UNIVERSIDADE ESTÁCIO DE SÁ

Curso de Direito

CICLO COMPLETO DE POLÍCIA: DESCONSTRUÇÃO DO SISTEMA ARCAICO DA

POLÍCIA NO BRASIL.

PATRICK EDEMILDES DE SOUZA

Santa Catarina
2018.2
 PATRICK EDEMILDES DE SOUZA

CICLO COMPLETO DE POLÍCIA: DESCONSTRUÇÃO DO SISTEMA ARCAICO DA

POLÍCIA NO BRASIL.

Artigo Científico Jurídico apresentado à Universidade Estácio de Sá,

Curso de Direito, como requisito parcial para conclusão da disciplina
Trabalho de Conclusão de Curso.

Orientador: Professor Ronaldo Figueiredo Brito

Santa Catarina
Campus São José
2018.2
 RESUMO

Este trabalho discute sobre a atual estrutura policial adotada no Brasil e a necessidade de
reformulação desse sistema, apresentando como proposta a implementação do “ciclo completo
de polícia”. As taxas de criminalidade no país têm aumentado cada vez mais e ao mesmo tempo
os níveis de resolutividade dos crimes têm sido cada vez menores. A estrutura policial no Brasil
foi dividida na Constituição Federal de modo que as atividades de ostensão e investigação ficam
divididas entre duas instituições impossibilitando o acompanhamento da resolutividade de um
crime do início ao fim. Frente à essa problemática, a expressão “ciclo completo de polícia” tem
sido uma discussão recorrente nos debates sobre segurança pública no país. Alguns países pelo
mundo, como Estados Unidos, Canadá, Chile, França, já tem implementado em seu sistema
policial o ciclo completo e isso tem se mostrado uma estratégia eficiente no combate à
criminalidade. Há várias maneiras de implementar o ciclo completo de polícia no Brasil, no
entanto não há uma estrutura ideal a ser seguida, tendo em vista que um novo modelo teria que
se adequar à realidade e as demandas do país. A implementação do ciclo completo de polícia
no Brasil em âmbito estadual exigiria a alteração no artigo 144 da Constituição Federal através
de uma emenda constitucional. Algumas propostas de emenda constitucional estão sendo
debatidas no Congresso Nacional.

Palavras-chave: segurança pública, criminalidade, ciclo completo, polícia.

 SUMÁRIO

1. Introdução. 2. Desenvolvimento: 2.1 Criminalidade e resolutividade de crimes no Brasil; 2.2

Organização da estrutura policial no Brasil; 2.2.1 Organização das polícias na Constituição
Federal de 1988; 2.2.1.1 Polícia Federal; 2.2.1.2 Polícia Rodoviária Federal; 2.2.1.3 Polícia
Ferroviária Federal; 2.2.1.4 Polícia Civil; 2.2.1.5 Polícia Militar; 2.3 Organização da estrutura
policial em outros países; 2.3.1 Polícia dos Estados Unidos da América; 2.3.2 Polícia do
Canadá; 2.3.3 Polícia da França; 2.3.4 Polícia do Chile; 2.4 Ciclo completo de polícia no Brasil;
2.4.1 Formas de implementação de ciclo completo de polícia no âmbito estadual; 2.4.1.1
Unificação das Polícias; 2.4.1.2 Ciclo completo por tipo de crime; 2.4.1.2 Ciclo completo por
tipo de crime; 2.4.1.3 Polícias Militares e Policias Civis de Ciclo Completo; 2.4.1.4 Principais
Propostas de Emenda Constitucional sobre o Ciclo Completo. 3 Conclusão. Referências.
 4

1 INTRODUÇÃO

Este trabalho é uma proposta de estudo sobre o ciclo completo de polícia no Brasil,
como forma de atribuir melhorias à estrutura organizacional das instituições polícias e como
consequência promover mudanças na atual situação de segurança pública do país.
Em um período de crise política e institucional no Brasil, pode parecer complexo pensar
em alguma iniciativa exitosa para a redução da violência e controle da criminalidade, ainda
mais frente ao aumento das taxas de homicídio apresentados pelo Fórum Brasileiro de
Segurança Pública em 2018, cujas taxas apresentaram um aumento de 2,9% (30,3/100 mil
habitantes em 2016 para 30,8/100 mil habitantes em 2017).
Concomitantemente a esse aumento das taxas de criminalidade, o Brasil tem
apresentado um baixo nível de resolutividade de crimes, e o atual modelo de estrutura policial
do país parece ser um aspecto que influencia esse problema. Longe de atribuir às forças
policiais a responsabilidade acerca dos processos que causam a violência e a criminalidade,
frutos de diversos fatores de cunho social. Contudo, a eficiência do Estado no trato da
criminalidade está intimamente condicionada ao modelo de gestão.
Não há uma total consonância, porém, são poucos os que ignoram o fato de que a divisão
da polícia em ostensiva/investigativa tornou-se foco crônico de ineficiência na atuação do
Estado na garantia da segurança pública. A conexão entre polícias civis e militares é muito mais
uma exceção do que uma regra. Habituais conflitos na definição de competências, na provisão
de recursos orçamentários e a desarticulação das ações operacionais são fenômenos cotidianos
que impactam negativamente a capacidade do poder público em controlar a criminalidade no
país.
Frente à essa problemática, a expressão “ciclo completo de polícia” tem sido uma
discussão recorrente nos debates sobre segurança pública no Brasil. De uma maneira breve, o
ciclo completo traduz objetivamente a ideia de fusão, ou melhor, de complementariedade entre
os dois eixos de operacionalização dos serviços policiais: a ação ostensiva e a ação
investigativa. No âmbito estadual, essas funções são atribuídas, respectivamente, pelas Polícias
Militar e Civil. Há várias maneiras de implementar o ciclo completo de polícia no Brasil, no
entanto não há uma estrutura ideal a ser seguida, tendo em vista que um novo modelo teria que
se adequar à realidade e as demandas do país. Diante disso, o presente trabalho busca através
de uma revisão bibliográfica discutir sobre o atual modelo de segurança pública adotado no
Brasil e a necessidade de mudança para o ciclo completo de polícia, com a apresentação de três
propostas de implementação deste modelo.
 5

2 DESENVOLVIMENTO

2.1 CRIMINALIDADE E RESOLUTIVIDADE DE CRIMES NO BRASIL

As taxas de criminalidade no Brasil têm aumentado cada vez mais, superando problemas
como a inflação, o desemprego, as taxas de juros e entre outros. É importante salientar que esse
acontecimento sempre foi um dos principais reveses do país, porém ultimamente essa
preocupação tem sido maior, pois a criminalidade vem, quase sempre, acompanhada de muita
violência, fazendo com que o sentimento de insegurança se apodere por toda a sociedade
brasileira.1
Segundo os últimos dados do Anuário Brasileiro de Segurança Pública, em 2017
houveram 63.880 mortes violentas intencionais (que incluem homicídio doloso, latrocínio,
vitimização policial, letalidade policial e lesão corporal seguida de morte), atingindo uma taxa
de 30,9 mortes para cada 100 mil habitantes no país, sendo o estado do Rio Grande no Norte
apresentando a maior taxa (68/100 mil) e São Paulo (10,7/100 mil) a menor dentre todas as
unidades federativas do país.2
O Gráfico 1 apresenta a evolução das taxas de homicídio por 100 mil habitantes no
Brasil, em que se verifica um crescimento cada vez maior na taxa de homicídio no país, sendo
a proporção de crescimento entre 2016 e 2017 de 2,9%. Os prejuízos decorrentes dos crimes
são diversos. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o avanço da
mortalidade por homicídios no pais gera uma redução na expectativa de vida na população,
tendo em vista que grande parte das vítimas se caracteriza por serem adultos jovens do sexo
masculino.3

1 FERNANDES, Ledimar, DE FARIAS, Joedson Jales, DA COSTA, Rodolfo Ferreira Ribeiro, DE LIMA,
Francisco Soares. La criminalidade no Brasil: avaliação do impacto dos investimentos públicos e dos fatores
socioeconômicos. Espacio Abierto, v. 26, n. 2, p.219-243, abr-jun, 2017. Disponível em:
<http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=12252818013>. Acesso em: 19 ago. 2018.
2
FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. Segurança pública em números: Anuário Brasileiro
de Segurança Pública 2018. São Paulo. 2018. Disponível em: <http://www.forumseguranca.org.br/wp-
content/uploads/2018/08/Apresenta%C3%A7%C3%A3o_Anu%C3%A1rio.pdf>. Acesso em: 19 ago. 2018.
3
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Tábua completa de mortalidade para o
Brasil – 2013: Breve análise da mortalidade nos períodos 2012-2013 e 1980-2013. Rio de Janeiro. 2014. 26 p.
Disponível em:<ftp://ftp.ibge.gov.br/Tabuas_Completas_de_Mortalidade/Tabuas_Completas_de_Mortalidade_
2013/notastecnicas.pdf>. Acesso em: 19 ago. 2018.
 6

Gráfico 1: Evolução das taxas de homicídio por 100 mil habitantes no Brasil. 2006-2017.
%
Taxa de homicídio por 100 mil habitantes no Brasil
32
30,8
Taxa por 100 mil habitantes

31 30,3
29,8
30 29,4
28,6 28,9
29
27,8
28 27,2 27,4
26,6 26,7
27
26 25,5
25
24
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Anos

Taxa de homicídio por 100 mil habitantes

Fonte: (FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA, 2018)2,4

Além disso, a alta criminalidade demanda gastos públicos devido ao atendimento das
vítimas, manutenção do sistema penitenciário e do sistema judicial. No ano de 2017, as despesas
públicas em decorrência da segurança pública corresponderam a 84.7 bilhões, sendo 9.7 bilhões
provenientes da União, 69.8 bilhões provenientes dos Estados e 5.1 bilhões do Municípios
(FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA, 2018).4 Com uma maior parcela dos
governos dos estados, esses valores e a situação crítica na segurança pública refletem a crise
das finanças estaduais.5
As discussões acerca dos motivos da criminalidade no Brasil são diversas. Nesta
perspectiva, incluem-se pouco investimento em educação e saúde6, políticas públicas de

4
FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. Atlas da violência. São Paulo: Fórum Brasileiro de
Segurança Pública, 2018. 91 p. Disponível em: < http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/relatorio_
institucional/180604_atlas_da_violencia_2018.pdf>. Acesso em: 19 ago. 2018
5
AFONSO, José Roberto. (2017). Gastos públicos com segurança pública. Disponível em: <https://www.
researchgate.net/publication/322504474/download>. Acesso em: 19 ago. 2018.
6
BECKER, Kalinca Léia; KASSOUF, Ana Lúcia. Uma análise do efeito dos gastos públicos em educação sobre
a criminalidade no Brasil. Economia e Sociedade, [S.l.], v. 26, n. 1, p. 215-242, jun. 2017. ISSN 1982-3533.
Disponível em: <https://periodicos.sbu.unicamp.br/ojs/index.php/ecos/article/view/8649653/16148>. Acesso
em: 19 ago. 2018.
 7

segurança pouco efetivas7, impunidade8, número insuficiente de presídios9, prisões que

estimulam a prática de outros delitos (não permitindo a ressocialização do encarcerado) 10 e
baixa eficácia na resolução dos crimes.11
O processamento e investigação de homicídios pelas instituições que compõem a
segurança pública no Brasil são ineficazes e ineficientes. De acordo com um levantamento
realizado em 2012 pelo Conselho Nacional do Ministério Público, de 43.123 inquéritos
monitorados pela equipe e finalizados entre março de 2010 e abril de 2012, 78% foram
arquivados pela impossibilidade de identificação dos autores, principalmente por conta do
longo tempo decorrido entre o fato e o trabalho de revisão dos inquéritos.11
Ainda, uma pesquisa apresentada pelo Centro de Estudos de Criminalidade e Segurança
Pública demonstrou que o lapso médio de tempo transcorrido do descobrimento do crime até o
fim da fase judicial foi cerca de um ano e um mês em cidades como Recife, Belém, Goiânia,
dois anos e um mês em Porto Alegre e dois anos e três meses em Belo Horizonte.12
As baixas taxas de resolutividade dos crimes de homicídio são atribuídas à
predominância de investimentos públicos ao policiamento ostensivo em detrimento ao
investigativo, fazendo com que as polícias que realizam o trabalho de investigação tenham
recurso, estrutura e servidores insuficientes para desempenhar a função.13 Países como Estados
Unidos, Canadá e Japão demonstraram que um maior investimento no processo investigativo
teve efeito positivo na diminuição dos homicídios.14 Em 2014, a Polícia Civil do país possuía

7
LIMA, Renato Sérgio. Efetividade nas Políticas de Segurança Pública: o que funciona segundo as boas práticas
nacionais e internacionais. Boletim de Análise Político-Institucional. n.11. 2017. Acesso em: 19 ago. 2018.
8
SALLES, Luiz Carlos de Paula; BRITO, Ronaldo Figueiredo. Impunidade: consequência da criminalidade no
Brasil? Saber digital, [S.l.], v. 9, n. 01, p. 55-78, 2017. Disponível em: <http://revistas.faa.edu.br/index.php
/SaberDigital/article/view/380>. Acesso em: 19 ago. 2018.
9
FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA, op. cit.
10
FAGUNDES, Camila Miotto.; TEIXEIRA, Maria Rita Torres; CARNEIRO, Rômulo Almeida. A ineficácia
do sistema carcerário brasileiro como órgão ressocializador. Revista Jurídica Direito, Sociedade e Justiça, v.
5, n. 1, 2017. Disponível em: <http://periodicosonline.uems.br/index.php/RJDSJ/article/view/2005>. Acesso
em: 22 ago. 2018.
11
CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. Estratégia Nacional de Segurança Pública, Meta
2: A impunidade como alvo - Diagnóstico da investigação de homicídios do Brasil. Brasília, 2012. p. 47.
Disponível em: https://goo.gl/47oMv1. 10. Acesso em: 19 ago. 2018.
12
CENTRO DE ESTUDOS DE CRIMINALIDADE E SEGURANÇA PÚBLICA (CRISP).
Mensurando o Tempo do Processo de Homicídio Doloso em Cinco Capitais. Brasília, 2014. p. 27
13
CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO, op. cit., p. 49.
14
FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. Gestão e disseminação de dados na Política Nacional
de Segurança Pública. A investigação de homicídios no Brasil. São Paulo. 52 p. 2013. Disponível em: <
http://www.forumseguranca.org.br/storage/publicacoes/FBSP_Investigacao_homicidios_Brasil_2013.pdf>.
Acesso em: 19 ago. 2018.
 8

um efetivo total de 117.642 membros, comparado à Polícia Militar, que possuía um quantitativo
de 425.248, representando esta última 66,2% do efetivo de segurança pública do país.15
O crescimento desordenado da criminalidade no país aliada à baixa resolutividade
desses crimes tem gerado um colapso na segurança pública no Brasil. A organização estrutural
atual do sistema policial compromete o desempenho das funções, tendo em vista que as polícias
acabam não trabalhando de forma conjunta, pois atuam em etapas diferentes de um mesmo
crime. Essa segmentação das atividades tem gerado discussões acerca das atribuições de cada
uma, por não haver uma intervenção de maneira completa nos delitos, resultando na ineficiência
da prevenção e resolutividade.16

2.2 ORGANIZAÇÃO DA ESTRUTURA POLICIAL NO BRASIL

A polícia como instituição iniciou-se antes da independência do Brasil, com a vinda da

Família Real ao país. Atendendo às necessidades de uma cidade que se tornou sede de uma
monarquia europeia, um dos primeiros atos de Dom João no Rio de Janeiro foi a criação da
Intendência Geral da Polícia da Corte e do Estado do Brasil, estabelecida pelo alvará de 5 de
abril de 1808, para organizar um serviço policial na cidade fluminense.17 A Intendência de
Polícia do Brasil tinha função de promover o bem comum, através de três eixos principais:
urbanização da cidade, civilização da população e garantia da tranquilidade pública.18
Subordinada à Intendência de Polícia, em 1809 foi criada a Divisão Militar da Guarda
Real de Polícia, constituída no modelo militar para promover segurança e tranquilidade à
cidade.19
Com o início do Período Regencial no Brasil, em 1831 criou-se a Guarda Nacional, uma
instituição militarizada, cujo objetivo era de zelar pela constituição, pela liberdade,

15
FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. Anuário Brasileiro de Segurança Pública 2015.
São Paulo. 156 p. 2015. Disponível em: < http://www.forumseguranca.org.br/publicacoes/9o-anuario-
brasileiro-de-seguranca-publica/ >. Acesso em: 19 ago. 2018.
16
FILHO, Cláudio Filho; RIBEIRO, Ludmila. Discutindo a reforma das polícias no Brasil. Civitas - Revista de
Ciências Sociais. vol. 16, no. 4, 2016, pp. 174-204. Disponível em: < http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=
74249592009>. Acesso em: 22 ago. 2018.
17
BRASIL. Coleção das Leis do Império do Brasil de 1808. Alvará de 10 de maio de 1808 - Crêa o lagar de
Intendente Geral da Policia da Côrte e do Brazil. Rio de Janeiro: Typographia Nacional, 1891, p. 26.
18
MARCINEIRO, Nazareno; PACHECO, Giovanni C. Polícia Comunitária: Evoluindo para a polícia do século
XXI. Florianópolis: Insular, 2005.
19
BRASIL. Coleção das Leis do Império do Brasil de 1809. Decreto de 13 de maio de 1809 - Crêa a divisão
militar da Guarda Real da Policia no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Typographia Nacional, 1891, p. 54.
 9

independência e integridade do Império, além de manter a ordem pública e auxiliar o exército

pela integridade territorial.20 Além disso, neste mesmo ano, a Guarda Real foi substituída pelo
Corpo de Guardas Municipais Permanentes por província, o que mais tarde viria se tornar a
Polícia Militar.21
A partir de 1832, houve a promulgação do Código de Processo Criminal, que foi o marco
inicial das atividades da Secretaria de Polícia da Corte. Este código regulamentou as atribuições
da atividade policial e instituiu a figura de Chefe de Polícia, como substituição ao cargo de
Intendente.22 Esse código veio a ser reformulado em 1841, trazendo mais autonomia aos chefes
de polícia, como o poder investigativo e jurisdição policial, o que antes eram concedidos aos
Juízes de Paz.23
No ano de 1871, através da Lei 2.033 houve uma regulamentação no sistema judicial
em que as infrações antes julgadas pelos chefes de polícia, passaram a ser julgadas por "Juízes
de Direito" ou “Juízes do Tribunal da Relação”. Com essa desvinculação surgiu a denominação
de Polícia Judiciária, hoje exercida pelas Polícias Civis dos Estados, neste mesmo momento
para o cargo de chefe de polícia passou ser exigido o requisito de bacharel em direito.24
Com a Proclamação da República, em 1889, definiu-se pelo artigo 5º do Decreto nº 1, a
responsabilidade dos governos dos Estados federados pela manutenção da ordem e da segurança
pública dos cidadãos.25
No ano de 1904, foram criados as Guardas Civis, cuja principal finalidade era auxiliar
a Polícia Militar na prevenção da ordem pública. Com o passar do tempo as atividades
ostensivas eram realizadas somente pelas Guardas Civis.26
Anos mais tarde, durante a Era Vargas, a polícia passou a desempenhar um papel na
autoritário na sociedade com o objetivo de vigiar aqueles considerados inimigos do Estado.27

20
BRASIL. Coleção das Leia do Império do Brasil de 1831. Lei de 18 de agosto de 1831 – Crêa as Guardas
Nacionaes e extingue os corpos de milícias, guardas municipaes e ordenanças. Rio de Janeiro: Typographia
Nacional, 1891, p. 47.
21
HOLLOWAY, Thomas. Polícia no Rio de Janeiro: repressão e resistência numa cidade do século XIX. Rio de
Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas, 1997, p. 92-93
22
BRASIL. Coleção das Leis do Império do Brasil de 1832. Lei de 29 de novembro de 1832 – Promulga o
Codigo do Processo Criminal de primeira instancia com disposição provisória acerca da administração da
Justiça Civil. Rio de Janeiro: Typographia Nacional, 1891, p. 186.
23
HOLLOWAY, op. cit., p. 227.
24
Ibid., p. 228.
25
BRASIL. Coleção das Leis do Império do Brasil de 1889. Decreto nº 1 de 15 de novembro de 1889 –
Proclama provisoriamente e decreta como a forma de governo da Nação Brazileira a Republica Federativa, e
estabelece as normas pelas quaes se devem reger os Estados Federaes. Rio de Janeiro: Typographia
Nacional, 1891, p. 1.
26
BRITO FILHO, Nerino Mariano de. As vantagens do ciclo completo de polícia através do distrito modelo
e do juizado de instrução e garanti. 2016. 72 p. TCC (Graduação) - Curso de Direito, Centro de Ciências
Jurídicas, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2016.
27
SOUSA; MORAIS, op. cit. n.p.
 10

No ano de 1964, início do golpe militar, criou-se um regime ditatorial que foi conduzido
por militares e civis e se estendeu até ano de 1985. Com o mesmo objetivo da Era Vargas, a
polícia era utilizada para combater a oposição política, sendo tais atos também praticados pelas
Forças Armadas.28
Na Constituição de 1967, as Polícias Militares eram forças auxiliares do exército, assim
como são nos dias atuais. No entanto, as Guardas Civis foram extintas e incorporadas ao efetivo
das Polícias Militares, criando uma única força para fazer o patrulhamento ostensivo das
cidades. Neste mesmo ano, foi criado a Inspetoria Geral das Polícias Militares do Ministério do
Exército com objetivo de controlar essa instituição.29
Ainda no ano de 1967, foi criada a Lei de Segurança Nacional, em que foram detalhados
vários crimes contra segurança nacional. Criou-se nessa lei verdadeiramente um sistema
opressor, em que várias garantias individuais foram suprimidas com objetivo de dar legalidade
a esse sistema.30
Após o fim da Ditadura Militar, em 1987, é instaurada a Assembleia Nacional
Constituinte que originou a atual Constituição Federal de 1988, trazendo grandes inovações na
área da Segurança Pública do país.

2.2.1 Organização das polícias na Constituição Federal de 1988

A Segurança Pública encontra-se disciplinada no Título V, Capítulo III da Constituição

da República Federativa do Brasil. Em seu artigo 144 o legislador define todas as atribuições e
órgãos responsáveis por esse sistema. O texto constitucional aduz:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do
patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - Polícia federal;
II - Polícia rodoviária federal;
III - Polícia ferroviária federal;
IV - Polícias civis;
V - Polícias militares e corpos de bombeiros militares.31

28
Ibid., n.p.
29
Ibid., n.p.
30
Ibid., n.p.
31
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em 08 set de 2018.
 11

No caput do artigo 144, atribui-se que a responsabilidade pela segurança pública não é
somente do Estado, mas sim de todos os cidadãos, os quais devem contribuir de forma a
resguardar a ordem pública e cuidar de sua própria segurança e das demais pessoas.32
O Estado Brasileiro criou diferentes órgãos para realizar os serviços de Segurança
Pública, de modo que estes desempenham suas funções de diferentes formas. Primeiramente,
destaca-se a diferença entre polícia administrativa e a polícia de segurança, sendo a primeira
constituindo-se de limitações oriundas dos bens jurídicos individuais em detrimento ao
interesse público, enquanto a segunda possui relação com a preservação dos bens jurídicos.33
Pode-se elencar ainda, a divisão entre polícia ostensiva e polícia judiciária, sendo a
primeira composta pelas Polícias Militares estaduais e Polícias Rodoviárias Federais,
responsáveis por prevenir os crimes e por atuar com a utilização de fardamento e viaturas
caracterizadas. Já a polícia judiciária é responsável pelas investigações, apurando as infrações
penais que porventura não tenham sido evitadas, neste contexto entra a atuação das Polícias
Civis estaduais e a Polícia Federal.34

2.2.1.1 Polícia Federal

A Carta Magna de 1988, dispõe em seu § 1° que a Polícia Federal é um órgão

permanente, organizado e mantido pela União, estruturada em carreira, tendo quatro
atribuições:
I - Apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens,
serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas,
assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou
internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;
II - Prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando
e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas
respectivas áreas de competência;
III - Exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
IV - Exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.35

32
Ibid., n.p.
33
SILVA, Gabriela Galiza e; GURGEL, Yara Maria Pereira. A polícia na Constituição Federal de 1988:
apontamentos sobre a manutenção de um órgão militarizado de policiamento e a sua incompatibilidade com a
ordem democrática vigente no Brasil. Revista Brasileira Segurança Pública, São Paulo, v. 1, n. 10, p.142-
158, mar. 2016.
34
Ibid., p. 145.
35
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, op. cit. n.p.
 12

A Polícia Federal possui diversas e importantes atribuições, tanto de polícia ostensiva

como de polícia investigativa, sendo o único órgão no Brasil que realiza conjuntamente as duas
funções denominado pela doutrina como “polícia de ciclo completo”. Pode-se citar como
exemplo de função ostensiva o patrulhamento de fronteiras, onde busca-se evitar que crimes
aconteçam e possam adentrar em território nacional. De outra maneira, a Polícia Federal realiza
a parte investigativa quando, por exemplo, na confecção de passaportes são apresentados
documentos falsos para sua elaboração, incumbindo a ela investigar o crime de falsificação de
documento.36

2.2.1.2 Polícia Rodoviária Federal

A Polícia Rodoviária Federal (PRF) foi criada em 1928 através do decreto n° 18.323.
Possui previsão no § 2° do artigo 144 da Constituição Federal que diz: “A polícia rodoviária
federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-
se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais”.37
A PRF tem a função de patrulhar as rodovias federais do Brasil, intituladas de “BRs”
exercendo seu poder de polícia, por meio de penalidades como multas ou na prevenção de
acidentes como orientação aos condutores e passageiros sobre utilização do trânsito, baseando-
se no Código de Trânsito Brasileiro. Além disso, a PRF busca prevenir e reprimir o tráfico de
drogas, armas, contrabando, descaminho, tráfico de pessoas, crimes ambientais e entre outros.38
Sua organização está presente em todas as unidades da federação, cujas Unidades
Administrativas são divididas por estado, chamadas de Superintendência. Cabe ressaltar que
apesar do seu trabalho ser realizado com uniformes padronizados, a PRF não é uma instituição
militarizada. Seu quadro é composto hierarquicamente de forma que qualquer policial pode
chegar as funções de chefia, através da estruturação de carreira única.39

36
FEDERAÇÃO NACIONAL DOS POLICIAIS FEDERAIS. Entenda o Ciclo Completo de Polícia. 2015.
Disponível em: <http://fenapef.org.br/entenda-o-ciclo-completo-de-policia/>. Acesso em: 19 ago. 2018.
37
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, op. cit. n.p.
38
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E DA SEGURANÇA PÚBLICA. História da PRF. 2017. Disponível em:
<https://www.prf.gov.br/portal/acesso-a-informacao/institucional/historia>. Acesso em: 19 ago. 2018.
39
Ibid., n.p.
 13

2.2.1.3 Polícia Ferroviária Federal

Criada por meio do decreto n° 641, 26 de junho de 1852 tinha sua nomenclatura inicial
como sendo: "Polícia dos Caminhos de Ferro". Sua principal função era cuidar das riquezas do
Brasil que eram transportadas através dos trilhos.40
Possui previsão expressa no texto constitucional em seu § 3° do artigo 144 que diz: “A
polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado
em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais”.41
O Decreto n° 2.802/98 em seu artigo 19 possibilitou a criação do Departamento de
Polícia Ferroviária Federal perante o Ministério da Justiça, segundo o qual lhe “compete propor
a política de segurança ferroviária e supervisionar o policiamento e a fiscalização das ferrovias
federais, de acordo com a legislação específica”.42 No entanto, logo em seguida, através do
decreto n°3.382/2000, esse dispositivo foi revogado e deixou de estar previsto na estrutura do
Ministério da Justiça, não sendo criado até o presente momento. O que ocorre na prática é uma
segurança das ferrovias exercida pelas próprias empresas concessionárias do serviço
ferroviário.43 Embora tenha previsão constitucional, o órgão nunca foi objeto de criação efetiva,
talvez pela decadência do sistema ferroviário nacional.44

2.2.1.4 Polícia Civil

As Polícias Civis dos Estados incubem a função de polícia judiciária e apurações das
infrações penais. Prevista no § 4º do artigo 144 da Constituição Federal que diz: “Às polícias

40
BRASIL. Coleção das Leis do Império do Brasil de 1855. Decreto nº 641, de 26 de junho e 1852 – Autorisa o
Governo para conceder a huma ou mais companhias a construcção total ou parcial de hum cminho de ferro
que, partindo do Municipio da Côrte, vá terminar nos pontos das Provincias de Minas Geraes e S. Paulo, que
mais convenientes forem. Rio de Janeiro: Typographia Nacional, 1891, p. 5.
41
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, op. cit. n.p.
42
BRASIL. Decreto nº 2.802, de 13 de outubro de 1998. Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro
Demonstrativo dos Cargos em Comissão e Funções Gratificadas do Ministério da Justiça, e dá outras
providências. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Poder Executivo, DF, 14 out. 1998. p. 2.
43
BRASIL. Decreto nº 3.382, de 14 de março de 2000. Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro
Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério da Justiça, e dá outras
providências. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Poder Executivo, DF, 15 mar. 2000. p. 1.
44
ANAPFF (Brasília). Manifestação da PGR à ANAPFF. 2017. Disponível em:
<http://anapff.simplesite.com.br/334455409>. Acesso em: 05 ago. 2018.
 14

civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da

União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares”.45
A Polícia Judiciária cumpre a função de investigar determinados ilícitos penais, como
os atos de ouvir testemunhas, requisitar documentos, solicitar perícias, juntar provas e entre
outras diligências, atendendo aos requisitos de elaboração do inquérito policial. O inquérito
policial é o instrumento lavrado através da discricionariedade do delegado de polícia, e criado
com o objetivo de auxiliar o Ministério Público Estadual na aferição da culpabilidade do
investigado.46
Atualmente cabe aos Estados e ao Distrito Federal, através da competência concorrente,
editarem leis referentes as organizações das policias civis. As carreiras dessa instituição são
divididas em autoridade policial (delegados de polícia) e seus agentes da autoridade como
escrivães, agentes, papiloscopistas, inspetores e entre outros a depender da Unidade
Federativa.47

2.2.1.5 Polícia Militar

Com quase dois séculos desde sua criação, as Policiais Militares nem sempre
funcionaram exercendo seu papel de polícia urbana e ostensiva, na maioria das vezes, eram
utilizadas muito mais para a segurança interna e defesa nacional do que para as funções de
segurança pública.48
Com previsão nos parágrafos § 5º e § 6º do artigo 144 da Constituição Federal que dizem
respectivamente:
§ 5º Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública;
aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a
execução de atividades de defesa civil.
§ 6º As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva
do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos
Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.49

45
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, op. cit. n.p.
46
COSTA, Cláudio Pinheiro da. Carreira única na Polícia Civil: O princípio da eficiência da administração
pública como alicerce de uma polícia moderna. 2017. 117 f. TCC (Graduação) - Curso de Direito,
Universidade Federal do Pará, Belém, 2017.
47
Ibid., p. 72
48
LOUREIRO, Ythalo Frota. As Polícias Militares na Constituição Federal de 1988: polícia de segurança
pública ou forças auxiliares e reserva do Exército? Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano
9, n. 486, 5 nov. 2004. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/5866>. Acesso em: 7 set. 2018.
49
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, op. cit. n.p.
 15

As Polícias Militares têm exercido dupla função ao longo das constituições federais do
Brasil, ao mesmo tempo em que são órgãos de segurança pública dos estados federados,
também são forças auxiliares do Exército Brasileiro.50 Assim como as outras instituições as
Polícias Militares foram criadas para a preservação da ordem pública. No entanto,
diferentemente da Polícia Civil, sua função é realizar o patrulhamento ostensivo através do
policiamento fardado e viaturas caracterizadas, tentando dessa forma, evitar que o crime
ocorra.51
Por outro lado, as Polícias Militares assim como os Corpos de Bombeiros Militares são
consideradas como forças auxiliares do Exército, organizadas inclusive de forma semelhante
deste, divididas em pelotões, companhias e batalhões ou em esquadrões e regimentos quando
se tratar de unidades montadas. Sua organização é dividida em dois grupos distintos Oficiais e
Praças.52
Apesar das Polícias Militares atuarem de forma preventiva, alguns estados brasileiros
têm procedido à criação de Setores de Inteligência, cujos seus integrantes, ainda militares,
atuam de maneira descaracterizada. Embora seu principal objetivo seja a apuração de infrações
penais de cunho militar, é possível verificar atualmente a atuação de policiais militares em
investigações criminais pertinentes à Polícia Civil, isto é, agindo em momento posterior ao
crime, o que teoricamente seria considerado inconstitucional.53
Tanto as Policias Militares quanto as Policias Civis possuem limitações, devido a
divisão de tarefas atribuídas a cada uma, o que tem redundado em grande fracasso no sistema
atual de segurança pública, tendo em vista que as atividades não apresentam uma interligação
causando, na maioria das vezes, um choque de atribuição.54

50
LOUREIRO, Ythalo Frota. As Polícias Militares na Constituição Federal de 1988: As funções das polícias
militares nas constituições brasileiras e sua insuficiência conceitual. 2004. Disponível em:
<https://jus.com.br/artigos/5866/as-policias-militares-na-constituicao-federal-de-1988>. Acesso em: 08 set.
2018.
51
MARCHI, Luiz Fernando Oliveira de; SÁ, Vinícius Valdir de. A investigação realizada pela Polícia Militar
no combate do crime de tráfico de drogas: uma medida de urgência na preservação da ordem
pública. 2016. Disponível em: <http://www.ciclocompleto.com.br/pagina/1495/a-investigaccedilatildeo-
realizada-pela-poliacutecia-militar-no-combate-do-crime-de-traacutefico-de-drogas-uma-medida-de-
urgecircncia-na-preservaccedilatildeo-da-ordem-puacuteblica>. Acesso em: 08 set. 2018.
52
Ibid., n.p.
53
Ibid., n.p.
54
Ibid., n.p.
 16

2.3 ORGANIZAÇÃO DA ESTRUTURA POLICIAL EM OUTROS PAÍSES

Entender como funciona e são divididas as diversas intuições policiais pelo mundo se
torna importante para obter subsídios e soluções inteligentes na construção de uma nova
estrutura policial para nosso país.

2.3.1 Polícia dos Estados Unidos da América

Os Estados Unidos da América (EUA) possuem um modelo de polícia bastante

descentralizado. Estima-se que atualmente existem mais de 17.000 mil agências de polícia em
funcionamento simultaneamente em todos os níveis da federação. Há agências em nível federal,
estadual, municipal e dos condados, sendo todas com a competência de policiamento ostensivo
e investigativo, exercendo, portanto, o ciclo completo de polícia.55
Há uma grande preponderância das responsabilidades locais em termos de segurança
nos EUA. As polícias locais, incluindo as organizações municipais e de condado, são a “espinha
dorsal” da segurança pública, pois os maiores problemas de segurança podem ser assistidos
nesses departamentos. Para os cidadãos americanos a expressão “polícia” está identificada
como uma organização policial que serve o munícipio ou condado de sua residência.56
As polícias estaduais dos EUA têm uma função secundária, realizam o patrulhamento
das rodovias estaduais e de pequenas localidades, também funcionam como polícia judiciária
de jurisdição exclusiva nos delitos tipificados na legislação penal estadual. Além disso essa
instituição atua de forma a complementar as atividades das polícias locais.57
Em âmbito federal a Polícia Americana possui diversas instituições, entre elas: “Federal
Bureau of Investigation” (FBI) considerada a maior e mais famosa das agências policiais norte
americanas, cuja competência é fazer valer a legislação federal; a “Drug Enforcement
Administration” (DEA), cujas atribuições são a interceptação do tráfico de drogas, operação de

55
MOREIRA, Edson; CARVALHO, Vinicius. Comissão especial de estudo de unificação das polícias civis e
militares - Relatório final. 2018. 140 p.
56
MENDONÇA, Olavo Freitas; DANTAS, George Felipe Lima. Um estudo de polícia comparada: Brasil e
Estados Unidos da América. 2016. Disponível em: <http://www.ciclocompleto.com.br/pagina/1446/um-
estudo-de-poliacutecia-comparada-brasil-e-estados-unidos-da-ameacuterica>. Acesso em: 08 set. 2018.
57
DANTAS, George Felipe de Lima. As polícias norte-americanas. Disponível em: <http://www.dpi.policia
civil.pr.gov.br/arquivos/File/aspoliciasnorteamericanas.pdf>. Acesso em: 08 set. 2018.
 17

vigilância com essa finalidade e registros de industrias e fornecedores de substâncias

controladas; e o “United States Secret Service” (USSS), responsável pela segurança pessoal do
presidente da república e outros membros do governo federal.58
Nos EUA não há uma relação de conexão exclusiva entre as carreiras policiais e uma
necessária formação em direito. O serviço policial americano tem o foco em “justiça criminal”,
incluindo profissionais de diversas áreas, da tecnologia às ciências sociais.59

2.3.2 Polícia do Canadá

O modelo de polícia canadense é referência no mundo, tanto pela qualidade atuação,

quanto pela unidade de doutrina em todos os níveis da federação. A Real Polícia Montada do
Canadá (RPMC) é uma organização policial com a maior força de segurança do país, sendo
subordinado ao Ministério do Interior, e é a única do mundo a manter um policiamento federal,
provincial e municipal em uma só organização em todo território nacional. A RPMC presta
serviços de policiamento federal e, sob forma de contrato, atua nos territórios, províncias,
municípios, comunidades aborígenes e aeroportos.60
Segundo Sartor (2016, p.32) todas as instituições policiais do Canadá atuam de forma
preventiva e repressivamente na segurança pública do país, executando, portanto, o ciclo
completo de polícia, até mesmo em relação às atividades periciais. A polícia do Canadá é
somente administrativa não cabendo a ela a função de polícia judiciária, sendo esta a
competência exclusiva do Ministério Público.61

58
Ibid., n.p.
59
Ibid., n.p.
60
MOREIRA; CARVALHO, op. cit., p. 65.
61
SARTOR, SandiMuris de Medeiros. Os efeitos da realização do ciclo completo pela PMSC: Hipóteses e
desafios. 2016. 52 f. Monografia (Especialização) - Curso de Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais, Centro de
Ciências da Administração e Socioeconômicas, Universidade do Estado de Santa Catarina, Florianópolis, 2016.
 18

2.3.3 Polícia da França

A polícia francesa possui um modelo institucional que pode ser considerado misto, pois
possui uma polícia de caráter civil, como a Polícia Nacional, cuja atuação se concentra nas áreas
urbanas e tem a função tanto de polícia preventiva como judiciária e outra instituição policial
de caráter militar, conhecida como Gendarmaria Nacional, subordinada ao Ministério da Defesa
e Interior com atuações nas áreas rurais e interior do pais.62
Na França, apesar haver uma divisão institucional entre duas policias, uma civil e outra
militar, ambas possuem áreas definidas de atuação, mas ainda assim podem provocar a
sobreposições de ações. As instituições policiais francesas não dependem uma da outra para dar
início ou continuidade em seus processos policiais, ou seja, atuam de forma completa,
diminuindo com isso o tempo e os custos operacionais.63

2.3.4 Polícia do Chile

No Chile há duas instituições policiais, uma de característica militar, conhecidos como

Carabineiros e outra de característica civil, chamada de Policia de Investigaciones (PDI).64
Os Carabineiros possuem a competência de policiamento ostensivo preventivo em todo
território Chileno, no entanto também realizam tarefas de polícia judiciária.65
A PDI é uma instituição de alta complexidade, dividida em departamentos
especializados (narcotráfico, crimes econômicos, crimes contra família etc.). Sua principal
missão é desenvolver investigações policiais para a elucidação de crimes, no qual emprega
métodos científicos derivados da criminologia, medicina forense e inteligência policial com uso
de recursos desenvolvidos através da ciência e tecnologia do país.66
A Polícia Chilena tem um modelo semelhante ao do Brasil, no entanto os Carabineiros
exercem a função preventiva e subsidiariamente investigativa, exercendo o ciclo completo. Nos

62
MOREIRA; CARVALHO, op. cit., p. 38.
63
AGUIAR, Luiz Fernando. Modelo francês de polícia: Polícia francesa x Polícia brasileira. 2015. Disponível
em:<http://www.ciclocompleto.com.br/pagina/1330/modelo-frances-de-poliacutecia---poliacutecia-francesa
-x-poliacutecia-brasileira>. Acesso em: 02 set. 2018.
64
MOREIRA; CARVALHO, op. cit., p. 76.
65
Ibid., p. 80.
66
Ibid., p. 78.
 19

locais onde não há PDI, as investigações costumam ficar com os próprios Carabineiros, que
auxiliam as vítimas, tomam depoimentos e desenvolvem um relatório circunstanciado ao
Ministério Público, o qual decidirá a continuidade das investigações do caso.67
Embora haja diferenças organizacionais nas instituições supracitadas, é possível
verificar algumas particularidades que a tornam semelhantes, como a continuidade do serviço,
possibilitando uma atuação de maneira completa, isto é, do início ao fim de um mesmo fato.

2.4 CICLO COMPLETO DE POLÍCIA NO BRASIL

A Constituição Federal de 1988 delimita a questão da segurança pública de modo

segmentado, conforme previsto em seu artigo 144, em que apresenta as instituições de
segurança pública no país tais como Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia
Ferroviária Federal, Polícias Militar e Civil dos Estados e dispõe suas respectivas obrigações.68
Vigente há 30 anos, a proposta descrita no artigo 144 tem apresentado algumas
disfunções relacionadas a estrutura organizacional, devido à falta de solução de continuidade
no processo de atuação funcional junto a sociedade. Essa disfunção tem gerado a demanda por
serviços mais ágeis, dinâmicos e com melhor qualidade que o atual modelo.69
Diante do grande problema enfrentado no Brasil no tocante a segurança pública, aliado
a baixa resolutividade dos crimes, surge a reflexão sobre qual o melhor caminho para reformar
as estruturas policiais do Brasil.70
Para essa reflexão pode-se afirmar que o ciclo completo de polícia por si só não
resolveria todos os problemas enfrentados na polícia brasileira, mas de certa forma, há um
grande desejo de reforma do arcabouço institucional a partir desse modelo, tendo em vista que
este padrão advém do sucesso de outros países como Estados Unidos, Canadá, França e Chile,
cuja polícia é dividida somente em áreas territoriais, não existindo divisão funcional da
polícia.71

67
Ibid., p. 79.
68
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, op. cit. n.p.
69
Ibid., n.p.
70
BEATO FILHO, Claudio; RIBEIRO, Ludmila. Discutindo a reforma das polícias no Brasil. Civistas, Porto
Alegre, v. 16, n. 4, p.174-204, out. 2016. Disponível em: <http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.
php/civitas/article/view/23255>. Acesso em: 08 set. 2018.
71
Ibid., p. 175.
 20

Em âmbito nacional, é possível verificar que a Polícia Federal já atua de modo a

abranger o ciclo completo, pois suas funções não se restringem somente a ações de polícia
judiciaria da União, mas também compreende funções de patrulhamento de fronteiras, polícia
marítima e aérea.72
No entanto, ainda no tocante da esfera federal, observa-se que as duas outras instituições
existentes, como as policias rodoviária e ferroviária não atuam da mesma maneira de ciclo
completo, pois ambas agem de maneira ostensiva na proteção de rodovias e ferrovias federais.73
A Polícia Ferroviária Federal, embora tenha previsão constitucional, nunca foi objeto
de criação efetiva devido à dissolução das ferrovias brasileiras. Já se tratando das rodovias
federais, a proteção fica a cargo da PRF. Para que a PRF se torne uma polícia de ciclo completo,
o novo arranjo constitucional teria que atribuir a prerrogativa de investigação de crimes que
eventualmente ocorreriam nas rodovias federais, independentemente de sua natureza, restrita
nos locais onde há a realização do patrulhamento ostensivo.74
Se tratando do âmbito estadual, as unidades da federação possuem duas instituições
policiais, as quais atuam de maneira distintas e em momentos diferentes de um mesmo delito.
Enquanto a polícia militar age de maneira ostensiva e preventiva, coibindo a ocorrência do
crime, a polícia civil atua de forma investigativa, agindo após a ocorrência do delito. Essa forma
estrutural não gera uma interligação entre as duas instituições e o resultado é uma sociedade
com duas policias “pela metade”.75
Além disso, essa divisão de tarefas acaba gerando um conflito de interesse, devido, em
muitos casos, à vaidade policial. Os profissionais que atuam em ambas instituições se
confrontam no campo operacional, tanto por entenderem que a atribuição de uma delas foi
invadida, quanto por se acusarem reciprocamente de omissão no exercício dos deveres
funcionais.76
Segundo Maximiano (2002)77:

72
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, op. cit. n.p.
73
Ibid., n.p.
74
SAPORI, Luis Flávio. Como implantar o ciclo completo de polícia no Brasil? Revista Brasileira de
Segurança Pública, São Paulo, v. 10, p.50-58, fev. 2016. Disponível em:
<http://www.forumseguranca.org.br/publicacoes/como-implantar-o-ciclo-completo-de-policia-no-brasil/>.
Acesso em: 02 ago. 2018.
75
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, op. cit. n.p.
76
BRASIL, Glaucíria Mota; ALMEIDA, Rosemary de Oliveira; ABREU, Domingos. Da unificação do comando
da segurança pública à integração das polícias no Ceará: Depoimento de policiais militares intrapares. In:
BARREIRA, Cesar (Org.). Questão de Segurança: Políticas governamentais e práticas policiais. Rio de
Janeiro: Relume Dumará, 2004. Cap. 1, p. 43-44.
77
MAXIMIANO, A. C. A.2002 Teoria Geral da administração: da revolução urbana à revolução digital. São
Paulo: Atlas.
 21

“A polícia militar e polícia civil tornaram-se organizações concorrentes, praticamente

sem nenhuma interação. Diversos fatores contribuíram para que, no limiar do século
XXI, a criminalidade se torna uma das grandes preocupações da sociedade brasileira,
agravada pela ineficácia das duas corporações. ”

No entanto, não é possível a realização de ações preventivas de forma isolada, pois para
isso, são necessários levantamentos de informações e até mesmo investigações, tanto para
atribuir a efetividade das operações quanto para garantir a segurança dos profissionais que
estarão expostos nas ruas. Do mesmo modo, durante os trabalhos investigativos ou execuções
de mandatos, é preciso que haja também a presença ostensiva das forças policias.78
A implementação do ciclo completo de polícia no Brasil em âmbito estadual exigiria a
alteração no artigo 144 da Constituição Federal através de uma emenda constitucional,
especificamente nos parágrafos § 4º e § 5º que dizem respeito às funções da Polícia Militar e
Polícia Civil.79

2.4.1 Formas de implementação de ciclo completo de polícia no âmbito estadual

A literatura acerca da temática de ciclo completo de polícia traz diferentes maneiras de

organização desse modelo. Segundo Sapori (2016 p. 53), três opções de implantação de ciclo
completo seriam possíveis no âmbito estadual, que passam a ser expostas a seguir.80

2.4.1.1 Unificação das Polícias

Uma proposta de implantação de ciclo completo seria a junção das Policias Civis e
Militares em cada unidade da Federação, criando assim uma única polícia estadual. Cada polícia
estadual estaria incumbida de realizar as funções de policiamento ostensivo, preservação da
ordem pública e de polícia judiciária, exercendo dessa forma o ciclo completo. Para que isto

78
SILVA, Jeferson Melo da; SCHIRMER, Candisse. Ciclo Completo de Polícia: Uma análise crítica do sistema
de segurança nacional. Disponível em: <http://www.domalberto.edu.br/wp-content/uploads/2015/10/CICLO-
COMPLETO-DE-POL%C3%8DCIA-UMA-AN%C3%81LISE-CR%C3%8DTICA.pdf>. Acesso em: 07 set.
2018.
79
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, op. cit. n.p.
80
SAPORI, op. cit., p. 53.
 22

ocorra, seria necessário a determinação de um tempo específico para que cada unidade da
federação pudesse se adequar ao novo modelo constitucional.81
Silva Filho (2001, p. 3 e 4) elenca várias justificativas para a unificação, dentre elas:82
1) As atividades desenvolvidas pela Polícia Militar e pela Polícia Civil não são tão
diferentes e distanciadas que precisem de estruturas organizacionais distintas.
2) As funções ostensivas e investigativas, para obtenção de êxito, devem se
interpenetrar desde a fase de planejamento das ações até sua execução.
3) A divisão de uma área de atuação policial entre dois chefes de diferentes padrões
de comportamento profissional, diferentes graus hierárquicos e diferentes salários e
submetidos a diferentes normas.
4) Estruturas distintas atuando no mesmo espaço em busca de solução para o mesmo
problema.
5) A moderna metodologia de diagnóstico dos problemas de uma área, mediante
banco de dados de análise criminal, demanda o planejamento de ações diferenciadas
para um mesmo padrão de crime, ora através do policiamento ostensivo (uma série de
roubos em farmácias da região praticados por assaltantes diferentes), ora através da
investigação (quando nessa série de roubos há identificação dos suspeitos);
6) Os custos operacionais e administrativos duplicados em razão das duplas estruturas
policiais

O caminho mais fácil para essa criação, seria a junção de recursos humanos, materiais
e logística das duas instituições, onde todo esse aparato passaria a compor uma nova polícia,
que necessariamente receberia um nome alternativo.83
Dessa forma cada estado da federação ficaria incumbido de estabelecer essa nova
polícia, criando novos planos de carreira, novos regimentos internos e uma nova hierarquia. Os
policiais que já estão na ativa seriam inseridos nesse novo sistema, passando a ocupar cargos e
hierarquia mediante critérios estabelecidos de transição instituídos pela legislação estadual. 84
Com efeito, não é um processo simples, tal unificação afeta diretamente interesses de
autoridades da área e vaidades institucionais. A cultura interna de cada corporação, representa
uma grande dificuldade a ser alcançada para conseguir essa unificação.85

81
Ibid., p. 53.
82
SILVA FILHO apud ANTONELLO, Taisa. Ciclo Completo de Polícia. 2015. 25 f. Monografia
(Especialização) - Curso de Pós-Graduação em Altos Estudos de Segurança Pública, Universidade Estadual de
Goiás, Goiás, 2015. Disponível em: <https://acervodigital.ssp.go.gov.br/pmgo/bitstream/123456789/430/8/
Ciclo%20Completo%20da%20Pol%C3%ADcia%20-%20Taisa%20Antonello.pdf>. Acesso em: 07 set. 2018.
83
SAPORI, op. cit., p. 54.
84
Ibid., p. 54.
85
Ibid., p. 54.
 23

2.4.1.2 Ciclo completo por tipo de crime

Outra opção para implementação do ciclo completo seria a divisão policial por tipo
penal, de modo que cada instituição ficaria responsável por parte dos crimes e contravenções
estabelecidas no código penal, concedendo atribuições ostensivas e investigativas, tanto as
policias militares, quanto as polícias civis, atuando ambas na mesma cidade.86
A literatura defende a ideia de que a Polícia Militar ficaria com os crimes de menor
potencial ofensivo, cujo a pena máxima não ultrapasse dois anos e a Polícia Civil com os crimes
mais violentos como os homicídios e latrocínios. No entanto, o grande problema dessa
organização seria o prestigiamento de uma instituição em relação a outra, tendo em vista que
determinados crimes se tornam mais relevantes do que outros, gerando, portanto, fortes
oposições das autoridades polícias hierarquicamente superiores.87
Embora haja críticas a esse modelo organizacional, atualmente é possível verificar uma
aproximação às práticas dessa estrutura através dos termos circunstanciados lavrados pelas
Polícias Militares em alguns estados da federação. O Termo Circunstanciado de Ocorrência
(TCOs) é um procedimento de natureza administrativa, de forma simplificada, previsto no
artigo 69 da Lei 9.099/95, Lei do Juizado Especial, que registra o resumo da ocorrência
de infração penal de menor potencial ofensivo.88
Quanto à lavratura do TCOs pela PM, podemos destacar algumas vantagens, dentre elas:
a) a resolução do conflito de forma mais célere, agilizando o atendimento no local da
ocorrência, evitando a condução das partes até a Delegacia de Polícia que muitas das vezes é
localizada distante do local da infração; b) a redução do tempo em que o policial militar fica
empenhado na ocorrência, podendo voltar mais rápido ao seu trabalho ostensivo e c) a liberação
do efetivo da polícia civil para as investigações de crimes mais graves.89
Atualmente, o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre a lavratura dos
TCOs lavrado pela PM é que poderá ser instaurado por qualquer autoridade policial, como
sendo não somente a polícia judiciária, mas outros integrantes da segurança pública. Ainda com

86
Ibid., p. 56.
87
Ibid., p. 56.
88
Ibid., p. 56.
89
BRITO, Rafael Machado de. A eficiência do termo circunstanciado lavrado pela polícia militar do estado
de Santa Catarina. 2012. 58 f. TCC (Graduação) - Curso de Direito, Centro de Ciências Jurídicas,
Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2012. Cap. 3. Disponível em:
<https://repositorio.ufsc.br/bitstream/handle/123456789/178869/TCC%20Rafael%20Machado%20de%20Brito
.pdf?sequence=1>. Acesso em: 07 set. 2018.
 24

divergência jurisprudencial e doutrinária, acredita-se que o entendimento que deve prevalecer

é que a PM continue lavrando os TCOs, ainda mais considerando o princípio da celeridade e
simplicidade que devem ser observados nos Juizados Especiais Criminais.90

2.4.1.3 Polícias Militares e Policias Civis de Ciclo Completo

Uma terceira opção para implantação do ciclo completo seria o estabelecimento de

funções tanto ostensivas quanto investigativas dentro de cada instituição policial, isto é, ambas
as polícias, militares e civis, passariam a ter o seguimento fardado responsável pelo
patrulhamento quanto o segmento investigativo, responsável pela condução dos inquéritos.91
A principal crítica a esse sistema seria à distribuição das policias entre as cidades, já que
não seria conveniente as duas polícias continuarem atuando em um mesmo espaço. Isto porque
não haveria uma complementariedade de trabalho entre elas. O fato de ambas as polícias
realizarem tanto os trabalhos ostensivos e de investigação na mesma cidade, causaria ainda mais
conflito do que o sistema atual.92

2.4.1.4 Principais Propostas de Emenda Constitucional sobre o Ciclo Completo

Como visto, há várias maneiras de implementar o ciclo completo de polícia no pais, no

entanto não há uma estrutura ideal de ciclo completo de polícia a ser seguida, tendo em vista
que um novo modelo teria que se adequar à realidade e as demandas do país.93

90
SILVA, Silas José da. A polícia militar pode lavrar termo circunstanciado de ocorrência? 2018.
Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/64419/a-policia-militar-pode-lavrar-termo-circunstanciado-de-
ocorrencia>. Acesso em: 07 set. 2018.
91
SAPORI, op. cit., p. 54.
92
Ibid., p. 55.
93
Ibid., p. 58.
 25

No tocante ao ciclo completo, várias propostas de emenda à constituição (PEC) têm sido
sugeridas no Congresso Nacional, com intuito de fazer uma reforma estrutural no sistema de
Segurança Pública Brasileira.94
Nessa perspectiva, foi proposta a Emenda Constitucional de n° 430, tendo como
primeiro signatário o Deputado Celso Russomano, onde se propõe a alteração do texto
constitucional relacionadas a criação de uma nova polícia nos Estados e no Distrito Federal,
organizadas de forma única e desmilitarizada. O objetivo dessa proposta é desconstituir as
atuais Polícias Militares e Civis e criar uma polícia única, mais forte e mais motivada. Os
autores dessa PEC, acreditam que com sua aprovação as principais dificuldades hoje
encontradas em nossas instituições policiais acabariam.95
O quadro 1 apresenta algumas PECs compreendidas entre os anos 2009 a 2017 que estão
apensadas à PEC nº 430/2009.

Quadro 1 – Propostas de emenda à Constituição Federal de 1988. Brasil, 2018.

Propostas Autores Ementas

Unifica as Polícias Civis e Militares dos
Deputado
Estados e do Distrito Federal; dispõe sobre a
Marcelo
PEC nº 432, de 2009 desmilitarização dos Corpos de Bombeiros;
Itagiba e
confere novas atribuições às Guardas
outros
Municipais; e dá outras providências.
Inclui dois incisos no art. 144 da Constituição
para tratar de dois novos órgãos de segurança
Deputado
PEC nº 321, de 2013 pública - as polícias estaduais e as polícias
Chico Lopes
municipais, de natureza civil e de criação
facultativa.
Dispõe sobre a instituição de uma “polícia
única”, consistente no “ciclo completo de ação
policial na persecução penal”, o que incluiria
as funções de polícia administrativa, ostensiva,
Deputado preventiva, investigativa, judiciária e de
PEC nº 423, de 2014 Jorginho Mello inteligência policial; modifica o art. 98 do
e outros texto constitucional para prever que a polícia
poderá, nos termos da lei, realizar a
composição preliminar dos danos civis
decorrentes das ocorrências de menor
potencial ofensivo.

94
FEDERAÇÃO NACIONAL DE ENTIDADES DE OFICIAIS MILITARES ESTADUAIS
(Florianópolis). Relatório apresentado das propostas de emenda constitucional sobre ciclo completo de
polícia é pela aprovação. 2017. Disponível em: <http://www.ciclocompleto.com.br/pagina/1609/
relatoacuterio-apresentado-das-propostas-de-emenda-constitucional-sobre-ciclo-completo-de-policia-eacute-
pela-aprovaccedilatildeo>. Acesso em: 08 set. 2018.
95
FEDERAÇÃO NACIONAL DE ENTIDADES DE OFICIAIS MILITARES ESTADUAIS, op cit., n.p.
 26

Propostas Autores Ementas

Pretende dar aos próprios órgãos de segurança
mencionados no art. 144 do texto
constitucional a mesma competência da PEC
Deputado 423, de 2014, onde busca-se realizar o “ciclo
Subtenente completo de
PEC nº 431, de 2014
Gonzaga e polícia na persecução penal”,
outros sendo a atividade investigat
iva, independentemente de sua
instrumentalização, realizada em coordenação
com o Ministério Público.
Propõe várias alterações no texto
Deputado constitucional para promover uma reforma no
PEC nº 89, de 2015 Hugo Leal e sistema de persecução penal, tanto no que diz
outros respeito aos órgãos policiais quanto aos
procedimentos de investigação.
Destinada a apurar as causas, razões,
consequências, custos sociais e econômicos da
violência, morte e desaparecimento de jovens
Comissão negros e pobres no Brasil – CPIJOVEM, que
PEC nº 127, de 2015 Parlamentar de confere à União competência para dispor sobre
Inquérito diretrizes e normas gerais sobre segurança
pública, além de também estabelecer o “ciclo
completo de polícia na persecução penal” e
instituir o “Conselho Nacional de Polícia”.
Pretende acrescentar ao rol de matérias de
competência concorrente entre União, Estados
e Distrito Federal as normas sobre
Deputado
organização, garantias, direitos e deveres das
PEC nº 198 de 2016 Cabo Sabino e
corporações militares, assim como inserir
outros
referência, no § 5º do art. 144 da Constituição,
aos princípios norteadores da carreira dos
policiais militares e dos bombeiros militares.
Deputado Acresce parágrafo 11 ao Art. 144 da
Subtenente Constituição Federal, para determinar que a
PEC nº 273, de 2016
Gonzaga e organização em carreira será feita por leis
outros específicas da União e cada ente federado.
Deputados
Estabelece requisitos de entrada nos quadros
Major
de oficiais e praça da Polícia Militar e Corpo
Olímpio,
de Bombeiros Militar, estrutura remuneratória
PEC nº 319, de 2017 Alberto Fraga,
e garantias dos referidos cargos e dos
Rocha, Capitão
Comandantes do Exército, Marinha e
Augusto e
Aeronáutica.
outros
 27

A PEC 430/2009 e suas apensas encontram-se em tramitação na Câmara dos Deputados,

mais precisamente na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC). O relator
anteriormente designado na CCJC, Deputado Raul Jungmann, tomou a iniciativa de propor a
realização de uma série de audiências públicas em formato de seminários para discutir as
questões relacionadas à segurança pública. No total foram realizados doze encontros públicos
até agora, sendo dois no Distrito Federal e outros dez em unidades distintas da federação.96
Observando as movimentações da PEC 430/2009 na CCJC entre 2009 e 2017, verifica-
se em 2017 a proposta de uma audiência pública com autoridades como o Presidente do STF,
o ministro da Justiça, o diretor-geral da Polícia Federa, o desembargador do Tribunal de Justiça
de São Paulo e o diretor da Ordem dos Advogados do Brasil de São Paulo, com a justificativa
de debater as propostas contidas na referida PEC, tendo em vista que a temática pela Segurança
Pública é considerada atualmente um problema crucial e um dos principais desafios ao estado
de direito no Brasil, ganhando visibilidade a cada dia. Questões como as altas taxas de
criminalidade aliadas a baixa resolutividade de crime e sensação de insegurança, motivaram a
apresentação de grandes números de preposições no âmbito do Congresso Nacional, com
objetivo de buscar uma solução para o problema. Diante da variedade de propostas contidas na
PEC 430/2009 e suas apensas e os possíveis impactos na Constituição Federal, faz-se necessário
ouvir as instituições envolvidas na temática, para que possa se chegar ao consenso sobre sua
admissibilidade.97

96
BRASIL. Câmara dos Deputados. PEC 430/2009: Proposta de Emenda à Constituição. 2009. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=458500>. Acesso em: 08 set.
2018.
97
Ibid., n.p.
 28

3 CONCLUSÃO

O presente trabalho trouxe uma abordagem acerca do estudo do ciclo completo de

polícia e das principais propostas de implementação desse modelo no país.
Como já explanado, essa já é uma proposta que vem sendo discutida no Congresso
Nacional, alguns projetos de lei foram desenvolvidos com propósito de reformular o atual
sistema policial, no entanto, até o presente momento nenhuma dessas propostas de
implementação de ciclo completo foram aprovadas.
Caso haja alguma decisão por parte do Congresso Nacional, será necessário a
determinação de um arranjo institucional que melhor se adeque à realidade brasileira. No
entanto, antes disso, faz-se necessário um debate público com todos os setores da sociedade
civil, não podendo ficar restrito somente ao segmento policial, pois essa temática interessa e
diz respeito aos cidadãos brasileiros em sua totalidade.
É importante destacar que a implementação do ciclo completo de polícia não irá resolver
todos os problemas do sistema do sistema de segurança pública e justiça criminal brasileiro. E
por isso, não deve ser pensada unicamente como a solução milagrosa para os graves casos de
criminalidade ocorridos no país. A curto prazo a instalação de nova estrutura pode alavancar
mudanças na resolutividade e prevenção dos crimes. No entanto, políticas públicas mais
eficientes no país são necessárias. A segurança pública não deve ser pensada isoladamente, mas
sim de maneira coletiva e interministerial, em conjunto com outros setores, como educação,
saúde e desenvolvimento social.
 29

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