Luísa Isabel Disse

Disciplina de Direito Administrativo

Tema: Os Factos Jurídicos no Direito Administrativo

Licenciatura em Ciências Jurídicas Publicas

Docente: Msc. Flora Peranhe

Universidade Alberto Chipande

Beira

2023
 Luísa Isabel Disse

Tema: Os Factos Jurídicos no Direito Administrativo

Docente:
Msc. Flora Peranhe
O presente trabalho constitui
Uma avaliação parcial na disciplina
De Direito Administrativo a ser apresentado
Na universidade Alberto Chipande
Sob orientação Msc. Flora Peranhe

Universidade Alberto Chipande

Beira
2023
Índice

I. INTRODUÇÃO.........................................................................................................4

II. FACTOS JURÍDICOS DOS PARTICULARES COM RELEVO JURIDICO

ADMINISTRATIVO........................................................................................................5

2.1. Facto Jurídico e Acto Jurídico................................................................................5

2.2. Classificação dos factos jurídicos...........................................................................6

2.3. Acto jurídico...........................................................................................................6

2.4. Classificação...........................................................................................................7

2.4.1. Actos simples e actos complexos........................................................................7

2.4.2. Actos jurídicos positivos e negativos..................................................................7

2.4.3. Actos jurídicos principais e secundários.............................................................8

2.4.4. Actos jurídicos lícitos e ilícitos...........................................................................8

2.5. Factos voluntários ou actos jurídicos.....................................................................9

III. MEROS FACTOS E ACTOS JURÍDICOS ADMINISTRATIVO.....................10

3.1. O Acto Administrativo.........................................................................................10

3.1.1. Conceito, natureza e estrutura...........................................................................10

3.2. Definição de Acto Administrativo........................................................................10

3.2.1. Análise doutrinária............................................................................................10

3.3. Características do Acto Administrativo................................................................13

3.4. Natureza Jurídica do Acto Administrativo...........................................................15

3.5. Estrutura do Acto Administrativo........................................................................15

3.6. Tipologia dos Actos Administrativos...................................................................16

3.7. Meros Actos Administrativos...............................................................................18

IV. CONCLUSÃO......................................................................................................19

V. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.................................................................20
 I. INTRODUÇÃO
O presente trabalho pretende dar a conhecer, através de uma análise sintética, as
diferentes concepções de acto e facto administrativo que existem ou já existiram em
Moçambique, enunciando as diferentes perspectivas existentes nos manuais de alguns
dos professores/juristas mais influentes no Direito Administrativo. Esta exposição
prende-se sobretudo com o facto do conceito de acto administrativo constituir matéria
há muito discutida e debatida pela doutrina e pela jurisprudência, não só em
Moçambique, mas um pouco por toda a Europa.

No entanto, actualmente, existe uma noção de acto administrativo, postulada no

artigo 118º do Código do Procedimento Administrativo, cuja epígrafe é, precisamente,
“Conceito de Acto Administrativo”. De acordo com o que preceitua este artigo, e para
efeitos desse Código, “consideram-se actos administrativos as decisões que, no
exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos
numa situação individual e concreta”.

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 II. FACTOS JURÍDICOS DOS PARTICULARES COM RELEVO
JURIDICO ADMINISTRATIVO

II.1. Facto Jurídico e Acto Jurídico

II.1.1. Noção de facto jurídico

É todo o acto humano ou acontecimento natural juridicamente relevante. Esta

relevância jurídica traduz-se principalmente, senão mesmo necessariamente na
produção de efeitos jurídicos. A constituição de uma relação jurídica depende sempre de
um evento, evento esse a que o Direito reconhece relevância como fonte de eficácia
jurídica. A delimitação de facto jurídica é tarefa que cabe ao próprio Direito.

A criação de efeitos jurídicos cabe à norma jurídica. Daí que, os factos jurídicos
constituam a caracterização das situações que sob forma hipotética a norma faz
depender a produção de efeitos de Direito. Para o prof. Oliveira Ascensão: a
factispécie pressupõe já uma situação juridicamente valorada, a que se ligam ulteriores
efeitos jurídicos, para o facto de sobrevir determinado facto jurídico. Os factos jurídicos
são sempre acontecimentos do mundo real que o Direito toma como causas de certas
consequências juridicamente atendíveis. Os efeitos jurídicos serão   as consequências
desses factos jurídicos. É corrente estabelecer a distinção entre factos naturais, tem a sua
origem num acontecimento da natureza; humanos, tem a sua origem na vontade
humana.

Quando um acontecimento atinge a órbita do direito, de forma a criar, modificar

ou extinguir relações jurídicas, torna-se fato jurídico. De forma semelhante, quando um
acontecimento atinge a ADMINISTRAÇÃO, trata-se de facto administrativo. No
entanto, o conceito deste último é mais abrangente, pois não necessita que ocorra a
interferência na esfera de direitos.

Exemplo: Morte de alguém, Facto jurídico (fim da personalidade etc.). Se for um

servidor público, Fato Administrativo (cargo fica vago, abre-se concurso para o
provimento dessa vaga etc.). Se no facto jurídico há uma manifestação de vontade,
torna-se um acto jurídico. Se esse acto jurídico atingir a órbita do Direito
Administrativo é um acto administrativo, excluindo a manifestação de vontade de actos
privados, que como veremos a seguir, não entram no conceito de ato administrativo.

5
(Exemplo de ato administrativo: Estado, manifestando vontade, desapropria uma casa.
Vai aumentar a lista de bens públicos, logo atinge o Direito Administrativo).

II.2. Classificação dos factos jurídicos

A primeira classificação dos factos jurídicos é a que se pode estabelecer entre
factos voluntários ou actos jurídicos, resultam da vontade como elemento
juridicamente relevante, são manifestação ou actuação de uma vontade; são acções
humanas tratadas pelo direito enquanto manifestação de vontade. Os factos jurídicos
involuntários ou naturais, são estranhos a qualquer processo volitivo ou porque
resultam de causas de ordem natural ou porque a sua eventual voluntariedade não tem
relevância jurídica. Classifica-se, os factos humanos em voluntários, e os factos
naturais em extraordinários/involuntários.

Mas, há factos humanos não voluntários, porque a vontade do Homem não é

determinante nem na sua produção nem nos efeitos que lhes são correspondentes
(análise casuística dos efeitos que a norma lhes atribuí, excepto o decurso do tempo -
art. 276º CC). Os factos jurídicos humanos (caracterizam-se por acções que atingem
um determinado fim) podem também ser, não voluntários, integrando-se estes naqueles
comportamentos caracterizados por se dirigirem a um fim que o Homem mentalmente
antecipa e quer realizar.

No entanto, nem sempre o Direito atende a esta estrutura finalista de acção

humana. Há factos em relação aos quais, o seu carácter humano é volitivo (voluntário) é
completamente desconsiderado pelo Direito na atribuição de quaisquer fins, e tudo
acaba por se passar como se de um acto natural se tratasse. Os factos jurídicos não
voluntários, no seu conjunto, formam uma categoria a que muitos autores designam por
facto jurídico strictu sensu, contrapondo-se a esta a de actos jurídicos correspondentes
aos factos jurídicos voluntários. 

II.3. Acto jurídico

É uma manifestação de vontade e que como tal, a norma atribuí efeitos de
Direito. Nos diversos actos humanos existe sempre uma manifestação de vontade, sendo
que esta é o elemento relevante do acto jurídico, que é entendida e considerada pelo
direito. O prof. Castro Mendes, diz que só estamos na presença de um acto jurídico
quando pensamos num facto voluntário a que a Ordem Jurídica liga efeitos de Direito,
em atenção à sua voluntariedade. A simples conjugação destes elementos permite a
6
formulação de actos jurídicos, entendendo-se aqui, a manifestação de vontade como tal,
a norma jurídica atribuí efeitos de Direito.

II.4. Classificação
A classificação dos actos jurídicos obedece a diferentes critérios. Assim, no que
toca à estrutura do acto, distingue-se acto jurídico simples e acto jurídico complexo. Se
atendermos à modalidade dos efeitos, distingue-se entre actos positivos e actos
negativos, actos principais e actos secundários, e actos lícitos e actos ilícitos. O papel
que é reservado à vontade na formulação dos efeitos do acto, permite-nos ainda fazer a
distinção entre actos jurídicos simples ou não intencionais, e actos jurídicos
intencionais. Os actos intencionais serão de conteúdo determinado e de conteúdo não
determinado ou indeterminado. No acto intencional de conteúdo determinado, o
conteúdo da manifestação de vontade está pré-determinado, ficando assim definindo o
efeito do acto.

II.4.1. Actos simples e actos complexos

Atendendo-se ao critério da estrutura, definir-se-á como acto simples, aquele que é
formado por um só elemento. Relativamente ao acto complexo e em antinomia ao acto
simples, tem-se a destacar diversos elementos:

 Os actos jurídicos complexos há que estabelecer a distinções consoantes se

produzem os seus elementos constitutivos;
 Os elementos, quando ocorrem todos a um tempo, definem um acto complexo de
formação instantânea ou simultânea.
Actos complexos de formação sucessiva ou plurissubsistente, os vários elementos de
um acto complexo acabam por se produzir em tempos diferentes, havendo no entanto
um tempo intermédio entre cada declaração de vontade o que se tornará relevante em
termos jurídicos.

II.4.2. Actos jurídicos positivos e negativos

Estes actos, situam o critério de distinção no plano dos efeitos jurídicos do acto e
atendendo-se ao modo como eles se projectam sobre uma situação jurídica existente no
momento da sua prática. Os actos positivos, consistem sempre em acções, num facere.
Em certas situações, também se pode considerar a omissão, um non facere, conducente
à manutenção de um estado de coisas anterior.

7
 II.4.3. Actos jurídicos principais e secundários
Esta disposição prende-se muito com a eficácia do acto, da própria relevância do
acto jurídico como autêntica fonte criadora de factos jurídicos. Os factos a que a Ordem
Jurídica liga efeitos jurídicos, são factos principais. Se atendermos à modalidade dos
efeitos que produzem, os actos principais podem agrupar-se em certas classificações:

 Actos constitutivos;
 Actos modificativos;
 Actos extintivos;
 Actos aquisitivos modificativos dispositivos de direitos, o facto adstritos em relação
à esfera jurídica de outra pessoa (ex. 342º CC).
Os actos secundários em si mesmos, não são causas de efeitos. No entanto,
interferem com eficácia dos actos principais, impedindo ou confirmando essa mesma
eficácia. Neste sentido, dizemos que estamos perante actos impeditivos, permissivos ou
confirmativos de actos principais.

II.4.4.  Actos jurídicos lícitos e ilícitos

O critério de distinção é o de conformidade com a lei, projectando-se esta
distinção igualmente no regime dos efeitos jurídicos do acto, é uma distinção privativa
dos actos jurídicos. A razão de ser desta delimitação reside na circunstância de a
ilicitude envolver sempre um elemento de natureza subjectiva que se manifesta num não
acatamento, numa rebeldia à Ordem Jurídica instituída. Envolve sempre uma violação
da norma jurídica, sendo nesse sentido a atitude adoptada pela lei a repressão,
desencadeando assim um efeito tipo da violação, a sanção.

Os actos ilícitos, são contrários à Ordem Jurídica e por ela reprovados, importam
uma sanção para o seu autor (infractor de uma norma jurídica). Os actos lícitos são
conformes à Ordem Jurídica e por ela consentidos. Não podemos dizer que o acto ilícito
seja sempre inválido. Um acto ilícito pode ser válido, embora produza os seus efeitos
sempre acompanhado de sanções. Da mesma feita, a invalidade não acarreta também a
ilicitude do acto.

A distinção entre actos jurídicos simples ou não intencionais ou calculados, não

põe em causa o problema da intervenção da vontade, não obstante se atenda à relevância
da vontade no regime dos efeitos jurídicos do acto. Há certos actos jurídicos que bastam
com a vontade do agente, dirigida a uma conduta em si mesma. Esta conduta, tem no
entanto de ser querida pelo agente e necessita sempre de uma acção humana, sendo esta
8
apta e suficiente para que se produzam os efeitos previstos na forma jurídica. Os actos
jurídicos intencionais, podem distinguir-se entre determinados e indeterminados. Há
nestes actos jurídicos aquilo a que alguns autores chamam: a nota finalista da conduta
humana.

Na modalidade dos actos jurídicos intencionais é possível distinguir-se a vontade

humana, sendo que esta é considerada para o direito, como a génese da voluntariedade
de determinar Direito, vontade expressa de uma certa acção. Noutros casos para além
dessa voluntariedade, atende-se também ao facto de o agente querer expressar uma
determinada conduta de pensamento.

A vontade funcional encontra-se sempre nos actos intencionais, não tendo no

entanto em todos eles a mesma extensão, processando-se a distinção nos termos
seguintes. Em certos actos jurídicos intencionais, a vontade, embora se refira aos efeitos
do acto, não estipula esses efeitos. O agente tem de acatar os efeitos não patrimoniais do
casamento. Não são, neste caso, os nubentes que definem os efeitos não patrimoniais do
acto. Os efeitos do acto indeterminado, não são fixos tão só pela norma jurídica, como
também pelo agente. Nem a norma nem o agente determinam os efeitos do acto em
termos absolutos. A norma confere uma certa liberdade ao agente na determinação dos
efeitos.

II.5. Factos voluntários ou actos jurídicos

Estes podem, segundo outra classificação de caracter fundamental, distinguir-se
em negócios jurídicos e simples actos jurídicos ou actos jurídicos “sirito sensu”.
Estamos no domínio dos factos voluntários, apesar disso nem sempre os efeitos
jurídicos respectivos são produzidos por terem sido queridos e na medida em que o
foram. Os negócios jurídicos, são factos voluntários, cujo núcleo essencial é integrado
por uma ou mais declarações de vontade a que o ordenamento jurídico atribui efeitos
jurídicos concordantes com o conteúdo da vontade das partes, tal como este é
objectivamente (de fora) apercebido.

Os simples actos jurídicos, são factos voluntários cujos efeitos se produzem, mesmo
que não tenha sido previsto ou querido pelos seus autores, embora muitas vezes haja
concordância entre a vontade destes e os referidos efeitos. Os efeitos dos simples actos
jurídicos ou actos jurídicos “sirito senso” produzem-se “ex. lege” e não “ex. voluntate”.
Dentro dos simples actos jurídicos é usual fazer-se uma distinção entre:

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 Quase-negócio jurídicos ou actos jurídicos quase-negócio, traduzem-se na
manifestação exterior da vontade (ex. art. 471º Código Comercial - art. 808º CC);
 Operações jurídicas, também designada na doutrina estrangeira pelas expressões
actos materiais, actos reais ou actos exteriores, traduzem-se na efectivação ou
realização de um resultado material ou factual a que a lei liga determinados efeitos
jurídicos.

III. MEROS FACTOS E ACTOS JURÍDICOS ADMINISTRATIVO

III.1. O Acto Administrativo

III.1.1.Conceito, natureza e estrutura

É um conceito que delimita certos comportamentos da Administração, mas que
os delimita em função da fiscalização da actividade administrativa pelos Tribunais. A
noção de acto administrativo vai servir para um fim completamente diferente, isto é,
para definir as actuações da Administração Pública submetidas ao controle dos
Tribunais Administrativos. O acto administrativo passou assim a ser um conceito que
funciona ao serviço do sistema de garantias dos particulares.

Em resumo, o conceito de acto administrativo serve primeiro como garantia da

Administração, e passa a servir depois como garantia dos particulares. A principal
função prática do conceito de acto administrativo, é a de delimitar comportamentos
susceptíveis de fiscalização contenciosa. Isto resulta muito claro no nosso Direito onde
o art. 119.º CRM. O acto administrativo aparece aqui a delimitar os comportamentos da
Administração que são susceptíveis de recurso contencioso para fins de garantia dos
particulares.

III.2. Definição de Acto Administrativo

III.2.1.Análise doutrinária
Diogo Freitas do Amaral – Conceito de Ato Administrativo páginas 199 a 212

Tendo em conta este autor, o ato administrativo é o “acto jurídico unilateral

praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou
por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a
decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos
numa situação individual e concreta”. Desta definição, e a fim de se descriminar os

10
diferentes elementos do ato, podemos dividir o conceito da seguinte forma, e numa
acepção de pressupostos ou requisitos:

Um acto jurídico: indica que ao acto devem ser aplicáveis, com as necessárias

excepções, os princípios gerais de direito referentes aos actos jurídicos, em sentido
amplo. Nesta perspectiva, o acto administrativo tem de ser jurídico para que possa
produzir efeitos jurídicos e seja susceptível de acção impugnatória perante os tribunais
Administrativos.

Um acto unilateral: este requisito encerra em si a ideia de que o acto deve provir “de
um só autor”, manifestando-se apenas a vontade da entidade administrativa, de forma
“perfeita” (com esta afirmação o professor alude à ideia de perfeição da declaração
negocial conhecida da disciplina de negócio jurídico e proveniente da Subsecção III
Perfeição da Declaração Negocial, em especial o artigo 224º do Código Civil). A este
respeito cabe ressalvar que a participação dos particulares no procedimento
administrativo não torna o ato bilateral, essa circunstância promove o princípio da
colaboração com os particulares (11ºCPA) havendo uma maior ponderação dos
interesses de ambas as partes, mas a decisão final é sempre proferida apenas pela
Administração.

Um acto praticado no exercício do poder Administrativo: exige que o acto

seja praticado ao abrigo de normas do direito público, no sector público de actuação da
Administração. Por esta razão, excluem-se dos actos administrativos: os actos jurídicos
de “gestão privada”, os actos políticos, legislativos e jurisdicionais.

Um acto de um órgão administrativo: isto significa que, não é necessário que

o acto seja emanado da Administração Pública, desde que a entidade que o tenha
proferido esteja, por lei, habilitada a praticar esse acto.

Um acto decisório: pressuposto no qual o acto deve conduzir ao conceito estrito de

decisão, isto é, uma estatuição ou resolução de um caso, a propósito de uma certa
situação jurídico-administrativa. Assim, excluem-se desta definição de acto
administrativo: os actos jurídicos instrumentais, que, nas palavras de Rogério Soares,
são aqueles que desenvolvem apenas uma “função auxiliar” em relação ao ato
administrativo; os actos preparatórios que não são decisões stricto sensu.

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 Um acto que versa sobre uma situação individual e concreta: este elemento visa
distinguir fundamentalmente ato administrativo de regulamento, excluindo a
consideração dos regulamentos para a matéria dos actos, dado que estes tem um carácter
geral e abstracto. Ao concentrarem-se numa situação individual e concreta estão, por um
lado, a limitar os destinatários jurídicos da decisão (caráter individual), e por outro, a
limitar as situações da vida que os comandos jurídicos, provenientes da decisão, visam
regular (caráter concreto).

Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos – páginas 67 a 79  

A doutrina que é dada por estes professores refere-se ao antigo CPA, na qual a
noção de acto administrativo encontrava-se no artigo 118º do Código do Procedimento
Administrativo, e que não possuía o elemento da decisão “no exercício de poderes
jurídico-administrativos”. Por esta razão, a análise será feita tendo em conta o regime
anterior ao Novo Código do Procedimento Administrativo.

Assim, e na opinião destes autores, o ato administrativo possuía os seguintes elementos:

O aspecto “decisão”: o facto de ser uma decisão pressupõe a existência de uma

vontade, e por isso, os autores excluem do conceito de ato administrativo, os factos
naturais, os factos jurídicos, e os comportamentos humanos não voluntários. Para além
do requisito da vontade, o caráter decisório do acto induz a existência de um acto
positivo, não sendo abrangidos os actos por omissão. Tendo em conta esta perspectiva,
outro dos requisitos é o de que os actos sejam imateriais, isto é, não possuam existência
no mundo físico, remetendo para “uma realidade puramente abstracta”. A
unilateralidade é outro dos elementos inferidos da decisão, e que distingue o acto
administrativo do contrato, que pressupõe duas ou mais declarações de vontade.

O aspecto “órgãos da Administração”: tem de tratar-se de um acto da função

administrativa, exercido por um órgão de uma pessoa colectiva organicamente integrada
na administração pública. Significa isto que, Diogo Freitas do Amaral, contrariamente
a esta doutrina, recorre a um conceito mais amplo de órgãos da Administração,
abrangendo aqueles que não pertençam à Administração Pública mas que estejam por
lei habilitados a emanar actos administrativos.

1. O aspecto “ao abrigo de normas de direito público”: implica que haja uma

“primazia do interesse público” sobre interesses privados com ele conflituantes.

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2. O espeto “visem produzir efeitos jurídicos”: este requisito é idêntico ao de “acto
jurídico” referido por Diogo Freitas do Amaral, e em que se exige que o ato produza
efeitos jurídicos, isto é, que seja um ato jurídico, quer sejam eles “declarações de
inexistência, nulidade e anulabilidade”.
3. O aspecto “situação individual e concreta”: significa que tem de ser
determináveis, quer os destinatários do ato, quer as situações de facto a que o ato se
aplica. Desta forma, estes autores concluem que o ato administrativo tem caráter não
normativo, contrariamente ao do regulamento, que possui as características gerais
das normas jurídicas, generalidade e abstracção.
Para além desta abordagem enumerativa, os autores efectuam ainda as seguintes
considerações: o acto administrativo não necessitava de possuir caráter externo (esta
conclusão já não pode ser retirada do novo CPA porque o artigo 120º faz essa
delimitação), podendo, verificados os requisitos, dizer respeito a uma decisão de
conteúdo interno da Administração Pública. Esta conclusão é extraída do facto de se
aludirem em específico aos actos administrativos de caráter externo, no antigo artigo
51º do Código do Procedimento Administrativo, significando que existem outros de
caráter oposto (interno). Estes autores afirmam que esta abordagem acompanha os
dados normativos, e que se distancia em larga medida com aquela que é a doutrina
alemã, e que dispõe em sentido contrário (são apenas actos administrativos os actos
que possuam caráter externo).

Marcelo Rebelo de Sousa adopta uma perspectiva ampla do conceito de acto

administrativo, reconduzindo-se à doutrina primária de Marcelo Caetano, que durante
muito tempo foi maioritária e que foi contrariada mais tarde por Diogo Freitas do
Amaral, que adoptava, à semelhança do que foi exposto, da doutrina alemã, e do
próprio Código do Procedimento Administrativo, uma concepção mais restrita de acto
administrativo na qual apenas se enquadrariam os actos administrativos que tivessem
caráter decisório. Este caráter definitivo, podia ser entendido numa tripla acepção: acto
que pusesse termo a um procedimento administrativo; acto que contivesse a definição
de situações jurídicas dos particulares perante a Administração ou desta perante aqueles;
e acto que constituísse a última palavra da Administração, por dele não caber recurso
hierárquico necessário.

III.3. Características do Acto Administrativo

Temos de distinguir, a este propósito, as características comuns a todos os actos
administrativos das características específicas do tipo mais importante de acto

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administrativo, que é o acto definitivo e executório. As características comuns a todos
os actos administrativos são cinco:

a) Subordinação à lei: nos termos do princípio da legalidade, o acto administrativo

tem de ser em tudo conforme com a lei, sob pena de ilegalidade.
b) Presunção de legalidade: é o efeito positivo do princípio da legalidade. Todo o acto
administrativo, porque emana de uma autoridade, de um órgão da Administração, e
porque é exercício de um poder público regulado pela lei, presume-se legal até
decisão em contrário do Tribunal competente.
c) Imperatividade: é uma consequência da característica anterior. Por vir de quem vem
e por ser o que é, por se presumir conforme à legalidade vigente, o acto
administrativo goza de imperatividade, isto é, o seu conteúdo é obrigatório para
todos aqueles em relação aos quais o acto seja eficaz, e é o nomeadamente tanto
para os funcionários públicos que lhe hajam de dar execução, como para os
particulares que o tenham de acatar.
d) Revogabilidade: o acto administrativo é por natureza revogável pela Administração.
Porque a sua função é prosseguir o interesse público, e este é eminentemente
variável. O acto administrativo é por essência revogável, o que permite à
Administração ir modificando os termos em que os problemas da sua competência
vão sendo resolvidos, de harmonia com as exigências mutáveis do interesse público.
e) Sanabilidade: o acto ilegal é susceptível de recurso contencioso e, se for anulável,
pode ser anulado pelo Tribunal Administrativo. Mas, se ninguém recorrer dentro dos
prazos legais, a ilegalidade fica sanada e o acto convalida-se.
f) Autoridade: consequência do poder de decisão unilateral da Administração, que se
traduz na obrigatoriedade do acto administrativo para todos aqueles relativamente a
quem ele produza os seus efeitos.
Para além destes princípios, importa salientar as três principais características
específicas do acto administrativo definitivo e executório:

1) Condição necessária do uso da força: a Administração não pode fazer uso da força
sem primeiro ter adquirido a legitimidade necessária para o efeito, praticando um
acto definitivo e executório. Sem acto definitivo e executório prévio, não é possível
recorrer ao uso da força;
2) Possibilidade de execução forçada: o acto definitivo e executório, se não for
acatado ou cumprido pelos particulares, pode em princípio ser-lhes imposto pela
Administração por meios coactivos. É uma consequência do privilégio de execução
prévia;
3) Impugnabilidade contenciosa: o acto definitivo e executório é susceptível de
recurso contencioso, no qual os interessados podem alegar a ilegalidade do acto e
pedir a respectiva anulação. Por via de regra, os actos que não sejam definitivos e
executórios não são susceptíveis de recurso contencioso perante os Tribunais
Administrativos. A impugnabilidade contenciosa é, assim, uma característica
específica dos actos administrativos definitivos e executórios.

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 III.4. Natureza Jurídica do Acto Administrativo
Para uns, o acto administrativo tem um carácter de negócio jurídico, e deve por
isso ser entendido como uma espécie do género negócio jurídico, a par da outra espécie,
sua irmã, do negócio jurídico privado. Para outros, o acto administrativo é um acto de
aplicação do Direito, situado no mesmo escalão e desempenhando função idêntica à da
sentença. Para uma terceira corrente de opinião, enfim, o acto administrativo não pode
ser assemelhado, nem ao negócio jurídico, nem à sentença, e portanto ser encarado
como possuindo natureza própria e carácter específico, enquanto acto unilateral de
autoridade pública ao serviço de um fim administrativo.

O acto administrativo, enquanto figura genérica e unitária, não se deixa

reconduzir nem ao negócio jurídico, nem à sentença, pela mesma razão porque a
actividade administrativa, se distingue claramente tanto da actividade privada como das
demais actividades públicas, nomeadamente da jurisdicional. O acto administrativo tem
assim uma natureza própria, específica, privativa, que dele faz figura sui generis na
ordem jurídica – a figura do “acto unilateral de autoridade pública ao serviço de um fim
administrativo”.

Atendendo ao carácter sui generis do acto administrativo, mas atendendo igualmente

a certas semelhanças das suas espécies mais representativas como o negócio jurídico e
com a sentença, somos levados a concluir as seguintes orientações:

 O regime jurídico do acto administrativo é o que consta da lei e da jurisprudência

administrativa, e corresponde à natureza sui generis do acto administrativo;
 Se outra coisa não resultar da sua natureza específica de actos administrativos,
podem aplicar-se supletivamente aos actos discricionários as regras próprias do
negócio jurídico como acto intencional indeterminado;
 Com idêntica ressalva, podem aplicar-se aos actos vinculados as regras próprias da
sentença como acto de aplicação da norma geral e abstracta a uma situação
individual e concreta.

III.5. Estrutura do Acto Administrativo

A estrutura do acto administrativo, compõe-se de quatro ordens de elementos
elementos subjectivos, formais, objectivos e funcionais, vejamos:

 Elementos subjectivos: o acto administrativo típico põe em relação dois sujeitos de

direitos: a Administração Pública e um particular ou, em alguns casos duas pessoas
colectivas públicas. Reparte-se por: o autor, em regra um órgão de uma pessoa
colectiva pública; destinatário, um particular ou uma pessoa colectiva pública.
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 Elementos formais: todo o acto administrativo tem sempre necessariamente uma
forma, isto é, um modo pelo qual se exterioriza ou manifesta a conduta voluntária
em que o acto consiste (art. 119º CPA). É assim que os actos administrativos podem
ter a forma de decreto, de portaria, de despacho, de alvará, de resolução.
 Além da forma do acto administrativo, há ainda a assinalar as formalidades
prescritas pela lei para serem observadas na fase da preparação da decisão, ou na
própria fase da decisão. Consideramos formalidades todos os trâmites que a lei
manda observar com vista a garantir a correcta formação da decisão administrativa
ou o respeito pelos direitos subjectivos e interesses legítimos dos particulares.
 Elementos objectivos: estes são o conteúdo e o objecto. O “conteúdo” do acto
administrativo é a substância da conduta voluntária em que o acto consiste. Mais
detalhadamente, fazem parte do conteúdo do acto administrativo: A conduta
voluntária da Administração; A substância jurídica dessa conduta, ou seja, a decisão
essencial por ela tomada; Os termos, condições e encargos que acompanharem a
decisão tomada, isto é, as cláusulas acessórias; Os fundamentos da decisão tomada.
O “objecto” do acto administrativo consiste na realidade exterior sobre que o acto
incide.
Elementos funcionais: o acto administrativo comporta três elementos funcionais:
a causa, os motivos e o fim: A causa: é a função jurídico-social de cada tipo de acto
administrativo (vertente objectiva) ou, noutra perspectiva, o motivo típico imediato de
cada acto administrativo (vertente subjectiva). Os motivos: são todas as razões de agir
que impelem o órgão da Administração a praticar um certo acto administrativo ou a
dotá-lo de um determinado conteúdo. Na designação de motivos abrangem-se, claro
está, motivos principais e acessórios, motivos típicos e atípicos, motivos próximos e
remotos, motivos imediatos e mediatos (ou ulteriores), motivos expressos e ocultos,
motivos legais e ilegais. Quanto ao fim: trata-se do objectivo ou finalidade a prosseguir
através da prática do acto administrativo. Há que distinguir aqui o fim legal, ou seja, o
fim visado pela lei na atribuição de competência ao órgão da Administração e o fim
efectivo, real, prosseguido de facto pelo órgão num dado caso.

III.6. Tipologia dos Actos Administrativos

Os actos administrativos dividem-se em dois grandes grupos: os actos primários
e os actos secundários. São “actos primários”, aqueles que versam pela primeira vez
sobre uma determinada situação da vida. Os “actos secundários”, por seu turno, são
aqueles que versam sobre um acto primário anteriormente praticado: têm por objecto
um acto primário preexistente, ou então versam sobre uma situação que já tinha sido
regulada através de um acto primário. Dentro dos actos primários, há que distinguir,
basicamente, entre actos impositivos, actos permissivos e meros actos administrativos.

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 Actos Impositivos: São aqueles que impõem a alguém uma determinada
conduta ou sujeição a determinados efeitos jurídicos. Há que distinguir quatro espécies:
Actos de comando: aqueles que impõem a um particular a adopção de uma conduta
positiva ou negativa, assim: (1) se impõem uma conduta positiva, chamam-se ordens;
(2) se impõem uma conduta negativa chama-se proibições. Actos punitivos: são aqueles
que impõem uma sanção a alguém. Actos ablativos: são aqueles que impõem o
sacrifício de um direito. Juízos: são os actos pelos quais um órgão da Administração
qualifica, segundo critérios de justiça, pessoas, coisas, ou actos submetidos à sua
apreciação.

Actos Permissivos: São aqueles que possibilitam a alguém a adopção de uma

conduta ou omissão de um comportamento que de outro modo lhe estariam vedados.
Estes distribuem-se por dois grandes grupos: Os actos que conferem ou ampliam
vantagens:

 A “autorização”: é o acto pelo qual um órgão da Administração permite a alguém o

exercício de um direito ou de uma competência preexistente. 
 A “licença”: é o acto pelo qual um órgão da Administração atribui a alguém o
direito de exercer uma actividade que é por lei relativamente proibida.
 A “subvenção”: pela qual um órgão da Administração Pública atribui a um
particular uma quantia em dinheiro destinada a custear a prossecução de um
interesse público específico.
 A “concessão”: é o acto pelo qual um órgão da Administração transfere para a
entidade privada o exercício de uma actividade pública, que o concessionário
desempenhará por sua conta e risco, mas no interesse geral.
 A “delegação”: é o acto pelo qual um órgão da Administração, normalmente
competente em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão
ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matéria.
 A “admissão”: é aquela pelo qual um órgão da Administração pública investe um
particular numa determinada categoria legal, de que decorre a atribuição de certos
direitos e deveres.
Os actos que eliminam ou reduzem encargos:

 A dispensa: é o acto administrativo que permite a alguém, nos termos da lei, o não
cumprimento de uma obrigação geral, seja em atenção a outro interesse público
(isenção), seja como forma de procurar garantir o respeito pelo princípio da
imparcialidade da Administração Pública (escusa).
 A renúncia: que consiste no acto pelo qual um órgão da Administração se despoja
da titularidade de um direito legalmente disponível.

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 III.7. Meros Actos Administrativos
São actos que não traduzem uma afirmação de vontade, mas apenas simples
declarações de conhecimento ou de inteligência. Destacam-se duas categorias:

Declarações de conhecimento: são actos pelos quais um órgão da Administração

exprime oficialmente o conhecimento que tem de certos factos ou situações. É o caso
por exemplo, das participações, certificados, certidões, atestados, informações prestadas
ao público.

Actos opinativos: são actos pelos quais um órgão da Administração emite o seu
ponto de vista acerca de uma questão técnica ou jurídica. Dentro destes, há que
distinguir três modalidades: as informações burocráticas, são as opiniões prestadas pelos
serviços ao superior hierárquico competente para decidir; as recomendações, são actos
pelos quais se emite uma opinião, consubstanciando um apelo a que o órgão competente
decida daquela maneira, mas que o não obriga a tal; e os pareceres, são actos opinativos
elaborados por peritos especializados em certos ramos do saber, ou por órgãos colegiais
de natureza consultiva.

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 IV. CONCLUSÃO
Desta enunciação exaustiva das principais correntes doutrinárias que se referem
ao conceito de acto e facto administrativo, é importante afirmar que, nos últimos anos,
se assistiu a uma mudança de paradigma, como consequência do surgimento de
concepções alternativas àquela que foi a primeira, realizada pelo “pai do direito
administrativo”, Marcelo Caetano. A sua concepção demasiado ampla, na minha
opinião, e distanciada daquela sugerida pela lei, é o que está na base, de entre outros
factores, da mudança de pensamento.

Assim, e contrariamente ao que era observável há algum tempo, a doutrina

maioritária apoia agora as ideias introduzidas por Rogério Soares, Sérvulo Correia, e
mais tarde, Diogo Freitas do Amaral e que vão de encontro à doutrina Alemã de
restrição do acto administrativo, adicionando-se como requisito, para obter tal efeito, o
carácter decisório/definitivo/único do acto Administrativo.

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V. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
1. NABAIS, José Casalta, Procedimento e Processo Administrativos, 12ºEdição
2021
2. AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo Volume II,
4ºedição, Almedina.
3. DE SOUSA, Marcelo Rebelo e André Salgado de Matos, Direito Administrativo
Geral Tomo III, Actividade Administrativa, 1ªEdição 2007.
4. CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 10ªedição, Editora
Âncora.
5. DE ALMEIDA, Mário Aroso, Teoria Geral do Direito Administrativo, O novo
regime do Código do Procedimento Administrativo, 2ªEdição 2015.
6. CAETANO, Marcelo, Manual de Direito Administrativo, Volume II Almedina.
7. Constituição da Republica de Moçambique
8. Código do Procedimento Administrativo Moçambicano

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