ESTADO DO MARANHÃO

SECRETARIA DE ESTADO DA SEGURANÇA PÚBLICA

POLÍCIA MILITAR DO MARANHÃO
DIRETORIA DE ENSINO
CENTRO DE FORMAÇÃO E APERFEIÇOAMENTO DE PRAÇAS
Criado pela Lei Estadual nº 3.602, de 04/12/1974
Tel: (98) 3258.2128/2146 Fax: (98) 3245.1944 – End: BR 135, Km 2–Tirirical

DIREITO ADMINISTRATIVO

2015
 APRESENTAÇÃO

Este trabalho representa um esforço coordenado dos integrantes do

Centro de Formação e Aperfeiçoamento de Praças – CFAP e objetiva fomentar
a produção de conhecimento, padronização de procedimentos operacionais e
proporcionar subsídios àqueles interessados em adquirir informações,
proporcionando também base teórica que deverá ser usada por todas as
Unidades Polos de Ensino da PMMA, por ocasião de Cursos de Formação ou
atualização, bem como poderá ser aprimorada e utilizada em outras atividades
de ensino que, com certeza, haverão de acontecer. Certamente, os
conhecimentos não foram exauridos e também não foi essa a nossa pretensão,
mas sim deixarmos nossa parcela de contribuição nesse contexto.

EQUIPE DE COORDENAÇÃO TÉCNICA:

COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA: Ten.Cel QOPM Auceri Becker Martins

(CMT do CFAP) e Maj QOPM Orlandí Cantanhêde Protázio (Sub CMT do
CFAP), Cap QOPM Marco Aurélio Galvão Rodrigues (Chefe da Divisão de
Ensino), Cap QOPM Raimundo Nonato Berredo Neto (Coordenador do Curso
Especial de Formação de Sargentos), Sd PM 479/14 Patryck D’Jardi Alves
Sousa (Auxiliar da STE), Sd PM 984/14 Tiago Antonio Freitas da Silva (Auxiliar
da STE).

Responsável pela edição e aprimoramento textual:

Ten Cel QOPM Auceri Becker Martins - Cmt. CFAP

“Da lapidação de diamantes

oriundos da elite moral e intelectual
da sociedade surgem os soldados da
policia militar”
TC QOPM Laercio Ozorio Bueno.
 MENSAGEM DO COMANDANTE

É por meio da educação que se consolida a cidadania, ensinando

os cidadãos a serem éticos, responsáveis propiciando, com isto, o
desenvolvimento da sociedade.

Como Comandante Geral é de minha responsabilidade buscar a

melhoria da formação do Policial Militar, com o objetivo de prestar um serviço
de qualidade para o público alvo que é a Sociedade Maranhense, através do
Curso Especial de Formação de Sargentos PM 2015. Este curso “A
DISTÂNCIA”, através da Plataforma Moodle, vem propiciar uma inovadora
modalidade de ensino na área de Segurança Pública do nosso Estado,
buscando uma formação de excelência que capacitará nosso Policial Militar,
em especial os sargentos recém-promovidos, a cumprir com a missão
constitucional que lhe é atribuída, onde buscará maior proximidade com a
comunidade maranhense.

Caros alunos esta modalidade de ensino-aprendizagem que é

desenvolvida pela Diretoria de Ensino juntamente com o CFAP, tem por
objetivo tão somente o aperfeiçoamento das técnicas operacionais e
administrativas dos policiais meios, quais sejam, o elo entre as praças e os
oficiais – os sargentos. Neste sentido, desejo toda sorte, aprendizado e
empenho para que juntos possamos enaltecer cada vez mais o nome da nossa
Corporação perante toda a sociedade maranhense.

Que Deus nos proteja.

Muito obrigado!

Cel QOPM José Frederico Gomes Pereira

Comandante Geral da PMMA
 PALAVRAS DO COMANDANTE DO CFAP

O incremento intelectual e técnico na qualidade do serviço dos

profissionais em segurança pública é filosofia de gestão do Centro de
Formação e Aperfeiçoamento de Praças da PMMA desde que travei meu
primeiro contato com o ensino nessa instituição.
O educador militar persegue o objetivo de satisfazer plenamente
nosso cliente e estabelece o conceito de “confiável” para um formando na
prestação de serviços. Alinhados com o discurso de aliança entre modernidade
e tradições, os profissionais desse Centro buscam ininterruptamente, identificar
oportunidades de melhoria a partir da experimentação e aprimoramento de
práticas, nunca indiferentes às possibilidades de inovação, preservando valores
éticos pautados em respeito ao cidadão e ao próprio policial militar.
Em um ano de profunda inquietação social e de eventos da
magnitude de uma eleição presidencial e de uma copa do mundo em nosso
país, enfrentamos o desafio de fazer segurança pública de qualidade. Vivemos
essa nova ordem mundial, sem fronteiras na informação, onde ideologias se
inflamam e paixões transbordam preceitos de respeito, civilidade e urbanidade.
Momento em que a preservação da paz social se faz imperativa, sob pena de
sucumbirmos ante ao caos, o crime e a anarquia.
É na preparação desse profissional que sustentará os alicerces da
democracia nas ruas e nas palavras que debruçamos nossos esforços, talentos
e trabalho incessante. Precisamos estar familiarizados com as frequentes
exigências desse mundo em ebulição social, moral e ideológica, perseguindo
novos instrumentos de aprimoramento e progresso na seara educacional.
Atentos aos acontecimentos do nosso tempo, estamos inaugurando
uma nova gama de ferramental pedagógico, comparável às mais modernas
instituições de ensino da contemporaneidade, ofertando o uso de uma
plataforma virtual extremamente prática, funcional e confiável para o processo
educativo. Trata-se da Plataforma Moodle, fruto do sonho e empenho dos
comandantes que me antecederam na gestão dessa Unidade Escola.
Estaremos disponibilizando esse sistema magnífico durante toda a
extensão dos cursos oferecidos pelo CFAP, com profissionais, oficiais e praças
PMS, gabaritados e treinados por tutores experientes oriundos das
universidades mais respeitáveis do Estado do Maranhão, sempre na busca da
excelência na prestação de nosso serviço aos matriculados no ensino a
distância.
Dessa forma senhores e senhoras, com a alma cheia de vontade e o
semblante humilde, ciente de que estamos recém iniciando essa jornada, que
começamos a trabalhar no ideal proposto por este Centro de Formação, que é
a de aproximar o policial militar da comunidade ampliando seu espectro de
percepções e sensibilidades sem jamais descuidar do seu preparo técnico e
intelectual para a prestação de um serviço à altura das expectativas do nosso
povo.
Reitero o fraterno e sincero abraço de meus predecessores, certo
que darei continuidade à mesma trajetória e ao mesmo sonho comum.
Muito obrigado!

Ten Cel QOPM Auceri Becker Martins - Cmt CFAP

 MÓDULO 02: DIREITO ADMINISTRATIVO
Carga-
Disciplina DIREITO CONSTITUCIONAL 60 h/a
Horária
CAP QOPM Byanca Samara Rosa– SALA 01
CAP QOPM GALVÃO– SALA 02
Cap QOPM Raimundo Nonato Berredo Neto – SALA 03
CAP QOPM LUIS AUGUSTO– SALA 04
Tutores/Instrutores
Cap QOPM Adiel Filho – SALA 05
2º SGT PM CRISANTO– SALA 06
CAP QOPM Fabre Matos Correia– SALA 07
MAJ SAUAYA– SALA 08
Público Alvo Alunos do CEFS
 Criar condições para que o profissional da área de segurança
Objetivo Geral pública possa desenvolver uma conduta ética e cidadã no desempenho
de suas atividades laborativas e sociais.
Organização político-administrativa do Estado democrático de
direito: fundamentos constitucionais do direito administrativo
brasileiro (descentralização política e administrativa): entes
federativos e sua administração pública direta e indireta.
Ementa Princípios constitucionais da administração pública e princípios
legais regedores de sua atividade: seu controle interno e externo.
Poderes e contratos administrativos. Atos administrativos.
Licitações e contratos administrativos. Bens públicos. Serviços
públicos. Agentes administrativos.
Contatos: E-mail e
E-MAIL
telefone geral do EAD OBSERVAÇÃO: Para Diretores, Chefes,
p3eadcefs2015@hotmail.com
2015 Comandantes de Unidades, P/3 e alunos
(para mensagens que desejarem informações gerais sobre
TELEFONE
direcionadas à o EAD 2015.
(98) 98922-1768
Coordenação do EAD
p3eadcefs2015@hotmail.com
e-mail e telefone do CEFS
CAP QOPM Byanca Samara Rosa– SALA 01
byanca.rosa26@gmail.com
CAP QOPM GALVÃO– SALA 02
aureliogr@bol.com.br
Cap QOPM Raimundo Nonato Berredo Neto – SALA 03
E-mails específicos para berredoneto@hotmail.com
ALUNOS/TUTORES CAP QOPM LUIS AUGUSTO– SALA 04
(para dúvidas perguntas, e luisaugustopmma@gmail.com
observações ao Tutor) Cap QOPM Adiel Filho – SALA 05
adielemanu6@gmail.com
2º SGT PM CRISANTO– SALA 06
crisantojr@outlook.com
CAP QOPM Fabre Matos Correia– SALA 07
fabreten@gmail.com
MAJ SAUAYA– SALA 08
nsjr74@hotmail.com

Início do Módulo 30 de janeiro de 2016

CALENDÁRIO DE Término do Módulo 14 de fevereiro de 2016

ATIVIDADES

Data da Verificação do Aprendizado 15 de fevereiro de 2016

 SUMÁRIO

1. FORMAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO........................................ 06

2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.................................................................... 09
3. GESTOR PÚBLICO.................................................................................. 12
4.SERVIÇOS PÚBLICOS............................................................................. 12
5. PODER DE POLÍCIA: CONCEITO, CARACTERÍSTICAS E MEIOS DE
ATUAÇÃO E DIVISÃO NO ATUAL SISTEMA ADMINISTRATIVO
21
BRASILEIRO................................................................................................
6. ATOS ADMINISTRATIVOS...................................................................... 25
7. SERVIDORES PÚBLICOS........................................................................
32
8. PROCESSO ADMINISTRATIVO.............................................................
6. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA........................................................ 38
7. MORALIDADE E PROBIDADE...................................................................
40
FORMAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Tornou-se um ramo autônomo a partir dos séculos XVIII e início do

século XIX, porém, antes desta delimitação temporal existiam normas
administrativas em virtude da existência do Estado, com seus órgãos
encarregados dos exercícios administrativos. Tais normas enquadravam no jus
civile, assim como atualmente se enquadram os demais ramos do direito. Jus
civile é uma locução latina que significa no direito civil dos romanos (jus
quiritium). Era o direito específico da cidade romana, o direito positivo dos
―quirites‖, que eram cidadãos romanos.
Ainda haviam normas esparsas relativas ao funcionamento da
Administração Pública, quanto à competência de seus órgãos, poderes do
Fisco, modalidades de bens públicos que podiam ser usadas pelo povo,
modalidades de servidão pública cujos princípios informativos imprimiam sua
autonomia.
O Direito Administrativo não foi desenvolvido durante a Idade Média,
pois nas monarquias absolutas todo o poder pertencia ao soberano, sendo a
vontade do rei a própria lei (despotismo) que os cidadãos deveriam obedecer
por serem servos ou vassalos.
Trata-se do chamado período denominado Estado de Polícia (Merkl –
1980:93). O direito público se esgotava em um único preceito jurídico, sendo
um direito ilimitado para administrar, estruturado sobre princípios segundo os
quais ―quod regi placuit lex est, the king can do no wrong, lê roi lê peut
mal faire‖. Tal termo latino deve ser traduzido como: o rei não pode ser
submetido aos Tribunais, pois os atos reais se colocam acima de qualquer
ordenamento jurídico.
Assim ficou formulada a teoria da irresponsabilidade do Estado, que tem
aplicação em certos sistemas jurídicos mesmo depois da conquista dos
Estados modernos em benefício dos direitos individuais.
Na Idade Média não haviam Tribunais independentes, sendo que o rei
decidia os conflitos ente os particulares e posteriormente esta função foram
concedidas a delegados subordinados ao soberano.
A obra de Adrea Bonello (1190 a 1275 d. C), dedicava um estudo aos
três últimos livros do Código Jusitiniano abandonados por se dedicarem a
estruturas fiscais e administrativas de um império já inexistente.
Um outro texto importante para o estudo da administração foi o Líber
Constitutionis, publicado pelo parlamento de Melfi em 1231.
No século XIV a a teoria do Estado Moderno é lançado pela obra de
Bartolo Sassoferrato (1313-57).
No entanto a formação do Direito Administrativo (romano autônomo)
teve início com o Direito Constitucional e outros ramos do direito público (fase
do Estado Moderno) com o desenvolvimento do conceito de Estado de Direito,
que se estruturou sobre o princípio da legalidade (o governantes se
submetem à lei constitucional) assim como ao princípio da separação dos
poderes (fixados por Montesquieu) com o objetivo de assegurar os direitos
individuais nas relações entre particulares e entre particulares e Estado.
Mas a afirmação do Direito Administrativo nasceu com as revoluções
que derrotaram o velho regime absolutista da Idade Média e constitui disciplina
própria para reger o Estado Moderno (Estado de Direito).
 Define-se como Estado de Direito porque anuncia normas delimitadoras
da organização do Estado-Poder e de suas ações, balizando as prerrogativas
dos governantes e nas relações com os governadores e suas relações
recíprocas.
O Direito Administrativo só se plasmou como disciplina autônoma no
momento em que o elaborou o processo jurídico para a atuação do Estado-
Poder com programas para suas funções.
Autores consideram o Direito Administrativo como produto da Revolução
Francesa (burguesia contra o reino – querendo assumir o poder) e que só
existiram nos países que adotaram seus princípios defendidos.
O Dr. Prof. Mario G. Losano (1979:68) expões o fato, apontando, que o
país que não lutou pela brusca mudança de regime não existiu Direito
Administrativo, quando defendeu sua tese na França.
Já os Doutores Hauriou (Suíça), Fleiner (Itália) e Zanobini, afirmaram
que o Direito Adminsitrativo foi reconsolidada pela constatação de que de que o
direito inglês (que não sofreu o corte gerado pela Revolução Francesa entre o
sistema feudal e burguês), não o conhece tal direito como conhece os direitos
reais (imobiliários – das coisas), que se encerram em categorias taxativas.
Conclui-se que o Direito Administrativo é um produto europeu continental
pós-revolucionário, não podendo assim, haver a generalização de conceitos
para além destes limites de espaço e de tempo.
O Direito Administrativo se apresenta como o direito que o Estado
burguês utiliza para defesa contra a classe derrubada e contra a classe aliada
no decorrer da revolução, que é reprimida depois da tomada do poder.
O fato de que nem todos os países tiveram a mesma história assim
como também não estruturam o poder da mesma forma, leva a conseqüência
de que o Direito Administrativo tem origens diferentes e desenvolvimento
menor em outros sistemas, como ocorre com o sistema anglo-americano.
O sistema anglo-americano, mesmo estando dentro dos ―direitos‖
existentes dentro do sistema europeu assumem diferenças que são
evidenciadas, pois quanto menos desenvolvido o Direito Administrativo, maior é
a aplicação do direito privado nas relações jurídicas das quais participam o
Estado.
O conteúdo do Direito Administrativo tem variações conforme o tempo e
espaço de acordo como tipo de Estado adotado.
Estado de polícia – tem por finalidade assegurar a ordem pública, tendo
o Direito Aministrativo muito amplo por ser menor a interferência estatal no
domínio da atividade privada.
O Bem-Estar de um Estado não se limita em manter a ordem pública,
mas de inúmeras atividades desenvolvidas na área da saúde, educação,
assistência social, cultura, visando promover o bem estar social (coletivo).
Assim o Direito Administrativo amplia seu conteúdo devido ao
crescimento da máquina estatal e o campo de incidência da burocracia
administrativa.
Verifica-se que o conceito de serviço público amplia-se e o estado
submete a regime jurídico publicístico (qualifica aquilo que se relaciona com o
poder estatal, interesse público ou da coletividadeque ) as atividades que antes
eram reservadas a particulares.
Com a substituição do Estado liberal que visa a liberdade de iniciativa e
pelo Estado-Providência, observa-se a crescente atuação estatal no domínio
econômico, com a criação de novos instrumentos de ação do poder público
para disciplinar e fiscalizar a iniciativa privada com apoio do poder de polícia do
Estado e para exercer atividade econômica no âmbito empresarial.
O Direito Administrativo também foi ampliado até surgir o novo ramo
denominado ―direito econômico‖ com bases em normas parcialmente públicas
e parcialmente privadas.
Desde a primeira organização do Estado, com a organização política e a
atividade de cunho administrativo que exercia, já se notava a atuação da
Administração Pública na sociedade. Todavia, o Direito Administrativo, como
disciplina jurídica, é recente, tendo origem no final do século XVIII e início do
século XIX.
Costuma-se indicar a elaboração da Lei Francesa de 1800, que
organizou a administração daquele Estado, como data do nascimento do
Direito Administrativo. O impulso oficial teria sido dado pela Teoria dos
Poderes, desenvolvida por Montesquieu, em L' Esprit des Lois, em 1748.
Posteriormente, definiu-se em 1789 a tripartição das funções do Estado em
executiva, legislativa e judiciária, ensejando as atividades de governo e
independência aos órgãos incumbidos de realizá-la. Assim, Na França, em
1817, foi instituída a primeira cadeira de Direito Administrativo na Universidade
de Paris. De lá, expandiu-se o Direito Administrativo por toda a Europa e,
posteriormente, para o resto do mundo.
No Brasil, ganhou seus primeiros passos com a instalação obrigatória da
cadeira de Direito Administrativo, por força do Decreto Imperial 608, de 16 de
agosto de 1851, nos cursos jurídicos existentes na época, em Recife e São
Paulo.
A doutrina tem estabelecido alguns critérios para conceituar o Direito
Administrativo, importando relatar os de maior destaque.
Para o critério legalista ou exegético, o Direito Administrativo é
umconjunto de leis administrativas que regulam a Administração Pública de
um determinado Estado. É criticado, pois limita o Direito Administrativo a um
conjunto de leis.
O critério do poder executivo define o Direito Administrativo como o
ramo do direito que regula os atos do Poder Executivo. Não satisfaz, pois os
demais poderes também editam atos administrativos.
Já o critério do serviço público, afirma que o Direito Administrativo
consiste na disciplina que regula a instituição, a organização e a prestação
de serviços públicos. Também insuficiente, pois o Direito Administrativo se
ocupa de outras atividades.
Com base no critério das relações jurídicas, é um conjunto de normas
que regulam a relação entre Administração e administrados. Também não é
útil, pois essa relação também é regulada por outros ramos do Direito.
Pelo critério teleológico ou finalístico, é um sistema formado por
princípios jurídicos que disciplinam a atividade do Estado para o
cumprimento de seus fins. Padece de imperfeição, pois associa o Direito
Administrativo aos fins do Estado.
Para o critério negativista ou residual, compreende o estudo de toda
atividade do Estado que não seja a legalista e a jurisdicional. Por limitar o
Direito Administrativo à sua atividade, não se faz o bastante.
 Finalmente, o critério da administração pública preconiza a idéia de
que o Direito Administrativo é um conjunto de normas que regulam a
Administração Pública[1].
Entretanto, o Direito Administrativo não se deve prender a um ou outro critério,
mas sim refletir a realidade jurídica do seu tempo e espaço.
O conceito mais aceita pela doutrina é a definição dada por Hely Lopes
Meirelles: "o Direito Administrativo é o conjunto harmônico de princípios
jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas
tendentes a realizar, concreta, direta e imediatamente, os fins desejados
pelo Estado".
Destarte, seu objeto principal é o desempenho da função administrativa.
Todas essas normas jurídico-administrativas encontram-se em textos legais
esparsos, afirmando-se, daí, que o Direito Administrativo trata-se de um ramo
do direito não codificado, não sistematizado num único documento legislativo.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O estudo da nomenclatura prospera do sentido de inserir a origem e

fundamentos dos termos no contexto do direito na esfera da Administração
Pública. São indicadas por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello duas versões
para a origem do vocábulo administração. A primeira é que esta vem
de ad(preposição) mais ministro, as, are (verbo), que significa servir, executar;
já a segunda indica que, vem de ad manus trahere, que envolve idéia de
direção ou gestão. Nas duas hipóteses, há o sentido de relação de
subordinação, de hierarquia.
O mesmo autor demonstra que a palavra administrar significa não só
prestar serviço, executá-lo, como, outros sim, dirigir, governar, exercer a
vontade com o objetivo de obter um resultado útil; e que até, em sentido vulgar,
administrar quer dizer traçar programa de ação e executá-lo. A administração
pública deve estar voltada para atender as necessidades e os direitos da
sociedade, pois um Estado não consegue sobreviver sem planejamento e o tal
deve ser sistematizado pelos membros que estão a frente da administração
pública de cada país.

Definição
A administração pública, segundo o autor Alexandre de Moraes, pode
ser definida objetivamente como a atividade concreta, direta, e imediata que o
Estado desenvolve para assegurar os interesses coletivos e subjetivamente
como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a Lei atribui o
exercício da função administrativa do Estado.
A administração pública pode ser direta, quando composta pelos entes
federados (União, Estados, Municípios e DF), ou indireta, quando composta por
entidades autárquicas, fundacionais e paraestatais.
Administração Pública tem como principal objetivo o interesse público,
seguindo os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.
A administração pública é conceituada com base em dois aspectos: objetivo
(também chamado material ou funcional) e subjetivo (também chamado formal
ou orgânico).
 Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro o conceito de
administração pública divide-se em dois sentidos:

Em sentido objetivo, material ou funcional, a

administração pública pode ser definida como a atividade
concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime
jurídico de direito público, para a consecução dos
interesses coletivos. Em sentido subjetivo, formal ou
orgânico, pode-se definir Administração Pública, como
sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos
quais a lei atribui o exercício da função administrativa do
Estado.

Em sentido objetivo é a atividade administrativa executada pelo Estado,

por seus órgãos e agentes, com base em sua função administrativa. É a gestão
dos interesses públicos, por meio de prestação de serviços públicos. É a
administração da coisa pública (res publica).
Já no sentido subjetivo é o conjunto de agentes, órgãos e entidades
designados para executar atividades administrativas.
Assim, administração pública em sentido material é administrar os
interesses da coletividade e em sentido formal é o conjunto de entidades,
órgãos e agentes que executam a função administrativa do Estado.
As atividades estritamente administrativas devem ser exercidas pelo próprio
Estado ou por seus agentes.

Administração direta e indireta

Administração direta é aquela composta por órgãos ligados

diretamente ao poder central, federal, estadual ou municipal. São os próprios
organismos dirigentes, seus ministérios e secretarias;
Administração indireta é aquela composta por entidades com
personalidade jurídica própria, que foram criadas para realizar atividades de
Governo de forma descentralizada. São exemplos as Autarquias, Fundações,
Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. Segundo Granjeiro ], são
essas as características das entidades pertencentes à administração indireta;
Autarquias: serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica
de direito público, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas
da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gestão administrativa e financeira descentralizada.(conf. art 5º, I, do Decreto-
Lei 200/67);
Fundação pública: a entidade dotada de personalidade jurídica de
direito publico, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa,
para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou
entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio
gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por
recursos da União e de outras fontes;
Empresa pública: Empresa Pública - a entidade dotada de
personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital
exclusivo da União, criado por lei específica para a exploração de atividade
econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou
de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas
admitidas em direito.(conf. art 5º, II, do Decreto-Lei 200/67); Conforme dispõe o
art 5º do Decreto-Lei nº 900, de 1969: Desde que a maioria do capital votante
permaneça de propriedade da União, será admitida, no capital da Empresa
Pública, a participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno,
bem como de entidades da Administração Indireta da União, dos Estados,
Distrito Federal e Municípios.
Sociedades de economia mista: a entidade dotada de personalidade
jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade
econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto
pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração
Indireta.(conf. art 5º, III, do Decreto-Lei 200/67). Empresas controladas pelo
Poder Público podem ou não compor a Administração Indireta, dependendo de
sua criação ter sido ou não autorizada por lei. Existem subsidiárias que são
controladas pelo Estado, de forma indireta, e não são sociedades de economia
mista, pois não decorreram de autorização legislativa. No caso das que não
foram criadas após autorização legislativa, elas só se submetem às
derrogações do direito privado quando seja expressamente previsto por lei ou
pela Constituição Federal, como neste exemplo: "Art. 37. XII, CF - a proibição
de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias,
fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas
subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder
público".

Agências reguladoras e executivas

As agências executivas e reguladoras fazem parte da administração

pública indireta, são pessoas jurídicas de direito público interno e consideradas
como autarquias especiais. Sua principal função é o controle de pessoas
privadas incumbidas da prestação de serviços públicos, sob o regime de
concessão ou permissão.

Agências reguladoras
Sua função é regular a prestação de serviços públicos, organizar e fiscalizar
esses serviços a serem prestados por concessionárias ou permissionárias, com
o objetivo garantir o direito do usuário ao serviço público de qualidade. Não há
muitas diferenças em relação à tradicional autarquia, a não ser uma maior
autonomia financeira e administrativa, além de seus diretores serem eleitos
para mandato por tempo determinado. Essas entidades têm as seguintes
finalidades básicas: a) fiscalizar serviços públicos (ANEEL, ANTT, ANAC,
ANTAQ); b) fomentar e fiscalizar determinadas atividades privadas (ANCINE);
c) regulamentar, controlar e fiscalizar atividades econômicas (ANP); d) exercer
atividades típicas de estado (ANVS, ANVISA e ANS).

Agências executivas
São pessoas jurídicas de direito público ou privado, ou até mesmo órgãos
públicos, integrantes da Administração Pública Direta ou Indireta, que podem
celebrar contrato de gestão com objetivo de reduzir custos, otimizar e
aperfeiçoar a prestação de serviços públicos. Seu objetivo principal é a
execução de atividades administrativas. Nelas há uma autonomia financeira e
administrativa ainda maior. São requisitos para transformar uma autarquia ou
fundação em uma agência executiva: a) tenham planos estratégicos de
reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento; b) tenham
celebrado contrato de gestão com o ministério supervisor. José dos Santos
Carvalho Filho cita como agências executivas o INMETRO (uma autarquia) e a
ABIN (apesar de ter o termo "agência" em seu nome, não é uma autarquia,
mas um órgão público).

O GESTOR PÚBLICO

O Gestor Público tem como função gerir, administrar de forma ética,

técnica e transparente a coisa pública, seja esta órgãos, departamentos ou
políticas públicas visando o bem comum da comunidade a que se destina e em
consonância com as normas legais e administrativas vigentes.

Gestão Pública

Nos dias atuais o papel do gestor público na administração das coisas

refentes ao trato das necessidades públicas, vem a maximizar e aperfeiçoar as
demandas que faz-se necessário para alcançar uma gama de objetivos
estabelecidos pelos órgãos governamentais respaldando também os anseios
da comunidade onde está inserida.

SERVIÇOS PÚBLICOS

Noções Gerais: Conceito

Segundo Hely Lopes Meirelles ―serviço público é todo aquele prestado

pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais,
para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou
simples conveniência do Estado‖. São exemplos de serviços públicos: o ensino
público, o de polícia, o de saúde pública, o de transporte coletivo, o de
telecomunicações, etc.

Classificação

Os serviços públicos, conforme sua essencialidade, finalidade, ou seus

destinatários podem ser classificados em:
• públicos;
• de utilidade pública;
• próprios do Estado;
• impróprios do Estado;
• administrativos;
• industriais;
• gerais;
• individuais.
Públicos

São os essenciais à sobrevivência da comunidade e do próprio Estado.

São privativos do Poder Público e não podem ser delegados. Para serem
prestados o Estado pode socorrer-se de suas prerrogativas de supremacia e
império, impondo-os obrigatoriamente à comunidade, inclusive com medidas
compulsórias. Exs.: serviço de polícia, de saúde pública, de segurança.

De Utilidade Pública

São os que são convenientes à comunidade, mas não essenciais, e o

Poder Público pode prestá-los diretamente ou por terceiros (delegados),
mediante remuneração. A regulamentação e o controle é do Poder Público. Os
riscos são dos prestadores de serviço. Exs.: fornecimento de gás, de energia
elétrica, telefone, de transporte coletivo, etc. Estes serviços visam a facilitar a
vida do indivíduo na coletividade.

Próprios do Estado

São os que relacionam intimamente com as atribuições do Poder

Público. Exs.: segurança, política, higiene e saúde públicas, etc. Estes serviços
são prestados pelas entidades públicas (União, Estado, Municípios) através de
seus órgãos da Administração direta. Neste caso, diz-se que os serviços são
centralizados, porque são prestados pelas próprias repartições públicas da
Administração direta. Aqui, o Estado é o titular e o prestador do serviço, que é
gratuito ou com baixa remuneração. Exs.: serviço de polícia, de saúde pública.
Estes serviços não são delegados.

Impróprios do Estado

São os de utilidade pública, que não afetam substancialmente as

necessidades da comunidade, isto é, não são essenciais. A Administração
presta-os diretamente ou por entidades descentralizadas (Autarquias,
Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista, Fundações
Governamentais), ou os delega a terceiros por concessão, permissão ou
autorização. Normalmente são rentáveis e são prestados sem privilégios, mas
sempre sob a regulamentação e controle do Poder Público. Exs.: serviço de
transporte coletivo, conservação de estradas, de fornecimento de gás, etc.

Administrativos

São os executados pela Administração para atender às suas

necessidades internas. Ex.: datilografia, etc.

Industriais

São os que produzem renda, uma vez que são prestados mediante
remuneração (tarifa). Pode ser prestado diretamente pelo Poder Público ou por
suas entidades da Administração indireta ou transferidos a terceiros, mediante
concessão ou permissão. Exs.: transporte, telefonia, correios e telégrafos.
Gerais

São os prestados à coletividade em geral, sem ter um usuário

determinado. Exs.: polícia, iluminação pública, conservação de vias públicas,
etc. São geralmente mantidos por impostos.

Individuais

São os que têm usuário determinado. Sua utilização é mensurável. São

remunerados por tarifa. Exs.: telefone, água e esgotos, etc.

Regulamentação e Controle

A regulamentação e o controle do serviço público cabem sempre ao

Poder Público, o qual tem a possibilidade de modificação unilateral das
cláusulas da concessão, permissão ou autorização. Há um poder discricionário
de revogar a delegação, respondendo, conforme o caso, por indenização.

Princípios do Serviço Público (Requisitos e Direitos do Usuário)

Os requisitos do serviço público são sintetizados em cinco princípios:

1º) permanência (continuidade do serviço);
2º) generalidade (serviço igual para todos);
3º) eficiência (serviços atualizados);
4º) modicidade (tarifas módicas);
5º) cortesia (bom tratamento para o público).

Art. 6º Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço

adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta lei,
nas normas pertinentes e no respectivo contrato.
§ 1º Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade,
continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua
prestação e modicidade das tarifas.
§ 2º A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e
das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do
serviço.
§ 3º Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em
situação de emergência ou após prévio aviso, quando:
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e,
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.
(Lei nº 8.987/95)

Competência da União, Estados e Municípios

A Constituição Federal faz a partição das competências dos serviços públicos.

A matéria está prevista nos arts. 21, 25, §§ 1º e 2º, e 30 da Constituição
Federal.

Competência da União (CF, art. 21 e incisos)

Os serviços que competem à União estão discriminados na Constituição
Federal. São eles:
I - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;
II - explorar diretamente ou mediante concessão as empresas sob o controle
acionário estatal, os serviços telefônicos, telegráficos, ou transmissão de dados
e demais serviços públicos de telecomunicações, assegurada a prestação de
serviços de informações por entidade de direito privado através da rede pública
de telecomunicações explorada pela União;
III - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
a) os serviços de radiodifusão sonora, de sons e imagens e demais serviços de
telecomunicações;
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético
dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os poten-
ciais hidroenergéticos;
c) a navegação aérea, aeroespacial e infra-estrutura aeroportuárias;
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e
fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de
passageiros;
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;
IV - organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e
cartografia de âmbito nacional;
V - executar os serviços de polícia marítima, aérea e de fronteira;
VI - organizar e manter a polícia federal, a polícia rodoviária e ferroviária
federal, a polícia civil, militar e do corpo de bombeiros do Distrito Federal;
VII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e
exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e
reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus
derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:
a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins
pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional;
b) sob regime de concessão ou permissão, é autorizada a utilização de
radioisótopos para a pesquisa e usos medicinais, agrícolas, industriais e
atividades análogas;
VIII - organizar, manter e executar a inspeção do trabalho.

Competência dos Estados (CF, art. 25, §§ 1º e 2º)

―São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam

vedadas por esta Constituição‖. Portanto, são da competência dos Estados a
prestação dos serviços que não sejam da União e do Município. Os Estados
têm competência residual.

Competência dos Municípios (CF, art. 30)

Aos Municípios compete a prestação dos serviços públicos de interesse

local, incluindo o de transporte coletivo.
Competem-lhe também os serviços de educação pré-escolar e de ensino
fundamental (com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado).
Competem-lhe ainda os serviços de atendimento à saúde da população (com a
cooperação técnica e financeira da União e do Estado).
Diz a Constituição Federal:

Art. 30. Compete aos Municípios:

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,

os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que
tem caráter essencial.
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
serviços de atendimento à saúde da população;

Formas de Prestação

A prestação do serviço pode ser centralizada ou descentralizada. Será

centralizada quando o Estado, através de um de seus órgãos, prestar
diretamente o serviço. Será descentralizada quando o Estado transferir a
titularidade ou a prestação do serviço a outras pessoas.
O serviço centralizado é o que permanece integrado na Administração
Direta (art. 4º do Decreto-Lei nº 200/67). A competência para a prestação
destes serviços é da União e/ou dos Estados e/ou dos Municípios. São da
competência da União apenas os serviços previstos na Constituição Federal.
Ao Município pertencem os serviços que se referem ao seu interesse local. Ao
Estado pertencem todos os outros serviços. Neste caso, o Estado tem
competência residual, isto é, todos os serviços que não forem da competência
da União e dos Municípios serão da obrigação do Estado.
Os serviços descentralizados referem-se ao que o Poder Público
transfere a titularidade ou a simples execução, por outorga ou por delegação,
às autarquias, entidades paraestatais ou empresas privadas. Há outorga
quando transfere a titularidade do serviço. Há delegação quando se transfere
apenas a execução dos serviços, o que ocorre na concessão, permissão e
autorização.
A descentralização pode ser territorial (União, Estados, Municípios) ou
institucional (quando se transferem os serviços para as autarquias, entes para-
estatais e entes delegados).
Não se deve confundir descentralização com desconcentração, que é a
prestação dos serviços da Administração direta pelos seus vários órgãos.

É possível descentralizar o serviço por dois diferentes modos:

Outorga

Transferindo o serviço à titularidade de uma pessoa jurídica de direito

público criada para este fim, que passará a desempenhá-lo em nome próprio,
como responsável e senhor dele, embora sob controle do Estado. Neste caso,
o serviço é transferido para uma Autarquia, Empresa Pública ou Sociedade de
Economia Mista. É a outorgada. Os serviços são outorgados. Exs.: Telebrás,
Eletrobrás.
Delegação

Transferindo o exercício, o mero desempenho do serviço (e não a

titularidade do serviço em si) a uma pessoa jurídica de direito privado que o
exercerá em nome do Estado (não em nome próprio), mas por sua conta e
risco. Esta técnica de prestação descentralizada de serviço público se faz
através da concessão de serviço público e da permissão de serviço público. É
a delegação. Os serviços são delegados, sem transferir a titularidade.
A concessão e a permissão podem ser feitas a um particular ou a empresa de
cujo capital participe o Estado, Empresas Públicas e Sociedades de Economia
Mista.
Diz-se por outro lado que a prestação de serviço público é prestado de
modo:
• concentrado – quando apenas órgãos centrais detêm o poder de decisão e
prestação dos serviços. Ocorre em Estados unitários. Não ocorre no Brasil.
• desconcentrado – quando o poder de decisão e os serviços são distribuídos
por vários órgãos distribuídos por todo o território da Administração
centralizada. É o que ocorre no Brasil que é uma República Federativa.
A concentração ou desconcentração são modos de prestação de
serviços pela Administração centralizada, União, Estados e Municípios.

Outorga

Tecemos, agora, algumas considerações sobre os serviços sociais

autônomos, ou Entes de Cooperação.
São pessoas jurídicas de direito privado, criados ou autorizados por lei,
para prestar serviços de interesse social ou de utilidade pública, geridos
conforme seus estatutos, aprovados por Decretos, e podendo arrecadar
contribuições parafiscais. São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins
lucrativos. Podem receber dotações orçamentárias.
Geralmente se destinam à realização de atividades técnicas, científicas
educacionais ou assistencial, como o Sesi, Sesc, Senai, Senac. Revestem a
forma de sociedades civis, fundações ou associações.
Estes entes estão sujeitos à supervisão ministerial, nos termos do
Decreto-Lei nº 200/67, e se sujeitam a uma vinculação ao ministério em cuja
área de competência se enquadrar sua principal atividade. Utilizam-se de
dinheiros públicos, como são as contribuições parafiscais, e devem prestar
contas do regular emprego deste dinheiro, na conformidade da lei competente.
Seus funcionários são celetistas e são equiparados a funcionários públicos
para fins penais. Sujeitam-se a exigência de licitação.

Delegação

É o ato pelo qual o Poder Público transfere a particulares a execução de

serviços públicos, mediante regulamentação e controle pelo Poder Público
delegante.
A delegação pode ser feita por:
• concessão;
• permissão;
• autorização.

Concessão de Serviço Público

Concessão de serviço público é o contrato através do qual o Estado

delega a alguém o exercício de um serviço público e este aceita prestá-lo em
nome do Poder Público sob condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo
Estado, mas por sua conta, risco, remunerando-se pela cobrança de tarifas
diretamente dos usuários do serviço e tendo a garantia de um equilíbrio
econômico-financeiro.
A concessão pode ser contratual ou legal. É contratual quando se
concede a prestação de serviços públicos aos particulares. É legal quando a
concessão é feita a entidades autárquicas e empresas estatais.
A concessão é intuitu personae, isto é, não pode o concessionário
transferir o contrato para terceiros.
A concessão exige:
• autorização legislativa;
• regulamentação por decreto;
• concorrência pública.
O contrato de concessão tem que obedecer à lei, ao regulamento e ao
edital. Por este contrato não se transfere a prerrogativa pública (titularidade),
mas apenas a execução dos serviços. As condições do contrato podem ser
alteradas unilateralmente pelo Poder concedente, que também pode retomar o
serviço, mediante indenização (lucros cessantes).
Nas relações com o público, o concessionário fica sujeito ao
regulamento e ao contrato. Findo o contrato, os direitos e bens vinculados ao
serviço retornam ao poder concedente. O Poder Público regulamenta e
controla o concessionário. Toda concessão fica submetida a normas de ordem
regulamentar, que são a lei do serviço. Estas normas regram sua prestação e
podem ser alteradas unilateralmente pelo Poder Público. Fica também
submetida a normas de ordem contratual, que fixam as cláusulas econômicas
da concessão e só podem ser alteradas pelo acordo das partes. A alteração
das tarifas que remuneram os serviços concedidos se faz por decreto.

Permissão

Permissão de serviço público é o ato unilateral, precário e discricionário,

através do qual o Poder Público transfere a alguém o desempenho de um
serviço público, proporcionando ao permissionário a possibilidade de cobrança
de tarifa aos usuários.
A permissão pode ser unilateralmente revogada, a qualquer tempo, pela
Administração, sem que deva pagar ao permissionário qualquer indenização,
exceto se se tratar de permissão condicionada que é aquela em que o Poder
Público se autolimita na faculdade discricionária de revogá-la a qualquer
tempo, fixando em lei o prazo de sua vigência.
A permissão condicionada é usada geralmente para transportes
coletivos. Neste caso, se revogada ou alterada, dá causas a indenização.
São características da permissão:
• unilateralidade (é ato administrativo e não contrato);
• discricionariedade;
• precariedade;
• intuitu personae.
A revogação da permissão pela Administração pode ser a qualquer
momento, sem que o particular se oponha, exceto se for permissão condicio-
nada.
Os riscos do serviço são por conta do permissionário. O controle do
serviço é por conta da Administração, que pode intervir no serviço.
A permissão não assegura exclusividade ao permissionário, exceto se
constar de cláusula expressa.
Assim como a concessão, a permissão deve ser precedida de licitação
para escolha do permissionário.
Os atos praticados pelos permissionários revestem-se de certa
autoridade em virtude da delegação recebida e são passíveis de mandado de
segurança.
A responsabilidade por danos causados a terceiros é do permissionário.
Apenas subsidiariamente a Administração pode ser responsabilizada pela
culpa na escolha ou na fiscalização do executor dos serviços.

Autorização

É o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público

torna possível ao particular a realização de certa atividade, serviço ou utilização
de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou
predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da
Administração. Exs.: serviço de táxi, serviço de despachante, serviço de
segurança particular.

Características

É ato unilateral da Administração:

• precário;
• discricionário;
• no interesse do particular;
• intuitu personae.

Licitação

Exige-se se for para permissão de serviços públicos (CF, art. 175). Para
a realização de atividade pelo particular ou para a utilização de certos bens,
como regra não se exige a licitação, mas pode-se coletar seleção por outro
sistema.
Há que se observar que os serviços autorizados não se beneficiam da
prerrogativa de serviço público.
Os executores dos serviços autorizados não são agentes públicos, não
praticam atos administrativos e, portanto, não há responsabilidade da Adminis-
tração pelos danos causados a terceiros.
Tarifas

É o preço correspondente à remuneração dos serviços delegados

(concessão, permissão e autorização). Seu preço é pago pelo usuário do
serviço ao concessionário, permissionário ou autoritário, e é proporcional aos
serviços prestados. Não é tributo. A tarifa deve permitir a justa remuneração do
capital pelo que deve incluir em seu cálculo os custos do serviço prestado mais
a remuneração do capital empregado, que vai-se deteriorando e
desvalorizando com o decurso do tempo. As revisões das tarifas são de
exclusiva competência do Poder Público.

Convênios e consórcios

Convênios

Convênios administrativos são acordos firmados por entidades públicas

entre si ou com organizações particulares, para a realização de objetivos de
interesses recíprocos.
São utilizados para a realização de grandes obras ou serviços.

Particularidades

a) Não é contrato. Não há partes. Há partícipes.

b) Os interesses são coincidentes e não opostos como no contrato.
c) Cada um colabora conforme suas possibilidades.
d) Não existe vínculo contratual.
e) Cada um pode denunciá-lo quando quiser.
f) É uma cooperação associativa.
g) Não adquire personalidade jurídica.
h) Não tem representante legal.
i) É instrumento de descentralização (art. 10, § 1º, b, do Decreto-Lei nº 200/67).
j) Não tem forma própria.
l) Exige autorização legislativa e recursos financeiros reservados.
m) Não tem órgão diretivo.

Consórcios

Consórcios administrativos são acordos firmados entre entidades

estatais, autarquias ou paraestatais, sempre da mesma espécie, para a
realização de objetivos de interesse comum dos partícipes.

Diferença com o Convênio

Convênio – é realizado entre partícipes de espécies diferentes.

Consórcios – é realizado entre partícipes da mesma espécie.

Término dos Convênios

 Qualquer partícipe pode denunciá-lo e retirar sua cooperação quando
quiser, ficando responsável pelas obrigações e auferindo as vantagens do
tempo em que participou do Convênio.

PODER DE POLÍCIA: CONCEITO, CARACTERÍSTICAS E MEIOS DE

ATUAÇÃO E DIVISÃO NO ATUAL SISTEMA ADMINISTRATIVO
BRASILEIRO

A partir do estudo do sistema jurídico-administrativo a que se submete a

administração pública, verifica-se que está é composta por dois aspectos
fundamentais para assegurar sua organização e atuação, quais sejam:
prerrogativas (meios para garantir o exercício de suas atividades) e sujeições
(limites impostos à administração com o intuito de garantir os direitos dos
cidadãos).
Neste contexto, o poder de polícia põe em confronto os direitos
individuais dos cidadãos e seu pleno exercício contra o próprio dever da
administração pública em manter e efetivar esses direitos de forma coletiva,
para que o próprio exercício destes pela autonomia privada não se traduza em
lesão a interesse alheio.

CONCEITO

Nas palavras do nobre professor Marçal Justen Filho (Curso de direito

Administrativo 2006 – vu: 393): ―O poder de polícia administrativa é a
competência administrativa de disciplinar o exercício da autonomia privada
para a realização de direitos fundamentais e da democracia, segundo
princípios da legalidade e da proporcionalidade‖.
Nosso próprio código tributário nacional, traz disposto em seu art. 78 a
conceituação legal do instituto, que diz: ―considera-se poder de polícia
atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito,
interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou obtenção de fato, em razão
de interesse público concernente à segurança, higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, no exercício das atividades
econômicas dependentes de concessão ou autorização do poder público, à
tranqüilidade pública ou o respeito à propriedade e aos direitos individuais ou
coletivos‖.
A partir do exposto, podemos conceituar genericamente o poder de
polícia como sendo a atividade administrativa que limita o exercício dos direitos
individuais em beneficio da segurança e bem estar da coletividade.
A expressão poder de polícia tomada por seu sentido amplo, abrange
tantos os atos do executivo quanto do legislativo, refletindo-se conforme nos
ensina Celso Antônio Bandeira de Mello em seu Curso de Direito Administrativo
(vu: 662-685) como: ―medidas do estado que delineiam a esfera juridicamente
tutelada da liberdade e da propriedade dos cidadãos‖.
Ainda segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, a expressão poder de
polícia tomada em seu sentido restrito ―relacionando-se unicamente com as
intervenções, quer gerais ou abstratas (como os regulamentos) quer concretas
e específicas (tais como as autorizações, licenças e injunções) do poder
executivo, destinadas a alcançar o mesmo fim de prevenir e obstar ao
desenvolvimento de atividades particulares contrastantes com os interesses
sociais‖.

FUNDAMENTAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA

O poder de polícia administrativa fundamenta-se basicamente no

princípio da predominância do interesse público sobre o particular, colocando a
administração pública numa posição de supremacia sobre os interesses
particulares, sejam esses interesses sobre pessoas, bens ou atividades,
visando sempre a ordem pública e a paz social. Ou seja, cabe a polícia
administrativa, manter a ordem, vigilância e proteção da sociedade,
assegurando os direitos individuais da população e auxiliando a execução dos
atos e decisões judiciais.
Para que sejam desenvolvidas às atividades referentes ao poder de
polícia, exige-se uma organização de recursos tanto materiais quanto
humanos. Essa atividade possui essencialmente função preventiva e
repressiva, conformando o exercício individual ou coletivo das liberdades à
satisfação de necessidades alheias, produzindo assim a realização de direitos
fundamentais, através da intervenção estatal da administração na órbita
individual e no âmbito subjetivo dos cidadãos.
A partir da evolução social, a promoção à ordem pública passou a adotar
deveres de colaboração ativa, na qual impõe ao cidadão adotar tanto cautelas
omissivas quanto não omissivas, sem as quais se coloca em risco a integridade
alheia.
Contudo, essa atividade estatal é regida pelo principio da legalidade na
qual é assegurada a todos que somente a lei criará ou extinguirá deveres de
agir ou deixar de agir perante a sociedade. Ou seja, é absolutamente ilegal
introduzir ou criar por meio da atividade de poder de polícia, limitação ou
constrangimento não autorizado em lei. Outro princípio que vigora ante o poder
de polícia é o principio da proporcionalidade, na qual qualquer limitação ao
direito só será válida se for adequada (vínculo de causalidade lógico entre a
providência tomada e o resultado pretendido), necessária (menor potencial de
restritividade possível) e compatível com os valores consagrados em nossa
carta magna e nas leis advindas desta (não ofensa a direitos fundamentais).

PODER DE POLÍCIA “ADMINISTRATIVO” OU “JUDICIÁRIO”

Não se confunde a competência do poder de polícia administrativa com

o poder de polícia judiciário. Contudo, alguns autores a diferenciam de maneira
abstrata, na qual dizem que o poder administrativo atua preventivamente,
enquanto a polícia judiciária já teria a sua atuação no âmbito da repressão.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello: ―O que efetivamente aparta
Polícia Administrativa de Polícia Judiciária é que a primeira se predispõe
unicamente a impedir ou paralisar atividades anti-sociais enquanto a segunda
se pré-ordena a responsabilidade dos violadores da ordem jurídica‖.
Num tocante distinto, Celso Ribeiro Bastos diz:

Diferenciam-se ainda ambas as polícias pelo fato de que

o ato fundado na polícia administrativa exaure-se nele
mesmo. Dada uma injunção, ou emanada uma
 autorização, encontra-se justificados os respectivos atos,
não precisando ir buscar o seu fundamento em nenhum
ato futuro. A polícia judiciária busca seu assento em
razões estranhas ao próprio ato que pratica. A perquirição
de um dado acontecimento só se justifica pela intenção de
futuramente submete-lo ao Poder Judiciário.
Desaparecida esta circunstância, esvazia-se igualmente a
competência para a prática do ato

Já para a ilustre professora Odete Medauar, com base nas palavras de

Álvaro Lazzarini nos ensina: ―A polícia administrativa ou poder de polícia
restringe o exercício de atividades ilícitas, reconhecidas pelo ordenamento
como direitos dos particulares, isolados ou em grupo. Diversamente, a polícia
judiciária visa impedir o exercício de atividades ilícitas, vedadas pelo
ordenamento; a polícia judiciária auxilia o Estado e o Poder Judiciário na
prevenção e repressão de delitos‖.
A partir das várias exposições e justificações acima expostas, podermos
verificar que não se pode diferenciar somente pelo caráter preventivo ou
repressivo o poder de polícia administrativa do poder de polícia judiciária, pois
tanto a primeira quanto a segunda possuem ambas as características, mesmo
que de certa forma implícitas ao tipo.
Uma das posições mais respeitadas no momento quanto ao tema
debatido é a formulada pelo já citado professor Marçal Justen Filho, na qual
segundo ele temos que ter em mente que ―o poder de polícia judiciária possui
atuação conexa e acessória em relação à função jurisdicional‖.
Seguindo a mesma linha de pensamento, a professora Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, também usando como base os ensinamentos de Álvaro
Lazzarini nos mostra que: ―o critério que deve ser adotado para fazer tal
diferenciação é a vinculação existente entre a atividade realizada e o
desempenho da função, ou seja, a linha de diferenciação está na ocorrência ou
ao de ilícito penal, na qual quando o ilícito for puramente administrativo (seja
preventivo ou repressivo), a polícia competente é a administrativa. Quando o
ilícito atingir o âmbito penal, será a polícia judiciária que atuará‖.

MEIOS DE ATUAÇÃO

Os meios de que se utiliza o Estado para exercitar o poder de polícia

são: Atos normativos (lei) e atos administrativos unilaterais, quais sejam
medidas preventivas (fiscalização, vistoria, ordem, notificação, autorização,
licença) ou medidas repressivas (dissolução de reunião, interdição de
atividade, apreensão de mercadorias deterioradas), ambas com a finalidade de
coagir o infrator a cumprir a lei. Mas o poder de polícia pode ainda traduzir-se
em ordens verbais ou ser amparado por aparato físico como por exemplo um
semáforo de trânsito.
CARACTERÍSTICAS GERAIS DO PODER DE POLÍCIA

Para que a administração pública consiga manter a ordem e o bem estar

social através do poder de polícia, este deve possuir atributos ou prerrogativas
que auxiliem no controle e manutenção da sociedade como um todo. Esses
atributos são: auto-executoriedade, discricionariedade e coercibilidade.
A auto-executoriedade é o poder que a administração pública tem de
tomar decisões executórias, ou seja, decisões que não precisam do aval do
poder judiciário para serem realizadas como por exemplo apreensões e
interdições. Esse atributo pode ser dividido em dois sub-ramos que são: a
exigibilidade (meios indiretos de coação, como por exemplo à multa) e a
executoriedade (meios diretos de coação como por exemplo a apreensão de
mercadorias). A partir desde atributo, a administração impõe diretamente sua
vontade através de medidas ou sanções necessárias para conter a
conturbação social, buscando assim a normalização e pacificação do sistema.
A decisão da administração pública impõe-se ao particular mesmo
contra sua vontade, visto ser a Administração um órgão do Estado, um fiscal da
lei. Diante desta situação, o único meio para o particular se opor à decisão
tomada pela administração é o Poder Judiciário, conforme garante nossa
constituição em seu Artigo 5º, inciso XXXV ―A lei não excluirá da apreciação do
poder judiciário lesão ou ameaça a direito‖.
A discricionariedade ocorre quando a própria lei da margem de liberdade
para analisar a situação separadamente, ou seja, a administração tem o dever-
poder de analisar o caso concreto. Este fato ocorre devido ao legislador, não
conseguir prever todas as hipóteses ou situações em que deverá atuar. Nestes
casos, ante o aparecimento de brechas jurídicas deixadas pelo legislador, a
Administração terá que realizar a própria análise, decidir qual o melhor meio,
momento e sanção aplicável para a situação.
Na maior parte das medidas de polícia, a discricionariedade esta
presente. Contudo a casos que a lei determina que a Administração deva
adotar soluções já pré-estabelecidas pelo legislador, sem qualquer forma de
discricionariedade, sem qualquer análise subjetiva do caso. Neste caso,
teremos o poder vinculado.
Quanto ao tributo coercibilidade, este está contido nas medidas auto-
executórias da administração, ou seja, a coercibilidade é indissociável da auto-
executoriedade. Esta medida da polícia é dotada de força coercitiva, podendo
ser ainda classificada como sendo poder de polícia dotado de atividade
negativa ou positiva.
Em sua maioria, as atividades realizadas pela administração pública em
face dos administrados são negativas, na qual os particulares sofrem uma
limitação em sua liberdade de atuação, abstenção a liberdade do particular, ou
seja, uma obrigação de não fazer, imposta pela própria Administração. Como
por exemplo, podemos citar o exame de habilitação para motorista,
procedimento este adotado para exigir um mínimo de qualificação necessária
para o motorista poder trafegar pelas nossas vias, sem por em risco a
coletividade.
Já no que diz respeito à atividade positiva, está desenvolverá uma
atividade que vai trazer um acréscimo aos indivíduos, isoladamente ou em
conjunto. A Administração exerce uma atividade material, que vai trazer um
benefício ao cidadão. Um exemplo é quando a Administração executa os
serviços de energia elétrica ou distribuição de água e gás.
A partir do exposto podemos verificar o quanto significativo é o poder de
polícia para a administração pública, visto que é diante deste instituto que a
administração consegue organizar e manter a sociedade num estado de
cooperação, visando sempre à paz e o desenvolvimento da coletividade.

ATOS ADMINISTRATIVOS

A Administração Pública realiza sua função executiva através de atos

jurídicos denominados atos administrativos. Não se confundem com atos
emanados do Legislativo ou do Judiciário, quando desempenham suas
atribuições específicas. Embora a prática de atos administrativos caiba, a
princípio, aos órgãos executivos, as autoridades do Judiciário e do Legislativo
também os praticam de forma restrita, ao ordenarem seus próprios serviços,
dispor sobre seus servidores, etc.
Conceito: O conceito de ato administrativo é baseado no de ato jurídico,
diferenciando-se deste pela finalidade pública.
Ato administrativo é toda manifestação unilateral da vontade da
Administração Pública, que agindo nessa qualidade, tenha por fim
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar
direitos, ou impor obrigações aos administrados e a si própria.
É importante lembrar que condição essencial para o ato administrativo é
que a Administração Pública aja nessa qualidade, usando a supremacia do
Poder Público.
O ato administrativo difere do fato administrativo. Fato administrativo é a
realização material da Administração Pública, em cumprimento de alguma
decisão. Embora estejam ligados, não se confundem.

REQUISITOS
Independentemente de sua classificação, o ato administrativo tem cinco
requisitos básicos, que são: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.

COMPETÊNCIA : condição para a validade do ato. Nenhum ato pode ser

realizado validamente sem que o agente disponha de poder legal para tal. A
competência resulta da lei. Todo ato emanado de agente incompetente ou
realizado além do limite de que dispõe a autoridade competente, é INVÁLIDO.
A competência pode ser delegada ou avocada, desde que permitido pelas
normas reguladoras da Administração. A competência é um elemento
vinculado, não pode ser alterado discricionariamente.

FINALIDADE: outro requisito essencial ao ato administrativo é a finalidade. O

objetivo sempre será o interesse público. Assim, a finalidade é elemento
vinculado, pois não se admite ato administrativo sem finalidade pública. Os
atos administrativos que não objetivam o interesse público são NULOS.
A finalidade do ato está sempre indicada na lei, não cabendo ao
administrador sua escolha. Caso o administrador altere a finalidade expressa
na norma legal, estaremos diante do DESVIO DE PODER.
FORMA: é o revestimento exteriorizador do ato administrativo. Trata-se
de outro elemento vinculado, ou seja, está indicado na lei. Se os atos jurídicos
entre particulares podem ser aperfeiçoados com liberdade de forma, isto é
exceção quando se trata de ato administrativo.
A forma normal dos atos administrativos é a escrita, embora possam ser
realizados através de ordens verbais e até através de sinais convencionais.
Estes últimos só serão admitidos em caso de urgência.
Do mesmo modo que sua realização é formal, a modificação ou
revogação do ato administrativo também o é. A inobservância da forma é
motivo para invalidade do ato.
MOTIVO: é o fato que autoriza a autoridade à realização do ato
administrativo. Pode ser vinculado, quando expresso em lei, ou discricionário,
quando a critério do administrador.
"O ato discricionário, quando motivado, fica vinculado ao motivo que lhe
serviu de suporte, com o que se verificado ser o mesmo falso ou inexistente,
deixa de subsistir".
OBJETO: o objeto identifica-se com o conteúdo do ato, através do qual a
Administração manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta situações
preexistentes.
No caso dos atos discricionários, o objeto fica sujeito à escolha do Poder
Público. Nesse caso, estamos diante do mérito administrativo.
Na Administração pública brasileira, um ato administrativo é o ato
jurídico que concretiza o exercício da função administrativa do Estado. Como
todo ato jurídico, constitui, modifica, suspende, revoga situações jurídicas. Em
geral, os autores adotam o conceito restrito de ato administrativo, restringindo o
uso do conceito aos atos jurídicos individuais e concretos que realizam a
função administrativa do Estado. O ato administrativo é a forma jurídica básica
estudada pelo direito administrativo.
Para José dos Santos Carvalho Filho, o ato administrativo é a
exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus
delegatários que, sob regime de direito público, visa à produção de efeitos
jurídicos, com o fim de atender ao interesse público.
Segundo o Professor Hely Lopes Meyrelles, " o ato administrativo é toda
manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo
nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir,
modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos seus
administrados ou a si própria."
Já para Celso Antônio Bandeira de Mello, o Ato administrativo é a
"declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes - como, por exemplo, um
concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas,
manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de
lhe dar cumprimento, sujeitas a controle de legitimidade por órgão judicial."

Condições de existência

A administração pública deve usar de sua supremacia de poder público

para a execução do ato administrativo. Todo ato administrativo é ato jurídico
de direito público. Há atos daAdministração que não são atos administrativos
em sentido estrito, pois a Administração também pode praticar atos de direito
privado. Os atos de direito privado praticados pela Administração estão na
categoria dos atos da administração, mas não na categoria dos atos
administrativos.
 Mantenha manifestação de vontade apta; Provenha de agente
competente, com finalidade pública e revestido na forma legal;

Requisitos dos atos administrativos

Diz respeito aos requisitos para a validade de um ato administrativo:
Competência: Conjunto de poderes que a lei confere aos agentes
públicos para que exerçam suas funções com eficiência e assim assegurem o
interesse público. A competência é um poder-dever, é uma série de poderes,
que o ordenamento outorga aos agentes públicos para que eles possam
cumprir a contento seu dever de atingir da melhor forma possível o interesse
público. Nenhum ato será válido se não for executado por autoridade
legalmente competente. É requisito de ordem pública, ou seja, não pode ser
derrogado pelos interessados nem pela administração. Pode, no entanto, ser
delegada (transferência de funções de um sujeito, normalmente para outro
hierarquicamente inferior) e avocada (órgão superior atrai para si a
competência para cumprir determinado ato atribuído a outro inferior). Se a
competêcia for, legalmente, exclusiva de certo órgão ou agente, não poderá
ser delegada ou avocada.
Características da competência:
A mais importante de todas as característica desse requisito é a
irrenunciabilidade, que tem caráter relativo, e o que a relativiza são os institutos
da delegação e avocação.
Inderrogabilidade: A competência não pode ser derrogada, isto é, a
modificação de seu conteúdo ou titularidade não pode ser operada por mero
acordo de vontades entre particulares e/ou agentes públicos. Trata-se de uma
característica de caráter absoluto.
Improrrogabilidade: Veda-se aos agentes públicos que atuem além da
lei, ou seja, além das competências previstas em lei. Tem caráter relativo, pois
se refere ao exercício da competência (passível de transferência através
delegação e avocação) e não à sua titularidade.
Imprescritibilidade: As competências devem ser exercidas a qualquer tempo. O
agente público é obrigado a exercer suas competências a qualquer tempo,
salvo nas hipóteses a que a lei estabelece prazos da administração.
Finalidade: Deve sempre ser o interesse público. É o objetivo que a
administração pretende alcançar com a prática do ato administrativo, sendo
aquela que a lei institui explícita ou implicitamente, não sendo cabível que o
administrador a substitua por outra. A finalidade deve ser sempre o interesse
público e a finalidade específica prevista em lei para aquele ato da
administração. É nulo qualquer ato praticado visando exclusivamente ao
interesse privado, no entanto é válido o ato visando ao interesse privado
(desde que, cumulativamente, ele vise também ao interesse público).
Forma: É o revestimento exteriorizador do ato administrativo. Todo ato
administrativo é, em princípio, formal. Em sentido amplo, a forma é o
procedimento previsto em lei para a prática do ato administrativo. Em sentido
estrito, refere-se ao conjunto de requisitos formais que devem estar presentes
no ato administrativo.
Motivo: É a situação de direito ou de fato que autoriza ou determina a
realização do ato administrativo, podendo ser expresso em lei (atos vinculados)
ou advir do critério do administrador (ato discricionário)[1]. Difere da motivação,
que é a exposição dos motivos.
 Objeto ou conteúdo: É o efeito jurídico imediato que o ato deve
produzir. Por exemplo, o ato administrativo de demissão produz o desligamento
do servidor público.

Teoria dos motivos determinantes

Segundo essa teoria, o motivo do ato administrativo deve sempre
guardar compatibilidade com a situação de fato que gerou a manifestação de
vontade. Assim sendo, se o interessado comprovar que inexiste a realidade
fática mencionada no ato como determinante da vontade, estará ele
irremediavelmente inquinado de vício de legalidade. É de ressaltar que sempre
que o motivo for discricionário o objeto também será.
Mérito
O conceito de mérito do ato administrativo — empregado entre os
administrativistas brasileiros por influência da doutrina italiana[2] — traduz-se na
valoração dos motivos e na escolha do objeto desse ato, tarefas que podem
ser expressamente atribuídas pela lei ao agente que realizar determinados atos
nela previstos. A conveniência, oportunidade e justiça do ato administrativo
somente podem ser objeto de juízo da Administração Pública quando o ato a
ser praticado for caracterizado em lei como discricionário.
Os atos administrativos podem ser classificados em discricionários ou
vinculados. Os atos discricionários são atos realizados mediante critérios de
oportunidade, conveniência, justiça e eqüidade, implicando maior liberdade de
atuação da Administração. Em análise sob o ângulo dos requisitos do ato
administrativo, competência, finalidade e forma sempre vinculam o
administrador, mesmo nos atos discricionários. Assim,
apenas motivo e objeto tornam-se mais abertos para a livre decisão do
administrador no caso de um ato discricionário.[1]
Os atos administrativos vinculados, ao seu turno, possuem todos os
seus requisitos definidos em lei, de modo que não está presente nesses atos o
conceito de mérito. Nos atos vinculados, o administrador não tem liberdade de
atuação e está rigidamente atrelado ao que dispõe a lei.
A doutrina jurídica brasileira frisa a diferença entre discricionariedade e
arbitrariedade. Mesmo nos atos discricionários, a liberdade de decisão da
Administração Pública fica limitada pelas balizas da legislação. Se a apreciação
subjetiva do administrador não se ativer aos limites permitidos em lei, tornar-se-
á um juízo arbitrário e passível de questionamento.
Atributos
Presunção de legitimidade: Decorrente do princípio da legalidade da
administração, o que faz esta presunção ser inerente ao nascimento do ato
administrativo, ou seja, todos os atos nascem com ela. Tal pressuposto faz
com que o ônus da prova em questão de invalidade do ato administrativo se
transfira para quem a invoca, fazendo que o ato seja de imediata execução,
mesmo argüido de vícios que o invalidem.
Auto-executoriedade: torna possível que a administração execute de
imediato o ato administrativo, independentemente de ordem judicial.Existem
duas exceções para a não auto-executoriedade, sendo que umas delas é que
tem que haver o processo de execução.
Imperatividade ou Coercibilidade: impõe a coercibilidade para o
cumprimento ou execução do ato administrativo, decorrendo da própria
existência do ato, independentemente da declaração de validade ou invalidade
daquele.
Exigibilidade: coerção indireta, no Direito administrativo corresponde à
multa.
Tipicidade: O ato administrativo deve corresponder a tipos previamente
definidos pela lei para produzir os efeitos desejados. Assim, para cada caso, há
a previsão de uso de certo tipo de ato em espécie. A esse atributo denomina-se
tipicidade. A lei deve sempre estabelecer os tipos de atos e suas
conseqüências, garantindo ao particular que a Administração Pública não fará
uso de atos inominados, impondo obrigações da forma não prevista na lei. Por
igual motivo, busca impedir a existência de atos totalmente discricionários, pois
eles sempre deverão obediência aos contornos estipulados em lei, contudo a
tipicidade está presente somente nos atos administrativos unilaterais.

Procedimento administrativo
É a sucessão ordenada de operações que propiciam a formação de um
ato final objetivado pela administração pública. Constitui-se de atos
intermediários, preparatórios e autônomos, porém, sempre interligados, de
maneira tal que a sua conjugação dá conteúdo e forma ao ato principal.

Classificação:

Quanto à supremacia do poder público

Atos de império: atos onde o poder público age de forma imperativa
sobre os administrados, impondo-lhes obrigações, por exemplo. Exemplos de
atos de império: a desapropriação e a interdição de atividades.
Atos de expediente: são aqueles destinados a dar andamento aos
processos e papéis que tramitam no interior das repartições.
Os atos de gestão (praticados sob o regime de direito privado. Ex:
contratos de locação em que a Administração é locatária) não são atos
administrativos, mas são atos da Administração. Para os autores que
consideram o ato administrativo de forma ampla(qualquer ato que seja da
administração como sendo administrativo), os atos de gestão são atos
administrativos.

Quanto à natureza do ato

Atos-regra: traçam regras gerais (regulamentos).
Atos subjetivos: referem-se a situações concretas, de sujeito
determinado.
Atos-condição: são os que permitem que o administrado escolha se irá
submeter-se à regulamentação do poder público, ou seja, somente surte efeitos
caso determinada condição se cumpra.

Quanto ao regramento
Atos vinculados: possui todos seus elementos determinados em lei, não
existindo possibilidade de apreciação por parte do administrador quanto à
oportunidade ou à conveniência. Cabe ao administrador apenas a verificação
da existência de todos os elementos expressos em lei para a prática do ato.
Caso todos os elementos estejam presentes, o administrador é obrigado a
praticar o ato administrativo; caso contrário, ele estará proibido da prática do
ato.
Atos discricionários: o administrador pode decidir sobre o motivo e sobre
o objeto do ato, devendo pautar suas escolhas de acordo com as razões de
oportunidade e conveniência.[1] A discricionariedade é sempre concedida por lei
e deve sempre estar em acordo com o princípio da finalidade pública. O poder
judiciário não pode avaliar as razões de conveniência e oportunidade (mérito),
apenas a legalidade, a competência e a forma (exteriorização) do ato.

Quanto à formação
Atos simples: resultam da manifestação de vontade de apenas um órgão
público.
Atos complexos: resultam da manifestação de vontade de mais de um órgão
público.
Atos compostos: são os praticados por um órgão, porém necessitam da
aprovação de outro órgão.

Quanto aos efeitos

Constitutivo: gera uma nova situação jurídica aos destinatários. Pode ser
outorgado um novo direito, como permissão de uso de bem público, ou
impondo uma obrigação, como cumprir um período de suspensão.
Declaratório: simplesmente afirma ou declara uma situação já existente,
seja de fato ou de direito. Não cria, transfere ou extingue a situação existente,
apenas a reconhece. Também é dito enunciativo. É o caso da expedição de
uma certidão de tempo de serviço.
Modificativo: altera a situação já existente, sem que seja extinta, não
retirando direitos ou obrigações. A alteração do horário de atendimento da
repartição é exemplo desse tipo de ato.
Extintivo: pode também ser chamado desconstitutivo, que é o ato que
põe termo a um direito ou dever existentes. Cite-se a demissão do servidor
público.

Quanto à abrangência dos efeitos

Internos: destinados a produzir seus efeitos no âmbito interno da
Administração Pública, não atingindo terceiros, como as circulares e pareceres.
Externos: tem como destinatárias pessoas além da Administração
Pública, e, portanto, necessitam de publicidade para que produzam
adequadamente seus efeitos. São exemplos a fixação do horário de
atendimento e a ocupação de bem privado pela Administração Pública.

Quanto à validade
Válido: é o que atende a todos os requisitos legais: competência,
finalidade, forma, motivo e objeto. Pode estar perfeito, pronto para produzir
seus efeitos ou estar pendente de evento futuro.
Nulo: é o que nasce com vício insanável, ou seja, um defeito que não
pode ser corrigido. Não produz qualquer efeito entre as partes. No entanto, em
face dos atributos dos atos administrativos, ele deve ser observado até que
haja decisão, seja administrativa, seja judicial, declarando sua nulidade, que
terá efeito retroativo, desde o início, entre as partes. Por outro lado, deverão
ser respeitados os direitos de terceiros de boa-fé que tenham sido atingidos
pelo ato nulo. Cite-se a nomeação de um candidato que não tenha nível
superior para um cargo que o exija. A partir do reconhecimento do erro, o ato é
anulado desde sua origem. Porém, as ações legais eventualmente praticadas
por ele durante o período em que atuou permanecerão válidas.
Anulável: é o ato que contém defeitos, porém, que podem ser sanados,
convalidados. Ressalte-se que, se mantido o defeito, o ato será nulo; se
corrigido, poderá ser "salvo" e passar a válido. Atente-se que nem todos os
defeitos são sanáveis, mas sim aqueles expressamente previstos em lei e
analisados no item seguinte.
Inexistente: é aquele que apenas aparenta ser um ato administrativo,
manifestação de vontade da Administração Pública. São produzidos por
alguém que se faz passar por agente público, sem sê-lo, ou que contém um
objeto juridicamente impossível. Exemplo do primeiro caso é a multa emitida
por falso policial; do segundo, a ordem para matar alguém.

Quanto à executabilidade
Perfeito: é aquele que completou seu processo de formação, estando
apto a produzir seus efeitos. Perfeição não se confunde com validade. Esta é a
adequação do ato à lei; a perfeição refere-se às etapas de sua formação.
Imperfeito: não completou seu processo de formação, portanto, não está
apto a produzir seus efeitos, faltando, por exemplo, a homologação,
publicação, ou outro requisito apontado pela lei.
Pendente: para produzir seus efeitos, sujeita-se a condição ou termo,
mas já completou seu ciclo de formação, estando apenas aguardando o
implemento desse acessório, por isso não se confunde com o imperfeito.
Condição é evento futuro e incerto, como o casamento. Termo é evento futuro
e certo, como uma data específica.
Consumado: é o ato que já produziu todos os seus efeitos, nada mais
havendo para realizar. Exemplifique-se com a exoneração ou a concessão de
licença para doar sangue.

Espécies de ato administrativo.

Segundo Hely Lopes Meirelles, podemos agrupar os atos administrativos

em 5 cinco tipos:
Atos normativos: são aqueles que contém um comando geral do
Executivo visando ao cumprimento de uma lei. Podem apresentar-se com a
característica de generalidade e abstração (decreto geral que regulamenta uma
lei), ou individualidade e concreção (decreto de nomeação de um servidor).
Segundo Márcio Fernando Elias Rosa são exemplos: regulamento, decreto,
regimento e resolução.
Atos ordinatórios: são os que visam a disciplinar o funcionamento da
Administração e a conduta funcional de seus agentes. Emanam do poder
hierárquico, isto é, podem ser expedidos por chefes de serviços aos seus
subordinados. Logo, não obrigam aos particulares.Segundo Rosa, são
exemplos: instruções, avisos, ofícios, portarias, ordens de serviço ou
memorandos.
Atos negociais: são todos aqueles que contêm uma declaração de
vontade da Administração apta a concretizar determinado negócio jurídico ou a
deferir certa faculdade ao particular, nas condições impostas ou consentidas
pelo Poder Público.De acordo com Rosa, são exemplos: licença, autorização e
permissão.
Atos enunciativos: são todos aqueles em que a Administração se limita a
certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma opinião sobre determinado
assunto, constantes de registros, processos e arquivos públicos, sendo
sempre, por isso, vinculados quanto ao motivo e ao conteúdo.Segundo Rosa,
são exemplos: certidões, atestados e pareceres.
Atos punitivos: são aqueles que contêm uma sanção imposta pela lei e
aplicada pela Administração, visando a punir as infrações administrativas e
condutas irregulares de servidores ou de particulares perante a
Administração.Segundo Rosa, são exemplos: multa administrativa, interdição
administrativa, destruição de coisas e afastamento temporário de cargo ou
função pública.

Extinção dos atos administrativos

Extinção natural: extingue-se pelo natural cumprimento do ato.

Revogação: em virtude de a administração não mais julgar oportuno e
conveniente o ato administrativo, pode aquela revogá-lo motivadamente e
garantindo a ampla defesa dos interessados, fazendo cessar seus efeitos a
partir do momento da revogação. Assim, todos os efeitos surgidos enquanto o
ato permaneceu válido também o são. A revogação é prerrogativa da
administração, não podendo ser invocada por meio judicial.
Anulação ou invalidação: se um ato administrativo possuir vícios
insanáveis, deve a administração anulá-lo de ofício ou por provocação de
terceiro. Também o judiciário pode anular tal ato. A anulação age
retroativamente, ou seja, todos os efeitos provocados pelo ato anulado também
são nulos.
Convalidação: não é espécie de extinção, mas sim o processo de que se
vale a administração para aproveitar atos administrativos com vícios sanáveis,
de modo a confirmá-los no todo ou em parte. Convalidam-se tais atos pelos
seguintes modos:
Retificação: a autoridade que praticou o ato ou seu superior hierárquico
decide sanar o ato inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que
o vicia;
Reforma ou conversão: o novo ato suprime a parte inválida do anterior,
mantendo sua parte válida.
Cassação: extingue-se o ato administrativo quando seu beneficiário
descumpre as condições que permitiam a manutenção do ato e seus efeitos.
Caducidade ou decaimento: ocorre a retirada de um ato administrativo
se advir legislação que impeça a permanência da situação anteriormente
consentida, ou seja, o ato perde seus efeitos jurídicos em virtude de norma
superveniente contrária àquela que respaldava a prática do ato.

SERVIDORES PÚBLICOS

Primeiramente, cumpre definir qual a correta terminologia a ser utilizada

para tecer comentários acerca do ocupante de cargo público e de sua
conseqüente relação jurídica com a Administração Pública.
 Servidor público é o termo utilizado, lato sensu, para designar "as
pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às entidades da
Administração Indireta, com vínculo empregatício e mediante remuneração
paga pelos cofres públicos."
Dentro deste conceito, compreendem-se:
1 – os servidores estatutários, ocupantes de cargos públicos providos
por concurso público, nos moldes do art. 37, II, da Constituição Federal, e que
são regidos por umestatuto, definidor de direitos e obrigações;
2 – os empregados públicos, ocupantes de emprego público também
provido por concurso público (art. 37, II, da CF), contratados sob o regime da
CLT. São também chamados de funcionários públicos;
3 – e os servidores temporários, que exercem função pública (despida
de vinculação a cargo ou emprego público), contratados por tempo
determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse
público (art. 37, IX, da CF), prescindindo de concurso público.
Os servidores estatutários submetem-se a um estatuto, estabelecido em
lei, para cada uma das unidades da federação. Os novos servidores, portanto,
ao serem investidos no cargo, já ingressam numa situação jurídica previamente
delineada, não podendo modificá-la, mesmo com a anuência da Administração,
uma vez que o estatuto é lei e, portanto, norma pública, cogente, inderrogável
pelas partes.
Os empregados ou funcionários públicos também preenchem seus
cargos através de concurso público e submetem-se a todos os demais
preceitos constitucionais referentes à investidura, acumulação de cargos,
vencimentos e determinadas garantias e obrigações previstas no Capítulo VII
de nossa Lei Maior. Entretanto, são contratados pelo regime da legislação
trabalhista (em especial pela CLT), com algumas alterações lógicas
decorrentes do Direito Administrativo. Sendo assim, os Estados e os
Municípios não podem alterar suas garantias trabalhistas, pois somente a
União detêm a competência para legislar sobre Direito do Trabalho, conforme
reza o artigo 22, I, da CF.
Pode-se dizer, então, que o servidor público celetista subordina-se a
dois sistemas, integrados e dependentes: 1º - ao sistema da administração
pública; 2º - ao sistema funcional trabalhista. O primeiro impõe suas regras da
impessoalidade do administrador, da publicidade, da legalidade, da moralidade
administrativa, da oportunidade, bem como motivação do ato administrativo; o
segundo traça simplesmente os contornos dos direitos e deveres mútuos na
execução do contrato e dos efeitos da extinção do mesmo.
Portanto, de uma forma bem simplista, é conveniente afirmar que a
Administração Pública, quando contrata pela CLT, equipara-se ao empregador
privado, sujeitando-se aos mesmos direitos e obrigações deste.
Já os servidores da terceira categoria (temporários) são contratados
para exercer funções temporárias, através de um regime jurídico especial a ser
disciplinado em lei de cada unidade da federação. Ressalte-se que é admitida
apenas a contratação temporária, sendo intolerável a posterior admissão deste
servidor para cargo efetivo (sem a realização de concurso público).
Por fim, analisando profundamente o tema, chega-se à conclusão que o
servidor público (em seu conceito genérico) não somente faz parte da
Administração Pública; ele efetivamente é o Estado, ente abstrato, devendo ser
representado por pessoas físicas, que exercerão seu cargo ou função visando
ao interesse público e ao bem comum (teoria subjetiva da Administração
Pública).
O Estado e seus órgãos públicos são, pois, entidades reais, porém
abstratas (seres de razão), não possuindo vontade nem ação, no sentido de
vida psíquica ou anímica próprias, as quais somente os seres biológicos podem
possuí-las.
No entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello:
"Então, para que tais atribuições se concretizem e ingressem no mundo
natural é necessário o concurso de seres físicos, prepostos à condição de
agentes. O querer e o agir destes sujeitos é que são, pelo Direito, diretamente
imputados ao Estado (manifestando-se por seus órgãos), de tal sorte que,
enquanto atuam nesta qualidade de agentes, seu querer e seu agir são
recebidos como o querer e o agir dos órgãos componentes do Estado; logo, do
próprio Estado. Em suma, a vontade e a ação do Estado (manifestada por seus
órgãos, repita-se) são constituídas na e pela vontade e ação dos agentes; ou
seja: Estado e órgãos que o compõem se exprimem através dos agentes, na
medida em que ditas pessoas físicas atuam nesta posição de veículos de
expressão do Estado."

Agentes Políticos

Dentro do conceito acima, temos os chamados Agentes Políticos, que

são o formadores da vontade superior do Estado (encontram-se em todas as
cúpulas dos poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário e Ministério Público).
Ocupam cargos na alta estrutura da Administração Pública (são os que
comandam). Exercem funções governamentais, judiciais, quase judiciais;
elaborando normas legais, conduzindo os negócios públicos, decidindo e
atuando com independência nos assuntos da sua competência. São
autoridades supremas do governo ou administração
Assim, os servidores públicos são Pessoas físicas incumbidas, definitiva
ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal
O cargo ou função pertence ao Estado e não ao agente que o exerce,
razão pela qual o Estado pode suprimir ou alterar cargos e funções. É preciso,
aqui, distinguir entre cargo e função. Os cargos são os lugares criados no
órgão para serem providos por agentes, que exercerão suas funções na forma
legal.
O cargo integra o órgão, enquanto o agente, como pessoa física,
unicamente titulariza o cargo para servir ao órgão. órgão, função e cargo são
criações abstratas da lei, são instituições encarnadas pelo agente, que é
pessoa física. A função é o encargo atribuído aos órgãos, cargos e agentes.
Na organização do funcionalismo, a administração cria cargos e funções,
institui classes e carreiras, faz provimentos e lotações, estabelece vencimentos
e vantagens, e delimita deveres e direitos. Portanto, cargo público é o lugar
instituído na organização do funcionalismo, com denominação específica,
atribuições também específicas e salário correspondente, para ser provido e
exercido (ou seja, encarnado) por um titular.
Quanto à função administrativa, é a atribuição ou o conjunto de
atribuições que a administração atribui a cada categoria profissional, ou comete
individualmente a determinados servidores para a execução de serviços.
Meirelles, Helly Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo, Revista dos
Tribunais, 14ª ed., 1989, p. 66.

Espécies de Agentes Públicos

1. Políticos - primeiro escalão do Governo - (Presidente, Governador, Prefeito,

Deputado, Juiz, Promotor, etc.).

2. Administrativos - sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico único. -

Servidores: concursados, comissionados e contratados

3. Honoríficos - Cidadãos convocados, designados ou nomeados para prestar,

transitoriamente, determinados serviços ao Estado. (Jurado, Mesário eleitoral,
Comissário de menores, etc.)

4. Delegados - Particulares que recebem incumbência da execução de

determinada atividade, por sua conta e risco, (cartórios não estatizados,
leiloeiros, tradutores, etc.). -

Os serventuários de ofícios ou cartórios não estatizados, os leiloeiros, os

tradutores e intérpretes públicos, etc.

5. Credenciados - para representar a Administração em determinados atos ou

certa atividade específica, mediante remuneração do Poder Público, (médicos,
Dentistas, etc.)

Entes por Colaboração

a) por vontade própria - ex.: debelar incêndio - assumem o lugar da

administração pública;

b) por requisição - ex.:.mesário eleitoral);

c) por concordância da Administração - ex.: Escolas particulares - agem por

delegação do poder público, tabeliães, diretores de faculdade, concessionários,
permissionários, etc.).

PROCESSO ADMINISTRATIVO

Procedimento destinado a apurar responsabilidade de servidor por

infração praticada no exercício de suas funções ou relacionada com as
atribuições do seu cargo e a ele estão sujeitos todos os servidores públicos
estatutários , ainda que em estágio probatório, podendo resultar nas seguintes
penalidades:

A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é

obrigada a promover sua imediata apuração, mediante sindicância ou processo
administrativo disciplinar.
Sindicância

A sindicância, de rito sumário, é instaurada para apurar a existência de

fatos irregulares e determinar os responsáveis, podendo resultar em:
 arquivamento do processo, quando não for apurada irregularidade;
 aplicação de penalidade de menor gravidade (advertência ou suspensão
de até 30 dias);
 instauração de processo disciplinar.
Somente a autoridade competente, indicada pelo Regimento ou
Regulamento, poderá instaurar a sindicância, sob pena de nulidade do
procedimento.A sindicância é constituída de três fases, que deverão ser
cumpridas no prazo de 30 dias, prorrogável por igual período, sendo estas:
Se ficar provada a ocorrência do ilícito e identificada a sua autoria, o
processo comportará, antes do julgamento, a fase dadefesa, que se
desenvolve no prazo de 15 dias, prorrogável por mais 10.Após a defesa, a
Comissão apresenta relatório conclusivo, focalizando basicamente três pontos :
 indiciação - resumo da denúncia e indicação dos dispositivos legais
transgredidos.
 defesa - síntese dos argumentos desenvolvidos na defesa do sindicado,
confrontando as acusações com as contestações apresentadas.
 parecer - relato do quanto foi apurado, exposição de suas conclusões à
luz das provas produzidas, circunstâncias agravantes e atenuantes e
recomendação da penalidade que entenda justa e compatível com a
falta cometida.

Julgamento da sindicância
O julgamento da sindicância cabe à autoridade que tenha determinado a
sua abertura.Qualquer que seja a decisão da autoridade, deve a mesma, no
despacho que a proferir, determinar as medidas a serem tomadas para a sua
eficácia.Decidindo a autoridade pela aplicação de penalidade, expedirá o
competente ato que deve ser publicado em Diário Oficial da União, dele
cabendo pedido de reconsideração ou recurso na forma da lei.

Instauração do Processo Administrativo Disciplinar

Ciente do ato ou fato irregular, a autoridade o comunica ao respectivo
dirigente máximo, juntando os elementos de comprovação da ocorrência e da
responsabilidade do agente envolvido, e pedindo a instauração do processo
administrativo disciplinar.Portaria da autoridade competente instaura o
processo administrativo, designando uma comissão para apuração da
irregularidade denunciada, integrada por 3 membros, servidores efetivos do
quadro do órgão ou entidade, que poderão ser dispensados das atribuições
normais de seus cargos até a apresentação do relatório final.
São competentes para determinar a instauração do processo disciplinar:
servidores
dos quadros da respectiva entidade.
Instrução do Processo

Consiste a instrução do processo na reunião de todos os elementos

formadores da convicção sobre a ocorrência da irregularidade, bem como, da
sua autoria, resumindo-se os atos a termos, sendo composto por:
 autuação e composição do processo disciplinar;
 citação;
 instrução;
 tomada de depoimento das testemunhas;
 juntada de documentos;
 perícia;
 defesa do acusado;
 relatório.
Caso o processo administrativo disciplinar tenha sido precedido de
sindicância, os autos desta devem ser encaminhados à Comissão Processante,
na condição de peça informativa, e integrará o processo instaurado.

Encerramento dos Trabalhos da Comissão Processante

O encerramento dos trabalhos da Comissão Processante ocorre

mediante lavratura de termo próprio, no qual é indicada a data em que os
trabalhos foram concluídos, para verificação do cumprimento do prazo legal (60
dias contados da data da instauração, admitida uma única prorrogação por
igual prazo).
Após a assinatura do termo de encerramento, é lavrado o termo de
remessa, encaminhando-se os autos à autoridade que determinou a
instauração do processo, acompanhados dos autos suplementares.

Julgamento do Processo Administrativo Disciplinar

O julgamento do processo administrativo disciplinar, em princípio, cabe à
autoridade que determinou sua instauração.A decisão da autoridade julgadora
deve ser proferida no prazo de 60 dias, contados do recebimento do processo,
sendo obrigatória a sua publicação no Diário Oficial da União. Se o processo
não for julgado no prazo estabelecido o acusado reassume automaticamente o
exercício das atribuições do seu cargo, logicamente se dele estiver afastado.As
conclusões oferecidas no relatório da Comissão não vinculam a autoridade
julgadora que pode, em despacho onde exponha as suas razões de decidir,
agravar a penalidade proposta, abrandá-la ou isentar o servidor de
responsabilidade.O despacho final ou julgamento de um processo
administrativo corresponde a uma sentença administrativa.

Encerramento do Processo Administrativo Disciplinar

Julgado o processo administrativo disciplinar e a decisão publicada em
Diário Oficial da União, será o mesmo encaminhado à unidade administrativa
responsável sendo os autos arquivados no prontuário do servidor.Se a infração
constituir crime capitulado em lei, a autoridade julgadora promoverá a
remessa dos autos suplementares do processo administrativo disciplinar ao
Ministério Público Federal.O servidor que esteja respondendo ou tenha
respondido a processo administrativo disciplinar somente poderá ser
exonerado à pedido ou aposentado voluntariamente, após o encerramento do
processo, com o cumprimento da penalidade, nos casos em que esta tenha
sido aplicada

Revisão do Processo
A revisão do processo administrativo disciplinar pode ocorrer a qualquer
tempo, se forem acrescentados fatos novos ou circunstâncias não apreciadas,
dos quais resulte comprovada a inocência do punido ou a inadequação da
penalidade aplicada, podendo ser feita:
1. de ofício;
2. a pedido.

Comissão Revisora
A Comissão Revisora tem o prazo de 60 dias para conclusão dos
trabalhos prorrogáveis por igual período.
Nesta fase, a Comissão verifica o meio mais adequado para apuração
do fato ou circunstância que determinou a revisão, aplicando as normas
relativas ao processo disciplinar. Quando se tratar de revisão a pedido o ônus
da prova cabe ao requerente. Concluídos os trabalhos a Comissão elabora
relatório minucioso do quanto foi apurado, manifestando-se sobre a
procedência e amplitude da revisão, com indicação precisa dos itens do
julgamento que devem ser reformulados, que juntado ao processo revisional
deve ser encaminhado à autoridade julgadora.A autoridade julgadora no
processo revisional é a mesma que aplicou a penalidade no processo
disciplinar originário.

Julgamento do Processo Revisional

O julgamento do processo revisional deve ser proferido no prazo de 60
dias, contados do recebimento do processo, no curso do qual pode a
autoridade julgadora determinar a realização de diligências para
esclarecimento dos fatos.Em nenhuma hipótese pode resultar do processo
revisional o agravamento da pena imposta no processo disciplinar originário.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A Administração Pública não exerce suas atividades e direitos com a

mesma autonomia e liberdade com que os particulares exercem os seus.
Enquanto a atuação dos particulares funda-se no princípio da autonomia
da vontade, a atuação do Poder Público é orientada por princípios como o da
legalidade, da supremacia do interesse público sobre o privado e da
indisponibilidade dos interesses públicos.
Desta forma, nota-se que ao agente público não é permitido atuar da
mesma maneira que é permitida ao particular, ou seja, de maneira pessoal, que
não prevista em lei, defendendo interesses que não os públicos.
Hely Lopes Meirelles leciona que, "na Administração Pública não há
liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na Administração particular é lícito
fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o
que a lei autoriza."
 Isto porque a Administração Pública não dispõe dos interesses públicos,
por serem estes inapropriáveis. A Administração Pública apenas aplica a lei ao
caso concreto, razão pela qual possui caráter meramente instrumental.
O interesse público consiste no interesse dos indivíduos enquanto
membros da sociedade, não se confundindo com os interesses peculiares de
cada indivíduo. Por esse motivo, o interesse público é considerado
indisponível, visto que não se encontra à mercê da vontade do administrador.
Ou seja, "sendo interesses qualificados como próprios da coletividade –
internos ao setor público -, não se encontram à livre disposição de quem quer
que seja, por inapropriáveis". Atribuído o dever ao agente público, este não
poderá deixar de exercê-lo, sob pena de responder por omissão.
Neste diapasão, encontra-se o grande dilema do regime jurídico-
administrativo: o binômio "prerrogativas da administração-direito dos
administrados". A fisionomia do Direito Administrativo será delineada pelo
entrosamento das prerrogativas da Administração com relação aos direitos dos
administrado.
Não resta dúvida, portanto, a diferença da atuação do Poder Público em
relação aos particulares. Em decorrência disto, é inegável a existência de
privilégios dos órgãos públicos frente aos administrados em algumas situações,
como por exemplo, na presunção de legitimidade dos atos administrativos.
Dessa maneira, conclui-se que vigora a verticalidade e a unilateralidade nas
relações entre a Administração e os particulares, manifestando a vontade do
Estado.
Concernente ao tema exposto, leciona Lucia Valle Figueiredo:
Ao investir a Administração de prerrogativas especiais para tutela de
determinados interesses, que houve por bem entender prevalecentes, a norma,
em contrapartida, qualificou-os de inalienáveis.
Com efeito, a conseqüência da supremacia do interesse público é a
indisponibilidade. Decorre, daí, que, mesmo ao delegar o exercício de
determinadas funções públicas a outrem, a Administração delas não poderá
dispor.
Em decorrência da indisponibilidade do interesse público até então
mencionada, advém o princípio da legalidade, segundo o qual o administrador,
no exercício de sua função, deve limitar-se às exigências previstas em lei. Os
limites da atuação administrativa serão estabelecidos por lei, de modo que o
agente público poderá somente fazer o que ela permitir-lhe.
Neste sentido, Romeu Felipe Bacellar Filho pontifica:
A Administração Pública, antes de mais nada, está presa ao princípio da
legalidade. Este princípio ‗não é um pressuposto‘- como assinala, com grande
propriedade, Manoel de OLIVEIRA FRANCO SOBRINHO, ‗mas uma
determinante essencial.
O princípio da legalidade da Administração está expressamente referido
no caput do art. 37, da Constituição de 1988. Trata-se de princípio decorrente
do Estado de Direito, respeitadas as nuances da construção do significado
deste conceito em cada país.
Expressa a idéia da lei como instrumento mais apropriado para definir o
regime de certas matérias (princípio da prioridade e prevalência da lei, princípio
da reserva da lei) e de ‗instrumento normativo de vinculação jurídico-
constitucional da Administração‘.
 Em determinadas situações, ocorrerá a subsunção objetiva entre o caso
concreto e a hipótese prevista. Nesses casos, pode-se dizer que há vinculação,
ou seja, que a lei tipificou em termos objetivos, o único possível comportamento
diante de uma hipótese.
No entanto, diversas vezes o legislador não consegue prever a aplicação
da lei a todos os casos concretos, tendo em vista seu caráter genérico. "É que
a lei, inúmeras vezes, ao regular abstratamente as situações, o faz de maneira
a irrogar ao administrador o encargo de o eleger, perante o caso concreto, a
solução que se ajuste com perfeição às finalidades da norma, para o que terá
de avaliar conveniência e oportunidade caso a caso". Não havendo a
subsunção da lei ao caso concreto, terá o administrador que apreciar as
situações discricionariamente para alcançar a finalidade legal.
Por este motivo, nota-se que a simples legalidade é meio insuficiente
para controlar a Administração Pública. Isto ocorre porque, muitas vezes, o
texto legal não é dotado de clareza, dando margem a interpretações diversas.
Estas interpretações ocorrem por várias razões, dentre elas a falta de precisão
da linguagem utilizada, má elaboração do texto legal, o excesso de leis e a falta
de uma codificação no Direito Público.
É nesse contexto que se insere o tema do presente trabalho, ou seja, a
importância do estudo de princípios como o da moralidade administrativa e o
da improbidade administrativa, os quais visam limitar a atuação da
Administração Pública e fazer com que se atenda o espírito da lei.
Procurando dar concreção a esta idéia, foi editada a lei nº 8.429, em 02
de junho de 1992, a qual dispõe sobre atos de improbidade administrativa.
Contudo, para melhor entendermos o fim almejado por esta lei, é de
extrema importância a distinção entre probidade administrativa e
moralidade administrativa, ambos conceitos jurídicos indeterminados, objeto de
explanação do item seguinte.
O presente trabalho abordará os sujeitos passivos a ativos do ato
de improbidade, qualificados respectivamente nos artigos 1º e 2º da Lei nº
8.429/92, demonstrando a necessidade de tipificação dos mesmos, bem como
estabelecendo conceitos oriundos do direito administrativo para identificá-los.
Serão ainda analisadas as espécies de atos
de improbidade administrativa, as quais importam em enriquecimento ilícito,
causam prejuízo ao erário e atentam contra os princípios da Administração
Pública, sob a luz dos artigos 9, 10, 11 da Lei nº 8.429/92, respectivamente.
Por último, serão demonstradas as sanções elencadas no artigo 12 da
Lei nº 8.429/92, cabíveis aos agentes ímprobos e a importância de se observar
os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade no momento de suas
aplicações.

MORALIDADE E PROBIDADE

1.1 A Problemática dos Conceitos Indeterminados

Sem dúvida, a linguagem é a mais importante ferramenta de
comunicação entre os homens. É o principal veículo para expressarmos
sentimentos, descrevermos situações, fornecermos informações, entre outros.
Sabe-se que o Direito se expressa através da linguagem, e que da
mesma forma, esta não obtém precisão em todos os seus termos. Isto acaba
gerando um grande problema para a sociedade, pois a linguagem, bem como
as palavras empregadas nas normas jurídicas, devem ser compreensíveis para
todos os cidadãos, tendo em vista que "ninguém se excusa de cumprir a lei
alegando que não a conhece".
Desta forma, pode-se contrapor os conceitos jurídicos determinados
aos conceitos jurídicos indeterminados. Aqueles delimitam a realidade à qual
se referem de maneira precisa e inequívoca, ou ao menos possibilitam certa
precisão quando inseridos em um contexto, enquanto estes possuem um grau
de indeterminação que dificulta a apreensão de seu conteúdo.
José Eduardo Faria define os conceitos indeterminados do seguinte
modo:
Os conceitos jurídicos indeterminados são expressões propositadamente
vagas utilizadas pragmaticamente pelo legislador com a finalidade de propiciar
o ajuste de certas normas a uma realidade cambiante ou ainda pouco
conhecida. Graças a esses conceitos, o intérprete pode adequar a legislação
às condições sócio-econômicas, políticas e culturais que envolvem o caso
concreto e condicionam a aplicação da lei.
De maneira mais aprofundada, Marcelo Harger ensina que os conceitos
indeterminados "são dotados de um grau de indeterminação bastante elevado,
o que dificulta a apreensão de seu conteúdo. Apesar de procurarem delimitar a
realidade, eles não o conseguem, a não ser dentro de limites bastante amplos,
pois não podem ser quantificados ou determinados rigorosamente."
Apesar de não delimitarem seu significado com precisão, os conceitos
indeterminados apresentam um campo significativo mínimo. Desta forma, a
existência de indeterminação em um conceito não significa que inexistam
meios para suprimi-la ou reduzi-la. Isto porque "todo conceito indeterminado é
finito, uma vez que as palavras têm um conteúdo mínimo, sem o qual a
comunicação seria impossível."
Alguns autores acreditam que, no que diz respeito ao campo semântico,
tem-se que todo conceito possui uma zona de incerteza e uma zona de
certeza, ou ainda, um halo e um núcleo. Em se tratando da zona de certeza ou
núcleo, o aplicador do direito obriga-se ao fiel respeito das normas morais,
enquanto que dentro da zona de incerteza ou halo há uma liberdade de
atuação do agente público, a chamada discricionariedade.
A esse respeito, vale lembrar os ensinamentos de Celso Antônio
Bandeira de Mello:
Ora, se a lei mencionou dadas expressões, é, obviamente, porque
considera que elas são signos, vale dizer, sinais que expressam uma dada
realidade (caso contrário não as haveria introduzido). O préstimo de tais
expressões é exata e precisamente o de demarcar o âmbito da competência
outorgada ao aplicador da regra. Segue-se que nem este nem o intérprete
podem negar conteúdo – significação objetiva mínima – a estas palavras, pois
fazê-lo equivaleria a retirar do texto o que dele consta. Retirar da lei o que ali
se encontra não é aplicar ou interpretar a lei. É legislar. É alterar a legislação
suprimindo aquilo que fora previsto para limitar a extensão da competência.
Ademais, se estes supostos da competência não fossem controláveis, a
medida da competência não seria dada pela lei, mas pelo próprio agente, pois
ele a demarcaria.
Outra forma de se reduzir a indeterminação de certos conceitos é
através da observação do contexto no qual este está inserido.
 A esse respeito, Lúcia Valle Figueiredo, por sua vez, ensina que
"todo conceito, muito embora pragmático ou indeterminado, detém núcleo
mínimo de compreensão, sendo que a sua conotação e sua denotação deverão
ser extraídas das normas e dos princípios informadores do ordenamento.
Destarte, seu conteúdo será dado à luz do instituto, que se examina, e do
próprio sistema".
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, a dúvida entre qual é o
sentido empregado em determinado conceito resolve-se, na maioria das vezes,
observando-se o caso concreto. Porém, haverá casos em que a dúvida
subsistirá. Assim ensina o doutrinador:
Isto em alguns casos, não porém em todos. É dizer: em dadas
situações, nas paradigmáticas ou típicas, poder-se-á dizer, em nome de uma
verdade objetivamente convinhável, que alguém induvidosamente é pobre ou é
velho ou então que não o é (e assim por diante no exemplário referido), porém,
em outras tantas, mesmo recorrendo-se a todos os meios mais além aduzidos
para delimitar o âmbito de uma expressão vaga, ter-se-á de reconhecer que
não se poderia rechaçar como necessariamente falsa dentre duas opiniões
conflitantes sobre o mesmo tópico.
Segundo este autor, a observação do caso concreto em que está
inserido o conceito poderá limitar o grau de sua indeterminação.
Verifica-se, portanto, que é possível estabelecer um núcleo mínimo de
compreensão para os conceitos indeterminados. Esta noção preliminar acerca
destes é de extrema importância, tendo em vista que a compreensão do
presente trabalho depende do entendimento da distinção entre dois conceitos
indeterminados que muitas vezes se confundem: o da
moralidadeadministrativa e o da probidade administrativa, os quais serão
estabelecidos nos tópicos seguintes.
1.2 O Conceito de Moralidade
Não se pode negar que a moral é um conceito indeterminado que varia
no tempo e no espaço. Contudo, este fato não impede a limitação da
atuação administrativa.
A Constituição Federal estabeleceu no artigo 37 a moralidade como
princípio aplicável à Administração Pública. O referido artigo dispõe que "a
Administração Pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)"
Sendo assim, a relação entre o dever da Administração Pública de atuar
e o fim almejado pela lei, não pode dispensar a observância da lealdade e da
boa-fé, conceitos formadores do princípio da moralidade.
No que diz respeito ao princípio da moralidade administrativa, vale
lembrar o tratamento cauteloso dado por Odete Medauar:
O princípio da moralidade é de difícil tradução verbal talvez porque seja
impossível enquadrar em um ou dois vocábulos a ampla gama de condutas e
práticas desvirtuadoras das verdadeiras finalidades da Administração Pública.
Em geral, a percepção da imoralidade administrativa ocorre no enfoque
contextual; ou melhor, ao se considerar o contexto em que a decisão foi ou
será tomada. A decisão, de regra, destoa do contexto, destoa do conjunto de
regras de conduta extraídas da disciplina geral norteadora da Administração.
Alguns autores defendem a idéia de que a moral administrativa difere da
moral comum, embora esta diferença não acarrete antagonismos entre ambas.
 Desta forma entende o professor José Afonso da Silva:
A idéia subjacente ao princípio é a de que moralidade administrativa não
é moralidade comum, mas moralidade jurídica. Essa consideração não significa
necessariamente que o ato legal seja honesto. Significa, como disse Hauriou,
que a moralidade administrativa consiste no conjunto de ‗regras de conduta
tiradas da disciplina interior da Administração.‘
No mesmo sentido, encontra-se a lição de Lúcia Valle Figueiredo:
Já em 1930, como também nos diz Antônio Brandão, Welter escreve Le
Contrôle Jurisdictionel de la Moralité Administrative: ‗A
moralidade administrativa, que nos propomos estudar, não se confunde com a
moralidade comum; ela é composta de regras de boa administração, ou seja:
pelo conjunto de regras finais e disciplinares suscitadas, não só pela distinção
entre o Bem e o Mal; mas também pela idéia geral de administração e pela
idéia de função administrativa.
E ainda, no mesmo sentido, sustenta Maurício Antônio Ribeiro Lopes:
A moralidade administrativa não se confunde com a moralidade comum
o que, contudo, não as antagoniza, pelo contrário, são complementares. A
moralidade administrativa é composta de regras de boa administração, ou seja:
pelo conjunto de regras finais e disciplinares suscitadas não só pela distinção
entre os valores antagônicos bem e mal; legal e ilegal; justo e injusto - mas
também pela idéia geral de administração e pela idéia de função administrativa.
Vislumbra-se nessa regra um caráter utilitário que é dado por sua intensa carga
finalista.
Na realidade, é notório que a moralidade administrativa difere das
normas morais comuns. Aquela é composta por regras de boa administração,
ou seja, pelo conjunto de regras finais e disciplinares suscitadas, não apenas
pela distinção entre o bem e o mal, mas também pela idéia geral de
administração e pela idéia de função administrativa.
Isto porque os fins a serem cumpridos pela Administração Pública
diferenciam-se dos fins buscados pelo ser humano no exercício de sua
liberdade.
No entanto, é insuficiente conceituar a moral administrativa como sendo
o conjunto de regras da boa administração, haja vista ser a moral
um conceito relativo que varia no tempo e no espaço.
Os padrões a serem seguidos pela Administração são ditados pela
Constituição Federal em artigos como o 1º, III; 5º, XLIX; 55, II; 73, § 1º, II; 170
caput; 226, § 7º; 230, caput e pelos "standards" padrões de comportamento.
Em relação ao princípio da moralidade administrativa, Celso Antônio
Bandeira de Mello esclarece que:
De acordo com ele, a Administração e seus agentes têm de atuar na
conformidade de princípios éticos. Violá-los implicará violação ao próprio
Direito, configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada a invalidação,
porquanto tal princípio assumiu foros de pauta jurídica, na conformidade do art.
37 da Constituição. Compreendem-se em seu âmbito, como é evidente, os
chamados princípios da lealdade e boa-fé...
Segundo os cânones da lealdade e da boa-fé, a Administração haverá
de proceder em relação aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-
lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia, produzido
de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos por parte
dos cidadãos.
 A principal finalidade deste princípio é evitar abusos por parte dos
administradores públicos e ampliar o controle da legalidade. Ou seja, a
moralidade administrativa tem como principal objetivo normatizar a conduta do
agente público no desempenho de suas atividades.
Em relação ao descumprimento da moralidade administrativa, Maria Sylvia
Zanella Di Pietro ensina que:
Sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento
da Administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente,
embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as
regras de boa administração, os princípios de justiça e de equidade, a idéia
comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da
moralidade administrativa.
"A Administração Pública tem, pois, que tomar a si a responsabilidade
de realizar os fins da sociedade segundo padrões normativos de justiça e de
justeza, esta configurada pelo conjunto de valores éticos que revelam a
moralidade."
Lúcia Valle Figueiredo afirma que "o princípio da moralidade vai
corresponder ao conjunto de regras de conduta da Administração que, em
determinado ordenamento jurídico, são consideradas os ‗standards‘
comportamentais que a sociedade deseja e espera".

A moralidade administrativa é pois, princípio jurídico que

se espraia num conjunto de normas definidoras dos
comportamentos éticos do agente público, cuja atuação
se volta a um fim legalmente delimitado, em conformidade
com a razão de Direito exposta no sistema normativo.

Cármen Lúcia Antunes Rocha, considera extremamente importante a

observação deste princípio para que seja realizada justiça:

(...) a moralidade administrativa não é uma questão que

interessa prioritariamente ao administrador público: mais
que a este, interessa ela prioritariamente ao cidadão, a
toda a sociedade. A ruptura ou afronta a este princípio,
que transpareça em qualquer comportamento público,
agride o sentimento de Justiça de um povo e coloca sob o
brasão da desconfiança não apenas o ato praticado pelo
agente, e que configure um comportamento imoral, mas a
Administração Pública e o próprio Estado, que se vê
questionado em sua própria justificativa.
E mais adiante, na mesma obra, conclui:
A moralidade administrativa tornou-se não apenas Direito, mas direito
público subjetivo do cidadão: todo cidadão tem direito ao governo honesto. O
intervencionismo do Estado na ordem econômica e sua presença constante na
ordem social impuseram que a operacionalização de suas novas atividades se
comportasse segundo valores éticos coerentes com a definição moral da
sociedade.
Conclui-se, através das definições dos diversos autores supra citados
que a Administração Pública tem como fim o bem comum da coletividade e a
defesa do interesse público. Qualquer ato que contrarie este interesse público é
considerado imoral, tornando-se inválido.

1.3 O Conceito de Improbidade Administrativa

"A improbidade é fenômeno que acompanha o Homem em sua trajetória
no tempo. O tema, portanto, é antiqüíssimo e ao mesmo tempo atual. Em toda
parte não existem soluções mágicas ou acabadas para o combate à
corrupção."
O vocábulo improbidade é de origem latina – "improbitate" – e significa,
dentre outras coisas, desonestidade, falsidade, desonradez, corrupção. O
vocábulo veio a ser adotado para adjetivar a conduta do administrador
desonesto.
Trata-se da conduta de um agente público que contraria as normas
morais, a lei e os costumes, indicando falta de honradez e atuação ilibada no
que tange aos procedimentos esperados da administração pública, seja ela
direta, indireta ou fundacional, não se limitando apenas ao Poder Executivo.
"Nada mais é do que o exercício público de função – esta no seu sentido
mais amplo – sem a verificação dos princípios administrativos-constitucionais
básicos, restando descaracterizado o bom andamento e o respeito à coisa de
todos – a res pública."
Conforme Marino Pazzaglini Filho, entende-se por improbidade:
Numa primeira aproximação, improbidade administrativa é o designativo
técnico para a chamada corrupção administrativa, que, sob diversas formas,
promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios
nucleares da ordem jurídica (Estado de Direito, democrático e Republicano),
revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas
do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo "tráfico
de influência" nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de
poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante a concessão de
obséquios e privilégios ilícitos.
E continua asseverando que:
De forma geral, a improbidade administrativa não reclama tanta
elaboração para que seja reconhecida. Estará caracterizada sempre que a
conduta administrativa contrastar qualquer dos princípios fixados no art.
37, caput da CF (legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade),
independentemente da geração de efetivo prejuízo ao erário.
Da mesma forma entende Léo da Silva Alves:
Improbidade é desonestidade em seu sentido mais amplo. Implica na
falta de zelo com dois elementos: o patrimônio público e o interesse público.
Relaciona-se com a conduta do administrador e pode ser praticada não apenas
pelo agente público, lato sensu, senão também por quem não é servidor e
infringe a moralidade pública.
(...)
O ato de imoralidade, na opinião da melhor doutrina, afronta a
honestidade, a boa fé, o respeito à igualdade, as normas de conduta humana e
outros postulados éticos e morais. Qualquer cidadão pode propor ação popular,
com objetivo de anular ato lesivo à moralidade administrativa. Não terá que
arcar com as custas judiciais nem está sujeito à sucumbência, a não ser que
fique comprovada a má-fé.
 Trata-se, portanto, de conduta humana positiva ou negativa, ilícita, que,
também, poderá acarretar uma sanção civil, administrativa e penal, em virtude
dos bens jurídicos atingidos pelo fato jurídico. Para estar configurada
a improbidade administrativa basta que haja afronta aos princípios insculpidos
no caput do artigo 37 do Texto Maior, não sendo imperiosa a necessidade de
que haja prejuízo financeiro ao erário.
Marcelo Caetano demonstra que, no Direito Português, a probidade
também é um dever, pois "o funcionário deve servir a Administração com
honestidade, procedendo no exercício das suas funções sempre no intuito de
realizar os interesses públicos, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas
decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer."
Waldo Fazzio Júnior conceitua improbidade da seguinte forma:
Improbidade é a palavra derivada do latim improbitate, significando falta
de probidade, desonestidade e desonradez.
Não adianta palmilhar a busca de um conceito preciso nessa matéria.
Também não é oportuno importá-lo do regramento legal, porque este é
extremamente detalhado e, por isso, capaz de produzir sensíveis confusões
exegéticas. Nem adianta qualquer prospeção subjetiva, uma vez que,
juridicamente, o que interessa são os atos comissivos ou omissivos que
desvelam aimprobidade e seus efeitos.
Marcelo Figueiredo, traz à baila, em obra coordenada por Cássio
Scarpinella Bueno e Pedro Paulo de Rezende Porto Filho, os exemplos mais
corriqueiros de violação ao princípio da probidade administrativa ocorridos em
nosso país:
Os grandes exemplos de improbidade no Brasil são: aplicação irregular
de verba pública, desvio de verba pública, falta de prestação de contas,
frustração de concurso de processo licitatório, superfaturamento de obra
pública – esses são os mais comuns atos
de improbidade administrativa praticados diariamente pelos administradores
públicos brasileiros. E esses atos são classificados como atos
de improbidade administrativa.
Fato é que, "não temos na doutrina nacional uma definição precisa – e
nem poderíamos ter – do que seja um ato de improbidade ou do que seja a
moralidade administrativa." O que temos são determinadas condutas descritas
na lei nº 8.429/92 como sendo violadoras do dever de probidade administrativa,
as quais serão abordadas no próximo capítulo.

1.4 A distinção entre Improbidade Administrativa e

Imoralidade Administrativa e sua importância
A Constituição Federal utiliza-se em alguns artigos do termo moralidade
e em outros do termo moralidade. Obviamente, se o constituinte utilizou-se de
termos diferentes, o fez com intuito de buscar idéias distintas.
Bastante tormentosa é a questão relativa a diferença conceitual entre
moralidade administrativa e probidade. A lei maior utiliza ambos os termos, o
que evidencia a dessemelhança entre os dois institutos.
No tocante a diferenciação destes conceitos, vale mencionar os
ensinamentos de Marcelo Figueiredo:
O princípio da moralidade administrativa é de alcance maior,
é conceito mais genérico, a determinar, a todos os ‗poderes‘ e funções do
Estado, atuação conforme o padrão jurídico da moral, da boa-fé, da lealdade,
da honestidade. Já a probidade, que alhures denominamos
‗moralidade administrativa qualificada‘, volta-se a particular aspecto da
moralidade administrativa. Parece-nos que a probidade está exclusivamente
vinculada ao aspecto da conduta (do ilícito) do administrador. Assim, em
termos gerais, diríamos que viola a probidade o agente público que em suas
ordinárias tarefas e deveres (em seu agir) atrita os denominados ‗tipos‘ legais.
Mais adiante conclui que "a probidade, desse modo, seria o aspecto
‗pessoal-funcional‘ da moralidade administrativa. Nota-se de pronto substancial
diferença. Dado agente pode violar a moralidade administrativa e nem por isso
violará necessariamente a probidade se na análise de sua conduta não houver
a previsão legal tida por ato de improbidade."
A probidade é, portanto, espécie do gênero "moralidade administrativa" o
qual é mencionada no artigo 37, caput e seu parágrafo 4º, da Constituição
Federal.
Desta forma, os atos atentatórios à probidade também são considerados
atentatórios à moralidade administrativa, embora ambos não sejam conceitos
idênticos.
Ainda analisando a distinção entre os conceitos em questão, ensina Aristides
Junqueira Alvarenga:
Imoralidade administrativa não se confunde
com improbidade administrativa, pois esta é forma qualificada daquela.
Improbidade administrativa pode ser definida como espécie do
gênero imoralidade administrativa, qualificada pela desonestidade de conduta
do agente público, mediante a qual este se enriquece ilicitamente, obtém
vantagem indevida, para si ou para outrem, ou causa dano ao erário.
Desonestidade implica conduta dolosa, não se coadunando, pois, com
o conceito de improbidade a conduta meramente culposa.
José Afonso da Silva deixa claro que improbidade administrativa é uma
imoralidade administrativa qualificada ensinando que
"a improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao
erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem. A improbidade é
tratada ainda com mais rigor, porque entra no ordenamento constitucional
como causa de suspensão dos direitos políticos do ímprobo."
Os autores supracitados, de maneira unânime, classificam a probidade
como sendo espécie do gênero moralidade administrativa.
A conduta desonesta é apontada como característica da improbidade, a
par de suas conseqüências, que são o dano ao erário e/ou a obtenção de
vantagem indevida ao ímprobo ou a outrem.
Conclui-se, diante do exposto que, a distinção entre
imoralidade administrativa e improbidade administrativa se dá em virtude da
conduta do agente.
Vale lembrar que não é punível o agente público, ou equiparado, quando
o ato acoimado de improbidade é, na verdade, fruto de inabilidade, de gestão
imperfeita, ausente o elemento de "desonestidade", ou
de improbidade propriamente dita.
Se o agente, por incompetência, ou ainda, pelo mau exercício de sua
função, acarretar danos ao Poder Público, age em desconformidade com o
princípio da moralidade administrativa. Já o agente que atua com a intenção
(dolo) de obter vantagem às custas do Erário Público, fere o princípio da
probidade administrativa.
 Ou seja, nem tudo que é imoral configura improbidade. O agente imoral,
possivelmente, poderá sofrer as sanções contidas na referida lei, contanto que
fundamentadas em outro dispositivo legal. Sendo assim, não se aplica a Lei
de Improbidade Administrativa aos atos simplesmente imorais. Só se
submeterá às sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa o agente
ímprobo.