Ofício n° 452/2023/SINDJUS/DF

Brasília, 29 de agosto de 2023.

A Excelentíssima Senhora
MINISTRA ROSA WEBER
Presidente do Supremo Tribunal Federal
Brasília-DF

Assunto: Regulamentação do Adicional de Atividade Penosa no âmbito do

Poder Judiciário da União, previsto no Art. 7º, XXIII, da CF/88 e nos Arts. 70 e
71 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Competência. CNJ.

Excelentíssima Senhora Ministra Presidente do Supremo

Tribunal Federal,

O Sindicato dos Servidores do Poder Judiciário e do

MPU no DF - SINDJUS/DF, entidade de classe de primeiro grau, regularmente
constituída e única representante dos servidores do Poder Judiciário e MPU no
DF e das Justiças Federal e Eleitoral do AC/RO/RR e do Judiciário Federal do
Estado do Tocantins, inscrita no CNPJ sob o nº 26.446.781/0001-36, por meio
de seu coordenador-geral abaixo assinado, vem, mui respeitosamente perante
Vossa Excelência, apresentar considerações e minuta de Projeto de Lei
objetivando atribuir ao Conselho Nacional de Justiça a regulamentação do
Adicional de Atividade Penosa no âmbito do Poder Judiciário da União, conforme
previsto nos Arts. 70 e 71 da Lei nº 8.112/1990, pelas razões que se seguem.
A presente proposta de alteração legal tem objetivo restrito a
apenas esclarecer a quem cabe a competência para expedição da
regulamentação do adicional de penosidade no âmbito do Poder Judiciário da
União, sem criar por este dispositivo legal nenhum direito, pois o referido direito
já consta na Lei nº 8.112/90, nem criar despesa, cabendo ao Conselho Nacional
de Justiça – CNJ a regulamentação da referida matéria por meio de Resolução.
No âmbito do Ministério Público da União e da Defensoria Pública

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da União, o Adicional de Atividade Penosa, previsto nos Arts. 70 e 71 da Lei nº
8.112, de 11 de dezembro de 1990, já dispõe de regulamentação aos servidores,
respectivamente, consoante redação da Portaria PGR/MPU nº 633, de 10 de
dezembro de 2010 (Ministério Público da União), bem como da Portaria
GABDPGF nº 257/2016 (Defensoria Pública da União).
A regulamentação do referido adicional, no interesse do serviço,
pelo Conselho Nacional de Justiça, e a possibilidade de garantia do citado direito
aos servidores, caso seja expedido o regulamento, em momento oportuno e
conveniente, servirá de estímulo para manutenção de servidores qualificados em
zonas de fronteira ou em localidades cujas condições de vida o justifiquem (como
as localizadas na Amazônia Legal e Semiárido Nordestino), nos locais mais
interioranos.
O adicional de atividade penosa é um adicional que deve ser pago
ao profissional cujas atividades exigem maior grau de sacrifício, ocasionando
algum tipo de sofrimento para ele, seja físico ou mental. A concessão do
adicional, nos termos do regulamento a ser editado, traz benefícios à sociedade
e se torna atrativo para manter os servidores nessas regiões, reduzindo a
rotatividade e o número de pedidos de remoção, resultando em uma eficiente
política de recursos humanos.
Aliado a isso, o adicional de atividade penosa proporciona uma
maior estabilidade na estrutura organizacional e nos quadros de pessoal da
instituição nessas localidades, que geralmente apresentam déficit de recursos
humanos, em razão de inúmeros fatores, tais como precárias condições de
qualidade de vida e baixos índices de desenvolvimento humano,
compreendendo educação, saúde, transporte, educação, tecnologias,
segurança e etc.
O Adicional de Atividade Penosa, assim como os adicionais de
atividades insalubres ou perigosas, encontra-se previsto no artigo 7º, inciso
XXIII, da Constituição Federal/88. A redação em vigor do art. 71 da Lei 8.112/90
estabelece que “o adicional de atividade penosa será devido aos servidores em
exercício em zonas de fronteira ou em localidades cujas condições de vida o

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justifiquem, nos termos, condições e limites fixados em regulamento”. Além
disso, o art. 70 da Lei 8.112/90 determina que, na concessão do adicional de
atividades penosas “serão observadas as situações estabelecidas em legislação
específica”. Inobstante o constante na letra da lei, já se passaram mais de 30
anos da edição da norma sem a adoção de qualquer providência por parte da
Administração Pública para a edição de REGULAMENTO do dispositivo legal em
comento no âmbito do Poder Judiciário da União, com a aprovação da lei de que
trata o art. 70.
No julgamento do PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS - 0007271-
02.2014.2.00.0000, apresentado junto ao CNJ e que trata da matéria, assentou-
se que:

“EMENTA RECURSO ADMINISTRATIVO EM PEDIDO DE

PROVIDÊNCIAS. REGULAMENTAÇÃO DO ADICIONAL DE
ATIVIDADE PENOSA AOS SERVIDORES DO PODER
JUDICIÁRIO DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO
ESPECÍFICA. O CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA
CARECE DE COMPETÊNCIA PARA EDITAR O ATO
NORMATIVO, SOB PENA DE EXTRAPOLAR SEU PODER
REGULAMENTAR. PROVIMENTO NEGADO. 1. Embora
previstos nos arts. 70 e 71 da Lei 8.112/90, o adicional de
atividade penosa ainda se encontra pendente da edição de lei
destinada a regular as situações em que seria devido. 2.
Necessidade de legislação complementar específica para
estabelecer quais as situações que ensejam a concessão do
adicional, o que não pode ser suprido por simples regulamento
de execução previsto no art. 71 da Lei 8.112/90. Norma que está
submetida a regra do art. 70, que exige a edição de lei específica.
3. O CJF e o CSJT, ao apreciarem os pedidos de regulamentação
do adicional de atividade penosa, entenderam que a disciplina
da matéria está reservada à legislação específica. 4. Em face da
ausência de legislação específica que regulamente a matéria,
este Conselho Nacional de Justiça não possui competência para
editar o ato normativo requerido, sob pena de extrapolar seu
Poder Regulamentar. 5. Recurso conhecido e que se nega
provimento. (grifo nosso).

Não obstante esse entendimento, o Adicional de Atividade Penosa

já dispõe de regulamentação para os servidores do Ministério Público da União

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há mais de uma década, conforme Portaria PGR/MPU nº 633, de 10 de
dezembro de 2010, bem como no âmbito da Defensoria Pública da União há
quase cinco anos, nos termos da Portaria GABDPGF nº 257/2016. Em 2022,
foram empenhados R$ 16,670 milhões com essa vantagem, no âmbito do MPU.
Os Militares das Forças Armadas, desde o ano 2000, recebem vantagem
análoga (gratificação de localidade especial), conforme regência das Medidas
Provisórias nº 2131, de 28/12/2000, e nº 2.215-10, de 31 de agosto de 2001.
Oportuno destacar que o Tribunal de Contas da União já
recomendou a regulamentação do adicional de penosidade para os seus
servidores lotados nas Secretarias de zonas de fronteiras e locais cujas
condições de vida justifiquem 1 .
Registre-se, também, que o Congresso Nacional, como forma de
incentivar os servidores lotados em zonas de fronteira e locais de difícil fixação
de efetivos, aprovou a Lei nº 12.855, de 2 de setembro de 2013, que instituiu
indenização de natureza análoga. Mas, a referida indenização destina-se apenas
aos servidores vinculados à prevenção, controle, fiscalização e repressão dos
delitos transfronteiriços, ou seja, APENAS ocupantes de cargos efetivos das
Carreiras e Planos Especiais de Cargos na Policial Federal, Policial Rodoviário
Federal, Carreira Auditoria da Receita Federal, Plano Especial de Cargos do
Departamento de Polícia Federal, Plano Especial de Cargos do Departamento
de Polícia Rodoviária Federal, Plano Especial de Cargos do Ministério da
Fazenda, Carreira de Auditor Fiscal Federal Agropecuário e Carreira Auditoria-
Fiscal do Trabalho, e segundo relação de localidades fixada em regulamentos
específicos para cada setor.
Frisamos, ainda, que, a proposta de alteração legal vem atender ao
imperioso interesse do serviço público, posto que a Resolução nº 219, de 26 de
abril de 2016, do Conselho Nacional de Justiça, assim dispõe:

“Art. 16. Os tribunais devem instituir mecanismos de incentivo à

permanência de servidores em comarcas ou cidades menos

1
Fontes: Página 58, da Ata nº 25, de 1º de julho de 2015, Sessão Ordinária do TCU e
https://www.auditar.org.br/web/?h_pg=noticias&bin=read&id=2287.
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 atrativas ou com maior rotatividade de servidores, dentre eles o
direito de preferência nas remoções, e quando possível, a
disponibilização extra de cargos em comissão e funções de
confiança (grifo nosso).

Reiteramos que a proposta de alteração legal tem objetivo restrito

a apenas esclarecer a quem cabe a competência para expedição da
regulamentação do adicional de penosidade no âmbito do Poder Judiciário da
União, superando a lacuna legal e regulamentar referida nos art. 70 e 71 da Lei
nº 8.112/90, sem criar nenhuma despesa, cabendo ao Conselho Nacional de
Justiça - CNJ, proceder à regulamentação da matéria por meio de Resolução,
observadas as limitações e disposições da lei de diretrizes orçamentárias e a lei
orçamentária anual.
Certos de poder contar com o apoio e acatamento de Vossa
Excelência para o atendimento do ora pleiteado em temática tão relevante para
o Poder Judiciário, o Sindjus apresenta, em anexo a este Ofício, Minuta de
Projeto de Lei visando regulamentar o adicional de atividade penosa no âmbito
do Poder Judiciário da União, garantindo a efetivação desse direito e a isonomia,
de modo a evitar distorções ou desigualdades decorrentes de regulamentações
diferentes por cada Tribunal.
Nestes termos, REQUER a Vossa Excelência seja o pleito
encaminhado, com a realização dos estudos necessários e envio de Projeto de
Lei ao Congresso Nacional para regulamentação do adicional de atividade
penosa no âmbito do Poder Judiciário da União.

Respeitosamente,

José Rodrigues Costa Neto

Coordenador-Geral do Sindjus

Anexo: minuta de Projeto de Lei

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 PROJETO DE LEI Nº _____, DE 2023

Do Supremo Tribunal Federal

Altera dispositivo da Lei nº 11.416, de 15 de dezembro de

2006, Plano de Carreira dos Servidores do Poder Judiciário
da União, para dispor sobre o adicional de atividade
penosa no âmbito do Poder Judiciário da União e dá outras
providências.

O CONGRESSO NACIONAL decreta:

Art. 1º A Lei nº 11.416, de 15 de dezembro de 2006, passa a vigorar

acrescida do seguinte art. 15-A:

“Art. 15-A. Caberá ao Conselho Nacional de Justiça – CNJ,

no âmbito do Poder Judiciário da União, expedir
regulamentação para fins da concessão do adicional de
atividade penosa de que trata o art. 71 da Lei nº 8.112, de
11 de dezembro de 1990, definindo os termos, condições
e limites para o seu pagamento, observadas as situações
específicas estabelecidas na lei de que trata o art. 70 da
Lei nº 8.112, de 1990, ou, na ausência dessa Lei, em
legislação que discipline vantagens de caráter
assemelhado.”

Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data da sua publicação.

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 JUSTIFICAÇÃO

A presente proposta de alteração legal tem objetivo restrito a

apenas esclarecer a quem cabe a competência para expedição da
regulamentação do adicional de penosidade no âmbito do Poder Judiciário da
União, sem criar por este dispositivo legal nenhum direito, pois o referido direito
já consta na Lei nº 8.112/90, nem criar despesa, cabendo ao Conselho Nacional
de Justiça – CNJ a regulamentação da referida matéria por meio de Resolução.
No âmbito do Ministério Público da União e da Defensoria Pública
da União, o Adicional de Atividade Penosa, previsto nos Arts. 70 e 71 da Lei nº
8.112, de 11 de dezembro de 1990, já dispõe de regulamentação aos servidores,
respectivamente, consoante redação da Portaria PGR/MPU nº 633, de 10 de
dezembro de 2010 (Ministério Público da União), bem como da Portaria
GABDPGF nº 257/2016 (Defensoria Pública da União).
A regulamentação do referido adicional, no interesse do serviço,
pelo Conselho Nacional de Justiça, e a possibilidade de garantia do citado direito
aos servidores, caso seja expedido o regulamento, em momento oportuno e
conveniente, servirá de estímulo para manutenção de servidores qualificados em
zonas de fronteira ou em localidades cujas condições de vida o justifiquem (como
as localizadas na Amazônia Legal e Semiárido Nordestino), nos locais mais
interioranos.
O adicional de atividade penosa é um adicional que deve ser pago
ao profissional cujas atividades exigem maior grau de sacrifício, ocasionando
algum tipo de sofrimento para ele, seja físico ou mental. A concessão do
adicional, nos termos do regulamento a ser editado, traz benefícios à sociedade
e se torna atrativo para manter os servidores nessas regiões, reduzindo a
rotatividade e o número de pedidos de remoção, resultando em uma eficiente
política de recursos humanos.
Aliado a isso, o adicional de atividade penosa proporciona uma
maior estabilidade na estrutura organizacional e nos quadros de pessoal da
instituição nessas localidades, que geralmente apresentam déficit de recursos

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humanos, em razão de inúmeros fatores, tais como precárias condições de
qualidade de vida e baixos índices de desenvolvimento humano,
compreendendo educação, saúde, transporte, educação, tecnologias,
segurança e etc.
O Adicional de Atividade Penosa, assim como os adicionais de
atividades insalubres ou perigosas, encontra-se previsto no artigo 7º, inciso
XXIII, da Constituição Federal/88. A redação em vigor do art. 71 da Lei 8.112/90
estabelece que “o adicional de atividade penosa será devido aos servidores em
exercício em zonas de fronteira ou em localidades cujas condições de vida o
justifiquem, nos termos, condições e limites fixados em regulamento”. Além
disso, o art. 70 da Lei 8.112/90 determina que, na concessão do adicional de
atividades penosas “serão observadas as situações estabelecidas em legislação
específica”. Inobstante o constante na letra da lei, já se passaram mais de 30
anos da edição da norma sem a adoção de qualquer providência por parte da
Administração Pública para a edição de REGULAMENTO do dispositivo legal em
comento no âmbito do Poder Judiciário da União, com a aprovação da lei de que
trata o art. 70.
No julgamento do PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS - 0007271-
02.2014.2.00.0000, apresentado junto ao CNJ e que trata da matéria, assentou-
se que:

“EMENTA RECURSO ADMINISTRATIVO EM PEDIDO DE

PROVIDÊNCIAS. REGULAMENTAÇÃO DO ADICIONAL DE
ATIVIDADE PENOSA AOS SERVIDORES DO PODER
JUDICIÁRIO DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO
ESPECÍFICA. O CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA
CARECE DE COMPETÊNCIA PARA EDITAR O ATO
NORMATIVO, SOB PENA DE EXTRAPOLAR SEU PODER
REGULAMENTAR. PROVIMENTO NEGADO. 1. Embora
previstos nos arts. 70 e 71 da Lei 8.112/90, o adicional de
atividade penosa ainda se encontra pendente da edição de lei
destinada a regular as situações em que seria devido. 2.
Necessidade de legislação complementar específica para
estabelecer quais as situações que ensejam a concessão do
adicional, o que não pode ser suprido por simples regulamento
de execução previsto no art. 71 da Lei 8.112/90. Norma que está
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 submetida a regra do art. 70, que exige a edição de lei específica.
3. O CJF e o CSJT, ao apreciarem os pedidos de regulamentação
do adicional de atividade penosa, entenderam que a disciplina
da matéria está reservada à legislação específica. 4. Em face da
ausência de legislação específica que regulamente a matéria,
este Conselho Nacional de Justiça não possui competência para
editar o ato normativo requerido, sob pena de extrapolar seu
Poder Regulamentar. 5. Recurso conhecido e que se nega
provimento. (grifo nosso).

Não obstante esse entendimento, o Adicional de Atividade Penosa

já dispõe de regulamentação para os servidores do Ministério Público da União
há mais de uma década, conforme Portaria PGR/MPU nº 633, de 10 de
dezembro de 2010, bem como no âmbito da Defensoria Pública da União há
quase cinco anos, nos termos da Portaria GABDPGF nº 257/2016. Em 2022,
foram empenhados R$ 16,670 milhões com essa vantagem, no âmbito do MPU.
Os Militares das Forças Armadas, desde o ano 2000, recebem vantagem
análoga (gratificação de localidade especial), conforme regência das Medidas
Provisórias nº 2131, de 28/12/2000, e nº 2.215-10, de 31 de agosto de 2001.
Oportuno destacar que o Tribunal de Contas da União já
recomendou a regulamentação do adicional de penosidade para os seus
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condições de vida justifiquem 2 .
Registre-se, também, que o Congresso Nacional, como forma de
incentivar os servidores lotados em zonas de fronteira e locais de difícil fixação
de efetivos, aprovou a Lei nº 12.855, de 2 de setembro de 2013, que instituiu
indenização de natureza análoga. Mas, a referida indenização destina-se apenas
aos servidores vinculados à prevenção, controle, fiscalização e repressão dos
delitos transfronteiriços, ou seja, APENAS ocupantes de cargos efetivos das
Carreiras e Planos Especiais de Cargos na Policial Federal, Policial Rodoviário
Federal, Carreira Auditoria da Receita Federal, Plano Especial de Cargos do
Departamento de Polícia Federal, Plano Especial de Cargos do Departamento

2
Fontes: Página 58, da Ata nº 25, de 1º de julho de 2015, Sessão Ordinária do TCU e
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de Polícia Rodoviária Federal, Plano Especial de Cargos do Ministério da
Fazenda, Carreira de Auditor Fiscal Federal Agropecuário e Carreira Auditoria-
Fiscal do Trabalho, e segundo relação de localidades fixada em regulamentos
específicos para cada setor.
Frisamos, ainda, que, a proposta de alteração legal vem atender ao
imperioso interesse do serviço público, posto que a Resolução nº 219, de 26 de
abril de 2016, do Conselho Nacional de Justiça, assim dispõe:

“Art. 16. Os tribunais devem instituir mecanismos de incentivo à

permanência de servidores em comarcas ou cidades menos
atrativas ou com maior rotatividade de servidores, dentre eles o
direito de preferência nas remoções, e quando possível, a
disponibilização extra de cargos em comissão e funções de
confiança (grifo nosso).

Reiteramos que a proposta de alteração legal tem objetivo restrito

a apenas esclarecer a quem cabe a competência para expedição da
regulamentação do adicional de penosidade no âmbito do Poder Judiciário da
União, superando a lacuna legal e regulamentar referida nos art. 70 e 71 da Lei
nº 8.112/90, sem criar nenhuma despesa, cabendo ao Conselho Nacional de
Justiça - CNJ, proceder à regulamentação da matéria por meio de Resolução,
observadas as limitações e disposições da lei de diretrizes orçamentárias e a lei
orçamentária anual.
Desse modo, a presente sugestão legislativa busca adequar a lei
às necessidades da Administração Pública, no âmbito do Poder Judiciário da
União e de seus servidores, demonstrando que cabe a ela bem capacitar seus
agentes públicos e oportunizar estímulos e melhores condições de trabalho.
Desse modo, esperamos contar com o apoio desta casa para a aprovação da
presente proposta.

Ministra ROSA WEBER

Presidente

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