O (des)adensamento da cadeia produtiva, seus impactos sobre a saúde e a atuação do

CEIS
Thalita Borges Oliveira

“A healthy population is not just human and

social capital, or a by-product of economic
growth. Health is a fundamental human right.”
(OMS, 2023)

INTRODUÇÃO
A pandemia da Covid-19 escancarou inúmeras fragilidades econômico-políticas no Brasil
explícito no número gigante de mortes evitáveis, no atraso da compra de vacinas, na
dependência produtiva de insumos básicos de saúde, entre muitos outros. (ABRASCO,
2022). A nível econômico social, a raiz de boa parte dessas dificuldades está na incapacidade
da indústria brasileira de suprir a demanda do setor de saúde, o que é, na realidade, apenas
uma consequência de um cenário mais amplo e antigo de esgarçamento do tecido industrial
brasileiro.

Com base na hipótese de que existe uma relação de causa e consequência que se
retroalimentam entre (des)adensamento produtivo e o surgimento e evolução do Complexo
Econômico Industrial da Saúde (CEIS), este trabalho tem como objetivo estabelecer essa
conexão por meio de uma revisão histórica e teórica da estrutura produtiva da indústria de
transformação, juntamente com os programas de pesquisa e avanços do CEIS relacionados à
interação entre saúde e sociedade no contexto econômico. De acordo com Carlos Gadelha:

“Com isso [o programa de pesquisa do CEIS desenvolvido na Fundação

Oswaldo Cruz (Fiocruz) há mais de duas décadas], supera-se o tratamento
“insulado” e setorial da saúde e o debate (restrito) em torno de sua
funcionalidade para o crescimento ou para o bem-estar, inserindo-a no
âmbito dos padrões nacionais e globais de desenvolvimento, marcando uma
relação indissociável entre as dimensões econômicas, sociais e ambientais”
(GADELHA, 2022).

A próxima seção define o que é esgarçamento da cadeia produtiva e o que vem sendo
discutido na literatura sobre o tema, além de caracterizar a indústria de transformação
brasileira desde os anos 2000 em relação ao seu possível desadensamento. Na seção seguinte
é estabelecido os conceitos teóricos e políticos do CEIS. Na penúltima seção é realizada a
conexão entre esses dois conceitos e por fim na última seção são feitas as considerações
finais.

INTENSIFICAÇÃO PRODUTIVA E FRAGILIZAÇÃO DO TECIDO INDUSTRIAL

NO BRASIL
Até os anos 1980, a economia brasileira estava fortemente protegida, com baixa participação
de produtos importados e de insumos estrangeiros nos setores de manufatura (RAMOS, 1999;
MORCEIRO, P.C; GUILHOTO, J.J; 2023). De acordo com Lora (2001), a tarifa média do
Brasil saiu de uma tarifa média de 80% nos anos pré-reforma, para 15% em 1995.

A redução das barreiras não tarifárias e das tarifas alfandegárias entre 1988 e 1994 provocou
reestruturação e modernização produtiva, causando um aumento notável nas importações.
Esse fenômeno foi evidenciado por Coutinho (1997a, 1997b), que observou um incremento
significativo nos coeficientes de importação dos setores manufatureiros, especialmente nos
segmentos de alta tecnologia, como eletrônicos, informática, telecomunicações e produtos
químicos especializados. Isso resultou na substituição de insumos locais por importados e no
fechamento de linhas de produção e unidades fabris inteiras. Essa mudança na estrutura
produtiva teve repercussões profundas, resultando em uma especialização regressiva e
esvaziamento nas cadeias industriais mais complexas (COUTINHO, 1997a, 1997b). A
redução das barreiras comerciais desafiou a capacidade de sustentar a produção local,
impactando a dinâmica industrial do país.

Morceiro (2012) faz um estudo meticuloso sobre as abordagens e indicadores de

desindustrialização prematura no Brasil. O autor faz uma discussão sobre o conceito em
diferentes óticas: do emprego, da produção e do comércio exterior. Pelo lado do emprego não
é possível afirmar que efetivamente houve desindustrialização nos anos 2000, no entanto, as
outras duas lentes de análise apontam para a desindustrialização brasileira, em níveis
diferentes para as diferentes classes tecnológicas.

Por meio de diferentes coeficientes de mensuração de importações na estrutura produtiva

nacional, Morceiro (2012, 2016, 2018b) observam que a desindustrialização precoce está
intimamente relacionada com o esgarçamento do tecido produtivo, no caso do Brasil em
especial, isso é mais intenso nos setores de alta e média alta tecnologia.

4.1 - A ideia de adensamento da cadeia produtiva

O conceito de encadeamento é uma das ideias centrais discutidas por Hirschman (1958), e
refere-se às interconexões e interdependências entre diferentes setores da economia., que
desempenham um papel crucial no processo de desenvolvimento econômico, uma vez que as
atividades econômicas não ocorrem isoladamente, mas influenciam umas às outras de
maneira complexa.

Os encadeamentos são importantes por várias razões: 1) efeitos multiplicadores: o aumento

nas atividades de um setor pode levar a um aumento nas atividades de outros setores,
aumentando a produção, renda e emprego exponencialmente; 2) diversificação econômica: o
crescimento de um setor pode estimular o crescimento de setores complementares, isso reduz
a dependência de um único setor e aumenta a resiliência econômica; 3) externalidades
positivas: o crescimento em um setor pode beneficiar várias áreas, à medida que a demanda
por insumos e serviços se espalha; 4) criação de empregos: a interconexão entre setores
frequentemente resulta na criação de empregos em vários níveis, desde a produção até os
serviços de suporte. (HIRSCHMAN, 1958)

Sendo assim, as atividades industriais estão interconectadas por meio de processos de compra
e venda de insumos e tecnologias. Quanto mais amplas e intensas essas conexões se
tornarem, mais densa será a cadeia produtiva. A expansão das importações, especialmente de
bens de consumo intermediários, pode levar ao enfraquecimento da cadeia. Existem dois
tipos de processos de aumento nas importações. Um deles ocorre quando um país está no
início de sua industrialização e precisa de componentes devido à falta de autossuficiência
produtiva. O outro processo se refere a países já industrializados que enfrentam o
enfraquecimento da densidade produtiva e a rarefação da cadeia, o que resulta na
desindustrialização relativa ou absoluta.

O debate a respeito do tema é amplo e inclui diferentes terminologias para esse mesmo
fenômeno que se inicia na década de 1990 e se estende até o início dos anos 2020. Coutinho
(1997) utiliza o termo especialização regressiva, e aponta alguns dos impactos desse
processo: i) a diminuição do valor agregado em todas as cadeias industriais complexas no
país; ii) perda de espaço na oferta doméstica de produtos finais devido à ocupação do
mercado por mercadorias importadas; e iii) produção totalmente suprimida em alguns casos,
sendo substituída por importações.

Feijó; Carvalho; Almeida (2005) argumentam que entre 1986 e 1998 a queda na produção
manufatureira caracterizou-se como uma desindustrialização do tipo relativa com perda de
segmentos e elos de cadeias decisivas. Apesar dos autores apresentarem certo otimismo em
relação à possibilidade de recuperação do tecido industrial brasileiro nos anos seguintes, os
trabalhos posteriores reforçam o enfraquecimento dos elos produtivos de cadeias estratégicas.

Em geral, verificou-se o esvaziamento da estrutura produtiva e um processo de maquilagem,

ou seja, alguns setores industriais substituíram insumos nacionais por importados, e se
tornaram meros montadores de componentes produzidos fora do país. Além da redução do
valor adicionado manufatureiro essa situação implicou na também substituição de ocupações
de maior qualificação por outras de menor habilidade e salários (MARCONI, N; ROCHA, M;
2012).

4.2 - CIICC: Um indicador de adensamento produtivo para 256 classes industriais

Morceiro (2012) mensurou o coeficiente de importação de insumos e componentes
comercializáveis (CIICC) sobre o PIB, já que esse tipo de coeficiente permite capturar os
insumos intermediários que sofrem com competição estrangeira, tirando da conta aqueles que
não influenciam no esgarçamento do tecido produtivo por serem naturalmente produzidos a
nível nacional.

4.2.1 - Cálculo do coeficiente

Quanto maior o CIICC, menor o adensamento produtivo, e vice-versa. O coeficiente é
𝐼𝐼𝐶𝐶𝑠
calculado da seguinte forma: 𝐶𝐼𝐼𝐶𝐶𝑠(%) = ( 𝑇𝐼𝐶𝐶𝑠 ) * 100,

onde IICCs são as importações de insumos e componentes comercializáveis, TICCs o total

dos insumos e componentes comercializáveis e“s” o setor industrial. (MORCEIRO, 2012a)

4.2.2 - Ranking dos setores por esgarçamento industrial

Entre 2003 e 2014 a pesquisa industrial anual calculada (PIA) pelo IBGE apontou um
crescimento real de 33,9% devido à forte expansão da demanda doméstica. A CIICC da
manufatura brasileira aumentou 50%, de 16,5% para 24,4% nesse período, por outro lado, a
produção doméstica não acompanhou essa expansão, ou seja, parte do aumento da demanda
foi atendido por importações, o que se traduziu em desadensamento industrial não só de bens
finais, mas também de bens intermediários e de capital.
“Entre 2004 e 2013 [..] alguns segmentos chamam atenção pelo
expressivo montante monetário importado e a quantidade de vezes que ele
superou a produção doméstica, como, por exemplo: a “fabricação de
turbinas, motores e outros componentes e peças para aeronaves” teve
importações onze vezes superiores ao valor produzido no Brasil; a
“fabricação de produtos farmoquímicos” foi oito vezes superior; e a
“fabricação de componentes eletrônicos” foi cinco vezes superior. No
mesmo biênio, as importações corresponderam à metade ou mais da
produção industrial em 50% das classes de AT-AMT – no nível setorial, as
importações representaram 49,1% da produção do setor de máquinas e
equipamentos, 54,1% da farmacêutica e 78,1% de informática,
eletrônicos e ópticos, sendo os três setores com maiores percentuais”
(MORCEITO, P.C; GUILHOTO, J.J; 2020, p.848-849).

De acordo com os autores se observou uma perda de densidade do tecido industrial brasileiro
que atingiu todos os níveis de atividade, mas em especial os setores das atividades de
AT-AMT (Alta tecnologia - Alta Média Tecnologia). As atividades de AT-AMT apresentaram
CIICC quase 3 vezes maior que as de BT-BMT (Baixa e Baixa Média Tecnologia). No
entanto, essa análise mais agregada não permite identificar o adensamento de classes
industriais mais estratégicas. Isso porque o nível de adensamento das classes mais agregadas
é um cálculo médio que de certa forma pode distorcer o que acontece a nível mais
desagregado. O que efetivamente ocorre, de acordo com os autores, dado que as classes mais
estratégicas dentro das atividades de AT-AMT são as que sofreram maior desadensamento
industrial no período de análise. Nas palavras dos autores:

“Quando observamos os setores manufatureiros pelas suas

classes industriais, tem-se a aproximação do adensamento da
cadeia produtiva daquele setor. Geralmente, tanto os fabricantes da
ponta final de cadeia (montadoras de automóveis) quanto os de
componentes principais (autopeças por ex.) fazem parte do mesmo
setor de atividade” (MORCEIRO, P.A GUILHOTO, J.J.M, p. 848).
De forma geral, as 65 categorias industriais que compõem o quartil mais frágil, contribuem
com 31,4% da produção industrial e empregam 15,2% da mão de obra associada à produção,
evidenciando uma alta produtividade por trabalhador. Ademais, esses setores se destacam por
terem uma forte dependência tanto das importações de insumos e componentes que podem
ser comercializados quanto do total de bens importados. Embora correspondam a 28,5% do
consumo total de insumos e componentes comercializáveis na indústria de transformação,
esse quartil menos robusto é responsável por 62,6% das importações desses insumos e
componentes. No que diz respeito às importações totais da indústria de transformação esse
quartil corresponde à metade das importações. Durante o período de 2013-2014, as
exportações dessas 65 categorias foram inferiores às importações, resultando em um déficit
considerável de R$75,7 bilhões.

Para fins de comparação foi feita uma média do CIICC dos 15 países com maiores parques
industriais do mundo (ranqueados por valor adicionado manufatureiro (VAM) da base das
Contas Nacionais das Nações Unidas). O valor encontrado estabeleceu um piso em que
classes industriais com CIICC acima de 31,2% formam o quartil mais fragilizado com 65
classes. O gráfico 1, elaborado pelos autores Morceiro e Guilhoto (2020), aponta alguns
resultados importantes. Das 65 classes mais esgarçadas, 32 são Bens Intermediários (BI), 16
são Bens de Capital (BK), 8 Bens de Consumo Duráveis (BCD), 5 Bens de Consumo Não
Durável (BCND) e 4 sem classificação, ou seja, BI formam metade das classes mais
fragilizadas e bens finais a outra (MORCEIRO, P.C; GUILHOTO, J.J; 2023).

Dentro dos setores de AT-MAT, destaca-se o segmento automobilístico como o mais

adensado, tendo importado um quarto dos insumos de componentes (ICC), enquanto o setor
de informática, eletrônicos e ópticos se apresenta como o menos adensado, tendo importado
três quartos dos ICC. Na classe de BT-BMT, o setor de refino de petróleo figura como o
menos adensado, seguido pela indústria metalúrgica.
Gráfico 1- CIIC das 65 classes industriais mais esgarçadas da manufatura brasileira, média
2013-2014

Fonte: Morceiro e Guilhoto (2020). Setores organizados por cores em ordem decrescente de CIICC, e do setor de maior para o de menor
nível tecnológico
O setor de instrumentos e equipamentos ópticos é o mais esgarçado com 10 das suas 11
classes presentes no quartil dos mais fragilizados, além de representar 98,6% da produção
industrial do setor. Entre essas classes 8 são bens finais (5 bem de consumo durável e 3 bens
de capital) e 2 de bens intermediários, ou seja, cadeia produtiva longa com encadeamentos
fracos devido ao CIICC elevado. Já o setor de farmacêuticos é o segundo mais desarticulado
pelas importações com todas suas (quatro) classes nesse quartil, sendo que a classe de
medicamentos para uso humano representa NOVENTA POR CENTO da produção industrial
do setor e importou quase 60% dos IICs.

O segmento de produtos químicos se evidencia como o quarto mais suscetível aos impactos
das importações, abarcando 11 dentre as 65 classes industriais visualizadas no Gráfico 1.
Essas categorias representam, em conjunto, cerca de 62,7% da produção industrial desse
setor. Importa enfatizar que os quatro setores caracterizados por uma densidade menor nas
suas cadeias produtivas possuem uma significativa relevância no contexto do avanço
tecnológico global (Morceiro, Guilhoto, 2020 apud Galindo-Rueda e Verger, 2016, p. 10).

Importante perceber que do ponto de vista do adensamento produtivo a situação é mais grave
quando a classe industrial que possui CIICC elevado produz bens mais próximos da ponta
final da cadeia produtiva. Isso porque bens finais têm cadeias produtivas mais longas que
bens intermediários, e o aumento da participação de insumos e componentes comercializáveis
pode se traduzir na redução ou desaparecimento de linhas inteiras de fabricação.

Outra implicação adversa da baixa densidade produtiva está estreitamente ligada às

interconexões entre os diversos setores. Os índices de multiplicação da produção nos quatro
setores ficaram abaixo da média de 2,13, registrada na indústria de transformação do Brasil.
É notável que os setores de tecnologia da informação, eletrônicos e óptica, assim como o
setor farmacêutico, exibem os multiplicadores mais limitados no âmbito da manufatura, com
valores de 1,68 e 1,69, respectivamente (IBGE, 2016a).

Conclui-se portanto que o Brasil enfrenta desde o início do anos 2000 certa vulnerabilidade
do tecido industrial e uma invasão de matérias-primas e componentes importados, sobretudo
nos setores de alta e média alta tecnologia, onde a cadeia produtiva assume proporções
consideráveis.
É relevante para o trabalho destacar a classe de medicamentos para uso humano e materiais
de equipamento médico, que já em 2014, estavam entre as classes mais fragilizadas, e que
pela falta de políticas estratégicas se manteve em um ritmo crescente de dependência de
importados até o período mais recente da pandemia. Esse cenário é alarmante e chama a
atenção para o setor da saúde como um possível propulsor de desenvolvimento econômico.

COMPLEXO ECONÔMICO INDUSTRIAL DA SAÚDE

Foi discutido que a estrutura produtiva brasileira está se tornando oca, com dependência
crescente de importados, e como consequência enfrentamos problemas para atender a
demanda nacional, indo desde insumos até produtos de consumo final da cadeia.

Apesar da presença de uma base científica consolidada e de uma base produtiva diversificada
(nos setores de BT-BMT) na primeira década de 2000, fruto de políticas de desenvolvimento
nacional, os produtos na área da saúde, particularmente aqueles de alta tecnologia,
experimentaram perda de competitividade devido a processos de desnacionalização. Isso
resultou em indústrias que poderiam impulsionar a economia do país e atender às
necessidades sociais, não conseguindo se estabelecer e permanecer no mercado, resultando
em efeitos prejudiciais tanto para a saúde da população quanto para o desenvolvimento
nacional. (GADELHA e COSTA, 2012)

No contexto da pandemia de COVID-19 houve um aprofundamento “desesperador” dessa

dependência, com milhares de mortes evitáveis, e a inacessibilidade de recursos básicos de
saúde. Levando em consideração esses problemas, a discussão a respeito da necessidade de
ampliação da oferta de bens e serviços de saúde para a população vem ganhando força na
academia e em especial entre os formuladores de política pública ao redor do mundo.

A meta de se alcançar uma população saudável no termo mais pleno da palavra transcende a
simples função de um recurso humano e social, e não é meramente um subproduto do
crescimento econômico. A saúde é um direito humano fundamental, e isso requer
investimento e inovação de todos os agentes econômicos, o que também pode moldar a
velocidade e direção do crescimento econômico. O objetivo, portanto, não é apenas o
crescimento per se, mas sim direcioná-lo para o benefício das pessoas e do planeta. Para
concretizar essa transformação, surge a necessidade de uma nova perspectiva econômica, que
reconfigure o financiamento da saúde de um gasto para um investimento, fundamentado na
visão da saúde como uma lente interdisciplinar que abrange diversos setores, e capaz de
promover tanto bem-estar social como resiliência e estabilidade econômica. (MAZZUCATO,
M; 2023)

Após a Segunda Guerra Mundial, organizações internacionais como a OMS, Organizaçã

Pan-Americana da Saúde (OPAS), Fundo das Nações Unidas Para a Infância (UNICEF) e
Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO) coordenaram
iniciativas globais de desenvolvimento ligadas à saúde, enfatizando programas para combater
doenças tropicais em nações mais pobres. Isso se baseou na noção de que saúde é um ativo
econômico e investimentos em "capital humano" eram cruciais para o progresso.
(GADELHA, 2022)

A nível nacional, a sustentabilidade do setor de saúde no Brasil está ligada ao

desenvolvimento nacional, tanto social quanto econômico. O setor contribui para o PIB,
emprego, inovação e competitividade. Apesar do reconhecimento governamental, a
fragilidade da base produtiva afeta a saúde e a inserção global do sistema. Superar essa
questão exige romper paradigmas que separam economia e social. (GADELHA e COSTA,
2012)

Nesse aspecto, o último relatório da Organização Mundial da Saúde “Health for all:
Transforming economies to deliver what matters” o conselho da organização destacou
positivamente o papel do nosso Complexo Econômico Industrial da Saúde (CEIS) como um
programa que engloba diferentes políticas com potencial de desenvolvimento da saúde no
contexto econômico social (OMS, 2023).

Além de representar um mercado anual superior a R$ 160 bilhões, o setor de saúde gera 14
milhões de empregos diretos e cinco milhões de empregos indiretos. Em 2009, por exemplo,
a saúde contribuiu com aproximadamente 9% do PIB ao estimular a demanda da economia
doméstica, via consumo final de bens e serviços (GADELHA e COSTA, 2012).

O setor de saúde forma um complexo de redes de atividades, abarcando setores fundamentais

baseados em conhecimento e inovação, o que impulsiona a competitividade global, por
desempenhar um papel essencial devido à sua contribuição de cerca de 25% nos esforços de
pesquisa nacionais (GUIMARÃES, 2006).

A capacidade produtiva e tecnológica desempenha um papel crucial no enfrentamento dos

desafios do SUS. Embora a produção nacional de vacinas tenha sido bem-sucedida desde a
sua criação, a pandemia destacou a vulnerabilidade do Brasil em relação a produtos
essenciais como ventiladores pulmonares, testes de diagnóstico e equipamentos de proteção
individual. A crise ressaltou a importância de uma coordenação eficaz entre sistemas
econômicos, produtivos e tecnológicos que englobam atividades industriais e o setor de
saúde. Essas fragilidades aprofundaram a relevância da base material e econômica para o
bem-estar da sociedade. (GADELHA, 2022)

A crise pandêmica resultou em um aumento significativo das importações, alcançando cerca

de USD 20 bilhões, expondo a necessidade de equilibrar economia, qualidade de vida e
acesso universal aos serviços de saúde. O país demonstrou alta dependência do subsistema
químico e biotecnológico, especialmente nos setores de medicamentos e fármacos. Em
segmentos mais avançados, como insumos farmacêuticos ativos, a dependência das
importações chegou a 90% da demanda nacional, destacando a disparidade entre as demandas
de saúde e a estrutura produtiva existente (GADELHA, 2022). Percebe-se, portanto, que o
exame mais detalhado da base produtiva da saúde converge para os resultados encontrados a
nível de classes industriais a respeito da fragilidade da cadeia produtiva.

O déficit comercial na área da saúde é um indicador da fragilidade da base produtiva e

tecnológica nacional, abrangendo produtos de alta densidade de conhecimento e inovação.
Isso afeta desde fármacos patenteados até equipamentos eletrônicos avançados e produtos
hospitalares. Essa especialização frágil e pouco dinâmica é resultado de uma inserção
subordinada na geopolítica internacional, gerando dependência. A falta de uma base
produtiva-tecnológica afeta o acesso aos serviços de saúde, agravando a desigualdade. A crise
da COVID-19 destaca essas contradições no debate sobre saúde, soberania e
desenvolvimento no Brasil (GADELHA, 2022).

Nota-se a fragilidade da base produtiva e tecnológica nacional na área da saúde, evidenciada

pelo déficit comercial e pela dependência de importações. Essa situação compromete não
apenas a capacidade de atender às demandas de saúde da população, mas também a soberania
e autonomia do país. Sendo assim, a discussão sobre adensamento da cadeia produtiva
assume grande relevância nesse contexto, uma vez que o fortalecimento da produção local e o
desenvolvimento de tecnologia própria são essenciais para reduzir a dependência externa e
garantir um sistema de saúde mais resiliente e sustentável. A busca pela autonomia e
soberania nacional passa, portanto, pelo investimento na diversificação e fortalecimento da
base produtiva, visando suprir as demandas internas e enfrentar desafios como os trazidos
pela crise da COVID-19.

Nesse contexto, o CEIS se propõe a suprir essa lacuna não apenas por sustentar uma agenda
de pesquisa que enfrenta os desafios produtivos e de bem-estar social e sanitário, mas
também por propor políticas e ferramentas fundamentais para a resolução desses desafios por
meio de interconexões.

O diagrama abaixo propõe um resumo dessas conexões. Em suma, está sendo ressaltado a
necessidade de uma mudança profunda na estrutura econômica do Brasil, por meio de um
processo que fortaleça a inovação nacional, a base produtiva e alinhe sua oferta com as
demandas sociais de saúde. Ou seja, trata-se de uma visão alternativa da relação entre saúde e
desenvolvimento. O desafio da Reforma Sanitária contemporânea é combinar os princípios
do SUS, como universalização e equidade, com a transformação da base produtiva e
científica do país. O CEIS assume um papel estratégico na reconstrução da economia
nacional. (GADELHA, 2021)

Figura 1 - Morfologia do CEIS

Fonte: (Gadelha, C.G; 2021)

ADENSAMENTO PRODUTIVO E CEIS - UMA PROPOSTA DE
DESENVOLVIMENTO EQUITATIVO E SUSTENTÁVEL

O desadensamento produtivo que o Brasil vem passando e a desarticulação tecnológica como

consequência primeira desse cenário é certamente um desafio que envolve múltiplos agentes,
diversas políticas macro e micro econômicas, sociais e diferentes formas de financiamento.
Ao mesmo tempo, o sistema de saúde é posicionado dentro do CEIS como um núcleo tanto
econômico quanto tecnológico e socioambiental com o potencial enorme de abarcar diversos
desses problemas nacionais.

É possível perceber que esse Complexo atende aquilo que Gadelha (2016) define como: a
colaboração entre academia, Estado e sociedade capaz de impulsionar a criação de
paradigmas industriais inovadores, superando a divisão entre setores e integrando dinâmicas
econômicas e sociais para fortalecer a recuperação do desenvolvimento do país. Ainda de
acordo com o autor, entre os princípios fundamentais que precisam se desdobrar entre os
grandes desafios nacionais está a necessidade de “a base industrial se articular com a
conformação de um Estado de bem-estar no Brasil, sendo capaz de viabilizar o consumo de
massa, a inclusão social e a disponibilidade de bens públicos para a sociedade” (Gadelha,
2016).

É diante desse cenário que o CEIS se torna elemento central na discussão a respeito tanto do
adensamento da cadeia produtiva quanto do acesso universal ao sistema de saúde, permitindo
dignidade à população brasileira, e eliminando a dicotomia falaciosa entre economia e
bem-estar social.

Ou seja, a caracterização do CEIS parte de uma visão sistêmica da saúde, reconhecendo não
apenas a demanda da sociedade por bens e serviços, mas também a base produtiva que os
fornece. (GADELHA, 2012). Em relação aos equipamentos médicos e medicamentos, de
forma mais específica, Cesário et al (2017) fez um estudo, e considerou inicialmente a
influência da taxa de câmbio nas importações desses bens, mas de acordo com os autores essa
relação mostrou-se insuficiente para explicar o aumento significativo dessas importações.
Ainda de acordo com o estudo:
 O significativo aumento dessas importações pode estar associado a uma
combinação de maior liberalização das importações durante esses anos, com
o descompasso da capacidade técnica interna brasileira em relação ao resto
do mundo, e de uma expansão do SUS e do poder aquisitivo da população
brasileira, de modo que o CEIS tem se tornado incapaz de suprir o mercado
interno de equipamentos médicos e medicamentos de alto valor agregado,
resultantes de grandes investimentos de pesquisa e desenvolvimento. Como
decorrência, corre-se o risco de se preservar uma base produtiva frágil de
forma irreversível.” (CESÁRIO et al, 2017; p.54)

Como dito anteriormente, a base industrial de forma geral, e a classe de insumos e bens finais
de saúde de forma mais específica vem sofrendo desde meados da década de 2000, e esse
problema vem se reforçando com o tempo. Já em 2011 o déficit comercial dos bens e serviços
de saúde revelava a necessidade urgente de políticas de suporte ao setor. O estudo de Gadelha
et al (2012) destrincha duas grandes subclasses industriais da saúde (base química e
biotecnológica e base mecânica, eletrônica e de materiais) e seu potencial de fortalecimento
da cadeia produtiva nacional. No entanto, o autor avisa o que viria a se confirmar mais tarde -
se não houver intervenção político-econômica em prol de autossuficiência produtiva pode-se
chegar ao ponto de não reversão do esgarçamento do tecido industrial.
Ainda de acordo com o gráfico 2 elaborado pelo autor, é possível observar a partir de 2005
um déficit comercial crescente no setor, ressaltando a dependência econômica do país em
produtos de saúde fundamentais.

Gráfico 2 - Caracterização geral do Complexo Econômico-Industrial da Saúde

Fonte: Gadelha (2012)

O subsistema de base química e biotecnológica é responsável pela produção de
medicamentos, fármacos, vacinas e outros produtos de saúde. Seu desenvolvimento impacta a
oferta de serviços de saúde de forma abrangente, podendo ameaçar programas intensivos em
conhecimento e tecnologia. A competitividade do subsistema está ligada a tecnologias
estratégicas, indicando a influência de interesses econômicos. Isso porque, a indústria
farmacêutica, representativa desse subsistema, concentra sua produção em poucas empresas a
nível global. Além do déficit comercial, a falta de investimento em inovação se apresenta
como reforço para a dificuldade brasileira em sustentar a demanda nacional por produtos
farmacêuticos. Nesse sentido, a atuação do Estado é vital para alinhar o desenvolvimento
com as diretrizes do Sistema Nacional de Saúde (GADELHA, 2012).

Já o subsistema de base mecânica, eletrônica e de materiais exerce uma influência crucial no

formato dos serviços de saúde, ligando diretamente seus produtos às práticas médicas. Desde
produtos altamente tecnológicos até equipamentos do dia a dia, sua heterogeneidade e foco
em tecnologias estratégicas ilustram a interconexão entre as dimensões econômicas e sociais
do desenvolvimento.
Porém, apesar das empresas de médio e pequeno porte representarem a maioria, a perda de
competitividade em segmentos dinâmicos é evidente, resultando em um déficit comercial
crescente. A análise da balança comercial destaca a necessidade de uma relação virtuosa entre
as políticas de saúde e desenvolvimento industrial para garantir estratégias competitivas e
atendimento eficaz às demandas locais. O processo de incorporação tecnológica precisa ser
regulado para se alinhar às necessidades da população e não apenas a interesses comerciais,
enquanto o dinamismo econômico do país sugere perspectivas positivas para a indústria
farmacêutica, dependendo de políticas de longo prazo para sua consolidação (GADELHA,
2012).

Apesar da existência de estudo com dados mais desagrados realizados na maior parte das
vezes pela FIOCRUZ, ainda são poucos os estudos que elaboram uma conexão direta a nível
macro do setor de saúde de forma mais específica. Holguin et al (2023) tenta contornar as
dificuldades metodológicas para realização desse tipo de trabalho e estima a formação bruta
de capital fixo para o setor de saúde.
A autora estima a formação bruta de capital fixo pelo lado da demanda da saúde a partir de
dados da Conta Satélite da Saúde (CSS) entre 2010-2019. No período analisado, os
investimentos privados desempenham um papel mais significativo do que os investimentos
públicos no setor de saúde, com uma diminuição gradual na participação dos investimentos
públicos ao longo do tempo, chegando a representar apenas 21,6% em 2019. (HOLGUIN et
al, 2023).

De acordo com o trabalho ainda, a aprovação da Portaria MS 3.992/20171 teve um impacto

no aumento temporário do investimento público em 2018, ao reorganizar os recursos em
blocos de financiamento. A análise da Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) do setor de
saúde, ajustada para preços constantes, revela uma trajetória complexa. Entre 2011 e 2014,
houve crescimento, seguido por declínio em 2015 e 2016, principalmente devido a
investimentos públicos. A recuperação ocorreu em 2017, com o setor privado liderando, e em
2018 com o setor público, por conta das alterações nos blocos de financiamento. Entretanto,
em 2019, os investimentos diminuíram generalizadamente. (HOLGUIN et al, 2023).
Por fim, o cenário de austeridade fiscal, aliado a mudanças nas políticas econômicas,
contribui para a oscilação dos investimentos públicos, potencialmente prejudicando o
desenvolvimento e a inovação no setor de saúde. A emergência da pandemia Covid-19
ressaltou as fragilidades do setor e a necessidade de investimentos (HOLGUIN et al, 2023).

CONSIDERAÇÕES FINAIS
Foi discutida a interconexão entre o desenvolvimento econômico, a inovação tecnológica e o
bem-estar social, enfatizando a importância de superar a separação entre economia e saúde.
Sendo assim, e levando em conta o cenário de desadensamento produtivo e desarticulação
tecnológica brasileira das últimas 2 décadas, o CEIS surge como uma resposta crucial para
enfrentar os desafios presentes na base produtiva e tecnológica do setor de saúde no Brasil.

A base produtiva do setor de saúde enfrenta desafios, incluindo o aumento da dependência de

importações e a perda de competitividade em segmentos dinâmicos. Os subsistemas de base
química e biotecnológica, assim como o de base mecânica, eletrônica e de materiais, têm sido
afetados, refletindo na dificuldade de suprir a demanda interna por produtos de saúde.

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A Portaria MS 3.992/2017 foi uma medida do Ministério da Saúde que buscou dar mais autonomia aos
gestores de saúde ao simplificar o financiamento e a transferência de recursos federais para o SUS. Antes, os
recursos eram divididos em seis blocos de financiamento, o que dificultava a gestão. Com a mudança, os
recursos passaram a ser direcionados apenas para os blocos de custeio e investimento.
O CEIS representa uma colaboração entre academia, Estado e sociedade, visando impulsionar
a inovação e criar paradigmas industriais inovadores que transcendam divisões setoriais. A
discussão em torno do adensamento da cadeia produtiva e do acesso universal à saúde destaca
a relevância de um sistema de saúde resiliente, sustentável e autossuficiente.

Os investimentos públicos e privados no setor de saúde também desempenham um papel

importante dentro da teia de conexões do CEIS. A oscilação dos investimentos públicos,
influenciada por políticas econômicas e austeridade fiscal, impactam diretamente o
desenvolvimento e a inovação. A pandemia de COVID-19 ressaltou ainda mais a necessidade
de investir no setor de saúde e fortalecer sua base produtiva e tecnológica.

Portanto, esse cenário aponta para a urgência de uma abordagem integrada que promova o
adensamento da cadeia produtiva, o desenvolvimento tecnológico e a acessibilidade universal
à saúde. O CEIS se apresenta como um elemento central nesse processo, buscando alinhar as
dimensões econômicas, sociais e tecnológicas para construir um sistema de saúde robusto,
capaz de enfrentar desafios presentes e futuros e contribuir para o desenvolvimento
sustentável do Brasil.
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