A Utilização dos Resultados do Método Rappan nas Compensações Ambientais em Licenciamentos no Estado

de São Paulo. Revista de Direito e Política. , v.15, p.85 - 96, 2007.

A UTILIZAÇÃO DOS RESULTADOS DO MÉTODO RAPPAN NAS COMPENSAÇÕES

AMBIENTAIS EM LICENCIAMENTOS NO ESTADO DE SÃO PAULO

Cíntia Oréfice1
Lélio Marcus Munhoz Kolhy 2

Resumo
Este artigo trata da utilização dos resultados do Método RAPPAN,
na escolha das UCs para apresentação de proposta de uso dos recursos oriundos da
compensação ambiental, necessária no processo de aprovação das licenças. Sem ter a
pretensão de avaliar sua eficácia, usa como exemplo um “hipotético” empreendimento
localizado no interior da Bacia Hidrográfica da Baixada Santista.

Abstract
This article discusses the use of RAPPAN Methodology, in the
choice of UCs for presentation of proposal of use of the resources originating from the
environmental compensation, necessary in the approval process of the licenses. Without
having pretense of evaluating its effectiveness, it uses as example a “hypothetical” enterprise
located inside of Baixada Santista Hydrographic Basin.

1. Compensações ambientais em licenciamento

As normas que tratam das compensações ambientais em
licenciamentos, encontram-se dispostas na Resolução CONAMA nº 002/96 e ratificadas no
art. 36, da Lei Federal nº 9.985/00, que criou o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza (SNUC) e nos art.s 31, 32, 33 e 34 da sua norma reguladora, o
Decreto Federal nº 4.340/02.
A Lei Federal nº 9.985/00 posiciona-se claramente acerca dessa
obrigação nos seguintes termos:

Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de

significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental
competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e
respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a
implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de
Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no
regulamento desta Lei.
§ 1o O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para
esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais
previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual

1
Procuradora do Estado de São Paulo, mestranda em Direitos Difusos e Coletivos pela UNIMES/Santos e
membro do Conselho Consultivo do IBAP.
2
Arquiteto, especialista em Administração e Planejamento Urbano (EAESP–FGV/SP) e pós-graduado em
Avaliação e Perícias em Engenharia (UNISANTA/SANTOS) e Gestão Ambiental Portuária (CODESP /
UNIMONTE / UNISANTOS / UNISANTA). Associado-colaborador do IBAP.
 fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de
impacto ambiental causado pelo empreendimento.
o
§ 2 Ao órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de
conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas
apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive
ser contemplada a criação de novas unidades de conservação.
o
§ 3 Quando o empreendimento afetar unidade de conservação
específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se
refere o caput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização
do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada,
mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser
uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo. (BRASIL,
2000)

Já o Decreto Federal nº 4.340/02 trata desse assunto no:

Art. 31 - Para os fins de fixação da compensação ambiental de que trata
o art. 36 da Lei no 9.985, de 2000, o órgão ambiental licenciador
estabelecerá o grau de impacto a partir de estudo prévio de impacto
ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA realizados quando do
processo de licenciamento ambiental, sendo considerados os impactos
negativos e não mitigáveis aos recursos ambientais. (Redação dada pelo
Decreto nº 5.566, de 2005)
Parágrafo único. Os percentuais serão fixados, gradualmente, a partir de
meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do
empreendimento, considerando-se a amplitude dos impactos gerados,
conforme estabelecido no caput.
Art. 32 - Será instituída no âmbito dos órgãos licenciadores câmaras
de compensação ambiental, compostas por representantes do órgão,
com a finalidade de analisar e propor a aplicação da compensação
ambiental, para a aprovação da autoridade competente, de acordo com
os estudos ambientais realizados e percentuais definidos.
Art. 33 - A aplicação dos recursos da compensação ambiental de que
trata o art. 36 da Lei nº 9.985, de 2000, nas unidades de conservação,
existentes ou a serem criadas, deve obedecer à seguinte ordem de
prioridade:
I - regularização fundiária e demarcação das terras;
II - elaboração, revisão ou implantação de plano de manejo;
III - aquisição de bens e serviços necessários à implantação,
gestão, monitoramento e proteção da unidade, compreendendo sua área
de amortecimento;
IV - desenvolvimento de estudos necessários à criação de nova
unidade de conservação; e
V – desenvolvimento de pesquisas necessárias para o manejo da
unidade de conservação e área de amortecimento.
Parágrafo único - Nos casos de Reserva Particular do Patrimônio
Natural, Monumento Natural, Refúgio de Vida Silvestre, Área de
Relevante Interesse Ecológico e Área de Proteção Ambiental, quando a
posse e o domínio não sejam do Poder Público, os recursos da
compensação somente poderão ser aplicados para custear as seguintes
atividades:
I - elaboração do Plano de Manejo ou nas atividades de proteção da
unidade;
II - realização das pesquisas necessárias para o manejo da unidade,
sendo vedada a aquisição de bens e equipamentos permanentes;
III - implantação de programas de educação ambiental; e
IV - financiamento de estudos de viabilidade econômica para uso
sustentável dos recursos naturais da unidade afetada.
 Art. 34 - Os empreendimentos implantados antes da edição deste
Decreto e em operação sem as respectivas licenças ambientais deverão
requerer, no prazo de doze meses a partir da publicação deste Decreto,
a regularização junto ao órgão ambiental competente mediante licença
de operação corretiva ou retificadora. (BRASIL, 2002)

Assim, as propostas de compensações ambientais devem atender

a essa legislação e ainda, as determinações técnicas dos órgãos encarregados de analisar
os estudos ambientais dos empreendimentos potencialmente impactantes, sujeitos ao
licenciamento através do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu respectivo Relatório de
Impacto Ambiental (RIMA), conforme as Resoluções 01/86 e 237/97, do Conselho Nacional
do Meio Ambiente (CONAMA). No caso paulista, o Departamento de Avaliação de Impacto
Ambiental (DAIA) subsidia esse processo que transita pela Secretaria do Meio Ambiente,
emitindo o Parecer Técnico que define o Termo de Referência para a elaboração do
EIA/RIMA.
Embora seja de competência do órgão ambiental licenciador
definir as Unidades de Conservação (UCs) a serem beneficiadas, cabe ao responsável pelo
EIA/RIMA apresentar propostas com essa finalidade, dando preferência àquelas que se
encontram situadas na área de influência do empreendimento.
Essas UCs são definidas pelo art. 2, inciso I, Lei Federal nº
9.985/00:

Art. 2o Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:

I - unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais,
incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes,
legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e
limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se
aplicam garantias adequadas de proteção [...] (BRASIL, 2000)

Classificam-se, conforme o art. 7º, em dois grupos, com

características específicas: “I – Unidades de Proteção Integral; II – Unidades de Uso
sustentável” (BRASIL, 2000).

Art. 8o O grupo das Unidades de Proteção Integral é composto pelas

seguintes categorias de unidade de conservação:
I - Estação Ecológica;
II - Reserva Biológica;
III - Parque Nacional;
IV - Monumento Natural;
V - Refúgio de Vida Silvestre.
.....................................................................................................................

Art. 14. Constituem o Grupo das Unidades de Uso Sustentável as

seguintes categorias de unidade de conservação:
I - Área de Proteção Ambiental;
II - Área de Relevante Interesse Ecológico;
III - Floresta Nacional;
IV - Reserva Extrativista;
V - Reserva de Fauna;
VI – Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e
VII - Reserva Particular do Patrimônio Natural. (BRASIL, 2000)

Realizada a identificação das UCs contidas na área de influência

do empreendimento, o EIA/RIMA deve descrevê-las, informando sua localização, área total,
legislação incidente, finalidade de sua criação, estágio de conservação/degradação, bens e
serviços existentes, população residente etc, assim como os aspectos passíveis de serem
contemplados pela compensação ambiental, obedecendo ao critério de prioridade descrito no
art. 33, do Decreto Federal nº 4.340/02.
Baseado nesse diagnóstico e considerando as principais
necessidades das UCs são escolhidas aquelas que têm potencial para receber os recursos
financeiros para fins de compensação ambiental, no montante previsto pelo art. 36, § 1º,
Decreto Federal nº 9.985/00 e o art. 31, parágrafo único, do Decreto Federal nº 4.340/02.

Esse pagamento deverá ser feito durante o período de implantação, isto

é, na fase de “licença prévia–LP” ou no máximo até a fase da “licença de
instalação –LI”. A quantificação dos custos totais do pretendido projeto
deve ser apresentada de forma leal e fidedigna ao órgão licenciador,
podendo o Ministério Público, ONG ou qualquer cidadão ter acesso a
esses dados, bem como solicitar esclarecimentos.
A fixação de percentual acima de meio por cento dos custos totais
previstos para a implantação demandará do órgão licenciador clara e
fundada motivação, para que não haja arbitrariedade. (MACHADO, 2003
: 765)

No Estado de São Paulo o repasse dos recursos financeiros referentes à

compensação ambiental é feito mediante a formalização de convênio
entre o empreendedor e os órgãos administram as UCs contempladas
com esses recursos. As normas para a celebração desses convênios, no
âmbito estadual, são definidas pelo Decreto nº 40.722, de 21 de março
de 1996. De acordo com esse Decreto, os processos objetivando a
formalização de convênios devem ser instruídos, dentre outros, com
plano de trabalho aprovado pelo órgão ou autoridade competente,
demonstrando a conveniência e oportunidade da celebração e contendo,
no que couber, as seguintes informações mínimas: a) identificação do
objeto a ser executado; b) metas a serem atingidas; c) etapas ou fases
de execução; d) plano de aplicação dos recursos financeiros; e)
cronograma de desembolso; f) previsão de início e fim da execução do
objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fase programadas.
(OLIVA, COSTA NETO, 2004 : 511).

2. O Método RAPPAN
O Método de Avaliação Rápida e Priorização do Manejo de
Unidades de Conservação (RAPPAN), que têm sua origem num quadro de referência da
Comissão Mundial de Áreas Protegidas (WCPA), começou a ser aplicado no decorrer do ano
de 2004, numa parceria entre o Fundo Mundial para a Natureza (WWF-Brasil), o Instituto
Florestal e a Fundação Florestal, sendo os dois últimos, órgãos da Secretaria do Meio
Ambiente responsáveis pelo gerenciamento das UCs do Estado de São Paulo.
Seu objetivo é poder:

• identificar os pontos fortes e fracos do manejo;

• analisar as características e a distribuição das diversas ameaças e
pressões;
• identificar áreas de alta importância ecológica e social e pontos de
vulnerabilidade;
• indicar a urgência e prioridades na gestão de unidades de
conservação; e
 • ajudar no desenvolvimento e na priorização de intervenções políticas,
contribuindo para a efetividade de manejo das unidades de
conservação. (WWF-Brasil, 2004 : 7)

Para isso, foram analisadas as respostas dos questionários

preenchidos pelos gestores das UCs estaduais paulistas, em conjunto com os
representantes dos Conselhos Consultivos ou outros parceiros da comunidade (quando
possível) e funcionários, cujos resultados mostram em gráficos o percentual de pontuação,
de cada uma dessas UCs, relacionadas aos módulos de importância biológica, importância
socioeconômica, vulnerabilidade e pressões e ameaças (WWF-Brasil, 2004).

A importância biológica é avaliada por meio de questões relacionadas à

presença de espécies raras, ameaçadas ou em perigo de extinção; nível
de biodiversidade; grau de endemismo; função crítica a processos
ecológicos da paisagem; variação de diversidade do ecossistema;
representatividade dentro do sistema de unidades de conservação [...]. A
importância socioeconômica apresenta questões relativas à unidade
como fontes de empregos para a comunidade local; a dependência da
comunidade pelos recursos naturais da unidade para subsistência; a
oportunidade de desenvolvimento da comunidade com base no uso
sustentável dos recursos naturais [...]. O módulo de vulnerabilidade é
composto de questões que avaliam a dificuldade de monitoramento de
atividades ilegais; a aplicabilidade da legislação; a ocorrência de
omissão, suborno e corrupção; agitação civil ou instabilidade política;
práticas culturais, crenças e usos tradicionais conflitantes com a
preservação [...]. As pressões e ameaças foram classificas como “biota”
para aqueles que afetam diretamente os seres vivos ou seu ambiente;
“conflitos” por envolver o uso da terra em conflito com a legislação;
“infra-estrutura” para as atividades que geram obras; e “uso público”
para aquelas que decorrem da visitação a unidade. (WWF-Brasil, 2004 :
15-19, grifo do autor)

Nesse contexto, o RAPPAN representa uma ferramenta

importante para a avaliação do sistema das UCs, bem como da sua efetiva implementação.

3. Utilização dos resultados do Método RAPPAN em “hipotético” empreendimento

A Área de Influência Indireta (AII) do “hipotético” empreendimento
localiza-se no interior da Bacia Hidrográfica da Baixada Santista (UGRHI 07) e abrange os
municípios de Santos, São Vicente, Guarujá e Cubatão. Seu entorno é caracterizado pelo
bioma da Mata Atlântica, onde estão situadas as seguintes UCs estaduais: Parque Estadual
da Serra do Mar (Núcleo Pilões-Cubatão) e o Parque Estadual Xixová-Japuí, ambas
consideradas pelo SNUC como Unidades de Proteção Integral (SÃO PAULO, 2000).
Visando escolher entre essas duas UCs para a apresentação de
proposta de uso dos recursos oriundos da compensação ambiental, foram utilizados os
resultados publicados do RAPPAN (WWF-Brasil, 2004).

3.1 Parque Estadual da Serra do Mar (Núcleo Pilões-Cubatão)

O Núcleo Pilões-Cubatão está inserido no Parque Estadual da
Serra do Mar.
a) Localização: envolve cinco municípios da Baixada Santista (Bertioga, Cubatão, Praia
Grande, Santos e São Vicente) e seis municípios da Região Metropolitana de São Paulo
(Biritiba-Mirim, Mogi das Cruzes, Santo André, São Bernardo do Campo, São Paulo e
Ribeirão Pires);
 b) Área do Núcleo: aproximadamente 115 mil hectares;
c) Legislação: foi criado pelo Decreto Estadual nº 10.251/77, tendo posteriormente seu
perímetro alterado pelo Decreto Estadual nº 13.313/79;
d) Finalidade: é definida pelo art. 1º, do Decreto Estadual nº 10.251/77, que prevê “[...]
assegurar integral proteção à flora, à fauna, às belezas naturais, bem como para
garantir sua utilização a objetivos recreativos e científicos” (SÃO PAULO, 1977);
e) Estágio de conservação/degradação: as escarpas da serra são extremamente
instáveis e evoluem, naturalmente, através de assoreamento, deslizamentos e erosões,
principalmente no período de chuvas. Os morros da planície costeira encontram-se
descaracterizados em suas formas originais, por caixas de empréstimos e ações de
pedreiras, enquanto os morrotes do planalto estão em melhor situação. A vegetação
(floresta ombrófila densa) está bastante alterada nas proximidades de Cubatão, devido
à ação da poluição. A fauna é representada por muitas espécies endêmicas da Mata
Atlântica e ameaçadas de extinção. A ocupação antrópica ocorre pela expansão dos
bairros peri-urbanos e loteamentos na baixada e encostas (bairros cotas) e por
chácaras de fins de semana e posseiros no planalto (SMA, s/d);
f) Bens e serviços existentes: sede do Núcleo Pilões-Cubatão; trilhas ecológicas; ruínas
da Vila de Itutinga e da Usina de Energia da Companhia Santista de Papel;
monumentos históricos do Caminho do Mar;
g) População residente: as principais comunidades existentes no entorno estão situadas
nos bairros Cota 90, Cota 200 e Cota 400, Água Fria e Sítio dos Queirozes.

Os resultados do RAPPAN mostram os seguintes percentuais de

pontuação desse núcleo, referentes aos módulos:

• Importância biológica ................. 83%

• Importância socioeconômica ..... 78%
• Vulnerabilidade .......................... 79%

3.2 Parque Estadual Xixová-Japuí

O Parque Estadual Xixová-Japuí é formado por dois morros
isolados, associados à Serra do Mar e uma faixa marinha além da linha de costa.
a) Localização: envolve dois municípios da Baixada Santista (Praia Grande e São
Vicente).
b) Área: 901 hectares;
c) Legislação: foi criado pelo Decreto Estadual nº 37.536/93;
d) Finalidade: manutenção desse ecossistema;
e) Estágio de conservação/degradação: abriga vários ecossistemas, como matas,
restingas, costões rochosos e praias arenosas. A mata de encosta (floresta ombrófila
densa) encontra-se relativamente preservada, embora se observe evidências de trechos
de escorregamentos e intervenção antrópica, bem como remanescente de ações das
pedreiras. A vegetação de praia e duna apresenta-se em estágio inicial de regeneração,
sendo usada para pouso e alimentação de aves migratórias. Em algumas partes do
costão é realizada a retirada de mariscos e ostras e na faixa de mar, ocorre à pesca de
arrasto de camarão e rede de espera para o pescado, além de outros tipos de visitação
não controlada (banhistas, surfistas etc). Os principais cursos d´água guardam ainda
características originais. A ocupação urbana e desordenada na zona envoltória,
representa um vetor de alteração da paisagem e ameaça aos atributos de interesse de
proteção, especialmente, nas vertentes do Morro Prainha (SMA, UNESP, 1997);
 f) Bens e serviços existentes: edificação desativada da Prefeitura Municipal de São
Vicente (CECOF-Paranapuã); antigo Curtume de São Vicente, com algumas casas que
formavam a vila operária; Fortaleza de Itaipu e edificações/equipamentos relacionados
às atividades militares; trilhas ecológicas;
g) População residente: dos municípios de Praia Grande e São Vicente.

Os resultados do RAPPAN mostram os seguintes percentuais de

pontuação da UC, referentes aos módulos:
• Importância biológica ................. 96%
• Importância socioeconômica ..... 55%
• Vulnerabilidade .......................... 67%

3.3 APLICAÇÃO DE RECURSOS DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL

A escolha da UC para apresentação de proposta de uso dos
recursos oriundos de compensação ambiental ocorre pela somatória dos módulos de
importância biológica, importância socioeconômica e vulnerabilidade resultantes do
RAPPAN:

Núcleo Pilões-Cubatão = 0,83 + 0,78 + 0,79 = 2,40 (UC escolhida)

P. E. Xixová-Japui = 0,96 + 0,55 + 0,67 = 2,18

Definido que a aplicação é no Núcleo Pilões-Cubatão (maior

índice na somatória dos percentuais dos módulos), a proposta de uso deve adequar o valor
dos recursos com os objetivos da unidade.
Nessa questão, os resultados do RAPPAN também mostram
inúmeras recomendações, que poderão ser desenvolvidas e implementadas de forma
integrada empreendedor/órgão administrador da UC (Instituto Florestal). Citando alguns
desses exemplos, no âmbito do:

Gerenciamento [...] ●Elaborar e revisar os planos de manejo

com estratégias de monitoramento e avaliação [...]; Proteção
●Revisar, adequar e demarcar os limites das unidades de
conservação, a partir das áreas críticas; [...] ●Estudo e
implantação de novas bases de fiscalização e núcleos
administrativos [...]; Recursos [...] ●Estabelecer programa de
capacitação continuada e avaliação de desempenho;
●Implantar sistema de rádio-comunicação e sistema de
informação (SIGMA) em todas as unidades de conservação
[...]. (WWF-Brasil, 2004 : 32-33, grifo do autor)

4. Considerações Finais
Criado “com a finalidade de fornecer ferramentas para
desenvolver políticas adequadas à proteção de florestas e a formação de uma rede viável de
unidades de conservação” (IUCN apud WWF-Brasil, 2004 : 7), os resultados do Método
RAPPAN são um valioso instrumento de auxílio na escolha da UC para apresentação de
proposta de uso dos recursos oriundos de compensação ambiental, em licenciamentos no
Estado de São Paulo.
Referências
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I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza e dá outras providências. Barueri, SP : Manole, 2004.
BRASIL. Decreto Federal nº 4.340, de 22 de agosto de 2002. Regulamenta artigos da Lei nº
9985, de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza - SNUC, e dá outras providências. Barueri, SP : Manole, 2004.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 11 ed. São Paulo : Malheiros,
2003.
OLIVA, Adriana, COSTA NETO, Joaquim de Britto. Contribuição ao desenvolvimento de
metodologias para o planejamento da aplicação de recursos de compensação financeira a
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