RTDoc 19-03-2022 19 - 39 (PM)

A compensação ambiental do art. 36 da Lei 9.
985/2000:
aspectos conceituais e questões controvertidas
A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL DO ART. 36 DA LEI 9.985/2000: ASPECTOS

CONCEITUAIS E QUESTÕES CONTROVERTIDAS
Brazilian environmental compensation for the conservation units
Revista de Direito Ambiental | vol. 81/2016 | p. 233 - 266 | Jan - Mar / 2016
DTR\2016\4104
Talden Farias
Doutor em Recursos Naturais pela Universidade Federal de Campina Grande, com
estágio de pesquisa realizado junto à Universidade de Salamanca/Espanha. Doutorando
em Direito da Cidade pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Mestre em Ciências
Jurídicas pela Universidade Federal da Paraíba. Professor da Universidade Federal da
Paraíba. Advogado. taldenfarias@gmail.com
Pedro Henrique Sousa de Ataíde

Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais pela Universidade Federal da Paraíba, onde foi
monitor, pesquisador e extensionista. Advogado. pedrinhoataide@hotmail.com
Área do Direito: Ambiental

Resumo: Os empreendimentos de significativo impacto ambiental estão obrigados a
efetuar a compensação ambiental, nos moldes do art. 36 da Lei 9.985/2000, que
consiste no dever de apoiar a implementação e manutenção das unidades de
conservação. Nessa senda, o presente trabalho possui o escopo de analisar de forma
crítica os fundamentos, a natureza jurídica e os procedimentos de aferição e cobrança da
compensação ambiental. Para tanto, fez-se um estudo do mencionado dispositivo legal,
dos atos normativos que o regulamentam, bem como de decisões do Supremo Tribunal
Federal sobre a matéria, ao tempo em que se procurou também fazer sugestões para o
aperfeiçoamento do instituto. Verificou-se que a aplicação errada da compensação
ambiental afeta o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC).
Palavras-chave: Compensação ambiental - Estudo prévio de impacto ambiental -

Licenciamento ambiental.
Abstract: The significant environmental impact projects are required to perform
environmental compensation, as stipulated in art. 36 of Law n. 9985/2000, that is the
obligation to support the implementation and maintenance of protected areas. Thereby,
the present work has the scope to analyze critically the foundations, the legal
classification and procedures of assessment and collection of environmental
compensation. Thus, it’s done a study of the legal provision mentioned normative acts
that regulate as well as decisions of the Supreme Court on the matter, as also to make
suggestions for the improvement of the institute. It was found that the incorrect
application of the environmental compensation damages the National System of
Conservation Units (NSCU).
Keywords: Environmental compensation - Preliminary environmental Impact study -

Environmental licensing.
Sumário:
1 Introdução - 2 Origem, conceito e fundamentos da compensação ambiental - 3

Procedimentos relativos à compensação ambiental - 4 Natureza jurídica e
imprescritibilidade - 5 Sugestões - 6 Considerações finais - 7 Referências
1 Introdução
É no contexto da crise ambiental, a qual é definida por José Rubens Morato Leite (2003,
p. 21-22) como o quadro de escassez dos recursos naturais e de desastres ecológicos de
repercussão planetária causados pelas atividades humanas, que a discussão a respeito
dos espaços territoriais ecologicamente protegidos assume especial importância. As
Página 1
A compensação ambiental do art. 36 da Lei 9.985/2000:
Unidades de Conservação - UCs se inserem no art. 2.º da Convenção Internacional da

Diversidade Biológica, segundo o qual área protegida é a "área definida
geograficamente, que é destinada, ou regulamentada, e administrada para alcançar
objetivos específicos de conservação".
O inc. III, do § 1.º do art. 225, da CF/1988 (LGL\1988\3) determina que para assegurar
o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado cabe ao Poder
Público "definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão
permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteção". A Lei 9.985/1998 regulamentou
esse dispositivo ao criar o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza -
SNUC e estabelecer critérios e normas para a criação, implantação e gestão das UCs.
A compensação ambiental prevista no art. 36 da citada lei foi criada exatamente com o
escopo de financiar o planejamento, a implementação e a administração desses espaços,
cujo custeio é bastante elevado, uma vez que um percentual do valor de cada
empreendimento considerado capaz de causar significativa poluição será cobrado quando
do licenciamento ambiental.
Contudo, o atual modelo tem suscitado inúmeros questionamentos por parte dos
operadores do Direito e dos técnicos, notadamente no que pertine aos procedimentos e
à definição da natureza jurídica. Em vista disso, o objetivo do presente trabalho é
analisar de forma crítica os aspectos conceituais e as questões controvertidas
relacionadas à compensação ambiental, procurando também fazer sugestões para o seu
aperfeiçoamento. Trata-se de uma pesquisa bibliográfica e documental, que estudou o
mencionado dispositivo legal, os atos normativos que o regulamentam e as decisões dos
tribunais superiores sobre a matéria.
2 Origem, conceito e fundamentos da compensação ambiental
O instituto da compensação ambiental, previsto na Lei 9.985/2000, foi originado a partir

dos vultosos projetos do setor elétrico brasileiro, localizados na Amazônia (FARIA, 2008,
p. 9). É sabido que a instalação de usinas hidrelétricas provoca a inundação de áreas
extensas, o que gera o perecimento de espécies da fauna e da flora, entre outros
1
impactos ambientais negativos.
Diante de tal situação, fazia-se necessário minorar os prejuízos ao meio ambiente. Foi
nesse contexto que o Conama expediu a Resolução 10/1987, determinando que o
licenciamento ambiental de obras de grande porte, aptas a causar destruição em
ecossistemas, traria à empresa responsável o dever de implantar uma Estação Ecológica,
2
cujo custo não poderia ser inferior a 0,5% (meio por cento) do valor total do
empreendimento.
Tal ato normativo foi revogado pela Resolução 02/1996, segundo a qual a quantia paga
pelo poluidor poderia não só custear as Estações Ecológicas, mas qualquer UC de
domínio público e uso indireto, tendo sido mantido o piso de 0,5% (meio por cento).
Ocorre que a existência desse encargo ao empreendedor por meio de ato infralegal
trouxe sérios empecilhos práticos, conforme observa Marcela Albuquerque Maciel (2012,
p. 137):
"À época, contudo, muito se discutiu acerca da legalidade e constitucionalidade desses

normativos, o que dificultava a sua aplicação pelos órgãos licenciadores. O principal
3
argumento utilizado em defesa da sua inconstitucionalidade - do mesmo modo que
ocorreu com a Resolução Conama 01/1986, centrava-se no fato do art. 25 do ADCT
(LGL\1988\31) estabelecer a revogação, a partir de 180 dias da promulgação da
CF/1988 (LGL\1988\3), dos dispositivos legais que atribuíam ou delegavam a órgão do
Poder Executivo competência constitucional do Congresso Nacional."
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Ante esse cenário de insegurança jurídica, a Lei 9.985/2000 finalmente disciplinou o

instituto:
"Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo

impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com
fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o
empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de
conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no
regulamento desta Lei.
§ 1.oO montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade
não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do
empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo
com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.
§ 2.oAo órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de conservação a

serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o
empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação de novas unidades de
conservação.
§ 3.oQuando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona

de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caputdeste artigo só poderá ser
concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a
unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser
uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo" (grifo nosso).
A partir do dispositivo legal, infere-se o seguinte conceito de compensação ambiental: (i)

é uma prestação devida pelos empreendimentos de significativo impacto ambiental, e
que por isso tem o dever de apresentar Estudo de Impacto Ambiental e o respectivo
Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA); (ii) deve ser estabelecida antes da
ocorrência de impactos ambientais, isto é, na fase de licenciamento prévio; (iii) é
destinada às UCs de Proteção Integral, mas poderá ser dirigida à unidade de Uso
4
Sustentável específica quando a atividade afetar ou o seu interior ou a sua zona de
amortecimento; (iv) de acordo com a lei, o valor a ser destinado possui como base de
cálculo o custo total previsto para o empreendimento, sob o qual incidirá percentual não
inferior a meio por cento.
Conforme assevera Ivan Dutra Faria (2008, p. 5), "em geral, os termos 'Compensação
Ambiental' e 'Medidas Compensatórias' são utilizados indiscriminadamente, como se
fossem sinônimos". Medida compensatória, normalmente, designa uma expressão
genérica, que abrange todas as espécies de compensações por danos ambientais
específicos exigidas no âmbito do licenciamento ambiental, a exemplo da obrigação de
instalar um mecanismo de reutilização de água ou de recuperar uma área degradada.
Já o termo compensação ambiental é inserido, taxativamente, em alguns diplomas

legais, tratando de obrigações impostas ao empreendedor. O art. 17 da Lei 11.428/2006
(Lei da Mata Atlântica), por exemplo, determina que o corte ou supressão da vegetação
desse bioma fica condicionado à compensação ambiental, a qual consiste na destinação
de área equivalente à desmatada. O inc. III, do art. 66, da Lei 12.651/2012 (Código
Florestal) também elenca a compensação como alternativa no caso de proprietário ou
possuidor de imóvel rural que detinha em 22.07.2008 área de reserva legal em extensão
inferior ao estabelecido legalmente. Cuida-se de uma compensação ambiental específica
com previsão legal e arbitrada de acordo com o caso concreto, estando em regra
relacionada à flora.
Com efeito, a doutrina, a jurisprudência e a legislação não fazem distinção entre as

expressões, de maneira que se faz necessário um estudo mais aprofundado sobre o
assunto. De qualquer maneira, a ideia de compensação ambiental sempre guarda
relação com aqueles impactos ambientais cuja mitigação é impossível ou de difícil
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viabilidade (FARIAS, 2013, p. 91).
A compensação ambiental objeto do presente trabalho, por sua vez, diz respeito ao art.
36 da Lei 9.985/2000, que impõe ao empreendedor o dever de destinar recursos às UCs
antes e até independente da ocorrência de dano ambiental concreto. Quando se
mencionar o termo compensação ambiental, é a essa modalidade que se referirá o
presente texto de agora em diante.
É importante destacar que a compensação ambiental é um instituto genuinamente

nacional, o que denota o caráter inovador do Direito Ambiental brasileiro. A respeito
disso, Adriana de Oliveira Varella Molina expõe o seguinte (2005, p. 148):
"Tivemos acesso à pesquisa internacional realizada neste sentido pelo ICF Consulting,
contratada pela Petrobras, em cujo relatório consta a conclusão de que na legislação dos
países pesquisados (Estados Unidos, Canadá, Noruega União Europeia e Reino Unido)
não existe instituto similar à compensação ambiental, ou seja, de existência de
obrigação nos moldes da lei brasileira, originária de procedimento de licenciamento
ambiental de empreendimento de significativo impacto ambiental negativo não
mitigável, com recursos vinculados à aplicação em unidades de conservação."
Dessa feita, tal compensação ambiental é um instituto genuinamente brasileiro. Sua

principal função é alocar recursos financeiros para o SNUC e, dessa forma, torná-lo
viável (CAMPHORA, 2008, p. 2). Vale dizer, a compensação ambiental foi um meio criado
pela lei para não deixar as UCs à mercê apenas de dotações orçamentárias dos entes
federados.
É importante destacar que a criação/apoio de UCs de Proteção Integral constitui a

política ambiental mais efetiva a médio e longo prazo no que tange à conservação dos
recursos naturais. Enquanto os demais mecanismos apenas colocam limites à exploração
dos recursos naturais, esse mecanismo, em regra, procura isolar, de forma definitiva,
certas áreas do processo de desenvolvimento, gerando um ativo ecológico para as
gerações futuras.
Verifica-se, nesse sentido, que a compensação ambiental está diretamente relacionada à

garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado, nos termos do caput do art. 225
da Constituição Federal. É que o inc. III desse dispositivo determina que para assegurar
a efetividade desse direito cabe ao Poder Público "definir, em todas as unidades da
Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos,
sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer
utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção".
Ademais, a compensação ambiental representa um instrumento econômico do princípio

do poluidor-pagador (MACIEL, 2012, p. 171). De acordo com este, deverá haver a
internalização de custos pelo poluidor, isto é, as externalidades (impactos ambientais
negativos) oriundas do empreendimento deverão ser por ele assumidas (DERANI, 2001,
p. 158). Não seria razoável que as perdas ambientais produzidas apenas pelo poluidor
fossem suportadas por toda a sociedade.
O art. 170 da Constituição Federal elenca como princípios da ordem econômica: a função
social da propriedade (inc. III); a "defesa do meio ambiente, inclusive mediante
tratamento diferenciado conforme o impacto dos produtos e serviços e de seus
processos de elaboração e prestação" (inc. VI).
A compensação ambiental é um instrumento econômico que trata de forma diferenciada

o poluidor, de acordo com o caráter significativo do impacto ambiental perpetrado. Além
disso, representa uma faceta da função social (ou mesmo socioambiental) da
propriedade, uma vez que são impostos limites ao direito de usar, gozar e fruir de um
bem com o escopo de proteger o meio ambiente (MOTA, 2011, p. 21). Além da função
social, são princípios que embasam tal exigência o poluidor-pagador, a prevenção e a
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precaução (MACHADO, 2014, p. 978).
Vale dizer que não se trata de uma punição em razão de um eventual crime ou infração
administrativa ambiental, pois o seu fundamento não são os danos causados no
passado, mas sim a compensação e a prevenção de possíveis danos a ocorrerem no
futuro (MOTTA, 2009, p. 64).
3 Procedimentos relativos à compensação ambiental
A fixação do valor, a cobrança e a destinação de recursos da compensação ambiental

deve ocorrer de acordo com os parâmetros fixados pela Lei 9.985/2000 e pelas demais
normas específicas. Daí a necessidade de analisar o procedimento relativo à
compensação ambiental, desde o fato gerador até a destinação final dos recursos. Neste
sentido, o presente tópico procurar analisar quando ocorre a compensação ambiental,
quem paga, quanto paga, quem recebe e a forma de pagamento e aplicação dos
recursos.
3.1 Quando ocorre?
A partir da leitura do art. 36 da Lei 9.985/2000, verifica-se que a compensação

ambiental é uma obrigação devida por empreendimento causador de significativo
impacto ambiental, sujeito à elaboração de EIA/RIMA (COSTA; MOTA, 2010, p. 175).
Vale dizer, toda vez que o órgão ambiental licenciador exigir a apresentação dos
mencionados estudos, será devida a compensação ambiental para apoiar a
implementação/criação/manutenção das UCs.
O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento da ADIn 3.378, confirmou que "é no
5
âmbito do licenciamento ambiental que os empreendimentos sujeitos ao EIA serão
submetidos ao cálculo e cobrança da compensação, conforme análise técnica realizada"
(MACIEL, 2012, p. 190). Assinale-se, por oportuno, que as atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras estão sujeitas ao licenciamento ambiental, segundo o art. 10
da Lei 6.938/1981, a qual dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente. Por sua
vez, as atividades que estão aptas a provocar significativo impacto ambiental, deverão
apresentar EIA/RIMA no licenciamento ambiental.
Observe-se que o dever de pagar a compensação ambiental independe do fato de o

empreendimento poder vir a causar prejuízos às unidades de conservação. Basta que
haja a exigência de apresentação do mencionado estudo.
A obrigatoriedade da elaboração de EIA/RIMA foi, inicialmente, prevista na Resolução

6
01/1986 do Conama, a qual menciona um rol exemplificativo de atividades e
empreendimentos de significativo impacto ambiental; vale dizer, é a partir desses
estudos que o Poder Público se subsidia para tomar a decisão de conceder ou não a
licença ambiental.
O órgão ambiental licenciador exige EIA/RIMA dos empreendimentos e atividades que

acarretem, ainda que em potencial, significativa degradação do meio ambiente. Nos
termos do art. 11 da Resolução 237/1997 do Conama, o estudo será realizado por
profissionais legalmente habilitados, correndo às expensas do empreendedor todas as
despesas relativas à sua apresentação.
O EIA/RIMA consiste num "instrumento de planejamento que visa quantificar e

qualificar, o máximo possível, de forma antecipada, os impactos ambientais oriundos de
uma determinada atividade" (GUERRA; GUERRA, 2012, p. 129). É considerado uma
espécie de "avaliação de impacto ambiental", por isso suas origens estão na Lei
7
6.803/1980, que prevê tal instrumento no § 3.º, art. 10.
Menciona-se conjuntamente os termos EIA e RIMA porque ambos possuem o mesmo

objeto, sendo o último uma versão simplificada do primeiro, para que o conteúdo seja
facilmente compreendido pelas pessoas que não possuem o conhecimento técnico
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necessário (TRENNEPOHL; TRENNEPOHL: 2011, p. 38). Ou seja, o RIMA é apenas um

resumo didático do EIA, por isso não traz qualquer novidade acerca do conteúdo do
estudo.
Em termos práticos, ocorre da seguinte forma: o órgão licenciador verifica se a atividade

é de significativo impacto ambiental. Em sentido positivo, deverá exigir a apresentação
de EIA/RIMA pelo empreendedor. Este, por sua vez, contrata profissionais que estejam
legalmente habilitados para tal desiderato, os quais irão qualificar e quantificar os
possíveis impactos ambientais a serem gerados pela instalação da atividade. Esses
estudos serão entregues ao órgão licenciador, que irá calcular o valor da compensação.
Convém ressaltar, no entanto, que em algumas hipóteses a ausência de EIA/RIMA não

pode ser encarada como inexigibilidade de compensação ambiental. Basta imaginar, por
exemplo, um megaempreendimento apto a provocar significativa degradação ambiental
que apresenta um estudo que possua outra nomenclatura que não seja EIA/RIMA. O que
fazer neste caso? Não cobrar a compensação ambiental? A resposta em sentido positivo
seria muito injusta.
Em situações como a narrada no parágrafo anterior, deverá o órgão licenciador fixar a

compensação ambiental, pois a intenção do legislador não foi premiar o empreendedor
que apresente estudos ambientais com nomenclaturas diversas apenas para fugir ao
pagamento da obrigação de apoiar a implementação das UCs. Por isso, "qualquer estudo
que possa comprovar e quantificar o dano ambiental não passível de mitigação poderá
ensejar a obrigação de sua compensação" (CARVALHO, 2004, p. 338).
Percebe-se, portanto, que a compensação ambiental é devida quando há a conjugação

de dois aspectos: (i) atividade de significativo impacto ambiental e, portanto, (ii) sujeita
(em regra) à elaboração de EIA/RIMA. A Resolução 001/1986 do Conama conceitua
impacto ambiental:
"Art. 1.º. Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer
alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por
qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou
indiretamente, afetam:
I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
II - as atividades sociais e econômicas;
III - a biota;
IV - as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;
V - a qualidade dos recursos ambientais."
No caso, a expressão significativo impacto ambiental faz referência àquelas atividades de

maior caráter poluidor, ainda que seja uma poluição meramente potencial. Se toda
atividade poluidora está sujeita ao licenciamento ambiental, toda atividade
significativamente poluidora deverá fazer o EIA/RIMA. Tais atividades serão verificadas
pelo órgão ambiental licenciador, sendo presumíveis as que constam no art. 2.º da
mesma Resolução:
"I - Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;
II - Ferrovias;
III - Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos;
IV - Aeroportos, conforme definidos pelo inciso 1, artigo 48, do Decreto-Lei nº 32, de

18.11.66;
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V - Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de esgotos

sanitários;
VI - Linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230KV;
VII - Obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como: barragem para
fins hidrelétricos, acima de 10MW, de saneamento ou de irrigação, abertura de canais
para navegação, drenagem e irrigação, retificação de cursos d'água, abertura de barras
e embocaduras, transposição de bacias, diques;
VIII - Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão);
IX - Extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de Mineração;
X - Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos ou perigosos;
Xl - Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primária,

acima de 10MW;
XII - Complexo e unidades industriais e agro-industriais (petroquímicos, siderúrgicos,

cloroquímicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo de recursos hídricos);
XIII - Distritos industriais e zonas estritamente industriais - ZEI;
XIV - Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de 100 hectares

ou menores, quando atingir áreas significativas em termos percentuais ou de
importância do ponto de vista ambiental;
XV - Projetos urbanísticos, acima de 100ha. ou em áreas consideradas de relevante

interesse ambiental a critério da SEMA e dos órgãos municipais e estaduais
competentes;
XVI - Qualquer atividade que utilize carvão vegetal, em quantidade superior a dez
toneladas por dia."
Ante a existência de tais empreendimentos, o órgão licenciador deverá,

obrigatoriamente, exigir EIA/RIMA e a consequente compensação ambiental a ser
destinada às UCs. Isto é, o dispositivo ora analisado encerra uma presunção absoluta
(BECHARA, 2009, p. 120), o que se afigura razoável, pois a criação de aeroportos, por
exemplo, certamente possui potencialidade lesiva ao meio ambiente.
Não é ocioso destacar que existem outras resoluções do Conama que também dispõem
sobre atividades sujeitas à EIA/RIMA. A Resolução 312/2002, é uma delas, pois
determina que algumas modalidades de empreendimento de carcinicultura, localizadas
na zona costeira, poderão ser obrigadas a apresentar o EIA/RIMA.
Por outro lado, também é possível elencar atividades que efetivamente não provocam
significativo impacto ambiental, como a construção de um pequeno imóvel em local que
8
não seja um espaço territorial especialmente protegido.
A grande celeuma ocorre naquelas atividades que estão insertas numa zona cinzenta,
nas quais não é possível precisar se são ou não de significativo impacto ambiental. Em
tais hipóteses, impera a discricionariedade dos órgãos/entidades ambientais, cujas
decisões deverão ser pautadas no princípio da precaução. Nessa senda, havendo dúvida
acerca da existência ou não de significativo impacto ambiental, o Poder Público deverá
adotar a solução mais protetiva ao meio ambiente.
Em que pese a existência de liberdade de decisão por parte do administrador, não se

pode olvidar que existe uma melhor interpretação a ser adotada. Esta é obtida a partir
de um processo argumentativo racional das normas em questão (TEIXEIRA, 2002, p.
95). Ou seja, a melhor interpretação é a que representa o ponto de equilíbrio entre o
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direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e a livre iniciativa do

empreendedor (desenvolvimento econômico), prevalecendo o primeiro quando houver
dúvida.
Em respeito ao princípio da precaução, quando houver indagações a respeito do caráter

significativo da degradação, o órgão ambiental licenciador deverá exigir EIA/RIMA. Até
porque a justificativa dessa exigência não é o impacto ambiental efetivo em si, mas a
possibilidade de significativa degradação. Essa lógica é a que permeia a Constituição
Federal de 1988 que, no art. 225, priorizou as medidas que impedem o surgimento de
lesões ao meio ambiente, pois os danos são de difícil ou até impossível reparação.
Além disso, com o advento do pós-positivismo e da normatização dos princípios

constitucionais, vê-se uma considerável diminuição no campo da discricionariedade
administrativa (KRELL, 2013, p. 76).
Dessa forma, é provável que a zona cinzenta para definir as atividades de significativo
impacto ambiental sejam reduzidas com o passar do tempo. Atualmente, é possível
afirmar que há um conteúdo jurídico mínimo para a expressão significativo impacto
ambiental. É possível utilizar, por exemplo, dois critérios para defini-la: a extensão dos
efeitos adversos aferidos tão somente pela conduta e aqueles obtidos pela comparação
do meio ambiente antes e depois da implementação da atividade (BENJAMIN; MILARÉ,
1993, p. 114).
A ampla discricionariedade é um dos fatores prejudiciais ao financiamento do SNUC por

meio da compensação ambiental. A dispensa indevida de EIA/RIMA certamente significa
um prejuízo para os espaços territoriais ecologicamente protegidos.
Conclui-se, portanto, que a compensação ambiental ocorre quando é exigida a

apresentação de EIA/RIMA em virtude da realização de atividade de significativo impacto
ambiental. Em outras palavras, a compensação é um procedimento do licenciamento
ambiental das atividades causadoras de significativa degradação.
3.2 Quando paga?
Em consonância com o capítulo anterior, a compensação ambiental é exigida na fase de

licenciamento, o qual é definido pela Lei Complementar 140/2011, em seu art. 2.º, I,
como sendo o "procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou
empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente
poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental". Ou seja, o
licenciamento ambiental é o processo administrativo que possui como etapa final a
9
edição um ato administrativo denominado licença ambiental (FARIAS, 2013, p. 26-27).
Ocorre que os empreendimentos, para funcionarem em sua plenitude, deverão obter,

segundo a Resolução 237/1997 do Conama e o Dec. 99.274/1990, três licenças
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ambientais sucessivas, quais sejam, as licenças prévia, de instalação e de operação.
Eis o disposto no mencionado Decreto:
"Art. 19. O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as

seguintes licenças:
I - Licença Prévia (LP), na fase preliminar do planejamento de atividade, contendo

requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação,
observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo;
II - Licença de Instalação (LI), autorizando o início da implantação, de acordo com as

especificações constantes do Projeto Executivo aprovado; e
III - Licença de Operação (LO), autorizando, após as verificações necessárias, o início da

atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de controle de poluição,
de acordo com o previsto nas Licenças Prévia e de Instalação."
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Nesse palmilhar, a compensação ambiental deve ser exigida no procedimento de qual

das licenças ambientais acima elencadas?
11
Segundo o art. 5.º, caput, da Resolução 371/2006 do Conama, o percentual da
compensação ambiental é aferido no momento de emissão da licença prévia; caso esta
não seja exigida, o percentual será fixado quando da concessão da licença de instalação.
Já a definição do montante da compensação ambiental deverá ocorrer quando da

emissão da licença de instalação (art. 5.º, § 2.º da mesma Resolução); o desembolso
não poderá ser exigido antes da expedição dessa última (§ 1.º).
Estabelecido o montante, caberá ao órgão gestor da UC beneficiária efetuar a cobrança,

que poderá ocorrer de duas formas: (i) com a expedição de um ato administrativo
atestando a dívida com todas as suas especificidades; (ii) a partir da lavratura de um
Termo de Compromisso, no qual o empreendedor se compromete a adimplir todas as
obrigações estabelecidas no instrumento.
Mencionado Termo de Compromisso é firmado entre o órgão gestor da UC e o

empreendedor, que no âmbito federal é o Instituto Chico Mendes de Conservação da
Biodiversidade (ICMBio).
O Termo de Compromisso ora comentado diz respeito ao instrumento por meio do qual é
celebrado um acordo entre o órgão gestor da UC e o responsável pelo empreendimento,
que se compromete a realizar as condutas relativas à compensação ambiental dentro de
um cronograma determinado. Caso haja o adimplemento da obrigação, o objeto do
pacto será alcançado. Por outro lado, havendo descumprimento, o órgão gestor da UC
realizará a cobrança não apenas da compensação ambiental, mas também das sanções
previstas no instrumento.
Em que pese a Resolução 371/2006 do Conama aduzir apenas a celebração de Termo de

Compromisso como meio de fixar o montante devido, não se pode olvidar a possibilidade
de constituí-lo através de ato administrativo unilateral. Para que o citado acordo exista,
é imprescindível a manifestação de vontade do devedor (responsável pelo
empreendimento) e do credor (órgão gestor da UC).
Caso uma dessas partes não queira firmar Termo de Compromisso, a compensação
ambiental deixará de existir? Decerto que não! Nesse caso, a Administração Pública,
sozinha, irá atestar a existência da dívida.
A vantagem para o órgão gestor da UC em estabelecer a compensação ambiental por

meio de Termo de Compromisso é o fato de este constituir título executivo extrajudicial;
por sua vez, a vantagem para o empreendedor é o fato de as obrigações (e as
respectivas sanções) ficarem suspensas no prazo estabelecido no instrumento.
Ante o exposto, verifica-se que o pagamento da compensação ambiental deverá ocorrer

após a expedição da licença de instalação.
3.3 Quanto paga?
Antes de analisar o tema em epígrafe, convém transcrever a ementa do julgamento da

Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.378, proposta pela Confederação Nacional da
Indústria - CNI -, tendo por objeto o art. 36 da Lei 9.985/2000:
"Ação direta de inconstitucionalidade. art. 36 e seus §§ 1.º, 2.º E 3.º da lei 9.985, de 18
de Julho de 2000. Constitucionalidade da compensação devida pela implantação de
empreendimentos de significativo impacto ambiental. Inconstitucionalidade parcial do §
1.º do art. 36. 1. O compartilhamento-compensação ambiental de que trata o art. 36 da
Lei 9.985/2000 não ofende o princípio da legalidade, dado haver sido a própria lei que
previu o modo de financiamento dos gastos com as unidades de conservação da
natureza. De igual forma, não há violação ao princípio da separação dos Poderes, por
Página 9
não se tratar de delegação do Poder Legislativo para o Executivo impor deveres aos
administrados. 2. Compete ao órgão licenciador fixar o quantum da compensação, de
acordo com a compostura do impacto ambiental a ser dimensionado no relatório -
EIA/RIMA. 3. O art. 36 da Lei nº 9.985/2000 densifica o princípio usuário-pagador, este
a significar um mecanismo de assunção partilhada da responsabilidade social pelos
custos ambientais derivados da atividade econômica. 4. Inexistente desrespeito ao
postulado da razoabilidade. Compensação ambiental que se revela como instrumento
adequado à defesa e preservação do meio ambiente para as presentes e futuras
gerações, não havendo outro meio eficaz para atingir essa finalidade constitucional.
Medida amplamente compensada pelos benefícios que sempre resultam de um meio
ambiente ecologicamente garantido em sua higidez. 5. Inconstitucionalidade da
expressão "não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a
implantação do empreendimento", no § 1.º, do art. 36, da Lei 9.985/2000. O valor da
compensação-compartilhamento é de ser fixado proporcionalmente ao impacto
ambiental, após estudo em que se assegurem o contraditório e a ampla defesa.
Prescindibilidade da fixação de percentual sobre os custos do empreendimento. 6. Ação
parcialmente procedente.
(STF, ADIn 3378/DF, Tribunal Pleno, j. 09.04.2008, rel. Carlos Britto, DJe-112 divulg
19.06.2008, public 20.06.2008, ement. vol. 02324-02 PP-00242)" (grifo nosso).
O acórdão acima ementado considerou que o cerne do instituto da compensação

ambiental compatível com a Constituição Federal. No entanto, utilizou a técnica da
declaração parcial de inconstitucionalidade com redução de texto para retirar a
expressão "não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a
implantação do empreendimento", constante no § 1.º. Como a outra parte deste
dispositivo foi mantida, o montante (quantum) de recursos destinados pelo
empreendedor para a compensação ambiental continua sendo fixado pelo órgão
licenciador com base na extensão do significativo impacto ambiental retratado no
EIA/RIMA.
Percebe-se, de forma cristalina, que a decisão do Supremo Tribunal Federal possui três
postulados: (i) não pode ser fixado percentual mínimo em relação ao valor dos recursos
destinados à compensação ambiental; (ii) o quantum devido é proporcional ao impacto
ambiental; (iii) o órgão licenciador, ao apurar o valor, deve possibilitar ao empreendedor
a ampla defesa e o contraditório.
Se não deve mais existir percentual mínimo estabelecido a priori, qual o piso que deverá
ser utilizado pelos órgãos licenciadores? Eis um dos problemas criados pela decisão do
Supremo Tribunal Federal; tanto é que foram opostos dois embargos de declaração para
12
esclarecer diversos pontos obscuros, os quais ainda aguardam julgamento.
Antes do julgamento da ADI, a regulamentação do art. 36 da Lei do SNUC era realizada

pela Resolução 371/2006 do Conama e pelo Dec. 4.340/2002. Este dispunha que o valor
da compensação seria fixado, pelo órgão ambiental licenciador, por percentual não
inferior a meio por cento. Ocorre que tal disposição foi alterada pelo Dec. 6.848/2009,
para se adequar ao entendimento do Supremo Tribunal Federal, o qual inseriu as
seguintes disposições:
Art. 31. Para os fins de fixação da compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei
9.985/2000, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
- Ibama estabelecerá o grau de impacto a partir de estudo prévio de impacto ambiental
e respectivo relatório - EIA/RIMA, ocasião em que considerará, exclusivamente, os
impactos ambientais negativos sobre o meio ambiente.
§ 1.o O impacto causado será levado em conta apenas uma vez no cálculo.
(Omissis)
Página 10
§ 3.o Não serão incluídos no cálculo da compensação ambiental os investimentos

referentes aos planos, projetos e programas exigidos no procedimento de licenciamento
ambiental para mitigação de impactos, bem como os encargos e custos incidentes sobre
o financiamento do empreendimento, inclusive os relativos às garantias, e os custos com
apólices e prêmios de seguros pessoais e reais.
(Omissis)
Art. 31-A. O Valor da Compensação Ambiental - CA será calculado pelo produto do Grau
de Impacto - GI com o Valor de Referência - VR, de acordo com a fórmula a seguir:
CA = VR x GI, onde:
CA = Valor da Compensação Ambiental;
VR = somatório dos investimentos necessários para implantação do empreendimento,

não incluídos os investimentos referentes aos planos, projetos e programas exigidos no
procedimento de licenciamento ambiental para mitigação de impactos causados pelo
empreendimento, bem como os encargos e custos incidentes sobre o financiamento do
empreendimento, inclusive os relativos às garantias, e os custos com apólices e prêmios
de seguros pessoais e reais; e
GI = Grau de Impacto nos ecossistemas, podendo atingir valores de 0 a 0,5%.
§ 1.o O GI referido neste artigo será obtido conforme o disposto no Anexo deste
Decreto.
§ 2.o O EIA/RIMA deverá conter as informações necessárias ao cálculo do GI. (grifo

nosso).
(Omissis)
Primeiramente, verifica-se que o caput do art. 31, não mais se refere a órgão ambiental
licenciador, mas ao Ibama, o qual é responsável unicamente pelo licenciamento
13
ambiental de competência da União. Dessa forma, a nova redação fortalece a tese de
que o Decreto trata tão somente da compensação ambiental no âmbito federal (MACIEL,
14
2012, p. 196), devendo os Estados e Municípios regulamentarem a matéria em sua
respectiva atuação.
Além disso, a normatização acima foi deveras negativa no tocante ao financiamento das
UCs. A compensação ambiental que outrora foi calculada com o piso (percentual mínimo)
de meio por cento, agora possui tal valor como teto (percentual máximo). Como se vê, o
piso previsto no Decreto é ínfimo, bem como afasta a possibilidade de correspondência e
proporcionalidade entre a compensação ambiental e o significativo impacto.
Ainda contra o dispositivo em epígrafe, o Procurador-Geral da República (PGR), Rodrigo

Janot, ajuizou a Reclamação 17.364 no Supremo Tribunal Federal, alegando que a
norma em questão contraria a decisão da ADIn 3.378; para o PGR, se não é possível
fixar limite mínimo, também não é devida a fixação de limite máximo. Em 13.03.2014, o
Relator do processo, Min. Roberto Barroso, exarou decisão monocrática negando
seguimento à reclamação, sob o fundamento de que o ato reclamado não guarda
15
identidade temática com o acórdão paradigma.
Embora não concordemos, segundo o Supremo Tribunal Federal, é possível que os entes
federados criem limite máximo para o cálculo da compensação ambiental, inclusive no
valor ínfimo de meio por cento, como fez a União.
Já em relação à base de cálculo, verifica-se que o acórdão da ADI supramencionada

declarou como inconstitucional o texto que contém a expressão "custos totais previstos
para a implantação do empreendimento". Em virtude disso, alguns autores, a exemplo
de Sinara Soares (2013, p. 4) entendem que o art. 31-A, com redação dada pelo Dec.
Página 11
6.848/2009, afronta a decisão do Supremo Tribunal Federal, pois a base de cálculo

estabelecida (denominada Valor Referência - VR) corresponde ao "somatório dos
investimentos necessários para a implantação do empreendimento", não incluídos neste
os custos com os projetos de mitigação de impactos ambientais.
Tal entendimento, no entanto, foi rechaçado pelo próprio STF. A expressão declarada
inconstitucional, embora contivesse os termos que expressam a base de cálculo como o
custo total do empreendimento, possuiu o objetivo único de retirar a fixação do valor
mínimo de meio por cento. Nesse sentido, veja-se o seguinte trecho da decisão do STF
na Reclamação 12.887:
"Decisão: Vistos. Cuida-se de reclamação constitucional, com pedido de liminar, ajuizada

por Foz do Chapecó Energia S.A em face do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, cuja
decisão teria afrontado a autoridade do Supremo Tribunal Federal e a eficácia do que
decidido na ADIn 3.378/DF. [...] 3. A base do pedido do Ministério Público Federal é que
a compensação ambiental, nos teros (sic) do art. 36 da lei 9.985, de 2000, tinha como
base de custos totais só empreendimento e que estes teriam sido avaliados
incorretamente." Assim, o objeto da presente reclamação não corresponde a (i) ato
administrativo que, com base na referida norma, imputa custo ao poluidor fixado com
base no percentual mínimo inscrito no art. 36, § 1.º, da Lei 9.985/2000, ou (ii) decisão
judicial que o valida, sem qualquer proporcionalidade com a potencialidade lesiva do
empreendimento a ser implementado. [...] IV. Dispositivo Ante o exposto, nego
seguimento à reclamação, nos termos do artigo 21, § 1.º, do RISTF (LGL\1980\17),
prejudicada a apreciação do pedido liminar. Publique-se. Int.. Brasília, 24 de maio de
2012. Ministro Dias Toffoli Relator Documento assinado digitalmente"
(STF, Rcl 12887/DF, j. 24.05.2012, rel. Min. Dias Toffoli, DJe-105 divulg 29.05.2012,
public 30.05.2012) (grifo nosso).
Com tal decisão, o STF deixou claro que a ADIn 3.378 não declarou a
16
inconstitucionalidade da base de cálculo como sendo o custo total do empreendimento.
Não é ocioso destacar que a base de cálculo relativa à ampliação ou modificação de

empreendimentos já licenciados "será definida com base nos custos da ampliação ou
modificação", nos termos do art. 6.º da Resolução 371/2006 do Conama.
Conclui-se, de acordo com o entendimento do Supremo Tribunal Federal, que a base de

cálculo para a compensação ambiental é o valor do custo total para a implantação do
empreendimento (podendo ato normativo diminuí-lo pelos custos com os projetos de
17
mitigação de impactos ambientais). Paulo Affonso Leme Machado (2014, p. 983)
entende que esse custo compreende desde o planejamento até a operação final da
atividade.
Por sua vez, a alíquota não pode possuir valor mínimo, devendo ser calculada
proporcionalmente ao impacto ambiental, assegurada a ampla defesa e o contraditório
ao empreendedor. É possível a fixação de alíquota máxima por ato infralegal, que no
plano federal é de meio por cento.
Impende dizer que a compensação ambiental não exime o empreendedor de sua

responsabilidade caso algum dano ambiental venha a ocorrer, tendo em vista a adoção
da responsabilização civil objetiva no § 1.º do art. 14 da Lei 6.938/1981. O STJ já
deliberou sobre o assunto no Recurso Especial 896.863/DF:
"Ementa: Processo civil e ambiental. Violaçao do art. 535, II, do CPC. Omissão não
configurada. Compensação ambiental. art. 36 da lei 9.985/2000.
1. Não há violação do art. 535 do CPC quando o Tribunal de origem resolve a

controvérsia de maneira sólida e fundamentada.
2. O artigo 36 da Lei n.º 9.985/2000 prevê o instituto de compensação ambiental com

Página 12
base em conclusão de EIA/RIMA, de que o empreendimento teria significativo impacto

ambiental e mensuração do dano previsível e indispensável a sua realização.
3. A compensação tem conteúdo reparatório, em que o empreendedor destina parte

considerável de seus esforços em ações que sirvam para contrabalançar o uso de
recursos naturais indispensáveis à realização do empreendimento previsto no estudo de
impacto ambiental e devidamente autorizados pelo órgão competente.
4. O montante da compensação deve ater-se àqueles danos inevitáveis e imprescindíveis

ao empreendimento previsto no EIA/RIMA, não se incluindo aqueles que possam ser
objeto de medidas mitigadoras ou preventivas.
5. A indenização por dano ambiental, por seu turno, tem assento no artigo 225, 3º, da
Carta da Republica, que cuida de hipótese de dano já ocorrido em que o autor terá
obrigação de repará-lo ou indenizar a coletividade. Não há como se incluir nesse
contexto aquele foi previsto e autorizado pelos órgãos ambientais já devidamente
compensado.
6. Os dois institutos têm natureza distinta, não havendo bis in idem na cobrança de
indenização, desde que nela não se inclua a compensação anteriormente realizada ainda
na fase de implantação do projeto."
3.4 Quem paga? Quem cobra?
Nos termos do caput do art. 36 da Lei 9.985/2000, quem paga a compensação

ambiental é o empreendedor de atividade de significativo impacto ambiental, em que
seja exigido EIA/RIMA.
Deve-se ressaltar que o conceito de empreendedor é amplo, abrangendo entes

despersonalizados, pessoas físicas, pessoas jurídicas de direito privado e até mesmo
pessoas jurídicas de direito público. Tanto é que a Resolução 371/2006 do Conama, em
seu preâmbulo, afirmou que "os empreendimentos públicos e privados se submetem às
mesmas exigências no que se refere à compensação ambiental". Com efeito, a
titularidade do empreendimento pouco importa, bem como a sua finalidade, sendo
importante apenas saber se o mesmo é significativamente poluidor.
Na verdade, a maior parte das atividades descritas no art. 2.º da Resolução 001/1986
(transcrita alhures), nas quais há uma presunção absoluta de significativo impacto
ambiental, são realizadas pelo poder público. Erika Bechara (2009, p. 220/221) lembra
que inúmeros são os empreendimentos públicos que sofreram a exigência de
compensação ambiental, a exemplo da construção do Centro Experimental Aramar pela
Marinha do Brasil, da Usina Termelétrica de Três Lagos pela Petrobras S/A, dentre
outros.
Quanto à cobrança, deve-se atentar que a compensação ambiental é exigida nos

licenciamentos ambientais sujeitos à EIA/RIMA. Dessa forma, a fixação dos valores será
efetivada pelo órgão licenciador, o qual poderá destinar recursos a Unidades de
Conservação pertencentes a qualquer dos entes federados. Por exemplo, um
licenciamento federal pode destinar recursos para UCs estaduais, distritais ou
municipais. Não há uma necessária correlação entre o ente licenciador e a UC
beneficiada pelos recursos da compensação. A escolha das unidades que deverão
receber os recursos será analisada a seguir.
18
Quantificada a compensação pelo órgão licenciador, o órgão gestor da Unidade de
Conservação beneficiada realizará a cobrança e a respectiva fiscalização de seu
cumprimento.
Urge destacar que a fiscalização pode ser efetivada por qualquer órgão ambiental, pelo
Ministério Público, pelas organizações não governamentais, ou mesmo pelo cidadão, que
poderá ter acesso aos dados e informações constantes nos órgãos/entidades do
Página 13
SISNAMA, tendo em vista o que dispõe a Lei 10.650/2003 e a Lei 12.527/2011. No

entanto, a cobrança e fiscalização prioritária caberá, sem dúvidas, ao órgão gestor da
UC.
Quando a UC contemplada for federal, o ICMBio realiza a cobrança nos termos da

Instrução Normativa 20 (2011), da qual transcrevemos os seguintes preceitos:
"Art. 2.º Para os fins do disposto nesta Instrução Normativa, entende-se por:
I - Termo de Compromisso para o Cumprimento de Compensação Ambiental:

instrumento por meio do qual são formalizadas e estabelecidas as condições para o
cumprimento, pelo empreendedor, das obrigações de compensação ambiental
constantes em licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto
ambiental;
II - Certidão de Cumprimento de Compensação Ambiental: documento emitido pelo

Instituto Chico Mendes que atesta o cumprimento integral ou parcial, pelo
empreendedor, das obrigações pactuadas em Termo de Compromisso para o
Cumprimento de Compensação Ambiental ou das obrigações de compensação ambiental
decorrentes de instrumentos celebrados anteriormente a esta Instrução Normativa;
(Omissis)
Art. 3.º A celebração de Termo de Compromisso para o Cumprimento de Compensação

Ambiental entre o Instituto Chico Mendes e o empreendedor, objetivando o cumprimento
da compensação ambiental pela implantação de empreendimento de significativo
impacto, será precedida de processo administrativo instaurado de ofício ou a pedido do
empreendedor ou órgão licenciador."
Tais disposições explicitam bem o papel do órgão gestor na cobrança da compensação

ambiental. Num primeiro momento, o ICMBio firma um "Termo de Compromisso" com o
empreendedor, estabelecendo a forma e as condições para cumprir a obrigação. Após o
adimplemento desta, a autarquia expede uma "Certidão de Cumprimento de
Compensação Ambiental", que atesta a realização integral ou parcial da compensação
ambiental. Conforme ressaltado no tópico anterior, o instrumento que fixa a obrigação
poderá ser um ato administrativo unilateral.
3.5 Quem recebe? Forma de pagamento e de aplicação dos recursos?
Os recursos oriundos da compensação ambiental são recebidos pelas unidades de

19
conservação, em regra, pertencentes ao Grupo de Proteção Integral. São elas: Estação
Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refúgio da Vida
Silvestre.
A escolha das UCs a serem beneficiadas cabe ao órgão ambiental licenciador, ouvido o
responsável pelo empreendimento, podendo até mesmo haver a destinação dos recursos
para a criação de novas unidades, nos termos do art. 36, § 2.º da Lei 9.985/2000. Nesse
momento é importante a realização de audiências públicas em respeito ao princípio da
participação, pois se ao EIA se dará publicidade (art. 225, § 1.º, IV, CF/1988
(LGL\1988\3)), à aplicação do montante de recursos que dele se origina também deverá
ser conferida discussão/divulgação.
Ademais, conforme salienta Erika Bechara (2009, p. 263), "a lei atrela inteiramente a
20
compensação ambiental às unidades de conservação"; ou seja, é uma receita
vinculada. Logo, qualquer uso distinto por parte da Administração Pública caracteriza
desvio de finalidade, isto é, ato de improbidade administrativa (art. 11, I, da Lei
8.429/1992).
Por sua vez, o § 3.º, art. 36 da Lei 9.985/2000, determina que, na hipótese de a
atividade de significativo impacto ambiental afetar uma unidade de conservação
Página 14
21
específica (ou sua zona de amortecimento), esta deverá ser uma das beneficiárias da
compensação ambiental, mesmo que não pertença ao Grupo de Proteção Integral. Além
22
disso, o licenciamento de tal atividade só poderá ser efetivado mediante a autorização
do órgão gestor da UC afetada.
Caso não haja interferência em unidade específica, as beneficiárias deverão, além de

pertencer ao Grupo de Proteção Integral, estar localizadas "preferencialmente no mesmo
bioma e na mesma bacia hidrográfica do empreendimento ou atividade licenciada",
segundo o art. 9.º, II da Resolução 371/2006 do Conama. O conteúdo de tal dispositivo
é louvável, uma vez que proíbe ingerências administrativas, a exemplo da utilização dos
recursos da compensação ambiental em UCs pertencentes a biomas completamente
distintos daqueles em que a atividade licenciada pertence.
Destarte, a destinação dos recursos da compensação ocorre da seguinte forma: se o

empreendimento afetar UC específica, esta deverá ser beneficiária; se não houver
prejuízos à UC específica, os recursos serão destinados para aquelas que,
preferencialmente, pertençam ao mesmo bioma do meio afetado pelo empreendimento.
O Dec. 4.340/2002 trouxe uma ordem de prioridade para a aplicação dos recursos:
"Art. 33. A aplicação dos recursos da compensação ambiental de que trata oart. 36 da
Lei 9.985, de 2000, nas unidades de conservação, existentes ou a serem criadas, deve
obedecer à seguinte ordem de prioridade:
I - regularização fundiária e demarcação das terras;
II - elaboração, revisão ou implantação de plano de manejo;
III - aquisição de bens e serviços necessários à implantação, gestão, monitoramento e

proteção da unidade, compreendendo sua área de amortecimento;
IV - desenvolvimento de estudos necessários à criação de nova unidade de conservação;

e
V - desenvolvimento de pesquisas necessárias para o manejo da unidade de conservação

e área de amortecimento.
Parágrafo único. Nos casos de Reserva Particular do Patrimônio Natural, Monumento

Natural, Refúgio de Vida Silvestre, Área de Relevante Interesse Ecológico e Área de
Proteção Ambiental, quando a posse e o domínio não sejam do Poder Público, os
recursos da compensação somente poderão ser aplicados para custear as seguintes
atividades:
I - elaboração do Plano de Manejo ou nas atividades de proteção da unidade;
II - realização das pesquisas necessárias para o manejo da unidade, sendo vedada a

aquisição de bens e equipamentos permanentes;
III - implantação de programas de educação ambiental; e
IV - financiamento de estudos de viabilidade econômica para uso sustentável dos

recursos naturais da unidade afetada."
Verifica-se que a ordem de prioridade estabelecida pelo caput observou as necessidades

mais prementes da manutenção/implementação das UCs. Não se poderia, por exemplo,
aplicar recursos na elaboração de um plano de manejo se a unidade beneficiária sequer
possui seu espaço territorial demarcado.
O parágrafo único desse dispositivo, por sua vez, dispõe que quando a posse e o domínio
não sejam do Poder Público, no caso da Reserva Particular do Patrimônio Natural, do
Monumento Natural, do Refúgio de Vida Silvestre, da Área de Relevante Interesse
Página 15
Ecológico e da Área de Proteção Ambiental, os recursos da compensação somente

poderão ser aplicados para custear as seguintes atividades:
"I - elaboração do Plano de Manejo ou nas atividades de proteção da unidade;
II - realização das pesquisas necessárias para o manejo da unidade, sendo vedada a

aquisição de bens e equipamentos permanentes;
III - implantação de programas de educação ambiental; e
IV - financiamento de estudos de viabilidade econômica para uso sustentável dos

recursos naturais da unidade afetada."
Destarte, o montante oriundo da compensação ambiental, por dicção legal e infralegal,

só pode ser destinado diretamente à manutenção/implementação/criação das UCs.
Nessa senda, revela-se incabível a aplicação dos recursos no aparelhamento da
Administração Pública (compra de veículos para os órgãos ambientais, por exemplo), ou
até mesmo na reparação do próprio dano causado pelo empreendimento, pois a
compensação ambiental não possui índole reparatória in natura, mas representa um
meio de minorar as perdas ambientais.
Não deixa de ter alguma razão à crítica de que tais prioridades deveriam ser atendidas
pelos orçamentos das UCs (ANTUNES, 2012, p. 709). Contudo, isso não condiz com a
realidade brasileira, onde até os serviços essenciais sofrem com a falta de apoio. De
mais a mais, se fosse assim, a compensação ambiental nem precisaria ter sido criada.
Para garantir a correta aplicação dos recursos da compensação ambiental, torna-se

interessante a criação de fundos exclusivos de compensação ambiental. No âmbito
federal, por exemplo, o empreendedor realiza o depósito numa conta exclusiva para essa
finalidade, na Caixa Econômica Federal; o montante dos recursos é aplicado diretamente
23
pelo ICMBio.
O pagamento pode ser parcelado? Não há proibição nesse sentido, tanto na Lei do SNUC
quanto no regulamento. Dessa forma, é possível que o órgão gestor da UC beneficiária,
no Termo de Compromisso ou em ato unilateral, estabeleça a forma/prazo de
pagamento. Nos casos de pagamento parcelado ou de concessão de prazo, o valor
deverá ser acrescido da correção monetária.
Por fim, não é obrigatório que o pagamento ocorra exclusivamente pela transferência de
pecúnia do empreendedor para o órgão gestor. Até porque o caput do art. 36 da Lei
9.985/2000 não utilizou a expressão "pagar o valor x", mas apenas destacou que o
empreendedor é obrigado a apoiar a implantação/manutenção de UC pertencente ao
Grupo de Proteção Integral. Nesse palmilhar, Erika Bechara (2009, p. 281) cita o caso do
empreendimento denominado Rodoanel Mário Covas, cujo responsável adimpliu a
compensação ambiental pela obrigação de demarcar/cercar e elaborar o plano de
manejo de UCs, dentre outras atividades.
Essa possibilidade de cumprir diretamente a obrigação é uma das características que

atesta a natureza não tributária da compensação ambiental, conforme se verá a seguir.
4 Natureza jurídica e imprescritibilidade
Há relevante divergência doutrinária acerca da natureza jurídica da compensação

ambiental, sendo tratada como tributo, preço público, responsabilidade civil antecipada e
instrumento econômico decorrente do princípio do poluidor-pagador.
O tributo é definido pelo art. 3.º do Código Tributário Nacional como sendo "toda
prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que
não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade
administrativa plenamente vinculada".
Página 16
A partir desse conceito legal, percebe-se que não existem tributos in natura ou in labore;
caso fosse possível a prestação em bens, haveria a estranha situação narrada por
Ricardo Alexandre (2012, p. 9):
"Seguindo esse raciocínio, se a alíquota do imposto de importação incidente sobre

determinada bebida fosse de 50%, o importador, ao adquirir mil garrafas, poderia deixar
quinhentas na alfândega a título de tributo; ou, como já aceito por alguns Municípios,
seria permitido ao devedor de IPTU quitar suas dívidas pintando prédios públicos ou
podando algumas árvores espalhadas pela cidade. As situações beiram o cômico e
ilustram a impossibilidade."
Com isso, resta claro a impossibilidade de tratar a compensação ambiental como tributo.
Tanto é que o instituto em comento não se subsume a qualquer das espécies tributárias:
imposto, taxa, contribuição de melhoria, empréstimo compulsório e contribuições
especiais (MACIEL, 2012, p. 157).
Além disso, a definição legal exige que a cobrança seja realizada por meio de atividade
administrativa plenamente vinculada, o que não ocorre com a compensação ambiental.
Nesta, a Administração Pública atua com ampla discricionariedade, pois o aspecto
significativo do impacto ambiental é aferido pelo órgão licenciador caso a caso (MACIEL,
2012, p. 156/157). Ademais, a própria Lei 9.985/2000 não fixa teto (alíquota máxima)
para a obrigação.
Por sua vez, o preço público (ou tarifa) designa o pagamento devido pela utilização
voluntária de um bem ou serviço, conforme já decidiu o Superior Tribunal de Justiça
(REsp: 156459, DJ 27.04.1998 p. 103). Tal definição "não se coaduna com a
obrigatoriedade da compensação ambiental. Além disso, o pressuposto da compensação
ambiental é o impacto ambiental negativo não mitigável, e não o uso de bens
ambientais" (MACIEL, 2012, p. 159).
Ademais, acrescente-se que se a compensação ambiental fosse um Tributo, certamente

o Supremo Tribunal Federal teria declarado sua inconstitucionalidade na ADIn 3.378,
com base nos dispositivos do Sistema Tributário Nacional. É que a causa de pedir nas
ações diretas de inconstitucionalidade são abertas, isto é, o Pretório Excelso analisa a
compatibilidade da lei questionada em face de toda a Constituição Federal, e não apenas
dos dispositivos apontados na petição inicial como violados. In casu, chegou-se até a
discutir a natureza jurídica, mas "nenhum dos ministros participantes do julgamento,
porém, chegou a tratar a compensação ambiental como um tributo ou um preço público"
(BECHARA, 2009, p. 169).
Existe outra tese no sentido de que a compensação ambiental é uma técnica reparatória
(RODRIGUES, 2007, p. 9/10), e como tal é indissociável da responsabilidade civil
(BECHARA, 2009, p. 204). Seria, pois, uma hipótese legal de responsabilidade civil
objetiva prévia.
Ocorre que o instituto em comento não possui os pressupostos necessários à

responsabilidade civil, conforme assevera Marcela Albuquerque Maciel (2012, p.
163/164):
"Ocorre que a responsabilidade civil, além da culpabilidade afastada pela sua

objetivação, assenta-se ainda na existência do dano e do nexo de causalidade. Visando
adequar a compensação ambiental à responsabilidade civil, a corrente ora analisada
transfere o evento dano para o futuro, e a certeza de sua configuração decorreria dos
estudos técnicos realizados quando do EIA. Consoante entendimento defendido no
presente trabalho, no sentido de que os danos se revestem de concretude, também não
seria adequado tratar sua reparação de forma antecipada. [...]
A teoria criada para o tratamento da reparação do dano passa, com isso, a envolver
aspectos de prevenção e precaução estranhos ao seu escopo, mais como uma tentativa
Página 17
de adaptá-los a casos sobre os quais não objetivava dispor do que pela compreensão de
que tais situações efetivamente se enquadrariam."
Além de não existir dano, também não há que se falar em ato ilícito, uma vez que a
compensação ambiental não é oriunda da contrariedade à ordem jurídica, mas de uma
desconformidade com a função socioambiental da propriedade (MOTA, 2011, p. 29).
Explica-se.
A ordem jurídica não veda, em caráter absoluto, a implantação de atividades causadoras

de significativo impacto ambiental; tanto é que essas podem receber licença ambiental.
Há, na verdade, uma necessidade de adequação à função socioambiental da
propriedade, uma vez que esta é ponderada com o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado (MOTA, 2009, p. 28).
Em outras palavras, o empreendimento causador de significativo impacto ambiental

impede a fruição do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado pela
coletividade, por isso uma das formas de minorar essa problemática é cobrando a
compensação ambiental, por meio da qual os custos são também suportados pelo
empreendedor. Por essa razão, afirmamos que a compensação ambiental constitui um
instrumento econômico do princípio do poluidor-pagador.
Ademais, o tratamento da compensação ambiental como reparação antecipada de danos

"pode dar margem a discussões quanto à responsabilização futura por esses danos, ao
argumento de duplicidade de fundamentos, correndo-se o risco de permanecer o dano
ambiental irreparado" (MACIEL, 2012, p. 167).
Percebe-se que as tentativas de inserir a natureza jurídica da compensação ambiental

aos institutos já existentes não são bem sucedidas. Isso ocorre em virtude de a
compensação ambiental ser uma invenção brasileira relativamente nova.
Nessa senda, somos favoráveis à corrente que considera a compensação ambiental como
sendo um instrumento econômico decorrente do princípio do poluidor-pagador. É que a
destinação de recursos às UCs em virtude de atividade de significativo impacto
ambiental desemboca na internalização de custos pelo empreendedor (MACIEL, 2012, p.
171). Além disso, a compensação ambiental não possui cunho reparatório, mas objetiva
"contrabalançar os impactos ambientais ocorridos ou previstos no processo de
licenciamento ambiental" (FARIA, 2008, p. 12).
Em consonância com a natureza jurídica ora discutida, faz-se a seguinte indagação: caso
a compensação não seja cobrada em momento oportuno (no licenciamento ambiental),
pode-se falar em prescrição? Para responder tal questionamento, algumas observações
merecem destaque.
Já que a compensação ambiental não é tributo, preço público ou dívida pública lato
sensu, não há que se falar em prescrição. Ela é cabível a todo empreendimento de
significativo impacto ambiental concebido ou instalado após a vigência da Resolução
24
10/1987 do Conama.
Já as dívidas constituídas após a vigência da mencionada Resolução não estão sujeitas

ao prazo prescricional de cinco anos, sendo, pois, exigíveis a qualquer momento. As
dívidas tributárias sujeitam-se ao prazo prescricional de cinco anos (art. 174 do Código
Tributário Nacional); por sua vez, a cobrança dos créditos (da Administração Pública) de
natureza não tributária também estão sujeitos ao mesmo prazo (art. 1.º do Dec.
20.910/1932).
Nesse palmilhar, a ação de cobrança da obrigação relativa à compensação ambiental é

imprescritível, uma vez é ínsita à própria atividade, não possuindo natureza jurídica de
tributo ou de dívida pública. Até porque o beneficiário dos recursos é o meio ambiente, e
25
não o Poder Público; situação semelhante ocorre com a indenização por danos
ambientais, também não sujeita à prescrição em virtude de os recursos serem
Página 18
destinados ao fundo de que trata o art. 13 da Lei 7.347/1985 (MAZZILLI, 2004, p.

514-515). Além disso, a obrigação não é apenas financeira, podendo ser executada
diretamente pelo empreendedor.
Tanto é que a exigência da obrigação de apoiar a implementação/manutenção das UCs

não ocorre por meio de execução fiscal, mas pela utilização de ações coletivas, a
exemplo da ação civil pública. Como o meio ambiente é um bem indispensável à
qualidade de vida e à realização desta com dignidade, as ações coletivas que o tutelam
são imprescritíveis (FIORILLO, 2010, p. 585).
Deve-se ressaltar que a imprescritibilidade atinge a compensação ambiental em si, que

constitui um dever fundamental. As multas/sanções dela decorrentes estão sujeitas à
prescrição. Conclui-se, dessa feita, que a compensação ambiental possui natureza
jurídica de instrumento econômico decorrente do princípio do poluidor-pagador, sendo
acobertada pela imprescritibilidade.
5 Sugestões
No decorrer deste trabalho, percebeu-se que a compensação ambiental foi um

mecanismo criado pela Lei 9.985/2000 para o financiamento do SNUC. A insegurança
jurídica que permeia a aplicação do instituto desde a sua origem, conforme analisado,
representa sério empecilho à criação/implementação/manutenção das UCs.
Bruno Aguiar (2014, p. 81) realizou um estudo empírico recente, obtendo as seguintes
conclusões:
"No Estado de Pernambuco, existem 71 Unidades de Conservação, destas verificou-se

que apenas 22 UCs apresentam um diagnóstico ambiental, 13 UCs possuem sede
administrativa, 12 UCs apresentam Conselho Gestor em funcionamento, 09 UCs têm
Planos de Manejo, 08 UCs possuem vigilância pública patrimonial e somente 04 UCs
estão no bioma caatinga."
A pesquisa demonstra a imensa precariedade das Unidades de Conservação no Estado

de Pernambuco, das quais apenas 12,6% têm plano de manejo. A falta desse aparato
mínimo torna tais áreas como verdadeiras unidades de papel (AGUIAR, 2014, p. 16). Ou
seja, as UCs só existem formalmente, mas são incapazes de alcançar os objetivos
previstos no art. 4.º da Lei 9.985/2000, a exemplo da preservação dos ecossistemas
naturais.
Para que ocorra uma aplicação adequada do instituto da compensação ambiental, de

maneira a garantir a efetividade do SNUC e evitar problemas como o narrado acima,
recomenda-se o seguinte:
(i) Necessidade de atuação dos tribunais de contas quando o adimplemento da obrigação

ocorrer pela transferência de recursos financeiros do empreendedor para o órgão gestor
da UC beneficiária. Embora o montante da compensação ambiental não constitua
propriamente dinheiro da Administração Pública, é certo que esta será responsável pela
gestão de tais recursos. Nesse sentido, o exercício da competência fiscalizatória das
cortes de contas, previsto no inc. II do art. 71, II e no art. 75 da CF (LGL\1988\3)/
1988, é fundamental para evitar a ocorrência de desvio de finalidade na aplicação dos
recursos, que é atrelada ao apoio da implementação/manutenção das UCs.
(ii) Disciplina legal, pois a atual normatização (art. 36 da Lei 9.985/2000) é insuficiente
para a adequada realização do instituto em comento. Faz-se mister a edição de lei para
pormenorizar a matéria, o que também ajudará na unificação dos critérios no âmbito
nacional e na diminuição da ampla discricionariedade administrativa.
(iii) Uniformização dos critérios no âmbito nacional, a fim de gerar maior segurança para
a proteção do meio ambiente e para o setor produtivo. Esse objetivo só poderá ser
alcançado mediante a regulamentação do cálculo do grau de significativo impacto
Página 19
ambiental e dos procedimentos de cobrança.
(iv) Discussão, na audiência pública, sobre o cálculo do valor da compensação ambiental

e sobre a escolha das UCs a serem beneficiadas e as atividades a serem priorizadas com
a aplicação dos recursos.
(v) Criação de um fundo específico de compensação ambiental em cada ente federado

licenciador de atividades significativamente poluidoras, pois isso tende a dificultar o
desvio na aplicação desses recursos.
(vi) Promoção da responsabilidade criminal e administrativa pela não cobrança da

compensação, tanto dos responsáveis pelo empreendimento quanto dos agentes
públicos envolvidos, posto que o não cumprimento dessa obrigação poderá ensejar a
26
aplicação do art. 83 do Dec. 6.514/2008, que dispõe sobre as infrações e sanções
27
administrativas ao meio ambiente, e do art. 68 da Lei 9.605/1998, que dispõe sobre as
sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio
ambiente.
(vii) Coibir a utilização de estudos ambientais com nomenclaturas diversas de EIA/RIMA

por empreendimentos de significativo impacto ambiental, para evitar burla ao
pagamento da compensação ambiental.
6 Considerações finais
A compensação ambiental é uma prestação devida pelos empreendimentos causadores

de significativo impacto ambiental, e que por isso mesmo estão sujeitos à apresentação
de EIA/RIMA. O valor determinado na fase de licença prévia é destinada às UCs de
Proteção Integral, podendo ser dirigida à unidade de Uso Sustentável específica quando
a atividade afetar ou o seu interior ou a sua zona de amortecimento.
Trata-se de um instituto brasileiro, cuja aplicação incorreta provoca prejuízos ao SNUC e,

por consequência, ao meio ambiente, uma vez que as UCs deixam de receber os
recursos devidos para a sua implementação e gestão. Dentre os fatores que provocam a
aplicação ineficiente da compensação ambiental, está a ampla discricionariedade dos
órgãos ambientais na aferição do caráter degradador significativo que a implementação
do empreendimento poderá ocasionar.
Outro aspecto a ser invocado é a insegurança jurídica provocada pelo julgamento da

ADIn 3.378, que considerou inconstitucional a fixação de percentual mínimo (piso) para
aferir o valor da compensação ambiental. Urge destacar, ademais, que embora a
mencionada decisão não tenha deixado claro qual a base de cálculo que deve ser
utilizada, o STF, no julgamento de outras demandas, sedimentou o entendimento
segundo o qual essa é o valor do custo total para a implantação do empreendimento,
podendo ato normativo diminuí-lo pelos custos com os projetos de mitigação de
impactos ambientais.
O instituto ora analisado não é tributo, preço público ou responsabilidade civil

antecipada, por isso sua cobrança está acobertada pela imprescritibilidade. A natureza
jurídica é de instrumento econômico do princípio do poluidor-pagador, na medida em
que há a internalização de custos pelo empreendedor. A compensação ambiental é um
instrumento legítimo, uma vez que o Supremo Tribunal Federal o considerou
constitucional, mas necessita de um tratamento legal pormenorizado, para que se
evitem os problemas elencados no presente texto.
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TRENNEPOHL, Curt; TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento ambiental. 4. Ed. Niterói:

Impetus, 2011.
Página 22
1 Dentre os impactos ambientais negativos da construção de hidrelétricas, cabe citar os

seguintes: aumento da emissão de gases do efeito estufa (notadamente nas barragens
onde a floresta nativa não sofreu desmatamento), degradação da qualidade hídrica,
deslocamento populacional compulsório, lesão à cultura ribeirinha e às populações
tradicionais de maneira geral, perda de biodiversidade, perda de terras férteis e de
madeira, redução das vazões a jusante da barragem etc. (SIRVINSKAS, 2011, p.
118-119).
2 Estação Ecológica é uma unidade de conservação pertencente ao grupo de "Proteção

Integral", isto é, possui como principal objetivo a preservação da natureza e a realização
de pesquisas científicas, nos termos do caput do art. 9.º da Lei 9.985/2000. Além disso,
é formada apenas por áreas de domínio público, de maneira que as terras privadas que
estiverem insertas em seus limites serão desapropriadas, nos termos do § 1.º do mesmo
dispositivo mencionado.
3 Embora a autora tenha utilizado a terminologia inconstitucionalidade, o fenômeno

relativo à resolução de 1987 deve ser tratado como revogação ou não recepção, uma
vez que não existe inconstitucionalidade superveniente no direito brasileiro (SARLET;
MARINONI; MITIDIERO, 2012, p. 801/802).
4 As UCs de Uso Sustentável que podem ser destinatárias da compensação ambiental

serão retratadas no item 3.5 deste trabalho.
5 O licenciamento ambiental é o processo administrativo complexo que tramita perante a

instância administrativa responsável pela gestão ambiental, seja no âmbito federal,
estadual ou municipal, e que tem como objetivo assegurar a qualidade de vida da
população por meio de um controle prévio e de um continuado acompanhamento das
atividades humanas capazes de gerar impactos sobre o meio ambiente.
6 Tal instrumento normativo não foi apenas recepcionado pela Constituição Federal de
1988, mas previsto expressamente no art. 225, § 1.º, IV: "exigir, na forma da lei, para
instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do
meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade". Este
dispositivo alçou o EIA à condição de instrumento constitucional de defesa do meio
ambiente.
7 A qual dispõe sobre as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas
críticas de poluição.
8 Segundo Pereira e Scardua (2008, p. 95), "é possível definir os espaços territoriais
especialmente protegidos como aqueles espaços, públicos ou privados, criados pelo
poder público e que conferem proteção especial ao meio ambiente, tomado este em sua
acepção mais ampla".
9 A doutrina discute se a natureza jurídica do licenciamento ambiental é de

procedimento ou de processo administrativo. Contudo, em virtude do alto grau de
complexidade e de litigiosidade do mecanismo, além de sua importância para o
empreendedor e para a sociedade, a segunda classificação é mais pertinente (MEDAUAR,
2004, p. 204 e QUEIROZ, 2004, p. 1905). Por conta disso, todas as garantias do
processo administrativo se fazem presentes no licenciamento, gerando maior segurança
tanto para o interesse individual quanto para o coletivo (FARIAS, 2013, p. 138-145 e
FRAGA, 2013, p. 36).
10 Esse é o licenciamento ambiental ordinário ou trifásico, que é a regra no Direito

Ambiental brasileiro. Contudo, excepcionalmente é possível adotar procedimentos
distintos, como o licenciamento ambiental de atividades de pequeno potencial poluidor
Página 23
previsto no § 2.º do art. 1.º da Resolução 237/1997 do Conama, o de petróleo e gás

natural (Resolução 350/2004 do Conama) e o de assentamentos rurais para fins de
reforma agrária (Resolução 458/2013 do Conama).
11 Que estabelece diretrizes para o cálculo, cobrança e aplicação da compensação

ambiental prevista no art. 36 da Lei 9.985/2000.
12 Recomenda-se ao leitor a realização de consulta processual atualizada na página

virtual do Supremo Tribunal Federal (www.stf.jus.br), pois alguns aspectos relevantes
sobre o cálculo da compensação ambiental serão analisados.
13 A competência licenciatória da União é estabelecida no seguinte dispositivo da Lei

Complementar 140:
Art. 7.o São ações administrativas da União:
(Omissis)
XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades:
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe;
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona

econômica exclusiva;
c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas;
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União,

exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;
f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do

Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme
disposto na Lei Complementar 97, de 9 de junho de 1999 ;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor

material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer
de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear
(Cnen); ou
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição
da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho
Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial
poluidor e natureza da atividade ou empreendimento;
14 Tal autonomia dos Estados e Municípios deverá ser realizada de acordo (e nos
limites) com o art. 36 da Lei do SNUC e na decisão do Supremo Tribunal Federal na ADIn
3.378.
15 De tal decisão, o PGR interpôs agravo regimental, que ainda não foi apreciado pela
Corte. Ressaltamos, no entanto, que é improvável a reforma da decisão do relator, pois
no julgamento de agravo regimental idêntico - Rcl 12.887 AgRg, rel. Min Dias Toffoli -, a
decisão colegiada foi no sentido de que o acórdão da ADIn 3.378 apenas proibiu a
fixação de percentual mínimo.
Na prática, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento das reclamações, tem adotado a
teoria restritiva em detrimento da teoria da transcendência dos motivos determinantes.
Vale dizer, a parte vinculante da decisão que está apta a ser utilizada como paradigma,
em sede de reclamação, é a constante no dispositivo; a ratio decidendi (fundamentação)
não possui caráter vinculante.
Página 24
16 A Presidência da República opôs embargos declaratórios ao acórdão que apreciou a

ADIn 3.378, apontando como uma das obscuridades o fato de a decisão não deixar claro
que a base de cálculo continua sendo o valor dos custos totais para a implantação do
empreendimento, pois os votos dos Ministros deixam claro que o único preceito
declarado inconstitucional foi o que fixa o percentual mínimo. É bem verdade que, pelo
menos até a data de elaboração deste texto, os mencionados embargos não foram
julgados pela Corte. No entanto, pela decisão das Reclamações 17.364 e 12.887, o
Supremo Tribunal Federal deixou claro que a decisão paradigma (acórdão da ADIn
3.378) declarou a inconstitucionalidade apenas da fixação do piso de meio por cento,
permanecendo a base de cálculo como sendo o valor dos custos totais para a
implantação do empreendimento.
17 Entendemos que essa possibilidade de exclusão dos custos ambientais é pertinente,

uma vez que se trata de obrigação com a mesma razão de ser.
18 Poder-se-ia pensar, à primeira vista, que na compensação ambiental o órgão gestor

só não será o mesmo que o licenciador quando a UC beneficiada for federal. Alguns
autores até fazem tal afirmação, pois no âmbito da União o licenciamento ambiental é
feito pelo Ibama e a gestão das UCs cabe ao ICMBio. Deve-se observar, por exemplo,
que um licenciamento estadual pode beneficiar uma UC municipal, a qual é gerida,
necessariamente, por um órgão municipal.
19 A Lei 9.985/2000, em seu art. 7.º, estabeleceu dois grupos de Unidades de

Conservação: as de Proteção Integral e as de Uso Sustentável. O objetivo do primeiro "é
preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto de seus recursos naturais,
com exceção dos casos previstos nesta Lei" (§ 1.º); ou seja, o intuito principal é a
proteção do meio ambiente.
Já o escopo do segundo "é compatibilizar a conservação da natureza com o uso
sustentável de parcela de seus recursos naturais" (§ 2.º).
20 Essa é uma das características que difere a compensação ambiental da Lei

9.985/2000 do gênero medidas compensatórias. Mas a principal diferença, conforme
ressaltado anteriormente, é que essa compensação é paga independentemente de o
dano ser efetivo ou potencial; nos demais casos, só é paga quando o dano é efetivo.
21 Se a UC afetada é uma das beneficiárias, qual a parte que lhe é devida do montante
apurado pela compensação ambiental? Eis outro problema ocasionado pela normatização
insuficiente do instituto em comento. Nesse contexto, não há proibição expressa para os
órgãos ambientais aplicarem a menor parte do montante nas UCs afetadas.
22 Registre-se que há um intenso debate acerca da natureza vinculativa dessa

autorização.
23 Sobre a descrição do fundo de compensação ambiental no âmbito da União, vide:

[www.caixa.gov.br/pj/pj_comercial/mg/solucoes_pagamentos/fund_comp_amb/index.asp].
Acesso em: 28.03.2016.
24 A Resolução 10/1987, conforme retratado alhures, foi o primeiro ato normativo a

exigir a compensação ambiental objeto do presente trabalho. Sua legitimidade foi
questionada, sob o fundamento de que a compensação ambiental só poderia ser exigida
por lei em sentido estrito. De fato, o tratamento da matéria pela Lei 9.985/2000
pacificou as discussões.
Todavia, a compensação ambiental é devida desde a vigência da mencionada Resolução.
É que o instituto em comento poderia ter sido (como o foi) criado pelo Conama, pois a
Lei 6.938/1991, no art. 8.º, I, estabeleceu que esse órgão deverá criar "normas e
critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras".
Página 25
Ora, a compensação ambiental é exatamente um desses critérios!
Nesse sentido, a compensação ambiental é devida desde a vigência da Resolução

10/1987 do Conama.
25 Embora a compensação ambiental não constitua um meio de reparação de danos,

conforme tratado alhures, sua imprescritibilidade segue o mesmo raciocínio dessa
última. É que a obrigação de apoiar a implementação/manutenção de UCs inclui-se entre
os direitos indisponíveis, sendo protegidos pela imprescritibilidade, conforme atesta o
trecho do seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça:
Administrativo e processo civil - Direito ambiental - Ação civil pública - Competência da
Justiça Federal - Imprescritibilidade da reparação do dano ambiental - Pedido genérico -
Arbitramento do quantum debeatur na sentença: revisão, possibilidade - Súmulas 284
(MIX\2010\2009)/STF e 7/STJ. [...] 6. O direito ao pedido de reparação de danos
ambientais, dentro da logicidade hermenêutica, está protegido pelo manto da
imprescritibilidade, por se tratar de direito inerente à vida, fundamental e essencial à
afirmação dos povos, independentemente de não estar expresso em texto legal. 7. Em
matéria de prescrição cumpre distinguir qual o bem jurídico tutelado: se eminentemente
privado seguem-se os prazos normais das ações indenizatórias; se o bem jurídico é
indisponível, fundamental, antecedendo a todos os demais direitos, pois sem ele não há
vida, nem saúde, nem trabalho, nem lazer , considera-se imprescritível o direito à
reparação. 8. O dano ambiental inclui-se dentre os direitos indisponíveis e como tal está
dentre os poucos acobertados pelo manto da imprescritibilidade a ação que visa reparar
o dano ambiental. [...] 11. Recurso especial parcialmente conhecido e não provido.
(STJ, REsp 1120117AC 2009/0074033-7, 2.ª T, , j. 10.11.2009, DJe 19.11.2009) (grifo

nosso).
26 Art. 83. Deixar de cumprir compensação ambiental determinada por lei, na forma e
no prazo exigidos pela autoridade ambiental:
Multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais).
27 Art. 68. Deixar, aquele que tiver o dever legal ou contratual de fazê-lo, de cumprir
obrigação de relevante interesse ambiental:
Pena - detenção, de um a três anos, e multa.
Parágrafo único. Se o crime é culposo, a pena é de três meses a um ano, sem prejuízo
da multa.
Página 26

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A compensação ambiental do art. 36 da Lei 9.

A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL DO ART. 36 DA LEI 9.985/2000: ASPECTOS

Pedro Henrique Sousa de Ataíde

Área do Direito: Ambiental

Palavras-chave: Compensação ambiental - Estudo prévio de impacto ambiental -

Keywords: Environmental compensation - Preliminary environmental Impact study -

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precaução (MACHADO, 2014, p. 978).

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necessário (TRENNEPOHL; TRENNEPOHL: 2011, p. 38). Ou seja, o RIMA é apenas um

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I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população;

II - as atividades sociais e econômicas;

IV - as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;

V - a qualidade dos recursos ambientais."

No caso, a expressão significativo impacto ambiental faz referência àquelas atividades de

"I - Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;

III - Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos;

IV - Aeroportos, conforme definidos pelo inciso 1, artigo 48, do Decreto-Lei nº 32, de

V - Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de esgotos

VI - Linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230KV;

VIII - Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão);

IX - Extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de Mineração;

X - Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos ou perigosos;

Xl - Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primária,

XII - Complexo e unidades industriais e agro-industriais (petroquímicos, siderúrgicos,

XIII - Distritos industriais e zonas estritamente industriais - ZEI;

XIV - Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de 100 hectares

XV - Projetos urbanísticos, acima de 100ha. ou em áreas consideradas de relevante

Ante a existência de tais empreendimentos, o órgão licenciador deverá,

Em que pese a existência de liberdade de decisão por parte do administrador, não se

direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e a livre iniciativa do

Em respeito ao princípio da precaução, quando houver indagações a respeito do caráter