1

ESTADO DO MARANHÃO
SECRETARIA DE ESTADO DA SEGURANÇA PÚBLICA
POLÍCIA MILITAR DO MARANHÃO
DIRETORIA DE ENSINO
CENTRO DE FORMAÇÃO E APERFEIÇOAMENTO DE PRAÇAS
Criado pela Lei Estadual nº 3.602, de 04/12/1974
TelFax: (98) 3245.1944 – End: BR 135, Km 2–Tirirical

FUNDAMENTOS DA
GESTÃO PÚBLICA

2013
 2

APRESENTAÇÃO

Este trabalho representa um esforço coordenado dos integrantes do

Centro de Formação e Aperfeiçoamento de Praças – CFAP e objetiva fomentar
a produção de conhecimento e proporcionar subsídios àqueles interessados
em adquirir informações, proporcionando também base teórica que pode ser
aprimorada e utilizada em outros cursos que, com certeza, haverão de
acontecer. Certamente, os conhecimentos não foram exauridos e também não
foi essa a nossa pretensão, e sim deixarmos nossa parcela de contribuição
nesse contexto.

Equipe de Coordenação Técnica: Ten Cel QOPM Marco Antonio

Terra Schutz, Cap QOPM Edhyelem Almeida Santos, Cap QOPM Marco
Aurélio Galvão Rodrigues, 1º Ten QOPM Marcel Algarves Cardoso, 1º Ten
QOPM Josinei Ramos Sales, 1º Sgt PM 785/87 Ângelo Madeira, Cb PM
319/93 Ralph Miranda Melo, 230/02 Gleidson Humberto Polary Nascimento e
1º Sgt PM 102/89 Alessandro Correia Vilela (elaboração da capa).

Responsavel pela edição, aprimoramento e atualização textual:

Ten Cel QOPM Marco Antonio Terra Schutz- Cmt CFAP

“Da lapidação de diamantes

oriundos da elite moral e intelectual
da sociedade surgem os soldados
da policia militar ” (TC QOPM
Laercio Ozorio Bueno).
 3

MENSAGEM DO COMANDANTE

O desenvolvimento e crescimento da sociedade estão associados à

larga utilização do conhecimento, proporcionado pela educação. Afinal, é por
meio da educação que as pessoas aprendem a ser cidadãos éticos,
responsáveis e patriotas, contribuindo para o exercício pleno da Cidadania.
Como Comandante Geral da Corporação, passados mais de três
anos a frente da Instituição, tenho a responsabilidade e o desafio de melhorar a
qualidade e a satisfação do nosso policial militar em bem servir a sociedade,
implantando o Curso de Aperfeiçoamento de Sargentos – CAS, Curso Especial
de Formação de Sargentos - CEFS e o Curso Especial de Formação de Cabos
– CEFC, na modalidade ensino à distância, que propiciará a capacitação dos
nossos policiais militares, como gestores de segurança pública, dentro da sua
especialidade de formação, o qual facilitará o cumprimento da missão
constitucional da Polícia Militar do Maranhão.
Usando o modelo do EAD, estamos oferecendo uma ferramenta
pedagógica e motivacional, visando oportunizar aos policiais, suas promoções
subseqüentes ampla, geral e irrestrita, com base na legislação especial
vigente.
Portanto, caros alunos, nessa nova jornada de ensino-aprendizagem
desenvolvida pela Diretoria de Ensino, desejamos toda sorte, dedicação e
empenho, na busca incessante do conhecimento eficaz, e resultados
satisfatórios para o desenvolvimento das diversas atribuições que lhes são
pertinentes.

“Uma mente que se abre a uma nova idéia

jamais voltará a seu tamanho original.”
Albert Einstein

Cel QOPM FRANKLIN PACHECO SILVA

Comandante Geral da PMMA
 4

PALAVRAS DO COMANDANTE DO CFAP

Caros Comandantes, Instrutores, Oficiais e Alunos,

Ao iniciarmos mais um ciclo de estudos, por ocasião da realização

dos cursos (CAS, CEFS E CEFC PM), através do EAD 2013-I, é com muita

satisfação, apreço, que cumprimentamos a todos, em nome de toda a equipe

do CFAP.

É com a certeza que estamos avançando, no caminho da melhoria

da qualificação e aperfeiçoamento dos policiais militares (praças). De mais

longe viemos, e pra mais longe queremos chegar.

A relação entre o ‘ser’ e o fazer acontecer, às vezes parece distante

e difícil. Contudo, senhores, com atitude, a participação e comprometimento de

todos os senhores, gestores, oficiais, instrutores e alunos durante o EAD, o

‘ser’ é algo palpável, determinante e tangível, na busca incansável de algo

melhor para nós profissionais de segurança pública, e, sobretudo para a

comunidade.

Assim, senhores, prossigamos incansavelmente na conquista

desses valores. Valoroso policial militar continue abraçando essa bandeira, que

estaremos conquistando nosso maior legado.

Um excelente curso e um forte abraço.

Ten Cel QOPM Marco Antonio Terra Schutz

Comandante CFAP
 5

Disciplina FUNDAMENTOS DA GESTÃO PÚBLICA Carga-Horária 60 h\a

Tutor/Instrutor Ten Cel QOPM Marco Antonio Terra Schutz

Público Alvo Alunos do CAS
Objetivo Geral
 Fundamentar e ampliar os conhecimentos dos alunos a fim de proporcionar uma
melhoria de qualidade de serviços nas gestões públicas das organizações militares.
 Ampliar conhecimentos para compreender o modelo de administração voltado para
o desempenho das funções gerenciais e técnico-administrativas, com foco em
resultados;
Objetivos  Desenvolver e exercitar habilidades para utilizar ferramentas e instrumentos de
Específicos gestão para mediar as ações decorrentes do contato direto com as demandas reais
da sociedade e do cidadão;
 Fortalecer atitudes para cumprir a missão institucional, dentro dos padrões de
cidadania, ética, legalidade, moralidade, transparência e accountability, entre outros
pertinentes à ação profissional, dentro de um Estado Democrático de Direito.
Construção dinâmica da política de formação, aprimoramento profissional,
pesquisa e normalização técnico-científica; para a captação, análise e difusão de dados
Ementa e conhecimentos do cotidiano referentes a todos os passos do ciclo e da ação dos
profissionais da área de Segurança Pública; e para os cenários criminais no tempo e no
espaço, com ênfase na permanente avaliação de qualidade dos processos produtivos.
E-MAIL
eadcfappmma@gmail.com
Contatos: E-mail e
telefone geral do SITE
OBSERVAÇÃO: Para Diretores, Chefes,
EAD 2013 https://sites.google.com/site/cfappmmaead/
Comandantes de Unidades, P/3 e alunos
(para mensagens
que desejarem informações gerais sobre
direcionadas à PORTAL EAD
o EAD 2013.
Coordenação do http://ead.pm.ma.gov.br/
EAD)
TELEFONE
(98) 32451944
E-mails específicos e-mail e telefone do CAS
para SENHA: cascfappmma e-mail do Ten Cel QOPM Terra
ALUNOS/TUTORES marcoantonioterraschutz@yahoo.com.br
(para dúvidas
perguntas, e E-MAIL
observações ao cascfapeadpmma@gmail.com telefone de contato: 9902-1332
Tutor)
Início do Módulo 28/01/2013
CALENDÁRIO DE
Término do Módulo 06/02/2013
ATIVIDADES
Data da Verificação do Aprendizado 06/02/2013
 6

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO AOS FUNDAMENTOS DA GESTÃO PÚBLICA ............... 9

1.1 PRINCÍPIOS PRÁTICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...................... 9
1.1.1. Princípios relacionados ao serviço público ...................................... 12
1.1.2. Princípios relacionados às práticas de gestão ................................ 12
1.2 DIFERENCIAÇÃO ENTRE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E
ADMINISTRAÇÃO PRIVADA ....................................................................... 13
1.2.1 Administração pública ...................................................................... 14
1.2.2 Administração privada ..................................................................... 16
1.2.3. Equilíbrio entre administração pública e privada ............................. 18
1.3. FUNDAMENTOS DA EXCELÊNCIA EM GESTÃO PÚBLICA ................ 19
1.3.1 Legalidade ........................................................................................ 19
1.3.2 Moralidade ....................................................................................... 19
1.3.3 Impessoalidade ................................................................................ 19
1.3.4 Publicidade ....................................................................................... 20
1.3.5 Eficiência .......................................................................................... 20
1.3.6 Excelência dirigida ao cidadão ......................................................... 20
1.3.7 Gestão participativa .......................................................................... 20
1.3.8 Gestão baseada em processos e informações ................................ 20
1.3.9 Valorização das pessoas ................................................................. 21
1.3.10 Visão de futuro ............................................................................... 21
1.3.11 Aprendizado organizacional ........................................................... 21
1.3.12 Agilidade ........................................................................................ 21
1.3.13 Foco em resultados ........................................................................ 21
1.3.14 Inovação ......................................................................................... 22
1.3.15 Controle social................................................................................ 22
1.4. CONCEITOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................ 221
1.4.1 Os atores das Políticas Públicas ...................................................... 24
1.4.2 As fases das políticas públicas (o ciclo ou estágios das Políticas
Públicas) ................................................................................................... 25
2. SETOR PÚBLICO ........................................................................................ 28
2.1 CONCEITO ............................................................................................. 28
2.2 PAPEL DO SETOR PÚBLICO ................................................................. 28
3. ELABORAÇÃO E GESTÃO DE PROJETOS .............................................. 29
3.1 RECURSOS HUMANOS......................................................................... 30
3.2 LEVANTAMENTO DAS DEMANDAS...................................................... 31
3.3 PLANEJAMENTO INICIAL ...................................................................... 32
3.4 PROGRAMAS ESTADUAIS E FEDERAIS - O DILEMA ENTRE OFERTA E
DEMANDA .................................................................................................... 32
3.5 RECURSOS FINANCEIROS .................................................................. 33
3.6. DEFINIÇÃO DE METAS......................................................................... 33
3.7 ELABORAÇÃO DE DIAGNÓSTICOS ..................................................... 34
3.8 ELABORAÇÃO DOS PROJETOS EXECUTIVOS ................................... 34
3.9 CAPTAÇÃO DOS RECURSOS ............................................................... 35
3.10 IMPLANTAÇÃO .................................................................................... 35
 7

4. ORÇAMENTO PÚBLICO ............................................................................. 35

4.1 CONCEITO ............................................................................................. 35
4.2 CICLO ORÇAMENTÁRIO NO BRASIL ................................................... 36
4.3 PLANO PLURIANUAL............................................................................. 36
4.4 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMETÁRIAS - LDO ....................................... 37
4.5 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA...................................................... 38
4.6 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA .............................................................. 38
5. RECEITA E DESPESA PÚBLICAS ............................................................. 41
5.1 Despesa pública .................................................................................. 41
5.2 Receita pública .................................................................................... 43
6. ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO PROGRAMA ................... 45
6.1 Orçamento tradicional ......................................................................... 45
6.2 Orçamento desempenho ..................................................................... 46
6.3 Orçamento programa .......................................................................... 46
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................ 47
 8

1. INTRODUÇÃO AOS FUNDAMENTOS DA GESTÃO PÚBLICA

1.1 PRINCÍPIOS PRÁTICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A administração pública desempenha um papel central nos Objetivos
de Desenvolvimento do Milênio das Nações Unidas porque eles só serão
atingidos na medida em que os Estados nacionais nos países em
desenvolvimento tenham aparelhos de Estados dotados de capacidade
suficientemente forte para promovê-los. No caso dos países mais pobres, para
os quais a consecução de tais objetivos dependerá do apoio de países
desenvolvidos através das instituições internacionais do sistema ONU, essa
ajuda também dependerá da capacidade de governança de cada país e
particularmente da qualidade do instrumento mais geral de ação coletiva com
que eles contam: o Estado e sua administração pública.
Em cada país, a capacidade do Estado depende, em primeiro
lugar, de suas instituições políticas democráticas que asseguram o império da
lei, garantem os direitos humanos, e torna legítimo o governo. Depende, em
segundo lugar, da qualidade de suas políticas públicas, em especial de suas
políticas econômicas e sociais, que levam à consecução de tais objetivos em
um nível mais operacional. Depende, em terceiro lugar, da qualidade da
administração pública, que implementa essas leis e políticas – uma
administração pública da qual, no passado, se exigia essencialmente que fosse
eficaz, mas da qual hoje em dia, com o aumento dos serviços sociais
fornecidos pelo Estado, se exige também que seja eficiente.
O núcleo estratégico do governo precisa contar com serviços
públicos profissionais de nível superior da mais alta qualidade, que trabalhem
ao lado dos políticos eleitos na tomada de decisões governamentais. Por outro
lado, cada governo deve criar uma estrutura de Estado descentralizada, e fazer
com que as agências sejam responsáveis mais por resultados do que por
procedimentos, a fim de fornecer com eficiência os serviços sociais e científicos
que caracterizam as democracias modernas.
Em relação aos princípios da Estrutura do Estado, a questão não é
saber se o Estado deve ser unitário ou federal, mas quais serviços deveriam
ser prestados diretamente pelo Estado, por meio de servidores públicos
estatutários, e quais o Estado deveria terceirizar, mantendo, ao mesmo tempo,
 9

a responsabilidade sobre eles. Na moderna administração pública há uma

nítida linha de ação.
O Estado deve prestar diretamente, através de servidores públicos
estatutários, apenas os serviços que envolvem atividades específicas do
Estado, isto é, as atividades que envolvem o uso do poder do Estado, ou que
controlam os recursos do Estado. As outras atividades que o Estado financia
são as atividades auxiliares, como o fornecimento de refeições, a construção
ou os serviços de limpeza – que são terceirizadas competitivamente para
empresas comerciais - e os serviços sociais e científicos, que devem ser
terceirizados para agências descentralizadas ou organizações não
governamentais da sociedade civil mas mantidos sob firme controle do núcleo
estratégico do Estado, formado por políticos e altos servidores.
Esse tipo de estrutura administrativa do Estado tem um impacto
direto sobre o serviço público. Em princípio, servidores públicos não devem
trabalhar para agências a não ser as reguladoras e, naturalmente, não
trabalharão em organizações não-governamentais. Tais organizações têm um
duplo papel: o da prestação de serviços e o da responsabilidade social. Aqui, é
o primeiro que está sendo considerado.
No entanto, como ressalta o Documento das Nações Unidas, a
administração pública pode ser reforçada "dando-se poder à sociedade civil e
às organizações não governamentais para mobilizar comunidades, usar suas
habilidades e capacidades para prestar serviços, promover os interesses dos
pobres, e manter os funcionários públicos responsabilizados (accountable)".
Na medida em que os serviços sociais e científicos do Estado são
terceirizados para organizações não-governamentais, os servidores públicos
necessários à estrutura do Estado são poucos e de alto nível. Seu papel,
juntamente com os políticos eleitos ou por si mesmos, é fazer cumprir e
interpretar a lei, é formular novas políticas e criar novas instituições, é controlar
e fazer bom uso dos recursos fiscais do Estado, é tornar responsáveis perante
a administração e a sociedade os serviços sociais e científicos fornecidos pelo
Estado através dos vários tipos de organizações não-governamentais.
Esses servidores públicos constituirão um serviço público de alto
nível e de grande prestígio. Eles devem ser contratados por meio de concursos
públicos, treinados não apenas nas matérias técnicas necessárias mas
 10

também no "ethos" do serviço público, devem ser bem pagos, seguir uma
carreira flexível e devem ser motivados por várias formas de incentivo. Os
políticos que dirigem ministérios ou secretarias trabalharão com este serviço
público de alto nível, sendo-lhes permitido trazer consigo um número limitado
de auxiliares originários de fora do serviço público.
Finalmente, temos os princípios relacionados às Práticas de
Administração Pública. Duas idéias simples são centrais aqui. Primeiro, a
de que cada departamento e cada agência dentro do aparelho do Estado, ou
financiado pelo aparelho do Estado, deve ter um plano estratégico – uma
definição de objetivos, sua tradução em metas, e a escolha das principais
políticas que serão adotadas para alcançá-las. Segundo, a de que cada
agência deve ser responsabilizada por seus objetivos e pelo uso eficiente
dos recursos para alcançá-los.
Como as agências poderiam ser responsabilizadas? Considerando
que as agências devem ser descentralizadas, como vimos nos princípios
relacionados à estrutura do Estado, a supervisão direta perde grande parte de
sua importância e a auditoria se modifica, passando da auditoria de
procedimentos para a auditoria de resultados.
Essencialmente, há três formas básicas de responsabilização,
próprias à gestão pública moderna: a administração por resultados
contratados, a competição administrada visando à excelência na
prestação de serviços, e os mecanismos de controle social, nos quais os
conselhos de cidadãos e as organizações de defesa de interesses públicos da
sociedade civil desempenham um papel importante.
Permitam-me comentar cada uma dessas três formas de
responsabilização, usando as considerações constantes do Documento.
Primeiramente, a administração por resultados contratados. Como ressalta o
documento, "quando o governo baseado no desempenho vai se firmando como
norma, os sistemas de administração por resultados passam a ser elos críticos
entre recursos e resultados".
Em segundo lugar, a competição administrada visando à
excelência. O documento salienta corretamente que “é cada vez mais esperado
que as organizações do setor público sejam capazes de competir com
 11

entidades dos setores público e privado em termos de custo unitário dos

serviços, orientação ao cliente e eficiência na utilização de recursos.
Em terceiro lugar, o mecanismo de responsabilidade social. Sobre
este assunto, o Documento é incisivo. Considerando os princípios de
descentralização e subsidiariedade, ele apóia "uma abordagem das
organizações baseadas na comunidade", em que "os cidadãos são diretamente
engajados através de consultas à comunidade, "citizen's charters" [declarações
de direitos dos cidadãos aos serviços públicos] e outros mecanismos para
articular interesses locais e nacionais, criar e avaliar programas locais e
garantir que os funcionários públicos sejam responsáveis".

1.1.1. Princípios relacionados ao serviço público

a) A administração pública será baseada no serviço público
profissional e de alto nível, recrutado e promovido de acordo com o mérito e
treinado de acordo com o "ethos" do interesse público, bem pago e motivado
por diversos incentivos.
b) Os funcionários públicos estarão comprometidos com a
efetividade da organização do Estado e com o estado de direito na medida em
que adotarem de forma contemporânea os princípios clássicos da
administração pública burocrática; com a eficiência ou a redução de custos
e com o aumento da qualidade dos serviços públicos, na medida em que
estiverem administrando serviços públicos de acordo com os princípios da
moderna gestão pública.

1.1.2. Princípios relacionados às práticas de gestão

a) Em um mundo onde a mudança tecnológica e social é cada vez
mais rápida, os servidores públicos devem ser mais autônomos na tomada
de decisões e, em compensação, eles, assim como as agências que
administram ou para as quais os serviços sociais e científicos são terceirizados,
devem ser mais responsáveis perante a organização do Estado e a sociedade.
b) O aumento da responsabilização será alcançado através da
combinação dos mecanismos clássicos de supervisão administrativa e
auditoria próprios da administração pública burocrática com os mais recentes
métodos de responsabilização próprios da moderna gestão pública:
 12

administração por resultados, competição administrada visando excelência, e

controle social.
c) O aumento da responsabilização será também alcançado
através da adoção de uma política de total transparência, que envolve
amplo uso da Internet.
d) O aumento da eficácia será alcançado na medida em que as
instituições jurídicas estejam bem adaptadas aos valores e sentimentos
da sociedade, e os funcionários públicos estejam comprometidos com o
"ethos" do serviço público.
e) O aumento da eficiência estará assegurado na medida em
que funcionários públicos mais autônomos sejam capazes de escolher os
meios para alcançar os objetivos acordados, sintam-se orgulhosos dos
resultados alcançados, e sejam devidamente recompensados.

1.2 DIFERENCIAÇÃO ENTRE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E

ADMINISTRAÇÃO PRIVADA
Max Weber nos apresenta dois modelos de gerenciamento da
economia, a administração pública e a administração privada. Através de uma
interação entre esses dois estilos gerenciais há uma possibilidade maior de se
obter o sucesso econômico.
Na administração pública percebe-se que o governo teria a
possibilidade de manipular as ações da empresa, ou seja, nem sempre visaria
maximizar os lucros, pois muitas vezes não é isso o mais importante e sim
manter empregos e o bem estar da população. Além disso, aplicaria o dinheiro
arrecadado nessas empresas em serviços necessários para o desenvolvimento
social. Esse tipo de empresa faz com que a igualdade social seja lembrada.
Já na administração privada teríamos eficiência, através de
profissionalismo e da burocracia. A possibilidade de expansão econômica é
muito maior na administração privada.
Na administração pública Max Weber acredita que existem vários
fatores que a fazem se tornar importante no cenário empresarial, já que ela
favorece a economia e faz com que as crises sejam melhores administradas, e
o governo arrecadaria impostos, aplicando em serviços necessários à
 13

população. E ainda favoreceria toda a população, sendo que todos teriam os

mesmos direitos de cidadãos e facilitaria então a distribuição de renda.
Cada pessoa na administração pública teria a possibilidade da
igualdade social garantindo um serviço de qualidade a toda população. E a
burocracia seria intensificada, assim garantindo maior eficiência em todos os
serviços.
Weber também analisa que a administração privada possui
aspectos extremamente relevantes, por isso a necessidade da sua existência,
já que assim, cada pessoa teria benefícios individuais, possibilitando o
aumento da renda per capita e seria possível a livre iniciativa sobre a
planificação estatal.
Além disso, a administração privada preza pela satisfação com
o cliente gerando competitividade, e assim a busca incessante pela ampliação
de mercado, e oferecendo mais tipos de produtos. Por isso, as pessoas
sofreriam mobilidade entre as classes gerando um anseio de ascensão nas
classes superiores.
Sendo assim, serão apresentados a seguir alguns pontos principais
para distinguir a administração pública da administração privada,
aprofundando melhor os pensamentos de Weber e interpretando o profundo
conhecimento deixado por ele à humanidade, já que, foi ele quem percebeu a
necessidade de existir estes dois modos de gerenciamento das organizações
globais.

1.2.1 Administração pública:

a) A burocracia que está mais explícita no setor público garante
mais eficiência no desenvolvimento das ações relacionadas à
organização
Por mais simples que seja os serviços que uma organização
desempenhe fica evidente a existência da burocracia, ela que tem como papel
fundamental tornar as ações mais eficientes, ocorrendo em maior evidência no
setor público.
b) A burocracia tem as seguintes características:
- Divisão do trabalho: as atividades são desmembradas em tarefas
simples;
 14

- Hierarquia de autoridade: posições ou empregados são organizados

de modo a formar a hierarquia;
- Racionalidade: as promoções ocorrem por desempenho e
capacitação técnica (mérito);
- Regras e padrões: as decisões gerenciais são guiadas por regras,
disciplina e controles;
- Compromisso profissional: todos trabalham para garantir a eficiência
organizacional;
- Registros escritos: registros elaborados para detalhamento das
transações da organização;
- Impessoalidade: as regras e procedimentos são aplicados de modo
uniforme e imparcial.
c) Redução da desigualdade social, de modo que o Estado teria
como principal objetivo, promover a distribuição de renda entre a
população
O Estado, sendo a principal força controladora da economia, deve
proporcionar meios que auxiliem para o crescimento econômico do país. Mas
esse crescimento só é viável quando ocorrer para a população em geral, e não
somente para uma pequena parcela desta.
d) A economia não teria problemas com crises, pois ela seria
controlada pela coletividade do Estado havendo um maior planejamento e
controle sobre as forças do mercado
Com a administração pública a economia tende a ser mais forte,
porque o governo arrecada valores através de impostos e possui diversos
bens, ampliando a facilidade em se manter estável perante crises em alguns
setores.
A economia obteria grandes avanços já que assim o Estado pode
fazer um maior planejamento para lutar com as forças externas e controlar os
problemas dos mercados. A economia sendo forte e planejada para atender a
coletividade do Estado traz estabilidade para todos.
e) Ter a possibilidade da igualdade social, pois todos terão
oportunidade de serem tratados de forma semelhante, pois todos
possuem os mesmos direitos
 15

Com o domínio da administração pública, e as teorias de Marx, a

população em geral teria remuneração igual, sendo assim um médico teria
exatamente os mesmos benefícios salariais de um profissional de limpeza,
permitindo assim a igualdade dos valores e condições sociais, onde não
existira teoricamente nenhuma pessoa “superior” a outra na sociedade,
permitindo assim que cada pessoa seguisse uma profissão que lhe agradasse,
e não devido a remuneração.

1.2.2 Administração privada

a) A pessoa tem livre mobilidade entre as classes (oportunidade
de crescimento)
O tipo ideal elaborado por Max Weber referente à burocracia
forneceu uma base para as reformulações contemporâneas da análise da
organização. Weber analisou a burocracia destacando as seguintes
características:
1. Principio das atribuições oficiais (grau de especialização);
2. Principio da hierarquia funcional (sistema racionalmente organizado
de mando e subordinação, linha de comando);
3. Uniformidade na organização de tarefas (conjunto específico de
regras para tomada de decisão);
4. Formação profissional (recrutamento baseado no conhecimento
técnico e perícia);
5. Eficiência dos funcionários;
6. Normas;
7. Promoção por mérito e estabilidade no cargo;
8. Formalização de procedimento.
Então de acordo com Weber, na administração privada às pessoas
tem a oportunidade de trabalhar para ter seu dinheiro, ter reconhecimento
profissional e ser promovido de cargo por mérito próprio. As pessoas podem
escolher em qual das classes sociais quer estar incluída e lutar por essa
posição.
Na administração privada a pessoa que tem mais ambição pode
trabalhar mais e consequentemente ganhar mais dinheiro para satisfazer suas
necessidades tanto pessoais quanto profissionais. As pessoas também tem a
 16

liberdade de mudar de vida e abrir seu próprio negócio e assim administrá-lo da

maneira que melhor lhe convém.
b) Oferece o melhor serviço para alcançar a satisfação do
cliente se tornando competitiva
Conforme citado acima, a administração privada possui muitos
meios para melhor atender clientes, para sobreviver (quando bem
administrada) e para ser mais bem vista perante a sociedade.
Todas as organizações funcionam em um ambiente competitivo, seja
próximo e imediato ou não. O ambiente competitivo compreende organizações
especificas com as quais a organização interage. O ambiente competitivo inclui
os concorrentes atuais, a ameaça de novos entrantes, a ameaça de substitutos
e o poder de fornecedores e consumidores.
c) Maior flexibilidade de benefícios individuais, possibilitando o
aumento da renda per capita
As empresas privadas realizam função produtiva fundamental em
uma economia. Como essas empresas pertencem a pessoas – totalmente
dependentes destas empresas – e não ao estado, o trabalho que os
empregados desenvolvem neste tipo de empresa é muito maior do que se
trabalhassem em algum lugar que pertence ao estado, ou seja, pertence a
todos e ao mesmo tempo a ninguém. O conceito a que me refiro é o de
produtividade, ou seja, quanto mais eficientes se tornam as pessoas em
diferentes condições de trabalho.
Weber, em seu tipo ideal, afirmava que as empresas devem ter suas
tarefas realizadas por profissionais.
Dessa perspectiva, pode-se dizer que as empresas privadas são
muito eficientes frente às empresas públicas, pois o objetivo principal dessas
empresas consiste em buscar a maximização dos lucros, ou seja, aumentar a
diferença entre suas receitas e seus custos.
Partindo dessa análise, conclui-se que a administração privada gera
eficiência. Eficiência causa aumento nos lucros. O aumento nos lucros propicia,
entre outros, o investimento e o crescimento da economia. Além disso, o PIB e
a riqueza das nações se maximizam.
 17

d) Cada um é responsável pela sua qualidade de vida

A administração pública defende uma maior igualdade entre as
pessoas, mas como garantir uma boa qualidade de vida para todos? O governo
vai conseguir sustentar todos dignamente? Haverá igualdade entre todos?
Na administração privada cada um é responsável pela sua qualidade
de vida. O seu sucesso ou fracasso vai depender única e exclusivamente de si
mesmo.

1.2.3. Equilíbrio entre administração pública e privada

Posterior ao que foi visto sobre administração pública e privada,
pode-se perceber a importância de ambas as administrações para que haja o
equilíbrio da sociedade. Pois se somente uma delas for intensificada haverá um
abalo na estrutura social em que as pessoas estão inseridas.
Se o modelo de administração fosse focada na gestão pública, as
organizações e as pessoas em que delas fazem parte não seriam competitivas
e não teriam a oportunidade de desenvolvimento pelo reconhecimento do seu
trabalho. Também as pessoas não teriam tanto poder de escolha e seriam
dependentes desse tipo organização.
Entretanto, se a sociedade estivesse baseada na iniciativa privada a
questão mais intensificada seria a desigualdade, pois os de maior poder
aquisitivo teriam o privilégio de terem maior escolha e melhores oportunidades,
fazendo com que as classes econômicas mais baixas fossem excluídas cada
vez mais.
No entanto, a burocracia existe em ambas as administrações e não
se intensificaria ou se extinguiria se apenas uma delas reinasse. A burocracia
faz com que esses dois tipos de gestão caminhem lado a lado e ao mesmo
tempo uma contra a outra.
Contudo, a organização privada depende da pública e vice-versa,
para que haja estabilidade e não hajam oscilações nas ações tomadas por
ambas no contexto social. Isso faz com que uma gestão fiscalize a outra,
havendo assim, o já citado, equilíbrio da sociedade.
 18

1.3. FUNDAMENTOS DA EXCELÊNCIA EM GESTÃO PÚBLICA

Os fundamentos da gestão pública de excelência são valores

imprescindíveis que de uma gestão pública baseada na excelência. Não se
fundamentam em leis, normas ou técnicas, são valores que necessitam ser
paulatinamente internalizados até definirem a gestão de uma organização.
Para a maioria das organizações públicas, alguns ou todos os
fundamentos aqui expostos são esses fundamentos apenas objetivos, fazem
parte de uma visão futura da prática gerencial desejada. Gradativamente irão
se tornar hábitos e, por fim valores inerentes à cultura organizacional.
O Modelo de Excelência em Gestão Pública ficou conhecido a partir
da premissa de que é preciso ser excelente mesmo sendo público. Esse
Modelo deve estar alicerçado em fundamentos próprios da natureza pública
das organizações e em fundamentos próprios da gestão de excelência
contemporânea. Em correlação esses fundamentos irão definir o que se
entende hoje por excelência em gestão pública.
Os primeiros fundamentos são constitucionais, encontram-se no
Artigo 37 da Constituição Federal: a gestão pública para ser excelente tem que
ser legal, impessoal, moral, pública e eficiente.

1.3.1 Legalidade
Estrita obediência a lei; nenhum resultado poderá ser considerado
bom, nenhuma gestão poderá ser reconhecida como de excelência à revelia da
lei.

1.3.2 Moralidade
Pautar a gestão pública por um código moral. Não se trata de ética
(no sentido de princípios individuais, de foro íntimo), mas de princípios morais
de aceitação pública.

1.3.3 Impessoalidade
Não fazer acepção de pessoas. O tratamento diferenciado restringe-
se apenas aos casos previstos em lei. A cortesia, a rapidez no atendimento, a
confiabilidade e o conforto são valores de um serviço público de qualidade e
 19

devem ser agregados a todos os usuários indistintamente. Em se tratando de

organização pública todos os seus usuários são preferenciais, são pessoas
muito importantes.

1.3.4 Publicidade
Ser transparente, dar publicidade aos dados e fatos. Essa é uma
forma eficaz de indução do controle social.

1.3.5 Eficiência
Fazer o que precisa ser feito com o máximo de qualidade ao menor
custo possível. Não se trata de redução de custo a qualquer custo, mas de
buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e a qualidade do gasto.

1.3.6 Excelência dirigida ao cidadão

A excelência em gestão pública tem a atenção prioritária ao cidadão
e à sociedade na condição de usuários de serviços públicos e destinatários da
ação decorrente do poder de Estado exercido pelas organizações públicas.
As organizações públicas, até mesmo aquelas que prestam serviços
exclusivos de Estado, devem submeter-se à avaliação de seus usuários, tendo
o conhecimento necessário para gerar produtos e serviços de valor para esses
cidadãos e com isso proporcionar-lhes maior satisfação.

1.3.7 Gestão participativa

O estilo da gestão pública de excelência é participativo. Isso vai
determinar uma atitude gerencial de liderança, que esteja alicerçada em
conseguir o máximo de cooperação das pessoas, reconhecendo a capacidade
e o potencial diferenciado de cada um e harmonizando os interesses
individuais e coletivos, a fim de conseguir a sinergia das equipes de trabalho.

1.3.8 Gestão baseada em processos e informações

O centro prático da ação da gestão pública de excelência é o
processo, sendo um conjunto de atividades inter-relacionadas ou interativas
que irá transformar insumos (entradas) em produtos/serviços (saídas) com alto
valor agregado.
 20

1.3.9 Valorização das pessoas

A valorização das pessoas supõe-se em dar autonomia para atingir
metas, criar oportunidades de aprendizado, de desenvolvimento das
potencialidades e reconhecer pelo desempenho bom.

1.3.10 Visão de futuro

A busca da excelência nas organizações públicas é diretamente
relacionada à sua capacidade de estabelecer um estado futuro desejado que
dê coerência ao processo decisório e que permita à organização antecipar-se
às novas necessidades e expectativas dos cidadãos e da sociedade.
A visão de futuro direciona a organização, a constância de
propósitos a mantém nesse rumo.

1.3.11 Aprendizado organizacional

O aprendizado deve ser internalizado na cultura organizacional
sendo a parte do trabalho diário em suas atividades, seja na procura da
eliminação da causa de problemas, na busca de inovações e na motivação das
pessoas pela própria satisfação de executarem suas atividades sempre da
melhor maneira possível.
É importante mostrar que este fundamento é horizontal toda a
organização.

1.3.12 Agilidade
A postura pró-ativa está ligada à noção de antecipação e resposta
rápida às mudanças do ambiente. A organização deve antecipar-se no
atendimento às novas demandas dos seus usuários e das demais partes
interessadas, na medida em que percebem os sinais do ambiente e
conseguem antecipar-se evitando problemas e/ou aproveitando oportunidades.

1.3.13 Foco em resultados

O resultado é a materialização de todo o esforço da organização
para o atendimento de todas as partes interessadas.
 21

O sucesso de uma organização é baseado nos resultados medidos

por um conjunto de indicadores que devem refletir o grau de atendimento às
expectativas de todas as partes interessadas.

1.3.14 Inovação
Inovação quer dizer mudanças significantes para melhorar os
processos, serviços e produtos da organização e criar novos valores para as
partes interessadas da organização.

1.3.15 Controle social

A gestão das organizações públicas tem que motivar o cidadão e a
própria sociedade a exercer ativamente o seu papel de guardiãs de seus
direitos e de seus bens comuns.
Nesse sentido, a boa gestão pública mostra a criação de canais
efetivos de participação do cidadão nas decisões públicas, na avaliação dos
serviços, inclusive na avaliação da atuação da organização dos impactos que
possa causar à saúde pública, à segurança e ao meio ambiente.

1.4. CONCEITOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

A função que o Estado desempenha em nossa sociedade sofreu
inúmeras transformações ao passar do tempo. No século XVIII e XIX, seu
principal objetivo era a segurança pública e a defesa externa em caso de
ataque inimigo. Entretanto, com o aprofundamento e expansão da democracia,
as responsabilidades do Estado se diversificaram. Atualmente, é comum se
afirmar que a função do Estado é promover o bem-estar da sociedade.
Para tanto, ele necessita desenvolver uma série de ações e atuar
diretamente em diferentes áreas, tais como saúde, educação, meio ambiente.
Para atingir resultados em diversas áreas e promover o bem-estar da
sociedade, os governos se utilizam das Políticas Públicas que podem ser
definidas da seguinte forma:
"(...) Políticas Públicas são um conjunto de ações e decisões do
governo, voltadas para a solução (ou não) de problemas da sociedade (...)."
 22

Dito de outra maneira, as Políticas Públicas são a totalidade de

ações, metas e planos que os governos (nacionais, estaduais ou municipais)
traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse público.
É certo que as ações que os dirigentes públicos (os governantes ou
os tomadores de decisões) selecionam (suas prioridades) são aquelas que eles
entendem serem as demandas ou expectativas da sociedade. Ou seja, o bem-
estar da sociedade é sempre definido pelo governo e não pela sociedade. Isto
ocorre porque a sociedade não consegue se expressar de forma integral.
Ela faz solicitações (pedidos ou demandas) para os seus
representantes (deputados, senadores e vereadores) e estes mobilizam os
membros do Poder Executivo, que também foram eleitos (tais como prefeitos,
governadores e inclusive o próprio Presidente da República) para que atendam
as demandas da população.
As demandas da sociedade são apresentadas aos dirigentes
públicos por meio de grupos organizados, no que se denomina de Sociedade
Civil Organizada (SCO), a qual inclui, conforme apontado acima, sindicatos,
entidades de representação empresarial, associação de moradores,
associações patronais e ONGs em geral.
As sociedades contemporâneas se caracterizam por sua
diversidade, tanto em termos de idade, religião, etnia, língua, renda, profissão,
como de idéias, valores, interesses e aspirações. No entanto, os recursos para
atender a todas as demandas da sociedade e seus diversos grupos (a SCO)
são limitados ou escassos. Como conseqüência, os bens e serviços públicos
desejados pelos diversos indivíduos se transformam em motivo de disputa.
Assim, para aumentar as possibilidades de êxito na competição,
indivíduos que têm os mesmos objetivos tendem a se unir, formando grupos.
Não se deve imaginar que os conflitos e as disputas na sociedade
sejam algo necessariamente ruim ou negativo. Os conflitos e as disputas
servem como estímulos a mudanças e melhorias na sociedade, se ocorrerem
dentro dos limites da lei e desde que não coloquem em risco as instituições.
Assim, o interesse público - o qual, por sua vez, reflete as demandas
e expectativas da sociedade - se forma a partir da atuação dos diversos
grupos. Durante a apresentação de suas reivindicações os grupos tentam obter
apoio de outros grupos, mas também sofrem oposição daqueles que têm
 23

outras reivindicações contrárias. O interesse público se forma, portanto, por

meio da disputa de todos os grupos da Sociedade Civil Organizada (SCO).
Optou-se por uma definição mais aberta e positiva:
"Política Pública é um conjunto de ações estudado, planejado e
organizado pelo governo, com ou sem a participação dos setores privado
e não-governamental, voltado para resolução de problemas específicos
ou simplesmente para o desenvolvimento da sociedade."

1.4.1 Os atores das Políticas Públicas

Aos grupos que integram o Sistema Político, apresentando rei-
vindicações ou executando ações, que serão transformadas em Políticas
Públicas, denominamos de Atores.
No processo de discussão, criação e execução das Políticas Públicas,
encontramos basicamente dois tipos de atores: os ‘estatais’ (oriundos do
Governo ou do Estado) e os ‘privados’ (oriundos da Sociedade Civil). Os
atores estatais são aqueles que exercem funções públicas no Estado,
tendo sido eleitos pela sociedade para um cargo por tempo determinado (os
políticos), ou atuando de forma permanente, como os servidores públicos (que
operam a burocracia).
Já os atores privados são aqueles que não possuem vínculo direto
com a estrutura administrativa do Estado.
Fazem parte desse grupo:
• A imprensa;
• Os centros de pesquisa;
• Os grupos de pressão, os grupos de interesse e os lobbies;
• As Associações da Sociedade Civil Organizada (SCO);
• As entidades de representação empresarial;
• Os sindicatos patronais;
• Os sindicatos de trabalhadores;
• Outras entidades representativas da Sociedade Civil Organizada
(SCO).
 24

1.4.2 As fases das políticas públicas (o ciclo ou estágios das Políticas

Públicas)
O processo de formulação de Políticas Públicas, também chamado de
Ciclo das Políticas Públicas, apresenta diversas fases:
• PRIMEIRA FASE – Formação da Agenda (Seleção das Priori-
dades);
• SEGUNDA FASE – Formulação de Políticas (Apresentação de
Soluções ou Alternativas);
• TERCEIRA FASE – Processo de Tomada de Decisão (Escolha
das Ações);
• QUARTA FASE – Implementação (ou Execução das Ações)
• QUINTA FASE – Avaliação.
Na prática, as fases se interligam entre si, de tal forma que essa
separação se dá mais para facilitar a compreensão do processo.
 PRIMEIRA FASE - Formação da Agenda
É impossível para os atores públicos concentrarem suas atenções e
atenderem a todos os problemas existentes em uma sociedade, dado que
estes são abundantes e os recursos necessários para solucioná-los, escassos.
Por isso, é necessário que se estabeleçam quais questões serão tratadas pelo
governo. O processo de definição da lista de principais problemas da
sociedade é chamado de Formação da Agenda. Tal processo envolve a
emergência, o reconhecimento e a definição das questões que serão tratadas
e, como conseqüência, quais serão deixadas de lado.
 SEGUNDA FASE - Formulação de Políticas
A partir do momento em que uma situação é vista como problema e,
por isso, se insere na Agenda Governamental, é necessário definir as linhas de
ação que serão adotadas para solucioná-los.
Este processo, no entanto, não ocorre de maneira pacífica, uma vez
que geralmente alguns grupos considerarão determinadas formas de ação
favorável a eles, enquanto outros a considerarão prejudicial, iniciando-se assim
um embate político.
Esse é o momento onde deve ser definido qual é o objetivo da política,
quais serão os programas desenvolvidos e as metas almejadas, o que significa
a rejeição de várias propostas de ação.
 25

Certamente essa escolha, além de se preocupar com o posicionamento

dos grupos sociais, necessita ser feita ouvindo o corpo técnico da
administração pública, inclusive no que se refere aos recursos – materiais,
econômicos, técnicos, pessoais, dentre outros – disponíveis.
 TERCEIRA FASE - Processo de Tomada de Decisões
Durante todo o ciclo de Políticas Públicas é necessário se tomar
decisões. Entretanto, a fase de tomada de decisões pode ser definida como o
momento onde se escolhe alternativas de ação/intervenção em resposta aos
problemas definidos na Agenda. É o momento onde se define, por exemplo, os
recursos e o prazo temporal de ação da política.
As escolhas feitas nesse momento são expressas em leis, decretos,
normas, resoluções, dentre outros atos da administração pública.
Outro passo importante, nessa fase, é se definir como se dará o
processo de tomada de decisões, ou seja, qual o procedimento que se deve
seguir antes de se decidir algo. Primeiramente deverá se decidir quem
participará do processo, se este será aberto fechado.
 QUARTA FASE - Implementação
É o momento onde o planejamento e a escolha são transformados em
atos.
O corpo administrativo é o responsável pela execução da política. Cabe
a eles a chamada ação direta, ou seja, a aplicação, o controle e o
monitoramento das medidas definidas. Durante esse período, a política pode
sofrer modificações drásticas dependendo da postura do corpo administrativo.
Estudiosos apresentam dois modelos de implementação das Políticas
Públicas; o de Cima para Baixo (que é a aplicação descendente ou, em outras
palavras, do governo para a população) e o de Baixo para Cima (que é a
aplicação ascendente ou da população para o governo).
O modelo de Cima para Baixo representa um modelo centralizado,
onde apenas um número muito pequeno de funcionários participa das decisões
e opina na forma da implementação das Políticas Públicas. Ele reflete uma
concepção hierárquica da administração pública, segundo a qual a decisão
tomada pela administração pública seja acatada e cumprida pelos demais en-
volvidos, sem questionamentos.
 26

Já o modelo de Baixo para Cima é caracterizado pela descentralização.

Ou seja, ele supõe a participação dos beneficiários ou do usuário final das
políticas em questão. Ele representa uma perspectiva participativa das Políticas
Públicas, o que é possível pelo contato direto do cidadão com o aparato da
administração pública. Os beneficiários são chamados a participar.
 QUINTA FASE - Avaliação
A avaliação é um elemento crucial para as Políticas Públicas. O fato de
ser apresentada como última etapa não significa que ela seja uma ferramenta
para ser utilizada apenas quando o tempo de atuação da Política Pública
acaba. Muito pelo contrário, a avaliação pode ser feita em todos os momentos
do ciclo de Políticas Públicas, contribuindo para o sucesso da ação gover-
namental e a maximização dos resultados obtidos com os recursos destinados.
Além disso, a avaliação também é uma fonte de aprendizado que
permite ao gestor perceber quais ações tendem a produzir melhores
resultados.
A avaliação permite à administração:
• Gerar informações úteis para futuras Políticas Públicas;
• Prestar contas de seus atos;
• Justificar as ações e explicar as decisões;
• Corrigir e prevenir falhas;
• Responder se os recursos, que são escassos, estão produzindo os
resultados esperados e da forma mais eficiente possível;
• Identificar as barreiras que impedem o sucesso de um programa;
• Promover o diálogo entre os vários atores individuais e coletivos
envolvidos;
• Fomentar a coordenação e a cooperação entre esses atores.

2. SETOR PÚBLICO

2.1 CONCEITO

O setor público, por vezes referido como setor estatal, é uma

parte do Estado que lida com a produção, entrega e distribuição de bens
e serviços por e para o governo ou para os seus cidadãos.
 27

Exemplos de atividade do setor público são proporcionar a

segurança social, administrar o planeamento urbano e organizar a defesa
nacional.
A organização do setor público (propriedade pública) pode assumir
várias formas, incluindo:
 Administração direta financiada pela tributação; a organização gerida
geralmente não tem nenhum requisito específico para atender aos
critérios de sucesso comercial e as decisões de produção são
determinadas pelo governo.
 Sociedades de capitais públicos (em alguns contextos, especialmente na
fabricação, "empresas estatais"); diferem da administração direta por
terem maior liberdade comercial e espera-se que operem de acordo com
critérios comerciais, sendo que as decisões geralmente não são
tomadas pelo governo (embora metas possam ser definidas pelo
Governo).
 Subcontratação parcial (do género feito por muitas empresas fazem, por
exemplo, de serviços de TI), é considerado um modelo do setor público.
É uma forma de fronteira é:
 Subcontratação completa ou contratação externa, junto de uma empresa
privada, que fornece o serviço em nome do governo. Isso pode ser
considerado uma mistura de operações do setor privado com
propriedade pública dos ativos, embora em algumas formas o controle
e/ou risco do sector privado é tão grande que o serviço não pode ser
considerado parte do sector público. (Ver o Private Finance Initiative do
Reino Unido).
Apesar do seu nome, as empresa pública não fazem parte do sector
público. São um tipo específico de empresa do setor privado que pode colocar
as suas ações para venda ao público em geral.

2.2 PAPEL DO SETOR PÚBLICO

A função e o alcance do setor público e setor estatal são,

frequentemente, o qua mais distingue as posições dos socialistas, liberais e
libertário. Em geral, os socialistas favorecem um sector de Estado grande
constitído por projetos e empresas estatais, pelo menos ao nível do comando
 28

ou dos setores fundamentais da economia (embora alguns socialistas

favoreçam um forte setor cooperativo em vez disso). Os social democratas
tendem a favorecer um sector público de dimensão média que se limita ao
fornecimento de programas universais e dos serviços públicos. Os libertários
económicos e minarchistas favorecem um pequeno sector público com o
estado relegado ao papel de proteção dos direitos de propriedade, criando e
aplicando leis e resolvendo de litígios.

3. ELABORAÇÃO E GESTÃO DE PROJETOS

O sucesso empresarial anda de mãos dadas com dois

comportamentos empreendedores associados: ter metas e planejar a
implantação das metas. Existem outros comportamentos importantes, mas
estes são os que mais dão retorno. O planejamento é, na realidade, o projeto
executivo, o como alcançar a meta.
O sucesso na política, no entanto, depende de um detalhe
importante: ter metas que sejam importantes para a população.
Enquanto um empresário só precisa de um sonho para construir suas metas, o
político precisa construir as suas, que devem incluir as da população. É claro
que qualquer gestor público conhece minimante sua cidade e suas
necessidades, sem o que dificilmente seria eleito. E ele tem promessas de
campanha a cumprir.
Mas agora estamos falando de metas priorizadas e detalhadas. Não
há como atacar tudo de uma vez, ou seja, é preciso estabelecer prioridades. E
uma vez estabelecidas, é preciso detalhá-las, quantificá-las.
As ações em políticas públicas de forma geral são trabalhosas. Ao
planejamento e execução destas ações damos o nome de projeto ou programa.
Para alguns, programa é algo mais amplo e que pode ser composto por vários
projetos. Para outros, não necessariamente. Um programa pode ser uma
atuação pontual. Ambos são sinônimos de plano.
Preferiu-se aqui utilizar apenas o conceito de projeto para qualquer
situação. Ou seja:
Projeto pode ser definido como um esforço:
• Com um objetivo específico;
• Planejado e dividido em etapas;
 29

• Financiado por recursos específicos;

• Executado em um prazo determinado e por pessoas habilitadas.
Mesmo que o projeto objetive implantar um serviço público
permanente, ele, enquanto projeto, se encerra quando o serviço está
implantado. O que pode continuar indeterminadamente é a prestação do
serviço, como qualquer outra do governo. Mas o projeto em si, de implantação,
acaba.
O sucesso na implantação de políticas públicas está diretamente
associado à capacidade do interessado em implantar projetos. Estamos neste
tópico falando aqui apenas do COMO fazer, e não do QUE fazer. É claro que
boas metas facilitam a implantação, mas essa é outra questão.
Assim, uma instituição pública que quiser implantar vários projetos
de políticas públicas tem que estar preparada. Isso significa ter:
• Metas;
• Projetos Executivos;
• Recursos Materiais e Financeiros;
• Recursos Humanos.

3.1 RECURSOS HUMANOS

Ainda que pareça óbvio, seja para iniciar um único projeto, seja para
um programa de governo na área de desenvolvimento econômico, o primeiro e
mais importante passo é designar para coordenação e execução da tarefa uma
equipe de profissionais capacitados para a tarefa.
Voltamos aqui à questão do Capital Social. Se a sua instituição não
dispõe de pessoal capacitado, contrate de fora. E, mais do que nunca, priorize
os projetos que focam a formação de Capital Social.
Esses são os elementos básicos para elaborar e implantar um
projeto. E é sobre cada um deles que o administrador público deve se
concentrar.
Na prática, a elaboração e implantação de um projeto podem ser
resumidas nas seguintes etapas:
• Levantamento das Demandas;
• Planejamento Inicial;
• Definição das Metas (viáveis);
 30

• Elaboração de Diagnósticos;
• Elaboração dos Projetos Executivos
• Captação dos recursos
• Implantação.
Fazemos a seguir uma descrição sintética de cada uma das etapas.

3.2 LEVANTAMENTO DAS DEMANDAS

De modo geral, deve ser feitos os seguintes levantamentos de

demandas:
3.3.1 Levantamento das demandas dos setores econômicos -
locais e regionais: Dever ser feito via instituições de representação
empresarial. Na falta, uma opção é convidar as empresas do setor para
reuniões onde as demandas devem ser levantadas e detalhadas. Empresas
instaladas em outros municípios da região e que influenciam a economia e dia-
a-dia local, também devem ser convidadas.
3.2.2 Levantamento das demandas específicas de empresas -
locais e regionais: Muitas vezes existem demandas específicas de algumas
empresas que não são de interesse setorial. Ou apenas por que são únicas do
setor. Devem ser convidadas para reuniões individuais.
3.2.3 Levantamento de demandas de políticos, lideranças
comunitárias e terceiro setor: Todos também devem ser ouvidos sobre
demandas de caráter econômico. As reuniões podem ser coletivas ou
individualizadas.
3.2.4 Levantamento de demandas de municípios vizinhos: Com
a figura do consórcio intermunicipal sendo muito valorizada pelos governos
estadual e federal, o que era importante ficou essencial, conversar com os
municípios vizinhos sobre seus planos e a possibilidade de projetos em
parceria.
A essas demandas deve ser somados:
• Compromissos de campanha;
• Demandas do governo estadual e federal;
• Outras demandas diversas.
Todo esse material deve ser organizado em documento bem
sistematizado.
 31

3.3 PLANEJAMENTO INICIAL

De posse de todas essas informações, uma análise geral deve ser

fita e então gerado um plano de demandas global, que por sua vez deve ser
decomposto em metas específicas. Esse plano serve apenas como ponto de
partida, para ordenar a fase de planejamento.
Em seguida, e com ajuda deste guia, devem ser levantados,
estudados e contatados:
• Projetos similares dos bancos de Tecnologias Sociais;
• Programas Estaduais;
• Programas Federais;
• Instituições do Terceiro Setor;
• Fontes de Financiamento.

3.4 PROGRAMAS ESTADUAIS E FEDERAIS - O DILEMA ENTRE OFERTA E

DEMANDA

Implantar projetos ofertados em programas estaduais e federais é

bastante tentador, já que trazem financiamentos ou mesmo recursos a fundo
perdido, além de suporte técnico e outras facilidades. Isso torna tudo mais fácil.
E em geral esses programas cobrem deficiências locais, ou seja, não são uma
má aplicação do recurso público por si só.
Pense sempre nisto.
Localmente devem ser levantados:
• Recursos humanos, físicos e financeiros disponíveis;
• Potencial de parcerias com os demais atores.
Em seguida:
• Analisar tudo;
• Eliminar o que claramente não é viável;
• Montar um primeiro plano geral;
• Distribuir os recursos potenciais entre os projetos;
• Novamente eliminar o que se mostrou inviável;
• Definir prioridades;
• Elaborar um Plano Inicial;
 32

3.5 RECURSOS FINANCEIROS

Uma das mais importantes nesta fase é definição das fontes de

recursos financeiros para cada projeto, já que sempre são escassos. As fontes
são várias, como:
• Caixa próprio;
• Verbas de programas estaduais e federais;
• Financiamentos públicos e privados, nacionais e internacionais;
• Setor privado, terceiro setor;
• Taxas de melhorias;
• Alienação e permuta de bens.
O fato é que um projeto só pode ser levado adiante se existirem
sólidas perspectivas de captação de todos os recursos necessários à sua
implantação.

3.6. DEFINIÇÃO DE METAS

Para definir metas é preciso "por na balança":

• As demandas levantadas e suas importâncias;
• Compromissos públicos;
• Questões políticas;
• Questões técnicas;
• Disponibilidades de pessoal;
• Subjetividade.
O fato é que é preciso um ponto de partida. Essa primeira lista será
ainda modificada em todas as etapas que seguem, ou seja:
• Planejamento Inicial;
• Diagnósticos;
• Projetos executivos;
• Negociação e Captação de Recursos;
• Planejamento final.
Lembre-se:
"O mais importante é que sempre haja um conjunto de metas a
ser perseguidas e um plano de como alcançá-las".
 33

3.7 ELABORAÇÃO DE DIAGNÓSTICOS

O planejamento inicial é feito baseado em dados levantados em

menor profundidade. Uma vez definido o que se fará, é preciso voltar à fase de
levantamentos. Como se trata de levantamentos mais rigorosos, a esta etapa
damos o nome de diagnósticos.
As consultas iniciais agora devem ser refeitas utilizando
ferramentas clássicas, como:
• Pesquisas diretas;
• Pesquisas secundárias;
• Grupos de discussão;
• Consultorias;
• Projetistas.
A qualidade de um projeto é diretamente proporcional à qualidade
dos dados disponibilizados ao projetista. Ou seja: "Planejar a partir de dados
inconsistentes é caminho mais seguro e rápido para o fracasso".

3.8 ELABORAÇÃO DOS PROJETOS EXECUTIVOS

É normal chamar-se esta etapa de elaboração do projeto,

entendendo-se projeto como o documento que descreve todas as etapas para
se alcançar uma meta. É que a palavra projeto tem muitos significados. Para
diminuirmos a confusão, chamaremos este projeto que descreve todas as
etapas do projeto de Projeto Executivo. Sua função é orientar de forma
detalhada a execução do projeto geral. Sua peça principal, para muitos, é o
famoso cronograma físico-financeiro - CFF.
De fato, um bom CFF sintetiza quem vai fazer o que, quando, por
quanto e a origem dos recursos. Ele tem que ser coerente, realista, bem
ajustado. E é olhando para ele que os gestores tomam as decisões finais e
depois administram a execução do projeto. É o melhor instrumento para um
administrador público acompanhar a implantação de um projeto.
A elaboração de projetos executivos deve ser entregue a
profissionais capacitados e em vários casos habilitados legalmente. O projeto
de um mercado, por exemplo, exige um engenheiro civil devidamente
habilitado.
 34

3.9 CAPTAÇÃO DOS RECURSOS

A captação de recursos tem que ser planejada nas etapas

anteriores. A sua viabilidade tem que ser definida previamente, ainda que
muitas vezes só seja possível pleitear recursos de terceiros com o Projeto
Executivo pronto. Ou seja, nem sempre é possível ter certeza de que se
conseguirão todos os recursos para implantar um projeto sem estar com sua
versão executiva pronta.

3.10 IMPLANTAÇÃO

A implantação em geral é a parte mais difícil de um projeto. Se em

todas as etapas anteriores a equipe já era fundamental, aqui não é diferente. O
que varia, quase sempre, é o perfil da equipe. Saem os planejadores e
projetistas e entram os executores.
É na implantação que o já mencionado cronograma físico-financeiro
se torna o instrumento central, tanto para executores quanto para o
administrador público.

4. ORÇAMENTO PÚBLICO

“O Orçamento Nacional deve ser equilibrado.

As Dívidas Públicas devem ser reduzidas, a arrogância das autoridades deve
ser moderada e controlada.
Os pagamentos a governos estrangeiros devem ser reduzidos, se a Nação não
quiser ir à falência.
As pessoas devem novamente aprender a trabalhar, em vez de viver por conta
pública.”
Marcus Tullius Cícero - Roma, 55 a.C.

4.1 CONCEITO

O Orçamento público é um instrumento de planejamento e

execução das Finanças públicas. Na atualidade o conceito está intimamente
ligado à previsão das Receitas e fixação das Despesas públicas. No Brasil, sua
natureza jurídica é considerada como sendo de lei em sentido formal, apenas.
Isso guarda relação com o caráter meramente autorizativo das despesas
 35

públicas ali previstas. O orçamento contem estimativa das receitas e

autorização para realização de despesas da administração pública direta e
indireta em um determinado exercício, que, no Brasil, coincide como o ano civil.

4.2 CICLO ORÇAMENTÁRIO NO BRASIL

O processo de elaboração do orçamento público no Brasil obedece a

um “ciclo” integrado ao planejamento de ações, que, de acordo com a
Constituição Federal de 1988, compreende o Plano Plurianual - PPA, a Lei de
Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA.

Elaboração e Elaboração e revisão Elaboração da Lei

revisão do Plano de Planos Nacionais de Diretrizes
Plurianual - PPA Regionais e Setoriais Orçamentárias -
LDO

Execução
orçamentária e Discussão e Elaboração da
financeira / Controle e aprovação da Lei Proposta
avaliação da Orçamentária Anual Orçamentárias
execução - LOA Anual - PLOA

4.3 PLANO PLURIANUAL

Lei de periodicidade quadrienal, de hierarquia especial e sujeita a

prazos e ritos peculiares de tramitação, instituída pela Constituição Federal de
1988, como instrumento normatizador do planejamento de médio prazo e de
definição das macro-orientações do Governo Federal para a ação nacional em
cada período de quatro anos, sendo estas determinantes (mandatórias) para o
setor público e indicativas para o setor privado (art. 174 da Constituição).
Consoante estabelece o art. 165, § 1º da Constituição, `a lei que
instituir o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e
metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada`.
O prazo de encaminhamento para discussão e aprovação no
Congresso Nacional deve ser feito até quatro meses antes do encerramento do
primeiro exercício financeiro do mandato presidencial e devolvido para sanção
 36

presidencial até o encerramento da sessão legislativa (22/12), conforme art. 57

da Constituição Federal.
Resumindo: É um plano de longo prazo, através do qual se procura
ordenar as ações do governo que levem a atingir as metas e objetivos fixados
para o período de quatro anos, tanto no governo federal como nos governos
estaduais e municipais. Nenhum investimento, cuja execução ultrapasse um
exercício financeiro, poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano
plurianual, sob pena de crime de responsabilidade.

4.4 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMETÁRIAS - LDO

A Lei de Diretrizes Orçamentárias é de peridiocidade anual, de

hierarquia especial e sujeita a prazos e ritos peculiares de tramitação,
destinada a parametrar a forma e o conteúdo com que a lei orçamentária de
cada exercício deve se apresentar e a indicar as prioridades a serem
observadas em sua elaboração.
O artigo 165 da Constituição Federal rege que a Lei de Diretrizes
Orçamentárias - LDO é instrumento de planejamento e tem como funções
básicas:
 estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública
federal para o exercício financeiro seguinte;
 orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual - LOA;
 alteração da legislação tributária; e
 estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais
de fomento.
O encaminhamento, para discussão e aprovação do Congresso
Nacional do projeto de lei de diretrizes orçamentárias - PLDO, pelo Presidente
da República, dever ser feito até oito meses e meio antes do encerramento do
exercício financeiro (15/04) e devolvido para sanção presidencial até o
encerramento do primeiro período legislativo (17/07). A sessão legislativa não
poderá ser encerrada sem a discussão, votação e aprovação do projeto de lei
de diretrizes orçamentárias, conforme preceitua o art. 57, § 2º, da Constituição
Federal.
 37

4.5 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA

Lei de Natureza Especial - em razão do seu objeto e da forma

peculiar de tramitação que lhe é definida pela Constituição -, por meio da qual
são previstas as receitas, autorizadas as despesas públicas, explicitados a
política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo e definidos
os mecanismos de flexibilidade que a Administração fica autorizada a utilizar. A
LOA deriva de projeto (PLOA) formalmente remetido à deliberação do
Legislativo pelo chefe do Poder Executivo, apreciado pelo Parlamento segundo
a sistemática definida pela Constituição Federal, possuindo a estrutura e nível
de detalhamento definido pela Lei de Diretrizes Orçamentárias do exercício.
Conforme o § 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias - ADCT, até a entrada em vigor de lei complementar que substitua
a atual Lei nº 4.320/64, o projeto de lei orçamentária deverá ser enviado pelo
chefe do Poder Executivo, ao Congresso Nacional, até quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro (31/08) e devolvido para sanção
presidencial até o encerramento da sessão legislativa (22/12).
A Lei Orçamentária Anual - LOA discriminará os recursos
orçamentários e financeiros para o atingimento das metas e prioridades
estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e compreenderá:
a) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo poder público (art. 165, § 5º, inciso I, da CF/88);
b) o orçamento de investimento das empresas em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto
(art. 165, § 5º, inciso II, da CF/88); e
c) o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público (art. 165, § 5º,
inciso III, da CF/88)

4.6 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Normalmente há interpretações equivocadas do que venha a ser

execução orçamentária e financeira. Perfeitamente compreensível esse
 38

equívoco, pois a execução orçamentária e financeira ocorrem

concomitantemente. Esta afirmativa tem como sustentação o fato de que a
execução tanto orçamentária como financeira estão atreladas uma a outra.
Havendo orçamento e não existindo o financeiro, não poderá ocorrer a
despesa. Por outro lado, pode haver recurso financeiro, mas não se poderá
gastá-lo, se não houver a disponibilidade orçamentária.
Em conseqüência, pode-se definir execução orçamentária como
sendo a utilização dos créditos consignados no Orçamento ou Lei
Orçamentária Anual - LOA. Já a execução financeira, por sua vez,
representa a utilização de recursos financeiros, visando atender à
realização dos projetos e/ou atividades atribuídas às Unidades
Orçamentárias pelo Orçamento.
Na técnica orçamentária inclusive é habitual se fazer a distinção entre
as palavras CRÉDITO e RECURSOS. Reserva-se o termo CRÉDITO para
designar o lado orçamentário e RECURSOS para o lado financeiro. Crédito e
Recurso são duas faces de uma mesma moeda. O CRÉDITO é orçamentário,
dotação ou autorização de gasto ou sua descentralização, e RECURSO é
financeiro, portanto, dinheiro ou saldo de disponibilidade bancária.
Todo o processo orçamentário tem sua obrigatoriedade estabelecida
na Constituição Federal, art.165, que determina a necessidade do
planejamento das ações de governo por meio do:
 Plano Plurianual – PPA;
 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; e
 Lei Orçamentária Anual – LOA.
Uma vez publicada a LOA, observadas as normas de execução
orçamentária e de programação financeira da União estabelecidas para o
exercício, e lançadas as informações orçamentárias, fornecidas pela Secretaria
de Orçamento Federal, no SIAFI , por intermédio da geração automática do
documento Nota de Dotação – ND, cria-se o crédito orçamentário e, a partir
daí, tem-se o início da execução orçamentária propriamente dita.
Executar o Orçamento é, portanto, realizar as despesas públicas
nele previstas e só essas, uma vez que, para que qualquer utilização de
recursos públicos seja efetuada, a primeira condição é que esse gasto tenha
sido legal e oficialmente previsto e autorizado pelo Congresso Nacional e que
 39

sejam seguidos à risca os três estágios da execução das despesas

previstos na Lei nº 4320/64 : empenho, liquidação e pagamento –
atualmente se encontra em aplicação a sistemática do pré-empenho
antecedendo esses estágios, já que, após o recebimento do crédito
orçamentário e antes do seu comprometimento para a realização da despesa,
existe uma fase geralmente demorada de licitação obrigatória junto a
fornecedores de bens e serviços que impõe a necessidade de se assegurar o
crédito até o término do processo licitatório.
Pois bem, o empenho é o primeiro estágio da despesa e pode
ser conceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente
que cria para o Estado a obrigação de pagamento, pendente ou não, de
implemento de condição. Esse primeiro estágio é efetuado no SIAFI
utilizando-se o Documento Nota de Empenho - NE, através de transação
específica denominada NE, que se destina a registrar o comprometimento de
despesa orçamentária, obedecidos os limites estritamente legais, bem como
aos casos em que se faça necessário o reforço ou a anulação desse
compromisso.
Não se deve confundir, entretanto, empenho da despesa com nota
de empenho; esta, na verdade, é a materialização daquele, embora, no dia-a-
dia haja a junção dos dois procedimentos em um único.
Todavia, ocorre que estando a despesa legalmente empenhada,
nem assim o Estado se vê obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que, o
implemento de condição poderá estar concluído ou não. Seria um absurdo se
assim não fosse, pois a Lei 4320/64 determina que o pagamento de qualquer
despesa pública, seja ela de que importância for, passe pelo crivo da
liquidação.
É nesse segundo estágio da execução da despesa que será cobrada
a prestação dos serviços ou a entrega dos bens, ou ainda, a realização da
obra, evitando, dessa forma, o pagamento sem o implemento de condição.
Assim, o segundo estágio da despesa pública é a liquidação,
que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por
base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, ou
seja é a comprovação de que o credor cumpriu todas as obrigações
constantes do empenho. Esse estágio tem por finalidade reconhecer ou
 40

apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar

e a quem se deve pagar para extinguir a obrigação e é efetuado no SIAFI pelo
documento Nota de Lançamento – NL.
Ele envolve, portanto, todos os atos de verificação e conferência,
desde a entrega do material ou a prestação do serviço até o reconhecimento
da despesa. Ao fazer a entrega do material ou a prestação do serviço, o credor
deverá apresentar a nota fiscal, fatura ou conta correspondente, acompanhada
da primeira via da nota de empenho, devendo o funcionário competente atestar
o recebimento do material ou a prestação do serviço correspondente, no verso
da nota fiscal, fatura ou conta.
O último estágio da despesa é o pagamento e consiste na
entrega de numerário ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o
débito ou obrigação. Esse procedimento normalmente é efetuado por
tesouraria, mediante registro no SIAFI do documento Ordem Bancária – OB,
que deve ter como favorecido o credor do empenho.
Esse pagamento normalmente é efetuado por meio de crédito em
conta bancária do favorecido uma vez que a OB especifica o domicílio bancário
do credor a ser creditado pelo agente financeiro do Tesouro Nacional, ou seja,
o Banco do Brasil S/ª.
(Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional – STN)

5. RECEITA E DESPESA PÚBLICAS

5.1 Despesa pública

É o conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos para
custear os serviços públicos (despesas correntes) prestados à sociedade ou
para a realização de investimentos (despesas de capital).
As despesas públicas devem ser autorizadas pelo Poder legislativo,
através do ato administrativo chamado orçamento público. Exceção são as
chamadas despesas extra-orçamentárias.
As despesas públicas devem obedecer aos seguintes requisitos:
 utilidade (atender a um número significativo de pessoas)
 legitimidade (deve atender uma necessidade pública real)
 discussão pública (deve ser discutida e aprovada pelo Poder
Legislativo e pelo Tribunal de Contas)
 41

 possibilidade contributiva (possibilidade da população atender à

carga tributária decorrente da despesa)
 oportunidade
 hierarquia de gastos
 deve ser estipulada em lei
Divide-se, no Brasil, em despesa orçamentária e despesa extra-
orçamentária.

5.1.1 Despesa orçamentária

É aquela que depende de autorização legislativa para ser realizada e
que não pode ser efetivada sem a existência de crédito orçamentário que a
corresponda suficientemente.
Classificam-se em categorias econômicas, também chamadas de
natureza da despesa e tem como objetivo responder à sociedade o que será
adquirido e qual o efeito econômico do gasto público.

5.1.2 Despesa extra-orçamentária

Constituem despesa extra-orçamentária os pagamentos que não
dependem de autorização legislativa, ou seja, não integram o orçamento
público. Se resumem a devolução de valores arrecadados sob título de receitas
extra-orçamentárias.

5.1.3 Processamento da despesa pública

Processamento da despesa é o conjunto de atividades
desempenhadas por órgãos de despesa com a finalidade de adquirir bem ou
serviço.
O processamento da despesa envolve dois períodos ou estágios: a
fixação da despesa e a realização da despesa.

5.1.4 Estágios da despesa

Segundo a legislação vigente no Brasil, Lei 4.320/64, a despesa
passa pelas seguintes fases:
 Fixação (pois segundo a Lei Complementar no 101, de 4 de maio de
2000, a despesa é fixada)
 42

 Empenho;
 Liquidação;
 Pagamento.

5.2 Receita pública

É o montante total em dinheiro recolhido pelo Tesouro Nacional,
incorporado ao patrimônio do Estado, que serve para custear as despesas
públicas e as necessidades de investimentos públicos.
Em sentido amplo, receita pública é o recolhimento de bens aos
cofres públicos, sendo sinônimo de ingresso ou entrada.
Diferencia-se da receita tributária pois ao contrário desta, não está
limitada à arrecadação de tributos e multas, sendo que a receita tributária é um
dos tipos de receita pública.
A receita pública também embarca as receitas das empresas
estatais, a remuneração dos investimentos do Estado e os juros das dívidas
fiscais.
Ingresso - outras entradas que não se consideram receita, é a
receita que não foi arrematada, operações de curso anormal. ex: Antecipação
de Receita Orçamentária.

5.2.1 Classificação da receita pública no Brasil

A receita pública se divide em dois grandes grupos: as receitas
orçamentárias e as extra-orçamentárias.

5.2.2 Receita orçamentária

Receitas orçamentárias são aquelas que fazem parte do orçamento
público estabelecidos na LOA.
a- receitas correntes — destinadas a cobrir as despesas
orçamentárias que visam a manutenção das atividades governamentais;
exemplos:
 receita tributária, receita de Contribuições, receita patrimonial,
receita agropecuária, receita de serviços, receita industrial,
transferências correntes e outras receitas correntes.
 43

b- receitas de capital — provenientes de operações de crédito,

alienações de bens, amortizações de empréstimos concedidos, transferências
de capital e outras receitas de capitais; exemplos:
 operações de crédito, alienação de bens, amortização de
empréstimos concedidos, transferência de capital e outras receitas de
capital.

5.2.3 Receita extra-orçamentária

Receitas extra-orçamentárias são aquelas que não fazem parte do
orçamento público.
Como exemplos temos as cauções, fianças, depósitos para garantia,
consignações em folha de pagamento, retenções na fonte, salários não
reclamados, operações de crédito a curto prazo e outras operações
assemelhadas.
Sua arrecadação não depende de autorização legislativa e sua
realização não se vincula à execução do orçamento.
Tais receitas também não constituem renda para o Estado, uma vez
que este é apenas depositário de tais valores. Contudo tais receitas somam-se
às disponibilidades financeiras do Estado, porém têm em contrapartida um
passivo exigível que será resgatado quando da realização da correspondente
despesa extra-orçamentária.

5.2.4 Processamento da receita pública

Processamento da receita pública é o conjunto de atividades
desenvolvidas pelos órgãos arrecadadores, com o objetivo de arrecadar
dinheiros e bens públicos que, por força de lei ou contrato, pertençam ao
Estado.
O processamento da receita pública abrange dois períodos distintos:
a estimação da receita (onde se elabora a proposta orçamentária) e a
realização da receita.
 44

5.2.5 Estágio da realização da receita

O estágio de realização da receita pública reúne atividades que são
classificadas em estágios que segundo o Regulamento de Contabilidade
Pública, se dividem em fixação, arrecadação e recolhimento.

5.2.6 Resíduos ativos ou restos a arrecadar

Os créditos não lançados e não arrecadados até o último dia do
exercício financeiro a que pertencem constituirão receita no exercício em que
forem arrecadados.
Já os créditos lançados e não arrecadados são, no Brasil,
incorporados ao patrimônio, no ativo permanente, como componente da dívida
ativa.

5.2.7 Contabilização
A receita pública é contabilizada de forma analítica e sintética.
A contabilização analítica é feita no diário da receita orçamentária e
no diário do movimento extra-orçamentário, escriturados por partidas simples.
A escrituração sintética é feita no diário geral pelos totais mensais e
pelo método das partidas dobradas.

6. ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO PROGRAMA

O Orçamento evoluiu ao longo da nossa história, desde o

Orçamento tradicional, com ênfase no gasto, passando pelo Orçamento de
Desempenho até o que denominamos hoje de Orçamento-programa, com
ênfase nas realizações.

6.1 Orçamento tradicional

O Orçamento tradicional era caracterizado apenas por uma simples
planilha contendo uma projeção de receitas e despesas, a serem executadas
no exercício, com a aquisição de bens e serviços públicos. Havia ênfase no
gasto, e não nas realizações que um Governo pretendia executar. Não havia
um planejamento de ações, visando a minimizar ou solucionar um problema do
Estado, como a Educação, a Saúde, etc, com objetivos, propósitos, programas,
custos ou, até mesmo, medidas de desempenho para avaliar estas ações.
 45

Era apenas um documento formal, indicando o que o Governo iria

comprar durante o ano, sem qualquer ligação com um processo de
planejamento ou funções que o Estado deveria desempenhar. Apenas dotava
os órgãos de recursos para pagamentos de materiais ou pessoal, sem se
importar com os objetivos econômicos ou sociais.

6.2 Orçamento desempenho

No Orçamento de desempenho, houve uma tentativa de se melhorar
o processo orçamentário, buscando-se saber onde o Governo gastava o
recurso. Ou seja, tentou-se, de alguma forma, não apenas projetar receitas e
despesas, mas saber onde se estava gastando e porque se estava gastando o
recurso. Em que pese este orçamento ter representado uma evolução do
orçamento tradicional, ainda não poderia ser considerado um orçamento
programa, tendo em vista que lhe faltava uma característica primordial: a
vinculação do orçamento a um sistema de planejamento público.

6.3 Orçamento programa

O Orçamento-programa, criado no Brasil pelo Decreto-Lei nº 200/67,
consagrou a integração entre o planejamento e o orçamento público, uma vez
que, com o seu advento, surgiu a necessidade de se planejar as ações, antes
de executar o Orçamento.
Era preciso, antes de fixar as despesas ou distribuir as receitas,
saber quais as reais deficiências ou necessidades da população e categorizar
as ações necessárias visando à correção ou minimização dos problemas. A
ênfase no orçamento-programa eram as realizações, ou seja, interessava o
que o governo realizava.
No Brasil, o Orçamento-Programa está estruturado em diversas
categorias programáticas, ou níveis de programação, que representam
objetivos da ação governamental em diversos níveis decisórios.

“MUITO OBRIGADO E EXCELENTES ESTUDOS”

 46

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

http://www.portaldodesenvolvimento.com.br/index.php?option=com_content&vi
ew=article&id=317&Itemid=72.

http://www.biblioteca.sebrae.com.br/bds/BDS.nsf/E0008A0F54CD3D43832575
A80057019E/$File/NT00040D52.pdf.

http://www.portaldodesenvolvimento.com.br/conceitos-basicos/81-politicas-
publicas/123-conceitos-de-politicas-publicas.
 47

BATEMAN, Thomas S.; SNELL, Scott A. Administração: novo cenário

competitivo. São Paulo: Atlas, 2006.

BERNARDES, Cyro; MARCONDES, Reynaldo C. Sociologia aplicada à

administração. São Paulo: Saraiva, 2001.

CASTRO, Celso A. P. de. Sociologia aplicada à administração. São Paulo:

Atlas, 2008.

SILVA, José Otacílio da. Elementos de sociologia geral: Marx, Durkheim,

Weber, Bourdieu. Cascavel: Edunioeste, 2004.

Bresser-Pereira, Luiz Carlos (2004) Democracy and Public Management

Reform. Oxford: Oxford University Press.

Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (2005) "Abordagens e

Metodologias Ascendentes para o Desenvolvimento de Fundamentos e
Princípios de Administração Pública: O Exemplo da Análise Organizacional
Baseada em Critérios". Documento apresentado ao Comitê de Especialistas
em Administração Pública, Quarta sessão, Nova Iorque, 4-8 de abril de 2005
(E/C.16/2005/3).

Lloyd G. Nigro, Decision Making in the Public Sector (1984), Marcel Dekker Inc.

David G. Carnevale, Organizational Development in the Public Sector (2002),

Westview Pr.

Jan-Erik Lane, The Public Sector: Concepts, Models and Approaches (1995),
Sage Pubns.

A Primer on Public-Private Partnerships http://blog-

pfm.imf.org/pfmblog/2008/02/a-primer-on-pub.html#more.

http://contasabertas.uol.com.br/WebSite/documentos/glosariodecifrando.pdf.

http://www.orcamento.org.