Orientações para elaboração de parecer jurídico

Professor Jauro S. Von Gehlen

A elaboração de pareceres jurídicos é prática rotineira para advocacia pública. Mas

essa peça não costuma fazer parte do quotidiano de muitos daqueles que se preparam
para o direito administrativo (ou provas de concursos públicos e OAB), gerando dúvidas na
sua elaboração.

Por esse motivo, o intuito deste material é trazer algumas orientações na elaboração
dessa peça, para que o aluno tenha bases seguras para um parecer correto tecnicamente.

O parecer é o instrumento jurídico pelo qual o Advogado consultivo presta

assessoramento técnico ao Poder Público. Por meio dele, o advogado público
desenvolve o raciocínio jurídico em torno de questionamentos formulados pela área
técnica da Administração.

Nesse contexto, o art. 3º da Portaria AGU nº 1.399/2009, dispõe que “o parecer

deverá ser elaborado como resultado de estudos e análises jurídicas de natureza
complexa que exijam aprofundamento, como também para responder consultas que
exijam a demonstração do raciocínio jurídico e o seu desenvolvimento”.

Observe que o parecer serve de instrumento para desenvolvimento de raciocínio

jurídico do advogado. Portanto, deve-se ter muito cuidado durante sua elaboração para
não adentrar na análise de temas técnicos, que compõem o mérito administrativo. Estes
são de responsabilidade do gestor público, a quem foi atribuída competência para
deliberar sobre sua conveniência e oportunidade. O enunciado nº 07 do Manual de Boas
Práticas Consultivas da AGU1 é bem claro nesse sentido:
O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre
temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de
conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir
opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se
de juízo discricionário, se aplicável.

1
O Manual de Boas Práticas Consultivas constitui publicação da Advocacia-Geral da União com o intuito
de parametrizar a atuação das Instâncias Consultivas da AGU, dissolver dúvidas, e espalhar
procedimentos elogiáveis de índole gerencial, sem aprisionar a liberdade criativa dos Advogados
Públicos Federais e dos servidores administrativos, por meio do compêndio de enunciados. Trata-se de
instrumento importante, cujas orientações servem de paradigma na elaboração dos pareceres.
Disponível em:
https://redeagu.agu.gov.br/PaginasInternas.aspx?idConteudo=153380&idSite=1104&aberto=&fechado
=
 Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo
significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a
situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele
ponto. (grifo)
Simulando situações vivenciadas pelo advogado público no quotidiano
administrativo, a banca de concurso elaborará um problema sobre o qual o candidato
deverá elaborar o parecer, fundamentando-o.

Antes de qualquer coisa, leia atentamente o problema colocado, grifando as

informações mais importantes. A fase de planejamento da resposta é fundamental na
elaboração da peça, pois o fator tempo e limitação de linhas são pontos cruciais no
desenvolvimento do parecer. Um planejamento bem feito evita que se constatem falhas no
meio da redação do opinativo, que pelo avanço do tempo ou linhas já escritas, talvez não
possam mais ser sanadas. Por isso, não tenha receio em perder alguns minutos no
planejamento da resposta.

Não é necessário dizer que toda a fundamentação deverá ser feita com base
principal na LEI (em sentido estrito e amplo), e complementado com entendimentos
doutrinários e jurisprudenciais.

Como toda peça processual, o parecer também deve seguir uma estrutura ao ser
elaborado, composta pelos seguintes elementos:

Numeração (Parecer nº ...);

Referência (Processo Administrativo nº...);
Assunto; (objeto do parecer em uma frase)
Interessado; (quem pede o parecer)
Ementa: (resumo dos pontos-chave da análise)
CABEÇALHO
Relatório; (resumo dos fatos que geram a dúvida
jurídica)
Fundamentos Jurídicos;
Conclusão. (posição jurídica do parecerista)
DESENVOLVIMENTO
Expressão conclusiva; (opinião)
Local e data;
Assinatura/Cargo.
DESFECHO
 CABEÇALHO
No cabeçalho são introduzidos elementos identificadores do parecer elaborado.
Alguns como a numeração e a referência, devem ser extraídos do pedido formal, que,
possivelmente fará parte de um processo administrativo2.

O assunto constitui o tema objeto da consulta encaminhada à assessoria jurídica.

Pode ser, por exemplo: “termo aditivo de prorrogação de contrato administrativo”,
“contratação direta de serviço de publicação na imprensa oficial”, etc.
É um elemento a ser extraído do pedido da autoridade.

Por interessado, entende-se o órgão administrativo que encaminhou a consulta à

assessoria jurídica. Pode ser um setor ou autoridade administrativa. Exemplo: Comissão
Permanente de Licitação, Secretaria de Recursos Humanos, Presidente de uma autarquia,
etc.
Também é elemento a ser extraído do pedido da autoridade.

Na ementa serão inseridas informações que resumem os principais pontos tratados

no parecer. A AGU orienta no enunciado nº 015 que o primeiro período a ser inserido seja
o ramo jurídico de seu conteúdo, seguido da indicação dos aspectos jurídicos de maior
relevo, de maneira a favorecer a sua indexação. Exemplificando, ao elaborar um parecer
que analisa a viabilidade de uma contratação direta por pequeno valor, a ementa deve ser
composta pelos seguintes períodos: “Direito Administrativo. Licitação. Contratação Direta
por pequeno valor. Art. 24, II, da Lei 8.666./93.” E demais elementos a depender do
problema posto. Os períodos podem ser separados por pontos, ou traços. 3
Exemplo:
(descrever o ramo do direito objeto da consulta) / (tema dentro do
ramo) / (dispositivo legal tratado no parecer que fundamenta a
opinião) / (tema específico) / (opinião ou conclusão)
(...)
DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. Artigo XXX DA LEI 8.666/93.
IMPUNGAÇÃO AO EDITAL XXX. EXIGÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE
CAPACIDADE TÉCNICA. POSSIBILIDADE.

2
No caso do parecer ser direcionado para uma prova prática ou concurso público, e não existam
algumas destas informações, descreva os elementos deixando em branco os dados que não foram
fornecidas. Exemplo: Parecer nº ___, Processo Administrativo nº ___.
3
Caso o parecer seja feito à mão, em uma prova de concurso, por exemplo, como a ementa será
constituída de informações que resumem os principais pontos tratados no parecer, inclusive o
desfecho, é recomendável que se deixe duas ou três linhas em branco e se continue a redigir o
opinativo, retornando ao final para elaborar a ementa. Em suma, a ementa é o resumo do que consta do
parecer inteiro, portanto a dica é que você a faça por ultimo.
 DESENVOLVIMENTO
O desenvolvimento constitui o núcleo do parecer, onde devem ser trazidas as
informações mais importantes, que serão objeto de maior detença do examinador.

No relatório, traga um breve resumo dos fatos narrados no problema, iniciando com
alguma expressão como: “Trata-se de consulta formulada por (autoridade/pessoa jurídica
ou pessoa física), acerca de (Copiar os dados trazidos)”. O resumo deve ser breve,
desconsiderando informações irrelevantes. Redigido o relatório, finalize com a expressão:
“É o relatório”, ou “É o relatório, passa-se a opinar”.

Os fundamentos jurídicos constituem o elemento mais importante do parecer, e que

será objeto de maior atenção da avaliação ou das autoridades que eventualmente
questionarão a posição adotada pela autoridade que seguiu essa opinião. Nele você deve
trazer uma argumentação jurídica fundamentada do problema posto no enunciado, com
análise doutrinária e jurisprudencial. Traga as razões de fato e de direito que embasam
seu entendimento, e, havendo mais de um posicionamento acerca do tema, discorra sobre
ambos, conforme preconiza os enunciado nº 28 e 09 do Manual de Boas Práticas:
A manifestação jurídica deve atender o princípio da motivação. É importante que a
Entidade/Órgão Assessorado conheça os pressupostos de fato e de direito que sustentam a matéria
posta à análise jurídica e as controvérsias porventura existentes.
Incumbe ao Advogado Público referi-las tal como se apresentam na doutrina e na
jurisprudência para que a Entidade/Órgão Assessorado conheça as variações existentes, inclusive
para, a partir das orientações da manifestação jurídica, ponderar riscos e benefícios.
Convém que o Órgão Consultivo, ao elaborar sua manifestação, consigne o entendimento
jurídico divergente e respectiva fundamentação, quando existente mais de uma solução jurídica
igualmente plausível.
Caso a consulta seja composta por diferentes questionamentos, a abordagem dos
fundamentos jurídicos pode se dar por meio de tópicos, onde será analisado cada um dos
pontos levantados pela área técnica.

Finalizando o desenvolvimento do parecer tem-se a Conclusão, na qual deve ser

trazido resumo da(s) tese(s) defendida(s) pelo parecerista. Ela deve ser colocada apartada
dos fundamentos jurídicos, e ser redigida de forma clara, de modo que o gestor possa
compreender qual a orientação dada órgão jurídico na consulta formulada. Seja conclusivo
sobre a consulta, não deixando espaço para expressões vagas e imprecisas! Por exemplo,
se a consulta é sobre a viabilidade em firmar um termo aditivo de prorrogação do contrato,
sendo admitido, conclua que é possível a assinatura do termo por tais e tais fundamentos.
Nesse sentido é o enunciado nº 02 do Manual de Boas Práticas:
 Ao elaborar suas manifestações jurídicas, o Advogado Público deve redigí-la de forma clara,
com especial cuidado para a conclusão, apartada da fundamentação, em que deve haver exposição
especificada das orientações e recomendações, se possível, com a utilização de tópico para cada
encaminhamento proposto, a fim de permitir à autoridade pública consulente fácil compreensão e
atendimento da orientação do Órgão Consultivo.

DESFECHO

Por fim, chega-se ao desfecho. Inicie com a redação da expressão conclusiva: “É

o parecer. À consideração superior”.

Em seguida, local e data,

Na assinatura/cargo ocupado.
 Vistos todos esses elementos, trago a seguir breve

SÍNTESE DA ESTRUTURA

da redação do parecer, levando em consideração as observações colocadas acima:

Parecer nº ___

Processo Administrativo nº ___

Assunto: ____

Interessado: ___

Ementa: ___

(pode falhar uma linha)

I – Relatório

Síntese dos fatos.

....

É o relatório. Passa-se ao opinativo.

(pode falhar uma linha)

II – Fundamentos jurídicos

Fundamentos de fato e de direito que sustentam a tese.

(pode falhar uma linha)

III – Conclusão

Síntese da tese jurídica.

Expressão conclusiva

É o parecer. À conclusão superior.

Local, Data.
Nome do parecerista
(com a designação do cargo)

Estes são, portanto, parâmetros seguros para que você possa elaborar seu parecer.