CT Curso 6

CADASTRO SOCIAL NA REURB
Maria do Carmo Campos da Silva
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Almir Mariano de Sousa Junior

Luciana Dantas Mafra
(Editores técnicos)
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Copyright © 2021 - Acesso à Terra Urbanizada by Programa de Desenvolvimento de Conteúdo Técnico e Capacitação
EAD Sobre Regularização Fundiária Urbana (MAPA)
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Presidente da República
Jair Messias Bolsonaro
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL – MDR

Ministro
Rogério Simonetti Marinho
SECRETÁRIA NACIONAL DE HABITAÇÃO – SNH

Secretário
Alfredo Eduardo dos Santos
Chefe de Gabinete
Rhaiana Bandeira Santana
DEPARTAMENTO DE URBANIZAÇÃO - DUR

Diretora
Mirna Quinderé Belmiro Chaves
COORDENAÇÃO GERAL DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA - CGREG

Coordenador Geral
José Cristiano Rilling da Nova Cruz
Equipe Coordenação Geral de Regularização Fundiária Urbana

Marta Wendel Abramo, Maria Alice Accorsi, Gleise Maria Assumpção Ferreira de Sousa, Cristina Sousa do Amaral
NÚCLEO DE PESQUISA E EXTENSÃO ACESSO A TERRA URBANIZADA

Autora
Coordenador
Vice Coordenadora
Título
Cadastro Social na REURB
Editores Técnicos
Capa
João Vitor Alencar Rosa Ataíde
Diagramação
Francisco Álisson da Silva, Francisco Caio Bezerra de Queiroz, Cícero de França Neto, Hugo Leonardo Pontes Nunes,
João de Campos Lima Neto, Nina Vitória Cavalcante Silva
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(Editores técnicos)
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Realização
Universidade Federal Rural do Semi-Árido / Ministério da Educação
Secretaria Nacional de Habitação / Ministério do Desenvolvimento Regional
Comitê Científico
José Cristiano Rilling da Nova Cruz, Marta Wendel Abramo, Mirna Quinderé Belmino Chaves, Luiz Felipe Monteiro
Seixas
Revisão Linguística
Cibele Naidhig de Souza
Dados Internacionais da Catalogação na Publicação (CIP)
C837r Silva, Maria do Carmo Campos da.

Cadastro Social na REURB/ Maria do Carmo Campos da
Silva. – : , 2021.
50 p. : il.
E-ISBN:
ISBN:
1. Regularização Fundiária. 2. Urbanização. 3.

Desenvolvimento regional. I. Título.
CDD 333.33234
Editora Associada
[2021]
Todos os direitos desta edição reservados ao Núcleo de Pesquisa e Extensão Acesso à Terra Urbanizada / Ministério do
Desenvolvimento Regional / Rua Francisco Mota, 572 – Bairro Pres. Costa e Silva, Mossoró - RN, 59625-900 | E-mail:
mapa.terraurbanizada@ufersa.edu.br |www.terraurbanizada.com
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Nossos cadernos técnicos possuem conteúdo interativo. Isto quer dizer, que ao longo da leitura, você
será direcionado a aprofundar o conhecimento sobre regularização fundiária, em diferentes locais.
Clicando nos links e QR Codes que aparecem ao longo do caderno técnico, você encontrará videoaulas
sobre temas específicos, legislação na íntegra, dicas e informações atualizadas. Acesse as diferentes
opções que são oferecidas nesta leitura, e usufrua o melhor do universo virtual. Para facilitar seu acesso
a todas as plataformas, fique atento as informações abaixo:
Do seu smartphone, tablete ou computador, abra o caderno técnico e

clique sobre o ícone indicado, onde aparece a imagem de um globo.
Automaticamente você será direcionado a informações selecionadas e
virtuais.
No seu smartphone, abra o aplicativo de câmera, ative o modo câmera

inteligente e leia o QR Code presente no caderno técnico. Você será
direcionado para informações selecionadas e virtuais.
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É com muita satisfação que o Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) e a Universidade
Federal Rural do Semiárido (Ufersa) passam a oferecer, de forma on-line e gratuita, o Curso sobre
Regularização Fundiária Urbana. Nosso objetivo é capacitar os agentes públicos e privados que atuam
nessa área, que agora ganha ainda mais importância. Regulamentado em janeiro de 2021, o Programa
Casa Verde e Amarela tem a regularização fundiária como um de seus principais pilares, junto ao
financiamento e à melhoria habitacional.
A regularização fundiária vai enfrentar um problema histórico no País e dar o título que garante o
direito real sobre o lote das famílias, oferecendo segurança jurídica, a redução dos conflitos fundiários, a
ampliação do acesso ao crédito, o estímulo à formalização de empresas e o aumento do patrimônio
imobiliário do País
O curso que estamos lançando, todo a distância, busca unir conhecimentos teóricos sobre a
legislação atual aos principais desafios práticos enfrentados durante os processos de regularização
fundiária. Queremos trazer conhecimentos e ferramentas aderentes às diversas realidades e formas em
que a necessidade de regulamentação fundiária se apresenta.
Ao mesmo tempo, o curso também se propõe a apresentar instrumentos de planejamento urbano
que podem auxiliar no sucesso das ações de regularização fundiária. Também queremos promover a
troca de experiências entre os diversos profissionais envolvidos, além de mobilizar agentes, gestores
públicos e a sociedade civil para refletir e aprofundar seus conhecimentos sobre o tema.
Nós, do Ministério do Desenvolvimento Regional, acreditamos que, ao oferecer esse curso,
estamos contribuindo para potencializar os esforços locais, estimulando estados, municípios e cidadãos
na promoção da integração urbanística e social de seus territórios.
Convidamos todos a serem agentes dessa transformação!
Rogério Simonetti Marinho
Ministro do Desenvolvimento Regional - MDR
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O presente curso sobre Regularização Fundiária Urbana visa aprofundar conceitos e atualizar os
conhecimentos sobre regularização fundiária à luz da Lei nº 13.465, de 2017, fornecendo os meios
técnicos e os instrumentos para aprimorar a ação de todos os agentes envolvidos no processo, sejam
eles técnicos e especialistas de prefeituras ou governos estaduais, gestores públicos, funcionários de
cartórios de registro de imóveis ou demais agentes públicos e privados que atuam na área. Será também
um espaço para fomentar a troca de experiências entre profissionais de todo o país, sistematizar e
divulgar o arcabouço legal e normativo e o material teórico e prático cuidadosamente selecionado sobre
os temas e conhecimentos já adquiridos.
Sabemos que as situações de precariedade e irregularidade no processo de urbanização são uma
realidade na grande maioria dos municípios brasileiros e as consequências de vivermos em cidades
pouco ou nada planejadas são graves. Mesmo para quem não é especialista, é nítido que o acesso à
qualidade de vida urbana é desigual e que boa parte do território de nossas médias e grandes cidades é
ocupada por assentamentos informais, vilas, loteamentos clandestinos e favelas, áreas muito mais frágeis
ao assédio de todo tipo de mazelas sociais. São locais constituídos em espaços irregulares, vulneráveis
e inseguros onde vive boa parte da nossa população e em que os problemas se acentuam por causa da
falta de acesso aos serviços públicos básicos e da concentração excessiva de moradias, em desacordo
com os padrões sanitários, urbanísticos e arquitetônicos recomendados.
Pesquisa de Informações Básicas Municipais – MUNIC, de 2017, revela a presença de
assentamentos irregulares em 100% das cidades com mais de 500.000 habitantes e 97% das cidades
entre 100.000 e 500.000. Até mesmo nos municípios entre 10 e 20 mil habitantes, os assentamentos
informais aparecem em quase 70% do universo.
Ao longo das últimas décadas, o enfrentamento da questão da regularização do território urbano
tem sido promovido pelas esferas governamentais em maior ou menor escala e com maior ou menor
sucesso. Os aprimoramentos legislativos ao longo desses anos trouxeram alguns avanços ao simplificar
procedimentos e criar novos instrumentos, mas para que a atual legislação seja aplicada em toda sua
potencialidade, é preciso conhecer não apenas o texto da Lei nº 13.465, de 2017, mas ter uma
compreensão de como ela se relaciona com o restante arcabouço normativo, dos obstáculos para sua
implementação e de como ela pode operar na prática.
A regularização fundiária, entendida como um processo que abrange medidas jurídicas,
urbanísticas, ambientais e sociais, visa minimizar as vulnerabilidades de um território ocupado de forma
irregular e desordenada. Envolve, portanto, além do reconhecimento de direitos reais aos ocupantes,
ações de âmbitos diversos em um esforço que exige o envolvimento articulado e coordenado de esferas
de governo e da população. A tarefa, a par de exigir uma gama múltipla de conhecimentos técnicos,
envolve ampla variedade de agentes, que intervêm nas diversas etapas do processo de regularização
fundiária, tais como agentes e gestores públicos, Cartórios, técnicos e especialistas. A observação na
implementação de Programas com tal finalidade tem demonstrado que quanto mais preparados e
conhecedores de todo o processo e sua complexidade, maior será a chance de sucesso.
O Governo Federal entende que seu papel estratégico é oferecer ferramentas para o
fortalecimento das capacidades institucionais locais, uma vez que as principais atribuições no processo
de regularização fundiária urbana estão concentradas na esfera municipal. Disponibilizar solidariamente
meios e recursos
técnicos e financeiros, assim como mobilizar e sensibilizar o país para a necessidade de sua
implementação é uma das tarefas do Governo Federal.
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É nesse contexto que o MDR está oferecendo este Curso sobre Regularização Fundiária Urbana,
desenvolvido em parceria com a Universidade Federal Rural da Região do Semi-Árido (UFERSA) com o
objetivo de dotar os profissionais de diversas áreas dos conhecimentos e ferramentas técnicas mais
relevantes, destinadas a facilitar a compreensão do processo de regularização fundiária e superar os
principais obstáculos encontrados na sua implementação. O curso foi estruturado em módulos
independentes, que abordam temas gerais como procedimentos e instrumentos para regularização,
registro, arcabouço legal e normativo, cadastramento social de moradores e outros temas específicos
relacionados à regularização fundiária urbana.
Ao final do curso, o MDR pretende ver ampliada a capacidade dos agentes, públicos ou não, em
encaminhar solução para dois dos maiores problemas das modernas cidades brasileiras: a irregularidade
e a informalidade que caracterizam muitos dos nossos assentamentos e que privam seus moradores dos
mais básicos direitos de cidadania. Ao atingirmos este objetivo, estamos certos que estaremos dando um
passo importante na diminuição das desigualdades no território urbano.
Alfredo Eduardo dos Santos
Secretário Nacional de Habitação
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O conteúdo dos módulos anteriores ofereceu elementos que permitem a compreensão dos
fundamentos normativos, conceitos, objetivos, etapas e procedimentos norteadores do processo de
regularização fundiária urbana, incluindo breves comentários (módulo II) sobre a importância do Trabalho
Social como componente estruturante das ações até à conclusão da Reurb. É considerando essa
relevância que este módulo tratará, especificamente, sobre o Trabalho Social abordando a Participação
Social, o Cadastro Social e o Projeto Social.
O Cadastro Social, por tratar-se de etapa objetiva no processo de regularização fundiária, goza
de maior visibilidade entre os itens que compõem o Trabalho Social, por isso constitui o título do presente
módulo. No entanto, a Participação Social, que tem caráter transversal perpassando as diversas etapas
da Reurb, representa o grande sustentáculo para o êxito das ações que demandam o envolvimento da
população, ressaltando-se que todas as estratégias e mecanismos que buscam fomentar a participação
precisam estar em perfeita sintonia com as diversas realidades - sociais, culturais e institucionais – de
cada local, avaliando-se as reais possibilidades e limitações.
Os procedimentos relacionados ao Cadastro Social serão tratados de forma detalhada,
abordando as fases de planejamento, execução e tratamento dos dados que serão obtidos em campo
além da construção do perfil socioeconômico da população residente na área de regularização.
O módulo finaliza apresentando considerações sobre a elaboração do Projeto Social que deve
apontar as medidas sociais a serem implementadas e sugestão de estratégia de gestão, ressaltando-se
que apesar de a legislação preceituar que a Reurb abrangerá medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais
e sociais (BRASIL, Lei n. 13.465/2017, art. 9º), não foram previstas, expressamente, diretrizes objetivas
para orientar a proposição das medidas sociais. Cabe, então, ao agente promotor da regularização
fundiária, por meio de ação articulada com a população beneficiária e instituições afins, definir as medidas
de natureza social a serem implementadas.
O Trabalho Social envolve, portanto, as estratégias, mecanismos e ações diversas que mediam
a relação da população com os agentes responsáveis pela implementação da Reurb, na perspectiva de
instrumentalizar uma postura colaborativa e empoderada da sociedade, por meio de mobilizações,
socialização de informações e outras práticas de natureza socioeducativa. Essa dinâmica, não só
facilitará a execução de importantes procedimentos inerentes à regularização, como poderá contribuir,
de forma decisiva, para a sustentabilidade das ações que serão desenvolvidas no âmbito da Reurb, para
além do processo de titulação dos imóveis.
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Conjunto Eldorado, Natal – RN
Foto: Acesso à Terra Urbanizada. Julho/2019
PARTE 1
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Na modernidade o termo “participação” é recorrentemente empregado nos vocabulários científico,
político e popular e conforme a época e a conjuntura histórica aparece associado a outros termos, como:
democracia, representação, direitos, organização, conscientização, cidadania, solidariedade, inclusão
etc., mas nunca dissociado do “pluralismo social”.
Constitui uma temática relevante para explicar tanto processos de inclusão social de setores da
sociedade civil pelo reconhecimento de direitos como processos concebidos no âmbito do Estado
operacionalizados por instituições responsáveis pela implementação de determinadas políticas públicas
(GOHN, 2019). Ocorre, portanto, nas esferas públicas tanto informais como institucionalizadas,
merecendo ser observada, tanto do ponto de vista das ações do Estado como da sociedade, a exemplo
do que ocorre em projetos de regularização fundiária, onde a interação entre esses dois segmentos é
inerente ao processo.
Assim, esta seção oferecerá subsídios para uma reflexão sobre a participação social como
categoria advinda da prática social, para contextualizá-la nos processos de regularização fundiária
urbana.
Trata-se de um campo de análise vasto, que pode ser observado tanto do ponto de vista das
práticas civis efetivas, como do ponto de vista de estudos e pesquisas dos analistas
1.1 DISCUSSÃO CONCEITUAL
A discussão sobre participação social é bastante ampla e se dá: em nível conceitual com base
em paradigmas teóricos, em nível político geralmente associado a processos de democratização e na
prática social, por meio de ações concretas que objetivam algum propósito específico ou a inclusão em
espaços institucionalizados na esfera pública (GOHN, 2016).
A participação é reconhecida como parte integrante da realidade social onde as relações sociais
ainda não se encontram cristalizadas em estruturas, mas deve ser levado em conta que a dinâmica das
práticas participativas e de suas bases sociais evoluem de acordo com os contextos sociais, culturais,
históricos e geográficos onde ocorrem, apesar de existirem elementos de continuidade
independentemente dos contextos (MILANI, 2008).
A diversidade de contextos também se expressa na variedade de denominações, utilizando-se
expressões, como: participação popular, participação democrática, participação cidadã, participação
comunitária entre outras e dependendo do contexto, poderá também ter significados e níveis distintos de
participação.
Mas a discussão central é quanto ao grau de interferência dos sujeitos nos processos de tomada
de decisão, com grande parte dos autores considerando a influência no poder decisório como a gênese
da participação social e, quando isso não ocorre, os sujeitos deveriam ser enquadrados como simples
beneficiários das políticas e usuários dos serviços que lhes são ofertados.
Outros autores, mesmo não relativizando a importância da prerrogativa decisória, admitem que a
gestão participativa pode ter natureza consultiva ou deliberativa coexistindo diferentes níveis e processos
de inclusão da sociedade nos espaços de decisão. Essa corrente de pensamento valoriza outros aspectos
do processo que contribuem para a formação da consciência cidadã, abrindo caminho para posterior
conquista do poder decisório.
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Para acessar as reflexões na
íntegra, leia o QRCode
Algumas dessas perspectivas diferenciadas encontram-se
em: SIMÕES, Gabriel Lima; SIMÕES, Janaína Machado.
Reflexões sobre o conceito de participação social no
contexto brasileiro. VII Jornada internacional de políticas
públicas. Maranhão, 2015.
Mesmo diante da variedade de concepções, denominações e classificações, além de

controvérsias que acompanham o tema participação social, existem convergências entre estudiosos e
operadores das práticas participativas no âmbito governamental quanto à relevância do processo
participativo e suas especificidades que vem impulsionando novas construções e experiências nessa
perspectiva, registrando-se:
A participação social, ao possibilitar a aproximação entre o poder público e a

I sociedade, pode garantir a construção de políticas públicas que atendam às reais
demandas sociais;
A abertura de canais de acesso que promovem a inclusão dos cidadãos nos espaços de
II decisão, é sempre fruto de longos processos de articulação social, mobilizações e
reivindicações;
Os espaços de participação não são neutros, mas expressam diversidades de projetos

III e visões políticas, que se traduzem em disputa de interesses, conflitos, negociações
e luta por consenso.
O posicionamento da sociedade diante das políticas públicas e a postura do poder

IV público em promover canais de inclusão vão demarcar o grau de inserção da
população nos espaços de decisão.
Esses itens chamam a atenção para alguns desafios que precisam ser adequadamente
administrados em processos de participação, mas também sinalizam para possibilidades de consolidação
de práticas participativas a partir do exercício em Reurb, podendo contribuir para tornar mais democrática
a implementação de políticas públicas.
1.2 BREVE HISTÓRICO SOBRE A PARTICIPAÇÃO SOCIAL
O princípio da participação social em políticas públicas locais começa a ser praticado no século
XIX como estratégia de supervisão e controle da ação dos representantes políticos e da burocracia,
caracterizando a marca central de uma boa administração. No século XX além de representar uma forma
de incrementar o controle social buscava descentralizar a gestão pública na perspectiva de gestão por
resultados, com os cidadãos e organizações funcionando como atores políticos da gestão pública.
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A participação dos cidadãos e organizações da sociedade civil (OSC) na formulação de
políticas públicas passa a ser considerada no início do século XXI o modelo da gestão pública local
contemporânea e o princípio participativo recebe o apoio de atores bastante diversos como: Banco
Mundial, BID, OCDE, União Europeia, ONU, Fórum Social Mundial entre outros, figurando como um
princípio político-administrativo.
No Brasil, o ideário participativo veio sendo construído a partir da década 1960 em busca da
emancipação popular sem relação direta com questões eleitorais ou instituições de governo
representativo, já que o país estava submetido às limitações democráticas estabelecidas pelo governo
militar e, no contexto da transição para o regime democrático se configura com novo perfil de participação
cidadã” sendo abraçado, ao menos enquanto semântica, por grande parte dos agentes envolvidos na
Constituinte que resultou na incorporação do princípio participativo na Constituição Federal de 1988,
conhecida como “Constituição cidadã”: "Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição" (BRASIL, C.F art. 1º § único).
Outros dispositivos constitucionais que tornaram obrigatória a implementação de conselhos
gestores de políticas nos diferentes níveis da estrutura federativa de governo, em especial as políticas de
saúde, educação e assistência social, algumas mudanças nas estruturas do Estado que favoreceram o
controle social na gestão pública e o protagonismo de organizações civis que foram investidas com
funções de representação política também contribuíram para impulsionar os processos participativos no
país.
Um grande experimento participativo em nível local que ficou conhecido no mundo todo foi o
denominado Orçamento Participativo, iniciado no final da década de 1980 na cidade de Porto Alegre,
gerando uma onda de novas experiências participativas em outros municípios e inspirando práticas
similares em outros países. A elaboração dos Planos Diretores Participativos também representaram
um exercício participativo de grande relevância, e para além da esfera municipal, a realização das
conferências temáticas, avançaram na formulação de políticas públicas por meio de processos
participativos sendo o país apontado na última década, como referência imprescindível no debate
internacional em relação à reforma da democracia, especialmente no que se refere ao desenho de
políticas públicas (LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006).
Esses autores lembram ainda que os processos democráticos que se estabeleceram na

América Latina tiveram sempre como referência os percursos históricos e cristalizações institucionais da
Europa e dos Estados Unidos, mas cogitam que pela primeira vez na história, a democracia e suas
possibilidades de avanço passaram a ser pensados, no hemisfério norte, a partir de experiências
vivenciadas no hemisfério sul.
1.3 MARCOS NORMATIVOS DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL

O processo de participação na gestão pública pode se dar por meio de canais institucionalizados
ou não e tal diferença não é determinante para a maior ou menor qualidade da participação. No entanto
os canais institucionalizados, especialmente por meio da legislação, tendem a garantir continuidade e
consolidação do processo de participação. No Brasil, alguns marcos normativos em relação à
participação social são emblemáticos para demarcar o processo de institucionalização de mecanismos
participativos no âmbito da gestão pública, destacando-se:
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Para acessar a lei na íntegra,
leia o QRCode
A Constituição de 1988 estabelece a descentralização e
participação da comunidade nas políticas de saúde,
assistência social e educação, respectivamente, por meio de
conselhos com representações da sociedade civil,
configurando novos espaços institucionais de participação
(BRASIL, C.F. arts. 198; 204; 206 ).
O Estatuto da Cidade inclui entre suas diretrizes a gestão Para acessar a lei na íntegra,
democrática por meio da participação da população e de leia o QRCode
associações representativas dos vários segmentos da
comunidade na formulação, execução e acompanhamento
de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano
e a cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os
demais setores da sociedade no processo de urbanização,
em atendimento ao interesse social (BRASIL, Lei
10.257/2001, art, 2º, II, III).
A Lei 10.683/2003 que reorganiza a estrutura administrativa

federal cria o Ministério das Cidades e por meio do Decreto Para acessar a lei na íntegra,
leia o QRCode
5.031/2004 é instituído o Conselho Nacional das Cidades,
órgão colegiado de natureza deliberativa e consultiva, para
propor diretrizes para a formulação da Política Nacional de
Desenvolvimento Urbano além de acompanhar e avaliar a
implementação dessa política. Nessa década e até meados
da seguinte são realizadas as conferências temáticas nos
níveis municipal, estadual e federal com grande envolvimento
da sociedade civil.
Para acessar a lei na íntegra,

leia o QRCode
Decreto 8.243/2014 - institui a Política Nacional de
Participação Social (PNPS) com o objetivo de fortalecer e
articular os mecanismos e as instâncias democráticas de
diálogo e a atuação conjunta entre a administração pública
federal e a sociedade civil.
Verifica-se, portanto, que a participação social é um elemento historicamente novo no Brasil,

mas os canais de participação institucionalizados representam importante ponto de partida de um logo
percurso para o processo de abertura efetiva da gestão pública a novos atores sociais.
Em relação às instâncias de participação institucionalizadas, ainda que ocorram distorções em
seu modus operandi, resultando em dificuldades para consolidação de suas práticas, a perspectiva de
permanência enseja a correção de rumos, concluindo-se que a participação social é uma construção
permanente e longa.
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A mobilização social, mesmo se tratando de um fenômeno que ganhou maior evidência na
contemporaneidade, transcorreu ao longo da história humana, na medida em que o ser humano foi
percebendo o seu potencial para agir no contexto de uma coletividade na qual se reconhece. Assim,
unem-se os semelhantes compartilhando aspirações, sentimentos e ações possíveis, na busca de
construir uma forma de vida que lhes garanta liberdade e autonomia, portanto, uma mobilização social
de natureza emancipatória, compreendida como um processo político essencial em uma sociedade
democrática (MAFRA, 2010).
Mas o autor reconhece que a dinâmica mobilizadora é complexa, não sendo suficiente a
informação recebida pelos sujeitos para garantir o seu envolvimento e disposição de participar. É
necessário que eles se sintam parte de uma causa social e a compreendam como algo a ser
compartilhado, que resulte em mudanças com impacto positivo na vida de cada sujeito e daqueles a quem
se sente ligado assim como do conjunto dos sujeitos reunidos.
Nessa perspectiva a mobilização é uma convocação de vontades para uma atuação que busca
alcançar um objetivo comum, que tem um sentido também compartilhado, mas a decisão em atender a
esse chamado é um ato de escolha de cada pessoa, e prospera na medida em que os indivíduos se
percebem capazes e responsáveis por construir a mudança desejada (TORO; WERNECK, 2004).
O grande filósofo Edgar Morin nos ensina que: “É preciso ser guiado ao mesmo tempo pela
razão e pela paixão, e isso é navegar pela vida” (Morin, 2019).
Significa dizer que toda mobilização tem um objetivo pré-estabelecido, o que configura um ato
de razão, mas deve também tocar a emoção das pessoas, ser capaz de despertar paixão, sem que seja
confundida com propaganda, pois trata-se de um ato de comunicação dialógica. A mobilização não se
confunde com eventos ou campanhas, embora possa usar dessas estratégias durante o processo.
2.1 OS DESAFIOS DA MOBILIZAÇÃO SOCIAL
Despertar o desejo e a consciência da necessidade de uma atitude de mudança naqueles que
se pretende mobilizar e transformar esse desejo e essa consciência em disposição para a participação
confiando na própria ação, constitui o desafio central na fase inicial do processo, especialmente em
realidades de reduzidas práticas participativas, cumprindo registrar que não existe uma fórmula que
assegure os resultados desejados em qualquer realidade. Algumas observações relacionadas e
comentadas a seguir, resultantes da percepção no acompanhamento de vários projetos, são oferecidas
como contribuição para ajudar na condução do processo:
Estabelecer conexão entre as estratégias de mobilização definidas, com práticas
1
participativas já vivenciadas por esse público, como ponto de partida, distinguindo-se de uma
simples reprodução de exercícios anteriores, ainda que considerados exitosos. A inovação é
salutar e deve ser sempre perseguida, no sentido de adequar ou refinar metodologias para
melhor atender aos objetivos do momento.
Elaborar um plano de comunicação, na perspectiva dialógica, que permita a socialização de

informações de maneira permanente, no sentido de instrumentalizar os moradores para a
2 compreensão de todo o processo de regularização fundiária e qualificar as discussões sobre

essa temática. O conteúdo das informações deve ser apresentado de forma lúdica, adequado
a qualquer nível de cognição e, preferencialmente, mantendo uma padronização visual e de
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linguagem, no sentido de referenciar as ações da Reurb.
Estabelecer relações horizontais entre a equipe de execução da Reurb e a população da área
3
de regularização, pois a mobilização social não pressupõe hierarquia e deve primar pela
comunicação relacional onde o papel dos interlocutores vai além de simples receptores de
informação, ainda que em certos momentos do processo de Reurb haja certa predominância
da comunicação informacional.
Nesse aspecto 3 é importante alertar sobre dificuldades em tornar inteligível para o público
em geral, a linguagem excessivamente técnica utilizada por alguns especialistas que
acabam por comprometer o entendimento de suas mensagens.
Imprimir transparência e organização durante toda a execução das ações de regularização
4
fundiária. Esses itens, aliados a um domínio satisfatório sobre a temática por parte da equipe
executora para esclarecimentos complementares, que são uma constante no percurso das
etapas da Reurb, vão conferir credibilidade ao trabalho e, em decorrência, a participação se
fortalece a caminho da consolidação.
Admitir, sempre, a possibilidade de redirecionamento de estratégias originalmente definidas,
5 pois o processo é dinâmico e, no percurso, tende a adquirir feição própria, muitas vezes
estabelecendo canais alternativos de participação que complementam ou aperfeiçoam os já
existentes;
6
Nunca realizar qualquer ação de visibilidade na área de regularização sem que a população
local tenha sido adequadamente esclarecida sobre os objetivos dessa atividade no processo
da Reurb e o prazo estimado para execução;
7 Registrar a dinâmica desenvolvida na mobilização, não apenas os seus resultados, pois o

processo pode oferecer mais ensinamentos, do que os próprios resultados.
Para acessar os autores

na íntegra, leia o
Uma orientação importante que deve permear todo o processo QRCode
de mobilização social é estar sempre atento aos conceitos de

democracia, cidadania e participação, além de coerência no
cotidiano do movimento (TORO; WERNECK, 2004).
As maiores barreiras apontadas por estudiosos do assunto para que uma pessoa ou grupo se
disponham a participar de processos coletivos são o fatalismo, o individualismo, a descrença em ações
do poder público e a naturalidade com que todos nós convivemos com a realidade que se pretende
transformar e que demanda a participação (TORO; WERNECK, 2004). Esses autores recomendam que
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se faça um apelo ao compromisso, ao comportamento e aos valores éticos das pessoas, tentando
despertar os sentimentos de natureza ética e cidadã.
Do ponto de vista operacional é fundamental ter metas e objetivos bem definidos, e apresentá-
los projetando as melhorias que advirão dessas ações e dando conhecimento sobre o processo como um
todo, ou seja, deve ser claro e objetivo no conteúdo e atraente na forma. O volume de adesão desejada
nem sempre ocorre no momento inicial pois as barreiras à participação, atuam em diferentes graus em
cada indivíduo e a evolução, em grande medida, dependerá da forma como o processo será conduzido.
A mobilização social é, então, uma opção política orientada por valores diametralmente opostos
a um tipo de ação com características autoritárias, paternalistas e unidirecionais. Ao contrário, a
mobilização social tem a perspectiva de fomentar ações abertas, multidirecionais e democráticas,
valendo-se do planejamento para coordenar e organizar as iniciativas (MAFRA, 2010).
2.2 O PLANEJAMENTO DA MOBILIZAÇÃO SOCIAL

Em processos de Reurb diversos são os atores que precisam interagir, tanto do poder público
como da sociedade civil e, em cada lugar, existem formas de interação social e comunicação bastante
peculiares, exigindo por parte dos organizadores do processo de mobilização a compreensão sobre essa
dinâmica, que permita identificar as potencialidades e limitações dessas práticas, para construir as
estratégias de mobilização de forma compatível com esse contexto e que atendam aos objetivos da
Reurb. O levantamento dos itens a seguir, aliados a outros, ajudam na compreensão dessas dinâmicas
e sinalizam possibilidade para a definição das estratégias para a mobilização.
• Canais institucionalizados de participação direta da população;

• Conselhos paritários que têm interface com a política urbana;
• Estratégias de participação social adotadas na construção de outras
políticas públicas, por exemplo: elaboração de Plano Diretor e Planos
Em relação ao Setoriais;
executivo municipal • Mecanismos sistemáticos de comunicação entre o executivo municipal
e a sociedade (programas de rádio, redes sociais, carro-som, unidade
administrativa no organograma da prefeitura relacionada à articulação
comunitária e comunicação social, etc.);
• Grau de afinidade da gestão municipal com processos participativos;
Em relação ao • Comissões temáticas afins com a política urbana.

legislativo
• Lideranças e organizações sociais locais (formais e informais);

• Áreas de atuação das lideranças e organizações, por temática e
Em relação à
territorial;
sociedade em geral
• Formas de articulação entre lideranças e organizações sociais;
• Histórico de práticas participativas locais.
Meios de
comunicação social • Jornais, televisão, rádios (inclusive as comunitárias), entre outros.
de massa
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Complementando as informações que subsidiarão o planejamento da mobilização social é
importante que a instituição promotora da regularização fundiária realize uma avaliação interna sobre os
recursos (humanos, tecnológicos, de logística etc.) que poderão ser disponibilizados nas atividades de
mobilização.
Em relação à sociedade civil devem ser discutidas estratégias para duas esferas de mobilização
para a participação: lideranças locais e moradores em geral, e sobre as lideranças é oportuno registrar a
necessidade de se garantir a diversidade política, econômica, cultural, religiosa, etc. Sempre na
perspectiva da inclusão, mas há que se reconhecer que podem ocorrer eventuais dificuldades no campo
político para incluir lideranças não alinhadas com a gestão municipal, lembrando que a exclusão
deliberada por razões dessa natureza, pode ocasionar contratempos não desejados durante o processo.
As lideranças locais podem funcionar como interlocutores junto aos moradores e, em situações
excepcionais, junto a outros agentes nem sempre observadores das regras legais, mas que exercem forte
influência no território. Para tanto, as lideranças precisam ser instrumentalizadas com informações que
as subsidiem para esse papel o que pode ser feito por meio de oficinas específicas e precisam também
estar dispostas a contribuírem dessa maneira.
Considerando a importância desse canal de interlocução, um ponto de partida pode ser uma
avaliação cautelosa sobre o grau de legitimidade que as lideranças identificadas dispõem na área de
regularização, ainda que se trate de uma questão subjetiva. Ao mesmo tempo, pode ser avaliada a
pertinência de se constituir um grupo específico para representar os moradores no âmbito das ações da
Reurb, ressaltando-se que as duas alternativas não são excludentes, mas demandam referendo do
coletivo dos moradores.
2.3 A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NAS ETAPAS DA REURB
Quando se trata de regularização fundiária urbana, que constitui um dos instrumentos da política
urbana, a participação social configura-se como um impositivo legal conforme disposto no Estatuto da
Cidade já assinalado anteriormente, e a legislação específica também faz referência, registrando-se um
ligeira alteração na ênfase conferida à participação em relação à legislação anterior: enquanto a Lei
anterior trazia como princípio: “garantir a participação dos interessados em todas as etapas do processo
de regularização fundiária” (BRASIL, Lei 11.977/2009, art. 48, III), a legislação atual define como um dos
objetivos da Reurb “franquear a participação dos interessados nas etapas do processo de regularização
fundiária (BRASIL, Lei 13.465/2017, art. 10, XII).
Contudo, a natureza de algumas etapas da Reurb como o cadastro social, a coleta de
documentos e, em grande medida, o levantamento de cada imóvel, que demandam o envolvimento direto
dos(as) chefes das famílias para que sejam viabilizadas com proveito, tende a impulsionar a participação
social, mesmo que apenas com essa perspectiva limitada às etapas citadas.
O desejável, no entanto, é que a participação ocorra de forma permanente, ampla e coletiva
para fomentar nos moradores o sentimento de pertencimento e corresponsabilidade que poderá garantir
não apenas o sucesso de etapas específicas como a sustentabilidade das melhorias existentes na área
e das que vierem a ser implementadas no âmbito do Projeto de Regularização Fundiária e, em
decorrência, haverá maior perspectiva de permanência das famílias no núcleo regularizado.
O módulo II do curso tratou com detalhes os diversos procedimentos da Reurb, que podem ser
agregados em etapas, e no diagrama abaixo encontram-se em destaque aquelas que, necessariamente,
requerem a Participação Social:
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Registro da CRF e do Procedimentos para Pesquisa fundiária e
projeto no Cartório de Instauração da Reurb elaboração da
Registro Imobiliário cartografia básica
PARTICIPAÇÃO Diagnóstico integrado

Emissão da CRF pelo
SOCIAL do Núcleo Urbano
município
Informal
Levantamento
Análise processual com
planialtimétrico e
indicação do instrumento
cadastral
de titulação
georreferenciado
Coleta de documentos
Elaboração e pactuação dos moradores instrução
do Projeto de dos processos Cadastro Social
Regularização Fundiária administrativos individuais
As etapas demonstradas não representam um recorte rígido em sua ordem de sequência,

havendo tanto etapas que são interdependentes por demandarem produtos resultantes de etapas
anteriores, como etapas de execução concomitante.
A etapa de elaboração do diagnóstico integrado, que reúne informações para instruir o projeto
de regularização fundiária conforme comentado no Módulo II, mesmo tendo como principal fonte a
pesquisa documental, não raro utiliza, subsidiariamente, o conhecimento armazenado na memória
humana local, ainda não documentado, o mesmo ocorrendo com a pesquisa fundiária. Esse momento de
busca por informações, pode representar o início das interações entre a equipe responsável pela
execução das ações de regularização fundiária e os moradores residentes na área de regularização.
Já na elaboração da cartografia básica, pode ser empreendida a cartografia social que
representa uma importante ferramenta para construir o mapeamento situacional de forma participativa,
que valoriza o conhecimento popular. Apesar de inicialmente ter sido aplicada principalmente em
territórios ocupados por populações tradicionais, a cartografia social se configura, na atualidade, como
prática de excelência no processo de reconhecimento dos territórios compatível com projetos de Reurb.
A cartografia social favorece o reconhecimento de problemas de difícil identificação por
carecerem de registro documental ou nem sempre se fazerem visíveis em uma leitura técnica, como os
conflitos na forma de uso do território. Assim, a cartografia social, ao incluir o diálogo, a discussão e
análise das informações, possibilita tanto a representação dos problemas como das potencialidades e
limitações, constituindo um rico subsídio para a proposição de medidas no âmbito da Reurb.
Essa dinâmica favorece: o estabelecimento de um processo de interação horizontal entre os
moradores e a equipe executora do projeto pela articulação entre o conhecimento técnico e o saber
popular, a socialização entre diferentes grupos sociais, além de uma cooperação maior e mais eficiente
nas tomadas de decisão (COSTA; GORAYEB; PAULINO, 2016).
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Para acessar os autores
Ver relato de aplicação da cartografia social em regularização na íntegra, leia o
fundiária em: CAMPOS, Ronaldo Augusto; GARNÉS, Sílvio QRCode
Jaques; GONÇALVES, Maria de Lourdes. Cartografia social

e gestão territorial: a regularização fundiária como
instrumento de democratização do espaço. XVIII ENANPUR,
Natal, 2019.
MAS ATENÇÃO!
É necessário definir, objetivamente, o que será cartografado, quais os recursos tecnológicos disponíveis
e a escala de trabalho desejada e exequível, para então ser possível visualizar os produtos a serem
obtidos e sua aplicação prática. A cartografia social é um processo de conhecimento da realidade para
transformá-la, e não se justifica apenas pelo desejo de conhecer.
A etapa de levantamento planialtimétrico e cadastro físico, especialmente a realização do

cadastro físico, demanda o envolvimento indispensável dos moradores que deverão ser, previamente,
comunicados por meio de informações e esclarecimentos sobre a importância, os objetivos, período de
execução e procedimentos inerentes a essa atividade, para que desenvolvam uma atitude colaborativa,
permitindo o acesso dos cadastradores aos respectivos imóveis.
A etapa do cadastro social, por sua especificidade quanto à participação dos moradores, será
tratada de forma detalhada, na parte 2 deste módulo.
A coleta de documentos para instrução dos processos administrativos individuais
correspondente a cada imóvel deve ser realizada após o cadastro social, considerando-se que essas
informações cadastrais indicam os prováveis beneficiários para fins da titulação, e outros elementos que
nortearão a especificidade de alguns documentos que deverão ser apresentados.
Recomenda-se que a orientação quanto aos documentos que são comuns para qualificação dos
titulares da regularização deve ser prestada, em detalhes, ao longo das etapas que antecedem a coleta
de documentos, pois não é raro que titulações sejam inviabilizadas pela ausência, insuficiência ou
inconsistência verificadas após análise do conjunto dos documentos apresentados que instruem cada
processo administrativo.
Existem experiências em vários projetos de Reurb que agregam a atividade de coleta de
documentos ao cadastro social, na perspectiva de otimizar as atividades e acelerar o processo de
titulação.
Quando esta for a opção, sugerimos atentar para alguns aspectos, a título de exemplo, que
podem, eventualmente, dificultar a correta instrução dos processos a partir da documentação recolhida,
pelas circunstâncias da ocasião, onde não se dispõe de: orientação jurídica para esclarecer dúvidas;
identificação prévia quando aos prováveis titulares da regularização e das fontes de renda familiar para
direcionar os documentos a serem apresentados; havendo necessidade de assinar declarações, o que
não é raro, os titulares identificados podem não estar presentes. E por último, a partir do momento em
que os moradores disponibilizam a documentação, ainda que incompleta, já passam a conter o tempo de
tramitação de seus respectivos processos, que não terão a celeridade desejada em razão das lacunas
documentais.
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Na etapa de elaboração do projeto de regularização fundiária, que pressupõe mutualidade -
população e equipe técnica do projeto - na leitura da realidade, o ápice da participação social ampliada
ocorre no processo de pactuação do projeto que elenca as medidas de intervenção para corrigir as
desconformidades identificadas, na perspectiva de incorporar o núcleo regularizado ao ordenamento
territorial urbano e, melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação
informal anterior, conforme preconizado pela legislação correlata (BRASIL, Lei n. 13.465/2017, arts. 9;
10, I).
Recomendação quando se tratar de projetos cujas medidas incluem reassentamento involuntário ou
que apresentem restrições ambientais, é de fundamental importância realizar, previamente, reuniões
específicas com os grupos de famílias afetadas diretamente pelas restrições, na perspectiva de
encontrar alternativas que menores prejuízos causem aos envolvidos ou apresentar justificativas
plausíveis para as restrições.
A estratégia de preparação dos moradores para as etapas que exigem o seu envolvimento direto
sem prejuízo de outras estratégias consideradas pertinentes, poderá ser feita por meio de reuniões,
agrupando-se alguns assuntos para racionalizar o quantitativo de reuniões. O diagrama a seguir sugere
uma sequência de reuniões e respectivos conteúdos:
1ª reunião -: 1 - Breve apresentação das etapas do Projeto e cronograma geral; 2 - Etapa de levantamento topográfico
e cadastral; 3 - Orientação preliminar sobre documentação a ser apresentada na etapa de coleta de documentos.
2ª reunião - 1 - Etapa de Cadastro Social (objetivos e cronograma); 2 - Etapa de coleta de documentos para instrução
dos processos administrativos individualizados.
3ª reunião - Reuniões com grupos específicos (reassentamento involuntário quando for o caso) - 1 -
reassentamento involuntário ou outras restrições específicas.
4ª reunião - 1 - Discussão e pactuação do projeto de regularização fundiária com apresentação das medidas
urbanísticas, sociais (projeto social) e ambientais, quando for o caso.
5ª reunião - 1 - Entrega dos documentos regularização fundiária aos moradores.
6ª reunião - 1 - Reuniões de acompanhamento da implementação das medidas urbanísticas e sociais e ambientais.
OBSERVAÇÃO
Para favorecer a assimilação sobre os procedimentos e facilitar a participação esperada dos moradores
nessas etapas, sugere-se:
- O material de apoio da mobilização para a reunião contenha a pauta e uma abordagem introdutória
sobre os assuntos que serão tratados;
- Disponibilizar em meio impresso, no ato da reunião, uma síntese dos assuntos em pauta e
cronograma de execução de cada etapa e/ou alternativas de mídias sociais.
- Garantir orientação complementar presencial (se possível) em local e horário viáveis para os
moradores.
Em relação às etapas que são desenvolvidas pelo agente promotor da regularização fundiária
em âmbito interno, mesmo não requerendo o envolvimento direto dos moradores, deve ser garantida a
estes a informação quanto ao andamento, utilizando o mecanismo de comunicação que tenha sido
pactuado.
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PARTE 2
Página | 24
Antes de abordarmos diretamente o cadastro social ou cadastro das famílias, que é uma das
etapas do processo de regularização fundiária onde a participação dos futuros beneficiários da
regularização não é apenas recomendável ou necessária, mas DETERMINANTE para que os processos
individualizados, que vão possibilitar a titulação dos imóveis, possam ter seguimento, vamos comentar
um pouco sobre essa ferramenta e suas características, que variam de acordo com a área de
conhecimento onde é aplicado.
Originalmente, cadastro era qualquer relação de bens, móveis ou imóveis, de um determinado
proprietário, feito, em geral, com o objetivo de repartir, proporcionalmente, as cargas fiscais, mas em
caráter genérico, cadastro se refere a qualquer registro, detalhado, de entidades seriais, em geral,
pessoas. Em Administração, Cadastro é uma coletânea de dados, arquivo, banco de dados com
informações de clientes, fornecedores etc. (BARBETTA, 2002)
Em demografia, como é o caso em questão, que vamos buscar informações sobre pessoas, o
cadastro é uma espécie de censo onde os indivíduos são classificados de acordo com determinados
critérios ou parâmetros (renda, idade etc.), uma coletânea de dados que disponham de data e que, em
geral, tem o intento de habilitar alguém para acessar determinado benefício. As finalidades da realização
de um cadastro é que definirão suas características específicas, seu conteúdo, e as melhores estratégias
para execução.
Quando fazemos regularização fundiária urbana temos pelo menos quatro espécies de
cadastros para contemplar todos os tipos de uso dos imóveis:
O cadastro de logradouros que envolve ruas, jardins, parques, passeios, praças etc.
O cadastro físico ou
CADASTRO FÍSICO
(IMOBILIÁRIO)
imobiliário, já comentado no Módulo II,
é realizado logo após o levantamento
Registra as características e planialtimétrico georreferenciado ou
atributos do imóvel concomitante a este, e é a base para
(dimensões, confrontantes, planejar a execução dos demais
posição na quadra, tipo de uso cadastros, pois representa a totalidade
etc.) tanto os desocupados dos lotes existentes na área delimitada
quanto os edificados. para regularização fundiária, com os
respectivos usos.
Além disso, cada cadastro dos CADASTRO DE
demais tipos relacionados – atividades ATIVIDADES ECONÔMICAS
econômicas, instituições e social guarda
uma relação direta com um lote Identifica e caracteriza todos
edificado e ocupado que foi objeto do os empreendimentos
econômicos - comércio,
cadastro físico e, para garantir essa
serviço, indústria - existentes
compatibilidade é necessário definir a
na área a ser regularizada,
chave que vai estabelecer, com independente do porte ou de
segurança, o link entre eles. registro formal.
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Usualmente são utilizados: o número de selagem, o número afixado no imóvel edificado,
a inscrição imobiliária, ou até mesmo um número sequencial simples. O importante é
que todas as equipes responsáveis pelos cadastramentos adotem a mesma referência.
O cadastro das atividades econômicas deve reunir informações que permitam, tanto a
regularização do imóvel onde a atividade é desenvolvida, como a regularização junto aos órgãos
municipais atuantes na gestão fiscal e sanitária, quando for o caso. Por isso, recomenda-se que seja
utilizado o modelo de formulário já adotado pelo município em sua rotina de trabalho.
Em relação ao cadastro das
CADASTRO DE instituições, a efetiva caracterização se
INSTITUIÇÕES completa no momento da coleta de
documentos para formalizar o processo
Informações sobre as
instituições públicas, privadas
administrativo que indicará o tipo de
ou organizações da sociedade instrumento de regularização fundiária
civil, classificando a natureza adequado à natureza da atividade
da atividade desenvolvida, desenvolvida pela instituição. No ato do
situação de formalidade, cadastro é necessário, pelo menos,
serviços prestados etc informar o número de inscrição no
Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas
(CNPJ), a razão social (nome jurídico), a área de atuação (educacional, religiosa, cultural, esportiva etc.)
o responsável formal e respectivo contato e o tempo de funcionamento no local.
Caso o município tenha
interesse em conhecer melhor as CADASTRO SOCIAL
instituições da sociedade civil, na
perspectiva de estabelecer parcerias Informações sobre as
com instituições da sociedade civil, instituições públicas, privadas
poderá ampliar os itens que comporão ou organizações da sociedade
esse cadastro, de maneira a civil, classificando a natureza
compreender a dinâmica de da atividade desenvolvida,
funcionamento da instituição. situação de formalidade,
serviços prestados etc.
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O Cadastro Social, em projetos de Reurb-S, representa mais uma atividade de pesquisa, e como
tal, é empreendida com o intuito de descobrir e construir novos conhecimentos, neste caso: conhecer a
realidade socioeconômica das famílias residentes na área que será regularizada e, com base nas
informações obtidas, decisões relevantes serão tomadas, conforme evidenciado nos objetivos imediatos
do Cadastro Social, quais sejam:
Identificar os efetivos ocupantes das residências, que deverão ser os titulares dos direitos reais
sobre os respectivos lotes;
Direcionar a coleta de documentos do(as) chefes das famílias residentes para instruir os
processos administrativos individualizados, que resultam na titulação de cada imóvel;
Subsidiar os pareceres que definirão a modalidade do instrumento de regularização

fundiária adequado a cada caso, inclusive quanto à gratuidade;
Embasar análises de casos com indicativo de realocação;
Oferecer elementos para a construção do Projeto Social.
Para além desses objetivos, as informações do Cadastro Social podem apontar famílias em
situação de vulnerabilidade social, passíveis de acesso a benefícios sociais, contribuindo para ampliar a
cobertura de programas de proteção social nesses territórios, assim como podem ser utilizadas como
referência em avaliações do pós-regularização, para aferir os efeitos da implementação da regularização
fundiária na vida das famílias beneficiárias, inclusive quanto à permanência no local regularizado que
constitui um dos principais objetivos da regularização fundiária urbana.
Estudo nesse sentido, pode ser encontrado em
SILVA, M. C. C. Regularização fundiária de interesse Para acessar o estudo na
social: garantia de direito ou contribuição para o mercado
imobiliário formal? In. Regularização fundiária na
Amazônia Legal: êxitos, impasses e desafios para as
cidades. Belém, NAEA, 2021, p. 165-186.
Vale lembrar que a pesquisa representa a
atividade básica da ciência começando com um problema
ou uma pergunta e terminando com um produto “provisório”, que pode dar origem a novas interrogações,
e ensejar novas pesquisas (MINAYO, 1994).
Além das informações direcionadas à regularização fundiária, e sendo de interesse do agente
promotor da regularização, poderão ser incluídos outros itens que possam subsidiar a implementação ou
complementação de outras políticas públicas na área a ser regularizada.
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Mas para que os resultados da pesquisa tenham confiabilidade capazes de fundamentar,
adequadamente, as decisões é necessário que sejam avaliadas, cuidadosamente, as reais
POSSIBILIDADES E RESTRIÇÕES que fazem parte do contexto no qual a pesquisa será desenvolvida,
para garantir que seja factível.
A natureza e os objetivos do Cadastro Social, recomendam o contato presencial com os
responsáveis familiares, nos próprios domicílios, para favoreça o conhecimento do cotidiano dos sujeitos
no seu ambiente de convivência familiar e comunitária. Ao mesmo tempo, a observação direta confirma
a condição de ocupação do imóvel e permite o registro de particularidades da situação de moradia que
podem subsidiar a elaboração de parecer social específico, quando este procedimento se fizer
necessário.
Podem ocorrer situações em que a renda familiar ultrapasse o teto para o

usufruto da gratuidade, mas que as condições de moradia ou a composição
familiar com número elevado de membros inviabilize a titulação onerosa. Tais
situações devem ser analisadas caso a caso.
Assim, a estratégia de pesquisa compatível com o Cadastro Social é um levantamento,

utilizando como instrumento de pesquisa um formulário podendo envolver variáveis quantitativas
(medidas em números), e qualitativas (atributos ou categorias), a ser aplicado durante entrevista na
residência, por pessoa devidamente treinada. Os informantes deverão ser, preferencialmente, os
responsáveis familiares.
O Cadastro Social deverá abranger todas as famílias que ocupem imóveis apontados pelo
cadastro físico como uso residencial e misto, desde que a predominância de uso da edificação seja como
moradia.
CUIDADO
Não é incomum ocorrerem divergências de percepção entre as equipes dos cadastros físico
e social, sendo necessária a compatibilização, tendo em vista que essa definição quanto ao uso tem
impacto na indicação do instrumento de regularização fundiária à luz das diretrizes estabelecidas pelo
município.
Podem ocorrer também divergências quanto à denominação das vias onde estão localizados
os imóveis cadastrados, muitas vezes em razão de a designação adotada pelos órgãos municipais
não ser reconhecida pelos moradores, exigindo uma pactuação que garanta a uniformidade no
tratamento da questão.
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Como qualquer pesquisa, o Cadastro Social segue, em linhas gerais, as etapas de
planejamento, execução que é o trabalho de campo e o tratamento dos dados obtidos. Cada uma dessas
etapas tem sua dinâmica específica seguindo passos sequenciados.
O pressuposto para o planejamento do cadastro social é que o cadastro físico já esteja em fase
avançada ao ponto de estimar, com relativa precisão, o quantitativo de imóveis por tipo de uso, para
subsidiar o planejamento. Quando se tratar de áreas extensas que tenham sido setorizadas, o Cadastro
Social deverá seguir a sequência dos setores que vão sendo concluídos, observando os seguintes
passos:
5.1 Elaboração do instrumento de pesquisa
Os responsáveis pela pesquisa devem estar familiarizados com o assunto e ter clareza dos
objetivos antes de formular as perguntas, para não deixar de lado questões importantes. Lembrando que
a leitura preliminar dos aspectos socioeconômicos já deve ter sido realizada durante a elaboração do
diagnóstico integrado.
Para compatibilizar a nomenclatura entre os diversos cadastros, o formulário do Cadastro Social
é usualmente denominado Boletim e pode ser estruturado em 4 partes. O formato aqui utilizado como
exemplo, teve como um dos propósitos consolidar as informações a serem coletadas, em uma única
página, objetivando reduzir custos, para os casos de aplicação em meio físico, incluindo uma legenda
para codificar as respostas o que pode também facilitar a inserção das informações em sistema de
processamento de dados.
1
2
4
Boletim
Página | 29
As variáveis consideradas no exemplo atendem às necessidades específicas para a
regularização fundiária, mas outras podem ser agregadas na perspectiva de aprofundar o conhecimento
sobre as populações residentes nesses núcleos informais, como questões de gênero, étnico-raciais entre
outras.
Outras adequações podem ser feitas inclusive quanto ao formato em outro estilo de melhor
adaptação para as equipes executoras, preservando-se o conteúdo, sempre em sintonia com a estratégia
de tratamento dos dados.
5.2 Dimensionamento da equipe
Inicialmente é necessário avaliar se a atividade de coleta de dados em campo será realizada

por profissionais da área social, o que nem sempre é possível dado o quantitativo de profissionais nos
quadros do agente promotor da regularização fundiária em relação ao volume dessa atividade, que varia
de acordo com as dimensões e adensamento da área objeto da regularização.
Assim, a concepção aqui desenvolvida considera a perspectiva de utilização de outra mão-de-
obra, a ser devidamente formada para essa atividade, reservando-se a coordenação e supervisão dos
trabalhos para profissionais da área social.
A participação de estagiários de cursos de graduação da área social ou afim,

é uma alternativa que tem sido utilizada com êxito e contribui para a formação
de profissionais com percepção mais aproximada da realidade, desde que
não haja impedimento administrativo do executor.
Para maior segurança de que a execução ocorrerá dentro do período desejado é fundamental
ter clareza, pelo menos, das seguintes questões:
Qual o quantitativo Quais os recursos Qual a carga Qual o tempo

03
01
02
de imóveis tecnológicos horária dos 04 desejado para

apontados para disponíveis ou que entrevistadores? concluir o cadastro
realização do possam ser social?
cadastro social? mobilizados, tanto
para o
levantamento em
campo como para
o processamento
das informações?
Outras nomenclaturas são utilizadas para denominar as pessoas que

executarão a coleta de dados para o cadastro social, como: cadastradores
sociais, visitadores sociais, entre outros. Neste curso optamos por utilizar o
termo entrevistadores.
É necessário fazer previsão para retornos aos domicílios, objetivando complementação de
informações ou situações de ausência de moradores no momento da visita, inclusive fora do horário
comercial. Com todas essas definições e com uma adequada preparação dos cadastradores e dos
moradores que serão entrevistados, é possível elaborar um cronograma com certa margem de segurança
para a execução.
Página | 30
5.3 Preparação dos entrevistadores e dos moradores
Os entrevistadores devem ser adequadamente capacitados, de forma nivelada, com foco em

informações básicas sobre o processo de regularização fundiária, a importância e os objetivos do
Cadastro Social e o domínio dos itens que fazem parte do instrumento de pesquisa e possíveis respostas,
para que possam prestar esclarecimentos no ato das entrevistas sem que haja interferência nas
respostas.
A interpretação de alguns conceitos pode variar de uma pesquisa para outra, por isso eles
devem ser claramente definidos e pactuados junto aos entrevistadores buscando garantir a
homogeneidade na mensuração dos dados obtidos e, em decorrência, a confiabilidade dos resultados.
É fundamental, também, a capacitação para uma abordagem adequada no sentido de se
estabelecer uma relação de confiança entre o entrevistador e o informante, especialmente por constarem
itens no instrumento de pesquisa cujas informações são restritas à família. Os informantes devem ficar à
vontade, inclusive para não responder ao Cadastro Social, mas é necessário, também, que sejam
esclarecidas as implicações da recusa.
Caso seja considerado pertinente, poderá ser solicitado que a recusa seja
documentada (assinada), como forma preventiva de comprovar a autoexclusão do
processo. Se assim for definido, os entrevistadores devem dispor de um modelo de
declaração da recusa.
A aplicação experimental do modelo de instrumento de coleta de dados representa, também,
um recurso importante para uma boa preparação da pesquisa, pois além de permitir identificar eventuais
dificuldades no manuseio por parte dos entrevistadores oportunizando o aprimoramento necessário,
propicia estimativa média do tempo de duração de cada entrevista que poderá melhor parametrizar o
planejamento.
Ainda que haja bastante variação considerando, principalmente, a composição
familiar e os esclarecimentos prévios prestados aos respondentes, este exercício,
que é uma prática em pesquisa, tem se mostrado válido, também, para o Cadastro
Social.
A preparação dos moradores pode ser realizada por meio de reuniões públicas, de maneira que
se tornem compreensíveis: os objetivos e importância do Cadastro Social no processo de regularização
fundiária, as informações que fazem parte de seu conteúdo e como os entrevistados devem proceder.
Ou seja: O que é? Para que serve? Quando vai acontecer? Qual o papel do morador para a
execução do Cadastro Social?
5.4 Aplicação do boletim de Cadastro Social
A realização das entrevistas para a coleta dos dados, deve ser programada com base em um
cronograma a ser divulgado previamente, na perspectiva de contar com o maior número possível de
responsáveis familiares no momento da visita.
A elaboração do cronograma precisa levar em conta o quantitativo de entrevistadores
disponíveis/capacitados, carga hora de trabalho, produtividade estimada de aplicação de boletins e
necessidades de retornos aos domicílios para complementação de informações ou pela ausência de
moradores nas residências no momento das visitas.
Página | 31
A equipe de entrevistadores deve contar com um supervisor em campo para apoiá-los em
eventuais dúvidas ou intercorrências
Pela natureza das informações o boletim está organizado em 4 partes e terão maior destaque
as variáveis que geralmente suscitam mais dúvidas entre os entrevistadores.
1
A primeira parte é dedicada às informações sobre o imóvel, conforme
exemplificado a seguir, com esclarecimentos sobre itens que, eventualmente,
tendem a gerar dúvidas.
Inscrição imobiliária (cadastral) – caso ainda não

disponha desta definição no ato do Cadastro Social, o
que geralmente ocorre, pode ser definida outra
codificação para identificar o imóvel, como a selagem,
por exemplo, que deverá ser usada em todos os tipos
de cadastro. No espaço para observação devem ser
registradas informações complementares.
Sequencial n° – inclusão opcional, válida para
ordenar a sequência do imóvel na face de quadra, no
sentido de facilitar a localização em campo. Para fins
de controle pode ser incluído um campo para
numeração dos boletins.
2 A segunda parte aborda itens referente às condições de ocupação do imóvel.
Proprietário não residente no imóvel – este campo

aplica-se a situações em que a condição de ocupação
não seja “própria”. Deve, então, ser anotado o nome do
proprietário da edificação e seu contato telefônico.
1º Ocupante (responsável familiar) – nome do(a) chefe
da família que, efetivamente, ocupa o imóvel e quando
tratar-se de casal, registrar nome e respectivas
informações do primeiro e segundo responsável familiar.
NIS dos ocupantes: item opcional - (Número de
Identificação Social), serve para acessar os programas
sociais do Governo Federal.
Página | 32
Possui outro imóvel? – para que a resposta à essa questão seja confiável, especialmente se a resposta for
“sim”, é fundamental que o entrevistador tenha clareza sobre o que é um imóvel regularizado, cabendo lembrar
que essa informação tem desdobramento na definição sobre gratuidade, observadas as diretrizes da política
de regularização fundiária local, assim como em relação à definição do instrumento jurídico de direito real a
ser aplicado em cada caso.
Sobre esse assunto, ver Lei 13.465/2017, art. 23, § 1º. I, II no que diz
respeito à legitimação fundiária e a Medida Provisória 2220/2001, art. 1º que
trata sobre a Concessão de Uso Especial de Uso para fins de Moradia
(CUEM)
3 A terceira parte do boletim diz respeito à identificação e aos dados socioeconômicos dos
moradores, a serem registrados com auxílio de uma legenda.
A correspondência das variáveis que fazem

parte do corpo do formulário com o respectivo código,
foi estabelecida por meio de numeração. Por exemplo:
posição na família (1) (observar a variável e a legenda
correspondente que guarda a mesma numeração.
As variáveis que fazem parte do item
“situação de emprego e renda”, muitas vezes geram
dúvidas quanto à interpretação dos conceitos sendo
necessário pactuar o entendimento com todos os
entrevistadores.
A variável renda, especialmente em áreas identificadas como de interesse social, que em larga
medida origina-se de atividades informais e/ou eventuais, torna-se necessário o auxílio do entrevistador
para definir, de forma fidedigna a sua composição, com o cuidado para que este apoio não resulte em
distorção da realidade.
O valor correspondente aos benefícios e programas sociais consta em coluna dissociada da
variável renda, tendo em vista que em algumas políticas públicas esse montante não é considerado
renda, cabendo definir o tratamento a ser dado, quando se trata de regularização fundiária.
É oportuno lembrar que a simples inclusão em programas sociais já pressupõe tratar-se de

situações de vulnerabilidade social.
Página | 33
No item 5 (Programas Sociais) deve ser observado se existem programas específicos dessa
natureza no âmbito municipal ou estadual, para que seja incluído.
Outras variáveis podem ser introduzidas para melhor definir o perfil da população residente na
área, conforme interesse do agente promotor, como por exemplo questões mais específicas sobre
gênero, raça, segurança etc.
4 A quarta e última parte do Boletim diz respeito ao controle, validação e observações.
Sobre esta última parte cabe ratificar a

importância de registrar as responsabilidades de cada
agente que interage no processo – entrevistador,
informante e responsável pela validação – coletando-se as
devidas assinaturas e data de realização da entrevista.
A validação deverá ser feita por profissional
habilitado incluindo o registro profissional, após análise
quanto a eventuais inconsistências de informações,
lembrando que não é inusual serem detectadas
incongruência durante a execução do Cadastro Social,
que devem ser ajustadas.
Afinal, é a partir dessas informações obtidas com rigor, que a condição socioeconômica da
população local se tornará inteligível, tanto em seus aspectos particulares como em sua totalidade.
Especialmente quando se trata de grandes áreas que tendem a ter o período até à
titulação estendidos, podem ocorrer mudanças de situação de ocupação e renda ou
mesmo mudança de titulares da ocupação.
Ocorrem situações em que os ocupantes não são titulares da moradia – imóveis cedidos ou
alugados – e isso pode suscitar dúvidas se a família residente deve ser cadastrada. Há que se considerar
alguns aspectos para essa tomada de decisão:
I Um dos objetivos do Cadastro Social é a elaboração do perfil socioeconômico da

população residente;
II O cadastro da família que não é titular da edificação que lhe serve de moradia, corrobora a
condição de ocupação do imóvel (alugada ou cedida), que tem desdobramentos na
definição do instrumento jurídico de titulação a ser adotado, conforme já comentado
anteriormente e:
III
A família moradora pode se configurar como potencial beneficiário de projeto habitacional
que seja executado no município, a partir das informações obtidas no Cadastro Social.
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É importante, no entanto, esclarecer as reais perspectivas para esses casos, de maneira a não
gerar expectativa de titulação do imóvel em nome da família residente, caso a decisão seja cadastrá-la.
5.5 Tratamento e uso dos dados do Cadastro Social
Cada boletim de Cadastro Social aplicado fará parte do conjunto de documentos que
constituirão o processo administrativo individualizado correspondente a cada imóvel e seu respectivo
ocupante titular, que após análise e emissão de pareceres será indicado o instrumento jurídico que vai
garantir o direito real sobre o lote ou a unidade habitacional, quer seja a propriedade plena ou outros
direitos reais previstos em lei, atestando a segurança da posse para as famílias beneficiárias, conforme
tratado no módulo III do curso.
Além dessa perspectiva individualizada, os dados obtidos pelo Cadastro Social, deverão ser
utilizados sob o prisma coletivo para subsidiar a elaboração do perfil socioeconômico da população local,
a definição do elenco de medidas que farão parte do Projeto Social, assim como poderão dar suporte à
definição/implementação de outras políticas públicas no território regularizado e servir como linha de base
em eventuais processos de avaliações sobre os efeitos da política de regularização fundiária, inclusive
para aferição do grau de permanência das famílias que tiveram suas moradias regularizadas.
Para tanto esses dados precisam ser organizados, preferencialmente por mecanismos
informatizados, ou em uma só planilha quando não houver o recurso da informatização, o que facilitará
a leitura e o acesso aos referidos dados. A estratégia mais viável deve ser definida quando forem
avaliadas as possibilidades e restrições durante a preparação da pesquisa, recomendando-se que a
sistematização ocorra à medida que os boletins forem validados.
No caso de utilização de mecanismo informatizado é importante confirmar que tipos

de relatórios podem ser gerados, para que atendam aos objetivos do estudo.
Os municípios que não dispõem de mecanismos informatizados, em geral os de

menor porte demográfico, poderão sistematizar os dados em uma planilha de Excel,
que por meio de filtros poderão gerar gráficos, construir tabelas e quadros, além de
outros elementos facilitadores da análise.
Quando se trata da execução de projeto no âmbito de um Programa de Regularização Fundiária
a informatização se torna um importante instrumento de otimização e racionalização para a atividade de
sistematização além de constituir um rico banco de dados, que poderá embasar análises comparativas
entre distintas áreas que foram objeto de regularização.
Os dados obtidos pelo Cadastro Social ao serem analisados propiciarão a compreensão da real
condição socioeconômica vivenciada na área de regularização para além do que é possível constatar
pela simples observação, confirmando ou negando alguns pressupostos que são construídos pelo senso
comum, evitando conclusões improcedentes e, por vezes, estereotipadas. Possibilitam tabulações
cruzadas (faixa etária/escolaridade; escolaridade/nível de renda, entre outras) que permitem evidenciar
os segmentos que mais demandam políticas pública complementares.
Essa leitura, que ganha corpo formal com a elaboração do perfil socioeconômico, mesmo tendo
como fonte privilegiada os dados do Cadastro Social, que já garantem uma importante caracterização
poderá, também, ser enriquecida com informações de outras fontes, até mesmo na perspectiva de realizar
comparações com realidades de outros territórios urbanos municipais ou em relação à cidade como um
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todo. Uma análise sob esse prisma pode auxiliar a priorização de outras políticas públicas para a área de
regularização.
O perfil socioeconômico, no entanto, além de possibilitar a sinalização de problemas, deve
também apontar potencialidades (pontos “críticos” e pontos “fortes”), contribuindo substancialmente para
o acerto na formulação de propostas que comporão o Projeto Social, que será tratado na próxima seção.
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PARTE 3
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Na parte 3 deste módulo abordaremos as
Para acessar essa Lei na
medidas sociais em Reurb, que mesmo estando íntegra, leia o QRCode
determinadas, legalmente, desde 2009 com a
introdução do caráter multidimensional da
regularização fundiária urbana (BRASIL, Lei
11.977/2009, art. 46) e ratificadas em dispositivo da
legislação mais recente (BRASIL, Lei 13.465/2017,
art. 9), na grande maioria dos projetos ainda não são
refletidas, por meio de ações sistemáticas e
concretamente articuladas com os objetivos da Reurb.
As medidas de caráter social praticadas no decorrer do processo, podem estar representando

apenas um indispensável suporte para viabilizar a titulação dos imóveis, o que é fundamental, mas por
sua natureza socioeducativa as medidas sociais têm potencial para muito mais. A perspectiva desta
abordagem é conferir às medidas sociais o status de projeto, com o intuito de contribuir para que as ações
de regularização fundiária se configurem como instrumentos relevantes na conquista do direito social à
moradia, para além da segurança jurídica da posse, em consonância com sua concepção
multidimensional.
Sob essa ótica, serão destacados os aspectos legais legitimadores das medidas sociais e sua
inequívoca relação com os objetivos da Reurb definidos na legislação, evidenciando a pertinência de
estruturá-las por meio de um projeto, o que permitirá, inclusive, a aferição de seus impactos no contexto
da Reurb.
Finalizando serão comentados procedimentos que poderão orientar a construção e gestão do

projeto social.
6.1 DISPOSITIVOS LEGAIS ORIENTADORES DAS MEDIDAS SOCIAIS EM REURB
É consenso, conforme comentado em

módulos anteriores deste curso, que a legislação não Para acessar essa Lei na
oferece orientação taxativa sobre as medidas sociais
a serem implementadas no âmbito da Reurb como
ocorre, por exemplo, com as medidas urbanísticas
que contam com definição clara quanto ao conteúdo
do respectivo projeto (BRASIL, Lei 13.465/2017, art.
36). As medidas jurídicas, por sua natureza, estão
fundamentadas na legislação, o mesmo ocorrendo
com as medidas ambientais.
Se por um lado a legislação não é categórica quanto ao formato das medidas sociais, de outro
lado, os princípios e objetivos da Reurb, subentendem a necessidade de sua adoção, conforme pode ser
observado a partir dos dispositivos legais correlatos destacados a seguir, iniciando pela cronologia de
construção do conceito de regularização fundiária que demonstra o reconhecimento de sua importância,
ao menos nos planos intelectual e legal.
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“Regularização fundiária é o processo de intervenção pública, sob os
aspectos jurídico, físico e social, que objetiva a permanência das
populações moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconformidade
1997
com a lei para fins de habitação, implicando acessoriamente melhorias no
ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade
de vida da população beneficiária” (ALFONSIN, 1997, p.268).
“A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas,

urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de
assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a
2009
garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções
sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado” (BRASIL, Lei 11.977/2009, art. 46).
“Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos

aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange
2017 medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à
incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial
urbano e à titulação de seus ocupantes (BRASIL, Lei 13.465/2017, art. 9º).
É importante chamar a atenção para a concepção consolidada em 1997 pois foi forjada no
âmbito da sociedade civil, antecedendo o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) que elencou a
regularização fundiária como um dos instrumentos da política urbana, sendo essa concepção incorporada
e ampliada pela legislação em 2009. Mas além dessas referências conceituais, outros dispositivos
sinalizam o enfoque que deve ser conferido às medidas sociais.
POR EXEMPLO:
A lei 11.977/2009 definiu como um dos princípios da regularização fundiária urbana: a articulação
com as políticas setoriais (habitação, meio ambiente, saneamento básico e mobilidade urbana) e
com as iniciativas públicas e privadas, voltadas à integração social e à geração de emprego e
renda (art.48, II), o que é corroborado pela Lei 13.465/2017 incluindo entre os objetivos da Reurb
a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios: promover a integração
social e a geração de emprego e renda, assim como priorizar a permanência dos ocupantes nos
próprios núcleos urbanos informais regularizados, prevenindo e desestimulando novas
informalidades (art. 10º, IV).
Diante desses destaques há que se indagar: como alcançar tais objetivos sem estruturar ações
alicerçadas em análise específica sobre as condições socioeconômicas da população da área de
regularização, suas potencialidades e perspectivas viáveis para melhorar essas condições que, aliadas
às melhorias urbanísticas e ambientais muito poderão contribuir para fixação da população na área
regularizada?
Nessa reflexão cabe lembrar sobre os riscos permanentes a que estão expostas as famílias
residentes em grande parte dos núcleos urbanos informais, como: despejo pelos proprietários legais da
área, riscos de saúde pelas precárias condições sanitárias e ambientais, barganha político-eleitoral ao
pleitearem melhorias de infraestrutura e serviços para o território, renda familiar insuficiente, além de não
disporem de endereço oficial e serem alvos da carga depreciativa elaborada no imaginário social que
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associa essas áreas a mitos vinculados à pobreza, violência e criminalidade, o que tem ressonância no
aparato de gestão pública pela aplicação de políticas repressivas como o uso generalizado de violência
policial (FERNANDES, 2007).
Sobre essa visão estigmatizada, que também está associada à ausência de legalidade no
processo de ocupação, Rolnik (2015) acrescenta que:
Embora o estigma territorial transforme habitantes em criminosos ou em violadores da

ordem urbanística, o “crime” em questão – como em infinitos outros casos – é não
obedecer ao planejamento, locus onde se definem as formas permitidas ou proibidas de
organizar o espaço. (ROLNIK, 2015, p. 174).
Esse cenário de vulnerabilidade torna a população residente em áreas rotuladas como

irregulares, presas fáceis do crime organizado, que emerge como alternativa para suprir as demandas de
geração de renda e provisão de serviços, em que pesem suas trágicas consequências.
Para acessar essa Lei na
As medidas jurídicas e urbanísticas no âmbito da íntegra, leia o QRCode
Reurb representam passos importantes para abrandar esse
rol de problemas ao garantir segurança da posse e melhorias
no ambiente físico coletivo, ainda que este último esteja
limitado em termos de obrigatoriedade, à implementação ou
complementação do que é definido como infraestrutura
essencial (BRASIL, Lei n. 13.465/2017, art. 36 § 1º).
Ao mesmo tempo, a valorização dos imóveis advinda

dessas melhorias, expõe as famílias de baixa renda a um outro risco: as investidas do mercado imobiliário
formal onde a alienação do imóvel regularizado pode representar um importante suporte financeiro para
atender necessidades não supridas em razão da renda deficiente e inconstante, cujo desdobramento é a
busca por outra alternativa de moradia, provavelmente em novas áreas de ocupação informal.
Assim, impõe-se a necessidade da adoção de outras medidas com foco na ampliação do grau
de permanência das famílias nas áreas regularizadas, para garantir a sustentabilidade das melhorias
físicas e ambientais introduzidas no âmbito da Reurb e fortalecer a capacidade dessas famílias para
alcançarem um nível de sobrevivência mais digno no próprio local regularizado. Isso envolve ações de
caráter multisetorial e multifatorial, estruturadas em formato de projeto privilegiando, especialmente,
estratégias para geração de renda, fortalecimento de vínculos com o local e organização comunitária.
É nessa perspectiva que se inscreve a proposta de construção de um projeto social no âmbito

da Reurb, cujas ações estejam fundamentadas em análises técnicas e no saber local e sejam concebidas
de forma participativa, garantindo a legitimidade da proposição e, em decorrência, o compromisso com o
alcance dos objetivos.
6.2 CONSTRUÇÃO DO PROJETO SOCIAL
A inexistência de parâmetros específicos formais para o projeto social em Reurb confere ao

agente promotor da regularização fundiária a liberdade em sua formatação, temporalidade, estratégia de
gestão, entre outras flexibilidades. Mas por seu caráter multifatorial e multisetorial, demandando a
multidisciplinaridade, não se configura como atividade exclusiva de técnicos da área social.
Sua elaboração pode seguir o rito usualmente adotado de conhecer a realidade onde se
pretende intervir, da forma mais aprofundada possível em termos de problemas e potencialidades,
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capazes identificar as principais demandas que, sendo atendidas, contribuiriam para o alcance do objetivo
geral proposto, neste caso, a permanência das famílias residentes no núcleo de regularização em
melhores condições de vida, ratificando-se que todas as ações que integrarão o projeto devem ter,
necessariamente cunho socioeducativo e inclusivo.
Considerando tratar-se de uma proposta necessariamente participativa, o envolvimento de

representantes da população que tenham sido legitimados nesse papel, deve ocorrer em toda a dinâmica
de construção do projeto, que após formatado deve ser pactuado com a população local.
Diversas são as fontes de informações que podem ser utilizadas como:

Diagnóstico Informações que Dados do Dados estatísticos
integrado subsidiaram a Cadunico existentes em
definição de órgãos públicos
estratégias para a que possibilitem
mobilização social dimensionar as
carências que se
fazem notar pela
simples
observação
Como fontes privilegiadas destacam-se:
O perfil socioeconômico elaborado a partir do cadastro social, que oferece informações
I completas, detalhadas e atualizadas sobre a condição socioeconômica do universo das

famílias residentes no núcleo de regularização e possibilitam análises cruzadas entre
variáveis que se interligam;
O contato contínuo da equipe executora com os moradores e lideranças durante as
II diversas etapas da regularização, o que permite o conhecimento do cotidiano dos sujeitos

no seu ambiente de convivência familiar e comunitária, das práticas culturais e conflitos de
várias ordens.
No processo de leitura da realidade identificam-se, também, os recursos que poderão ser

mobilizados para o atendimento das demandas, como: rede socioassistencial, serviços e/ou políticas
públicas não acessadas integralmente, instituições governamentais e não governamentais, conselhos
paritários afins entre outros, que pela natureza das ações que desenvolvem podem representar
importantes parcerias para as atividades que farão parte do projeto social, ainda que não tenham atuação
direta no território objeto da regularização. Mas além das possibilidades já instaladas é salutar discutir
propostas inovadoras articulando criatividade com possibilidades concretas de implementação.
É recomendável que haja uma hierarquização prévia das demandas identificadas e que esteja
clara a interface que cada demanda apresenta em relação aos objetivos específicos da Reurb, sem perder
de vista a integração com as políticas públicas afins, pois elas são complementares.
Entretanto, a factibilidade de cada atividade proposta, afirmada a partir da discussão com os

potenciais colaboradores, é que deve definir o escopo do projeto, ressaltando-se que a dinâmica do
processo poderá resultar em revisão ou ampliação das ações.
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Nesse ponto, já é possível definir as atividades, cronograma, metas e mecanismos de
acompanhamento e avaliação das ações do projeto, podendo as ações serem organizadas por eixos
temáticos, como: cultura, meio ambiente e sustentabilidade, geração de renda, acesso a direitos sociais,
apoio à organização comunitária, etc.
6.3 GESTÃO DO PROJETO SOCIAL
Considerando tratar-se de um movimento participativo a gestão do projeto deve ser pensada

para um modelo colegiado que facilita o compartilhamento contínuo de todo o processo entre os
responsáveis pela execução das atividades.
Sugestão de estratégia de gestão para o projeto social.
Comissão
temática 01
Comissão Comissão
temática 06 temática 02
Núcleo de
Coordenação e
Acompanhamento
Comissão Comissão
temática 05 temática 03
Comissão
temática 04
As comissões temáticas corresponderiam a cada um dos eixos estabelecidos, e seriam

compostas por representantes das instituições parceiras ou outros agentes responsáveis pela execução
das ações do respectivo eixo temático e representantes da sociedade local, enquanto o núcleo de
coordenação e acompanhamento seria formado por, pelo menos, um membro representante da
sociedade civil de cada comissão temática e os representantes das instituições parceiras, no sentido de
assegurar a conexão e complementaridade entre as diversas atividades.
A avaliação das ações desenvolvidas deve ocorrer de forma contínua e transparente.

Entretanto, os resultados esperados não são de fácil mensuração em curto prazo além de alguns deles
guardarem certa subjetividade.
A configuração das medidas sociais em formato de projeto, por não constituir condicionante
formal no processo de regularização fundiária, torna a decisão quanto ao seu tratamento uma escolha
político-administrativa dos agentes promotores, vulnerabilizando a proposição e implementação de tais
medidas que, via de regra vem sendo negligenciadas ou mesmo ignoradas, em que pese sua importância
para o alcance dos objetivos da Reurb.
Considerando essa inércia, a proposta de inclusão do projeto social no âmbito da Reurb, aqui
apresentada por meio de uma abordagem introdutória e abreviada, tem a perspectiva de suscitar entre
os operadores da política de regularização fundiária urbana, a reflexão sobre a relevância das medidas
sociais como contributo para o alcance dos objetivos a que se propõe essa política pública.
Página | 42
Este módulo do curso de Regularização Fundiária versou sobre o Trabalho Social em Reurb
abordando a Participação Social cuja característica singular é a transversalidade por perpassar as
diversas etapas do processo, o Cadastro Social que, ao contrário, constitui etapa específica da Reurb e
o Projeto Social, aqui configurado como sugestão, onde deverão ser estabelecidas as medidas sociais
referidas na legislação correlata.
A busca pela Participação Social desde o início das atividades, ancorada em uma mobilização
permanente que envolva a diversidade das representações sociais locais e os moradores em geral, que
garanta a disseminação dialógica de informações claras sobre o processo de regularização fundiária e
aberta a contribuições da sociedade no que couber, concorrerá para uma atitude colaborativa dos
moradores, assegurando completo êxito nas diversas etapas que os envolvem diretamente.
Ao mesmo tempo a população da área de regularização, sentindo-se parte do processo, tenderá

a desenvolver o sentimento de pertencimento dos moradores em relação ao local aumentando as
perspectivas de permanência na área regularizada, que representa um dos principais objetivos da Reurb.
O Cadastro Social, além de oferecer informações para subsidiar os diversos pareceres que
resultarão na indicação do instrumento de regularização fundiária a ser aplicado em cada caso, revela a
real condição socioeconômica do universo das famílias residentes no núcleo de regularização, de forma
detalhada além de atualizada, configurando-se como subsídio primordial e raro para a proposição das
medidas sociais. Estas, mesmo estando consagradas na legislação correlata que abrange medidas
jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais não contam com orientações taxativas quanto ao conteúdo e
formato de proposição como ocorre com as demais dimensões da regularização fundiária (jurídicas,
urbanísticas e ambientais).
Entretanto, essa imprecisão legislativa não dispensa o agente promotor de implementar medias
sociais, ao contrário, a legislação lhe atribui implicitamente, a prerrogativa de formatar as medidas que
melhor contribuirão para os objetivos da Reurb como por exemplo a geração de emprego e renda, a
mediação de conflitos, a sustentabilidade das medidas jurídicas, urbanísticas e ambientais, entre outros.
As medidas sociais ainda não alcançaram um status de projeto nos moldes de outros, como,
por exemplo, o projeto urbanístico. Cabe relembrar que essas medidas sociais têm caráter multifatorial e
multisetorial, demandando a multidisciplinaridade.
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161-187.
TORO, J. B. WERNECK, N. M. D. Mobilização Social: um modo de construir a democracia e a

participação. Belo Horizonte: Ed. Autêntica, 2004.
ROLNIK, R. Guerra dos lugares: a colonização da terra e da moradia na era das finanças. 1. ed. São
Paulo: Boitempo, 2015.
Página | 46
Assistente social e socióloga com ênfase em
Antropologia pela Universidade Federal do Pará
(UFPA), especialista em metodologia e projetos de
desenvolvimento urbano municipal pelo Instituto
Brasileiro de Administração Municipal (IBAM),
mestra em planejamento do desenvolvimento e
doutoranda em desenvolvimento socioambiental
pelo Programa de pós-graduação em
desenvolvimento sustentável do trópico úmido do
Núcleo de Altos Estudos Amazônicos/UFPA, na
linha de pesquisa: sociedade, urbanização e
estudos populacionais.
Em sua trajetória profissional atuou em gestão pública na Secretaria de

Estado de Planejamento do Pará coordenando atividades de
assessoramento técnico aos municípios na elaboração dos instrumento
de gestão urbana, na Companhia de Desenvolvimento e Administração
da Área Metropolitana de Belém onde coordenou o Programa Municipal
de Regularização Fundiária do município de Belém, e na Secretaria de
Estado de Desenvolvimento Urbano e Regional do Pará gerenciando
ações de fortalecimento institucional municipal e regularização fundiária
urbana.
Presta consultoria a prefeituras municipais em regularização fundiária
urbana de interesse social com foco em mobilização comunitária e
cadastro social. Participa em projetos de pesquisa e extensão
relacionados à temática fundiária na Universidade Federal do Pará.
Página | 47
O Núcleo de Pesquisa e Extensão Acesso à Terra Urbanizada é composto por diversos
programas e projetos em temáticas associadas ao planejamento e desenvolvimento territorial, tendo a
regularização fundiária urbana como um dos principais eixos de atuação desde o seu surgimento. O
Núcleo Acesso à Terra Urbanizada iniciou suas atividades em 2014, com o Programa Acesso à Terra
Urbanizada, uma parceria com o, à época, Ministério das Cidades, e a Universidade Federal Rural do
Semi-Árido (UFERSA), e foi responsável pelo o primeiro título proveniente de legitimação fundiária, a
partir da Medida Provisória 759/2016, que posteriormente foi convertida na Lei nº 13.465/2017.
Outras cooperações vêm sendo pactuadas ao longo do tempo entre o Núcleo e as diferentes
escalas públicas para execução de regularização fundiária urbana; plano diretor participativo; sistemas e
estratégias que colaborem para a promoção de cidades inteligentes; cadastro territorial multifinalitário;
elaboração de conteúdo técnico e capacitação à distância acerca de regularização fundiária urbana;
criação e disseminação de campanha de desenvolvimento urbano. Dentre os principais parceiros está o
Ministério do Desenvolvimento Regional, que financiou o curso de Regularização Fundiária à distância,
ofertado em 2021 e 2022.
Destaca-se que o Núcleo Acesso à Terra Urbanizada, além de gerar produtos para cumprir com
as exigências dos convênios que integra, incentiva e colabora assiduamente para a pesquisa e extensão,
tendo publicado continuamente diversos livros, artigos em periódicos qualificados, trabalhos em
congressos nacionais e internacionais relacionados a diferentes áreas do conhecimento.
Além disso, o Núcleo possui, em seus programas e projetos, equipes multidisciplinares de
mestres, doutores, profissionais e estudantes bolsistas que atuam de forma integrada, o que gera
contribuição, também, para a formação de recursos humanos especializados, para a conscientização da
população sobre a importância do ordenamento territorial, incluindo a regularização fundiária, e para a
instrumentalização de agentes promotores de políticas públicas.
Portanto, o Núcleo de Pesquisa e Extensão Acesso à Terra Urbanizada desempenha atividades
que visam promover o direito à moradia adequada e o direito à cidade por meio de suas ações e enquanto
universo da construção de conhecimento prático para a sociedade e para diferentes entes públicos e
privados.
Página | 48
Especificações Gráfica:
Tamanho 17x24,4
Papel da capa Couchê 250
Papel miolo sulfite (Offset 75g)
Cor da capa, colorido frente e verso, sem orelha na capa
Cor do miolo colorido
Acabamento da capa laminação com brilho
Acabamento livro cola
Colado para caderno com 50p
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Este Caderno Técnico intitulado Cadastro Social na Reurb, que aborda o trabalho social de forma mais
abrangente, é composto por três seções: parte I – sobre a Participação Social; parte II – sobre o Cadastro
Social; parte III – sobre o Projeto Social. Na seção I, são tratados os aspectos conceituais e históricos da
participação e as perspectivas de práticas participativas em projetos de Reurb; são apresentadas estratégias
de mobilização social para envolver os diversos agentes que interagem o processo de regularização fundiária.
Na seção II o Cadastro Social é detalhado contemplando o planejamento, a execução e o tratamento dos
dados obtidos, assim como as diversas possibilidades de utilização dos dados do Cadastro Social para além
da titulação dos imóveis; são enfatizadas as possíveis dificuldades na execução. Na seção III, o Projeto Social
é apresentado como o instrumento adequado para organizar as medidas sociais que mesmo estando referidas
na legislação, carecem de um formato técnico; é destacada a pertinência de um Projeto Social em Reurb como
estratégia de sustentabilidade das medidas urbanísticas e ambientais implementadas.
Página | 50

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CADASTRO SOCIAL NA REURB

Maria do Carmo Campos da Silva

Almir Mariano de Sousa Junior

CADASTRO SOCIAL NA REURB

MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL – MDR

SECRETÁRIA NACIONAL DE HABITAÇÃO – SNH

DEPARTAMENTO DE URBANIZAÇÃO - DUR

COORDENAÇÃO GERAL DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA - CGREG

Equipe Coordenação Geral de Regularização Fundiária Urbana

NÚCLEO DE PESQUISA E EXTENSÃO ACESSO A TERRA URBANIZADA

Almir Mariano de Sousa Junior

CADASTRO SOCIAL NA REURB

Dados Internacionais da Catalogação na Publicação (CIP)

C837r Silva, Maria do Carmo Campos da.

1. Regularização Fundiária. 2. Urbanização. 3.

Do seu smartphone, tablete ou computador, abra o caderno técnico e

No seu smartphone, abra o aplicativo de câmera, ative o modo câmera

1.1 DISCUSSÃO CONCEITUAL

Mesmo diante da variedade de concepções, denominações e classificações, além de

A participação social, ao possibilitar a aproximação entre o poder público e a

Os espaços de participação não são neutros, mas expressam diversidades de projetos

O posicionamento da sociedade diante das políticas públicas e a postura do poder

1.2 BREVE HISTÓRICO SOBRE A PARTICIPAÇÃO SOCIAL

Esses autores lembram ainda que os processos democráticos que se estabeleceram na

1.3 MARCOS NORMATIVOS DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL

A Lei 10.683/2003 que reorganiza a estrutura administrativa

Para acessar a lei na íntegra,

Verifica-se, portanto, que a participação social é um elemento historicamente novo no Brasil,

Elaborar um plano de comunicação, na perspectiva dialógica, que permita a socialização de

2 compreensão de todo o processo de regularização fundiária e qualificar as discussões sobre

Imprimir transparência e organização durante toda a execução das ações de regularização

Admitir, sempre, a possibilidade de redirecionamento de estratégias originalmente definidas,

7 Registrar a dinâmica desenvolvida na mobilização, não apenas os seus resultados, pois o

Para acessar os autores

de mobilização social é estar sempre atento aos conceitos de

2.2 O PLANEJAMENTO DA MOBILIZAÇÃO SOCIAL

• Canais institucionalizados de participação direta da população;

Em relação ao • Comissões temáticas afins com a política urbana.

• Lideranças e organizações sociais locais (formais e informais);

2.3 A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NAS ETAPAS DA REURB

PARTICIPAÇÃO Diagnóstico integrado

As etapas demonstradas não representam um recorte rígido em sua ordem de sequência,

Jaques; GONÇALVES, Maria de Lourdes. Cartografia social

A etapa de levantamento planialtimétrico e cadastro físico, especialmente a realização do

5ª reunião - 1 - Entrega dos documentos regularização fundiária aos moradores.

6ª reunião - 1 - Reuniões de acompanhamento da implementação das medidas urbanísticas e sociais e ambientais.

Subsidiar os pareceres que definirão a modalidade do instrumento de regularização

Embasar análises de casos com indicativo de realocação;

Oferecer elementos para a construção do Projeto Social.

Podem ocorrer situações em que a renda familiar ultrapasse o teto para o

Assim, a estratégia de pesquisa compatível com o Cadastro Social é um levantamento,

5.1 Elaboração do instrumento de pesquisa

5.2 Dimensionamento da equipe

Inicialmente é necessário avaliar se a atividade de coleta de dados em campo será realizada

A participação de estagiários de cursos de graduação da área social ou afim,

Qual o quantitativo Quais os recursos Qual a carga Qual o tempo

de imóveis tecnológicos horária dos 04 desejado para

Outras nomenclaturas são utilizadas para denominar as pessoas que

Os entrevistadores devem ser adequadamente capacitados, de forma nivelada, com foco em

5.4 Aplicação do boletim de Cadastro Social

Inscrição imobiliária (cadastral) – caso ainda não

2 A segunda parte aborda itens referente às condições de ocupação do imóvel.

Proprietário não residente no imóvel – este campo