1° Congresso Brasileiro de Avaliação de Impacto e Compensação

2ª Conferência da REDE de Língua Portuguesa de Avaliação de Impactos
1° Congresso Brasileiro de Avaliação de Impacto
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Associação Brasileira de Avaliação de Impacto
Mecanismo de compensação ambiental federal no Brasil: impactos negativos e os

recursos revertidos para unidades de conservação.
Moara Menta Giasson1, Sergio Henrique Collaço de Carvalho2

moara.giasson@ibama.gov.br
sergio.carvalho@mma.gov.br
Resumo
No Brasil, além das medidas de mitigação advindas do processo de avaliação de

impacto ambiental, para projetos submetidos a Estudo de Impacto Ambiental (EIA), o
licenciamento prevê a cobrança da Compensação Ambiental. Esta compensação, na
forma da Lei 9985 de 2000, estipula o apoio à implantação e manutenção de unidades
de conservação do grupo de proteção integral, do Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza (SNUC). Enquanto as medidas de mitigação procuram
minimizar os efeitos negativos dos empreendimentos, a Compensação Ambiental trata
de compensar a utilização, permanente ou temporária, dos recursos naturais que
ficam indisponíveis para o meio ambiente - seja a água, o solo, o ar, ou o próprio
território. O cálculo do valor a ser destinado à compensação é feito com a definição do
Grau de Impacto do projeto, baseado nos impactos negativos identificados no EIA, e
não lança mão de valoração direta dos danos causados. O mecanismo de cálculo e
cobrança sofreu uma série de alterações legais e conceituas desde sua criação,
passando pela metodologia de cálculo, órgãos responsáveis e critérios de aplicação e
escolha das unidades beneficiárias. A Compensação Ambiental é prioritariamente
aplicada para regularização fundiária e elaboração de plano de manejo das unidades,
sendo fonte importante de recursos para a consolidação do SNUC, garantindo a
perpetuação de áreas que preservam as características naturais dos locais afetados
pelos projetos. Pretende-se discutir o desenvolvimento desta ferramenta nestes
últimos 12 anos da promulgação da Lei 9985/2000 em âmbito federal, e apresentar
uma análise de seu estado atual de implantação
Abstract
1
Licenciada em Ciências Biológicas e Analista Ambiental do IBAMA
2
Bacharel em Ciências Biológicas, Msc. em Biologia Animal e Analista Ambiental do MMA
Este trabalho foi recebido pela Comissão Cientifica e pertence aos anais do Congresso.
O conteúdo do trabalho é de inteira responsabilidade do autor.
In Brazil, aside from mitigating activities originating in the environmental impact

assessment for projects, licensing agencies also impose the payment of the
Environmental Compensation. This compensation, as stated on the Law 9985 of 2000,
imposes the provision of implementing and maintenance support for Integral Protection
Protected Areas in Brazil that are part of the National System of Protected Areas
(SNUC). Whilst mitigating seeks to diminish the negative effects of projects,
Compensation aims at a proportional positive gain versus the loss of natural resources
– water, soil, air, biodiversity or the territory. The calculus for the compensation to be
inverted on PA is based on the definition of the Impact factor (GI) of the project, witch is
based on the negative impacts identified on the EIA, and is by no means a rationale for
valuing directly the damages caused. The mechanism of calculus and inversion of
resources was altered by a series of statutes and legal modifications since it’s first
establishment, changing the calculus itself, new agencies that act upon the CA and
criteria for selecting PA that will benefit from the resources. The Environmental
Compensation is primarily inverted for land tenure issues, development of
management plans of PA, and one of the major sources of funds for consolidating the
SNUC, guaranteeing the perpetuity of areas that protect natural characteristic of the
site affected by projects. We intend to discuss the development of this tool in the last
12 years since the law was enacted and present a short analysis of it’s current state of
implementation.
Introdução
A Compensação Ambiental é um instrumento que visa compensar os impactos

negativos não mitigáveis causados por empreendimentos considerados de significativo
impacto ambiental, sujeitos à Estudo de Impacto Ambiental, por meio da obrigação ao
empreendedor de apoiar à implantação e manutenção de unidades de conservação.
Tem origem no Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama), que em 1987
aprovou a Resolução 10/87 que previa a implantação de uma estação ecológica como
pré-requisito para obras de grande porte objetivando “fazer face à reparação dos
danos ambientais causados pela destruição de florestas e outros ecossistemas”. A
fixação do montante de recursos deveria ser proporcional ao dano a se ressarcir, em
valor não inferior a 0,5% do custo de implantação do empreendimento. Atribuía-se ao
órgão licenciador a aprovação da proposta, e fiscalização de sua implementação. Ao
empreendedor, além da aquisição da área, caberia a manutenção da Estação

Ecológica criada.
A Resolução CONAMA 02/92 substitui sua predecessora, mantendo o percentual
anterior e os conceitos de reparação e ressarcimento proporcionais aos danos
causados por empreendimentos de relevante impacto ambiental. Inovou prevendo a
possibilidade de implantação de unidades de conservação, de domínio público e uso
indireto, e a aplicação de até 15% dos recursos em atividades de fiscalização, controle
e monitoramento de atividades no entorno da área. A preservação de amostras
representativas dos ecossistemas afetados é explicitamente citada como objetivo da
criação da unidade de conservação.
A Lei que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, Lei 9985/00,
estabeleceu critérios para a criação, implantação e gestão das unidades, recepcionou
a compensação ambiental. Das resoluções, a Lei manteve o percentual mínimo de
0,5% do valor de implantação do projeto, mas atribui ao órgão licenciador a
necessidade de fixação deste percentual com base no grau de impacto do
empreendimento.
Quanto à aplicação dos recursos, embora a obrigação criada seja de apoio à
implantação de unidades do então recém criado Grupo de Proteção Integral, amplia o
conceito anteriormente em vigor, para possibilitar o benefício às unidades de
conservação de uso direto, do Grupo de Uso Sustentável, contudo apenas quando
diretamente afetadas.
A regulamentação do art. 36 da Lei do SNUC se deu por meio do Decreto 4340/2002,
com alterações em 2005 e 2009. Esta regulamentação estabeleceu a utilização dos
impactos negativos e não mitigáveis para o cálculo da compensação, instituía uma
câmara de compensação ambiental com finalidade de propor a aplicação da
compensação ambiental – alterada em 2009, e tratava da possibilidade e prioridade
para aplicação dos recursos.
A Resolução Conama 371/2006 estabeleceu diretrizes para o cálculo, cobrança,
aplicação, aprovação e controle de gastos dos recursos. Ao órgão licenciador foi
atribuída a obrigação de criar instrumento para o cálculo do grau de impacto, sendo
considerado o valor fixo de 0,5% até sua criação. A partir de então, o valor de
implantação do empreendimento a ser utilizado para o cálculo da compensação,
passou a não contabilizar os custos de elaboração e implantação das medidas de
mitigação de impactos ambientais, excluindo-se aquelas já exigidas pela legislação
ambiental. Foi estipulado o momento de cálculo - na fase prévia, e cobrança - na fase
de instalação, vinculando-se o mecanismo com as fases do processo de licenciamento

ambiental, e a necessidade de celebração de termo de compromisso para
cumprimento da compensação entre empresa e órgão ambiental, na fase de
instalação. Segundo análise de Maciel “No âmbito federal, entende-se que após a
criação do ICMBio passou a ser sua a competência para firmar esses termos de
compromisso com os empreendedores, em razão de envolverem a execução de
projetos e atribuições que cabem ao órgão gestor das UCs, e não ao licenciador.
Resta ao IBAMA, como órgão licenciador, a competência estrita para estabelecer o
grau de impacto e UCs afetadas, conforme disposto no EIA.”i
A resolução amplia as atribuições da câmara de compensação prevista no decreto
4340/02 para que haja oitiva aos representantes dos entes federados, sistemas de
unidades de conservação, conselhos de mosaico, e das unidades afetadas pelo
empreendimento. Posteriormente, em 2009, com a alteração do decreto 4340/02 a
câmara de compensação ambiental teve sua finalidade modificada no âmbito federal,
passando agora a um órgão sem função deliberativa, mas de acompanhamento e
orientação do funcionamento do mecanismo.
Quanto à possibilidade de aplicação dos recursos, o decreto 4340/02 estabeleceu
como ordem de prioridade a regularização fundiária, o plano de manejo, a aquisição
de bens e serviços, o desenvolvimento de estudos necessários à criação de nova
unidade, e o desenvolvimento de pesquisas para o manejo da unidade de
conservação. A resolução 371/06 aponta como diretriz adicional a necessidade de
considerar critérios de proximidade do empreendimento, dimensão, vulnerabilidade,
infra-estrutura existente na unidade, entre outros. Também estabelece que, inexistindo
unidade de conservação ou zona de amortecimento afetada, a preferência de
destinação seja para unidades no mesmo bioma e bacia hidrográfica do
empreendimento ou atividade licenciada, considerando as Áreas Prioritárias para a
Conservação, Utilização Sustentável e Repartição dos Benefícios da Biodiversidade,
identificadas conforme o disposto no Decreto nº 5.092, de 21 de maio de 2004, bem
como as propostas apresentadas no EIA.
A resolução assegura a qualquer interessado o direito de apresentar por escrito,
durante o procedimento de licenciamento ambiental, sugestões justificadas de
unidades de conservação a serem beneficiadas ou criadas. Além desta possibilidade
de participação trazida pela resolução, as audiências públicas promovidas no âmbito
do processo de licenciamento ambiental, apresentam a proposta constante no EIA
quanto à compensação, e se constituem em um momento de recebimento de

sugestões e manifestações dos participantes sobre o tema.
Em 2008, o STF julgou a Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 3378-6 impetrada
pela Confederação Nacional da Industria que advogava pela inconstitucionalidade do
artigo 36 da Lei do SNUC. A decisão proferiu a “Inconstitucionalidade da expressão
“não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação
do empreendimento”, e confirmou a constitucionalidade do estatuto da Compensação
Ambiental indicando que “O valor da compensação-compartilhamento é de ser fixado
proporcionalmente ao impacto ambiental, após estudo em que se assegurem o
contraditório e a ampla defesa.”, e pela “Prescindibilidade da fixação de percentual
sobre os custos do empreendimento”. Em que pese a completude do julgamento, esta
ainda não foi alcançada na medida em que as partes (CNI e Governo Federal)
impetraram embargos de declaração que ainda restam serem julgados.
Com o advento desta mudança no texto da Lei do SNUC, em 2008, o Governo Federal
institui a nova metodologia para o cálculo do percentual do grau de impacto do
empreendimento, a qual em tese considera a avaliação de impactos ambientais trazida
no EIA para estabelecimento de um percentual, sendo maior o GI dos
empreendimentos com maior possibilidade de causar danos não mitigáveis. Esta
regulamentação ensejou a criação de normativos no âmbito do Ministério do Meio
Ambiente, IBAMA e ICMBio.
- Estado Atual
O órgão licenciador – em âmbito federal o IBAMA – é o responsável pelo cálculo do
percentual chamado Grau de Impacto, pela aferição do Valor de Referência do
empreendimento e pelo produto destes, que é o Valor de Compensação. Além disso,
cabe ao órgão licenciador definir, com base na análise do EIA, as unidades de
conservação a serem beneficiadas.
Para atendimento aos normativos citados, foram implementadas uma Câmara Federal
de Compensação Ambiental, no âmbito do MMA, que tem por finalidade estabelecer
diretrizes sobre a metodologia de cálculo, os critérios de destinação, a regularização
fundiária e a elaboração de planos de manejo das unidades de conservação; e um
Comitê de Compensação Ambiental Federal, no âmbito do IBAMA, que delibera sobre
a destinação específica com quantitativo de recursos para cada unidade beneficiária,
referente aos processos de licenciamento ambiental federal.
O Comitê de Compensação Ambiental Federal, do qual fazem parte MMA, ICMBio e

IBAMA, iniciou as atividades em julho de 2011.
Hoje, órgão ambiental federal possui um passivo de processos que devem passar por
regularização do atendimento à compensação ambiental, referente à projetos que não
puderam ter avaliado o cálculo do grau de impacto e a proposta de destinação, em
função das alterações nos normativos, compreendendo o período 2007 – 2009.
- Avaliação de Impacto Ambiental e o Grau de impacto

A análise do mecanismo de compensação ambiental passa por sua inter-relação com
o processo de licenciamento e avaliação de impacto ambiental. A Política Nacional de
Meio Ambiente (PNMA), foi instituída em 1981 pela Lei 6938, com objetivo de
promover “a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à
vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico,
aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana”.
Como instrumentos desta política a Lei prevê, entre outros, a avaliação de impactos
ambientais, o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, e a
criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público. O
licenciamento se utiliza da avaliação de impactos ambientais, no âmbito do EIA, para
análise da viabilidade dos empreendimentos, que contempla medidas de controle
ambiental visando evitar, reduzir e compensar os impactos identificados. Essas
medidas podem ter caráter compensatório ou de mitigação, e não devem ser
confundidas com a Compensação Ambiental. Esta última é uma obrigação legal que
busca alcançar ganhos para a conservação da biodiversidade vis a vis a perda ou
degradação dos recursos naturais que ficam indisponíveis para o meio ambiente, por
meio de apoio à criação e manutenção de unidades de conservação. Segundo
ii
Sanchez a compensação seria “uma substituição de um bem que será perdido,
alterado ou descaracterizado por outro, entendido como equivalente. Ela não deve ser
confundida com a indenização, que é um pagamento pela perda”.
O pagamento da Compensação Ambiental, ao contrário de outras medidas mitigatórias
e compensatórias previstas no EIA, independe desta ser apresentada como medida
resultante da avaliação de impacto. Contudo, a avaliação de impacto constante do EIA
é base do mecanismo, sendo utilizada como subsídio pelas ferramentas de cálculo do
valor da compensação. A definição do quantitativo a ser aplicado a título de
compensação ambiental não deve ser tratada como uma valoração direta dos danos
causados pelos empreendimentos, não reflete a valoração econômica do impacto

ambiental ou do dano a ser causado com sua instalação.
Em âmbito federal, o IBAMA desenvolveu ferramenta de cálculo que foi aplicada no
período 2000 a 2004, sob responsabilidade da Diretoria de Ecossistemas. Em 2004, o
órgão é instado a revisar a metodologia de cálculo, e elabora nova proposta sendo
pautada pela alteração do Decreto 4340/02 em 2005 e por alguns conceitos
balizadores como o de considerar somente uma vez cada impacto do empreendimento
no racional de cálculo, não trabalhar com fatores de risco, considerar apenas impactos
sobre a biodiversidade e recursos naturais (não trabalhar com elementos
socioeconômicos), utilizar indicadores/informações que estivessem disponíveis
facilmente nos documentos já apresentados nos ritos de licenciamento ambiental e
refletir os impactos causados pelo empreendimento e a região em que estes se
inserem. Este trabalho não chegou a ser utilizados em âmbito federal sendo, no
entanto, aproveitado pelo Estado do Pará, com a edição da Instrução Normativa 43 de
10 de maio de 2010 da Secretaria Estadual de Meio Ambiente.
Em 2008, após o julgamento da ADI pelo STF, o Governo Federal inicia esforços para
formular o Decreto 6848/09, criando-se novo ferramental para cálculo da
Compensação Ambiental tendo como base o Grau de Impacto e Valor de Referência,
implicando em valores que variam de 0 a 0,5% dos custos previstos para a instalação
do empreendimento. Esta metodologia é utilizada hoje no âmbito federal.
A fórmula de cálculo do Grau de Impacto considera: o Impacto sobre a Biodiversidade
(ISB), o Comprometimento de Área Prioritária (CAP), e a Influência em Unidades de
Conservação (IUC). Conforme definição da normativa “o ISB tem como objetivo
contabilizar os impactos do empreendimento diretamente sobre a biodiversidade na
sua área de influência direta e indireta”. Lança mão da avaliação da magnitude,
abrangência e temporalidade dos impactos identificados sobre a biodiversidade. O
CAP é avaliado com base na magnitude e temporalidade dos impactos em áreas
definidas por portaria Ministério do Meio Ambiente que estabelecem as Áreas
Prioritárias para Conservação da Biodiversidade, e “tem por objetivo contabilizar
efeitos do empreendimento sobre a área prioritária em que se insere. Isto é observado
fazendo a relação entre a significância dos impactos frente às áreas prioritárias
afetadas.” O normativo também orienta que “empreendimentos que tenham impactos
insignificantes para a biodiversidade local podem, no entanto, ter suas intervenções
mudando a dinâmica de processos ecológicos, afetando ou comprometendo as áreas
prioritárias”.
O último item constante na metodologia considera a influência direta do

empreendimento sobre as unidades de conservação ou suas zonas de amortecimento
– IUC.
ISB, CAP e IUC podem alcançar valores que ultrapassam seus tetos previstos em
decreto (0,25%, 0,25% e 0,15% respectivamente). Deve ser aplicada a fórmula de
cálculo introduzida pelo Decreto e o valor excedente acima do teto deve ser
desconsiderado.
Nesta metodologia, constam as definições dos atributos a serem considerados para a
avaliação da abrangência e temporalidade dos impactos, não refletindo
necessariamente o EIA. Apenas a avaliação de magnitude guarda relação direta com
os impactos ambientais identificados e mensurados no EIA, sendo que esta compõe
um índice do ISB. Efetivamente, um analista ou técnico trabalhando com análise de
impacto de um empreendimento e que seja capaz de distinguir claramente um impacto
de pequena e de média magnitude, terá dificuldade em expressar estas diferenças ao
lançar mão do ferramental proposto hoje para a CA em nível federal. Esta solução foi
adotada no sentido de simplificar a atuação tanto do órgão licenciador quanto das
empresas e garantir uma previsibilidade dos valores a serem pagos, mesmo que com
isto tenha sido reduzida a precisão do ferramental.
Adicionalmente, a própria amplitude pequena do GI acaba por não diferenciar
significativamente empreendimentos com graus de impacto distintos. Os valores de
CA a serem pagos podem estes sim variar significativamente, na medida em que
serão resultado do cruzamento do GI com o Valor de Referência.
- Valor do empreendimento e o valor de referência

Para a determinação do quantitativo de recursos devidos pelo empreendedor a título
de compensação ambiental é utilizado, além do grau de impacto, o valor de
implantação do empreendimento. Segundo a metodologia de cálculo “não serão
incluídos no cálculo da compensação ambiental os investimentos referentes aos
planos, projetos e programas exigidos no procedimento de licenciamento ambiental
para mitigação de impactos, bem como os encargos e custos incidentes sobre o
financiamento do empreendimento, inclusive os relativos às garantias, e os custos com
apólices e prêmios de seguros pessoais e reais”.
Seguindo-se os normativos vigentes, o cálculo é feito em fase anterior à emissão da
Licença de Instalação, utilizando-se como base o valor previsto para implantação do
empreendimento, ou seja, uma estimativa dos custos – cabe mencionar que o

julgamento da ADI pelo STF suprimiu o trecho da normativa que estabelecia que
deveriam ser utilizados os “custos totais previstos para a implantação do
empreendimento”. Verificou-se em processos de licenciamento decorridos, elevada
discrepância entre o valor previsto e o real, com flutuações significativas para valores
acima daqueles previstos na fase de projeto – associados à custos não previstos
quando do desenho dos empreendimentos e à modificações no empreendimento em
instalação.
Após a definição do valor de implantação do empreendimento há a necessidade de se
determinar de forma clara os custos que não devem ser contabilizados para o cálculo
da compensação ambiental, em atendimento ao Decreto 4340/2002. Aqui, a
dificuldade reside em definir quais investimentos em programas ambientais deixarão
de somar ao valor do empreendimento, visto que alguns deles são de cunho
indenizatório social e revestem-se de obrigações legais, como por exemplo, a compra
de áreas para reassentamento de populações afetadas.
- Comparação com mecanismos de zero net loss/net gain

Internacionalmente, o arranjo da Compensação Ambiental é enquadrado como um
mecanismo de biodiversity offset, caracterizados como ferramentas que “buscam
compensar os impactos ambientais residuais do desenvolvimento de um projeto, após
as tomadas das devidas providências para evitar e minimizar impactos”iii. McKenney e
Kiesecker iv em seu artigo avaliam a CA no Brasil enquanto mecanismo de offset,
apontando que devido às características de sua constituição, seria impossível
mensurar adequadamente seus efeitos em termos de ganhos ambientais de sua
aplicação vis a vis os impactos causados pelos empreendimentos. Em termos de no
net loss e net gain, a ideia defendida é que medidas de impacto auxiliem no
planejamento e construção de projetos de forma a garantir que se avance com ações
para evitar, reduzir, mitigar, restaurar e compensar até um ponto em que se tenham
ganhos efetivos de conservação – figura 13
3
Figura retirada de: Juan David Quintero e Aradhna Mathur, Biodiversity Offsets and Infrastructure, Conservation
Biology Volume 25, No. 6, 2011
Figura 1 – passos para se ter ganhos em projetos de conservação da biodiversidade – o ponto de break-even indica
onde os impactos ambientais do empreendimentos são anulados plenamente pelas ações de controle ou de
conservação, e à partir deste ponto se teriam ganhos pra a conservação da biodiversidade
Os arranjos de AIA, Licenciamento Ambiental e da Compensação Ambiental no Brasil

se aproximam do passo 4 da figura 1, no entanto, as características das ferramentas
aplicadas à CA não permitem que se faça a correlação direta entre o impacto e os
ganhos para a conservação da biodiversidade.
Conclusões
As discussões sobre o tema têm sido travadas majoritariamente em seu aspecto
jurídico, carecendo de análise e debate técnico quanto à eficácia do mecanismo em
termos de garantir um mínimo de conservação de ativos ambientais afetados pelos
empreendimentos, o que perpassa por um aprimoramento do ferramental utilizado
hoje na esfera federal para calcular os valores devidos à título de Compensação
Ambiental.
Este amadurecimento, que necessariamente deverá contemplar um reflexo maior
entre AIA e CA, será passo importante para garantir que elementos do SISNAMA,
notadamente o SNUC, possam oferecer os caminhos para o desenvolvimento
sustentável do país, mediante a adoção de uma política de zero net loss/net gain.
Usufruindo destes resultados e aprimoramentos para a agenda, deve-se buscar o
debate com o legislador para que se consolide um novo modelo de Compensação
Ambiental em marco regulatório superior.
Referências Bibliográficas
i
Marcela Albuquerque Maciel. A compensação ambiental: instrumento para a
implementação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação. Brasília: A Autora,
2012. 153 f. Dissertação (Mestrado)-Centro Universitário de Brasília Programa de
Mestrado em Direito.
ii Sánchez, Luis Enrique. Avaliação de impacto ambiental: conceitos e métodos. São
Paulo: Oficina de Textos, 2008. p 341.
iii ten Kate K, Bishop J, Bayon R (2004) Biodiversity offsets: views, experience, and the
business case. IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, UK, and Insight Investment,
London, UK, 95 pp
iv Bruce A. McKenney • Joseph M. Kiesecker, Policy Development for Biodiversity
Offsets: A Review of Offset Frameworks. Environmental Management (2010) 45:165–
176

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de instalação, vinculando-se o mecanismo com as fases do processo de licenciamento

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causados pelos empreendimentos, não reflete a valoração econômica do impacto

O último item constante na metodologia considera a influência direta do

- Valor do empreendimento e o valor de referência

empreendimento, ou seja, uma estimativa dos custos – cabe mencionar que o

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