Excelentíssimo Senhor Desembargador Relator Do Órgão Especial Do Egrégio Tribunal de Justiça Do Estado de São Paulo

fls.
2430
Para conferir o original, acesse o site https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informe o processo 2085079-78.2021.8.26.0000 e código 157CA75D.
EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR RELATOR DO
ÓRGÃO ESPECIAL DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO
ESTADO DE SÃO PAULO
Este documento é cópia do original, assinado digitalmente por YURI RAMON DE ARAUJO, protocolado em 27/05/2021 às 11:56 , sob o número WPRO21006265244.
Processo n.°: 2085079-78.2021.8.26.0000
LEI COMPLEMENTAR Nº 1.111, DE 25 DE MAIO DE
2010 (Atualizada até a Lei Complementar n° 1.217, de 12 de
novembro de 2013)
Institui o Plano de Cargos e Carreiras dos servidores do

Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo e dá providências
correlatas
Artigo 37-A – É instituído o Adicional de Qualificação – AQ

destinado aos servidores do Tribunal de Justiça, em razão dos
conhecimentos adicionais adquiridos, comprovados por
meio de títulos, diplomas ou certificados de cursos de
graduação ou pós-graduação, em sentido amplo ou estrito.
(NR)
LEI COMPLEMENTAR Nº 1.118, DE 01 DE JUNHO DE

2010 (Atualizada até a Lei nº 16.889, de 21 de dezembro de
2018)
Dispõe sobre o Plano de Cargos e das Carreiras dos Servidores

do Quadro de Pessoal do Ministério Público do Estado de São
Paulo e dá outras providências
Artigo 23-A – Será devida Gratificação de Qualificação –

GQ aos servidores integrantes das carreiras do Ministério
Público do Estado de São Paulo, em razão dos conhecimentos
adicionais adquiridos, comprovados por meio de títulos,
diplomas ou certificados de cursos de formação escolar
mais elevada do que a exigida para o provimento de seu
respectivo cargo ou função, nos termos desta Lei
Complementar e em Ato do Procurador-Geral de Justiça. (NR)
LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N° 316, DE 02 DE

DEZEMBRO DE 2020
Dispõe sobre a regulamentação do art. 129, inciso V, da Lei

Complementar n° 64, de 26 de dezembro de 2002 – Estatuto
dos Servidores Públicos de Itaquaquecetuba.
Art. 1° O Adicional de Nível Universitário, instituído pelo art.

129, inciso V, da Lei Complementar n° 64, de 26 de dezembro
de 2002, será devido em razão dos conhecimentos adicionais
adquiridos pelo servidor público de cargo efetivo,
fls. 2431
comprovados por meio de curso de graduação de nível
superior.
Decreto-Lei n.° 4.657/1942 (LINDB):
Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial,
não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos
sem que sejam consideradas as consequências práticas da
decisão. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a

adequação da medida imposta ou da invalidação de ato,
contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive
em face das possíveis alternativas. (Incluído pela Lei nº
13.655, de 2018)
Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa,

controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato,
contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá
indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e
administrativas. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)
Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste

artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para
que a regularização ocorra de modo proporcional e
equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se
podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que,
em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou
excessivos. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)
CPC/2015:
Art. 8º Ao aplicar o ordenamento jurídico, o juiz atenderá

aos fins sociais e às exigências do bem comum,
resguardando e promovendo a dignidade da pessoa
humana e observando a proporcionalidade, a
razoabilidade, a legalidade, a publicidade e a eficiência.
Lei n.° 9.868/1999:
Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato

normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica
ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo
Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus
membros, restringir os efeitos daquela declaração ou
decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em
julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

ADICIONAL DE NÍVEL UNIVERSITÁRIO.
LEGISLAÇÃO MUNICIPAL PARAMETRIZADA COM
A LEGISLAÇÃO ESTADUAL DO TRIBUNAL DE
JUSTIÇA E MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE
SÃO PAULO. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.
fls. 2432
1. A Lei Complementar Municipal n.° 316, de 02 de dezembro
de 2020 parametrizou o Adicional de Nível Universitário com
o Adicional de Qualificação – AQ concedido aos servidores do
Tribunal de Justiça, instituído pela Lei Estadual n.° 1.111, de
25 de maio de 2010 e Gratificação de Qualificação – GQ, cuja
vantagem pecuniária é concedida aos servidores do Ministério
Público, conforme a Lei Estadual n.° 1.118, de 01 de junho de
2010.
2. O alcance da irredutibilidade se expressa pela “cláusula que

‘veda a redução do que se tem’; não podendo, portanto, o
quantum remuneratório sofrer redução”, ainda que, no caso do
regime estatutário, prevaleça a unilateralidade da fixação da
remuneração e a inoponibilidade do direito adquirido à
alteração do regime remuneratório. (…) De qualquer modo, o
aparente antagonismo entre a irredutibilidade de subsídios e
vencimentos e a inoponibilidade do direito adquirido à
alteração do regime remuneratório resolve-se pela proibição da
diminuição do valor da totalidade da remuneração. Com efeito,
a irredutibilidade implica a vedação das “reduções formais, é
dizer, ocorridas na própria soma pecuniária”. Assim, por
exemplo, a extinção de vantagens pecuniárias não poderá
implicar redução estipendial, determinando a preservação
de seu valor nominal no quantum remuneratório como
parcela irredutível até sua absorção por futuros aumentos.
(MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Remuneração dos
agentes públicos. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 160/161)
3. Necessidade de modulação dos efeitos da decisão, de modo a

garantir que os servidores não tenham diminuição nos seus
vencimentos, devendo os valores recebidos com base em ato
normativo declarado inconstitucional ser pagos como vantagem
pessoal nominalmente identificável – VPNI, até que o valor
seja absorvido por aumentos futuros ou até que lei venha a
dispor sobre tais vantagens pecuniárias (ADI 3551 – Supremo
Tribunal Federal).
4. Tendo em vista que a supressão do adicional não pode

representar redução na remuneração, em razão do princípio
constitucional da irredutibilidade de vencimentos, a parcela
deve ser absorvida por reajustes salariais futuros (RE 597396)
A MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DE

ITAQUAQUECETUBA/SP, Órgão Público, inscrita no CNPJ sob n.°
49.910.821/0001-54, com sede na Rua Vereador José Barbosa de Araújo,
n° 267, Bairro: Vila Virgínia, Itaquaquecetuba/SP, representada por
DAVID RIBEIRO DA SILVA, Presidente da Câmara Municipal de
Itaquaquecetuba/SP, vem, neste ato representado pelo Procurador
fls. 2433
Legislativo que a esta subscreve, conforme a Lei Municipal n.° 2.813/2010,
com endereço profissional na Rua Vereador José Barbosa de Araújo, n.°
267, Bairro: Vila Virgínia, Itaquaquecetuba/SP, CEP: 08573-040, à
presença deste Tribunal de Justiça , com fundamento no art. 125,
§ 2°, da Constituição Federal; art. 319, do Código de Processo
Civil, e no art. 6°, parágrafo único, da Lei n.° 9.868/99 ,
apresentar
INFORMAÇÕES EM AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE
pelas razões fáticas e jurídicas a seguir articuladas.
1. DA SÍNTESE FÁTICA.
Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido

de medida cautelar ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São
Paulo pretendendo a declaração de inconstitucionalidade da Lei
Complementar Municipal n.° 316, de 02 de dezembro de 2020, por
suposta violação aos arts. 111 e 128, da Constituição do Estado de São
Paulo (fls. 01/11 dos autos principais).
Ato contínuo, foi proferida decisão monocrática (fls. 228), in
verbis:
Vistos.
fls. 2434
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo
PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE
SÃO PAULO, tendo por objeto a Lei nº 316, de 02 de dezembro
de 2020, do Município de Itaquaquecetuba, que concede
adicional de nível universitário aos servidores que comprovarem
graduação de nível superior (fl. 23). O autor alega que a
concessão de adicional de nível universitário aos servidores
públicos efetivos, sem aderência às funções do cargo, como
ocorre no presente caso, viola os princípios da moralidade,
imparcialidade, igualdade, razoabilidade, finalidade e interesse
público.
Diante da relevância do fundamento invocado, com relação à

ausência de interesse público ou de atendimento às
exigências do serviço para implantação do benefício (na
forma instituída), conforme precedentes indicados na
petição inicial, defiro a liminar para suspender a eficácia da
norma impugnada até decisão definitiva do C. Órgão
Especial.
(…)
A Mesa Diretora da Câmara do Município de Itaquaquecetuba/

SP opôs embargos de declaração, com pedido de efeitos infringentes,
alegando que: a) a concessão da liminar afronta o art. 10, da Lei n.º
9.868/99, que exige maioria absoluta dos membros do Tribunal para
concessão de medida cautelar; b) a decisão foi omissa quanto aos efeitos
(“ex tunc” ou “ex nunc”) da cautelar; e c) a impugnação do autor quanto à
concessão da vantagem sem aderência ao cargo não prosperar, pois podem
existir outras normas municipais tratando da aderência combatida (fls. 1/11
dos autos principais).
O Exmo. Relator manteve a decisão monocrática por seus
próprios fundamentos e recebeu a petição (fls. 1/11) como Agravo Interno,
facultando à parte recorrente a complementação das razões recursais no
prazo de 5 (cinco) dias, nos termos do art. 1.024, § 3º, do Código de
Processo Civil (fls. 15/16).
fls. 2435
Em complementação das razões recursais de agravo interno, a
Mesa Diretora da Câmara do Município de Itaquaquecetuba/SP aduziu que
a decisão monocrática que concedeu a medida cautelar deverá ser declarada
nula, em razão da afronta ao Princípio do Colegiado e Reserva do
Plenário, além da inobservância do art. 97, da Constituição Federal de
1988; art. 90, § 5º, da Constituição do Estado de São Paulo; art. 10, caput,
da Lei n.º 9.868/99; art. 170, § 1º, do Regimento Interno, e da Súmula
Vinculante n.º 10, do Supremo Tribunal Federal. Argumentou que o art.
230, do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo, que compreenderia tal possibilidade, afronta esses preceitos,
incidindo vício de inconstitucionalidade por violar a simetria
constitucional.
Pleiteia, ainda, seja: a) a decisão corrigida para que, em
homenagem à segurança jurídica e à boa-fé, dado que a administração
pública necessita de prazo para se reestruturar internamente sem que a
prestação de serviços públicos sofra solução de continuidade, impedir
apenas novas concessões do adicional de nível universitário e manter o
estipêndio pecuniário aos que já percebiam tal vantagem pecuniária antes
da decisão ora combatida, sem que gere afronta a garantia da estabilidade
financeira e aos princípios da não surpresa, boa-fé e confiança, até o
julgamento de mérito desta Ação Direta de Inconstitucionalidade, nos
termos do § 1º, do art. 11, da Lei n.º 9.868/99; b) reforme, em julgamento
final, anulando ou rejeitando a medida cautelar concedida, tendo em vista
que a Lei Complementar Municipal n.º 316, de 2 de dezembro de 2020, foi
editada se utilizando como parâmetro o Adicional de Qualificação – AQ
concedido aos servidores deste Egrégio Tribunal de Justiça, instituído pela
fls. 2436
Lei Complementar Estadual n.º 1.111, de 25 de maio de 2010, e
Gratificação de Qualificação – GQ, cuja vantagem pecuniária é
concedida aos servidores do Ministério Público do Estado de São Paulo,
conforme a Lei Complementar Estadual n.º 1.118, de 01 de junho de
2010, e tais vantagens pecuniárias não possuem o requisito da “aderência
ao cargo”; e c) seja o art. 230, do Regimento Interno desta Corte Estadual
declarado inconstitucional (fls. 20/40).
Posteriormente, o Chefe do Poder Executivo Municipal
apresentou informações (fls. 2363/2428).
É a síntese fática.
2. PRELIMINARMENTE. EFEITO REPRISTINATÓRIO TÁCITO.

NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO DE TODO O COMPLEXO
NORMATIVO. NORMAS ANTERIORES NÃO IMPUGNADAS. NÃO
CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
O Ministério Público do Estado de São Paulo, utilizando-se

da legitimidade que lhe foi conferida pelo art. 90, inciso III, da
Constituição do Estado de São Paulo, apresentou Ação Direta de
Inconstitucionalidade em face da Lei Complementar Municipal n.° 316,
de 02 de dezembro de 2020, que dispõe sobre a regulamentação do art.
129, inciso V, da Lei Complementar n.° 64, de 26 de dezembro de 2002 –
Estatuto dos Servidores Públicos de Itaquaquecetuba (Adicional de Nível
Universitário).
fls. 2437
Ocorre que a Ação Direta de Inconstitucionalidade foi
proposta única e exclusivamente contra a Lei Complementar Municipal
n.° 316, de 02 de dezembro de 2020.
O Supremo Tribunal Federal entende que, se Autor da Ação
Direta de Inconstitucionalidade perceber que a norma anterior que foi
revogada pela norma atual que está sendo impugnada padece do mesmo
vício de inconstitucionalidade, ele deverá impugnar tanto a lei atual
como a revogada.
No caso dos autos sob análise, se a norma atualmente vigente
(Lei Complementar Municipal n.° 316, de 02 de dezembro de 2020) é
supostamente inconstitucional e foi objeto desta Ação Direta de
Inconstitucionalidade, o Autor da ação deveria, na petição inicial, requerer
que as normas anteriores (I – Lei Complementar Municipal n.° 121, de 31
de agosto de 1992; II – Lei Municipal n.° 1.2042, de 27 de abril de 1990;
e III – o inciso VIII do art. 14, da Resolução n.° 13, de 31 de agosto de
1995, da Câmara Municipal de Itaquaquecetuba/SP), que foram revogadas
pela norma impugnada, também fossem declaradas inconstitucionais.
Embora se trate de processo objetivo, não se pode admitir
a ampliação superveniente do objeto da ação para incluir dispositivos
legais ou constitucionais indevidamente omitidos na inicial da ação
direta de inconstitucionalidade.
O Supremo Tribunal Federal assentou a inadmissibilidade do
aditamento à inicial da ação após o recebimento das informações dos
1 Dispõe sobre o adicional de nível universitário.

2 Dispõe sobre adicional de nível universitário e dá outras providências.
fls. 2438
Requeridos e das manifestações do Advogado-Geral da União e do
Procurador-Geral da República. Nesse sentido3:
Não é admitido o aditamento à inicial da ação direta de
inconstitucionalidade após o recebimento das informações
dos requeridos e das manifestações do Advogado-Geral da
União e do Procurador-Geral da República. (STF. Plenário. ADI
4541/BA, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 16/4/2021 – Info
1013).
No mesmo sentido são as seguintes decisões monocráticas:

ADI 3.197/RJ, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 21.3.2012; ADI 3.309/DF,
Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ 30.10.2007; e ADI 3.879/AM, Rel.
Min. Menezes Direito, DJ 15.10.2007.
A ausência de impugnação do dispositivo legal, de conteúdo
análogo, e dos diplomas legais precedentes, contestado nesta ação e que
seriam, eventualmente, repristinados se declarada a inconstitucionalidade
da Lei Complementar Municipal n.° 316, de 02 de dezembro de 2020,
impede o conhecimento da Ação Direta de Inconstitucionalidade.
Sobre a necessidade de impugnação do complexo normativo
que disponha sobre a questão normativa controvertida, o Plenário do
Supremo Tribunal Federal decidiu:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N.
13.454/00 DO ESTADO DE MINAS GERAIS. JUIZ DE PAZ.
ELEIÇÃO E INVESTIDURA. SIMULTANEIDADE COM AS
ELEIÇÕES MUNICIPAIS. PRINCÍPIO MAJORITÁRIO.
PREVISÃO NO ART. 117, DA CONSTITUIÇÃO DO
ESTADO DE MINAS GERAIS. AUSÊNCIA DE
3 AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – QUESTÃO DE ORDEM – PETIÇÃO

INICIAL – ADITAMENTO – REQUISIÇÃO DE INFORMAÇÕES JÁ ORDENADA
IMPOSSIBILIDADE – PEDIDO INDEFERIDO. MEDIDA LIMINAR – INFORMAÇÕES
CONSIDERADAS INDISPENSÁVEIS A SUA APRECIAÇÃO – DISPENSA INDEFERIDA. COM A
REQUISIÇÃO DE INFORMAÇÕES AO ÓRGÃO DE QUE EMANOU A LEI OU ATO NORMATIVO
ARGUIDO DE INCONSTITUCIONAL OPERA-SE A PRECLUSÃO DO DIREITO, RECONHECIDO
AO AUTOR DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, DE ADITAR A PETIÇÃO
INICIAL (ADI 437-QO/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ 19.2.1993)
fls. 2439
IMPUGNAÇÃO. INVIABILIDADE DA AÇÃO DIRETA. 1. A
viabilidade da ação direta reclama a impugnação conjunta
dos preceitos que tratam da matéria, sob pena de inocuidade
da própria declaração de inconstitucionalidade. 2. A
ausência de impugnação do teor de preceitos constitucionais
repetidos na lei impugnada impede o conhecimento da ação
direta. Precedentes [ADI n. 2.132/MC, Relator o Ministro
MOREIRA ALVES, DJ 05.04.2002; ADI n. 2.242, Relator o
Ministro MOREIRA ALVES, DJ 19.12.2001 e ADI n. 2.215,
Relator o Ministro CELSO DE MELLO, DJ 26.04.2001] (ADI
2.938/MG, Rel. Min. Eros Grau, DJ 9.12.2005, grifos nossos).
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE: EFEITO
REPRISTINATÓRIO: NORMA ANTERIOR COM O MESMO
VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE. I. - No caso de ser
declarada a inconstitucionalidade da norma objeto da causa, ter-
se-ia a repristinação de preceito anterior com o mesmo vício de
inconstitucionalidade. Neste caso, e não impugnada a norma
anterior, não é de se conhecer da ação direta de
inconstitucionalidade. Precedentes do STF. II. - ADIn não
conhecida (ADI 2.574/AP, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ
29.8.2003, grifos nossos).
Desse modo, o Autor da Ação Direta de

Inconstitucionalidade deveria impugnar todo o “complexo normativo”,
ou seja, tanto a norma atual como aquelas que eventualmente foram
revogadas e que tinham, supostamente, o mesmo vício. Nesse sentido:
(…) Considerações em torno da questão da eficácia
repristinatória indesejada e da necessidade de impugnar os
atos normativos, que, embora revogados, exteriorizem os
mesmos vícios de inconstitucionalidade que inquinam a
legislação revogadora.
– Ação direta que impugna, não apenas a Lei estadual nº

1.123/2000, mas, também, os diplomas legislativos que,
versando matéria idêntica (serviços lotéricos), foram por ela
revogados. Necessidade, em tal hipótese, de impugnação de
todo o complexo normativo. Correta formulação, na espécie,
de pedidos sucessivos de declaração de inconstitucionalidade
tanto do diploma ab-rogatório quanto das normas por ele
revogadas, porque também eivadas do vício da ilegitimidade
constitucional. Reconhecimento da inconstitucionalidade desses
fls. 2440
diplomas legislativos, não obstante já revogados. STF. Plenário.
ADI 3148, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 13/12/2006.
Como se sabe, se uma lei é declarada inconstitucional, em
regra, significa que ela é nula desde o seu nascimento e, portanto, ela
nunca produziu efeitos. Se ela nunca produziu efeitos, ela não revogou
a lei anterior. Se ela não revogou a lei anterior, aquela lei que se
pensava ter sido revogada continua a produzir efeitos.
Se este Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
declarar inconstitucional a Lei Complementar Municipal n.° 316, de 02
de dezembro de 2020, significará que a norma nunca produziu nenhum
efeito. Logo, o ato normativo não teve força para revogar a legislação
anterior. Conclui-se, portanto, que as leis anteriores continuarão em vigor.
Assim, se uma lei é declarada inconstitucional, ocorre o efeito
repristinatório tácito e as normas que a lei inconstitucional havia
revogado “voltam” a vigorar.
Conforme explica Marcelo Novelino:
Nos casos em que a decisão proferida pelo STF declarar a
inconstitucionalidade de uma lei com efeitos retroativos (ex
tunc), a legislação anteriormente revogada voltará a
produzir efeitos, desde que compatível com a Constituição.
Ocorre, portanto, o fenômeno conhecido como efeito
repristinatório tácito.
Isso ocorre porque a lei inconstitucional é considerada um

ato nulo, ou seja, com um vício de origem insanável. Sendo
este vício reconhecido e declarado desde o surgimento da lei,
não se pode admitir que ela tenha revogado uma lei válida. (…)
(Manual de Direito Constitucional. 9ª ed., São Paulo: Método,
2014, p. 475). (grifo nosso)
fls. 2441
Dessa forma, vale destacar importante precedente do Supremo
Tribunal Federal que expõe este entendimento:
(…) A declaração de inconstitucionalidade “in abstracto”,
considerado o efeito repristinatório que lhe é inerente (RTJ
120/64 – RTJ 194/504-505 – ADI 2.867/ES, v.g.), importa em
restauração das normas estatais revogadas pelo diploma objeto
do processo de controle normativo abstrato. É que a lei
declarada inconstitucional, por incidir em absoluta desvalia
jurídica (RTJ 146/461-462), não pode gerar quaisquer efeitos no
plano do direito, nem mesmo o de provocar a própria revogação
dos diplomas normativos a ela anteriores. Lei inconstitucional,
porque inválida (RTJ 102/671), sequer possui eficácia
derrogatória. A decisão do Supremo Tribunal Federal que
declara, em sede de fiscalização abstrata, a
inconstitucionalidade de determinado diploma normativo
tem o condão de provocar a repristinação dos atos estatais
anteriores que foram revogados pela lei proclamada
inconstitucional. (…) STF. Plenário. ADI 3148, Rel. Min.
Celso de Mello, julgado em 13/12/2006.
Com isso, o Autor da Ação Direta de Inconstitucionalidade

deveria impugnar a lei atual e a lei revogada (se esta contiver o mesmo
vício) a fim de evitar uma “eficácia repristinatória indesejada”, ou seja,
com o objetivo de evitar que futura decisão do Tribunal de Justiça do
Estado de São Paulo seja inútil. Utilizamos o termo “inútil”, visto que o
dispositivo normativo atual, caso seja declarado inconstitucional, trará de
“volta” o mesmo dispositivo normativo com semelhante (suposta) mácula.
No caso de efeito repristinatório indesejado, ou seja, quando a
lei revogada também for eivada do vício de
inconstitucionalidade, faz-se necessária a formulação de
pedidos sucessivos de declaração de inconstitucionalidade,
tanto do diploma ab-rogatório quanto das normas por ele
revogadas. Caso a norma anterior não seja impugnada, a
ADI não será conhecida. (Manual de Direito Constitucional. 9ª
ed., São Paulo: Método, 2014, p. 476).
fls. 2442
A “ressurreição” da norma revogada é prevista expressamente
no art. 11, § 2º, da Lei n.º 9.868/99, que trata sobre a ADI/ADC:
Art. 11 (…) § 2º A concessão da medida cautelar torna
aplicável a legislação anterior acaso existente, salvo expressa
manifestação em sentido contrário.
Apesar de esse dispositivo falar apenas em “medida

cautelar”, ele é aplicável também, por óbvio, para os casos em que há
julgamento definitivo da Ação Direta de Inconstitucionalidade.
A título de exemplo, foi proposta uma ADI contra a Lei n.º
3.041/2005, do Estado do Mato Grosso do Sul, que tratava sobre assunto de
competência da União. Ocorre que esta Lei havia revogado outras leis
estaduais de mesmo conteúdo. Desse modo, se a Lei n.º 3.041/2005 fosse,
isoladamente, declarada inconstitucional, as demais leis revogadas
“voltariam” a vigorar mesmo padecendo de idêntico vício.
A fim de evitar essa “eficácia repristinatória indesejada”, o
Procurador-Geral da República, que ajuizou a ação, impugnou não
apenas a Lei n.º 3.041/2005, mas também aquelas outras normas por
ela revogadas.
O Supremo Tribunal Federal concordou com o Procurador-
Geral da República e, ao declarar inconstitucional a Lei n.º 3.041/2005,
afirmou que não deveria haver o efeito repristinatório em relação às leis
anteriores de mesmo conteúdo. O dispositivo do acórdão ficou, portanto,
com a seguinte redação:
“O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Relator,
julgou procedente o pedido formulado para declarar a
inconstitucionalidade da Lei nº 3.041/2005, do Estado de
Mato Grosso do Sul, inexistindo efeito repristinatório em
relação às leis anteriores de mesmo conteúdo, (…)” STF.
fls. 2443
Plenário. ADI 3.735/MS, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em
8/9/2016 (Info 838).
Diante todo o exposto, a Ação Direta de Inconstitucionalidade,
nos autos do processo sob n.° 2085079-78.2021.8.26.0000, não deve ser
conhecida por este Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, visto que o
Autor não impugnou todo o complexo normativo. Todavia, caso seja o
entendimento desta Corte pelo conhecimento da presente ação, o pedido de
inconstitucionalidade da Lei Complementar Municipal n.° 316, de 02 de
dezembro de 2020, deve ser julgado improcedente.
3. NOTA PRÉVIA: PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE

REFORÇADA. RAZÕES PARA SUSTENTAR A DEFERÊNCIA DA
JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL EM RELAÇÃO À DECISÃO
LEGISLATIVA.
3.1 – PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO GRADUADA DA

CONSTITUCIONALIDADE DOS ATOS DO PODER LEGISLATIVO.
Da presunção de constitucionalidade resulta, para o Judiciário,

o dever de ser deferente em relação às opções legislativas; de se autoconter
no exercício do controle de constitucionalidade. O princípio da presunção
de constitucionalidade impõe que se respeite a esfera de atuação própria de
cada poder do Estado. O exercício do controle de constitucionalidade
deve ser realizado de forma a não se subtrair do legislativo o seu
espaço legítimo de livre conformação. A dúvida sobre a
constitucionalidade dos atos legislativos milita em favor do legislador – in
fls. 2444
dubio, pro legislatore4. O Judiciário deve, assim, se abster de substituir
a “escolha racional” do legislador pela sua própria escolha, ainda que
esta lhe pareça a melhor.
O princípio da presunção da constitucionalidade permanece
plenamente válido e operativo no contexto presente. Porém, a tendência
atual é a de concebê-lo de forma gradualista5.
Há razões que reforçam a presunção de constitucionalidade e
razões que a relativizam. Em vez de se operar com o código binário
constitucionalidade-inconstitucionalidade, busca-se verificar quais razões
sugerem a adoção de critérios mais estritos ou mais amplos para se aferir a
constitucionalidade de decisões emanadas das autoridades públicas.
4 BARROSO, Luís Roberto. Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a
construção do novo modelo, p.301. A formulação clássica da presunção de constitucionalidade se deve ao
jurista norte-americano James Thayer. Em texto canônico, publicado no final do século XIX, Thayer
advogou a adoção de uma postura de autocontenção judicial no exercício do controle de
constitucionalidade: “a Constituição frequentemente admite diferentes interpretações; frequentemente
existe uma margem para escolha e avaliação; e nesses casos a Constituição não impõe ao Legislativo
nenhuma posição específica, mas deixa aberta a possibilidade de escolha, sendo então constitucional
qualquer escolha racional”. (THAYER, James B. The Origin and Scope of the American Doctrine of
Constitutional Law. Harvard Law Review, vol. 7, n. 3, 1893).
5 Conrado Hubner Mendes esclarece a abordagem gradualista: “Há duas maneiras de se pensar em
conceitos políticos e jurídicos que se manifestam em diversas partes deste texto. Poderíamos chamar esses
dois estilos analíticos de binarismo e gradualismo. Binário é o raciocínio estruturado a partir de
dicotomias abrangentes e rígidas, isto é, limita-se a verificar se um objeto tem ou não determinada
qualidade (por exemplo: se um regime é democrático ou autoritário, se alguém é de esquerda ou de
direita, se uma lei é constitucional ou inconstitucional). Gradualista, por sua vez, é o raciocínio que nos
permite avaliar a medida de certa qualidade, o grau de realização de determinado ideal. Não se preocupa
em dizer se algo é ou não é, mas em que medida algo é ou não é, o quanto se aproxima ou se distancia
desse ideal (da democracia, da esquerda e assim por diante). Não se acomoda à definição do modelo
ideal, mas desenvolve parâmetros de mensuração e defende que pontos mais próximos do ideal são,
obviamente, mais desejáveis. Verbos como maximizar e minimizar, aproximar e distanciar, aumentar e
diminuir, favorecer e desfavorecer, aperfeiçoar e piorar, progredir e retroceder são os mais apropriados
para uma análise gradualista. (…) Antes que se rejeite, pura e simplesmente, o valor de oposições
conceituais, deve-se levar em conta que, no gradualismo, há um elemento binário sem o qual ele não
consegue operar. Ele não abre mão, na maioria das vezes, de dicotomias, mas as submete a um tratamento
diferente: em vez de girar em torno de duas categorias estanques, pega-as emprestado e as trata como
tipos-puros, que jamais se realizam por inteiro na realidade, mas em diferentes graus. Além disso, a
estratégia gradualista precisa postular e convencionar alguma fronteira, algum limiar a partir do qual o
objeto estudado passa a estar mais próximo de um dos extremos do contínuo (o limiar a partir do qual, por
exemplo, um regime deixa de ser chamado de autoritário e passas a ser considerado democrático).”
(MENDES, Conrado Hübner. Direitos Fundamentais, Separação de Poderes e Deliberação. São Paulo:
Saraiva, 2010).
fls. 2445
Na hipótese ora submetida à apreciação deste Egrégio Tribunal
de Justiça, há fortes razões para se recomendar especial deferência em
relação à decisão do legislador.
3.2 –
TEMA NÃO AFETO A RESTRIÇÃO DE DIREITOS
FUNDAMENTAIS. NORMA CONCERNENTE A SEPARAÇÃO E
INDEPENDÊNCIA DE PODERES.
REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES
PÚBLICOS. DEVER DE AUTOCONTENÇÃO JUDICIÁRIA.
A graduação da presunção de constitucionalidade é uma

característica central da jurisprudência constitucional norte-americana 6.
Consolidaram-se 3 (três) parâmetros diferentes para graduar a intensidade
do controle de constitucionalidade:
(a) O “teste da racionalidade” (rationality test) caracteriza-se
pela extrema auto-contenção judicial. Trata-se do parâmetro
utilizado, por exemplo, para o controle da regulação das
atividades econômicas.
(b) O “teste intermediário” (intermediate test), mais rigoroso

que o primeiro, é empregado, por exemplo, no controle de
distinções de gênero.
(c) O teste do escrutínio estrito (strict scrutiny) é extremamente

rigoroso, ocorrendo praticamente a inversão na presunção de
constitucionalidade. O parâmetro é empregado no controle de
leis restritivas de liberdades públicas básicas, como as
liberdades de expressão e religião, e de normas que instituem
discriminações com base em critérios considerados “suspeitos”,
como raça, religião ou origem nacional7.
6 Cf.: SWEET, Alec Stone. All Things in Proportion? American Rights Doctrine and the Problem of
Balancing. Emory Law Journal, nº 60, 2011.
7 A existência desses parâmetros diferenciados de presunção de constitucionalidade teve origem numa
decisão proferida em 1938, no caso United Sates vs. Carolene Products (304 U.S. 144 [308])., em que se
adotou posição de grande deferência em relação a uma lei federal que disciplinara determinada atividade
econômica, mas se destacou a necessidade de uma análise mais rigorosa das normas que restringissem
certas liberdades fundamentais, de caráter não econômico, ou que atingissem os interesses de minorias
tradicionalmente discriminadas.
fls. 2446
A hipótese ora em exame diz respeito à forma de concessão de
vantagens pecuniárias (adicional de nível universitário) aos servidores
públicos do Município de Itaquaquecetuba/SP. A norma impugnada por
meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade em epígrafe não promoveu a
restrição de qualquer direito fundamental. É norma que trata de concessão
de estipêndio pecuniário e da organização da Administração Pública. O
parâmetro aplicável é apenas o mencionado na alínea “a”, acima. Cumpre
ao judiciário apenas verificar a razoabilidade, em sentido lato, da norma
impugnada. Não é a hipótese de submetê-la a “escrutínio estrito”, já que
não tem lugar a restrição de qualquer direito fundamental. A hipótese é de
presunção reforçada da constitucionalidade da norma em exame.
3.3 – CONSISTÊNCIA DO PROCESSO DELIBERATIVO QUE LEVOU A

APROVAÇÃO DO ATO NORMATIVO QUE TRATA DO ADICIONAL DE NÍVEL
UNIVERSITÁRIO.
O processo deliberativo, no Parlamento e nos órgãos do

Executivo, deve se apoiar em premissas consistentes8. Pode-se conceber,
nesse sentido, a exigência de que o processo decisório, tanto no Legislativo
quanto no Executivo, obedeça ao princípio da deliberação informada 9. O
8 Cf., i. a.: ROCHA, Marta Mendes da. Representação, deliberação e estudos legislativos. Revista
Brasileira de Ciências Sociais, v. 25, n. 74, 2010.
9 Quanto ao ponto, a Emenda Constitucional n. 95 – no geral, reprovável – incorporou inovação
importante: estabeleceu a exigência de que os projetos de lei que criarem despesas obrigatórias ou
instituírem renúncia de receitas sejam acompanhados de estudo de impacto orçamentário e financeiro
(ADCT, art. 113). No mesmo sentido, o Decreto n. 9191/2017 determina, em seu artigo 32, VI, a
necessidade de que o parecer de mérito que subsidia a edição de atos normativos inclua “análise de
impacto da medida”. Por fim, a Lei n. 13.848/2019, originária da MP n. 881, cria o instituto da “análise
de impacto regulatório”. O estudo deverá conter “informações e dados sobre os possíveis efeitos do ato
normativo para verificar a razoabilidade do seu impacto econômico”. De acordo com o art. 5º da Lei n.
13.848/2019, “As propostas de edição e de alteração de atos normativos de interesse geral de agentes
econômicos ou de usuários dos serviços prestados, editadas por órgão ou entidade da administração
pública federal, incluídas as autarquias e as fundações públicas, serão precedidas da realização de análise
fls. 2447
Supremo Tribunal Federal proferiu decisão para preservar a consistência do
processo deliberativo, por exemplo, no julgamento da Ação Direta de
Inconstitucionalidade n.º 402910. Em precedente sobre a apreciação de
medidas provisórias, para fins de conversão em lei, a Corte afirmou a
necessidade de se instaurar “reflexão mais detida sobre os atos emanados
do Executivo”, para evitar-se que o Plenário da Câmara decidisse de
maneira “inopinada”11.
No processo legislativo, para se preservar a consistência
decisória, deve-se ainda exigir que haja discussão suficiente sobre os
projetos de lei12. A troca de argumentos e contra-argumentos racionaliza e
legitima as decisões legislativas. Não por outra razão, em diversos
preceitos constitucionais concernentes ao processo legislativo, a
Constituição menciona que os projetos de lei serão submetidos não só à
“votação”, mas também à “discussão”. O processo legislativo deve
observar o “princípio da deliberação suficiente”13.
de impacto regulatório, que conterá informações e dados sobre os possíveis efeitos do ato normativo para
verificar a razoabilidade do seu impacto econômico.”
10 A Corte apreciou a constitucionalidade dos artigos 5º, caput, e 6º, caput e parágrafos 1º e 2º, da
Resolução nº 1 de 2002 do Congresso Nacional. Os preceitos permitiam a emissão de parecer, pelo
Relator da medida provisória, diretamente ao Plenário da Câmara dos Deputados, sem que a Comissão
Mista, a que aludia o artigo 62, § 9º, da Constituição da República, se manifestasse. A norma era
inconstitucional por violar o devido processo legislativo. Cf.: CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas
Provisórias. 3ª ed. São Paulo: RT, 2010; CASSEB, Paulo Adib. Processo Legislativo – atuação das
comissões permanentes e temporárias. São Paulo: RT, 2008.
11 Como a submissão das medidas provisórias diretamente ao Plenário se tornara prática corrente, o STF
modulou os efeitos de sua decisão, razão pela qual a Lei Federal nº 11.516/07 não foi declarada
inconstitucional. No caso, a Corte utilizou a técnica da prospective overruling. Cf., i. a.: TREANOR,
William Michael; SPERLING, Gene B. Prospective Overruling and the Revival of ‘Unconstitutional'
Statutes, Colum. L. Rev., n. 93, 1993.
12 Cf., i. a.: BENHABIB, S. Toward a deliberative model of democratic legitimacy. In: Id. (org.).
Democracy and difference: contesting the boundaries of the political. Princeton: Princeton University
Press, 1996; BOHMANN, J. The coming of age of deliberative democracy. The Journal of Political
Philosophy, v. 6, n. 4, dez., 1998; HABERMAS, J. Direito e democracia: entre faticidade e validade.
Trad. Flávio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997.
13 Cf.: SOUSA FILHO, A. B. O controle de constitucionalidade de leis penais no Brasil. Graus de
deferência ao legislador, parâmetros materiais e técnicas de decisão. Belo Horizonte: Fórum, 2019. p. 409
ss.; TELLES, C. A. C. O princípio da deliberação suficiente no processo penal brasileiro. Rio de Janeiro:
Multifoco, 2019. Na jurisprudência da Corte Constitucional Colombiana, pioneira na matéria, o princípio
fls. 2448
3.4 – A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E A CONSTITUIÇÃO DO
ESTADO DE SÃO PAULO COMO MOLDURA NORMATIVA E A LIBERDADE DE
CONFORMAÇÃO DO LEGISLADOR. INEXISTÊNCIA DE QUALQUER
PRECEITO CONSTITUCIONAL.
A Constituição Federal de 1988 – e da mesma forma a

Constituição do Estado de São Paulo – é produto de um processo
constituinte aberto e participativo. Essa especificidade explica, em parte, o
caráter analítico da Lei Maior: a Constituição aborda os mais diversos
temas, positiva uma grande quantidade de direitos e dispõe sobre detalhes
da organização do Estado. Esse caráter analítico da Constituição de 1988
e da Constituição Estadual, em certas matérias, pode levar ao
engessamento da vida institucional brasileira, se não lhe é conferida
interpretação equilibrada.
Para evitar o excessivo enrijecimento do sistema jurídico
brasileiro, a interpretação constitucional deve conceber a Constituição
Federal de 1988 e a Constituição Estadual como Constituição aberta,
é formulado nos seguintes termos: “O que o princípio da consecutividade persegue é garantir a formação
adequada da vontade democrática das câmaras, de modo que cada um dos assuntos que se tornam parte
do ordemento jurídico positivo sejam precedidos por uma deliberação suficiente. Como salientou a Corte,
a importância nodal da discussão destes casos reside fundamentalmente no fato de que, por seu
intermédio, se permite amadurecer a decisão final a ser tomada sobre um projecto de lei ou ato legislativo
no seio da respectiva célula legislativa. Em outras palavras, procura, por um lado, assegurar a análise dos
parlamentares sobre as várias propostas em apreço, dando-lhes uma oportunidade de terem um impacto na
posição individual que vão assumir e, por outro lado, para permitir também a avaliação coletiva sobre
vantagens e desvantagens decorrentes da decisão a tomar. O debate, como elemento substancial do
princípio da participação política parlamentar, é precisamente uma manifestação do direito de deliberação
concedido aos membros do Congresso, do seu direito de falar, de se expressar, que encontra apoio na
representação popular detida por todos e cada membro das câmaras. É, portanto, uma expressão da
representação dos cidadãos, a quem assiste o interesse de que seus porta-vozes no Congresso tenham a
oportunidade de debater, de apresentar seus pontos de vista em face do conteúdo das várias iniciativas,
sob a compreensão de que, em todo caso, estas são destinados a produzir seus efeitos em face do
conglomerado social. (Sentencia C-40, de 2010). Sobre a exigência de deliberação suficiente na
jurisprudência da Corte Constitucional Colombiana, cf.: JARAMILLO, L. G. Construcción de una
dogmática constitucional del procedimiento parlamentario: El caso colombiano. Revista de Derecho, vol.
XXIX, n. 1, 2016; LOZANO, G. O. El deber de deliberación mínima en el procedimiento legislativo.
Pensamiento jurídico, n. 38, 2013.
fls. 2449
permeável a novos conteúdos, novos direitos e novos valores. As suas
disposições não esgotam a regulação do âmbito material sobre o qual
incidem: demandam discussão e decisão posteriores, cujo protagonismo
cabe ao Poder Legislativo, que é livre para decidir dentro das
possibilidades abertas pelo texto constitucional14.
Para compatibilizar o caráter analítico da Constituição Federal
de 1988, bem como da Constituição do Estado de São Paulo, com o
princípio democrático, é necessário que o texto constitucional seja
considerado sempre como moldura, dentro da qual cabem diferentes
conteúdos, a serem positivados por legisladores eleitos em cada momento
da vida nacional15. O legislador tem a liberdade para atuar desde que
observe os limites materiais e formais decorrentes do texto constitucional.
Cabe ao Judiciário, no exercício da jurisdição constitucional, apenas
verificar se a norma criada pelo legislador se situa dentro dos referidos
limites, não substituir a decisão legislativa legítima por outra que lhe
pareça mais oportuna, conveniente ou adequada. Nesse sentido, o Supremo
14 Ao criticar a panconstitucionalização do direito levada a cabo por certas correntes

neoconstitucionalistas, Daniel Sarmento sintetiza com clareza a relação entre a liberdade de conformação
do legislador e o princípio democrático: “Com efeito, quem defende que tudo ou quase tudo já está
decidido pela Constituição, e que o legislador é um mero executor das medidas já impostas pelo
constituinte, nega, por consequência, a autonomia política ao povo para, em cada momento da sua
história, realizar as suas próprias escolhas. O excesso de constitucionalização do Direito reveste-se,
portanto, de um viés antidemocrático. Esta ordem de preocupações levou Ersnt Forsthof, na Alemanha, a
criticar as teorias que viam a Constituição como uma espécie de ‘genoma jurídico (…) do qual tudo
deriva, do Código Penal até a lei sobre a fabricação de termômetros’ (…) Nenhuma destas duas questões
é insuperável.” (SARMENTO, Daniel. O neoconstitucionalismo no Brasil: riscos e possibilidades. In:
SARMENTO, Daniel. Filosofia e Teoria Constitucional Contemporânea. Rio de Janeiro: Lumen Iuris,
2009).
15 Como esclarece Kelsen, a norma constitucional provê ao legislador e ao intérprete em geral uma
moldura, que comporta diversas interpretações. (KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. Trad. de João
Batista Machado. 6ª ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998. p. 391). A abertura que caracteriza as normas
constitucionais resulta na abertura da própria Constituição. Como sustenta Hesse, a Constituição “não
codifica, senão regula somente (…) aquilo que aparece como importante e carente de determinação; todo
o resto é tacitamente pressuposto ou deixado a cargo da configuração ou concretização pela ordem
jurídica restante”. (HESSE, Konrad. Elementos de direito constitucional da República Federal da
Alemanha, p. 38).
fls. 2450
Tribunal Federal, na ADI 1923, orientando-se por esse parâmetro geral de
deferência, estabeleceu que a Administração Pública tem o direito de
conceber novas formas de gestão pública, bastando que a inovação se
encontre dentro dos limites abertos pelo texto constitucional:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. (…)
MOLDURA CONSTITUCIONAL DA INTERVENÇÃO DO
ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO E SOCIAL. (…)
MARGEM DE CONFORMAÇÃO
CONSTITUCIONALMENTE ATRIBUÍDA AOS AGENTES
POLÍTICOS DEMOCRATICAMENTE ELEITOS.
PRINCÍPIOS DA CONSENSUALIDADE E DA
PARTICIPAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ART.
175, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO. EXTINÇÃO PONTUAL
DE ENTIDADES PÚBLICAS QUE APENAS CONCRETIZA
O NOVO MODELO. (…) INEXISTÊNCIA DE OFENSA À
CONSTITUIÇÃO. AÇÃO DIRETA JULGADA
PARCIALMENTE PROCEDENTE PARA CONFERIR
INTERPRETAÇÃO CONFORME AOS DIPLOMAS
IMPUGNADOS. 1. A atuação da Corte Constitucional não
pode traduzir forma de engessamento e de cristalização de
um determinado modelo pré-concebido de Estado,
impedindo que, nos limites constitucionalmente assegurados,
as maiorias políticas prevalecentes no jogo democrático
pluralista possam pôr em prática seus projetos de governo,
moldando o perfil e o instrumental do poder público
conforme a vontade coletiva. (…) 8. Os arts. 18 a 22 da Lei nº
9.637/98 apenas concentram a decisão política, que poderia ser
validamente feita no futuro, de afastar a atuação de entidades
públicas através da intervenção direta para privilegiar a escolha
pela busca dos mesmos fins através da indução e do fomento de
atores privados, razão pela qual a extinção das entidades
mencionadas nos dispositivos não afronta a Constituição, dada a
irrelevância do fator tempo na opção pelo modelo de fomento –
se simultaneamente ou após a edição da Lei. (…). (ADI 1923,
Relator Min. AYRES BRITTO, Relator(a) p/ Acórdão: Min.
LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 16/04/2015, DJe-254
17-12-2015).
fls. 2451
Data máxima vênia, o que pretende o Ministério Público de
São Paulo, Autor da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, é
sustentar que os requisitos objetivos constantes na Lei Complementar
Municipal n.° 316, de 02 de dezembro de 2020 para concessão do
estipêndio pecuniário denominado de Adicional de Nível Universitário,
deve observar outros requisitos mais restritivos (aderência às funções do
cargo), que sequer a Lei Complementar Estadual n.° 1.111, de 25 de
maio de 2010 (arts. 37-A e 37-B)16 possui, e tal ato normativo foi utilizado
como parâmetro para a elaboração da Lei Complementar Municipal n.°
316, de 02 de dezembro de 2020. Em síntese, caso esta Egrégia Corte
Estadual acolha o pedido de inconstitucionalidade do ato normativo
questionado, dará margem para que o Ministério Público também ingresse
com Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da legislação estadual
que rege o Adicional de Qualificação – AQ, por também faltar o requisito
da aderência às funções do cargo.
Reitere-se: a Lei Complementar Municipal n.° 316, de 02 de
dezembro de 2020 parametrizou o Adicional de Nível Universitário com o
Adicional de Qualificação – AQ concedido aos servidores do Tribunal de
Justiça, instituído pela Lei Estadual n.° 1.111, de 25 de maio de 2010 e
Gratificação de Qualificação – GQ, cuja vantagem pecuniária é
concedida aos servidores do Ministério Público, conforme a Lei Estadual
n.° 1.118, de 01 de junho de 2010.
16 Institui o Plano de Cargos e Carreiras dos servidores do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo e
dá providências correlatas.
fls. 2452
Portanto, caso o ato normativo questionado seja declarado
inconstitucional, inevitavelmente, por equiparação, tal entendimento poderá
também ser aplicado as leis estaduais citadas, causando instabilidade
remuneratória aos servidores públicos da esfera estadual.
A concepção subjacente à presente Ação Direta de
Inconstitucionalidade é de uma “constituição fechada”. Se o legislador
eleito não puder dispor sequer sobre a forma de remunerar e conceder
vantagens pecuniárias aos servidores públicos municipais, utilizando-se,
inclusive, a legislação estadual como parâmetro, na verdade, poderia muito
pouco. A Constituição que se deduz da inicial não é concebida como um
esteio para a democracia brasileira. É uma camisa de força, que subtrai
do legislador democrático toda sua capacidade de inovação, e dos entes
autônomos, que integram a Federação, seu poder de auto-organização.
O que o Ministério Público do Estado de São Paulo procura
fazer é convencer este Egrégio Tribunal de Justiça de que a forma de
interpretar o art. 111 e art. 128, ambas da Constituição do Estado de São
Paulo, possui o sentido (equivocado) de exigir requisitos restritivos para
concessão de vantagem pecuniária que nem mesmo a legislação estadual
possui.
No presente caso da Ação Direta de Inconstitucionalidade,
trata-se, sim, de operação de hermenêutica a que se aplica o magistério de
COOLEY, segundo o qual “não podemos entender essas disposições (da
Constituição) se não entendermos sua história; e quando as
encontramos expressas em termos técnicos ou literários (words of art),
devemos presumir que essas palavras foram empregadas em seu
fls. 2453
significado técnico” (cfr. Treatise on the Constitutional Limitations,
Boston, 1890, pág. 74).
Se a identidade das palavras usadas pelo constituinte no art.
111 e art. 128, ambas da Constituição do Estado de São Paulo não fosse
indicação suficiente da coextensividade dos conceitos respectivos, tal
entendimento confortar-se-ia em uma das muitas e luminosas lições de
STORY sobre a interpretação da Constituição, quando adverte que “as
mesmas palavras não têm necessariamente o mesmo sentido quando
empregadas em diferentes partes do mesmo instrumentos. O seu
significado é ditado pelo contexto”. Adiante, arremata a asserção dizendo
que as palavras devem ser referidas ao tema, ao assunto, à matéria (subject-
matter) a cuja compreensão servem (cfr. Comm. On the Constitution of the
United States, vol. I, 1891, págs. 347/348).
Na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, debate-se se
a escolha do legislador viola ou não a Constituição. Não se está a discutir a
melhor forma de concessão de vantagens pecuniárias, cuja lei municipal se
baseou em legislação estadual. A substituição da decisão do legislador por
outra que pareça melhor, como propõe o Autor, acaba por desprestigiar as
capacidades institucionais próprias das funções legislativa e administrativa
e ensejar intervenção indevida do Judiciário na esfera dos representantes
eleitos.
Nesse quadro, caso esta Ação Direta de
Inconstitucionalidade seja julgada procedente, o cenário esperado será
o esvaziamento do Poder Legislativo e Poder Executivo, além de odioso
tratamento discriminatório entre os servidores públicos municipais e
servidores públicos estaduais (Tribunal de Justiça e Ministério
fls. 2454
Público). Com a degradação da qualidade do serviço, a consequência
imediata será o enfraquecimento do Poder Legislativo e Pode
Executivo e o empoderamento do Ministério Público que ditará as
regras do jogo. No atual contexto, desorganizar a forma de concessão
de vantagens pecuniárias dos servidores públicos municipais é a pior
providência que se pode tomar.
3.5 – DOS LIMITES DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL. SELF-

RESTRAINT DAS CORTES CONSTITUCIONAIS. DA AFRONTA À CLÁUSULA
PÉTREA DA SEPARAÇÃO DOS PODERES.
Tendo em vista o papel democrático e representativo do Poder

Legislativo, deve-se revisitar a legitimidade da jurisdição constitucional
enquanto instância revisora das decisões políticas democraticamente
tomadas pelo Poder Legislativo, que é o intérprete primeiro do texto
constitucional e, certamente, o mais representativo da pluralidade e da
complexidade das sociedades contemporâneas.
A análise crítica da jurisdição constitucional não pode
desconsiderar que o direito constitucional dos países ocidentais sofreu
significativa transformação nas últimas décadas. Essas modificações
podem ser estudadas a partir de 3 (três) marcos fundamentais: o histórico, o
filosófico e o teórico.
Na Europa ocidental, o marco histórico foi o
constitucionalismo do pós-guerra, que redefiniu o papel da Constituição e
sua influência nas demais instituições. A aproximação das ideias de
constitucionalismo e democracia fez surgir uma nova forma de organização
fls. 2455
política denominada Estado Democrático de Direito. No Brasil, o marco
histórico assenta-se na redemocratização e na elaboração e promulgação da
Constituição da República de 1988.
Como marco filosófico, tem-se o pós-positivismo,
consubstanciado na superação dos modelos puros do jusnaturalismo
(princípios de justiça universalmente válidos) e do positivismo
(equiparação do Direito à lei, dissociando-o de discussões como justiça e
legitimidade), por um conjunto difuso e abrangente de ideias no qual se
verifica uma reaproximação do Direito com a ética e com a filosofia. Após
a queda dos regimes totalitários europeus (nazismo e fascismo), iniciou-se
um processo de reflexão da função social do Direito e da sua interpretação,
com a superação da legalidade estrita e a busca por teorias de justiça, sem,
contudo, desconsiderar o direito posto.
Por fim, como marco teórico tem-se o neoconstitucionalismo,
alicerçado sobre 3 (três) grandes paradigmas na aplicação do direito
constitucional: a força normativa da constituição (normas constitucionais
como normas jurídicas dotadas de imperatividade), a expansão da
jurisdição constitucional (constitucionalização dos direitos fundamentais) e
o desenvolvimento de uma nova dogmática da interpretação constitucional
(princípios da supremacia da Constituição, da presunção de
constitucionalidade das normas e atos do poder público, da interpretação
conforme, da razoabilidade, da unidade e da efetividade).
Sob esses paradigmas, os Estados constitucionais promoveram
uma significativa expansão do papel do Poder Judiciário, que não mais
aplica as normas contidas nas leis, mas se investe do poder de criar as
fls. 2456
normas jurídicas a partir dos diversos métodos de interpretação dos textos
legais.
Ocorre que, levada ao extremo, a expansão da jurisdição
constitucional propiciará ao Poder Judiciário investir-se da função de
realizar escolhas entre as concretizações politicamente possíveis,
inclusive quando as normas constitucionais não ordenam nem proíbem
nada acerca dos direitos fundamentais, aparentemente desconsiderando a
legitimidade democrática ínsita ao corpo legislativo.
Noutras palavras, a materialização da Constituição tem
franqueado ao juiz constitucional um âmbito de discricionariedade que,
num modelo de Constituição composto apenas de regras de competência e
de limites ao poder, era exclusivamente reservado ao legislador.
Nesse sentido, a problemática da efetividade das normas
constitucionais tem se deslocado do âmbito da legislação para o âmbito da
decisão judicial, minimizando o espaço político e jurídico do legislador
na conformação dessas normas e, consequentemente, tornando menos
importante qualquer aprofundamento teórico acerca da teoria da
legislação.
Se, por um lado, o neoconstitucionalismo impõe uma releitura
do princípio da separação de poderes, o qual, em sua concepção clássica,
impunha rígidos limites à atuação do Poder Judiciário, também é verdade
que a excessiva judicialização na defesa de direitos e valores
constitucionais relativiza as concepções estritamente majoritárias do
princípio democrático, endossando uma concepção substancial de
democracia que legitima amplas restrições ao Poder Legislativo.
fls. 2457
O modelo neoconstitucionalista não pode ignorar que o
pluralismo constitucional constitui um amplo espectro de diversidades
que se institucionalizam como alternativas jurídicas. Nesse sentido, a
tese da força irradiante das normas constitucionais, caso levada às últimas
consequências, pode acarretar a total conformação da própria
atividade legiferante, retirando do legislador qualquer espaço de atuação
sob o argumento de que todos os espaços já estão constitucionalmente
regulados.
O ideal de uma constituição onipresente e expansiva pode se
revelar incompatível com um modelo de constitucionalismo aberto e com a
compreensão da democracia como um processo permanente de conjecturas
e de submissão a refutações, no qual o legislador e os demais atores
políticos desfrutam de um espaço aberto para a crítica, para o debate e para
a busca de alternativas institucionais aptas a resolver os problemas que não
foram previamente decididos no plano jurídico-constitucional.
O Estado Democrático de Direito pressupõe um corpo
legislativo legitimado a tomar decisões políticas em nome da
comunidade. Sendo assim, o viés judicialista deve ser criticamente
analisado, porque os juízes não são democraticamente eleitos como o são
os parlamentares e porque a democracia pressupõe que a maioria das
decisões políticas seja tomada mediante a participação igualitária dos
cidadãos na esfera pública. O Parlamento revela-se ainda o espaço mais
amplo e pluralizado para essa prática discursiva.
fls. 2458
Embora em alguns casos as normas constitucionais,
especialmente as instituidoras de direitos e garantias fundamentais,
possuam densa significação fundamental, restando ao legislador atribuições
de significado instrumental ou procedimental, noutros casos o constituinte
utiliza-se de formas menos precisas, de modo que a atividade legislativa
assume um caráter substancializador ou definidor do próprio conteúdo da
norma constitucional.
De fato, o postulante pretende, com esta Ação Direta de
Inconstitucionalidade, alterar a decisão prevalecente na Câmara Municipal
de Itaquaquecetuba/SP, transformando o Tribunal de Justiça do Estado
de São Paulo em instância revisora do político.
A nulidade das normas pela declaração de
inconstitucionalidade não pode se dar pelo controle concentrado de
constitucionalidade, sob pena de banalizar a própria jurisdição
constitucional, que não pode ser tida como panaceia para a viabilização
todas as soluções jurídicas discutidas no âmbito social ou em cada processo
in concreto.
Nesse contexto, é imprescindível que o Tribunal de Justiça do
Estado de São Paulo reconheça que, num Estado Constitucional, as Cortes
Constitucionais devem atentar para a necessidade de autocontenção (self-
restraint) na revisão e na interpretação dos atos legislativos, sob o risco de
se investirem de um suprapoder, desnaturando o pacto constituinte fundado
na harmonia e na independência entre os poderes.
fls. 2459
Ainda que o embate travado entre Carl Schmitt e Hans Kelsen,
sobre quem seria o guardião da Constituição, tenha se resolvido com a
preponderância da jurisdição constitucional em detrimento do soberano (do
Presidente do Reich), permanecem atuais as preocupações de Schmitt
acerca da destruição do Estado Democrático pelo Estado Constitucional.
Segundo o autor, a Constituição é a consagração de decisões
políticas fundamentais e as opções sistêmicas nela contidas – separação de
poderes, sistema parlamentar unicameral ou bicameral, maior rigidez ou
flexibilidade do poder de reforma constitucional – expressam as opções
mediante as quais uma sociedade política se configura em uma determinada
ordem política.
Desse modo, tais pactos jurídico-constitucionais, que se
mesclam, indissociavelmente com a noção moderna de nação, não podem
ser subvertidos ou ignorados pelos poderes políticos, no exercício das suas
funções, até porque o contrário seria um paradoxo inaceitável, na medida
em que esses pactos é que são a fonte que valida tais poderes.
Nesse sentido, Otto Bachof advertiu sobre os riscos de
catástrofe quando as sentenças constitucionais afiguravam-se politicamente
inexatas ou falsas. Isto porque nas sociedades democráticas o dado medular
é representado pela distribuição e pelo equilíbrio do poder consignado a
diferentes setores do Estado, aos quais se reconhecem certas atribuições
que devem sempre ser exercidas conforme precisos procedimentos e
sempre ajustados a determinados limites.
fls. 2460
Portanto, as diretivas em comento assinalam que a
interpretação constitucional deve orientar-se no sentido de conservar e
fortalecer a unidade e o regime político que a sociedade estabeleceu em
sua lei fundamental.
Esta funcionalidade do regime político está indissociavelmente
ligada ao equilíbrio entre os Poderes constitucionais, de modo a buscar
entre estes a cooperação e não o choque, além da imperiosa necessidade de
evitar a expansão de um destes Poderes em prejuízo do outro.
Assim é que a doutrina, identificando este pouvoir neutre –
segundo Benjamin Constant – nas repúblicas modernas como o órgão ao
qual se confiou o controle de constitucionalidade exige deste mesmo órgão,
no exercício de suas competências, o respeito ao quadro político de
Poderes, órgãos, competência e relações institucionais desenhados pela Lei
Maior. Esta defesa se processará frustrando quaisquer intentos – ainda que
originários de disfunções oriundas da própria Corte Constitucional – de
violentar os freios e os contrapesos – checks and balances.
O objetivo é obter-se, sempre, a máxima funcionalidade do
regime político constitucional. Isso não implica a absoluta soberania do
Parlamento, mas o reconhecimento de que o Parlamento, casa política
que encarna o sistema de representação política consagrado desde a Grécia
Clássica, representa a vontade popular em ação – articulando,
desarticulando, construindo, demolindo e reconstruindo – a vivência
sociopolítica e espelhando, da melhor maneira até hoje alcançável, o
querer dos cidadãos.
No caso em tela, por exemplo, o locus primordial e
democrático do debate é o Poder Legislativo e nada obsta que nele seja
fls. 2461
realizado, diante do pluralismo político que a República tem como
fundamento.
Assim é que se sustenta que os Tribunais Constitucionais têm,
como função, não introduzir novas dificuldades no sistema político-
constitucional, econômico e social, mas sim o de afastar os porventura
existentes. A justiça constitucional, para estes autores, deve sempre
facilitar, não obstaculizar.
Portanto, espera-se do exegeta jurídico que opte pelas
alternativas de julgamento que preservem e afiancem o sistema político
fixado no pacto político nacional e que, ademais, ao agir, sopese, sempre,
as consequências políticas de suas sentenças, tendo em vista a precisa
distribuição das forças políticas parlamentares, suas necessidades e
interesses, aos quais o Poder Judiciário não pode pretender substituir.
A interferência do Poder Judiciário nas funções típicas do
Poder Legislativo só pode ser tolerada em casos excepcionalíssimos e
constitucionalmente permitidos, o que não ocorre na ação em tela. Por
todos esses motivos, não resta outra conclusão que não a de que a presente
ação deve ser julgada improcedente.
4. DA CONSTITUCIONALIDADE DO ATO NORMATIVO QUESTIONADO.
A Lei Complementar Municipal n.° 316, de 02 de

dezembro de 2020 buscou parametrizar o instituto do Adicional de Nível
Universitário (N.U) com: I – o Adicional de Qualificação – AQ previsto na
Lei Complementar Estadual n.º 1.111, de 25 de maio de 2010, cujo
fls. 2462
benefício é concedido nos mesmos moldes aos servidores públicos do
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, conforme a alteração
promovida pela Lei Estadual n.º 1.217, de 12 de novembro de 2013; e II
– a Gratificação de Qualificação – GQ, cuja disciplina normativa consta na
Lei Complementar Estadual n.º 1.118, de 01 de junho de 2010, que rege
os servidores públicos do Ministério Público do Estado de São Paulo, com
alteração promovida pela Lei Complementar Estadual n.º 1.302, de 21 de
julho de 2017.
Nesse sentido, o Adicional de Qualificação – AQ previsto na
Lei Complementar Estadual n.º 1.111, de 25 de maio de 2010, cujo
benefício é concedido nos mesmos moldes aos servidores públicos do
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, conforme a alteração
promovida pela Lei Estadual n.º 1.217, de 12 de novembro de 2013:
Artigo 37-A – É instituído o Adicional de Qualificação – AQ
destinado aos servidores do Tribunal de Justiça, em razão
dos conhecimentos adicionais adquiridos, comprovados por
meio de títulos, diplomas ou certificados de cursos de
graduação ou pós-graduação, em sentido amplo ou estrito.
(NR)
§ 1º – O adicional de que trata este artigo não será concedido

quando o curso constituir requisito ou estiver no mesmo
nível de escolaridade para ingresso no cargo efetivo ou em
comissão. (NR)
§ 2º – Para efeito do disposto neste artigo, serão considerados

somente os cursos e as instituições de ensino reconhecidos pelo
Ministério da Educação, na forma da legislação. (NR)
§ 3º – Serão admitidos cursos de pós-graduação “lato sensu”

somente com duração mínima de 360 (trezentas e sessenta)
horas. (NR)
fls. 2463
§ 4º – O adicional de que trata este artigo não se incorporará
para nenhum efeito e sobre ele não incidirá vantagem de
qualquer natureza. (NR)
§ 5º – O adicional contemplará os aposentados somente se o
título ou o diploma forem anteriores à data da inativação. (NR) -
Artigo 37-A acrescentado pela Lei Complementar nº 1.217, de
12/11/2013, produzindo efeitos a partir de 01/12/2013.
Artigo 37-B – O Adicional de Qualificação – AQ incidirá

sobre os vencimentos brutos equivalentes à base de
contribuição previdenciária do cargo em que o servidor
estiver em exercício, da seguinte forma: (NR)
I – 12,5% (doze inteiros e cinco décimos por cento), em se

tratando de título de Doutor; (NR)
II – 10% (dez por cento), em se tratando de título de Mestre;

(NR)
III – 7,5% (sete inteiros e cinco décimos por cento), em se

tratando de certificado de Especialização; (NR)
IV – 5% (cinco por cento), em se tratando de diploma de

graduação em curso superior. (NR)
§ 1º – Em nenhuma hipótese o servidor perceberá

cumulativamente qualquer percentual dentre os previstos nos
incisos I a IV do ‘caput’ deste artigo. (NR)
§ 2º – O Adicional de Qualificação será devido a partir do

protocolo no Tribunal do diploma, certificado ou título,
devidamente registrado. (NR)
§ 3º – O servidor do Quadro de Pessoal do Tribunal de Justiça

cedido a outros órgãos da Administração Pública não perceberá,
durante o afastamento, o adicional de que trata este artigo, salvo
na hipótese de cessão sem prejuízo de vencimentos e demais
vantagens ou afastamento para exercício de mandato classista
nos termos da Lei Complementar nº 343, de 6 de janeiro de
1984, mandato eletivo ou para campanha eleitoral. (NR) - Artigo
37-B acrescentado pela Lei Complementar nº 1.217, de
12/11/2013, produzindo efeitos a partir de 01/12/2013.
fls. 2464
Cumpre destacar a exposição de motivos contida no Projeto
de Lei Complementar n.º 29/2013, encaminhado pelo Presidente do
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, à época, que deu origem a Lei
Estadual n.º 1.217, de 12 de novembro de 2013, nos seguintes termos:
A proposta legislativa, ora submetida à Augusta Casa de
Leis, objetiva aperfeiçoar o Plano de Cargos e Carreiras dos
Servidores do Tribunal de Justiça, de modo a reduzir o
êxodo sistemático de funcionários, que, muitas vezes,
preferem abraçar outras carreiras do serviço público (cerca
de 8.100 desligamentos nos últimos 5 anos).
Assim, é sugerida a redução do lapso temporal para a evolução

funcional, de modo a se abreviar o tempo para a elevação de
grau, bem como a criação de adicional de qualificação, a
premiar aqueles servidores que procuram se desenvolver
academicamente com vistas à melhora da prestação
jurisdicional.
Note-se que o adicional mencionado já é previsto na esfera

do Poder Judiciário Federal, setor que vem recepcionando
grande parte dos servidores que se desligam do Tribunal de
Justiça do Estado (já treinados por esta Corte, diga-se).
(grifo nosso)
(…)
De forma semelhante, a Lei Complementar Estadual n.º

1.118, de 01 de junho de 2010, que rege os servidores públicos do
Ministério Público do Estado de São Paulo, com alteração promovida pela
Lei Complementar Estadual n.º 1.302, de 21 de julho de 2017, dispõe:
Artigo 23-A – Será devida Gratificação de Qualificação –
GQ aos servidores integrantes das carreiras do Ministério
Público do Estado de São Paulo, em razão dos
conhecimentos adicionais adquiridos, comprovados por meio
de títulos, diplomas ou certificados de cursos de formação
escolar mais elevada do que a exigida para o provimento de
seu respectivo cargo ou função, nos termos desta Lei
Complementar e em Ato do Procurador-Geral de Justiça. (NR)
fls. 2465
Percebe-se, portanto, que a Lei Complementar Municipal n.º
316, de 02 de dezembro de 2020, não vislumbra a ocorrência de afronta
aos princípios da Administração Pública (art. 37, da CF/88), ora
reproduzidos pelo art. 111, da Constituição do Estado de São Paulo e, no
mesmo sentido o caput do art. 128, do texto constitucional estadual:
Artigo 111 – A administração pública direta, indireta ou
fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação e interesse
público.
(…)
Artigo 128 – As vantagens de qualquer natureza só poderão

ser instituídas por lei e quando atendam efetivamente ao
interesse público e às exigências do serviço.
Os requisitos formais e materiais de constitucionalidade, por

sua vez, são atendidos pelo ato normativo municipal, tendo em vista que se
trata de assunto de interesse local, sendo, portanto, de competência dos
Municípios segundo o art. 30, inciso I, da CF/88, bem como por não ter
sido vulnerada cláusula pétrea ou dispositivo constitucional algum. Além
disso, reitere-se: a Lei Complementar n.º 316, de 02 de dezembro de 2020,
parametrizou o instituto do Adicional de Nível Universitário (N.U) com o
Adicional de Qualificação – AQ e Gratificação de Qualificação – GQ,
com a legislação de regência dos órgãos estaduais de envergadura
constitucional (Tribunal de Justiça e Ministério Público do Estado de São
Paulo).
Desse modo, toda interpretação que limite ou mesmo vede
a atuação legislativa do município deve ter em conta a primazia do
fls. 2466
interesse da matéria regulada, preservando, assim, a essencial
autonomia desse ente político no nosso sistema federativo.
No tocante aos requisitos para a concessão do estipêndio
pecuniário, o Adicional de Nível Universitário (N.U), previsto na Lei
Complementar Municipal n.º 316, de 02 de dezembro de 2020, temos os
seguintes requisitos objetivos, quais sejam:
a) será devido em razão dos conhecimentos adicionais
adquiridos pelo servidor público de cargo efetivo;
b) comprovado por meio de curso de graduação de nível

superior;
c) desde que o curso de graduação de nível superior não

constitua requisito ou esteja no mesmo nível de escolaridade
para ingresso no cargo, ou seja, cujo ingresso inicial no cargo
não seja requisito para a investidura;
d) que comprove estar o diploma de conclusão de nível superior

devidamente registrado no Ministério da Educação; e
e) a porcentagem será fixada em 50% (cinquenta por cento).
Portanto, o Adicional de Nível Universitário (N.U) está de

acordo com a Constituição do Estado de São Paulo, nos mesmos moldes
das vantagens concedidas aos servidores públicos do Tribunal de Justiça e
do Ministério Público do Estado de São Paulo.
5. DOS EFEITOS DA DECISÃO EM PRESTÍGIO À SEGURANÇA JURÍDICA

E DO EXCEPCIONAL INTERESSE SOCIAL.
fls. 2467
A necessidade da concessão de modulação prospectiva decorre
da presença dos requisitos autorizadores expressos no art. 27, da Lei n.°
9.868/1999 e arts. 8°17 e 1.029, § 5º, do CPC.
Se um lado está um bem constitucional atingindo pela norma
inconstitucional, e de outro a segurança jurídica e o excepcional interesse
público a serem preservados pela Justiça, o que atenderia o princípio da
proporcionalidade (razoabilidade):
O Poder Judiciário, diante do conflito “in concreto” de bens
constitucional, está autorizado a aplicar o princípio da
proporcionalidade para encontrar “o justo equilíbrio entre
os meios empregados e os fins a serem alcançados”18.
Preleciona Luís Roberto Barroso que o princípio da

proporcionalidade (ou razoabilidade) pode funcionar como medida de
interpretação da norma no caso concreto para melhor realização do fim
constitucional nela embutido. E pode “permitir que o juiz gradue o peso
da norma, em uma determinada incidência, de modo a não permitir
que ela produza um resultado indesejado pelo sistema, assim fazendo a
justiça do caso concreto”19.
A modulação prevista nos dispositivos referidos traduz, em si
mesmo, um juízo de razoabilidade, de proporcionalidade do alcance da
decisão que está sendo proferida. Uma vez presente o requisito material,
torna-se possível a aplicação da modulação dos efeitos da decisão.
Valoriza-se a ideia de que “a construção do sistema jurídico ideal
17 Art. 8º Ao aplicar o ordenamento jurídico, o juiz atenderá aos fins sociais e às exigências do bem
comum, resguardando e promovendo a dignidade da pessoa humana e observando a
proporcionalidade, a razoabilidade, a legalidade, a publicidade e a eficiência.
18 GRINOVER, Ada Pellegrini. Princípio da proporcionalidade. Coisa Julgada e justa indenização. O
processo: estudos e pareceres. São Paulo: DJR, 2006, p. 8.
19 BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da constituição. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2009,
p. 375.
fls. 2468
decorre do equilíbrio entre os valores de segurança jurídica e de
justiça. Consequentemente, requer a compatibilização entre regras e
princípios”20.
Decorre disso, que a decisão de ingressarem no serviço
público do Município de Itaquaquecetuba se deu para todos os servidores
públicos com a perspectiva da percepção do adicional de nível universitário
e, consequentemente, todas as suas vidas, gastos, compromissos
financeiros, até mesmo, empréstimos consignados que
fizeram/mantém, FINANCIAMENTOS IMOBILIÁRIOS, o foram
contando com a referida vantagem pecuniária (adicional de nível
universitário), de sorte que, a Ação Direta de Inconstitucionalidade
colide frontalmente com o princípio constitucional da garantia da
irredutibilidade de vencimentos, da dignidade da pessoa humana e da
segurança jurídica, consagrado como princípios fundamentais e
cláusulas pétreas, verbis:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como
fundamentos:
(…)
III – a dignidade da pessoa humana;
(…)
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o

trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a
previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a
assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
20 CAMBI, Eduardo. Neoconstitucionalismo e neoprocessualismo. São Paulo: Revista dos Tribunais,

2009. (sic)
fls. 2469
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de
outros que visem à melhoria de sua condição social:
(…)
VI – irredutibilidade do salário, salvo o disposto em

convenção ou acordo coletivo;
(…)
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer

dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,
ao seguinte:
(…)
XV – o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e

empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos
incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153,
III, e 153, § 2º, I;
(…)
Aliás, reitere-se que o Supremo Tribunal Federal, em recente

decisão21 no RE 597396, declarou inconstitucional o pagamento, aos
desembargadores federais aposentados, do adicional de 20%, previsto no
Antigo Estatuto dos Funcionários Civis Públicos da União (Lei n.º
1.711/1952) após a adoção do subsídio como forma remuneratória.
Todavia, os Ministros decidiram ainda que a supressão do adicional
não pode representar redução na remuneração, em razão do princípio
21 Decisão: O Tribunal, por maioria, apreciando o tema 690 da repercussão geral, deu provimento ao
recurso extraordinário, nos termos do voto do Ministro Alexandre de Moraes, Redator para o acórdão,
vencido o Ministro Marco Aurélio (Relator). Foi fixada a seguinte tese: “- É inconstitucional o pagamento
do adicional de 20% previsto no art. 184, II, da Lei 1.711/1952 a desembargadores, após a adoção do
subsídio como forma remuneratória. - A supressão do adicional não pode representar decesso
remuneratório, em face do princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos, hipótese em
que a parcela deve ser absorvida por reajustes salariais futuros”. Não participou deste julgamento,
por motivo de licença médica, o Ministro Celso de Mello. Plenário, Sessão Virtual de 4.9.2020 a
14.9.2020 (Sessão iniciada na Presidência do Ministro Dias Toffoli e finalizada na Presidência do
Ministro Luiz Fux).
fls. 2470
constitucional da irredutibilidade de vencimentos. Assim, a parcela
deve ser absorvida por reajustes salariais futuros:
Adicional de 20% a desembargadores federais aposentados é
inconstitucional
Em outra decisão sobre magistratura, o Plenário definiu que a

promoção por antiguidade tem preferência sobre a realizada
mediante remoção.
Por maioria, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF)

decidiu que é inconstitucional o pagamento, aos
desembargadores federais aposentados, do adicional de 20%,
previsto no Antigo Estatuto dos Funcionários Civis Públicos da
União (Lei 1.711/1952) após a adoção do subsídio como forma
remuneratória. A decisão se deu na sessão virtual finalizada no
último dia 14, no julgamento do Recurso Extraordinário (RE)
597396, com repercussão geral reconhecida (Tema 690).
Os ministros decidiram ainda que a supressão do adicional

não pode representar redução na remuneração, em razão do
princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos.
Assim, a parcela deve ser absorvida por reajustes salariais
futuros.
Na origem, juízes federais aposentados no segundo grau de

jurisdição ajuizaram mandado de segurança contra decisão do
presidente do Tribunal Federal Regional da 5ª Região (TRF-5),
que suprimiu o recebimento do adicional, previsto no artigo 184,
inciso II, da Lei 1.711/1952. O Plenário do TRF-5 restabeleceu
o pagamento das verbas somadas aos subsídios, levando a União
a interpor o RE.
Regime jurídico
A maioria dos ministros seguiu o voto do ministro Alexandre de

Moraes. Ele destacou que a Emenda Constitucional (EC)
19/1998 (Reforma Administrativa) estabeleceu que a
remuneração dos membros de Poder, entre outras carreiras, se
daria por meio de subsídio pago em parcela única e vedou o
recebimento de qualquer gratificação, adicional ou outra espécie
remuneratória. De acordo com o ministro, o STF tem
entendimento consolidado de que não há direito adquirido em
relação a regime jurídico. Portanto, depois das emendas
fls. 2471
constitucionais citadas, o servidor não tem direito à manutenção
do regime remuneratório anterior.
Irredutibilidade
O ministro Alexandre de Moraes frisou que, no julgamento

do Mandado de Segurança (MS) 24875, em que o STF
concedeu ordem para que os ex-ministros aposentados
continuassem recebendo o adicional de 20%, até que seu
montante fosse absorvido pelo subsídio fixado em lei, o
fundamento não foi o direito adquirido à manutenção de
regime remuneratório. “Entendeu-se que, caso subtraídos os
20%, os ex-ministros teriam decréscimo remuneratório, o
que é vedado pela Constituição, diante da garantia da
irredutibilidade”, disse.
No caso dos autos, ele ressaltou que os documentos comprovam

que, quando da alteração do regime remuneratório para o
recebimento de subsídios, os magistrados aposentados
obtiveram considerável acréscimo remuneratório mensal. Um
deles, por exemplo, recebia, em 2003, com a gratificação, R$
18.783,24; em 2004, já na vigência do novo regime, passou a
receber R$ 21.500 de subsídios, sem a gratificação.
Assim, a maioria do Plenário considerou que, não havendo

comprovação de que os magistrados tiveram decréscimo
patrimonial com a transição de regimes, não houve violação à
irredutibilidade. Ficou vencido o relator, ministro Marco
Aurélio, que votou pelo desprovimento ao recurso.
Tese
A tese de repercussão geral aprovada foi a seguinte: “É

inconstitucional o pagamento do adicional de 20% previsto no
artigo 184, inciso II, da Lei 1.711/1952 a desembargadores, após
a adoção do subsídio como forma remuneratória. A supressão
do adicional não pode representar decesso remuneratório,
em face do princípio constitucional da irredutibilidade de
vencimentos, hipótese em que a parcela deve ser absorvida
por reajustes salariais futuros”22.
22 http://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=451879&ori=1
fls. 2472
Logo, não se conota crível, nem razoável, a não concessão de
modulação quanto ao efeito prospectivo de eventual decisão declaratória de
inconstitucionalidade, especificamente, para assegurar um prazo razoável
para adequação da estrutura da carreira aos servidores efetivos ou a
realização de concursos públicos.
Como se sabe, o princípio da segurança jurídica é
considerado como uma das vigas mestras da ordem jurídica, sendo,
segundo J. J. Gomes Canotilho, um dos subprincípios básicos do próprio
conceito do Estado de Direito23. Para Almiro do Couto e Silva, um “dos
temas mais fascinantes do Direito Público neste século é o crescimento da
importância do princípio da segurança jurídica, entendido como princípio
da boa-fé dos administrados ou da proteção da confiança. A ele está
visceralmente ligada a exigência de maior estabilidade das situações
jurídicas, mesmo daquelas que na origem apresentam vícios de ilegalidade.
A segurança jurídica é geralmente caracterizada como uma das vigas
mestras do Estado de Direito. É ela, ao lado da legalidade, um dos
subprincípios integradores do próprio conceito de Estado de Direito”
(RDA 204/24 e 237/271). A Lei n.º 9.784/89, acima referida, determina a
obediência ao princípio da segurança jurídica (art. 2º):
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros,
aos princípios da legalidade, finalidade, motivação,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Como uma das consequências dessa determinação, ao tratar da

interpretação da norma administrativa, essa lei veda textualmente a
“aplicação retroativa de nova interpretação” (inciso XIII, parte final, do
23 J.J. Canotilho, Direito Constitucional, Coimbra, Almedina. 1991, p. 384.

fls. 2473
parágrafo único do art. 2º)24. Aliás, a aplicação retroativa da nova
interpretação seria contrária até mesmo ao princípio da moralidade
administrativa.
Estudioso desse princípio, Almiro do Couto e Silva, no artigo
já citado e em outro25, quando trata do ato nulo frente ao princípio da
segurança jurídica, ensina que, “no Direito Público, não constitui uma
excrescência ou uma aberração admitir-se a sanatória ou o convalescimento
do nulo. Ao contrário, em muitas hipóteses o interesse público
prevalecente estará precisamente na conservação do ato que nasceu
viciado mas que, após, pela omissão do Poder Público em invalidá-lo,
por prolongado período de tempo, consolidou nos destinatários a
crença firme na legitimidade do ato. Alterar esse estado de coisas, sob
o pretexto de restabelecer a legalidade, causará mal maior do que
preservar o status quo. Ou seja, em tais circunstâncias, no cotejo dos
dois subprincípios do Estado de Direito, o da legalidade e o da
segurança jurídica, este último prevalece sobre o outro, como
imposição da justiça material. Pode-se dizer que é esta a solução que tem
sido dada em todo mundo, com pequenas modificações de país para país”.
24 O STF julgou, com repercussão geral, inaplicável a alteração da jurisprudência do TSE quanto à
interpretação do art. 14, § 5º, da CF, com a redação dada pela EC 16/97, às eleições de 2008 (RE
637.485).
25 Almiro do Couto e Silva, “Os princípios da legalidade e da segurança jurídica no Estado de Direito
contemporâneo”, RDP 84146. Sobre a segurança jurídica, v. os excelentes acórdão, relatados pelo Min.
Gilmar Mendes, nos MS 20.268-0, 22.357 e 20.268-0, proclamando que ela é subprincípio do Estado de
Direito, tendo assento constitucional. V., ainda, a ADI 2.415 (sobre resolução inconstitucional de
Tribunal de Justiçai), RE 466.546, o RE 442.683, as AD Is 3.685 e 3.316 (sobre situação de fato
consolidada e omissão do Estado) e a ACO 79 (sobre concessão de terras públicas e segurança jurídica).
Todavia, o “decurso de longo tempo” e o “direito adquirido” não “podem ser opostos quando se tratar de
manifesta contrariedade à Constituição” e a precedentes judiciais, especialmente os do STF (RE 381.204,
em caso de tripla acumulação de cargos públicos). É firme a jurisprudência do STJ sobre a não aplicação
da teoria do fato consumado em situações amparadas por medidas de natureza precária, como liminar e
antecipação do efeito da tutela, mesmo pelo decurso do tempo (REsp 1.333.588, citando vários
precedentes; idem, RMS 34.556). Mas, com aplicação da teoria do fato consumado à aposentadoria, v.
acórdão muito bem fundamentado no STJ, RMS 34.556. V. Humberto Ávila, Teoria da Segurança
Jurídica, 3ª ed., Malheiros Editores, 2014.
fls. 2474
Não temos dúvidas em sufragar esses posicionamentos,
inclusive por entendermos que a segurança jurídica além de preservar a
dignidade da pessoa, como um dos fundamentos do Estado Democrático
de Direito (art. 1°, inciso III, da CF/88), está ínsita no próprio princípio da
moralidade administrativa.
No mesmo sentido, dispõe o Decreto-Lei n.° 4.657, de 4 de
setembro de 1942:
Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial,
não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem
que sejam consideradas as consequências práticas da
decisão. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a

adequação da medida imposta ou da invalidação de ato,
contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em
face das possíveis alternativas. (Incluído pela Lei nº 13.655, de
2018)
Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa,

controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato,
ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de
modo expresso suas consequências jurídicas e
administrativas. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)
Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste

artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para
que a regularização ocorra de modo proporcional e
equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se
podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que,
em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou
excessivos. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)
Quanto à busca da segurança hermenêutica, isso já fica claro

pelo teor do novo art. 20 da Lei de Introdução, que consagra o dever de
motivação concreta e a responsabilidade decisória dos gestores dos
interesses públicos ao julgarem sobre questões que lhe são levadas a
análise. Conforme o preceito, nas esferas administrativa, controladora e
fls. 2475
judicial não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que
sejam consideradas as consequências práticas da decisão. Sendo assim,
havendo decisão administrativa ou judicial baseada em conceitos legais
indeterminados ou cláusulas gerais, é necessária a verificação das suas
consequências não só para o caso concreto, como também para a sociedade.
O mesmo art. 20 da Lei de Introdução estabelece, em seu
parágrafo único, que a motivação demonstrará a necessidade e a
adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste,
processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis
alternativas. Vale lembrar que o dever de motivação das decisões também
consta do art. 93, inciso IX, da Constituição Federal de 1988 e do Código
de Processo Civil de 2015, sobretudo no seu art. 489, sendo clara a
influência do Estatuto Processual emergente para o diploma em análise.
Além da motivação, ampara-se a necessidade de análise do
consequencialismo da decisão administrativa.
No mesmo sentido de valorizar o consequencialismo, o art. 21
da LINDB estabelece que a decisão que, nas esferas administrativa,
controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste,
processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas
consequências jurídicas e administrativas. Também está previsto no
preceito que essa decisão deverá, quando for o caso, apontar as condições
para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e
sem prejuízo aos interesses gerais. A decisão também não poderá
impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das
peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos (princípio da
menor onerosidade da regularização).
fls. 2476
Sobre o regime de transição, o novo art. 23 da Lei de
Introdução dispõe que a decisão administrativa, controladora ou judicial
que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo
indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito,
deverá prever regime de transição quando indispensável para que o
novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo
proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.
O objetivo é de não surpreender o agente público, o que representa
aplicação da boa-fé objetiva no plano dos atos administrativos.
A garantia constitucional da irredutibilidade do estipêndio
funcional traduz conquista jurídico-social outorgada, pela
Constituição da República, a todos os servidores públicos (CF,
art. 37, XV), em ordem a dispensar-lhes especial proteção de
caráter financeiro contra eventuais ações arbitrárias do Estado.
Essa qualificada tutela de ordem jurídica impede que o poder
público adote medidas que importem, especialmente quando
implementadas no plano infraconstitucional, em diminuição do
valor nominal concernente ao estipêndio devido aos agentes
públicos. A cláusula constitucional da irredutibilidade de
vencimentos e proventos – que proíbe a diminuição daquilo que
já se tem em função do que prevê o ordenamento positivo (RTJ
104/808) – incide sobre o que o servidor público, a título de
estipêndio funcional, já vinha legitimamente percebendo (RTJ
112/768) no momento em que sobrevém, por determinação
emanada de órgão estatal competente, nova disciplina legislativa
pertinente aos valores pecuniários correspondentes a retribuição
legalmente devida. [ADI 2.075 MC, rel. min. Celso de Mello, j.
7-2-2001, P, DJ de 27-6-2003.] == RE 426.491 AgR, rel. min.
Ricardo Lewandowski, j. 8-2-2011, 1a T, DJE de 10-3-2011
O STF pacificou a sua jurisprudência sobre a

constitucionalidade do instituto da estabilidade financeira e
sobre a ausência de direito adquirido a regime jurídico. Nesta
linha, a LC 203/2001, do Estado do Rio Grande do Norte, no
ponto que alterou a forma de cálculo de gratificações e,
consequentemente, a composição da remuneração de servidores
públicos, não ofende a Constituição da República de 1988, por
dar cumprimento ao princípio da irredutibilidade da
fls. 2477
remuneração. [RE 563.965, rel. min. Cármen Lúcia, j. 11-2-
2009, P, DJE de 20-3-2009, Tema 41.]
A alteração de proventos de servidor público somente pode
ocorrer oportunizando-se o direito de defesa, ou seja,
instaurando-se processo administrativo. [AI 541.949 AgR,
rel. min. Marco Aurélio, j. 13-4-2011, 1ª T, DJE de 18-5-2011.]
Cumpre salientar que no ano de 2018, a Câmara Municipal de

Itaquaquecetuba/SP efetuou concurso público para provimento de cargos
vagos, dispondo o edital do certame público:
4. Serão concedidos os seguintes benefícios:
4.1. Aos ocupantes dos cargos que não são exigidos como
requisito para ingresso o nível universitário farão jus a um
adicional de 50% (cinquenta por cento) sob o vencimento
(salário base), caso possua graduação em nível superior cujo
curso esteja devidamente registrado no MEC, nos termos da
Lei Complementar Municipal nº 64/2002 e alterações.
O Superior Tribunal de Justiça possui o seguinte

entendimento:
“O edital é a lei do concurso e suas regras vinculam tanto a
Administração Pública quanto os candidatos”.
Acórdãos
AgRg no RMS 040615/MG, Rel. Ministro MAURO
CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em
17/09/2013, DJe 25/09/2013 EDcl no AgRg no REsp
1285589/CE, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, Rel. p/
Acórdão Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 11/06/2013, DJe 01/07/2013
AgRg no AREsp 306308/AP, Rel. Ministro HERMAN
BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 14/05/2013,
DJe 29/05/2013 EDcl no AgRg no REsp 1251123/RJ, Rel.
Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA TURMA,
julgado em 07/03/2013, DJe 14/03/2013
Decisões Monocráticas
REsp 1381505/SC, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 01/10/2013, publicado em
04/10/2013 RMS 023427/MS, Rel. Ministro OG FERNANDES,
fls. 2478
julgado em 24/08/2012, publicado em 30/08/2012 SLS 001228/
BA, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, julgado em
08/09/2010, publicado em 10/09/2010
A concessão da gratificação/adicional de nível universitário
se deu com observância do princípio da boa-fé. Retirá-la, a esta altura,
constituiria ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos.
O Supremo Tribunal Federal, recentemente, decidiu situação
semelhante:
AÇÃO DIRETA DE CONSTITUCIONALIDADE. 2. LEI
13.909 DO ESTADO DE GOIÁS. 3. GRATIFICAÇÃO DE
DESEMPENHO PARA SERVIDORES PÚBLICOS.
FIXAÇÃO PELO GOVERNADOR E DISTRIBUIÇÃO PELO
SECRETÁRIO DE ESTADO. VIOLAÇÃO DO ART. 37, X,
DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE LEI. 4.
CARREIRA DO MAGISTÉRIO ESTADUAL. PROFESSOR
DA EDUCAÇÃO BÁSICA. INGRESSO POR CONCURSO
PÚBLICO. CARGO DE CARREIRA. ACESSO ÀS CLASSES
DA CARREIRA POR PROMOÇÃO COM BASE EM
MERECIMENTO. POSSIBILIDADE. 5. AÇÃO JULGADA
PARCIALMENTE PROCEDENTE. 6. MODULAÇÃO DE
EFEITOS PARA QUE OS SERVIDORES NÃO SOFRAM
DECRÉSCIMO REMUNERATÓRIO. (ADI 3551,
Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em
29/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO Dje-206 DIVULG 18-
08-2020 PUBLIC 19-08-2020)
Conforme julgado acima colacionado, a Corte Suprema

decidiu modular os efeitos da decisão:
4. Modulação
Proponho, considerando o tempo em que os artigos ora

declarados inconstitucionais permaneceram em vigor, a
modulação dos efeitos da decisão, de modo a garantir que os
servidores não tenham diminuição nos seus vencimentos,
devendo os valores recebidos com base nos atos infralegais
editados com base nos artigos declarados inconstitucionais ser
pagos como vantagem pessoal nominalmente identificável –
VPNI, até que o valor seja absorvido por aumentos futuros ou
até que lei venha a dispor sobre tais gratificações.
fls. 2479
6. DOS PEDIDOS.
Diante todo o exposto, a Mesa Diretora da Câmara Municipal
de Itaquaquecetuba/SP requer:
a) seja a Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada

TOTALMENTE IMPROCEDENTE, tendo em vista que a Lei
Complementar Municipal n.° 316, de 02 de dezembro de 2020 foi
editada se utilizando como parâmetro o Adicional de Qualificação – AQ
concedido aos servidores deste Egrégio Tribunal de Justiça, instituído pela
Lei Estadual n.° 1.111, de 25 de maio de 2010 e Gratificação de
Qualificação – GQ, cuja vantagem pecuniária é concedida aos servidores
do Ministério Público, conforme a Lei Estadual n.° 1.118, de 01 de junho
de 2010;
b) no caso desta Egrégia Corte Estadual entender pela

procedência da Ação Direta de Inconstitucionalidade:
b.1 – seja concedida a modulação dos efeitos da decisão, de

modo a garantir que os servidores não tenham diminuição nos seus
vencimentos, devendo os valores recebidos com base em ato normativo
declarado inconstitucional ser pagos como vantagem pessoal nominalmente
identificável – VPNI, até que o valor seja absorvido por aumentos futuros
ou até que lei venha a dispor sobre a regulamentação do Adicional de Nível
Universitário (ADI 3551);
fls. 2480
b.2 – seja concedida a modulação dos efeitos da decisão em
homenagem à segurança jurídica e à boa fé, dado que a Administração
Pública necessita de prazo para se reestruturar internamente sem que a
prestação de serviços públicos sofra solução de continuidade, impedindo
apenas novas concessões do Adicional de Nível Universitário, e mantendo
o estipêndio pecuniário aos que já percebiam tal vantagem pecuniária antes
da decisão ora combatida, sem que gere afronta a garantia da estabilidade
financeira e aos princípios da não surpresa, boa-fé e confiança;
b.3 – tendo em vista que a supressão do adicional não pode

representar redução na remuneração, em razão do princípio constitucional
da irredutibilidade de vencimentos, a parcela deve ser absorvida por
reajustes salariais futuros (RE 597396)
Nestes termos,
espera deferimento.
Itaquaquecetuba/SP, 27 de maio de 2021.
DAVID RIBEIRO DA SILVA

PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL
YURI RAMON DE ARAÚJO

Procurador Legislativo

Excelentíssimo Senhor Desembargador Relator Do Órgão Especial Do Egrégio Tribunal de Justiça Do Estado de São Paulo

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fls.

Institui o Plano de Cargos e Carreiras dos servidores do

Artigo 37-A – É instituído o Adicional de Qualificação – AQ

LEI COMPLEMENTAR Nº 1.118, DE 01 DE JUNHO DE

Dispõe sobre o Plano de Cargos e das Carreiras dos Servidores

Artigo 23-A – Será devida Gratificação de Qualificação –

LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N° 316, DE 02 DE

Dispõe sobre a regulamentação do art. 129, inciso V, da Lei

Art. 1° O Adicional de Nível Universitário, instituído pelo art.

Decreto-Lei n.° 4.657/1942 (LINDB):

Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a

Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa,

Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste

Art. 8º Ao aplicar o ordenamento jurídico, o juiz atenderá

Lei n.° 9.868/1999:

Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

2. O alcance da irredutibilidade se expressa pela “cláusula que

3. Necessidade de modulação dos efeitos da decisão, de modo a

4. Tendo em vista que a supressão do adicional não pode

A MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DE

INFORMAÇÕES EM AÇÃO DIRETA DE

pelas razões fáticas e jurídicas a seguir articuladas.

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido

Diante da relevância do fundamento invocado, com relação à

A Mesa Diretora da Câmara do Município de Itaquaquecetuba/

2. PRELIMINARMENTE. EFEITO REPRISTINATÓRIO TÁCITO.

O Ministério Público do Estado de São Paulo, utilizando-se

1 Dispõe sobre o adicional de nível universitário.

No mesmo sentido são as seguintes decisões monocráticas:

3 AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – QUESTÃO DE ORDEM – PETIÇÃO

CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE

Desse modo, o Autor da Ação Direta de

– Ação direta que impugna, não apenas a Lei estadual nº

Isso ocorre porque a lei inconstitucional é considerada um

Com isso, o Autor da Ação Direta de Inconstitucionalidade

Apesar de esse dispositivo falar apenas em “medida

3. NOTA PRÉVIA: PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE

3.1 – PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO GRADUADA DA

Da presunção de constitucionalidade resulta, para o Judiciário,

A graduação da presunção de constitucionalidade é uma

(b) O “teste intermediário” (intermediate test), mais rigoroso

(c) O teste do escrutínio estrito (strict scrutiny) é extremamente

3.3 – CONSISTÊNCIA DO PROCESSO DELIBERATIVO QUE LEVOU A

O processo deliberativo, no Parlamento e nos órgãos do

A Constituição Federal de 1988 – e da mesma forma a

14 Ao criticar a panconstitucionalização do direito levada a cabo por certas correntes

3.5 – DOS LIMITES DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL. SELF-

Tendo em vista o papel democrático e representativo do Poder

4. DA CONSTITUCIONALIDADE DO ATO NORMATIVO QUESTIONADO.

A Lei Complementar Municipal n.° 316, de 02 de

§ 1º – O adicional de que trata este artigo não será concedido

§ 2º – Para efeito do disposto neste artigo, serão considerados

§ 3º – Serão admitidos cursos de pós-graduação “lato sensu”

Artigo 37-B – O Adicional de Qualificação – AQ incidirá

I – 12,5% (doze inteiros e cinco décimos por cento), em se

II – 10% (dez por cento), em se tratando de título de Mestre;

III – 7,5% (sete inteiros e cinco décimos por cento), em se

IV – 5% (cinco por cento), em se tratando de diploma de

§ 1º – Em nenhuma hipótese o servidor perceberá

§ 2º – O Adicional de Qualificação será devido a partir do

§ 3º – O servidor do Quadro de Pessoal do Tribunal de Justiça

Assim, é sugerida a redução do lapso temporal para a evolução