Presidência da

República Luiz Inácio

Lula da Silva

Ministério da Justiça e Segurança

Pública Flávio Dino de Castro e
Costa

Secretaria Nacional de Segurança

Pública Francisco Tadeu Barbosa
de Alencar

Diretoria de Ensino e
Pesquisa Michele
Gonçalves dos Ramos

Coordenação-Geral de Ensino
Ana Claudia Bernardes Vilarinho de
Oliveira

Coordenação
Pedagógica
Joyce Cristine da Silva Carvalho

Coordenação de Ensino a
Distância Renata Guilhões
Barros Santos

Gerente de Curso
Maria Derli Silva dos
Santos Luciana Costa
Jatahy de Castro

Conteudistas
Juliana Teixeira de Souza
Martins Nedson Moreira
Gonçalves Rômulo Reis
de Almeida

Revisão Técnica
Franciane Aparecida da Silva

Revisão Pedagógica
Ardmon dos Santos
Barbosa Evania Santos
Assunção Motta

Revisão Textual
Wener Vieira dos
Santos

Programação e
Edição Renato
Antunes dos Santos
 Fábio Nevis dos Santos

Design Instrucional
Anne Caroline Bogarin Manzolli
Schumacher
 Sumário
APRESENTAÇÃO DO CURSO................................................................................................6
2. OBJETIVO DO CURSO...................................................................................................9
2.1 Objetivo Geral............................................................................................................9
2.2 Objetivos Específicos.................................................................................................9
3. ESTRUTURA DO CURSO.............................................................................................10
MÓDULO I – O MUNICÍPIO E A SEGURANÇA PÚBLICA: COMPETÊNCIAS E DESAFIOS....11
Apresentação.................................................................................................................11
Objetivos do módulo......................................................................................................13
Estrutura do módulo......................................................................................................13
AULA 1 - VIOLÊNCIA URBANA E PREVENÇÃO................................................................14
1.1 Violência urbana como fenômeno social............................................................14
1.2 Tendências recentes da criminalidade urbana no Brasil.....................................17
1.3 Violência urbana e prevenção.............................................................................27
AULA 2 – O PAPEL DO MUNICÍPIO NA SEGURANÇA PÚBLICA.......................................35
2.1 Histórico da participação dos municípios na segurança pública.........................35
2.2. Conselhos Municipais de Segurança Pública......................................................38
2.3. Gabinetes de Gestão Integrada Municipal (GGIMs)...........................................40
2.4. Observatórios de Segurança Municipais............................................................42
2.5. Por que o município deve atuar na gestão de segurança pública?....................43
2.7. O município como agente estratégico na segurança pública.............................44
2.3 Indicadores de engajamento dos municípios na segurança pública...................48
AULA 3 – GESTÃO DA SEGURANÇA EM ÂMBITO MUNICIPAL.......................................51
3.1 Tipos de políticas de segurança cidadã...............................................................51
3.2 Exemplos de políticas e ações municipais...........................................................52
3.3 Dificuldades na execução de políticas municipais de segurança........................69
MÓDULO II – AS GUARDAS MUNICIPAIS NO SISTEMA ÚNICO DE SEGURANÇA PÚBLICA
72
Apresentação do módulo..............................................................................................72
Objetivo do módulo.......................................................................................................73
Estrutura do módulo......................................................................................................74

AULA 1 – COMPETÊNCIAS DAS GUARDAS MUNICIPAIS (LEI Nº 13.022/2014)..............75

1.1 Introdução ao tema.............................................................................................75
1.2 Abordagem legal das competências das Guardas Municipais.............................78
 1.3 Atuação preventiva das guardas como polícias cidadãs e comunitárias em
espaços de desordem social......................................................................................85
Aula 2 – Introdução ao Sistema Único de Segurança Pública.......................................92
2.1 O que é o Susp?...................................................................................................94
2.2 Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS)......................95
2.3 Objetivos do Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Pessoal (PNSP).....95
Aula 3 - O papel das Guardas Municipais no Susp.........................................................97
3.1 Aspectos introdutórios: Preparação das Guardas para integrar o Susp.............97
3.2 O papel das Guardas Municipais no Susp: Propostas de Políticas Públicas
Municipais..................................................................................................................98
3.3 Preparação das Guardas Municipais para integrar o Susp................................100
3.4 Ordem Pública...................................................................................................104
3.5 Cadastrar junto à Secretaria Nacional de Segurança Pública - SENASP............106
Aula 4 - O Plano Nacional de Segurança Pública.........................................................108
4.1 Ciclos de implementação previstos no Plano Nacional de Segurança Pública
(PNSP) – ciclo 2021/2030.........................................................................................108
4.2 Objetivos do PNSPDS 2021-2030.......................................................................109
4.3 Fontes de dados e informações do PNSPDS 2021-2030:...................................109
4.4 Metas de resultado............................................................................................110
4.5 Ações estratégicas.............................................................................................111
4.6 Indicadores.........................................................................................................113
MÓDULO III – ESTRATÉGIAS DE ATUAÇÃO PARA AS GUARDAS MUNICIPAIS..............117
Apresentação do módulo............................................................................................117
Objetivos do módulo...................................................................................................118
Estrutura do módulo....................................................................................................118
AULA 1 – O PODER DE POLÍCIA E A GUARDA MUNICIPAL...........................................119
1.1 Aspectos introdutórios: Municípios e Segurança Pública.................................119
1.2 O Conceito de Poder de Polícia.........................................................................122
1.3 Poder de Polícia na Segurança Pública..............................................................125
1.4 A Guarda Municipal com Poder de Polícia Preventivo......................................128

AULA 2 – AS NORMAS DE DIREITOS HUMANOS APLICADAS À FUNÇÃO DA GUARDA

MUNICIPAL...................................................................................................................131
2.1 O Uso da Força pelos Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei..........131
2.2 A Guarda Municipal e o Uso da Força...............................................................133
2.3 Princípios Reguladores do Uso da Força pelos Funcionários Responsáveis pela
Aplicação da Lei (FRAL)............................................................................................136
 2.4 O uso de Arma de Fogo pelos Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei
(FRAL).......................................................................................................................141
AULA 3 – A TECNOLOGIA NA PREVENÇÃO DA VIOLÊNCIA..........................................146
3.1 Introdução à tecnologia na Segurança Pública..................................................146
3.2 Aplicações da Tecnologia na Prevenção do Crime............................................149
3.3 Tecnologia na Segurança Pública: privacidade e proteção de dados................159
AULA 4 – BOAS PRÁTICAS DE SEGURANÇA PÚBLICA MUNICIPAL...............................161
4.1 A Inteligência Artificial na predição de infrações em Belo Horizonte: Crime NABI
.................................................................................................................................162
4.2 Protocolos Operacionais Padrão (POP): segurança jurídica para o FRAL..........163
4.3 Integração entre Academia, Planejamento Operacional e Controle................165
Interno/Corregedoria: prevenindo violações de Direitos Humanos......................165
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.......................................................................................170
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda Municipal 6

APRESENTAÇÃO DO CURSO

Caras alunas e caros alunos,

Sejam bem-vindas e bem-vindos ao curso "Os Municípios e a Prevenção da

Violência: o papel da Guarda Municipal". Neste curso, você estudará sobre a
importância dos municípios na prevenção e no enfrentamento à criminalidade e sobre o
papel das Guardas Municipais na construção de cidades mais seguras.
Diversas formas de violência, infelizmente, seguem afetando a vida de
milhares de brasileiras e brasileiros todos os anos. Os municípios podem desempenhar
um papel fundamental para reverter esse cenário de insegurança, sobretudo na redução
dos fatores de risco das diferentes formas de violência, bem como no fortalecimento
dos fatores de prevenção. Este é o ente federativo mais próximo das cidadãs e dos
cidadãos: a capilaridade dos serviços municipais, o conhecimento dos territórios e dos
diferentes grupos populacionais tornam o município um ator central na garantia dos
direitos fundamentais da população brasileira.

Figura 1: Protagonismo na prevenção à criminalidade

Fonte: Instituto Cidade Segura.

 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda Municipal 7

Versando sobre a atuação municipal na Segurança Pública, a Lei Federal nº

13.022, de 8 de agosto de 2014, que dispõe sobre Estatuto Geral das Guardas
Municipais, trouxe um avanço significativo na segurança jurídica da atuação destes
órgãos, firmando seus deveres e competências, além de prever a cooperação com
outros órgãos de segurança pública, reforçando a integração e a articulação necessárias
para o sucesso de implementação das políticas de segurança pública.
A Lei Federal nº 13.675, de 11 de junho de 2018, que instituiu o Sistema Único
de Segurança Pública (Susp), reafirmou e consolidou as prerrogativas e
responsabilidades dos municípios sobre o tema, reconhecendo as Guardas Municipais
como órgão operacional integrante e corresponsável pela aplicação da lei, mediante o
exercício do poder de polícia no âmbito local.

Figura 2: Sistema Único de Segurança Pública

Fonte: Ministério da Justiça e Segurança Pública / Divulgação.

As Guardas Municipais são instituições fundamentais para a pacificação social e

podem dar uma contribuição muito significativa ao apresentar novas estratégias
de prevenção ao crime, inovando através de procedimentos padronizados de
atuação, adoção de estratégias de policiamento baseado em evidências com
emprego de tecnologia e fomento à proximidade com a comunidade. No
entanto, é essencial que esses profissionais estejam devidamente capacitados e
atualizados sobre as melhores práticas de prevenção da violência.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda Municipal 8

Aliada à necessária capacitação técnica, se faz necessário também reforçar a

identidade do guarda civil municipal, para que este profissional tenha o pleno
conhecimento de sua atuação, das suas prerrogativas e dos referenciais normativos que
orientam sua atuação. Cada um dos mais de 5 mil municípios brasileiros tem suas
especificidades e dinâmicas próprias que impactam na segurança de seus habitantes.
Diante deste universo de variáveis, o agente aplicador da lei deve reconhecer em si o
papel de promotor e garantidor dos direitos da população.
As boas práticas das Guardas Municipais, nesse contexto, podem guiar
novas ações de inovação e integração, aspectos imprescindíveis ao sistema de
governança estabelecido pelo Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social
(PNSP). Tomar conhecimento de novas ideias e novas experiências é fundamental para o
avanço de políticas de segurança pública garantidoras de direitos, primando por
estratégias de aproximação da comunidade mais efetivas, construídas com credibilidade
e legitimidade das instituições de segurança pública e seus operadores.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda Municipal 9

2. OBJETIVO DO CURSO

2.1 Objetivo Geral

O curso "Os Municípios e a Prevenção da Violência: O papel da Guarda

Municipal" tem como objetivo propiciar uma visão geral do panorama da violência no
âmbito municipal, sensibilizando o agente sobre o papel e a responsabilidade dos
municípios na prevenção da violência, e sobre a relevância da participação das Guardas
Municipais como órgão integrante do Susp, detalhando as suas competências e
responsabilidades.

2.2 Objetivos Específicos

 Apresentar uma visão panorâmica da violência nos municípios, incluindo suas

causas, consequências e impactos na sociedade;
 Explorar o papel da guarda municipal na prevenção e enfrentamento da
violência, destacando suas atribuições, competências e responsabilidades legais.
 Conceituar o Susp e as atribuições das Guardas Municipais no processo de
integração entre as Instituições e a atuação interdisciplinares de segurança no
Município;
 Conhecer as estratégias previstas no Plano Nacional de Segurança Pública e
Defesa Social com impacto nos Municípios;
 Relacionar a atuação da Guarda Municipal com as normas de Direitos Humanos e
de limitação do uso da força, garantindo segurança jurídica da atuação;
 Apresentar estratégias e boas práticas de inovação, emprego de tecnologia e de
policiamento preventivo para a mitigação da violência, adoção de estratégias de
policiamento baseado em evidências com emprego de tecnologia e fomento à
proximidade com a comunidade.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 10

3. ESTRUTURA DO CURSO

ESTE CURSO POSSUI 40 HORAS E COMPREENDE OS SEGUINTES MÓDULOS:

Módulo 1: O Município e a Segurança Pública: competências e desafios

Módulo 2: As Guardas Municipais no Sistema Único de Segurança Pública.
Módulo 3: Estratégias de Atuação para as Guardas Municipais.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 11

MÓDULO 1 – O MUNICÍPIO E A SEGURANÇA PÚBLICA:

COMPETÊNCIAS E DESAFIOS

Apresentação

Neste módulo, o profissional do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP)

estudará tendências da violência urbana do Brasil, conceito e prática da prevenção à
violência, funções do município na Segurança Pública e exemplos de iniciativas
municipais em segurança voltadas à construção de uma cultura de paz.

Antes de iniciar seus estudos, leia o parágrafo a seguir:

Entre os estudiosos brasileiros generaliza-se a tese

de que não é possível compreender o movimento da
criminalidade urbana ignorando o funcionamento das
agências de controle e repressão ao crime. A não
observância, pelos agentes encarregados de manter a ordem
pública, dos princípios consagrados na lei destinados à
proteção dos direitos civis é frequentemente invocada,
sobretudo pelas organizações de defesa dos direitos
humanos, como responsável pela situação de tensão
permanente a que se vê relegado o sistema de justiça
criminal (ADORNO, 1993).
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda 12
Municipal

VAMOS REFLETIR

Reflita sobre o tema abordado acima partir das seguintes questões:

Por que estudiosos indicam não ser possível separar o fenômeno da violência urbana do funcion
Quais elementos de tensão você percebe no cotidiano de sua instituição?

Após a reflexão, guarde as respostas para uso ao longo do estudo do módulo.

 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 13

Objetivos do módulo

Apresentar conceitos relativos à violência urbana e a segurança pública para

os profissionais que atuam na preservação da lei e da ordem, sobretudo em âmbito
municipal, proporcionando a reflexão acerca das competências e do papel
desempenhado nesse ambiente orientado para uma cultura de paz.

Estrutura do módulo
Aula 1 - Violência urbana e prevenção
Aula 2 - O papel do município na Segurança Pública
Aula 3 - Gestão da segurança em âmbito municipal
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 14

AULA 1 - VIOLÊNCIA URBANA E PREVENÇÃO

1.1 Violência urbana como fenômeno social

A violência é parte das relações que compõem uma sociedade. Como

apontou Roberto DaMatta (1982), sua condição de “normalidade” se mostra como algo,
em nossa sociedade, a ser reprimido e evitado – ou seja, sua existência expressa um
estado dado de coisas. Nas sociedades primitivas, a violência era usada como meio de
promoção dos mais aptos à liderança dos grupos. Nas sociedades atuais, integra
dinâmicas de poder, sobretudo aquelas que se desenvolvem à margem da lei, pela ação
de associações criminosas. A visão do senso comum ou popular entende a violência
como o resultado da experiência das pessoas, de seres envolvidos em embates morais e
materiais, mas ela também tem uma dimensão social que deve ser considerada. Ela
varia de acordo com as relações sociais em diferentes grupos e sociedades.
A violência é, portanto, um fenômeno inerente a qualquer tipo de
sociedade, que reflete o tipo de sociedade da qual faz parte, que significado essa
violência tem no contexto social no qual está inserido e, ao mesmo tempo, é algo
que depende de

estímulos desse grupo social (GULLO, 1998).

SAIBA MAIS!
O estudo da História já identificou, por exemplo, desde sociedades rurais do passado, o fenômeno
econômicos e políticos.

A transição de uma economia pré-capitalista para uma economia capitalista

complexa, contudo, ensejou mudanças na própria configuração social do criminoso. A
violência, com a ampliação dos grupos criminosos, passou a refletir dinâmicas mais
complexas na própria economia. Nas sociedades urbanas, a marginalidade social já foi
associada a pelo menos quatro causas, não exaustivas:
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 15

existência de indivíduos sem condições de adaptação ao processo de trabalho, por problemas com
I

II existência de mão-de-obra sem qualificação dedicada a ocupações irregulares, proscritas ou ilegai

III
existência do subemprego e do desemprego;

IV características da estratificação social por elementos como educação, atividade ocupacional e riq

A marginalidade social pode se desdobrar em violência social, segundo Gullo

(1998), quando:

Figura 3: Desdobramento da Violência Social

Fonte: do Conteudista.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 16

A violência é indissociável das lógicas de produção, consumo e relações de poder na sociedade.

As cidades modernas, resultados de processos de urbanização do território,

oferecem os cenários políticos, econômicos e geográficos que viabilizam a gênese da
violência. A produção e a reprodução da violência urbana decorrem, sobretudo, de
dinâmicas que se materializam em espaços urbanos específicos.
A violência urbana envolve ações de natureza criminal, como roubos e
homicídios, e pode alcançar um nível de presença no território que se traduz em poder
paralelo ao Estado. É assim que a violência tem se manifestado em países em
desenvolvimento da América Latina que mantêm estruturas de desigualdade social e
econômica herdadas de passados coloniais. Nessas nações a pobreza urbana estrutural
tem aumentado de forma progressiva, conforme indicou a Cepal (Comissão Econômica
para a América Latina e o Caribe), em relatório de 2018. A violência marcada por altos
índices de criminalidade e insegurança reflete diferenças socioeconômicas inscritas nos
espaços das cidades, cenário que torna o combate à delinquência imperativo ao poder
público (HIDALGO et al., 2021).

SAIBA MAIS!

Leia o estudo de pesquisadores brasileiros que abordaram a violência urbana a partir dos casos de qu
Acesse:
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 17

1.2 Tendências recentes da criminalidade urbana no Brasil

Desde meados da década de 1970, diferentes estudos confirmaram uma

tendência de elevação na criminalidade urbana no Brasil, bem como uma mudança de
padrão dessa violência. Alguns elementos dessa mudança foram:

Figura 4: Elementos que contribuíram para a elevação na criminalidade urbana no Brasil, década de 70

Fonte: do Conteudista.

Tal mudança na criminalidade urbana se consolidou e se ampliou

geograficamente nos anos 1980, com a disseminação do tráfico de drogas,
especialmente da cocaína, e a substituição de armas convencionais por armamentos
com alto poder de destruição.
A partir dos anos 2000, o quadro de violência no país se agravou com a
proliferação de facções e organizações criminosas, que deram nova configuração à
violência e aos conflitos pelo domínio das principais rotas de tráfico de drogas. Algumas
dessas disputas tornaram-se notórias com o aumento da taxa de homicídios,
degradação de bens públicos e homicídios dentro do sistema penitenciário em vários
estados da Federação. Impactados por sucessivas crises fiscais ao longo das últimas
décadas, os entes federativos viram diminuir sua capacidade de enfrentar o crescimento
do crime organizado, que se tornou um ator global com presença dentro e fora do
território nacional.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 18

Figura 5: Principais Facções no Brasil

Fonte: Aplicativo Facções (2022).

As fronteiras nacionais com 10 países incluem quatro produtores mundiais

de drogas, que têm no Brasil o segundo mercado consumidor mundial. O crime
organizado tornou-se assim um flagelo para toda a sociedade. A partir da década de
1990, portanto, a questão da segurança urbana passou a fazer parte dos debates das
administrações municipais. Ao longo dos anos 2000, os municípios passaram a
sistematizar ações planejadas, cujo foco foi reduzir a violência e a criminalidade
(ADORNO, 1993; KANT DE LIMA, MISSE e MIRANDA, 2000; MIKI, 2008; BRASIL, 2018).
O fenômeno do crescimento da criminalidade urbana no Brasil não pode ser
dissociado das características da transição que o país realizou de uma sociedade agrária
para uma sociedade urbana. O Brasil foi um país majoritariamente rural durante a maior
parte da sua história, mas experimentou nos últimos 60 anos um crescimento expressivo
das cidades. A maior parte desse crescimento demográfico urbano correspondeu a um
intenso fluxo migratório rural-urbano. Entre 1960 e o final dos anos 1980 estima-se que
quase 43 milhões de pessoas tenham saído do campo em direção às cidades.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda Municipal 19

SAIBA MAIS!
Em 1950, a população brasileira se dividia em 36% no meio urbano e 63% no meio rural. Em 2010
ou favelas) (BRITO, 2006; ALVES, 2020).

Figura 6: Brasil – População rural e urbana, 1950/2000

Fonte: Brito (2006).

A consolidação das redes de tráfico e os efeitos da violência decorrente de

suas transações tornaram mais complexo o estudo do fenômeno da criminalidade
urbana, ampliando o escopo de pesquisas sobre o tema. Sob o título amplo de “violência
urbana”, análises se desdobraram em subtemas como violência de gênero, violência
doméstica, violência contra minorias sexuais, violência contra crianças, violência policial
e institucional, violência nas prisões, violência nas escolas, violência de torcedores de
futebol, disseminação de armas de fogo entre a população em geral, violência na mídia,
violência no trânsito, violência de gangues juvenis, entre outros.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 20

Ao operar segundo moldes empresariais e muitas vezes com bases

transnacionais, o crime organizado aproxima e articula diferentes formas de
criminalidade (crimes contra a pessoa, contra o patrimônio, o sistema financeiro, a
economia popular) em que sintomas visíveis são uso de violência excessiva mediante
uso de armas de fogo, contrabando de armas como função estratégica, corrupção de
agentes do poder público, desarranjos no tecido social e desorganização das formas
convencionais de controle social. Nesse cenário, violações graves de direitos humanos
tendem a piorar.

Figura 7: Redes Criminosas

Fonte: Wikipedia (2022).

No passado, a violência urbana era observada, sobretudo, nas capitais,

regiões metropolitanas e grandes municípios. Hoje, modificações em sua dinâmica
conformam um fenômeno de interiorização, em que a violência urbana antes
reconhecida apenas nas metrópoles passa a se verificar no interior do país (ADORNO,
2002; BRASIL, 2008).
É preciso, contudo, não perder a noção do todo. No caso da violência letal,
após o período entre 1980 e 2003, marcado pelo crescimento acentuado e regular dos
homicídios no país, e a oscilação posterior das taxas em patamares elevados sob o
ponto de vista comparativo global, o Brasil permanece sendo uma nação violenta. Um
país marcado por diferenças raciais, de gênero, etárias e regionais que caracterizam, no
caso da violência letal, quem são e onde vivem as vítimas.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 21

Figura 8: Evolução da taxa de homicídios por 100 mil habitantes no Brasil, 1980/2019

Fonte: Ipea.

Em 2022, o Brasil registrou 47.508 mortes violentas intencionais (MVI),

categoria que agrega as vítimas de homicídio doloso (incluindo feminicídios e policiais
assassinados), roubos seguidos de morte, lesão corporal seguida de morte e as mortes
decorrentes de intervenções policiais.

Figura 9: Ilustração MVI

Fonte: do Conteudista.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 22

Em média, 91,4% das mortes violentas intencionais em 2022 vitimaram

homens, enquanto 8,6% vitimaram mulheres. O perfil étnico-racial das vítimas refletiu
padrões observados pela literatura da área: 76,5% dos mortos eram negros e 50,3%
eram adolescentes e jovens com idade entre 12 e 29 anos. As armas de fogo são o
principal instrumento utilizado para matar no Brasil, visto que 76,5% dos casos de
mortes violentas intencionais no país em 2022 foram praticados com uso de arma de
fogo (FBSP, 2023).

SAIBA MAIS!
Para aprofundamento
Como indicam Bruno no tema,
Paes assista
Manso e LuisaoFelipe
vídeoZilli
sobre homicídios
(2021),
no Brasil e suas dinâmicas. Um debate promovido em 2023 pelo
Fórum Brasileiro de Segurança Pública com os pesquisadores Mateus
Rennó (USF), Tulio Kahn (FBSP letal,
a violência e IPEA) e Daniel eCerqueira
intencional (IPEAsido
armada tem e um
UVV), moderado por dosLudmila
grandes desafios
Ribeiro (UFMG para
e FBSP)ase Arthur
instituições
democráticas no Brasil urbano de hoje. A prevalência,
Trindade (FBSP e UnB).
indicam os autores, de homicídios em certos
territórios informa sobre a existência de grupos
Acesse: https://www.youtube.com/watch?v=JGTl57_5BbM
armados que impõem seus interesses à população
local mediante ameaças e violência, controlando
negócios ilegais e desafiando o monopólio do uso
legítimo da força pelo Estado brasileiro.

A intensificação dos conflitos também revelou nas últimas décadas uma

dimensão nova da violência urbana, que é o enfrentamento direto do Estado por grupos
delituosos organizados, como se viu em ataques coordenados promovidos em 2006 por
uma facção criminosa no Estado de São Paulo. Tais ataques evidenciaram a urgência do
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 23

tema em nossa sociedade e a necessidade de soluções políticas e pactuadas entre

diferentes instâncias do poder público para a pacificação social.
Quando há disputa de poder entre grupos criminosos, o resultado é
semelhante, com a imposição de silêncio forçado aos moradores e de uma rotina de
confrontos que distancia ainda mais os cidadãos inocentes do Estado de Direito e da
Justiça. A atuação criminosa desses grupos no espaço urbano muitas vezes mistura
atuação em segmentos legais e ilegais, motivada pelas oportunidades de alto lucro. Tais
segmentos podem ser a venda de drogas no varejo, o roubo de cargas e a venda para
terceiros, o controle de operações clandestinas de transporte público, o roubo de carros
e de bancos, a invasão e o loteamento ilegais de terras públicas.

SAIBA MAIS!
Pesquise o dossiê publicado pela Revista USP em 2021 sobre o
fenômeno da violência urbana. A publicação procura explicar de maneira qualitativa e traz refl

Acesse:

Homicídios praticados por grupos armados são um fenômeno nacional, mas

que se concentram no espaço e atingem certos grupos sociais de forma
desproporcional. Um estudo sobre dados de 2016 mostrou que metade dos homicídios
que aconteceram naquele ano no Brasil ocorreram em apenas 123 cidades, ou 2,2% dos
municípios do país. Dentro desses municípios, em mais uma amostra do caráter social
da violência urbana, a concentração dos homicídios se dá em bairros mais pobres e
menos urbanizados, e homens negros com menos de 25 anos são os que mais morrem.
Outro dado relevante: a vida se passa nas cidades para mais de 85% da
população brasileira. Independentemente do porte do município, todas as cidades têm
o desafio de promover a segurança de seus cidadãos e visitantes. Como a definição de
insegurança já não se restringe a homicídios e outras formas de violação pessoal e
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 24

coletiva, a gestão das soluções no setor também deve configurar um campo

multidisciplinar na administração estatal.

SAIBA MAIS!
Leia a reportagem da EBC sobre estudo do Ipea e do Fórum Brasileiro de Segurança Pública que a

Uma das consequências da violência urbana é a difusão de sentimentos de

medo e insegurança entre a população. Estudos indicam que mudanças nos padrões de
violência provocam alterações no comportamento cotidiano das pessoas, em suas
relações com os outros e com o espaço em que vivem.
Em prefácio para o livro de 2003 “Criminalidade Urbana: Conflitos Sociais e
Criminalidade Urbana – Uma Análise dos Homicídios Cometidos no Município de São
Paulo”, de Renato Sérgio de Lima, Teresa Pires do Rio Caldeira escreveu:

A violência urbana articula práticas que respondem

por uma parte significativa do conflito social nas
cidades brasileiras. Seu caráter factual não deve ser
negado, como em análises que a apresentam como
“paranoia” individual ou pura ficção alimentada por
meios de comunicação e redes sociais. O medo tem
bases reais e transforma formas de habitações e a
própria paisagem das cidades, que ficam marcadas
pela presença de dispositivos de proteção individual
e da propriedade, como muros, fossos e cercas.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 25

À medida que a violência e a insegurança crescem, a indústria de proteção

eleva seus ganhos e estratégias de defesa privada redesenham a arquitetura nas
cidades, agravando custos sociais e influenciando padrões de sociabilidade. Nesse
sentido, o sentimento de calamidade pública gerado pela violência afasta o cidadão de
soluções possíveis a partir do cotidiano e reduz sua confiança nos órgãos de segurança
(SILVA, 2010; NEVES, 2016). Daí a dimensão do desafio em aberto colocado à sociedade
brasileira e mundial, que permanece como descrito há mais de 20 anos pelo advogado,
líder rebelde e ex-presidente da África do Sul, Nelson Mandela, no relatório da ONU
(Organização das Nações Unidas) sobre violência e saúde que em 2002 abordou a
violência como um problema de saúde pública no mundo:

O século vinte será lembrado como um século marcado

pela violência. Em escala jamais vista e nunca possível na
história da humanidade, ele nos oprime com seu legado
de destruição em massa, de violência imposta. Mas esse
Figura 10: Nelson Mandela legado - resultado de novas tecnologias a serviço de
ideologias de ódio – não é o único que carregamos, nem
que devemos enfrentar. Menos visível, mas ainda mais
disseminado, é o legado do sofrimento individual diário.
(...) É um legado que se reproduz quando novas gerações
aprendem com a violência de gerações passadas, quando
as vítimas aprendem com seus agressores e quando se
permite que se mantenham as condições sociais que
nutrem a violência. Nenhum país, nenhuma cidade e
nenhuma comunidade está imune à violência, mas,
também, não somos impotentes diante dela. (...) Nós
devemos às nossas crianças - os cidadãos mais
vulneráveis em qualquer sociedade - uma vida livre de
violência e medo. A fim de assegurar isto, devemos
manter-nos incansáveis em nossos esforços não apenas
para alcançar a paz, a justiça e a prosperidade para os
países, mas também para as comunidades e membros da
mesma família. Devemos dirigir nossa atenção para as
raízes da violência. Somente assim, transformaremos o
legado do século passado de um fardo opressor em um
aviso de alerta.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 26

VAMOS REFLETIR

Como os municípios e seus representantes podem agir para minimizar sentimento de inseguran

SAIBA
MAIS!

Leia o artigo “Violência urbana e saúde”, de Maria Fernanda Tourinho Peres e Caren Ruotti, que
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 27

1.3 Violência urbana e prevenção

No Brasil, políticas de segurança pública e o debate sobre os desafios desta

agenda podem apresentar divisões em abordagens complementares de prevenção e
repressão da criminalidade.

Políticas repressivas
Tendem a priorizar a capacidade de controle e repressão do sistema de segurança pública
e justiça criminal.

Tendem a priorizar a dissuasão e a atuação com foco na redução dos fatores de risco e no
Políticas preventivas
fortalecimento de fatores de proteção, sejam eles de natureza individual, situacional ou
social.

Na América Latina, aponta Sapori (2007), há uma alternância recorrente

entre políticas de segurança com ênfase no poder de resolução do sistema de justiça
criminal e aquelas com ênfase em fatores socioeconômicos responsáveis pela
desigualdade social. Essa divisão também se reflete em pesquisas acadêmicas sobre
segurança, que passam a buscar evidências de maior eficiência de uma ou de outra
abordagem. Na avaliação do autor, não há dados empíricos suficientes que permitam
dizer que estratégias repressivas sejam mais eficientes do que as preventivas, e vice-
versa. Para ele, a conclusão é que a divergência entre os dois pólos prejudica a eficácia e
a eficiência de ações do poder público no setor. As estratégias devem ser compatíveis e
desassociadas de conotações ideológicas. Segundo o autor:

Na medida em que prevenção e repressão são

concebidas como elementos opostos e excludentes,
reduz-se a capacidade do Estado de prover a ordem
pública com efetividade. Essa dicotomia, ainda
persistente entre os decision makers [tomadores de
opinião], impõe uma escolha desnecessária no
direcionamento das políticas de segurança pública,
impedindo que a ação governamental abarque
simultaneamente as diversas dimensões do
fenômeno criminoso (SAPORI, 2007, p. 86-87).
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 28

Um trabalho de referência publicado em 1998 pelo Departamento de

Justiça dos Estados Unidos e assinado, entre outros, pelo criminologista Lawrence
Sherman, procurou avaliar o impacto de diferentes estratégias de controle da
criminalidade, em nível local e estadual, que tinham financiamento federal naquele país.
O estudo revisou mais de 500 estudos e classificou as estratégias em seis grandes
grupos, a partir do contexto social de cada uma:

Controle do crime baseado na polícia

Estratégias de patrulhamento direto em áreas com alta incidência de crimes, redução do tempo de respos

Controle do crime baseado nas comunidades

Mobilização e organização comunitárias contra o crime, prevenção da violência em gangues juvenis, prog

Controle do crime baseado nas famílias

Visitação, por agentes estatais, de famílias com recém-nascidos e crianças, educação pré- escolar envolve

Controle do crime baseado nas escolas

Programas de prevenção do uso de drogas, educação para resistência às gangues, educação para disciplin

Controle do crime baseado no mercado de trabalho

Programas de treinamento e colocação profissional para jovens e adultos desempregados, treinamento pa
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 29

Controle baseado na justiça criminal

Reabilitação de egressos do sistema prisional, tratamento para usuários de drogas condenados, liberdad

Controle do crime baseado na prevenção situacional

Estratégias de redução de oportunidades para ação criminosa em locais específicos, como lojas, estaciona

A existência de diversas teorias sobre as causas da violência indica que essas

razões são múltiplas e demandam uma abordagem em rede, em diferentes dimensões.
A agenda da segurança se expande quando procura tratar as causas da violência. Há
propostas que defendem ser possível diminuir as violações à lei minimizando as
condições para que o crime ocorra. Em geral, são iniciativas que consideram o cidadão
como principal foco de uma política de segurança. A visão se amplia do combate ao
criminoso para a qualidade de vida do cidadão.
A prevenção à violência, de modo geral, pode ser dividida em duas
categorias:

Figura 11: Categorias de prevenção à violência

Fonte: do Conteudista.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 30

Numa adaptação de tipologia da saúde pública, intervenções de caráter

preventivo em segurança pública também podem ser divididas em três níveis de
prevenção:

Prevenção primária
Abordagens que buscam prevenir a violência antes de sua
manifestação. Exemplos:
 investimentos em educação e moradia;
 recuperação e reordenação de espaços urbanos.

Prevenção secundária
Abordagens que procuram dar respostas imediatas à violência.
Exemplos:
 cursos profissionalizantes e oficinas para jovens em situação de vulnerabilidade;
 videomonitoramento de pontos críticos de criminalidade;
 serviços de emergência ou tratamento para doenças sexualmente transmissíveis
decorrentes de um estupro.

Prevenção terciária
Abordagens que se concentram em cuidados de longo prazo frente à violência, como
reabilitação e reintegração e tentativas de diminuir traumas e reduzir deficiências de
longo prazo associadas com violência.
Exemplos:
 ações de reinserção social de egressos do sistema prisional;
 cadastro de membros de torcidas organizadas de futebol.

Uma publicação de 2010 da Organização Mundial da Saúde promoveu, por

exemplo, uma revisão rigorosa da literatura que examinou evidências científicas sobre a
efetividade de intervenções para prevenir a violência interpessoal e auto infligida, e
identificou sete grupos de estratégias úteis:
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 31

Desenvolver relações seguras, estáveis e estimulantes entre crianças, pais e cuidadores;

Desenvolver habilidades de vida em crianças e adolescentes;

Reduzir a disponibilidade e o uso abusivo de álcool;

Reduzir o acesso a armas de fogo, armas brancas e pesticidas;

Promover igualdade de gênero para prevenir violência contra a mulher;

Promover a mudança de normas sociais e culturais que estimulem a violência;

Promover programas de identificação e apoio a vítimas de violência.

 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 32

Por ser um problema crônico e complexo, a superação da violência urbana

exige ações coordenadas nos diferentes níveis de governo e planejadas a partir de
objetivos semelhantes. É fundamental o envolvimento de instituições públicas e
organizações da sociedade civil na execução de políticas, programas e ações que atuem
nas causas e interfiram em fatores que propiciam a ocorrência deste fenômeno.
Estudos indicam que programas sociais são mais eficientes quando
englobam, de forma simultânea, diferentes instâncias da vida das pessoas. Por isso, uma
atuação intersetorial facilita a construção de um modelo de proteção integral aos
indivíduos. A adoção de um modelo com essa orientação deve se basear na sinergia
entre atores governamentais e não-governamentais e em esforços que procurem evitar
a fragmentação de ações (FERREIRA, 2012).
Uma atuação intersetorial em segurança, contudo, não deve prescindir da
manutenção de foco nos objetivos visados e, como nas demais políticas públicas, do

trabalho baseado em evidências, e não em ideologias e palpites.

SAIBA MAIS!
Pesquise a publicação “Podemos Prevenir a Violência: Teorias e Práticas”, de Elza Machado de Melo, e

Lidar com a violência em vários níveis, de acordo com a Organização Mundial

de Saúde (2002), envolve cuidar dos seguintes aspectos:

atentar para fatores de risco individuais e agir para modificar comportamentos de risco individuais;
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 33

 influenciar relações pessoais e trabalhar para criar ambientes familiares

saudáveis, bem como oferecer auxílio profissional e apoio para famílias
disfuncionais;

 monitorar locais públicos como escolas, ambientes de trabalho e vizinhanças e

agir para tratar de problemas que possam levar à violência;

 atacar a desigualdade de gênero e atitudes e práticas culturais prejudiciais;

 agir sobre os fatores culturais, sociais e econômicos mais amplos que

contribuem para a violência e agir para mudá-los, incluindo medidas para
reduzir o abismo entre os ricos e pobres e para garantir acesso igualitário a
bens, serviços e oportunidades.

Dentro dessa abordagem que compreende a violência como consequência

da articulação de diferentes fatores de risco, que envolvem características individuais,
relacionais, comunitárias e sociais, a prevenção da violência é concebida de forma
múltipla. Essa multiplicidade envolve um conjunto de ações de prevenção (primárias,
secundárias e terciárias) e a conexão com outras áreas do conhecimento e de
intervenção.
Nessa perspectiva, a OMS defende o desenvolvimento de ações integradas e
intersetoriais como algo essencial ao objetivo da prevenção. Assim, a integração entre
os diferentes setores de ação social, como segurança pública e justiça, saúde, educação
e assistência social, em âmbitos governamentais e não governamentais, se coloca como
fundamental ao desenvolvimento de uma estratégia coletiva de prevenção.

O município é um lugar privilegiado para iniciativas que busquem romper a dicotomia entre repre
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 34

No caso das cidades brasileiras, que não contam com organizações policiais,
apenas guardas municipais, os governos municipais têm capacidades mais compatíveis
com o desenvolvimento de políticas baseadas em prevenção. O desenvolvimento de
políticas centradas em estratégias repressivas depende necessariamente de uma
integração com outras instituições e níveis de governo.

SAIBA MAIS!

Conheça a publicação “Políticas municipais de segurança cidadã: problemas e soluções” (2006),

Acesse:
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 35

AULA 2 – O PAPEL DO MUNICÍPIO NA SEGURANÇA PÚBLICA

2.1 Histórico da participação dos municípios na segurança pública

A participação efetiva dos municípios na segurança pública é um fato

relativamente recente da história do país. Desde a redemocratização, mesmo com o fim
do paradigma de “segurança nacional”, conceito adotado no Brasil durante o período da
ditadura militar (1964-1985) e que priorizava a defesa do Estado e a ordem política e
social, prevalecia na vida pública uma interpretação limitada do artigo 144 da
Constituição, aquela que considera que segurança pública é responsabilidade exclusiva
dos Estados.

Poucos municípios mantinham Guardas Municipais, apenas para vigilância patrimonial e colab

O lançamento do Plano Nacional de Segurança Pública e do Fundo Nacional

de Segurança Pública no biênio 2000-2001 permitiu que o tema ganhasse relevância na
agenda dos municípios, e a flexibilização das regras do Fundo Nacional de Segurança
Pública elevou o número de prefeituras aptas a pleitear recursos do fundo para projetos
de segurança. Essa flexibilização ocorreu porque até 2003 somente municípios que
tivessem instituído Guarda Municipal estavam aptos a receber recursos do fundo.
Alteração posterior na lei de criação do FNSP flexibilizou os critérios e os
municípios passaram a se credenciar para recebimento dos aportes mediante projetos
executados por outras áreas e órgãos, não apenas a Guarda Municipal - expressão de
uma mudança de conceito na orientação do governo federal à época em relação aos
municípios. Desde então, municípios passaram a criar secretarias para o setor, elaborar
planos e órgãos específicos de segurança pública (MIKI, 2008; RISSO, 2016; MARTINS;
2018).
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 36

A participação dos municípios na segurança pública também se intensificou,

pelo volume de recursos investidos e pela oferta de ações preventivas para
implementação pelos municípios, a partir da instituição pelo governo federal, em 2007,
do Programa Nacional de Segurança com Cidadania (Pronasci). Koppitike (2016)
classifica como “era de ouro da prevenção” o período de 2001 a 2011 em que três
planos nacionais tentaram fomentar e consolidar institucionalmente essa nova visão no
país sobre a prevenção da violência e o papel do município na segurança pública: os
Planos Nacionais de Segurança Pública: o primeiro apresentado no último ano do
governo Fernando Henrique Cardoso, em 2001; o segundo, apresentado durante o
primeiro governo Luiz Inácio Lula da Silva, e o Pronasci, que pode ser considerado o
terceiro Plano Nacional de Segurança Pública, e que durou mais tempo, quatro anos
(2007 a 2011). O Pronasci foi definido pela Lei 11.530, de 2007, da seguinte maneira:

Art. 2º O Pronasci destina-se a articular ações de

segurança pública para a prevenção, controle e
repressão da criminalidade, estabelecendo políticas
sociais e ações de proteção às vítimas. (BRASIL,
2007).

Entre os focos do Pronasci estavam jovens de 15 a 24 anos, vítimas mais

frequentes da violência, regiões metropolitanas e aglomerados urbanos com altos
índices de homicídios e de crimes violentos. Também houve destinação de recursos para
capacitação de profissionais da segurança pública, por meio do projeto Bolsa-Formação.
Os projetos de prevenção da violência mais conhecidos ofertados pelo programa foram
o Mulheres da Paz, o Territórios de Paz e o Protejo.
Para o desenvolvimento da segurança pública preventiva, a lei que criou o
programa propôs 17 tipos de ações, como criação e fortalecimento de redes sociais e
comunitárias, criação de programas de prevenção à violência voltados a jovens e
adolescentes, egressos do sistema prisional e famílias expostas à violência urbana e
medidas de urbanização para recuperação de espaços públicos. Extinto em 2017, o
Pronasci representou, de acordo com Spaniol (2017), um avanço importante na
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 37

institucionalização das políticas de segurança pública no país, deixando legados como a

permanência dos GGI-Ms como ferramenta de gestão em determinados municípios.
A lei nº 13.675, de 2018, que criou o Sistema Único de Segurança Pública
(SUSP), representa o marco recente mais importante de consolidação da gestão da
segurança pública no Brasil. A lei torna mais claro o papel municipal na segurança
pública brasileira e procura indicar meios de integrar os órgãos do setor, como as
Polícias Federal, Rodoviária Federal e Estaduais, as Secretarias de Segurança e as
Guardas Municipais, para que atuem de forma cooperativa, sistêmica e harmônica.
Além de instituir o SUSP, o projeto criou a Política Nacional de Segurança Pública e
Defesa Social (PNSPDS), prevista para durar dez anos, tendo como ponto de partida a
atuação conjunta dos órgãos de segurança e defesa social da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos municípios, em articulação com a sociedade.
A PNSPDS reforçou o papel dos municípios como integrantes estratégicos do
SUSP, ao lado dos Estados, do Distrito Federal e da União. A lei propõe deveres e
responsabilidades a esses integrantes, e no caso dos municípios destacam-se a criação e
manutenção de um Conselho Municipal de Segurança Pública e Defesa Social, a
formulação de um Plano Municipal de Segurança Pública e Defesa Social e a instituição
de órgãos de ouvidoria.

Palavra do Especialista

Ser um integrante estratégico do SUSP é, portanto, uma realidade dos municípios brasileiros, e signifi

A Lei do SUSP e sua Política Nacional de Segurança Pública constituem,

portanto, novos eixos para uma política pública municipal de segurança cidadã, com
ênfase na prevenção da violência e atenção para formas de violência armada passíveis
de mitigação por ações municipais.
Recursos da União são fontes importantes de investimento dos municípios
na área de segurança pública, já que recursos estaduais são, em grande parte, alocados
para
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 38

pagamento de efetivo policial e custeio das polícias. Apesar de avanços nos últimos 20
anos, políticas municipais de segurança no Brasil continuam marcadas pela
descontinuidade das ações. Municípios que em algum momento se destacaram
nacionalmente passam por interrupções, mudanças de prioridade e reduções de
investimento em seus programas. Segundo Risso (2016), isso se deve a fatores como
mudanças políticas e ausência de recursos para manutenção e expansão dos programas.
A consolidação dos municípios como vetores de políticas de segurança pública depende
da cristalização de uma compreensão ampliada sobre o sentido de segurança pública no
país. Existem políticas e programas de prevenção da violência que não demandam a
aplicação da lei nem o emprego da força, e que revelam um campo amplo para que
municípios criem políticas e participem da segurança pública, com foco em ações de
prevenção. Como aponta Miki (2008), compreender o papel do município na segurança
é caminhar rumo ao entendimento da segurança pública como um direito:

O município deve focar suas atividades também

com vistas à segurança pública, sem invadir o que é
de competência policial, mas dando respaldo para
esta atuação. Dessa forma, este trabalho tem um
viés mais abrangente do que o até então conhecido
por “Política de Segurança Pública”. O que se busca
num município é algo muito maior: é a quebra do
paradigma e, finalmente, o entendimento da
segurança como um direito, acarretando na
realização de políticas públicas focalizadas que
objetivem a queda da violência e da criminalidade.
Articular as diversas ações que já são realizadas e
atores é um papel muito complexo, mas que se
reverte em importantes resultados sociais. (MIKI,
2008, p. 73)

2.2. Conselhos Municipais de Segurança Pública

Previsto na Lei do Susp, o Conselho Municipal de Segurança Pública é uma

instância de participação popular em decisões que digam respeito à ordem pública de
suas cidades. Seus objetivos principais são o fortalecimento do controle social sobre
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 39

políticas para o setor e a abertura de um canal propício para que população e

organizações da sociedade civil participem do levantamento de prioridades e demandas
locais, bem como do desenho e da implementação de políticas públicas para o setor,
inclusive em relação à alocação de recursos.

A Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS) definiu que os conselhos dev

A composição do conselho deve ser submetida à Câmara Municipal, e prevê

representantes com mandato de dois anos, escolhidos entre organizações da sociedade
civil, de profissionais da segurança urbana, da Defensoria Pública, do Ministério Público,
da OAB e do Judiciário.

Figura 12: Exemplo de ações dos Conselhos Municipais de Segurança

Fonte: do Conteudista.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 40

SAIBA MAIS!

Caso queira saber um pouco mais das ações citas, acesse os links abaixo:
Belém (PA)

Atibaia (SP)

Juiz de Fora (MG)

SAIBA MAIS!
Leia o artigo “Os municípios e o Sistema Único de Segurança Pública”, de Felipe Sampaio, que ap

2.3. Gabinetes de Gestão Integrada Municipal (GGIMs)

O Gabinete de Gestão Integrada Municipal (GGI-M) foi criado com a

finalidade de ser a estrutura gerencial do Pronasci, de forma a amparar a participação
no programa de todos os órgãos de segurança e entidades afins. A adesão ao programa
foi associada a criação dessa instância de gestão.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 41

Criado no contexto do 2º Plano Nacional de Segurança Pública (2003 a

2006), o GGI-M começou a ser implantado dentro dos primeiros esforços de
institucionalização do SUSP, anteriores à sanção da Lei do SUSP, como uma das
engrenagens institucionais a viabilizar a articulação entre instituições do sistema de
segurança pública e justiça criminal que atuam em âmbito municipal.

A proposta era que instituições como Guarda Municipal e Conselho Comunitário de Segurança

SAIBA
MAIS!

Leia o relatório de 2017 “Gabinetes de Gestão Integrada no Brasil: à guisa de institucionalização

Acesse:
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 42

Figura 13: Reunião do GGIM de Canoas (RS) em 2021

Fonte: Matheus Tomaz/Prefeitura de Canoas.

2.4. Observatórios de Segurança Municipais

Observatório é o nome que costuma designar agências e órgãos

encarregados de obter, organizar, estruturar e analisar dados e informações sobre
políticas públicas. No caso da segurança pública, os observatórios atuam na elaboração
de diagnósticos situacionais e na identificação de questões relativas ao crime e seus
fatores associados. O objetivo é que possam ser instâncias de reflexão crítica, suporte
informacional e tecnológico a processos de tomada de decisões estratégicas e
operacionais. Seus levantamentos podem incluir áreas não associadas diretamente à
segurança, como dados de evasão escolar e de acesso a políticas de proteção social.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 43

2.5. Por que o município deve atuar na gestão de segurança pública?

Embora a segurança pública apareça na Constituição de 1988 como uma

tarefa a ser compartilhada, o texto constitucional reservou pouca atenção ao tema e,
em especial, ao papel dos municípios nessa área. Mas houve mudanças nos últimos 20
anos no sentido de reconhecer e ampliar a atuação dos municípios no setor. Hoje eles
têm atribuições claramente definidas em relação à redução e à prevenção dos
fenômenos que reproduzem a violência, sobretudo após a publicação da Lei do SUSP
(Lei 13.675/2018), entre outros avanços legislativos recentes.
As prefeituras e as instituições da municipalidade são os braços do poder
público mais próximos dos cidadãos, e possuem sob sua gestão serviços públicos
essenciais no combate à desigualdade social, como educação básica, saúde, assistência
social e desenvolvimento urbano. Praças seguras e bem-cuidadas, calçadas,
saneamento, iluminação, atividades culturais, Guardas Municipais com atuação
comunitária, proteção das mulheres e público LGBTQIA+ são responsabilidades da
gestão municipal que podem impactar o cenário mais amplo da segurança.

Palavra do Especialista

Cidades bem cuidadas, movimentadas e iluminadas são cidades seguras. Nesse sentido, a prefeitura

O planejamento da prevenção à violência, a promoção da cultura de paz, o

ordenamento territorial, a ação policial preventiva, a inclusão e defesa social de públicos
vulneráveis são exemplos de ações ligadas à segurança que devem passar pela
prefeitura. (SPANIOL, 2017; PROGRAMA CIDADES SUSTENTÁVEIS e FBSP, 2022)
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 44

2.7. O município como agente estratégico na segurança pública

O Sistema Único de Segurança Pública foi criado em 2018 e complementou o

artigo 144 da Constituição de 1988, reforçando que segurança pública é
responsabilidade da União, dos Estados e Municípios. O SUSP buscou estabelecer uma
arquitetura uniforme para a segurança pública em âmbito nacional, a partir de
compartilhamento de dados, operações integradas e colaborações nas estruturas de
segurança pública em nível federal, estadual e municipal. A segurança pública continua
sendo, portanto, atribuição de Estados e municípios, enquanto a União se responsabiliza
pela criação de diretrizes a serem compartilhadas em todo o país.
Ao definir segurança em sentido amplo, para além da ação policial, a lei
indica que, no caso dos municípios, a atuação no setor não deve se limitar à criação de
Guardas Municipais para proteção do patrimônio público. Há um entendimento de que
as configurações da segurança nas cidades extrapolam o panorama das estatísticas
criminais, pois dependem da situação de serviços e espaços públicos e demandam
instrumentos que guiem a ação das prefeituras no setor. O texto da lei prevê a inclusão
de outras áreas do serviço público nessa atuação em rede:

Art. 22. A União instituirá Plano Nacional de

Segurança Pública e Defesa Social, destinado a
articular as ações do poder público. ... § 1º As
políticas públicas de segurança não se restringem
aos integrantes do Susp, pois devem considerar um
contexto social amplo, com abrangência de outras
áreas do serviço público, como educação, saúde,
lazer e cultura, respeitadas as atribuições e as
finalidades de cada área do serviço público § 3º As
ações de prevenção à criminalidade devem ser
consideradas prioritárias na elaboração do Plano de
que trata o caput deste artigo (BRASIL, 2018).
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 45

Figura 14:
SUSP Leia o texto a seguir do Ministério da Justiça e
Segurança Pública, que apresenta o Sistema
Único de Segurança Pública
Acesse:
https://www.gov.br/mj/pt-br/acesso-a-
informacao/acoes-e-programas/susp

O SUSP prevê que os instrumentos de planejamento e governança previstos

em lei sejam reproduzidos nos níveis federal, estadual e municipal, de modo a facilitar a
integração de ações e de orçamentos. A Lei do SUSP orienta que tais instrumentos legais
sejam empregados na elaboração e na gestão do Plano Municipal de Segurança Urbana.
Com vigência de 10 anos, o Plano Municipal, em linha com o Plano Nacional, deve ser o
marco estratégico do município para obtenção de recursos e gerenciamento de
atividades e objetivos da segurança urbana. A lei também enumera diretrizes para a
elaboração desse plano:

Art. 24. Os agentes públicos deverão observar as

seguintes diretrizes na elaboração e na execução
dos planos: I - adotar estratégias de articulação
entre órgãos públicos, entidades privadas,
corporações policiais e organismos internacionais, a
fim de implantar parcerias para a execução de
políticas de segurança pública e defesa social; II -
realizar a integração de programas, ações,
atividades e projetos dos órgãos e entidades
públicas e privadas nas áreas de saúde,
planejamento familiar, educação, trabalho,
assistência social, previdência social, cultura,
desporto e lazer, visando à prevenção da
criminalidade e à prevenção de desastres;
III - viabilizar ampla participação social na
formulação, na implementação e na avaliação das
políticas de segurança pública e defesa social.
(BRASIL, 2018).
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 46

Para que o município tenha meios de executar políticas de prevenção da

violência, é fundamental:

Em primeiro lugar, realizar um diagnóstico preciso sobre a situação

da violência e da criminalidade na cidade, bem como sobre os programas e outras iniciativas em curs

Uma segunda etapa é a elaboração de estratégias de intervenção, ou

seja, a formulação de um plano de ação baseado nos problemas identificados no diagnóstico.

A terceira etapa é a execução do plano de ações.

A quarta etapa pressupõe o monitoramento do processo e a

avaliação do impacto e dos resultados alcançados pelas políticas.

A publicação “Guia Segurança nos Municípios”, de 2022, do Programa

Cidades Sustentáveis e do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, sugere que os
gestores municipais em segurança formem uma equipe que procure reunir e analisar as
informações da cidade, com o objetivo de elaborar diagnósticos sobre públicos e locais
de maior vulnerabilidade à violência, que permitam mapear a distribuição da
insegurança e da desigualdade do município.
De acordo com a Lei do SUSP, Estados, Distrito Federal e municípios deverão
elaborar e implantar seus planos municipais de segurança para poderem receber
recursos da União para a execução de ações. No caso das prefeituras, outra
responsabilidade prevista em lei é a formalização de uma Política Municipal de
Segurança Urbana, a ser submetida à avaliação do Poder Legislativo municipal, e a
criação do supracitado Conselho Municipal de Segurança Urbana, para viabilizar a
participação social na elaboração e no acompanhamento da Política Municipal de
Segurança Urbana. Entre outras atribuições municipais em segurança pública previstas
na Lei do SUSP estão:
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 47

Ações de prevenção e resolução pacífica de

conflitos, priorizando a redução da letalidade violenta, com ênfase nos grupos vulneráv

Elaboração e execução de projetos com foco na

cultura de paz, na segurança comunitária e na integração das políticas de seguran

Estudos e diagnósticos para a formulação e a

avaliação de políticas públicas.

Confira abaixo os principais passos para a elaboração de um plano

municipal de segurança, segundo publicação do Fórum Brasileiro de Segurança Pública e
do Programa Cidades Sustentáveis:
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 48

Figura 15: Organograma de ações para construção de um plano municipal de segurança pública

Fonte: FBSP e Programa Cidades Sustentáveis (2022).

2.3 Indicadores de engajamento dos municípios na segurança pública

Conheça questões propostas pela publicação “Construção de uma nova narrativa

democrática para a segurança pública”, de 2016, para avaliar a participação dos
municípios no setor:

I.Já foi realizado um diagnóstico da violência e criminalidade? Esse diagnóstico contou com a parti
potencialidades locais? Incluiu uma revisão das políticas e programas de prevenção que já estavam em
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 49

II.A partir desse diagnóstico foi elaborado um plano de segurança municipal? Esse
plano envolve um amplo processo social de pactuação e coalizão em torno de regras de convivência

III.Existe um GGI-M (Gabinete de Gestão Integrada Municipal) ou Conselho Municipal de Segurança para
da cidade, garantindo o alinhamento dos planejamentos, a constante troca de informação e a colabora

IV.Existe um observatório de violência no município? Existe um bom sistema de coleta e análise de d

V.Há uma aproximação entre as forças policiais, equipes de fiscalização e Guarda Municipal?

VI.O policiamento tem caráter comunitário e preventivo?

VII. É constante a interação entre autoridades locais e sociedade civil? Essa interação
é baseada em mecanismos de participação e controle social institucionalizados?

VIII. Foram instaladas câmeras de videomonitoramento? Existe uma central de

monitoramento? Elas estão integradas com as demais ações da cidade (Defesa
Civil, prevenção urbana e de desastres etc.)?

IX.Existem estratégias focadas nos grupos sociais mais vulneráveis, como jovens, mulheres e crianças

X.Existem políticas de desenvolvimento urbano e inclusão social? Essas políticas levam em considera
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 50

XI.Há um plano de ocupação e uso para os espaços revitalizados, reformados ou construídos?

XII. Existem programas de capacitação e formação de pessoas das comunidades para

servirem de interlocutoras na mediação de conflitos?

XIII. Existe uma articulação intersetorial (saúde, educação, urbanismo, trânsito, por
exemplo)? As intervenções planejadas são integradas e territorializadas?

XIV. Qual é a prioridade política e institucional dada pelo gestor local a ações
focalizadas? Qual a prioridade das políticas de prevenção e redução da violência
em seu município?

PARA REFLETIR

Como o profissional do SUSP atuando em âmbito municipal pode tomar a iniciativa de ações e
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 51

AULA 3 – GESTÃO DA SEGURANÇA EM ÂMBITO MUNICIPAL

3.1 Tipos de políticas de segurança cidadã

O conceito de “segurança cidadã” ganhou espaço na América Latina e no

Brasil como um contraponto ao emprego, durante o período de regimes autoritários, de
expressões como “segurança interna” e “segurança nacional” para o tratamento de
questões de segurança pública, que associam o tema da segurança, de forma prioritária,
a forças policiais e militares. Como aponta Paulo de Mesquita Neto:

O que diferencia os dois tipos de política [segurança

cidadã x segurança interna/nacional] não é apenas o
fato de que os governantes responsáveis por políticas
democráticas são escolhidos através de processos
eleitorais, mas também que as políticas democráticas
são caracterizadas pela transparência, participação
social, subordinação à lei e respeito aos direitos
humanos. (...) A transformação conceitual,
entretanto, mais do que refletir uma transformação
na natureza das políticas de segurança pública
desenvolvidas na região, serviu de base para a
discussão e formulação de estratégias para
adequação de políticas de segurança pública às
exigências da democracia (MESQUITA NETO, 2006, p.
6).

De acordo com o autor, existem, basicamente, três tipos de políticas de

segurança cidadã à disposição dos gestores, que podem ter elementos combinados
entre si:

Política de empoderamento do município

Tem por objetivo aumentar o poder dos municípios na área da segurança pública. Tipo de política mais di
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 52

este tipo de política dificulta a cooperação entre município e Estado na área da

segurança pública.

Política de redução do crime e da violência e promoção da segurança do cidadão

Baseada principalmente na adoção de programas e ações de natureza preventiva. Ganha força nos anos 2

Política de democratização das políticas de segurança pública

Baseada na adoção de programas e ações que incentivam a participação de grupos da sociedade civil, do

3.2 Exemplos de políticas e ações municipais

Nesta seção você conhecerá exemplos de iniciativas municipais em

segurança pública que se destacaram ao longo da história recente, tanto pelo desenho
das políticas como pelos resultados alcançados.

Diadema (SP)
Diadema é um município de 393.237 habitantes (censo 2022) na região metropolitana de São Pa
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 53

A situação da segurança pública na cidade chamou a atenção do país em março de 1997, após u
Nesse período, o município elaborou e implantou três Planos Municipais de Segurança entre 20

Primeiro Plano Municipal de Segurança

Desenvolveu-se de forma participativa, por meio de audiências públicas.

Envolveu o trabalho integrado de diferentes setores da gestão e incluiu, por
exemplo, as seguintes iniciativas:
 Criação e consolidação de secretaria específica para o setor, para
implantação da política pública de segurança;
 Programa voltado a jovens de baixa renda, com atividades de elevação de
escolaridade, qualificação profissional e preparação para acesso ao ensino
superior;
 Serviço de mediação de conflitos;
 Lei que limitou o horário de funcionamento dos bares das 6h às 23h;
 Campanhas de desarmamento;
 Instalação de uma central de videomonitoramento;
 Criação de Ouvidoria da Secretaria de Defesa Social e de Corregedoria da
Guarda Municipal;
 Criação do Conselho Municipal de Segurança e do Gabinete de Gestão
Integrada Municipal (GGI-M).
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 54

Os bons resultados do primeiro plano, como a redução de 60% na taxa de homicídios e de 55% nos

Segundo Plano Municipal de Segurança

O plano foi resultado outra vez de um processo de participação popular e enumerou 17 comprom
criminalidade e fatores potencializadores;
gestão; e
urbanização.

Terceiro Plano Municipal de Segurança

O 3º Plano Municipal de Segurança, de 2011, também realizado em parceria com organização da soci

Novas ações incorporadas pelo 3º Plano Municipal de Segurança:

I.aprimoramento de medidas contra o envolvimento de adolescentes em situações de risco e violência

II.melhorias na gestão e manutenção de espaços públicos;

III.prevenção de violência nas escolas;

IV.aprimoramento do atendimento à violência doméstica;

 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 55

V.intensificação da redução de crimes contra a vida;

VI.redução de crimes contra o patrimônio;

VII. melhoria na relação das forças de segurança com a comunidade; e

VIII. aumento da capacidade de gestão da política municipal de segurança, com

previsão de ações integradas entre Guardas Municipais da região metropolitana.

Em resumo, as principais ações desenvolvidas pelo município no setor no período,

conforme descritas por Spaniol (2017), foram:

Mapeamento da criminalidade
Georreferenciamento dos dados criminais com
identificação precisa de locais das ocorrências e
cruzamento das informações com mapas de
vulnerabilidade e desigualdade social. Convênio com o
governo do Estado permitiu acesso online a informações
criminais da cidade e da região.

Atendimento a jovens vulneráveis

Ações de desenvolvimento de senso de cidadania e
pertencimento à comunidade com jovens em situação de
vulnerabilidade social. Atendimento a 10.226 jovens nos
cinco primeiros anos da iniciativa.

Lei de fechamento de bares

Legislação de julho de 2002 restringiu das 6h às 23h o
funcionamento de estabelecimentos que comercializavam
bebidas alcoólicas. A justificativa para a medida foi a
constatação de que, em 2001, 60% dos homicídios
registrados na cidade ocorreram entre 23h e 6h, nas
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 56

proximidades de pontos de venda de bebidas alcoólicas. A

entrada da lei em vigor foi precedida pela realização de 105
audiências públicas, por 10 meses, em todos os bairros da
cidade.

Fiscalização do funcionamento de bares

Programa responsável pela fiscalização do cumprimento da
lei de fechamento de bares.

Integração das polícias Civil, Militar e Guarda Civil Municipal

Ações conjuntas como fiscalização de documentação de
motos e de “desmanches” de veículos.

Campanha de desarmamento infantil e adulto

Iniciativa de troca de armas de brinquedo por revistas
infantis e de retirada de armas de fogo de circulação.

Policiamento comunitário
Rondas preventivas da Guarda Municipal, realizadas a pé,
de bicicleta, moto e com apoio de bases móveis.

Serviço de mediação de conflitos

Capacitação de facilitadores para identificação de situações
de conflito em comunidades e encaminhamento para
núcleo de mediação, como alternativa à resolução de
atritos familiares e comunitários.

Ricardo e Caruso (2007) apontam que entre 1999 e 2005 a taxa de

homicídios em Diadema sofreu uma queda acentuada, indicando que as ações
implementadas na cidade contribuíram para a redução da violência. As autoras dizem
não ser possível avaliar a contribuição de cada ação para a queda e o impacto de outras
ações (como o investimento em aperfeiçoamento profissional das polícias) nessa
redução. Afirmam,
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 57

porém, que o conjunto de ações levadas a cabo em Diadema contribuiu para a melhoria
da segurança pública no município e que entre as causas desse sucesso estão a
continuidade da política, a divulgação do trabalho dentro da própria cidade, a
centralidade do tema e a liderança governamental na implantação da política.

SAIBA MAIS!

Leia a reportagem produzida pela Prefeitura de Diadema sobre ações conjuntas entre Guarda M
Acesse:

Canoas (RS)
Canoas é um município de 347.657 habitantes (censo 2022) na
região metropolitana de Porto Alegre. Um dos municípios mais populosos do Rio Grande do S
Canoas foi um exemplo de município beneficiado à época por aportes técnicos e financeiros d
estratégicos, veja logo abaixo.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 58

Objetivos Estratégicos de Canoas (RS):

Primeiro
Construção de planejamento de policiamento comunitário,
a partir da Guarda Municipal e da sua integração com
outras agências.

Segundo
Emprego de novas tecnologias de prevenção e
monitoramento.

Terceiro
Prevenção das violências em comunidades marcadas pela
vulnerabilidade social.

Quarto
Acesso à Justiça e mediação de conflitos.

Entre as principais ações desenvolvidas pela prefeitura no período destacaram-se as

seguintes:

Criação de um Gabinete de Gestão Integrada (GGI-M)

O Gabinete de Gestão Integrada (GGI-M) mantinha reuniões quinzenais para discussão

Implementação de sala de videomonitoramento
de demandas e sugestões e elaboração de ações de prevenção e redução de violência.
O
Emprograma de videomonitoramento,
sua composição dialogando
havia integrantes de diferentescom o conceito
instituições, dePolícia
como “repressão
Civil,
qualificada”, distribuiu
Brigada Militar, Corpomais de 100 câmeras
de Bombeiros, de videomonitoramento
Ministério Público, Defesa em
Civilvias públicas,
e Conselho
incluindo câmeras com sistemas de identificação facial, instaladas na saída do metrô, e
câmeras com sistema identificador de placas veiculares.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 59

Investimentos em tecnologias de prevenção da criminalidade

Tecnologias de prevenção da criminalidade incluíram mais de 2.000 sensores de alarmes
em prédios municipais e mais de 40 sensores acústicos em vias públicas de bairros mais
violentos, dentro de um sistema de detecção de disparos de armas de fogo, além de
aparelhos de GPS instalados em viaturas da Guarda Municipal.
Implementação de observatório de segurança pública
A implementação e a manutenção do observatório de segurança pública da cidade se
deram por meio de uma parceria com uma fundação local e com uma universidade do
município.

Levantamento da série histórica de homicídios e contabilização oficial dos homicídios

O observatório também compôs um grupo de pesquisa acadêmico e firmou parceria técnica com uma org

Melhorias urbanas em bairros mais vulneráveis à violência

Bairros em que os altos índices criminais motivaram a concentração de ações receberam o reforço de pol

Ações de prevenção à violência pela Guarda Municipal

A ação da Guarda Municipal voltada ao policiamento comunitário privilegiou ações como rondas escolare
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 60

digital e geração de renda, dentro de uma metodologia de trabalho com temas

transversais: cultura de paz, segurança pública, protagonismo juvenil e cidadania
(BRASIL, 2013; SPANIOL, 2017).

SAIBA MAIS!

Leia o capítulo 4 do volume 3 da coleção Pensando a Segurança Pública, publicação de 2013 do

Acesse:

Recife (PE)
Recife é um município de 1.488.920 habitantes (censo 2022),
capital do Estado de Pernambuco. Em 2000, a cidade tinha a maior taxa de homicídios entre a
vida e respeito às diferenças sociais.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 61

Em 2013, a cidade lançou um novo plano de segurança urbana

e prevenção da violência, com o objetivo de reforçar, com iniciativas
municipais, o ciclo de redução da criminalidade violenta que o Estado vinha
alcançando por meio da política estadual que ficou conhecida como Pacto
pela Vida. O Pacto pela Vida foi um conjunto de ações apontado por
diferentes estudos como responsável pela queda nos indicadores de
violência no Estado entre 2007 e 2013.
A primeira etapa deste plano municipal foi a construção de um
diagnóstico que sintetizou indicadores criminais da cidade e indicou, entre
outros pontos, uma concentração de 42% dos crimes violentos intencionais
em 13 bairros da cidade, que se tornaram o foco principal da iniciativa.
Com base nesse levantamento, o plano definiu a atuação em três formas
de prevenção à violência:

Prevenção primária
Intervenções de médio e longo prazo, visando melhorias na
qualidade de vida da população de áreas urbanas
precarizadas, com ações em educação, habitação, trabalho
e cultura.

Prevenção secundária
Intervenções de curto e médio prazo, visando grupos e
territórios com maior vulnerabilidade à violência.

Prevenção terciária
Intervenções de curto prazo, voltadas a egressos dos
sistemas prisional e socioeducativo, com objetivo de coibir
a formação de gangues e redes criminosas.

Houve elaboração de uma cartilha básica com diretrizes gerais e a

metodologia do programa, que foi discutida em uma consulta pública. Essa consulta
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 62

trouxe propostas e sugestões que foram avaliadas e incluídas em um documento final

sobre a política, que trazia a meta de redução da taxa de homicídios na cidade em 12%
ao ano.
O Plano Municipal de Segurança Urbana e Prevenção da Violência foi
dividido em quatro eixos principais: controle social e ordenamento urbano, prevenção
social do crime e da violência, recuperação de situações de risco e participação social e
cultura cidadã.
Primeiro eixo
No eixo controle social e ordenamento urbano as ações
envolveram os seguintes pontos: estabelecimento de
espaços urbanos seguros, ordenamento da cidade,
mobilidade e cidadania, e Guarda Municipal.

Segundo eixo
O eixo prevenção social do crime e da violência incluiu
ações focadas na juventude Mediação de conflitos e acesso
à Justiça, políticas para mulheres e fortalecimento de
canais entre a prefeitura e populações historicamente
marginalizadas, como pessoas idosas, negras, com
deficiência e LGBTQIA+.

Terceiro eixo
O eixo recuperação de situações de risco procurou
trabalhar aspectos como a reinserção social de egressos do
sistema prisional e socioeducativo, atendimento a
dependentes químicos e a vítimas de violência.

Quarto eixo
O eixo participação social e cultura cidadã previu a criação
de novos espaços e processos de convivência social e
cidadania ativa na cidade.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 63

Em relação ao modelo de gestão do plano, houve a criação de um comitê

municipal de governança, dividido em quatro câmaras, cada uma associada a um dos
quatro eixos do plano. Também houve previsão de ferramentas de integração com
outras áreas de governo - nas ações voltadas às mulheres, por exemplo, houve menção à
inserção de notificações obrigatórias de casos de violência contra a mulher por parte das
unidades de saúde.
Segundo estudo de 2022 que analisou o cenário recente de segurança da
cidade, houve redução de 18,7% em casos de mortes violentas intencionais no
município entre 2018 e 2019 - categoria que corresponde à soma das vítimas de
homicídio doloso (incluindo os feminicídios), latrocínio, lesão corporal seguida de morte
e mortes decorrentes de intervenções policiais em serviço e fora. Em relação apenas aos
homicídios dolosos, houve uma queda de 22,1% no mesmo período. As taxas de outros
crimes apresentaram alta entre 2018 e 2019, como latrocínio (212,8%) e feminicídio
(32,6%). Já os índices de furtos e roubos de veículos registraram queda de 4,3%. A
conclusão foi que os dados apontaram reduções em alguns tipos criminais e flutuações
nas taxas de criminalidade, e que uma avaliação mais precisa dos resultados demandaria
análises mais

focadas nas políticas públicas realizadas.

SAIBA MAIS!

Leia o Plano Municipal de Segurança Urbana e Prevenção à Violência

de 2013 da cidade de Recife (PE).
Acesse:

Teresina (PI)
Teresina é um município de 866.320 habitantes (censo 2022),
capital do Estado do Piauí. Em 2017, a cidade deu início a uma iniciativa que procurou articula
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 64

uma política de proteção dos cidadãos e de prevenção à violência. Um

programa piloto que teve como foco uma região abrangendo 13 bairros
da zona norte do município, conhecida como Lagoas do Norte. A escolha
da região se deveu à existência de um investimento prévio na região em
ações de revitalização urbana, com recursos municipais e do Banco
Mundial, e à constatação de que as intervenções, isoladas, não estavam
tendo impacto positivo nos índices de violência e na sensação de
insegurança, que cresceram entre os anos de 2013 e 2016.
O projeto foi desenvolvido em parceria com uma organização
da sociedade civil, que ofereceu assessoramento técnico na elaboração
de diagnósticos de indicadores criminais e índices de percepção de
violência, na capacitação de funcionários públicos de secretarias
municipais envolvidas no programa, na revisão de documentos técnicos e
no monitoramento e avaliação dos projetos e ações desenvolvidas no
âmbito do programa, que recebeu o nome Vila Bairro Segurança.
O diagnóstico da situação de segurança na região incluiu uma
pesquisa com 511 jovens dos bairros envolvidos, oficinas participativas
com grupo de jovens, mulheres, lideranças comunitárias e
empreendedores, audiências públicas em quatro regiões do município e
uma análise de dados de homicídios que gerou um mapa com os
principais pontos de violência da região.
A aplicação da pesquisa a jovens moradores procurou reunir
informações sobre o perfil do grupo, o contexto em que viviam e
exposições a situações de violência. Resultados do levantamento
indicaram, por exemplo, que 97% desses jovens de 15 a 24 anos eram
alfabetizados, 48% nunca tinham exercido atividade remunerada e 54%
não estudavam no momento da pesquisa.
Em relação às percepções de violência, por exemplo, apenas
43% dos jovens moradores disseram se sentir completamente seguros em
suas próprias casas, e aspectos como violência doméstica e sexual
também vieram à tona como questões a serem enfrentadas.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 65

Os resultados dos diagnósticos subsidiaram propostas discutidas nos

grupos participativos, que foram sistematizadas em sete pontos:

Figura 16: Propostas para a Cidade de Teresina (PI)

Fonte: do Conteudista.

Os sete pontos acima embasaram a definição de quatro conjuntos de ações prioritárias:

Primeira Ação
Projetos de promoção de lazer e cultura para jovens e
adolescentes;

Segunda Ação
Ações integradas de combate à violência contra a mulher;
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 66

Terceira Ação
Ocupação pública de um parque local para atividades
familiares aos finais de semana;

Quarta Ação
Capacitação de agentes públicos em temas correlatos à
violência.

O programa tinha duas frentes principais de ação. Uma frente preventiva

que contemplava os três níveis de prevenção – primária, secundária e terciária, e uma
voltada à proteção, com ações articuladas nos níveis municipal, estadual e federal.

Prevenção
A frente de prevenção, com sete projetos, previa ações
integradas de identificação de fatores de risco e fatores
protetivos e o atendimento de indivíduos em situação de
vulnerabilidade e risco social.
A ação de prevenção secundária consistia na ação da
escola para identificar adolescentes em situação de
vulnerabilidade à violência, para que pudessem ser
encaminhados a uma equipe técnica para elaboração de
um projeto de “redirecionamento da trajetória de vida do
adolescente”. A responsável por receber e monitorar esse
projeto pelo período de um ano seria a Guarda Civil
Municipal.

Proteção
A frente de proteção tinha 18 metas e 16 ações previstas,
sendo dois projetos de fiscalização de condutas em
parcerias com outros órgãos da segurança: Teresina
Protege (fiscalização de bares e postos de conveniência) e
Blitz
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 67

Sufoco (controle do espaço público em relação ao uso de

drogas e armas).

Houve ainda ênfase no monitoramento do programa, com a proposta de

divisão de responsabilidades entre órgãos envolvidos, uma rotina de reuniões e um
instrumento de apoio gerencial às atividades.

SAIBA MAIS!

Leia o documento Vila Bairro Segurança: A experiência do programa piloto e os desafios para a

Veja mais algumas cidades em que foram implantadas ações de segurança:

Vitória (ES)
Em Vitória (ES), uma parceria entre prefeitura e Tribunal de Justiça criou o chamado “botão do

Campinas (SP)
Em Campinas (SP), a prefeitura criou um programa para
minimizar danos sociais causados pela violência sexual e doméstica, com
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 68

atuação de escolas e creches, centros de saúde, serviços de assistência judiciária e delegacias d

Betim (MG)
Em Betim (MG), uma ação definida pelo GGI-M (Gabinete de Gestão Integrada Municipal) viabili

O exemplo de Medellín: educação e cultura contra a violência urbana

A experiência de Medellín, na Colômbia, no combate à criminalidade
inspirou inúmeras experiências de prevenção à violência pela América Latina e pelo
mundo. A cidade foi marcada nas décadas de 1970 e 1980 pela violência e pela
insegurança decorrente da ação do narcotráfico, controlado à época pelo notório cartel
de Medellín. No início dos anos 1990 a taxa de homicídios no município era superior a
300 por 100 mil habitantes, o que fazia da cidade a mais violenta da América Latina. A
partir de um entendimento de que a violência urbana tinha raízes em um quadro de
exclusão social, desigualdade e ausência estatal, Medellín enfrentou a insegurança e a
violência com ênfase na cultura como veículo de mudança social e urbana. A gestão
procurou identificar e classificar problemas de segurança e convivência em cada distrito
e bairro, para a elaboração de respostas específicas para cada território. Tal perspectiva
de territorialização da segurança envolveu estratégias baseadas na gravidade das
situações e nas características sociais e econômicas de bairros e regiões. Com a
instalação de teleféricos para transporte coletivo em áreas de difícil acesso, a cidade
transformou áreas em pontos seguros e de convívio. A construção, desde 2004, de
espaços conhecidos como Parques Bibliotecas possibilitou o engajamento de crianças e
jovens em atividades de leitura e oficinas de música e dança. Espaços públicos se
tornaram vetores de coesão social, dentro de uma proposta urbanística pensada para o
cidadão e com foco nas áreas
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 69

mais vulneráveis à violência. Em 2017, a taxa de homicídios na cidade foi de 24 por 100
mil habitantes. (HIDALGO et al. 2021, FBSP, 2016).

3.3 Dificuldades na execução de políticas municipais de segurança

Também é comum que municípios dependam de convênios com o governo

O desenvolvimento de políticas municipais de segurança depende da
federal para execução de políticas de segurança. Tais convênios podem não se viabilizar
disponibilidade de recursos técnicos, administrativos, econômicos, sociais e políticos.
por problemas como carência de equipes qualificadas em planejamento e execução de
Segundo Mesquita Neto (2006), a manutenção de um fluxo de financiamento é o
projetos - nesses casos, a consequência mais comum é a devolução de recursos federais
primeiro grande problema enfrentado por municípios interessados no
por falta de capacidade de execução dos gestores locais. A falta de recursos, no entanto,
desenvolvimento dessas políticas. O autor ressalta que é preciso desenvolver políticas
não deve inviabilizar o desenvolvimento de políticas de segurança pelo governo
amparadas em avaliações realistas dos recursos disponíveis, sob o risco de
municipal.
descontinuidades e limitações na execução dos planos. Cabe lembrar que a
Outro
descontinuidade problema torna
de programas enfrentado pelasa gestões
mais difícil complexamunicipais é a adoçãodade
tarefa de mensuração
estratégias alinhadas a interesses políticos, e não a demandas sociais reais. Mesquita
Neto (2006) enfatiza a necessidade de que todas as etapas do desenvolvimento de
políticas municipais de segurança contem com a participação da comunidade e de
diversos órgãos e áreas do conhecimento, o que costuma demandar mudanças nos
modos de organização do trabalho na administração pública, que em geral é realizado
de maneira compartimentalizada.
Um outro possível obstáculo às ações municipais no setor é a falta de
colaboração de outros órgãos envolvidos com a segurança pública. Spaniol (2017) relata
como, por exemplo, uma mudança de orientação dentro de uma instituição policial ou
falta de vontade ou interesse de gestores do Executivo estadual pode prejudicar a
continuidade de ações locais no setor.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 70

FINALIZANDO....

Neste módulo você aprendeu:

 As Guardas Municipais são instituições fundamentais para a pacificação social e

podem dar uma contribuição muito significativa ao apresentar novas estratégias
de prevenção ao crime, inovando através de procedimentos padronizados de
atuação, adoção de estratégias de policiamento baseado em evidências com
emprego de tecnologia e fomento à proximidade com a comunidade.
 Nas sociedades urbanas, a marginalidade social já foi associada a pelo menos
quatro causas, não exaustivas.
 A violência é indissociável das lógicas de produção, consumo e relações de poder
na sociedade.
 A violência urbana envolve ações de natureza criminal, como roubos e
homicídios, e pode alcançar um nível de presença no território que se traduz em
poder paralelo ao Estado.
 Uma das consequências da violência urbana é a difusão de sentimentos de medo
e insegurança entre a população.
 No Brasil, políticas de segurança pública e o debate sobre problemas do setor
refletem uma divisão entre prevenção e repressão no controle do crime.
 A prevenção à violência, de modo geral, pode ser dividida em duas categorias:
Prevenção social e Prevenção situacional.
 A participação efetiva dos municípios na segurança pública é um fato
relativamente recente da história do país.
 A participação dos municípios na segurança pública se intensificou, pelo volume
de recursos investidos e pela oferta de ações preventivas para implementação
pelos municípios, a partir da instituição pelo governo federal, em 2007, do
Programa Nacional de Segurança com Cidadania (Pronasci).
 A lei nº 13.675, de 2018, que criou o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP),
representa o marco recente mais importante de consolidação da gestão da
segurança pública no Brasil.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 71

 A PNSPDS reforçou o papel dos municípios como integrantes estratégicos do

SUSP, ao lado dos Estados, do Distrito Federal e da União.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 72

MÓDULO II – AS GUARDAS MUNICIPAIS NO SISTEMA

ÚNICO DE SEGURANÇA PÚBLICA

Apresentação do módulo

Neste módulo você estudará sobre as Guardas Municipais no Sistema Único

de Segurança Pública (Susp). Na primeira aula serão abordadas as recentes inovações
introduzidas pela Lei Federal nº 13.022/2014, que instituiu o Estatuto Geral das Guardas
Municipais. Ao longo da segunda aula será apresentado o Sistema Único de Segurança
Pública que, em 2018, por meio da Lei nº 13.675, os municípios ganharam destaque,
sendo posicionados como integrantes estratégicos e suas guardas municipais, como
integrantes operacionais. Durante a terceira aula será apresentado o papel das Guardas
Municipais no Susp, destacando a relevância desse novo ator da Segurança Pública para
atuar com foco em ações preventivas em detrimento de ações repressivas, com a
adoção de estratégias de policiamento baseado em evidências com emprego de
tecnologia e fomento à proximidade com a comunidade. Por fim este módulo encerrará
com a quarta aula tratando do Plano Nacional de Segurança Pública, que se articula em
torno de 13 grandes metas, divididas entre cinco eixos temáticos, previstas para serem
implementadas ao longo de cinco ciclos bianuais.
Antes de iniciar seus estudos, leia o texto a seguir.

[...] as guardas municipais passaram a ter

materializada na norma jurídica uma função já
rotineira e fundamental para a execução da
atividade de polícia comunitária, atividade esta
executada por todas as guardas municipais já
existentes em razão da peculiaridade de serem
instituições locais, que atuam desde sua criação de
forma a interagir com a sociedade civil buscando a
solução de problemas e a implantação de projetos
locais voltados à melhoria das condições de
segurança das comunidades. (CARVALHO, 2017, p.
133 apud OLIVEIRA, 2019).
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 73

Reflita sobre o tema abordado na citação acima através das seguintes questões:

 A condição de integrantes operacionais do Susp fortalece a atuação das guardas

civis municipais junto à comunidade local em ações preventivas que visam a
promoção de uma cultura de paz na comunidade local?
 A atuação comunitária e preventiva das guardas civis municipais podem
colaborar com a redução dos índices de criminalidade?
 Qual a relevância da adoção de ações interdisciplinares de segurança no
Município pelas guardas civis municipais?
 A regulamentação das funções das guardas civis municipais em 2014 por meio da
Lei nº 13.022, possibilitou ampliar as possibilidades de atuação na Segurança
Pública local?
 A regulamentação da Segurança Pública em 2018, por meio da Lei nº 13.675,
levou os municípios a terem maior participação nas ações de segurança pública
em âmbito local?

Após a reflexão, guarde as respostas para utilização ao longo do estudo do módulo.

Objetivo do módulo

Este módulo tem por objetivos:

 Identificar as competências das Guardas Municipais para atuação na Segurança

Pública;
 Estudar as estratégias de policiamento baseado em evidências com emprego de
tecnologia e fomento à proximidade com a comunidade;
 Conhecer o Sistema Único de Segurança Pública e o papel das Guardas Municipais;
 Analisar o Plano Nacional de Segurança Pública e seus reflexos na segurança
pública municipal.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 74

Estrutura do módulo

Este módulo compreende as seguintes aulas:

Aula 1 - Competências das Guardas Municipais (Lei nº 13.022/2014)

Aula 2 - Introdução ao Sistema Único de Segurança Pública
Aula 3 - O papel das Guardas Municipais no Susp
Aula 4 - O Plano Nacional de Segurança Pública
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 75

AULA 1 – COMPETÊNCIAS DAS GUARDAS MUNICIPAIS (LEI Nº 13.022/2014)

1.1 Introdução ao tema

As guardas municipais são instituições de caráter civil, uniformizadas e

armadas, que se encarregam não apenas de proteção dos equipamentos públicos, mas
também de cuidar da prevenção e da segurança nos ambientes urbanos e espaços de
convivência comunitárias, por meio de atividades de patrulhamento preventivo
realizado de forma ostensiva e aplicação de técnicas de mediação de conflitos.
Regulamentadas pela Lei nº 13.022, de 8 de agosto de 2014, as Guardas Municipais
exercem papel de prevenção de violências e de criminalidade. Sua função principal é a
proteção municipal preventiva. Atua por meio de iniciativas que preveem articulações
com os mais diversos órgãos públicos municipais, com entidades da sociedade civil e
com outros órgãos de segurança pública (polícias e órgãos do Sistema de Justiça
Criminal).

Para Refletir

Faz parte da identidade das Guardas Municipais a essência de Polícia Cidadã!

 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 76

VEJA A OPINIÃO DE ALGUNS ESTUDIOSOS:

Souza e Albuquerque (2017, p. 101), analisando o impacto da sanção da Lei Federal 13.022 de 2014, o E

Carvalho (2017) explica que essa lei, que define como competência das guardas mu
(SOUZA e ALBUQUERQUE, 2017, p. 101, apud OLIVEIRA, 2019).

No Brasil, nossas Guardas Municipais já nascem como polícias urbanas e de proximidade, com plena voca
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 77

Figura 17: Competências GCM’s

Fonte: @SenadoFederal (2018).

Figura 18: Significada da palavra “Polícia”

Fonte: https://jus.com.br/artigos/71114/ciclo-completo-de-policia
Imagem: Anna-Karin Nilsson. Disponível em: https://polistidningen.se/2022/06/nyckeln-till-att-passa-in- som-polis/
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 78

1.2 Abordagem legal das competências das Guardas Municipais

Na Carta Magna, em seu artigo 144, ao definir a atuação frente à segurança

pública e à incolumidade das pessoas e do patrimônio, prevê a responsabilidade de
todos, e principalmente do "Estado" (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Este
mesmo artigo, §8º, também prevê que os municípios poderão constituir guardas
municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme
dispuser a lei. O entendimento das Guardas Municipais como integrantes do Sistema
Único de Segurança Pública foi firmado pelo plenário do Supremo Tribunal Federal
durante o julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF
995).
Com o advento da Lei Federal nº 13.022/2014, as atribuições das Guardas
Municipais foram regulamentadas, deixando mais ampla a compreensão de seus três
principais eixos de atuação. Assim o art. 4º da citada regulamentação estabeleceu que:

Art. 4º É competência geral das guardas municipais

a proteção de bens, serviços, logradouros públicos
municipais e instalações do Município.
Parágrafo único. Os bens mencionados no caput
abrangem os de uso comum, os de uso especial e
os dominiais. Grifo Nosso

Já o Código Civil Brasileiro, normatizado pela Lei nº 10.406/2002, cuidou de

definir e trazer uma melhor compreensão sobre um dos principais eixo de atuação das
Guardas Municipais, que refere-se a proteção de “bens públicos”, para tanto, assim está
definido:
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares,
estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou
terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da
administração federal, estadual, territorial ou
municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das
pessoas jurídicas de direito público, como objeto de
direito pessoal, ou real, de cada uma dessas
entidades.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 79

Assim se verifica que os “bens de uso comum” são aqueles que são
destinados ao uso coletivo, sendo acessíveis e disponíveis para todas as
pessoas em uma comunidade ou sociedade. Esses bens são geralmente
mantidos e administrados pelo poder público ou por entidades
coletivas, visando o benefício e o interesse comum.

Alguns exemplos de bens de uso comum incluem:

Ruas e avenidas
As vias públicas, como ruas e avenidas, são bens de uso
comum, pois são utilizadas por todos os cidadãos para o
deslocamento e transporte.

Calçadas e passeios
As calçadas são espaços públicos destinados à circulação
de pedestres e são consideradas bens de uso comum,
garantindo a acessibilidade e a mobilidade urbana.

Praças e parques
Áreas públicas abertas, como praças, parques e jardins, são
consideradas bens de uso comum, pois estão disponíveis
para o lazer, recreação e convívio social de todos.

Praias
São consideradas bens de uso comum, permitindo que as
pessoas desfrutem da costa e das águas do mar.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 80

Praças esportivas e campos de jogos

Instalações esportivas públicas, como quadras esportivas,
estádios e campos de jogos, são bens de uso comum que
possibilitam a prática de atividades esportivas e recreativas
pela comunidade.

Esses são apenas alguns exemplos de bens de uso comum, mas a noção de
bens de uso comum pode abranger uma ampla variedade de recursos e espaços que são
compartilhados pela sociedade como um todo.

A atuação das guardas municipais em “bens de uso comum” está

relacionada à proteção, segurança e preservação desses espaços públicos acessíveis a
todos por meio de ações de patrulhamento preventivo comunitário. As guardas
municipais podem ter um papel importante na manutenção da ordem e no bem-estar
dos cidadãos que utilizam esses bens. Abaixo você verá algumas formas de atuação das
guardas municipais nesses locais:

Patrulhamento e segurança
As guardas municipais realizam patrulhamento preventivo nos bens de uso comum, como nos logradouro

Fiscalização de posturas municipais

As guardas municipais podem exercer atividades de fiscalização em bens de uso comum,
como verificar o cumprimento de normas e regulamentos, como proibições de fumar,
venda irregular de produtos, descarte de lixo inadequado, entre outros.
Fiscalização de trânsito
É constitucional a atribuição às guardas municipais do exercício de poder de polícia de
trânsito, inclusive para imposição de sanções administrativas legalmente previstas.
Referida tese foi firmada pelo Supremo Tribunal Federal ao julgar o Tema 472 -
Competência de guarda municipal para lavrar auto de infração de trânsito. Firmou-se
aqui
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 81

o entendimento de repercussão geral de que não há qualquer desvio de suas funções,

entendendo que as guardas municipais podem atuar no controle e na orientação do
trânsito e do tráfego urbano das cidades brasileiras.

Orientação e apoio ao público

As guardas municipais estão disponíveis para orientar e auxiliar o público que utiliza os bens de uso comu
Mediação de conflitos: Em espaços públicos, podem surgir conflitos entre os frequentadores. Nesses caso

Prevenção de vandalismos e depredações

A presença das guardas municipais em bens de uso comum contribui para desencorajar atos de vandalism

Apoio em emergências
Em caso de emergências médicas, acidentes ou situações de risco nos bens de uso comum, as guardas mu

Fiscalização do cumprimento de medidas sanitárias

Em momentos de pandemia ou situações em que medidas sanitárias são necessárias, as guardas municipa

Destaca-se, ainda, os princípios mínimos de atuação das Guardas Municipais

trazido pelo seu Estatuto Geral (Lei nº 13.022/2014), apresentado no diagrama abaixo:
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 82

Figura 19: Princípios Mínimos de Atuação das GCM’s

Fonte: Elaboração Própria (2023) Freepik.com.

Como pode ser percebido, a regulamentação das Guardas Municipais fez

com que estas corporações se tornassem de extrema importância na preservação dos
direitos dos cidadãos e no apoio aos demais órgãos de segurança pública. Suas
atribuições foram delineadas para uma atuação focada em atividades comunitárias de
segurança urbana.

Possuem
Neste sentido, poder nºde13.022/2014
a Lei Federal polícia administrativa
especificou as para
competências
atuarem
específicas das emmunicipais,
guardas situações respeitadas
em que o cumprimento do dever
as competências se fazfederais e
dos órgãos
estaduais: necessário, atuam em ocorrências de ameaça à ordem ou à vida
e em casos de calamidade pública. Agem também em qualquer
outra situação de flagrante delito (artigo 301, do Código de
Processo Penal e art. 5º, XIV, Lei nº 13.022/2014), oportunidade
em que agem como agentes das autoridades, devendo prender
quem quer que seja encontrado em situação de "flagrância".
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 83

I.zelar pelos bens, equipamentos e prédios públicos do Município;

II.prevenir e inibir, pela presença e vigilância, bem como coibir, infrações penais ou
administrativas e atos infracionais que atentem contra os bens, serviços e instalações municipais;

III.atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da popul

IV.colaborar, de forma integrada com os órgãos de segurança pública, em ações conjuntas que contr

V.colaborar com a pacificação de conflitos que seus integrantes presenciarem, atentando para o respeit

VI.exercer as competências de trânsito que lhes forem conferidas, nas vias e

logradouros municipais, nos termos da Lei nº 9.50/97 (Código de Trânsito Brasileiro), ou de forma concorr

VII. proteger o patrimônio ecológico, histórico, cultural, arquitetônico e ambiental do

Município, inclusive adotando medidas educativas e preventivas;

VIII. cooperar com os demais órgãos de defesa civil em suas atividades;

IX.interagir com a sociedade civil para discussão de soluções de problemas e projetos locais voltados à m
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 84

X.estabelecer parcerias com os órgãos estaduais e da União, ou de Municípios

vizinhos, por meio da celebração de convênios ou consórcios, com vistas ao desenvolvimento de

XI.articular-se com os órgãos municipais de políticas sociais, visando à adoção de ações interdisciplina

XII. integrar-se com os demais órgãos de poder de polícia administrativa, visando a

contribuir para a normatização e a fiscalização das posturas e ordenamento
urbano municipal;

XIII. garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-lo direta e

imediatamente quando deparar-se com elas;

XIV. encaminhar ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da

infração, preservando o local do crime, quando possível e sempre que
necessário;

XV. contribuir no estudo de impacto na segurança local, conforme plano diretor

municipal, por ocasião da construção de empreendimentos de grande porte;

XVI. desenvolver ações de prevenção primária à violência, isoladamente ou em

conjunto com os demais órgãos da própria municipalidade, de outros Municípios
ou das esferas estadual e federal;

XVII. auxiliar na segurança de grandes eventos e na proteção de autoridades e

dignitários; e

XVIII. atuar mediante ações preventivas na segurança escolar, zelando pelo entorno e
participando de ações educativas com o corpo discente e docente das unidades
de
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 85

ensino municipal, de forma a colaborar com a implantação da cultura de paz

na comunidade local.

Conforme acima apresentado, as competências e atribuições das Guardas

Municipais são determinadas não apenas pela Constituição Federal, mas também por
legislações específicas (tanto federais, quanto municipais). O papel das Guardas na
prevenção primária do crime ganha relevância pela sua atuação de proximidade e
interação com o cidadão, que, por sua vez, assume importância por ser a primeira frente
de proteção da população em âmbito local.

SAIBA MAIS!
Antes de prosseguir, assista ao vídeo: SEMINÁRIO – GUARDA MUNICIPAL FRENTE AOS NOVOS DES
PREVENTIVA, ministrado pelo ex-secretário Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça, R

1.3 Atuação preventiva das guardas como polícias cidadãs e

comunitárias em espaços de desordem social

Muito se fala hoje, sobretudo nos grandes

Figura 20: Atuação da Guarda Municipal
centros urbanos, sobre a crescente
violência e criminalidade que afeta a
todos, contribuindo para o aumento da
sensação de insegurança e para a tensão
social. Fato é que Segurança Pública é um
dos problemas sociais que mais afligem o
cidadão brasileiro na atual conjuntura.
Fonte: Portal MJSP
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 86

Trata-se de um fato complexo que, para ser controlado, exige ações

diversificadas, particularmente as que refletem na melhoria da qualidade de vida da
população em geral. Não obstante, os órgãos de Segurança Pública são elementos
importantes, mas não únicos, nesse processo de melhoria, já que devem contar com a
comunidade, em geral, para que haja ações efetivas e qualificadas na prevenção
criminal.

Para Bayley (2017) essa relação vai além da mera identificação, ela implica em uma pedagogia peculiar, p

Agindo como professores, os policiais devem construir uma relação de autoridade com o público. Es

As boas práticas neste contexto demonstram que as políticas de segurança pública na contemporaneidad

…uma estratégia organizacional que promove uma nova parceria entre o povo e a sua polícia. Ela ba

Ainda nesse sentido segue o posicionamento de Bucqueroux (1999):

Baseia-se na premissa de que tanto a polícia quanto a comunidade devem trabalhar juntas para ide
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 87

e morais, e em geral a decadência do bairro, com o objetivo de melhorar

a qualidade de vida na área. (BUCQUEROUX, 1999, p. 4).

Nesta direção aponta as balizas constitucionais que estimulam a adoção de

uma segurança cidadã. Contudo, mesmo com os esforços no âmbito das instituições de
trazer novos conceitos de atuação, o que se constata é uma primazia do combate e
repressão ao crime, para se fazer frente à violência que assola o país. Esta primazia
contribui para que o cidadão infrator passe a ser visto como inimigo. Em um modelo
militarizado, o foco tende a ser o da eliminação de inimigos externos, sobrepondo-se à
consolidação de uma segurança cidadã, que tem como foco a preservação da vida,
conforme apontado por Fontoura (2009):
Segundo diferentes especialistas, a atividade policial, em uma sociedade
democrática, deveria ter caráter civil. Não somente porque não se deve
imiscuir defesa do Estado e proteção do cidadão, mas devido à própria
lógica militar, inadequada para atividades relacionadas à prevenção da
violência e da criminalidade. O policial que age na rua deve ter consciência
de sua função preventiva e deve ter iniciativa, e não somente dever
disciplina e obediência a um superior. A sua atuação não deve estar
fundamentada em princípios bélicos, ligados à lógica de guerra e de
combate ao inimigo, mas na proteção aos cidadãos de maneira
democrática e equitativa. A atividade de policiamento seria, portanto,
eminentemente civil, porque a polícia tem que prestar serviço público para
o cidadão. O foco de sua atuação deve ser a proteção do cidadão, e não o
combate ao inimigo. (FONTOURA, 2009, p. 152)

Por essa razão, é preciso que as políticas de segurança pública reforcem as

estratégias preventivas, complementares às estratégias repressivas, incluindo, por
exemplo, o policiamento comunitário, preventivo, de promoção e garantia de direitos.
Uma das dimensões das políticas de segurança pública precisa ser reforçado: aberto, o
do policiamento comunitário, preventivo, voltado para a promoção e garantia de
direitos, pilar central do Estado Democrático de Direito, regido por uma constituição
cidadã. Nesse contexto, as Guardas Civis Municipais podem desempenhar um papel de
atuação preventiva, baseada em evidências, fundamental.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 88

Oliveira (2019) entende que a maior parte das demandas apresentadas pela sociedade às agências polic

A maior parte das demandas que a sociedade faz à polícia não é de natureza criminal (perturbação

Para Carvalho (2017) as guardas municipais surgem como um modelo de atuação comunitário e preve

[...] as guardas municipais passaram a ter materializada na norma jurídica uma função já rotineira e

Na mesma direção aponta Rolim (2006), entendendo a atuação das guardas municipais na autorregulaçã

Muitas dessas demandas estão relacionadas a serviços de responsabilidade municipal e acreditam q

Para Monjardet (2002) as polícias contemporâneas seriam classificadas

por meio de uma tipologia tripartite:
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 89

Para ele há três modalidades de polícia que estão presentes em maior ou

menor grau em todas as polícias. Há a polícia de soberania ou território,
que surge a partir das Forças Armadas; a polícia criminal, ligada ao
Judiciário; e a polícia urbana, municipal, de proximidade, que surge e se
integra no seio da comunidade local. Esse modelo é bastante adequado
para explicar a polícia brasileira, pois no Brasil, ao contrário da França,
país de origem desse autor, as polícias são segmentadas dentro do ciclo
de polícia. As polícias militares correspondem à polícia de soberania, ao
passo que as civis estão relacionadas com as criminais e as guardas
municipais, com as polícias urbanas. “A terceira modalidade é a de polícia
urbana (municipal, comunitária, de proximidade) que se origina nos
guetos burgueses e cujo papel é “a proteção do sono, o que supõe rondas
de guarda” (MONJARDET, 2002, apud OLIVEIRA, 2019).

Aprofundando nos ensinamentos sobre a polícia urbana, Monjardet (2002, apud OLIVEIRA, 2019), pontua

Desse modo também, seu controle se opera através de sua visibilidade. Polícia uniformizada, ela est

Carvalho (2017, apud OLIVEIRA, 2019) explica que o policiamento cidadão

sempre foi foco das guardas municipais, que existem desde o Império, tendo suas
funções reduzidas ou mesmo sendo extintas em períodos de poder centralizado.
Monjardet (2002) demonstra que em situações em que tanto a polícia de ordem quanto
a criminal são fortes, a polícia urbana é instrumentalizada como reforço ocasional da
polícia de ordem,
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 90

o que parece ser o caso das guardas municipais em sua relação com as polícias militares.
Com o trabalho de Monjardet é possível entender que ambas são complementares, uma
é polícia de ordem, que faz policiamento ocasional de proximidade, com foco na
preservação e continuidade do Estado, e que outra é polícia urbana, com foco na paz
social da comunidade por meio de um policiamento permanente de proximidade e
comunitário.
A atuação preventiva das guardas como polícias cidadãs e comunitárias em
espaços de desordem social passa pelo que sustenta Carneiro (2012), ao defender que
ao se explorar a relação entre a desordem e o crime é possível abrir novos caminhos
para a participação da administração pública local na gestão das políticas de segurança
pública. Carneiro (2012) sustenta que a investigação sobre os mecanismos que
relacionam desordem e crime torna possível articular uma resposta à criminalidade que
vai além do recurso ao sistema de justiça criminal e, em particular, que vai além da
adoção de leis penais. Há ainda outro argumento a favor de se definir a desordem como
um alvo privilegiado para as intervenções na área de segurança, conforme sustenta
Garófolo (1987):

A desordem é importante não apenas por seu papel

no processo que conduz à redução do crime, mas
porque afeta outra dimensão muito importante da
vida comunitária: o medo do crime e a sensação de
insegurança dos residentes (Garofalo, 1981).

Carneiro (2012) defende que esse é um tema bastante explorado na

criminologia e as evidências acumuladas indicam que a desordem e o medo do crime
estão fortemente ligados. Por fim, a desordem é um problema em si mesmo, que tem
efeitos diretos e negativos sobre a comunidade; como a diminuição da confiança
interpessoal e da capacidade de cooperação e o enfraquecimento dos mecanismos
informais de controle social.
A relação de desordem, aspectos sociais e características sociais e físicas dos
locais onde os crimes ocorrem devem ser levadas em conta na definição das estratégias
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 91

de qualquer ação que tenha como objetivo a manutenção da ordem. Para tanto, se
verifica na atuação das guardas municipais um papel essencial de manutenção da ordem
e o reforço dos mecanismos informais de controle na sociedade:

Em segundo lugar, se o município direciona as suas

políticas na área de segurança para o controle da
desordem e planeja suas ações com base em
modelos que levam em conta os aspectos espaciais
específicos que afetam a ecologia do crime, é
possível evitar, como fundamento da política
pública, as relações de causalidade difusa que
relacionam a desordem e o crime a macro-processos
sociais como a desigualdade, a pobreza, a falta de
oportunidades de lazer, etc. Crimes ocorrem em
espaços específicos e dependem de recursos sociais
também específicos. Neste sentido, as
características sociais e físicas dos locais onde os
crimes ocorrem devem ser levadas em conta na
definição das estratégias de qualquer ação que
tenha como objetivo a manutenção da ordem. As
guardas municipais, se preparadas e direcionadas
para o controle da desordem, poderão
desempenhar em breve um papel importante na
oferta de policiamento. Afinal de contas, o que há
de mais essencial no trabalho de polícia do que a
manutenção da ordem e o reforço dos mecanismos
informais de controle na sociedade? (CARNEIRO,
2012, p. 23)

SAIBA MAIS!

Acesse o artigo Carneiro, L. P., & Bondarovsky, B. (2015). Políticas de Controle da Desordem Urb
Acesse:
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 92

Aula 2 – Introdução ao Sistema Único de Segurança Pública

Conforme assegurado pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública, a

criação do Sistema Único de Segurança Pública (Susp) é um marco divisório na história
do país. Implantado pela Lei nº 13.675/2018, sancionada em 11 de junho, o Susp dá
arquitetura uniforme ao setor em âmbito nacional e prevê, além do compartilhamento
de dados, operações e colaborações nas estruturas federal, estadual e municipal.

Com as novas regras, os órgãos de segurança pública, como as polícias civis, militares e Federal, as se

A lei do Susp cria também a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa

Social (PNSPDS) para fortalecer "as ações de prevenção e resolução pacífica de
conflitos, priorizando políticas de redução da letalidade violenta, com ênfase para os
grupos vulneráveis". A Política será estabelecida pela União e está prevista para valer
por dez anos. Caberá aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios estabelecerem
suas respectivas políticas a partir das diretrizes do Plano Nacional.

PARA REFLETIR

O Sistema Único de Segurança Pública é um marco histórico na

adoção de um novo modelo de segurança pública para o país!
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 93

A regulamentação da segurança pública em âmbito nacional buscou

preencher o que sempre foi das principais lacunas da previsão constitucional da
Segurança Pública no país: o estabelecimento de princípios, diretrizes e definições
conceituais. Antes de elencar quais organizações fazem parte das disposições
institucional da segurança pública, ou apresentar quais são os objetivos do PNSPDS, a
Lei nº 13.675/2018 define, já em suas duas primeiras seções, quais são os princípios que
orientarão o plano, bem como as diretrizes por meios das quais tais valores serão
colocados em prática.

Figura 21: Arranjo institucional do Sistema Único de Segurança Pública (Susp)

Fonte: do Conteudista.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 94

2.1 O que é o Susp?

O Sistema Único de Segurança Pública (Susp) foi instituído pela Lei nº

13.675, sancionada em 11 de junho de 2018. Ele cria uma arquitetura uniforme para a
segurança pública em âmbito nacional, a partir de ações de compartilhamento de dados,
operações integradas e colaborações nas estruturas de segurança pública federal,
estadual e municipal. A segurança pública continua sendo uma atribuição de estados e
municípios. A União fica responsável pela criação de diretrizes que serão compartilhadas
em todo o país. (Fonte: https://www.gov.br/mj/ )

Qual a composição do Susp?

O Susp tem como órgão central o Ministério da Justiça e Segurança Pública
(MJSP) e é integrado pela Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Civis, Polícia
Militares, Força Nacional de Segurança Pública e Corpo de Bombeiro Militar. Além
desses, também fazem parte do Susp: Agente Penitenciário, Guarda Municipal e demais
integrantes estratégicos e operacionais do segmento da segurança pública. (Fonte:
https://www.gov.br/mj/ )

Como ele deve atuar?

A exemplo do que acontece na área de saúde, no qual os órgãos do Sistema
Único de Saúde (SUS) atuam sob um pacto federativo, os órgãos de segurança do Susp
realizam operações combinadas, em todo o território nacional, a partir de ações
ostensivas, investigativas, de inteligência ou mistas, com a participação de outras
instituições, vinculadas ou não vinculadas aos órgãos de segurança pública e defesa
social, especialmente, nas atividades de enfrentamento a organizações criminosas.
(Fonte: https://www.gov.br/mj/ )
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 95

2.2 Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS)

Na lei de criação do Susp, também foram elaboradas as bases da Política

Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS). A norma, regulamentada pelo
Decreto nº 9489, de 30 de agosto de 2018, traz instrumentos de monitoramento e
avaliação das atividades desenvolvidas pelos órgãos do Sistema.

A Política visa a fomentar a integração em ações estratégicas e operacionais, em atividades de

2.3 Objetivos do Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Pessoal (PNSP)

Criada e regulamentada por decreto, a Lei do Susp também determinou a

elaboração e implementação do Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Pessoal
(PNSP). Com duração de 10 anos, o Plano foi oficializado em 26 de dezembro de 2018,
por meio do Decreto nº 9.630.
O Plano foi instituído em dezembro de 2018 e o processo de revisão teve
início em 2019, atendendo recomendação da Controladoria Geral da União (CGU), do
Tribunal de Contas da União (TCU), e o que estabelece a Lei 13.675/2018 que instituiu o
Sistema Único de Segurança Pública (Susp). Em setembro de 2021, por meio do Decreto
nº 10.822,
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 96

o Ministério da Justiça e Segurança Pública atualizou o Plano Nacional de Segurança

Pública e Defesa Social (PNSP) 2021-2030 e, pela primeira vez, o Governo Federal
estabeleceu prazos, indicadores, priorização e coordenação para cumprir as metas
estabelecidas no documento.

Durante o período de revisão, o Plano passou por um processo de consulta pública. Foram cerc

O Plano conta com 13 metas principais que incluem a redução dos índices de
mortes violentas, da violência contra mulher e priorizam a atenção aos profissionais de
segurança pública. Também foram definidas prioridades para sua execução, por meio de
12 ações estratégicas. Essas ações vão desde a otimização da gestão dos órgãos de
segurança pública e defesa social até o combate à corrupção, narcotráfico e
organizações criminosas, passando pela melhoria no atendimento a grupos vulneráveis
vitimizados e implemento da qualidade de vida dos agentes da segurança pública.
(Fonte: https://www.gov.br/mj/ )
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 97

Aula 3 - O papel das Guardas Municipais no Susp

3.1 Aspectos introdutórios: Preparação das Guardas para integrar o Susp

Partindo do trabalho desenvolvido pela SENASP (2019) do Ministério da

Justiça e Segurança Pública (MJSP), no que foi denominado LIVRO AZUL DAS GUARDAS
MUNICIPAIS – PRINCÍPIOS DOUTRINÁRIOS DA SEGURANÇA PÚBLICA MUNICIPAL, em
que se propõe orientações com vistas a estabelecer parâmetros e requisitos mínimos
para padronização, criação e funcionamento eficiente das Guardas Civis Municipais no
País, foram estabelecidas diretrizes que indicam um caminho para a preparação das
Guardas para integrar o Susp, atendendo ao estabelecido na Lei Federal nº 13.675, de
11 de junho de 2018, permitindo que se possam contribuir de maneira efetiva nas
políticas de segurança pública nacionais.
Neste compilado de informações fornecido pelo MJ/SENASP está destacado
a importância e o papel desempenhado pelas guardas municipais, buscando refletir a
realidade dos diversos municípios brasileiros que possuem guardas municipais
constituídas.

A Lei nº 13.675/2018 expressamente as reconheceu como integrantes operacionais do Sistema

 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda Municipal 98

SAIBA MAIS!

Antes de prosseguir, assista ao vídeo do Fórum Brasileiro de Segurança

Pública: O Papel da Guarda Civil Municipal no Susp

3.2 O papel das Guardas Municipais no Susp: Propostas de Políticas Públicas

Municipais

Seguindo as indicações apontadas pelo MJSP/SENASP no Livro Azul das

Guardas Municipais, serão apresentados aqui propostas de políticas públicas municipais
alinhadas ao papel das Guardas Municipais no Susp. O Livro Azul orienta que a
promoção do bem-estar das pessoas e estimular o comportamento por meio de
medidas nas mais diversas esferas do município, com enfoque particular em crianças e
jovens, mulheres e grupos vulneráveis, destacando-se o risco e os fatores de proteção
associados ao crime e à vitimização, deve ser a tônica das propostas de políticas públicas
a serem desenvolvidas. A seguir, são apresentadas áreas temáticas nas quais podem ser
formuladas políticas públicas de prevenção à violência e criminalidade no município.

Antes de prosseguir em seus estudos, leia o artigo a seguir:

Acesse o artigo BEATO FILHO, Cláudio C. Políticas

Públicas de Segurança e a Questão Policial. In:
Perspectiva, v. 13, nº 4, São Paulo, Out./Dez., 1999.
Disponível em:
https://www.scielo.br/j/spp/a/dkVcT4srWc8d6MS6yR vbLPt/?
format=pdf&l%20ang=pt
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 99

Veja as ÁREAS TEMÁTICAS nas quais podem ser formuladas políticas públicas de
prevenção à violência e criminalidade no município:

Violência Doméstica
O enfrentamento da violência doméstica, que afeta sobretudo mulheres, crianças e idosos, é uma agenda

Mediação de Conflitos
As Guardas Civis Municipais podem desempenhar um importante papel de mediação de conflitos, em com

Uso de Tecnologias
Há experiências importantes de modernização da atuação das Guardas Civis Municipais por meio do uso d

Conselhos
Reconhecidamente, as Guardas Municipais reúnem talentos da gestão pública municipal, ou seja, profissio
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 100

que podem desempenhar um papel importante na agenda da manutenção da

ordem pública, a exemplo de conselhos comunitários, associações de vizinhanças etc.

SAIBA MAIS!
Antes de prosseguir, assista ao vídeo: Webinário "Municípios e Segurança Pública", do Ministér
Disponível em:

3.3 Preparação das Guardas Municipais para integrar o Susp

Dentre estas as diretrizes apresentadas pelo Livro Azul das Guardas,

apresentaremos a seguir os eixos extraídos do citado manual elaborado pelo Ministério
da Justiça e Segurança Pública, por meio da Secretaria Nacional de Segurança Pública, já
que estes indicam um caminho para a preparação das Guardas para integrar o Susp:

3.3.1. Guarda Municipal criada por Lei Municipal (art. 9º, Lei nº 13022/2014)

É fundamental a ampla publicidade a respeito da criação da Guarda

Municipal, ou mesmo de seus aperfeiçoamentos, principalmente para que os cidadãos
menos beneficiados pelo acesso à informação tenham conhecimento e possam usufruir
desses benefícios. A divulgação de decisões sobre a segurança pública é a oportunidade
em que as autoridades do município terão para discutir diretrizes, atribuições,
competências, organização, carreira e outros requisitos que vão assegurar o
funcionamento eficiente das instituições. As previsões legais mínimas são as seguintes:
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 101

Diretrizes específicas, de acordo com as peculiaridades do município;

Atribuições, competências e organização em consonância com o Estatuto Geral das

Guardas Municipais, Lei nº 13.022/14; e

Plano de carreira de seus integrantes como servidores estatutários, contratados mediante concurso
justificado pela natureza das atividades.

É importante ressaltar que em instituições de segurança pública, militares ou

não, por força da natureza humana, a questão da antiguidade é relevante. Por isso,
sugere- se que esse princípio seja respeitado desde o momento da elaboração dos
concursos, até a escolha de seus gestores, o que pode ser atingido por meio de
concursos anuais e subsequentes para o preenchimento do total de vagas necessárias à
demanda do Município, o que provoca antiguidade em turmas sucessivas. Quanto à
idade, deve-se lembrar que o jovem ingressante envelhecerá, processo natural que
dificulta o desempenho físico de atividades policiais. Por isso, essa questão é relevante.

Vamos juntos analisar alguns pontos que a Lei nº 13022/2014 traz:

Função da Guarda Municipal

As Guardas Civis Municipais, conforme o art. 2º da Lei nº 13.022/14, tem como incumbência a função de p

Art. 2º Incumbe às guardas municipais, instituições de caráter civil, uniformizadas

 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 102

proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências

da União, dos Estados e do Distrito Federal.

Corregedoria
As Corregedorias são instituídas para proteger a sociedade do desvio de conduta do agente de segurança

Ouvidorias
Diferentemente da corregedoria, as Ouvidorias podem ser integradas por outros profissionais, pois sua m

Curso de Formação
As Guardas Civis Municipais deverão observar a Matriz Curricular estabelecida pela SENASP. O curso de fo
Consórcios municipais são interessantes e recomendados, por permitirem o emprego racional de recurso
A capacitação visa manter o Guarda Municipal sempre atualizado com leis e normas essenciais ao desemp
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 103

E ainda, sugere-se a realização de instrução de 8 horas, após o retorno de

grandes afastamentos, como o retorno de férias, afastamentos por motivo de saúde,
de missões diferentes da rotina, dentre outros, para efeito de adaptação.

Estágio de Qualificação Profissional

O Estágio de Qualificação Profissional, com 80 horas anuais, é como a Formação, imprescindível, devend

Formação Complementar
Dada a importância da capacitação, sugere-se o atendimento da formação complementar, considerando a
O objetivo deste preceito é permitir a formação do Tecnólogo em Segurança Pública, o que, no futuro, pe
A meta é factível de ser alcançada, porque há as 476 horas previstas em Matriz Curricular, complementad

Atendimento 153 e Videomonitoramento

Compromisso fundamental para as guardas municipais, dado o relevante valor social desses serviços e equ
O prazo para o atendimento dessa demanda é de 4 (quatro) anos.

Documento Único de Identificação

 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 104

O documento funcional deve ser conferido ao Guarda de forma não

onerosa, pautado num padrão nacional estabelecido pelo Ministério da Justiça e da
Segurança Pública, sendo que todas as Guardas Municipais deverão cumprir com os
requisitos estabelecidos para aderir ao documento único de identidade funcional. Para
dirimir dúvidas, todos os profissionais investidos da função devem receber sua
carteira, desde que concluído o curso de formação.

Conforme o artigo 11 da Lei 13.022/2014, os municípios detentores de Guardas Municipais devem g

A adequação dessas condições tem efeito legal, garante respaldo jurídico para emprego dos agentes

3.4 Ordem Pública

Ordem Pública é o estado social que permite ao cidadão usufruir de seus

direitos constitucionais, incluindo a liberdade, a segurança e a propriedade.
Consideradas as dinâmicas da convivência em sociedade, a existência de
órgãos públicos capazes de atuar na garantia desses direitos e no cumprimento de leis e
regras sociais é fundamental. (Revisão Doutrinária dos conceitos de ordem pública e de
segurança pública, por Diogo de Figueiredo Moreira Neto, associada à leitura da Declaração

dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 26 de agosto de 1789.)

Essas premissas definem a esfera de atuação das Guardas Municipais, para

todo o Brasil, a fim de se evitar desvio de finalidade, abusos, exercício indevido da
função, interpretações jurídicas dúbias ou concorrer com responsabilidades de forças
policiais
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 105

estaduais e federais. Permite, ainda, a integração dos esforços com outras forças,
conforme a Lei do Susp.

As Guardas devem concentrar esforços nas ações de prevenção primária pela presença ostensi

***Entende-se pelo conceito de patrimônio imaterial aquilo que é intangível segundo o aspecto
concreto de ser, a exemplo de convicções, ideais, costumes, percepções, tradição, dentre
outros, seja de indivíduos ou de grupos.

Mais uma vez, recorre-se à Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão,

para a garantia dos direitos individuais, que, em seu artigo 4º, expressa:

A liberdade consiste em poder fazer tudo que não

prejudique o próximo.

Assim, o exercício dos direitos naturais de cada homem não tem por limites
senão aqueles que asseguram aos outros membros da sociedade o gozo dos mesmos
direitos. Estes limites apenas podem ser determinados pela lei.
Assim, reforça-se a ideia de que a Guarda Municipal deve fiscalizar as
posturas municipais, proporcionando a convivência harmoniosa entre os variados
grupos sociais que compõem a população local, assegurando o livre acesso aos serviços
públicos essenciais e preservando a integridade daqueles que mais precisam de alguém
para protegê-los.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 106

SAIBA MAIS!
Antes de prosseguir,
Assista ao vídeo produzido pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública, que esclarece sobre
Dispo

Para saber mais, acesse aqui a Portaria

Senasp/MJSP nº 523, de 26 de julho 2023.
<https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-
senasp/mjsp-n-523-de-26-de-julho-de-2023-499276579>

3.5 Cadastrar junto à Secretaria Nacional de Segurança Pública- SENASP.

A Guarda Municipal, no ato de sua criação e para o seu funcionamento, deve

estar cadastrada no sistema SENASP, conforme prevê o § 2º, art. 37 da Lei 13.675/2018,
fornecendo informações mínimas que permita ao órgão federal identificar a sua
existência, estabelecer relações legais previstas em lei, a exemplo da concessão de um
convênio, estabelecimento de uma operação integrada ou endosso de emenda
parlamentar, individual ou de bancada.

Figura 22: Pré-cadastro Guarda Municipal

Fonte: Portal MJSP

 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 107

ATENÇÃO!!!!
Para acessar os FORMULÁRIO DE CADASTRO, clique logo abaixo:
Diagnóstico - Guardas Municipais:
<>
Pré-cadastro Sinesp:
<>
Manual de Pré-cadastro do Sinesp:
<>

A Instituição, integrante do Susp, que deixar de fornecer ou atualizar seus dados e informaçõe
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 108

Aula 4 - O Plano Nacional de Segurança Pública

Seguindo o mandamento legal que instituiu o Sistema Único de Segurança

Pública, o Governo Federal publicou o Decreto nº 10.822/2021, documento que instituiu
o Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social – Ciclo 2021/2030, previsto para
ser implementado ao longo de cinco ciclos bianuais, conforme abaixo descrito:

4.1 Ciclos de implementação previstos no Plano Nacional de

Segurança Pública (PNSP) – ciclo 2021/2030:

Figura 23: Os cinco ciclos do PNSP

Fonte: do Conteudista.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 109

4.2 Objetivos do PNSPDS 2021-2030:

 definir ações estratégicas, metas e indicadores para a consecução dos

objetivos da Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social;

 determinar ciclos de implementação, monitoramento e avaliação;

 estabelecer estratégias de governança e de gerenciamento de riscos que

possibilitem a execução, o monitoramento e a avaliação; e

 orientar os entes federativos quanto ao diagnóstico prévio e à elaboração dos

planos de segurança pública e defesa social, que deverão estar alinhados com
a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social e o Plano Nacional de
Segurança Pública e Defesa Social 2021-2030.

4.3 Fontes de dados e informações do PNSPDS 2021-2030:

O cumprimento das metas do PNSPDS 2021-2030 será avaliado ano a ano

(Art. 8º) e a aferição será realizada por meio das seguintes fontes de dados e
informações (Art. 5º):
SINESP
Sistema Nacional de Informações de Segurança
Pública, Prisionais, de Rastreabilidade de Armas
e Munições, de Material Genético, de Digitais e
de Drogas.

SISDEPEN
Sistema de Informações do Departamento
Penitenciário Nacional.

PAINEL PESQUISA PERFIL

Pesquisa Perfil das Instituições de Segurança
Pública da Secretaria Nacional de Segurança
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 110

Pública do Ministério da Justiça e Segurança

Pública.

RENAEST
Registro Nacional de Acidentes e Estatísticas de
Trânsito da Secretaria Nacional de Trânsito do
Ministério da Infraestrutura.

4.4 Metas de resultado

O Plano segue a lógica de orientar a ação da União no campo da segurança

pública pelos dez anos seguintes e se articula em torno de 13 grandes metas, divididas
entre cinco eixos temáticos.
A seguir é apresentado este conjunto de proposições:

Grupo 1: Mortes violentas

 Meta 1: Reduzir a taxa nacional de homicídios para abaixo de 16 mortes
por 100 mil habitantes até 2030;
 Meta 2: Reduzir a taxa nacional de lesão corporal seguida de morte
para abaixo de 0,30 morte por 100 mil habitantes até 2030;
 Meta 3: Reduzir a taxa nacional de latrocínio para abaixo de 0,70 morte
por 100 mil habitantes até 2030
 Meta 4: Reduzir a taxa nacional de mortes violentas de mulheres para
abaixo de 2 mortes por 100 mil mulheres até 2030;
 Meta 5: Reduzir a taxa nacional de mortes no trânsito para abaixo de
9 mortes por 100 mil habitantes até 2030;

Grupo 2: Proteção dos profissionais de segurança pública

 Meta 6: Reduzir o número absoluto de vitimização de profissionais de
segurança pública em 30% até 2030;
 Meta 7: Reduzir o número absoluto de suicídio de profissionais de
segurança pública em 30% até 2030;
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 111

Grupo 3: Roubo e furto de veículos

 Meta 8: Reduzir a taxa nacional de furto de veículos para abaixo de
140 ocorrências por 100 mil veículos até 2030;
 Meta 9: Reduzir a taxa nacional de roubo de veículos para abaixo de
150 ocorrências por 100 mil veículos até 2030;

Grupo 4: Sistema prisional

 Meta 10: Aumentar em 60% o quantitativo de vagas no sistema prisional, com
o total de 677.187 vagas até 2030;
 Meta 11: Aumentar em 185% o quantitativo de presos que exercem
atividade laboral, com o total de 363.414 presos em atividades laborais até
2030;
 Meta 12: Aumentar em 185% o quantitativo de presos que exercem atividades
educacionais, com o total de 218.994 mil presos em atividades educacionais
até 2030

Grupo 5: Ações de prevenção de desastres e acidentes

 Meta 13: Atingir o índice de 50% das Unidades Locais devidamente
certificadas, por meio de alvará de licença (ou instrumento equivalente)
emitidos pelos corpos de bombeiros militares até 2030

Ainda dentro do plano, todas essas “Metas de resultado” acima descritas

estão vinculadas a um conjunto de 12 “Ações Estratégicas”, que são frentes de trabalho
que se articulam com as “Metas de resultado” de modo transversal, direcionando a
ação do Governo Federal no tratamento de problemas de segurança pública mais
complexos.

A seguir são apresentadas as ações estratégicas definidas no Plano:

4.5 Ações estratégicas

Ação estratégica 1: Promover, viabilizar, executar e aprimorar ações de governança e

gestão da segurança pública e defesa social do País.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 112

Ação estratégica 2: Desenvolver e apoiar a implementação de programas e projetos que

favoreçam a execução de ações preventivas e repressivas articuladas com outros
setores, públicos e privados, para a redução de crimes e conflitos sociais.
Ação estratégica 3: Aperfeiçoar a atuação, a coordenação estratégica e a integração
operacional dos órgãos de segurança pública e defesa social para o enfrentamento de
delitos transfronteiriços e transnacionais, inclusive com a ampliação do controle e da
fiscalização nas fronteiras, nos portos e nos aeroportos.

Ação estratégica 4: Aperfeiçoar a gestão de ativos provenientes da atuação de

persecução penal em casos de prática e financiamento de crimes, de atos de
improbidade administrativa e de ilícitos apurados e promover a sua destinação.

Ação estratégica 5: Qualificar o combate à corrupção, à oferta de drogas ilícitas, ao

crime organizado e à lavagem de dinheiro, com a implementação de ações de prevenção
e repressão dos delitos dessas naturezas.

Ação estratégica 6: Qualificar e fortalecer a atividade de investigação e perícia criminal,

com vistas à melhoria dos índices de resolução de crimes e infrações penais.

Ação estratégica 7: Padronizar tecnologicamente e integrar as bases de dados sobre

segurança pública entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios por meio da
implementação do Sinesp (Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública,
Prisionais, de Rastreabilidade de Armas e Munições, de Material Genético, de Digitais e de

Drogas), do Sisdepen (Sistema de Informações do Departamento Penitenciário Nacional ) e

por meio dos dados obtidos do SNT (Sistema Nacional de Trânsito) e de outros sistemas
de interesse da segurança pública e defesa social, com o uso de ferramentas de
aprendizado de máquina (machine learning) para categorização e análise.

Ação estratégica 8: Fortalecer a atividade de inteligência das instituições de segurança

pública e defesa social, por meio da atuação integrada dos órgãos do Susp, com vistas
ao aprimoramento das ações de produção, análise, gestão e compartilhamento de
dados e informações.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 113

Ação estratégica 9: Promover o aparelhamento e a modernização da infraestrutura dos

órgãos de segurança pública e defesa social.

Ação estratégica 10: Aperfeiçoar as atividades de segurança pública e defesa social por
meio da melhoria da capacitação e da valorização dos profissionais, do ensino e da
pesquisa em temas finalísticos e correlatos.

Ação estratégica 11: Aperfeiçoar as condições de cumprimento de medidas restritivas

de direitos, de penas alternativas à prisão e de penas privativas de liberdade, com vistas
à humanização do processo e redução dos índices gerais de reincidência.

Ação estratégica 12: Desenvolver e apoiar ações articuladas com outros setores,
públicos e privados, destinadas à prevenção e à repressão à violência e à criminalidade
relacionadas às mulheres, aos jovens e a outros grupos vulneráveis, bem como ao
desaparecimento e ao tráfico de pessoas.

4.6 Indicadores

Afinal o plano é apresentado a estrutura de governança que deverá se

responsabilizar por conduzir a implementação do PNSP, bem como as estruturas e
rotinas de monitoramento e avaliação de suas ações e metas, todas vinculadas a uma
carteira de indicadores de acompanhamento e resultados:

INDICADORES E METAS
 Quantitativo de vítimas de homicídio - Meta 1
 Taxa de homicídios - Meta 1
 Quantitativo de vítimas de lesão corporal seguida de morte - Meta 2
 Taxa de lesão corporal seguida de morte - Meta 2
 Quantitativo de vítimas de latrocínio - Meta 3
 Taxa de latrocínio - Meta 3
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 114

 Quantitativo de mortes violentas de mulheres - Meta 4

 Taxa de mortes violentas de mulheres - Meta 4
 Taxa de mortes no trânsito - Meta 5
 Quantitativo de profissionais de segurança pública mortos em decorrência de
sua atividade - Meta 6
 Taxa de vitimização de profissionais de segurança pública - Meta 6
 Quantitativo de suicídios de profissionais de segurança pública - Meta 7
 Taxa de suicídios de profissionais de segurança pública - Meta 7
 Quantitativo de furtos de veículos - Meta 8
 Taxa de furtos de veículos - Meta8
 Quantitativo de roubos de veículos - Meta 9
 Taxa de roubos de veículos - Meta 9
 Quantitativo de novas vagas construídas em unidades prisionais - Meta 10
 Quantitativo de presos em atividades laborais - Meta 11
 Quantitativo de presos em atividades educacionais - Meta 12
 Proporção de Unidades Locais certificadas por meio de alvarás de licença
emitidos pelos corpos de bombeiros militares - Meta 13

Confira o Anexo A do Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social -

Indicadores de acompanhamento do PNSPDS (em anexo), que apresenta as estruturas
e rotinas de monitoramento e avaliação de suas ações e metas, todas vinculadas a uma
carteira de indicadores de acompanhamento e resultados.

Os Municípios deverão, com base no Plano Nacional de Segurança

Pública e Defesa Social, elaborar e implantar seus planos
correspondentes, sob pena de não poderem receber recursos da
União para a execução de programas ou ações de segurança pública e
defesa social! (§5º, art. 22, Susp)
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 115

SAIBA MAIS!
Acesse. Revista Brasileira de Segurança Pública. DELGADO, L. F. P. O papel dos Planos Nacionais
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 116

FINALIZANDO

Neste módulo você aprendeu que:

 As Guardas Municipais são órgãos de segurança pública previstas

constitucionalmente, regulamentadas por meio de Estatuto Federal e inseridas
no Sistema Único de Segurança Pública como integrantes operacionais.

 A atuação das Guardas Municipais está alinhada com o que se entende de polícia
cidadã e comunitária, e que atuam desde sua criação de forma a interagir com a
sociedade civil buscando a solução de problemas e a implantação de projetos
locais voltados à melhoria das condições de segurança das comunidades.

 A importância de se instituir os Plano Municipal de Segurança Pública com base

no Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social, sob pena do município
não poder receber recursos da União para a execução de programas ou ações de
segurança pública e defesa social.

 A estrutura normativa do documento que instituiu o Plano Nacional de

Segurança Pública e Defesa Social – Ciclo 2021/2030, previsto para ser
implementado ao longo de cinco ciclos bianuais e que baliza as ações
estratégicas, metas e indicadores para a consecução dos objetivos da Política
Nacional de Segurança Pública e Defesa Social.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 117

MÓDULO III – ESTRATÉGIAS DE ATUAÇÃO PARA AS

GUARDAS MUNICIPAIS

Apresentação do módulo

Neste módulo você, funcionário responsável pela aplicação da lei (FRAL),

estudará sobre estratégias de atuação direcionadas para as Guardas Municipais. Serão
abordados aspectos conceituais sobre poder de polícia, sobre o uso legítimo da força
pelas Guardas Municipais e sobre as normas nacionais e internacionais de Direitos
Humanos que tratam do tema. Ainda serão apresentadas boas práticas de Segurança
Municipal como paradigmas de inovação e emprego da tecnologia, objetivando a
mitigação da violência.

Antes de iniciar seus estudos, leia o texto a seguir:

“[..] o poder de polícia, simplesmente como o poder

que dispõe a administração pública para
condicionar ou restringir o uso de bens e o exercício
de direito ou atividades pelo particular, em prol do
bem-estar da coletividade”. (ALEXANDRINO;
PAULO; 2009)

Reflita sobre o tema abordado na citação acima através das seguintes questões:

Qual a importância do exercício do poder de polícia para organizar a sociedade, e manter a segurança, a s
A Guarda Municipal pode exercer o poder de polícia?
Quais direitos fundamentais do cidadão podem ser impactados pelo exercício do poder de polícia por age
Como o Uso da Força pela Guarda Municipal, no exercício do poder de polícia, deve ser limitado?
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 118

Após a reflexão, guarde as respostas para utilização ao longo do estudo do módulo.

Objetivos do módulo

Este módulo tem por objetivos:

 Definir o poder de polícia e uso da força;

 Identificar os princípios reguladores do uso da força pelos funcionários
responsáveis pela aplicação da lei;
 Conhecer as Normas Nacionais e Internacionais de Direitos Humanos que tratam
do uso da força;
 Relacionar a atuação da Guarda Municipal com as normas de Direitos Humanos e
de limitação do uso da força, garantindo segurança jurídica da atuação;
 Conhecer estratégias e boas práticas de inovação, emprego de tecnologia e de
integração para a mitigação da violência.

Estrutura do módulo

Este módulo compreende as seguintes aulas:

Aula 1 - O poder de polícia e a Guarda Municipal;

Aula 2 - As Normas de Direitos Humanos aplicadas à Função da Guarda
Municipal;
Aula 3 - A Tecnologia na prevenção da Violência;
Aula 4 - Boas práticas de Segurança Pública Municipal.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 119

AULA 1 – O PODER DE POLÍCIA E A GUARDA MUNICIPAL

1.1 Aspectos introdutórios: Municípios e Segurança Pública

Como já estudado nos Módulos anteriores, muito embora a Constituição

Federal não especifique o papel do Município no campo da segurança pública, é notório
que nos últimos anos esse ente federativo passou a ter um destaque significativo no que
tange à prevenção da violência, uma vez que é a instância de governo mais aproximada
do cidadão.
Assim sendo, as Guardas Municipais se tornaram o elo dos municípios na
política nacional integrada de segurança pública.

Com o objetivo de atuar mais próximo da população, elas são reconhecidas como agências de

Para o exercício de suas atividades e competências, as Guardas Municipais

têm capacitado seu efetivo e buscado ferramentas para garantir a aplicação da lei.
Quanto ao uso de armas de fogo e instrumentos de menor potencial ofensivo, segundo a
Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) do IBGE, no ano de 2019, 21,3%
dos municípios brasileiros informaram a existência de Guardas Municipais,
representando
1.188 municípios. Destes municípios, 22,4% das guardas municipais fazem uso de armas
de fogo e instrumentos de menor potencial ofensivo.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda 120
Municipal

SAIBA MAIS!

Leia a matéria da Agência IBGE Notícias, que traz mais informações

sobre o uso de armamento e instrumentos de menor potencial
ofensivo pelas guardas municipais.
Veja a imagem a seguir, a qual demonstraAcesse:
o uso de armas pelas guardas
municipais. https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/agencia-noticias/2012-
agencia- de-noticias/noticias/29570-proporcao-de-municipios-
com-guarda-
Figura 24: Uso de Armas pelas Guardas Municipais
municipal-armada-sobe-para-22-4

Fonte: Munic-IBGE (2019).

 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 121

No atual panorama, onde os municípios adotam papel de protagonismo na

prevenção à violência e à criminalidade, as guardas municipais figuram como
instituições versáteis, com ampla gama de serviços desempenhados, de caráter
ostensivo e preventivo. A sociedade clama por mais sensação de segurança, e o
policiamento preventivo realizado por agentes uniformizados, preparados e equipados é
muito bem recebido e avaliado, construindo uma relação de credibilidade duradoura
entre a população e a Instituição.

A Lei Federal nº 13.022/2014 elencou, em seus artigos 4° e 5°, as competências e responsabilid

Dentre as atribuições elencadas, se destacam as de prevenção e inibição às

infrações penais, de proteção da população e de integração com as demais forças de
segurança. Legitima-se para as Guardas Municipais, portanto, as atribuições de proteção
à vida, de colaborar para a manutenção da ordem pública e de prestar assistência aos
que precisam, sempre que houver necessidade de proteção sistêmica da população que
utiliza os bens, serviços e instalações municipais.
Nesse contexto, existe uma discussão a respeito da prerrogativa do poder de
polícia das Guardas Municipais, questionando se estas Instituições possuem tal poder. É
inegável a relevância das Guardas Municipais para a segurança pública, tendo em vista o
papel preponderante dos municípios nesse cenário.

PARA REFLETIR
Mas será que as Instituições municipais de segurança detêm o poder de polícia?

PARA RESPONDER A ESTA QUESTÃO, VOCÊ PRECISA COMPREENDER O

CONCEITO E A ABRANGÊNCIA DO PODER DE POLÍCIA.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 122

PARA REFLETIR

Além de proteger seus bens, serviços e instalações, os

municípios têm o dever de empregar o seu efetivo,

1.2 devidamente
O Conceito capacitado
de Poder e treinado, na proteção ao
de Polícia
cidadão?

Inicialmente, na formação do Estado de Direito, houve a preocupação de

assegurar ao indivíduo o exercício de direitos individuais e subjetivos. O livre exercício
dos direitos era a regra, e o Estado apenas podia limitar tais direitos para garantir a
ordem pública. A ação estatal de polícia administrativa, nesse caso, era
preponderantemente de uma polícia de segurança. Somente após a formação de um
Estado Liberal a atuação do estado passa a ser mais intervencionista, se estendendo à
controlar a economia e as relações sociais (DI PIETRO, 2007).
O poder de polícia tem origem no Direito Administrativo, e tem como
principal aspecto a supremacia do interesse público sobre o privado.
O conceito legal do poder de polícia está no Código Tributário Nacional
(CTN), em seu artigo 78.
VAMOS VER ALGUNS CONCEITOS SOBRE O QUE É PODER DE POLÍCIA:

Código Tributário Nacional – Art. 78

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 123

Cartilha da SENASP
De acordo com a SENASP, na cartilha Atuação Policial na Proteção dos Direitos Humanos de Pessoas em

É o mecanismo de que dispõe a Administração Pública para conter os abus

Conceito de Poder de Polícia

Numa análise mais moderna, o poder de polícia é definido como uma atividade da Administração Pública

Portanto, o Estado busca impor a execução de suas normas por meio do

exercício do poder de polícia administrativa, nas mais diversas áreas onde exerce sua
influência regulatória. Ele se estende e se aplica conforme cada ramo de atuação do
poder público, visando sempre o princípio da supremacia do interesse coletivo.

São atributos do poder de polícia administrativa, que fundamentam e garantem a sua

validade e legitimidade:

Auto executoriedade
O Estado pode executar as suas decisões de forma direta,
sem necessidade de chancela ou autorização de outro
poder.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 124

Discricionariedade
O Estado dispõe de liberdade de atuação, de acordo com
os princípios da conveniência e da oportunidade,
prevalecendo o interesse público.

Coercibilidade
As decisões administrativas podem ser impostas pelo
Estado, inclusive através da força quando necessário, para
execução do ato.

O poder de polícia proporciona ao Estado, portanto, uma forma de organizar

e manter a sociedade coesa e cooperativa, buscando a paz social e a garantia da
supremacia do interesse da coletividade.
Corroborando com esse entendimento, Mello acrescenta sobre o poder de
polícia:
Atividade da Administração Pública, que expressa
em atos normativos ou concretos, de condicionar,
com fundamento em sua supremacia geral e na
forma da lei, a liberdade e a propriedade dos
indivíduos, mediante ação, ora fiscalizadora, ora
preventiva, ora repressiva, impondo
coercitivamente aos particulares um dever de
abstenção (non facere), a fim de conformar-lhes os
comportamentos aos interesses sociais consagrados
no sistema normativo (MELLO, 2005).

Conclui-se que o poder de polícia é uma prerrogativa do poder público

exercida por qualquer dos três poderes, de acordo com as suas competências. Assim
sendo, todo agente público no âmbito de suas atribuições legais atua revestido pelo
poder de polícia em nome da Administração Pública (VENTRIS, 2010).
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 125

SAIBA MAIS!

Antes de prosseguir, assista ao vídeo sobre poder de polícia

administrativa, do Canal Instante Jurídico. Disponível em:

1.3 Poder de Polícia na Segurança Pública

O termo poder de polícia, quando utilizado em sentido amplo, denota toda e

qualquer atividade estatal que vise restringir direitos individuais, em razão da
supremacia do interesse coletivo. Já o sentido estrito do termo se caracteriza pela
própria atividade administrativa concreta, que se executa para limitar direito individual.
Você aprendeu no tópico anterior que o poder de polícia, seja em sentido
amplo ou restrito, cabe a todo agente público no exercício das suas funções, de acordo
com suas atribuições legais.

Também é importante destacar que o poder de polícia não se confunde com o poder da polícia

As Forças de Segurança, portanto, não poderiam exercer o seu dever sem

que o Estado revestisse a sua atuação do poder de polícia, que por sua vez não é
exclusivo dos agentes públicos com atribuição policial.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 126

O poder de polícia não pertence ao agente público-

policial, mas delegado a este pela Administração
Pública para fazer cumprir a imposição do interesse
público coletivo no âmbito das suas competências
expressas no ordenamento jurídico. Logo, o poder
de polícia na segurança pública não provém das
instituições policiais que a exercem e sim da função
constitucional do Estado e da União, a quem o
Estado Democrático de Direito incumbiu de exercê-
la (CAMPOS, 2013).

A doutrina divide a atribuição do poder de polícia em Polícia Administrativa

(ou Preventiva) e Polícia Judiciária (ou Repressiva), ambas obviamente valendo-se do
poder de polícia para existir. Enquanto a primeira é regida, em regra, pelo Direito
Administrativo, a segunda tem seu fundamento no Direito Penal e Processual Penal.
Enquanto à Polícia Administrativa cabe impedir e prevenir as infrações à
legislação e garantir a ordem pública, caberá à Polícia Judiciária em decorrência do
poder de polícia outorgado pelo Estado, nos casos de ocorrência de ilícito penal, atuar
para investigar e reprimir os delitos, auxiliando o Poder Judiciário na persecução penal.

Em suma, é atribuição da Polícia Judiciária investigar e reprimir os delitos que a Polícia Adminis

Nesse sentido, Cretella Júnior discorre acerca das atribuições da Polícia

Administrativa ou Preventiva em impedir os delitos e garantir a ordem pública:

A polícia administrativa [...] tem por finalidade fazer

com que todos os habitantes, nas necessidades
comuns da vida civil, desfrutem de todas as regalias
que não poderiam proporcionar se a si mesmos
através de esforços individuais. Cabe-lhe procurar,
declarar e proporcionar a utilidade pública. Consiste
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 127

em assegurar o repouso do público e dos

particulares, purgar a cidade de todo aquele que
pode causar desordem, proporcionar a abundância
e fazer com que cada um viva segundo suas
condições e dever. Difere essencialmente da polícia
judiciária, mas empresta todo concurso à
autoridade judiciária e desta recebe apoio
(CRETELLA JÚNIOR, 1985).

Veja o um comparativo entre Polícia Preventiva e Polícia Repressiva na preservação da

ordem pública:

Polícia Preventiva
 Manutenção da Ordem Pública e prevenção de delitos;
 Incide sobre pessoas, bens direitos e atividades particulares, com atribuições de
presença e de vigilância;
 Pode também exercer atividade repressiva ao impor, por exemplo, multas,
advertências, ou ao realizar capturas em caso de flagrante delito.

Polícia Repressiva
 Longa manus do Poder Judiciário;
 Incide sobre pessoas, podendo haver ação imediata de dispersão ou prisão em
flagrante;
 Promove a investigação e auxilia a repressão dos crimes.
***Longa manus – É uma expressão que designa o executor de ordens! É normalmente utilizada em
referência ao Oficial de Justiça - que é o executor das ordens judiciais, ou seja, "a mão estendida do juiz na
rua"!

No entanto podemos inferir que, se uma agência de Segurança estiver no

exercício do poder de polícia, atuando como Polícia Administrativa ou Preventiva, e vier
a ocorrer o ilícito penal, é lógico esperar que ela desenvolva uma atividade policial
repressiva, onde as normas de Direito Penal e Processo Penal incidirão sobre o infrator,
inclusive com a efetivação da sua captura e posterior prisão em flagrante. A linha tênue
entre a atividade preventiva e a repressiva é a ocorrência ou não do delito penal.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 128

Há nessa hipótese uma atuação mista, onde apenas com a ocorrência do

ilícito penal a atuação preventiva se transforma em repressiva, através do poder/dever
da Administração Pública no exercício do Poder de Polícia, no território das respectivas
competências e limites legais de cada órgão.

PARA REFLETIR

As Guardas Municipais detêm o poder de polícia no âmbito da Segurança Pública?

1.4 A Guarda Municipal com Poder de Polícia Preventivo

O poder de polícia de segurança é a responsabilidade mais antiga do Estado,

e é comum que este campo de ação seja o de maior atuação, sendo tal atribuição
executada nas três esferas do sistema político de forma preventiva ou repressiva.
Naturalmente, o vasto conhecimento da realidade local pelo Poder Público Municipal e
a crescente demanda da sociedade por segurança trouxeram aos municípios parcela
significativa de responsabilidade neste tópico, tanto no campo da prevenção quanto no
emprego operacional do efetivo capacitado para tal. Dessa forma, vislumbrou-se as
Guardas Municipais como mais uma ferramenta estratégica de prevenção primária e de
aplicação da lei, dentro do espírito integrativo que se exige quando o assunto é
Segurança Pública.
Referendando e reconhecendo o papel das Guardas Municipais no pleno
exercício do poder de Polícia Preventiva, o Estatuto Geral das Guardas Municipais,
promulgado por meio da Lei Federal 13.022/2014, previu princípios mínimos de atuação
e competências específicas de colaboração direta nas ações de segurança pública, tais
como:
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 129

o patrulhamento preventivo e o uso progressivo da força (atualmente

denominado pela doutrina especializada como uso seletivo da força);

a prevenção e coibição de infrações penais ou administrativas que atentem contra

os bens e serviços municipais;

a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações do

município;

o exercício das competências de trânsito nas vias municipais;

a atuação integrada com os demais órgãos de segurança pública estaduais ou

federais, dentre outras.

O referido Estatuto previu ainda a competência, em caso de flagrante delito,

de captura, condução e apresentação do autor da infração ao delegado de polícia,
caracterizando nesse caso uma atividade repressiva que deve ser exercida pelas Guardas
Municipais na proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e
instalações municipais, em apoio à Polícia Judiciária.
O Livro Azul das Guardas Municipais, publicação do Ministério da Justiça e da
Segurança Pública que apresenta princípios doutrinários da Segurança Pública
Municipal, destaca ainda que:

Nesse sentido, o Estatuto do Desarmamento (Lei

Federal nº 10.826/2003) reforçou a importância das
Guardas Municipais no dever estatal de concretizar
e promover a segurança pública, inclusive
condicionando a concessão para o porte de arma à
existência de mecanismos de fiscalização e controle
interno (Corregedorias e Ouvidorias) e à formação
profissional em estabelecimento de ensino de
atividade policial.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 130

O parágrafo 8º do artigo 144 da Constituição Federal se encontra

regulamentado pelas normas infraconstitucionais citadas, o que refuta os
questionamentos acerca da participação das Guardas Municipais no contexto da
Segurança Pública. As competências legais previstas para esses órgãos trazem benefícios
latentes à população, que anseia por mais presença do poder público como garantidor
da paz social.

Importante ressaltar que as Guardas Municipais estão hoje indubitavelmente inseridas como

SAIBA
MAIS!

A ADPF (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental) 995, que tramita no Supremo Tribuna
Voto do Relator:

Vídeo:

Pelo exposto, para exercer as competências previstas na legislação vigente

no âmbito da segurança pública, as Guardas Municipais detêm o poder de polícia
administrativa e preventiva conferido pelo Poder Público Municipal, com a finalidade
de garantir a manutenção da ordem e do bem-estar social, prevenir delitos e proteger a
população, nos limites das suas atribuições legais.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 131

AULA 2 – AS NORMAS DE DIREITOS HUMANOS APLICADAS À FUNÇÃO DA

GUARDA MUNICIPAL

2.1 O Uso da Força pelos Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei

Para que as forças de segurança pública, também chamadas agências de

aplicação da lei, cumpram a sua função de aplicar as normas e prestar assistência, o
Estado lhes impõe responsabilidades enquanto objetivos que devem ser alcançados em
sua atuação, e lhes atribui poderes como ferramentas para que estes objetivos sejam
atingidos.

São responsabilidades das agências de aplicação da lei (CICV, 2017):

I. Manter a ordem pública;

II. Prevenir e detectar o crime;

III. Prestar ajuda e assistência às pessoas e comunidades necessitadas;

Para que estes objetivos sejam alcançados, o Estado atribui os seguintes

poderes às agências e aos funcionários responsáveis pela aplicação da lei (CICV, 2017);

I. Capturar e deter;

II. Conduzir abordagens, buscas e apreensões;

III. Usar a força por meio de equipamentos, armas e munições.

Porém, ao exercer esses poderes, os funcionários responsáveis pela

aplicação da lei devem respeitar os princípios reguladores do uso da força, uma vez que
a intervenção das agências poderá ir de encontro aos Direitos Fundamentais do cidadão,
como o direito à liberdade e à vida.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 132

Portanto, o uso da força pelas agências de aplicação da lei consiste na

intervenção imposta à pessoa ou grupo de pessoas a fim de que os deveres destas
agências, de aplicar a lei e prestar assistência, sejam devidamente cumpridos.

IMPORTANTE!
O Estado tem a responsabilidade de manter a lei, a ordem e a paz social, garantindo que a apli

Além da garantia dada pelo ordenamento jurídico interno por meio da

Constituição Federal, as Normas Internacionais de Direitos Humanos também trazem
proteção aos direitos básicos de todo ser humano, como por exemplo o direito à vida e
à liberdade. As normas internacionais de Direitos Humanos, no caso brasileiro, foram
incorporadas ao rol de normas pátrias de forma a garantir sua observância e a
obediência aos seus princípios.
Sobre a garantia ao direito à vida e à liberdade, a Declaração Universal dos
Direitos Humanos (DUDH), adotada e proclamada pela Assembleia Geral das Nações
Unidas (Resolução 217 A III) em 10 de dezembro de 1948, observa que:

Artigo 3: Todo ser humano tem direito à vida, à

liberdade e à segurança pessoal.

De forma semelhante, o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos

(PIDCP), aprovado em 16 de dezembro de 1966 pela Assembleia Geral das Nações
Unidas (AGNU) e incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro pelo Decreto
Legislativo n° 226/91 c/c Decreto 592/92, protege o direito à vida e à liberdade em seus
artigos 6º e 9º:
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 133

Art. 6: O direito à vida é inerente à pessoa humana.

Este direito deverá ser protegido pela lei. Ninguém
poderá ser arbitrariamente privado de sua vida.
Art. 9: Toda pessoa tem direito à liberdade e à
segurança pessoais. Ninguém poderá ser preso ou
encarcerado arbitrariamente. Ninguém poderá ser
privado de liberdade, salvo pelos motivos previstos
em lei e em conformidade com os procedimentos
nela estabelecidos.

SAIBA MAIS!
Antes de continuar o estudo desse módulo, leia a Declaração Universal dos Direitos Humanos e

2.2 A Guarda Municipal e o Uso da Força

As Guardas Municipais têm um importante papel a desempenhar no âmbito

da segurança pública. A elas cabe a missão de prevenir delitos que atentem contra os
bens, serviços e instalações municipais, bem como proteger sistemicamente a
população que utiliza tais equipamentos. O aspecto preventivo da atuação para inibir e
coibir infrações penais e administrativas é determinante para o pleno exercício do poder
de polícia administrativa, como você estudou na aula anterior.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 134

No entanto, caso a presença ostensiva ou o patrulhamento preventivo

falhem ou não sejam suficientes para evitar a ocorrência do ilícito penal, será necessária
a intervenção dos agentes municipais para fazer cessar a conduta criminosa e conduzir à
Autoridade Policial o cidadão em conflito com a lei. Para que isso ocorra será necessário,
em determinados casos, o uso da força, de forma a garantir assim a aplicação da lei e a
preservação da ordem e da segurança.
O Uso da Força é um dos princípios mínimos estabelecidos para a atuação
das Guardas Municipais previstos na Lei nº 13.022/2014, o Estatuto Geral das Guardas
Municipais, em seu artigo 3º:

Art. 3º São princípios mínimos de atuação das

guardas municipais:
I. proteção dos direitos humanos fundamentais,
do exercício da cidadania e das liberdades
públicas;
II. preservação da vida, redução do sofrimento e
diminuição das perdas;
III. patrulhamento preventivo;
IV. compromisso com a evolução social da
comunidade; e
V. uso progressivo da força.

Muito embora a referida lei traga a expressão “uso progressivo da força”, a

doutrina defende que o termo “progressivo” não é adequado, podendo condicionar o
agente a utilizar uma escala sequencial e formal de uso da força, com potencial de gerar
consequências tanto de risco para o aplicador da lei, quanto de excesso contra o
cidadão infrator. O termo correto a ser empregado para esta situação seria o “Uso
Seletivo da Força”, uma vez que o agente deverá selecionar o nível necessário e
proporcional da força, ou seja o nível mais adequado, em resposta à uma ameaça real
ou potencial para que o objetivo legal seja alcançado.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 135

Figura 25: Modelo Básico de Uso Seletivo da Força

Fonte: SENASP/MJ (1998).

Como agências de aplicação da lei, as Guardas Municipais possuem a

prerrogativa de usar a força para executar as suas competências, previstas na legislação
vigente. Ao exercer esse poder, os funcionários responsáveis pela aplicação da lei nessas
instituições, ou seja, os guardas municipais, devem estar formados e capacitados para
sempre:

 Respeitar, ou seja, não violar os direitos humanos;

 Proteger os direitos humanos contra violações cometidas por terceiros;

 Garantir as condições para o pleno gozo dos direitos humanos;

 Assegurar o tratamento igualitário para todas as pessoas perante a lei.

O respeito às Normas Internacionais de Direitos Humanos traz maior

segurança jurídica na atuação dos funcionários responsáveis pela aplicação da lei, pois
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 136

proporcionam parâmetros de conformidade claros e compatíveis com a legislação

vigente, limitando o excesso do uso da força pelo agente do Estado.
Você vai conhecer a seguir os princípios reguladores do uso da força e as Normas
Internacionais de Direitos Humanos que fundamentam a segurança jurídica
da atuação dos funcionários responsáveis pela aplicação da lei (FRAL).

2.3 Princípios Reguladores do Uso da Força pelos Funcionários

Responsáveis pela Aplicação da Lei (FRAL)

O conceito de princípio remete à alicerces de um determinado sistema, que

tem o objetivo de fundamentar e esclarecer o seu entendimento. Os princípios se
irradiam sobre as normas sendo verdadeiro espírito destas (MELLO, 2000).
O autor ainda complementa, acerca da importância dos princípios e da
gravidade que deve ser conferida à violação destes, da seguinte forma:

É o conhecimento dos princípios que preside a

intelecção das diferentes partes componentes do
todo unitário que há por nome sistema jurídico
positivo [...]. Violar um princípio é muito mais
grave que transgredir uma norma qualquer. A
desatenção ao princípio implica ofensa não apenas
a um específico mandamento obrigatório, mas a
todo o sistema de comandos. É a mais grave forma
de ilegalidade ou de inconstitucionalidade,
conforme o escalão do princípio atingido, porque
representa insurgência contra todo o sistema,
subversão de seus valores fundamentais,
contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e
corrosão de sua estrutura mestra. (MELLO, 2000)

Já sabendo que os princípios jurídicos devem ser observados e que sua

violação pode ser considerada inclusive mais grave que a própria violação à norma, é
dever dos guardas municipais respeitar plenamente os princípios reguladores do uso da
força previstos no ordenamento jurídico internacional.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 137

As Normas Internacionais de Direitos Humanos determinam que os

funcionários responsáveis pela aplicação da lei devem, ao utilizar a força, observar e
respeitar os seguintes princípios:

Figura 26: Princípios Reguladores do Uso da Força

Fonte: do Conteudista.

O Código de Conduta para os Funcionários Responsáveis pela Aplicação da

Lei (CCFRAL) e os Princípios Básicos sobre o Uso da Força e de Armas de Fogo pelos
Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei (PBUFAF), ambos adotados pela ONU,
formulam padrões relevantes nesse sentido, e aconselha-se às agências de aplicação da
lei a incorporá-los em suas normas internas, regulamentos e códigos de ética.

IMPORTANTE!
Os funcionários responsáveis pela aplicação da lei devem respeitar e proteger os direitos hum
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 138

necessidade do uso da força. Para cumprir suas funções, sempre que

possível, o agente de segurança pública deve recorrer a meios não violentos antes de usar

Proporcionalidade, Precaução, Não Discriminação e

Responsabilização (ONU, 2022).

Você vai conhecer individualmente cada um dos princípios reguladores do

uso da força e as Normas de Direitos Humanos que fundamentam e orientam o seu
cumprimento.

Princípio da Legalidade
Os funcionários responsáveis pela aplicação da lei poderão recorrer ao uso
da força apenas para alcançar objetivos legítimos de aplicação da lei e de acordo com as
circunstâncias especificadas na legislação nacional. Em outras palavras, o agente
somente deve recorrer ao uso da força para aplicar a lei.
Segundo as Normas Internacionais de Direitos Humanos temos que:
Artigo 1º Os funcionários responsáveis pela
aplicação da lei devem cumprir, a todo o momento,
o dever que a lei lhes impõe, servindo a comunidade
e protegendo todas as pessoas contra atos ilegais,
em conformidade com o elevado grau de
responsabilidade que a sua profissão requer.
(CCFRAL, 1979)
PBUFAF nº 01: Os Governos e os organismos de
aplicação da lei devem adotar e aplicar regras sobre
a utilização da força e de armas de fogo contra as
pessoas, por parte dos funcionários responsáveis
pela aplicação da lei. Ao elaborarem essas regras,
os Governos e os organismos de aplicação da lei
devem manter sob permanente avaliação as
questões éticas ligadas à utilização da força e de
armas de fogo. (PBUFAF, 1990)
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 139

Princípio da Necessidade
A força somente será utilizada se for fundamental para fazer cessar a
conduta ilegal ou a injusta agressão, quando todos os outros meios de resolução do
conflito tenham falhado ou não surtam o efeito desejado. Determinado nível de força só
pode ser empregado quando níveis de menor intensidade não forem suficientes para
atingir os objetivos legais pretendidos, na medida estritamente necessária para o
exercício do dever. Art. 3° Os funcionários responsáveis pela aplicação da lei só podem
empregar a força quando tal se afigure estritamente necessário e na medida exigida
para o cumprimento do seu dever. (CCFRAL, 1979)
PBUFAF nº 04: Os funcionários responsáveis pela
aplicação da lei deverão, no exercício das suas
funções, recorrer tanto quanto possível a meios não
violentos antes da utilização da força ou de armas
de fogo. Só poderão utilizar a força ou armas de
fogo se os outros meios se revelarem ineficazes ou
não pareçam, de forma alguma, capazes de permitir
alcançar o resultado pretendido. (PBUFAF, 1990)

Princípio da Proporcionalidade
O nível da força utilizado deve sempre ser compatível com a gravidade da
ameaça representada pela ação do opositor e com os objetivos estabelecidos na
aplicação da lei e de acordo com as circunstâncias específicas da legislação nacional pelo
FRAL. É o uso da força com moderação, e com ação proporcional à gravidade da
infração.
Art. 3° Os funcionários responsáveis pela aplicação
da lei só podem empregar a força quando tal se
afigure estritamente necessário e na medida exigida
para o cumprimento do seu dever. (CCFRAL, 1979)
PBUFAF nº 05: Sempre que o uso legítimo da força ou
de armas de fogo seja indispensável, os funcionários
responsáveis pela aplicação da lei devem:
a) Utilizá-las com moderação e a sua ação deve ser
proporcional à gravidade da infração e ao objetivo
legítimo a alcançar; (PBUFAF, 1990)

Princípio da Precaução
As operações de aplicação da lei devem ser cuidadosamente planejadas,
observando-se o contexto a fim de minimizar o uso da força contra quaisquer pessoas,
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 140

reduzindo o risco de lesões e de danos. Importante salientar que o planejamento não se

restringe à preparação de grandes operações, operações integradas, nem mesmo ao
planejamento estratégico e operacional de uma Instituição. O planejamento e a
precaução devem fazer parte da rotina do funcionário responsável pela aplicação da lei
e de sua equipe, pois toda atividade de segurança pública, por menor que pareça,
precisa ser minimamente planejada, observando-se o contexto e mitigando os riscos
existentes.
PBUFAF nº 05: Sempre que o uso legítimo da força
ou de armas de fogo seja indispensável, os
funcionários responsáveis pela aplicação da lei
devem:
b) Esforçar-se por reduzirem ao mínimo os danos e
lesões
e respeitarem e preservarem a vida humana;
c) Assegurar a prestação de assistência e socorros
médicos às pessoas feridas ou afetadas, tão
rapidamente quanto possível; (PBUFAF, 1990)

Princípio da Não Discriminação

As pessoas devem ser tratadas com igualdade perante a lei, sem que haja
discriminação de qualquer natureza.
Art. 7º da Declaração Universal dos Direitos
Humanos: Todos são iguais perante a lei e têm
direito, sem qualquer distinção, a igual proteção da
lei. Todos têm direito a igual proteção contra
qualquer discriminação que viole a presente
Declaração e contra qualquer incitamento a tal
discriminação. (DUDH, 1948)
Art. 2° do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e
Políticos: Os Estados Partes do presente Pacto
comprometem-se a respeitar e a garantir a todos os
indivíduos ... os direitos reconhecidos no presente
Pacto, sem discriminação alguma por motivo de
raça, cor, sexo, língua, religião, opinião política ou
de outra natureza, origem nacional ou social,
situação econômica, nascimento ou qualquer outra
condição. (PIDCP, 1966)

Princípio da Responsabilização
O funcionário responsável pela aplicação da lei deve responder por seus atos
quando recorrer ao uso da força. A responsabilidade pode recair de forma direta ao
agente que utilizar a força de maneira arbitrária. No entanto, não só o agente, mas
todos
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 141

que compõem a cadeia de comando, os que testemunharam a ação, a Instituição como

um todo e o próprio Estado, em sentido amplo, devem assumir a sua responsabilidade
em virtude de uma ação de aplicação da lei (CICV, 2017).
PBUFAF nº 07: Os Governos devem garantir que a
utilização arbitrária ou abusiva da força ou de
armas de fogo pelos funcionários responsáveis pela
aplicação da lei seja punida como infração penal,
nos termos da legislação nacional.
PBUFAF nº 22: Os Governos e os organismos de
aplicação da lei devem estabelecer procedimentos
adequados de comunicação hierárquica e de
inquérito para os incidentes referidos nos princípios
6 e 11 f). Para os incidentes que sejam objeto de
relatório por força dos presentes Princípios, os
Governos e os organismos de aplicação da lei devem
garantir a possibilidade de um efetivo procedimento
de controle e que autoridades independentes
(administrativas ou do Ministério Público), possam
exercer a sua jurisdição nas condições adequadas.
Em caso de morte, lesão grave, ou outra
consequência grave, deve ser enviado de imediato
um relatório detalhado às autoridades competentes
encarregadas do inquérito administrativo ou do
controle judiciário.
PBUFAF nº 23: As pessoas contra as quais sejam
utilizadas a força ou armas de fogo ou os seus
representantes autorizados devem ter acesso a um
processo independente, em particular um processo
judicial. Em caso de morte dessas pessoas, a
presente disposição aplica se às pessoas a seu
cargo.
PBUFAF nº 24: Os Governos e organismos de
aplicação da lei devem garantir que os funcionários
superiores sejam responsabilizados se, sabendo ou
devendo saber que os funcionários sob as suas
ordens utilizam ou utilizaram ilicitamente a força ou
armas de fogo, não tomaram as medidas ao seu
alcance para impedirem, fazerem cessar ou
comunicarem este abuso. (PBUFAF, 1990)

2.4 O uso de Arma de Fogo pelos Funcionários Responsáveis pela Aplicação da

Lei (FRAL)

Sendo as Guardas Municipais instituições de caráter civil, uniformizadas e

armadas, nos termos da Lei Federal 13.022/2014, é fundamental que o agente municipal
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 142

conheça o que dizem as Normas Internacionais de Direitos Humanos sobre a utilização

do armamento por parte dos funcionários responsáveis pela aplicação da lei.

PARA REFLETIR!
O funcionário responsável pela aplicação da lei deve usar armas de fogo contra pessoas, no cumprim

Em determinadas ocorrências, onde se faz necessário empregar o último

nível da força, a arma de fogo figura como equipamento fundamental para a
preservação de vidas, seja a do próprio agente, de terceiros e do cidadão infrator. Para
que a atuação do FRAL nesses casos seja legítima e juridicamente segura, se faz
necessário observar o que diz o Princípio nº 9, dos Princípios Básicos sobre o Uso da
Força e de Armas de Fogo pelos Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei
(PBUFAF).

PBUFAF nº 09: Os funcionários responsáveis pela

aplicação da lei NÃO utilizarão armas de fogo
contra pessoas salvo em caso de legítima defesa do
próprio ou de terceiros contra perigo iminente de
morte ou dano corporal grave, para prevenir a
prática de um crime particularmente grave que
implique uma séria ameaça à vida, para capturar
uma pessoa que represente tal perigo e resista à
autoridade, ou para impedir a sua fuga e somente
quando medidas menos extremas se mostrem
insuficientes para alcançarem aqueles objetivos. Em
qualquer caso, só pode recorrer-se intencionalmente
à utilização letal de armas de fogo quando tal seja
estritamente indispensável para proteger a vida
(PBUFAF, 1990).
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 143

SAIBA MAIS!

A Lei Federal 13.060/2014 determina que os órgãos de

segurança
2.4.1 Diretrizes pública
sobre uso priorizem
da força o de
e de arma usofogo
de da
instrumentos de menor
Portaria Interministerial
potencial ofensivo nas situações em que a integridade física ou
n° 4.226/2010
psíquica dos policiais não estiver em risco.
Ohttps://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13060.htm
Ministério da Justiça e a Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da
República, por meio da Portaria Interministerial 4.226/2010
(https://www.conjur.com.br/dl/integra-portaria-ministerial.pdf), estabeleceram as diretrizes
sobre o uso da força e armas de fogo pelos agentes de Segurança Pública, incorporando
o Código de Conduta para Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei (CCFRAL), os
Princípios Básicos sobre o Uso da Força e Armas de Fogo pelos Funcionários
Responsáveis pela Aplicação da Lei (PBUFAF) e a Convenção Contra a Tortura e outros
Tratamentos ou penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes.

Diretriz 2
O uso da força por agentes de segurança pública deverá
obedecer aos princípios da legalidade, necessidade,
proporcionalidade, moderação e conveniência.

Diretriz 3
Os agentes de segurança pública não deverão disparar
armas de fogo contra pessoas, exceto em casos de legítima
defesa própria ou de terceiro contra perigo iminente de
morte ou lesão grave.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 144

Diretriz 4:
Não é legítimo o uso de armas de fogo contra pessoa em
fuga que esteja desarmada ou que, mesmo na posse de
algum tipo de arma, não represente risco imediato de
morte ou de lesão grave aos agentes de segurança pública
ou terceiros.

Diretriz 5
Não é legítimo o uso de armas de fogo contra veículo que
desrespeite bloqueio policial em via pública, a não ser que
o ato represente um risco imediato de morte ou lesão
grave aos agentes de segurança pública ou terceiros.

Diretriz 6
Os chamados "disparos de advertência" não são
considerados prática aceitável, por não atenderem aos
princípios elencados na Diretriz n.º 2 e em razão da
imprevisibilidade de seus efeitos.

Diretriz 7
O ato de apontar arma de fogo contra pessoas durante os
procedimentos de abordagem não deverá ser uma prática
rotineira e indiscriminada.

Diretriz 8
Todo agente de segurança pública que, em razão da sua
função, possa vir a se envolver em situações de uso da
força, deverá portar no mínimo 2 (dois) instrumentos de
menor potencial ofensivo e equipamentos de proteção
necessários à atuação específica, independentemente de
portar ou não arma de fogo.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 145

Esta Portaria Interministerial demonstra que as Normas Internacionais e

Nacionais de Direitos Humanos que regulam o uso da força devem ser observadas pelos
funcionários responsáveis pela aplicação da lei durante a sua atuação, de forma a
prevenir e coibir excessos e ilegalidades.
A lei e os princípios não buscam podar ou impedir o exercício dos poderes
concedidos pelo Estado para o cumprimento do dever, mas sim garantir que o exercício
do poder coercitivo estatal, por meio dos seus agentes, seja exercido dentro dos limites
impostos para o bem-estar social, sem excessos e arbitrariedades.
Por consequência, fica garantido ao agente que observa e obedece aos
princípios reguladores do uso da força a segurança jurídica da sua atuação, estando a
autorizado a utilizar a força necessária de forma proporcional, para atingir um objetivo
legítimo de aplicação da lei.

IMPORTANTE!!
O objetivo de toda atividade de segurança pública é proteger vidas, e isso
não deve ser esquecido.

SAIBA MAIS!

Você pode se aprofundar no assunto através do Manual Servir e Proteger, do Comitê Internacio
Acesse:
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 146

AULA 3 – A TECNOLOGIA NA PREVENÇÃO DA VIOLÊNCIA

3.1 Introdução à tecnologia na Segurança Pública

Você estudou que os Municípios são integrantes estratégicos do Sistema

Único de Segurança Pública (Susp), nos termos da Lei Federal 13.675/2018 que instituiu
o referido Sistema.
Na mesma lei fora criada a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa
Social (PNSPDS) com a finalidade de estabelecer princípios, diretrizes, objetivos, meios e
instrumentos para implementação, bem como a definição dos integrantes do Susp.
Uma das diretrizes da PNSPDS é a padronização de tecnologia e de
equipamentos de interesse da segurança pública, e a lei prevê como um de seus
objetivos o incentivo a medidas de modernização de equipamentos para a padronização
de tecnologia dos órgãos e das instituições de segurança pública.

Art. 5º São diretrizes da PNSPDS:

XI - padronização de estruturas, de capacitação, de
tecnologia e de equipamentos de interesse da
segurança pública; Art. 6º São objetivos da PNSPDS:
III - incentivar medidas para a modernização de
equipamentos, da investigação e da perícia e para a
padronização de tecnologia dos órgãos e das
instituições de segurança pública;

Figura 27: Centro de Operações Rio (COR)

Fonte: Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro (2022).

 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 147

Portanto, enquanto diretriz e objetivo, o fomento e o emprego de novas

tecnologias em segurança pública devem fazer parte da PNSPDS, bem como das
correspondentes políticas Estaduais e Municipais.
É responsabilidade dos entes da Federação o desenvolvimento de
estratégias integradoras de informação e de tecnologia.

Vamos ver alguns pontos importante de se utilizar a tecnologia em favor da segurança

pública:
A inovação é aliada dos mais diversos ramos da atuação humana, e na
segurança pública têm o condão de proporcionar mais eficiência aos órgãos que atuam
nessa área e maior satisfação do cidadão com o serviço à ele prestado. Novas
tecnologias podem contribuir para o aprimoramento das estratégias de prevenção,
investigação e combate ao crime.

O emprego de novas ferramentas possibilita a adaptação e a evolução das

forças de segurança pública, para que enfrentem de maneira eficiente os desafios
impostos pela violência urbana, melhorando a dinâmica operacional e a capacidade de
responder diante das adversidades.

Através da tecnologia, é possível colher, gerenciar e analisar quantidades

significativas de dados, identificar padrões, mapear áreas e gerar manchas criminais, a
fim de redirecionar recursos de forma mais efetiva, contribuindo assim para a prevenção
à violência. Além disso, soluções tecnológicas podem oferecer condições apropriadas
para dar mais agilidade nas investigações, no compartilhamento de informações e na
identificação de suspeitos do cometimento de crimes.

Seja na vigilância e prevenção, no reconhecimento facial, na investigação e

atividades de inteligência, no treinamento, na regulação do uso da força ou no
planejamento de operações, a tecnologia provém uma infinita gama de aplicações que
colaboram com a atuação dos funcionários responsáveis pela aplicação da lei e,
consequentemente, fortalecem a sensação de segurança na comunidade.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 148

Outro importante aspecto do uso da tecnologia na segurança pública é o

impulsionamento que esta ocasiona na capacitação dos funcionários responsáveis
pela aplicação da lei. Ao aprimorar métodos e técnicas de segurança pública, por meio
da inovação, a evolução institucional pautada na tecnologia e no profissionalismo se
sobressai.

E considerando o papel fundamental que a tecnologia desempenha na

segurança pública, esta ferramenta deve ser utilizada de maneira adequada,
observando-se os limites legais e os princípios de Direito para que abusos não sejam
cometidos, principalmente no que se refere ao direito à privacidade e à proteção de
dados.

IMPORTANTE!
metimento de crimes. Em resumo, para assumirem verdadeiramente o seu papel legal de instituição preventiva, as Guard

PARA REFLETIR!
A sua cidade possui políticas de segurança pública onde há o emprego da tecnologia?
Essa ação tem impacto significativo na sensação de segurança da população?
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 149

3.2 Aplicações da Tecnologia na Prevenção do Crime

3.2.1 Sistemas Integrados de Videomonitoramento

Em todo o mundo temos acompanhado a implantação de sistemas de

monitoramento de áreas públicas por meio de câmeras, com a finalidade de prevenir e
detectar atividades ilícitas e de identificar pessoas e veículos. O monitoramento com o
emprego da tecnologia colabora com o trabalho dos agentes de segurança pública, pois
proporciona maior abrangência territorial da atividade preventiva, mais qualidade e
eficiência no atendimento de ocorrências, e mais efetividade da atividade repressiva.
Nesses sistemas as imagens captadas pelas câmeras, em tempo real,
geralmente são acompanhadas e gerenciadas por uma central, que monitora e registra
as ocorrências, repassando-as com informações mais claras e fidedignas do cenário para
as equipes de campo.
Para Neto (2016), há muitas vantagens operacionais na implementação
dessa ferramenta para a prevenção do crime e atendimento de ocorrências.

O posicionamento elevado das câmeras privilegia a

visão do operador do sistema, que ainda conta com
recursos técnicos de movimentação da câmera e de
aproximação da imagem, possibilitando uma
identificação qualificada da situação, do local ou da
pessoa sob vigilância, agregando qualidade na
informação dirigida àquele policial incumbido da
atuação na ocorrência.

Além da função de monitoramento de espaços públicos e de prevenção à

criminalidade, os sistemas de videomonitoramento podem auxiliar na produção de
provas para os procedimentos de investigação, inclusive sendo requeridas pelo poder
judiciário.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 150

Atividades de inteligência, de prevenção a acidentes ou desastres naturais, de predição de loca

Figura 28: Central de Operações Integradas Beira Mar (Videomonitoramento)

Fonte: Prefeitura de Fortaleza/CE (2022).

Para a preservação da ordem pública, você aprendeu que a integração entre

as agências do Susp é premissa fundamental. Nesse sentido, uma estratégia que merece
destaque é a participação e a presença de representantes das diversas agências
governamentais nas Centrais de Videomonitoramento, sejam forças de segurança
pública e/ou outros órgãos responsáveis pelos serviços públicos essenciais.
Alguns municípios têm implementado sistemas de videomonitoramento em
conjunto com ações inovadoras de prevenção e, consequentemente, têm apresentado
resultados significativos na redução dos índices criminais. As estatísticas apontam queda
nos números de crimes violentos.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 151

Vamos ver o exemplo da cidade de Curitiba – PR e de Erechim – RS:

Curitiba – PR
Em Curitiba, capital do Estado do Paraná, todos os sistemas de
videomonitoramento de segurança da cidade, totalizando 1.400 câmeras, foram
interligados em uma só central denominada “Muralha Digital”. Dados de 2022 apontam
redução de até 40% na ocorrência de crimes em pontos monitorados pelas câmeras, e
no Carnaval de 2023 houve uma redução de 77% em comparação aos dados do mesmo
período em 2020, antes do início da pandemia da COVID-19.
O Projeto Muralha Digital, coordenado pela Secretaria Municipal da Defesa
Social de Curitiba, foi criado pelo Decreto 12.821/2018. O objetivo do projeto está
exposto no artigo 2°, se propondo a
“melhorar a segurança e a qualidade de vida da população,
por meio da implementação de serviços de monitoramento,
informação e comunicação, adequação de infraestrutura
tecnológica, equipamentos e ferramentas de gestão, nas
áreas de segurança integrada e trânsito, otimizando os
recursos para cumprir a melhoria do atendimento ao
interesse público”.

O Centro de Controle Operacional (CCO) da Muralha Digital foi inaugurado

em janeiro de 2021. Segundo a Prefeitura de Curitiba, o CCO conta com mais de 1.400
câmeras instaladas em locais estratégicos, como vias públicas, parques, praças etc.
Você pode ter mais informações do sistema de videomonitoramento
“Muralha Digital”, da Prefeitura de Curitiba, PR, acesse o Portal de Notícias e assista ao
vídeo de divulgação.
Acesse, ainda, as reportagens: “Pontos monitorados pela Muralha Digital
têm redução de crimes em até 40%”, e “Com efetivo robusto e Muralha Digital,
número de ocorrências no Carnaval de Curitiba diminui 77%”.

Acesse os links das reportagens citadas:

 https://servidor.curitiba.pr.gov.br/noticias/body-cams-ja-estao-nas-ruas-com-os-
guardas- municipais-de-curitiba/66335
 https://www.youtube.com/shorts/qpiixDCb8mg
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 152

 https://www.curitiba.pr.gov.br/noticias/pontosmonitorados-pela-muralhadigital-tem-
reducao-de- crimes-em-ate-40/64851
 https://www.curitiba.pr.gov.br/noticias/comefetivo-robusto-e-muralhadigital-
numero-de- ocorrencias-no-carnaval-decuritiba-diminui-77/67407

Erechim – RS
Outra ação exitosa envolvendo poder público e iniciativa privada pode ser
encontrada no município de Erechim, no Estado do Rio Grande do Sul. Por meio de uma
parceria público-privada foi implementado em 2017 o sistema “Sentinela de
Videomonitoramento”, sendo instaladas 30 câmeras modelo Speed Dome PTZ nas
principais vias e pontos de vulnerabilidade.
O Sistema, operado pelo 13° Batalhão de Polícia Militar, passou por
ampliação e, em 2022, já contava com mais de 250 câmeras de monitoramento e 30
câmeras de leitura de placas veiculares (OCRs), monitoradas por central funcionando 24
horas. Esta tecnologia, além de representar uma ação contundente de repressão contra
crimes patrimoniais, ainda possibilita a identificação dos envolvidos e a recuperação do
veículo que porventura tenha sido furtado ou roubado.
Considerando o período de 2016, ano que antecedeu o início do projeto, até
2021, o 13º BPM da Brigada Militar em Erechim apresentou dados que demonstram
redução significativa nos indicadores criminais:

Figura 29: Indicadores Criminais de Erechim/RS após implementação de Videomonitoramento

Fonte: https://gestao.rs.gov.br/ibmcognos/bi/?perspective=home
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 153

Com relação ao número absoluto dos crimes furto a pedestres,

arrombamentos, roubo a pedestres e a estabelecimento comercial, financeiro ou de
ensino, se registra uma queda de 60,07% quando comparados os anos de 2016 e 2021
(DETONI; TRINDADE, 2022). Essa redução, que indica estar relacionada à política pública
em questão, reforça o argumento que aponta o sucesso do emprego dessa tecnologia
na segurança pública.

3.2.2 Aeronaves Remotamente Pilotadas

As aeronaves remotamente pilotadas possuem histórico de aplicação bem-

sucedida em operações militares, principalmente em conflitos armados como o que
ocorreu no Afeganistão em 2001. Os equipamentos foram empregados em operações
de reconhecimento, coleta de dados e guiamento de armamento, a exemplo do VANT
(Veículos Aéreos Não Tripulados) Predator, desenvolvido pela Força Aérea dos Estados
Unidos da América.

Figura 30: VANT MQ-1 Predator, Força Aérea Americana

Fonte: https://f.i.uol.com.br/folha/mundo/images/17058426.jpeg

Também chamados informalmente de drones ou veículos aéreos não

tripulados (VANT), as aeronaves remotamente tripuladas são utilizadas em diversos
países em operações militares, de segurança pública e de resgate. É importante
conceituar e
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 154

diferenciar os termos utilizados, a fim de melhor observação das normas

regulamentadoras vigentes. O Departamento de Controle do Espaço Aéreo, da Força
Aérea Brasileira, diferencia-os da seguinte forma:

Drone
É o termo utilizado de forma coloquial e popular para se
referir aos equipamentos remotamente pilotados. Drone,
cuja tradução significa “zangão”, foi oriundo do tipo de
ruído que esses equipamentos costumam produzir em voo,
que lembra o som emitido por um zangão.

VANT
É a sigla de Veículo Aéreo Não Tripulado (tradução do
termo UAV – Unmanned Aerial Vehicle), e é o termo
utilizado para se referir a todo e qualquer equipamento
que acesse o espaço aéreo sem que haja a presença de um
ser humano a bordo. O termo VANT é considerado
obsoleto pela Organização da Aviação Civil Internacional
(OACI), conforme a Organização da Aviação Civil
Internacional (OACI) em entendimento expresso no Doc
10019, Manual On RPAS.

RPAS
Sigla de Remotely Piloted Aircraft System (Sistema de
Aeronave Remotamente Pilotada), é o termo técnico e
padronizado internacionalmente pela OACI para se referir
aos sistemas de aeronaves remotamente pilotadas
utilizados com propósitos não recreativos.

UAS
Sigla de Unmanned Aircraft System (Sistema de Aeronave
não Tripulada), pode ser usado como sinônimo de RPAS,
sendo preferível o uso deste último (DECEA, 2023).
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 155

O uso desses equipamentos para ações de segurança pública é

regulamentado pelo Manual do Comando da Aeronáutica 56-5 (MCA 56-5)
(https://publicacoes.decea.mil.br/publicacao/mca-56-5), vigente desde 03 de julho de 2023,
que trata de aeronaves não tripuladas para uso exclusivo em operações aéreas
especiais. A norma define Operações Aéreas Especiais como aquelas que são realizadas
pelos chamados Órgãos Especiais.
São considerados Órgãos Especiais, nos termos dos itens 3.11.1 e 3.11.2 da
MCA 56-5, os Órgãos ligados aos Governos Federal, Estadual e Municipal. Para
operações de segurança pública, estão elencados os órgãos do caput do artigo 144 da
Constituição Federal, bem como autorizadas a operar seus UAS as Guardas Municipais,
quando destinadas à proteção de bens, serviços e instalações.

A aplicação das aeronaves remotamente pilotadas nas atividades de segurança pública pode of

Destaca-se ainda que equipamentos já têm sido empregados em diversas

atividades de segurança, como patrulhamento de fronteiras, vigilância, patrulhamento
de estradas, proteção de infraestruturas, detecção de pessoas e locais de interesse,
atividades de reconhecimento e inteligência.
O uso do equipamento para ações integradas e preventivas também deve ser
destacado.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 156

SAIBA MAIS!

Em Fortaleza/CE, o Plano Municipal de Proteção

Urbana prevê a utilização de aeronaves remotamente pilotadas
3.2.3 Câmeras Corporais (Câmeras Operacionais Portáteis-COP)
no auxílio ao patrulhamento preventivo da Guarda Municipal, em
Células de Proteção Comunitária com perímetro de atuação
limitado
Você e pré-que
estudou definido.
o uso da força pelos funcionários responsáveis pela
Nessas áreas, as operações integradas com os demais
aplicação da lei deve ter objetivos legítimos, sempre respeitando os princípios
órgãos de segurança estaduais e federais também contam com o
reguladores:emprego
Legalidade,
daNecessidade, Proporcionalidade,
tecnologia, trazendo Precaução,
mais efetividade nasNão discriminação
ações e
mais segurança
e Responsabilização. O uso para
ilegala ou
população.
excessivoOsda
operadores
força devedasseraeronaves
combatido, e a
passam por capacitação básica de 40 horas, conhecendo os
observância às Normas Internacionais de Direitos Humanos deve ser integrada à
aspectos técnicos do equipamento, práticas de planejamento e
formação e àtécnicas
atuaçãodeoperacional dos FRALs
voo e a legislação que(Funcionários
regulamenta Responsáveis
o seu uso. pela Aplicação da
Lei), com o estabelecimento de procedimentos operacionais padrão.
Por meio da tecnologia, muitas agências de aplicação da lei pelo mundo têm
adotado novos mecanismos de controle, de aprimoramento da produtividade e de
redução dos níveis de uso da força, mediante a utilização de câmeras corporais nos
uniformes dos policiais.

Segundo relatório do Bureau Justice Statistics do Departamento de Justiça Americano, publica

 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 157

No Brasil a prática ainda é recente, e poucas agências adotaram as câmeras

corporais, geralmente o fazendo apenas em fase de testes.
De 2020 a 2022, a Polícia Militar do Estado de São Paulo (PMESP) iniciou a
incorporação de câmeras corporais em 62 batalhões, na implementação do Programa
Olho Vivo (Adotado a partir de 2020 pela Polícia Militar do Estado de São Paulo
(PMESP), o Programa Olho Vivo contempla a implantação das câmeras operacionais
portáteis (COP) nos uniformes dos policiais. Não obstante a redução do uso da força, foi
a ideia de ampliar a capacidade operacional o que motivou a elite da corporação a
implementar o programa, o que aporta legitimidade junto à opinião pública e com o
público interno. Ainda que as experiências com câmeras corporais, em menor ou maior
escala, já tenham sido empregadas desde 2014, a disposição tecnológica iniciada em
2021 representou uma mudança significativa em relação ao modelo anterior, em razão
da perda da discricionariedade do agente em gerar gravações sobre o seu serviço. Ou
seja, na experiência da PMESP, os policiais não têm controle sobre o acionamento da
COP, uma vez que a gravação ocorre de forma ininterrupta (FBSP, 2023)).
Antes do início do Programa, o número médio anual de pessoas mortas por
intervenção policial em São Paulo chegava a 824 pessoas, onde 78% destas morreram
em situações em que os policiais estavam no horário de serviço. O gráfico abaixo ilustra
os índices de letalidade da intervenção policial no Estado de São Paulo, antes e depois
da implantação do Programa Olho Vivo, em 2020.
Fica evidenciada a redução significativa do uso da força potencialmente
letal pelos agentes:
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 158

Figura 31: Mortes decorrentes de intervenções policiais (MDIP) em serviço e fora, PM e PC, no Estado de
São Paulo

Fonte: FBSP (2023).

Figura 32: Vítimas de MDIP da PMESP em serviço por ano - batalhões do programa e demais batalhões

Fonte: FBSP (2023).

Figura 33: Policiais Militares da PMESP mortos em serviço e fora de serviço (2013-2022)

Fonte: FBSP (2023).

 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 159

Outro importante impacto se observa na Figura 32: Vítimas de MDIP da

PMESP em serviço por ano, onde há uma redução da vitimização de policiais no horário
de serviço. A quantidade de policiais vítimas de homicídio em serviço caiu de 18 em
2020 para 4 em 2021 e 6 em 2022, o que representa os menores números registrados
em toda a série histórica.

3.3 Tecnologia na Segurança Pública: privacidade e proteção de dados

Estudos indicam que a ampliação do uso da tecnologia nas atividades de

segurança pública trouxe resultados positivos na prevenção da violência, mais
profissionalismo e proteção aos funcionários responsáveis pela aplicação da lei e mais
sensação de segurança para o cidadão. Todavia, é fundamental encontrar um equilíbrio
entre as políticas públicas que utilizam a tecnologia na segurança pública e a garantia
dos direitos fundamentais à privacidade, à intimidade e à proteção de dados pessoais.
A Lei Geral de Proteção de Dados - LGPD, Lei Federal 13.709, de 14 de agosto
de 2018, visa proteger os direitos fundamentais de liberdade e de privacidade e a livre
formação da personalidade de cada indivíduo, dispondo sobre o tratamento de dados
feito por pessoa física ou jurídica de direito público ou privado.
Ainda que o artigo 4°, inciso III, da referida lei traga como exceção à regra da
proteção o compartilhamento de dados pessoais em casos de investigações criminais e
de segurança pública, e que o seu parágrafo 1° remeta a regulamentação dos dados
pessoais nesse contexto à futura lei específica, o Estado deve observar limites mínimos
de atuação quanto ao tratamento de dados.

Tal exceção não autoriza a completa desproteção à privacidade e aos dados pessoais dos indiv
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 160

A CF88, em seu artigo 5°, traz que:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção

de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros
e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos
seguintes: … X - são invioláveis a intimidade, a vida
privada, a honra e a imagem das pessoas,
assegurado o direito a indenização pelo dano
material ou moral decorrente de sua violação; …
XII - é inviolável o sigilo da correspondência e das
comunicações telegráficas, de dados e das
comunicações telefônicas, salvo, no último caso, por
ordem judicial, nas hipóteses e na forma que a lei
estabelecer para fins de investigação criminal ou
instrução processual penal; …
LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para
proteger direito líquido e certo, não amparado por
habeas corpus ou habeas data, quando o
responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for
autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no
exercício de atribuições do Poder Público; ...
LXXIX - é assegurado, nos termos da lei, o direito à
proteção dos dados pessoais, inclusive nos meios
digitais.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 161

AULA 4 – BOAS PRÁTICAS DE SEGURANÇA PÚBLICA MUNICIPAL

O termo “boa prática” deriva do inglês “best practice”, que é definido pelo
Dicionário de Cambridge como “um método de trabalho ou conjunto de métodos de
trabalho que é oficialmente aceito como sendo o melhor para usar em um
determinado negócio ou indústria, geralmente descrito formalmente e em detalhes”.
As boas práticas são atividades, ações ou experiências que resultem em melhoria no
processo do trabalho, satisfação do público-alvo ou alcance de metas estratégicas (TJCE,
2016).

Em Segurança Pública, as boas práticas envolvem a adoção de estratégias baseadas em evidên

Além disso, as boas práticas na segurança pública também incluem o

respeito aos direitos humanos e à dignidade da pessoa humana, por meio de estratégias
de capacitação e treinamento, e de mudança comportamental por meio da
padronização de procedimentos, em observância às normas internacionais de Direitos
Humanos. Portanto, é fundamental que as boas práticas sejam valorizadas e difundidas,
a fim de promover uma sociedade mais segura e justa para todos.
Ao estabelecer um parâmetro de excelência, as instituições de segurança
pública municipal podem influenciar positivamente umas às outras, trazendo inspiração
para que adotem práticas semelhantes adaptadas às suas realidades.
Nesta aula, vamos conhecer algumas boas práticas em segurança pública
municipal que apresentaram resultados significativos na prevenção da violência e se
destacaram no cenário nacional.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 162

PARA REFLETIR

Como as boas práticas podem fomentar a quebra

de paradigmas no âmbito da segurança pública?

4.1 A Inteligência Artificial na predição de infrações em Belo Horizonte: Crime

NABI

A aplicação de Inteligência Artificial nas tecnologias de segurança pública

ainda é embrionária, mas tem enorme potencial de revolucionar o planejamento e o
emprego de recursos. Uma boa prática no uso dessa metodologia vem da cidade de Belo
Horizonte/MG.
Em meados de junho de 2022, a Prefeitura da capital mineira firmou termo
de autorização para iniciar testes com o aplicativo Crime Nabi, capaz de prever com
eficiência prováveis locais de ocorrência de crimes e infrações, por meio da análise de
crimes passados e nas condições do ambiente. Além disso, o algoritmo apresenta rotas
de segurança em locais onde provavelmente podem ocorrer delitos, potencializando o
efeito preventivo do patrulhamento realizado pela Guarda Municipal.
A ferramenta foi desenvolvida pela empresa japonesa Singular
Perturbations, e analisa por intermédio do seu algoritmo dados demográficos,
ambientais e criminais.

Uma vantagem do método de previsão do Crime Nabi frente a outras metodologias de mapeam
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 163

Geórgia Ribeiro, diretora do COP-BH, explica que:

“O processo de análise dos locais e horários das

ocorrências passará a ser muito mais ágil e
assertivo. E isso será fundamental para definir a
rota dos patrulhamentos, por exemplo”.

Em Tóquio, onde o aplicativo foi desenvolvido, a simulação resultou em um

aumento de mais de 50% na eficiência de rota das patrulhas, indicando horários e locais
onde efetivamente ocorrem os crimes.

4.2 Protocolos Operacionais Padrão (POP): segurança jurídica para o FRAL

Com as Guardas Municipais cada vez mais atuantes na segurança pública

municipal, resguardando os bens, serviços e instalações municipais, e protegendo a
população que utiliza tais equipamentos, surge a necessidade de regular e padronizar as
ações que fazem parte da rotina operacional dos seus funcionários responsáveis pela
aplicação da lei (FRAL).
Essa padronização de procedimentos deve ser implementada por meio de
Protocolos Operacionais Padrão (POPs), que são uma espécie de instrução, um passo a
passo, um documento que informa como determinada atividade deve ser executada. Os
POPs são uma espécie de manual de instruções da atividade operacional dos FRALs.

Os FRALs têm a missão de proteger e servir os cidadãos, e de garantir o pleno gozo dos Direitos
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 164

Após a construção, publicação e implementação destas normas é

imprescindível que a Instituição exija e fiscalize o cumprimento dos procedimentos
estabelecidos por parte do seu efetivo, para que façam parte da rotina operacional e de
formação e capacitação.

SAIBA MAIS!
A Guarda Municipal de Fortaleza/CE, em dezembro de 2020, publicou o Manual de Procedimen
Por meio desta cooperação, a Instituição capacitou seus guardas municipais para multiplicarem
Acesse o manual em:

Outra vantagem da implementação de protocolos operacionais, além de

padronizar treinamentos e a execução de procedimentos, é proporcionar segurança
jurídica para a atuação dos servidores. Os protocolos, dada a devida publicidade pela
instituição por meio de publicação de portaria ou ato normativo semelhante, trazem ao
Órgão a responsabilidade pelos atos cometidos por seus agentes, principalmente no que
se refere ao uso seletivo da força.
Assim, se o funcionário responsável pela aplicação da lei, no exercício das
suas funções, se utiliza da força de maneira prevista em protocolo operacional padrão,
este não será responsabilizado, uma vez que o procedimento fora regulamentado por
sua Instituição. Nesse caso, as consequências relativas ao uso da força nos ditames do
protocolo operacional padrão recairão sobre a Instituição, e não sobre o agente.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 165

Em 2020, o Ministério da Justiça e Segurança Pública (MSJP) firmou acordo

com o Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV) (Confira a reportagem:
https://www.icrc.org/pt/document/brasil-cicv-firma-acordo-com-ministerio-da-justica-para-

inclusao-de- normas) prevendo assessoramento técnico e desenvolvimento de

procedimentos operacionais padrão sobre uso da força para os órgãos de segurança
pública. Além disso, o memorando de entendimento visa agregar normas de Direitos
Humanos na formação dos profissionais.

4.3 Integração entre Academia, Planejamento

Operacional e Controle Interno/Corregedoria:
prevenindo violações de Direitos Humanos

As Corregedorias possuem informações estratégicas que possibilitam um

diagnóstico mais preciso acerca das dificuldades da Instituição. Essas informações
podem apontar quais setores internos demandam de maior atenção da Administração, a
fim de se aprimorar a prestação de serviço nas operações de aplicação da lei. O uso
ilegal ou excessivo da força e capturas e detenções mal conduzidas podem gerar
consequências humanitárias significativas e afetar a credibilidade da Guarda Municipal
frente à comunidade em geral (CICV, 2023).
Essas informações devem ser compartilhadas com as áreas de ensino e de
planejamento operacional, criando assim uma cultura interna de integração,
colaboração e articulação entre os três níveis, possibilitando um ciclo de aprimoramento
semelhante ao método conhecido como PDCA, onde cada letra tem um significado em
inglês (Plan (Planejar), Do (Fazer/Implementar/Executar), Check (Verificar) e Act (agir).
O PDCA é um método de gestão que visa a melhoria contínua dos processos,
e pode ser utilizado em qualquer situação:

As quatro etapas do PDCA são:

PLAN - Planejar
Antes de se executar o processo é preciso planejar as
atividades, definir a meta e os métodos.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 166

DO - Implementar/executar

É a execução das tarefas de acordo com o que foi

estipulado no plano, inclui também a coleta de dados para
o controle do processo. O treinamento é requisito para a
execução das tarefas.

CHECK - Verificar
É a fase de monitoramento, medição e avaliação. Os
resultados da execução são comparados ao planejamento
e os problemas são registrados. Se os resultados forem
favoráveis, as tarefas são mantidas, se ocorrer problema,
deve-se:

ACT - Agir
Fase em que se apontam soluções para os problemas
encontrados.

Considerando essa ideia, utilizando o ciclo PDCA como parâmetro, podemos

estabelecer como etapas desse processo, no âmbito da integração interna entre
Corregedoria, Academia e Planejamento Operacional, as seguintes:

Detecção do problema pela Corregedoria;

PlanejamentointegradoentreCorregedoria,AcademiaePlanejamento
Operacional para definir ação de mitigação;

Execução da ação definida pelo Planejamento Integrado;

Acompanhamento, verificação e análise dos resultados da ação de mitigação;

 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 167

 Padronizar as atividades com resultados positivos e corrigir as que não atingiram

o objetivo pretendido.

Figura 34: Método PDCA aplicado à integração Corregedoria / Academia / Planejamento Operacional

Fonte: do Conteudista (2023).

Após a aplicação do método PDCA de mitigação de um problema, para a

padronização das ações resolutivas identificadas, é necessário o estabelecimento de
Protocolos Operacionais Padrão, que devem observar as seguintes recomendações para
que a integração atinja seus objetivos:

 Os POPs devem ser construídos coletivamente, com a participação direta do

efetivo operacional, proporcionando envolvimento, sentimento de
pertencimento e maior engajamento ao processo de construção;
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 168

 É imprescindível a implantação e a publicidade dos POPs em todos os níveis e

etapas de formação e capacitação;
 O alto comando e a média gerência da Instituição devem estar plenamente
comprometidos na fiscalização, orientação e motivação dos funcionários de
aplicação da lei, para que cumpram os protocolos estabelecidos;

 As Corregedorias devem fundamentar as suas decisões também nos protocolos

estabelecidos pela Instituição, bem como fomentar ações preventivas a fim de
evitar que ocorra o desrespeito aos procedimentos;

 As agências devem institucionalizar e formalizar estratégias de integração entre

as áreas de ensino, operações e corregedoria, para que seja realizado
acompanhamento constante dos indicadores que demonstrem desvios de
conduta e não observância das normas positivadas de padronização. Devem ser
criados mecanismos e sistemas de gestão com indicadores integrados das três
áreas;

 As Normas Internacionais e Nacionais de Direitos Humanos devem ser

observadas na construção dos POPs, garantindo a segurança jurídica da atuação;

 Os direitos e garantias dos funcionários responsáveis pela aplicação da lei devem

ser protegidos. A responsabilidade de cuidar dos cuidadores é do comando das
Instituições.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 169

FINALIZANDO

Neste módulo, você aprendeu que:

 Poder de polícia é definido como uma atividade da Administração Pública que

limita o exercício dos direitos individuais em prol do interesse da coletividade,
garantindo a preservação da ordem e do bem-estar social nos mais diversos
setores da sociedade, tais como meio ambiente, relações de consumo,
propriedade, segurança, entre outros;
 As Guardas Municipais detêm o poder de polícia administrativa e preventiva
conferido pelo Poder Público Municipal, com a finalidade de garantir a
preservação da ordem e do bem-estar social, prevenir delitos e proteger a
população, nos limites das suas atribuições legais;
 O uso da força pelas agências de aplicação da lei consiste na intervenção
coercitiva imposta à pessoa ou grupo de pessoas a fim de que os deveres destas
agências, de aplicar a lei e prestar assistência, sejam devidamente cumpridos;
 São princípios reguladores do uso da força pelos funcionários responsáveis pela
aplicação da lei: legalidade, necessidade, proporcionalidade, precaução, não
discriminação e responsabilização;
 A tecnologia provém uma infinita gama de aplicações que colaboram com a
atuação dos funcionários responsáveis pela aplicação da lei e,
consequentemente, fortalecem a sensação de segurança na comunidade.
 Ao estabelecer um parâmetro de excelência e boas práticas, as instituições de
segurança pública municipal podem influenciar positivamente umas às outras,
trazendo inspiração para que adotem práticas semelhantes adaptadas às suas
realidades.
 Os Municípios e a Prevenção da Violência: o papel da Guarda
Municipal 170

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