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Diálogos Sociais

Reflexões e Experiências para a Sustentabilidade do Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas Gerais

AlineAmorim Melgaço Guimarães Ângela C. Porto Breno Gonçalves dos Santos Carlos Aberto Dayrell Carlos Eduardo Mazzetto Silva Cid Wildhagen (org.) Claudia Luz de Oliveira Francisco Carvalho Duarte Filho João Silveira d'Angelis Filho João Valdir Alves de Souza Justine Bueno Marcos Antônio Nunes Miguel Fernandes Felippe Mônica Alves Gonçalves Roberto Marinho Alves da Silva Rodrigo Bandeira de Luna

Belo Horizonte Instituto de Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas Gerais

2008

Governador do Estado de Minas Gerais Aécio Neves da Cunha Secretária de Estado Extraordinária para o Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha, do Mucuri e do Norte de Minas Elbe Brandão Diretora Geral do Idene Rachel Tupynambá de Ulhôa Vice Diretor Walter Antônio Adão Diretor de Planejamento, Gestão e Finanças José Augusto de Oliveira Diretora de Coordenação de Programas e Projetos Simone Maria Alves Pereira Diretor Regional do Norte de Minas Paulo Almeida Filho Diretor Técnico do Norte de Minas Edson Ferreira do Couto Diretora Regional do Vale do Jequitinhonha Margareth Fátima Dias Durães Diretora Regional do Vale do Mucuri Patrícia Rocha Pinheiro Corrêa Coordenador Editorial da Série “Diálogos Sociais” Cid Dutra Wildhagen Secretária do Projeto Mariana Ferreira Colaboradores Daniella Silva Ribeiro Nahissa Harumi Assessoria de Comunicação Social Andresa Resende Projeto Gráfico Tratos Culturais Normalização Bibliográfica Fernando Corrêa Bolognini Revisão Ortográfica Joana Pinto Wildhagen Projeto Editorial Eficaz Comunicação & Marketing Editora Instituto Mineiro de Gestão Social - IMGS

Apoio Institucional Fundação de Auxílio à Investigação e ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico Sustentado - FUNDECIT

Realização do Sistema SEDVAN/IDENE Rua Rio de Janeiro, 471, 12º andar - Centro. Cep: 30160-040 - Belo Horizonte - MG www.idene.mg.gov.br www.bibliotecaidene.org

Diálogos Sociais:

Reflexões e Experiências para a Sustentabilidade do Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas Gerais

1ª edição

para a Sustentabilidade do Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas Gerais 1ª edição Belo Horizonte

Belo Horizonte

2008

Organização:

Cid Dutra Wildhagen

Editoração Eletrônica:

Eficaz Comunicação & Marketing Avenida Francisco Sales, 329 - Salas 207/208

Floresta

CEP: 30150-220

Belo Horizonte

MG

Brasil

PABX: (0XX31) 3074-6122 e-mail: eficaz@eficazcomunicacao.com Capa: Adaptado de: www.idene.mg.gov.br

Normalização Bibliográfica:

Fernando Corrêa Bolognini

Impressão:

Sografe Editora e Gráfica Ltda. Rua Alcobaça, 745 - São Francisco - Belo Horizonte/MG

Tiragem:

1.000 exemplares

Edição e Distribuição:

Instituto Mineiro de Desenvovimento do Norte e Nordeste de Minas Gerais Rio de Janeiro, Nº 471 - 10º andar - Centro - CEP : 30.160-040 Belo Horiznte - Minas Gerais - Brasil Telefone: 51 (31) 3279-8500 / 3279-8510 © Todos os direitos reservados

Ficha Catalográfica:
Ficha Catalográfica:

Obs.: Os textos não refletem necessariamente a posição do Instituto Mineiro de Desenvovimento do Norte e Nordeste de Minas Gerais.

PREFÁCIO

Diminuir a distância entre o governo e a população, por meio de um aumento significativo dos investimentos nas áreas sociais. Diminuir a distância entre as diversas regiões de Minas, estimulando o desenvolvimento de um Estado mais solidário. Diminuir as diferenças entre as pessoas, criando e democratizando oportunidades. Foram essas as premissas para a criação da Secretaria de Estado Extraordinária para o Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha, Mucuri e do Norte de Minas (SEDVAN). Porém, como seria organizar políticas públicas, que fossem capazes de motivar as pessoas, estimular e motivar os cidadãos a participar politicamente em um contexto de fragmentação e desigualdade social? Este questionamento conduziu a uma outra reflexão: qual política econômica a ser organizada pelo Governo de Minas Gerais, no território Norte-Nordeste mineiro, capaz de ampliar a percepção, centrada apenas no aumento da renda, e que fosse capaz de ampliar as oportunidades da população?

A intervenção direta do Estado, por meio desse novo ator político, a SEDVAN, reconhecendo as “privações existentes” na região, conforme vários indicadores sociais, representou um passo decisivo, e significou a primeira experiência de um governo estadual em que um órgão público está inteiramente voltado para o desenvolvimento territorial.

Com base nessas questões, buscando cumprir as prioridades definidas pelo governo estadual, elegemos a governança social, conceito em construção, definido como processo que promove um ambiente social de diálogo e cooperação, com alto nível de democracia e conectividade, estimulando a constituição de parcerias entre muitos setores da sociedade, por meio do protagonismo do cidadão. A democracia, dessa forma, é um ideal comunitário, não uma abstração, algo distante das pessoas. É na comunidade que os indivíduos e os grupos podem comunicar-se, interagir e compartilhar suas atividades e conseqüências.

A partir desse conceito, ficou estabelecido o “diálogo social”

- ferramenta na busca da convergência de idéias e sugestões, em

questões estruturais e remoção de entraves para a construção de um projeto de desenvolvimento das regiões de abrangência. São princípios norteadores de uma política de “justiça social” que fortemente relacionam-se e, ao se aproximarem, potencializam seus resultados, e compõe o eixo principal dos programas e projetos organizados em toda a região.

Inauguramos, com essa publicação, a série – Diálogos Sociais

- que tem com objetivo ajudar a construir, na teoria e na prática, uma

sólida cultura política de gestão participativa e temas contemporâneos sobre a região. Esta ação vem sendo realizada por meio de uma série de conferências de pensadores das áreas da sociologia rural, economia regional, meio ambiente, gestão social, inovações tecnológicas, cultura e educação popular. As conferências buscam afirmar uma visão do desenvolvimento territorial, indicação de rumos, orientações e posicionamentos sobre os desafios para a construção de um projeto emancipador. Tudo isso, respeitando a transdisciplinariedade, ultrapassando o domínio da visão única.A “ética transdisciplinar” recusa toda a atitude que rejeita o diálogo e a discussão, de qualquer origem, seja de ordem ideológica, científica, religiosa, econômica, política ou filosófica. Porque não pode existir uma Secretaria de Governo, que leva o nome de nossa região, se não se respeitar, com convicção, a cultura, as práticas e os sonhos daqueles que dão cor e vida aos Vales e ao Norte de Minas. Esta é a nossa maior riqueza: a nossa cultura, nossa força e esperança na vida, a cor que colocamos em tudo que fazemos.

Belo Horizonte, dezembro de 2008

Secretaria de Estado Extraordinária para o Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha, Mucuri e do Norte de Minas (SEDVAN).

APRESENTAÇÃO

Cid Wildhagen*

Com o objetivo de disseminar a difusão do conhecimento gerado por pensadores, intelectuais, pesquisadores e especialistas sobre temas de relevância para as regiões Norte e Nordeste de Mi- nas Gerais, lançamos a série Diálogos Sociais: Reflexões e Expe- riências para a Sustentabilidade do Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas Gerais.

As complexidades desta região se revelam numa imensa diversidade cultural percebida em tudo de artificial produzido: arte- sanato, arte popular, música, literatura e dramaturgia.

Sob o ponto de vista social, existe uma enorme teia que envolve comunidades desiguais de acampados e assentados de re- forma agrária, assalariados rurais, produtores familiares (parceiros, meeiros, posseiros e arrendatários), proprietários rurais minifundistas, populações tradicionais (ribeirinhas, pescadores artesanais, quilombolas), garimpeiros, povos indígenas, atingidos por barragens, comunidades extrativistas, entre outros, além de cidades modernas. As desigualdades sociais resultam das relações contraditórias, refle- tidas na apropriação e dominação originadas na forma de ocupação e colonização destas regiões.

O emaranhado de demandas que ele apresenta, estão a exigir a construção interdisciplinar de saberes que sejam capazes de responder muitas questões. Como conhecer e como agir nessa rea- lidade? Quais os significados e identidades deste território? Que de- bates estão nele contidos? Como perceber as opções para a

*Cid Wildhagen é historiador e atua como Ar ticulador Territorial no Instituto de De-

senvolvimento do Norte e Nordeste de Minas.

Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável e do Conselho Estadual de

Coordenação Cartográfica.

É membro da Câmara Técnica do

sustentabilidade de seu desenvolvimento? Como escolher caminhos? Um conhecimento que envolva a construção dos saberes por meio de diálogos sociais, certamente! Um conhecimento complexo que lança o desafio do desenvolvimento de novos modos de conhecer:

este é o caminho que esta publicação, primeira de uma série, propõe.

Os textos que compõe este primeiro número foram origi- nalmente produzidos para o ciclo de conferências “Em busca do de- senvolvimento regional: principais desafios e compromissos”, coor- denado pelo sistema SEDVAN/IDENE. As palestras foram realiza- das em Montes Claros, Diamantina, Corinto e Belo Horizonte, com o apoio da Fundação de Auxílio à Investigação e ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico Sustentado (FUNDECIT), Universidade Estadual de Montes Claros (UNIMONTES), Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri (UFVJM), Comitê de Convi- vência com a Seca, Associação dos Municípios da Microrregião do Médio Rio das Velhas (AMEV) e do Instituto Mineiro de Gestão Social (IMGS).

O artigo de Aline Amorim Melgaço Guimarães, que abre a coletânea se situa no campo analítico do pensamento social brasilei- ro. Revela a importância da democracia como uma forma de gover- no que atue na responsabilidade social para com os diferentes seg- mentos que possui, pensando a diversidade pautada pela inclusão e promoção dos diversos grupos sociais, principalmente aqueles que se encontram sub-representados, especialmente minorias ou grupos atingidos por diferenças estruturais. Destaca a formatação do novo pacto federativo, firmado a partir da Constituição de 1988, e que se refere à desconcentração de poderes do Executivo nacional em prol dos estados e municípios, tendo como perspectiva uma maior abertu- ra e proximidade da sociedade em relação aos gestores locais. A seguir, faz uma reflexão sobre a prática pública e seus impasses reais, no que diz respeito aos problemas enfrentados com relação a construção de práticas cotidianas entre os atores políticos. Nesse cenário, a municipalização é abordada diante do difícil processo de compartilhamento de decisões entre representantes do executivo lo- cal e sociedade civil, conforme estabelecido constitucionalmente, nos

Conselhos Gestores Municipais de

Políticas Públicas. Aspectos e experiências, positivas e negativas,

são analisados indicando rumos a serem perseguidos na busca de maior envolvimento da sociedade civil neste processo de participa- ção política e desenvolvimento social.

O pesquisador Rodrigo Bandeira de Luna apresenta o “Mapa

de Potencialidades Econômicas das Regiões Norte e Nordeste de Minas” com o propósito de examinar e avaliar as contribuições que pode trazer para o estudo e o entendimento mais aprofundado da rea- lidade da economia dos 188 municípios que compõem a região.A par- tir dos resultados das pesquisas, que foram elaboradas em diversas bases de dados, este trabalho busca apreciar em que medida as sub- regiões e cada município desta região, sabidamente deprimida, reser- vam potenciais de crescimento econômico nos diversos setores da sua economia. Esta análise salienta que, apesar da difícil realidade vivida pelos seus mais de 2,8 milhões de habitantes, o Norte e o Nordeste mineiro guardam um inexplorado potencial de aumento da produtivida- de econômica baseado no estudo dos indicadores dos municípios limítrofes, da mesma microrregião. Além disso, observa-se que a mai- or contribuição que pode advir do presente estudo é a disponibilização destas informações por meio de um sistema capaz de combiná-las, por meio de tabelas, gráficos e mapas, para a utilização de gestores públi- cos, empresários, produtores rurais e agentes sociais com foco no de- senvolvimento integral da região dos Vales do Jequitinhonha, Mucuri, São Mateus e Norte de Minas.

espaços construídos para tal

O artigo “Políticas de Incentivo para o Desenvolvimento

Regional”, assinado pelos economistas Francisco Duarte Filho e Ângela Porto, lança a seguinte indagação: planos e políticas regio- nais são de fato necessários e desejáveis para orientar o processo de desenvolvimento? A resposta é afirmativa: malgrado os resultados

obtidos ao longo de várias décadas, no caso mineiro e de outras regi- ões brasileiras, uma política regional com recursos efetivos e programaticamente direcionados, continua pertinente. Ampliando essa questão, os autores dizem que, no caso de Minas Gerais, apesar de, historicamente, reunir experiências de políticas de desenvolvimento

regional de considerável importância, seus efeitos acabaram por pri- vilegiar regiões que apresentavam potenciais de competitividade fa- voráveis ao incremento do setor produtivo. Esta situação conduziu à concentração das atividades em alguns centros mais bem equipados em termos de infra-estrutura sócio-econômica, agravando o cenário de pobreza e de desigualdade nas regiões desatendidas.

No tocante às áreas mais carentes do Estado, notadamente, as regiões do Jequitinhonha/ Mucuri e do Norte de Minas, é desejá- vel e mesmo exeqüível, na opinião dos economistas, a formulação de propostas de estratégias deliberadas, baseadas em instrumentos de apoio financeiro que, ao lado de objetivos e ações claramente defini- dos, venham colocar a questão regional de forma efetiva como meta integrante dos planos, estratégias, objetivos e ações para o desenvol- vimento econômico do Estado. Assim, ganha relevância a proposi- ção de constituição de um Fundo de Desenvolvimento Regional. Este instrumento deve ser capaz de conferir por meio de suas políticas e objetivos, condições de atratividade de investimentos produtivos e de infra-estrutura às regiões ou municípios menos favorecidos do Esta- do, prioritariamente aqueles com índices de IDH abaixo da média estadual, em especial nas regiões mencionadas anteriormente.

O artigo do pesquisador Roberto Marinho Alves da Silva, “Políticas Públicas para Convivência com o Semi-Árido”, realiza uma importante prospecção sobre o tema. A partir da revisão da literatu- ra e dos estudos documentais sobre o Semi-Árido, recupera a cons- trução dos processos de formulação dos pensamentos sobre esta realidade. Superando a visão do “combate à seca e aos seus efei- tos”, que predominou durante quase todo o século XX, apresenta os fundamentos da sustentabilidade do desenvolvimento.A proposta da “convivência com o Semi-árido”, superando a abordagem anterior, vem se caracterizando como uma perspectiva cultural orientadora de um desenvolvimento cuja finalidade é a melhoria das condições de vida e a promoção da cidadania. Embora esteja ainda em proces- so de formulação, suas propostas procuram a harmonização entre a justiça social, a prudência ecológica, a eficiência econômica e a ci- dadania política no Semi-árido. O artigo faz uma leitura dessa reali-

dade, e, principalmente, descreve os avanços relacionados às tecnologias hídricas apropriadas para o Semi-árido, como abasteci- mento de água, gestão comunitária de mananciais hídricos, manejo da vegetação nativa, alternativas de silagem e criação de pequenos animais, dentre outras práticas de sustentabilidade.

O professor Carlos Eduardo Mazzetto Silva abre um uni-

verso de reflexões a respeito do choque da modernidade do desen- volvimento com as tradições dos pequenos lugares, povos e cultu- ras da região. O seu instigante artigo “Envolvimento Local e

Territorialidades Sustentáveis” aponta para os problemas causa- dos pelo ideário desenvolvimentista da década de 50, e a “inven- ção” do subdesenvolvimento, teoria que, segundo o autor, repre- senta as limitações impostas ao mundo periférico à área central da “economia mundo” (EUA e Europa) pela divisão internacional do trabalho com o desenvolvimento capitalista no pós-guerra. Exemplifica esta noção com a “invasão do sertão pela monocultura

e a perda do controle social-territorial, como também as implica-

ções da identidade sertaneja e geraizeira”. Questiona conceitos como a vida de subsistência, que o rico ocidente interpreta como pobre. Ao contrário, de acordo com o pesquisador, a economia na- tural baseada em subsistência, garante uma alta qualidade de vida, se considerarmos o acesso à alimentação, uma consistente identi- dade cultural e social e um sentido de vida às pessoas. Convida-

nos a “reinventar” e criar idéias para gerar impulsos que contribu- am para que as populações locais possam manter ou construir a sustentabilidade de seus territórios.Aponta a perspectiva endógena:

o envolvimento local e o protagonismo camponês para a superação

dessas dificuldades, e a produção agroecológica e o manejo sus-

tentável como meio de produção adequados.

O Coordenador Técnico do Centro de Agricultura Alterna-

tiva (CAA) e Mestre em Agroecologia do Desenvolvimento Susten- tável, João S. D'Angelis Filho, juntamente com outros colaboradores, chama a atenção, no artigo “Agricultura Familiar: Importância Eco- nômica e Novos Caminhos para sua Sustentabilidade”, para o seg- mento como vetor para a dinamização econômica dos municípios.

Estudos recentes reconhecem uma economia movimentada por com- plexas redes de relações e experiências que os autores denominam de “economia invisível”. Situa como exemplo a agricultura familiar do Alto Rio Pardo, que abriga a maior área plantada de cana-de- açúcar da região (mais de 2.000 hectares), que permite produzir algo em torno de 10 milhões de litros de cachaça. No entanto, o registro de cifras irrisórias na arrecadação de ICMS: de R$500,00 e R$1000,00 reais nos anos 2003 e 2004, respectivamente, sinalizam um imenso campo de atividade econômica que permanece invisível. Uma inter- pretação imediata desse fato deve-se a aplicação rigorosa da legisla- ção fiscal e sanitária que não deixa permanecer na região nenhuma cachaçaria. Assim, a sustentação econômica da população local fica ancorada sobre uma frágil estrutura institucional. De acordo com D'Angelis e equipe, faltam políticas de apoio ao setor para sua dinamização. O artigo chama a atenção para a busca de referências para construção de novos cenários, inspirados nas experiências pú- blicas e da sociedade, capazes de retirar a agricultura e as economi- as locais da condição de fornecedoras de mercadorias de primeira geração, de baixo valor agregado, para inseri-las na economia da informação ou no chamado mercado emergente dos “valores de exis- tência”, como fornecedoras de mercadorias de quarta geração por meio do valor agregado ao conhecimento tradicional.

O professor João Valdir Alves de Souza apresenta, em seu artigo “Pedagogia da Alternância: Uma Alternativa Consistente de Escolarização Rural?”, a organização da Escola Família Agrícola (EFA) no âmbito do território mineiro e, em destaque, a experiência da EFA de Turmalina, suas práticas e efeitos para a região. A partir de uma síntese, demonstra os quatro pilares que caracterizam e “sus- tentam” esta experiência didático-pedagógica: as associações mantenedoras da EFA, a Pedagogia da Alternância, a formação in- tegral do aluno e o desenvolvimento local sustentável. Na EFA surge a reflexão, questionamentos, análises, sínteses, aprofundamentos e generalizações. A vida do aluno no seu meio, experiências e pesqui- sas, observações e questionamentos adquirem relevância como um eixo do processo ensino-aprendizagem. De acordo com o autor, não há dúvida de que se trata de uma experiência que não pode mais ser

desconsiderada em sua concepção, suas práticas e seus efeitos, so- bretudo, quando se busca uma alternativa de escolarização adequa- da ao meio rural de regiões de baixo desenvolvimento econômico.

O livro se conclui por uma análise minuciosa sobre o “Desmatamento na Bacia do Mucuri em Minas Gerais: Histórias e Processos Recentes”, competente trabalho organizado pelos geógrafos Miguel Fernandes Fellippe, Marcos Antônio Nunes e a pesquisadora Justine Bueno. Narra a história de ocupação da bacia do Mucuri, marcada pela exuberante retirada da cobertura vegetal original, os processos ocorridos nos séculos passados e que deixa- ram cicatrizes na paisagem que ainda hoje podem ser vistas.Alertam para um necessário esforço coletivo entre o governo, organizações não-governamentais e população para que a bacia do Mucuri tenha primazia nos projetos que resultem na recomposição de suas matas nativas, tendo em vista que os recursos florestais e as terras relacio- nadas com eles devam ser manejados para suprir as necessidades sociais, econômicas, ecológicas, culturais e espirituais das gerações presentes e futuras.

BREVE INFORME SOBRE O SISTEMA SEDVAN-IDENE

Criada em caráter extraordinário pela Lei Delegada nº. 49, de dois de janeiro de 2003, e continuada pela Lei Delegada nº. 112,

de vinte e cinco de janeiro de 2007, a Secretaria Extraordinária para

o Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri e do Norte

de Minas SEDVAN é uma ação política ousada que visa combater às desigualdades regionais. Em vinculação direta com o Instituto de Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas Gerais IDENE, sua missão está assim definida: articular, coordenar e deliberar junto aos agentes econômicos, institucionais e sociais a implementação e gestão participativa de programas e projetos, que assegurem o pro- cesso de desenvolvimento social e econômico dos Vales do Jequitinhonha, do Mucuri, do Rio São Mateus, Região Central e Nor- te de Minas, considerando o conhecimento acumulado dos agentes locais, respeitando suas características e promovendo a transforma- ção das suas potencialidades em riqueza para a região. A área de abrangência do sistema SEDVAN-IDENE é um espaço equivalente

a 37% da área do Estado de Minas, atuando em 188 municípios,

onde habitam 2.828.480 pessoas, ou 16% da população mineira

(IBGE-2000).

SUMÁRIO

1. Participação social e políticas públicas: novos rumos para a cons- trução de políticas emancipatórias

19

Aline Amorim Melgaço Guimarães

2. Mapa de potencialidades econômicas das regiões do Norte e Nor- deste de Minas Gerais: onde está escondido o ouro

45

Rodrigo Bandeira de Luna

3. Políticas de incentivos para o desenvolvimento regional

75

Ângela C. Porto e Francisco Carvalho Duarte Filho

4. Políticas públicas para convivência com o semi-árido

107

Roberto Marinho Alves da Silva

5. Envolvimento local e territorialidades sustentáveis: desvelando a desterritorialização do desenvolvimento

173

Carlos Eduardo Mazzetto Silva

6. Agricultura familiar: importância econômica e novos caminhos para

a

sustentabilidade

205

Claudia Luz de Oliveira, Breno Gonçalves dos Santos, João Silveira d'Angelis Filho e Carlos Aberto Dayrell

7. Pedagogia da Alternância: uma Alternativa Consistente de Escolarização Rural?

225

João Valdir Alves de Souza e Mônica Alves Gonçalves

8. Desmatamento na bacia do Mucuri em Minas Gerais: causas histó- ricas e processos recentes

251

Miguel Fernandes Felippe, Marcos Antônio Nunes e Justine Bueno

1 PARTICIPAÇÃO SOCIAL E POLÍTICAS PÚBLICAS: NOVOS RUMOS PARA A CONSTRUÇÃO DE POLÍTICAS EMANCIPATÓRIAS
1
PARTICIPAÇÃO SOCIAL E POLÍTICAS
PÚBLICAS: NOVOS RUMOS PARA A
CONSTRUÇÃO DE POLÍTICAS
EMANCIPATÓRIAS

Aline Amorim Melgaço Guimarães *

1. Apresentação

A presente conferência faz parte de um ciclo de reflexões que tem como objetivos elaborar propostas de desenvolvimento territorial, indicar rumos, orientações e posicionamentos sobre os desafios para a construção de políticas emancipatórias capazes de promover desenvolvimento e inclusão social.

Inicialmente, ela aborda uma importante discussão a res- peito de profundas críticas ao modelo democrático minimalista, o qual teria se tornado hegemônico com o processo da restauração democrática na Europa, a partir do século XVIII. Em contraposição a este modelo, o século XX apresenta outras dis- cussões teóricas importantes. Tais discussões, que vêm sendo abordadas internacionalmente, ressaltam a importância de se re- fletir a respeito da construção democrática, chamando atenção para aspectos negligenciados pelo modelo minimalista. Atenta, ainda, para a necessidade de se pensar sobre o processo de cons- trução democrática principalmente em países que apresentam grandes disparidades sociais, étnicas, culturais e econômicas. Para tanto, é necessário o uso de modelos que sejam, ao mesmo tem-

*Mestre em Ciências Sociais pela UFRN (2006), graduada em Ciências Sociais pela UFMG (2003), Atualmente é professora convidada do Departamento de Ciência Políti- ca, da Universidade Federal de Minas Gerais, onde leciona no curso de Especialização em Políticas Públicas, professora titular da Universidade Presidente Antônio Carlos, professora da Universidade José do Rosário Vellano, da Faculdade de Sabará e profes- sora titular do Centro de Ensino Superior de Itabira. Este texto é a transcrição de conferência apresentada na UNIMONTES, Montes Claros, em 19 de agosto de 2008,

po, realmente representativos destas diversidades e também ca- pazes de construir políticas públicas a partir de um maior envolvimento e participação social neste processo.

O objetivo desta abordagem é trazer a discussão da teoria

democrática contemporânea para o contexto da nova formatação democrática nacional, que tem início nos processos de disputa e con- flitos que envolveram a construção da Constituição de 1988. Dessa forma, novos formatos de desenvolvimento de políticas públicas fo- ram configurados, diante do novo pacto federativo assumido, cujo destaque foi o fortalecimento das instâncias subnacionais de gover- no, quais sejam, estados e municípios.

A municipalização é abordada, em especial, diante da aná-

lise do processo complexo de compartilhamento de decisões entre representantes do executivo local e sociedade civil nos espaços construídos para tal, Conselhos Gestores Municipais de políticas públicas (obrigatórios): Assistência Social, criança e adolescente, educação, trabalho e saúde. São abordados alguns dos aspectos que mais têm sido observados na difícil tarefa de envolvimento da sociedade no processo de deliberação efetiva a respeito das políti- cas públicas, em conjunto com os representantes do executivo lo- cal. Alguns dos aspectos e experiências positivas e negativas são analisados, com o intuito de indicar rumos a serem perseguidos nesse processo.

Por último, pretendeu-se apontar novos rumos para a cons- trução de políticas democráticas e emancipatórias, assinalando algu- mas alternativas possíveis a serem trabalhadas a partir do envolvimento de diferentes segmentos da sociedade para um maior empoderamento social, a fim de que este se reflita sobre mudanças na cultura política local. Para que o embate político ocorra a partir do real compartilhamento decisório entre Estado e Sociedade é necessário que aquele atue na construção de um estoque de capital social, tor- nando a sociedade mais capaz de se posicionar e apresentar seus interesses frente às propostas e projetos políticos oferecidos pelos representantes do executivo local.

2. Democracia Inclusão e Participação Social: muito além do minimalismo

Observa-se no cenário internacional do século XX, princi- palmente no período que vai do final da Segunda Guerra Mundial e durante todo o período da Guerra Fria, a forte ascensão da proposta democrática. Mais do que isto, trata-se de uma aspiração pela de- mocracia enquanto melhor forma de governo. Por outro lado, tem-se a proposta que se torna hegemônica, um modelo com fortes restri- ções da participação e da ampliação da soberania popular. Tal proje- to democrático tem seus fundamentos em torno da idéia de que a democracia seja exclusivamente um procedimento eleitoral com a finalidade de formar governos (Shumpeter, 1983).

Tendo em vista a forte ascensão da proposta minimalista de democracia e a perspectiva hegemônica sobre a qual se impôs, principalmente, entre as democracias desenvolvidas a partir do perí- odo pós-segunda guerra, colocou-se o problema da incapacidade deste modelo democrático refletir sobre a qualidade do governo que pro- moveria. Isso acontece, mais notadamente, a partir de meados dos anos setenta, quando há um início do período caracterizado como a “terceira onda de democratização”.

Quanto mais se insiste na fórmula clássica da democracia de bai- xa intensidade, menos se consegue explicar o paradoxo de a ex- tensão da democracia ter trazido consigo uma enorme degrada- ção das práticas democráticas. Aliás, a expansão global da demo- cracia liberal coincidiu com uma grave crise desta nos países centrais onde mais se tinha consolidado uma crise que ficou co- nhecida como a da dupla patologia: a patologia da participação, sobretudo em vista do aumento dramático do abstencionismo; e a patologia da representação, o fato de os cidadãos se considera- rem cada vez menos representados por aqueles que elegeram. (Santos, 2001, p.42).

Também é nesse período da “terceira onda de democrati- zação”, que a perspectiva de um modelo de democracia participativa começa a ganhar força. Há uma necessidade de discussão a respei-

to da qualidade da democracia, da inclusão social nas deliberações públicas diante dos problemas que Santos (2001) classifica como a “patologia da representação”. Tal fenômeno tem propiciado a exclu- são de diversos grupos sociais, como mulheres, homossexuais, ne- gros, entre outros, da vida política, já que eram escassas as políticas de reconhecimento das minorias na sociedade.

Diante desta discussão, faz-se importante refletir a respei- to do processo de reconstrução da democracia no Brasil, que têm início a partir da elaboração da Constituição de 1988, a fim de refletir

a respeito do modelo democrático estabelecido institucionalmente,

assim como suas implicações no que se refere às práticas democrá-

ticas cotidianas.A Constituição de 1988, trata-se do marco institucional de um processo o qual ainda se apresenta em construção. Neste sentido, trata-se de uma reflexão a qual considera a democracia como sendo um valor, mas não em si mesma. A democracia como uma boa forma de governo, mas que precisa ser problematizada e repensada

a fim de proporcionar aos diversos e diferentes grupos e segmentos sociais, melhores condições de vida em sociedade.

Propõe que o processo inicial de institucionalização das regras democráticas trata-se apenas de um primeiro passo rumo à construção de qualquer governo democrático. A concepção de de- mocracia minimalista, a qual considera a democracia como sendo um procedimento para a seleção de lideranças através de eleições competitivas, pelo povo que governam, não deve ser uma justificati- va satisfatória para a escolha desta forma de governo.

Trata-se do ponto inicial de construção de um governo demo- crático aquele país em que o líder político foi escolhido a partir de elei- ções periódicas, honestas e imparciais, através de votos, após uma livre concorrência entre os demais candidatos tendo toda a população adulta livre direito de participar de tal processo. A partir daí, o governo passa a lidar com questões que envolvem práticas anteriores ao momento de institucionalização das regras democráticas, que irão ser percebidas nas práticas cotidianas, percebidas a partir de uma tensão entre cultura polí- tica autoritária e regras democráticas. (Avritzer, 1995).

Entretanto, não se trata de pensar um formato de ruptura com o modelo de representação político-eleitoral tradicional, nem são estas as proposições teóricas feitas por autores que propõem a partici- pação da sociedade no processo de construção da democracia (Avritzer, 1996; Santos, 2001; Young, 2000; Benhabib, 2002 1 ). O objetivo é ape- nas propor algo novo ao modelo minimalista de representação, obser- vando-se os limites que este apresenta, diante da sua incapacidade de representação de diversos segmentos e grupos que se encontram ex- cluídos da participação política e o fato de não se verem, nem se sen- tirem representados pelos seus “representantes” legais-formais.

No presente trabalho observa-se a importância de se pensar na democracia não como um simples procedimento que tem como pre- ocupação apenas a observância das garantias e instituições formais de- mocráticas. Acredita-se, antes, na importância da mesma como uma forma de governo que tenha como ponto fundamental a preocupação com a qualidade das políticas produzidas, assim como da democracia vivenciada pelos seus cidadãos. A democracia proposta seria, portanto, uma forma de governo que possua responsabilidade social para com os diferentes segmentos que agrega, pensando na diversidade pautada pela inclusão e promoção dos diversos grupos sociais, principalmente aqueles que se encontram sub-representados, especialmente minorias ou grupos atingidos por diferenças estruturais. (Santos, 2001;Young, 2000).

3. A Reconstrução Democrática Nacional: Descentralização e Participação Social

O processo de redemocratização nacional partiu de um longo processo de negociação de poderes, o qual se concretizou na Constituin- te de 1986. Diversos setores da sociedade civil organizada, setores da burguesia emergente e os diferentes segmentos da esquerda nacional, representada fortemente na figura do MDB (o qual se fortalecia en- quanto oposição parlamentar), se fizeram presentes neste importante momento para a redemocratização nacional. (Guimarães, 2008).

1 Trata-se dos autores em discussão no presente trabalho, embora diversos outros autores trabalhem com esta perspectiva participativa e inclusiva.

Tais segmentos sociais foram essenciais no envolvimento com o processo de luta democrática e tiveram um peso significativo para pressionar os militares e todo o grupo de aliados civis, em prol da garantia de que a consolidação das instituições democráticas fos- se pautada por uma perspectiva descentralizante e participativa, ten- do em vista a história política nacional ter se caracterizado, mesmo em momentos democráticos, pela centralização decisória e pela ex- clusão de diversos setores da sociedade da participação política.

A redemocratização nacional deve ser analisada enquanto uma lenta transformação, em que instituições democráticas convi- vem com uma cultura política não-democrática, ou até mesmo en- quanto um misto de duas culturas contraditórias. A consolidação de- mocrática consiste, neste sentido, na consolidação de práticas políti- cas democráticas entre os atores políticos nos espaços do Estado e da sociedade civil. (Avritzer, 1995). Tal processo é um longo cami- nho a ser percorrido.

Faz-se importante perceber, inicialmente, alguns aspectos de mudança no plano institucional, para, em um segundo momento, refletir a respeito da prática pública e seus impasses reais, no que diz respeito a alguns dos problemas enfrentados com relação a uma nova forma de construção de práticas cotidianas entre os atores políticos. Trata-se de analisar a forma como o enfrentamento do compartilhamento de decisões entre Estado e sociedade vem ocor- rendo na prática cotidiana, no que tange às mudanças na legislação as quais inseriram esta inovação na gestão das políticas públicas no âmbito dos três níveis da federação.

3.1. Descentraliação

Observa-se que a Constituição de 1988, assim como al- gumas emendas posteriores, tem como aspectos fundamentais a introdução de uma proposta descentralizadora de poderes políticos e econômicos, bem como uma abertura à participação política, por parte da sociedade civil, na deliberação de políticas públicas. (Gui- marães, 2008).

No que se refere à descentralização, esta pode ter diferen- tes significados:

1-Deslocamento da capacidade de decidir e implementar políticas para instâncias subnacionais;

2- Transferência para outras esferas de governo da implementação e administração de políticas definidas no plano federal;

3- Passagem de atribuições da área governamental para o setor privado.

Na presente discussão, faz-se importante dar destaque às duas primeiras possibilidades descentralizadoras, pois elas incidem diretamente na discussão a respeito da formatação do novo pacto federativo firmado a partir da Constituição de 1988, o qual se refere à desconcentração de poderes do Executivo nacional em prol dos estados e municípios, tendo como perspectiva política, além da desconcentração de poderes políticos e econômicos, uma maior aber- tura e proximidade da sociedade em relação aos gestores locais.

As causas do modelo descentralizador observado no novo quadro federativo nacional têm por fundamento, duras críticas ao passado centralizador sob o qual se fortaleceu o modelo unionista- autoritário durante os períodos de ditadura vivenciados no país. No contexto da discussão a respeito da redemocratização nacional, a descentralização política e fiscal torna-se sinônimo de democracia, tendo em vista a idéia de que haveria uma maior possibilidade de controle e participação da sociedade sobre as decisões políticas por estas serem tomadas em âmbito local. Além disso, observam-se cor- relações entre descentralização e maior transparência na gestão das políticas públicas, além de críticas em relação à ineficiência e inefi- cácia do modelo centralizador das mesmas.

Neste sentido, as teses que se desenvolveram a propósito das dificuldades de um Estado centralizador formular respostas ade- quadas a determinadas demandas políticas são de base fiscal, políti- ca e racional.

O argumento da crise fiscal está assentado na incapacida-

de financeira do Estado de atender a todas as demandas da socieda- de, sendo que estas seriam provenientes de diferentes focos de inte- resse e, desta forma, inconciliáveis. Esta crise seria observável a partir de vários problemas enfrentados, tais como: déficits orçamen- tários, poupança pública baixa e muitas vezes negativa, deterioração do crédito do Estado e também em déficit de credibilidade do mes- mo. (Zauli, 1999).

A tese da sobrecarga de demandas propõe que o Estado

centralizado estaria submetido a uma alta taxa de demandas, soma- da ao problema da crise fiscal, o que surte efeito na implementação das políticas.Assim, devido a uma suposta sobrecarga de demandas, o Estado teria dificuldades em absorver aquelas da sociedade e, des- ta forma, não seria capaz de atender às reais necessidades da popu- lação através da implementação de políticas sociais.

A tese da crise de racionalidade refere-se a todo este pro-

cesso de crescente dificuldade do Estado em formular respostas adequadas às demandas dos diferentes atores sociais, crise esta que se expressaria na incapacidade governamental de implementação de respostas necessárias, capazes de justificar o sistema enquanto tal. (Zauli, 1999).

Este argumento de uma crise de racionalidade culminaria em uma crise de legitimidade do sistema político centralizado, gerando, por sua vez, certo consenso sobre a necessidade de descentralização de políticas do executivo federal em prol dos estados e municípios. Desta forma, desenvolve-se o argumento altamente disseminado, em vista do momento de redemocratização do país, de que a formulação e implementação de políticas em bases regionais, locais, por intermédio da sociedade civil organizada, permitiriam uma melhor resposta às demandas sociais dos diferentes setores da sociedade. Este argumen- to se fundamenta em uma concepção participativa ou deliberativa de democracia, a qual aponta para o direito da sociedade civil de partici- par das decisões que se referem aos tipos de serviços e à forma como estes serão prestados pelo Estado.

Faz-se importante destacar a “revolução descentralizadora” promovida pela Assembléia Constituinte (87/88): “A Constituição de 88 definiu um novo arranjo federativo, com significativa transferência de capacidade decisória, funções e recursos do governo nacional para os estados e, especialmente, para os municípios”.(Almeida, 1995, p.92)

No entanto, esse processo de transferência de funções e recursos não ocorreu instantaneamente; mas vem se desenvolvendo ao longo dos anos. A Constituição não teria sido clara ao estabelecer as competências dentre os entes federativos. Ao contrário, teria es- tipulado aproximadamente trinta funções concorrentes entre os três entes federativos, União, estados e municípios, sendo boa parte de- las na área social. Desse modo, observa-se a importância, na contemporaneidade, de ações políticas por parte do executivo fede- ral, a fim de que se possam definir as atribuições específicas e as áreas de cooperação entre as demais esferas do governo. (Almeida, 1995, p.92).

Os problemas enfrentados em relação à concretização das disposições contidas na Constituição, o papel da União tem sido de fundamental importância no desenvolvimento de mecanismos para a promoção de medidas descentralizantes. Alguns estudos realizados sobre a descentralização de políticas sociais têm demonstrado a im- portância que a União possui em articular propostas e mecanismos de indução que sejam bem recebidos pelos estados e/ou municípios, tendo em vista a autonomia por estes adquirida a partir da referida Constituição. (Arretche, 1999).

A partir da nova Constituição, estados e municípios adqui- rem status de entes federados, o que significa que possuem autono- mia administrativa, política e econômica definidas constitucionalmente. Desse modo, é necessário que a União, ao pretender realizar a descentralização de alguma política, isto é, de colocá-la a cargo dos estados e/ou municípios, crie incentivos para que haja adesão por parte dos referidos níveis subnacionas de governo.

Desse modo, na conjuntura atual do Brasil, a adesão dos governos locais à transferência de atribuições por parte do governo

federal tem revelado uma dependência de cálculo racional entre cus- tos e benefícios fiscais e políticos de assumir a gestão de uma dada política pública e, por outro lado, dos próprios recursos fiscais e ad- ministrativos os quais cada uma das administrações, local (is) ou es- tadual (is) conta para desempenhar de forma eficaz tal tarefa. (Arretche, 1999, p.115).

3.2. Participação Social

Com relação à participação social, observa-se que a Cons- tituição de 1988 reflete reivindicações sociais, tanto por parte de movimentos sociais, quanto das esquerdas nacionais, promovendo ini- ciativas de maior abertura e integração da sociedade no que se refere às tomadas de decisões a respeito das políticas públicas, assim como outros mecanismos de consulta popular que vão além da participação pelo voto no período de quatro em quatro anos. Observam-se tais as- pectos, a partir do Art. 5º, Inciso LXXIII, da referida Constituição. Este garante a inserção da participação popular através da ação popu- lar e do plebiscito. Outra importante conquista, trata-se do direito à participação nas decisões do governo, em algumas áreas de políticas sociais como no planejamento municipal –Art.29 Incisos X e XI. No que se refere à seguridade social, fica assegurada a descentralização assim como a participação da sociedade na gestão destas políticas, contidas nos Artigos 194 e 195. Com relação à saúde e à assistência social, suas perspectivas participacionistas ficam garantidas a partir dos dispositivos contidos nosArtigos 198 e 204.As políticas de educa- ção também são inseridas neste contexto descentralizador e participativo, Art. 205 e 206 inciso VI, como também as políticas de promoção e defesa das crianças e adolescentes, Art. 227.

Diante do exposto, observa-se que a Constituição de 1988 inaugura, de certo modo, um processo de abertura à participação da sociedade civil, que ocorre, principalmente, com a criação dos Conse- lhos Gestores de Políticas Públicas. Neste sentido, abordaremos alguns aspectos que foram analisados a respeito de como as práticas públicas têm se estabelecido nos conselhos gestores obrigatórios, seus maiores

impasses na consolidação democrática. (Guimarães, 2008) Propõe-se analisar quais as barreiras que se colocam à construção da participação dos diversos grupos da sociedade na deliberação das políticas públicas, a fim de se pensar a respeito da construção de uma democracia capaz de refletir a respeito de uma representação que vá além da livre escolha de representantes pelos seus cidadãos e seja capaz de propor a representa- ção e a inclusão de setores historicamente excluídos da participação política frente a frente com importantes decisões no âmbito da delibera- ção das políticas públicas. Mais do que propor um modelo específico de democracia, apesar de considerar a importância da participação social, trata-se de refletir sobre o processo que se tem colocado em marcha, apontando alguns dos grandes impasses contemporâneos.

4. Experiências Participacionistas: Desafios e Conquistas

Antes de abordar a discussão a respeito da participação social propriamente dita, em quaisquer espaços nos quais ela seja abordada, faz-se importante destacar alguns dos aspectos que ante- cedem a construção da participação social no Brasil. Dentre os vári- os aspectos que permeiam a difícil tarefa do desenvolvimento de políticas mais participativas no país, encontramos três principais:

1- Desinteresse e desconhecimento da sociedade em relação aos novos formatos políticos que vêm se desenvol- vendo a partir da Constituição de 1988 e que propõem novas formas de participação que estão além da escolha das re- presentações partidárias. Apesar de termos observado uma grande mobilização por parte da sociedade civil organizada, durante os processos de luta em prol da redemocratização nacional, este intenso movimento não pode ser estendido para a maioria da sociedade brasileira, nem mesmo para a grande parte dos municípios nacionais. Diante do longo percurso histórico de intensa centralização decisória, conforme men- cionado anteriormente, grande parte da sociedade brasileira se viu alijada dos processos políticos durante um longo perío-

do histórico, o que exerce, ainda hoje, um grande reflexo na

cultura política vigente de desinteresse e desconhecimento em relação às novas possibilidades de participação e envolvimento com as políticas locais. (Guimarães, 2008).

2- Falta de vontade política por parte dos gestores; tendo em vista a trajetória de excessiva concentração de poderes nas mãos dos gestores, nacionais e regionais observada ao longo da nossa história política, tem-se observado grandes di- ficuldades nas mais diversas regiões do país (Guimarães, 2008), por parte dos gestores locais e regionais, em compartilhar de- cisões e prestar contas a respeito das suas decisões políticas para com a sociedade, contribuindo para o ciclo de desconhe- cimento da sociedade em relação aos novos espaços de “compartilhamento” de decisões no que concerne às políticas públicas – Conselhos Gestores obrigatórios. (Guimarães, 2008).

3- Cultura política verticalizada. Observam-se, em gran- de parte dos estados, problemas no que se refere à manu- tenção de uma cultura política verticalizada por parte dos

representantes políticos, a partir da manutenção de práticas clientelistas, em detrimento do fortalecimento da cidadania. Tal fenômeno somado à manutenção de práticas centralizadoras vem contribuindo para a difícil construção

da participação e envolvimento social na deliberação a res-

peito das políticas públicas locais, pensadas a partir da Cons- tituição de 1988, a partir de uma concepção de ampla parti- cipação de envolvimento social. (Guimarães, 2008).

A fim de refletir a respeito do processo de construção da

democracia no país, considera-se extremamente importante analisar as relações que vêm se desenvolvendo entre Estado e sociedade civil, a partir do estabelecimento de espaços criados com a perspec- tiva de inserção da sociedade na deliberação das políticas públicas,

ou seja, espaços que visam o compartilhamento da gestão das políti- cas públicas. Considera-se importante analisar como, na prática, têm- se desenvolvido esta nova proposta de relacionamento.

A escolha destes espaços enquanto objeto de reflexão foi

devido a tratar-se de uma importante inovação do ponto de vista institucional, os quais prevêem a descentralização decisória e a par- ticipação da sociedade, representada a partir de diferentes segmen- tos e grupos, nas decisões a respeito das políticas públicas.

Os conselhos gestores obrigatórios são os Conselhos de Assistência Social, Conselho de Saúde, Conselho de Educação, Con- selho do Trabalho e Conselho da Criança e do Adolescente. Tais conselhos foram criados no âmbito dos três níveis da federação, ten- do, assim, representação federal, estadual e municipal. Foram esco- lhidos os conselhos obrigatórios pelo seu caráter deliberativo, obser- vando-se que outros conselhos existentes, apesar da sua relevância, apresentam um caráter meramente consultivo por parte dos poderes executivos para com a sociedade civil.

Não se pretende discutir a respeito das peculiaridades institucionais de cada um desses espaços, mas antes propor uma análise sobre a construção da participação nesses espaços de deli- beração compartilhada, para apontar possibilidades e problemas no convívio dos atores políticos envolvidos entre os representantes dos poderes executivos e da sociedade civil, além de propor saídas e soluções em prol do desenvolvimento de um modelo democrático que seja realmente inclusivo e representativo.

A partir das análises de alguns trabalhos (Andrade, 2002.1,

2002.2, 2002.3; Bonfim, 2002; Côrtes, 2002; Dagnino, 2002; Kerbauy, 2002; Avritzer, Pereira, 2005), observa-se nesses espaços de gestão compartilhada com o executivo municipal, no que diz respeito à par- ticipação da sociedade civil, a importância de se destacar a existên- cia de algumas descontinuidades nas análises realizadas. O que com- prova as diversas formas sob as quais as políticas e práticas políticas possam vir a ser implementadas, tendo como origem até um mesmo mecanismo institucional. Tais observações corroboram as

inconstâncias e diversidades que se podem verificar neste campo, no que se refere à participação da sociedade civil nos conselhos e as sucessivas relações produzidas nestes, entre o poder executivo, nas diferentes regiões do país. (Guimarães, 2008).

Algumas variáveis podem ser destacadas enquanto essen- ciais para se pensar o problema da participação, assim como da re- presentação nesses espaços. Aquelas que têm se revelado funda- mentais na explicação dos sucessos e fracassos vivenciados pelos conselhos atualmente são: 1) Forma de escolha dos conselheiros, 2) Paridade dentro dos Conselhos, 3) Grau de comprometimento com as entidades que representam, 4) Grau de compartilhamento das decisões, 5) Grau de transparência dos governos locais, 6) Depen- dência orçamentária. (Guimarães, 2008).

O sucesso ou fracasso dos conselhos vem apresentando uma forte correlação com a posição contrária ou favorável dos re- presentantes do executivo para com a sociedade em prol de uma gestão compartilhada das políticas públicas.

De forma geral, observa-se com relação à primeira variá- vel que a escolha dos conselheiros não obedece a critérios institucionais rígidos. Pelo contrário, ela é feita a partir da proximida- de que possuem com o representante do executivo. O que atenta contra a real capacidade de representação da sociedade por parte destes espaços. Uma representação que, mais do que a existente no interior do Estado, deva preocupar-se em ampliar a representação e a participação de grupos sub-representados, como minorias e grupos atingidos por diferenças estruturais (Young, 2000), os quais vêm en- contrando, na prática, graves entraves, o que tem contribuído para a manutenção de falhas na representação, assim como sua a inclusão no processo político.

Com relação à paridade, trata-se de uma questão de extre- ma relevância para a possibilidade da transformação das relações historicamente hierarquizadas entre a sociedade civil e os represen- tantes do executivo, que haja uma distribuição numérica e de pode- res reais entre os dois segmentos, para que a participação e a deli-

beração ocorram de forma essencialmente compartilhada, sem que haja a imposição de uma das partes sobre a outra. Entretanto, na prática, apenas a paridade numérica vem sendo observada na com- posição dos conselhos. Há diferenças estruturais entre os partici- pantes, as quais contribuem para uma desigualdade com relação ao nível de escolaridade e, muitas vezes, para a imposição do saber técnico, em detrimento de um compartilhamento das decisões. Tam- bém existem outros tipos de diferenças que vêm contribuindo para a desigualdade da participação, como a questão de diferenças cultu- rais e de gênero, entre outras. Tal fato é extremamente negativo do ponto de vista da afirmação e da construção da democracia. Mais do que a coexistência dentro dos conselhos, deve-se pensar em um re- lacionamento pautado pela igualdade entre os grupos, apesar de sua diversidade. (Benhabib, 2002).

Com relação ao grau de comprometimento com as entida- des que representam, faz-se importante destacar que, muitas vezes, os representantes são escolhidos apenas para compor numericamente os conselhos, tanto por parte dos representantes do executivo, quan- to por parte dos representantes da sociedade civil. Neste caso, não se tem uma postura de compromisso e representação dos interesses coletivos que representariam. Trata-se de uma postura de desvalori- zação dos conselhos e do seu papel enquanto promotor da democra- tização da elaboração e implementação das políticas públicas.

No que se refere ao grau de compartilhamento das decisões, grau de transparência dos governos locais e dependência orçamentá- ria, pode-se dizer que tais variáveis encontram-se diretamente relacio- nadas à postura dos respectivos governos em compartilhar decisões, preocupar-se em comprovar e publicar os gastos públicos e valorizar a descentralização decisória, com o fim de gerar condições favoráveis à participação popular no que se refere às políticas públicas. Tal pressu- posto, em relação às experiências positivas e bem-sucedidas dos con- selhos gestores, aponta para sinaliza a constante contradição entre a convivência de uma cultura política autoritária e centralizadora e com a existência de espaços institucionais democráticos.

Tendo em vista o peso da atuação do gestor público para a legitimação ou não dos conselhos, observa-se que não se pode per- mitir o real funcionamento democrático desses espaços nas mãos dos governos locais. Para que estes espaços se tornem independen- tes e autônomos, é preciso pensar uma série de mecanismos institucionais que garantam e regulem as ações que se desenvolvam no seu interior, a fim de torná-los eficazes do ponto de vista da cons- trução de uma democracia inclusiva, plural e representativa.

Para além desta proposta, considera-se necessário o forta- lecimento e a criação de novas instituições independentes, capazes de regularizar e fiscalizar o funcionamento dos conselhos, para torná- los mais incisivamente vigiados e tenham as suas irregularidades de- nunciadas. Além disso, tal proposta garantiria a institucionalização real das ações participativas por parte dos diferentes grupos da soci- edade, no seu interior, de modo horizontal, livre das desigualdades no tratamento das diferenças dos grupos envolvidos.

5. Aspectos que Influenciam Positivamente na Construção da Participação Social nas Polítias Locais

Apesar das grandes disparidades encontradas nas diferen- tes regiões do país, a partir de alguns estudos analisados (Andrade, 2002.1, 2002.2, 2002.3;Avritzer, Pereira, 2005; Bonfim, 2002; Costa, 2003; Côrtes, 2002; Cunha, 2004; Dagnino, 2002; Duarte, 2004; Filhos, 2002; Kerbauy, 2002; Rêgo, 2002; Silva, 2002;Vilar, 1997), foi possível destacar alguns dos aspectos que têm sido apresentados como extre- mamente importantes para a construção da participação social.

1- Força associativa pré-existente no município, an- tes da criação de projetos e políticas participativas.

Observa-se que nos municípios onde tradicionalmente já havia um maior envolvimento da sociedade com questões coletivas, os Conselhos criados desenvolveram-se de for- ma mais efetiva e vêm se apresentando como referência

em espaços de envolvimento e participação democrática.

2- Governo local com características participativas.

Apesar de não se observar esta característica na maioria dos municípios brasileiros, alguns trabalhos mostram a exis- tência da participação em determinados locais e a impor- tância para a mudança da cultura participativa de forma hierarquizada para uma proposta mais horizontal, em que o clientelismo cede lugar à cidadania.

3- Apoio das diferentes secretarias municipais e es- taduais, tendo em vista os diversos projetos preten- didos (de acordo com a política específica).

Mesmo aqueles governos que não se mostravam favoráveis a uma abertura à participação social e ao compartilhamento de decisões, quando havia aceitação por parte dos secretári- os municipais (ligados aos seus referidos conselhos), existia uma grande positividade da participação política nos Conse- lhos pesquisados. Nesse sentido, por serem as pessoas mais ligadas aos Conselhos, representando os governos locais, eram capazes de promover a participação e a deliberação para a construção das políticas públicas específicas.

6. Aspectos que Influenciam Negativamente na Construção da Participação Social nas Políticas Locais

Assim como em relação aos aspectos positivos, os estudos já citados também caminham na elaboração de aspectos que têm sido destaque como principais obstáculos para a participação social na deliberação das políticas públicas.

1-Governos locais com características autoritárias e centralizadoras.

São características que se observam na grande parte dos municípios brasileiros diante da herança política autoritária

e centralizadora que tem marcado profundamente as rela-

ções políticas e sociais no país, contrariando os princípios

democráticos definidos institucionalmente, mas que se evi- denciam na prática política cotidiana e ganham espaço no interior dos Conselhos Gestores, em grande medida pela falta de fiscalização e forte atrelamento desses espaços aos seus respectivos governos locais.

2- Ausência de força associativa no município, antes da criação dos projetos e políticas. (Baixo estoque de capital social).

A luta pela inclusão e participação política observada pelos

movimentos sociais durante o processo de redemocratização nacional não pode ser generalizada para grande parte dos municípios do país. Observa-se que a ausência de uma for- ça associativa nos municípios brasileiros é também uma

forte herança do tradicional modelo centralizador decisório, que marcou grande parte da história política do país, produ- zindo um desinteresse pelas questões coletivas. Esta ca- racterística, por sua vez, dificulta a construção dos Conse- lhos Gestores como espaços de maior envolvimento social

e participação na construção de políticas públicas que di- zem respeito a toda a comunidade referida.

3- Falta de comprometimento dos representantes com as instituições que representam.

Observa-se que grande parte dos representantes partici- pantes dos Conselhos não agem de acordo com os interes- ses das instituições com as quais estão envolvidos. Muitas vezes operam de acordo com suas vontades e crenças pes-

soais e dificultam a construção da representação no interi-

or dos Conselhos.

Os aspectos abordados acima apresentam alguns dos prin- cipais pontos que estão sendo analisados, pois dificultam a promoção democrática e inclusiva na construção das políticas públicas em nível local. Apesar de algumas diferenças, grande parte dos Conselhos de

diferentes regiões do país têm demonstrado grandes semelhanças no que se refere ao continuísmo dos problemas enfrentados. Algumas alternativas contra estes aspectos negativos serão apresentadas ao final do presente trabalho como propostas para uma melhoria da qua- lidade da construção das políticas públicas locais e, por sua vez, da própria democracia nacional, tendo em vista a ampliação da sua capa- cidade de produzir governos que sejam eficientes, mas, sobretudo, ca- pazes de envolver os cidadãos na construção da sua própria cidadania.

7. Novos Rumos para a Construção de Políticas Democráticas e Emancipatórias a partir do Compartilhamento Decisório entre Estado e Sociedade

O presente trabalho não tem como pretensão propor uma análise rígida a respeito do processo de reconstrução da democracia no país, nem esgotar a discussão a respeito dos aspectos que vêm contribuindo e/ou dificultando a construção da participação social, no que se refere ao compartilhamento decisório na construção de políti- cas públicas emancipatórias. Este processo encontra-se em movi- mento e em constante transformação diante dos momentos específi- cos vivenciados nas relações que se entrecruzam entre sociedade civil e Estado.

Entretanto, considera-se importante propor uma breve re- flexão a respeito de uma rejeição ao modelo hegemônico de demo- cracia durante os processos de luta social, que culminaram com a Constituição de 1988. Tal rejeição a um modelo minimalista de de- mocracia corrobora a tese da incapacidade e da insuficiência de tal modelo em dar respostas a questões valorativas e substantivas da democracia.

Dar uma solução convincente para duas questões principais: a questão de saber se as eleições esgotam os procedimentos de autorização por parte dos cidadãos e a questão de saber se os procedimentos de representação esgotam a questão da repre- sentação da diferença. (Santos, 2001, p.46).

Além disso, observa-se que tal rejeição ao modelo

minimalista aproxima-se de toda uma discussão que prevê a neces- sidade da participação social na deliberação das políticas públicas, já que há uma incapacidade do formato tradicional de representar os diferentes grupos da sociedade. (Young, 2000). Grupos estes os quais devem ser portadores dos mesmos direitos, apesar das suas diferenças culturais, sociais, de gênero, raça, entre outras. (Benhabib, 2002). Tal perspectiva inicial foi fundamental para a inauguração de mecanismos institucionais descentralizantes de po- der e inclusivos do ponto de vista da sociedade, embora tenha sido apenas um primeiro passo para a transformação das práticas polí- ticas que envolvem: Estado e sociedade.

Trata-se de propor uma reflexão a respeito da difícil cons- trução da democracia. Uma democracia que deve se preocupar em se tornar universal, pautando-se na discussão a respeito da necessidade de uma maior representação e inclusão dos diferen- tes grupos sociais de forma efetiva nos diversos espaços de par- ticipação, como por exemplo, nos conselhos gestores. Uma de- mocracia preocupada em compartilhar decisões e aprender a cada dia com a diferença e o diálogo, sem, é claro, cair em um relativismo despreocupado, mas a partir da luta pelo reconheci- mento da garantia dos direitos de todos, sobretudo de grupos so- cialmente menos privilegiados.

No período mais recente, observa-se uma série de discus- sões em relação ao potencial democrático do novo formato descen- tralizado de provisão de políticas sociais. Faz-se importante refletir sobre o formato político desenhado pela Constituição de 1988 quanto às suas potencialidades de introdução de maiores níveis de transpa- rência com relação à tomada de decisões pelas instâncias subnacionais de governo, assim como em relação à possibilidade de inclusão da sociedade civil no que diz respeito à sua capacidade de deliberação, por meio dos Conselhos Municipais obrigatórios nas áreas de saúde, educação, assistência social e proteção à criança e ao adolescente e trabalho; assim como através dos conselhos de orçamentos participativos adotados por alguns municípios.

Nesse momento, faz-se importante questionarmos a tese

da positividade da descentralização como forma de promoção da democracia, principalmente à luz da tradição autoritária e pouco com- petitiva do poder ao nível das municipalidades no Brasil. Esse questionamento é importante por representar a oportunidade de ave- riguarmos, a partir da análise de casos concretos, o real alcance democrático das iniciativas descentralizantes.

Além da atuação dos governos estaduais, das desigualdades econômicas nos municípios, as desigualdades regionais e a enor- me heterogeneidade do país tem se constituído ao longo do perí- odo republicano numa variável explicativa central, na compreen- são das diferenças e complexidades sociais estabelecidas territorialmente e das conseqüências políticas resultantes desse processo. (Kerbauy, 2002, p. 13)

Deve-se ainda refletir a respeito da eficácia e eficiência dos governos subnacionais na prestação de serviços e do grau de accountability no que diz respeito às ações governamentais. De acordo com Bonfim (2002), existiria uma aposta com relação à pos- sibilidade de, através da criação desses “espaços deliberativos”, rom- per-se com a “tradição autoritária e burocrática do Estado brasilei- ro”; desse modo, as políticas sociais seriam um importante elemento na construção de uma sociedade menos desigual.

O novo formato de provisão de benefícios sociais no Brasil deve evoluir no sentido de se buscar novas alternativas institucionais, com o intuito de promover uma maior participação nos atuais conse- lhos e, assim, desburocratizá-los, tornando-os representativos à par- ticipação deliberativa na esfera pública

Observa-se em relação às análises apresentadas neste tra- balho, que a construção da participação social nos conselhos gestores deva caminhar no sentido da criação de uma rede de articulações com outras forças sociais da sua localidade, como movimentos soci- ais, universidades, igrejas, ONGs, instituições públicas e privadas; como também um envolvimento com setores não organizados.

Dessa forma, destaca-se a importância de desenvolvimen- to do empoderamento social diante das políticas públicas.

Outro aspecto importante com relação ao modelo descen- tralizado é a tentativa de promover uma maior integração entre a elaboração e desenvolvimento dos diversos projetos existentes, as- sim como entre a população beneficiada, a fim de que alcancem uma maior eficácia.

Contudo, faz-se necessário o fortalecimento de instituições que regularizem o funcionamento dos Conselhos, assim como promo- vam a avaliação e o acompanhamento dos diversos programas que possuem caráter participativo. Observa-se que grande parte dos pro- blemas abordados ganham força atualmente, diante da ausência de uma intensa fiscalização em relação ao funcionamento desses espa- ços e das práticas políticas observadas no cotidiano democrático.

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2 MAPA DE POTENCIALIDADES ECO- NÔMICAS DAS REGIÕES DO NORTE E NORDESTE DE MINAS GERAIS:
2
MAPA DE POTENCIALIDADES ECO-
NÔMICAS DAS REGIÕES DO NORTE
E NORDESTE DE MINAS GERAIS:
ONDE ESTÁ ESCONDIDO O OURO
Rodrigo Bandeira de Luna*

1. Resumo

Este artigo apresenta o Mapa de Potencialidades Econô- micas das Regiões Norte e Nordeste de Minas, com o propósito de examinar e avaliar as contribuições que ele pode trazer para o estu- do e o entendimento mais aprofundado da realidade da economia dos 188 municípios que compõem a região.

A partir dos resultados das pesquisas que foram conduzidas a diversas bases de dados, este trabalho busca apreciar em que me- dida as subrregiões e cada município dessa região mineira, sabidamente deprimida, reservam potenciais de crescimento econô- mico nos diversos setores da sua economia.

Esta análise salienta que, apesar da difícil realidade vivida pelos seus mais de 2,8 milhões de habitantes, a região guarda um inexplorado potencial de produtividade econômica (baseado no estu- do dos indicadores dos municípios vizinhos, da mesma microrregião). Além disso, observa-se que a maior contribuição possivelmente advinda do presente trabalho é a disponibilização destas informações por meio de um sistema capaz de combiná-las por meio de tabelas, gráficos e mapas para a utilização de gestores públicos, empresários, produtores rurais e agentes sociais, com foco no desenvolvimento integral da região dos Vales do Jequitinhonha, Mucuri, São Mateus e Norte de Minas.

*Mestre em Administração Pública e Governo pela FGV Fundação Getúlio Var gas (2002) e consultor. Na Universidade de Nova Iorque, especializou-se em Administra- ção para o Terceiro Setor. Trabalhou na Ashoka – Empreendedores Sociais (Washing- ton, DC), fazendo a interlocução com as organizações brasileiras.

2. Introdução

O desenvolvimento do Mapa de Potencialidades Econô-

micas das Regiões Norte e Nordeste de Minas como estratégia para a atração de investimentos, melhoria dos indicadores de pro- dutividade e dinamização econômica da região foi feito a partir de demanda recebida pelo Instituto Publix 1 por parte da SEDVAN 2 e do IDENE 3 .

A partir disso, partiu-se para o desenvolvimento das ati-

vidades que possibilitariam a construção de um sistema de infor-

mações com dados sobre todas as atividades econômicas presen- tes em pelo menos um dos 188 municípios da região.

Este documento tem o objetivo de fazer uma análise dos resultados das pesquisas realizadas às bases de dados, cotejando as informações resultantes com a percepção sobre o que seria razoável almejar no horizonte de aproximadamente dois anos 4 .

1 Instituto Publix para o Desenvolvimento da Gestão Pública 2 Secretaria de Estado para o Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha, Mucuri, São Mateus e do Norte de Minas 3 Instituto de Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas

4 Agradeço a todos os que colaboraram para que este trabalho fosse possível. Destaco o apoio dedicado e comprometido de toda a equipe da SEDVAN e do IDENE (em especial

a

Simone Alves Pereira pelo apoio incondicional a todas as atividades do nosso trabalho

e

Cid Dutra pelo convite para a elaboração deste documento), o apoio e a confiança da

diretoria do IDENE, especialmente a Rachel Tupynambá de Ulhôa, Walter Antônio Adão e a Secretária Elbe Brandão. Agradeço também a dedicação além do limite do colega Beno Reicher e da equipe da Fábrica de Idéias, Rodrigo Severo e Fernando Vianna. E, finalmente, a quem, desde o começo tem oferecido suporte e depositado confiança:

os amigos do Instituto PUBLIX, em especial ao João Paulo Mota a quem agradeço pela qualidade e dedicação durante todo o processo, ao Salo Coslowsky pela concepção conceitual de todo o projeto e a qualidade do trabalho de acompanhamento da sua construção e ao Caio Marini, Humberto Martins e Alexandre Borges Afonso pela con- fiança e o apoio de sempre. Agradeço também aos demais amigos e colegas que contri- buíram, leram e revisaram este documento, deram suas opiniões e que, de uma forma ou de outra, são também co-autores deste trabalho articulador e de caráter agregador.

3. Concepção e Fundamentos Metodológicos

O desafio proposto foi o de calcular e representar grafi-

camente o potencial econômico de uma região composta por 188

municípios.

Os Objetivos Estratégicos do Plano Mineiro de Desen- volvimento Integrado – PMDI foram utilizados para a orientação estratégica do trabalho. Assim, partiu-se dos seguintes objetivos especificamente atribuídos para o trabalho no âmbito da região analisada:

• Desenvolver a produção local;

• Aumentar produtividade no campo;

• Destaque para o agronegócio.

Para isso, trabalhou-se com dois parâmetros fundamentais.

Em primeiro lugar, a identificação do potencial econômico é limitada apenas pela criatividade do analista, ou seja, quase tudo é possível, mas tentar “escolher vencedores” foi um dos grandes erros da política desenvolvimentista pregressa.

Em segundo lugar, nenhuma economia transforma-se da noite para o dia, novas atividades nascem de atividades existentes.

As estimativas deste trabalho foram baseadas em dados secundários e as análises foram tão precisas quanto a qualidade dos dados encontrados e que foram utilizados na sua confecção.

A partir disso, conduziu-se a análise dos resultados objeti-

vos que seria possível almejar no horizonte de aproximadamente dois anos e se desenvolveram as fórmulas para o cálculo de dois mapas (um com premissas conservadoras e outro com premissas arroja- das), além do mapa com a situação atual.

Os valores de referência dos índices de produtividade fo- ram calculados por meio do método da extrapolação, ou seja, foram feitas generalizações a partir de dados fragmentários, aplicando as análises a outro domínio, para então inferir possibilidades e hipóte-

ses. Além disso, foram utilizados os dados de referência da própria região: se o vizinho faz, é possível fazer!

3.1. Metodologia

O detalhamento da metodologia requereu um bom entendi-

mento das atividades da região e familiaridade com os dados disponí-

veis, tarefas-chave para este detalhamento.

A primeira etapa do trabalho, que consistiu nas ativida-

des que levaram ao cálculo de aproximadamente 160 mil valores de referência, foi empreendido por meio de seis atividades conse- cutivas:

Identificação de bases de dados disponíveis de ativida- des desenvolvidas na região e privilégios de acesso;

Segmentar a economia da região em setores;

Definir insumos fixos e índices de produtividade para cada atividade;

Identificar melhores práticas na região para cada ativi- dade;

Desenvolvimento conceitual do sistema de informações;

Construção do sistema de informações e migração para o servidor da SEDVAN/ IDENE.

O

estudo aqui apresentado está limitado em função de suas

características, das decisões tomadas e das disponibilidades e quali-

dade dos dados obtidos. Assim, algumas premissas tiveram de ser estabelecidas.

Premissas

O município foi a unidade de análise estabelecida em função de ser a menor unidade de agregação de valor a que se pode ter acesso por meio da metodologia de pesquisa empreendida.

No caso das atividades econômicas dos setores agri- cultura, extração vegetal, silvicultura e produtos de origem ani- mal o componente fixo utilizado foi a área plantada ou área colhida. Neste caso, a premissa é de que o uso do território de cada município (áreas de lavoura, pastagens e floresta) é fixo, ou seja, não há aumento destas áreas ou a alternância líquida de áreas destinadas a cada uma das culturas.

A hipótese de conversão de parte da área agricultável atual para o cultivo de uma cultura de maior lucratividade na re- gião, portanto, traria um acréscimo líquido de geração de valor nos territórios abrangidos por esta conversão, mas, ao mesmo tempo, impactaria negativamente a produção de valor da cultura de menor lucratividade.

Da mesma forma, outras ações que envolvem ganhos oriundos da agregação de valor também poderão ser empreendi- das tendo como suporte as informações contidas neste Mapa. Assim, é possível que resultados expressivos sejam conseguidos por meio de, por exemplo, a agregação de novas indústrias e ati- vidades para beneficiamento local dos produtos da região, seguindo a lógica de “subir a escada” na cadeia de valor, ou seja, obter ganhos oriundos da chegada do próximo elo da cadeia a partir das atividades existentes (e.g. criação de gado frigoríficos curtume).

Assim, não se admitiu que uma nova atividade fosse ini- ciada em dado município. As projeções foram feitas apenas para as atividades que já existiam.

Outros componentes também são considerados fixos tais como: a população economicamente ativa da região, o nú- mero de plantas industriais e de estabelecimentos comerciais e de serviços.

Para os demais setores – pecuária, pesca e aqüicultura, indústria de extração mineral (indústrias extrativas), serviços, construção, comércio e indústria de transformação, dada a indisponibilidade de índices de produtividade para estas ativida-

des, o potencial de incremento da produção de valor em cada atividade foi extrapolado a partir das informações de outros se- tores econômicos.

O seu produto foi calculado proporcional à média dos acrés- cimos calculados para o conjunto das atividades dos setores agricul- tura, extração vegetal, silvicultura e produtos de origem animal.

Sendo assim, pressupôs-se que no caso destes setores, todas as pessoas podem melhorar sua produtividade e todos os processos podem ter sua produtividade incrementada.

Partiu-se da hipótese, também, que todas as atividades econômicas têm mercado potencial ilimitado, mas também, por outro lado, não seria razoável admitir que qualquer aumento de produtividade maior do que 100% pudesse ser alcançado em um horizonte de tempo curto. Assim, os valores de acréscimo de ge- ração de valor econômico por atividade superiores a 100% foram reduzidos para este patamar máximo, a fim de se preservar a coerência interna deste conjunto de regras.

Outra premissa importante diz respeito às formas por meio das quais seria possível aos produtores alcançarem valores de produtividade superiores aos atuais. Com relação a isso, foi considerado que tanto ganhos de produtividade (e.g. tonela- das/ hectare), os quais refletem a qualidade da utilização de téc- nicas mais equipamentos, quanto ganhos de lucratividade (e.g. Reais/ tonelada), refletindo a qualidade e o acesso a mercados em que os produtos ou serviços pudessem ser vendidos a preços superiores, poderiam causar esta variação na geração de valor por atividade econômica. Por meio da combinação destes dois indicadores, produziram-se os indicadores de rentabilidade (e.g. Reais/ hectare) que foram utilizados para as projeções conserva- dora e arrojada.

Após a análise das informações e o resultado da extração e integração de dados, percebeu-se que a variação dos valores dos indicadores municipais de geração de valor por hectare (R$/ ha) era

demasiado grande (e.g. o valor máximo para feijão era de 4.050 e o mínimo é 60; no caso da laranja, os valores máximo e mínimo eram 11.400 e 330). Contudo, na maioria dos casos, o desvio-padrão não apresentava valor tão alto, o que indicava que esses valores de máxi- mo e mínimo eram “outliers”, e, portanto, de pouca confiabilidade. Havia também a possibilidade de polarização dos dados, como aconteceria se, por exemplo, “gado de corte” e “gado de leite” fossem agrupados sob um único título “gado”. Aprofundou-se as análises para conferir qualidade às informações e optou-se por manter estas informações.

Limites

Segundo informações obtidas pela equipe envolvida no pro- jeto, a região é produtora de pinhão-manso. Entretanto, a regulamen- tação da produção desta cultura no país é bastante nova, datando do ano de 2008, motivo pelo qual o IBGE, na pesquisa Produção Agrí- cola Municipal – Cereais, Leguminosas e Oleaginosas 2002-2006 – não informa dados relativos à cultura. Como a metodologia deste estudo é baseada em dados secundários, cuja fontes mais importan- tes são os dados fornecidos pelo IBGE, não foi possível, neste mo- mento, informar os dados relativos a esta cultura.

O girassol, outra cultura que, segundo informações, está presente na região, também não aparece na pesquisa mencionada anteriormente.

3.2. Concepção

Como dito anteriormente, a elaboração do Mapa de Potencialidades Econômicas implicou no empreendimento de seis grandes tarefas. A seguir, faremos uma breve explicação sobre cada uma delas.

Identificar os dados disponíveis

Em primeiro lugar, foi necessário que a equipe se familiari- zasse com as bases de dados federais e estaduais, além dos dados

geridos por entidades privadas para a elaboração de um sumário dos dados disponíveis.

Segmentar a economia da região em setores

Em paralelo, a economia da região foi segmentada de acor- do com os setores econômicos: agricultura, extração vegetal, silvi- cultura, produtos de origem animal, pecuária, pesca e aqüicultura, indústria de extração mineral (indústrias extrativas), serviços, cons- trução, comércio e indústria de transformação.A partir destes onze grupos, procurou-se agregá-los em função da disponibilidade de dados sobre as 292 atividades econômicas identificadas e da confiabilidade deles. O nível adequado de agregação foi encontra- do quando a amostra por segmento foi razoável e os dados eram bons e confiáveis. Assim, as seis categorias com que se decidiu prosseguir o trabalho foram:

• Agricultura;

• Extração vegetal + Silvicultura;

• Produtos de origem animal + Pecuária + Pesca e aqüicultura;

• Indústria de extração mineral (indústrias extrativas);

• Serviços + Construção + Comércio;

• Indústria de transformação.

Definir insumos fixos e índices de produtividade para cada atividade

Uma vez pronta a lista detalhada de atividades econô- micas classificadas segundo o setor econômico, associou-se a cada uma delas parâmetros fixos e índices de produtividade. Por exem- plo, no caso das atividades agrícolas, o parâmetro fixo foi “área colhida” e os índices de produtividade foram toneladas produzi-

das por hectare (ton/ ha) e também valor econômico auferido por tonelada (R$/ ton); unindo-se os dois, tem-se o valor econômico auferido por hectare (R$/ ha), que representa a eficiência no uso da terra.

Os índices ideais exigiam informações que não estavam prontamente disponíveis, como foi o caso dos dados de desfrute por município. Nesse caso, foi necessário escolher outro indica- dor de produtividade (“second-best”), por exemplo, arrecada- ção de ICMS por atividade. Para a pecuária, por exemplo, a indisponibilidade de informações sobre a produtividade das ativi- dades, levou à busca e utilização da base de dados de arrecada- ção do ICMS a partir do que se calculou a receita por atividade.

Foi necessário também o uso de estimativas, extrapolações e busca de dados complementares. Esse exercício exigiu um profundo conhecimento dos dados disponíveis e das atividades econômicas retratadas, além de um tanto de engenhosidade e criatividade na definição de insumos e índices.

Essas três tarefas foram críticas e resultaram nas fun- dações do sistema de informações no qual se baseia o mapa.

A análise também indicou que há grande heterogeneidade entre os valores dos indicadores entre as microrregiões. No caso da cultura do milho, os valores médios variam de 0,26, em Capelinha, a 2,13 toneladas/ hectare, na região de Corinto (vide quadro 1).

Quadro 1 - Produtividade microrregional da cultura do milho (em ton/ ha)

Fonte: autor
Fonte: autor

As informações referentes aos setores agricultura, extra- ção vegetal, silvicultura e produtos de origem animal, para cada um dos 188 municípios da região, foram sistematizadas em arquivos ele- trônicos incluindo, quando disponíveis, os seguintes dados:

• Área plantada ou destinada à colheita (em hectares);

• Área colhida (em hectares);

• Quantidade produzida (em toneladas);

• Rendimento médio (em quilos/ hectare);

• Valor (em Reais/ por quilo);

• Geração de valor por hectare (em R$ 1000/ hectare);

• Valor por tonelada (em R$ 1000/ tonelada).

Neste trabalho também foram feitos os levantamentos de:

• Rendimento médio (em quilos/ hectare);

• Geração de valor por hectare (em R$ 1000/ hectare);

• Valor por tonelada (em R$ 1000/ tonelada).

Identificar melhores práticas na região para cada atividade

Quando a base de dados foi finalizada, estando estruturada e preenchida com os dados pertinentes, o próximo passo foi montar a rotina de consulta às melhores práticas. Para isso, optou-se por considerar a melhor prática microrregional por ser esta a menor unidade de análise de municípios agrega- dos e por se acreditar que os municípios pertencentes a uma mesma microrregião deveriam ser aqueles em que se encon- tram as maiores semelhanças em termos de condições edafo- climáticas e de indicadores censitários condicionantes da pro- dutividade das atividades econômicas. Isto é, identificou-se que as melhores práticas microrregionais representavam uma meta bastante realista sem que fosse necessário recorrer a valores de referência de fora da região.

Esta alternativa pareceu mais enxuta para esta sofisti- cação do Mapa e as melhores práticas foram estabelecidas, man- tendo-se algumas condições constantes. Outra alternativa teria sido fazer as buscas apenas nos municípios com perfis seme- lhantes de clima, temperatura e pluviometria ou que ficassem à mesma distância de grandes centros consumidores, mas os da- dos a este respeito precisariam ser tratados para se desenvol- ver uma cesta de indicadores que dariam os subsídios para a classificação de cada um dos municípios segundo tipos o que pareceu bastante complexo e, ao mesmo tempo, pouco produti- vo em termos de estabelecer comparações entre os municípios

para as 292 atividades econômicas existentes.

Sobre os indicadores de lucratividade, percebeu-se que as variações entre as regiões são menores, ou seja, há maiores desafios (ou, pelo menos, maiores disparidades), no caso da utili- zação de técnicas e equipamentos, do que no acesso a mercados. Isso não significa que não existam ações importantes a serem conduzidas no sentido de reduzir disparidades como a que existe entre o preço conseguido pelos produtores. Retomando o caso da cultura do milho – que no estudo da produtividade apresentava variação de até 700% – na microrregião de Janaúba, o indicador de rentabilidade é igual a 280 Reais por tonelada enquanto, na região de Capelinha, o resultado é superior a 97%, atingindo o valor de 550 Reais por tonelada comercializada (vide quadro 2).

Quadro 2 - Lucratividade microrregional da cultura do milho (em R$/ ton)

Fonte: autor
Fonte: autor

Desenvolvimento conceitual do sistema de informações

Concluídas essas tarefas, o trabalho estava praticamente pronto. O passo seguinte foi decidir os detalhes de quais relatórios o sistema deveria gerar e como representar as extrapolações em um mapa (agregadas, detalhadas, etc).

Além disso, também foi estabelecida a matriz-escopo que deveria ser utilizada para fazer a carga de dados no sistema, foram extraídos os dados setoriais, analisadas as informações e integrados os dados. Com base neste trabalho, foi desenvolvido o desenho da arquitetura de informação (wireframes) e o design do sistema para a construção do piloto.

Por fim, a sofisticação inserida neste modelo foi de “plugar” os dados projetados de cada atividade na fórmula de cálculo do PIB e projetar um novo PIB-base para cada município e cada atividade de acordo com duas perspectivas: uma conservadora e outra arrojada.

Construção do sistema de informações e migração para o servidor da SEDVAN/ IDENE

Com base nas definições acima, foram desenvolvidos o módulo de relatórios por setor com as tabelas, gráficos e o módulo de territorialidade representado por meio de mapas. Neste momento está em andamento a migração do sistema para o servidor da SEDVAN/IDENE

4. O Sistema de Informação

O uso de informações estruturadas – elemento fundamen- tal no processo de atuação estratégica das organizações, sendo elas públicas ou privadas – permite a identificação de questões e tendên- cias de maior impacto em determinados setores da economia, contri- bui para a transparência na tomada de decisão e possibilita a alocação mais eficiente de recursos materiais e humanos, bem como níveis crescentes de eficácia e efetividade das ações empreendidas. O Mapa

de Potencialidades Econômicas das Regiões do Norte e Nordeste de Minas ancora-se nesse pressuposto.

A construção deste sistema de informação capaz de gerar

tabelas, gráficos e mapas informativos dos indicadores de produtivi-

dade das atividades econômicas da região dosVales do Jequitinhonha, Mucuri, São Mateus e do Norte de Minas. O sistema dá conta de organizar e representar os indicadores distribuídos em setores eco- nômicos e atividades. Para cada atividade, o ele apresentará apenas uma informação: o indicador de produção de valor econômico.

Este sistema foi desenvolvido para que possa ser acessado a partir da página eletrônica da SEDVAN/ IDENE.

A especificação das dimensões e características essenci-

ais do Mapa de Potencialidades Econômicas das regiões do Norte de Minas, Jequitinhonha, Mucuri, São Mateus e Rio Doce abrange toda a região que é caracterizada: composta por 188 municípios, tem 2,8 milhões de habitantes, sendo 1,8 milhão de habitantes na zona urbana (63 %) e 1 milhão de habitantes na zona rural (37%). Com área de mais de 219 mil km2, sua densidade demográfica é de 12,92 habitantes por km2 e seus municípios distam, em média, 543 km de Belo Horizonte. Seu PIB per capita é de R$ 2.712, a taxa média de analfabetismo é de 28,94% e o IDH-M dos municípios variam de 0,568 até 0,784.

O Mapa de Potencialidades Econômicas das Regiões Nor-

te e Nordeste de Minas abrange a totalidade dos 188 municípios da

região, subdivididos em quatro mesorregiões:

I. Central: 11 municípios

II. Vale do Jequitinhonha: 53 municípios

III. Vale do Mucuri e São Mateus: 35 municípios

IV.Norte de Minas: 89 municípios

15 microrregiões:

I. Águas Formosas: 8 municípios

II. Almenara: 18 municípios

III. Araçuaí: 16 municípios

IV. Bocaiúva: 6 municípios

V. Brasília de Minas: 9 municípios

VI. Capelinha: 8 municípios

VII. Corinto: 14 municípios

VIII. Diamantina: 11 municípios

IX. Grão Mogol: 5 municípios

X. Janaúba: 15 municípios

XI. Januária: 21 municípios

XII. Mantena: 9 municípios

XIII. Montes Claros: 14 municípios

XIV. Salinas: 16 municípios

XV. Teófilo Otoni: 18 municípios

E nove territórios rurais 5 :

I. Alto Jequitinhonha: 15 municípios

II. Alto Rio Pardo: 15 municípios

III. Baixo Jequitinhonha: 16 municípios

IV. Médio Jequitinhonha: 18 municípios

V. Noroeste de Minas: 4 municípios

VI. São Mateus: 8 municípios

5 61 dos 188 municípios da região não estão classificados segundo estas regiões.

VII.

Serra Geral: 16 municípios

VIII. Sertão de Minas: 15 municípios

IX. Vale do Mucuri: 20 municípios

O mapa também abrange as informações recolhidas e siste-

matizadas sobre todas as 292 atividades econômicas presentes no ter- ritório em referência e cuja relevância possibilite a análise comparati- va dos indicadores de produtividade entre os municípios.As atividades foram classificadas em função de seis grandes setores econômicos:

I. Agricultura: 43 atividades

II. Extração vegetal + Silvicultura: 12 atividades

III. Produtos de origem animal + Pecuária + Pesca e

aqüicultura: 8 atividades

IV. Indústria de extração mineral (indústrias extrativas):

20 atividades

V. Serviços + Construção + Comércio: 25 atividades

VI. Indústria de transformação: 184 atividades

4.1. Navegação

Para facilitar a visualização e navegação, o Mapa de Potencialidades foi concebido em duas partes.

A primeira delas é justamente a navegação por região, que tem

por objetivo familiarizar o visitante e percorrer o sistema, utilizando a abrangência geográfica como principal referência. A estrutura de navega- ção por regiões permite, a partir do dado mais amplo (norte e nordeste de Minas), desagregar para o nível de microrregiões, mesorregiões, territóri- os rurais e, finalmente, por município. O acompanhamento do potencial econômico utiliza a apresentação gráfica de mapas e tabelas, que tradu- zem a relação entre os dados informados e os parâmetros para eles esta- belecidos. Dessa forma, privilegia-se a rápida leitura do fenômeno analisa- do, a partir da qual é possível o aprofundamento de informações por meio

de mesorregião, microrregião, território rural ou município.

A segunda parte ressalta a navegação por atividade econô- mica, que propicia ao usuário visualizar o sistema considerando as ativida- des e setores da economia como referência principal. A estrutura de nave- gação por atividade econômica permite, a partir do dado mais consolidado (toda a economia), desagregar para o nível de atividades de cada setor. O acompanhamento do potencial econômico para os setores utiliza a apre- sentação de gráficos e tabelas, que traduzem a relação entre os dados informados e os parâmetros para eles estabelecidos. Dessa forma, privile- gia-se a rápida leitura do fenômeno analisado, a partir da qual é possível obter informações sobre a economia de diversos setores da região.

4.2. Metodologia de Cálculo das Projeções de Valor Econômico

Durante a etapa de desenvolvimento conceitual do Mapa de Potencialidades Econômicas, identificou-se que sua grande força estaria na aparente simplicidade. Assim, conduziu-se o trabalho com apenas três cenários:

I. Situação atual;

II. Situação projetada conservadora;

III. Situação projetada arrojada.

Para cada uma delas, desenvolveu-se sua representação por meio de um único número, que é o resultado da soma das recei- tas de todas as atividades econômicas. Assim, os relatórios do siste- ma foram projetados para oferecerem informações do tipo: hjoje, a receita total agregada dessas atividades na região é de R$ X; em um cenário conservador esse número poderia subir para R$ Y, e em um cenário mais arrojado esse número poderia subir para R$ Z.

Uma vez apresentados esses números sobre o total da re- gião, começa o exercício realmente interessante, que é mostrar, de diferentes formas, de onde vêm esses valores, ou seja, onde está escondido o ouro. Por exemplo: o valor conservador de R$ Y pode ser obtido se os municípios A, B e C adotarem medidas para melho- rar os índices de produtividade das atividades D, E e F.

A pergunta mais óbvia seria: aumentar como? Conforme exposto, além do mapa da situação atual, foram feitas duas proje- ções, uma mais conservadora e outra mais ousada.

No primeiro caso, para o cálculo da projeção conservadora, o valor foi obtido calculando-se a projeção do valor produzido em cada atividade, caso sua produtividade fosse aumentada na proporção equi- valente ao aumento global da produtividade desta atividade nos municí- pios de cada microrregião em um desvio-padrão. Por exemplo: a proje- ção conservadora da produção de valor da cultura do algodão em qual- quer município da microrregião de Januária é igual a 16%, que é o valor de acréscimo da produtividade média dos municípios desta microrregião quando, à média, é acrescido o valor de um desvio-padrão.

Este valor de incremento na produção foi limitado até um teto de 70% por considerar-se razoável que cada município compre- enda este como um valor máximo para o aumento da produção de valor para qualquer uma de suas atividades econômicas.

No segundo caso, para o cálculo da projeção arrojada, o valor foi obtido calculando-se a projeção do valor produzido em cada atividade caso sua produtividade fosse aumentada na proporção equi- valente ao aumento global da produtividade desta atividade nos mu- nicípios de cada microrregião caso todos alcançassem a produtivida- de máxima encontrada em cada microrregião. Por exemplo: a proje- ção arrojada da produção de valor do leite, em qualquer município da microrregião de Águas Formosas, é igual a 74%, que é o valor de acréscimo da produtividade média dos municípios desta microrregião quando todos os municípios aumentam sua produtividade até o valor máximo obtido por aquele município que tenha o melhor índice de produtividade de leite na microrregião.

Este valor de incremento na produção foi limitado até um teto de 100% por considerar-se o máximo possível a ser almejado por cada município como um valor para o aumento da produção de valor para qualquer uma de suas atividades econômicas.

Mas onde estão essas culturas, e quais os municípios com os melhores índices? O sistema é capaz de oferecer estas informações desde que o usuário se disponha a testar as suas próprias hipóteses.

Assim, começando pelo dado mais agregado possível, foi-se fragmentando de diferentes formas úteis para que o usuário possa obter diversas informações sobre o desempenho da economia local de acordo com o seu interesse e que sirvam de subsídio para a tomada de decisões estratégicas de empresas, organizações sociais e órgãos públicos inte- ressados em desenvolver ações para o desenvolvimento da região.

Além das consultas por atividade econômica, foram cria- das consultas voltadas para municípios o que pode interessar aos prefeitos que desejem conhecer em detalhe a matriz econômica do município que administra.

Uma vez compilados os dados e legitimada a técnica de extrapolação e os seus parâmetros, o desafio foi tornar o mapa ami- gável para a utilização considerando os seus distintos usuários (go- verno, produtores, imprensa, organismos internacionais, etc.)

4.3. Características Adicionais

Para que seja possível desenvolver análises que levem em conta os indicadores censitários condicionantes da produtividade das atividades econômicas, o Mapa também contém informações dos municípios quanto a:

• População total (rural e urbana);

• Área total;

• Taxa de analfabetismo;

• PIB per capita;

• IDH-M;

• Distância até a capital.

4.4. Fontes de Informação

Foram consultados os principais temas do SIDRA – Siste- ma IBGE de Recuperação de Dados para a região estudada, com o intuito de obtenção de dados referentes à extração vegetal, silvicul-

tura, pecuária e do número de atividades industriais da região estu- dada (tabela 1986 - Estrutura do valor da transformação industrial das empresas industriais, segundo o grupo de atividades - Ano 1996 a 2005). As seguintes fontes do IBGE foram pesquisadas para cada um dos setores econômicos:

• Produção Agrícola Municipal – PAM, 2006 para os da- dos sobre a agricultura;

• Produção Extrativa Vegetal, 2006 (tabelas 289 e 290) para os dados sobre a extração vegetal;

• Pesquisa da Pecuária Municipal, 2006 (tabelas 32, 34 e 74) para os dados sobre os produtos de origem animal;

• Silvicultura, 2006 (tabelas 291 e 192) para os dados re- ferentes à silvicultura.

Outras fontes de informação consultadas incluem a Se- cretaria de Estado da Fazenda de Minas Gerais para os dados da Indústria de transformação.

5. Simulação

Para ilustrar os benefícios que o Mapa é capaz de ofe- recer, desenvolveremos a seguir dois estudos: o primeiro, a partir da definição das atividades econômicas e o segundo, a partir do território.

5.1. Oleaginosas

Como já dito anteriormente, dos produtos classificados como oleaginosas, pudemos identificar apenas quatro: algodão herbáceo (em caroço), amendoim (em casca), mamona (em baga) e soja (em grão), que juntas foram responsáveis pela pro- dução de R$ 38 milhões. As produções de girassol e pinhão- manso não foram identificadas nas bases de dados consultadas.

As culturas são encontradas de forma mais ou menos dispersa no território. A cultura mais difundida é o amendoim que é cultivado em 46 municípios, em seguida vem o algodão, presente em 22 municípios, seguido pela mamona, presente em 17 municípios e, finalmente, a soja, que é cultivada em apenas sete dos municípios da região (vide quadro 3).

Quadro 3 – Oleaginosas:

Municípios produtores Fonte: autor
Municípios produtores
Fonte: autor

Quanto à sua distribuição pelas mesorregiões, apenas a região norte não registra o plantio de qualquer destas culturas. Já as mesorregiões do Vale do Jequitinhonha e Norte de Minas registram produção das quatro culturas. A região do Vale do Mucuri e São Mateus registra cultivo apenas de amendoim e mamona.

Quanto à distribuição do cultivo de oleaginosas em função das microrregiões, há três delas que não registram esse cultivo (Águas Formosas, Almenara eTeófilo Otoni). E apenas em Janaúba e Januária podemos encontrar a produção de todas as quatro culturas.

A microrregião que mais produz algodão é Corinto, respon- sável por 44,43% da produção de toda a região. No caso do amendo- im, o maior produtor é Janaúba que responde por 28,74% da produ- ção regional. A mamona é mais produzida em Januária, com 67,68% da produção neste território. Finalmente, a soja é a que tem sua pro- dução mais concentrada, sendo 79,43% produzido apenas na microrregião de Corinto (vide quadro 4).

Quadro 4 – Oleaginosas: produção de valor microrregional (em R$ mil)

Fonte: autor
Fonte: autor

De forma geral, as microrregiões mais relevantes com re- lação à produção de oleaginosas são: Corinto que produz 70,12% de todo o valor econômico resultante do cultivo de oleaginosas, Januária que responde por 18,88% desta produção, Janaíba, com 3,52%, Mon- tes Claros, com 3,33% e Bocaiúva com 2,78% (vide quadro 5).

Dentre as quatro culturas, a mais relevante em termos de produção de valor econômico é a soja com 82,86% do valor total, seguida pelo algodão, com 9,69%, pela mamona, com 5,63% e pelo amendoim, com apenas 1,83%.

Quadro 5 – Oleaginosas: produção de valor microrregional agregado (em R$ mil)

Fonte: autor
Fonte: autor

De acordo com a projeção conservadora, o acréscimo

de geração de valor econômico, resultado da produção de oleagi- nosas, seria de 16,6%. Das quatro culturas, a mamona é a que apresenta maior potencial, podendo ser incrementada em 50,46%,

o

amendoim e o algodão têm potenciais de crescimento de 21,86%

e

20,27% respectivamente, e a soja é a que apresenta menor

potencial de crescimento, com apenas 1,63%. Contudo, vale ob- servar que o pequeno valor de acréscimo percentual para a cul- tura da soja mascara um grande potencial de geração de valor que, nominalmente, ultrapassa R$ 4,3 milhões.

Analisando-se as microrregiões, o maior potencial de in- cremento na geração de valor está nas microrregiões de Janaúba, 53,02%; que é seguido por Capelinha, 50,88%; Salinas, 50%; Januária, 34,89%; Grão Mogol, 32,86% e Araçuaí, 30,62% (vide quadro 6). Em dentre as mesorregiões, os maiores potenciais estão na região do Norte de Minas, 16,61% e Vale do Jequitinhonha, 13,89% (vide quadro 7).

Quadro 6 – Oleaginosas: potencial de incremento na geração de valor microrregional

Fonte: autor
Fonte: autor

Quadro 7 - Oleaginosas: potencial de incremento na geração de valor mesorregional

Fonte: autor
Fonte: autor

6. Microrregião de Araçuaí

A microrregião composta por 16 municípios (Araçuaí, Berilo, Caraí, Catuji, Chapada do Norte, Comercinho, Coronel Murta, Francis- co Badaró, Itaobim, Itinga, Jenipapo de Minas, José Gonçalves de Mi- nas, Medina, Padre Paraíso, Ponto dos Volantes e Virgem da Lapa) tem

231.545 habitantes, sendo 107.700 habitantes na zona urbana (46,51%)

e 123.845 habitantes na zona rural (53,49%). Com área de 14.317 km2,

representando 6,53% da área da região do Norte e Nordeste de Minas, sua densidade demográfica é de 16,17 habitantes por km2 e seus muni-

cípios distam, em média, 594 km de Belo Horizonte. Seu PIB per capita

é de R$ 1.420, a taxa média de analfabetismo é de 31% e o IDH-M dos municípios varia de 0,594 a 0,689.

De todas as atividades existentes na região, a que representa o maior valor econômico produzido é a “extração de granito e beneficiamento associado” com 51,36% do valor total gerado na microrregião; seguida pela “Construção de rodovias e ferrovias”, com 17,36%; “extração de mármore e beneficiamento associado”, com 10,76%; e “extração de outros minerais não-metálicos não especifica- dos anteriormente”, com 6,77%.

Dentre as 292 atividades econômicas, são registrados valores de produção para apenas 90. O conjunto destas 90 atividades econômi- cas produziu o valor de R$ 11,3 milhões na microrregião de Araçuaí. Destes, 71,5% vieram do setor da indústria de extração mineral; 17,59% dos setores de serviços, construção e comércio; 10,33% da indústria de transformação e apenas 0,42% da agricultura (vide quadro 8).

Quadro 8 – Microrregião de Araçuaí: participação dos setores econômicos na economia

Fonte: autor
Fonte: autor

Quadro 9 – Microrregião de Araçuaí: participação dos municípios na produção de valor econômico (em R$)

Fonte: autor
Fonte: autor

Os produtos que singularmente representam os maiores valores, em termos de produto econômico na região, são o café com 29,18%; a mandioca, com 26,59%; a cana-de-açúcar, com 14,79% e o abacaxi, com 12,46% (vide quadro 10).

Quadro 10 – Microrregião de Araçuaí: participação das atividades na produção de valor do setor agrícola (em R$)

Fonte: autor
Fonte: autor

7. Conclusão

Este trabalho permitiu observar que a região, de economia fortemente baseada na indústria e na prestação de serviços, guarda um expressivo potencial de crescimento econômico especialmente no setor agrícola. Para que seja possível desfrutar deste potencial são necessários esforços e investimentos de todos os tipos de recur- sos por parte dos atores-chaves deste processo, notadamente, em- presários, gestores públicos e agentes de desenvolvimento social, econômico e ambiental.

Desta forma, espera-se ter sido possível contribuir para a compreensão de que as ações em processo de condução para o apri-

moramento das condições sociais, especialmente nas áreas de saúde

e educação, precisam ser complementadas com investimentos dos

demais setores da sociedade para que a região tenha um crescimento sustentado e promotor de bem estar para toda sua população.

7.1. Parceiros: Sedvan, Idene e Publix

Instituto de Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas

O Instituto de Desenvolvimento do Norte e Nordeste de

Minas – IDENE foi criado em 2002 para promover o desenvolvi- mento econômico e social das regiões Norte e Nordeste do Estado de Minas Gerais e formular e propor diretrizes, planos e ações, necessários ao desenvolvimento econômico e social destas regi- ões, compatibilizando-os com as políticas dos Governos federal e estadual. Responsável por toda articulação e desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas, planeja, coordena, supervisiona, ori- enta e executa ações sempre tendo em vista os interesses das regiões Norte e Nordeste.

O IDENE atua de forma articulada com os demais órgãos

e entidades dos poderes executivos municipais, estadual e federal

além de entidades privadas, nacionais ou internacionais que atuem

nas áreas de desenvolvimento das regiões Norte e Nordeste.

Também articula com os organismos competentes para a fixação de critérios de concessão de estímulos fiscais e financeiros; combate aos efeitos da seca; proteção e conservação do patrimônio cultural, histórico, arqueológico, espeleológico e paisagístico e o de- senvolvimento do turismo ecológico e rural.

Secretaria de Estado para o Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha, Mucuri, São Mateus e do Norte de Minas

A Secretaria de Estado para o Desenvolvimento dos Vales

do Jequitinhonha, Mucuri, São Mateus e do Norte de Minas – SEDVAN foi criada em 2003 para fortalecer politicamente esta re- gião mineira de economia historicamente deprimida. A secretaria in- corpora o Instituto de Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Mi- nas – IDENE, como órgão operacional, e tem como missão “oportunizar as potencialidades do Norte e Nordeste de Minas em desenvolvimento político e sócio-econômico sustentável”. Sua mis- são se orienta pelo objetivo estratégico de reduzir as desigualdades da região, objetivo este inserido no Plano Mineiro de Desenvolvi- mento Integrado – PMDI.

A criação da secretaria traduziu-s em uma atitude inédita

que caminha na busca de alternativas inovadoras na construção da história de uma região que convive simultaneamente com a pobreza

e muitas potencialidades naturais, culturais, sociais e econômicas.

Tem como estratégia absorver o acúmulo dos conhecimentos locais

e implementar, com eficiência, criatividade e permanente participa-

ção popular, projetos e programas que resultem em efetivos avanços

do bem estar da sociedade.

Desempenha um importante papel na redução do problema da desigualdade ao gerar um contexto favorável ao surgimento de novas associações civis e estimular a participação da população no planeja- mento e execução de políticas públicas e na tomada de decisões.

Instituto Publix para o Desenvolvimento da Gestão Pública

Em atuação desde 1999, o Instituto Publix foi criado com a finalidade de desenvolver conhecimentos inovadores em gestão e transformá-los em resultados para governos, organizações e pessoas.

Tendo como competência essencial a gestão para resulta- dos, a Publix oferece soluções integradoras abrangentes, abordando as diversas dimensões da gestão: Estratégia, Estrutura, Pessoas, Pro- cessos, Sistemas de Informação e Controle por meio de uma rede de profissionais com vivência executiva nos setores público e privado, trajetória acadêmica de destaque e larga experiência em consultoria.

A utilização de uma metodologia própria de gestão para resultado, dotada de flexibilidade para propiciar sua customização às necessidades e características únicas de cada organização, admite também a integração com outras metodologias.

Possui uma abordagem de trabalho participativa, baseada no desenvolvimento das capacidades e na apropriação do conheci- mento pelos clientes.

3 POLÍTICAS DE INCENTIVOS PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL
3
POLÍTICAS DE INCENTIVOS PARA O
DESENVOLVIMENTO REGIONAL

Ângela C. Porto e Francisco Carvalho Duarte Filho Consultores da P&D Consultoria Econômica

1. Apresentação

O presente artigo pretende levantar a discussão sobre a

questão das políticas de incentivos para o desenvolvimento do Esta-

do e de suas regiões, abordando a necessidade e a oportunidade de se estabelecerem ações direcionadas, sobretudo para regiões mais atrasadas.

O objetivo é incluir a política de incentivo ao desenvolvi-

mento regional como uma prioridade na agenda do governo estadual

e da sociedade. Assim, seria possível promover uma integração das

regiões mais carentes e absorver as potencialidades regionais, vi-

sando assegurar acesso mais eqüitativo aos benefícios do processo de desenvolvimento.

Sabe-se que os problemas regionais, especialmente em Minas Gerais, são de grande profundidade quanto ao seu conteúdo e

natureza, requerendo, portanto, soluções que vão além do mero ato da disponibilização de recursos. Tais saídas devem estar estreita- mente ligadas à consecução de políticas e planejamento governa- mental, com foco potencial no combate às desigualdades regionais e

à pobreza.

Desta maneira, o trabalho visa reunir informações que se- jam traduzidas no conhecimento atual de instrumentos de política regional e em perspectivas para a formulação de um novo modelo de sustentação do desenvolvimento regional. Para tanto, é necessá- rio que se conheçam, pelo menos em linhas gerais, as ações no âmbito

do governo federal, medidas e ações institucionais para a recuperação

e criação de políticas nacionais regionais e a experiência da União

Européia, em suas atividades de apoio financeiro a projetos de desen- volvimento econômico para os países membros. Com isso, pretende- se estabelecer uma referência para a discussão da criação de instru- mento de apoio financeiro, que seja aplicável à realidade mineira, a qual já se sabe, antecipadamente, ser totalmente distinta das demais.

2. Introdução

É sabido que as políticas sociais desempenham importante papel no processo de distribuição de recursos e de integração regional. Por- tanto, elevar sua eficácia e incrementar as fontes de financiamento pas- sam a ser metas fundamentais para fortalecer esse papel. Neste con- texto, a criação de novas oportunidades de emprego com efeitos diretos

e indiretos sobre o nível de renda, torna-se objetivo da maior relevância na busca de maior equidade no processo de desenvolvimento.

A integração dos recursos materiais e humanos das regi- ões atualmente menos favorecidas no processo produtivo é essenci- al para o alcance daqueles objetivos. Todavia, o esforço a ser reali- zado deve ser acompanhado de iniciativas que resultem no fortaleci- mento das instituições públicas. Isso pode ser conseguido através de políticas, estratégias e regras claras, bem definidas, sustentadas por fontes confiáveis e duradouras de recursos, com vistas ao incremen- to da produtividade dos setores mais atrasados e da capacitação dos grupos de menor renda.

Nesse sentido, políticas regionais direcionadas para regi- ões mais atrasadas devem constituir-se em prioridade nas agendas dos governos federal e estadual. Dessa forma, possibilita-se a integração de suas populações e a absorção das potencialidades re- gionais, assegurando um acesso mais eqüitativo aos benefícios do processo de desenvolvimento.

Na verdade, os desequilíbrios e as desigualdades regionais no processo de desenvolvimento situam-se entre os principais de-

safios a serem enfrentados pelos diferentes níveis de governo. Isso ocorre em função de um elenco de fatores, os quais conduzem à concentração das atividades em poucos centros mais equipados em termos de infra-estrutura socioeconômica, cuja força polarizadora causa a ampliação ou a manutenção dos diferenciais de renda e de oportunidades entre as regiões.

Considera-se aqui, como elemento primordial para balan- cear a força polarizadora dos centros hegemônicos, a existência de uma rede de cidades médias melhores estruturadas e fortalecidas, para competir por investimentos e produzir um maior equilíbrio no processo de desenvolvimento. A inexistência dessa rede de cidades é entendida, entre outros fatores que se inter-relacionam, como um elemento determinante da perpetuação dos desequilíbrios existentes entre as regiões de Minas Gerais.

É fato reconhecido que as forças de mercado por si só não promovem uma automática desconcentração produtiva e, mesmo quando isso ocorre, elas não o fazem na velocidade e na direção desejada na maioria dos casos, o que, em princípio, pode implicar na necessidade de intervenção governamental.

Por outro lado, fica a questão: planos e políticas regionais são de fato necessários e desejáveis para orientar o processo de desenvolvimento? Malgrado os resultados obtidos ao longo de várias décadas, no caso mineiro e de outras regiões brasileiras, uma política regional com recursos efetivos e programaticamente direcionados, continua pertinente.

As regiões mais pobres apresentam, no Brasil e em Minas Gerais, não apenas uma grande base territorial com recursos varia- dos e abundantes que lhes conferem grande potencial, mas também fortes carências e deficiências nos sistemas de infra-estrutura e de rede de cidades que lhes impõem condicionantes e restrições para decolarem. São regiões detentoras de um contingente populacional expressivo, que vivem em condições de vida e bem estar altamente precários.

Acrescente-se que, no interior dos estados, os problemas são, invariavelmente, ainda mais graves. Nos níveis estaduais e mu- nicipais de governo, os recursos são mais escassos e os desafios e problemas a serem enfrentados são ainda maiores para a superação das desigualdades internas.

Acredita-se que definições claras de estratégias e objeti- vos sejam indispensáveis, isto é, necessita-se de políticas delibera- das, não apenas para a superação dos problemas de desigualdades, mas também para valer-se das possibilidades de uso mais eficiente das potencialidades intra-estaduais, seja no âmbito das macrorregiões, das microrregiões ou dos municípios.

Procura-se, a seguir, destacar alguns temas que per- mitam entender o quadro das desigualdades regionais como um problema persistente no Brasil e em Minas Gerais. Este tema ainda se constitui em um “tabu” no processo de desenvolvimen- to e, por suas dimensões, deve ser tratado como o grande desa- fio no campo das mudanças rumo ao desenvolvimento de uma sociedade mais justa.

3. Aspectos dos Problemas Regionais em Minas Gerais

Ao longo de sua trajetória, Minas Gerais envidou esforços em busca do desenvolvimento através de políticas e ações capazes de promover uma melhor inserção do Estado no cenário econômico nacional, associados a uma distribuição mais eqüitativa das ativida- des econômicas em seu território e a uma melhor qualidade de vida de sua população.

Minas Gerais foi pioneira na adoção de planos intra-regio- nais destinados ao conhecimento das limitações e dos potenciais de suas regiões, em especial daquelas que são consideradas áreas-pro- blema no contexto do Estado e mesmo do País 1 .

Os diferentes potenciais de desenvolvimento e os problemas

1 Como exemplos destas iniciativas citam-se os planos regionais desenvolvidos pela Fun- dação João Pinheiro durante a década de 70, endereçados às diversas regiões mineiras.

que caracterizam as diversas regiões refletem a diversidade social, eco- nômica, ambiental e cultural presentes no país e em Minas Gerais, e se constituem na matéria-prima das políticas públicas regionais, elemento fundamental para qualquer estratégia de redução das desigualdades e da pobreza.

É importante destacar que a busca pelo conhecimento da re- alidade econômica e social do Estado, sempre foi prioridade para Minas Gerais, por entender que o desenvolvimento de uma região depende, fundamentalmente, da quantidade e da qualidade da infra-estrutura de apoio e suporte à população e às atividades produtivas, dos recursos disponíveis e do grau de sua utilização, fatores esses potencializados pela educação adequada de seu contingente populacional.

Para entender a complexidade e a profundidade da questão regional é necessário ir além de uma visão apenas setorialista e incorpo- rar as especificidades do espaço onde se localizam e se desenvolvem as atividades econômicas, no que tange aos aspectos sociais e de infra- estrutura. Para tanto, é indispensável deter o conhecimento das caracte- rísticas das regiões e a contextualização dos problemas a serem equacionados e dos recursos a serem explorados.

Em diferentes momentos da história econômica do Estado, problemas estruturais foram identificados e ações e programas foram acionados com diferentes graus de sucesso. O estabelecimento de uma tradição de estudos sobre a economia mineira e de adoção de planos de desenvolvimento levou à articulação de um aparato institucional de pro- moção do desenvolvimento do Estado de Minas Gerais, que formavam a base de apoio e sustentação das políticas implementadas nos anos 70 2 .

A ampla literatura sobre a economia mineira mostra que, de fato, a experiência do Estado é rica em planos, programas e pro- jetos para o desenvolvimento da economia e também de medidas 3 e ações que permitiram ao Estado conhecer sua realidade e buscar o

2 Várias experiências são discutidas em Duarte Filho, F.C., “Reflexões sobre a questão regional em Minas Gerais”, Cadernos BDMG n. 13, Dezembro, 2006. 3 Ao lado dos planos regionais e como suporte aos mesmos buscou-se dividir o Estado em regiões de planejamento devendo-se citar ainda a criação do CEDEPLAR na FACE/ UFMG para formar pessoal técnico de alta qualificação e elaborar estudos e pesquisas sobre a economia mineira.

equacionamento de deficiências em sua estrutura produtiva e a re- dução das desigualdades econômicas e sociais entre as regiões mi- neiras. No entanto, neste segundo aspecto, as iniciativas parecem não ter sido suficientes para atenuar ou superar os problemas.

Pode-se dizer que, no caso do Brasil e de Minas Gerais, apesar de, historicamente, reunir experiências de políticas de desen- volvimento regional de considerável importância, seus efeitos acaba- ram por privilegiar regiões que apresentavam potenciais de competitividade favoráveis ao incremento do setor produtivo. Esta situação conduziu à concentração das atividades em alguns centros melhores equipados em termos de infra-estrutura sócio-econômica, agravando o cenário de pobreza e de desigualdade nas regiões desa- tendidas.

A experiência demonstra, ainda, que os incentivos fiscais e

os subsídios ao setor privado tiveram efeito limitado ao induzir o des- locamento de empresas de médio/grande porte para regiões menos desenvolvidas, ocasionando impacto mais relevante sobre decisões

de localização em áreas com estruturas semelhantes ou mais próxi- mas aos centros consumidores.

4. Fatores Inibidores do Desenvolvimento Regional

4.1. Tendências à Concentração Espacial das Atividades

Um forte condicionante de crescimento regional equilibra- do é a tendência à concentração espacial inerente às atividades pro- dutivas. O processo de desenvolvimento capitalista é concentrador por natureza e que, assim, a própria dinâmica da estrutura espacial vigente age no sentido de imprimir um padrão concentrado à distri- buição dos novos financiamentos, influenciados por fatores locacionais relevantes.

A constatação é de que o processo de desenvolvimento em

qualquer país, estado ou região se dá inicialmente de forma concen- trada em termos espaciais, privilegiando os centros urbanos de maior

porte. Isso resulta do fato de que a indústria, carro-chefe do proces- so de crescimento, necessita de grandes aglomerados urbanos para evoluir.

Neste quadro, o processo de globalização, em curso nas últimas décadas, é um elemento externo que vem apresentando ou impondo restrições e obstáculos à promoção de um crescimento es- pacialmente equilibrado, porque reforça a concentração das ativida- des econômicas e sociais em um número limitado e selecionado de localidades.

Durante os anos 1990, devido às importantes transforma- ções ocorridas no contexto mundial, o ambiente econômico brasileiro sofreu grandes mudanças, impostas pela abertura comercial intensa e rápida e pela necessidade de reestruturação produtiva que exigiu a adoção de novos paradigmas tecnológicos de produção. Todo esse movimento trouxe conseqüências sensíveis na dinâmica espacial do desenvolvimento brasileiro.

Embora esses fenômenos possam ser considerados relati- vamente recentes, alguns estudos vêm sinalizando a interrupção da desconcentração do desenvolvimento brasileiro na direção de suas regiões menos desenvolvidas. No caso da indústria, dados sugerem mais uma vez que, assim como ocorreu em meados da década de 60, existe uma tendência a reforçar a concentração de seu dinamismo em espaços específicos do território brasileiro, onde os objetivos al- mejados possam ser alcançados com maior eficiência.

Neste contexto, o eixo central de novas políticas regionais deve constituir-se, de um lado, pelo objetivo da equidade, gerando uma dinâmica de crescimento local; e de outro, pela eficiência, atra- vés da implantação de uma estrutura de produção com atividades que promovam resultados positivos para a região e sejam, idealmente, competitivas nacional e internacionalmente.

A inserção ativa de qualquer localidade neste processo re- quer investimentos em infra-estrutura, educação, capacitação e tecnologia, alguns de lento retorno, o que aumenta a importância das políticas públicas estaduais no desenvolvimento regional, considerando,

como já sabido, que a capacidade financeira e de gestão da maioria dos municípios é bastante precária.

4.2. A Qualidade de Rede Urbana

Ao lado da superação dos aspectos apontados anteriormen- te, o desenvolvimento econômico com menores desigualdades entre as regiões exige um sistema urbano equilibrado, caracterizado por ci- dades que apresentem disponibilidade de serviços diversificados (soci- ais, econômicos, financeiros, etc.) e de qualidade que suportem uma maior complexidade da estrutura produtiva e demográfica.

Em seu estudo sobre a rede de cidades, Ruiz 4 argumenta, em suas conclusões, que na distribuição do tamanho de cidades do Brasil há uma predominância dos grandes centros urbanos, enquanto que, nos EUA, as cidades médias tendem a ter uma presença mais marcante. Assim, a estrutura brasileira é mais concentrada enquanto que a norte-americana é menos polarizada, gerando uma distribuição mais equilibrada do ponto de vista espacial, onde provavelmente os desequilíbrios e desigualdades também tendem a ser bem menores.

Outra conclusão do autor, esta mais importante e bastante visível em Minas, seria o fato dos estados brasileiros apresentarem es- truturas urbanas mais desiguais do que a média brasileira e que, em muitos estados, a rede de cidades apresenta sérias fragilidades, em par- ticular no que tange às cidades médias, estas ainda em pequeno número. Tais características reforçam o caráter hegemônico das capitais e das regiões metropolitanas no desenvolvimento mineiro e brasileiro.

Os sistemas urbanos de maior porte, melhores equipados em termos de infra-estrutura, são elementos determinantes das al- ternativas de localização das atividades econômicas e, assim, estruturam o seu entorno, exercendo um papel polarizador e irradiador do crescimento, aglutinando as ações e as relações de produção, oferta e distribuição de bens e serviços.

4 Ruiz, Ricardo Machado. Rede de cidades comparadas: Estados Unidos, Brasil e Minas Gerais, in BDMG, Cadernos BDMG, nº 9, Outubro de 2004

A Rede Urbana Mineira

De acordo com o estudo “Minas Gerais do Século XXI” 5 , estruturou-se no Estado uma rede de cidades dispersas e de peque- nas dimensões, aspecto que influencia os novos padrões de mobilida- de espacial da população e das atividades econômicas.

Segundo o documento, apesar de contar com um grande número de municípios, Minas Gerais possui poucos centros urbanos com capacidade de estruturar o espaço sob sua influência, gerando microrregiões empobrecidas, sem dinamismo e com baixos níveis de bem-estar social.

Vários estudos apontam a desigualdade regional em Minas Gerais como sendo, apenas, aquela existente entre suas grandes re- giões. Entretanto, menos conhecida e debatida é a ocorrência de marcante desigualdade intra-regional, seja mensurada no âmbito das mesorregiões, das microrregiões ou dos municípios.

Em outras palavras, a análise com base apenas nas regiões de planejamento, embora reveladora das desigualdades existentes, não é suficiente para apreender a grande disparidade nos níveis de renda prevalecentes em Minas Gerais e, conseqüentemente, não se mostra adequada para entender a magnitude e intensidade do problema.

Á medida que se alteram os cortes de análise, ampliando- se o conjunto de informações (de regiões até municípios, passando por microrregiões), verifica-se grandes heterogeneidades intra-regi- onais em Minas Gerais, caracterizadas por poucos centros dinâmi- cos convivendo com grandes áreas ou sub-regiões de baixo dinamis- mo e largos espaços nos quais imperam significativos bolsões de pobreza, a exemplo do que ocorre inclusive, dentro da própria RMBH.

Assim, quando medidas as participações das microrregiões nos totais do Estado, percebe-se que o quadro é muito desolador e, certamente, é ainda pior com uma avaliação utilizando-se o conjunto de municípios. Segundo o citado estudo “Minas Gerais do Século XXI”,

5 BDMG, op.cit.

16

microrregiões apresentaram PIB por habitante igual ou superior à

média do Estado, enquanto que, na outra ponta, 21 microrregiões con-

tam com valores menores ou iguais a 50% da média, e as restantes 29 microrregiões situando-se entre estes dois intervalos.

Os dados do Censo Demográfico do IBGE, do ano 2000,

mostram que, dos 853 municípios mineiros, 687 possuíam menos de

20 mil habitantes, perfazendo 80% do total de municípios.Apenas 23

municípios apresentavam população superior a 100.000 habitantes. O predomínio de centros de pequeno porte poderia ser considerado aceitável e não seria um grande problema se fosse acompanhado de indicadores mais adequados de condições urbanas e de bem-estar social, o que, em Minas Gerais, não ocorre. Por outro lado, verifica- se que 48 municípios se enquadram na faixa entre 1,4 hab./ km 2 e menos de 5 hab./ km 2 e 118 municípios ficam entre 5 e 10 hab./ km 2 . Em seu conjunto, estes dois extratos somam 43% da população esta- dual, o que significa o predomínio de grandes vazios econômicos e demográficos.

Analisando as condições econômicas e sociais dos municí- pios mineiros, Paulo Roberto Haddad 6 mostra que quase 94% dos municípios de Minas (um total de 799 em seu estudo) têm renda per capita inferior à média nacional, observando, ainda, ocorrência de uma concentração de municípios nas faixas dos valores que equiva- lem de 30% a 70% da média nacional, uma situação, portanto, nada excepcional.

Entretanto, pode ser alentador constatar, nas estatísticas apresentadas pelo autor, que 420 municípios apresentam potencial alto de desenvolvimento apesar de, no quadro atual, mostrarem nível e ritmo de desenvolvimentos ainda diferenciados. Isto mostra haver espaço para a definição de políticas que, se bem direcionadas, pos- sam explorar estes potenciais e contribuir para a melhoria da quali- dade de vida nos municípios.

6 Haddad, Paulo Roberto. “Força e Fraqueza dos Municípios de Minas Gerais” in: BDMG, Cadernos BDMG, nº.8, Belo Horizonte, Abril 2004.

A análise em nível das “cidades-médias-pólo” no processo

de desenvolvimento regional e urbano, estudada por Pereira e Le- mos 7 sob duas hipóteses prospectivas, é também um importante referencial para se avaliar a qualidade da rede urbana mineira em termos de potencial para absorver investimentos produtivos e pro- mover um maior equilíbrio entre as regiões.

A primeira hipótese é que as possibilidades de desenvol-

vimento vão responder exclusivamente aos ditames do mercado, baseados no princípio da eficiência econômica; a outra hipótese, mais otimista, é que o futuro das regiões vai também passar, além dos parâmetros estritos de eficiência per se, pela retomada de al- guma forma de planejamento do desenvolvimento nacional 8 , ca- bendo, neste caso, considerações sobre políticas apropriadas e focadas para o desenvolvimento urbano e regional de cada um da- queles agrupamentos.

Segundo os autores, a persistir o processo de reconcentração espacial, os pólos mais favorecidos tenderiam a ser aqueles localizados no polígono geográfico do Sul-Sudeste. A única cidade de Minas Gerais que faz parte deste grupo é Uberlândia e esta é classificada como pólo agropecuário regional em processo de desenvolvimento urbano-industrial. Por outro lado, o destino das cidades médias fora do polígono de reconcentração do Sul-Sudeste não parece promissor.

O estudo citado continua demonstrando que as sete principais

cidades-médias-pólo de Minas Gerais, por suas características e desta- ques, podem ser consideradas ainda frágeis para sustentar um cresci- mento local e para transmitir dinamismo a sua periferia. São exemplos:

Ipatinga (meso-pólo industrial com baixa capacidade de gotejamento de suas indústrias para a região), Uberlândia (meso-pólo agropecuário com possíveis transbordamentos regionais para sua região), Juiz de Fora

7 Pereira, Fabiano M. e Lemos, Mauricio Borges,” Políticas de desenvolvimento para as cidades médias mineiras”, in: BDMG, Cadernos BDMG, nº. 9, Belo Horizonte, outubro 2004. 8 As iniciativas do Ministério da Integração Nacional em formular uma PNDR é exemplo de que este processo encontra-se em curso.

(meso-pólo industrial com risco de estagnação), Montes Claros (enclave agropecuário sem vantagens macro-locacionais) 9 .

Finalmente, encerrando o quadro de referência da questão regional em Minas Gerais, apresenta-se, a seguir, algumas informações

e conclusões do estudo da Fundação João Pinheiro sobre os aspectos do

desenvolvimento humano em Minas Gerais, com base nos indicadores do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal - IDHM 10 , que sinte- tiza o grau de atendimento de três necessidades básicas: acesso ao co- nhecimento (educação), longevidade (vida longa e saudável) e padrão

digno de vida (renda). As análises abrangem o período entre 1991 e 2000, sendo que aqui serão destacados apenas alguns dados e conclu- sões que revelam mais detalhes sobre a questão regional em Minas.

As informações contidas nos parágrafos anteriores mostram

a gravidade de um quadro de desigualdades inter e intra-regionais medi-

das em termos relativos. Contudo, no período citado, pode-se constatar

que, em termos absolutos, ocorreram avanços.Analisando o componen- te de renda do IDHM (medido pela renda per capita média) o trabalho da FJP 11 apresenta interessantes conclusões que merecem destaque:

• O maior número de pobres do Estado não se encontra nos municípios de menor renda e de maior proporção de pobres, mas naqueles mais populosos, que apresen- tam níveis de renda per capita e de pobreza melhores que a média.

• A renda per capita do Estado e da maioria dos municí- pios elevou-se a taxas relativamente altas entre 1991 e 2000. Todavia, estas estimativas ainda situavam-se, em 2000, abaixo da média brasileira e da média de todos os estados das regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste do país.

• A grande desigualdade de renda explica porque, mes- mo com o decréscimo da proporção de pobres, em to-

9 Pereira, Fabiano M. e Lemos, Mauricio Borges,” Op. Cit. 10 Ver “Aspectos do Desenvolvimento Humano em Minas Gerais”, elaborado pela Funda- ção João Pinheiro, in: BDMG, Cadernos BDMG, nº. 7, Belo Horizonte, dezembro, 2003. 11 Cadernos BDMG, n.7, op cit, Capítulo 4

das suas regiões e na quase totalidade dos municípios, essas proporções ainda atingem níveis elevados. Em 2000, Minas Gerais concentrava 4,85 milhões de po- bres, dos quais 2,03 milhões eram indigentes, correspondendo a 29,7% e 12,6% da população total, respectivamente.

Norte e

Jequitinhonha/ Mucuri a pobreza atinge quase dois ter- ços de suas populações e é superior ao observado no

Estado da Bahia.

• Nas regiões mais carentes de Minas Gerais

Por outro lado, nas regiões mais deprimidas e estagnadas do Estado, registra-se um quadro de grande carência socioeconômica, onde as condições de infra-estrutura urbana dos municípios, de organização produtiva e de competitividade das empresas são extremamente defici- entes. Essas são regiões caracterizadas pelo isolamento físico, baixas condições urbanas, estruturas produtivas deficientes e pouco competiti- vas, e por infra-estruturas socioeconômicas frágeis.Além disso, são áreas submetidas a graves dificuldades de acesso, o que contribui para a per- petuação de seus baixos índices de desenvolvimento.

Nestas regiões, o reduzido grau de integração local com o restante do Estado, devido às deficiências nos sistemas de transpor- te e logística, aliados à limitada dotação de recursos e ao baixo volu- me de negócios realimentam o círculo vicioso das péssimas condi- ções econômicas e sociais das regiões mais pobres do Estado.

5. Contexto da Política de Incentivo Regional

5.1. No Âmbito Federal:Apoio Institucional

Tradicionalmente, o processo de desenvolvimento econô- mico brasileiro ocorreu sob fortes desigualdades econômicas, sociais e regionais, gerando um crescimento espacialmente desequilibrado, com regiões apresentando diferentes graus de desenvolvimento. Ao

longo dos anos, o país buscou sanar este quadro de desigualdades entre suas regiões, através de apoio institucional promovido, sobretu- do, pelo governo federal que, no Brasil, concentra recursos e instru- mentos de política econômica. A fragilidade desses instrumentos re- trata, em épocas recentes, a falência dos modelos de financiamentos e de incentivos fiscais e financeiros e as tentativas de superação das desigualdades regionais.

As políticas de desenvolvimento regional no Brasil sofre- ram, ao final dos anos 90 e início do século XXI, profundas mudan- ças com reflexos sobre algumas economias estaduais, em especial aquelas localizadas nas regiões mais pobres do país. Evidentemente, Minas Gerais não estaria imune a esse processo, na medida em que possui vastas áreas de seu território incluídas como objeto de inter- venção dos planos, políticas e programas regionais nacionais.

Neste contexto, um primeiro fato marcante foi a extinção da SUDENE e da SUDAM, cujos modelos de atuação vinham sendo con- testados e considerados superados e inadequados para aquele momento da economia nacional. Sem entrar no âmago da discussão dos motivos para a desativação daqueles órgãos, o segundo e importante fato relaci- ona-se aos esforços de recriação da SUDENE, inicialmente comoAgên- cia de Desenvolvimento do Nordeste ADENE 12 , com novos objetivos e estratégias, visando lograr, aos poucos, a recolocação da questão regio- nal no centro das atenções da política econômica em nível nacional.

Política Nacional de Desenvolvimento Regional - PNDR

Vale citar os esforços e encaminhamentos recentes no campo das políticas regionais, no sentido de sua reativação/readequação, indi- cando o reconhecimento da necessidade de formulação de uma política regional e da criação de instrumentos de suporte às políticas a serem adotadas. Dentro desta nova ordem, foi institucionalizada, em princípio

12 ADENE foi criada pela Medida Provisória Nº 2.146-1, de 04 de maio de 2001, alterada pela Medida Provisória Nº 2.156-5, de 24 de agosto de 2001 e instalada pelo Decreto Nº 4.126, de 13 de fevereiro de 2002

de 2007, a Política Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR (De-

creto nº 6.047, de 22/02/07), tendo como foco a redução das desigualda-

des de nível de vida entre as regiões brasileiras e a promoção da equidade

no acesso a oportunidades de desenvolvimento.

Os problemas identificados pela PNDR apontam para a

manutenção das desigualdades regionais e da estagnação econômi-

ca que continuam a caracterizar, sobretudo, a região Norte e Nor-

deste do País, apesar dos esforços governamentais empreendidos, desde a década de 1950. O diagnóstico reforça a importância da promoção do desenvolvimento e da integração nacional, sob um novo enfoque, que deve abordar os problemas da pobreza (objeto das po- líticas sociais) e os da competitividade (objeto das políticas agropecuária, industrial, de ciência e tecnologia e inovações).

Os desafios a serem superados relacionam-se com a ne- cessidade de articulação de novos instrumentos que garantam a implementação de políticas e de programas que promovam o desen- volvimento territorial, além de políticas setoriais (infra-estrutura eco- nômica e social) direcionadas para regiões e sub-regiões prioritárias, sobretudo as de baixa renda, estagnadas e com dinamismo recente, segundo variáveis de rendimento domiciliar médio e crescimento do PIB per capita, determinadas pela tipologia inserida na PNDR. Es- tes aspectos conjunturais e estruturais a que estão submetidas as diferentes parcelas do território nacional devem ser objeto das prio- ridades de intervenção na regionalização da ação publica nacional.

No novo enfoque, considera-se que alguns problemas pos- suem, naturalmente, maior afinidade com o desenvolvimento regio-

nal. Assim, a PNDR alerta que o objeto de uma política nacional de desenvolvimento regional não deve ser exclusivamente o combate

à pobreza, que constitui um problema também afeto a outros cam-

pos de ação pública, em especial no das políticas sociais e urbanas.

O foco das preocupações incide, portanto, sobre a ativação das

potencialidades de desenvolvimento das regiões brasileiras, com

melhor distribuição das atividades produtivas no território, embora

a pobreza e a desigualdade regional mostrem-se convergentes em muitos lugares e em várias regiões do país e dos estados.

Na visão dos formuladores do Plano Nacional de Desen- volvimento Regional PNDR o combate à pobreza, pelas políticas sociais, também poderá ser implementado com base em unidades territoriais definidas e, para seu maior sucesso, deverá estar articula- do com ações e programas integrados e focados em suas áreas de prioridade ou de atuação.

Nesta ótica, encontra-se em execução a iniciativa dos “Terri- tórios da Cidadania - TC”, cuja abordagem guarda estreita convergên- cia com os objetivos de atuação da PNDR, ao reforçar a territorialidade defendida pela política nacional. É um programa de desenvolvimento regional sustentável que pretende atender as regiões/municípios do país com menor Índice de Desenvolvimento Humano (IDH).

O TC tem como objetivo incentivar o desenvolvimento eco- nômico e universalizar os programas básicos de cidadania. O pro- grama está sendo implementado através de um trabalho integrado de ações dos governos federal, estadual e municipal, com a participa- ção da sociedade, produzindo, como resultado, um plano desenvolvi- do em cada território, contemplando as orientações, ações e priori- dades para atendimento das populações locais.

Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional - FNDR

Sob o enfoque de alavancar as potencialidades regionais e promover a integração territorial, a PNDR ampara-se na criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional FNDR, cuja propos- ta encontra-se em tramitação no Congresso Nacional, no âmbito da emenda constitucional que prevê a reforma tributária. Este fundo assume caráter cada vez mais indispensável para a efetividade da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, materializando-se como um instrumento financeiro para garantir os objetivos da política nacional, voltados para a redução das desigualdades territoriais.

Os recursos a serem destinados ao fundo têm previsão de aplicação em programas de financiamento do setor produtivo das Regi- ões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e em programas de desenvolvi-

mento econômico e social das áreas menos desenvolvidas do país. Pre- vê-se, ainda, a transferência de recursos para fundos de desenvolvimen- to dos estados e do Distrito Federal para alocação em investimentos estruturantes, fundamentados em planos locais de desenvolvimento re- gional no contexto de uma orientação nacional prevista na PNDR.

A proposta já indica estas destinações obrigatórias para a aplicação dos recursos do fundo, porém outras utilizações poderão ser estabelecidas quando da regulamentação do FNDR, o que poderá fa- cultar aos estados destinações adicionais de acordo com a realidade local, observando-se, no entanto, as diretrizes da política nacional.

Citando o texto que justifica a criação do fundo, percebe- se a orientação do governo federal no sentido de ampliar o volume de recursos a serem alocados para a PNDR e de imprimir um novo enfoque para a sua atuação, que passa a ter uma abrangência naci- onal. Isto implica dizer que as diretrizes da política nacional preten- dem incorporar, não somente as regiões tradicionalmente apoiadas pelos programas federais, como também aquelas de menor dinamis- mo do país, identificadas no âmbito dos seus objetivos.

Outra avaliação aponta mudanças importantes nos meca- nismos de execução da política regional, cuja lógica é “a instituição de um modelo de desenvolvimento regional mais eficaz que a atração de investimentos através dos recursos à guerra fiscal, que tem se torna- do cada vez menos funcional para os Estados menos desenvolvidos”.

5.2. No Âmbito Estadual: Readequação Institucional de Minas Gerais em Relação à Questão Regional

Por ocasião da extinção da SUDENE e criação da ADENE, o governo mineiro, através do Decreto 14.171/2002, criou o Instituto de Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas Gerais IDENE, resultado da transformação da Comissão de Desenvolvimento do Vale do Jequitinhonha CODEVALE, e da absorção das funções da Superintendência de Desenvolvimento do Norte de Minas SUDENOR, instituições que atuaram, ao longo de vários anos, na

defesa dos interesses das municipalidades e dos empreendimentos produtivos destinados para a região

O IDENE tem por missão formular e propor diretrizes, planos e ações para essas regiões, compatibilizando-os com as políticas dos Gover- nos federal e estadual apoiando e defendendo os interesses dos municípios de sua área de atuação, articulando ações com os demais órgãos e entida- des dos Poderes Executivos municipais, estadual e federal.

Sua finalidade é promover o desenvolvimento econômico e social dos municípios das Mesorregiões Norte de Minas e do Mucuri e dos demais municípios integrantes das bacias hidrográficas dos rios Jequitinhonha e São Mateus e da Microrregião de Curvelo (pertencente a Mesorregião Central Mineira), que integram sua área de abrangência.

Em reforço a uma política regional voltada para áreas mais carentes, foi criada, no início de 2003, a Secretaria de Estado para o Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha, Mucuri, São Mateus e do Norte de Minas SEDVAN, com a finalidade de fortalecer politi- camente a região mineira de economia historicamente deprimida. A Secretaria incorpora o Instituto de Desenvolvimento do Norte e Nor- deste de Minas Gerais IDENE, como órgão operacional, e tem como missão “oportunizar as potencialidades do Norte e Nordeste de Mi- nas em desenvolvimento político e socioeconômico sustentável”.

A SEDVAN deve buscar alternativas inovadoras na cons- trução da história de uma região, que convive, simultaneamente, com desigualdades e pobreza ao lado de muitas potencialidades represen- tadas por seus recursos naturais, culturais, sociais e econômicos.

As perspectivas para as Regiões mais carentes do Estado

As Regiões do Norte de Minas e do Jequitinhonha/Mucuri reúnem um conjunto de problemas e desafios de tal magnitude que têm exigido do governo estadual tratamento especial, baseado na estrutura institucional descrita anteriormente e nas ações de políticas públicas que vem incorporando ao planejamento de médio e longo

prazos objetivos permanentes para a redução das desigualdades e criação de equidade entre pessoas e regiões, com foco em progra- mas voltados para as regiões e locais de menor IDH.

De fato, são muitos os seus problemas, que podem ser sumarizados nos fatores climáticos adversos; na predominância de municípios muito pequenos e mal estruturados e uma rede urbana bastante frágil, formando áreas de extrema carência e pobreza; nos fortes desequilíbrios interregionais, nos níveis de renda e de oportuni- dades de empregos, com fraco mercado interno, dependente dos pro- gramas governamentais de renda; no precário sistema de transporte interno e de infra-estrutura de modo geral, sobretudo saneamento e energia e, apesar de avanços recentes, há problemas na área de educação, resultando num índice de analfabetismo mais elevado do que o constatado no Estado e no país.

Mas, apesar deste quadro, há condições positivas que, se bem articuladas nos três níveis de governo, podem resultar em avan- ços relevantes para estes regiões. O grande desafio é explorar voca- ções e vantagens comparativas presentes nas regiões, identificando e aproveitando o potencial endógeno de crescimento, muitas vezes representado por pequenas iniciativas que geram renda e emprego, valorizando os recursos locais e estimulando a fixação da população.

Pode-se, assim, salientar como fatores positivos os que se seguem.

• Possibilidade do retorno dos investimentos através das políticas de incentivos fiscais e financeiros, sinalizadas pela nova reestruturação da política nacional de desen- volvimento regional.

• Prioridade e opção do governo estadual no enfrentamento das desigualdades regionais, consubstanciada no seu planejamento de médio/longo prazos.

• Programas do governo estadual nas atividades agropecuárias, industriais e de infra-estrutura.

Potencial agroindustrial decorrente dos projetos de irri- gação, reiterando a grande importância e perspectivas favoráveis do Projeto Jaíba, o maior perímetro irrigado do Brasil.

• Potencial turístico representado pelo Rio São Francis- co, pela diversidade do patrimônio cultural e ambiental e pela qualidade do artesanato regional.

• Disponibilidade e diversidade dos recursos minerais.

• Possibilidade de desenvolvimento de Arranjos Produti- vos Locais, nos segmentos que as regiões possuem tra- dição e vocação, favorecendo setores econômicos e grupos sociais localizados.

5.3.A Política de Desenvolvimento Regional no Contexto Internacional

A experiência européia

Quando se trata de política regional inovadora, obrigatoria- mente remete-se à experiência européia, mais notadamente no mo- delo europeu de política regional e nos mecanismos de apoio finan- ceiro adotados para o enfrentamento das disparidades econômicas e sociais entre as nações do bloco. Um aspecto importante é que, embora a União Européia possa, à primeira vista, ser identificada uma região de prosperidade, constatam-se diferenciais marcantes nos níveis de renda, sinalizando problemas no interior do bloco, entre os países membros e também dentro deles.

As disparidades do PIB por habitante, identificadas entre os países da Comunidade e dentro deles, embora pequenas pelos padrões brasileiros e de várias outras regiões do planeta, têm inspira- do preocupações relacionadas ao processo de integração econômica do continente europeu. De um lado, os países e as regiões de menor desenvolvimento visualizam crescentes ameaças à sua própria viabi- lidade econômica. Do outro, os mais adiantados percebem que a persistência de discrepâncias muito grandes no âmbito da Comuni-

dade pode pôr em cheque a marcha rumo à consolidação da união econômica e monetária e, no limite, inviabilizá-la.

É importante salientar que uma das bases para a formação da União Européia foi e continua sendo o ideal de promover a coe- são do território, o que significa eliminar as disparidades econômicas

e sociais entre os países-membros. Assim, o grande objetivo não é

apenas o de viabilizar a livre circulação de bens, serviços e capitais e

a união monetária, mas principalmente promover o bem estar de seus

quase 500 milhões de habitantes distribuídos nos seus 27 Estados Membros.

Na concepção européia, os desequilíbrios no desenvolvi- mento são vistos não só como fenômenos que afetam os países atra- sados, mas que também podem reduzir o ritmo de crescimento global da União Européia, impedindo a realização de todo o seu potencial econômico, humano e tecnológico.

Portanto, no que tange à questão regional a UE busca-se conduzir uma política que se distancie de uma estratégia simples de realização de transferências diretas das regiões ricas para as pobres, optando, ao contrário, por uma perspectiva dinâmica, na qual as dife- renças sejam superadas pela criação de condições que permitam a reprodução, o aprimoramento e o aproveitamento de todo seu poten- cial endógeno.

Estrategicamente, a solução para as desigualdades tem muito a ver com a melhoria da capacidade das regiões e de todos os participantes no campo socioeconômico de inserirem-se no moderno jogo competitivo. Neste contexto, o maior desafio é descobrir for- mas de estimular o uso dos potenciais de desenvolvimento presentes nas regiões.

Os baixos níveis de desenvolvimento dos países ou regiões, de modo geral, eram percebidos pela UE como resultantes, entre outros fatores, da reduzida capacidade de atrair e manter atividades produtivas devido à inadequação de infra-estrutura; da baixa qualifi- cação da mão de obra; e das características da estrutura produtiva, em termos da agregação de valor, do tamanho da empresas, da cul-

tura empresarial, etc. e, muito importante, da própria capacidade dos governos em gerar soluções para o desenvolvimento local.

Desta maneira, a política regional da UE tem por finalidade provocar um impacto significativo na competitividade das regiões e nas condições de vida dos seus habitantes, essencialmente através do co-financiamento de programas de desenvolvimento plurianuais. Cabe à política regional possibilitar que todas as regiões da UE tirem pleno partido das oportunidades propiciadas pelo mercado interno, bem como contribuir para o êxito da união econômica e monetária.

A implementação e execução da política regional da União Européia estão consolidadas em Planos Plurianuais ou Programas Operacionais com objetivos e estratégias bem definidas de longo prazo, critérios negociados de elegibilidade de regiões a serem assistidas e de instrumentos financeiros sólidos, confiáveis, consistentes e dura- douros. Em outras palavras, no planejamento das ações são defini- dos os objetivos prioritários, as áreas territoriais e respectivas popu- lações beneficiárias dos apoios providos pela política regional. São estabelecidos, ainda, o período de programação e as informações sobre os critérios utilizados no processo de seleção e priorização de projetos. Isso é entendido como condição necessária para que uma política baseada em processos de planejamento e programação, arti- culada entre várias instâncias de poder e com suporte mais amplo da sociedade, possa se estabelecer satisfatoriamente.

Os programas são apoiados por uma estrutura de fundos de finalidade estrutural e de efeitos regionais, destacando-se o Fundo Euro- peu de Desenvolvimento Regional - FEDER, o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo de Coesão, o Fundo Europeu de Orientação e Garantia da Agricultura e Pecuária (FEOGAP), e os Fundos Estruturais, além dos recursos do Banco Europeu de Investimentos (BEI). A ação da Comunidade Européia em parte tem sido a de coordenar e concatenar esses instrumentos numa política estrutural única, de forma a garantir uma atuação coerente, evitando superposição de esforços.

De maneira particular, destaca-se a atuação do FEDER que tem como objetivo apoiar programas que abordem o desenvolvi-

mento regional, a evolução econômica, o reforço da competitividade

e a cooperação territorial em toda a UE. As prioridades de financia- mento incluem a investigação, a inovação, a proteção do ambiente e

a prevenção de riscos, juntamente com o investimento na infra-es- trutura, nomeadamente nas regiões menos desenvolvidas.

A estratégia de desenvolvimento regional adotada pela UE

vem sendo vista como uma iniciativa de sucesso, que pode ser con- firmada de várias maneiras. Um dos primeiros sinais positivos está no processo de ampliação no número de países-membros do bloco. Em 1993 o bloco era constituído por 15 países membros, já em 2007 esta composição era de 27 países, quase que dobrando o número de membros então existentes. Também, como aspecto positivo, vale ci- tar que, do ponto de vista econômico, a União Européia vem se con- solidando nas últimas décadas como a maior economia do mundo, superando a dos Estados Unidos.

Os bons resultados alcançados pela UE tem uma razão para o seu sucesso. E esta pode ser encontrada na solidez, na con- sistência e na coerência das políticas de sustentação do bloco, que asseguram recursos e mercados e podem propiciar melhoria da qua- lidade de vida de suas populações em termos de saúde, educação, avanços tecnológicos, oportunidades de empregos, crescimento de renda, etc.

Assim, uma conclusão que se pode tirar, e que traz impor-

tantes ensinamentos, está na identificação das “disparidades econô- micas e sociais” no interior do bloco, como fundamento básico para

a criação da União Européia. Da identificação correta do problema

surge o objetivo de “Coesão Territorial”, entendido como a redução das disparidades e a promoção da melhoria do bem estar da popula- ção do bloco.

A “Coesão Territorial” é, portanto, um objetivo permanen-

te que norteia todas as definições estratégicas das Políticas Regio- nais da UE para os países membros e orienta as propostas de apoio financeiro através dos Fundos Estruturais, com destaque para o FE- DER, seu principal instrumento. Este objetivo, portanto, passa a ser

o ideal e o fundamento de todas as ações de caráter regional nos Programas Operacionais de cada país membro.

O caso de Portugal

Avaliando o caso especifico de Portugal, um dos maiores beneficiários da política de coesão nos primeiros anos, pode-se ob- servar que o país orientou sua estratégia para a identificação de um rumo à sua modernização e desenvolvimento, com coesão social, buscando aproximar-se, de forma decidida e sustentada, do nível de desenvolvimento dos países mais avançados da União Européia.

Acertamente, para alcançar seus objetivos, a estratégia do Governo se apoiou na recuperação da confiança para lançar uma dinâmica de crescimento progressivo da economia, que permitisse também combater ao desemprego e reduzir as desigualdades soci- ais, não se limitando, apenas, a dar respostas aos problemas conjunturais da recessão econômica, mas sim enfrentar, num hori- zonte de médio prazo, os problemas estruturais que prejudicam a competitividade do país e estão na base do seu atraso.

Esta política tem-se desenvolvido entorno de cinco gran- des eixos: retomar o crescimento da economia; reforçar a coesão nacional; melhorar a qualidade de vida dos portugueses; elevar a qualidade do processo democrático, reforçando a credibilidade do Estado e do sistema político; e valorizar o posicionamento do país no quadro internacional. Para cada um destes eixos são estabelecidas linhas de atuação específica. Para o alcance destas estratégias, o planejamento governamental definiu seus objetivos de forma regionalizada e elencados em programas operacionais, os quais fazem parte das ações de apoio às estratégias de desenvolvi- mento do país.

A Comissão Européia participa no desenvolvimento das re- giões, ou zonas elegíveis criadas por Portugal para fins de participa- ção nos recursos disponibilizados com o objetivo de promover o de- senvolvimento regional, mediante o co-financiamento dos programas regionais, através de seus fundos estruturais. Destaca-se que, no

período 2000-2006, em termos globais, foram disponibilizados pela UE cerca de 60% dos investimentos totais despendidos nos Progra- mas Regionais. Ressalta-se a participação majoritária do FEDER, com um percentual de 72% no total co-financiado pelos Fundos Es- truturais. Para o período 2007-2013 esta participação está estimada em 60%.

A referência aos números serve para demonstrar que na esteira dos investimentos viabilizados pelos recursos dos fundos da União Europeia, bons resultados foram obtidos pelo País. Nos últi- mos anos, Portugal entrou num processo de mudanças e moderniza- ção, contando com um ambiente bastante dinâmico, após juntar-se aos ideais e programações da União Europeia. Os sucessivos gover- nos constitucionais fizeram várias reformas, privatizaram empresas controladas pelo Estado e liberalizaram áreas-chave da economia, incluindo os setores das telecomunicações e financeiros.

Como resultado, Portugal vem desenvolvendo uma econo- mia crescentemente competitiva e baseada em serviços, sendo um dos primeiros países-membros que aderiram ao Euro, moeda criada em 1999 e cuja circulação ocorreu em janeiro de 2002. Portugal, hoje, faz parte dos países com Indice de Desenvolvimento Humano (IDH) alto e, também, enquadra-se no conjunto de países que for- mam o grupo dos países desenvolvidos. As informações a seguir resumidas dão conta do êxito de Portugal em relação ao seu desem- penho no cenário Europeu e mundial.

Dados do FMI mostram que o crescimento econômico por- tuguês esteve acima da média da União Européia na maior parte do período 1986-2000, quadro que se inverte no período 2001-2006, ten- do sido recuperado em 2007. O PIB per capita destacou-se na faixa que corresponde a, aproximadamente, 75% dos valores registrado pelas maiores economias ocidentais europeias. Um estudo sobre qualidade de vida feito pelo Economist Intelligence Unit, ou EIU Quality-of-life Survey coloca Portugal em 20º lugar entre os países com melhor qualidade de vida

No período 1980-1985, em média, o PIB de Portugal re-

presentava 0,8% do PIB da Comunidade, enquanto a PIB por habi- tante situava na faixa de US$ 3.000. No período 1986-2007 a partici- pação do PIB de Portugal no total da UE se eleva para 1,4%, en- quanto o PIB por habitante atinge o expressivo valor de US$ 20.600 em 2007. Os valores da participação de Portugal, no total da comu- nidade, tornam-se mais significativos se considerarmos que nestes 21 anos o número de países-membros saltou de 12 para 27.

Finalmente, o Relatório do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD de 2007, com base em dados de 2005, coloca Portugal como 35º no ranking em que constam 174 países, posicionando-se como 28º país no mesmo ranking, quando medido pelo IDH.

6. Bases para Formulação de Instrumentos deApoio

Ao mostrar os atributos da política regional européia, pre- tende-se posicionar o caso brasileiro e mineiro frente às evidências internacionais para a superação das desigualdades regionais e da pobreza. Nesta ótica, o sentido das políticas públicas regionais deve ser o de criar e sustentar uma trajetória de reversão das desigualda- des que, historicamente, apresentam lentidão e sinais de fortes resis- tências na promoção de um processo de desconcentração/ interiorização e o de explorar as vocações e os potenciais endógenos, bastante diversificados em todo o território.

No caso de um estado com as dimensões territoriais de Minas Gerais e sua forma de inserção na economia nacional, parece cada vez mais evidente o imperativo de combater as desigualdades internas e trabalhar a diversidade econômica, social, cultural e ambiental existente como um ativo essencial em um novo modelo de desenvolvimento.

Essa constatação remete, obrigatoriamente, a adoção de ações que conduzam à estruturação de iniciativas inovadoras, que contenham o engajamento do conjunto de atores públicos, privados e das diversas forças sociais e políticas afetas à questão regional, de forma a garantir efetividade na aplicação das políticas.

Do ponto de vista geral, políticas públicas para estas ques- tões, que conduzem ao desenvolvimento e fortalecimento das regi- ões e de seus municípios, demandam ações que exigirão programas

e projetos de investimentos, tanto em iniciativas estruturantes, como

nos segmentos produtivos e de infra-estrutura. O alcance desses elementos representa uma tarefa complexa, pois depende de uma grande capacidade de coordenar esforços, administrar conflitos polí-

ticos e obter recursos, dentre outros.

Desta maneira, o impulso mais intenso a esse processo de crescimento sustentável deverá ocorrer por meio de instrumentos de apoio financeiro que promovam o fortalecimento socioeconômico, a integração das áreas e recursos, por meio da diversificação de suas estruturas produtivas promovendo a melhoria da competitividade das regiões e das condições de vida de seus habitantes.

Melhorar a competitividade das regiões implica em criar as condições que permitam o desenvolvimento e o ajuste estrutural que levem a tal situação. Isto significa investir na qualidade da infra- estrutura urbana, melhorando o perfil da rede de cidades (educação, saúde, saneamento, habitação), nos sistemas de transporte em busca de maior integração regional, na ampliação da oferta de energia e no desenvolvimento das novas tecnologias da informação e das teleco-

municações. Significa, também, priorizar investimentos na capacitação

e formação profissional, bem como na requalificação de mão-de-

obra, adaptando-a às transformações do sistema produtivo, observa- das as características e necessidades socioeconômicas locais.

No tocante às áreas mais carentes do Estado, notadamente as regiões do Jequitinhonha/ Mucuri e do Norte de Minas, é desejável

e mesmo exeqüível a formulação de propostas de estratégias delibera-

das, baseadas em instrumentos de apoio financeiro que, ao lado de objetivos e ações claramente definidos, venham colocar a questão re- gional de forma efetiva como meta integrante dos planos, estratégias,

objetivos e ações para o desenvolvimento econômico do Estado.

Tratar diferenciadamente estas áreas no tocante aos seus problemas e potenciais é um desafio para as políticas governamen-

tais. Por suas características físicas particulares de clima e relevo, associadas às condições sócio-econômicas de extrema carência, elas (as áreas) são marcadas pelo fraco dinamismo econômico e pelo baixo grau de integração a mercados, resultando em visíveis indica- dores de pobreza e insuficiência de inclusão produtiva.

Neste instante, o papel das medidas e ações institucionais, em especial a recuperação e criação de políticas nacionais regionais, incluindo ações das demais esferas de governo em parceria com as lideranças locais, é imprescindível para a definição de um modelo de atuação eficaz para o enfrentamento e a busca de soluções contra o atraso das regiões.

Assim, ganha relevância a proposição de constituição de um Fundo de Desenvolvimento Regional. Este instrumento deve ser capaz de conferir, através de suas políticas e objetivos, condições de atratividade de investimentos produtivos e de infra-estrutura às regi- ões ou municípios menos favorecidos do Estado, prioritariamente aqueles com índices de IDH abaixo da média estadual, em especial nas regiões mencionadas anteriormente.

O fundo deverá contribuir para o aproveitamento de opor- tunidades de desenvolvimento das regiões, valendo-se, da melhor maneira possível, dos recursos financeiros existentes e a serem mo- bilizados, requerendo a identificação de recursos perenes e estáveis

e a aplicação de mecanismos eficazes de gerenciamento e execução

de projetos, de forma a gerar soluções duradouras para o desenvol- vimento regional e local.

No contexto da questão regional, a Constituição Estadual de 1988, em seu art. 51 (§ 4º), autoriza a criação do Fundo de De- senvolvimento Regional. O texto constitucional já determinava, tam- bém, a redução das desigualdades regionais como um dos eixos es- tratégicos do desenvolvimento do Estado, prevendo o direcionamento da ação governamental para a execução articulada de planos, pro-

gramas e projetos regionais e setoriais dirigidos ao desenvolvimento global das coletividades do mesmo complexo geoeconômico e social

e a assistência aos Municípios de escassas condições de propulsão

socioeconômica, situados na região, para que se integrem no proces- so de desenvolvimento. (CE, art 41).

Esta orientação se consolida na estratégia do desenvolvi- mento do Estado para resultados, consagrada no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (2007-2023), que prioriza, como um dos

eixos estratégicos, o tema da eqüidade entre pessoas e regiões, que deverá ser alcançada através de programas voltados para as regiões

e locais de menor IDH, com destinação aos segmentos mais vulne-

ráveis, envolvendo o combate à pobreza, a geração de emprego e de

renda e a segurança alimentar.

No que diz respeito ao fomento para o setor produtivo, vale acrescentar que o Estado já dispõe de um arranjo de fundos de de- senvolvimento estruturados para o gerenciamento de recursos desti- nados à promoção industrial, ao fomento dos micro, pequenos e mé- dios empreendimentos, à infra-estrutura e incentivos às atividades específicas dentre elas turismo, cultura, recursos hídricos e desen- volvimento florestal.

Ao que tudo indica, este aparato institucional tem garantido êxito na promoção do desenvolvimento econômico, restando, então,

a integração das políticas de incentivo com as diretrizes regionais, o que pode resultar em uma aplicação coordenada dos diversos instru- mentos de financiamento em programas de desenvolvimento de cu- nho econômico e social em áreas e segmentos desatendidos pelos mecanismos tradicionais.

Finalmente, merece ser destacada a necessidade de se estabelecer uma estratégia no plano estadual e local de forma a apro- veitar a oportunidade prevista na política nacional, cujas diretrizes básicas apóiam-se na promoção de uma maior integração de políti- cas e das economias das várias regiões e na proposição de criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), como instrumento financeiro para aplicação em áreas menos desenvolvi- das do País. Neste particular, torna-se desejável ao Estado anteci- par-se às orientações da PNDR que, necessariamente exigirá a cri- ação, em nível estadual, de um fundo de desenvolvimento regional

para atender às finalidades previstas na aplicação dos recursos a serem transferidos pela União.

Referências

FERREIRA, H. V. C; SILVA, A. R. A. Fundo Nacional de Desen- volvimento Regional: Uma Proposta Inovadora para a Redução das Desigualdades Regionais Brasileiras. Boletim Regional. Informati- vo da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, Ministério da Integração Nacional, nº 6, Brasília, jan. - abril 2008, p. 23-37.

TERRITÓRIOS DA CIDADANIA. Brasília: Brasil, Governo Fe- deral, 19 p, 2008. Disponível em: www.mda.gov.br

DUARTE FILHO, F. C. Relatório 1: Apoio à Gestão de Políticas e Programas de Desenvolvimento Regional no Estado de Minas Ge- rais, Texto de Referência para a Formulação de Fundo de Desenvol- vimento Regional: Desenvolvimento Regional na União Européia e Portugal. Belo Horizonte, jul. 2008.

Textos sobre a União Européia e Portugal, disponíveis em 13 :

www.europa.eu/scadplus - (Síntese de legislação)

www.eur-lex.europa.eu.pt - (Documentos oficiais e sínteses)

www.europaparl.europa.eu - (Documentos do Parlamento Europeu)

(Comissão Coordenação e Desenvolvimento

www.ccr-norte.pt Regional Portugal )

www.qren.pt - (Quadro de Referência Estratégica Nacional / 2007-

2013)

-

13 Os sites citados reúnem, em vários idiomas, uma ampla documentação relativa a Políticas e Programas Operacionais que cobrem o período 2000-2013 (abrangendo para os diferentes períodos os objetivos das políticas regionais, tanto da União Européia quanto dos países-membros, e o detalhamento dos instrumentos de financiamento para os projetos relacionados: valores, prazos, condições, etc.). No caso de Portugal, nos sites foi possível identificar os Programas Operacionais para suas regiões, bem como os Planos de Desenvolvimento dos diversos Governos Constitucionais, em que são contextualizados os programas regionais. São apresentados também estudos avaliando os principais resultados alcançados.

www.imf.org - (Informações sobre países e regiões) www.igeo.pt - (Atlas de Portugal) www.ordemeconomistas.pt - (Portal da Ordem dos Economistas) www.portugal,gov.pt - (Portal do Governo)

4 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA CONVIVÊNCIA COM O SEMI-ÁRIDO Roberto Marinho Alves da Silva*
4
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA
CONVIVÊNCIA COM O SEMI-ÁRIDO
Roberto Marinho Alves da Silva*

1. Semi-Árido Brasileiro: Complexidade Ambiental e Contrastes Socioeconômicos

O Semi-Árido brasileiro abrange 1.133 municípios com uma

área de 969.589,4 km2, correspondente a quase 90% da Região Nordeste e mais a região setentrional de Minas Gerais, com uma população de cerca de 21 milhões de pessoas. A porção mineira do Semi-Árido, segundo a delimitação oficial de 2005 1 , abrange 85 mu-

nicípios das Regiões Norte e do Jequitinhonha, numa área total de 103.590 km2, onde vivem mais de 1,2 milhões de pessoas.

A região é caracterizada pela insuficiência e irregularidade

de chuvas com médias anuais iguais ou inferiores a 800 mm, com elevadas temperaturas e taxas de evapotranspiração que se refle- tem no modelamento da paisagem predominante. A hidrologia é de- pendente do ritmo climático. As secas são caracterizadas tanto pela ausência e escassez, quanto pela alta variabilidade espacial e tempo- ral das chuvas. A limitação hídrica é anual devido ao longo período seco que leva à desperenização dos rios e riachos endógenos. A reduzida capacidade de absorção de água da chuva no solo é dificul- tada em virtude do relevo alterado e dos solos rasos e pedregosos.

* Doutor em Desenvolvimento Sustentável pela Universidade de Brasília (2006), mes- tre em Ciência Política pela Universidade Federal de Pernambuco (1999), graduado em Filosofia Licenciatura Plena pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (1989). Atualmente exerce a função de Diretor do Departamento de Estudos e Divul- gação da Secretaria Nacional de Economia Solidária. Este texto é a transcrição de conferência apresentada na FIEMG, Montes Claros, em 29 de setembro de 2008. 1 Em 2005, o Governo Federal atualizou a área de abrangência do Semi-Árido (BRA- SIL, 2005).

Outro fator marcante da paisagem semi-árida, é a vegetação de ca- atinga, que na língua indígena quer dizer “mata branca”. Trata-se de um bioma 2 com alta biodiversidade, no qual se destaca a formação vegetal xerófila, com folhas pequenas que reduzem a transpiração, caules suculentos para armazenar água e raízes espalhadas para capturar o máximo de água durante as chuvas.

Apesar dessas características gerais, o Semi-Árido brasi- leiro é uma realidade complexa, tanto no que se refere aos aspectos geofísicos, quanto à ocupação humana e à exploração dos seus re- cursos naturais. No caso da porção mineira do Semi-Árido, embora as médias pluviométricas anuais (entre 700 e 1000 mm) estejam aci- ma da média verificada na área de domínio do clima semi-árido no Brasil, também é caracterizada pela irregularidade na distribuição das chuvas e pela alta taxa de evaporação, com duas estações bem definidas de período chuvoso e de seca.

Outras especificidades do Semi-Árido mineiro são a pre- sença de nascentes, maior concentração de rios perenes e a predo- minância da vegetação de cerrado, formações herbáceo-lenhosas, com árvores de pequeno e médio porte, de troncos e galhos retorci- dos, revestidos por espessa casca. A paisagem também tem especificidade bem marcada pelos tabuleiros e as grandes chapadas, de altitudes que variam entre 900 a 1000 metros, entrecortadas por depressões profundas de vales, denominadas de “grotas”, onde são encontrados os solos mais férteis e úmidos. Os solos permeáveis, diferentes dos solos cristalinos que predominam em outras áreas do Semi-Árido na porção nordestina, proporcionam melhor e maior ca- pacidade de armazenamento de água subterrânea, favorecendo ou- tras possibilidades de abastecimento de água da população.

Apesar dessas características comuns, devido à extensão e diversidade de ecossistemas, o Semi-Árido mineiro é marcado pela complexidade e essas características podem sofrer grandes varia-

2 O bioma é definido como um conjunto de múltiplos ecossistemas agrupados em um espaço geográfico contíguo, com certo grau de homogeneidade em torno de sua vegeta- ção e fauna.

ções quanto às taxas pluviométricas, tipos de solos, temperaturas e disponibilidade hídrica no subsolo e nos mananciais naturais. É possí- vel, por exemplo, contemplar essas variações nas áreas localizadas mais ao Norte de Minas e as áreas do Vale do Jequitinhonha.

O desconhecimento dessa complexidade conduziu à intro-

dução de práticas agropecuárias inadequadas, provocando ou agra- vando desequilíbrios ambientais. A vegetação de cerrado não tem sido poupada e a exploração desordenada das nascentes e das de- mais fontes de recursos hídricos naturais agrava o abastecimento de comunidades rurais no Semi-Árido mineiro. A exploração econômi- ca das riquezas locais levou à devastação de parte significativa do cerrado mineiro e das matas localizadas nas áreas de transição para as zonas úmidas, na parte baixa do Jequitinhonha. Nos últimos anos, a região também vem assistindo à expansão da monocultura do eucalipto em extensas áreas, colocando em risco a biodiversidade.

O mesmo ocorre na área de predomínio da caatinga, um

dos biomas brasileiros mais ameaçados pelo uso intempestivo dos seus recursos naturais. A pastagem intensiva na atividade pecuária, as queimadas e os processos desordenados de derrubada da mata natural para atividades agrícolas e para retirada de lenha (fonte energética para diversas finalidades, desde o preparo de alimentos de famílias mais pobres, até a produção de cerâmicas e de panifica- ção) são os principais fatores de devastação da caatinga. Além dis- so, a agricultura irrigada também provoca e agrava impactos ambientais, tais como a poluição de mananciais hídricos, a diminui- ção na vazão de poços tubulares e a ocorrência de salinização com a perda de fertilidade dos solos. As maiores extensões de áreas em processo de desertificação no Brasil, com a perda gradual da fertili- dade do solo, estão localizadas no Semi-Árido 3 .

Do ponto de vista socioeconômico, o Semi-Árido brasileiro também é marcado por contrastes. A estrutura fundiária é extre-

3 Cerca de 60% da área do Semi-Árido brasileiro está afetada por processos de desertificação, classificados em moderados, graves e muito graves. As áreas com processos muito graves de desertificação atingem 98.595 km2 (10%) da porção semi-árida, segundo estudos realizados pelo Ministério do Meio Ambiente (BRASIL, 2002).

mamente concentrada. Além dos latifúndios, verifica-se um grande número de minifúndios, com cerca de 90% das propriedades possu- indo área inferior a 100 hectares e detendo apenas 27% da área total dos estabelecimentos agrícolas (Brasil, 2005b). Em sua maior parte, a economia do Semi-Árido é caracterizada pela produção de subsis- tência, tendo em vista que as atividades econômicas comerciais tra- dicionais estão em crise. Na porção mineira do Semi-Árido, por exem- plo, encontram-se comunidades agrícolas (algumas são tradicionais de catingueiros, vazanteiros, geraizeiros, quilombolas etc.) que man- tém práticas agrícolas de sequeiro e de vazantes nas áreas úmidas dos rios e nos fundos dos vales (grotas) onde predominam os cerradões (matas ou capões), enquanto que a criação de pequenos rebanhos de animais ocorre em áreas das chapadas.

Mas a principal aposta dos órgãos públicos e da iniciativa privada é no desenvolvimento da agricultura irrigada nos vales úmi- dos. As condições naturais são favoráveis, devido ao clima seco que reduz a incidência de pragas e doenças e pela elevada insolação e luminosidade na maior parte do ano, favoráveis à fruticultura irrigada. O Semi-Árido mineiro, sobretudo no norte de Minas Gerais, tornou- se grande produtor de frutas, com destaque para a bananicultura (quase monocultura), com amplo uso de tecnologias modernas de micro-aspersão e de padrões avançados de relações comerciais.

Para isso, os investimentos públicos trataram de im- plantar na região vários perímetros irrigados, sendo o maior de- les o projeto Jaíba, com uma área total prevista de cerca de 100 mil hectares.

Apesar do recente processo de modernização econô- mica, com a incorporação de novas áreas e setores dinâmicos e competitivos, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita do Semi- Árido, em 2002, era de R$ 2.541,27, bem abaixo do valor médio da Região Nordeste, de R$ 3.694,34; e menos da metade da média nacional, que somava R$ 7.630,93 (BRASIL, 2003). Essa situação se reflete nos demais indicadores sociais da região que, embora tenham experimentado melhorias nos últimos anos, mantêm-se dis- tantes das médias nacionais.

O “Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil - 2000”

(Ipea; Pnud; FJP, 2000), confirma que, devido ao lento ritmo de cres-

cimento da economia e a baixa renda da população, a maioria dos municípios do Semi-Árido assume cada vez mais a característica da dependência da transferência de recursos: em 47,5% dos municípi- os, cerca de um terço da população tem mais da metade da sua renda proveniente de transferências governamentais, principalmente

os previ-denciários. Além disso, em quase metade dos municípios a

mortalidade infantil até um ano varia de 50 a 75 por mil crianças nascidas vivas e o percentual de pessoas de 15 anos ou mais analfa- betas varia entre 36% e 48%, bem acima das médias nacionais (Ipea; Pnud; FJP, 2000).

A gravidade dos problemas sociais no Semi-Árido consta-

ta-se há centenas de anos. Ao longo da história, essa situação sem-

pre foi relacionada à problemática das secas. No entanto, as análises realizadas indicam a persistência das desigualdades sociais inseridas

na base da reprodução das condições de miséria. Num país como o

Brasil, considerado um dos campeões mundiais em concentração de renda, o Semi-Árido desponta com uma situação ainda mais grave:

em 2000, o percentual da renda apropriada pelos 10% mais ricos chegava a 43,7%; enquanto que a renda dos 40% mais pobres era de apenas 7,7% (Ipea; Pnud; FJP, 2000).

Em síntese, a permanência de graves problemáticas ambientais e socioeconômicas remete à atualidade da questão: qual

o desenvolvimento apropriado à realidade do Semi-Árido brasileiro?

O debate sobre as alternativas de desenvolvimento na região vem

sendo lentamente construído desde a primeira metade do século XX.

Além dos interesses políticos e econômicos, as ações governamentais foram e, pelo menos em parte, ainda estão sendo orientadas por uma perspectiva de que é necessário e possível combater a seca e os seus efeitos para a modernização eco- nômica daquela região. Prevalece a convicção de que é preciso modificar aquele ambiente para poder viabilizar as atividades eco- nômicas, tornando-as rentáveis e atraentes ao capital. No entan- to, nas últimas duas décadas, vem sendo recuperado e ampliado o

debate sobre a necessidade de uma mudança profunda na forma de intervenção pública que possibilite a harmonização entre a jus- tiça social, a prudência ecológica, a eficiência econômica e a ci- dadania no Semi-Árido. Um conjunto significativo de organiza- ções da sociedade civil, junto com instituições de pesquisa e com outras forças políticas que atuam naquela região, com base em experimentações e vivencias de alternativas de convivência com o Semi-Árido.

O presente artigo 4 busca contribuir nesse debate, ofere-

cendo uma análise da trajetória das políticas públicas que predo- minaram no Semi-Árido e explicitando os significados e sentidos da sustentabilidade na perspectiva da convivência, enquanto sín- tese de um conjunto de práticas socioeconômicas e de diretrizes culturais e políticas para o desenvolvimento do Semi-Árido brasi- leiro.

2. Combate à Seca e Modernização Econômica:Trajetórias das Políticas Públicas no Semi-Árido Brasileiro

2.1. Políticas de combate à seca e aos seus efeitos

A seca na região semi-árida só passou a ser considerada

como problema relevante no século XVIII, com o aumento da densi- dade demográfica e com a expansão da pecuária bovina. Desde en- tão, as secas passaram a entrar de forma permanente nos relatos históricos, enfatizando a calamidade da fome e os prejuízos com a dizimação dos rebanhos, desestabilizando as bases econômicas da emergente sociedade pastoril. Segundo o historiador Joaquim Alves (1982, p.39), as primeiras medidas oficiais foram: obrigação do culti- vo da mandioca como alternativa para o problema da fome; o com- bate à desordem e à violência, que se espalhavam nos sertões durantes

4 Elaborado com base na Tese de Doutorado do autor, sob o título: “Entre o Combate à Seca e a Convivência com o Semi-Árido: transições paradigmáticas e sustentabilidade do desenvolvimento” (Silva, 2006), defendida em maio de 2006, no Centro de Desenvol- vimento Sustentável da Universidade de Brasília.

as estiagens prolongadas e a formação de povoamentos com os reti-

rantes das secas, considerados vagabundos e salteadores. Com o fim da colonização portuguesa, durante o período imperial, prevale- ceu o socorro às vítimas da fome durante as secas, com a distribui- ção de alimentos.

A atitude estatal começou a mudar a partir de 1856, com a criação de uma Comissão Científica para estudar aquela realidade e propor soluções para enfrentamento das problemáticas. Entre as re- comendações para enfrentamento da seca e das suas conseqüênci-

as, prevaleceu a solução hidráulica pela açudagem e irrigação, com-

preendida como “[

(POMPEU SOBRINHO, 1982, p. 87). Com isso, no início do século

XX, começam as ações mais sistemáticas de prevenção e enfrentamento das conseqüências das secas.

Com a criação da Inspetoria de Obras Contra as Secas

(IOCS), em 1909, estabelecia-se um novo patamar na ação estatal.

O plano de ação do órgão refletia uma síntese das propostas para

combate aos efeitos das secas: realização de estudos, planejamen-

to e execução de obras hídricas (açudes, canais de irrigação, barra-

gens, perfuração de poços e drenagens); estradas de rodagem e fer- rovias; reflorestamento e piscicultura. As investigações foram fun- damentais para ampliar a base de conhecimentos sobre aquela reali- dade, fornecendo subsídios para o planejamento das obras de enge- nharia. Em 1919, a Inspetoria Federal de Obras Contras as Secas (IFOCS) sucede o IOCS, contando com maior capacidade de atua- ção e com o apoio institucional da Lei Epitácio Pessoa (Lei 3.965) que instituiu a “Caixa Especial das Obras de Irrigação das Terras Cultiváveis no Nordeste e dos Serviços Complementares ou Prepa- ratórios”. Porém, continuaram os problemas de descontinuidade das ações e escassez de recursos, dependendo da disposição dos gover-

nos e da ocorrência das secas nas ações emergenciais.

correção da natureza semi-árida do Nordeste”

]

Nova tentativa ocorre em 1945, com a criação do Depar- tamento Nacional de Obras Contras as Secas (DNOCS), com a fi- nalidade de realizar obras e serviços permanentes e desenvolver ações em situação de emergência. Começou a haver uma preocupação

maior com o gerenciamento dos açudes públicos, direcionando as águas represadas para as atividades de irrigação. Foram criados postos agrícolas para prestar serviços agro-industriais aos sertanejos e para desenvolver ações de assistência social e educacional. Eram tentati- vas de mudança do foco nas ações, diante do acúmulo de críticas feitas à época e que continuam até hoje, sobre os limites das ações governamentais no combate às secas. As mudanças propugnadas enfrentaram várias barreiras, entre as quais, as limitações orçamen- tárias, tendo em vista que os dispositivos constitucionais que estabe- leciam percentuais mínimos de investimento nas áreas das secas, nunca foram efetivamente cumpridos.

Outro desafio colocado ao DNOCS naquele período refe- ria-se à questão do domínio das terras nas bacias dos açudes que deveriam ser aproveitadas para irrigação. As propostas para melho- rar a situação enfrentaram a forte resistência das oligarquias rurais adeptas da pecuária extensiva, impedindo a abertura de canais para a irrigação nas suas terras. Ainda em 1949, foi elaborado um Projeto de Lei estabelecendo normas para a colonização das terras a serem desapropriadas, circunvizinhas das grandes barragens e que ficou conhecido posteriormente como “Estatuto da Irrigação”. O posicionamento do DNOCS sofreu forte reação dos representantes políticos das oligarquias rurais sertanejas, que o denunciaram como uma proposta subversiva e adepta do comunismo e impediram, por mais de uma década, a sua implantação. Somente após a criação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) foi pos- sível implantar um sistema de arrendamento de lotes por contratos de cessão.

2.2. Políticas Desenvolvimentistas no Semi-Árido

Mudanças substanciais nas ações estatais ocorrem em meados do Século XX diante do agravamento da crise regional do Nordeste em relação ao dinamismo econômico do Centro-Sul do país. As críticas às formas tradicionais de combate à seca e aos seus efeitos provocam uma reação governamental que opta pela moder- nização econômicapara promover o desenvolvimento regional, con-

solidando a política hídrica de suporte à irrigação e reestruturando a propriedade rural.

Esse período é caracterizado pela criação de novos órgãos responsáveis pelas políticas de desenvolvimento regional. Em 1945, foi criada a Companhia Hidrelétrica do São Francisco (Chesf), vol- tada para o aproveitamento e o desenvolvimento do potencial energético do Rio São Francisco, resultando na construção da Usina Hidrelétrica de Paulo Afonso, em 1948. A Constituição de 1946 re- conheceu a importância da Bacia do Rio São Francisco, determinan- do a execução de um plano de aproveitamento das suas possibilida- des econômicas. Foi criada a Comissão do Vale do São Francisco (CVSF) com a missão de planejar e realizar ações de regularização dos rios, de utilização adequada de seu potencial hidrelétrico e de desenvolvimento agrícola. Outra iniciativa ocorreu em 1952, ano de grande seca, com a criação do primeiro banco estatal de desenvolvi- mento regional no Brasil, o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), como agente financeiro regional de incentivo à implantação de em- preendimentos industriais e agropecuários.

A criação do Grupo de Trabalho de Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), em 1959, foi mais uma resposta do Governo Fe- deral às pressões vindas de diversos setores do Nordeste. A partir das recomendações do GTDN, o Governo Federal propôs a criação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). Sendo portadora de uma nova visão sobre o Nordeste e sobre as alternativas de desenvolvimento regional, coordenando esforços go- vernamentais e aglutinando uma capacidade técnica e política espe- cializada para a condução dos programas regionais, o órgão contri- buiu significativamente para retirar a região da situação de letargia na qual estava mergulhada.

Em relação ao Semi-Árido, o relatório do GTDN foi um verdadeiro marco divisor de águas nos diagnósticos e nas alternati- vas de superação dos problemas regionais. Apresentou um diagnós- tico preciso da seca como crise de produção de uma economia débil, marcada pela baixa produtividade e pelo reduzido grau de integração nos mercados, sujeita a crises periódicas nas estiagens prolongadas

(BRASIL, 1959, p. 65). Outra constatação foi a de que as ações governamentais de combate às secas, tanto as emergenciais quanto as de infra-estrutura hídrica, não contribuíram efetivamente para superação dos problemas.

O GTDN apresentou algumas alternativas para o fortale- cimento da capacidade monetária da população local, pela amplia- ção da renda real do trabalhador, reduzindo a dependência da produ- ção para a subsistência. Trata-se de uma transformação progressiva da economia semi-árida, no sentido de elevar sua produtividade e torná-la resistente ao impacto das secas.

No entanto, com o Golpe Militar de 1964, a Sudene perdeu sua relativa autonomia no planejamento regional e ficou totalmente submetida à política de integração nacional, tendo clara opção de in- dustrialização protagonizada pelo capital estrangeiro associado às em- presas do Centro-Sul. Os desvios ocorridos na Sudene em relação às propostas do GTDN também repetiram-se no Semi-Árido, com a op- ção pela modernização do setor agropecuário, mantendo privilégios das oligarquias agrárias, além das políticas assistenciais e da continui- dade das ações hídricas de represamento de água para as áreas de irrigação.

Analisando a implantação das ações governamentais nesse período, Bursztyn (1985) e Carvalho (1988), destacam que a nova postura política expressa uma estratégia de modernização conserva- dora 5 , na qual o Estado busca viabilizar novas formas de acumulação de capital, preservando as antigas estruturas socioeconômicas e políti- cas regionais por meio da modernização da grande propriedade agrí- cola. Para isso, passa a utilizar-se de novos instrumentos de interven- ção programada (crédito, assistência técnica, infra-estrutura etc.), ampliando o seu caráter autoritário e centralizador, ao mesmo tempo

5 “A modernização conservadora corresponde à introdução do progresso técnico sem

qualquer relação para com os aspectos sociais do desenvolvimento. [

particularidade de constituir um processo violento de introdução do progresso técnico no campo, porque engendra relações de produção (novas ou 'recriadas', como a parce- ria), sempre desfavoráveis aos pequenos produtores rurais, proprietários ou não da terra”. (Carvalho, 1988, p. 336).

apresenta a

]

em que mantém as medidas assistenciais (paternalismo oficial) nos períodos de seca, como forma de legitimação. Por fim, ressalta-se a capacidade dos grandes proprietários rurais em recuperar, em seu próprio proveito, as ações do Estado que eram dirigidas aos peque- nos produtores.

Além dos programas especiais, o Governo Federal tam- bém reforçou sua atuação na região com a criação de órgãos públi- cos. Em 1974, foi criada a Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (Codevasf), que deveria fornecer uma face mais moderna à agricultura empresarial na região com medidas de regula- rização fluvial nos rios da bacia do São Francisco, o incentivo à irri- gação, à geração de energia, às obras de infra-estrutura de transpor- te e ao desenvolvimento urbano com saneamento, entre outras. Ou- tra iniciativa foi a criação do Centro de Pesquisa Agropecuária do Trópico Semi-Árido (Cpatsa), em junho de 1975, vinculado à Empre- sa Brasileira de Agropecuária (Embrapa), para desenvolver estudos, pesquisas e experimentações tecnológicas no Semi-Árido.

A presença do Estado foi fundamental com a implantação de projetos de irrigação, assumindo integralmente os custos da maior parte da infra-estrutura de armazenamento, captação e distribuição de água, beneficiando as empresas, nacionais e internacionais, que implantaram suas plantas agroindustriais na região. O sucesso da agricultura irrigada foi motivado pelos incentivos creditícios e fiscais do Governo, por meio do Fundo de Investimento do Nordeste (Finor) e, posteriormente, do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE). Nas décadas de oitenta e noventa, a iniciativa pri- vada assumiu a liderança desse processo, aproveitando a infra-es- trutura instalada na região. O resultado foi uma incorporação signifi- cativa de áreas irrigadas no Semi-Árido, conforme os dados divulga- dos pelo Ministério da Integração Nacional, em 2005: considerando- se que as áreas irrigáveis no Semi-Árido chegam a 2,2 milhões de hectares, já foram irrigados 20,5% deste total (Brasil., 2005b).

Os investimentos no setor agrícola permitiram a criação de pólos de desenvolvimento com agricultura irrigada, constituindo um novo modelo produtivo em áreas do Semi-Árido. No setor industri-

al, desenvolveram-se as indústrias de processamento de tomates

e de frutas para sucos, de produção de vinho, de açúcar, de álco- ol, de equipamentos de irrigação e de insumos agropecuários; no setor agrícola, vários empreendimentos modernos voltados para

a produção de frutas, com destaque para uva, banana, manga,

melancia e melão; no setor serviços, os bancários e o de teleco- municações. Analisando essas transformações, com a expansão da agricultura irrigada, Gomes (2001, p. 226) afirma, entusiasma- do: “Contrariamente ao que foi sempre sua realidade, o Nordeste pode, hoje, escolher entre a miséria produzida pela sua economia agropecuária tradicional e a riqueza gerada pela agricultura irrigada empresarial”.

Outros estudos, no entanto, apontam para os limites téc- nicos nos perímetros irrigados: “No Semi-Árido brasileiro, as infor- mações das entidades públicas que têm responsabilidade pela irri- gação, CODEVASF e DNOCS, situam a área salinizada decorren-

te da irrigação em 5.500 ha” (CHRISTOFIDIS, 2001, p.182).Além da salinização, as práticas inadequadas da agricultura irrigada agra- vam as fragilidades ambientais com a degradação de nascentes e mananciais hídricos e a erosão dos solos, com a conseqüente dimi- nuição da produtividade. Hoje, há quase um consenso de que, para evitar os danos ambientais ao solo pelas práticas de irrigação, uma das principais medidas a serem adotadas é o zoneamento agroecológico, pelo levantamento das áreas com potencial para a agricultura irrigada, considerando-se os tipos de solo, a quantidade

e qualidade da água.

A irrigação é apenas uma amostra da forma como foi con- cebida e executada a fase desenvolvimentista no Semi-Árido brasi- leiro. O impulso na modernização das atividades produtivas não foi acompanhado de mudanças estruturais e políticas. O crédito, a mo-

dernização da propriedade, o desenvolvimento e disseminação de tecnologias e os incentivos às atividades produtivas modernas foram orientados pela busca do crescimento econômico da região, mas sem

o mesmo peso dado às mudanças sociais.

O papel do fundo público foi essencial nesse processo de modernização econômica em algumas “ilhas de desenvolvimento” do Semi-Árido, fortalecendo as atividades urbanas e industriais e rompendo com a fraca dinâmica que prevalecia no período anterior. No entanto, esse processo tem-se caracterizado pela heterogeneidade intra-regional, refletindo o caráter seletivo dos investimentos estrutu- rais realizados pelo Estado e as estratégias para localização dos empreendimentos privados.

Apesar de alguns avanços nos indicadores sociais, as situa- ções de emergência e calamidade continuaram a se repetir no Semi- Árido, que ainda concentra percentuais elevados de pobreza e miséria. Um dos agravantes dessa situação foi, sem dúvida, a crise da cotonicultura, tornando ainda mais difícil a sobrevivência de um imenso contingente populacional no Semi-Árido.A situação tem sido amenizada com a expansão de programas governamentais de transferência de ren- da, com a ampliação da cobertura previdenciária: “Hoje os velhos sus- tentam os moços nessa parte do Nordeste” (ARAÚJO, 1997, p. 459).

Além do declínio da economia tradicional no Semi-Árido, verifica-se que o recente processo de modernização econômica na região não foi capaz de romper com as bases estruturais das desi- gualdades no Semi-Árido. A concentração da terra e da renda são também resultados dos incentivos do Estado na região, nos moldes em que foram realizados. Os incentivos à pecuária, por exemplo, fortaleceram e modernizaram essa atividade agravando a questão fundiária, provocando a redução da produção de alimentos e a inten- sificação de emigração rural (ANDRADE, 1980; 1987).

2.3. Crise das Políticas Públicas no Semi-Árido: Janela de oportunidades para mudanças

Os sentimentos de frustração e fracasso das políticas de combate à seca e de modernização econômica conservadora for- necem as bases para justificar a necessidade de busca e valorização de alternativas sustentáveis para o desenvolvimento do Semi-Árido. Um conjunto de Organizações Não Governamentais (ONGs) que

atuam no Semi-Árido e algumas instituições públicas de pesquisa e extensão rural, como a Embrapa e a Empresa Brasileira de Assis- tência Técnica e Extensão Rural (Embrater), passaram a desenvol- ver propostas e a experimentar tecnologias hídricas e produtivas, alternativas e apropriadas à realidade ambiental, cultural e socioeconômica do Semi-Árido. Em 1982, a Embrapa e a Embrater divulgaram um documento intitulado Convivência do Homem com a Seca (Embrapa, 1982), sugerindo uma orientação governamental inovadora de implantação de sistemas de exploração de proprieda- des agrícolas, para assegurar a convivência do homem com a seca.

No final do século XX, novos atores sociais e políticos en- traram em cena, com um discurso afirmativo da possibilidade de um desenvolvimento sustentável no Semi-Árido. Na seca de 1992 a 1993, houve uma mudança qualitativa na reação da sociedade civil organi- zada, pressionando o Governo Federal por ações imediatas e co- brando a elaboração de um plano de ações permanentes no Semi- Árido. Com a criação do Fórum Nordeste, composto por mais de trezentas organizações da sociedade civil da região, foi elaborada uma proposta de Ações Permanentes para o Desenvolvimento do Nordeste Semi-Árido Brasileiro (FÓRUM, 1993), centrada no for- talecimento da agricultura familiar, no uso sustentável dos recursos naturais e na democratização das políticas públicas.

A resposta governamental veio em 1994, com a formula- ção do Projeto Áridas: uma proposta de desenvolvimento sus- tentável para o Nordeste (BRASIL, 1995). Elaborado quarenta anos após o documento final do GTDN, manteve a mesma proposta de reordenamento do espaço e da economia do Semi-Árido. Além da reestruturação fundiária, propôs um conjunto de medidas para a ocu- pação demográfica e produtiva compatível com a capacidade de su- porte dos recursos da terra e da água.

Em 1999, durante a Terceira Sessão da Conferência das Partes das Nações Unidas da Convenção de Combate à Desertificação (COP 3), ocorrida em Recife, Pernambuco, representantes de movi- mentos sociais, de entidades religiosas e de ONGs divulgaram a De- claração do Semi-Árido, afirmando que a convivência com as condi-

ções do Semi-Árido brasileiro é possível. O documento apresenta um conjunto de propostas baseadas em duas premissas: o uso sustentável dos recursos naturais do Semi-Árido e a quebra do monopólio de aces- so à terra, à água e aos outros meios de produção. Esses princípios servem de referência para a constituição da Articulação do Semi-Ári- do (ASA), que hoje mobiliza cerca de 700 organizações no Brasil.

Fruto dessa articulação foi formulado e está em implanta- ção o Programa de Formação e Mobilização Social para a Con- vivência com o Semi-Árido - Um Milhão de Cisternas Rurais (P1MC), que garante, até agora, acesso a água de qualidade para mais de trezentas mil famílias. Além das cisternas, o Programa rea- liza a capacitação para a convivência, enfatizando os aspectos de gerenciamento de recursos hídricos e cidadania. Nessa mesma dire- ção, em 2006, a Articulação do Semi-Árido implantou seu segundo projeto chamado de “P1+2 - Programa Uma Terra e Duas Águas”, com o objetivo de promover a segurança e a soberania alimentar das famílias de agricultores do Semi-Árido brasileiro, através da produ- ção de alimentos com base em tecnologias apropriadas à região.

Nos últimos anos, programas governamentais federais para

o Semi-Árido buscam incorporar o discurso da sustentabilidade do

desenvolvimento como um de seus referenciais, embora com enfoques

e diferentes graus de adesão às alternativas de convivência com o

Semi-Árido brasileiro. Na estiagem de 2001/2002, foi lançado o “Programa Sertão Cidadão: convívio com o Semi-Árido e inclusão social”. Além de ações imediatas de atendimento à população serta- neja, foi proposta a criação de um “Sistema de Planejamento e Ges- tão do Semi-Árido e o Programa de Disseminação de Tecnologias Apropriadas para o Semi-Árido”, visando mudanças no padrão tecnológico e a promoção de alternativas produtivas apropriadas com possibilidades de inserção no mercado interno e externo.

Em abril de 2003, já no Governo Lula, foi lançado o Pro- grama Conviver: Desenvolvimento Sustentável do Semi-Árido, propiciando a convergência de ações voltadas para melhoria da vida dos agricultores familiares da região: o seguro-safra (renda mínima aos produtores); a compra de alimentos (Programa de Aqui-

sição de Alimentos); o acesso ao crédito para captação de recur- sos hídricos; investimento em culturas forrageiras e manejo da ca- atinga; o Cartão-Alimentação; assistência técnica; educação para a convivência com o Semi-Árido. No entanto, o Programa Convi- ver resumiu seu foco em projetos hídricos, indicando uma regres- são na estratégia inicial.

A preocupação com o desenvolvimento sustentável do Semi-

Árido também está presente na proposta de recriação da Sudene. A alternativa apresentada é a promoção da integração cooperativa dos espaços intra-regionais, sendo o Semi-Árido um dos espaços prioritários para as políticas de desenvolvimento regional: “Tal estratégia terá em vista atender a dois tipos de exigências: as de desenvolvimento e as de convivência com a semi-aridez” (BRASIL, 2003, p. 44).

Apesar de alguns avanços, existem sinais claros de perma- nência ou continuidade das características das concepções e práti- cas que têm predominado, historicamente, nas políticas públicas no Semi-Árido. Neste início de século XXI, mesmo renovando os dis- cursos, com a incorporação das dimensões da inclusão social e da sustentabilidade, permanece a perspectiva de solucionar os proble- mas regionais com a implantação das grandes obras hídricas e para a moderna produção irrigada, geralmente orientada para o mercado externo. Subordinada à dimensão econômica, a sustentabilidade as- sume significados contraditórios.

É o caso, por exemplo, do Plano Estratégico de Desenvol-

vimento Sustentável do Semi-Árido (PDSA) que tem por objetivo o

crescimento regional sustentável, com inclusão social e redução das desigualdades regionais. Apesar de apresentar um conjunto de es-

tratégias sociais e econômicas, o Plano confere prioridade “[

às

ações inovadoras ou associadas a empreendimentos de grande por- te, territorialmente identificadas com o Semi-Árido” (BRASIL, 2005b, p. 82). As prioridades para incentivar o desenvolvimento na região são: a) a revitalização da Bacia do Rio São Francisco, como base para a integração de bacias hidrográficas; b) a hidrovia do São Fran- cisco; c) a Ferrovia Transnordestina; d) a agricultura irrigada, dina- mizando o agronegócio; e) a produção de energia alternativa

]

(biodiesel, gás natural etc.); e f) mineração e refinaria de petróleo. Essas prioridades foram efetivamente incorporadas nas ações do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

Ao mesmo tempo, setores da sociedade civil organizada, com aliados governamentais ligados às áreas social e ambiental, bus- cam avançar nas propostas de convivência com o Semi-Árido, apre- sentando alternativas que enfatizam os aspectos da inclusão social, da valorização da cultura e da identidade sertaneja; bem como da preservação dos recursos naturais na Caatinga. Embora existam re- lações entre essas alternativas e algumas das prioridades do Gover- no Federal, permanecem grandes focos de conflitos. São sinais evi- dentes de que as concepções e proposições de políticas públicas para aquela região continuam em disputa. No centro dessa disputa, en- contra-se o debate sobre os significados e proposições de um desen- volvimento dotado de sustentabilidade no Semi-Árido.

3.

Sustentabilidade

A questão do desenvolvimento tem sido uma das principais preocupações das sociedades humanas. Sob diversos enfoques e concepções, o desenvolvimento sempre foi interpretado e almejado como uma promessa do futuro, como uma situação de conforto pela satisfação das necessidades, ampliando as capacidades e a liberda- de humana. Com o advento da modernidade, resta interpretado como progresso, como expressão da capacidade racional, cujas finalidades são a ampliação das riquezas materiais e a geração de bem-estar.

A

Um

Novo

Paradigma

de

Desenvolvimento:

No entanto, essa concepção moderna de desenvolvimento encontra-se em crise. A promessa de futuro foi concretizada em alguns países e para apenas uma parte da humanidade. A degrada- ção do meio-ambiente e o agravamento das desigualdades sociais, frutos desse modelo, colocam em risco as gerações presentes e fu- turas. Construir e conquistar novas estratégias e objetivos de um desenvolvimento sustentável são desafios que se colocam para a humanidade.

A capacidade criativa e criadora dos seres humanos pos-

sibilita o desenvolvimento de alternativas para a satisfação das necessidades básicas de sobrevivência e a busca permanente do conforto e da felicidade. A idéia de progresso tem suas raízes no século XVIII, no período de ascensão da filosofia iluminista que proclamou a idade da razão e propôs a evolução cultural da hu- manidade, como a conquista da sabedoria, enfatizando a superio- ridade da ciência e da tecnologia. Essa concepção de racionali- zação das instituições e das atividades humanas convergiu com a ideologia do capitalismo nascente sobre a eficiência produtiva, como a possibilidade de ampliação acelerada das riquezas e da conquista do bem-estar.

A atual concepção hegemônica do desenvolvimento deriva

desse paradigma do progresso. A industrialização possibilitou a pro-

dução em massa de bens de consumo cada vez mais sofisticados. A sociedade contemporânea passou a mover-se em torno de uma “[ ] visão otimista da história e da capacidade infinita de inovação tecnológica que permitiria uma dinâmica sem limites do processo de transformação da natureza em bens e serviços” (BUARQUE, 1990, p. 132). A ampliação seletiva do consumo é o combustível desse processo. Para tanto, são criadas ou induzidas novas necessidades por meio de poderosas estratégias de marketing que geram a de- manda, despertam o desejo e o sentimento de falta, para depois pro- duzir a escassez e selecionar o acesso aos bens, reduzindo a econo- mia a um mecanismo de ajuste entre oferta e procura.

No entanto, contraditoriamente, o padrão de desenvolvi- mento capitalista também limita a satisfação do consumo ao gerar as desigualdades sociais. A promessa histórica do progresso técnico e do crescimento econômico constante realiza-se apenas para uma parte da sociedade. Em alguns casos, ao contrário da promessa, des- trói culturas tradicionais, promove a máxima exploração dos recur- sos naturais e introduz técnicas sofisticadas que substituem o traba- lho humano, levando a uma degradação das condições de vida da maioria da população. Esse misto de realização e frustração consti- tui uma crise civilizatória.

Manifestações críticas sobre o modelo hegemônico de cresci- mento econômico vêm se formulando desde o emergir da Revolução Industrial. Essas críticas constituem a base de um novo paradigma de desenvolvimento. Ainda na primeira metade do século XX, Josué de Castro, ao trazer o tema da fome e do subdesenvolvimento para o centro dos debates, ressaltava a importância do desenvolvimento como forma de superar as desigualdades sociais. Mas seria necessária uma mudan- ça, ou melhor, uma reconversão do tipo de desenvolvimento que condu- zisse a uma “ascensão humana” por meio de mudanças sociais sucessi- vas e profundas: “Só há um tipo de verdadeiro desenvolvimento: o de- senvolvimento do homem. O homem, fator de desenvolvimento, o ho- mem beneficiário do desenvolvimento” (CASTRO, 2003, p. 105).

O economista Celso Furtado, que ajudara a formular as teo-

rias cepalinas do período desenvolvimentista, passou a criticar explici-

tamente o mito que fora criado entorno do crescimento econômico:

A idéia de desenvolvimento econômico é um simples

mito. Graças a ela tem sido possível desviar as atenções da ta- refa básica de identificação das necessidades fundamentais da coletividade e das possibilidades que abre ao homem o avanço da ciência, para concentrá-las em objetivos abstratos como os investimentos, as exportações e o crescimento (FURTADO, 1974, p. 76).

Furtado alertou que a orientação geral do desenvolvimento capitalista é excludente. Fez isso a partir de duas constatações: o aumento do fosso entre os países centrais e os da periferia; e a ex- clusão das massas e a ampliação dos privilégios da minoria nos paí- ses periféricos.Além disso, os custos ambientais para universalização do estilo de vida dos países centrais poderiam provocar um colapso da civilização pela degradação da natureza. A conclusão do autor é a de que os países periféricos do sistema capitalista nunca serão simi- lares aos países centrais: “O custo, em termos de depredação do mundo físico, desse estilo de vida, é de tal forma elevado que toda tentativa de generalizá-lo levaria inexoravelmente ao colapso de toda uma civilização, pondo em risco as possibilidades de sobrevivência da espécie humana” (FURTADO, 1974, p. 75).

A crítica ao mito do crescimento econômico, formulada no início da década de setenta por Celso Furtado e por outros autores, não resulta, necessariamente, numa postura de negação radical do desenvolvimento. Celso Furtado (1974; 1980), por exemplo, propõe que o desenvolvimento deveria ser concebido como um “projeto so- cial”, como uma orientação política e social que possibilitasse a trans- formação global da sociedade. O crescimento econômico seria um instrumento a serviço dessa transformação, combinando a produção das riquezas necessárias à satisfação das necessidades de toda a população, com a incorporação de direitos (humanos, civis, culturais, sociais e econômicos), preservando o equilíbrio ecológico. É essa a base do pensamento sobre o desenvolvimento sustentável.

Enquanto ação humana, o desenvolvimento é um processo cultural de transformação da natureza e das relações sociais e pro- dutivas, numa dinâmica que pode ou não ser harmoniosa. Na pers- pectiva antropocêntrica, a capacidade de recriação da realidade na- tural para a satisfação da necessidade implica o controle e a domina- ção do ser humano sobre os fenômenos e entes da natureza. Numa perspectiva holística, ao contrário, busca-se o desenvolvimento como harmonização entre cultura e natureza, entre a modificação do ambi- ente para a satisfação de necessidades e a preservação dos bens naturais comuns. O desenvolvimento também expressa a possibili- dade de mudança, de transformação da realidade. O caráter trans- formador também está relacionado à concepção de desenvolvimen- to como construção societária. As civilizações são expressões de acúmulos de sociabilidade (proximidade) e de dominação (estranhamento e desigualdade) nas relações culturais, sociais e eco- nômicas. A conquista da cidadania (como expansão e vivência de direitos) e o exercício ativo da participação política (democracia) apresentam-se como germes de um modelo alternativo de civiliza- ção, no qual os esforços culturais, econômicos e políticos sejam su- bordinados à finalidade da melhoria das condições de vida.

Nas últimas décadas, foi agregado um novo componente no debate sobre os significados do desenvolvimento.A questão ambiental é uma conquista recente da humanidade, como reação crítica às práti-

cas predatórias dos recursos naturais. Os grandes desastres ambientais e os riscos futuros para a humanidade provocaram, a partir da década de sessenta, o surgimento do movimento ambientalista, colocando em debate a questão dos limites do crescimento econômico, sob a ótica da escassez dos recursos naturais e das capacidades de suporte do pla- neta Terra. Os alertas e críticas tiveram repercussões éticas e epistemológicas de alcance mais profundo, influenciando o pensamen- to sobre o desenvolvimento, reconciliando ser humano e natureza. O debate ambiental passou também a dar ênfase às relações entre a questão ambiental e as condições sociais. A relação entre a questão ecológica e as condições sociais de pobreza tornou-se uma preocupa- ção recorrente, enfatizando a necessidade de um desenvolvimento

buscando uma distribuição mais justa

da renda, a conservação dos recursos e enfatizando técnicas limpas de produção” (SACHS, 1993, p. 21).

No entanto, mais uma vez havia a tendência da economia ser sobreposta às outras dimensões do desenvolvimento, apropri- ando-se, ao seu modo, do conceito de sustentabilidade. De fato, o principal documento-síntese da Comissão Mundial de MeioAmbi- ente e Desenvolvimento das Nações Unidas, produzido em 1987, sob o título “Nosso Futuro Comum”, enfatizou um tipo de sustentabilidade compreendida como adequação das atividades socioeconômicas aos limites dos recursos naturais (McCormick, 1992). Interpretado sob o predomínio da lógica econômica, o signi- ficado do desenvolvimento sustentável foi reduzido ao de um “de- senvolvimento que perdura no tempo”, como um desenvolvimento duradouro que leva em consideração o bem-estar humano e o res- peito pelos sistemas naturais de que depende.

qualitativamente modificado: “[

]

A reação de parte do movimento ambientalista e de teóri- cos do desenvolvimento sustentável articulava argumentos éticos e políticos na critica aos desvios dessas concepções mecanicistas de sustentabilidade que atendiam aos interesses de legitimidade do pro- cesso econômico. A crítica ambiental ao economicismo desenvolvimentista mostrava que a sustentabilidade do desenvolvi- mento não seria possível com a manutenção de um modo de produ-

ção que transforma tudo em mercadoria inclusive a vida dos diver- sos seres e depende da ampliação constante do consumo para sua expansão.

Apesar de permanecerem, até hoje, as divergências sobre

os conteúdos e significados da sustentabilidade do desenvolvimento do ponto de vista conceitual e político, existem avanços significativos na formulação de princípios, critérios e estratégias para promoção de um “ecodesenvolvimento6 que, segundo Sachs (1986), combina as diversas dimensões da realidade. A primeira delas é a dimensão ambiental: a sustentabilidade do desenvolvimento tem por base a trans-

] baseada

na

autocompreensão radical do vínculo de pertinência do homem à na- tureza” (BARTHOLO JÚNIOR, 1984, p. 80).

Além disso, considera que os aspectos ecológicos e cultu- rais têm uma dimensão territorial, considerando as diversidades eco- lógicas (biomas e ecossistemas) e as diversidades culturais (comuni- dades tradicionais e etnias). Nessa perspectiva, o caráter endógeno do desenvolvimento implica repensar as territorialidades, conside- rando o ordenamento ecológico das atividades produtivas.

formação das relações entre as pessoas e a natureza, “[ na consciência da fragilidade e finitude da terra [

]

e

A dimensão social da sustentabilidade expressa a perspec- tiva includente do desenvolvimento como estratégia de redução das disparidades de renda e de riqueza, com um patamar razoável de homogeneidade social.A sustentabilidade implica a conquista de no-

vos direitos relativos ao ambiente, à cultura, à autodeterminação dos povos, e à igualdade de gênero, raça e etnia. A qualidade de vida não

é reduzida à promessa do “bem estar” da sociedade de consumo;

mas é compreendida como “[

o direito a uma vida digna, ao pleno

desenvolvimento das faculdades dos seres humanos e à realização

de suas aspirações morais, intelectuais, afetivas, estéticas, mediante

a reconstrução do ambiente” (LEFF, 2000, p. 220).

Submetida a essa orientação sociocultural e ambiental, a

]

6 O conceito de ecodesenvolvimento foi lançado em 1973 pelo canadense Maurice Strong. Posteriormente, Ignacy Sachs desenvolveu os seus princípios e critérios.

sustentabilidade econômica é a promoção do crescimento das forças produtivas e da produtividade ambientalmente equilibrada, com a construção de novas dinâmicas de geração e de redistribuição social das riquezas. Sob a ótica da sustentabilidade, o objetivo estratégico das atividades econômicas deveria ser a elevação da produtividade global, incentivando atividades produtivas adaptadas às condições ecológicas da região, baseando-se na utilização racional dos recur- sos naturais e na valorização do trabalho humano. Expressa, portan- to, uma nova racionalidade que valoriza as formas de produção apro- priadas aos ecossistemas como potenciais para um crescimento eco- nômico eqüitativo e sustentável.

A sustentabilidade política é explicitada num processo con-

tínuo e participativo de conquista da cidadania, com a democracia definida em termos de apropriação universal dos direitos humanos, incluindo a capacidade de participação na formulação e implantação de projetos de desenvolvimento. Por isso, do ponto de vista do poder, a sustentabilidade implica o avanço dos processos de gestão participativa que modifique as estruturas dominantes e excludentes do poder político e econômico. Esse modelo de gestão negociada e contratual é fundamental, por exemplo, nas políticas de gestão ambiental e requer a sensibilização e a participação ativa dos atores envolvidos como condição fundamental para seu sucesso.

O desenvolvimento sustentável expressa, portanto, uma ação

cultural; é a construção de uma nova racionalidade contextualizada do desenvolvimento, ou seja, deve considerar as diferentes realidades socioambientais, valorizando a diversidade cultural dos povos.As ações descontextualizadas e desprovidas de adesão e participação política ativa da população estão fadadas ao fracasso, pois expressam uma atitude autoritária e de intolerância diante da diversidade ambiental e cultural. A atual concepção econômica e tecnológica que predomina nos modelos hegemônicos de desenvolvimento impede a participação ativa e consciente dos povos (autodeterminação) nesses processos, conduzindo, na maioria das vezes, ao fracasso.

Para Hassan Zaoual, um dos autores que tem contribuído para a compreensão da importância da contextualização cultural em

contraponto à uniformização como tentativa de imposição de um pensamento único, a inclusão cultural é contraditória com a visão moderna de inserção econômica orientada pelo mercado. Para o autor, a base dessa contradição é a concepção do homo economicus, da redução do ser humano a produtor e consumidor de bens materiais e imateriais, moldado pelas estratégias de marketing, para inserção no mercado. No entanto, o ser humano é um animal territorial. Suas ações requerem sentido, direção e vínculo com o local e com as coletividades: “É o homem social, pensando e agindo em dada situa- ção. E ele é tudo isso, transmitindo o significado do momento, o de sua situação com todo o peso do passado e da mudança que se im- põe” (ZAOUAL, 2003, p. 29).

O debate sobre a dimensão cultural da sustentabilidade tor- na-se fundamental para o reconhecimento de que o desenvolvimento

sustentável implica e requer a contextualização cultural, a partir da qual é possível resgatar e construir, de forma dialógica, novos valo- res e implementar novas práticas de convivência. No entanto, é pre- ciso reconhecer que as mudanças culturais, enquanto transições paradigmáticas, envolvem disputas que somente são resolvidas em

ou seja, das lutas que visam aprofundar a crise do

longo prazo: “(

paradigma dominante e acelerar a transição para o paradigma ou paradigmas emergentes. A transição paradigmática é um objetivo de muito longo prazo” (SANTOS, 2001, p. 19).

Nesse sentido, deve-se reconhecer a importância dos pro- cessos culturais de resgate e construção de novos referenciais de pensamento (consciência) e do agir (comportamento) dos seres hu- manos. É essa a nova orientação que tem sido construída para o desenvolvimento sustentável no Semi-Árido brasileiro com base na perspectiva da “convivência”.

)

4. Sustentabilidade e Convivência com o Semi-Árido Brasileiro

Está em construção uma proposta alternativa de enfrentamento e superação das problemáticas sociais, econômicas e

ecológicas no Semi-Árido brasileiro. Ela se formula ao longo da his- tória das crises regionais, como uma crítica ao pensamento e à polí- tica de combate à seca e aos seus efeitos, e ainda ao modelo de modernização econômica conservadora. No período mais recente, essa construção recebeu influências do debate sobre o desenvolvi- mento sustentável que se constitui em um novo paradigma civilizatório.

Tanto o pensamento crítico quanto as novas contribuições da sustentabilidade são constitutivos da proposta de convivência com o Semi-Árido. No entanto, essa proposta tem sido interpretada de forma variada, gerando questionamentos diversos. Em alguns casos, ela é vista como uma proposta de acomodação ou de passividade diante dos fenômenos e condições naturais. Em outros, é vista como simples apelo à conformidade das tecnologias e práticas produtivas da semi-aridez. Essas interpretações descaracterizam a complexi- dade da convivência. Daí a necessidade de resgatar os seus vários sentidos e significados.

Deve-se considerar que a convivência expressa uma mu- dança na percepção da complexidade territorial e possibilita cons- truir ou resgatar relações de convivência entre os seres humanos e a natureza. Nesse sentido, um desafio fundamental é o de construir o “sentido da convivência”. Para isso é preciso superar o “monopólio do sentido” que está sempre presente, de forma explícita ou velada,

nas proposições e projetos descontextualizados (pacotes tecnológicos, produtivos e socioculturais). A convivência expressa um conflito de

entre o modelo especializado introduzido de cima para

sentidos “[

baixo em nome da ciência e as exigências da grande variedade de situações e, mais ainda, a necessidade vital de participar do poder de inovar e criar” (ZAOUAL, 2003, p. 75).

]

4.1. O Sentido Ambiental da Convivência

A convivência com o meio ambiente é um imperativo fun- damental para o manejo e uso sustentável dos recursos naturais num ecossistema sem inviabilizar a sua reprodução. Implica uma nova orientação para as atividades humanas, buscando conciliar ou

corrigir os limites naturais à intervenção antrópica. É importante aprender a viver em harmonia com o código da natureza, buscando

a adaptação ao seu habitat, e não a partir de uma relação de

estranhamento, de destruição ou de combate. Convivência é “viver

com”, estar junto com outros. Significa a possibilidade de interação

e coexistência dentro de uma lógica de reciprocidade, “[

tação e do cuidado com o outro reconhecido em sua legitimidade enquanto outro da partilha, aquele com quem cada uma das partes da convivência estabelece laços de complementaridade e interdependência” (PIMENTEL, 2002, p. 193).

Os avanços da ecologia permitiram esse reconhecimen- to da reciprocidade entre os diversos seres vivos como condição de equilíbrio do espaço comum vivido. Daí o significado da convi- vência como coabitação num mesmo espaço ou a

interdependência entre os diversos seres vivos. A coabitação re- quer a constituição de novas formas de pensar, de sentir e de agir de acordo com o ambiente no qual se está inserido. Por isso, a convivência é imperiosa em numerosas regiões do mundo, obri- gando os seres humanos a regularizar as suas ações produtivas, considerando as características ambientais. O sentido da imperi- osa convivência com o Semi-Árido foi formulado há cerca de quarenta anos atrás, por Guimarães Duque (1996, p. 9): “Outrora

o conceito de seca era aquele de modificar o ambiente para o

homem nele viver melhor. A ecologia está nos ensinando que nós devemos preparar a população para viver com a semi-aridez, ti- rar dela as vantagens”.

Atenção especial deve ser dada às fragilidades hídricas, ao manejo sustentável dos mananciais e à valorização da captação, armazenamento e gestão da água de chuva. Hoje, são perceptíveis os avanços relacionados às tecnologias hídricas apropriadas ao Semi- Árido. Um dos fundamentos desse processo é o reconhecimento das múltiplas necessidades de abastecimento hídrico: captação e distri- buição de água para consumo, com a construção e manutenção de pequenas barragens e outros equipamentos de uso familiar e comu- nitário; uso das áreas úmidas para produção de alimentos, visando a

] da acei-

segurança alimentar; produção de mudas para recuperação da mata ciliar; formação para o manejo de recursos hídricos e do solo, evitan- do o desperdício e a poluição. Além das tecnologias apropriadas, a convivência com o Semi-Árido requer a gestão comunitária para garantir o uso sustentável da água, possibilitando o abastecimento humano e a produção apropriada, sem degradar os mananciais hídricos da superfície e os aqüíferos subterrâneos. Algumas tecnologias al- ternativas de captação e armazenamento de água de chuva são cita- das no quadro 1:

Cisternas de placas: alternativa simples e com baixo custo para captação e armazenamento de água de chuva para o consumo humano. A captação da água ocorre nos telhados das casas que, normalmente, são suficientes para aparar a quantidade de água que a família necessita para beber, cozinhar e para a higiene bucal durante os meses

de estiagem. A cisterna de placa é a mais utilizada, sendo

sua construção de fácil aprendizado pelos pedreiros.Adis- ponibilidade de água limpa próxima de casa contribui para a redução de doenças, diminui o tempo e o esforço físico

de mulheres e crianças na busca de água. Segundo a Ar-

ticulação do Semi-Árido (ASA), foram construídas mais de cem mil cisternas. A meta é construir um milhão de cisternas para atender a cinco milhões de pessoas.

Cisternas de placas calçadão: trata-se de uma varia- ção da forma de captação de água das chuvas para as cisternas de placas, quando os telhados das casas são in- suficientes para aparar a quantidade de água necessária.

A tecnologia consiste na construção de uma calçada de

chão cimentado, inclinado, com uma área de 110m 2 , perto da casa e cercada para evitar a entrada de animais. A água da chuva escorre pela calçada até a cisterna. Famí-

lias que já têm cisternas de placas constroem outra cister-

na com calçadão, aumentando a disponibilidade hídrica.

Bomba d’água manual: inventada pelo holandês Gert Jan Bom, na década de 1970, possibilita captar água em poços com até 40 metros de profundidade. Acionada por

meio de um grande volante, permite captar até mil litros de água numa hora, com baixo custo de manutenção e fácil manuseio. Um projeto-piloto lançado em 2004 pela ASA previa a instalação de bombas em poços já perfurados,

mas que não tinham equipamentos: “[

conta que um carro pipa transporta 7 m 3 de água, 50 mil bombas manuais equivalem a 31.285.714 milhões de car- ros pipa, em 12 meses” (ASA, 2004).

• Gestão e tratamento de água para o consumo hu- mano: todas as alternativas hídricas podem fracassar, se não forem acompanhadas de processos sistemáticos de sensibilização e de formação para o manejo dos recursos hídricos e o tratamento da água a ser consumida pelas pessoas. Os cursos de gestão hídrica que são ministrados às famílias que têm acesso às cisternas de placas, contri- buem para evitar o desperdício e a contaminação da água da chuva armazenada. Além do uso da água armazenada, os participantes são incentivados ao manejo sustentável dos recursos hídricos existentes nas comunidades, princi- palmente a limpeza dos açudes e barreiros existentes, e a preservação ou reposição da mata ciliar em rios e riachos. Outras alternativas disseminadas são: a produção caseira de filtros de cerâmica e o uso da semente da Moringa para purificação da água.

levando-se em

]

Quadro 1:Tecnologias hídricas alternativas de captação e armazenamento de água da chuva para abastecimento familiar no Semi-Árido brasileiro Fontes: Articulação do Semi-Árido ASA (2001, 2002); Diaconia (2002), Caatinga (2002), Irpaa (1996, 2000), Embrapa (1999), Cáritas Brasileira (2001, 2002, 2003), MOC (2002), SHISTEK (1998).

Também estão sendo resgatadas e desenvolvidas soluções hídricas para a produção apropriada, combinando a captação da água de

chuva com a melhoria das áreas de produção agrícola e para fortalecer atividades pecuárias com pequenos animais, conforme o quadro 2:

Barragem subterrânea: tecnologia simples e barata que permite a captação e armazenamento de água de chuva

debaixo da terra sem inundar as áreas de plantio nos baixios. Há sessenta anos, Duque (2001, p. 244) chamou a atenção

para a importância da barragem subterrânea que “[

mulando água dentro do solo e no subsolo com muito menor exposição à evaporação, levam uma grande vantagem em relação às represas comuns”. Os reservatórios subterrâ- neos ficam ao abrigo da evaporação direta e intensa e po- dem ser construídos em rios e riachos, abrindo uma valeta entre as margens. A parede da barragem é feita com lona plástica, chumbada embaixo com massa de cimento e entupida com terra. Em cima é feito um barramento de pe- dra para aumentar a infiltração da água. Com a barragem aumenta a água das cacimbas cavadas no leito do rio ou riacho e aumenta a produção agrícola. •Barragens sucessivas: são paredes de alvenaria, construídas uma após outra, no leito de um rio. A água armazenada numa barragem encosta na parede da outra, garantindo a oferta de água. Diferente das grandes barra- gens, a inundação fica limitada ao leito do rio, permitindo um melhor aproveitamento agrícola das terras úmidas. As barragens ficam acima do solo e seu fluxo não é grande o suficiente para vazar ou comprometer o leito do rio com o assoreamento. Proporciona o plantio irrigado e de vazante de frutas, hortaliças, forragens e cereais, além da criação de peixes.

acu-

]

Barreiro trincheira: são barreiros estreitos e profun- dos, escavados em terrenos com pedra firme, com pelo menos dois quadros divisórios para a água ser usada em tempos diferentes.A água da chuva é carregada para dentro do barreiro com o uso de valetas, evitando a contamina- ção com as fezes de animais. A água concentrada reduz a evaporação. A manutenção do barreiro é feita anualmente com a escavação, o reforço das paredes e a limpeza das

valas. A água serve para banho, lavar louça e roupa, regar hortas e para os animais.

Barreiro de Salvação: São barreiros utilizados na irri- gação de salvação. A idéia central é captar e armazenar o máximo de água de chuva que escorre rapidamente na superfície do solo. Trata-se de uma pequena barragem de terra formada por uma área de captação, tanque de armazenamento e área de plantio.

Uso sustentável de água de poço amazonas em pe- quena irrigação: o poço amazonas possibilita pequenos plantios irrigados, com o manejo adequado da água e da plantação, solucionando os problemas de diminuição da vazão nas secas, alta evaporação, o risco de salinização das terras e os altos custos de energia elétrica e combus- tível. Para isso, é necessário combinar sistemas bem dimensionados em pequenas áreas, com plantas que con- somem pouca água; reduzir os efeitos da evaporação, fa- zendo cobertura morta, irrigando o mais próximo possível do pé da planta e nos horários mais frios do dia.

• Tanques de pedra: aumenta a capacidade de captação

e armazenamento de água de chuva nos chamados “cal-

deirões” ou “lajedos” que ocorrem naturalmente nos gran- des maciços cristalinos de algumas regiões do Semi-Ári-

do. A técnica possibilita o aproveitamento desse potencial, com a construção de tanques com muros de alvenaria, ao redor das áreas de lajedos ou utilizando impermeabilizantes

e lonas plásticas para evitar as perdas de água de chuva,

aumentando a disponibilidade hídrica para o abastecimen- to da família e dos animais.

Quadro 2 - Tecnologias hídricas alternativas de captação e armazenamento de água da chuva para produção apropriada no Semi-Árido brasileiro Fontes: Diaconia (2002), Caatinga (2002), Cáritas (2001), Irpaa (1996, 2000), Embrapa (1989, 1995 e 1999); Chapada (2002) e Bernat (1992).

A sustentabilidade ambiental implica a recuperação e con- servação de recursos naturais dos ecossistemas no Semi-Árido. As tecnologias e práticas de manejo devem ser apropriadas, considerando

as potencialidades e fragilidades ambientais. Os sistemas de policultura

são preferíveis às práticas monocultoras, pois a combinação de culti- vos é um dos segredos da convivência, incluindo o replantio de árvores resistentes à seca, o aproveitamento das forrageiras rasteiras, as la-

vouras de chuva, a irrigação apropriada e o extrativismo sustentável.

O manejo sustentado da vegetação nativa exige mudanças na matriz

energética e nas práticas agrícolas irrigadas e de “sequeiro”, reduzin- do o desmatamento, principalmente nas regiões que estão sofrendo processos de desertificação. Algumas das alternativas de manejo sus-

tentado da Caatinga são apresentadas no Quadro 3.

Agroflorestas ou roçados agroflorestais no bioma caatinga: os sistemas agroflorestais são formados por cul- turas permanentes, com fruteiras (pinheiras, cajueiros, umbuzeiros etc.) e com forrageiras (palmas); lavouras de inverno (milho, feijão de corda, fava, abóbora, etc.) e com plantas destinadas à produção de matéria orgânica (feijão guandu e gliricídia).A produção garante a melhoria do con- sumo familiar de alimentos e a ração para os pequenos re- banhos durante o período da seca. São resgatadas outras espécies nativas da Caatinga, como o tamboril e o cumaru. A construção de cercas vivas com mandacaru diminui os gastos na criação de pequenos animais. Os agricultores começam a substituir as queimadas por coberturas mortas (compostos orgânicos em decomposição) e a preservação de árvores de grande porte nas áreas de plantio.

Combinação de sistemas produtivos: quanto maior a diversificação dos sistemas, mais fácil será a preservação dos recursos físicos e bióticos do ecossistema. As múlti- plas e complexas realidades dos ecossistemas no Semi- Árido exigem tecnologias que privilegiem a diversificação produtiva com a complementaridade entre a criação de

animais e os cultivos agrícolas, valorizando a biodiversidade na construção da sustentabilidade. Alguns sistemas associados já estão em experimentação e avaliação: o sis- tema agrosilvopastoril, que combina agroflorestas (frutas, leguminosas e forragens), com a pecuária de pequenos animais e a horticultura; o sistema sisal-caprinos; o siste- ma apicultura-caju; o sistema irrigação-sequeiro etc.

Plantio em curva de nível: trata-se de uma técnica co- nhecida e utilizada desde muito tempo pela humanidade. No entanto, no Semi-Árido não foi muito difundida nas áreas de morros, havendo muito “plantio morro abaixo”. O plantio em curva de nível segue a disposição dos níveis do solo, evitando a perda da terra fértil, causada por processos de erosão, e aumenta o aproveitamento da água da chuva nos roçados. O nível é tirado da parte mais alta para a mais baixa do terreno, utilizando piquetes para cada ponto marcado. Aaração segue as linhas marcadas. A parte de cima dos morros nunca deve ser desmatada. Com essa técnica a água não escorre nas enxurradas, sendo aproveitada nas plantações.

Barramento de pedra para reduzir as perdas de ter- ras nos períodos chuvosos: consiste na construção de barramentos horizontais, feitos com pedra solta, em forma de arco-romano, capazes de reduzir o impacto da veloci- dade de escoamento e de reter grande parte do material que desce com as enxurradas, com formação de peque- nas áreas agricultáveis. Deve ser combinada a outras medidas de combate à erosão, como, por exemplo, preser- var a mata nativa nos locais onde a terra está mais expos- ta. Além da diminuição da perda de terra, fortalece a recarga do lençol freático, e com o passar do tempo, for- ma-se um baixio úmido, favorável à agricultura.