A Natureza Jurdica do parecer prvio emitido pelos Tribunais de Contas estaduais e admissibilidade de recurso*

Antonio Carlos Doorgal de Andrada*

RESUMO: O parecer prvio emitido pelos Tribunais de Contas estaduais tem natureza decisria ou instrumento meramente opinativo para o julgamento das contas do Chefe do Executivo, pelos Poderes Legislativos? Para alm do que preconiza a doutrina tradicional do Direito Administrativo brasileiro, o parecer prvio deve ser considerado uma modalidade jurdica especial e autnoma, sobretudo pelo seu vis vinculante e por integrar etapa instrutria do julgamento legislativo.

PALAVRAS-CHAVE: Parecer prvio, Tribunais de Contas, julgamento legislativo, ampla defesa e recurso.

ABSTRACT: Previous seeming emitted by the Courts of state Accounts they have power to decide nature or is mere opinativo instrument for the judgment of the accounts of the Head of the Executive, for Legislative them? For beyond the one that praises the traditional doctrine of the Brazilian Administrative law, previous seeming a special and independent legal modality must be considered, over all for its binding bias and integrating instrutria stage of the legislative judgment.

KEYWORDS: To seem administrative, to seem previous, Courts of Accounts, judgment of the public accounts, contradictory and legal defense petition and right.

1. O Parecer no Direito Administrativo

*

Artigo baseado em parecer emitido no processo administrativo TC-652.562, apresentado em Plenrio.

Mestrando em Direito e Instituies Polticas na Faculdade de Cincias Humanas da FUMEC. Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Bacharel em Direito. Especialista em Direito Pblico PUC-MG) e em Controle da Administrao Pblica (CAD-Gama Filho/RJ). Foi Vereador e Prefeito de Barbacena e Deputado Estadual.

Ponto de fundamental importncia o critrio para uma correta caracterizao do que realmente seja o parecer prvio emitido pelo Tribunal de Contas. Doutrinariamente, vrios autores ptrios militantes na rea do Direito Administrativo abordam o conceito de parecer, de maneira ampla e genrica. O Mestre Celso Antnio Bandeira de Melo, bastante econmico, afirma que parecer a manifestao opinativa de um rgo consultivo expendendo sua apreciao tcnica sobre o que lhe submetido. Hely Lopes Meireles (2006), a seu turno explica:
Pareceres administrativos so manifestaes de rgos tcnicos sobre assuntos submetidos sua considerao. O parecer tem carter meramente opinativo, no vinculando a Administrao ou os particulares sua motivao ou concluses, salvo se aprovado por ato subseqente. J, ento, o que subsiste como ato administrativo no o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovao, que poder revestir a modalidade normativa, ordinatria, negocial ou punitiva. O parecer, embora contenha um enunciado opinativo, pode ser de existncia obrigatria no procedimento administrativo e dar ensejo nulidade do ato final se no constar do processo respectivo, como ocorre, p.ex., nos casos em que a lei exige a prvia audincia. Nesta hiptese, a presena do parecer necessria, embora seu contedo no seja vinculante para a Administrao, salvo se a legitimidade do ato final, caso em que o parecer se torna impositivo para a Administrao. (MEIRELES, 2006, p.176).

Como se infere das lies extradas dos mestres supracitados, a natureza do parecer, no sentido em que foi explicado, encerra contedo por essncia opinativo, desenvolvido, pela sua natureza, sem princpios e garantias processuais, e ademais carente de qualquer atributo de deciso propriamente dita, o que afasta de plano, qualquer possibilidade de insurgir-se contra seu contedo por via recursal. Nesta linha, bem explica o professor Digenes Gasparini (2006) que:
O parecer no pode ser atacado por recursos administrativo ou judicial, pois no se dispe a declarar, a certificar, criar, alterar, transferir ou extinguir direitos e obrigaes. Com efeito, decidiu o ento TFR que Descabe mandado de segurana quando no h ato administrativo do qual emane suposta coao ou ilegalidade. Parecer, por no ter fora vinculante, dado seu carter meramente opinativo, no ato administrativo (RDA, 149:257) decisrio.

Entretanto, o nosso trabalho fundamental reintroduzir a discusso acerca da natureza jurdica do parecer prvio da lavra do Tribunal de Contas no intuito de se verificar se o mesmo se amolda aos tipos de pareceres tradicionais do direito administrativo ou se

carreia, per si, caractersticas prprias, particulares, que o distingue dos demais e lhe exige tratamento de instituto jurdico apartado e autnomo.

2. O parecer prvio e o seu poder vinculante

Entendemos que a terminologia parecer prvio utilizada para a manifestao dos Tribunais de Contas tecnicamente incorreta, medida que dada a singularidade do processo de julgamento das contas globais do Chefe do Executivo - assentada na forma como se desenvolvem os atos que culminam com a emisso do parecer prvio e posterior deciso final do Parlamento quer significar que o parecer prvio emitido representa muito mais que um mero instrumento tcnico-opinativo que se presta unicamente a subsidiar o julgamento poltico por parte do Poder Legislativo. Por isso, particularmente, defendemos que no faz sentido tentar classificar o parecer prvio dos Tribunais de Contas em funo de qualquer dos diversos critrios tradicionais existentes. Na verdade, como j introduzido, possui caractersticas prprias e singulares que o afastam destes modelos. Nesse vis, a evoluo de paradigma sobre a questo partiu de um novo olhar que alguns estudiosos passaram a lanar. Nessa direo,
aos Legislativos, no momento de finalizar o processo de julgamento das contas globais do Executivo, no dado simplesmente ignorar o parecer prvio, omitindo-se de julg-lo ou desprezar seu contedo sem expressar, motivada e tecnicamente, as razes pelas quais o fazem. Em qualquer destas duas hipteses, a conduta do Parlamento ser ilcita. Na prtica, no se deve olvidar que os Parlamentos so rgos polticos por excelncia, que no raro se apegam s paixes partidrias para apreciar os fatos colocados a seu crivo. a partir desta constatao que emerge a importncia do Tribunal de Contas ao emitir seu parecer sobre as contas do Chefe do Executivo, objetivando, com a iseno e a imparcialidade tpicas destes rgos colegiados, dar ao indivduo (prestador) e sociedade a garantia da escorreita interpretao da Constituio e da Lei. (grifo nosso) . (FERRAZ, 2001, p.154).

3. O processo de julgamento das contas do Chefe do Executivo

Delineando o raciocnio, faz-se mister agora, a exata compreenso do sui generis processo de julgamento de contas do Chefe do Executivo por parte do Parlamento. Em verdade, trata-se de um todo nico, mas de natureza complexa, medida que desenvolvido em momentos e esferas distintas: um, anterior, no mbito do Tribunal de Contas, cuja manifestao preparatria, a exarao do parecer prvio e outro, subseqente, no mbito do Legislativo, da qual deflui o julgamento propriamente dito. Como se observa, trata-se de um procedimento administrativo de natureza especial, no se confundindo com o procedimento administrativo comum ou ordinrio ou mesmo com ato administrativo complexo (1), uma vez que, in casu, os atos emanados por cada esfera no curso do procedimento tm existncia autnoma conquanto no absoluta, uma vez que o decidido no Tribunal de Contas pode ser ratificado ou contraposto no Parlamento, e neste caso, a exigir motivao e quorum qualificado. Com efeito, no obstante o ato final pertencer exclusiva competncia do legislativo, o parecer prvio do Tribunal de Contas cumpre funo preparatria, devendo o processo administrativo de julgamento de contas enquadrado na espcie que o publicista italiano Mrio Bracci intitula procedimento expressivo de manifestao complexa, entendido como tal a ... sucesso de atos distintos provenientes de rgos distintos para chegar-se ao ato final... (FERRAZ, 2001, p.6). fundamental explicar que tanto no mbito das Cortes de Contas como no Poder legislativo, o procedimento propriamente dito, desenvolve-se sob a chancela dos princpios constitucionais do contraditrio e ampla defesa, sendo facultado e franqueado ao agente poltico a utilizao de qualquer meio lcito para fundamentar sua defesa, apresentar alegaes ou fazer apontamentos que entender necessrios. Ora, no caso especfico do denominado parecer emitido pelos Tribunais de Contas, verifica-se, em verdade, a existncia de um verdadeiro processo cognitivo exauriente, destinado a formar a convico daqueles que tm o mnus de proferir um provimento ao final deste. Portanto, como j nos ensinava o mestre processualista Elio Fazzalari, o processo o procedimento desenvolvido em contraditrio. Assim, ao permitir que os interessados apresentem suas alegaes no curso do iter do julgamento das contas desenvolvido no mbito desta Corte, configurar-se-ia a presena do processo e conseqentemente seus desdobramentos, incluindo a manifestao final, ou melhor,

dizendo, o decisum e, por conseguinte o direito constitucional de ele recorrer. Isso, alis, coaduna com sentido do mandamento constitucional que atribui o vis amplo defesa a ser franqueada aos interessados. Portanto, ampla defesa quer significar que ela poder e dever ser desenvolvida com todos os meios possveis e disponveis, e indubitavelmente no h como prescindir da via recursal.

4. O parecer prvio como etapa processual

Para, alm disso, o respeito ao princpio constitucional do contraditrio, observado no curso da emisso do parecer prvio na esfera dos Tribunais de Contas no um mero detalhe, mas por si s condio suficiente para diferenciar, de plano, esta figura daquelas modalidades tradicionais de parecer afetas ao Direito Administrativo, conforme j exposto. Ademais, pacfico na jurisprudncia brasileira o entendimento de que os Tribunais de Contas devem, nos processos de sua competncia, franquear aos interessados a possibilidade do exerccio da ampla defesa e do contraditrio (2). Ademais, a reforar os aspectos peculiares que encerram o parecer prvio, e que lhe alam a uma condio para alm de simples instrumento opinativo, esto a) a necessidade de quorum ultra qualificado para sua desconstituio e b) as razes a serem expendidas para que ele deixe de prevalecer: assim, em relao ao Chefe do Executivo Municipal, o parecer do Tribunal s deixar de prevalecer com a expressa manifestao contrria de dois teros do Poder Legislativo, conforme disposto no art. 31, 2. da CF/88, quorum este superior ao necessrio para, por exemplo, aprovao de emendas constitucionais, exigindo-se ainda que a recusa do acatamento da manifestao do rgo de Controle seja devidamente motivada, sob pena de nulidade. Doutra parte, a ratificao do posicionamento exarado pelo Parlamento tem como motivao do ato o prprio parecer prvio da lavra da Corte de Contas. Sobre essa necessidade de motivao para desconstituio do parecer prvio, cristalinas so as palavras do professor Dutra de Arajo (1992):

claro que, se dada questo tcnica controversa, no se h de exigir que o administrador comumente um leigo no assunto v necessariamente ter como

descobrir qual a melhor postura, mas ao tomar a deciso ter que, na motivao do ato administrativo, explicar como e sob que critrios chegou concluso de ser este ou aquele o melhor comportamento. Certamente o far invocando os subsdios de parecer tcnico elaborado por especialistas. Se no provar, pela motivao que buscou a melhor opo tcnica, invlido ser o ato (ARAJO,

1992, p. 78). Nesse sentido, em farta jurisprudncia do Tribunal Superior Eleitoral - TSE, verifica-se que as contas municipais julgadas irregulares pela Cmara Municipal, cujo fundamento consubstanciou-se no parecer prvio, exige propositura de ao no mbito daquele Tribunal - e agora concesso de liminar para desconstituir a manifestao das Cortes de Contas e permitir ao interessado concorrer ao cargo eletivo pretendido (3). Esse o entendimento que se deflui do RECURSO ESPECIAL ELEITORAL n 16.625 PARABA (Deciso prolatada em 12/09/2001), relator Ministro Waldemar Zveiter, da qual transcrevemos a ementa:
RECURSO ESPECIAL. REGISTRO DE CANDIDATURA. PREFEITO. CONTAS. REJEIO. INELEGIBILIDADE. 1. A tempestiva propositura da competente ao judicial, visando desconstituir parecer prvio emitido pelo tribunal de contas, que serviu de fundamento para rejeio de contas pela Cmara Legislativa, enquadra-se na ressalva preconizada na LC n. 64/90, art. 1, I, g. 2. Precedentes 3. Recurso no conhecido. (sem destaque no original)

5. O condo decisrio do parecer prvio e seus efeitos legais e polticos

Seria o caso da seguinte indagao: se a desconstituio do parecer no prescinde de ao judicial, como sustentar que possui natureza meramente opinativa? Ora, a resposta passa obrigatoriamente pela considerao de que o parecer prvio emitido pelo Tribunal de Contas reveste-se de condo eminentemente decisrio, aqui considerado em sentido amplo. O mesmo entendimento externou o Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, com o seguinte posicionamento - Parecer n. 0669/2001, processo n. 4958-02.00/00-3 - assim transcrito:

Com efeito, se, como reiteradamente se repete neste sodalcio, a verdadeira atipicidade do parecer... decorre do fato de o mesmo nascer com fora de

deciso, .... , reconhea-se no particular, seu alcance decisrio para os fins de se sujeitar apelao (nos exatos termos do art. 157, ... , do diploma regimental).

Destarte, este inclusive o entendimento assente em diversos Tribunais de Contas estaduais do pas, tais como os de Sergipe, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Esprito Santo, Pernambuco e Tribunal de Contas dos Municpios da Bahia, dentre outras. Nestes, seja implcita ou explicitamente, j se admite interposio de recurso em sede de parecer prvio. Por derradeiro, para maior visualizao do tema, deve-se destacar algumas consideraes sobre os principais motivos alegados para o no conhecimento de recurso em parecer prvio pelos defensores de tese contrria ao aqui defendido: a) no-recebimento do recurso pelo fato da no caracterizao de cerceamento de defesa, haja vista que as Cortes de Contas, em geral, franquearem aos interessados, previamente, a oportunidade de se manifestar sobre as irregularidades verificadas; e, b) falta de interesse de agir, caracterizado pela ausncia de prejuzo ou gravame, sofrido pela parte ou interessado. Em relao ao primeiro ponto, cabe frisar, de incio, que se deve franquear ao interessado o respeito s garantias ao contraditrio e ampla defesa, e, portanto, sob esse prisma, a manifestao prvia do interessado estaria ajustada aos ditames constitucionais a no caracterizar a violao ao direito de defesa. Entretanto, a abordagem pode e deve se dar sob outro enfoque. A questo passa pela diferena entre as naturezas das alegaes apresentadas previamente e aquelas apresentadas em sede recursal. Ora, a primeira manifestao, geralmente, diz respeito to somente aos apontamentos listados pela unidade tcnica dos Tribunais de Contas, sem ter passado ainda pelo crivo das respectivas Auditorias, do Ministrio Pblico Especial junto aos Tribunais e do prprio Plenrio, este detentor da ltima palavra. Portanto, no curso do iter processual esta manifestao pode ainda no refletir tudo que ser consolidado no curso da instruo. Nesse meio tempo, podero surgir fatos, elementos ou documentos novos que podero compor as justificativas do interessado. Qual ento o momento de apresent-los? Exatamente na via recursal, at como forma de assegurar de forma eficaz os princpios da ampla defesa e do contraditrio. Ademais, o recurso presta-se a hostilizar especificamente a parte dispositiva da manifestao final das Cortes de Contas, oriunda, agora sim, de uma cognio exaustiva e

com os fundamentos disposio do interessado, inclusive material probante no disponvel quando da apresentao das alegaes prvias. Sendo assim, a manifestao prvia no exclui o recurso. So institutos diferentes e com objetivos diferentes. At por que, fundamental que o parecer prvio exarado pelas Cortes de Contas reflita de forma mais fidedigna possvel o resultado do processamento das contas globais do Chefe do Executivo e isso passa por um esgotamento cognitivo que no prescinde da utilizao da via recursal, por todos os motivos alegados anteriormente. Obviamente a apurao do vis protelatrio do recurso deve ser processada caso a caso, em sede de admissibilidade. Se constatada a ausncia de qualquer elemento novo que possa levar reforma da manifestao dos Tribunais de Contas, poder e dever ser o recurso indeferido de plano. Sobre o segundo ponto, no obstante a construo anteriormente explicitada caracterizar o parecer prvio como uma deciso em sentido lato o que por si s j permite vislumbrar a repercusso na esfera do interessado - gostaria de trazer as palavras de Luiz Carlos Gambogi, que em seu artigo O parecer prvio nas contas do executivo municipal e os recursos a ele inerentes, publicado na revista do TCMG n.04, edio 01, de 2000, ao tratar da repercusso da emisso do parecer prvio na esfera do prestador, seno vejamos:

No se pode esquecer que o parecer prvio emana de uma instituio que goza de crdito e de prestgio. A publicao, ainda que sob o rtulo de parecer prvio, no Dirio Oficial, de deliberao pela rejeio das contas afeta interesses substanciais em importantes direes. Se, por exemplo, a egrgia Corte emite parecer prvio desfavorvel ao prestador (prefeito ou ex-prefeito) haver a inverso do nus do quorum. Isto , o prestador ficar obrigado a mobilizar e a convencer dois teros dos membros da Cmara Municipal para que suas contas no permaneam rejeitadas e, ele, sujeito ira da LC N. 64/90 (inelegvel). Por outro lado, se a egrgia Corte emite parecer prvio favorvel ao prestador, o nus do quorum recair sobre aqueles que vem razes para que sejam rejeitadas as contas apresentadas. Em suma: o prejuzo do prestador, quando o parecer prvio lhe desfavorvel, flagrante, incontroverso, indiscutvel. Ademais, de se lembrar que nos termos do parecer prvio sempre estar estampado um juzo sobre a honra e a dignidade do prestador. Ora, um parecer recomendando Cmara Municipal a rejeio das contas do prefeito, emitido pela mais alta Corte de Contas do Estado, um instrumento que contm, em si mesmo, um fortssimo contedo moral e jurdico. No toa as correntes adversrias de um homem pblico, ao recortarem do Dirio Oficial uma deciso desfavorvel ao prestador, fazem dela milhares de cpias e as espalham pela cidade. Sabem os adversrios que naquele pequeno recorte do Dirio Oficial est uma ferina, seno mortal, arma poltica. Todos os Conselheiros que passaram pela vida pblica sabem que tal fato acontece. No enxerg-lo tentar esconder o sol com a peneira. negar o bvio, o evidente, o que no exige demonstrao.

6. Desnecessidade de previso regimental para cabimento de recurso

Cabe, ainda, mencionar que o entendimento aqui esposado tem como base a

natureza do instituto, fato este que perpassa consideraes de cunho meramente formal ou baseadas em interpretao literal, principalmente em face de este ser um dos argumentos utilizados por alguns doutrinadores e mesmo Cortes de Contas para no conhecer do recurso, qual seja, da ausncia de previso expressa no Regimento Interno. Nessa linha inclusive, no h como se olvidar a possibilidade de se admitir o recurso em parecer prvio como corolrio do direito de petio, constitucionalmente previsto. Nesse contexto, assim expe Odete Medauar (1993), verbis:

O direito de interpor recurso administrativo independe de previso expressa em lei ou demais normas, visto ter respaldo no direito de petio, que no ordenamento ptrio vem consignado pela Constituio Federal, art. 5 XXXIV, a, integrante do rol dos direitos e garantias fundamentais (MEDAUAR,

1993, p. 14 e 15). Raciocnio anlogo foi desenvolvido pelo Conselheiro Eduardo Carone Costa, Presidente do Tribunal de Contas de Minas Gerais, no seu juzo de admissibilidade do recurso de resciso n. 708641 e que demonstra uma postura que transcende a simples disposio textual do Regimento Interno. Neste, no obstante o recorrente buscar hostilizar deciso definitiva e no terminativa como prev textualmente aquele diploma normativo, proferiu a Presidncia posicionamento pela admissibilidade do recurso nos seguintes termos:
Considerando que a Constituio Federal consagra em seu art. 5, inciso LV, os princpios da ampla defesa e do contraditrio, assegurando aos litigantes em processo judicial ou administrativo e aos acusados em geral os meios e os recursos a ela inerente. Considerando que o recurso de resciso, previsto na Lei Complementar n. 33/94, foi inspirado e guarda semelhana com a ao rescisria do CPC que, em seu art. 487 dispe quem tem legitimidade para propor ao desta natureza. Considerando, ainda, que o recurso de resciso deve caber tambm contra as decises definitivas, uma vez que em deciso terminativa no se examina o mrito, entendo que a Lei Complementar 33/94, na parte que dispe sobre o Recurso de Resciso no guarda consonncia com as disposies do CPC,

relativas ao rescisria e, sobretudo, restringe o direito de recorrer dos jurisdicionados previsto no art. 5, inciso LV da Lei Magna Federal. Destarte, em face da supremacia das disposies constitucionais que consagram a ampla defesa e o contraditrio, recebo a petio protocolizada sob o n. 180758-01, uma vez demonstradas a legitimidade da parte e a tempestividade do recurso, nos termos do art. 279 da Resoluo TC n 10/96. (RECURSO DE DECISO n. 708641 www.tce.mg.gov.br).

7. Concluso
Por todo o exposto, a tese do cabimento de recurso contra manifestao dos Tribunais de Contas em sede de parecer prvio deve prevalecer por estar plenamente de acordo com os princpios constitucionais vigentes, especialmente os que se referem ao contraditrio e ampla defesa, sobretudo pela sua natureza decisria mesmo que em sentido amplo como aqui amplamente demonstrado.

Citaes
(1) A exata diferenciao do porque do julgamento das contas globais configurar um procedimento administrativo e no um ato complexo, pode ser depreendida de Luciano Ferraz (2001), a partir dos ensinamentos por ele trazidos de Mrio Bracci e Celso Antnio Bandeira de Melo.

(2). E parece ser este o posicionamento da Corte de Contas de Minas Gerais materializado no disposto no art. 184 do seu Regimento Interno, ao referir-se especificamente figura do processo e sua instruo e ainda votao em sesso da Cmara, rgo de deliberao e deciso daquela Casa, seno vejamos, verbis: Art. 184 Verificada a correta instruo do processo, o Relator, em sesso, oferecer relatrio e voto. (sem grifo no original).

(3) Cabe meno recentssima deciso do TSE, prolatada em 24/08/2006. Nesta, o Colendo Tribunal alterou o posicionamento acerca da interpretao da Lei de Inelegibilidade (LC 64/ 1990), consolidada na smula TSE 01/1992, que permitia ao candidato que tivesse suas contas rejeitadas pelos Tribunais de Contas pudesse concorrer ao mandato apenas com ingresso de ao no Poder Judicirio. Agora, com o novo entendimento, necessrio, para alm da ao, que o interessado consiga sentena ainda que liminar que fundamente o motivo pelo qual o seu direito disputar a eleio pode ser assegurado.

Referncias
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TRIBUNAL DE CONTAS DE MINAS GERAIS. Recurso de Resciso n. 708641. Rel. Conselheiro Eduardo Carone Costa. Disponvel em <www.tce.mg.gov.br>. TRIBUNAL DE CONTAS DE MINAS GERAIS. Resoluo n. 10/96. Regimento Interno do Tribunal de Contas de Minas Gerais. Disponvel em <www.tce.mg.gov.br>. TRIBUNAL DE CONTAS DO RIO GRANDE DO SUL. Parecer n. 0669/2001 do Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul no Processo n. 4958-02.00/00-3. Disponvel em <www.tce.rgs.gov.br>. TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. Recurso Especial Eleitoral n. 16.625/PB. Rel. Min. Waldemar Zveiter. Deciso prolatada em 12/09/2001. Disponvel em <www.tse.gov.br>.