Umo Ecologio Politico dos Riscos

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Carfota Rios
Copidesque e revis6es
Cecilia Moreira e Janaina de Souza Silva

Cataloga<;iio-na-fonte
Centro de Informa<;iioCientificaeTecnol6gica
Bibliotecada EscolaNaeionalde SaudePublicaSergioArouca

Porto, Marcelo Firpo de Souza

Uma Ecologia Politica dos Riscos: prindpios para
integrarmos 0 local e 0 local na promo<;ao da saude e da
justi<;a ambiental. / Marcelo Firpo de Souza Porto.
Rio de Janeiro: Editora FIOCRUZ, 2007.
248 p., il., tab.

1.Politica ambiental. 2.Justi<;a social. 3.Riscos

Ambientais. 4.Promo<;ao da saude. LTitulo.

2007
EDITORA FIOCRUZ
Av. Brasil, 4036 - Terreo - sala 112 - Manguinhos
21040-361 - Rio de Janeiro - RJ
~- '211 3882-9039 / 3882-9041
3882-9006
1. Riscos, Saude e Vulnerabilidade: em busca de
uma cienciasensivel 25

2. Por uma Visao Ecossocial e Abrangente dos Conceitos

de Riscos e Saude 79

3. Riscos, Niveis de Complexidade e Incertezas de

Acordo com a Gencia Pas-Normal 123

5. Prindpios para uma Compreensao Integrada e

Contextualizada dos Riscos 187
 a CONCEITO TRANSDISCIPLINAR
DE VULNERABILIDADE

o tema da vulnerabilidade e chave em nossa proposta de analise integra-

da e contextualizada dos riscos, pois ajuda a desvelar a dimensao social da
complexidade na analise e enfrentamento dos riscos ambientais e ocupacionais
em paises como 0 Brasil. Ele contribui para trazer a tona simultaneamente
questoes eticas, politicas e tecnicas que conformam a distribuis:ao dos riscos
nos territ6rios e a capacidade das populas:oes de enfrenta-los.
Vulnerabilidade e um conceito polissemico amplamente utilizado por
distintas disciplinas e areas de conhecimento que abordam dimensoes pre-
sentes nos tres grandes niveis fenomenicos de complexidade abordados no
capitulo anterior, de acordo com a epistemologia ambiental desenvolvida
por Funtowicz e Ravetz (1994) em sua proposta de ciencia p6s-normal: 0

mundo fisicalista analisado pela fisica, quimica e as engenharias; 0 mundo da

vida, analisado pelas ciencias bio16gicas e biomedicas, e 0 mundo do huma-
no, analisado pelas ciencias sociais e humanas, bem como pela fJlosofia. Exa-
tamente por ser abordado por especialistas destes tres 'mundos', considera-
mos estrategico 0 tema da vulnerabilidade. Desenvolvido numa perspectiva
transdisciplinar que favores:a abordagens integradas, este conceito pode ser-
vir para que ampliemos 0 diaIogo entre os diversos profissionais e paradigmas
que atuam na compreensao dos problemas ambientais, particularmente aqueles
de natureza mais complexa.
 Retomando a intenc;ao de nosso trabalho apresentada no infcio do livro, 0 desen-
volvimento de novas formas integradas e contextualizadas na analise de proble-
mas envolvendo riscos ocupacionais e ambientais implica estabelecermos pontes
entre areas de conhecimento, bem como entre estas e 0 mundo das pessoas e a
polftica. E nesta perspectiva que deve ser encarado 0 use de conceitos integra-
dores, como 0 de vulnerabilidade, bem como a utilizac;ao de narrativas que
facilitem 0 dialogo interdisciplinar e estimulem 0 levantar dos aspectos eticos
dos problemas.

Um aspecto central dos conceitos integradores e a sua capacidade de

fornecer analogias e metaEoras que facilitem a comunica<;:ao entre distintos
paradigmas, profissionais e as ~emais pessoas que nao sao especialistas, ten-
do par referencia ~lgumas ideias-chave inerentes ao conceito. No caso da
vulnerabilidade, isso significa discutir as qualidades basicas que estabele<;:am
rela<;:6esde semelhan<;:a entre as distintas abordagens desenvolvidas pelas
ciencias fisicalistas, as biol6gicas, as sociais e humanas, e 0 sensa comum
advindo das vivencias e culturas locais. Nossa inten<;:ao nao e reduzir de
forma funcionalista as fenomenos sociais e humanos, tampouco de substi-
tuir a capacidade quantitativa, descritiva e preditiva dos fenomenos fisicalistas
por abordagens qualitativas generalistas. Nesse sentido, a paralelismo esta-
belecido entre fenomenos abordados par distintos paradigmas deve ser
entendido como uma estrategia de comunica<;:ao, confronta<;:ao e
complementa<;:ao de abordagens.

Ao contrapormos os significados e as semanticas de termos analogos utilizados

por diferentes paradigmas e profissionais, podemos criar as condic;5es para um
novo olhar, baseado na construc;ao de um campo cognitivo que viabilize a comu-
nicac;ao necessaria para a realizac;ao de abordagens integradas. Esta construc;ao
implica que percebamos, quando nos debruc;amos sobre um problema complexo,
as contradic;5es e complementaridades que existem entre os corpos conceituais
que abordam as varias dimens5es dos tres grandes nfveis fenomenicos de com-
plexidade que comp5em a questao analisada, quais sejam, os mundos fisicalis-
ta, da vida biologica-ecossistemica e da vida humana.
 De alguma forma, e de se esperar que qualquer conceito possua coerencia
interna dentro do seu corp a te6rico, e sejam legitimos no sentido de analisar e
resolver as problemas propostos. Mas as limites da fragmentayao especializa-
da do conhecimento cienufico decorrem do fato de ela provocar nao somen-
te a enc1ausuramento dos especialistas em seus paradigmas, mas tambem
estranhamentos que dificultam as di:ilogos necessarios para a compreensao e
intervenyao sabre questoes mais complexas.
Nesse sentido, 0 desenvolvimento de campos conceituais integradores
constitui a base da perspectiva transdisciplinar proposta em nosso trabalho.
Tal perspectiva apresenta como grande desafio a superayao da tendencia cien-
ufica moderna de formayao de 'guetos' cognitivos, espayos fechados em tor-
no de paradigmas especificos que dificultam a dialogo entre especialistas dos
varios 'mundos', e destes· com a mundo das pessoas 'nao especialistas' ou
mundo da vida, como chamado pelo f1l6sofo alemao Habermas. Superar esta
barreira cognitiva e fundamental para analisar e intervir de forma mais efetiva
em problemas complexos, a que inc1ui a sensibilizayao dos cientistas e suas
linguagens para a sentido etico ausente da ciencia normal 'neutra'. Esta ausen-
cia foi construida a partir do pressuposto racionalista - falso, a nosso ver, - de
que a conhecimento cientifico, entendido como um corpo de ideias
empiricamente sustentaveis em torn a de fenomenos ou problemas especifi-
cos, somente se realiza atraves da rigida separayao entre sujeitos cognoscitivos
e objetos cognosciveis.
Esta separayao nao recorta somente corpos lingiiisticos e culturais: ela
aliena e coisifica a produyao de conhecimento. Aliena porque mantem isola-
dos corpos e espiritos dos sujeitos conhecedores das varias areas, assim como
a ser cientista e 0 ser cidadao. Coisifica porque, ao se isalar para analisar 'neu-
tramente' a fenomeno, a sujeito cognoscitivo bloqueia a pr6pria sensibilidade
em sua relayao com a objeto estudado, transformando sujeitos e elementos
da natureza observados em 'coisas' despossuidas de valor.
 Ao dissecar fenomenos, abrindo mao do inevitavel fenomeno relacional que
marca a forma~ao da consciencia humana, a ciencia moderna tende a expulsar a
dimensao etica de seus domfnios. E como a etica diz respeito aos princfpios que
orientam e fornecem sentido ao comportamento humano em qualquer realidade
social, uma ciencia sem etica, ou conformada por uma etica delimitada por
sujeitos externos a produ~ao cientffica, em particular os seus financiadores,
torna-se presa fadl de inten~5es e objetivos desumanizadores. Essa limita~ao e
particularmente importante quando os fenomenos analisados envolvem aspectos
centrais para a vida das pessoas, caso justamente dos riscos ambientais e dos
problemas de saude.

Origens e Significados do Termo Vulnerabilidade nos

Paradigmas Fisicalista, Biol6gico e Biomedico
Antes de prosseguirmos na def1ni<;:ao do que denominamos contextos
vulned.veis e vulnerabilidade social, e interessante aprofundarmos os multi-
plos significados da no<;:ao de vulnerabilidade, em particular a partir da sua
etimologia, de seu uso coloquial e de sua aplica<;:ao pela fisica e engenharias,
pela biologia/ ecologia e Pela biomedicina. Embora as ultimas abordagens
apontem para dimensoes mais restritas da vulnerabilidade em suas esferas
fisicalistas e bio16gicas, come<;:ar por elas forneceni algtlns insights para enten-
dermos as possibilidades, assim como alguns limites de sua aplica<;:ao no en-
tendimento dos riscos ambientais como fenomeno humano e social.
Segundo 0 dicionario Houaiss, etimologicamente a palavra vulneravel pro-
vem do latim vulnus, enj que significa 'ferida', e e semanticamente conexo com
o grego trauma, atos. No sentido coloquial, vulneravel e 0 que pode ser fisica-
mente ferido, ou ainda 0 sujeito a ser atacado, denotado, prejudicado ou of en-
dido. Essa def1ni<;:aoaponta para um primeiro senso comum do termo, rela-
cionado a dor ou a perda diante de influencias ou impactos externos sobre
algum ser vivo, que nao consegue se proteger ou se recuperar diante deles.
A def1ni<;:aoinicial tambem aponta para uma dimensao etica humana fun-
damental: em um certo sentido, todos nos, humanos, somos vulneraveis dian-
te da morte e da imponderabilidade da vida. ''Navegar e preciso / Viver nao
e \?reciso", \a dizia 0 \?oeta \?ortug,ues Fernando Pessoa. Entretanto, a
vulnerabilidade humana nao se encontra propriamente nos percal<;:osda vida,
no morrer au no adoecer em si, mas na forma como tais processos ocorrem
em sua rela<;:aocom a dignidade humana e as valores da sociedade.

Resgatando a discussao realizada nos capftulos anteriores, 0 conceito de vulne-

rabilidade e analogo ao de saude, quando sac aplicados ao contexto humano, no
sentido de ambos possufrem um carater dinamico, multidimensional e qualitativo
envolvendo potenciais de realizac;:aohumana - ou sua perda em situac;:6esvulne-
raveis - em suas esferas fisiol6gicas, psiquicas e espirituais. Partindo desta
definic;:ao, um indivfduo ou comunidade ser considerado vulneravel com relac;:ao a
saude significa ser prejudicado por impactos externos alheios a sua vontade ou
responsabilidade, limitando sua capacidade de realizar ciclos virtuosos de vida
embutidos na cultura e nos valores das sociedades e seus varios grupos socia is.

Em termos mais academicos, a conceito de vulnerabilidade esta forte-

mente vincula do a teoria de sistemas, possuindo significado oposto ao de
resiliencia. Esta pode ser deftnida como um atributo au caractenstica dos sis-
temas de se adaptarem a situa<;:oesde mudan<;:as, perturba<;:oes au choques
sem perderem suas fun<;:oesestruturais. Dentro de uma perspectiva sistemica,
a conceito de vulnerabilidade e utilizado tanto pela fisica como pela ecologia.
Comecemos pela abordagem fisicalista das engenharias.

A fisica define resiliencia como a propriedade que alguns corpos apresen-

tam de retornar a forma original ap6s terem sido submetidos a uma defor-
ma<;:aoelastica. Tais deforma<;:oes sao distintas nos corpos plasticos, pais estes
oscilam entre graus de dureza au maleabilidade, dependendo da capacidade
de manter em a forma original au serem deformados sem se romper. A
plasticidade e uma caractenstica importante para a modelagem e varios pro-
cessos de fabrica<;:ao,ja que as materiais plasticos se tornam maleaveis diante
do aumento de temperatura durante a fase de modelagem para depois fica-
rem mais duros quando resfriados. Quando frias, as corpos plasticos possu-
em baixa elasticidade e se romp em quando deformados.
Tanto nas deforma<;:oes elasticas como nas plasticas, a capacidade de um
corp a retornar a forma original, manter au se modificar sem ser rompido au
perder suas funyoes essenciais depende, alem de suas caractecisticas intcinsecas,
da magnitude dos impactos externos. 0 amortecedor de um carro e intencio-
nalmente elastico, e sua resiliencia implica que nao deve quebrar ou afrouxar
diante dos buracos que enfrenta. Terrenos irregulares exigem urn maior esfor-
yO e demandam sistemas de amortecimento mais resistentes. Da mesma for-
ma, os materiais reagem de forma diferenciada as variayoes de temperatura e
pressao, 0 que justifica a existencia de metais especiais para distintas aplicayoes,
como motores de automoveis, fornos siderurgicos ou aeronaves espaciais.
Portanto, 0 grau de resiliencia ou de vulnerabilidade que um equipamento
ou material possui de manter certa funyao depende tanto de suas proprieda-
des intrmsecas quanto do grau de imp acto externo a que e submetido. Em
outras palavras, manifesta uma adequayao relacional de tres elementos: a fun-
yao a ser preservada, 0 tipo de impacto externo e a capacidade do sistema de
se adaptar a este imp acto.

Resumidamente, do ponto de vista das abordagens da fisica e da engenharia, as

no<;5esde resiliencia e vulnerabilidade envolvem dinamicas adaptativas de trans-
forma<;ao de corpos - ou sistemas tecnicos - frente a algum impacto externo ou
as variabilidades ambientais. A resiliencia refere-se aos processos adaptativos
que conservam propriedades basicas do sistema diante dos impactos e das vari-
abilidades do meio. Ja a vulnerabilidade e definida como a perda de resiliencia,
ou seja, a incapacidade de urn sistema conservar certas propriedades durante ou
apos 0 perfodo de atua<;ao dos impactos.

A dimensao fisicalista da vulnerabilidade expressa 0 enfoque hegemonico

da engenharia ao abordar 0 tema da resiliencia como propriedade dos siste-
mas tecnicos. Aqui podemos falar de urna natureza fisicalista da vulnerabilidade,
relacionada a nOyao de sistemas simples ou complicados, concebida a partir
do paradigma da engenharia.

Em sua rela<;ao mais direta com 0 risco, podemos considerar certos sistemas
tecnicos ou tecnologias, como maquinas, instala<;5es e processos produtivos,
mais vulneraveis a certos tipos de acidentes ou falhas. Isso pode ocorrer devido
a caracterfsticas de projeto ou a aspectos operacionais que propiciam a emer-
 gencia ou propaga~o de disfung>es. Na engenharia, 0 enfrentamento da vulne-
rabilidade se da pelo aumento da confiabilidade tecnica voltada it preven~ao e ao
controle de disfun~5es em sistemas tecnicos. a controle de qualidade fundamen-
ta-se em diversos procedimentos durante as fases de projeto, fabrica~ao, opera-
~ao e manuten~ao dos sistemas tecnicos.

Exemplifiquemos com a fun<;:aode frear de um automavel. 0 subsistema

de frenagem e composto por varios elementos, cuja eficiencia depende tanto
do 'projeto' (freio hidraulico ou a disco), da 'fabrica<;:ao' (que pode liberar
erroneamente pe<;:asdefeituosas), da 'opera<;:ao' (0 melhor sistema de frenagem
nao evitara acidentes de maus motoristas que correm demais e nao sabem
frear adequadamente) e da 'manuten<;:ao' (pneus carecas sao mais perigosos
para frear). A perda de confiabilidade do subsistema tecruco de frenagem, seja
qual for a origem, aumenta a vulnerabilidade do automavel diante de situa-
<;:oesde risco que demandam a eficiencia do frear. Este exemplo simples serve
de metaEora para qualquer sistema tecruco que oscila entre os palos de resiliencia
- confiabilidade - versus vulnerabilidade - disfun<;:ao.
E interessante percebermos que a polaridade ou dinanuca entre resiliencia/
vulnerabilidade, como propriedades de sistemas fisicalistas (como sistemas tec-
rucos do tipo maquinas ou estruturas prediais), implica um jogo dialetico entre
rigidez e flexibilidade, entre conserva<;:ao e ruptura, entre 0 que se perde ou se
ganha com as transforma<;:oes. Trata-se de uma defini<;:ao aprioristica de quais
fun<;:oes ou propriedades devem ser conservadas, modificadas ou perdidas di-
ante de certas altera<;:oesambientais a que os sistemas encontram-se submetidos.
Mais adiante veremos que essa dinanuca resiliencia versusvulnerabilidade no con-
texto dos riscos ambientais, transforma-se na dialetica saude (humana e de
ecossistemas) versus vulnerabilidade, ou ainda produ<;:ao versus destrw<;:ao, que
caracteriza os modelos de desenvolvimento, expressos pelo balan<;:ode perdas e
ganhos indicadores da nossa proposta de uma ecologia politica dos riscos.

o enfoque biolagico e do ambientalismo conservaciorusta aborda 0 tema

da vulnerabilidade em sua rela<;:ao com os ecossistemas e seus componentes,
como as especies vegetais e animais, as sistemas ambientais e seus comparti-
mentos - solos, agua ear. Tais sistemas bi6ticos e abi6ticos que conformam
os ecossistemas estao relacionados a no<;ao anteriormente apresentada de sis-
temas complexos ordinarios. Podemos falar, por exemplo, que certos
ecossistemas, especies ou comunidades podem ser mais vulneraveis a deter-
minadas 'perturba<;oes' ou riscos, como as mudan<;as climaticas, 0

desmatamento ou as contamina<;oes quimicas. Nesse caso, 0 conceito de

vulnerabilidade possui uma natureza bio16gica, pautada pelo paradigma bio-
l6gico da ecologia e cujo antonimo pode ser en ten dido, de forma ampla,
como integridade ou saude de ecossistemas.

Para autores como Constanza et al. (1998), envolvidos na definic;ao operacional

de saude de ecossistemas, esta seria a expressao de tres componentes basicos:
1) 0 'vigor', relacionado as func;5es de metabolismo e produtividade primaria; 2)
a 'organizac;ao', relacionada a biodiversidade e a conectividade entre especies
vivas; 3) a 'resiliencia' de ecossistemas, que e um produto dos componentes
anteriores e expressa a capacidade de um ecossistema enfrentar perturbac;5es
sem a perda de sua integridade. A vulnerabilidade de um ecossistema represen-
taria a perda de resiliencia, seja pela declinac;ao do vigor e da biodiversidade,
seja pela intensidade do impacto ambiental relacionado, por exemplo, as mu-
danc;as c1imaticas ou a poluic;ao ambiental.

E interessante observar que 0 enfoque bio16gico pelo vies ecossistemico

nao valoriza a vida de individuos isoladamente, ou mesmo de certas comuni-
dades. Como 0 foco de analise e espacial e temporalmente ampliado, 0 senti-
do de resiliencia ou saude manifesta-se atraves de ciclos e rela<;oesglobais que
formam um dado conjunto, seja ele uma comunidade, especie, conjunto de
especies, sedimentos ambientais ou ecossistemas como um to do. 0 que isola-
damente poderia ser considerado vulneravel pode representar 0 funciona-
mento saudavel de um conjunto maior. Assim e, por exemplo, 0 ciclo alimen-
tar que marca a rela<;ao entre predadores e suas presas, ou ainda 0 ciclo de
nascimento, vida e morte de individuos. Mesmo certos fenomenos naturais
que geram tragedias para individuos e especies numa regiao, como incendio::
florestais, podem fazer parte das caracteristicas ambientais daquele local e fa-
vorecer processos dclicos que aumentam 0 vigor do ecossistema, melhoran-
do a qualidade dos nutrientes do solo e renovando especies vegetais que Sf:
encontravam em degrada<;ao. Portanto, a aparente tragedia repleta de
vulnerabilidades pode marcar a inicio da renova<;ao de um ciclo saudavel e
virtuoso de produ<;ao-destrui<;ao.

o terceiro grupo esta relacionado ao paradigma biomedico, que repre-

senta uma zona de interface entre a mundo biol6gico da vida e a especifica-
mente humano, pais adiciona questoes eticas e culturais que dizem respeito a
uma nova dimensao na apreensao da complexidade.

No paradigma biomedico restrito, a no~ao de vulnerabilidade esta relacionada a

existencia de indivfduos ou grupos suscetfveis com predisposi~ao especial para
contrafrem enfermidades' diante de situa~5es de risco. Casos c1assicos estao
relacionados a faixas etarias especfficas (crian~s e velhos), pessoas com predis-
posi~5es geneticas a certas doen~as, portadores de deficiencias ou patologias
espedficas, ou ainda a situa~5es 'naturais' particulares, como mulheres gravidas
ou em fase de amamenta~ao. 0 paradigma biomedico restrito nao valoriza ou-
tras dimens5es que nao as biologicas na analise de problemas de saude, 0 que

pode dar margem a vis5es reducionistas e discriminadoras que supervalorizam

quest5es biologicas ou geneticas em detrimento da contextualiza~ao socio-polf-
tica, economica e cultural do problema.

Exemplo hist6rico do usa ideol6gico da visao biol6gica reducionista foi

a difusao da eugenia entre as decadas de 1910 e 1930, quando muitos cientistas
celebres do mundo inteiro ficaram entusiasmados com as descobertas da nova
ciencia da genetica. Sua proposta bus cava produzir uma sele<;aonas coletivida-
des humanas baseada em leis geneticas, afirmando-se a superioridade de cer-
tas 'ra<;as' diante de outras.
o fun do nazismo sepultou a proposta da eugenia revelando como a
jun<;ao da ciencia a uma ide alogia perversa pode provo car aberra<;oes para a
desenvolvimento da humanidade. Curiosamente a genetica volta a baila nesse
inicio de seculo XXI, com novas promessas da moderna biotecnologia. No
caso das plantas transgenicas, a objeto de atua<;ao nao e a ser human a direta-
mente, mas a ambiente natural atraves da reprodu<;ao de alimentos genetica-
mente modificados. 0 problema aqui reside, novamente, no reducionismo do
paradigma bio16gico restrito em sua incapacidade de reconhecer e manejar a
complexidade, assim como de explicitar as incertezas em jogo e admitir a
ignorancia.
Mais recentemente 0 termo vulnerabilidade pas sou a ser utilizado no campo
da saude publica nao apenas restrito a dimensao bio16gica, mas tambem de
forma a incorporar elementos sociais, econ6micos e culturais na analise de
certas doen<;as. Urn levantamento bibliografico na base internacional de dados
Medline de artigos produzidos na decada de 1990 com a palavra-chave
'vulnerabilidade' mostrou que este termo vem sendo utilizado em trabalhos
relacionados a diferentes problemas de saude, como a Aids, as doen<;as men-
tais, 0 uso de drogas, as doen<;as cardiovasculares e as causas externas/violen-
cia. Apesar deste amplo uso, 0 seu aprofundamento conceitual vem-se dando
principalmente nos estudos sobre Aids (Delor & Hubert, 2000) e saude men-
tal (O'Connor, 1994). No Brasil, 0 livro de Ayres (1996) marca a introdu<;ao
do debate sobre vulnerabilidade na saude coletiva brasileira.
De urn modo geral, 0 termo vulnerabilidade adotado por estes trabalhos
visa caracterizar grupos populacionais especificos mais atingidos ou fragilizados
por aspectos sociais - como a pobreza - ou geneticos, diante de fatores de
risco e do surgimento ou agravamento de certos problemas de saude. Nor-
malmente os grupos populacionais considerados vulneraveis podem ser clas-
sificados como tal de acordo com a renda, sexo, faixa .etaria, etnia ou regiao
que habitam.
Por exemplo, Delor e Hubert (2000) apresentam urn interessante artigo
sobre 0 conceito de vulnerabilidade desenvolvido para discutir 0 problema da
Aids. A proposta te6rico-metodo16gica desses autores incluiu a constru<;ao de
uma matriz heuristica, que visa uma aproxima<;ao progressiva de urn dado
problema por meio da stntese dos elementos mais importantes a ele relaciona-
dos. A matriz proposta foi construida a partir de tres dimensoes ou ruveis
considerados essenciais para a compreensao da contamina<;ao pelo virus HN:
1) a trajet6ria social individual; 2) a interse<;ao entre duas ou mais trajet6rias que
se encontram; 3) 0 contexto social que influencia os momentos, condi<;oes e
formas de encontro entre as trajet6rias sociais particulares.
A questao da Aids foge da tematica deste livro, mas e interesse observar
como ela traz a tona dimensoes simb6licas e de relacionamentos interpessoais
irredutiveis na analise do problema, 0 que valonza aboro.agens qua\itati"Vas,
como as psicologicas, etnograficas e as historias de vida. 0 tema da
vulnerabilidade surge aqui como estrategia conceitual e metodologica
integradora, visando compreender e articular, simultaneamente, multiplos ele-
mentos e processos do problema. Sua perspectiva e a de superar a dicotomia
entre, de um lado, os reducionismos decorrentes da ciencia normal e do
paradigma biomedico restrito e, de outro, certas vis6es teoricas por demais
vagas e pouco operacionais, ainda que se intitulem complexas ou criticas.

A perspectiva da saude publica amplia 0 espectro de analise da visao biomedica

restrita ao considerar vulneravel nao apenas as pessoas com predisposic;5es
organicas, mas 0 contexto perante recursos e modos de vida que viabilizam ou
restringem ciclos virtuosos de vida das pessoas e comunidades. Ou seja, a
vulnerabilidade se expressa nao apenas pelo fato de uma pessoa ser cardfaca ou
diabetica, mas tambem pela possibilidade de acesso aos varios recursos tera-
peuticos, pela vontade e recursos que ela tem de levar a vida de modo a prevenir
ou agravar certos reflexos na sua saude.

Com base nessa visao, para analisarmos se uma pessoa ou grupo

populacional e mais ou menos vulned.vel, torna-se necessario entendermos 0

conjunto de processos politicos, economicos, culturais e psicologicos, alem

dos propriamente biomedicos, que possibilitam 0 enfraquecimento au forta-
lecimento diante da possibilidade de ocorrencia de certos eventos morbidas.
Muitos desses processos se influenciam mutuamente de diferentes farmas. Por
isso podemos falar de certas tendencias quando trabalhamos em um nivel
coletivo, mas, na realidade de pessoas e grupos espedficos, a resultante final
desses processos acaba inevitavelmente sendo marcada por singularidades.
Por exemplo, uma pessoa diabetica e rica, com acesso aos recursas
terapeuticos mais sofisticadas, mas que e sedentaria, fuma e se alimenta com
excesso de gorduras, pade ter mais complica<;6es de saude que autra diabetica
e pobre, mas que se alimenta de forma mais saudavel, realiza catidianamente
exerdcios fisicos e tem, como canta Milton Nascimento na can<;ao "Maria,
Maria", 'fe na vida'. Parem, quando ambas tem um ataque cardiaco, 0 pronto
acesso aos recurs os terapeuticos de emergencia pode defmir a sobrevivencia de
um e a morte de outro. Prever quem morreta primeiro e um mero exerdcio
de futurologia cujo misterio nenhuma ciencia humana podera decifrar. Em
contrapartida, 0 morrer mais tarde nao significa necessariamente que uma pes-
soa sinta-se mais feliz ou realizada que outra pessoa que partiu primeiro por
doen<;as similares.
o conceito de saude, a forma como compreendemos a doen<;a nas vari-
as fases da vida e nos ciclos de vida e morte, tudo isso pode gerar estrategias
radicalmente diferentes de interven<;ao. Por exemplo, a medicina alopatica de
base biomedica esta centrada no conceito de doen<;a e nas ferramentas para
evitar a morte. Ja a medicina homeopatica e outras visoes holisticas aproxi-
mam-se bem mais de uma visao eco16gica, pois compreendem certas mani-
festa<;oesnao como doen<;as a combater em si, mas como expressoes adaptativas
de busca de equilibrio por parte do conjunto corpo-mente que constitui cada
ser humano dentro de seu ambiente fisico, interpessoal, social e cultural.
Nessa visao, combater isoladamente uma manifesta<;ao pato16gica pode
implicar um reequilibrio posterior mais problematico, gerando desequilibrios
em fun<;oes organicas ou psico16gicas mais vitais para a pessoa. Por exemplo,
'curando-se' de um problema superficial de pe1e, ou ingerindo bebidas e ali-
mentos em excesso com a 'ajuda' de medicamentos. 0 resultado da 'cura' da
pe1e, ou do nao engordar e reduzir problemas digestivos decorrentes do ex-
cesso, pode transferir os desequilibrios artificialmente controlados para 6rgaos
mais vitais, ou mesmo para a esfera psiquica e afetiva. Para a homeopatia, a
'economia da saude' de nossos corpos-mentes, nos tempos atuais, e for<;ada a
assumir estrategias menos saudaveis ao serem bloqueados os mecanismos que
empurram ou deslocam nossos desequilibrios para 'fora', ou seja, para 6rgaos
e processos de menor importancia. Ao mesmo tempo, tais bloqueios impe-
dem processos adaptativos e criativos que permitem as pessoas assumirem de
forma mais responsavel e aut6noma suas for<;as e fragilidades, reconhecendo
limites e transformando suas vidas diante dos desafios e potencialidades colo-
cados a cada momento.

A forma como as pessoas vivenciam certos processos definidos pela medicina,

como adoecimento, pode variar imensamente de pessoa a pessoa ou grupo social,
dependendo de como tais processos convivem com a continuidade, bloqueio ou
reinven~ao de ciclos virtuosos de vida que fornecem sentido de realiza~ao as
 pessoas. Assim como na visao biomedica a predisposi<.;ao ou existencia da doen-
<.;ae condi<.;aonecessaria, mas nao suficiente, para definir 0 grau de vulnerabili-
dade da pessoa ou grupo, de forma analoga, a existencia de certa amea<.;a ou
perigo nao define por si so a vulnerabilidade dos grupos expostos. Em termos
coletivos, 0 grau de vulnerabilidade resultara da analise do contexte no cicio de
gera<.;ao-exposi<.;ao-efeitos de certos riscos ambientais em dado territorio e mo-
mento historico.

Para complementarmos a discussao sobre a vulnerabilidade na perspecti-

va biomedica, e necessario abordarmos uma importante questao: a da digni-
dade humana.
Assim como nas perspectivas anteriores dos sistemas fisicalistas e bio16gi-
cos, quando falamos de V1llnerabilidade, 0 que se encontra em jogo e uma
defini<;:aoaprioristica de quais fun<;:oesou propriedades podem ser afetadas
ou perdidas diante de certas altera<;:oesque 0 tempo e 0 ambiente vao provo-
cando. Do ponto de vista biomedico, isso pode se expressar pela perda de
vitalidade, pelo surgimento de doen<;:as ou pela morte de um individuo ou
grupo de individuos. Todas essas tres possibilidades inevitavelmente fazem
parte do cicio de vida de qualquer pessoa, mas e 0 contexto desses epis6dios,
seus significados e altemativas de reorientar 0 curso dos acontecimentos que
fornecem 0 sentido humano a vulnerabilidade no campo da saude. Portanto, a
vulnerabilidade pensada no contexto da saude humana traz inexoravelmente
questoes eticas, morais e culturais.

Algumas perguntas-chave devem ser feitas quando pensamos 0 conceito de vulne-

rabilidade em rela<.;aoaos processos produtivos e tecnologias e suas consequencias
para a saude ambiental e dos trabalhadores. Por exemplo: quais os processos que
geram episOdios morbidos? Eles sao necessarios? A que interesses atendem? Pode-
riam ter side modificados ou evitados? As pessoas e grupos que estao passando por
tais processos participaram das decis5es que geraram os perigos em questao, ou
os riscos foram impostos a elas? Participaram dos beneficios que as atividades
geradoras (fabricas, tecnologias, STAs diversos) tambem propiciaram, ou ficaram
apenas com as cargas negativas desse desenvolvimento? As respostas a estas
perguntas nos ajudam a compreender se os ciclos de desenvolvimento em um dado
territorio sao mais virtuosos ou perversos, e se os riscos gerados por esse desen-
volvimento sao aceitaveis ou sao moral mente inaceitaveis.
 Todas essas perguntas falam de dimensoes fundamentais da c1ignidade
humana: a sobrevivencia sem fame au desabrigo, a op<;ao pelo prevenir sofri-
mentos e mortes evitaveis, a liberdade como grau de autonomia das pessoas e
grupos para defmirem seus caminhos sem prejuclicarem as dos outros. A fame
e a doen<;asao tanto mais inclignas quanta pr6ximas da riqueza e ciadesassistencia,
assim como sao inclignos as desastres tecno16gicos que poderiam ter sido
evitados se nao fosse a soberba dos inventores, investidores e gerentes e a
ganancia das empresas pelo lucro rapido; trata-se, portanto, de sofrimentos
desnecessartos e que poderiam ser evitados, mas nao a foram par razoes de
injusti<;a, poder e ignorancia. E par essa razao a lidar com c1ificuldades da vida
acaba se transformando em vulnerabilidades estruturais para certos grupos e
territ6rios que sofrem com as injusti<;as ambientais.

A vulnerabilidade faz parte da condic.;ao humana tanto quanta a capacidade

que temos de enfrenta-Ia no exerdcio de nossa humanidade. Ao analisarmos
os riscos ambientais, a vulnerabilidade e expressao simultanea da liberdade
humana e de seu abuso. Ela deriva das opc.;5esde desenvolvimento economico
e tecnologico, do poder exercido pelos seres humanos sobre outros ou sobre 0
funcionamento da natureza, que reage e intervem nos ciclos da vida humana e
nao humana. Liberdade sem Iimites, poder e ignorancia mesclam-se ao au-
mento das vulnerabilidades das sociedades modernas, que, ao desenvolverem
sua ciencia e tecnologias, desvendam certos misterios e trazem muitos confor-
tos. Mas 0 abrir das caixas de pandora em situac.;5es de injustic.;a e arrogancia
libera forc.;asque impedem 0 exerdcio da propria liberdade e a realizac.;ao de
ciclos de vida virtuosos.

o Quadro 3 sintetiza a no<;ao de vulnerabilidade nos tres mundos

fenomenicos da complexidade (fisicalista, da vida e humano) abordados pelo
conhecimento cientifico, e alguns conceitos-chave adotados para a entencli-
menta da vulnerabilidade.
 Quadro 3 - A no<;:ao de vulnerabilidade nos tres mundos fenomenicos da
ciencia

Mundos Tipos de sistemas Areas do Conceitos-chave para entender

fenomenicos envolvidos conhecimento vulnerabilidade

Sistemas tecnicos FUNCIONALlDADE

simples ou
Vulnerabilidade como possibilidade de perda
complicados
da fun~ao do componente ou sistema tecmco

Sistemas complexos
ordinarios dos seres
Vulnerabilidade como perda de vigor,
vivos (organismos,
incapacidade adaptaciva ou desconcinuidade
comunidades e
ecossistemas) Paradigma ecol6gico: enfase na
vulnerabilidade de comunidades, especies ou
ecossistemas

Paradigma biomedico: enfase na

vulnerabilidade como contextualizadora das
doen~as ou mortes de individuos

Mundo do Sistemas complexos Ciencias sodais e

humano reflexivos humanas, filosofia
Vulnerabilidade como expressao da liberdade
humana e seu abuso diante de situa~6es de
poder incomensurado, injusri<;as e ignocincia

Vulnerabilidade como empecilhos it realiza~ao

de cielos de vida virtuosos
Dimens5es sociais, culturais, marais e eticas
perante os riscos sac irredutiveis.

o Conceito de Vulnerabilidade na Investigal;ao dos

Riscos Ambientais
Nas ultimas decadas, teorias sobre vulnerabilidade vem sendo produzi-
das para analisar como desastres naturais ou tecnol6gicos similares do ponto
de vista do perigo - por exemplo, energias e substancias envolvidas - podem
produzir diferenciais de exposi<;:aoe/ou efeitos em disti~tas regioes, afetando
mais determinados grupos sociais, territ6rios e ecossistemas. As discussoes
sobre vulnerabilidade que mais nos interessam saG aquelas que buscam inte-
grar diferentes e irredutiveis dimensoes da realidade analisada - sociais, econo-
micas, culturais, ambientais e de saude -, ao mesmo tempo que explicitam
aspectos eticos essenciais relacionados a importantes problemas s6cio-ambientais
decorrentes da iniqilidade, pobreza, degrada<;:ao ambiental e (re)emergencia
de certas doen<;:as.
 E interessante observar que tais desenvolvimentos ocorrem justamente
no interior de campos operativos que articulam cieneia, tecnica e politica, so-
bretudo atraves de interven<;oes sociais. Sao justamente estes os espa<;os por
exceleneia para 0 desenvolvimento de experiencias interdisciplinares e concei-
tos liilOsdisdpJUz:lf'eg. Og degetlvolv1metltos teot1cos sobte vum.eta6illCfade so-
cial vem sendo realizados prineipalmente nos campos da saude publica, das
cieneias ambientais e das cieneias sociais. Mais recentemente 0 conceito de
vulnerabilidade - ou de zona social vulneravel - tambem foi desenvolvido
nos trabalhos do soci6logo Robert Castel (1998) sobre as transforma<;oes do
mundo do trabalho e os processos de inclusao/ exclusao ou filia<;ao/desfilia<;ao
nas soeiedades capitalistas contemporaneas.
De especial impordncia para a investiga<;ao dos riscos ocupacionais e
ambientais san os trabalhos no campo dos desastres, tanto de origem natural
como tecno16gica, que analisam a vulnerabilidade a partir de aspectos sociais,
politicos e economicos, como nos autores Winchester (1992), Horlick-Jones
(1993), Blaikie et al. (1996) e Natenzon (2003), este ultimo voltado ao contexto
argentino. Tal perspectiva surge a partir dos anos 70 como resposta as criticas
feitas aos determinismos natural e ambiental predominantes ate entao neste
campo. Vma importante origem conceitual remonta aos estudos sobre popu-
h<;oes excluidas em paises do Tercetto Mundo, que de certo modo vivem
uma situa<;ao de 'desastre cotidiano' em seus modos de sobrevivencia em face
das precirias condi<;oes de vida e trabalho.
No paradigma naturalista ou fisicalista ate entao reinante neste campo, os
desastres naturais eram vistos como expressoes das 'violentas for<;as da natu-
reza', cabendo apenas respostas mitigadoras, ao passo que na visao mais
abrangente do determinismo ambiental as consequeneias mais graves dos de-
sastres expressariam um estagio subdesenvolvido das sociedades nao industri-
alizadas. Contudo, con forme nos colocam Blaikie et al. (1996), tais concep<;oes
nao se sustentavam diante das criticas crescentes da economia politica e da
ecologia politica a partir dos anos 70, corroboradas por estausticas que reve1a-
yam como diferentes popula<;oes e regioes submetidas a riscos naturais ou
antropocentricos semelhantes em termos de sua magnitude, possuem conse-
quencias totalmente distintas. Dessa forma, 0 tema da vulnerabilidade foi de-
senvolvido neste campo para designar tanto os processos geradores quanto as
caracteristicas das popula<;oes e regioes que tem maiores dificuldades de ab-
sorver os impactos destes eventos de risco.

Dentro do campo de estudos sobre desastres, do ponto de vista de uma pessoa

ou grupo populacional, a vulnerabilidade social pode ser definida como a reduc;ao
da "capacidade de antecipar, sob reviver, resistir e recuperar-se dos impactos"
decorrentes dos desastres (Blaikie et aI., 1996: 30). Tais desastres - ou 'eventos
de risco' - podem estar relacionados tanto a riscos flsicos naturais (como terre-
motos, ciclones, vulc5es e inundac;5es) e biologicos (como pandemias) quanta
aos desastres tecnologicos (por exemplo, explos5es, incendios e contaminac;5es
em plantas nucleares e qulmicas). A analise de vulnerabilidade busca articular,
em um enfoque transdisciplinar, 0 entendimento das contribuic;5es dos processos
biologicos, geoffsicos e tecnologicos aos processos socio-economicos e politicos
que estao por detras do cicio de gerac;ao-exposic;ao-efeitos de certos grupos
populacionais submetidos a situac;5es e eventos de risco particulares, em escalas
espaciais e temporais variaveis.

Em outras palavras, a vulnerabilidade, no campo dos desastres, pode ser

entendida como uma propriedade de urn sistema socio-ambiental- ou seja, 0

grau no qual um sistema ou unidade de exposi<;ao e suscettvel a algum dano,

decorrente de uma exposi<;ao a alguma perturba<;ao ou estresse no sistema -,
bem como a falta de habilidade para enfrentar, recuperar ou mesmo se adap-
tar de forma estrutural, perdendo caracteristicas e adquirindo outras, ou seja,
transformando-se em urn novo sistema.
Nesse Ultimo caso, de novo percebemos aspectos eticos e valorativos no
conceito de vulnerabilidade: 0 que esta em jogo e 0 que e quem perde ou
ganha nos processos de mudan<;a. De forma dialetica, podemos falar de uma
resiliencia perversa de sistemas sociais rigidos, de natureza autoritaria e iniqua.
Tais sistemas podem favorecer ou enriquecer determinadas elites e grupos
sociais, ao mesmo tempo que geram vulnerabilidades a outros grupos sociais
desfavorecidos. Movimentos democratizantes que buscam a justi<;aambiental
contribuem para desestabilizar estruturas e processos que mantem as resiliencias
perversas de tais sistemas, reduzindo, assim, vulnerabilidades sociais.
Um tema ambiental que vem propiciando 0 desenvolvimento conceitual
e metodologico acerca da vulnerabilidade e 0 das mudan<;as climaticas globais.
Existe hoje um consenso entre especialistas que, independente do maior ou
men or sucesso de medidas como 0 Protocolo de Kyoto, as mudan<;:as clima-
ticas inevitavelmente ocorrerao no planeta. Tais mudan<;:as possuem varios
impactos, como 0 aumento da temperatura media global, a eleva<;:aodo mvel
do oceano e a ocorrencia mais frequente de eventos extremos como furacoes,
inunda<;:oes, secas e ondas de calor e frio extremos em varias regioes do plane-
ta. Neste contexto, uma questao central a ser discutida e como se darao os
process os adaptativos diante dos cenarios provaveis, quais regioes e comuni-
dades estao menos preparadas - mais vulneraveis - para se adaptar as mudan-
<;:as e quais medidas podem ser tomadas para serem revertidas as
vulnerabilidades e, consequentemente, os impactos adversos.
o Pragrama das Nac;oes Unidas para a Meia Ambiente produziu uma
publicac;aa sabre indices de vulnerabilidade diante das mudan<;:as climaticas
(IPCC/Unep, 2001). Nele, a United Nations Environment Programme (Vnep)
assume um conceito abrangente, dinfunico, multidimensional e contextual de
vulnerabilidade. Reconhece implicitamente que qualquer medida ou indice de
vulnerabilidade sera relativo, ja que os parametros sempre saD determinados
por normas sociais. Para a Vnep, os conceitos de vulnerabilidade, adaptabili-
dade e suscetibilidade devem ser distinguidos: a 'adaptabilidade' refere-se ao
grau dos ajustes possiveis, a curto ou longo prazo, que impedem ou reduzem
efeitos negativos atraves de praticas, processos e estruturas de um sistema; a
'sensibilidade' esta relacionada ao grau de transforma<;:oes que um sistema res-
pondera em face das mudan<;:asclimaticas; por exemplo, as transforma<;:oes na
composi<;:ao, estrutura e funcionamento de certos ecossistemas diante de cer-
tas mudan<;:asnos regimes de temperatura ou precipita<;:ao de chuvas; e, fmal-
mente, a 'vulnerabilidade' expressa a extensao dos danos ou perigos que urn
sistema passa a sofrer com as mudan<;:as.Do ponto de vista humano e social,
a vulnerabilidade resulta nao apenas da sensibilidade de certos sistemas, mas
do modo como as pessoas, popula<;:oes e sociedades irao se adaptar a elas. Por
exemplo, certas ilhas do Pacifico poderao ter suas areas reduzidas ou poderao
desaparecer diante da e1eva<;:aodo nivel das aguas dos oceanos, mas a
vulnerabilidade social discute 0 que acontecera com as popula<;:oes atingidas e
como reduzir os impactos negativos.
o locus ultimo da vulnerabilidade saD as pessoas no interior das estrum-
ras de suas casas, comunidades e sociedades, bem como seus ambientes ao
redor e ecossistemas. As escalas espa<;o-temporais e dire<;oes de analise defi-
nem as possibilidades de estudos sobre vulnerabilidade e as intera<;oes entre os
niveis local-global. Por exemplo, analises de vulnerabilidade do tipo bottom up
dao mais enfase ao nivellocal e as singularidades de comunidades espeeificas
diante de certos perigos, e as do tipo top dow aplicam-se quando a abordagem
e mais global, propiciando compara<;oes entre regioes e na<;oes.
o Quadro 4 apresenta esquematicamente os diferentes n1veis de escalas e
indices de vulnerabilidade correlatos.

Comparayoes Unep IUNFCCC

nacionais de Criterios de
elegibiiidade para
vulnerabilidade
fundos de adaptal'ao

Perfis de dimensoes
multiplas de
Regional vulnerabilidade
Formulal'ao de programas
regional regionais

Perfis de situayoes vulneniveis Escrit6rios e govemos locais

Loc~ ou sindromes Realizayao e avaliav8.o de projetos

I Ecossistemas I8 I Qutros setores II Alimenta~ao II Salide I1 Habita~ao

Uma Sfntese para a Compreensao de Contextos

Vulneraveis
Em nossa proposta de analise integrada e contextualizada de riscos, a
vulnerabilidade funciona como urn conceito sintetizador das rela<;oes estruturais
globais existentes na sociedade com os niveis locals on de se realizam as situayoes
e eventos de risco. As vulnerabilidades privilegiadas possuem uma natureza
humana e social, sendo decorrentes de ayoes e decisoes que acabam par afetar
outros seres humanos, suas organizayoes e instituiyoes na compreensao e
enfrentamento dos riscos. Dinamicas historicas e coletivas formam, em urn dado
espayo-tempo, um campo de influencia au contexto vulnera.vel, a qual condiciona
a surgimento e atuayao dos riscos gerados pelos processos de desenvolvimento
economic a e tecnologico numa regiao. Acoplado ao ciclo de gerayao-exposi-
yao-efeitos dos perigos, este campo de influencia entre as niveis global e local
favorece a proliferayao de sistemas socio-tecnico-ambientais perigosos e
descontrolados, ampliando e agravando a exposiyao e as conseqiiencias sabre
certas populayoes e territorios afetados par diferentes tipos de riscos.
Um contexto vulneravel pode ser caracterizado pela presenya de dais
grupos principais de vulnerabilidades - populacional e institucional- que se-
rao objeto de aprofundamento mais a frente.

Sob contextos vulneraveis, determinados territorios e populac;6es possuem cidos

de perigo intensificados pela: 1) proliferac;ao de STAs perigosos propiciados por
certos processos de gerac;aoe regulac;aode riscos; 2) (re)produc;ao social de grupos
que vivem em periferias socia is, economicas e geograficas onde se concentram
certos riscos gerados pelo desenvolvimento economico. Estas populac;6es possuem
menos recursos para deles se protegerem, tendo baixo poder de influencia nos
processos decisorios que definem a regulac;ao e a prevenc;ao dos riscos; 3) ampli-
ac;aoe/ou agravamento do cido exposic;ao-efeitos e das incertezas associadas, ou
seja, pel a fragilidade dos mecanismos de prevenc;ao, controle e mitigac;ao dos
riscos que amplia e intensifica a passagem entre exposic;ao e efeitos; 4) existencia
de mecanismos estruturais que bloqueiam 0 aprendizado coletivo que permite
organizac;6es, instituic;6es e a sociedade como um todo aperfeic;oarem continua-
mente os processos de regulac;ao e prevenc;ao de riscos.

o resultado da presenya de riscos ambientais e ocupacionais em contextos

vulneraveis e uma produyao maiar e sistemica de mortes, doenyas e a degrada-
yao de sistemas de suporte a vida em populayoes e ecossistemas afetados pelos
riscos. Contextos vulneraveis reforyam a importimcia da dimensao social no
entendimento da complexidade dos riscos, mesmo para aqueles mais simples
do ponto de vista tecnico e ambiental, exigindo estrategias integradas de investi-
gayao, prevenyao e promoyao que apontem para a reduyao de vulnerabilidades.
 Campos hist6ricos de influencia em uma me sma regtao ou pais geram
contextos vulneraveis comuns que podem afetar distintos territ6rios, estabele-
cendo elos de liga<;:aoentre popula<;:oes expostas aos riscos trabalhando ou
,rivendo em diferentes locais. Por exemplo, um palS possui 0 mesmo arcabou<;:o
juridico-intitucional e bases s6cio-politicas, econ6micas e culturais semelhantes.
Contudo, campos de influencia se mesclam a singularidades locais, produzin-
do sempre particularidades na forma como os riscos atuam. Ainda que os
process os politicos, econ6micos e culturais que estejam por detras da produ-
<;:aode vulnerabilidades sociais sejam de origem macroestrutural, tais
vulnerabilidades emergem nos territ6rios que concretamente as pessoas vi-
vem, trabalham e encontram-se expostas a diferentes riscos ocupacionais e
ambientais. Por isso, 0 conceito de vulnerabilidade sempre apresenta uma carac-
teristica territorial, pois sempre se refere a grupos sociais espedficos, pessoas de
carne e osso que, em um dado territ6rio, encontram-se mais expostas e
fragilizadas em sua capacidade de compreender e enfrentar os riscos.
As figuras 3 e 4 sistematizam a ideia de como 0 ciclo de realiza<;:aodos
riscos se amplifica e se agrava em contextos vulneraveis.

Contexto vulneravel
Gera~ao de vulnerabilidades, multiplica~ao de STAs perigosos e
(re)produ~ao de grupos sociais, territ6rios e setores economicos
vulneraveis

Dinanucas locais
Agravamento dos ciclos de exposi~ao e efeitos, produ~ao
sistemica de acidentes, doen~as e degrada~ao ambiental
Prolifera~ao de STAs perigosos
(re)produ~ao de grupos sociais vulneraveis

Amplia~ao da exposi~ao
I Preven~ao de riscos inadequada
Propaga~ao de falhas e disfun~6es

Produ~ao sistemica de acidenta;"

doen~as e contamina~6es s/

I ' t
~ ~ ~
BLOQUEIO DE MECANISMOS DE APRENDIZADO COLETIVO
(ORGANIZA<;;6ES E SOCIEDADE)

A analise de vulnerabilidades funciona como um elemento estrategico para que

os riscos sejam contextualizados e estrategias mais amplas de preven~ao e
promoc;ao da saude possam ser discutidas de forma mais coletiva e efetiva. Uma
cartografia das vulnerabilidades implica nao 56 0 mapeamento de grupos popu-
lacionais e territorios VUlneri3Veisem situa~6es de risco particulares, mas tam-
bem analises que esclare~am processos que geram ou contribuem para tais
vulnerabilidades e que iluminem a cria~ao de estrategias para a sua supera~ao.
Este e um dos sentidos centrais da visao de promo~ao da saude e da justi~a
ambiental que adotamos em nossa abordagem.

Para avan<;armos na compreensao dos riscos em contextos vulned.veis, e

necessario construir urn modelo conceitual que possibilite classificar e analisar
as vulnerabilidades mais importantes em rela<;ao aos riscos ocupacionais e
ambientais priorizados. A partir de alguns autores que discutem este conceito
no campo dos desastres (Blaikie et aI., 1996; Horlick-Jones, 1993; Funtowicz &
Ravetz, 1993; Morrow, 1999; Natenzon, 2003), bem como de nossa experiencia
investigativa de problemas na realidade brasiletta (porto & Freitas, 2003; Porto &
Fernandes, 2006), sugerimos dois tipos ou classes gerais de vulnerabilidade social.
A 'vulnerabilidade populacional' corresponde a grupos sociais especifi-
cos, mais vulneraveis a certos riscos, dependendo de caracteristicas e discrimi-
na<;:oesraciais, etnicas, de c1asse e genero, ou ainda a sua inser<;:aoem territorios
e setores econ6micos particulares. Trata-se nao apenas de uma maior exposi-
<;:ao,mas das dificuldades que tais grupos possuem de reconhecer, tomar pu-
blicos e enfrentar os riscos, influenciando os processos decisorios que os afe-
tam. A existencia destes grupos vulneraveis esta fortemente relacionada aos
processos que concentram poder politico e econ6mico em uma sociedade, e
uma importante estrategia de reversao de vulnerabilidades esta associada em
nosso trabalho ao movimento pela justi<;:aambiental.
A 'vulnerabilidade institucional' esta relacionada a ineficiencia de uma so-
ciedade e suas institui<;:oes em sua capacidade de regular, fiscalizar, controlar e
mitigar riscos ocupacionais e ambientais, em especial no tocante aos grupos e
territorios vulneraveis. A vulnerabilidade institucional decorre de fragilidades
nos marcos juridico-normativos, nas politicas e a<;:oesinstitucionais, bem como
de restri<;:oesdos recursos econ6micos, tecnicos e humanos disponiveis.
Um contexto vulneravel em diferentes paises e regioes pode ser captado
atraves da presen<;:adesses dois tipos de vulnerabilidade. Em STAs e territorios
influenciados por contextos vulneraveis, a gera<;:aoe a exposi<;:aoaos perigos
podem acontecer mais frequentemente e com mais gravidade. As
vulnerabilidades populacional e institucional tambem se combinam com as
caracteristicas dos ecossistemas afetados pelos riscos, potencializando 0 que
poderiamos denominar vulnerabilidade ecossistemica.
Cabe colocar que tal c1assifica<;:aoe arbitraria e decorrente de nossas expe-
riencias na analise de situa<;:oese eventos de risco da realidade brasileira nos
Ultimos 15 anos, e outras realidades poderao torna-las pouco efetivas para a
compreensao de riscos.
Discutiremos a seguir detalhadamente estes dois tipos de vulnerabilidade
relacionados aos riscos ocupacionais e ambientais, definindo ainda subgrupos
dentro da c1assifica<;:aoproposta.
 A no~ao de vulnerabilidade populacional possui uma analogia com 0 conceito
de injusti~a ambientaJ, e pode ser entendida como 0 mecanisme para 0 qual
sociedades desiguais, do ponto de vista economico e social, "destinam a
maior carga de danos ambientais decorrentes do desenvolvimento as popula-
~5es de baixa renda, aos grupos sociais discriminados, aos grupos etnicos
tradicionais, aos bairros operarios, as popula~5es marginalizadas vulnera-
veis" (Manifesto, 2001).

Ha mmtos elementos associados as vulnerabilidades populacionais que

tornam certos grupos sociais mais vulneraveis a determinados riscos. A seguir,
apresentamos uma proposta de c1assifica<;aodos elementos considerados mais
importantes.

A concep<;ao moderna de democracia possm como urn dos seus princi-

pios basicos a igualdade de direitos e oportunidades a todos, independente-
mente da origem social, etnica, de genero ou da cor da pele. Essa igualdade
nao deveria significar igualar ou nivelar por baixo - e por isso restringir - 0

potencial de crescimento dos seres humanos, que ocorre em sociedades tota-

litarias. Tal igualdade refere-se ao fornecimento das bases materiais e educaci-
onais que fazem parte da dignidade humana, propiciando sua evolu<;ao e 0

exercicio plenos dos direitos. Sociedades com elevadas concentra<;oes de po-

der e riquezas, com extremas desigualdades sociais, em conjunto com a
inexistencia ou ineficiencia de politicas publicas redistributivas e de prote<;ao
social, inviabilizam a implementa<;ao deste principio.
As discrimina<;oes sociais se concretizam em desigualdades no acesso a
renda, educa<;ao,moradia, prote<;ao social, aten<;ao medica e informa<;ao. Gru-
pos sociais discriminados - por exemplo, com baixa renda, alta taxa de anal-
fabetismo e baixo nivel de qualifica<;ao profissional - tendem a viver e a traba-
lhar em territ6rios mais perigosos, sejam eles locais de trabalho ou nas periferias
das metr6poles. Portanto, tais grupos tendem a se vulnerabilizar em diversas
situa<;oes de risco. Essas areas saG tambem chamadas de 'zonas de sacrificio'
pelo americano Robert Bullard (1993), urn importante autor da justi<;:aambiental
dos EUA.
Urn pilar central da vulnerabilidade populacional encontra-se nos proces-
sos que levam as desigualdades sociais e econ6micas, frequentemente funda-
dos em ideologias e fanatismos culturais discriminatorios que produzem e
justificam atitudes egoistas, sem compaixao e violentas. Tais process os justifi-
cam a concentra<;:ao de poder e permitem uma reprodu<;:ao social da
descrimina<;:ao e dos grupos mais vulneraveis da sociedade.
A 'invisibilidade' social de tais grupos os torna ainda mais vulneraveis, 0 que
demanda estrategias novas de investiga<;:ao e atua<;:aodas institui<;:oes, entidades e
pessoas que enfrentam os riscos. Por isso, enfrentar a discrimina<;:ao social nao se
refere apenas a mudan<;:a formal de estruturas econ6micas mais justas e
redistributivas, mas a' transforma<;:ao das bases culturais que permitem e legiti-
mam sua existencia em todos os seus niveis, inclusive na forma como a opiniao
publica, a midia e as institui<;:oes abordam os problemas. Trata-se de urna batalha
tanto politica quanto cultural contra processos que refor<;:am a explora<;:ao hu-
mana no trabalho (conflitos de classe e rela<;:oessociais de produ<;:ao), a discrimi-
na<;:aocontra as mulheres e praticas machistas (rela<;:oesde genero), a violencia
contra determinadas etnias e 0 desrespeito a certos costumes culturais tradicio-
nais de povos e regioes (rela<;:oesculturais de domina<;:ao).

Este tipo de vulnerabilidade esta relacionado com os riscos demarcados

que atuam nos locais de trabalho e afetam os trabalhadores. Grupos mais
vulneraveis estao mais propicios a se depararem com situa<;:oesde autoritarismo,
subqualifica<;:ao, incentivos financeiros a produ<;:ao e baixa organiza<;:ao e re-
presenta<;:ao sindical, caracteristicas presentes no conceito de 'rela<;:oes sociais
~ -
de i:rabalho', tal como expresso pelo sociologo Tom Dwyer (1992). Todos
esses fatores tendem a produzir locais de trabalho mais perigosos decorrentes
de uma cultura tecnica que nao valoriza a saude e a seguran<;:a, internalizando 0

que 0 ingles Briann Wynne (1992) denomina 'anormalidades normais', ou seja,

o descumprimento de normas operacionais relacionadas a saude e a seguran<;:a
passa a fazer parte do cotidiano da organiza<;:ao. Essa cultura da inseguran<;:a
torna mais criticos os padroes de funcionamento do sistema socio-tecnico,
 ampliando qualitativa e quantitativamente tanto as falhas latentes como as
eventos de risco decorrentes.

Rela<;:oesde trabalho pred.rias encontram-se mais presentes em socieda-

des com baixo nivel de desenvolvimento economico e fortes desigualdades
sociais e economicas. Tais sociedades tendem a fragmentar seus mercados de
trabalho com diferentes categorias de prote<;:ao social e rela<;:oesde trabalho.
Com isso, certos grupos de trabalhadores sao especialmente mais vulnera.veis
a locais de trabalho perigosos, como no caso dos que trabalham no mercado
informal au dos trabalhadores terceirizados. Tais grupos freqiientemente nao
sao cobertos par nenhum segura social formal, nao possuem sindicatos orga-
nizados e podem ser ignorados pelas institui<;:oes,estando ausentes das estatis-
ticas oficiais. Uma estrategia de enfrentamento desse complexo problema pas-
sa pela crescente e gradual formaliza<;:aodesses mercados, atraves de compro-
missos e politicas publicas que fortale<;:ama qualifica<;:aode trabalhadores e de
pniticas gerenciais, especialmente em micro e pequenas empresas.
Um aspecto central para a reversao da vulnerabilidade associada as rela-
<;:oesde trabalho passa pela democratiza<;:ao das organiza<;:oes e a fortaleci-
menta de instancias locais que propiciem a participa<;:ao de trabalhadores e
novas formas mais humanizadas de negocia<;:aoentre as direitos a saude e as
exigencias da produ<;:ao. Esse e um dos argumentos para a ado<;:ao de
metodologias participativas de analise de risC0s que fortale<;:ama democratiza-
<;:aonos locais de trabalho e praticas negociadas de gerenciamento.

Capacidade de influenciar processos decisorios:

a percep<;ao de riscos e a capacidade organizativa
Alguns grupos sociais possuem menor capacidade, seja em niveis globais
au locais, de defender seus interesses coletivos nos processos decisorios que
definem as estrategias e as mecanismos operacionais de regula<;:ao e
gerenciamento de riscos. Em um mvel mais global, a vasto aparato juridico-
institucional e as decisoes tomadas em seu interior refletem um amplo processo
de decisoes na regula<;:aode riscos que sao pautadas par conhecimentos tecni-
co-cientificos e par interesses sociais e economicos, sendo que estes ultimos
freqiientemente acabam par prevalecer. Grupos sociais que nao se mobilizam
e se organizam para influenciar tais process as decisorios acabam sendo
desconsiderados, em urn cic10vicioso que man tern e amplia vulnerabilidades e
injusti<;:asambientais. Em urn nivel mais local, como as ambientes de trabalho,
a capacidade de influenciar esta mais voltada aos processos de gerenciamento
de riscos e sua abertura para incorporar a participa<;:aoe a conhecimento situ-
ado dos trabalhadores e comunidades envolvidos e das comunidades afetadas
pela polui<;:ao.
A capacidade de influenciar as processos decisorios depende de duas
caracteristicas dos grupos sociais afetados. Primeiro, como eles percebem e
priorizam as riscos presentes e futuros; segundo, como eles se mobilizam para
influenciar a sociedade e as processos decisorios que as afetam. A seguir,
detalharemos esses dais aspectos.

o processo de percep<;:aoe prioriza<;:aodos riscos dentro da sociedade e

pelos varios grupos afetados e influenciado par inumeros fatores. Par exem-
pIa, riscos tecnologicos modernos introduzidos em sociedades mais tradicio-
nais e agrarias, com menor nivel de desenvolvimento economico, tendem com
freqiiencia a serem ignorados. Isso decorre do fato de a universo cultural e as
experiencias cotidianas que produzem a sensa comum au conhecimento situ-
ado dessas popula<;:oes nao terem ainda incorporado as significados relacio-
nados aos novas riscos e suas conseqiiencias. Muitos dos novas eventos envol-
vem uma nova cultura tecnica com novas simbologias, em prazos diluidos e
casas isolados que podem tornar mais imperceptiveis a rela<;:aoentre exposi-
<;:aoe efeitos.
Este e a caso, par exemplo, das exposl<;:oes a varios agentes qU1ffi1COS
com efeitos cronicos, como as cancerigenos. Varios fatores podem reduzir a
nivel de percep<;:ao e prioriza<;:aopar parte da popula<;:ao exposta a estes ris-
cas, tais como: a tempo de latencia entre a exposi<;:ao e a efeito clinic0; a
relativa 'invisibilidade' da exposi<;:ao,em baixa concentra<;:ao, a certos agentes,
principalmente aqueles que nao produzem efeitos agudos graves au desper-
tam maiores rea<;:oessensitivas, como de olfato e paladar; a existencia de casas
dispersos na popula<;:ao exposta, que acaba par desenvolver problemas de
saude; a incapacidade de as institui<;:oesde saude, ambientais e da previdencia
social reconhecerem casas clinicos em sua rela<;:aocom as riscos ambientais,
particularmente quando os efeitos cronicos podem ser causados por multi-
plos fatores.
Todos esses aspectos contribuem para a 'invisibilidade' dos riscos, cujo
enfrentamento constitui urn dos elementos fundamentais na reversao de con-
texto vulneraveis. Trata-se, entretanto, de urn tema delicado, pois 0 simples
alardear dos perigos sem a busca simultanea de alternativas de enfrentamento
pode despertar reas:oes de medo e mecanismos psicol6gicos de defesa que
tendem a bloquear process os coletivos de discussao e aprendizagem.
A dependencia economica que certos grupos sociais possuem quanto a
empresa ou ao setor produtivo que gera 0 risco tambem afeta a perceps:ao.
Isso pode ocorrer com trabalhadores que temem perder seus postos de tra-
balho diante do 'fantasma' do desemprego; com moradores em locais pr6xi-
mos a empresas poluentes nas quais familiares trabalham, ou cuja existencia e
de vital importancia para a regiao e as administras:oes locais; ou ainda com
produtores rurais que nao enxergam alternativas economicas viaveis sem
agrot6xicos e temem possiveis impactos negativos diante da possibilidade de
o problema ser levantado pela midia ou 6rgaos fiscalizadores. A manipulas:ao
politica de fragilidades como estas por parte dos grupos economicos benefi-
ciados com os STAs perigosos e instituis:oes aliadas pode amp liar esta tenden-
cia de reduzir 0 grau de perceps:ao e priorizas:ao dos riscos, contribuindo para
polarizar disputas internas entre os grupos afetados. Grupos economicos ten-
dem a minimizar os riscos e muitas vezes aliam-se a instituis:oes reguladoras e
fiscalizadoras, com a frequente alegas:ao destas de que devem 'evitar 0 panicc
desnecessario' .
Outro aspecto importante para compreendermos a perceps:ao de risco:,
em contextos vulneraveis e a existencia de multiplas situas:oes de risco por que
passam grupos sociais excluidos. Muitas populas:oes expostas aos risco:,
ambientais e ocupacionais vivem em locais sem infra-estrutura basica, coe
uma renda instavel e incapaz de atender adequadamente as necessidades ba:'l-
cas de alimentas:ao, moradia, vestuario, medicamentos e outras necessidade:'
de subsistencia. A mliltipla exposis:ao a situas:oes criticas e 0 baixo grau de
liberdade de escolha obrigam tais populas:oes a um verdadeiro malabarismc
em seu viver cotidiano. Diante de tantas situas:oes 'emergenciais', e dificil par::.
observadores externos compreenderem certos comportamentos 'arriscado>"
que parecem ignorar a existencia de determinados riscos, mas que podem
possuir uma coerencia interna se compreendidos a luz do contexto em que as
pessoas expostas vivem.
Um exemplo ilustrativo e 0 nao uso de equipamentos individuais de se-
guran<;:a- os EPIs - e as interpreta<;:oes dos tecnicos. Muitas vezes 0 que
tecnicos de seguran<;:adas empresas avaliam como 'falta de consciencia' dos
trabalhadores pode ser compreendido como uma estrategia de realizar com
qualidade e ve10cidade as tarefas exigidas pe1a gerencia das empresas, ou entao
de reduzir desconfortos e danos a saude provocados por EPIs inadequados,
por exemplo os que geram sobrecarga termica em climas tropicais, ou ainda
protetores auriculares que geram infec<;:oesnos ouvidos e dores de cabe<;:a.A
analise isolada e descontextualizada dos riscos dificulta compreender coerencias
internas daquilo que aparenta ser um comportamento arriscado ou uma per-
cep<;:aoinapropriada dos riscos. Uma estrategia fundamental para a supera<;:ao
deste tipo de problema e analisar as situa<;:oesreais de risco tal como e1as se
apresentam, com as pessoas que as vivenciam e nao sob os futros de institui-
<;:oese gerencias interessadas em demonstrar certas realidades que Ihes con-
vem. No caso dos ambientes de trabalho, a ergonomia contempod.nea vem
desenvolvendo vartos conceitos e metodologias importantes para entender 0
trabalho real, suas variabilidades e implica<;:oespara a saude e seguran<;:a.
Gutro exemplo ilustrativo refere-se as praticas politicas e econ6micas de
clientelismo adotadas por agentes econ6micos e mesmo governos para abafar
ou impedir que as popula<;:oesvulneraveis afetadas se mobilizem publicamen-
te para discutir ou protestar contra os riscos de STAs perigosos.
Em 1991, uma refinaria na cidade do Rio de Janeiro explodiu e pegou
fogo ao lado da Avenida Brasil e de um conjunto de fave1as.Em um primeiro
momento, moradores e ambientalistas foram as ruas protestar contra a pre-
sen<;:ade uma instala<;:aode alto risco em area densamente povoada e de circu-
la<;:aointensa de ve1culos. Alguns dias depois algumas lideran<;:ascomunitarias
produziam um discurso contrario: a empresa era 'boa' para a comunidade,
pois apoiava projetos sociais, como creches e a constru<;:ao de igrejas. Esse
exemplo esta longe de ser uma exce<;:ao e reve1a como a vulnerabilidade
social, re1acionada a carencia de infra-estruturas e equipamentos sociais que
supram necessidades basicas, torna tais popula<;:oes pres as faceis de praticas
clientelistas que mantem ou expandem STAs perigosos nos territorios vulne-
raveis da exclusao.
Os casos anteriores revelam como os t1SCOS em contextos vulneraveis
podem se tornar bem mais complexos de compreender e enfrentar. Portanto,
as estrategias de promo<;:ao da saude e preven<;:ao de riscos, para serem efeti-
vas, devem integrar e contextualizar caracteristicas tecnicas espedficas desses
riscos com a cultura local e as necessidades mais gerais da popula<;:ao, como
saneamento basico, aten<;:aomedica e alimenta<;:ao.Ou seja, reconhecer as mul-
tiplas dimensoes e necessidades envolvidas no problema alem daquele risco
particular, como a necessidade de manter 0 emprego com renda para suprir
as necessidades basicas; acesso a moradia em condi<;:oesseguras; ter saneamen-
to basico, escolas, areas de lazer, de praticas religiosas ou outras prioridades
existentes. 0 encaminhamento de solu<;:oesdeve criar pontes e pactuar com-
promissos que contextualizem os riscos diante das necessidades mais gerais
daquela popula<;:ao. Solu<;:oes fragmentadas, ainda que sejam tentadoras por
serem mais simples de implementar, podem nao funcionar nesses cas os.

Nao basta apenas que um risco seja percebido e priorizado: grupos soci-
ais expostos aos riscos deveriam participar das decisoes que os afetam. Para
isso, e necessario desenvolver capacidade de organiza<;:aointerna e mobiliza<;:ao
que sensibilizem for<;:associais e institui<;:oespara agirem na defesa de interesses
legitimos. A falta de equilibrio entre, de um lado, as for<;:asecon6micas e poli-
ticas interessadas no desenvolvimento das atividades geradoras dos riscos, e,
de outro, a defesa dos interesses dos grupos afetados, e um elemento central
dos contextos vulneraveis e da produ<;:ao de injusti<;:asambientais. Por isso, a
preven<;:ao tecnica e a promo<;:ao da saude possuem uma natureza socio-
politica, relacionada as conquistas da democracia e da cidadania nas socieda-
des modern as.
A partir de novas configura<;:oes hist6ricas, sistemas socio-tecnico-
ambientais e territorios espedficos, bem como comunidades e institui<;:oe~.
podem-se internalizar normas e praticas que valorizam a vida e 0 meio ambi-
ente. Em contrapartida, 0 descompasso entre a<;:oesde interven<;:ao, conside-
radas 'avan<;:adas'por parte de institui<;:oesligadas aos setores da saude public::..
do meio ambiente e do trabalho, e 0 substrato social que possibilita a eficiencia
dessas intervenyoes na reversao dos padroes de vulnerabilidade sao frequen-
temente fontes de frustrayao dos tt~cnicos e de ineficiencia institucional.
Em contextos vulneraveis, mesmo quando existem grupos organizados
de pessoas expostas ou afetadas pe10s riscos, tais grupos tendem a encontrar
resistencias em estruturas de poder e nas culturas de instituiyoes e organiza-
yoes mais fechadas. Tais estruturas e praticas, de carater centralizador e auto-
ritario, ao defenderem certos interesses e valores particulares renegam uma
participayao abrangente dos envolvidos e bloqueiam mecanismos de apren-
dizado coletivo.
Para os riscos demarcados aos espayos de trabalho, conforme discutido
no item sobre re1ayoes de trabalho, as caracteristicas sindicais e as formas de
atuayao dos trabalhadores e seus representantes assumem importilllcia estrate-
gica na reversao de vulnerabilidades. As formas de atuayao das direyoes sindi-
cais, os conceitos assurnidos para analisar e atuar diante dos riscos, as estrategi-
as para enfrentar conflitos potenciais entre defesa da saude e do emprego, a
existencia de setores ou espayos espedficos dentro dos sindicatos e dos locais
de trabalho para que tais problemas sejam discutidos, alem de outros fatores,
interferem na capacidade de organizayao e mobilizayao perante os riscos.
A inexistencia de conceitos e estrategias espedficas por parte dos sindica-
tos acaba por lirnitar a capacidade de organizayao e a efetividade de ayoes
isoladas. Isso e agravado ainda mais pe1a presenya de outros fatores, como 0
e1evado nive1 de informalidade em um dado setor produtivo, a dificuldade de
sindicalizayao em setores com forte terceirizayao, a perseguiyao politica, por
parte das empresas e governos, a lideranyas sindicais atuantes, ou ainda socie-
dades e setores econ6rnicos em crise com altas taxas de desemprego. A com-
binayao desses fatores pode lirnitar a atuayao das instituiyoes, ainda que bem
capacitadas e intencionadas. Este e caso de algumas experiencias de vigilancia
em saude do trabalhador no Brasil que enfrentam importantes problemas em
situayoes socio-politicas e econ6rnicas desfavoraveis.
No caso dos riscos ambientais em espayos publicos - como acidentes
ambientais e de transito, exposiyao em areas contaminadas por poluiyao atmos-
ferica ou por depositos de residuos perigosos -, a capacidade de organizayao
e mobilizayao dos grupos depende das caracteristicas sociais, econ6rnicas
e culturais dos territorios afetados. Um exemplo importante de grupo social
vulneravel saD os residentes de habitas:oes populares localizadas em periferias
urbanas sem infra-estrutura basica, proximas a indus trias perigosas ou rodovi-
as com elevada circulas:ao de veiculos e altas taxas de acidentes de transito. Em
areas urbanas perifericas, medidas relacionadas a melhoria da infra-estrutura e
equipamentos urbanos podem provocar urn impacto substancial nas estattsti-
cas ae morbimortaliaaae. Par exemplo, humanizando as vias de circulas:ao
atraves da redus:ao da velocidade de veiculos, construs:ao de passarelas au
faixas de pedestres. Para estes grupos, a existencia e a qualidade das organiza-
s:oes de moradores podem desempenhar um importante papel na defesa de
seus interesses. ONGs ambientalistas e representantes politicos locais tambem
poaem contribuir para a trabalho de organizas:ao, mobilizas:ao e participas:ao
em processos decisorios.
Diversas caractensticas importantes dificultam a processo de organiza-
s:ao.Dentre elas, 1) a falta de cultura participativa na regiao; 2) a rapido cresci-
menta das periferias urbanas e instabilidade das relas:oes de propriedade em
areas ocupadas par populas:oes socialmente discriminadas; 3) a restrita separa-
s:aoque muitos movimentos ambientalistas realizam entre preservas:ao ambienta1
e problemas sociais; 4) a presens:a de organizas:oes com praticas violentas que
inibem a organizas:ao comunitaria, sejam elas criminosas, como 0 narcotrafico.
ou institucionais, como a atuas:ao de certas. policias. Tais caracteristicas restrin-
gem 0 crescimento do sentimento individual e coletivo de pertencimento ac
lugar eo sentido do espas:o publico como bem comum da coletividade. Tai::
sentimentos sao fundamentais para que uma populas:ao seja protagonista fie

futuro do territ6rio que habita, considerando 0 espas:o publico onde mora e

circula como integrante de sua vida, sua historia e seu destino.

Em nossa proposta de compreensao dos r1SCOS, 0 conceito c.e

vulnerabilidade institucional busca reals:ar certos padroes au caractensticas ec~
n6micas, tecnologicas e juridico-institucionais que transformam regioes, se:=~
res produtivos e organizas:oes mais vulneraveis para prevenir e controlar ce:-
tos riscos ambientais e ocupacionais. Um aspecto importante da vulnerabilich6t
institucional esta relacionado a atuas:ao das instituis:oes, principalmente pubh-
cas, envolvidas no processo de regula<;:ao,preven<;:ao e mitiga<;:aodos riscos,
incluindo suas culturas tecnicas e as recurs as disponiveis.
A vulnerabilidade institucional tambem resulta de complexas intera<;:oes
entre dinanucas internacionais, nacionais e locais, que restringem as investi-
mentos em preven<;:aodos riscos em esferas publicas au privadas, assim como
limita a capacidade de as institui<;:oesanalisarem e controlarem tais riscos.
A vulnerabilidade institucional decorrente de limita<;:oesnos recurs as tec-
nicos e humanos das institui<;:oes responsaveis tambem agrava as chamadas
incertezas tecnicas (faha de bases de dados conflaveis) e metodo16gicas (limita-
<;:oesnas analises realizadas dos dados). Principalmente para os casas de polui-
<;:aoou contamina<;:ao com efeitos cronicos, frequentemente e mais facil definir
locais e popula<;:oes expostas do que as efeitos ja ocorridos ou por ocorrer, e
par inumeros motivos. Uin deles, presente em contextos vulneraveis, e a falta
de banco de dados sobre indicadores ambientais e de saude das popula<;:oes
expostas, assim como de estudos que analisem adequadamente as rela<;oes
entre exposi<;:ao e efeitos. As avalia<;:oes de concentra<;:oes ambientais de
poluentes, os estudos clinicos e epidemio16gicos podem ser bastante onerosos
e dependerem de especialistas escassos. Quando existentes, nao raro estao com-
prometidos justamente com as empresas economicamente mais poderosas
que saG as proprias criadoras dos riscos, ou entao com institui<;:oes publicas
preocupadas em nao causar panico au em nao onerar os escassos recurs os
publicos, limitando a abrangencia e a eficiencia das investiga<;oes realizadas.
Muitas vezes, as estudos epidemiologicos que estabelecem rela<;:oesde
causa e efeito demandam bastante tempo e nao conseguem definir casas clini-
cos individuais, mas somente a rela<;:aoentre exposi<;ao e efeito de grupos ou
coletividades, atraves de probabilidades ou taxas de riscos. Ou seja, os resulta-
dos podem ate revelar que determinada popula<;:ao afetada por tal risco tem
uma chance maior de adoecer ou morrer defmida por um percentual X. Mas
muitas vezes nao se pode aftrmar se uma pessoa particular que adoeceu ou
morreu teve como causa a exposi<;:aoambiental em questao. N esse caso, diz-
se, a clinic a e soberana, mas quando a doen<;:apossui natureza multicausal, ou
os dados da historia clinica e de exposi<;ao nao saG precisos - a que ocorre em
muitas situa<;:6es-, a posicionamento dos especialistas medicos pode ser sub-
jetivo e con±litante. Esta questao e uma das Fontes de con ±lito nao so entre
especialistas, mas entre estes e grupos cientificos com a popula<;:ao atingida,
que clama por diagn6sticos daros e inquestionaveis. Os conflitos e desconfian-
<;:aspor parte das popula<;:oes tornam-se mais intensos quando ha uma grande
assimetria de poder, aumentando 0 temor que os resultados sejam influencia-
dos por aqueles que detem maiores recursos, em especial as empresas gerado-
ras de riscos.
Outro fator agravante na delimita<;:aodos espa<;:osde atua<;:aodos grupos
expostos e afetados, assim como dos diferentes graus de gravidade, e a falta
de padmetros mais daros sobre as caracteristicas tecnicas operacionais e pre-
ventivas que deveriam estabelecer ruveis mais seguros de prote<;:ao.Neste caso,
lacunas na legisla<;:aodificultam a preven<;:ao, pois as empresas responsaveis
pelos empreendimentos que geram os riscos tendem a reagir a partir de
referenciais legais e econ6micos que podem gerar penalidades, custos e perda
de mercado. N esse processo, contraditoriamente empresas que investem em
preven<;:ao podem ser penalizadas diante das condi<;:oes gerais de competi<;:ao
que permitem 0 que os economistas denominam externaliza<;:ao, ou seja, 0

repassar dos custos associados as consequencias dos riscos ambientais para 0

conjunto da sociedade, favorecendo as empresas poluidoras. Por isso, e neces-

sario que os grupos atingidos, as institui<;:oesresponsaveis pela defesa da saude
e do meio ambiente e a sociedade se mobilizem para gerar condi<;:oes gerais
de produ<;:ao equanimes que internalizem 0 valor da vida human a e dos
ecossistemas para 0 conjunto das re1a<;:oesde produ<;:ao de um lugar.
Apresentamos, a seguir, nossa proposta de classifica<;:aoda vulnerabilidade
institucional em quatro grupos principais.

Restri<;5es economicas e tecnol6gicas de investimentos em

preven<;ao
Dois exemplos classicos de restri<;:oesecon6micas e tecno16gicas na litera-
tura sobre riscos ocupacionais referem-se as diferen<;:as de padroes preventi-
vos entre empresas de pequeno e grande porte, assim como entre setores
produtivos ou organiza<;:oes em crise econ6mica. Empresas de menor porte
possuem, com frequencia, maior dependencia tecno16gica e men or capacida-
de de investimentos, 0 que pode restringir a implementa<;:ao de medidas pre-
ventivas de custo mais eleva do. Em sociedades de mercado, tais medidas
viabilizam-se apenas em empresas com maior escala de produ<;:ao, au entao
atraves de politicas publicas redistributivas voltadas ao apoio de empresas
com maiores restri<;oes economicas e tecnologicas.
No Brasil, par exemplo, existe urn grave problema de contamina<;ao
ocupacional e ambiental par chumbo provocado par pequenas fabricas de
restaura<;ao de baterias de automoveis, que empregam muitas pessoas em va-
rias regioes. Diante das atuais escalas de produ<;ao e possibilidades de ganho
de produtividade, a maioria de1as nao teria condi<;oes economicas de
implementar as medidas mais eficientes de controle e preven<;ao, como siste-
mas de exaustao e f1ltro nas fases criticas do processo. Mas como nao sao
implementadas politicas publicas que enfrentem a problema 'no atacado', a<;oes
pontuais de controle das institui<;oes fiscalizadoras acabam empurrando as tais
empresas poluentes ·para as periferias das grandes cidades e centros urbanos,
refor<;ando a informaliza<;ao do setor e tornando a problema ainda mais invi-
sive1, ja que fora do olhar das institui<;oes, das estatisticas e da midia. STAs
perigosos como este, que ocorrem tambem em outros setores, como as fabri-
cas de fogos de artificio, so poderao ser enfrentados com politicas publicas
abrangentes, intersetoriais e continuadas.
Politic as desse tipo implicam foruns que reunam orgaos de fiscaliza<;ao,
ministerios publicos, empresas, sindicatos e outros representantes da socieda-
de com institui<;oes de fomento que possam financiar mudan<;as tecnologicas
e organizacionais viabilizadoras de transforma<;oes sustentaveis do padrao
poluente destes STAs. No Brasil, urn interessante exemplo de sucesso ocorreu
na decada de 1990 com a conven<;ao coletiva acordada entre sindicatos e
institui<;oes que aumentou a nivel de seguran<;a em maquinas injetoras em in-
dustrias de plastico no estado de Sao Paulo.
Alem de problemas sociais, como a desemprego, regioes, setores produ-
tivos e empresas em crise economica, com baixa capacidade de endividamento
e com or<;amentos restringidos, tende-se a reduzir a qualidade dos padroes de
saude e seguran<;a atraves de varios mecanismos. Dentre e1es podemos citar a
falta de investimento na qualifica<;ao continuada de trabalhadores e falhas nos
procedimentos de manuten<;ao, produzindo a que as ergonomistas den omi-
nam 'modo degradado de funcionamento' do sistema socio-tecnico. Com
isso, proliferam-se disfun<;oes, 'gambiarras' e jeitinhos que produzem a cultura
tecnica insegura das 'anormalidades normais', agravando e multiplicando as
falhas latentes e eventos de risco. A redus:ao da qualidade dos padroes preven-
tivos pode ser agravada pe1a presens:a de outras vulnerabilidades, tanto
populacionais quanto institucionais, aumentando ainda mais as dificuldades do
gerenciamento de riscos nessas empresas ou regioes. Tais dificuldades podem
ser ignoradas ou perversamente toleradas pelas instituis:oes responsaveis pelo
controle e fiscalizas:ao, pressionadas pela necessidade de atrair investimentos
ou para evitar 0 aprofundamento da crise economica.

Urn problema atual e bastante complexo para diferentes paises na Ame-

rica Latina, Africa e Asia esta re1acionado com a chamada globalizas:ao: a que-
bra de barreiras protecionistas e a velocidade dos fluxos fmanceiros internaci-
onais em algumas regioes podem produzir verdadeiros colapsos nas econo-
mias nacionais com serias consequencias sociais, radicalizando os problemas
mencionados anteriormente decorrentes da vulnerabilidade economica. Ou-
tro tema classico que vem sendo bastante trabalhado nas ultimas decadas eo
chama do 'duplo padrao', articulado a discussao sobre a divisao internacional
do trabalho, que e simultaneamente uma divisao dos riscos. 0 duplo padrao
significa que urn mesmo risco pode possuir padroes preventivos totalmente
distintos em paises diferentes, inclusive nas mesmas empresas multinacionais,
sendo 0 asbesto urn caso exemplar de duplo padrao ja bastante estudado
internacionalmente por autores como Barry Castleman (2002), e no Brasil por
Hermano Castro e Fernanda Gianasi (Castro, Giannasi & Novello, 2003).
No contexto da globalizas:ao, 0 conceito de duplo padrao tern sido atu-
alizado por Henri Acselrad (Acselrad, Herculano & Padua, 2004), urn dos
teoricos da justis:a ambiental no pais, ao analisar como a mobilidade do capital
tern sido pes:a-chave do capitalismo globalizado para a manutens:ao ou acen-
tuas:ao das desigualdades regionais e da injustis:a ambientaL Ao introduzir 0

conceito de 'chantagem locacional', 0 autor chama a atens:ao para 0 crescente

poder de urn capital que se globalizou enquanto seus movimentos sociais de
resistencia ainda permanecem restritos as fronteiras regionais. Atualmente, se
urn pais - ou estado da federas:ao, no exemplo da guerra fiscal existente no
Brasil - possui urn movimento social avans:ado que exige mais e melhores
condiyoes de produyao, trabalho e controle da poluiyao, uma empresa pode
ameayar se transferir para outras regioes que oferecem 'vantagens competitiva',
baseadas justamente na ausencia dessas exigencias.
E bem mais facil pesquisar e classificar regioes, setares econ6micos e
empresas vulneraveis com serias restriyoes nos investimentos de saude e segu-
ranya do que discutir e implementar medidas que reduzam este modo de
vulnerabilidade. Freqiientemente tais medidas, para serem efetivas, precisam
se desenvolver atraves de processos decisorios em maiar nive1 de poder, en-
volvendo dinamicas macrossociais e macroecon6micas que so podem ser
confrontadas atraves de novos rearranjos de poder e novas politicas publicas.
Um exemplo de alternativa local que depende da farya politica, econ6mi-
ca e institucional regional para a sua implantayao e a estrategia ja mencionada
no subitem anterior: pactuayoes para que "empresas implementem padroes de
seguranya e controle de poluiyao atraves, por exemplo, do apoio tecnico e
subsidios na concessao de emprestimos de bancos oficiais de fomento,
condicionando a concessao de apoios futuros ou participayao em licitayoes
publicas aos resultados alcanyados. Entretanto, muitas vezes as medidas locais
dependem, para sua viabilizayao, do suporte de mveis regionais mais amplos
(estaduais e federais). Por sua vez, algumas medidas de myel regional podem
ter seus resultados limitados se nao farem acompanhadas por mudanyas no
plano internacional, incluindo a cooperayao econ6mica e tecnologica entre
paises e regioes visando a uma maiar eqiiidade. Tais medidas, contudo, depen-
dem da capacidade de internacionalizayao dos proprios movimentos sociais e
ecologicos, a partir de formayao de redes sociais e outras estrategias que bus-
cam conformar uma nova forma de globalizayao social e ambientalmente
mais justa e sustentavel. Esse e 0 tema central dos fawns sociais que se tem
reunido nos ultimos anos, em especial na cidade de Porto Alegre.

A base juridica e normativa voltada ao controle dos riscos ocupacionais e

ambientais e 0 resultado de diferentes processos, como a existencia e difusao
do conhecimento tecnico-cientifico relacionado ao estado da arte da preven-
yao, assim como do conjunto de pressoes politicas e econ6micas que configu-
ram historicamente 0 risco possive1 e aceitavel. Em contextos vulneraveis,
frequentemente hit aausencia ou fragilidade de legislac;:ao adequada para a
prevenc;:ao e controle de riscos ocupacionais e ambientais, seja pela inexistencia
ou inoperancia de bases institucionais e tecnico-cientificas, seja pela escassez de
movimentos organizados e pressoes sociais dos grupos afetados.
A falta de legislac;:ao adequada sobre os riscos, junto com outras
vulnerabilidades sociais que reduzem as pressoes publicas para 0 seu controle,
permite que os investimentos economicos e as empresas responsitveis - os
pr6prios criadores de risco - tenham autonomia para se auto-regular. A auto-
regulac;:ao das empresas em contextos vulneraveis tende a estar baseada em
ciilculos de custo-beneficio e em uma racionalidade economica de curto e
medio prazo que restringem os gastos em prevenc;:ao. Isso porque, em contex-
tos vulneraveis, hit uma tendencia para a externalizac;:ao dos custos hurnanos e
ambientais dos riscos, como forc;:a de trabalho barata, mercado de trabalho
desregulamentado, falta de restric;:oes para a demissao, falta de penalizac;:ao
para empresas poluentes e com altas taxas de acidentes e doenc;:as de trabalho.
A externalizac;:ao dos riscos e a auto-regulac;:ao aurnentam a distancia entre
a melhor prevenc;:ao possivel e a efetivamente praticada. Entretanto, como
veremos no pr6ximo subitem, esse mesmo problema pode ocorrer ainda que
a base legal seja avanc;:ada, caso essa nao seja implementada. Isso acontece no
caso em que as instituic;:oes responsitveis nao sejam capazes de garantir a
implementac;:ao das leis e normas existentes. Ou ainda em casos em que leis
aprovadas descontextualizadas e sem planejamento para a sua implementac;:ao
gradual aurnentam a distancia entre 0 legal e 0 existente, 0 que e caractertstico
de contextos vulneraveis existentes no Brasil.
o fortalecimento tanto da base legal quanto da capacidade institucional volta-
da ao seu curnprimento e fundamental para a reversao desse tipo de vulnerabilidade.
Este fortalecimento demanda investimentos publicos, 0 que pode ser
inviabilizado diante de crises orc;:amentiiriase politicas de reduc;:aodo aparelho de
estado. Outta quescio delicada no processo de federalizac;:aoe descentralizac;:ao
que se encontra em urn pais cio grande como 0 Brasil e a proliferac;:ao de leis
municipais e estaduais que podem favorecer os process os de chantagern locacional
e duplo padrao no pr6prio territ6rio brasileiro diante da guerra fiscal. Este e urn
dos dilemas do desenvolvimento enfrentado, do ponto de vista legal, pela
padronizac;:ao das exigencias ambientais no conjunto do territ6rio nacional.
 Existem vanas instituic;:oesresponsaveis que regulam e controlam os riscos
em uma sociedade. Elas fazem a mediac;:ao entre politicas e marcos juridicos
globais e os niveis locais, atraves da implementac;:ao de politicas publicas, da
legislac;:aoe do aparelho de formac;:ao que capacita empresas, tecnicos, traba-
lhadores e populac;:oes a melhor enfrentarem problemas ambientais e
ocupacionais. Tais instituic;:oes podem ser governamentais, mais voltadas as
func;:oes tipicas do estado, tal qual a fiscalizac;:ao, como tambem podem ser
constituidas por diferentes corporac;:oes profissionais, instituic;:oes privadas e
do terceiro setor (as ONGs), que executam papeis legitimados pela legislac;:ao
vigente, devido ao conhecimento tecnico que possuem e a defesa dos interes-
ses de certos grupos sociais.
No caso dos riscos ocupacionais e ambientais, frequentemente existem
mUltiplas instituic;:oes publicas que desempenham diferentes atividades nos va-
rios ruveis administrativos (federal/ estadual/ municipal) e setores de governo,
notadamente os da saude, trabalho, meio ambiente, previdencia social e justic;:a.
Subordinada as diferentes esferas de governo, tais instituic;:oes desenvolvem
culturas institucionais ou padroes de funcionamento com regras explicitas ou
tacitas configuradas historicamente em distintos paises e regioes. Entender tais
culturas e padroes visando propiciar form as de superac;:ao dos conflitos e
estrategico para 0 desenvolvimento de ac;:oesintegradas, intersetoriais.
Em contextos vulneraveis, constrangimentos politicos, economicos, tec-
nicos e de recursos human os podem limitar seriamente a eficiencia e 0 ruvel de
inclusao dessas instituic;:oes.Tais restric;:oesaumentam as incertezas relacionadas
aos riscos devido a ausencia de informac;:oes, a limitac;:aodos bancos de dados
disponiveis, ou ainda as limitac;:oesna capacidade de analise dos mesmos, am-
pliando as incertezas tecnicas e metodol6gicas. Com isso, deixam de ser reali-
zados adequadamente 0 mapeamento, a analise e 0 controle das situac;:oes e
eventos de risco, especialmente os de natureza mais complexa, bem como as
informac;:oes nao saG disponibilizadas de forma adequada, em especial para
os grupos atingidos.
Mesmo com a existencia de uma base legal, e ainda que exista uma estru-
tura institucional razoavel, 0 desempenho das instituic;:oes publicas responsa-
veis pela implementac;:ao das leis e normas vigentes pode ser afetado por dina-
micas s6cio-politicas e culturais. Tais dinamicas inevitavelmente ocorrem em
qualquer sociedade, mas saG acentuadas em democracias instaveis ou regimes
autoritarios que podem obstruir:

1) 'a continuidade administrativa profissional das instituir;:oes' - devido a

mudanr;:as ou ingerencias politicas frequentes em suas direr;:oes, que
minam a base tecnica das decisoes e ar;:oes institucionais. Conflitos
politicos de interesses podem interromper programas institucionais
importantes de interesse para a sociedade, 0 que e agravado quando as
instituir;:oes saG usadas para metas pessoais e politicas indesejaveis;

2) 'a integrar;:ao de esforr;:os entre as instituir;:oes envolvidas' - a integrar;:ao

pode ser de carater 'vertical', relacionada aos niveis federal/ estadual/
municipal, ou 'horizontal', referente aos distintos setores da
administrar;:ao publica, como trabalho, saude, meio ambiente,
previdencia social, justir;:a,educar;:ao, economia, agricultura e transporte,
dentre outros. Esta integrar;:ao, atraves de politicas intersetoriais e ar;:oes
interinstitucionais, deveria ser uma estrategia importante para a redur;:ao
da vulnerabilidade institucional, ja que a fragmentar;:ao gera duplicidade,
disputas e ineficiencia, 0 que e agravado em contextos com recurs os
econ6micos e humanos escassos. A existencia de niveis de governo
administrados por partidos politicos adversarios frequentemente tem
bloqueado a<;:6es intersetoriais.

3) 'a eiist~nda de mecarusmos de participar;:ac5e controle social das politicas

e ar;:oesinstitucionais, assim como de mecanismos de informar;:ao para
todos os envolvidos' - 0 desequilibrio na participar;:ao de representante5
dos varios interesses em jogo, sem a participar;:ao ativa dos grupo5
sociais mais expostos e vulneraveis, implica prioridades enviesadas pel05
atores mais poderosos, que tendem a ser eticamente condenaveis. DeS52.
forma, prioridades e ar;:oesinstitucionais podem desprezar importante5
problemas e grupos mais vulneraveis, que permanecem 'invisiveis' para
estas instituir;:oes. Corporativismo e corrupr;:ao penetram mais facilmeme
em instituir;:oes autoritarias e sem controle social.

Uma estrategia importante de controle social e de superar;:ao das as:oe5

isoladas por setores e 6rgaos de governo tem sido a crias:ao de f6runs, COn5f:-
lhos e comissoes que possibilitem aglutinar diversos atores em torno de prc-
blemas ambientais e ocupacionais. Existem multiplos exemplos desses espa<;:Co5.
como os conselhos de saude do trabalhador no ambito do Sistema Unico de
Saude (SDS); os convenios entre varias institui<;:oespara a<;:oesconjuntas (como,
no caso do Rio de Janeiro, entre 0 Ministerio Publico do Trabalho e varias
institui<;:oes); comites intersetoriais para implementar a<;:oesespedficas sobre
certos problemas, como 0 comite do benzeno criado na decada de 1990; os
conselhos estaduais de meio ambiente; as audiencias publicas sobre
licenciamento e os comites de bacias hidrograficas.
Cada um destes espa<;:ospossui potencialidades e limites que dependerao
de varios fatores, como a real abertura para a participa<;:ao dos envolvidos, a
inser<;:aode tecnicos engajados, 0 poder deliberativo ou de influencia desses
foruns sobre as politicas, decisoes e a<;:oesdas institui<;:oes mais importantes.
Por exemplo, as audiencias publicas do setor ambiental tem sido frequente-
mente criticadas pelo carater pouco qualificado e com participa<;:ao restrita
dos envolvidos, em especial as popula<;:oes afetadas mais vulneraveis.
Para conduit, cabe mencionar 0 importante papel das institui<;:oes tecni-
co-cientificas, como universidades e corpora<;:oes profissionais, como atores
potencialmente dinamizadores e facilitadores da integra<;:aoinstitucional, atra-
yes de projetos de extensao, forma<;:aoe investiga<;:ao.A visao e os paradigmas
com que os profissionais de varias areas sao formados contribuem bastante
para que sua atua<;:aodiante de problemas ambientais ocorra de forma mais
fragmentada e descontextualizada, ou entao mais integrada e engajada com as
necessidades das popula<;:oes envolvidas. Particular mente em contextos vulne-
raveis, muitas vezes as universidades sao 0 principal, mais independente ou
mesmo unico depositario de qualifica<;:aotecnico-cientifica sobre assuntos mais
especializados em uma dada regiao, 0 que amplia sua responsabilidade na
estrutura<;:ao de problemas e apoio a movimentos sociais e institui<;:oes publi-
cas que regulam e fiscalizam os riscos. A amplia<;:ao desse potencial e uma
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contextos vulneraveis que marcam um pais como 0 Brasil.