confiança da Administração em quem deseje contratar é subjetivo. Daí que a realização de procedimento
licitatório para contratação de tais serviços- procedimento regido, entre outros, pelo princípio do
julgamento objetivo – é incompatível com a atribuição de exercício de subjetividade que o direito positivo
confere a administração para a escolha do ‘trabalho essencial e indiscutivelmente mais adequado à plena
satisfação do objeto do contrato’ (cf. o parágrafo 1° do art. 25 da Lei 8.666/93). O que a norma extraída
do texto legal exige é a notória especialização, associada ao elemento subjetivo confiança. ” (AP n°
348/SC. Plenário. rel. Ministro Eros Grau. J. Em 15.12.2066. DJ de 03.08.2007).
 
Conforme preconiza o artigo 25, inciso II, da Lei 8.666/93, a matéria aqui tratada tem como serviços
específicos que recai no artigo 13, incisos IV e VI, também da Lei 8.666/93, que se transcreve:
 
Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:
 
II  - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com
profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade
e divulgação;
 
Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos
relativos a:
 
IV - fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços;
 
VI - treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;
 
Em tempo, e não menos importante, é imperioso dizer que a ausência de licitação não equivale à
contratação informal, realizada com quem a administração bem entender e sem as cautelas e nem as
documentações devidas. Devendo, desse modo, ser revestida de todas as exigências previstas em lei,
justificadas e precedidas de todo o controle interno e externo da administração pública.
Sendo assim, entende-se que a regra é a realização de licitação, ressaltando-se que o tipo a ser adotado
deve ser escolha técnica e/ou preço, uma vez que para essas contratações deverão ser considerados tanto
fatores de natureza técnica como o de preço na escolha da proposta mais vantajosa, pois ambos são tidos
como relevantes.
 
E dentre os fatores de ordem técnica, o inciso I do § 1º do artigo 46 da Lei 8.666/93 consigna os seguintes:
“a capacitação e a experiência do proponente, a qualidade técnica da proposta, compreendendo
metodologia, organização, tecnologias e recursos materiais a serem utilizados nos trabalhos, e a
qualificação das equipes técnicas a serem mobilizadas para a sua execução”, os quais devem ser
estipulados de acordo com o objeto da licitação”, o que podemos vislumbrar no presente caso.
 
Outrossim, a fim de prevenir prejuízo a toda sociedade e ao interesse coletivo, sugere que seja incluída
cláusula que preveja obrigatoriedade na realização/prestação dos serviços, independente de fato
superveniente ou caso haja recusa total ou parcial, avençados no contrato, ainda que decorrente de
atraso no pagamento por parte da Contratante, em qualquer das fases/etapas/cronogramas estimados
pela área técnica.
 
III. CONCLUSÃO
 
Em decorrência da grande crise econômica enfrentada pelo Estado do Rio de Janeiro nos últimos anos e da
imprevisibilidade ao planejamento para realização de Concurso Público ou Processo Seletivo pela
Fundação CEPERJ, entende-se que a contratação na modalidade locação por demanda seja de melhor
proveito econômico ao Erário.
 
Tem como modalidade de contratação por inexigibilidade, calcado no artigo 25, inciso II, da Lei 8.666/93,
quando da observância de que a empresa IMPACTA SOLUÇÕES WEB LTDA ME é a única detentora
no Brasil quanto ao fornecimento do sistema PROSELETA, tendo sido anexada certidão pela
ASSESPRO/ES (23530444).
 
 No entanto, sugere esta Assessoria Jurídica pela inserção de cláusula que contemple o seguinte:
 
a)  Inserção de Cláusula que preveja obrigatoriedade na realização/prestação dos serviços, independente de
fato superveniente ou caso haja recusa total ou parcial, avençados no contrato, ainda que decorrente de
atraso no pagamento por parte da Contratante, em qualquer das fases/etapas/cronogramas estimados pela
área técnica.
 
Em que pese o desconhecimento técnico, esta Assessoria Jurídica entende que o processo observou os
princípios basilares do direito, os quais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência,
motivação e razoabilidade quanto a justificativa motivada na primazia do interesse público, momento pelo
qual opina pela regularidade da Inexigibilidade de Licitação, com a empresa IMPACTA
SOLUÇÕES WEB LTDA ME, detentora do sistema PROSELETA, calcado no artigo 25, II c/c artigo
13, ambos da Lei 8.666/93.
 

Documento assinado eletronicamente por Ricardo de Brito Vieira Pinto, Assessor Chefe, em
14/12/2021, às 13:10, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento nos art. 21º e 22º do
Decreto nº 46.730, de 9 de agosto de 2019.

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Referência: Processo nº SEI-150161/002286/2021 SEI nº 26226977