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O EQUILBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL DOS

RPPS: DE PRINCPIO CONSTITUCIONAL A
POLTICA PBLICA DE ESTADO
Narlon Gutierre Nogueira
Secretaria de Polticas de Previdncia Social
__________________________________________________
Coleo Previdncia Social
Volume 34
2
2012 Ministrio da Previdncia Social
Presidenta da Repblica: Dilma Vana Roussef
Ministro da Previdncia Social: Garibaldi Alves Filho
Secretrio Executivo: Carlos Eduardo Gabas
Secretrio de Polticas de Previdncia Social: Leonardo Jos Rolim Guimares
Diretor do Depto. do Regime Geral de Previdncia Social: Rogrio Nagamine
Costanzi
Diretor do Depto. dos Regimes de Previdncia no Servio Pblico: Otoni
Gonalves Guimares
Diretor do Depto. de Polticas de Sade e Segurana Ocupacional: Cid Roberto
Bertozzo Pimentel
Coordenador-Geral de Estudos Previdencirios: Emanuel de Arajo Dantas
A Coleo Previdncia Social uma publicao do Ministrio da Previdncia
Social, de responsabilidade da Secretaria de Polticas de Previdncia Social e
organizada pela Coordenao-Geral de Estudos Previdencirios.
Edio e Distribuio:
Ministrio da Previdncia Social
Secretaria de Polticas de Previdncia Social
Esplanada dos Ministrios, Bloco F
70059-900 Braslia-DF
Tel.: (61) 2021-5236 Fax: (61) 2021-5195
Tambm disponvel no endereo: www.previdencia.gov.br.
Tiragem: 4.000 exemplares
Impresso no Brasil / Printed in Brazil
As opinies e propostas porventura contidas nesta publicao so de responsabilidade
do autor, no refetindo, necessariamente, o ponto de vista do Ministrio da
Previdncia Social.
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permitida a reproduo total ou parcial desta obra, desde que citada a fonte.
Nogueira, Narlon Gutierre
O Equilbrio fnanceiro e atuarial dos RPPS: de princpio constitucional a
poltica pblica de Estado / Narlon Gutierre Nogueira. --- Braslia, MPS, 2012.
336 p. -- (Coleo Previdncia Social. Srie Estudos; v. 34)
ISBN 978-85-88219-40-3
1. Previdncia social. 2. Regimes prprios de previdncia social dos servidores
pblicos. 3. Equilbrio fnanceiro e atuarial. 4. Polticas pblicas. I. Autor. II. Ttulo.
III. Srie Estudos.
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APRESENTAO
A Emenda Constitucional n 41/2003, ao tratar dos Regimes Prprios de
Previdncia Social, destaca que os mesmos devem observar critrios que preservem
seu equilibro fnanceiro e atuarial e isso, sem dvida, objetivando assegurar a
proteo dos seus segurados em longo prazo.
A Previdncia Social, seja em seu Regime Geral ou nos Regimes Prprios,
tem uma funo social das mais relevantes e, por isso, tem sua necessidade de
fnanciamento sempre compensada pelo poder pblico, o que pode comprometer
os oramentos pblicos em todas as esferas de governo.
Em relao aos Regimes Prprios, foco dessa publicao, ao longo dos ltimos
anos, alteraes constitucionais vm sendo introduzidas com o objetivo de controlar
o desequilbrio entre receitas e despesas, e os efeitos j podem ser observados.
Recentemente, a Unio deu um importante passo para a sustentabilidade
futura de seu Regime Prprio de Previdncia Social, com a aprovao da Lei n
12.618, de 30 de abril de 2012, que instituiu a previdncia complementar dos
servidores pblicos federais, medida que contribuir no processo de construo do
equilbrio fnanceiro e atuarial.
O livro O EQUILBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL DOS RPPS: DE
PRINCPIO CONSTITUCIONAL A POLTICA PBLICA DE ESTADO
uma importante ferramenta para os gestores e estudiosos dos Regimes Prprios de
Previdncia e a sua publicao na Coleo Previdncia Social motivo de grande
satisfao para o Ministrio da Previdncia Social.
Braslia, maio de 2012
Garibaldi Alves Filho
Ministro de Estado da Previdncia Social.
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PREFCIO
Existem hoje, no Brasil, quase dois mil Regimes Prprios de Previdncia Social,
na Unio, nos Estados e Distrito Federal, em todas as Capitais e em aproximadamente
um tero dos Municpios (nestes includos aqueles mais populosos), que asseguram a
proteo previdenciria a cerca de nove milhes de segurados, sendo seis milhes de
servidores ativos e trs milhes de aposentados e pensionistas.
As Emendas Constitucionais n 20/1998 e n 41/2003, e as Leis n 9.717/1998 e
n 10.887/2004, redefniram o marco institucional dos Regimes Prprios, estabelecendo
regras de organizao e funcionamento que proporcionaram signifcativos avanos na
sua gesto. O Ministrio da Previdncia Social vem desempenhando importante papel
nesse processo, dentro de suas atribuies de orientao, superviso e acompanhamento,
por meio da edio de atos normativos, do fomento a de aes de capacitao dos
gestores e da auditoria direta e indireta dos RPPS.
Porm, questo que permanece a desafar os governantes nas trs esferas
da Federao e os gestores dos RPPS aquela que diz respeito efetivao de
seu equilbrio fnanceiro e atuarial, princpio estruturante consagrado no caput do
artigo 40 da Constituio Federal. De modo geral, a grande maioria dos Regimes
Prprios possui dfcit atuarial a ser equacionado, originado de situaes passadas
relacionadas forma pela qual foram constitudos e inicialmente geridos.
As obras que tratam dos RPPS normalmente dedicam-se quase integralmente
ao estudo das regras e dos critrios para concesso dos benefcios previdencirios,
pouco espao dedicando anlise da questo do equilbrio fnanceiro e atuarial.
No existe tambm nenhuma publicao que apresente, de forma sistematizada,
uma anlise da situao atuarial do conjunto dos RPPS.
A publicao deste volume 34 da Coleo da Previdncia Social vem
contribuir para uma melhor compreenso e conhecimento do tema, incentivando
o debate qualifcado a seu respeito. O trabalho fruto de pesquisa desenvolvida
por Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil que h alguns anos encontra-se
em exerccio no Departamento dos Regimes de Previdncia no Servio Pblico,
rgo da Secretaria de Polticas de Previdncia Social, cujo corpo de servidores tem
dedicado seu esforo profssional e pessoal para a construo de um novo modelo
de previdncia dos servidores pblicos, que assegure a justia e a sustentabilidade.
O autor demonstra que o equilbrio fnanceiro e atuarial dos RPPS no
de interesse exclusivo de servidores pblicos e governos, mas de toda a sociedade,
8
uma vez que se liga capacidade de efetivao de polticas pblicas que afetam
de forma direta a vida dos cidados. Por essa razo, a construo do equilbrio dos
RPPS deve ser igualmente tratada por meio de uma poltica pblica de Estado,
envolvendo o planejamento e a ao governamental em um processo voltado a
atingir objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.
Ao longo do texto so analisados os fatores determinantes para a origem
do dfcit atuarial dos RPPS e apresentadas propostas para o desenvolvimento
da poltica pblica voltada ao seu equilbrio, bem como explicados os principais
conceitos relacionados a uma avaliao atuarial. O ltimo captulo, devidamente
ilustrado por grfcos e tabelas, apresenta um panorama da situao atuarial de
todos os RPPS do pas e prope a construo de alguns indicadores que permitem
aferir e comparar essa situao entre diferentes entes federativos.
Porm, o trabalho no se limita a apenas discutir o equilbrio fnanceiro
e atuarial dos regimes de previdncia dos servidores pblicos, pois em seus dois
primeiros captulos apresenta um interessante resgate histrico da origem e do
desenvolvimento da previdncia social no Brasil e no mundo, que contempla
tambm seus perodos de crise e reformas, e analisa a evoluo da previdncia dos
servidores, relacionada ao regime jurdico de trabalho, propondo sua diviso em
trs perodos histricos: origem, expanso e consolidao.
Espera-se que a publicao cumpra seu propsito de difundir o conhecimento
sobre tema to relevante, como o equilbrio fnanceiro e atuarial dos RPPS, a
todos aqueles que se dedicam ao estudo e gesto da previdncia social no Brasil.
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SUMRIO
APRESENTAO 5
PREFCIO 7
LISTA DE GRFICOS 11
LISTA DE TABELAS 12
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 15
INTRODUO 21
1. PREVIDNCIA SOCIAL: ORIGEM, EVOLUO, CRISE E REFORMAS 24
1.1 SURGIMENTO E CONSOLIDAO DO DIREITO
PREVIDNCIA SOCIAL NO MUNDO 24
1.2 O DIREITO PREVIDNCIA SOCIAL NO BRASIL 35
1.3 REFORMA DOS SISTEMAS PREVIDENCIRIOS NO MUNDO 57
1.4 REFORMAS PREVIDENCIRIAS NO BRASIL 81
2. REGIMES PRPRIOS DE PREVIDNCIA SOCIAL DOS SERVIDORES PBLICOS 106
2.1 PREVIDNCIA SOCIAL E REGIME JURDICO DOS
SERVIDORES PBLICOS NO BRASIL AT A CONSTITUIO DE 1988 106
2.2 EXPANSO DOS REGIMES PRPRIOS DE PREVIDNCIA
SOCIAL A PARTIR DA CONSTITUIO DE 1988 125
2.3 NOVA CONCEPO DOS REGIMES PRPRIOS A PARTIR
DAS REFORMAS PREVIDENCIRIAS DE 1998 E 2003 137
2.3.1 Definio dos segurados dos RPPS 140
2.3.2 Sujeio dos RPPS aos princpios do carter
contributivo e solidrio e ao equilbrio financeiro e atuarial 144
2.3.3 Novos critrios para clculo e reajustamento
dos proventos: fim da integralidade e da paridade 147
2.3.4 Alterao dos requisitos exigidos para a
concesso de aposentadoria 148
2.3.5 Substituio do tempo de servio por tempo de
contribuio e vedao ao tempo fictcio 151
2.3.6 Redutor da penso por morte 152
2.3.7 Vedao acumulao de aposentadorias e
submisso ao teto remuneratrio 152
2.3.8 Instituio do abono de permanncia 153
2.3.9 Aplicao subsidiria das regras do RGPS 153
2.3.10 Regime de previdncia complementar 153
2.3.11 Regime prprio de previdncia social e
unidade gestora nicos 154
2.3.12 Constituio de fundo previdencirio 154
10
3. O EQUILBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL DOS REGIMES DE
PREVIDNCIA DOS SERVIDORES PBLICOS E AS POLTICAS PBLICAS 156
3.1 DETALHAMENTO DO PRINCPIO CONSTITUCIONAL
DO EQUILBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL 156
3.2 CONCEITUAO DE POLTICAS PBLICAS 175
3.3 RELAO ENTRE O EQUILBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL
DOS REGIMES DE PREVIDNCIA DOS SERVIDORES
E AS POLTICAS PBLICAS 183
3.3.1 Equilbrio financeiro e atuarial: de princpio
constitucional a poltica pblica de Estado 183
3.3.2 Equacionamento do dficit atuarial passado 195
3.3.3 Regularidade no repasse das contribuies 202
3.3.4 Poltica de investimentos 204
3.3.5 Gesto dos benefcios 211
4. SITUAO ATUARIAL DOS REGIMES DE PREVIDNCIA DOS
SERVIDORES PBLICOS NO BRASIL 213
4.1 CONSOLIDAO DE DADOS DOS RESULTADOS
ATUARIAIS DOS REGIMES PRPRIOS DE PREVIDNCIA SOCIAL 213
4.2 APURAO DE INDICADORES A PARTIR DOS
RESULTADOS ATUARIAIS 219
4.2.1 Relao entre o nmero de servidores ativos e o
nmero de aposentados e pensionistas 220
4.2.2 Relao entre o dficit atuarial e a
receita corrente lquida 223
4.2.3 Relao entre a amortizao anual do
dficit atuarial, a receita corrente lquida e o
limite das despesas com pessoal 226
4.3 OUTROS DADOS RELEVANTES PARA O
EQUILBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL DOS
REGIMES PRPRIOS DE PREVIDNCIA SOCIAL 232
4.4 REGIME DE PREVIDNCIA DOS SERVIDORES DA UNIO 243
CONCLUSO 252
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 255
APNDICE - DADOS ESTATSTICOS: SITUAO ATUARIAL
DOS REGIMES DE PREVIDNCIA DOS SERVIDORES PBLICOS NO BRASIL 267
APNDICE A - GRUPO 1 (ESTADOS) 268
APNDICE B - GRUPO 2 (CAPITAIS) 269
APNDICE C - GRUPO 3 (MUNICPIOS COM MAIS DE 400 MIL HABITANTES) 270
APNDICE D - GRUPO 4 (MUNICPIOS COM MAIS DE 100 MIL HABITANTES) 271
APNDICE E - GRUPO 5 (MUNICPIOS COM MAIS DE 50 MIL HABITANTES) 277
APNDICE F - GRUPO 6 (MUNICPIOS COM MAIS DE 10 MIL HABITANTES) 285
APNDICE G - GRUPO 7 (MUNICPIOS COM AT 10 MIL HABITANTES) 315
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LISTA DE GRFICOS
Grfico 1: Ano de Instituio dos RPPS pelos Estados e Municpios 133
Grfico 2: Segregao da Massa - Evoluo Hipottica do Plano Previdencirio 174
Grfico 3: Segregao da Massa - Evoluo Hipottica do Plano Financeiro 174
Grfico 4: Resultado Previdencirio dos RPPS dos Estados: 2004-2009 188
Grfico 5: Resultado Previdencirio dos RPPS das Capitais: 2004-2009 189
Grfico 6: Resultado Previdencirio dos RPPS dos Demais Municpios: 2004-2009 189
Grfico 7: Evoluo dos Investimentos dos RPPS: 2003-2009 204
Grfico 8: Investimentos dos RPPS - Distribuio por Segmento
Posio em 31.12.2009 208
Grfico 9: Distribuio da Populao pelos RPPS dos Municpios 215
Grfico 10: Quantitativo de RPPS dos Municpios por Grupo 216
Grfico 11: Tempo Mdio de Instituio dos RPPS por Grupo 216
Grfico 12: Distribuio do Ativo Lquido pelos RPPS dos Municpios 217
Grfico 13: Distribuio do Dficit Atuarial pelos RPPS dos Municpios 218
Grfico 14: Distribuio dos Segurados Ativos pelos RPPS dos Municpios 218
Grfico 15: Distribuio dos Segurados Inativos e
Pensionistas pelos RPPS dos Municpios 218
Grfico 16: Relao entre o Nmero de Servidores Ativos e o Nmero
de Aposentados e Pensionistas por Grupo - Distribuio por Situao 223
Grfico 17: Relao entre Dficit Atuarial e Receita Corrente Lquida por
Grupo - Distribuio por Situao 226
12
Grfico 18: Relao entre Dficit Atuarial, Receita Corrente Lquida e
Despesa com Pessoal por Grupo - Distribuio por Situao 230
Grfico 19: Servidores dos RPPS por Esfera e Gnero - 2007 - Brasil 233
Grficos 20, 21 e 22: Pirmide Etria dos Servidores dos RPPS,
por Esfera e Gnero - 2007 - Brasil 235
Grfico 23: Distribuio dos Servidores Federais Vinculados a
RPPS por Faixa de Rendimento, Segundo a Regio 240
Grfico 24: Distribuio dos Servidores Estaduais Vinculados a
RPPS por Faixa de Rendimento, Segundo a Regio 241
Grfico 25: Distribuio dos Servidores Municipais Vinculados a
RPPS por Faixa de Rendimento, Segundo a Regio 241
Grfico 26: Resultado Previdencirio do RPPS da Unio
- Servidores Civis: 2006-2009 246
Grfico 27: Resultado Previdencirio do RPPS da Unio
- Servidores Militares: 2006-2009 247
Grfico 28: Projeo Atuarial do RPPS da Unio para Gerao Atual
- Perodo de 75 anos (Valores em R$ milhes) 250
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Evoluo das Alquotas de Contribuio dos
Servidores Civis da Unio 127
Tabela 2: Ano de Instituio dos RPPS pelos Estados e Municpios 132
Tabela 3: Impacto das Hipteses Atuariais no Custo do RPPS 165
Tabela 4: Regime Financeiro de Capitalizao - Mtodos de Capitalizao 169
Tabela 5: Resultado Previdencirio dos RPPS dos Estados: 2004-2009 191
Tabela 6: Resultado Previdencirio dos RPPS das Capitais: 2004-2009 192
13
Tabela 7: Resultado Previdencirio dos RPPS dos Demais
Municpios: 2004-2009 193
Tabela 8: Evoluo dos Investimentos dos RPPS dos Estados: 2003-2009 205
Tabela 9: Evoluo dos Investimentos dos RPPS das Capitais: 2003-2009 206
Tabela 10: Evoluo dos Investimentos dos RPPS dos
Municpios: 2003-2009 207
Tabela 11: Dados Gerais dos RPPS dos Estados e Municpios por Grupo 215
Tabela 12: Situao Atuarial dos RPPS dos Estados e
Municpios por Grupo 217
Tabela 13: Relao entre o Nmero de Servidores Ativos e o
Nmero de Aposentados e Pensionistas por Grupo 220
Tabela 14: Relao entre o Nmero de Servidores Ativos e o
Nmero de Aposentados e Pensionistas por Grupo
- Distribuio por Situao 222
Tabela 15: Relao entre Dficit Atuarial e
Receita Corrente Lquida por Grupo 224
Tabela 16: Relao entre Dficit Atuarial e Receita Corrente
Lquida por Grupo - Distribuio por Situao 225
Tabela 17: Relao entre Dficit Atuarial, Receita Corrente
Lquida e Despesa com Pessoal por Grupo 228
Tabela 18: Relao entre Dficit Atuarial, Receita Corrente
Lquida e Despesa com Pessoal por Grupo - Distribuio por Situao 230
Tabela 19: Estatutrios Ativos, segundo Tipo de Vnculos - 2007 - Brasil 232
Tabela 20: Servidores dos RPPS por Esfera,
Gnero e Faixa Etria - 2007 - Brasil 233
Tabela 21: Distribuio dos Servidores dos RPPS por Faixa Etria
- 2007 - Brasil 234
14
Tabela 22: Distribuio dos Servidores dos RPPS por Faixa de
Rendimento e Esfera - 2007 - Brasil 237
Tabela 23: Clculo do Potencial de Contribuio Mensal dos Inativos,
para Servidores Ativos com Rendimento Acima do Teto do RGPS,
por Esfera - 2007 - Brasil 238
Tabela 24: Distribuio dos Servidores do Magistrio Vinculados a
RPPS, por Esfera e Gnero - 2007 - Brasil 242
Tabela 25: Evoluo das Despesas com Pessoal e da
Receita Corrente Lquida da Unio: 2003-2009 245
Tabela 26: Resultado Previdencirio do RPPS da Unio: 2003-2009 246
Tabela 27: Dados Estatsticos dos Servidores Civis do RPPS da Unio
- Avaliao Atuarial 2010 247
Tabela 28: Balano Atuarial do RPPS dos Servidores Civis da Unio
- Avaliao Atuarial 2010 248
Tabela 29: Projeo Atuarial do RPPS da Unio para Gerao Atual 249
Tabela 30: Situao Atuarial do RPPS da Unio 250
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABIPEM
Associao Brasileira de Instituies de Previdncia Estaduais
e Municipais
ABRAPP
Associao Brasileira das Entidades Fechadas de Previdncia
Privada
ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
ADI Ao Direta de Inconstitucionalidade
AFJP Administradora de Fondos de Jubilacin y Pensin
AFP Administradora de Fundo de Previdncia
AFP Capitalizao Individual Obrigatria
AMB Associao dos Magistrados Brasileiros
ANAMATRA Associao Nacional dos Magistrados da Justia do Trabalho
ANC Assemblia Nacional Constituinte
ANFIP
Associao Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita
Federal do Brasil
ANSES Administracin Nacional de La Seguridad Social
APEPREM
Associao Paulista de Entidades de Previdncia do Estado
e dos Municpios
APV Poupana Previdenciria Voluntria
BD Benefcio Defnido
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BPC Benefcio de Prestao Continuada
BSP Basic State Pension
CADPREV
Sistema de Informaes dos Regimes de Previdncia no
Servio Pblico
CAP Caixa de Aposentadoria e Penso
CAPFESP
Caixa de Aposentadoria e Penses dos Ferrovirios e
Empregados em Servios Pblicos
CASEM Carteira do Servidor Municipal
CBO Classifcao Brasileira de Ocupaes
CCJC Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania
CCJR Comisso de Constituio, Justia e Redao
CD Contribuio Defnida
CDES Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
16
CDN Contribuio Defnida Nocional
CEESP Comisso Especial para Estudo do Sistema Previdencirio
CEME Central de Medicamentos
CEPAL Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe
CEPAM
Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal
da Fundao Prefeito Faria Lima
CFSPC Conselho Federal do Servio Pblico Civil
CGACI
Coordenao-Geral de Auditoria, Aturia, Contabilidade e
Investimentos
CGEEI
Coordenao-Geral de Estudos Tcnicos, Estatsticas e
Estudos Gerenciais
CGEP Coordenao-Geral de Estudos Previdencirios
CGNAL
Coordenao-Geral de Normatizao e Acompanhamento
Legal
CIDH Comisso Interamericana de Direitos Humanos
CJ/MPS Consultoria Jurdica do Ministrio da Previdncia Social
CLT Consolidao das Leis do Trabalho
CMN Conselho Monetrio Nacional
COBAP Confederao Brasileira de Aposentados e Pensionistas
CONAPREV
Conselho Nacional dos Dirigentes dos Regimes Prprios de
Previdncia Social
COPOM Comit de Poltica Monetria
CPI Comisso Parlamentar de Inqurito
CRP Certifcado de Regularidade Previdenciria
CSPS Conselho Superior de Previdncia Social
CTASP Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico
CTM Confederao dos Trabalhadores Mexicanos
CUT Central nica dos Trabalhadores
DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico
DATAPREV Empresa de Processamento de Dados da Previdncia Social
DNPS Departamento Nacional de Previdncia Social
DPI Dvida Previdenciria Implcita
DRAA Demonstrativo de Resultado da Avaliao Atuarial
DRPSP
Departamento dos Regimes de Previdncia no Servio
Pblico
EFPC Entidade Fechada de Previdncia Complementar
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FEBRABAN Federao Brasileira de Bancos
FENAFISP
Federao Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal
do Brasil
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FINBRA Finanas do Brasil
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNPS Frum Nacional de Previdncia Social
FPE Fundo de Participao dos Estados
FPM Fundo de Participao dos Municpios
FUNABEM Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor
FUNRURAL Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural
GTRP Grupo de Trabalho de Reestruturao Previdenciria
IAP Instituto de Aposentadoria e Penso
IAPAS
Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e
Assistncia Social
IAPB Instituto de Aposentadoria e Penso dos Bancrios
IAPC Instituto de Aposentadoria e Penso dos Comercirios
IAPFESP
Instituto de Aposentadoria e Penses dos Ferrovirios e
Empregados Pblicos
IAPI Instituto de Aposentadoria e Penso dos Industririos
IAPM Instituto de Aposentadoria e Penso dos Martimos
IAPTEC
Instituto de Aposentadoria e Penso dos Empregados em
Transportes e Cargas
IBA Instituto Brasileiro de Aturia
IBGE Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica
IEG Independent Evaluation Group
IEN Idade de Entrada Normal
IMSS Instituto Mexicano de Seguridade Social
INAMPS
Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia
Social
INPS Instituto Nacional de Previdncia Social
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
IPASE
Instituto de Previdncia e Assistncia dos Servidores do
Estado
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPESP Instituto de Previdncia do Estado de So Paulo
18
IPS Instituto de Previsin Social
IRA Individual Retirement Accounts
LBA Legio Brasileira de Assistncia
LOPS Lei Orgnica da Previdncia Social
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MARE Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
MIG Minimum Income Guarantee
MOSAP Movimento dos Servidores Aposentados e Pensionistas
MPAS Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MPS Ministrio da Previdncia Social
MTE Ministrio do Trabalho e Emprego
MTPS Ministrio do Trabalho e Previdncia Social
OAA Old-Age Assistance
OAI Old-Age Insurance
OASDI Old-Age Survivors and Disability Insurance
OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OIT Organizao Internacional do Trabalho
ONU Organizao das Naes Unidas
PASEP Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PBS Penso Bsica Solidria
PEA Populao Economicamente Ativa
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PIB Produto Interno Bruto
PIDCP Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos
PIDESC
Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e
Culturais
PIS Programa de Integrao Social
PLP Projeto de Lei Complementar
PNI Prmio Nivelado Individual
PPS Personal Private Scheme
PREVIC Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar
PRORURAL Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural
PSD Partido Social Democrtico
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PT Partido dos Trabalhadores
19
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PUC Crdito Unitrio Projetado
RAIS Relao Anual de Informaes Sociais
RGPS Regime Geral de Previdncia Social
RPPS Regime Prprio de Previdncia Social
S2P State Second Pension Scheme
SAR Sistema de Poupana para a Aposentadoria
SERPS State Earnings-Related Pension Scheme
SIAPE Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos
SINDIFISCO
Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal
do Brasil
SINPAS Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social
SIPA Sistema Integrado Previsional Argentino
SIPEC Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal
SOF Secretaria de Oramento Federal
SPS Stakeholder Pensions
SPS Sistema de Penses Solidrias
SPPS Secretaria de Polticas de Previdncia Social
STF Supremo Tribunal Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
TCU Tribunal de Contas da Unio
UC Crdito Unitrio
UDN Unio Democrtica Nacional
USEM Unio Social dos Empregadores Mexicanos
VABF Valor Atual dos Benefcios Futuros
VACF Valor Atual das Contribuies Futuras
20
21
INTRODUO
Este trabalho nasceu de dissertao desenvolvida pelo autor, dentro do
programa de Mestrado em Direito Poltico e Econmico da Universidade
Presbiteriana Mackenzie, com vinculao linha de pesquisa A Cidadania
Modelando o Estado.
1
O tema aqui desenvolvido versa sobre o equilbrio fnanceiro e atuarial dos
regimes de previdncia dos servidores pblicos, princpio este consagrado no artigo
40, caput da Constituio Federal de 1988, com a redao que lhe foi dada pelas
Emendas Constitucionais n 20/1998 e 41/2003. Porm, a apreciao do equilbrio
fnanceiro e atuarial no se dar de forma isolada, considerando-o como questo
de interesse estrito dos Governos Federal, Estadual e Municipal e dos servidores
pblicos diretamente amparados pelos Regimes Prprios de Previdncia Social -
RPPS, porm buscando demonstrar que, alm de princpio constitucional, trata-se
de poltica pblica, cuja implementao guarda estreita relao com a capacidade
do Estado brasileiro para a efetivao de outras polticas pblicas de interesse dos
cidados.
A efetivao de uma poltica pblica especfca, voltada ao equilbrio
fnanceiro e atuarial dos RPPS, requer a sua incluso, por meio da atividade
planejadora do Estado, em programas de ao governamental continuada, alm de
envolver a participao dos servidores em sua gesto e exigir o aperfeioamento de
mecanismos de controle e transparncia que possibilitem o acompanhamento da
sociedade em geral.
As questes que despertaram nossa inquietao, e que motivaram a escolha
do objeto de pesquisa, encontram-se assim problematizadas:
a) Quais foram os fatores determinantes para a origem do desequilbrio
fnanceiro e atuarial dos regimes de previdncia dos servidores pblicos?
b) Por que o princpio do equilbrio fnanceiro e atuarial dos regimes de
previdncia dos servidores pblicos permanece sem implementao pela maioria
dos entes federativos?
c) Quais sero as principais consequncias futuras do no atendimento ao
1 A defesa da dissertao ocorreu no dia 15 de maro de 2011, em So Paulo. Participaram da banca
examinadora os Professores Doutores Zlia Luiza Pierdon (orientadora), Snia Yuriko Kanashiro Tanaka
e Helmut Schwarzer (convidado).
22
princpio do equilbrio fnanceiro e atuarial para os entes federativos, os servidores
pblicos e os cidados?
d) Quais os mecanismos aptos a possibilitarem a efetivao, pelos entes
federativos, de poltica pblica voltada implementao do princpio constitucional
do equilbrio fnanceiro e atuarial dos regimes de previdncia social dos servidores
pblicos?
Tomando por base esses problemas propostos, foram formuladas as seguintes
hipteses que nortearam a pesquisa:
a) O desequilbrio fnanceiro e atuarial dos regimes de previdncia dos
servidores pblicos foi originado pela inexistncia de normas gerais de organizao
e funcionamento e pela concesso de benefcios sem o estabelecimento de
adequadas fontes de custeio.
b) Embora desde o fnal de 1998 o princpio do equilbrio fnanceiro e atuarial
esteja estabelecido na Constituio Federal e nas normas gerais de organizao
e funcionamento dos regimes de previdncia dos servidores pblicos, a ausncia
de sua implementao decorre do desconhecimento de suas consequncias de
longo prazo, da resistncia dos governantes em assumirem o compromisso de
equacionamento do dfcit e da insufcincia dos mecanismos sancionadores a essa
atitude de inrcia.
c) A no implementao do equilbrio fnanceiro e atuarial dos regimes
de previdncia dos servidores pblicos poder se refetir, dentro de alguns anos,
em um desequilbrio nas contas pblicas dos entes federativos, ocasionado pelo
crescimento contnuo das despesas com pessoal, comprometendo a capacidade
de efetivao de outras polticas pblicas de interesse dos cidados, tais como
sade, educao, segurana e moradia, e conduzindo necessidade de reformas
previdencirias que ameaaro os direitos dos servidores.
d) O equacionamento do dfcit atuarial dos regimes de previdncia dos
servidores pblicos requer a conscientizao dos administradores pblicos sobre a
relevncia do princpio do equilbrio fnanceiro e atuarial, a crescente capacitao de
seus gestores e o aperfeioamento dos instrumentos de controle, a serem exercidos
conjuntamente pelos rgos fscalizadores, pela sociedade e pela participao
direta e efetiva dos servidores nas instncias de direo e deliberao dos regimes.
O objetivo do trabalho demonstrar a relevncia do princpio do equilbrio
fnanceiro e atuarial dos regimes de previdncia dos servidores pblicos, estabelecer
a sua relao com as polticas pblicas e indicar propostas que possam contribuir
para a sua implementao.
Dentro da metodologia de pesquisa, adotou-se o mtodo de abordagem
23
hipottico-dedutivo, ou seja, as hipteses inicialmente formuladas foram
examinadas a partir do estudo dos fenmenos por elas abrangidos, com a fnalidade
de verifcar a sua correo.
Como mtodos de procedimentos, foram utilizados de forma conjugada os
mtodos histrico (estudo da evoluo histrica dos regimes de previdncia dos
servidores pblicos), comparativo (estudo dos regimes de previdncia dos servidores
pblicos nos diversos entes federativos, buscando identifcar suas semelhanas) e
estatstico (estudo das avaliaes atuariais e de outras informaes relacionadas ao
perfl dos regimes de previdncia dos servidores pblicos, por meio da coleta de
dados, sua anlise e interpretao).
Os captulos do trabalho encontram-se assim estruturados:
a) O captulo 1 (Previdncia Social: Origem, Evoluo, Crise e Reformas)
resgata a histria da previdncia social, abrangendo: o surgimento e a consolidao
da previdncia social no mundo; um panorama sobre a evoluo da previdncia
social no Brasil, enfatizando suas relaes com as esferas poltica, social e econmica;
os fatores determinantes da crise dos sistemas previdencirios e as reformas por
eles sofridas nas ltimas dcadas, em especial nos pases da Amrica Latina e da
Europa; a anlise do processo poltico e do contedo dessas reformas no Brasil.
c) O captulo 2 (Regimes Prprios de Previdncia Social dos Servidores
Pblicos) estuda como surgiram e se expandiram os regimes de previdncia dos
servidores pblicos no Brasil e como o seu desenvolvimento se relacionou com a
escolha do regime jurdico de trabalho dos servidores pblicos.
d) O captulo 3 (Equilbrio Financeiro e Atuarial dos Regimes de Previdncia
dos Servidores Pblicos e as Polticas Pblicas) detalha o princpio constitucional
do equilbrio fnanceiro e atuarial dos regimes de previdncia, estuda os conceitos
de polticas pblicas e estabelece a relao entre esses dois temas, buscando
demonstrar que a efetivao do equilbrio fnanceiro e atuarial deve ser tratada
como uma poltica pblica de Estado.
e) O captulo 4 (Situao Atuarial dos Regimes de Previdncia dos Servidores
Pblicos no Brasil) apresenta a situao atuarial de todos os regimes prprios de
previdncia social dos servidores pblicos civis no Brasil, construindo indicadores
a partir da relao entre dfcit atuarial, receita corrente lquida, despesas com
pessoal e quantitativo de servidores ativos e inativos.
24
PREVIDNCIA SOCIAL: ORIGEM, EVOLUO,
CRISE E REFORMAS
1.1 SURGIMENTO E CONSOLIDAO DO DIREITO
PREVIDNCIA SOCIAL NO MUNDO
Desde os tempos remotos o ser humano manifestava a preocupao de
guardar algum recurso para enfrentar as situaes de necessidade. Essa previso
de que uma possvel adversidade pudesse vir a se constituir em uma ameaa
sobrevivncia, exigindo uma preparao para super-la, j guardava em si uma
ideia primitiva de previdncia.
2
Entretanto, nesse momento ela era tratada sob
uma perspectiva meramente individual ou restrita ao grupo familiar, ou, quando
muito, da tribo qual se estava ligado, sem que ainda pudesse ser vista como uma
preocupao de natureza social.
No perodo da Idade Mdia foram constitudas as primeiras formas de
proteo coletiva relacionadas organizao do trabalho, materializadas em
diferentes formas de associao, como as confrarias, irmandades, grmios, guildas
e corporaes, que reuniam pessoas que exerciam o mesmo ofcio ou profsso.
Tais associaes eram inspiradas e infuenciadas pela Igreja Catlica e prestavam
auxlio aos indivduos que a elas se uniam para a concretizao de objetivos
comuns, caracterizando o mutualismo, fenmeno que se desenvolveu ao longo de
alguns sculos.
Nos sculos XV e XVI apareceram na Europa as primeiras leis voltadas
arrecadao e distribuio de recursos aos indigentes das quais se tem registro.
Nesse perodo as polticas de socorro deixaram de ser motivadas apenas pelo
esprito de caridade e tornaram-se uma medida de ordem pblica, adotada diante
da ameaa que a fome e a misria de grandes grupos de excludos representavam
para a sociedade como um todo.
3
Alm disso, essa prtica decorria da necessidade
de manuteno de grandes contingentes populacionais, que passavam a se
agrupar nos centros urbanos, para suprir a crescente demanda por fora de
trabalho determinada pelos sucessivos processos de desenvolvimento mercantil,
2 RUSSEL, Bertrand. tica e Poltica na Sociedade Humana. Rio de Janeiro: Zahar, 1977. Apud
LEITE, Celso Barroso (Org.). Um Sculo de Previdncia Social: Balanos e Perspectivas no Brasil e no
Mundo. Rio de Janeiro, Zahar, 1983, p. 16.
3 ROCHA, Daniel Machado da. O Direito Fundamental Previdncia Social na Perspectiva
dos Princpios Constitucionais Diretivos do Sistema Previdencirio Brasileiro. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2004, p. 26.
1
25
manufatureiro e industrial.
4
Considera-se que a Inglaterra foi o pas no qual a instituio da assistncia
do Estado aos pobres atingiu um desenvolvimento mais amplo,
5
consolidado
com a Lei dos Pobres (Poor Law), aprovada em 1601, que estabelecia um tributo
(poor tax), a ser arrecadado em cada parquia para a concesso de pequenos
auxlios queles que se encontrassem desprovidos de recursos. Para Mozart Victor
Russomano, por estabelecer a assistncia ofcial e pblica, ofertada pelos rgos do
Estado, essa lei representa o marco da institucionalizao do sistema de seguros
privados e do mutualismo em entidades administrativas.
6
Porm, as turbulncias da poltica inglesa no perodo e a ausncia de
defnio de critrios para a cobrana do tributo adiaram por mais de 50 anos
o incio de sua aplicao. Durante os quase dois sculos em que vigorou, a Lei
dos Pobres foi contestada pelo produtores agrcolas e industriais, devido carga
tributria que acarretava, e acusada de favorecer fraudes e apresentar retorno social
duvidoso. Entre os grandes crticos dos mecanismos de administrao do sistema
assistencial e de seus refexos sobre o sistema produtivo estavam trs dos principais
economistas clssicos: Adam Smith, Tomas Malthus e David Ricardo.
7
Essas
presses acabaram resultando na aprovao pelo Parlamento Ingls, em 1834, de
uma profunda transformao da Lei dos Pobres.
Segundo T. H. Marshall, a Lei dos Pobres fazia parte de um planejamento
econmico cujo objetivo no era criar uma nova ordem social, mas sim preservar
a existente com um mnimo de mudana essencial e que, com a Lei de 1834,
renunciou a todas suas reivindicaes de invadir o terreno do sistema salarial ou
de interferir nas foras do mercado livre. A anlise de Marshall demonstra ainda
que as pessoas alcanadas pela assistncia pblica no eram benefciadas com a
incluso no terreno da cidadania, mas sim sofriam a sua defnitiva excluso, uma
vez que a Poor Law:
Oferecia assistncia somente queles que, devido idade e doena,
eram incapazes de continuar a luta e queles outros fracos que
desistiam da luta, admitiam a derrota e clamavam por misericrdia.
[...] os direitos sociais mnimos que restaram foram desligados do
status da cidadania. A Poor Law tratava as reivindicaes dos
pobres no como uma parte integrante de seus direitos de cidado,
4 FARIAS, Pedro Csar Lima de. A Seguridade Social no Brasil e os Obstculos Institucionais sua
Implementao. Braslia: MARE/ENAP, 1997, p. 18.
5 ROCHA, Daniel Machado da, op. cit., p. 26-27.
6 RUSSOMANO, Mozart Victor. Curso de Previdncia Social. Rio de Janeiro: Forense, 1988, p. 6.
7 FARIAS, Pedro Csar Lima de, op. cit., p. 18.
26
mas como uma alternativa deles - como reivindicaes que
poderiam ser atendidas somente se deixassem inteiramente de ser
cidados. Pois os indigentes abriam mo, na prtica, do direito civil
da liberdade pessoal devido ao internamento na casa de trabalho, e
eram obrigados por lei a abrir mo de quaisquer direitos polticos
que possussem. [...] O estigma associado assistncia aos pobres
exprimia os sentimentos profundos de um povo que entendia que
aqueles que aceitavam assistncia deviam cruzar a estrada que
separava a comunidade de cidados da companhia dos indigentes.
8
Embora as primeiras vertentes de formao da previdncia social possam ser
identifcadas a partir do mutualismo e da assistncia aos pobres, bases do seguro
social e da solidariedade humana como atribuio do Estado,
9
tais manifestaes
representam apenas antecedentes da previdncia social contempornea, cuja
conformao somente vai se revelar na Alemanha do fnal do sculo XIX, com a
introduo do seguro social obrigatrio.
10
Sob a iniciativa do Chanceler Otto von Bismarck, que j havia anteriormente
promovido a primeira legislao voltada a regulamentar as relaes de trabalho no
mundo, foram aprovadas pelo Parlamento Alemo a Lei do Seguro Doena, em
1883, a Lei do Seguro Acidente, em 1884, e a Lei do Seguro de Invalidez e Velhice,
em 1889. A instituio do seguro social obrigatrio se inseriu num conjunto de
reformas sociais promovidas pelo governo alemo, cujos objetivos polticos eram
promover a unidade nacional e a estabilidade social, sob o domnio de um Estado
forte, e conter o preocupante avano do socialismo revolucionrio no interior do
movimento operrio.
O modelo adotado por Bismarck baseava-se na constituio de um sistema
estatal centralizado de seguro social, organizado por categoria profssional e
fundamentado no regime de capitalizao,
11
distinto dos mecanismos de proteo
social anteriores pela sua natureza contributiva e compulsria. Estabelecia
o recolhimento de contribuies devidas pelos empregados e empregadores,
proporcionando o recebimento de benefcios por doena, invalidez, velhice e
acidente do trabalho. A aposentadoria por velhice era devida aps 70 anos de idade
e 30 anos de contribuio e correspondia a 2/3 do salrio recebido nos ltimos
cinco anos de atividade laboral. As penses por morte correspondiam a 20% do
8 MARSHALL, T. H. Cidadania e Classe Social. In: MARSHALL, T. H. Cidadania, Classe
Social e Status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967. p. 71-72.
9 LEITE, Celso Barroso, op. cit., p. 17.
10 ROCHA, Daniel Machado da, op. cit., p. 35.
11 FARIAS, Pedro Csar Lima de, op. cit., p. 20-21.
27
salrio. O fundo constitudo com a arrecadao das contribuies era administrado
em Caixas, sob a direo dos empregadores, com participao de representantes
dos empregados e do Estado.
12
Analisando o modelo de seguro social institudo por Bismarck, afrma
Hans-Georg Flickinger:
O sistema do Seguro Social, por exemplo, que serve de base s
chamadas Leis Socialistas de Bismarck, conseguia a integrao
social do operariado atravs da organizao de uma comunidade
de risco, baseada no princpio da solidariedade forada. Sistema
sem dvida genial frente ao estgio do desenvolvimento da poca,
e que oferecia duas vantagens decisivas, interessantes at hoje. Em
primeiro lugar, a idia de solidariedade forada - concretizada
pela distribuio dos riscos sociais ao conjunto dos segurados (tais
como idosos e jovens, ou acidentados e no-acidentados) - fez surgir
uma mentalidade de pertena social, cujo potencial de integrao
documenta-se na participao de todos os segurados no manejo
coletivo das crises individuais. Cada elemento do conjunto v-se
exposto a um risco (acidente de trabalho, de doena, de desemprego),
mas cada um deles sabe, tambm, que os demais membros assumiriam
sua parte atravs de suas contribuies para o fundo de risco, a saber,
para o seguro. Em segundo lugar, no se pode subestimar o papel
do Seguro Social quanto consolidao do convvio entre Estado
e Sociedade Civil, segundo a lgica da concepo liberal. As Leis
Socialistas respeitam o abismo aberto pela Sociedade civil frente
ao Estado; pois elas internalizam o manejo dos riscos sociais dentro
da prpria Sociedade civil, sem a participao do Estado, cujo
oramento fca livre da contribuio prpria. Em outras palavras,
a poltica social de Bismarck devolve ao seu lugar de origem na
Sociedade civil o manejo das crises causadas pelas atividades
econmicas. Em ltima instncia, esta poltica social privilegia
a desresponsabilizao do Estado quanto necessria soluo dos
problemas sociais. Conseqentemente, as respostas s crises fcam
vinculadas lgica do processo econmico.
13
12 COELHO, Daniela Mello. Aspectos Contemporneo e Prospectivo do Regime de Previdncia
dos Servidores Pblicos. Tese (Doutorado em Direito) - Universidade Federal de Minas Gerais, Belo
Horizonte, 2007, p. 42.
13 FLICKINGER, Hans-Georg. A Trajetria das Polticas Sociais na Alemanha. In:
FLICKINGER, Hans-Georg (Org.). Entre Caridade, Solidariedade e Cidadania. Porto Alegre:
EDIPUCRS, 2000. p. 51-52.
28
Complementando essa anlise, Gosta Esping-Andersen, ao tratar do welfare
state enquanto sistema de estratifcao social, assim aborda o papel do seguro
social inspirado no modelo reformista implantado por Bismarck:
O modelo de seguridade social promovido por reformistas
conservadores como Bismarck e Von Tafe tambm foi explicitamente
uma forma de poltica de classe. Na verdade, procurava conseguir
dois resultados simultneos em termos de estratifcao. O primeiro
era consolidar as divises entre os assalariados aplicando programas
distintos para grupos diferentes em termos de classe e status, cada
qual com um conjunto bem particular de direitos e privilgios, que
se destinava a acentuar a posio apropriada a cada indivduo na
vida. O segundo objetivo era vincular as lealdades do indivduo
diretamente monarquia ou autoridade central do Estado. Esta
era a motivao de Bismarck ao promover uma suplementao
estatal direta s penses ou aposentadorias. Este modelo de
corporativismo estatal foi tentado principalmente em naes como
a Alemanha, a ustria, a Itlia e a Frana e resultou muitas vezes
num labirinto de fundos previdencirios de status diferenciados.
14
O modelo alemo se difundiu no sculo XX, porm de forma lenta, pois
at 1910 somente a ustria o adotou e apenas como seguro contra invalidez.
Sistemas alternativos, sem base contributiva e fnanciados por impostos gerais, que
forneciam renda vitalcia para idosos cuja renda estivesse abaixo de um determinado
limite (means tested ou teste de meios) foram adotados na Dinamarca (1891),
na Nova Zelndia (1898), na Austrlia e Inglaterra (1908), e em algumas regies
dos Estados Unidos (durante os anos de 1920).
15
Em 1938, numa amostra de 30
pases da Europa, sia, Amrica e Oceania, 20 tinham seguro compulsrio contra
doena, 24 possuam alguma forma de aposentadoria contributiva, quase todos
tinham planos para atender a acidentes no trabalho, 08 tinham seguro obrigatrio
contra desemprego e apenas 03 possuam sistemas mais completos, que cobriam
conjuntamente as situaes de risco de doena, velhice e desemprego.
16
14 ESPING-ANDERSEN, Gosta. As Trs Economias Polticas do Welfare State. Revista Lua
Nova, So Paulo, n. 24, set. 1991, p. 105.
15 FERREIRA, Srgio Guimares. Sistemas Previdencirios no Mundo: Sem Almoo Grtis. In:
TAFNER, Paulo; GIAMBIAGI, Fabio (Org.). Previdncia no Brasil: Debates, Dilemas e Escolhas. Rio de
Janeiro: IPEA, 2007. p. 67.
16 MARSHALL, T. H. Poltica Social. Rio de Janeiro: Zahar, 1967. Apud BOSCHETTI,
Ivanete. Implicaes da Reforma da Previdncia na Seguridade Social Brasileira. Psicologia & Sociedade,
Belo Horizonte, v. 15, n. 1, jan./jun. 2003, p. 64.
29
Em 1935 foi aprovado nos Estados Unidos o Social Security Act, lei que
estruturou um sistema pblico de aposentadoria fnanciado por contribuies
dos empregados e empregadores, e que integrava a poltica do New Deal,
uma srie de medidas econmicas propostas pelo Presidente Franklin Delano
Roosevelt e aprovadas pelo Congresso Americano, com o objetivo de combater
os efeitos da Grande Depresso que se seguiu crise de 1929, caracterizados pela
recesso econmica, desestabilizao do sistema fnanceiro e elevados nveis de
desemprego.
17
Coube ao Social Security Act utilizar pela primeira vez, de forma
ofcial, a expresso seguridade social, porm com um sentido mais restrito
em relao quele que mais tarde se popularizou e universalizou, a partir do
Relatrio Beveridge.
18
O Social Security Act contemplava um conjunto de programas de assistncia
que ainda hoje vigoram nos Estados Unidos, com algumas alteraes, e abrangem
dois programas de aposentadoria por meio de renda vitalcia: o Old-Age Assistance
(OAA), para idosos pobres, sem base contributiva e de natureza puramente
assistencial, e o Old-Age Insurance (OAI), sistema contributivo no modelo alemo,
que foi posteriormente reformado em 1939 e 1958, transformando-se no Old-Age
Survivors and Disability Insurance (OASDI), conhecido pelos americanos como
Social Security.
19
Em 1941 o governo ingls estabeleceu comisses de especialistas nas reas
de educao, seguro social e sade, com a fnalidade de elaborar relatrios tcnicos
destinados estruturao das polticas sociais que seriam aplicadas aps o trmino
da Segunda Guerra Mundial. A Comisso do Seguro Social foi presidida pelo
economista William Henry Beveridge e apresentou, em 1942, o Social Insurance
and Allied Service - Te Beveridge Report in Brief, que fcou conhecido como
Relatrio Beveridge ou Plano Beveridge.
O Relatrio Beveridge propunha-se a combater os cinco grandes males
(tambm denominados gigantes) enfrentados pela sociedade moderna:
necessidade, doena, ignorncia, misria e ociosidade (desemprego) e previa
a implantao de um sistema de seguridade amparado em trs princpios: a)
universalidade da cobertura social; b) unicidade dos sistemas e polticas sociais; c)
uniformidade dos servios. Seu fnanciamento era tripartite (Estado, empregadores
e empregados) e a execuo de responsabilidade do Estado. O Relatrio Beveridge
tornou-se a principal referncia para os sistemas de seguridade social elaborados
posteriormente por outros pases.
20
17 COELHO, Daniela Mello, op. cit., p. 43.
18 BOSCHETTI, Ivanete, op. cit., p. 67.
19 FERREIRA, Srgio Guimares, op. cit., p. 67.
20 COELHO, Daniela Mello, op. cit., p. 45.
30
Ivanete Boschetti esclarece que a seguridade social proposta por Beveridge
revela um dos aspectos do welfare state (Estado de Bem-Estar Social) ingls e,
segundo a interpretao de Marshall, consistiu em fazer a fuso, ampliao e
consolidao das medidas esparsas at ento existentes relativas aos planos de
seguro social, padronizando e incluindo novos benefcios, como seguro acidente
de trabalho, abono familiar, salrio famlia e seguro desemprego, alm de outros
auxlios sociais: auxlio funeral, auxlio maternidade, abono nupcial, auxlio a
esposas abandonadas, assistncia a donas de casa enfermas e auxlio treinamento
para os que trabalhavam por conta prpria.
21
Marshall argumenta que a aceitao do Relatrio Beveridge foi favorecida
pelo fato de que a Inglaterra naquele momento se caracterizava como uma
Sociedade de Austeridade, ou seja, uma sociedade que, em face da escassez, impe a
si mesma um regime que exige auto-sacrifcio no interesse comum. A partir do fnal
da dcada de 1950 e incio da dcada de 1960 as propostas de Beveridge passaram
a sofrer alguns questionamentos, pois a Inglaterra comeou a se transformar em
uma Sociedade Afuente, devido ao aumento da produo e competitividade, aos
elevados nveis de consumo e elevao geral dos nveis de renda.
22
Marshall destaca que o Relatrio Beveridge foi decisivo para que se
estabelecesse o welfare state na Inglaterra, a partir da dcada de 1940. Segundo ele,
o Relatrio era uma obra-prima tcnica, cuja dramtica apresentao despertou
emoes profundas e tornou-se um best-seller, tanto em territrio ingls como
no continente europeu, sendo oferecido s tropas para mostrar aquilo pelo qual
lutavam. Seu sucesso ocorreu porque ofereceu, enquanto a guerra continuava,
os motivos pelos quais a nao estava em luta, porque os objetivos de guerra
britnicos eram expressos em termos de justia social e foi alimentado pelas
experincias de uma nao unida num esforo de guerra supremo e convencida de
que este esforo no seria em vo, chegando a ser descrito como a primeira vez
que algum se tinha decidido a corporifcar o esprito total da tica crist numa Lei
do Parlamento.
23
Diz ainda que:
A magnitude de seu esforo de guerra e sua vulnerabilidade ao ataque
exigiram sacrifcios de todos e, igualmente, assistncia concedida, de
bom grado e sem discriminao, a todos os que passavam necessidade.
[...] E a estabilidade poltica do pas, combinada com sua confana
inabalvel na vitria, explicam a caracterstica mais notvel da
histria, a saber, a maneira pela qual o povo e seu Governo, no
21 BOSCHETTI, Ivanete, op. cit., p. 66.
22 MARSHALL, T. H., op. cit., p. 200-220.
23 MARSHALL, T. H., op. cit., p. 200; 213-214.
31
decorrer da guerra, meteram mos obra de elaborar o projeto
de uma nova sociedade [...] orientada pelos mesmos princpios de
reunio e da partilha que orientaram as medidas de emergncia da
guerra. Desse modo, a idia do Estado de Bem-Estar Social veio a
identifcar-se com os objetivos de guerra de uma nao que lutava
por sua sobrevivncia.
24
Tem-se, portanto, dois modelos referenciais a partir dos quais os sistemas de
proteo social se desenvolveram ao longo do sculo XX: o modelo de Bismarck,
ligado ao seguro social de natureza contributiva, que caracteriza a previdncia
social em sentido estrito, e o modelo de Beveridge, no qual a previdncia social
se insere no contexto mais amplo da seguridade social, abrangendo tambm
polticas assistenciais e de proteo sade. No entanto, diversamente do que se
costuma afrmar, eles no so contraditrios ou opostos entre si, pois o modelo
beveridgiano, surgido algumas dcadas depois do modelo bismarckiano, incorpora
o seguro social como um dos elementos da seguridade social, mas no o abandona,
ampliando a proteo social tanto sob o aspecto qualitativo, no que se refere s
modalidades de servios oferecidos, como quantitativo, por alcanar parcelas da
populao cuja capacidade contributiva reduzida ou inexistente.
A respeito das expresses seguridade social e seguro social, assim expe
Daniela Mello Coelho:
Destaca-se, outrossim, que o termo segurana ou seguridade social
no se confunde com insurance ou seguro social. Neste, tem-se um
amplo sistema de seguros cuja regulamentao submete-se s regras
do seguro privado e adapta-se concepo de Estado Liberal, em
que os trabalhadores e seus empregadores responsabilizavam-se pelo
preenchimento das exigncias necessrias obteno dos benefcios.
Sob outro prisma, a expresso seguridade social o resultado da
contrao das locues seguridade econmica e seguro social e contempla
um conjunto de medidas que no afastam o carter contributivo
da participao do segurado, e sim introduzem a concepo de
colaborao, com vistas a assegurar a concesso de um padro mnimo
necessrio subsistncia de todos os cidados, at mesmo daqueles que
no tm condies fnanceiras de arcar com as contribuies, revelando
os propsitos do Estado de Bem-Estar Social.
25
Buscando estabelecer com maior preciso o contorno dos conceitos de
24 MARSHALL, T. H. Poltica Social. Rio de Janeiro: Zahar, 1967. Apud BOSCHETTI,
Ivanete, op. cit., p. 65-66.
25 COELHO, Daniela Mello, op. cit., p. 44.
32
welfare state, seguridade social e seguro social, Ivanete Boschetti apresenta a
seguinte concluso:
Diante destas consideraes, possvel sugerir algumas afrmaes
que sustentam a tese aqui desenvolvida: 1) seguridade social no
se confunde e nem sinnimo de welfare state, Etat Providence
ou Sozialstaat, mas parte integrante, e mesmo elemento fundante
e constituinte de sua natureza, bem como de sua abrangncia;
tal constatao indica que a caracterizao da seguridade social
predominante em qualquer pas imprescindvel para a compreenso
da natureza da interveno social do Estado; 2) a seguridade social
tambm no se confunde e nem se restringe ao seguro social (ou
previdncia social, para utilizar uma expresso brasileira); pelo
menos trs elementos esto presentes: seguros, assistncia mdica
e auxlios assistenciais, ainda que os termos possam ser diferentes
em cada pas; tal constatao tambm aponta que, para entender a
seguridade social, imprescindvel compreender sua confgurao,
ou delimitar os benefcios ou polticas que a integram; 3) a preciso
conceitual da seguridade social requer a superao das anlises
fragmentadas ou parcializadas das polticas que a compem;
a compreenso de suas propriedades internas, bem como de seu
signifcado na conformao do Estado social pressupe investigar os
elementos que defnem o carter dos direitos, assim como o tipo de
fnanciamento e forma de organizao.
26
Segundo Gosta Esping-Andersen, a consolidao do welfare state a partir
da Segunda Guerra Mundial no se deu segundo um modelo nico. O autor
considera que, alm dos direitos e garantias, as variaes internacionais de direitos
sociais e de estratifcao social tm como elemento caracterizador as combinaes
qualitativamente diferentes entre as atividades do Estado, o mercado e a famlia.
Assumindo como condicionantes histricos o modelo de formao poltica da
classe trabalhadora e a edifcao das coalizes polticas durante a transio de
uma economia rural para uma sociedade industrial de classe mdia, ele identifca
trs tipos de regimes de welfare states, ressalvando que eles no so encontrados
como tipos puros, mas combinados entre si, com a predominncia de algum deles:
27
a) O welfare state liberal, no qual a assistncia prestada aos
comprovadamente pobres, com reduzidas transferncias universais e modestos
26 BOSCHETTI, Ivanete, op. cit., p. 69-70.
27 ESPING-ANDERSEN, Gosta, op. cit., p. 85-116. Trata-se de uma das tipologias existentes
sobre modelos de welfare states; a primeira delas foi proposta pelo ingls Richard Titmuss, em 1958.
33
planos de previdncia social. Esse regime, no qual h uma predominncia da
assistncia social e os direitos no esto ligados ao desempenho do trabalho, mas
comprovao da necessidade, pode ser remotamente identifcado Lei dos Pobres.
O Estado encoraja o elemento do mercado, tanto de forma passiva, garantindo
apenas o mnimo, quanto ativa, ao subsidiar esquemas privados de previdncia. So
exemplos desse modelo: Estados Unidos, Canad e Austrlia.
b) O welfare state corporativista aquele identifcado aos pases nos quais
os direitos sociais so concedidos de forma ampla, com nfase na previdncia
social estatal e compulsria, de modelo bismarckiano, porm a elegibilidade aos
benefcios diretamente relacionada s contribuies decorrentes do trabalho e
do emprego, mantendo as diferenas de classe e status. So exemplos: Alemanha,
ustria, Frana e Itlia.
28
c) O welfare state social-democrata, em que na concesso dos direitos
sociais prevalecem os princpios da universalizao, de inspirao beveridgiana, e
da no dependncia do indivduo em relao ao mercado, alcanando igualmente
a classe trabalhadora e a classe mdia, com elevados nveis de servios e benefcios
oferecidos pelo Estado. Em razo de seus altos custos esse regime, cujos exemplos
so os pases escandinavos, tem como pressuposto a manuteno da economia e do
mercado de trabalho em condies de pleno emprego.
O processo de afrmao dos direitos sociais no mbito do Direito
Internacional,
29
alcanou tambm os direitos seguridade social e previdncia
social, conforme se observa pela transcrio dos seguintes dispositivos da
Declarao Universal dos Direitos Humanos e do Pacto Internacional sobre os
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais:
Toda a pessoa tem direito a um nvel de vida sufciente para lhe
assegurar e sua famlia a sade e o bem-estar, principalmente
quanto alimentao, ao vesturio, ao alojamento, assistncia
mdica e ainda quanto aos servios sociais necessrios, e tem direito
segurana no desemprego, na doena, na invalidez, na viuvez,
na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistncia
por circunstncias independentes da sua vontade. (Declarao
Universal dos Direitos Humanos, de 1948 - artigo 25.1)
28 Embora os pases do capitalismo perifrico, como os latino-americanos, no se ajustem a essa
tipologia, pode-se considerar que o Brasil, pela forma como foi estruturado o seu sistema de proteo social,
aproxima-se das caractersticas descritas pelo autor para o welfare state corporativista.
29 PIOVESAN, Flvia. Proteo Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais.
In: SARLET, Ingo Wolfgang (Org.). Direitos Fundamentais Sociais: Estudos de Direito Constitucional,
Internacional e Comparado. Rio de Janeiro, Renovar, 2003. p. 233-261.
34
Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem o direito de todas
as pessoas segurana social, incluindo os seguros sociais. (Pacto
Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de
1966 - artigo 9)
Em sua Conferncia Internacional de 1944, na qual foi adotada a Declarao
de Filadlfa, a Organizao Internacional do Trabalho - OIT, que desde a dcada
de 1920 atuava nas questes relativas proteo social, reconheceu a sua obrigao
de fomentar, entre todas as naes do mundo, programas que permitam a extenso
das medidas relacionadas seguridade social.
30
Em 1952 a OIT aprovou a
Conveno n 102, que estabeleceu as normas mnimas a serem observadas em
matria de seguridade social, englobando as seguintes prestaes principais:
assistncia mdica, prestaes monetrias de enfermidade, desemprego ou velhice
(aposentadorias), de acidentes do trabalho ou enfermidades profssionais, familiares,
de maternidade, de invalidez ou incapacidade e de sobrevivncia. Posteriormente, a
entidade aprovou uma srie de outras Convenes relacionadas seguridade social,
das quais podem ser citadas: 118 (igualdade de trato - 1962); 121 (prestaes em
caso de acidentes do trabalho e enfermidades profssionais - 1964); 128 (prestaes
de invalidez, velhice e sobreviventes - 1967); 130 (assistncia mdica e prestaes
monetrias de enfermidade - 1969); 157 (conservao dos direitos em matria de
proteo social - 1982); 168 (fomento do emprego e proteo contra o desemprego
- 1988); 183 (proteo da maternidade - 2000). A OIT defne Seguridade Social
como:
[...] a proteo que a sociedade proporciona a seus membros, mediante
uma srie de medidas pblicas, contra as privaes econmicas e
sociais que de outra maneira derivariam do desaparecimento ou
de uma forte reduo de seus rendimentos como consequncia de
enfermidade, maternidade, acidente do trabalho ou enfermidade
profssional, desemprego, invalidez, velhice e morte; e tambm a
proteo em forma de assistncia mdica e de ajuda s famlias com
flhos.
31
(traduo nossa)
Conforme Srgio Guimares Ferreira, citando pesquisa de Mulligan e
Sala-i-Martin, em 1997 existiam 116 pases com algum sistema de previdncia,
30 OIT. Seguridad Social: Un Nuevo Consenso. Genebra, 2002, p. 1.
31 [...] la proteccin que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas
pblicas, contra las privaciones econmicas y sociales que de otra manera derivaran de la desaparicin o de
una fuerte reduccin de sus ingresos como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente del trabajo o
enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y tambin la proteccin en forma de asistencia
mdica y de ayuda a las familias con hijos. OIT. Introduccin a La Seguridad Social. Genebra, 1984.
35
os quais apresentavam grande heterogeneidade entre si, sendo, porm, possvel
estabelecer alguns padres de caractersticas comuns:
32
a) Os programas induzem a sada dos trabalhadores do mercado laboral e os
benefcios so uma funo decrescente da renda laboral do idoso.
b) Na quase totalidade dos pases os benefcios no dependem diretamente
dos recursos capitalizados (maioria dos sistemas em regime de repartio).
33
c) Os benefcios aumentam em funo dos rendimentos do trabalho obtidos
em determinado nmero de anos que antecedem a aposentadoria.
d) As contribuies so compulsrias e normalmente estabelecidas por meio
de alquotas fxas incidentes sobre a remunerao bruta.
e) Comumente os benefcios so pagos por meio de renda vitalcia com
valor nominal fxo ou ligado a algum ndice.
f ) Os programas geralmente defnem uma idade mnima de aposentadoria,
que nos ltimos anos vem sendo elevada.
A partir da dcada de 1980 diversos fatores passaram a exercer presso
sobre os sistemas de previdncia social, dando incio a uma srie de reformas,
34
tanto nos pases desenvolvidos como naqueles em desenvolvimento. Dentre esses
fatores, podem ser enumerados: o esgotamento do Estado de Bem-Estar Social;
a mudana nos padres demogrfcos, com reduo da natalidade e aumento das
expectativas de sobrevivncia; as alteraes na estrutura do mercado de trabalho; a
globalizao da economia, com maior exigncia de competitividade das economias
nacionais.
1.2 O DIREITO PREVIDNCIA SOCIAL NO BRASIL
O desenvolvimento da previdncia social no Brasil encontra-se ligado de
forma intrnseca aos principais eventos que marcaram a histria de nosso pas
durante o sculo XX. Por essa razo, o panorama evolutivo da previdncia social
brasileira, que ser traado nesta seo, no se limitar apenas a descrever os
dispositivos legais e constitucionais mais relevantes vigentes a cada perodo, mas
buscar conjugar seu estudo analise do contexto poltico, social e econmico,
tomando por base alguns importantes estudos desenvolvidos anteriormente por
outros pesquisadores.
35
32 FERREIRA, Srgio Guimares, op. cit., p. 68-69.
33 Os conceitos relativos a capitalizao e repartio sero desenvolvidos no captulo 3.
34 Nas sees 3 e 4 deste captulo sero estudadas as principais condicionantes e caractersticas das
reformas nos sistemas de previdncia social.
35 O resultado do cotejamento entre as diferentes abordagens desses autores sobre a previdncia social
36
O pesquisador James M. Malloy tomou por pressupostos de seu estudo
sobre a evoluo da poltica de previdncia social no Brasil alguns fatores por ele
considerados determinantes para diferenciar nosso pas do modelo ocidental de
desenvolvimento capitalista e da relao entre Estado e sociedade:
36
a) O desenvolvimento capitalista dependente retardatrio, originado
do fato de nosso pas no ter experimentado a transio do feudalismo para o
capitalismo moderno, na forma e no tempo em que se deu na Europa Ocidental,
porm ingressado no capitalismo apenas na segunda metade do sculo XIX, quando
este j se encontrava articulado e controlado pelas naes mais desenvolvidas da
Europa e Estados Unidos, assumindo ento o seu papel dentro de um modelo
agroexportador primrio.
b) O patrimonialismo, conceito formulado pelo socilogo Max Weber
e associado por Raymundo Faoro ao Estado brasileiro, que ele qualifca como
um Estado patrimonial, forma de dominao poltica tradicional que descende
diretamente de Portugal, na qual o Estado administrativo constitudo a partir
de uma aristocracia que se liga ao soberano pela distribuio de cargos, formando
um estamento burocrtico afastado da sociedade e sem que exista uma linha de
separao bem defnida entre as esferas do pblico e do privado.
c) A cooptao poltica, fruto da relao assimtrica entre a expanso do
poder e da amplitude do Estado e a mobilizao dos grupos sociais, que origina um
sistema de participao poltica fraco, dependente e hierarquicamente controlado.
d) O corporativismo, conceito que se assemelha ao patrimonialismo
e cooptao, caracterizado por um sistema de representao de interesses no
qual o Estado exerce o controle sobre a sociedade por meio da organizao de
estruturas ordenadas hierarquicamente e diferenciadas funcionalmente, coibindo
o surgimento de associaes espontneas.
A partir desses pressupostos, ele defniu quatro estgios de desenvolvimento
poltico do Brasil no sculo XX, identifcando em cada um deles caractersticas
relevantes para o estudo da poltica de previdncia social:
37
a) Perodo da democracia oligrquica (1889 a 1930): Durante esse perodo
o pas passou por grandes transformaes. A estrutura poltica da Repblica Velha
baseava-se em uma democracia na qual o direito de voto era restrito a uma pequena
no se resume a um estudo histrico de seu passado, mas permite extrair importantes lies para a compreenso
de seu presente e a projeo de seu futuro. No que se refere aos atos normativos e eventos ligados especifcamente
aos regimes previdencirios dos servidores pblicos, diretamente relacionados ao objeto deste trabalho, estes sero
estudados no captulo 2.
36 MALLOY, James M. Poltica de Previdncia Social no Brasil. Rio de Janeiro: Graal, 1986, p. 18-27.
37 MALLOY, James M., op. cit., p. 27-29.
37
parcela da populao, dominada pela oligarquia rural que buscava fortalecer o
poder local dos Estados, em contraposio ao controle centralizado do perodo
imperial, originando a denominada poltica dos governadores. A economia,
embora baseada no modelo de exportao de produtos agrcolas, tornou-se mais
complexa, com um processo de crescimento industrial intenso, rpido avano da
urbanizao e formao do operariado urbano, que passou a se organizar para
apresentar suas reivindicaes trabalhistas. Nesse contexto, o surgimento das Caixas
de Aposentadoria e Penses - CAPs, a partir da Lei Eloy Chaves considerado
uma resposta da elite reformista aos problemas da questo social, refetindo uma
atitude paternalista dos governantes em relao aos trabalhadores.
b) Perodo de autoritarismo orgnico (1930 a 1945): O regime implantado
por Getlio Vargas buscou a afrmao do Estado patrimonial como agente
regulamentador de uma poltica de desenvolvimento econmico e modernizao
social no perodo que se seguiu crise de 1929, que atingiu diretamente nosso
modelo de capitalismo exportador primrio. Vargas conseguiu formar uma coalizo
dominante de poder, na qual se destacavam uma ala administrativo-tecnocrata e
outra ala trabalhista, baseada na incluso controlada de setores avanados da classe
trabalhadora urbana na poltica, de acordo com estruturas corporativistas defnidas
pelo prprio Estado. O sistema de previdncia social implementado por Vargas,
formado por mltiplas instituies previdencirias funcionalmente especfcas (as
CAPs e os Institutos de Aposentadoria e Penses - IAPs) teve um importante
papel nesse modelo orgnico-corporativista de interconexo do Estado com os
setores avanados da classe trabalhadora.
c) Perodo de democracia populista (1945 a 1964): Nesse breve intervalo
democrtico, muitas das estruturas corporativistas criadas por Vargas permaneceram
atuantes, notadamente nas relaes de trabalho e no sistema de previdncia social.
A tentativa de reforma do sistema previdencirio, formulada pelos tecnocratas
ainda no fnal do Estado Novo, sob a infuncia de padres internacionais, foi
bloqueada pelo lado trabalhista da coalizo que sustentava aquele regime, formado
por polticos, lderes sindicais e grupos de trabalhadores ligados aos IAPs mais
privilegiados (bancrios, ferrovirios e martimos). Apenas no incio da dcada de
1960, quando a crise fnanceira dos IAPs e as denncias de abusos em sua gesto
se agravaram, foi possvel aprovar parcialmente uma reforma, com a padronizao
das contribuies e dos benefcios.
d) Perodo de autoritarismo burocrtico (1964 a 1984): O regime militar
implantado em 1964 buscou a reafrmao do Estado patrimonial cooptativo,
por meio de um sistema burocrtico-autoritrio, formado pela aliana elitista
de ofciais militares e tecnocratas civis. As reformas no sistema previdencirio,
38
segundo os programas defnidos pelos tecnocratas nos anos 1940, coincidiam com
os objetivos de promover a integrao e manter a paz social, desejados pelo regime
militar, que dessa forma as patrocinou, possibilitando a expanso da cobertura,
com a incluso de categorias de trabalhadores antes desprotegidas, e a reduo de
muitas das desigualdades anteriores. Porm, o sistema manteve sua estratifcao e
foi utilizado para o enfraquecimento poltico dos movimentos ligados ao trabalho
organizado.
O autor destaca dois desses perodos histricos como especialmente
relevantes para a defnio da estrutura e do carter do sistema de previdncia
social brasileiro:
Em retrospecto, podemos ver que houve dois perodos importantes
de organizao sistemtica e/ou de reorganizao do sistema
previdencirio no Brasil: de 1930 a 1945, e de 1964 em diante.
Em ambos, o tratamento global da organizao da previdncia
fazia parte da estratgia de regimes decididamente autoritrios.
Ambos fzeram uma tentativa harmoniosa de usar a previdncia
para incrementar o poder reformulador do Estado, aumentando a
autonomia da estrutura administrativa do governo face sociedade
em geral e aos grupos organizados de trabalhadores em particular.
Nas duas fases, o programa social foi principalmente resultado
da convergncia dos objetivos e dos interesses da elite poltico-
administrativa e da elite poltico-autoritria.
38
Sua viso sobre o desenvolvimento do sistema de previdncia social, no
Brasil e de forma semelhante em outros pases da Amrica Latina, pode ser
resumida pela transcrio do seguinte trecho:
A poltica previdenciria na Amrica Latina tem uma histria
longa e complexa que est ainda em processo de desdobramento.
Do ponto de vista poltico, o programa da previdncia tem sido
delineado pelos modelos estatais adotados pela Amrica Latina
para ajustar as fases sucessivas de sua posio dependente a reativa,
dentro de um processo global de desenvolvimento econmico
capitalista, sendo um refexo destes modelos. Por toda a regio, os
pases tm demonstrado uma acentuada inclinao para ajustar as
transformaes estruturais ordem internacional capitalista, pondo
em vigor uma espcie de processo de desenvolvimento combinado
onde as verses modernas de Estado patrimonial estruturaram
e controlaram processos locais de desenvolvimento capitalista
38 MALLOY, James M., op. cit., p. 149-150.
39
dependente retardatrio. Por toda parte o Estado, sob a forma
concreta de elites administrativas burocrticas e tecnocrticas,
procura usar certas polticas, como as da previdncia social, para
cooptar e controlar o comportamento de atores sociais importantes -,
por exemplo, os do trabalho organizado.
39
Jaime Antonio de Arajo Oliveira e Sonia Maria Fleury Teixeira, que
tambm desenvolveram um estudo histrico sobre a evoluo da previdncia social
no Brasil, no qual destacam o comportamento das receitas e despesas do sistema
e a participao das instituies previdencirias na prestao dos servios de
assistncia sade, discordam parcialmente dessa viso. Segundo entendem esses
autores, a noo de paternalismo, empregada por James M. Malloy para explicar
a emergncia da legislao trabalhista e da previdncia social, deve ser relativizada,
uma vez que as presses sociais exercidas pelos trabalhadores no podem ter a
sua importncia desconsiderada no processo que conduziu ao surgimento e
consolidao desses direitos:
Estes acontecimentos no resultam, como o autor citado d a
entender, de uma surpreendente doao paternalista, elitista, por
parte das classes dominantes, vistas como se seguras de si e isoladas
da cena poltica. Ao contrrio, so o produto da presso operria
interna, reforada pela ameaa que esta mesma classe colocava no
ar com sua ao no plano internacional, e num contexto de incio
da crise da prpria forma de dominao burguesa at ento vigente
no Pas.
40
Muito possivelmente essas duas vises sejam igualmente corretas e no
excludentes entre si, podendo encontrar a sua sntese na seguinte afrmao da
pesquisadora Amlia Cohn:
exatamente esse duplo carter da previdncia social - elemento de
resposta a reivindicaes pr-existentes e ao mesmo tempo mecanismo
de controle - que permite entender a natureza diferenciada do
processo de criao e sobretudo atuao dos diferentes institutos
durante todo o decorrer de sua histria.
41
Fato inegvel que os trabalhos apresentados por esses pesquisadores
possibilitam compreender como se deu o surgimento e a evoluo da previdncia
social no Brasil, das primeiras dcadas do sculo XX at o incio dos anos de
39 MALLOY, James M., op. cit., p. 165-166.
40 OLIVEIRA, Jaime Antonio de Arajo; TEIXEIRA, Sonia Maria Fleury. (Im)previdncia
Social: 60 Anos de Histria da Previdncia no Brasil. Petrpolis: Vozes, 1986, p. 49.
41 COHN, Amlia. Previdncia Social e Processo Poltico no Brasil. So Paulo: Moderna, 1981, p. 21.
40
1980, mostrando sua estreita relao com a forma pela qual foi estruturado o
Estado nacional e como se desenvolveram as relaes entre Estado e sociedade
civil durante esse perodo. Antes, porm, devem ser referidos alguns eventos que,
j no sculo XIX, continham esboos iniciais do que viria a ser a manifestao de
um direito previdncia social.
A Constituio de 1824, infuenciada pelo liberalismo do sculo XVIII,
cuja caracterstica principal era restringir a atuao do Estado a sua prpria auto-
organizao e proteo e tutela dos direitos civis individuais, foi a primeira
Constituio no mundo a realizar a subjetivao e positivao dos direitos
fundamentais do homem, ao trazer em seu texto uma declarao de direitos e
garantias, contida em seu artigo 179.
42
No inciso XXI desse artigo encontrava-se
prevista a garantia dos socorros pblicos, de carter assistencial bastante vago e
escassa efetividade, por no se constituir verdadeiramente em um dever estatal,
sendo, porm, uma primeira indicao de um embrio de futuro direito social.
Posteriormente, a Constituio de 1891, a mais sinttica de nossa histria,
cuja inspirao encontra-se no constitucionalismo norte-americano, trouxe
somente uma referncia restrita ao direito previdncia social, ao tratar, em seu
artigo 75, da aposentadoria por invalidez no servio dos funcionrios pblicos.
Ainda no sculo XIX, iniciativas governamentais remotas buscaram
criar instituies que assegurassem alguma espcie de proteo previdenciria a
categorias especfcas do funcionalismo pblico ou ligadas prestao de servios
pblicos. Porm, conforme assinalam Jaime Antonio de Arajo Oliveira e Sonia
Maria Fleury Teixeira, as tentativas de criao de instituies previdencirias antes
da dcada de 1920 tiveram sempre um mbito bastante limitado e poucas vezes
alcanaram implementao concreta.
43
Por essa razo, tais autores apontam o ano
de 1923 como o marco inicial da previdncia social brasileira, posio que hoje
adotada pela quase totalidade dos estudiosos do tema. No dia 24 de janeiro daquele
ano foi aprovado o Decreto n 4.682/1923, que passou a ser conhecido como
Lei Eloy Chaves, por meio do qual foram criadas as Caixas de Aposentadoria
e Penses - CAPs, dirigidas aos empregados das empresas de estradas de ferro
existentes no pas.
Durante as dcadas de 1900 e 1910 houve um crescimento da massa
trabalhadora urbana na sociedade brasileira, dando incio formao de um
movimento operrio-sindical, infuenciado pela presena dos imigrantes europeus.
Paralelamente, alguns parlamentares tentavam propor no Congresso medidas
42 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 19. ed. So Paulo: Malheiros,
2001, p. 174.
43 OLIVEIRA, Jaime Antonio de Arajo; TEIXEIRA, Sonia Maria Fleury, op. cit., p. 19-21.
41
voltadas regulamentao das relaes trabalhistas, porm eles representavam uma
minoria, e a orientao do Estado nesse perodo era claramente liberal, opondo-
se a interferir na problemtica trabalhista e social. Apenas a partir de 1919,
quando foi aprovada a Lei n 3.734, que tratava das indenizaes por acidente de
trabalho, dando incio a nossa legislao trabalhista, essa situao comeou a ser
alterada. A dcada de 1920 marcou o gradual rompimento com o liberalismo e
foi caracterizada pelo aumento das medidas repressivas contra os movimentos das
classes trabalhadoras, de um lado, e pela concesso a algumas de suas reivindicaes
que se tornaram consensuais para a sociedade brasileira, de outro.
Entre o fnal do sculo XIX e incio do sculo XX surgiram muitas sociedades
de auxlio mtuo, de adeso voluntria, com o objetivo de prestar assistncia aos
trabalhadores em situao de difculdade, alm de caixas benefcentes organizadas
por grandes empresas para a formao de fundos destinados ao amparo de seus
empregados. Tais entidades mutualistas foram, de certa forma, precursoras do
sistema das CAPs.
A Lei Eloy Chaves defniu as bases legais e conceituais sobre as quais
se estabeleceu o sistema previdencirio no Brasil, adotando o princpio de que a
previdncia social no deveria ser estendida a amplas categorias sociais ligadas a
uma noo abstrata de classe ou cidadania, mas concedida a grupos especfcos
que exerciam uma determinada atividade, resultando na diviso horizontal dos
trabalhadores.
44
So a seguir destacados os principais pontos estabelecidos para o
sistema das Caixas de Aposentadoria e Penses - CAPs:
a) Cada empresa de estrada de ferro contava com uma CAP especfca
para os seus empregados, a ser gerida por um Conselho de Administrao com a
participao de trs representantes da empresa (um deles o seu Superintendente,
que atuava como Presidente do Conselho) e dois representantes dos empregados,
sem interferncia direta do Governo, que apenas exercia um papel de superviso,
por meio do Conselho Nacional do Trabalho (rgo criado poucos meses depois,
pelo Decreto n 16.037, de 30 de abril de 1923).
b) Os benefcios abrangiam: 1) socorros mdicos, em caso de doena do
trabalhador ou de pessoa de sua famlia; 2) aquisio de medicamentos por preo
reduzido; 3) aposentadoria (por invalidez, desde que contasse 10 anos de servio,
ou se resultante de acidente de trabalho; ordinria, aos 50 anos de idade, com um
tempo mnimo de 30 anos de servio); 4) penso por morte, paga aos dependentes
do empregado falecido; 5) auxlio fnanceiro aos empregados convocados para o
servio militar.
c) O valor da aposentadoria ordinria era calculado sobre a mdia dos
44 MALLOY, James M, op. cit., p. 49.
salrios recebidos nos ltimos cinco anos de servio, com uma proporo varivel
de 60% (salrios mais altos) at 90% (salrios mais baixos). A aposentadoria por
invalidez tinha esse mesmo valor e a penso por morte correspondia a 50% do
valor da aposentadoria ordinria. O auxlio para servio militar era de 50% dos
vencimentos do empregado.
d) As principais fontes de receitas eram: 1) contribuio mensal dos
empregados, correspondente a 3% de seus vencimentos; 2) contribuio das
empresas, equivalente a 1% de sua renda bruta anual; 3) contribuio de 1,5%
sobre as tarifas pagas pelos usurios das estradas de ferro (quota de previdncia).
e) Uma disposio importante, de natureza trabalhista, foi a estabilidade
concedida aos empregados das empresas abrangidas pelo sistema das CAPs,
quando completassem 10 anos de servio.
O Decreto n 5.109, de 20 de dezembro de 1926, promoveu as seguintes
alteraes na Lei Eloy Chaves:
a) Estendeu o sistema das CAPs para duas novas categorias de trabalhadores:
porturios e martimos.
b) Eliminou a exigncia de 50 anos de idade para a aposentadoria ordinria,
reduziu a carncia para concesso de aposentadoria por invalidez no resultante de
acidente do trabalho para 5 anos, criou os benefcios de peclio e auxlio funeral
e, em relao assistncia mdica, acrescentou a previso de internao hospitalar,
em casos de intervenes cirrgicas.
c) Reduziu de cinco para trs anos o perodo da mdia dos salrios a serem
verifcados e aumentou a proporo sobre os salrios para clculo da aposentadoria
ordinria, passando a variar entre 75% e 100% dos vencimentos do empregado.
d) Elevou a contribuio das empresas de 1% para 1,5% de sua renda bruta
anual e a contribuio devida pelos usurios (quota de previdncia) de 1,5% para
2% sobre as tarifas cobradas.
A escolha das primeiras categorias de trabalhadores urbanos do setor
privado includos no sistema de previdncia social proporcionado pelas CAPs -
ferrovirios, porturios e martimos - se justifca por duas razes: a importncia
que desempenhavam para o modelo capitalista ento vigente no Brasil, baseado
em uma economia voltada para a exportao de produtos primrios, priorizando
assim setores ligados s atividades de infra-estrutura, e a capacidade de mobilizao
e organizao dessas categorias, tornando necessrio buscar a sua cooperao por
meio da proteo social que lhes era concedida.
Ainda durante o ano de 1923 foram criadas 24 CAPs, abrangendo quase
23.000 segurados. Ao fnal de 1930 existiam 47 CAPs, com cerca de 142.000
43
segurados ativos e 15.000 aposentados e pensionistas. Ao longo desse perodo
houve um crescimento expressivo das despesas, que representavam apenas 12,5%
das receitas em 1923 e chegaram a 64,7% em 1930, demonstrando uma rpida
elevao nos custos do sistema.
45
A partir de sua chegada ao poder, em 1930, Getlio Vargas precisou
estabelecer uma nova coalizo dominante que desse sustentao ao seu regime.
Essa coalizo se formou e manteve pela distribuio de benefcios a diferentes
setores da sociedade: as velhas elites rurais foram atendidas pelas polticas de
combate crise econmica originada da depresso e pela proteo ao caf; a
burguesia industrial, pelo crescimento do setor secundrio a partir da poltica ento
implantada de substituio de importaes por produtos nacionais; a classe mdia
urbana, pelas polticas de proteo dos consumidores e expanso do emprego de
nvel mdio, no setor estatal e privado; e as massas urbanas, pela materializao das
polticas sociais.
46
No que diz respeito s polticas trabalhistas, em 26 de novembro de 1930
foi criado o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, por meio do Decreto
n 19.433/1930. Adotou-se uma poltica de marcante interferncia estatal nas
relaes trabalhistas, tendo por objetivos neutralizar o trabalho como fonte de
apoio de grupos de oposio radicais, despolitizar as organizaes trabalhistas
como fonte autnoma de demandas e tornar o trabalho um ponto de apoio passivo
do regime.
47
Grande parte dos lderes trabalhistas eram ligados diretamente ao
Governo e os sindicatos foram burocratizados, tornando-se subordinados ao
Ministrio do Trabalho e dedicando-se a prestar servios sociais e assistenciais
aos seus membros. A Justia do Trabalho foi estruturada, a partir dos moldes da
representao classista.
No campo da previdncia social, o regime Vargas realizou a sua extenso
progressiva a outras categorias de trabalhadores. Em 1931 o sistema passou a
abranger os servios de transporte, luz, fora, telgrafos, telefones, portos, gua,
esgotos e assemelhados (Decreto n 20.465/1931) e em 1932 foram abrangidos
tambm os servios de minerao (Decreto n 22.096/1932).
O Decreto n 20.465/1931, parcialmente alterado pelo Decreto n
21.081/1932, reformou a legislao das CAPs, substituindo a legislao de 1923
e 1926. Em seguida, o Decreto n 22.016/1932 regulamentou a execuo dos
servios de assistncia mdica e hospitalar pelas CAPs.
Entretanto, a partir de 1933 um novo elemento organizacional foi
45 OLIVEIRA, Jaime Antonio de Arajo; TEIXEIRA, Sonia Maria Fleury, op. cit., p. 339-343.
46 MALLOY, James M., op. cit., p. 61-63.
47 MALLOY, James M., op. cit., p. 64.
44
introduzido como instrumento de modernizao no sistema de previdncia social:
os Institutos de Aposentadoria e Penses - IAPs, que no mais se vinculavam
concretamente a uma determinada empresa, como ocorria com as CAPs, mas se
ligavam de forma abstrata a toda uma categoria profssional. Foram sucessivamente
criados os seguintes IAPs: dos Martimos - IAPM (Decreto n 22.872/1933); dos
Comercirios - IAPC (Decreto n 24.273/1934); dos Bancrios - IAPB (Decreto
n 24.615/1934); dos Industririos - IAPI (Lei n 367/1936); dos Empregados
em Transportes e Cargas - IAPTEC (Decreto-Lei n 651/1938). As CAPs
continuaram existindo paralelamente aos IAPs, se expandindo at o quantitativo
mximo de 183 em 1936, a partir de quando esse nmero passou a ser reduzido,
pela fuso das CAPs entre si ou com os IAPs, at chegarem a 35 em 1945.
48

Finalmente, essas CAPs remanescentes foram unifcadas, por meio do Decreto
n 34.586/1953, em uma nica instituio, a Caixa de Aposentadoria e Penses
dos Ferrovirios e Empregados em Servios Pblicos - CAPFESP, que em 1960
passou a se denominar Instituto de Aposentadoria e Penses dos Ferrovirios e
Empregados Pblicos - IAPFESP.
A Constituio de 1934 foi a responsvel pela constitucionalizao dos
direitos sociais no pas, sofrendo grande infuncia da Constituio Alem de
Weimar, de 1919. Em seu prembulo constava como misso do Estado brasileiro
organizar um regime democrtico, que assegure Nao a unidade, a liberdade,
a justia e o bem-estar social e econmico. O Ttulo IV, que tratava da Ordem
Econmica e Social, iniciava-se em seu artigo 115 pelo condicionamento da
ordem econmica aos princpios da Justia e as necessidades da vida nacional,
de modo que possibilite a todos existncia digna. O direito previdncia social
para os trabalhadores em geral encontrava-se previsto no artigo 121, 1, alnea
h, juntamente com os demais direitos trabalhistas, por meio da instituio de
previdncia, mediante contribuio igual da Unio, do empregador e do empregado,
a favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos casos de acidentes de trabalho
ou de morte, destacando-se a previso de paridade no custeio do sistema.
Na Constituio de 1937 a referncia ao direito previdncia social
encontrada, de forma mais tmida, no artigo 137, alnea m, com a previso de
que a legislao do trabalho observaria como um de seus preceitos a instituio de
seguros de velhice, de invalidez, de vida e para os casos de acidentes do trabalho.
Se a criao dos Institutos de Aposentadoria e Penses - IAPs possibilitou
que aps alguns anos houvesse a reduo do nmero de instituies previdencirias,
com a progressiva substituio das CAPs, ela no foi sufciente para promover
a uniformizao da legislao, pois cada IAP possua sua lei e regulamentos
48 OLIVEIRA, Jaime Antonio de Arajo; TEIXEIRA, Sonia Maria Fleury, op. cit., p. 342.
45
especfcos. Mais do que isso, a existncia de planos de custeio e de benefcios
diferenciados possibilitava que determinadas categorias fossem mais privilegiadas
do que outras, o que criava um clima de disputa, uma vez que esses planos passavam
obrigatoriamente pela aprovao do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio.
A esse respeito, afrma James M. Malloy:
[...] a qualidade de proteo variava dentro das categorias e entre
elas. Portanto, o sistema era muito estratifcado internamente e o
modelo de estratifcao tendia a refetir o poder de barganha relativa
dos grupos. O resultado fnal foi que o sistema de previdncia social e
o sistema sindical encorajaram entre os trabalhadores uma orientao
especfca de grupo que os dividia e alimentava a competio
intergrupos, minando qualquer base de solidariedade de classe.
49
Com as iniciativas para expanso da cobertura adotadas por Vargas, houve
um progressivo aumento do nmero de trabalhadores protegidos pelo sistema
de previdncia social, chegando em 1945 a cerca de 2.763.000 segurados ativos
e 235.000 aposentados e pensionistas.
50
Entretanto, o sistema trouxe proteo
apenas para os setores organizados da classe mdia urbana, permanecendo sem
cobertura previdenciria amplos setores da populao, tais como os trabalhadores
rurais, domsticos, autnomos, profssionais liberais e outros trabalhadores sem
vnculo empregatcio.
Segundo Jaime Antonio de Arajo Oliveira e Sonia Maria Fleury Teixeira
h uma diferena ntida ao se comparar o modelo existente entre 1923 e 1930, mais
prdigo nas concesses, com aquele adotado entre 1930 e 1945, de orientao
poltica contencionista. Nesse segundo perodo, o sistema de previdncia social
passou a adotar caractersticas mais marcadamente identifcadas com o seguro
social, voltado capitalizao de recursos, graas a medidas como o aumento das
contribuies devidas pelo empregados e empregadores, previso da contribuio
estatal e restries aos benefcios e servios, notadamente no que se refere aos limites
impostos aos gastos com assistncia mdica e hospitalar. Contudo, deve-se ressaltar
que, diante da j mencionada diversidade na legislao dos IAPs, esse carter
restritivo era menos acentuado para algumas categorias. Essa conjugao de fatores
(aumento do nmero de segurados, elevao das receitas e conteno das despesas)
fez com que a relao entre as despesas e as receitas das instituies de previdncia,
que chegara a quase 65% em 1930, casse para algo entre aproximadamente 30% e
40% nos anos de 1935 a 1945, possibilitando uma grande acumulao de recursos.
51
49 MALLOY, James M., op. cit., p. 76.
50 OLIVEIRA, Jaime Antonio de Arajo; TEIXEIRA, Sonia Maria Fleury, op. cit., p. 342.
51 OLIVEIRA, Jaime Antonio de Arajo; TEIXEIRA, Sonia Maria Fleury, op. cit., p. 58-148.
46
Amlia Cohn assinala que a previdncia social no pode ser vista apenas
como instrumento poltico de dominao de classes, mas tambm nas suas
relaes com os processos econmicos. Assim, ao propsito inicial de resposta
das classes dominantes s reivindicaes das classes assalariadas, soma-se de
forma predominante, a partir da dcada de 1930, a necessidade de captao de
recursos por meio de poupana forada para investimento nos setores de base que
sustentavam o processo de industrializao, o que foi atendido pelo processo de
capitalizao que se imprimiu s instituies previdencirias.
52
Outra importante mudana ocorrida com a criao dos Institutos diz
respeito ao papel do Estado na gesto do sistema previdencirio. Se antes as
CAPs eram entidades civis administradas pelas empresas, sujeitas apenas a uma
superviso discreta do Conselho Nacional do Trabalho, os IAPs foram constitudos
como entidades pblicas autrquicas, diretamente subordinadas ao Ministrio
do Trabalho, Indstria e Comrcio, cujo Presidente era escolhido pelo Governo
Federal, sendo assistido por um Conselho Administrativo com representantes das
empresas e segurados. Alm disso, a partir de 1936, em virtude da Lei n 159/1935
e do Decreto n 890/1936, houve uma alterao na arrecadao de parte dos
recursos destinados ao sistema: a contribuio da Unio, formada pelas quotas de
previdncia, incidentes sobre os preos dos bens e das tarifas de servios pblicos, e
as taxas de previdncia, cobradas na importao de mercadorias, cujo recolhimento
as empresas efetuavam diretamente s entidades de previdncia, passou a ser
depositada em conta especial mantida no Banco do Brasil pelo Ministrio do
Trabalho, Indstria e Comrcio, para ser posteriormente redistribuda aos IAPs
e s CAPs. Porm, o Governo Federal repassava esses recursos para as entidades
apenas de forma parcial e irregular, o que resultou em expressiva dvida da Unio
com o sistema.
53
A forma pela qual o sistema de previdncia social foi estruturado durante
o Governo de Vargas produziu algumas conseqncias que possivelmente no
se encontravam entre os objetivos desejados pelo regime. As CAPs e os IAPs se
converteram em recurso poltico e em focos intermedirios de emanao e disputa
pelo poder, em especial por trs fatores predominantes:
54
a forma pela qual os
fundos acumulados durante o perodo de capitalizao deveriam ser investidos
(por exemplo, para o fnanciamento de projetos habitacionais), que poderia
favorecer de forma direta ou indireta a indivduos ou grupos polticos; as demandas
relacionadas aos mecanismos de distribuio e concesso dos benefcios e servios;
a distribuio dos cargos existentes nas entidades de previdncia, tanto nos nveis
52 COHN, Amlia, op. cit., p. 229-230.
53 OLIVEIRA, Jaime Antonio de Arajo; TEIXEIRA, Sonia Maria Fleury, op. cit., p. 102-107.
54 MALLOY, James M., op. cit., p. 79-80.
47
mais elevados quanto nos inferiores, por meio do apadrinhamento poltico de
amigos e correligionrios.
A partir do fnal da dcada de 1930 as entidades de previdncia social
passaram a enfrentar algumas prticas que iriam deteriorar paulatinamente o seu
patrimnio, resultando na vulnerabilidade do sistema, evidenciada cerca de duas
dcadas mais tarde. Essas prticas envolviam: a j mencionada reteno dos valores
das quotas e taxas de previdncia pelo Governo, que no as repassava corretamente
ou saldava suas dvidas com a transferncia de bens imveis; a aplicao das
reservas acumuladas em ttulos pblicos, fnanciando a dvida do Governo,
com rendimentos baixos, muitas vezes inferiores desvalorizao da moeda; a
canalizao de uma parte das reservas para projetos considerados prioritrios pelo
Governo, que editava decretos impondo ou autorizando investimentos em reas
estratgicas.
Dessa ltima situao podem ser citados vrios exemplos:
55
a) Os Decretos-Lei n 574/1938, 2.611/1940 e 3.077/1941 estabeleceram
que 15% dos recursos das CAPs e dos IAPs seriam aplicados em bnus da Carteira
de Crdito Agrcola e Industrial do Banco do Brasil, sendo remunerados com juros
de 5% ao ano.
b) O Decreto-Lei n 1.186/1939, que criou o Instituto de Resseguros do
Brasil, estabeleceu que 70% de suas aes seriam subscritas pelas instituies de
previdncia social.
c) O Decreto-Lei n 1.834/1939 autorizou as instituies de previdncia
social a concederem emprstimos para a instalao das indstrias de celulose e
pasta de madeira, com juros de 7% ao ano e prazo de amortizao de 15 anos.
d) Os IAPs foram autorizados a subscreverem aes preferenciais da
Companhia Siderrgica Nacional (Decreto-Lei n 3.173/1941), da Companhia
Nacional de lcalis (Decreto-Lei n 5.684/1943), da Companhia Hidroeltrica
do So Francisco (Decreto-Lei n 8.031/1945) e da Fbrica Nacional de Motores
S.A. (Decreto-Lei n 8.669/1946).
e) O Decreto-Lei n 9.264/1946 autorizou o Ministrio da Fazenda a
adquirir partes benefcirias da CSN e a transferi-las aos IAPs para pagamento de
dvidas da Unio pelo no repasse de contribuies.
f ) O Decreto-Lei n 9.589/1946 autorizou o Departamento Nacional
de Estradas de Ferro a contrair emprstimos com o IAPI para a fabricao de
locomotivas e a eletrifcao de ferrovias.
g) A Lei n 1.272-A/1950 autorizou as instituies previdencirias a
55 OLIVEIRA, Jaime Antonio de Arajo; TEIXEIRA, Sonia Maria Fleury, op. cit., p. 139-148.
48
aplicarem seus recursos no Fundo Ferrovirio Nacional, destinado construo,
renovao e melhoramento das ferrovias.
h) A Lei n 1.628/1952, que criou o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico, defniu a participao das instituies previdencirias, com a concesso
de emprstimos compulsrios em montante a ser estabelecido pelo Ministrio da
Fazenda, at o limite de 3% de sua receita anual.
i) Os prprios regulamentos de alguns IAPs autorizavam a concesso de
emprstimos a empresas privadas, geralmente vinculadas ao seu setor de atividades.
Com o fm do primeiro Governo de Getlio Vargas em 30 de outubro
de 1945, o pas experimentou um breve perodo de regime democrtico formal,
qualifcado como populista e caracterizado pelo aparecimento de novos partidos,
aumento da mobilizao poltica nas reas urbanas e intensa competio eleitoral
entre as principais personalidades polticas, que buscavam mobilizar o apoio das
massas. Porm, muitas das estruturas corporativas criadas por Vargas, notadamente
na rea trabalhista e nas instituies de previdncia social, continuaram existindo
e exercendo a sua infuncia.
56
Ainda nos primeiros anos da dcada de 1940 foram iniciados estudos
para a reforma do sistema de previdncia social, envolvendo os especialistas do
Ministrio do Trabalho. Esses estudos foram infuenciados pelos debates que
ento se realizavam no contexto internacional, em torno do Relatrio Beveridge
e das Conferncias realizadas pela Organizao Internacional do Trabalho - OIT.
No comeo de 1945 foi apresentado um vasto relatrio, propondo a criao de uma
nica instituio de previdncia social, que proporcionasse ampla proteo social,
abrangendo benefcios de aposentadoria e penso por morte, servios mdicos e
servios sociais e fosse fnanciada por um sistema de contribuies baseado no
conceito de solidariedade social.
Vargas, que ento buscava reorientar a sua poltica para obter o apoio de
setores populares e nacionalistas que pudessem mobilizar foras para mant-lo
no poder, baixou o Decreto-Lei n 7.526/1945, criando o Instituto de Servios
Sociais do Brasil - ISSB, que, porm, nunca chegou a ser de fato institudo.
Todas as iniciativas de reforma da previdncia passaram a sofrer intensa
resistncia de muitos grupos poderosos: categorias cujos IAPs possuam posies
mais privilegiadas quanto a contribuies, benefcios e servios (bancrios,
ferrovirios, prestadores de servios pblicos, martimos e porturios); funcionrios
protegidos das CAPs e IAPs; lderes sindicais e polticos cujas bases de poder se
apoiavam nas instituies de previdncia; companhias de seguro privadas, que no
aceitavam abrir mo do seguro de acidentes do trabalho.
56 MALLOY, James M., op. cit., p. 89.
49
Na Constituio de 1946 a previdncia social comeou a ser referida
com alguma autonomia em relao legislao trabalhista. Ficou estabelecida
a competncia da Unio para legislar sobre normas gerais de previdncia social,
observada a competncia supletiva e complementar dos Estados (artigo 5, inciso
XV, alnea b e artigo 6). O artigo 157 previa em seu inciso XVI a previdncia,
mediante contribuio da Unio, do empregador e do empregado, em favor
da maternidade e contra as conseqncias da doena, da velhice, da invalidez
e da morte (embora mantido o custeio tripartite, deixou-se de exigir que as
contribuies fossem paritrias) e no inciso XVII a obrigatoriedade da instituio
do seguro pelo empregador contra os acidentes do trabalho.
Em 1947 foi apresentado um projeto global de reforma do sistema, de autoria
do deputado federal Aluzio Alves, propondo a criao de uma Lei Orgnica da
Previdncia Social. Porm, o projeto no foi adiante, pois seu autor era membro da
Unio Democrtica Nacional - UDN, opositora do Partido Trabalhista Brasileiro
- PTB, favorvel a Getlio Vargas, e tambm no recebeu o apoio do Presidente
da Repblica, General Eurico Gaspar Dutra.
Em 1952, de volta ao poder, Vargas articulou a apresentao de novo projeto
de lei, aproveitando os princpios bsicos do projeto de 1947; entretanto, no
conseguiu receber o apoio necessrio de seus aliados polticos do PTB e do Partido
Social Democrtico - PSD. Diante disso, Getlio tentou promover uma reforma
pelo Decreto n 35.448/1954, aprovando o Regulamento Geral dos Institutos de
Aposentadoria e Penses, no dia 1 de maio. Menos de quatro meses depois, em
24 de agosto, ele suicidou-se e o seu sucessor, Caf Filho, revogou o Regulamento,
por consider-lo uma iniciativa inconstitucional de legislar por meio de Decreto.
Juscelino Kubitschek formou uma comisso de tcnicos em 1956, para
retomar os estudos sobre os projetos de 1947 e 1952. Em 1958 foi apresentado um
projeto de lei que resultou na promulgao da Lei n 3.807/1960 (Lei Orgnica
da Previdncia Social - LOPS), porm no sem antes ceder a grandes concesses
aos grupos interessados, por meio de inmeras emendas que acabaram afastando-o
sensivelmente das reformas anteriormente propostas e contribuindo para acelerar
ainda mais a deteriorao da situao fnanceira dos Institutos: foi abandonada a
unifcao dos IAPs em um s Instituto; foram estendidas a todas as categorias os
benefcios que j eram concedidos por alguns dos IAPs e expandidos os servios
auxiliares por eles prestados; foi reforada a representao sindical trabalhista com
o aumento de cargos dentro dos IAPs e a criao do Departamento Nacional de
Previdncia Social - DNPS e do Conselho Superior de Previdncia Social - CSPS;
no foi estendida a proteo previdenciria aos domsticos e trabalhadores rurais;
50
o seguro de acidentes do trabalho permaneceu a cargo das seguradoras privadas.
57
Amlia Cohn analisa o processo de tramitao da LOPS nos seguintes termos:
As diferenas de ritmo na tramitao do projeto de Lei Orgnica
da Previdncia Social, bem como a maior ou menor proximidade
de assessoria tcnica nas suas diferentes verses, traduzem bem o
processo de crescente politizao - entendida como converso em
instrumento de controle e barganha polticas - por que passou a
previdncia social, bem como as diferentes maneiras pelas quais isso
ocorre. [...]
Nesses treze anos em que em linhas gerais houve um recuo desde
as propostas iniciais do primeiro projeto de lei, de 1947, at o
fnalmente aprovado, os vrios avanos e recuos nas diferentes
redaes - o que fca mais claro na incluso ou no dos trabalhadores
rurais na previdncia social - revelam bem o processo poltico pelo
qual ela passou e do qual componente.
58
Jaime Antonio de Arajo Oliveira e Sonia Maria Fleury Teixeira destacam
que as medidas contencionistas do perodo de 1930 a 1945, infuenciadas pelas
preocupaes atuariais dos tecnocratas das entidades de previdncia e ligadas ideia
de seguro social, com nfase na capitalizao do sistema, foram paulatinamente
abandonadas pela legislao produzida nos anos subsequentes:
A legislao previdenciria do ps-45 marcada, em linhas gerais,
pela progressiva desmontagem das medidas de cunho contencionista
impostas no perodo anterior.
Isto no se faz de uma s vez, desenvolvendo-se, ao contrrio, at
1960 (promulgao da LOPS) de forma gradual, atravs de uma
copiosa legislao, que assume um carter puntiforme e casustico.
Instituto por Instituto e rea por rea de atividade da Previdncia
vo sendo contemplados sucessivamente, como veremos, por pequenas
medidas que: ora ampliam os planos de benefcios ou de servios de
uma dada instituio, ora permitem a elevao dos gastos com os
ltimos ou facilitam o acesso dos segurados ou seus dependentes a
eles, ora facilitam a concesso ou majoram os valores dos benefcios
pecunirios, etc. Desenhando-se assim um processo que bastante
expressivo do contexto democrtico-populista agora subjacente
(enquanto aparentemente pautado pela tendncia s respostas
57 MALLOY, James M., op. cit., p. 105-108.
58 COHN, Amlia, op. cit., p. 225-226.
51
circunstanciais e localizadas a presses e interesses de pequenos
grupos).
[...]
Em 1960, fnalmente, ser promulgada a LOPS que, uniformizando
por cima (isto , no padro dos melhores IAPs) os direitos dos
segurados de todos os Institutos, signifcar um golpe fnal no modelo
contencionista e de capitalizao que dominara o perodo anterior
a este.
[...]
A promulgao da LOPS , assim, o marco da derrota fnal do
modelo contencionista, ao estender, para o conjunto dos segurados
da Previdncia, um plano extremamente amplo de benefcios e
servios.
Alm da assistncia mdica e dos benefcios pecunirios h, na
legislao do perodo, disposies referentes s reas de habitao,
emprstimos e alimentao, que tm o mesmo sentido das analisadas
at aqui.
59
Segundo esses autores, desde o Governo Dutra o Estado passara a ceder s
reivindicaes populares e presses dos segurados para a ampliao e valorizao
dos planos de benefcios e servios da previdncia social. Porm, essas concesses
eram fnanciadas pelos recursos dos prprios segurados, cujas contribuies foram
elevadas at chegarem aos 8% da remunerao, estabelecidos pela Lei Orgnica da
Previdncia Social - LOPS, uma vez que tanto as empresas como a Unio eram
reiteradamente inadimplentes no pagamento de suas contribuies. A contribuio
paritria da Unio, prevista desde o incio da dcada de 1930, mas nunca de fato
observada, foi fnalmente abolida, passando o Governo Federal a ser responsvel
apenas pelo custeio das despesas de pessoal e administrao da previdncia, bem
como pela cobertura de suas insufcincias fnanceiras.
60
Durante o Governo Joo Goulart novas concesses foram realizadas
aos grupos organizados de trabalhadores, tanto no que se refere concesso de
benefcios (por exemplo: retirada da exigncia da idade mnima de 55 anos para
a aposentadoria, passando-se a exigir apenas o tempo de servio de 35 anos;
gratifcao anual de um ms de salrio; aumento do salrio-famlia) como
expanso na distribuio de cargos nas estruturas administrativas das instituies
de previdncia. Em 1961 o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio foi
transformado em Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social - MTPS.
59 OLIVEIRA, Jaime Antonio de Arajo; TEIXEIRA, Sonia Maria Fleury, op. cit., p. 154-155, 166.
60 OLIVEIRA, Jaime Antonio de Arajo; TEIXEIRA, Sonia Maria Fleury, op. cit., p. 181-189.
52
Para Amlia Cohn, a partir de 1950 o componente poltico da previdncia
social sobrepe-se ao componente econmico, pois o processo de industrializao
atinge um novo estgio e a previdncia deixa de confgurar um instrumento de
captao de poupana forada, voltando-se para a manuteno da capacidade
produtiva da fora de trabalho, em especial pela assistncia mdica.61
Ao analisar o sistema de previdncia social vigente at 1966, sob o prisma
da equidade, James M. Malloy identifca evidentes padres de desigualdade na
distribuio dos benefcios e no fnanciamento, geradores de um efeito regressivo
nas transferncias de renda. Conclui ento que:
A previdncia social no Brasil foi um fenmeno de alta desigualdade,
baseado na estratifcao interna dos grupos segurados e num
sistema fnanceiro que pesava muitssimo sobre a populao em
geral. A grande massa dos pobres rurais e urbanos no s teve que
agentar uma proporo signifcativa da carga do sistema, como foi
sistematicamente excluda de sua parte dos benefcios.
62
O golpe de 1964 instalou no Brasil um novo regime autoritrio, no qual
se combinaram lideranas militares nacionalistas e a elite civil-administrativa
tecnocrata. O Estado ampliou a sua atuao e procurou coordenar as atividades
dos setores pblico e privado para implementar os planos sociais e econmicos
que refetiam os valores das doutrinas de desenvolvimento e segurana nacional.
Paralelamente, buscou excluir os grupos representativos do trabalho organizado
da estrutura do poder, substituindo o estamento burocrtico de Vargas por
um estamento tecnocrtico, formado por ofciais militares e funcionrios das
principais carreiras do servio pblico, possibilitando assim a despolitizao de
aspectos cruciais, que foram transformados em decises administrativas apolticas.
O Governo interveio nos sindicatos, destituiu seus lderes eleitos e os substituiu
por outros de sua confana. O mesmo se deu nos IAPs, cujos presidentes e quadros
administrativos polticos foram substitudos por tecnocratas apolticos.
63
Os tcnicos formados nos Institutos de Aposentadoria e Penses a partir da
dcada de 1930, com destaque para aqueles oriundos do IAPI, passaram a ocupar
posies polticas importantes e conseguiram fnalmente levar adiante muitas das
propostas de reformas por eles formuladas, que haviam sido rejeitadas ou fcaram
paralisadas durante o perodo populista de 1945 a 1964, mas que ento foram
retomadas, por estarem alinhadas com a orientao e os objetivos do regime
militar. Entre 1966 e 1970 foram adotadas medidas que resultaram na eliminao
61 COHN, Amlia, op. cit., p. 231-232.
62 MALLOY, James M., op. cit., p. 119.
63 MALLOY, James M., op. cit., p. 129-132.
53
da representao classista nas entidades de previdncia social, marcando o
afastamento dos trabalhadores de seus processos decisrios.
Amlia Cohn considera que as medidas mais signifcativas para estruturao
da previdncia social brasileira (a criao dos IAPs, instituies previdencirias de
mbito nacional, na dcada de 1930, e sua posterior unifcao, em 1966) ocorreram
em perodos de acentuada centralizao de poder.
64
No fnal de sua obra, afrma:
Da os vnculos econmicos e polticos da previdncia social serem
indissolveis e somente nos momentos em que a dominao se
d atravs de uma poltica repressiva a previdncia social poder
assumir um carter mais tcnico, respondendo mais direta e
abertamente a necessidades econmicas tais como as exprimem as
classes dominantes do que em perodos de fortalecimento das classes
assalariadas.
65
Embora a Emenda Constitucional n 1, de 1969, antecedida por breve
intervalo de tempo pela Constituio de 1967, possibilitasse a suspenso dos
direitos individuais ou polticos exercidos com abuso ou propsito de subverso
do regime democrtico ou de corrupo (artigo 154), ela manteve estrutura
semelhante da Constituio de 1946, no que se refere aos direitos sociais, e de
forma especfca previdncia social, com o acrscimo das seguintes modifcaes,
em seu artigo 165: referncia ao salrio-famlia (inciso II); previso de seguro-
desemprego e incorporao do seguro de acidentes do trabalho estrutura da
previdncia ofcial (inciso XVI); aposentadoria para a mulher aos 30 anos de
servio (inciso XIX); aposentadoria especial para o professor aos 30 e a professora
aos 25 anos de efetivo exerccio de funes de magistrio (inciso XX); exigncia de
prvia fonte de custeio total para a criao, majorao ou extenso da prestao de
servio de assistncia ou benefcio (pargrafo nico).
As principais inovaes relacionadas ao sistema de previdncia social,
ocorridas no perodo ps-1964, esto a seguir relacionadas:
a) Por meio do Decreto-Lei n 72/1966 foi criado o Instituto Nacional de
Previdncia Social - INPS, instalado a partir de janeiro de 1967, procedendo to
almejada unifcao administrativa dos antigos IAPs.
b) No mesmo ano, a Lei n 5.316/1967 integrou o seguro de acidentes do
trabalho ao INPS, vencendo a resistncia das seguradoras.
c) Com o esgotamento da funo de poupana compulsria da previdncia
social, em virtude da substituio do modelo de capitalizao pelo de repartio,
novos mecanismos foram criados com essa fnalidade: o Fundo de Garantia do
64 COHN, Amlia, op. cit., p. 15.
65 COHN, Amlia, op. cit, p. 233.
54
Tempo de Servio - FGTS (Lei n 5.107/1966), o Programa de Integrao Social
- PIS (Lei Complementar n 07/1970) e o Programa de Formao do Patrimnio
do Servidor Pblico - PASEP (Lei Complementar n 08/1970).
d) Em 1971 foi institudo o Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural
- PRORURAL (Lei Complementar n 11/1971) que assegurou a implementao
do Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural - FUNRURAL, criado pela Lei n
4.214/1963 (Estatuto do Trabalhador Rural), mas at ento no efetivado. Dentre
os objetivos da extenso da proteo aos trabalhadores rurais estavam a reduo
da turbulncia poltica e da tenso social no campo e o aumento do controle do
Governo sobre os sindicatos rurais, reduzindo a capacidade de mobilizao para
uma ao autnoma de base ampla.
66
e) Em 1972 os empregados domsticos foram includos no sistema de
previdncia social, pela Lei n 5.859/1972, e no ano seguinte a Lei n 5.890/1973
ampliou a proteo dos trabalhadores autnomos, completando-se dessa forma o
processo de universalizao da previdncia social, sob o aspecto formal-legal.
f ) Em 1974 foi criado o novo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
- MPAS, separando as questes trabalhistas e previdencirias.
g) A Lei n 6.439/1977 instituiu o SINPAS - Sistema Nacional de
Previdncia e Assistncia Social, com o objetivo de integrar as atividades de
previdncia social, sade e assistncia social e a gesto administrativa, fnanceira
e patrimonial das vrias entidades vinculadas ao Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social: Instituto Nacional de Previdncia Social - INPS; Instituto de
Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social - IAPAS; Instituto
Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social - INAMPS; Empresa de
Processamento de Dados da Previdncia Social - DATAPREV; Legio Brasileira
de Assistncia - LBA; Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor - FUNABEM;
Central de Medicamentos - CEME.
Jaime Antonio de Arajo Oliveira e Sonia Maria Fleury Teixeira, que
dedicaram maior nfase ao estudo da prestao de assistncia mdica pelas
instituies de previdncia social, caracterizaram o perodo que se iniciou em 1966,
com a unifcao dos IAPs no INPS, como de privilegiamento do setor privado
e acirramento da crise previdenciria. Segundo esses autores, a poltica nacional
de sade foi orientada para a prtica mdica curativa, individual, assistencialista e
especializada (sob a responsabilidade do Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social), em detrimento de medidas de sade pblica, de carter preventivo e de
interesse coletivo (a cargo do Ministrio da Sade). Na execuo dessa poltica foi
priorizada a contratao de servios mdicos de terceiros, e no a ampliao dos
66 MALLOY, James M., op. cit., p. 136-139.
55
servios prprios da previdncia social, o que favoreceu o aumento da lucratividade
e a acumulao de capital pelas empresas mdico-hospitalares e farmacuticas do
setor privado.
67
A extenso da cobertura previdenciria a quase toda a populao e a
expanso dos servios e benefcios oferecidos promoveu uma aproximao
ao modelo de seguridade social, porm sem adequada delimitao dos direitos
contributivos (previdencirios) e no contributivos (assistenciais). Alm disso, no
foi acompanhada de medidas que possibilitassem um suporte fnanceiro adequado
para o sistema, criando um problema estrutural que resultou na deteriorao dos
servios e no agravamento da crise na previdncia.
68
Ao contrrio do ciclo de expressivo crescimento do perodo do milagre
econmico, entre 1967 e 1973, que possibilitou ao Estado aumentar a arrecadao
tributria e expandir a proteo social, os primeiros anos da dcada de 1980, intitulada
a dcada perdida, foram marcados por forte recesso econmica, que produziu a
perversa combinao de aumento das demandas sociais com a reduo da capacidade
fnanceira do Estado para atend-las. A receita previdenciria, em particular,
foi fortemente afetada, por estar a sua sustentao em grande parte vinculada
massa salarial, que apresentou queda, decorrente do aumento no desemprego e do
rebaixamento no nvel dos salrios. Somavam-se a isso os crescentes compromissos
fnanceiros assumidos para o pagamento da dvida pblica interna e externa, as
defcincias no sistema de arrecadao previdenciria, a contumaz inadimplncia das
empresas no repasse das contribuies, a utilizao de recursos das contribuies
sociais para fnanciamento de outras reas do Governo, as fraudes contra o sistema e
suas inefcincias administrativas. Essa situao de desequilbrio foi enfrentada com
o aumento das alquotas de contribuio devidas pelos empregados e empregadores,
visando elevar as receitas, e pelo mecanismo de rebaixamento nos valores reais dos
benefcios, para conter o ritmo de expanso das despesas.
Por meio do Decreto n 92.654/1986 o Presidente Jos Sarney constituiu
o Grupo de Trabalho de Reestruturao Previdenciria - GTRP, composto por
representantes do Governo e da sociedade civil, com o objetivo de elaborar um
estudo para a reviso do plano de benefcios e das bases de fnanciamento da
previdncia social, bem como analisar os sistemas de informao e fscalizao. O
diagnstico e as recomendaes apresentados pelo GTRP foram encaminhados
segundo a concepo de seguridade social, com integrao entre as reas da sade,
previdncia e assistncia social, concebidas como diferentes tcnicas de proteo
social. Essas concluses tiveram infuncia nos debates da Assemblia Nacional
67 OLIVEIRA, Jaime Antonio de Arajo; TEIXEIRA, Sonia Maria Fleury, op. cit., p. 207-209.
68 OLIVEIRA, Jaime Antonio de Arajo; TEIXEIRA, Sonia Maria Fleury, op. cit., p. 259-260.
56
Constituinte, que havia sido convocada pela Emenda Constitucional n 26/1985 e
foi instalada no dia 1 de fevereiro de 1987.
69
A Constituio de 1988 operou signifcativas mudanas na disciplina dos
direitos sociais, no sistema destinado proteo social e na natureza do direito
previdncia social:
a) Enquanto nas Constituies anteriores, de 1934 a 1969, a previdncia
social era referida apenas no ttulo que disciplinava a Ordem Econmica e Social,
a nova Constituio de 1988 a inseriu em captulo destinado seguridade social,
dentro do ttulo especfco relativo Ordem Social, que tem como objetivos o
bem-estar e a justia sociais, conforme seu artigo 193.
b) Em seguida, apresenta as aes relacionadas aos direitos sade,
assistncia social e previdncia social como espcies da tcnica de proteo social
que, embora independentes em seu campo de atuao, se agregam sob o gnero
seguridade social, sistema que surge em nosso ordenamento jurdico com a tarefa de
garantir a todos um mnimo de bem-estar nas situaes geradoras de necessidade.
Os princpios da seguridade social encontram-se enumerados no pargrafo nico
do artigo 194: universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e
equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; seletividade
e distributividade na prestao dos benefcios e servios; irredutibilidade do valor
dos benefcios; eqidade na forma de participao no custeio; diversidade da base
de fnanciamento; carter democrtico e descentralizado da administrao, com a
participao dos trabalhadores, empregadores e aposentados.
c) O direito previdncia social passou tambm a fgurar no captulo
Dos Direitos Sociais, dentro do ttulo que trata Dos Direitos e Garantias
Fundamentais, colocando dessa forma tanto os direitos de defesa como os direitos
prestacionais na categoria de direitos fundamentais.
70 71
69 SANTOS, Rita de Cssia Bessa dos. O Discurso da Racionalidade Econmica e a
Racionalizao na Reforma da Previdncia Social. Tese (Doutorado em Sociologia) - Universidade de So
Paulo, So Paulo, 2008. p. 107-114.
70 Na defnio de Ingo Wolfgang Sarlet, Direitos fundamentais so, portanto, todas aquelas
posies jurdicas concernentes s pessoas, que, do ponto de vista do direito constitucional positivo, foram, por
seu contedo e importncia (fundamentalidade em sentido material), integradas ao texto da Constituio
e, portanto, retiradas da esfera de disponibilidade dos poderes constitudos (fundamentalidade formal),
bem como as que, por seu contedo e signifcado, possam lhes ser equiparados, agregando-se Constituio
material, tendo ou no assento na constituio formal (aqui considerada a abertura material do catlogo).
SARLET, Ingo Wolfgang. A Efccia dos Direitos Fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
1998, p. 80.
71 Daniel Machado da Rocha refere algumas consequncias jurdicas que, no seu entendimento,
57
A Constituio de 1988, que classifcada como analtica e dirigente,
72

disciplinou com extremo detalhe as normas relacionadas ao direito previdncia
social. Conforme estudo comparativo realizado nas Constituies de 35 outros
pases de todos os continentes, verifcou-se que a quase totalidade delas (33)
mencionam o direito previdncia social, que includo pela grande maioria
(28) entre os direitos fundamentais. Porm, poucas Constituies (apenas Sua e
Equador) o tratam com alto grau de detalhamento, e nenhuma em nvel semelhante
de constitucionalizao das regras relativas previdncia social como o encontrado
na Constituio brasileira. Essa uma caracterstica que historicamente os
legisladores constituintes incorporaram tradio jurdica no Brasil e que se
estende tambm a vrios outros temas, que no a previdncia social, como, por
exemplo, a disciplina da administrao pblica e do sistema tributrio.
73
As regras mais extensas sobre a previdncia social constaram dos artigos 40,
195, 201 e 202 da Constituio de 1988, porm h vrios outros artigos espalhados
pelo seu texto que fazem referncia a questes previdencirias.
74
1.3 REFORMA DOS SISTEMAS PREVIDENCIRIOS NO MUNDO
Nos trinta anos que se seguiram ao trmino da Segunda Guerra Mundial as
economias capitalistas experimentaram um crculo virtuoso de notvel crescimento
decorrem da caracterizao do direito previdncia social como um direito fundamental (tais consequncias
jurdicas so aqui brevemente mencionadas, sem a inteno de um estudo mais aprofundado quanto ao seu
alcance): a) insero entre as clusulas ptreas do artigo 60, 4, inciso IV; porm, o prprio autor afrma que
esse fato no resulta em obstaculizar qualquer adaptao que seja necessria ao aperfeioamento da cobertura
previdenciria ou a sua adequao aos contornos e evolucionantes de nossa realidade social, ainda que o
efeito seja uma indesejada reduo de sua amplitude; b) proibio do retrocesso social: impossibilidade de
que alteraes legislativas posteriores atinjam o contedo essencial de um direito fundamental j realizado;
c) auto-aplicabilidade, na forma do artigo 5, 1; entretanto, o autor reconhece que o Supremo Tribunal
Federal possui frme jurisprudncia no sentido da no auto-aplicabilidade dos direitos prestacionais.
ROCHA, Daniel Machado. op. cit., p. 113-121.
72 Entende-se por Constituio analtica aquela cujo texto amplo, detalhista e minucioso. Essa
uma caracterstica identifcada nas Constituies dirigentes, as quais enunciam diretrizes, programas e fns,
a serem perseguidos pelo Estado e pela sociedade.
73 NOGUEIRA, Narlon Gutierre. A Constituio e o Direito Previdncia Social. So Paulo:
LTr, 2009, p. 52.
74 Na seo 4 deste captulo sero estudadas as Emendas Constitucionais n 20/1998, 41/2003
e 47/2005, que efetivaram as reformas previdencirias, introduzindo sensveis mudanas no contedo
das normas constitucionais relativas previdncia social e tornando ainda mais acentuado o seu nvel de
detalhamento.
58
econmico, acompanhado da expanso dos programas e sistemas de bem-estar
social, numa parceria bem-sucedida entre a poltica econmica keynesiana e a
poltica social do welfare state. Porm, a partir da dcada de 1970 iniciou-se um
perodo de sucessivas crises, no qual se manifestaram os sintomas de perda do
dinamismo econmico das naes desenvolvidas ocidentais, e que resultou em uma
indesejvel combinao de baixos nveis de crescimento, acelerao infacionria e
desequilbrio nas fnanas dos Estados, desfazendo as perspectivas otimistas de
possibilidade de mudana na estrutura da sociedade capitalista pela progressiva e
contnua expanso do welfare state. A leitura desse perodo pelos analistas divide-
se entre as explicaes ortodoxas, que atribuem a crise aos excessos da interveno
estatal e elevao dos preos do petrleo, e as interpretaes que consideram a
crise inserida num contexto de sobreacumulao de capital e desarranjo do sistema
fnanceiro internacional.
75
A partir de sua Conferncia sobre as Polticas Sociais, realizada em Paris, em
1980, a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico - OCDE
produziu o documento O Estado de Bem-Estar Social em crise: um balano da
Conferncia sobre as Polticas Sociais nos anos 1980 (Te welfare state in crisis:
an account of the Conference on Social Policies in the 1980s), trazendo para o
campo poltico-institucional a discusso a respeito da crise do Estado de Bem-
Estar Social, reproduzida nos debates subsequentes sobre as relaes entre Estado,
sociedade e mercado.
Em sua anlise dos estudos produzidos na dcada de 1980 sobre a crise do
welfare state, Snia Maria Draibe e Wilns Henrique destacam que a diviso entre
os tericos progressistas, para os quais no haveria uma verdadeira crise do welfare
state, mas uma mutao em sua natureza e operao, e os tericos conservadores,
que o entendem como estrutura perniciosa, ligada a uma concepo perversa e
falida do Estado, no absolutamente rgida, pois h uma convergncia quanto a
alguns dos argumentos interpretativos dessa crise: o seu carter fnanceiro-fscal; a
relao com a centralizao e burocratizao excessivas; a perda de efccia social;
a crise de legitimidade dos programas estatais. Porm, so claras as divergncias
quanto s propostas de substituio da interveno do Estado pelo mercado e de
aplicao de uma poltica econmica ortodoxa e restritiva, com corte dos gastos
sociais, pelos conservadores, em oposio s propostas de descentralizao e
autonomizao das polticas sociais, com maior participao dos benefcirios, e de
recuperao econmica a partir da expanso do gasto pblico com prioridade nas
75 DRAIBE, Snia Maria; HENRIQUE, Wilns. Welfare State, Crise e Gesto da Crise: Um
Balano da Literatura Internacional. Revista Brasileira de Cincias Sociais, ANPOCS, So Paulo, n. 6, v.
3, fev. 1988, p. 1-26.
59
polticas sociais, na viso dos progressistas.
76
O perodo de crescimento econmico e de expanso do welfare state, entre
1945 e 1973, trouxe refexos tambm sobre os sistemas de previdncia, fazendo com
que grande parte das naes desenvolvidas alterassem os arranjos institucionais
que defnem as regras de acesso aos benefcios, resultando em incentivos que
infuenciaram o comportamento dos indivduos quanto a sua deciso de sada
do mercado de trabalho. So citados como exemplo: a) a Alemanha em 1972
reduziu a idade de aposentadoria, que era de 65 anos para ambos os sexos, para 63
anos, se homem, e 60 anos, se mulher, em muitos casos sem reduo no valor do
benefcio; b) a Frana tambm exigia a idade de 65 anos, mas promoveu alteraes
na sua legislao, no incio dos anos 1970, resultando na reduo da idade mdia
de concesso para 60 anos; c) os Estados Unidos possibilitaram a aposentadoria
antecipada, de 65 para 62 anos de idade, para as mulheres, em 1956, fazendo o
mesmo em relao aos homens, em 1961.
77

A fexibilizao das regras para a aposentadoria antecipada teve como
consequncias a elevao dos gastos dos governos com os sistemas de previdncia
social e a reduo no tempo de permanncia dos indivduos no mercado de trabalho.
Aliado a isso, verifcaram-se nas ltimas dcadas as seguintes circunstncias, em
praticamente todos os pases do mundo: considervel aumento na expectativa de
sobrevida de sua populao idosa, ampliando o perodo da inatividade remunerada;
crescente insero das mulheres no mercado de trabalho, aumentando o nmero de
benefcios concedidos, uma vez que antes normalmente apenas o homem conseguia
se aposentar; reduo das taxas de natalidade, o que a mdio e longo prazo resulta
em aumento da taxa de dependncia (relao entre o nmero de pessoas idosas,
acima de 60 anos, potenciais benefcirios, e a populao em idade ativa, entre
16 e 60 anos, potenciais contribuintes do sistema). Por outro lado, a estagnao
provocada pela crise fez com que as economias deixassem de gerar recursos
sufcientes para fazer face ampliao dos gastos sociais, produzindo desequilbrio
nas contas pblicas, e a crescente integrao ocasionada pela globalizao obrigou
os pases a reduzirem os seus custos de produo, para tornarem seus produtos
mais competitivos no mercado internacional.
Ao descreverem o dilema do fnanciamento dos programas sociais em geral,
Snia Maria Draibe e Wilns Henrique apresentam concluso que se aplica com
especial pertinncia aos sistemas de previdncia:
76 DRAIBE, Snia Maria; HENRIQUE, Wilns, op. cit., p. 1-26.
77 TAFNER, Paulo. Seguridade e Previdncia: Conceitos Fundamentais. In: TAFNER, Paulo;
GIAMBIAGI, Fabio (Org.), op. cit., p. 30-34.
60
A maior parte dos estudos tende a identifcar o problema do
fnanciamento como um dilema prprio da estrutura dos mecanismos
de sustentao dos programas sociais. Isto , o argumento tende a
enfatizar que a forma tpica de fnanciamento dos gastos sociais,
baseada em contribuies da massa ativa de trabalhadores, j
contm em si uma tendncia ao estrangulamento medida que
se prev alteraes etrias e sociais da fora de trabalho de sorte
que, cada vez mais, massas maiores de dependentes dependero
de contribuies extradas de nmeros relativamente menores de
trabalhadores e/ou a tempos relativamente mais curtos de vida
ativa. Ora, a crise econmica viria to-somente agravar tal estado
de coisas, ao introduzir no apenas o problema do desemprego, mas
tambm o da prpria difculdade de valorizao dos fundos fscais
arrecadados, dada sua vinculao com circuitos cada vez mais
especulativos.
78
A conjugao das mudanas nos fatores de ordem econmica e demogrfca
passou a exercer forte presso sobre a situao dos sistemas de previdncia, exigindo
que os pases efetuassem reformas com o objetivo de ajustarem suas receitas e
despesas, sob pena de formao de desequilbrios que poderiam conduzir sua
prpria insolvncia. Por essa razo, as ltimas dcadas foram marcadas por uma
sucesso de reformas dos sistemas previdencirios, tanto nos pases desenvolvidos
como naqueles em desenvolvimento.
Essas reformas foram reunidas pelos pesquisadores em dois grupos
principais, com alguma variao nas denominaes adotadas:
a) Reformas no estruturais (ou paramtricas ou incrementais): So aquelas
que preservam o sistema pblico, na grande maioria dos pases constitudo segundo
o modelo de benefcio defnido e com regime de fnanciamento em repartio
simples,
79
buscando fortalecer a sua situao fnanceira, pela adoo de medidas
como a alterao nas condies de acesso aos benefcios, nas suas regras de clculo
ou nas alquotas de contribuio, sem alterao do contexto jurdico-institucional
78 DRAIBE, Snia Maria; HENRIQUE, Wilns, op. cit., p. 7.
79 Os conceitos atuariais sero mais bem desenvolvidos no captulo 3. Porm, por ora, so
apresentadas as seguintes defnies simplifcadas: a) modelo de benefcio defnido (BD) aquele no qual o
seu valor determinado segundo regras previamente estabelecidas; b) modelo de contribuio defnida (CD)
aquele no qual os benefcios so o resultado das reservas acumuladas no perodo contributivo; c) regime
de repartio simples (ou pay-as-you-go) aquele no qual as contribuies arrecadadas em um perodo
destinam-se a pagar os benefcios concedidos nesse mesmo perodo, sem formao de reservas; d) regime de
capitalizao aquele baseado na constituio prvia de reservas para o pagamento dos benefcios.
61
existente antes da reforma.
80
b) Reformas estruturais (ou paradigmticas): So aquelas que modifcam
radicalmente o sistema pblico, podendo adotar um dentre trs tipos, segundo a
classifcao proposta por Carmelo Mesa-Lago: substituio completa do sistema
pblico antigo por um novo sistema privado, no qual o trabalhador deposita suas
contribuies em uma conta individual e dele receber os benefcios (modelo
substitutivo); criao de um sistema privado que passa a coexistir e concorrer com
o sistema pblico (modelo paralelo); introduo de um componente privado que
oferece um benefcio complementar ao benefcio bsico pago pelo sistema pblico
(modelo misto).
81
Milko Matijascic prefere denominar esses trs tipos de reforma paradigmtica
como nico, misto em concorrncia e misto integrado, por entender que essas
qualifcaes melhor indicam o grau de domnio exercido pelo mercado em cada
modelo. Segundo esse autor, o trao distintivo entre as duas espcies de reforma
reside no fato de que as paramtricas se limitam a mudanas em variveis previstas
na legislao, enquanto nas paradigmticas, que so sempre tambm acompanhadas
de algumas mudanas paramtricas, o mercado passa a atuar como gestor de um
modelo de contribuies defnidas com regime fnanceiro de capitalizao.
82
A seguir, ser apresentado um panorama das reformas dos sistemas de
previdncia de alguns pases, comeando pelos pases considerados desenvolvidos,
para em seguida estudar as reformas ocorridas na Amrica Latina, que despertam
especial interesse, pela forma como se desenvolveram e pela maior proximidade
que guardam com a realidade brasileira.
O Reino Unido foi o primeiro pas a promover reformas mais profundas em
seu sistema de previdncia, sendo a primeira gerao dessas reformas nos governos
conservadores de Margaret Tatcher e John Major, e a segunda gerao no governo
trabalhista de Tony Blair. O sistema de previdncia britnico bastante complexo,
formado por: a) pilar bsico universal, pblico e contributivo, mas com concesses
a desempregados, doentes e invlidos, composto por duas penses: Basic State
Pension - BSP e Minimum Income Guarantee - MIG (criada em 1999); b)
segundo pilar contributivo, que combina esquemas pblicos (State Earnings-
80 MATIJASCIC, Milko. Reforma da Previdncia e Pases em Desenvolvimento: o Eterno
Retorno. In: TAFNER, Paulo; GIAMBIAGI, Fabio (Org.), op. cit., p. 189.
81 MESA-LAGO, Carmelo. A Reforma Estrutural dos Benefcios de Seguridade Social na Amrica
Latina: Modelos, Caractersticas, Resultados e Lies. In: COELHO, Vera Schattan P. (Org.). A Reforma
da Previdncia Social na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003. p. 229.
82 MATIJASCIC, Milko. Reforma da Previdncia e Pases em Desenvolvimento: o Eterno
Retorno. In: TAFNER, Paulo; GIAMBIAGI, Fabio (Org.), op. cit., p. 189-191.
62
Related Pension Scheme - SERPS: sistema pblico de benefcio defnido em
repartio, criado em 1978, e State Second Pension Scheme - S2P, criada em 1999,
com o objetivo de tornar o sistema pblico menos atrativo) e privados (Personal
Private Scheme - PPS, criada em 1986, e Stakeholder Pensions - SPS, criada em
2001, ambas em modelo de contribuio defnida com capitalizao individual).
83
Dentre as medidas adotadas, que aliam aspectos de reforma paramtrica com
elementos estruturais, destacam-se: a) desvinculao do reajuste dos benefcios aos
salrios da ativa, passando a serem indexados pela infao (1980); b) elevao
gradual da idade de aposentadoria das mulheres, de 60 para 65 anos (1995); c)
reduo gradual dos benefcios do SERPS de 25% para 20% da mdia salarial de
toda a vida laboral (1986); d) reduo da penso por morte de 100% para 50% do
benefcio original (1986); e) medidas de incentivo para troca do sistema pblico
(SERPS e S2P) por sistemas privados (PPS e SPS) (1986, 1999 e 2001
Uma caracterstica importante que essas reformas foram votadas com cerca
de dez anos de antecedncia e com previso de que a sua implantao tambm
seria gradual, em perodo de aproximadamente dez anos, reduzindo a resistncia
poltica a sua aprovao. Em razo dessas medidas duras, o Reino Unido um dos
pases membros da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
- OCDE com despesas previdencirias mais baixas em relao ao Produto Interno
Bruto - PIB (4,3% em 2000); por outro lado, tambm aquele com uma das
menores taxas de reposio (relao entre o valor do benefcio pago e o valor dos
ltimos salrios recebidos) (47,6%, em 2005).
Alemanha e Frana so exemplos de pases que possuem sistemas de
previdncia considerados bastante amplos e generosos, com modelo de benefcio
defnido e fnanciamento por repartio simples (pay-as-you-go). A Alemanha teve
que enfrentar um grande desafo aps a unifcao de 1990, que foi a incorporao
de mais de quatro milhes de benefcirios do sistema de previdncia da antiga
Alemanha Oriental, cujas prestaes recebidas, de valores bem inferiores, foram
elevadas para fns de equiparao num espao de tempo inferior a dois anos.
84
Na Frana existe uma fortssima resistncia popular a qualquer tipo de reforma
que venha a restringir direitos trabalhistas ou sociais. Esses dois pases realizaram
algumas mudanas paramtricas nos ltimos vinte anos, porm seus sistemas de
previdncia permanecem desequilibrados, requerendo novos ajustes. Em 2000, a
83 FERREIRA, Srgio Guimares. Sistemas de Previdncia em Pases Industrializados: A Crise e
suas Solues. In: TAFNER, Paulo; GIAMBIAGI, Fabio (Org.), op. cit., p. 174-179.
84 MARISCAL, Andrs Vzquez. Las Reformas de los Sistemas de Pensiones em Europa. Revista
Del Ministerio de Trabajo y Assuntos Sociales, Madrid, n. 54, v. 3, nov. 2004, p. 7
63
relao entre as despesas previdencirias e o PIB era de 11,8% na Alemanha e
12,1% na Frana.
85
O Japo possua um sistema de previdncia com benefcio previdencirios
bastante reduzidos, que somente foram ampliados a partir de 1973, e conta hoje
com um pilar bsico contributivo aos 65 anos de idade e um segundo pilar com
idade de 60 anos e 25 anos de contribuio. O principal desafo ao equilbrio do
sistema japons a questo demogrfca: a populao total do pas tende a se
reduzir nas prximas dcadas e a relao de dependncia entre idosos e a populao
em idade ativa dever ser de 48%, j em 2025. Algumas reformas paramtricas
adotadas foram: a) aumento da idade para o pilar bsico de 60 para 65 anos,
mediante aplicao de descontos sobre o valor das aposentadorias antecipadas;
b) reduo de 5% nos benefcios do segundo pilar e aumento gradual da idade de
60 para 65 anos, entre 2013 e 2025; c) desvinculao do reajuste dos benefcios ao
salrio dos ativos e indexao pelos ndices de infao. Foi criado um mecanismo
para reviso das regras do sistema a cada cinco anos, para o seu ajuste s novas
condies demogrfcas.
86
Nos Estados Unidos o modelo adotado de benefcio defnido, porm com
uma situao mais confortvel que a de outros pases, devido ao fato de ser um
sistema de repartio parcialmente capitalizado, lastreado por um fundo de ttulos
pblicos (trust fund), formado pelos excessos de arrecadao das contribuies
em relao ao pagamento dos benefcios, acumulados ao longo de vrias dcadas.
Estima-se que o sistema permanecer superavitrio at meados da dcada de
2020, quando ento os recursos do fundo comearo a ser consumidos, at se
extinguirem por volta de 2050. Por essa razo algumas medidas paramtricas tm
sido adotadas como, por exemplo, a elevao da idade de elegibilidade normal
para 67 anos. Aposentadorias antecipadas so admitidas a partir dos 62 anos,
porm com rendimentos menores. As despesas previdencirias representavam
4,4% do PIB em 2000 e a taxa de reposio dos benefcios era de 51% em 2005.
Outro elemento que se destaca no sistema so os incentivos fscais concedidos
para a poupana previdenciria, por meio das contas previdencirias individuais
(Individual Retiremente Accounts - IRA), criadas em 1974, as quais possibilitam
um importante complemento aos benefcios do sistema pblico.
87
Sucia e Itlia possuem sistemas previdencirios amplos, com graves
problemas demogrfcos, devido elevada participao de idosos na populao
total e baixa natalidade, resultando em elevada carga tributria para a sua
manuteno. Na Sucia as despesas previdencirias representavam 9,2% do PIB
85 FERREIRA, Srgio Guimares, op. cit., p. 149.
86 FERREIRA, Srgio Guimares, op. cit., p. 160-162.
87 FERREIRA, Srgio Guimares, op. cit., p. 162-165.
64
(2000) e a taxa de reposio era de 68,2% (2005); na Itlia, esses nmeros eram de
14,2% e 88,8%, respectivamente.
No ano 2000 a Sucia transformou o seu sistema de benefcio defnido
com base em repartio para um sistema de contribuio defnida nocional
88
- CDN. Esse sistema se baseia na existncia de contas individuais nas quais
so depositadas as contribuies e que rendem juros. No entanto, essas
contas, depsitos e juros so virtuais, existem apenas de forma contbil, pois
as contribuies arrecadadas continuam sendo destinadas ao pagamento dos
benefcios atuais, em repartio. A grande mudana introduzida refere-se ao fato
de os benefcios passarem a ser resultado direto das contribuies, acrescidas de
juros que so calculados com base em parmetros estruturais da economia. O
sistema de contas nocionais apresenta vantagens, tais como: desvinculao dos
reajustes dos benefcios de decises polticas; vinculao entre contribuio e
benefcio; no se sujeitar aos riscos de mercado; possuir taxas de administrao
inferiores s dos regimes de contribuio defnida tradicionais. Porm, mantm
algumas desvantagens, como: continua sujeito ao risco sistmico macroeconmico
e ao risco demogrfco dos sistemas de repartio; exige transferncias tributrias
elevadas; no tem propriedade redistributiva; tende a reduzir o poder de compra
das geraes futuras. No fazem parte do sistema de contas nocionais sueco os
benefcios de penso por morte e aposentadoria por invalidez, bem como o pilar
assistencial, destinado aos mais pobres, que permanecem no modelo de repartio.
Aps a Sucia, tambm adotaram o sistema de contas nocionais, com algumas
variaes, os seguintes pases: Itlia, Polnia, Letnia, Quirguisto e Monglia.
89
Na Itlia, a situao atual decorre, em grande parte, da aprovao de vrias
medidas legislativas que possibilitaram a ampliao dos benefcios entre as dcadas
de 1960 e 1980, dentro de um sistema de desigualdades e anomalias: aumento do
nmero de aposentadorias por invalidez; aposentadorias antecipadas; aposentadoria
aos 35 anos de contribuio, independente da idade; possibilidade de concesso de
benefcios aos funcionrios pblicos aps apenas 15 anos de contribuio. As crises
fnanceiras enfrentadas pelo pas levaram os governos a aprovarem reformas em
1992 (Amato), 1995 (Dini) e 1997 (Prodi), que introduziram diversas alteraes
paramtricas, com o aumento do tempo de contribuio, elevao da idade mnima,
aumento das alquotas de contribuio, uniformizao dos regimes de previdncia
especiais com o regime dos trabalhadores do setor privado, dentre outras.
90
Antes de abordar as reformas ocorridas na Amrica Latina, interessante
88 O termo nocional refere-se a noo (conhecimento, idia, conceito). Mantm-se um sistema de
repartio, mas a ele se incorporam conceitos que so prprios de um sistema de capitalizao.
89 FERREIRA, Srgio Guimares, op. cit., p. 165-169.
90 MARISCAL, Andrs Vzquez, op. cit., p. 8.
65
transcrever o seguinte texto, no qual Katja Hujo, baseando-se em estudos anteriores
de Carmelo Mesa-Lago, avalia a evoluo e os problemas pelos quais passaram os
seus sistemas de previdncia, em trajetria muito prxima da verifcada para as
instituies de previdncia social no Brasil, analisada na seo 2 deste captulo:
Na Amrica Latina, os programas de previdncia social modernos
tiveram seu incio nas primeiras dcadas deste sculo. A cobertura
e os benefcios nos pases pioneiros foram gradualmente estendidos
a grupos poderosos como os funcionrios pblicos (militares, civis,
professores), passando, em seguida, aristocracia trabalhista
melhor remunerada (transportes, energia, bancos, comunicaes), e,
fnalmente, atingiu-se os grupos menos poderosos de trabalhadores
urbanos e agricultores, trabalhadores autnomos e empregados
domsticos. A jovem estrutura populacional e a progressiva
integrao de novos grupos de contribuintes aos sistemas
previdencirios proporcionaram uma base fnanceira confortvel
durante as primeiras dcadas.
A prtica de expanso de programas de previdncia social pela via da
infuncia dos grupos de presso e de aes populistas-corporativistas
do Estado alcanou seu pice nas dcadas de 50 e 60: o modelo de
Estado do Bem-Estar latino-americano, baseado na estratgia
de substituio de importaes, fnanciava-se com uma restrio
oramentria fraca e com o crescimento da dvida externa. Porm, a
infao e as taxas de retorno negativas dos investimentos em ttulos
pblicos, efetuados pelos institutos de previdncia, desembocaram em
uma descapitalizao das reservas destinadas s aposentadorias, e,
conseqentemente, o modelo de crescimento com dvida no proveu
os recursos para cobertura da dvida social acumulada pelo Estado.
Ao mesmo tempo, os sistemas previdencirios nos pases pioneiros
amadureceram e atingiram o limite de expanso da cobertura.
Uma conseqncia da eroso das reservas e da crescente maturidade
dos sistemas foi a efetiva mudana do mtodo de fnanciamento em
vrios pases: estes passaram do sistema original de capitalizao
coletiva para um sistema baseado na repartio (o Chile em 1952;
a Argentina em 1954), o que reforou a solidariedade e a funo
redistributiva da seguridade social.
Essa evoluo especfca dos programas de previdncia social na
Amrica Latina deu origem a vrios problemas:
1) em decorrncia da expanso da cobertura de acordo com os grupos
66
ocupacionais, o sistema tornou-se altamente fragmentado em
fundos mltiplos, cada um com legislao, administrao, benefcios
e taxas de contribuio prprios. Isso no signifcou apenas perda
de efcincia e altos custos, como tambm aumentou os problemas de
falta de eqidade entre os diferentes grupos de segurados;
2) as condies de elegibilidade (como tempo de servio, idade de
aposentadoria ou frmula de clculo de benefcio) eram pouco
rgidas, com uma baixa relao contribuio-benefcio, e as taxas
de reposio - at mesmo para aposentadoria precoce e por invalidez
- eram generosas, especialmente para grupos privilegiados como os
altos funcionrios pblicos;
3) se por um lado as taxas de contribuio e os subsdios estatais
eram elevados, por outro, houve aumento na evaso de contribuies
e subdeclarao de rendimentos, o que deteriorou a taxa de
dependncia sistmica;
4) as altas alquotas de contribuio incidentes sobre a folha de
pagamento (e transferncias pblicas) tiveram impacto negativo na
economia e incentivaram a evaso, especialmente nos casos em que
os benefcios no eram corretamente ajustados infao;
5) o longo tempo de funcionamento dos programas e as mudanas
demogrfcas (como, por exemplo, o aumento da expectativa de
vida) contriburam para o desequilbrio fnanceiro e atuarial dos
sistemas previdencirios na Amrica Latina.
91
Vincius Carvalho Pinheiro, por sua vez, afrma que as polticas sociais na
Amrica Latina foram historicamente concebidas e implementadas como parte
integrante dos modelos econmicos vigentes em cada perodo. No primeiro
momento, entre o sculo XIX e incio do sculo XX, no qual prevalecia o modelo
primrio-exportador, tais polticas sociais foram efetivadas com o objetivo de atender
aos interesses das oligarquias agroexportadoras na construo da identidade nacional
e garantia das condies mnimas de trabalho para a mo-de-obra livre, na qual se
destacavam os recm-chegados imigrantes europeus. A seguir, por volta das dcadas
de 1920 e 1930, em decorrncia das sucessivas crises econmicas e das guerras
mundiais, ocorreu o esgotamento desse modelo e iniciou-se o deslocamento do
poder das oligarquias rurais para as elites urbanas. Houve uma combinao entre o
modelo econmico de substituio de importaes, o Estado desenvolvimentista e o
populismo, e as polticas sociais foram orientadas para a cooptao das classes mdias
91 HUJO, Katja. Novos Paradigmas na Previdncia Social: Lies do Chile e da Argentina.
Revista Planejamento e Polticas Pblicas, IPEA, Braslia, n. 19, v. 3, jun. 1999, p. 155-157.
67
urbanas e o fortalecimento do mercado interno. Num perodo mais recente, a partir
das dcadas de 1970 e 1980, novas condies ligadas instabilidade macroeconmica,
globalizao, formao de blocos econmicos regionais e fm dos regimes autoritrios
colocaram a Amrica Latina diante de uma crise de governabilidade, que exigiu dos
Estados nacionais a implementao de reformas estruturais. Instituies fnanceiras
internacionais, como o Fundo Monetrio Internacional - FMI e o Banco Mundial,
assumiram a orientao das polticas de estabilizao econmica e das polticas
sociais. Estas foram direcionadas pelo Estado para o combate da pobreza, com
carter compensatrio de amortecimento em relao s medidas de ajuste econmico
exigidas. Porm, esse novo enfoque das polticas sociais ainda no se desligou por
completo do clientelismo assistencialista eleitoreiro, um velho paradigma da poltica
latino-americana.
92
Os sistemas de previdncia da Amrica Latina organizaram-se, sob o ponto
de vista formal, segundo o mesmo modelo adotado na Europa Ocidental; porm,
devido a defcincias estruturais nas economias nacionais, como a precariedade das
relaes de trabalho e os nveis de rendimento mais baixos dos trabalhadores em
atividade, nunca conseguiram oferecer os mesmos nveis de cobertura e reposio
de renda.
93
O alcance e diversidade da onda de reformas previdencirias ocorridas
na Amrica Latina durante os anos 1990 foi objeto de amplo interesse por parte
dos estudiosos e formuladores de polticas pblicas de todo o mundo e despertou
o debate sobre os rumos possveis, as vantagens e as desvantagens dos diferentes
modelos previdencirios.
94
O primeiro pas da Amrica Latina (e do mundo) a realizar uma radical
reforma paradigmtica ou estrutural de seu sistema de previdncia foi o Chile.
No incio de 1979 o Governo Pinochet realizou uma primeira reforma, de carter
paramtrico, unifcando os mltiplos esquemas de previdncia existentes no pas,
padronizando regras de acesso aos benefcios e eliminando privilgios de grupos,
exceto das Foras Armadas.
95
Menos de dois anos depois, em novembro de 1980,
passando a vigorar no incio de 1981, foi aprovada a reforma radical, que desmontou
o sistema pblico de previdncia, com a proibio a novas adeses, e introduziu
92 PINHEIRO, Vincius Carvalho. Modelo de Desenvolvimento e Polticas Sociais na Amrica
Latina em uma Perspectiva Histrica. Planejamento e Polticas Pblicas, Braslia: IPEA, n. 12, jun/dez.
1995, p. 63-88.
93 MATIJASCIC, Milko. Reforma da Previdncia e Pases em Desenvolvimento: o Eterno
Retorno. In: TAFNER, Paulo; GIAMBIAGI, Fabio (Org.), op. cit., p. 185-186.
94 COELHO, Vera Schattan P. (Org.). A Reforma da Previdncia Social na Amrica Latina. Rio
de Janeiro: Editora FGV, 2003. p. 7.
95 MESA-LAGO, Carmelo; MLLER, Katharina. Poltica e Reforma da Previdncia na
Amrica Latina. In: COELHO, Vera Schattan P. (Org.), op. cit., p. 30-31.
68
um sistema totalmente privado, com base na capitalizao em contas individuais,
a serem geridas pelas Administradoras de Fundos da Previdncia - AFPs. Graas
a uma campanha publicitria agressiva, ao aumento da renda dos que aderissem ao
novo sistema e presso de parte dos empregadores, os trabalhadores migraram em
massa para o novo sistema, abandonando o sistema pblico.
96
O papel mantido pelo
Estado foi o de atuar como rgo regulador e fscalizador do sistema, alm de arcar
com o nus fscal da transio. Em 1990, quando ocorreu a redemocratizao do
Chile, o novo governo decidiu manter essa reforma, o que acabou resultando em um
incentivo poltico para que outros governos da Amrica Latina seguissem modelo
semelhante. No fnal de 1999 o sistema privado alcanava 96% dos segurados.
97
Rosana Castiglioni, ao comparar as experincias do Chile e do Uruguai,
conclui que o simples fato de o Chile vivenciar um regime autoritrio no explica
a razo para que tenha realizado uma reforma muito mais precoce e radical, pois
o Uruguai, assim como outros pases da Amrica Latina, tambm estavam sob
ditaduras militares. Desse modo, destaca trs fatores como fundamentais para
explicar maior propenso a uma reforma radical da previdncia, que privilegie a
atuao do mercado: a distribuio da autoridade governamental (excessivamente
concentrada nas mos de uma nica pessoa - Pinochet - no Chile e distribuda
entre os vrios membros de uma junta militar no Uruguai); a presena de atores
polticos com poder de veto (removidos do poder no Chile e atuantes no Uruguai,
com capacidade de bloquear mudanas no desejadas); as posies ideolgicas dos
formuladores de polticas (no Chile prevalecia uma equipe tecnocrtica muito
coesa, adepta do monetarismo e oriunda da escola de Chicago, enquanto no
Uruguai muitos dos formuladores de polticas tinham posies mais avessas ao
mercado e nacionalistas).
98
Aps a redemocratizao do Uruguai, o governo assinou um acordo com
o Fundo Monetrio Internacional - FMI, pelo qual se comprometeu a reduzir os
custos com o sistema de previdncia, porm trs tentativas de reforma previdenciria
foram derrotadas, em 1985, 1987 e 1992, graas a uma forte aliana contrria de
partidos de esquerda e sindicatos. Apenas em 1995 foi aprovada uma reforma, bem
menos radical que a do Chile, na qual se adotou um modelo misto integrado: foi
96 CASTIGLIONI, Rosana. Penses e Soldados: o Papel do Poder, dos Atores Polticos com Poder de
Veto e das Ideologias sob o Regime Militar no Chile e no Uruguai. In: COELHO, Vera Schattan P. (Org.),
op.cit., p. 70-71.
97 MESA-LAGO, Carmelo; MLLER, Katharina. Poltica e Reforma da Previdncia na
Amrica Latina. In: COELHO, Vera Schattan P. (Org.), op. cit., p. 30-31.
98 CASTIGLIONI, Rosana. Penses e Soldados: o Papel do Poder, dos Atores Polticos com Poder de
Veto e das Ideologias sob o Regime Militar no Chile e no Uruguai. In: COELHO, Vera Schattan P. (Org.),
op.cit., p. 76-95.
69
mantido o antigo sistema pblico, para segurados com mais de 40 anos que nele
decidissem permanecer, e criado um novo sistema, para os demais segurados. Esse
segundo segmento tem a participao conjunta de fundos privados e do Estado
e os segurados so divididos, segundo faixas de renda, entre um esquema pblico
reformado e outro totalmente capitalizado. No fnal de 1999 o sistema pblico
mantinha 51% dos segurados e o privado 49%.
99
No Peru, a primeira reforma foi realizada por Alberto Fujimori no ano de
1992 e criou um sistema privado paralelo, em concorrncia com o sistema pblico
ento existente, porm o novo sistema contou com baixa adeso dos trabalhadores.
Por essa razo, em 1995 e 1996 foram feitas alteraes com o objetivo de tornar
o sistema privado mais atrativo que o pblico, que acabaram induzindo 76% dos
segurados a optarem pela migrao.
100
Na Colmbia, o Governo de Csar Gaviria tentou, sem sucesso, aprovar
uma reforma radical segundo o modelo chileno, entre 1992 e 1993. Entretanto,
diante da resistncia encontrada, acabou sendo aprovada um reforma que criou
um sistema paralelo, mas com alteraes paramtricas que fortaleceram o sistema
pblico e mantiveram a possibilidade de todos os segurados escolherem livremente
entre o sistema pblico e o privado, inclusive com a opo de mudana entre os
sistemas a cada trs anos. Por isso, no fnal de 1999 o sistema pblico continuava
dando cobertura a 60% dos segurados.
101
Na Argentina, nem o regime militar autoritrio nem o primeiro governo
democrtico foram capazes de realizar uma reforma do sistema previdencirio,
embora este se encontrasse em grave crise desde o incio da dcada de 1980,
demandando o aporte de grandes subsdios fscais, ao que se combinava a defasagem
nos valores reais dos benefcios e o acmulo de dvidas do governo com milhes de
benefcirios.102 Somente aps a chegada do peronista Carlos Menem ao poder, em
1989, e com a nomeao, em 1991, de Domingos Cavallo para o cargo de Ministro
de Assuntos Econmicos e de Walter Schulthess para a Secretaria de Seguridade
Social, foi possvel dar incio a um dilogo de reforma com partidos polticos e
organizaes sociais, embasado por estudos tcnicos realizados mediante recursos
concedidos por programas do Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID
99 MESA-LAGO, Carmelo; MLLER, Katharina. Poltica e Reforma da Previdncia na
Amrica Latina. In: COELHO, Vera Schattan P. (Org.), op. cit., p. 36-38.
100 MESA-LAGO, Carmelo; MLLER, Katharina. Poltica e Reforma da Previdncia na
Amrica Latina. In: COELHO, Vera Schattan P. (Org.), op. cit., p. 31-33.
101 MESA-LAGO, Carmelo; MLLER, Katharina. Poltica e Reforma da Previdncia na
Amrica Latina. In: COELHO, Vera Schattan P. (Org.), op. cit., p. 33-34.
102 MESA-LAGO, Carmelo; MLLER, Katharina. Poltica e Reforma da Previdncia na
Amrica Latina. In: COELHO, Vera Schattan P. (Org.), op. cit., p. 34-36.
70
e do Banco Mundial. O projeto de reforma foi encaminhado em 1992 e aprovado
no fnal de 1993, passando a vigorar em 1994. Apesar do desejo de privatizao
completa do sistema, por parte dos grupos fnanceiros e das entidades empresariais,
acabou prevalecendo a adoo de um modelo misto integrado, formado por um
sistema pblico de repartio, que assegura o benefcio bsico universal a todos os
trabalhadores, e um sistema de capitalizao com contas individuais que se divide
em dois, um sob a administrao estatal da Administradora de Fondos de Jubilacin
y Pensin - AFJP do Banco de la Nacin e outro administrado por AFJPs privadas.
Uma parcela dos custos de transio foi fnanciada pelos recursos da privatizao
da empresa estatal petrolfera YPF.103 Em 1999, 78% dos segurados estavam
fliados ao sistema misto.
No Mxico, os elevados nveis infacionrios e a grave crise da dvida durante
a dcada de 1980 conduziram deteriorao da situao do Instituto Mexicano de
Seguridade Social - IMSS, responsvel pelo maior esquema previdencirio do pas,
que perdeu quase todas as suas reservas e passou a apresentar grande desequilbrio
atuarial. Em 1990, o Ministrio das Finanas e o Banco Central, apoiados pelo
Banco Mundial, elaboraram um projeto de reforma estrutural, inspirado no modelo
chileno, que foi rejeitado pelo IMSS, favorvel a uma reforma paramtrica. Em
1992 foi aprovado um esquema compulsrio de poupana (Sistema de Poupana
para a Aposentadoria - SAR), mantido pelo Banco Central, porm preservando-se
o IMSS, que continuou apresentando desequilbrio. Aps a crise de sua moeda, o
peso, iniciada em dezembro de 1994, o Presidente Ernesto Zedillo formou uma
nova comisso para a reforma da previdncia e submeteu uma proposta de reforma
estrutural Confederao dos Trabalhadores Mexicanos - CTM e Unio Social
dos Empregados Mexicanos - USEM. O projeto foi aprovado pelo Congresso
no fnal de 1995 e o novo sistema, de modelo substitutivo, entrou em vigor em
julho de 1997, com inmeras concesses decorrentes dos acordos polticos: a) o
esquema do IMSS foi extinto apenas para as aposentadorias por idade e mantido
para os benefcios de aposentadoria por invalidez e penso por morte; b) no
foram alterados os sistemas privilegiados dos funcionrios pblicos federais, dos
empregados do setor petrolfero e dos militares; c) continuaram existindo mltiplas
Administradoras dos Fundos para Aposentadoria - Afores, geridas por empresas
privadas, bancos, entidades pblicas, sindicatos e pelo prprio IMSS; d) no foram
elevadas as contribuies dos empregados e dos empregadores, mas somente as do
Governo, que tambm assumiu os custos de transio. Todos os segurados foram
obrigados a migrar para o novo sistema.
104
103 COELHO, Vera Schattan P. Poder Executivo e reforma da previdncia na Amrica Latina.
In: COELHO, Vera Schattan P. (Org.), op. cit., p. 138-140.
104 MESA-LAGO, Carmelo; MLLER, Katharina. Poltica e Reforma da Previdncia na
Amrica Latina. In: COELHO, Vera Schattan P. (Org.), op. cit., p. 38-40.
71
Na Bolvia, alm das difculdades fnanceiras do sistema de previdncia,
outra caracterstica marcante era dada pela baixssima taxa de cobertura da fora
de trabalho, de apenas 12%. A reforma estrutural do sistema foi aprovada no
fnal de 1996, aproximando-se bastante do modelo substitutivo do Chile, porm
com algumas diferenas: a) o Estado no garante uma penso mnima nem um
retorno mnimo sobre os investimentos; b) todos os segurados foram obrigados
a se transferir para o sistema privado; c) apenas duas administradoras de fundos
de penso - AFPs foram autorizadas a funcionar, devido ao reduzido nmero de
segurados; d) os segurados foram distribudos entre as AFPs com base no domiclio
e data de nascimento; e) os recursos acumulados pelas AFPs foram vinculados a
fundos coletivos de capitalizao, com a fnalidade de proporcionar recursos para
investimentos nas empresas estatais.
105
Alm daqueles mencionados, outros pases latino-americanos que aprovaram
reformas estruturais ou paradigmticas foram: El Salvador (1998), Costa Rica
(2000), Panam (2002), Nicargua (2002) e Repblica Dominicana (2003).
Aps passar pela Amrica Latina, a onda de reformas previdencirias radicais
alcanou tambm vrios pases do leste europeu, entre 1998 e 2006 (Cazaquisto,
Hungria, Polnia, Letnia, Bulgria, Crocia, Estnia, Kosovo, Rssia, Litunia,
Eslovquia, Macednia e Ucrnia).
106
Os pesquisadores que se dedicaram ao estudo das reformas previdencirias
ocorridas na Amrica Latina, com a fnalidade de identifcar quais foram os fatores
determinantes para a privatizao total ou parcial de seus sistemas, relacionam
algumas variveis que se destacam nesse processo. Para Ral Madrid, o modelo de
privatizao da previdncia decorreu, sobretudo, de fatores macroeconmicos, em
especial a sria escassez de capital que se abateu sobre os pases latino-americanos
nas dcadas de 1980 e 1990, o que levou os formuladores de polticas a acreditarem
que o modelo de capitalizao com gesto do mercado seria uma alternativa que
possibilitaria o aumento das taxas de poupana interna. Porm, a viabilidade
poltica para a realizao dessas reformas e o nvel de privatizao adotado em
cada pas dependeu de outros fatores, como o grau de controle do Presidente da
Repblica sobre o Legislativo (relacionado proporo da bancada governista no
Congresso e ao nvel de disciplina partidria), bem como fora dos grupos de
interesse que se opunham s reformas: as associaes de aposentados e pensionistas
(em geral de pouca expresso na Amrica Latina, por no disporem de recursos
e da capacidade de mobilizao necessria) e os movimentos dos trabalhadores,
representados pelos sindicatos (varivel mitigada quando os principais sindicatos
105 MESA-LAGO, Carmelo; MLLER, Katharina. Poltica e Reforma da Previdncia na
Amrica Latina. In: COELHO, Vera Schattan P. (Org.), op. cit., p. 43-44.
106 MATIJASCIC, Milko. Reforma da Previdncia e Pases em Desenvolvimento: o Eterno
Retorno. In: TAFNER, Paulo; GIAMBIAGI, Fabio (Org.), op. cit., p. 192.
72
mantm laos estreitos com o partido do governo).
107
Vera Schattan P. Coelho, por sua vez, analisando as reformas ocorridas na
Argentina, no Uruguai e no Brasil,108 afrma que a natureza de cada uma das
reformas previdencirias (incremental, mista ou radical), no pode ser explicada
apenas pelo papel dos atores sociais e polticos ou pelos constrangimentos
decorrentes da poltica econmica ou previdenciria, uma vez que tambm deve
ser levado em considerao o jogo de poder travado pelos atores estatais dentro do
Executivo. Segundo ela:
[...] o Executivo no um ator homogneo encarnado no presidente.
Ao contrrio, as burocracias previdenciria e econmica, os
polticos que ocupam postos de mando nas agncias do Executivo
e o presidente defendem projetos diferentes e lutam entre si para
fazer prevalecer o que cada um reconhece como o projeto no s
mais adequado econmica e politicamente, mas tambm que lhe
reservar o maior quinho de poder poltico na gesto do novo
sistema previdencirio.
109
Vrios autores destacam que a atuao das instituies fnanceiras
internacionais (o Banco Mundial, de modo especial, e em menor escala o Banco
Interamericano de Desenvolvimento - BID e o Fundo Monetrio Internacional -
FMI) junto aos governos nacionais teve papel de grande relevncia para a adoo
de reformas paradigmticas voltadas privatizao dos sistemas de previdncia.
Essa atuao se deu por meio da concesso de emprstimos destinados a custear
os projetos de implementao das reformas e para cobertura parcial dos custos
de transio, alm do fornecimento de consultoria, realizao de estudos tcnicos
e seminrios, persuadindo as autoridades responsveis pelas reformas sobre os
benefcios macroeconmicos que elas trariam. Em 1994 o Banco Mundial lanou
o documento Prevenindo a Crise do Envelhecimento: Polticas de Proteo
dos Idosos e Promoo do Desenvolvimento (Averting the Old Age Crisis:
Policies to Protect the Old and Promote Growth), alertando para o impacto
do crescimento da populao idosa sobre as polticas pblicas e propondo que
os sistemas de previdncia social adotassem um modelo multipilar, no qual a
107 MADRID, Ral. Poltica e Economia nas Privatizaes da Previdncia na Amrica Latina.
In: COELHO, Vera Schattan P. (Org.), op. cit., p. 155-185.
108 O Brasil no seguiu o modelo de reformas paradigmticas ou estruturais que predominou na
Amrica Latina. Por essa razo, as reformas aqui ocorridas, em 1998 e 2003, sero analisadas separadamente,
na seo 4 deste captulo.
109 COELHO, Vera Schattan P. Poder Executivo e Reforma da Previdncia na Amrica Latina.
In: COELHO, Vera Schattan P. (Org.), op. cit., p. 133.
73
participao do Estado seria reduzida ao primeiro pilar obrigatrio, destinado a
assegurar um benefcio mnimo de carter assistencial, acompanhado por dois
pilares capitalizados em contas individuais e sob gesto privada, sendo o segundo
obrigatrio e o terceiro de adeso facultativa. Conforme afrma Ral Madrid:
O Banco Mundial substituiu a Organizao Internacional do
Trabalho (que se opunha s privatizaes da previdncia) como o
principal ator internacional nas reformas previdencirias. As duas
instituies estiveram em total desacordo na maior parte da dcada
de 1990, engajando-se em debates pblicos sobre os mritos da
privatizao da previdncia e fazendo recomendaes confitantes
aos pases-membros.
110
A Organizao Internacional do Trabalho - OIT, embora reconhecendo
as difculdades de fnanciamento decorrentes do envelhecimento da populao,
defende a ampliao da proteo social por meio dos sistemas de seguridade,
com a necessria participao do Estado, conforme foi reafrmado nos objetivos,
propostas e recomendaes constantes do documento Seguridade Social: Um
Novo Consenso (Seguridad Social: Un Nuevo Consenso), elaborado a partir
dos debates realizados na 89 reunio da Conferncia Internacional do Trabalho,
realizada em 2001.
Carmelo Mesa-Lago, aps analisar o desempenho das reformas estruturais
da previdncia realizadas em dez pases latino-americanos (Chile, Peru, Colmbia,
Argentina, Uruguai, Bolvia, Mxico, El Salvador, Costa Rica e Nicargua),
apresenta as seguintes lies:
111
a) No existe um modelo nico e universal de reforma estrutural, porm trs
modelos gerais (substitutivo, paralelo e misto) que assumem diferentes feies em
cada um dos pases.
b) Na maioria dos pases os segurados migraram para o sistema privado,
porm no necessariamente pelos resultados positivos que ele tenha apresentado,
mas em funo da obrigatoriedade na mudana, de restries liberdade de escolha
ou de incentivos concedidos.
c) As reformas no geraram um aumento na cobertura da fora de trabalho,
nem mesmo quando baseada apenas no ndice de segurados fliados, mostrando-
se insufcientes para superar o problema da crescente informalizao no mercado
de trabalho.
110 MADRID, Ral. Poltica e Economia nas Privatizaes da Previdncia na Amrica Latina.
In: COELHO, Vera Schattan P. (Org.), op. cit., p. 164.
111 MESA-LAGO, Carmelo. A Reforma Estrutural dos Benefcios de Seguridade Social na
Amrica Latina. In: COELHO, Vera Schattan P. (Org.), op. cit., p. 250-253.
74
d) A adoo de contas individuais com estreita relao entre contribuio
e benefcio no reduziu o problema da inadimplncia, uma vez que metade dos
fliados em sete desses pases no so contribuintes ativos.
e) O nmero de administradoras privadas dos fundos de penso tende a ser
reduzido, com a concentrao dos segurados em poucas delas, e a fuso de algumas,
resultando em baixa concorrncia.
f ) A comisso cobrada pelas administradoras elevada e no tende a cair,
em funo da reduzida concorrncia, consumindo cerca de 20% a 30% do valor das
contribuies, o que representa um pesado nus para os segurados.
g) Embora a acumulao de capital seja signifcativa, na medida em que
aumenta o tempo de funcionamento do novo sistema, no se pode afrmar que
ela tenha impacto real sobre a poupana nacional, em virtude do custo fscal das
reformas.
h) O custo fscal das reformas, cujos efeitos tendem a se estender por
algumas dcadas, resulta de trs responsabilidades do Estado: o dfcit do sistema
pblico, pela necessidade de fnanciamento de sua divida previdenciria implcita
- DPI; o bnus de reconhecimento, que representa uma compensao concedida
aos segurados que migram do sistema pblico para o privado; a garantia de um
benefcio mnimo no sistema privado, para os segurados que no conseguem
acumular recursos sufcientes em suas contas individuais.
i) O rendimento histrico proporcionado pela aplicao dos recursos tem
sido alto, porm afetado negativamente pelos custos administrativos elevados e
pelas crises econmicas, o que pode reduzir sensivelmente o valor dos benefcios.
j) A carteira de investimentos dos fundos de penso possui pouca
diversifcao, concentrando-se em ttulos da dvida pblica, signifcando que a
obteno de bons rendimentos depende do pagamento de juros altos pelo Estado,
medida custosa para o desempenho da economia.
Milko Matijascic afrma que as reformas paradigmticas, baseadas na
adoo de sistemas privatizados com contribuies defnidas e contas individuais,
no produziram resultados compatveis com as expectativas dos reformadores,
destacando que:
112
a) No houve avano na cobertura previdenciria da populao
economicamente ativa - PEA, que se mantm baixa.
b) A taxa de reposio (relao entre o valor das aposentadorias e o
rendimento dos contribuintes) tambm baixa (cerca de 40%), inferior ao nvel
112 MATIJASCIC, Milko. Reforma da Previdncia e Pases em Desenvolvimento: o Eterno
Retorno. In: TAFNER, Paulo; GIAMBIAGI, Fabio (Org.), op. cit., p. 195-203.
75
ideal de 65%, estimado pela OIT.
c) O nmero potencial de benefcirios tende a cair, pois uma signifcativa
parcela da populao no consegue cumprir as regras mnimas de acesso e acumular
os fundos necessrios para o recebimento da aposentadoria.
d) No se produziu uma melhora no contexto macroeconmico que
estimulasse o crescimento do PIB, pois os nveis de poupana no se elevaram, a
poupana previdenciria privada passou a competir com outras formas de poupana
e os recursos dos fundos de penso permanecem, em grande parte, concentrados
em ttulos da dvida pblica. Alm disso, nos pases onde os mercados fnanceiros
possuem dimenso reduzida, os ativos tendem a ser infados de forma artifcial,
podendo sofrer quedas expressivas quando tiver incio o processo de venda macia
desses ativos para o pagamento das aposentadorias, o que colocar em risco os
valores acumulados nas contas individuais dos trabalhadores.
A constatao de que as reformas paradigmticas ou estruturais foram
insufcientes para superar os problemas tradicionais dos sistemas de previdncia e de
que seus resultados fcaram aqum daquilo que se propunha em 1994, conduziram
a uma reviso no posicionamento do Banco Mundial. Em 2006, o Independent
Evaluation Group - IEG, composto por tcnicos e consultores externos do
Banco Mundial, apresentou um relatrio no qual assumiu um posicionamento
mais cauteloso em relao s propostas anteriores, que incentivavam as reformas
paradigmticas, recomendando maior ateno s reformas paramtricas, voltadas
elevao da rede de segurana bsica para evitar a pobreza, e criao de diretrizes
para uma assistncia focalizada nas necessidades especfcas dos pases que
recebem apoio fnanceiro, adaptadas s realidades locais, com nfase na qualidade
dos resultados obtidos.
113
Para Milko Matijascic as reformas nos sistemas previdencirios dos pases
da Amrica Latina retraram os direitos sociais, assim como ocorreu nos pases
desenvolvidos pertencentes Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico - OCDE, mas corrigiram regras anteriores que no tinham
viabilidade atuarial e inibiram comportamentos oportunistas de grupos com maior
infuncia poltica. Porm, remanescem problemas de natureza fscal e social, em
consequncia das mudanas observadas no mercado de trabalho, com altas taxas
de desemprego, aumento da informalidade, reduo do assalariamento baseado
em relaes estveis e de longa durao, tudo conduzindo a menores nveis de
contribuio para a previdncia. A reviso das reformas a partir dos resultados por
elas apresentados tende a substituir a retrao dos direitos sociais por um processo
de transformao da proteo social, no qual so benefciadas as iniciativas que
busquem ampliar as modalidades de parceria entre Estado, mercado e sociedade.
113 MATIJASCIC, Milko. Reforma da Previdncia e Pases em Desenvolvimento: o Eterno
Retorno. In: TAFNER, Paulo; GIAMBIAGI, Fabio (Org.), op. cit., p. 193-194.
76
Conclui o autor:
As formas predominantes do passado, que foram, num momento,
concentradas na ao do Estado e, num segundo momento, em
mecanismos de mercado, apresentaram conquistas, mas revelaram
limites diante das estruturas sociais mais perenes de cada sociedade
e que infuenciam as realidades de cada pas.
chegado o momento, enfm, em que a compreenso acerca da
necessidade de tomada de conscincia sobre a simbiose entre as aes
econmicas e sociais precisa presidir os debates e se apoderar das
mentalidades. No haver pas capaz de garantir uma presena
de destaque num contexto internacional que no saiba fazer do
social um eixo de estmulo produtividade, garantindo, ao mesmo
tempo, que o social tenha por meta obter resultados econmicos
comprometidos com a competitividade. A harmonia, a estabilidade
e o progresso de longa durao, conforme vem mostrando a Histria,
dependem dessa transformao.
114
Gosta Esping-Andersen busca estabelecer paralelos entre aquilo que
denomina quebra-cabeas transatlnticos nas reformas da previdncia entre
os pases da Amrica Latina e da Europa. Segundo ele, embora os sintomas da
doena do sistema previdencirio sejam aparentemente semelhantes em ambos os
lados do Atlntico, as razes e a agenda das reformas so muito diferentes entre a
Amrica Latina e a Europa, nos seguintes aspectos:
a) Quanto aos objetivos: Aqui, busca-se otimizar a efcincia do sistema,
voltada formao de poupana; l, pretende-se alcanar a garantia do bem-estar
dos idosos no futuro, subordinada a princpios de justia social.
b) Quanto s causas: Aqui, o desequilbrio dos sistemas de repartio tem
como principal origem a baixa cobertura da populao pela previdncia social e
os ndices precrios de contribuio entre os trabalhadores; l, a principal causa
o envelhecimento da populao, decorrente da queda nas taxas de fertilidade e
aumento da longevidade. Porm, tanto aqui como l outros fatores esto presentes,
tais como a corrupo, o clientelismo, o corporativismo e o favorecimento de
grupos privilegiados.
c) Quanto ao processo de tomada de decises polticas: Aqui, as reformas
mais radicais foram em geral efetivadas por governos fortes, com grande
centralizao do poder e pouca expresso da oposio; l, as reformas somente
foram possveis mediante a construo de amplos pactos sociais, envolvendo o
Poder Pblico, os trabalhadores e os empregadores.
114 MATIJASCIC, Milko. Reforma da Previdncia e Pases em Desenvolvimento: o Eterno
Retorno. In: TAFNER, Paulo; GIAMBIAGI, Fabio (Org.), op. cit., p. 214.
77
Portanto, na viso desse pesquisador, a privatizao da previdncia latino-
americana foi ditada pelas fnanas pblicas, como meio de correo de males
econmicos (a dependncia exagerada de fuxos de capital estrangeiro para fnanciar
o crescimento e a necessidade de maior competitividade internacional em termos de
preos), para proporcionar a formao de poupana e a reduo de dfcits, porm
no foi acompanhada de polticas voltadas ao mercado de trabalho e muito pouco
se preocupou com o objetivo bsico da previdncia social, que garantir renda e
segurana na velhice. Ele fnaliza o seu estudo com a seguinte observao:
altamente improvvel que um regime previdencirio privado
venha a ser um sistema capaz de oferecer segurana efetiva na velhice.
Assim, supondo que venhamos a ter no futuro uma democracia
estvel, ento sem dvida assistiremos a uma nova onda de debates
sobre poltica previdenciria, e muito provavelmente esses debates
sero principalmente sobre segurana na velhice e muito pouco sobre
taxas de poupana.
115
A afrmao contida no fechamento do texto de Esping-Andersen, escrito
em 2003, de que democracias estveis conduziriam a novos debates sobre poltica
previdenciria, agora com nfase em segurana na velhice, revelou-se de certa forma
proftica, uma previso antecipadora de eventos futuros, pelo menos no que se refere
s recentes reformas (ou contra-reformas)
116
realizadas por Chile e Argentina.
117
Durante a campanha presidencial no Chile, em 2005, a ento candidata
Michelle Bachelet defendia em seu programa de governo a necessidade de um
115 ESPING-ANDERSEN, Gosta. Uma Perspectiva Transatlntica da Poltica de Privatizao
Latino-Americana. In: COELHO, Vera Schattan P. (Org.), op. cit., p. 25.
116 As expresses reforma e contra-reforma podem ser utilizadas de forma intercambivel,
conforme o ponto de vista de quem as adota. Ivanete Boschetti, por exemplo, prefere denominar como
contra-reformas aquelas ocorridas nos sistemas de previdncia durante as dcadas de 1980/1990, pelo fato
de marcarem um retrocesso em relao ao avano observado nas polticas de seguridade social nas dcadas
de 1970/1980 [BOSCHETTI, Ivanete. Seguridade Social na Amrica Latina aps o Dilvio Neoliberal.
Observatrio da Cidadania. Rio de Janeiro: IBASE, 2007, p. 91-98.]. De qualquer forma, se as profundas
mudanas de cunho liberal pelas quais passaram os sistemas de previdncia da Amrica Latina, entre 1981 e
2003, foram reformas, como as denominam a quase totalidade dos pesquisadores, no incorreto dizer que
a nova direo seguida por Chile e Argentina, em 2008, com a retomada do papel do Estado, sejam contra-
reformas, sem que se pretenda atribuir a essa expresso qualquer conotao negativa.
117 Conforme se ver a seguir, as reformas aprovadas em 2008 pelo Chile e pela Argentina tiveram
natureza bem diversa. No Chile, a reforma foi suave e, alm de medidas administrativas voltadas a
conceder maior efcincia ao sistema privado capitalizado, ela introduziu um pilar pblico solidrio, com
o objetivo de reduzir as iniquidades do sistema. Na Argentina, por sua vez, a reforma foi radical , pois
resultou na completa reestatizao da previdncia, substituindo o sistema de capitalizao privado por um
sistema pblico em repartio.
78
grande salto na proteo social oferecida aos chilenos, por meio de uma reforma
que melhorasse o sistema de previdncia social, com mais solidariedade e seguro
social. O diagnstico do sistema de capitalizao individual criado por Pinochet
mostrava que no haviam sido resolvidos trs grande problemas do antigo
regime de repartio: o baixo valor das aposentadorias, a pequena cobertura dos
trabalhadores no empregados e as difculdades de fnanciamento do sistema. A
tais defcincias se acrescentou o fato de que a grande maioria dos trabalhadores
chilenos conseguiria obter apenas uma aposentadoria pelo valor mnimo e muitos
(cerca de um milho de trabalhadores, conforme nmero projetado para o ano de
2025) um valor ainda inferior ao mnimo, por no terem conseguido realizar as
contribuies necessrias. Por essas razes, ocorreria um sensvel aprofundamento,
no momento da aposentadoria, da distncia entre trabalhadores ricos e pobres,
entre homens e mulheres. Logo nos primeiros dias de seu governo, em maro de
2006, a Presidente Michelle Bachelet, constituiu o Consejo Asesor Presidencial
para la Reforma Previsional (tambm conhecido como Comisso Marcel, por
ser presidida pelo economista Mario Marcel), que em menos de quatro meses
apresentou um projeto de reviso do sistema.
O projeto de lei do Executivo foi entregue ao Congresso chileno em dezembro
de 2006 e promulgado em maro de 2008, entrando em vigor no dia 1 de julho de
2008.118 Durante o processo, alm da destacada liderana da Presidente Bachelet,
houve intensa participao tcnica da Organizao Internacional do Trabalho -
OIT e apoio fnanceiro do Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID.
Em pronunciamento realizado no dia 30 de junho, a Presidente Michelle Bachelet
qualifcou a entrada em vigor da reforma como um dia histrico, dando um
passo gigantesco para terminar com a pobreza e a indigncia na terceira idade e
avanar em direo a nveis de maior equidade e justia social.
119
A reforma aprovada no Chile, em 2008, prev um processo gradual de
mudanas nos direitos e deveres, bem como na gesto e fnanciamento, com
algumas etapas iniciando-se em 2011 e sendo fnalizadas apenas em 2018. Dentre
as muitas alteraes no sistema, destaca-se a introduo de um pilar solidrio
e pblico, que assegura a partir de julho de 2009 uma penso bsica solidria -
PBS de 75.000 pesos (cerca de 142 dlares) aos idosos maiores de 65 anos e aos
invlidos, fnanciada pelo Estado e paga pelo Instituto de Previsin Social - IPS.
Essa penso alcana os idosos e invlidos pertencentes aos grupos familiares que
formam os 50% mais pobres da populao e exige apenas um determinado nmero
de anos de residncia no pas. Criou-se tambm um complemento para que os
benefcios inferiores a 255.000 pesos (cerca de 482 dlares) atinjam esse valor.
118 DLANO, Manuel. Reforma Previsional en Chile. Proteccin Social para Todos. Santiago:
Ofcina Internacional del Trabajo - OIT, 2010, p. 21-29.
119 DLANO, Manuel, op. cit., p. 68.
79
Foram realizadas mudanas que buscam ampliar a proteo oferecida s mulheres
e o valor dos benefcios por elas recebidos, bem como aumentar a cobertura e as
contribuies dos jovens e dos trabalhadores no empregados. No campo da gesto,
a reforma prev uma srie de medidas com o objetivo de reduzir as comisses
cobradas pelas Administradoras de Fundos da Previdncia - AFPs, aumentando
o valor das aposentadorias, estimular a criao de novas AFPs e o aumento da
concorrncia entre elas, ampliar as possibilidades de investimentos para obter
maior rentabilidade e oferecer maior transparncia ao sistema.
120
Conforme ressaltado por Alberto Arenas de Mesa, a reforma chilena de 2008
representa uma mudana defnitiva do paradigma que prevaleceu nos ltimos trinta
anos, marcado pelo antagonismo entre os sistemas de repartio e de capitalizao
individual e entre a administrao pblica ou privada. A consolidao de um
novo modelo que integra trs subsistemas (sistema de penses solidrias - SPS,
capitalizao individual obrigatria - AFP e poupana previdenciria voluntria -
APV) une o pblico e o privado em um equilbrio que permite garantir proteo
social a todos os cidados e abre um novo espao de refexo para os formuladores
de polticas pblicas, especialmente nos pases que seguiram parcial ou totalmente o
modelo de capitalizao individual. Igualmente, a reforma contribui para derrubar
o mito de que o Estado no pode ser efciente, dominante a partir da dcada de
1980, revalorizando o papel do Estado democrtico na construo de um caminho
que concilie desenvolvimento com equidade.
121
Na Argentina, no fnal do Governo de Nstor Kirchner, em 2007, foram
promovidas alteraes na legislao que possibilitaram a cerca de 3,5 milhes de
trabalhadores argentinos retornarem do sistema privado para aquele administrado
pelo setor pblico. No fnal de 2008 os fundos de previdncia privados administrados
pelas dez Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones - AFJPs
contavam com 9,5 milhes de trabalhadores registrados, porm apenas 3,6 milhes
eram contribuintes efetivos, e pagavam benefcios a quase 450 mil aposentados,
sendo que 77% desses benefcios recebiam algum complemento do Estado. A crise
fnanceira internacional daquele ano fez com que os fundos perdessem mais de 8
bilhes de dlares, cerca de 17,5% de seu patrimnio, agravando sensivelmente a
situao das AFJPs.
122
No dia 21 de outubro de 2008 a Presidente Cristina Kirchner encaminhou
120 DLANO, Manuel, op. cit., p. 75-80.
121 MESA, Alberto Arenas de. Historia de la Reforma Previsional Chilena: Una Experiencia
Exitosa de Poltica Pblica en Democracia. Santiago: Ofcina Internacional del Trabajo - OIT, 2010, p.
123-134.
122 Previdncia privada argentina perdeu US$ 8 bi com a crise mundial. Folha Online, So
Paulo, 11 mar. 2008. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u466492.
shtml>. Acesso em: 11 set. 2010.
80
projeto de lei que foi aprovado pelo Congresso e promulgado no dia 04 de dezembro
(Lei n 26.425), criando o novo Sistema Integrado Previsional Argentino - SIPA,
reestatizando o sistema de previdncia e adotando novamente o modelo de
repartio, em substituio ao regime de capitalizao privada que fora criado por
Menem e Cavallo, em 1994. Foram transferidos para a Administracin Nacional
de La Seguridad Social - ANSES (similar ao INSS brasileiro) todos os recursos
acumulados pelas AFJPs, e tambm os seus segurados e benefcirios, sendo
garantido a estes o pagamento do benefcio em valor pelo menos igual ao que vinham
recebendo. Os recursos transferidos passaram a compor o Fondo de Garanta de
Sustentabilidad del Rgimen Previsional Pblico de Reparto, que somente poder
ser utilizado para o pagamento dos benefcios do SIPA, devendo ser investido de
acordo com critrios de segurana e rentabilidade adequados. Porm, existe uma
previso de que esses recursos contribuiro para o desenvolvimento sustentvel da
economia real, com a fnalidade de garantir o crescimento econmico, o que pode
indicar que a reestatizao do sistema no teve por objetivo apenas garantir uma
proteo social mais adequada aos argentinos.
Nos primeiros meses de 2010 instalou-se uma crise de confana envolvendo
alguns pases da zona do euro, pelo temor de que no conseguiriam manter em dia
os compromissos assumidos com os seus ttulos da dvida pblica. O pas onde
essa crise se manifestou com maior evidncia foi a Grcia, fortemente atingida
pela recesso iniciada com a crise fnanceira de 2008 e detentora de um altssimo
dfcit pblico, em cujas causas fguram os gastos com a manuteno dos empregos
no setor pblico e o desequilbrio de seu sistema de previdncia.
No dia 02 de maio de 2010 a Grcia frmou um acordo de emprstimo com
outros pases da zona do euro e o Fundo Monetrio Internacional, comprometendo-
se a adotar uma srie de medidas de austeridade, dentre elas: reduo nos salrios
pagos aos empregados pblicos e nos benefcios previdencirios; instituio de
um imposto especial sobre aposentadorias mais elevadas; eliminar a diferena de
idade entre homens e mulheres para a concesso de aposentadorias; introduo de
um mecanismo para adequar a idade mnima das aposentadorias ao aumento da
expectativa de vida; aumento da idade de aposentadoria dos trabalhadores no setor
pblico de 61 para 65 anos.
Na Espanha (outro pas da zona do euro que enfrenta grandes difculdades
para reduzir o elevado dfcit pblico, juntamente com Portugal e Itlia) e na
Frana
123
os Governos de Jos Luiz Zapatero e Nicolas Sarkozy encaminharam
projetos para aumentar a idade mnima para aposentadoria, dando origem a uma
onda de protestos populares e a greves gerais convocadas pelas centrais sindicais.
123 Na Frana, a reforma foi aprovada no fnal de 2010, apesar de todos os protestos populares.
81
Tais eventos recentes e as perspectivas que se projetam para o futuro
demonstram que a previdncia social continuar sendo um tema central ao longo
do presente sculo, no importando em que lado do Atlntico nos encontremos,
seja na Amrica Latina ou na Europa.
1.4 REFORMAS PREVIDENCIRIAS NO BRASIL
124
Os fatores ligados crise do welfare state, s difculdades de fnanciamento
dos programas de proteo social e ao desequilbrio nas contas pblicas, que
acabaram resultando nas reformas dos sistemas previdencirios de vrios pases ao
longo das ltimas dcadas, tambm se fzeram presentes no Brasil. Porm, aqui no
prevaleceram as reformas de natureza estrutural ou paradigmtica, que modifcam
radicalmente o sistema pblico, com a introduo de um sistema de capitalizao
mediante contribuies defnidas e gesto pelo mercado, mas sim reformas no
estruturais ou paramtricas, nas quais foi mantido o predomnio da previdncia
pblica, com alteraes apenas no que se refere s regras de acesso e clculo dos
benefcios e em alguns aspectos das condies de fnanciamento.
Em estudo no qual analisou a trajetria da previdncia social brasileira, no
perodo de 1945 a 1997, Eli Gurgel Andrade destaca os componentes econmico,
demogrfco e institucional como determinantes para a explicao das razes de
seu desequilbrio:
A crise da previdncia brasileira est conectada crise mais geral
dos sistemas de proviso social no mundo de hoje, e pode (deve) ser
vista atravs de pelo menos trs ngulos.
O primeiro o da crise econmica levando recesso, reduo
do PIB e ao aumento do desemprego. O segundo resulta da
transformao das estruturas demogrfcas, com padres etrios
mais envelhecidos que, ao passarem pela clivagem do mercado de
trabalho, resultam cada vez mais na reduo da populao ativa
em relao ao contingente de inativos. Alm disso, os perfs etrios
resultantes de coefcientes menores de mortalidade e de maiores nveis
de esperana de vida, implicam, forosamente, no redirecionamento
dos gastos sociais, elevando os encargos com idosos, aposentados e
doentes crnicos.
No terceiro ngulo fundem-se dois aspectos da crise: de um lado,
124 As informaes sobre a tramitao das reformas previdencirias no Brasil, apresentadas nesta
seo, tm como referncia as pesquisas realizadas por: SANTOS, Rita de Cssia Bessa dos, op. cit., p. 215-
314; e SOUZA, Gleison Pereira de. O Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos. Comentrios s
Emendas Constitucionais n. 20/98 e n. 41/03. Belo Horizonte, Del Rey, 2005, p. 108-159 e 203-249.
82
a crise poltica e expressa-se, cada vez mais, na insatisfao da
populao (manifestando-se esta, em diversos momentos, atravs,
por exemplo, das preferncias eleitorais); de outro lado, diante
das exigncias impostas por uma nova diviso do trabalho, pela
interdependncia dos mercados, da produo e circulao da moeda
e, do que se poderia chamar de desenvolvimento globalizado, passa
a ser obrigatrio repensar os sistemas de proviso social luz de
novas demandas polticas e sociais globais.
125
Segundo Rita de Cssia Bessa dos Santos, os argumentos centrais sobre a
crise fnanceira da previdncia social (reduo da arrecadao previdenciria em
razo da queda da massa salarial, atendimento a compromissos fnanceiros com
os encargos da dvida assumidos pelo Banco Central e necessidade de recursos
fscais para cobertura das polticas sociais), indicativos da necessidade de reformas
como o fm da aposentadoria por tempo de servio e a mudana no esquema de
fnanciamento, j estavam dados antes da promulgao da Constituio de 1988.
126
Entretanto, a importncia de se saldar a dvida social e reduzir o dfcit de
cidadania prevaleceu no texto aprovado pela Assemblia Nacional Constituinte,
no qual a adoo do conceito de seguridade social representou a promessa de
conferir um sentido pblico universal e igualitrio ao direito social, promovendo
uma reviravolta no modelo de proteo social:
127
A Constituio Federal de 1988 realizou um movimento de
reorganizao das polticas sociais de previdncia social, assistncia
social e sade sob novas bases e princpios. A sua realizao pode
ser sintetizada como um movimento de institucionalizao de um
novo conceito, ampliao da base de fnanciamento e criao de
novos direitos.
Sem dvida, o novo texto legal foi o produto dos debates dentro e
fora da ANC e que envolveu no apenas partidos polticos, mas
movimentos sociais, pesquisadores e tcnicos da burocracia. O debate
pblico contribuiu para modifcar no apenas o direito, mas para
tornar a Constituinte um espao democrtico.
De certa forma, a Constituio resolvia a crise poltica da
previdncia social, cuja fgura central era o dfcit de cidadania, o
carter meritocrtico e a desigualdade nos critrios de acesso ao direito
social e a vinculao da condio de cidadania social ao trabalho
125 ANDRADE, Eli Gurgel. (Des)Equilbrio da Previdncia Social Brasileira - 1945-1997
(Componentes Econmico, Demogrfco e Institucional). Tese (Doutorado em Demografa) - Universidade
Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 1999. p. 28-29.
126 SANTOS, Rita de Cssia Bessa dos, op. cit., p. 95.
127 SANTOS, Rita de Cssia Bessa dos, op. cit., p. 124-125.
83
formal. Redesenhava no apenas o contedo dos direitos sociais, mas
a forma de integrao social, promovendo a igualdade na condio
de trabalhador a despeito das desigualdades que marcavam o
mercado de trabalho, dividido entre formais e informais, rurais
e urbanos, pblicos e privados. A nova Constituio promovia
condio de cidadania toda a populao brasileira, independente da
condio de trabalhador.
128
Dentre os aspectos importantes relativos ao modelo de seguridade social
construdo pelo texto da Constituio de 1988, referida autora destaca:
129
a) A previdncia social foi mantida como modalidade de seguro social de
natureza contributiva. Porm, os outros dois ramos da seguridade social, a sade
e a assistncia, foram desvinculados do mercado de trabalho formal, tornando-se
direitos de acesso universal, vinculado cidadania, e no mais direito exclusivo dos
trabalhadores com carteira assinada.
b) Aos benefcios previdencirios dos trabalhadores rurais e ao Benefcio
(assistencial) de Prestao Continuada - BPC, devido a idosos e defcientes de
baixa renda, foi estendida a garantia de vinculao de seu valor ao piso de um
salrio-mnimo, de forma semelhante ao estabelecido para os benefcios pagos pela
previdncia social aos trabalhadores urbanos.
c) O Oramento Geral da Unio, a ser discutido e aprovado por meio da lei
oramentria anual, passou a abranger trs setores: o oramento fscal, o oramento
de investimento das empresas estatais e o oramento da seguridade social.
Anteriormente, o oramento da previdncia social no integrava o oramento do
Governo Federal e era aprovado no mbito exclusivo do Poder Executivo, o que
resultava em falta de publicidade e transparncia nas contas da previdncia, maior
facilidade para manipulao de seus recursos e impossibilidade de controle pblico
das suas receitas e despesas.
d) Foram criados mecanismos pblicos de controle sobre a seguridade social,
tais como a instituio dos conselhos tripartites de acompanhamento da gesto das
polticas pblicas.
Porm, j nos primeiros anos que se seguiram Constituio de 1988,
durante os quais comearam a ser discutidas e aprovadas as leis destinadas
regulamentao de vrios de seus dispositivos, inclusive aqueles relacionados aos
direitos sociais, muito se debateu sobre a viabilidade de implementao de tais
direitos, sob o argumento de que poderiam se tornar elementos que supostamente
comprometeriam a governabilidade do pas, dada a magnitude de recursos pblicos
128 SANTOS, Rita de Cssia Bessa dos, op. cit., p. 115-116.
129 SANTOS, Rita de Cssia Bessa dos, op. cit., p. 126-130.
84
exigidos para sua efetivao.
130
Comearam tambm a se manifestar os primeiros
sinais de disputa pelos recursos do oramento da seguridade social, seja entre as
reas integrantes, notadamente entre a previdncia e a sade, seja por presses do
governo para utilizar uma parte desses recursos para outras fnalidades.
131
No incio de 1992 o Governo Federal encaminhou o Projeto de Lei n
2.474/1992, que buscava estabelecer novas fontes de custeio para a previdncia
social, com a fnalidade de solucionar a crise relacionada ao reajuste de 147%
concedido ao salrio-mnimo no ano anterior, cuja aplicao aos benefcios
previdencirios, reivindicada por aposentados e pensionistas, mobilizou a
opinio pblica e se tornou um ponto de convergncia das insatisfaes em
torno da previdncia social. Esse projeto foi rejeitado na Comisso de Trabalho,
Administrao e Servio Pblico - CTASP, porm as constantes discusses sobre
a crise da previdncia social, envolvendo o dfcit em suas contas e as denncias de
fraudes e corrupo, motivaram a instalao da Comisso Especial para Estudo do
Sistema Previdencirio - CEESP, presidida pelo Deputado Roberto Magalhes e
tendo como relator o Deputado Antnio Britto.
O relatrio fnal aprovado pela Comisso, conhecido como Relatrio
Britto, permitiu que se construsse um consenso sobre a necessidade de reforma
da previdncia, bem como a respeito de seus temas centrais, e se tornou o principal
ponto de referncia para os debates sobre as reformas nos anos seguintes. Alm disso,
a participao nos trabalhos da Comisso possibilitou que alguns parlamentares
se especializassem nos temas relacionados seguridade social. Dentre as vrias
130 Uma leitura mais recente interpreta de forma diversa a funo do gasto (ou investimento)
social, destacando os seus efeitos positivos sobre o montante e a distribuio do Produto Interno Bruto -
PIB brasileiro. Dentro dessa concepo, veja-se o seguinte trecho, extrado de IPEA. Projeto Perspectivas
do Desenvolvimento Brasileiro. Perspectivas da Poltica Social no Brasil. Livro 8. Braslia, 2010. p. 18:
[...] Sem as transferncias previdencirias, assistenciais e trabalhistas, sem os servios de educao,
sade, alimentao e transporte, sem os bens relacionados habitao e ao saneamento, a economia do pas
daria vrios e vrios passos atrs.
Em alguma medida, o Estado social desenhado na Constituio de 1988 conseguiu moldar, sua
imagem e semelhana, uma economia igualmente social . E no uma economia a ser desprezada, dados
seus vnculos orgnicos com a poltica - to criticados pela perspectiva liberal, que considera a boa economia
como aquela livre de determinaes polticas, capaz de se apoiar puramente na atuao dos mercados. Pelo
contrrio, uma economia que, nos ltimos anos, tem se mostrado capaz de crescer e distribuir bem-estar a
extensas parcelas da populao brasileira [...].
131 A possibilidade de transferncia de parcelas dos recursos do oramento da seguridade social
para outras fnalidades materializou-se por meio do Fundo Social de Emergncia - FSE (1994 a 1999),
e da Desvinculao de Receitas da Unio - DRU (a partir de 2000), acrescidos por meio de Emendas
Constitucionais aos artigos 71 a 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias - ADCT.
85
propostas apresentadas pelo Relatrio Britto, constavam: manuteno de um
sistema previdencirio pblico, compulsrio e bsico, em regime de repartio,
com a fxao do teto de dez salrios-mnimos para contribuies e benefcios;
instituio de um sistema de previdncia privado, voluntrio e complementar, em
regime de capitalizao; gesto tripartite da previdncia social; fm do acmulo
de benefcios; extino das aposentadorias especiais de algumas categorias
profssionais; fm da aposentadoria por tempo de servio e aumento da idade
mnima para aposentadoria; desconstitucionalizao de regras relativas aos direitos
sociais; transferncia dos servidores pblicos para o regime geral de previdncia
social; especializao das fontes de fnanciamento das reas integrantes da
seguridade social: sade, previdncia e assistncia social.
132
As principais sugestes contidas no Relatrio Britto foram incorporadas
na proposta de reforma previdenciria apresentada pelo Executivo para a reviso
constitucional, que teve como relator o Deputado Nelson Jobim. Porm, essa
proposta de reforma no chegou a ser efetivamente apreciada, pois o processo
de reviso constitucional, iniciado em outubro de 1993 e fnalizado em maio de
1994, resultou na aprovao de apenas seis emendas, nenhuma delas de grande
relevncia. O fracasso da reviso constitucional foi atribudo a uma combinao de
diferentes fatores polticos, dos quais se destacam: a caracterstica de governo de
transio assumida pelo Governo Itamar Franco no perodo ps-impeachment de
Collor; a crise institucional no Congresso Nacional causada pela CPI dos anes
do oramento, com a cassao de vrios parlamentares; a falta de qurum nas
sesses, decorrente do calendrio eleitoral; a obstruo das votaes pelos partidos
de oposio, contrrios s propostas; as difculdades impostas pelo regimento.
133
Logo no incio do Governo Fernando Henrique Cardoso buscou-se dar
incio a um conjunto de reformas constitucionais, nas reas tributria, previdenciria,
administrativa, poltica e judicial, consideradas essenciais para reduzir a interveno
do Estado na economia e possibilitar a retomada do desenvolvimento econmico.
No dia 17 de maro de 1995 foi encaminhada ao Congresso Nacional a Mensagem
n 306/1995, contendo o projeto de reforma da previdncia social, no qual foi
aproveitado o processo de discusso iniciado pelo Relatrio Britto e pela proposta
revisional do Deputado Nelson Jobim,
134
alm de incorporar na exposio de
motivos diagnsticos e recomendaes formulados pelas reas tcnicas do governo,
como o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social - MPAS e o Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA.
135
132 SANTOS, Rita de Cssia Bessa dos, op. cit., p. 217-218.
133 SANTOS, Rita de Cssia Bessa dos, op. cit., p. 241-260.
134 SOUZA, Gleison Pereira de, op. cit., p. 122-129.
135 SANTOS, Rita de Cssia Bessa dos, op. cit., p. 265.
86
Dentre os muitos pontos encontrados na proposta de reforma, que
inicialmente foi classifcada como Proposta de Emenda Constitucional - PEC
n 21/95, fguravam: a desconstitucionalizao das regras de concesso, clculo e
reajuste dos benefcios do regime geral; o fortalecimento do vnculo contributivo; a
substituio da aposentadoria por tempo de servio pela aposentadoria por tempo
de contribuio; a reviso dos critrios para concesso das aposentadorias especiais;
a previso do regime de previdncia complementar; a sujeio dos regimes prprios
de previdncia dos servidores pblicos aos mesmo critrios e requisitos do regime
geral; o estabelecimento de regras de transio para os trabalhadores j vinculados
previdncia social; a garantia dos direitos adquiridos para aqueles que tivessem
cumprido todos os requisitos para o acesso aos benefcios.
136
Durante a votao de sua admissibilidade na Comisso de Constituio,
Justia e Redao - CCJR, cujo relatrio fnal foi aprovado em 27 de abril de 1995,
o Governo sofreu sua primeira derrota, pois alguns pontos foram rejeitados e a
proposta original foi dividida em quatro, fcando na PEC n 33/95 o texto relativo
modifcao do sistema de previdncia social e ao estabelecimento de regras de
transio. As trs outras PECs desmembradas, que no prosperaram, tratavam da
competncia exclusiva do Presidente da Repblica para propor projetos de lei em
matria de custeio da seguridade social (PEC n 30/95), da permisso aos rgos de
fscalizao para acesso a informaes sobre patrimnio, rendimentos e operaes
fnanceiras e bancrias dos contribuintes (PEC n 31/95) e condicionamento
do dever do Estado e do direito do cidado para acesso aos servios de sade
regulamentao em lei (PEC n 32/95).
137
Em seguida, foi instalada a Comisso Especial para a apreciao da PEC n
33/95, tendo como presidente o Deputado Jair Soares e relator o Deputado Euler
Ribeiro. O debate na Comisso foi muito tumultuado e demorado, e o Governo,
temendo que o projeto fosse totalmente desvirtuado, tentou no incio de 1996
estabelecer uma nova proposta de consenso, por meio de negociao direta com
as centrais sindicais. O acordo frmado com as centrais sindicais amenizava alguns
pontos da reforma, mas desagradou a parlamentares, por se sentirem excludos do
processo de negociao, e empresrios e especialistas na matria, por discordarem
de seu contedo, considerado insufciente para resolver os problemas fnanceiros
da previdncia. O Governo decidiu levar a proposta diretamente a votao em
plenrio, antes de votada na Comisso Especial, porm manteve como relator o
Deputado Euler Ribeiro, que apresentou um substitutivo derrotado no plenrio no
dia 6 de maro de 1996. O Deputado Michel Temer foi escolhido para apresentar
novo relatrio, a Emenda Aglutinativa n 6, aprovada na Cmara dos Deputados
136 SOUZA, Gleison Pereira de, op. cit., p. 125-126.
137 SOUZA, Gleison Pereira de, op. cit., p. 139.
87
em primeiro turno, no dia 21 de maro, e em segundo turno, no dia 17 de julho.
138
Encaminhada ao Senado no fnal de julho de 1996, a PEC n 33/95 recebeu
como relator o Senador Beni Veras, cujo relatrio somente foi apresentado quase
um ano depois, em 10 de junho de 1997. Como explicaes para essa demora,
encontram-se as eleies municipais no segundo semestre de 1996 e a tramitao
da PEC n 04/1997, que tratava da reeleio, em cuja aprovao o Governo
concentrou todas as suas foras. O relatrio foi aprovado em primeiro turno no dia
23 de setembro e em segundo turno no dia 8 de outubro de 1997, retornando para
a Cmara dos Deputados apreciar as modifcaes feitas pelo Senado.
139
Com o retorno da PEC n 33/95 Cmara, teve incio a fase fnal da batalha
sobre a reforma da previdncia, com o Governo tentando concluir o seu demorado
e desgastante processo de tramitao e a oposio buscando reverter alguns
dos pontos aprovados pelo Senado. No dia 12 de fevereiro de 1998, o Governo
conseguiu aprovar em primeiro turno o novo relatrio, apresentado pelo Deputado
Arnaldo Madeira. Porm, na votao dos destaques em separado apresentados pela
oposio, iniciada em maio, o Governo sofreu algumas importantes derrotas: no
conseguiu manter a previso de contribuio dos inativos e a aposentadoria integral
apenas at o teto do RGPS, para o regime de previdncia dos servidores pblicos;
no alcanou o mnimo necessrio de 308 votos para a instituio da idade mnima
na concesso de aposentadoria aos trabalhadores do regime geral (por apenas 1
voto) e o redutor de at 30% para as aposentadorias integrais no servio pblico
(por 2 votos). O incio do processo eleitoral impediu que houvesse qurum para
votao da reforma em segundo turno, e ela somente foi fnalmente aprovada e
promulgada pelo Congresso Nacional no dia 15 de dezembro, com a publicao no
dia 16 de dezembro, a poucos dias do trmino do primeiro mandato do Governo
Fernando Henrique Cardoso, ento convertida na Emenda Constitucional n
20/1998.
140
Rita de Cssia Bessa dos Santos considera que no cerne das difculdades
para aprovao da reforma esteve a tensa relao entre o Governo e o Congresso,
em virtude da usurpao da funo legislativa, uma vez que apenas em 1995 o
Executivo apresentou 22 PECs, 66 projetos de lei ordinria e 450 medidas
provisrias.
141
A respeito do longo processo que conduziu aprovao da reforma
da previdncia, observa que:
138 SOUZA, Gleison Pereira de, op. cit., p. 140-142.
139 SOUZA, Gleison Pereira de, op. cit., p. 143-145.
140 SOUZA, Gleison Pereira de, op. cit., p. 147-148.
141 SANTOS, Rita de Cssia Bessa dos, op. cit., p. 273.
88
A reforma da previdncia entrou na agenda pblica no primeiro
ms do Governo Fernando Henrique e permaneceu durante todo
o seu primeiro mandato, com a aprovao ocorrendo apenas em
dezembro de 1998. Foram quatro anos de intensos confitos entre
Legislativo e Executivo, burocracia previdenciria e burocracia
econmica. Os confitos se acirraram inclusive na formulao de
dois projetos de reformas diametralmente opostos e conduzidos por
grupos diferentes do governo.
142
A Emenda Constitucional n 20/1998 separou os segurados da previdncia
social (trabalhadores vinculados ao Regime Geral de Previdncia Social - RGPS
e servidores pblicos vinculados aos Regimes Prprios de Previdncia Social -
RPPS) em trs grupos:
143
a) Aqueles que cumpriram todos os requisitos para a aposentadoria at o
dia 16 de dezembro, data de sua publicao, considerados detentores de direito
adquirido aposentadoria pelas regras anteriores, a qualquer tempo.
b) Aqueles que tinham ingressado no servio pblico ou se fliado ao RGPS
at o dia 16 de dezembro de 1998, sem terem cumprido todos os requisitos para
obteno dos benefcios, que passaram a se submeter s regras de transio, com
requisitos de idade mnima e tempo de contribuio menos rgidos.
c) Aqueles que ingressassem no servio pblico ou se fliassem ao RGPS
aps o dia 16 de dezembro de 1998, aos quais seriam aplicadas integralmente as
regras permanentes estabelecidas pela Emenda.
As alteraes introduzidas pela Emenda Constitucional n 20/1998 para o
RGPS foram:
a) Ampliao das fontes de fnanciamento, com a incluso das contribuies
das empresas incidentes sobre os rendimentos do trabalho sem vnculo empregatcio,
a receita, ao lado do faturamento e do lucro, e a importao de bens ou servios.
b) Explicitao dos princpios do carter contributivo, da fliao obrigatria
e do equilbrio fnanceiro e atuarial.
c) Limitao do salrio-famlia e do auxlio-recluso aos dependentes dos
trabalhadores de baixa renda.
d) Restrio da aposentadoria especial s atividades que prejudiquem a
sade ou a integridade fsica.
e) Limitao da aposentadoria especial dos professores aos que exeram
funes de magistrio na educao infantil e no ensino fundamental e mdio, com
142 SANTOS, Rita de Cssia Bessa dos, op. cit., p. 264.
143 SOUZA, Gleison Pereira de, op. cit., p. 148-149.
89
a sua extino para os professores universitrios.
f ) Substituio do conceito de aposentadoria por tempo de servio pelo de
aposentadoria por tempo de contribuio.
g) Extino da aposentadoria proporcional por tempo de servio.
h) Desconstitucionalizao da regra de clculo do valor dos benefcios.
i) Constitucionalizao do regime de previdncia privada complementar,
com a defnio de seus parmetros bsicos.
j) Manuteno da aposentadoria por idade aos 65 anos para o homem e
60 anos para a mulher, com reduo de 5 anos para os trabalhadores rurais, e a
aposentadoria por tempo de contribuio aos 35 anos para o homem e 30 anos
para a mulher, estabelecendo em seu artigo 9 regras de transio para os segurados
que se fliaram ao RGPS at a data de sua publicao.
k) Possibilidade de constituio, pela Unio, de fundo integrado de bens,
direitos e ativos, em adio aos recursos de sua arrecadao, para assegurar o
pagamento dos benefcios.
No que se refere previdncia dos servidores pblicos amparados pelos
RPPS, destacam-se os seguintes pontos da Emenda Constitucional n 20/1998:
a) Limitao dos RPPS aos servidores titulares de cargos efetivos, aplicando-
se obrigatoriamente o RGPS aos servidores ocupantes exclusivamente de cargo
em comisso, cargo temporrio ou emprego pblico.
b) Explicitao dos princpios do carter contributivo e do equilbrio
fnanceiro e atuarial.
c) Defnio dos seguintes critrios cumulativos para aposentadoria
voluntria: tempo mnimo de 10 anos no servio pblico, 5 anos no cargo efetivo,
60 anos de idade e 35 anos de contribuio, se homem, e 55 anos de idade e 30
anos contribuio, se mulher.
d) Manuteno dos critrios para a aposentadoria por invalidez, por idade
(65 anos para o homem e 60 anos para a mulher) e compulsria (70 anos de idade),
todas com proventos proporcionais, exceto a invalidez decorrente de acidente em
servio, molstia profssional ou doena grave, contagiosa ou incurvel.
e) Limitao dos proventos de aposentadoria e das penses remunerao
do cargo efetivo, mantendo a integralidade com a remunerao do cargo e a
paridade de reajustamento com os servidores ativos.
f ) Restrio da aposentadoria especial s atividades que prejudiquem a
sade ou a integridade fsica, na forma defnida em lei complementar.
g) Limitao da aposentadoria especial dos professores aos que exeram
90
funes de magistrio na educao infantil e no ensino fundamental e mdio, com
a sua extino para os professores universitrios.
h) Vedao contagem de tempo de contribuio fctcio.
i) Observncia subsidiria das regras estabelecidas para o RGPS.
j) Previso da possibilidade de fxao do teto do RGPS para as
aposentadorias e penses concedidas pelo RPPS, desde que institudo regime de
previdncia complementar para os servidores efetivos.
k) Vedao acumulao de proventos de aposentadoria no servio pblico
com a remunerao de cargo, emprego ou funo pblica, ressalvados aqueles
acumulveis, os cargos eletivos e os cargos em comisso, e acumulao de mais
de uma aposentadoria no servio pblico, ressalvados os cargos acumulveis
(dois cargos de professor, um cargo de professor com outro tcnico ou cientfco;
dois cargos ou empregos privativos de profssionais de sade, com profsses
regulamentadas).
l) Aplicao do teto de remunerao no servio pblico aos proventos de
aposentadoria.
m) Extino da aposentadoria especial aos 30 anos de servio para
magistrados, membros do Ministrio Pblico e de Tribunais de Contas, que
passaram a se sujeitar s mesmas regras dos demais servidores.
n) Possibilidade de constituio de fundos integrados pelos recursos
provenientes de contribuies e por bens, direitos e ativos para assegurar o
pagamento dos proventos de aposentadoria e das penses concedidas pelos RPPS.
Os artigos 8 e 9 da Emenda Constitucional n 20/1998 estabeleceram
as regras de transio para os segurados dos RPPS e do RGPS que ainda
no tivessem direito adquirido aposentadoria pelas regras anteriores, sendo
basicamente as seguintes:
a) Para a aposentadoria integral: 53 anos de idade e 35 anos de contribuio,
se homem, e 48 anos de idade e 30 anos de contribuio, se mulher, acrescido de
um tempo adicional de contribuio de 20% (pedgio) do tempo que faltava para
atingir o tempo mnimo, na data de publicao da Emenda.
b) Para a aposentadoria proporcional (extinta na regra permanente): 53 anos
de idade e 30 anos de contribuio, se homem, e 48 anos de idade e 25 anos
de contribuio, se mulher, acrescido de um tempo adicional de contribuio de
40% (pedgio) do tempo que faltava para atingir o tempo mnimo, na data de
publicao da Emenda.
c) Para os servidores pblicos vinculados a RPPS exigia-se adicionalmente
91
5 anos de efetivo exerccio no cargo.
d) O tempo exercido anteriormente publicao da Emenda, pelos servidores
do magistrio que optem pela aposentadoria segundo a regra de transio, ser
acrescido de 17% para os professores e 20% para as mulheres.
e) O tempo exercido anteriormente publicao da Emenda, por magistrados,
membros do Ministrio Pblico e de Tribunais de Contas (homens) ser acrescido
de 17%, como forma de compensao pela extino da aposentadoria especial aos
30 anos de servio.
A reforma previdenciria do Governo Fernando Henrique Cardoso foi
completada quase um ano aps a aprovao da Emenda Constitucional n 20/1998,
quando a Lei n 9.876/1999 estabeleceu as novas regras para o clculo do valor dos
benefcios. Destacam-se nessa lei:
a) A ampliao do perodo contributivo, que passou a corresponder a toda a
vida laboral do segurado, desde a competncia julho de 1994, e o clculo do valor
do benefcio sobre a mdia aritmtica simples dos maiores salrios-de-contribuio
correspondentes a oitenta por cento de todo o perodo contributivo.
b) A criao do fator previdencirio, frmula de aplicao obrigatria
no clculo das aposentadorias por tempo de contribuio. O fator previdencirio
constituiu uma grande inovao, pois introduziu no clculo do valor do benefcio
um elemento atuarial que leva em considerao a idade, a expectativa de sobrevida
e o tempo de contribuio do segurado ao se aposentar. Assim os segurados so
desestimulados a requerer a sua aposentadoria ainda jovens, pois tero um benefcio
de valor bem inferior quele que podero receber se aguardarem mais alguns anos.
c) A extino progressiva da escala de salrio-base dos contribuintes
individuais, permitindo uma maior uniformizao dos critrios de contribuio e
de clculo dos benefcios para as diferentes categorias de segurados.
Conforme levantamento apresentado por Milko Matijascic, entre 1990 e
2000 foram formuladas pelo menos 32 propostas de reforma previdenciria no
Brasil, oriundas de parlamentares, partidos polticos, entidades empresariais,
entidades privadas de previdncia, entidades de trabalhadores e profssionais,
especialistas, instituies multilaterais e do prprio Governo. Dessas, 18 propunham
reformas estruturais, introduzindo um segundo pilar, de fliao compulsria, com
a utilizao de planos de contribuio defnida e regime fnanceiro de capitalizao
plena e individual, sendo que 11 manteriam um primeiro pilar para o pagamento de
um benefcio bsico, em regime de repartio, a cargo do Estado, e 7 o eliminariam,
adotando apenas um benefcio assistencial para aqueles que no conseguissem
acumular os recursos necessrios para receber um benefcio previdencirio de valor
mnimo. As propostas de reformas no estruturais dividiam-se entre as consideradas
92
segmentadoras, que modifcam as condies de acesso e reduzem o valor dos
benefcios assistenciais em relao aos previdencirios, e aquelas universalistas,
para as quais o direito de cidado prevalece em relao ao contribuinte.
144
Portanto, existiu a possibilidade concreta de que o Brasil tivesse adotado na
dcada de 1990 uma reforma previdenciria estrutural ou paradigmtica, adequada
s recomendaes do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional - FMI,
seguindo assim modelo assemelhado ao de algum dos vizinhos pases latino-
americanos. Embora fosse essa a preferncia de parte da equipe econmica do
Governo Fernando Henrique Cardoso, a proposta apresentada em maro de 1995
foi mais moderada do que se esperava, e no teve a infuncia direta das reformas
realizadas no Chile, Peru, Argentina e Uruguai.
Vrias hipteses buscam explicar a razo de se ter adotado essa opo.
Vera Schattan P. Coelho reconhece a difculdade de se compreender exatamente
quais as motivaes que levaram o Presidente Fernando Henrique Cardoso
a decidir pela manuteno do sistema pblico, ajustado por uma reforma no
estrutural ou paramtrica, porm enumera as seguintes: a decisiva atuao da
burocracia previdenciria brasileira, com forte centralizao e grande capacidade
de mobilizao; as divergncias entre o Ministrio da Fazenda e o Ministrio do
Planejamento em relao atuao do mercado; a difculdade de fnanciamento dos
custos de transio, mesmo com o apoio de instituies multilaterais, em razo da
amplitude do sistema previdencirio brasileiro.
145
Outros obstculos apresentados
opo por uma possvel reforma estrutural naquele momento so a questo da
dvida previdenciria implcita e o fato de existir no Brasil um sistema organizado
de fundos de penso constitudos que poderia apresentar resistncias, o que no
aconteceu em outros pases da Amrica Latina.
146
Durante a campanha presidencial de 2002 a previdncia social voltou a ser
tratada como um tema de destaque e, assim como fzera o Governo Fernando
Henrique Cardoso, o Governo Lula decidiu logo no princpio de seu primeiro
mandato dar incio s discusses sobre uma nova reforma previdenciria. Buscando
conferir maior legitimidade e agilidade ao processo, o Governo submeteu o tema
ao Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social - CDES, rgo colegiado
com a participao de representantes da sociedade civil, criado no dia da posse,
para que este apresentasse as suas propostas. Paralelamente, nos dias 21 e 22 de
fevereiro de 2003 o Presidente promoveu uma reunio com todos os Governadores
144 MATIJASCIC, Milko. Crise e Reformas do Complexo Previdencirio no Brasil. Tese
(Doutorado em Economia) - Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2002. p. 93-110.
145 COELHO, Vera Schattan P. Poder Executivo e Reforma da Previdncia na Amrica Latina.
In: COELHO, Vera Schattan P. (Org.), op. cit., p. 137-152.
146 MATIJASCIC, Milko, op. cit., p. 130-131.
93
dos Estados e do Distrito Federal, para obter apoio reforma, ocasio em que foi
elaborado um documento intitulado Carta de Braslia. A partir das diretrizes
frmadas entre o Governo Federal e os Governos Estaduais, o Ministrio da
Previdncia Social - MPS, por meio da Secretaria de Previdncia Social - SPPS,
e com a participao do Conselho Nacional dos Dirigentes dos Regimes Prprios
de Previdncia Social - CONAPREV, elaborou a minuta da Proposta de Emenda
Constitucional (recebida como PEC n 40/2003), que foi entregue pelo Presidente
da Repblica aos Presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal no
dia 30 de abril de 2003, acompanhada da Exposio de Motivos n 29, na qual se
apresentou um diagnstico que demonstrava a necessidade de uma reforma no
regime de previdncia dos servidores pblicos.
147
No dia 07 de maio a PEC n 40/03 foi encaminhada para discusso na
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania - CCJC, onde recebeu como
relator o Deputado Maurcio Rands. As principais resistncias proposta foram
a nova tentativa de instituio da contribuio dos inativos e a fxao do teto
nico de remunerao para todos os Poderes. Algumas concesses foram feitas a
esse respeito, e no dia 06 de junho o parecer do relator foi aprovado pela CCJC.
No dia 11 de junho foi criada a Comisso Especial para anlise da PEC, tendo
como relator o Deputado Jos Pimentel. A Comisso Especial realizou uma srie
de audincias pblicas para debater a proposta, que encontrava muitos opositores,
inclusive alguns parlamentares do Partido dos Trabalhadores. Alm da questo
da contribuio dos inativos e do subteto para o Poder Judicirio, tambm havia
muitas crticas ao fm da aposentadoria integral e da paridade para os servidores
que j estavam no servio pblico. Novas concesses foram feitas e o relatrio
do Deputado Pimentel foi aprovado pela Comisso Especial no dia 23 de julho,
passando apreciao em plenrio. Como o Governo no contava com maioria
sufciente para passar a reforma, necessitando de votos de deputados da oposio, foi
preciso ceder em mais alguns pontos, o que permitiu a sua aprovao em primeiro
turno no dia 05 de agosto e em segundo turno no dia 27 de agosto. No Senado, a
proposta, agora renumerada para PEC n 67/03, foi aprovada na CCJC no dia 24
de setembro, com o parecer do Relator Tio Viana. Porm, alguns parlamentares,
dentre eles o Senador Paulo Paim, ento Vice-Presidente do Senado, reivindicavam
algumas modifcaes na PEC e pretendiam apresentar emendas que, se aprovadas,
poderiam faz-la retornar Cmara dos Deputados, o que inviabilizaria a sua
aprovao dentro do ano de 2003. Para resolver o impasse, o Governo se disps
a apresentar outra proposta (a PEC n 77/03, que fcou conhecida como PEC
paralela), corrigindo esses pontos. Esse acordo possibilitou que a PEC n 67/03
fosse aprovada pelo Senado Federal, sem alteraes, com votaes nos dias 27 de
147 SOUZA, Gleison Pereira de, op. cit., p. 221-234.
94
novembro, em primeiro turno, e 11 de dezembro, em segundo turno. No dia 19 de
dezembro foi promulgada a Emenda Constitucional n 41/2003, que foi publicada
e entrou em vigor no dia 31 de dezembro de 2003.
148
Em relao ao RGPS a Emenda Constitucional n 41/2003 limitou-se a
elevar o limite mximo do valor dos benefcios para R$ 2.400,00 e a prever um
sistema especial de incluso previdenciria para trabalhadores de baixa renda, que
assegure benefcios de valor igual ao salrio-mnimo. Todas as demais mudanas
por ela promovidas dirigiram-se ao regime de previdncia dos servidores pblicos:
a) Estabelecimento de novos parmetros para o teto de remunerao no
servio pblico, uma vez que este possua previso no artigo 37, inciso XI da
Constituio Federal desde a Emenda Constitucional n 19/1998, porm nunca
fora efetivamente aplicado.
b) Acrscimo do qualifcativo solidrio ao princpio do carter contributivo,
ao lado do equilbrio fnanceiro e atuarial.
c) Manuteno dos requisitos para aposentadoria por invalidez, compulsria
e por tempo de contribuio e idade, porm mediante novo critrio para o clculo
dos proventos, no mais considerando a totalidade da remunerao atual e sim
todas as remuneraes utilizadas como base para as contribuies do servidor ao
RPPS ou ao RGPS, devidamente atualizadas, na forma da lei (fm da integralidade).
d) Defnio de nova forma de clculo da penso por morte, equivalendo
totalidade dos proventos ou da remunerao do servidor apenas at o limite mximo
dos benefcios do RGPS, acrescido de 70% da parcela que exceder esse limite.
e) Reajustamento dos benefcios para preservar-lhes o valor real, conforme
critrios estabelecidos em lei, no mais se aplicando a reviso vinculada
remunerao dos servidores em atividade (fm da paridade).
f ) Instituio do regime de previdncia complementar por meio de lei
ordinria do prprio ente federativo, somente podendo ser oferecidos planos de
benefcios na modalidade de contribuio defnida.
g) Incidncia da contribuio sobre os proventos de aposentadoria e as
penses concedidas pelos RPPS que superem o limite mximo dos benefcios do
RGPS, com percentual igual ao estabelecido para os servidores ativos.
h) Concesso de abono de permanncia, equivalente ao valor da contribuio
previdenciria, para o servidor que, tendo completado as exigncias para a
aposentadoria voluntria, opte por permanecer em atividade.
i) Vedao existncia de mais de um RPPS e de mais de uma unidade
gestora em cada ente, ressalvada a previdncia dos militares.
148 SOUZA, Gleison Pereira de, op. cit., p. 148-149.
95
j) Obrigatoriedade de instituio, pelos Estados, Distrito Federal e
Municpios, da contribuio devida pelos seus servidores para o custeio do RPPS,
cuja alquota no poder ser inferior da contribuio dos servidores da Unio.
Foi assegurado o direito concesso futura dos benefcios cujos requisitos
foram cumpridos at a data de publicao da Emenda e, no que se refere s regras
de transio, os artigos 2 e 6 estabeleceram que:
a) Para os servidores admitidos at 16 de dezembro de 1998: 53 anos de
idade e 35 anos de contribuio, se homem, e 48 anos de idade e 30 anos de
contribuio, se mulher, acrescido de um tempo adicional de contribuio de
20% (pedgio) do tempo que faltava para atingir o tempo mnimo, naquela
data, mais 5 anos de efetivo exerccio no cargo. Os proventos de aposentadoria
nessa condio sero reduzidos em 5% (3,5% at 2005), para cada ano que faltar
para atingir a idade mnima (60 anos para o homem e 55 anos para a mulher).
No h integralidade nem paridade. A antiga aposentadoria proporcional foi
extinta em defnitivo.
b) Para os servidores admitidos at 31 de dezembro de 2003: 60 anos de
idade e 35 anos de contribuio, se homem, e 55 anos de idade e 30 anos de
contribuio, se mulher, mais 20 anos de servio pblico, 10 anos de carreira e
5 anos de efetivo exerccio no cargo. Nesse caso, mantm-se a integralidade no
clculo dos proventos e a paridade no seu reajustamento.
No dia 20 de fevereiro de 2004 foi publicada a Medida Provisria n
167/2004, mais tarde convertida na Lei n 10.887/2004, por meio da qual o
Governo Lula regulamentou vrios dispositivos da Emenda Constitucional n
41/2003, dentre eles:
a) Defnio dos critrios para clculo dos proventos de aposentadoria,
seguindo os parmetros do RGPS, e da penso por morte.
b) Contribuio de 11% para os servidores ativos, aposentados e pensionistas
da Unio, aplicvel como parmetro mnimo para os servidores dos Estados,
Distrito Federal e Municpios.
c) Contribuio da Unio para o custeio de seu RPPS equivalente ao dobro
da contribuio do servidor ativo, a ser contabilizada em conta especfca, sem
prejuzo de sua responsabilidade pela cobertura das insufcincias fnanceiras.
d) Defnio da base de clculo das contribuies.
e) Defnio das hipteses em que devido o pagamento do abono de
permanncia.
f ) Estabelecimento de requisitos bsicos para o funcionamento da unidade
gestora do RPPS da Unio.
96
A PEC n 77/03 (PEC paralela), fruto do acordo que permitiu a
aprovao da Emenda Constitucional n 41/2003, foi rapidamente aprovada pelo
Senado e encaminhada Cmara dos Deputados, ainda no dia 17 de dezembro de
2003, onde foi renumerada para PEC n 227/2004. Porm, na Comisso Especial
da Cmara ela recebeu uma srie de emendas, algumas das quais desvirtuavam
pontos j debatidos e defnidos pelas reformas anteriores, sendo estas ltimas
rejeitadas. Apenas no dia 16 de maro de 2005 a PEC paralela foi aprovada pela
Cmara dos Deputados e retornou ao Senado Federal, para serem apreciadas as
mudanas. Seguindo o parecer do relator, Senador Rodolpho Tourinho, muitas
dessas mudanas foram rejeitadas, pois fugiam ao esprito inicial da proposta
formulada pelo Senado e resultavam em aumento das despesas de pessoal para os
Estados. Finalmente, no dia 05 de julho de 2005 a PEC paralela foi promulgada
como Emenda Constitucional n 47/2005, com a previso de que seus efeitos
retroagiriam data de publicao da Emenda Constitucional n 41/2003.
149
A Emenda Constitucional n 47/2005 trouxe as seguintes modifcaes
para o regime de previdncia dos servidores pblicos:
a) Esclareceu que as parcelas indenizatrias no se incluem no teto de
remunerao no servio pblico, do artigo 37, inciso XI, e estabeleceu a faculdade
de que os Estados e o Distrito Federal estabeleam subteto nico para todos os
seus servidores, baseado na remunerao dos Desembargadores.
b) Acrescentou nas possibilidades de aposentadoria especial, alm das
atividades que prejudiquem a sade ou a integridade fsica, as atividades de risco e
os portadores de defcincia.
c) Elevou o limite de iseno da contribuio incidente sobre os proventos
de aposentadoria e as penses para o dobro do limite mximo dos benefcios do
RGPS, quando o benefcirio for portador de doena incapacitante.
d) Assegurou a paridade plena s aposentadorias concedidas com fundamento
na regra de transio do artigo 6 da Emenda Constitucional n 41/2003, no
extensvel s penses decorrentes desses benefcios, que sero reajustadas por
ndice de atualizao de preos para preservao de seu valor real.
e) Criou nova regra de transio para os servidores admitidos at 16 de
dezembro de 1998, conhecida como regra 95/85, com os seguintes requisitos:
35 anos de contribuio, se homem, e 30 anos de contribuio, se mulher, mais
25 anos de servio pblico, 15 anos de carreira e 5 anos no cargo, com reduo de
um ano na idade mnima (60 anos para o homem e 55 anos para a mulher) para
cada ano de contribuio que exceder o mnimo. No caso dessa aposentadoria h
integralidade e paridade, extensvel penso dela decorrente.
Em relao ao RGPS, a Emenda Constitucional n 47/2005 estabeleceu:
149 SOUZA, Gleison Pereira de, op. cit., p. 341-357.
97
a) Ampliao das possibilidades de diferenciao das alquotas ou bases
de clculo das contribuies devidas pelos empregadores para fnanciamento
da seguridade social, passando a contemplar a atividade econmica, a utilizao
intensiva de mo-de-obra, o porte da empresa ou a condio estrutural do mercado
de trabalho.
b) Incluiu os portadores de defcincia entre as hipteses de aposentadoria
especial, na forma de lei complementar.
c) Ampliou o sistema especial de incluso previdenciria dos trabalhadores
de baixa renda, para alcanar tambm as donas de casa sem renda prpria, desde
que pertencentes a famlias de baixa renda, com alquotas e carncias inferiores aos
demais segurados da previdncia social.
Gleison Pereira de Souza
150
argumenta que a grande diferena entre os
perodos de tramitao da Emenda Constitucional n 41/2003 (total de 225
dias entre a proposta, em 30 de abril de 2003, e a aprovao, em 19 de dezembro
do mesmo ano) e da Emenda Constitucional n 20/1998 (1.358 dias entre
a proposta, em 17 de maro de 1995, e a aprovao, em 15 de dezembro de
1998), embora tratando ambas do mesmo e polmico tema, tem como causas os
seguintes fatores:
151
a) Dilogo prvio com a sociedade e os governadores: Diversamente do
Governo Fernando Henrique Cardoso, o Governo Lula submeteu sua reforma
previamente ao Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social - CDES e aos
governadores, abrindo espao para um debate que reduziu as resistncias quando a
reforma foi apresentada ao Congresso Nacional.
b) Comportamento das legendas partidrias no Congresso Nacional:
Durante a tramitao da Emenda n 20/1998, alguns partidos tinham uma postura
claramente contrria proposta, em especial o Partido dos Trabalhadores - PT,
tendo utilizado de todas as regras procedimentais para difcultar a sua aprovao.
Por outro lado, quando as posies se inverteram, a Emenda n 41/2003, cujo
projeto partiu do governo encabeado pelo PT, foi recebida de forma mais favorvel
e contou com votos dos partidos que antes eram situao para ser aprovada.
c) Objeto especfco: O projeto original da reforma do Governo Fernando
Henrique tratava igualmente dos regimes de previdncia dos servidores pblicos
e dos trabalhadores da iniciativa privada, afetando muitos grupos de interesse, que
se uniram para se oporem a ele. Ao focar apenas a previdncia dos servidores
pblicos, a reforma do Governo Lula teve sua oposio centralizada apenas nos
150 Esse autor denomina o perodo de 1995 a 2002, cujo elemento central a Emenda Constitucional
n 20/1998, como primeira gerao de reformas do sistema previdencirio brasileiro e o perodo de 2003 a
2005, em que se insere a Emenda Constitucional n 41/2003, como segunda gerao.
151 SOUZA, Gleison Pereira de, op. cit., p. 267-271.
98
sindicatos e associaes dos servidores pblicos e no Poder Judicirio, reduzindo a
presso contrria.
d) Estratgia adotada no Senado: Na Emenda n 20/1998 o Governo
Fernando Henrique tentou resgatar muitos dos pontos em que havia sido derrotado
na Cmara durante a tramitao no Senado, obrigando o seu retorno para nova
apreciao na Cmara, o que por si s atrasou a aprovao fnal em mais de um
ano. O Governo Lula adotou outra estratgia, abrindo mo de muitos pontos do
projeto inicial e aceitando inclusive a tramitao da PEC paralela para atender s
reivindicaes dos senadores.
e) Concorrncia com outras matrias: Durante a tramitao da Emenda n
20/1998 o Congresso encontrava-se s voltas com a apreciao de muitas outras
matrias consideradas prioritrias pelo Governo, dentre elas a emenda da reeleio,
deixando a reforma da previdncia em segundo plano, durante alguns momentos.
Isso no ocorreu durante a tramitao da Emenda n 41/2003, quando a nica
matria de maior relevo era a reforma tributria, que no chegou a ser um obstculo.
f ) Maior grau de conscincia da sociedade e dos governos: Por fm, o autor
considera que no perodo entre 1995 e 2003 tanto a sociedade como os governos
puderam alcanar uma maior sensibilidade quanto representatividade das
despesas com benefcios previdencirios em relao s fnanas pblicas, passando
a ter uma melhor compreenso da necessidade da reforma.
Para Sonia Fleury e Rosangela Alves, embora ambas as reformas tenham
ocorrido em contextos econmicos semelhantes e dentro de um mesmo marco
poltico-institucional, na dinmica da relao entre os principais atores polticos
e os atores sociais organizados que elas se diferenciaram em seus resultados, sendo
essa a varivel determinante para o sucesso da reforma previdenciria de Lula, ou
o relativo insucesso da reforma de Fernando Henrique, assim analisada:
Nesse sentido, tentando obter vantagem da recente eleio e,
conseqentemente, do alto ndice de popularidade do presidente,
o encaminhamento da reforma da previdncia se deu de forma
prepotente, sem os cuidados mnimos requeridos para um consenso,
obrigando o governo, sob pena de uma derrota, a retroceder em
seu calendrio ofcial. Embora o governo Cardoso possusse, em
tese, maioria no Congresso, enfrentou enormes difculdades de
coordenao parlamentar e de lograr apoio efetivo em inmeras
matrias de seu interesse, sendo necessrio realizar negociaes ad
hoc para diversos temas, amargando algumas vezes importantes
derrotas, como a reforma mais profunda do RPPS.
Isto porque, embora a coalizo de apoio ao governo fosse majoritria
99
em termos proporcionais, foi alcanada via prticas fsiolgicas, no
logrando ser hegemnica. Assim, ao contrrio do que pretendia o
governo recm-eleito a partir da adoo de uma estratgia
conhecida como rolo compressor, isto , evitando a negociao,
visando evitar o aprofundamento do debate em torno da proposta
, a fraca disciplina partidria no pas imps a fragmentao
da base poltica de sustentao do governo, transformando a
tramitao da proposta de reforma num processo lento e complexo,
onde os interesses dos grupos com maior poder de presso delinearam
as mudanas.
152
Considerando dispor de uma hegemonia poltica que lhe permitiria a segura
aprovao de uma proposta de reforma fundamentada nos estudos tcnicos do
IPEA e do Ministrio da Previdncia Social, o Governo Fernando Henrique
entendeu que poderia prescindir da negociao poltica que permitisse a formao
de um consenso com os demais atores. Desse modo, a reforma caminhou recebendo
um apoio apenas difuso e indireto do setor empresarial, especialmente o fnanceiro
(FEBRABAN e ABRAPP), diretamente interessado na criao da previdncia
complementar privada, ao passo que a oposio se aglutinou em uma forte coalizo
envolvendo o Partido dos Trabalhadores, a CUT, as associaes de aposentados e
pensionistas (COBAP e MOSAP) e as associaes e sindicatos representativos
dos servidores (ANFIP153, FENAFISP e SINDIFISCO).
154
Apesar de reconhecerem que o processo de reforma da previdncia no est
esgotado, em virtude das vrias questes que precisam continuar sendo apreciadas,
tais como a sustentabilidade fnanceira, a incluso previdenciria e a readequao
dos padres de benefcios, Sonia Fleury e Rosangela Alves consideram que no
debate das futuras reformas dever estar sempre assegurado o processo democrtico.
Da anlise das reformas anteriores, elas extraem as seguintes concluses:
155
[...]
como conseqncia da democratizao do pas, as solues para as
crises do sistema previdencirio j no podero mais assumir o
formato de um pacote baixado pelo Executivo com base em anlises
152 FLEURY, Sonia; ALVES, Rosangela. Reforma Previdenciria no Brasil em Trs Momentos.
Revista de Administrao Pblica, FGV/EBAP, Rio de Janeiro, n. 38, v. 6, nov./dez. 2004, p. 998-999.
153 As autoras destacam o papel decisivo da ANFIP nesse embate, tanto em sua importante
participao no debate pblico em torno da seguridade social , como na estratgia de conduo da luta
poltica junto ao Congresso Nacional, subsidiando tecnicamente os parlamentares e outros grupos de
interesse. FLEURY, Sonia; ALVES, Rosangela, op. cit., p. 999-1000.
154 FLEURY, Sonia; ALVES, Rosangela, op. cit., p. 999-1001.
155 FLEURY, Sonia; ALVES, Rosangela, op. cit., p. 1011-1013.
100
tcnicas, requerendo um processo de negociao e discusso de
diagnsticos e solues, envolvendo a burocracia, a sociedade
organizada, o Congresso e o Judicirio. O cenrio principal para
a negociao foi o Congresso, mas a modalidade da negociao
mudou de uma troca de favores para uma discusso em relao
aos pontos substantivos da reforma. A no-considerao desses
requisitos, sob qualquer argumento, implicar o fracasso da
proposta de reforma; a capacitao tcnica da sociedade em matria
previdenciria um fato inconteste, fazendo a discusso sair dos
circuitos tecnocrticos para envolver-se em um processo cada vez
mais amplo e institucionalizado de debate entre atores polticos,
circuitos acadmicos, parlamentares etc. A organizao de tcnicos
na matria previdenciria em associaes, sindicatos e movimentos
sociais tem sido um fator-chave no encaminhamento, negociao e
aprovao/rejeio das propostas reformistas.
[...]
a criao de novos canais institucionais de negociao poltica no
governo atual aparece como a varivel crucial, ao lado da adoo
de um modelo de democracia pactuada, para explicar a fexibilidade
e adaptabilidade do governo aos interesses representados nas
diferentes arenas polticas. Os novos canais o CDES e a reunio
com os governadores funcionaram como espaos institucionais
com transparncia, nos quais a sociedade civil e os governos regionais
puderam expressar suas demandas e introduzir questionamentos
proposta ofcial, dando maior visibilidade ao debate, antes mesmo
da negociao processada no Congresso. Ao invs de sobrepor-se ao
Congresso, o debate nestas instncias permitiu o adensamento e
aprofundamento da discusso, em um processo no qual o modelo de
democracia deliberativa precedeu o da democracia representativa.
Diferentemente da presso exercida pelos grupos de interesse sobre
os congressistas, os fruns deliberativos possibilitam o debate das
posies em uma arena coletiva, na qual necessria a defesa das
diferentes posies com base em argumentos razoveis, e a assuno
de compromissos pblicos. A combinao de modalidades de
democracia deliberativa com democracia representativa representa
uma inovao no processo, permitindo arenas simultneas, paralelas
e at concorrentes, de transao dos confitos, podendo gerar condies
efetivas de maior governabilidade.
101
Carlos Ranulfo Melo e Ftima Anastasia, que tambm realizaram um estudo
comparativo sobre as duas reformas, atribuem maior nfase ao comportamento das
legendas partidrias no processo, determinado pela redistribuio de preferncias e
recursos nas eleies de 2002, e consideram que a questo crucial para que a reforma
de Lula tenha se sado melhor que a de Fernando Henrique foi a possibilidade de
angariar votos junto oposio, assim explicada:
Nosso argumento foi de que a troca de lugares entre situao e
oposio, uma alterao de carter contextual provocada pela eleio
de 2002, ao alterar as posies no interior das diversas arenas que,
aninhadas, compem o jogo da reforma, terminou por afetar as
preferncias, o estoque de recursos e estratgias disponveis, bem
como o comportamento de cada um dos principais atores.
Estratgias que se mostraram disponveis para alguns atores
no tempo um por exemplo, o PT agir como oposio coesa e
disciplinada no estavam disponveis para outros atores no tempo
dois o PSDB no pode seguir a mesma estratgia, dados os custos
que ele incorreria junto a seus militantes, apoiadores consistentes
e pblicos atentos. Quando no governo, o PSDB no pode, como
fez o PT no tempo dois, aninhar o jogo da previdncia quele da
reforma tributria e, dessa forma, obter o apoio do conjunto dos
governadores, independentemente de suas diferentes persuases
partidrias.
156
Paulo Fernando Liedtke, em pesquisa na qual analisa as relaes ambivalentes
de complementaridade e confito entre a mdia e o Estado no espao democrtico,
identifca existir um duplo agendamento, no qual o Estado infuencia os temas
abordados pela mdia em seu noticirio e a mdia pauta os temas includos pelo
Estado na agenda poltica, e um enquadramento dos temas, ou seja, o mecanismo
pelo qual o contedo do noticirio formatado, transmitindo os elementos que
orientam a opinio pblica para uma determinada interpretao dos acontecimentos.
A pesquisa dedicada ao primeiro mandato do Governo Lula, de 2003 a 2006,
e aborda de forma especial a estratgia governamental de comunicao durante a
reforma da previdncia e a repercusso que esta recebeu ao longo do ano de 2003,
particularmente do Jornal Nacional, da TV Globo, maior produto jornalstico
da televiso brasileira, em audincia e faturamento.
157
O autor demonstra que o
156 MELO, Carlos Ranulfo; ANASTASIA, Ftima. A Reforma da Previdncia em Dois Tempos.
Dados - Revista de Cincias Sociais, IUPERJ, Rio de Janeiro, v. 48, n. 2, 2005, p. 326-327.
157 LIEDTKE, Paulo Fernando. Governando com a Mdia: Duplo Agendamento e
Enquadramento no Governo Lula (2003-2006). Tese (Doutorado em Sociologia Poltica) - Universidade
Federal de Santa Catarina, Florianpolis, 2006. p. 347-386.
102
Governo organizou uma efciente operao de mdia, iniciada com um encontro
entre o Presidente Lula e os principais empresrios de comunicao do pas, no
dia 05 de maio, para pedir que estes promovessem em seus veculos um amplo
debate sobre as reformas previdenciria e tributria. Essa estratgia foi vitoriosa e
a mdia em geral, e o Jornal Nacional, em particular, ofereceu ampla cobertura para
a reforma de previdncia, com enquadramento muito favorvel sua aprovao.
Registra-se o seguinte trecho, que destaca o ato de entrega da proposta de reforma
no Congresso Nacional:
Percebe-se a ostensiva estratgia de mdia montada pelo governo, que
posteriormente foi complementada com um forte servio de assessoria
de imprensa, para distribuir pautas para o noticirio nacional com
dados da Previdncia, como tentativas infuenciar a cobertura,
conforme veremos na anlise do Jornal Nacional. A mdia de fato,
promoveu uma ampla repercusso sobre a reforma, que de certa forma,
contribuiu para acelerar a apreciao da matria no Congresso.
As estratgias de mdia traadas pelo governo foram cercadas de
simbolismo. O ato do presidente e dos governadores descendo a rampa
do Palcio do Planalto em direo ao Congresso, onde a comitiva foi
em peso para entregar os projetos no dia 30/04/03, foi a imagem
predominante no noticirio poltico naquela data. Trata-se tambm
de uma estratgia de agendamento da mdia, pois fornece contedo
jornalstico com forte apelo visual, calcado naquilo que chamamos
de poltica espetculo. claro que o ato demonstra coeso poltica,
como classifcou Kotscho j prevendo a visibilidade miditica do
evento. Mas observa-se que a partir da apropriao da mdia do
acontecimento, consequentemente com a visibilidade pblica que ela
proporciona aquele ato poltico, e que ele ganha a amplitude necessria
para atingir determinados objetivos polticos.
158
No que se refere aos resultados alcanados com as reformas realizadas em
1998 e 2003, as opinies dos analistas dividem-se, indo desde aqueles para os
quais tais reformas foram muito importantes, criando um novo marco referencial
para a previdncia social no pas, at aqueles que entendem que seus ganhos foram
muito pequenos. Como exemplo desses diferentes pontos de vista, so citados os
seguintes posicionamentos:
Em sntese, a afrmao da escassez de recursos pblicos, da penria
fscal, do dfcit pblico serviu para criar um outro referencial ao
debate sobre os direitos previdencirios, diferentes daquele que
158 LIEDTKE, Paulo Fernando, op. cit., p. 348.
103
preconizavam a introduo do critrio de cidadania de acesso
aos direitos predominante na dcada de 1980. Esse discurso fez
retroceder a perspectiva de adoo de um modelo de seguridade
social tal como inscrito na Constituio. No entanto, fez com que
as propostas determinassem mudanas profundas no modo como
a poltica de previdncia social era entendida. Se as reformas que
produziram mudanas nos critrios de elegibilidade e acesso aos
benefcios foram um resultado importante, o debate pblico em
torno das contas da Previdncia foi signifcativo para o incio de
um processo de racionalizao que tem alcanado dimenses antes
impensveis. Talvez esse seja o resultado no previsto e tambm
o mais importante. O controle pblico que a Constituio tornou
possvel sobre as contas da Previdncia foi a chave de acesso para uma
discusso pblica sobre a aplicao dos recursos previdencirios.
159
Cabe ento nos indagarmos acerca de uma curiosidade: se na
poltica o ideal maximizar o benefcio fscal das medidas
impopulares, minimizando o custo poltico, como possvel que
com dois presidentes da Repblica hbeis como FHC e Lula tenha
ocorrido exatamente o contrrio? Isto , ambos investiram muito
capital poltico e sofreram grande desgaste, para fazer reformas da
Previdncia Social com resultados, porm, pobres, no sentido de
que no impediram o aumento contnuo da relao entre o que se
gasta com aposentadorias e penses e o PIB. Pessoalmente, entendo
que as razes devem ser encontradas no carter incremental desse
tipo de reformas.
160
No ano de 2007, incio de seu segundo mandato, o Governo Lula instituiu,
por meio do Decreto n 6.019/2007, o Frum Nacional da Previdncia Social -
FNPS, com a participao de representantes de vrios rgos do Governo e de
diversas entidades da sociedade civil, tendo por fnalidade:
a) promover o debate entre os representantes dos trabalhadores,
dos aposentados e pensionistas, dos empregadores e do Governo
Federal com vistas ao aperfeioamento e sustentabilidade dos
regimes de previdncia social e sua coordenao com as polticas
de assistncia social;
b) subsidiar a elaborao de proposies legislativas e normas infra-
legais pertinentes;
159 SANTOS, Rita de Cssia Bessa dos, op. cit., p. 350.
160 GIAMBIAGI, Fabio. Reforma da Previdncia: O Encontro Marcado. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2007, p. 106.
104
c) submeter ao Ministro de Estado da Previdncia Social os
resultados e concluses sobre os temas discutidos no mbito do FNPS.
As reunies do Frum Nacional da Previdncia Social realizaram-se entre
maro e outubro de 2007. O documento que registra a sntese das atividades
desenvolvidas pelo Frum e destaca os principais pontos para os quais houve ou
no consenso, apresenta uma declarao de princpios cujo contedo bastante
representativo da opo adotada para o futuro da previdncia social no Brasil:
161
As discusses do Frum foram conduzidas com a estrita observncia
de alguns princpios considerados fundamentais, dentre eles, o
respeito aos direitos adquiridos e adoo de regras de transio
de longo prazo, e a manuteno do sistema de Previdncia
Social Pblica, Bsica e Solidria e um sistema de Previdncia
Complementar Facultativo.
Os membros do Frum ressaltam a importncia estratgica do
processo de dilogo social para democratizar o debate e amadurecer
propostas sustentveis de polticas pblicas de longo prazo com
vistas ao aperfeioamento e sustentabilidade da Previdncia Social
e sua coordenao com as demais polticas de Seguridade Social.
[grifo nosso]
Entre os pontos para os quais o documento indica que o Frum atingiu o
consenso, encontram-se a necessidade de universalizao da cobertura, a melhoria
das polticas de proteo da sade e segurana do trabalhador, a desonerao das
contribuies incidentes sobre a folha de pagamento, a adoo de nova forma de
contabilizao do resultado da previdncia social e a maior coordenao entre as
reas de previdncia social e assistncia social. Os pontos para os quais no se
obteve o consenso referem-se s formas de fnanciamento do Regime Geral de
Previdncia Social, s regras de idade mnima e de tempo de contribuio para
acesso aos benefcios, coordenao das regras dos benefcios por incapacidade
com as dos demais benefcios e com o salrio do trabalhador ativo, e reavaliao
das regras do benefcio de penso por morte.
Imaginava-se que as discusses realizadas no mbito do Frum Nacional da
Previdncia Social pudessem preceder a uma nova reforma previdenciria, porm
o Governo Lula optou por no assumir o nus de recolocar essa questo no centro
de sua agenda poltica. Ainda assim, a previdncia social continuou em evidncia
ao longo de seu segundo mandato, especialmente pela discusso dos projetos que
tratavam da extino do fator previdencirio, da isonomia entre os percentuais
de reajuste concedidos ao salrio mnimo e aos benefcios previdencirios e
161 BRASIL. Ministrio da Previdncia Social. Frum Nacional da Previdncia Social. Sntese
das Atividades Desenvolvidas. Braslia, 2007. Disponvel em: <http://www1.previdencia.gov.br/docs/
forum/ConclusoesForum_31out2007.pdf>. Acesso em: 10 out. 2010.
105
recomposio do valor das aposentadorias e penses, cujos refexos nas contas do
Regime Geral de Previdncia Social so muito relevantes.
Durante muitos anos vrios especialistas, bastante ecoados pela imprensa
nacional, continuaram ressaltando as virtudes das reformas privatizantes adotadas
pelo Chile e outros pases como um modelo a ser seguido pelo Brasil. Entretanto,
nos ltimos tempos houve um enfraquecimento do discurso de privatizao da
previdncia, justifcado pelas seguintes razes: estudos realizados por respeitados
pesquisadores vm demonstrando as suas defcincias; instituies multilaterais
internacionais tm se posicionado de forma mais cautelosa quanto a recomend-
la; os prprios pases que a adotaram tm alterado suas legislaes para ampliar
a participao da previdncia pblica (exemplos de Chile e Argentina). Isso leva
a crer que as prximas reformas, que inevitavelmente ocorrero para assegurar
a sua sustentabilidade, sero realizadas a partir de um debate democrtico mais
qualifcado, no qual a previdncia social no ser colocada em uma posio
depreciativa, porm ter reconhecida a sua real importncia social e econmica.
106
REGIMES PRPRIOS DE PREVIDNCIA SOCIAL DOS
SERVIDORES PBLICOS
2.1 PREVIDNCIA SOCIAL E REGIME JURDICO DOS SERVIDORES
PBLICOS NO BRASIL AT A CONSTITUIO DE 1988
A evoluo dos sistemas de previdncia social dos servidores pblicos no
Brasil apresenta trs perodos histricos bem distintos:
a) No primeiro deles, anterior Constituio de 1988, destinavam-se apenas
a uma determinada parcela dos servidores, para os quais a mera passagem para a
inatividade assegurava a aposentadoria, concedida como uma extenso da relao
de trabalho estatutria, e no existiam quaisquer regras destinadas a assegurar o
equilbrio entre as receitas e as despesas.
b) No segundo, iniciado com a Constituio de 1988, cujo texto original
no trouxe grandes inovaes normativas em relao ao perodo anterior, porm
acabou por incentivar uma rpida expanso dos regimes prprios de previdncia,
tanto em relao ao universo de servidores abrangidos como pela sua criao por
um grande nmero de Municpios.
c) Finalmente, tem-se o terceiro perodo, que se desenvolve a partir
da reforma de 1998, com a criao de um novo marco institucional, tendo por
princpios bsicos a exigncia do carter contributivo e do equilbrio fnanceiro e
atuarial.
Vincius Carvalho Pinheiro, ao analisar as causas que originaram o
desequilbrio dos sistemas de seguridade social dos funcionrios pblicos da
Unio, dos Estados e dos Municpios, que antecederam a reforma de 1998, tece as
seguintes consideraes:
O modelo de seguridade social do setor pblico foi organizado
segundo a relao de trabalho pro-labore facto, em que o direito
aposentadoria no est condicionado contribuio, seno
vinculao do funcionrio ao Estado.
Neste modelo, ao aposentar-se, o empregado recebe os proventos de
seu prprio empregador, que o Estado. Assim, o inativo continua
mantendo o status de funcionrio, ao contrrio do que sucede na
iniciativa privada, onde cessa o vnculo de emprego e o custeio do
benefcio responsabilidade do Instituto Nacional do Seguro Social
- INSS e/ou de um Fundo de Penso.
2
107
A contribuio do empregado, quando existe, fnancia benefcios
para os dependentes, tais como penses, ou servios de assistncia
sade, alm de outras modalidades de benefcios assistenciais. O
pagamento da aposentadoria, em geral, uma obrigao do Tesouro,
da mesma maneira que o o pagamento dos funcionrios ativos.
162

(traduo nossa)
Para esse autor, o sistema de seguridade social dos funcionrios pblicos tem
suas origens explicadas por elementos estruturais de natureza econmica e poltica.
No plano da economia, a estratgia de desenvolvimento primrio-exportadora
exigia o fortalecimento do Estado em quatro reas fundamentais de atuao:
a) justia e controle policial interno, para manuteno da legalidade; b) defesa
contra agresses externas, constituindo-se o exrcito para assegurar a soberania
nacional; c) relaes diplomticas, para insero do pas no cenrio poltico
internacional; d) fazenda, com o objetivo de cunhar a moeda, controlar as reservas,
arrecadar impostos e controlar os gastos. Por essa razo, as primeiras categorias
contempladas com a instituio de sistemas de previdncia foram aquelas que
garantiam a base de formao do Estado, com o fortalecimento do poder militar
e do poder burocrtico, responsvel pela administrao das funes clssicas de
fazenda, diplomacia e justia.
163
No plano poltico, as razes histricas desse sistema decorrem da herana
patrimonialista de formao do Estado brasileiro, descrita nos seguintes termos:
No que diz respeito ao aspecto poltico, a concepo do sistema de
seguridade social para as categorias vinculadas mais diretamente
ao Estado se desenvolveu de acordo com o espectro de possibilidades
do modelo de administrao pblica vigente que, durante os sculos
XVIII e XIX, esteve permeado pelo patrimonialismo.
No Estado patrimonialista, o aparato administrativo opera como
um apndice do poder do monarca que, respaldado pela tradio,
exerce a plenitude de sua vontade pessoal. Desta maneira, no h
dissociao entre o patrimnio pblico e privado. A administrao
do Estado e de toda a riqueza do pas constitui uma extenso da
propriedade do soberano.
Os cargos eram considerados como doaes e, em geral, eram vitalcios.
162 PINHEIRO, Vincius Carvalho. Reforma de la Seguridad Social y Federalismo: El Caso
Brasileo. In: SEMINRIO REGIONAL DE POLTICA FISCAL, XI, jan. 1999, Braslia, ESAF. La
Poltica Fiscal en America Latina. Una Seleccin de Temas y Experiencias de Fines y Comienzos de Siglo.
Santiago: CEPAL, Serie Seminarios y Conferencias, dez. 2000, p. 424-425.
163 PINHEIRO, Vincius Carvalho. Reforma de la Seguridad Social y Federalismo: El Caso
Brasileo. In: SEMINRIO REGIONAL DE POLTICA FISCAL, op. cit., p. 425.
108
A remunerao da atividade era automaticamente convertida
em proventos de inatividade. Em portugus, o termo servidor
deriva justamente da relao que os funcionrios mantinham com o
soberano. O servidor muito mais que um trabalhador, porque dedica
sua vida ao Estado e, portanto, ao soberano. Como contrapartida,
recebe a proteo do Estado quando chega inatividade.
Como esta proteo se limita ao ocupante do cargo, gradualmente
foram criados os Montepios e, posteriormente, os Institutos de
Penso, que garantiam benefcios para os dependentes. Este foi,
justamente, o embrio do atual sistema, no qual as aposentadorias
so custeadas pelo Tesouro e os institutos fnanciam penses e outros
benefcios.
164
(traduo nossa)
Tais fatores econmicos e polticos explicam porque os primeiros atos
normativos que buscaram instituir algum tipo de proteo previdenciria no Brasil
destinaram-se a categorias especfcas do funcionalismo pblico e, em seguida, aos
trabalhadores de atividades diretamente ligadas prestao de servios pblicos.
Dentre essas iniciativas, podem ser mencionados: o Plano de Benefcios dos
rfos e Vivas dos Ofciais da Marinha (1795), o Montepio do Exrcito (1827),
o Montepio Geral da Economia (1835), os planos ligados aos funcionrios dos
Correios (Decreto n 9.912-A, de 1888), das Estradas de Ferro (Lei n 3.397, de
1888), das Ofcinas de Imprensa Nacional (Decreto n 10.269, de 1889), da Estrada
de Ferro Central do Brasil (Decreto n 406, de 1890), das demais estradas de ferro
gerais da Repblica (Decreto n 565, de 1890), do Ministrio da Fazenda (Decreto
n 942-A, de 1890), do Ministrio da Guerra (Decreto n 1.318-E, de 1891), do
Arsenal da Marinha (Decreto n 127, de 1892), do Exrcito Nacional (Lei n
1.860, de 1908), da Casa da Moeda (Decreto n 9.284, de 1911) e Capatazias da
Alfndega (Decreto n 9.517, de 1912).
165

166
Ainda segundo Vincius Carvalho Pinheiro, o sistema de seguridade social
dos funcionrios pblicos moldou-se a partir da consolidao histrica de um
modelo em que se confgurava como mero apndice da poltica de pessoal, dando
origem a distores que o conduziram necessidade de signifcativas subvenes
pelo conjunto da sociedade para o seu fnanciamento:
A ausncia de vnculo contributivo engendra uma lgica poltica
de ao coletiva na qual os grupos organizados atuam com vistas a
adquirir benefcios concentrados, sendo que os custos so transferidos
164 PINHEIRO, Vincius Carvalho. Reforma de la Seguridad Social y Federalismo: El Caso
Brasileo. In: SEMINRIO REGIONAL DE POLTICA FISCAL, op. cit., p. 425-426.
165 OLIVEIRA, Jaime Antonio de Arajo; TEIXEIRA, Sonia Maria Fleury, op. cit., p. 20.
166 COELHO, Daniela Mello, op. cit., p. 79.
109
para o conjunto da sociedade e para as geraes futuras. As novas
geraes de servidores so as que sofrem a carga mais onerosa, j
que no tero acesso aos mesmos benefcios que so pagos gerao
atual, dado que o modelo insustentvel a longo prazo. Os futuros
empregados pblicos sofrero uma elevada sobrecarga contributiva,
alm de limitaes impostas possibilidade de aumentos salariais.
As distores do sistema de seguridade social so mascaradas pela
falta de transparncia das contas pblicas. A tradio oramentria
considera que o gasto relativo seguridade social apenas um
item dos gastos de pessoal. A forma de agregao das contas no
explicita os efeitos distributivos e o nvel de subsdios implcitos e
as transferncias intra e intergeracionais do sistema de seguridade
social dos funcionrios pblicos, difcultando o processo de deciso
relativo atribuio de recursos e ao controle social de sua utilizao.
Do ponto de vista federativo, o fato de que at agora a seguridade
social havia sido tratada como parte da poltica de pessoal provocou
uma enorme heterogeneidade e fragmentao organizacional do
sistema, sem limites claros oferecidos por um marco normativo
nacional. Desenvolveu-se uma mirade de diversos sistemas de
seguridade social, no apenas a nvel subnacional, seno tambm
entre os diversos poderes e categorias de funcionrios, propiciando
a existncia de condies extremamente generosas, facilitando
fraudes e diminuindo a transparncia e o controle do sistema.
167

(traduo nossa)
Porm, deve-se destacar que a instituio de um sistema de previdncia
privilegiado para funcionrios pblicos no foi uma exclusividade do Brasil,
conforme se observa pela citao a seguir, extrada de artigo no qual Gosta Esping-
Andersen analisa os diferentes regimes de welfare state que se consolidaram nas
naes desenvolvidas:
De especial importncia nesta tradio corporativista foi a instituio
de benefcios previdencirios particularmente privilegiados para o
funcionalismo pblico. Este foi, em parte, um meio de recompensar
a lealdade ao Estado e, em parte, uma forma de marcar o status
social singularmente elevado deste grupo. O modelo corporativista
com diferenciao de status deriva principalmente da tradio
das antigas corporaes. Os autocratas neo-absolutistas, como
167 PINHEIRO, Vincius Carvalho. Reforma de la Seguridad Social y Federalismo: El Caso
Brasileo. In: SEMINRIO REGIONAL DE POLTICA FISCAL, op. cit., p. 423.
110
Bismarck, viam nesta tradio uma forma de combater os crescentes
movimentos de trabalhadores.
[...]
Como as novas classes mdias desfrutaram - em termos histricos
- de uma posio relativamente privilegiada no mercado, tambm
tiveram bastante sucesso no sentido de satisfazer suas demandas
previdencirias fora do Estado e, quando funcionrios pblicos, de
conseguir uma previdncia social privilegiada.
168 169
De igual forma, Carla Bertoncino e Kerry Flanagan assinalam que em todo
o mundo os trabalhadores do setor pblico foram em geral os primeiros a terem
acesso a um regime de previdncia social, cujo plano de benefcios era considerado
parte do pacote salarial oferecido pelo Estado e, com muita frequncia, mais
generoso do que aquele oferecido pelos planos gerais de aposentadorias dos
trabalhadores do setor privado. Quase todos os regimes de previdncia do setor
pblico tm requerido grandes aportes de recursos para o seu fnanciamento, o
que conduziu grande parte dos pases a empreenderem reformas com o objetivo
de alcanar a sua sustentabilidade fscal, seja adotando a unifcao completa em
um sistema nacional de previdncia para todos os trabalhadores, seja mantendo
a autonomia dos sistemas subnacionais e nacionais do setor pblico, porm com
uma harmonizao de suas regras. Segundo esses autores, estudo realizado pelo
Banco Mundial em 1996 mostrou que dois teros de 53 pases pesquisados haviam
alterado os sistemas de previdncia do setor pblico, em um perodo de 20 anos.
170
168 ESPING-ANDERSEN, Gosta. As Trs Economias Polticas do Welfare State. Revista Lua
Nova, So Paulo, n. 24, set. 1991, p. 105 e 114.
169 Essa idia pode ser encontrada ainda no incio do sculo XIX, na obra Grundlinien der
Philosophie des Rechts ( 205 e 272), onde Hegel reconhecia os membros do Governo e os funcionrios do
Estado como a parte principal da classe mdia, denominando-os de classe universal , a qual deveria ocupar-
se dos interesses gerais e da vida social. Diante de uma situao de carncia, o interesse privado dessa classe
universal seria atendido pela fortuna privada ou por uma indenizao concedida pelo Estado que contou
com sua atividade. Contudo, necessrio ressaltar, Hegel destacava que a inteligncia culta e a conscincia
jurdica dessa classe no deveriam se constituir em instrumentos da arbitrariedade e do domnio (ou, numa
leitura ampliada e atual: de manuteno de privilgios), o que se harmoniza com a sua concepo de eticidade
do Estado e das relaes sociais. HEGEL, Georg Wilhelm Friedrich. Princpios da Filosofa do Direito. So
Paulo: Martins Fontes, 2003. p. 182 e 272.
170 BERTONCINO, Carla; FLANAGAN, Kerry. Los Regmenes de Pensiones para el Sector
Pblico: La Razn de ser de su Centralizacin y Unifcacin y la Experiencia Internacional al Respecto.
In: SEMINRIO REGIONAL DE POLTICA FISCAL, XI, jan. 1999, Braslia, ESAF. La Poltica
Fiscal en America Latina. Una Seleccin de Temas y Experiencias de Fines y Comienzos de Siglo. Santiago:
CEPAL, Serie Seminarios y Conferencias, dez. 2000, p. 375-377.
111
No plano jurdico-constitucional, a primeira referncia ao direito proteo
previdenciria dos funcionrios pblicos no Brasil surgiu com a Constituio de
1891, tratando apenas da aposentadoria por invalidez, nos seguintes termos:
Art. 75 - A aposentadoria s poder ser dada aos funcionrios
pblicos em caso de invalidez no servio da Nao.
Nas dcadas de 1920 e 1930 vrias categorias de funcionrios pblicos
estavam cobertas por instituies de previdncia, organizadas inclusive em alguns
Estados e Municpios, num sistema heterogneo e fragmentado. Apesar da gradual
transformao paradigmtica da administrao patrimonial em uma administrao
burocrtica, permaneceu a concepo de que a seguridade social era uma mera
extenso da poltica de pessoal dos servidores.
171
Posteriormente, a Constituio de 1934, j sob a infuncia do denominado
constitucionalismo social, passou a prever, alm da aposentadoria por invalidez,
uma aposentadoria compulsria por idade aos funcionrios pblicos:
Art. 170 - O Poder Legislativo votar o Estatuto dos Funcionrios
Pblicos, obedecendo s seguintes normas, desde j em vigor:
[...]
3) salvo os casos previstos na Constituio, sero aposentados,
compulsoriamente os funcionrios que atingirem 68 anos de idade;
4) a invalidez para o exerccio do cargo ou posto determinar a
aposentadoria ou reforma, que, nesse caso, se contar o funcionrio
mais de trinta anos de servio pblico efetivo, nos termos da lei, ser
concedida com os vencimentos integrais;
5) o prazo para a concesso da aposentadoria com vencimentos
integrais, por invalidez, poder ser excepcionalmente reduzido nos
casos que a lei determinar;
6) o funcionrio que se invalidar em conseqncia de acidente
ocorrido no servio ser aposentado com vencimentos integrais,
qualquer que seja o seu tempo de servio; sero tambm aposentados
os atacados de doena contagiosa ou incurvel, que os inabilite para
o exerccio do cargo;
7) os proventos da aposentadoria ou jubilao no podero exceder
os vencimentos da atividade;
Foi na Constituio de 1934 que pela primeira vez se previu o direito a uma
aposentadoria voluntria para os juzes aos 30 anos de servio (artigo 64, alnea a),
disposio posteriormente reproduzida em todas as Constituies, at 1988.
171 PINHEIRO, Vincius Carvalho. Reforma de la Seguridad Social y Federalismo: El Caso
Brasileo. In: SEMINRIO REGIONAL DE POLTICA FISCAL, op. cit., p. 426.
112
A Constituio de 1937, em seu artigo 156, adotou redao praticamente
idntica anterior, alm de estabelecer em seu artigo 177, uma hiptese de
aposentadoria compulsria por motivao poltica:
Art. 177 - Dentro do prazo de sessenta dias, a contar da data desta
Constituio, podero ser aposentados ou reformados de acordo
com a legislao em vigor os funcionrios civis e militares cujo
afastamento se impuser, a juzo exclusivo do Governo, no interesse
do servio pblico ou por convenincia do regime.
Por meio do Decreto-Lei n 288/1938 foi criado o Instituto de Previdncia
e Assistncia dos Servidores do Estado - IPASE, no qual foram unifcados os
montepios e instituies menores de diversas categorias de funcionrios pblicos
federais. Suas atividades e benefcios foram posteriormente regulamentados pelos
Decretos-Lei n 2.865/1940 e n 3.347/1941. O IPASE tinha como segurados
obrigatrios os funcionrios pblicos civis e os extranumerrios
172
da Unio, seus
prprios empregados e os das demais entidades paraestatais, autarquias ou rgos
assemelhados e sua fnalidade primordial era o pagamento, aos dependentes
dos segurados, dos benefcios de famlia, que compreendiam as penses
mensais (vitalcias ou temporrias) e o peclio (artigos 2, 3 e 4 do Decreto-
Lei n 3.347/1941), podendo ainda prestar funes de assistncia (por exemplo,
assistncia hospitalar e concesso de emprstimos). Embora o artigo 5 do
Decreto-Lei n 288/1938 tenha estabelecido como atribuio do IPASE assegurar
aos contribuintes obrigatrios os proventos de aposentadoria, na forma regulada
pela legislao em vigor, sua funo neste caso era apenas a de agente pagador,
pois a responsabilidade fnanceira era do Tesouro Nacional, que deveria repassar
mensalmente o valor do benefcio ao IPASE, por meio de transferncia para conta
mantida junto ao Banco do Brasil, conforme se verifca, por exemplo, pelo artigo
6 do Decreto-Lei n 3.768/1941, que disps sobre a aposentadoria do pessoal
extranumerrio da Unio.
172 O Decreto-Lei n 240/1938 disciplinou a fgura do pessoal extranumerrio, j existente
anteriormente no servio pblico federal, e estabeleceu a possibilidade de sua contratao como exceo
aos funcionrios pblicos regularmente investidos em cargos pblicos criados por lei. Os extranumerrios
deveriam ser admitidos a ttulo precrio para o exerccio de funes determinadas e abrangiam as seguintes
espcies: contratados (admitidos por contrato para o exerccio de funo especializada), mensalistas (admitidos
por portaria do Ministro de Estado, para suprir defcincias temporrias nos quadros do funcionalismo),
diaristas (admitidos pelo Diretor da Repartio para o exerccio de funes auxiliares ou transitrias),
tarefeiros (admitidos pelo Diretor da Repartio para o exerccio de funes remuneradas com salrio na
base da produo por unidade). Alm dos extranumerrios, o referido Decreto-Lei tratava do pessoal para
obras, admitido pelo Chefe do Servio responsvel pela execuo de obra pblica ou por Ministro de Estado.
113
A respeito do IPASE, Jaime Antonio de Arajo Oliveira e Sonia Maria
Fleury Teixeira assinalam que ele era dirigido
[...] a uma clientela com caractersticas bastante especiais: os
funcionrios pblicos. Esta categoria inclua no apenas os
pequenos barnabs, como tambm um grupo muito grande e
heterogneo, que ia at altos funcionrios do Executivo, Legislativo
e Judicirio federais, grupo que, em seu conjunto, j estava h muito
tempo acostumado a receber as benesses do Estado.
173
As Constituies subsequentes continuaram a se referir previdncia
social dos servidores pblicos, que foram gradualmente recebendo um maior nvel
de detalhamento, porm sempre voltado apenas aos critrios de concesso das
aposentadorias, sem nenhuma referncia ao seu custeio. So transcritos abaixo os
dispositivos encontrados na Constituio de 1946 e na Emenda Constitucional n
1, de 1969 (esta, com texto muito semelhante ao da fugaz Constituio de 1967):
CONSTITUIO DE 1946
Art. 191 - O funcionrio ser aposentado:
I - por invalidez;
II - compulsoriamente, aos 70 anos de idade.
1 - Ser aposentado, se o requerer, o funcionrio que contar 35
anos de servio.
2 - Os vencimentos da aposentadoria sero integrais, se o
funcionrio contar 30 anos de servio; e proporcionais, se contar
tempo menor.
3 - Sero integrais os vencimentos da aposentadoria, quando
o funcionrio, se invalidar por acidente ocorrido no servio, por
molstia profssional ou por doena grave contagiosa ou incurvel
especifcada em lei.
4 - Atendendo natureza especial do servio, poder a lei reduzir
os limites referidos em o n II e no 2 deste artigo.Art. 192 - O
tempo de servio pblico, federal, estadual ou municipal computar-
se- integralmente para efeitos de disponibilidade e aposentadoria.
Art. 193 - Os proventos da inatividade sero revistos sempre
que, por motivo de alterao do poder aquisitivo da moeda, se
modifcarem os vencimentos dos funcionrios em atividade.
173 OLIVEIRA, Jaime Antonio de Arajo; TEIXEIRA, Sonia Maria Fleury, op. cit., p. 72.
114
EMENDA CONSTITUCIONAL N 1, DE 1969
Art. 101. O funcionrio ser aposentado:
I - por invalidez;
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade; ou
III - voluntariamente, aps trinta e cinco anos de servio.
Pargrafo nico. No caso do item III, o prazo de trinta anos para
as mulheres.
Art. 102. Os proventos da aposentadoria sero:
I - integrais, quando o funcionrio:
a) contar trinta e cinco anos de servio, se do sexo masculino, ou
trinta anos de servio, se do feminino; ou
b) se invalidar por acidente em servio, por molstia profssional ou
doena grave, contagiosa ou incurvel, especifcada em lei.
II - proporcionais ao tempo de servio, quando o funcionrio contar
menos de trinta e cinco anos de servio, salvo o disposto no pargrafo
nico do artigo 101.
1 Os proventos da inatividade sero revistos sempre que, por
motivo de alterao do poder aquisitivo da moeda, se modifcarem
os vencimentos dos funcionrios em atividade.
2 Ressalvado o disposto no pargrafo anterior, em caso nenhum os
proventos da inatividade podero exceder a remunerao percebida
na atividade.
3 O tempo de servio pblico federal, estadual ou municipal
ser computado integralmente para os efeitos de aposentadoria e
disponibilidade, na forma da lei.
Art. 103. Lei complementar, de iniciativa exclusiva do Presidente
da Repblica, indicar quais as excees s regras estabelecidas,
quanto ao tempo e natureza de servio, para aposentadoria,
reforma, transferncia para a inatividade e disponibilidade.
O IPASE, que sobreviveu unifcao dos Institutos de Aposentadorias e
Penses - IAPs, ocorrida em 1966, veio a ser extinto mais tarde, em 1977, quando
a Lei n 6.439/1977 instituiu o SINPAS - Sistema Nacional de Previdncia e
Assistncia Social, sendo as suas atribuies e patrimnio distribudos entre o
Instituto Nacional de Previdncia Social - INPS, o Instituto de Administrao
Financeira da Previdncia e Assistncia Social - IAPAS e o Instituto Nacional de
Assistncia Mdica da Previdncia Social - INAMPS.
115
Alm das disposies constitucionais sobre os critrios para a concesso da
aposentadoria aos funcionrios pblicos e da legislao especfca para pagamento
dos benefcios de famlia aos seus dependentes, a cargo do IPASE, outro elemento
de grande importncia para se compreender a evoluo da previdncia social dos
servidores pblicos no perodo anterior Constituio de 1988 diz respeito ao
regime jurdico de trabalho dos servidores pblicos.
Durante a dcada de 1930 o Governo de Getlio Vargas promoveu o primeiro
ciclo de reformas administrativas do Estado brasileiro, com o objetivo de modifcar
a estrutura do servio pblico federal, substituindo a administrao patrimonial
herdada dos perodos do Brasil Colnia e Imprio pela administrao burocrtica,
baseada nos conceitos de racionalidade e efcincia. A Lei n 284/1936 organizou
o plano de cargos e salrios da administrao federal, instituiu o Conselho Federal
do Servio Pblico Civil - CFSPC e estabeleceu que caberia a este organizar
concursos pblicos de provas, de ttulos ou de provas e ttulos para o provimento
dos cargos administrativos e tcnicos. Posteriormente, o Decreto n 579/1938
extinguiu o CFSPC e o substituiu pelo Departamento Administrativo do Servio
Pblico - DASP, uma espcie de superministrio ao qual foram transferidas as
atribuies de superviso e reorganizao do servio pblico e a organizao dos
concursos.
Entretanto, conforme observa Francisco Gaetani, essas medidas no foram
sufcientes para concretizar a profssionalizao e o sistema meritocrtico no
servio pblico, que continuou sendo rotineiramente marcado pelas admisses de
funcionrios provisrios:
Novos estatutos e conjuntos de legislaes equivalentes foram editados
em 1952, 1970 e 1990, embora apenas o de 1952 tenha recebido
este nome de Estatuto do Funcionalismo Pblico. Mas aps o incio
auspicioso do servio pblico brasileiro sob Vargas, apenas a partir
de meados da dcada de 1990 voltou-se a constituir a administrao
pblica federal nos moldes das burocracias profssionalizadas de
pases desenvolvidos.
As reformas dos anos de 1930 no lograram o principal objetivo
pretendido: criar um servio pblico profssionalizado e meritocrtico.
Exemplo disto o fato de desde 1934 todas as constituies que se
sucederam incorporarem o mesmo dispositivo de efetivao de
todos os trabalhadores que estivessem prestando servios ao Estado
at cinco anos antes de sua promulgao, sob qualquer regime de
contratao. No surpreendentemente, as Constituies de 1937,
1946, 1967 e 1988 promoveram efetivaes macias de pessoal,
116
transformando-os em servidores pblicos estveis e com acesso aos
mesmos direitos de aposentadoria daqueles que ingressaram por
concurso pblico.
Estas prticas recorrentes contriburam para uma viso distorcida
da opinio pblica sobre as caractersticas do servio pblico. Os
funcionrios pblicos, os chamados barnabs, imortalizados no
imaginrio popular pela marchinha Maria Candelria, sempre
foram historicamente percebidos como profssionais que ingressaram
no Estado por meio de algum tipo de favor ou subterfgio e
passaram a gozar de uma vida tranqila de pouco trabalho e muitos
privilgios.
174
James M. Malloy afrma que o regime Vargas buscou estruturar o
Estado administrativo em torno de dois princpios de organizao, diferentes
e contraditrios entre si: de um lado, a formao de uma elite administrativa
moderna, baseada no mrito pessoal, e de outro um princpio de patronato que
usava os cargos pblicos para construir uma clientela poltica:
Como resultado dessa abordagem dual, o Estado administrativo
bifurcou-se num componente moderno de merecimento, baseado
em recrutamento seletivo, e num componente tradicional de
clientelismo, baseado numa escolha a cargo do patronato. Ambos
eram teoricamente dependentes do executivo e deviam estabelecer
a base humana para a expanso do poder do Estado. No entanto,
as duas alas do Estado administrativo evoluram por caminhos
separados e hostis.
175
O componente clientelista, formado por categorias especiais de servidores
extranumerrios e interinos, cresceu muito mais rapidamente que o de merecimento,
dos servidores concursados. Porm, em algumas reas e instituies prevaleceu a
contratao de funcionrios pelo sistema de mrito, formando as carreiras das quais
mais tarde sairiam muitos dos quadros que constituram a tecnocracia utilizada
pelo regime militar ps-1964. Francisco Gaetani indica algumas dessas carreiras:
Sempre houve excees a esta regra mas, em geral, restritas a
reas onde as prticas meritocrticas criaram razes e acabaram se
consolidando. Institutos previdencirios como o dos industririos
(o antigo IAPI), o fsco, a diplomacia, o Banco do Brasil, o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e alguns outros setores
174 GAETANI, Francisco. Funcionalismo Pblico. In: AVRITZER, Leonardo et al. (Org.).
Corrupo: ensaios e crticas. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008. p. 486-487.
175 MALLOY, James M., op. cit., p. 84.
117
sempre foram vistos como instituies de excelncia em funo de
suas formas de recrutamento serem mais profssionalizadas.
176
O primeiro Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio nasceu por
meio do Decreto-Lei n 1.713, de 28 de outubro de 1939, contendo as regras
para a aposentadoria nos artigos 196 a 208. Estavam previstas a aposentadoria por
idade nos termos da Constituio e de leis especiais, a aposentadoria por invalidez,
a aposentadoria por motivao poltica (aos funcionrios cujo afastamento se
impuser, a juzo exclusivo do Presidente da Repblica, no interesse do servio
pblico ou por convenincia do regime) e a aposentadoria por tempo de servio
(aos funcionrios que contarem mais de trinta e cinco anos de efetivo exerccio e
forem julgados merecedores desse prmio, pelos bons e leais servios prestados
administrao pblica). Esta ltima hiptese deixa bem evidenciada a concepo
ento existente de que a aposentadoria era um prmio concedido ao servidor
que durante um determinado tempo tivesse prestado os seus servios ao Estado,
de forma adequada. Alm dos funcionrios efetivos, poderiam ser igualmente
aposentados de acordo com as regras estatutrias aqueles que tivessem exercido
cargo em comisso por mais de quinze anos ininterruptos (artigo 206).
O artigo 219 do Estatuto de 1939 determinou ainda competir ao Governo
Nacional prestar assistncia ao funcionrio, promovendo o bem estar e o
aperfeioamento fsico, intelectual e moral dos funcionrios e de suas famlias,
devendo com essa fnalidade ser organizado um plano de assistncia, que
compreender a previdncia, seguro, assistncia mdico-dentria e hospitalar,
sanatrios, colnias de frias e cooperativismo. Tais prestaes foram fornecidas,
pelo menos parcialmente, por meio da atuao do IPASE, com a concesso dos
benefcios de famlia e assistenciais.
Exatos treze anos depois, a Lei n 1.711/1952 trouxe novo Estatuto, no qual
os artigos 176 a 182 foram dedicados disciplina das aposentadorias (compulsria,
aos 70 anos de idade; voluntria, aos 35 anos servio; e a aposentadoria por
invalidez). Esse Estatuto passou a prever a paridade dos proventos da inatividade
com os reajustes concedidos aos funcionrios em atividade e algumas situaes
que possibilitavam ao funcionrio receber proventos de aposentadoria superiores
remunerao do perodo de atividade, tais como: incorporao das vantagens
por substituio de outro cargo, pelo exerccio de cargo em comisso ou funo
gratifcada aps determinado tempo; promoo automtica na aposentadoria
para a classe imediatamente superior ou acrscimo de 20%, se ocupante da
ltima classe da carreira.
176 GAETANI, Francisco. Funcionalismo Pblico. In: AVRITZER, Leonardo et al. (Org.), op.
cit., p. 487.
118
Entretanto, a Lei n 3.780/1960 estabeleceu, em seus artigos 23 e 24, que
apenas as atividades permanentes do servio pblico federal no Poder Executivo
seriam atendidas por funcionrios regidos por Estatuto e as atividades transitrias
ou eventuais pelo pessoal temporrio ou pessoal para obras, sujeitos ao regime de
emprego previsto na Consolidao das Leis do Trabalho - CLT.
Essa dicotomia entre funcionrios admitidos por concurso para ocupar cargos
pblicos, sob o regime estatutrio, e aqueles admitidos sem a obrigatoriedade de
concurso, para servios de carter temporrio ou funes tcnicas especializadas,
regidos pela CLT ou por um regime especial, continuou existindo durante o
regime militar. Nesse perodo promoveu-se o segundo ciclo de reformas do Estado,
conhecido como reforma desenvolvimentista, que buscou resolver os problemas
de gesto por meio da descentralizao administrativa e da adoo de fguras do
direito privado na estrutura da administrao e no regime dos servidores.
177
A convivncia entre os diferentes regimes jurdicos (estatutrio, celetista
e especial) pode ser verifcada pelos seguintes dispositivos da legislao federal
vigente nesse perodo.
178
a) Artigo 104 da Constituio de 1967 (Aplica-se a legislao trabalhista
aos servidores admitidos temporariamente para obras, ou contratados para funes
de natureza tcnica ou especializada).
b) Artigos 96 e 97 do Decreto-Lei n 200/1967 (autorizam a contratao de
especialistas e consultores tcnicos nos termos da legislao trabalhista).
c) Artigo 106 da Emenda Constitucional n 1, de 1969 (O regime jurdico
dos servidores admitidos em servios de carter temporrio ou contratados para
funes de natureza tcnica especializada ser estabelecido em lei especial).
d) Artigos 1 ao 3 da Lei n 6.185/1974 (defnem a aplicao do regime
estatutrio para as atividades inerentes ao Estado como Poder Pblico, sem
correspondncia no setor privado, compreendidas nas reas de Segurana Pblica,
Diplomacia, Tributao, Arrecadao e Fiscalizao de Tributos Federais e
contribuies previdencirias, e no Ministrio Pblico e a legislao trabalhista
para as demais atividades).
Porm, o nmero de servidores contratados em cada regime, nas
duas dcadas que se seguiram, demonstra que o regime celetista e o especial
prevaleceram sobre o estatutrio:
177 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Polticas Pblicas. So Paulo:
Saraiva, 2002, p. 93-98.
178 SILVA, Delbio Gomes Pereira da. Regime de Previdncia Social dos Servidores Pblicos no
Brasil: Perspectivas. So Paulo: LTR, 2003. p. 19-21.
119
A magnitude da utilizao do regime celetista, em contraposio ao
estatutrio, considerado arcaico, pode ser comprovada no momento
da implantao do regime jurdico nico pela Lei n. 8.112, de
1990, j que dos cerca de 750.000 servidores civis ativos da Unio
naquela data, no mais de 150.000 ainda eram regidos pela Lei n.
1.711, de 1952.
179
O funcionalismo pblico dos anos de 1970 e 1980 era
majoritariamente formado por celetistas em contraposio aos
chamados estatutrios, remanescentes de um outro tempo histrico
e praticamente restritos ao Legislativo, Judicirio, Foras Armadas,
Itamaraty, Receita Federal e um ou outro grupo funcional. [...]
Por ocasio da redemocratizao os funcionrios pblicos celetistas
constituam a maioria dos funcionrios civis do setor pblico.
O Governo Sarney teve tambm que absorver as demandas
originrias de um represamento de 20 anos de regime autoritrio,
o que levou multiplicao de regimes de contratao temporrios,
alm de uma incorporao de um grande nmero de funcionrios
celetistas atendendo a presses polticas.
A Assemblia Nacional Constituinte de 1988 reeditou o
comportamento de Vargas nos anos de 1930 e do Governo Castelo
Branco no incio do regime autoritrio. Todos que estavam
prestando algum tipo de servio ao governo federal, sob as mais
variadas modalidades de contratos, acabaram sendo efetivados
e transformados em servidores pblicos federais. Esta deciso
acabou sendo implementada apenas no fnal do primeiro ano do
Governo Collor e no ltimo ano do Congresso Constituinte eleito
em 1986. Estima-se que entre 1985 e 1990 centenas de milhares de
empregados e contratados a ttulo provisrio e precrio tenham sido
efetivados no servio pblico.
180
O modelo de organizao do servio pblico federal e de contratao dos
funcionrios pblicos foi reproduzido na legislao e na administrao dos Estados
e dos Municpios, fato que tambm teve a sua gnese no primeiro Governo de
Getlio Vargas, durante o qual se priorizou o fortalecimento do poder central, em
detrimento do poder regional e local, e foi mais tarde mantido ao longo do regime
militar, aps o golpe de 1964.
179 SILVA, Delbio Gomes Pereira da, op. cit., p. 21.
180 GAETANI, Francisco. Funcionalismo Pblico. In: AVRITZER, Leonardo et al. (Org.), op.
cit., p. 488-489.
120
Em artigo no qual analisa a autonomia dos Municpios no Estado brasileiro,
Maria Coeli Simes Pires assim se manifesta sobre a interferncia da Unio nos
Estados e Municpios, durante o perodo entre 1930 e 1945:
No perodo de 1930 a 1934, com a ascenso da classe mdia ao poder
e com a ditadura de Vargas e, mais, na ausncia de Constituio, o
Brasil esteve sujeito s drsticas consequncias do Decreto 19.398,
de 11/11/1930: inexistncia de Poder Legislativo; exerccio de
governo por interventores nomeados para os Estados, e por prefeitos,
tambm, nomeados e sujeitos queles. Iniciou-se o perodo de
centralizao da Ditadura de Vargas, sob a bandeira de um projeto
nacional urbano, de cunho industrialista.
[...]
No perodo de 1937 a 1945, atingido pelos refexos do impulso da
industrializao, da crise de 1929, do Estado Novo, da defagrao
da Segunda Guerra Mundial, registrou-se um quadro desolador da
histria municipalista.
A Carta de 1937 manteve apenas nominalmente o poder local.
Vulnerou a autonomia poltica: previu eleio de vereadores, mas,
ao mesmo tempo, desprezou o Legislativo, ao assinalar a dissoluo
dos sistemas de representao; defniu a nomeao pelo Governador
como critrio para investidura dos prefeitos e abrigou um regime
interventorial nos Estados e Municpios. Neutralizou a autonomia
fnanceira e administrativa no mbito da Federao, mediante
rigorosa tcnica de concentrao de poderes no mbito do executivo
federal em prejuzo de Estados e Municpios, transformados estes
em instncias gerenciais da Unio, tendo-se voltado a ateno desta,
em especial, para as cidades estratgicas e de expresso industrial.
181
No dia 20 de fevereiro de 1941, utilizando da competncia ditatorial atribuda
pelo artigo 180 da Constituio de 1937 (Enquanto no se reunir o Parlamento
nacional, o Presidente da Repblica ter o poder de expedir decretos-leis sobre
todas as matrias da competncia legislativa da Unio), Getlio baixou o Decreto-
Lei n 3.070/1941, que estabeleceu normas sobre o pessoal a servio dos Estados,
Municpios, Distrito Federal e Territrios, abrangendo os funcionrios pblicos
(efetivos, em comisso e interinos), os extranumerrios e o pessoal para obras. Esse
Decreto-Lei continha em seus artigos 29 a 33 as regras para a aposentadoria dos
funcionrios pblicos estaduais e municipais, nos mesmos moldes defnidos pela
181 PIRES, Maria Coeli Simes. Autonomia Municipal no Estado Brasileiro. Revista de
Informao Legislativa, Senado Federal, Braslia, a. 36, n. 142, abr./jun. 1999, p. 147-148.
121
Constituio de 1937 e pelo Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio
(Decreto-Lei n 1.713/1939).
Em seus artigos 54 e 55 o Decreto-Lei n 3.070/1941 estabeleceu prazos
para que os Estados submetessem aprovao do Presidente da Repblica, por
intermdio do Ministro da Justia e Negcios Interiores, o projeto de Estatuto de
seus funcionrios estaduais (em 90 dias) e o projeto de Estatuto dos funcionrios
de seus respectivos Municpios (em 120 dias).
Como resultado, durante o ano de 1941 foram editados os primeiros
Estatutos dos Funcionrios Pblicos dos Estados,
182
nos quais foram fxadas
as normas que passaram a reger o regime jurdico de trabalho dos funcionrios
pblicos e foi garantido o direito ao benefcio de aposentadoria, seguindo os
mesmos parmetros do Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio. Antes,
j a partir da dcada de 1930, os Estados haviam comeado a constituir os seus
prprios Institutos de Previdncia,
183
semelhana do IPASE, com a fnalidade de
proporcionar aos funcionrios pblicos e aos seus dependentes os benefcios de
famlia (penso por morte, peclio e outros auxlios), em alguns casos sucedendo
antigos montepios ou caixas benefcentes.
184
No que se refere contratao dos servidores, os Estados tambm seguiram
o exemplo da Unio e adotaram mltiplos regimes jurdicos (estatutrio, celetista
e especial), com um grande nmero de contrataes temporrias, sem concurso
pblico, de funcionrios extranumerrios, de pessoal para obras e para funes
tcnicas especializadas, tanto no perodo em vigoraram esses primeiros Estatutos
como no perodo de vigncia dos Estatutos aprovados aps a Constituio de 1967
e a Emenda Constitucional n 1, de 1969.
185
182 Exemplos: Estatutos da Bahia (Decreto-Lei n 12.076/1941) e do Piau (Decreto-Lei n
441/1941).
183 Os seguintes Institutos de Previdncia estaduais foram criados durante a dcada de 1930:
Instituto de Previdncia do Estado do Rio Grande do Sul (Decreto n 4.842/1931); Instituto de
Previdncia dos Servidores do Estado do Pernambuco (Decreto n 124/1938); Instituto de Previdncia do
Estado do Maranho (Decreto-Lei n 114/1938); Instituto de Previdncia do Estado do Cear (Decreto n
390/1939); Instituto de Previdncia do Estado de So Paulo (Decreto n 10.291/1939).
184 So exemplos mais remotos de instituies de previdncia voltadas aos funcionrios pblicos
estaduais os Montepios dos Funcionrios Pblicos dos Estados da Bahia (Lei n 116/1895), do Par (Lei
n 414/1896) de Santa Catarina (Lei n 825/1909) e a Caixa Benefcente dos Funcionrios Pblicos do
Estado de Minas Gerais (Lei n 588/1912).
185 Nesse sentido, pode ser mencionada a Lei n 500/1974, do Estado de So Paulo, pela qual
a Administrao Estadual foi autorizada a contratar servidores temporrios para o exerccio de funes
de servio pblico de natureza permanente, para funes de natureza tcnica e para execuo de obra
determinada, servios de campo ou trabalhos rurais, podendo tais servidores serem mantidos sob o regime
especial nela estabelecido ou submetidos ao regime da legislao trabalhista. O Estado de So Paulo contratou
centenas de milhares de servidores com base na Lei n 500/1974, em sua maioria nas reas da educao e da
sade, muitos deles admitidos aps a Constituio de 1988. A Lei Complementar n 1.010/2007 declarou
titulares de cargos efetivos todos os servidores nessa situao, admitidos at 02 de junho de 2007, data de
122
Era natural que a legislao federal se reproduzisse de forma quase idntica
por todas as unidades da Federao, diante do quadro que fora estabelecido pela
Constituio de 1937, pois os Estados passaram a ser governados por Interventores
nomeados pelo Presidente da Repblica (artigos 9 e 176), que gozavam de
competncia para legislar, inclusive por meio de Decreto-Lei, na forma de seu
artigo 181 (As Constituies estaduais sero outorgadas pelos respectivos
Governos, que exercero, enquanto no se reunirem as Assemblias Legislativas, as
funes destas nas matrias da competncia dos Estados) e os Prefeitos estavam
sujeitos nomeao por esses Governadores/Interventores (artigo 27).
Dessa forma, seguindo aquilo que foi determinado no artigo 55 do Decreto-
Lei n 3.070/1941, os primeiros Estatutos dos funcionrios pblicos municipais
foram aprovados por meio de leis estaduais, vlidas para todos os Municpios
do Estado, podendo ser citados, a ttulo exemplifcativo, os Estatutos dos
Funcionrios Pblicos Civis dos Municpios dos Estados de: So Paulo (Decreto-
Lei n 13.030/1942),
186
Minas Gerais (Decreto-Lei n 864/1942), Rio Grande do
Sul (Decreto-Lei n 251/1942), Paran (Decreto-Lei n 90/1942) e Rio de Janeiro
(Decreto-Lei n 624/1942).
187 188
Nas dcadas de 1950 e 1960 alguns Municpios aprovaram seus prprios
Estatutos dos funcionrios pblicos e uns poucos chegaram a criar institutos ou
fundos de previdncia, em moldes semelhantes aos adotados para os Institutos de
Previdncia dos Estados, destinados ao pagamento dos benefcios de famlia,
sua publicao, que puderam assim permanecer na condio de segurados do Regime Prprio de Previdncia
Social do Estado de So Paulo.
Segundo noticiado pelo jornal Agora So Paulo, a efetivao benefciou cerca de 205 mil servidores
temporrios contratados pela Lei n 500/1974 e foi fruto de um acordo frmado entre o Governador Jos
Serra e o Ministro da Previdncia Luiz Marinho. [Nota publicada no dia 15.05.2007, pela FENAFISP,
em: <http://www.fenafsp.org/app/modules/news/article.php?storyid=2784>. Acesso em: 02 out. 2010.]
186 O prembulo do Decreto-Lei n 13.030/1942 foi assim redigido: O INTERVENTOR
FEDERAL NO ESTADO DE SO PAULO, usando da atribuio que lhe confere o artigo 181 da
Constituio da Repblica, e nos termos do Decreto-Lei n 3.070, de 20 de fevereiro de 1941, Decreta: [...].
187 Todos esses Estatutos foram decretados no dia 28 de outubro de 1942, exatamente trs anos aps
o Decreto-Lei n 1.713/1939 ter editado o Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio, no qual o
artigo 266 consagrou o dia 28 de outubro ao funcionrio pblico. Certamente, a coincidncia de datas no
acidental e, embora na pesquisa tenham sido localizados apenas os Estatutos dos cinco Estados referidos
(SP, MG, RS, PR e RJ), muito provvel que nos demais Estados os Governadores/Interventores tambm
tenham expedido Decretos-Lei disciplinando o Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis dos Municpios.
188 A reduzida capacidade de auto-organizao e as limitadas competncias legislativas dos
Municpios eram igualmente manifestadas pelo fato de que as Leis Orgnicas dos Municpios se expressavam
por meio de leis dos Estados. Algumas Leis Orgnicas dos Municpios aprovadas por leis estaduais: Lei n
1/1947 e Decreto-Lei Complementar n 09/1969, do Estado de So Paulo; Lei n 118/1948, do Estado do
Sergipe; Lei n 3.846/1970, do Estado do Rio Grande do Norte; Lei n 2.760/1973, do Estado do Esprito
Santo; Lei Complementar n 5/1975, do Estado de Santa Catarina; Lei n 4.827/1979, do Estado do
Par. Apenas com a Constituio de 1988 a competncia para sua elaborao foi atribuda aos prprios
Municpios.
123
mantendo-se a aposentadoria como benefcio decorrente da relao de trabalho
estatutria. No incio da dcada de 1970, a maioria dos Municpios editou leis
destinadas a disciplinar os Estatutos dos funcionrios pblicos, porm manteve-se a
contratao dos servidores pblicos prioritariamente pelo regime da Consolidao
das Leis do Trabalho - CLT, submetendo-se ao regime estatutrio apenas um
grupo de servidores bastante reduzido, em geral remanescente de admisses
realizadas em perodos anteriores.
A Lei Orgnica da Previdncia Social - LOPS (Lei n 3.807/1960)
defnia como segurados da previdncia social, em seu artigo 2, inciso I, todos
os que exercem emprego ou atividade remunerada no territrio nacional, salvo as
excees expressamente consignadas nesta Lei. A primeira exceo encontrava-
se prevista no artigo 3, inciso I, que exclua do regime geral de previdncia os
servidores civis e militares da Unio, dos Estados, Municpios e dos Territrios
bem como os das respectivas autarquias, que estiverem sujeitos a regimes prprios
de previdncia. No pargrafo nico do artigo 3 estabelecia-se, para os servidores
sujeitos a regime prprio que tivessem garantida pelo Estado ou Municpio apenas
a aposentadoria, um regime especial de contribuio
189
pelo qual fariam jus aos
seguintes benefcios da previdncia social urbana: auxlio-natalidade, para os
segurados (artigo 22, inciso I, alnea f ); penso, auxlio-recluso e auxlio-funeral
para os dependentes (artigo 22, inciso II, alneas a, b e c); assistncia mdica,
alimentar, habitacional, complementar, reeducativa e readaptao profssional para
os segurados e dependentes (artigo 22, inciso III).
Os servidores submetidos ao regime da CLT vinculavam-se como segurados
obrigatrios ao Regime Geral de Previdncia Social - RGPS, com as mesmas
contribuies e benefcios dos trabalhadores em geral. Porm, ao longo dos anos
alguns Estados e Municpios passaram a aprovar leis especfcas por meios das
quais estenderam aos servidores regidos pela CLT muitas das vantagens devidas
aos servidores estatutrios.
Dentre essas vantagens, destaca-se a instituio de um benefcio destinado
complementao da aposentadoria recebida, pelos servidores celetistas, do Regime
Geral de Previdncia Social - RGPS (paga pelos IAPs/INPS/INSS), ou da penso
por morte paga a seus dependentes, que assegura a manuteno da paridade dos
proventos de aposentadoria do empregado pblico (ou da penso aos dependentes)
com a remunerao dos servidores em atividade, onerando diretamente os recursos
189 O regime especial de contribuio era custeado por uma alquota de 4,0%, devida pelo servidor
e pelo ente pblico, incidente sobre seu salrio-de-contribuio (mais tarde majorada para 4,8%, pelo Decreto
n 89.312/1984), e deixou de existir em 1991, a partir da edio das Leis n 8.212/1991 e 8.213/1991. As
penses at ento concedidas continuaram sendo pagas pelo INSS.
124
do Tesouro Estadual ou Municipal, sem possuir fonte de custeio defnida.
190
Diante do exposto nesta seo, conclui-se que os servidores pblicos
municipais submetidos ao regime estatutrio, que representavam uma minoria
dentro de seu quadro de pessoal no perodo que antecedeu a Constituio de 1988,
recebiam suas aposentadorias diretamente dos cofres do Tesouro Municipal, como
uma extenso de sua relao de trabalho, sem que fossem destinadas contribuies
para essa fnalidade. Outros benefcios, em especial a penso por morte aos seus
dependentes e a assistncia sade, eram proporcionados por uma das seguintes
formas, mediante contribuio do servidor e do Municpio:
a) Criao de instituto, servio ou fundo de previdncia municipal, opo
muito rara, adotada por poucos Municpios.
b) Celebrao de convnios com os Institutos de Previdncia dos Estados,
fato comum em alguns Estados.
191
c) Vinculao ao Instituto Nacional de Previdncia Social - INPS, por meio
do regime especial de contribuio.
190 O Estado de So Paulo criou a complementao de aposentadoria e penso para os servidores
da Administrao Direta e Indireta regidos pela legislao trabalhista por meio da Lei n 1.386/1951,
posteriormente alterada pelas Leis n 1.974/1952 e n 4.819/1958. A Lei n 200/1974 revogou as leis
instituidoras desse benefcio, porm assegurou o seu pagamento a todos os servidores admitidos at a data de
incio de sua vigncia. At um perodo bem recente, o nmero de benefcirios dessa complementao ainda
era de aproximadamente 40 mil.
Vrios Municpios paulistas tambm aprovaram leis instituindo complementao de aposentadoria
e penso para seus empregados pblicos. Citam-se, por exemplo: Campinas (Decreto-Lei n 338/1946),
Sumar (Leis n 324/1961 e n 1.298/1975) e Rio Claro (Lei n 1.039/1967).
Atualmente, a concesso desse benefcio por Estados e Municpios no possui amparo em nenhum
dos dispositivos da Constituio de 1988 que tratam da administrao pblica e dos direitos e deveres dos
servidores pblicos (artigos 37 a 39) ou que cuidam dos regimes de previdncia social (artigos 40, 201 e
202). Tal benefcio no se identifca com os requisitos do regime de previdncia complementar permitido para
trabalhadores do setor pblico, pois: no garante a constituio de reservas para o pagamento dos benefcios
(artigo 202, caput), no atende limitao de que a contribuio normal do empregador no pode exceder a
contribuio do empregado (artigo 202, 3) e opera num modelo de benefcio defnido e no de contribuio
defnida (artigo 40, 15).
191 No Estado de So Paulo, por exemplo, o Instituto de Previdncia do Estado de So Paulo
IPESP mantinha a Carteira do Servidor Municipal CASEM, instituda pela Lei n 6.047/1961,
destinada a abrigar os convnios celebrados com Municpios paulistas para o pagamento do benefcio de
penso por morte, previsto na Lei n 4.832/1958, aos dependentes dos servidores municipais. Esses convnios
mais tarde foram extintos, por fora do artigo 1, inciso V da Lei n 9.717/1998.
125
2.2 EXPANSO DOS REGIMES PRPRIOS DE PREVIDNCIA
SOCIAL A PARTIR DA CONSTITUIO DE 1988
A Constituio de 1988, na redao original de seu artigo 40, manteve o
modelo encontrado nas Constituies anteriores, limitando-se a defnir as condies
de acesso aos benefcios de aposentadoria e penso por morte, sem estabelecer
os critrios a serem observados para a organizao do regime de previdncia dos
servidores, tais como a forma de custeio e o equilbrio entre as receitas e despesas:
Art. 40. O servidor ser aposentado
I - por invalidez permanente, sendo os proventos integrais
quando decorrentes de acidente em servio, molstia
profssional ou doena grave, contagiosa ou incurvel,
especifcadas em lei, e proporcionais nos demais casos;
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos
proporcionais ao tempo de servio;
III - voluntariamente:
a) aos trinta e cinco anos de servio, se homem, e aos trinta, se
mulher, com proventos integrais;
b) aos trinta anos de efetivo exerccio em funes de magistrio, se
professor, e vinte e cinco, se professora, com proventos integrais;
c) aos trinta anos de servio, se homem, e aos vinte e cinco, se mulher,
com proventos proporcionais a esse tempo;
d) aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se
mulher, com proventos proporcionais ao tempo de servio.
1 - Lei complementar poder estabelecer excees ao disposto no
inciso III, a e c, no caso de exerccio de atividades consideradas
penosas, insalubres ou perigosas.
2 - A lei dispor sobre a aposentadoria em cargos ou empregos
temporrios.
3 - O tempo de servio pblico federal, estadual ou municipal
ser computado integralmente para os efeitos de aposentadoria e de
disponibilidade.
4 - Os proventos da aposentadoria sero revistos, na mesma
proporo e na mesma data, sempre que se modifcar a remunerao
dos servidores em atividade, sendo tambm estendidos aos inativos
quaisquer benefcios ou vantagens posteriormente concedidos
aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da
126
transformao ou reclassifcao do cargo ou funo em que se deu a
aposentadoria, na forma da lei.
5 - O benefcio da penso por morte corresponder totalidade
dos vencimentos ou proventos do servidor falecido, at o limite
estabelecido em lei, observado o disposto no pargrafo anterior.
No pargrafo nico do artigo 149, depois renumerado para 1, encontrava-
se prevista apenas a possibilidade - e no obrigatoriedade - de que os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios viessem a instituir contribuio para o custeio
de sistemas de previdncia e assistncia social para os servidores, assim redigida:
1 Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir
contribuio, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefcio
destes, de sistemas de previdncia e assistncia social.
Em relao ao regime de previdncia dos servidores da Unio, somente a
partir da Emenda Constitucional n 3/1993, que acrescentou um 6 ao artigo 40,
foi estabelecido de forma expressa que as aposentadorias e penses dos servidores
pblicos federais seriam custeadas por recursos provenientes da Unio e das
contribuies dos servidores, na forma da lei. A Lei n 8.688/1993 incorporou essa
obrigatoriedade ao artigo 231 da Lei n 8.112/1990
192
e instituiu a contribuio
para o Plano de Seguridade Social do servidor pblico federal, com alquotas
variveis de 9% a 12%
193
de sua remunerao, devendo a Unio, suas autarquias
e fundaes participarem com contribuio de valor idntico do servidor, alm
de destinarem recursos adicionais para a cobertura das insufcincias fnanceiras
resultantes da diferena entre as despesas e as receitas. Assim, comeou a ser
estabelecido o vnculo contributivo para as aposentadorias, em substituio ideia
de prmio concedido pela relao de trabalho.
194
192 Antes, a Lei n 8.162/1991 tentara sem sucesso instituir essa contribuio, porm foi declarada
inconstitucional na ADI n 790, pelo fato de que o 2 do artigo 231 da Lei n 8.112/1990, em sua redao
original, vetada pelo Presidente da Repblica, mas mantida pelo Congresso Nacional, previa que O custeio
da aposentadoria de responsabilidade integral do Tesouro Nacional .
193 A partir de 1997 a alquota de contribuio foi unifcada em 11%.
194 Pode-se alegar, possivelmente com razo, que a contribuio de 5% ou 6%, at ento cobrada
pela Unio dos servidores federais e pelos Estados e Municpios, em alquotas iguais ou semelhantes, para os
seus Institutos de Previdncia, era superior ao montante necessrio para o custeio dos benefcios de famlia
(penso por morte e peclio). Contudo, mesmo no se levando em considerao que muitas vezes parcela
signifcativa desses recursos excedentes era destinada ao oferecimento de outros benefcios, como, por exemplo,
a assistncia mdica ou planos habitacionais, no h dvida de que tais alquotas seriam insufcientes para
permitir a constituio de reservas destinadas ao pagamento do benefcio previdencirio mais importante e
oneroso: a aposentadoria.
127
A tabela a seguir apresenta a evoluo histrica das alquotas de contribuio
devidas pelos servidores civis estatutrios da Unio, desde a criao do IPASE:
PERODO
ALQUOTA DO
SEGURADO
BASE DE
INCIDNCIA
BENEFCIOS
FINANCIADOS
INSTITUIO
fev/38 a dez/43 4% a 7% remunerao penses e peclio IPASE
jan/44 a ago/77 5% salrio-base penses e peclio IPASE
set/77 a dez/79 5% salrio-base penses e peclio INPS
jan/80 a dez/84 6% salrio-base
penses,
peclio e outros
benefcios (exceto
aposentadorias)
INPS
jan/85 a nov/90 6% salrio-base penses e peclio UNIO
dez/90 a mar/91 6% salrio-base
penses,
peclio e outros
benefcios (exceto
aposentadorias)
UNIO
abr/91 a out/93 6% salrio-base
penses e outros
benefcios
UNIO
nov/93 a jun/97 9% a 12% remunerao
penses,
aposentadorias e
outros benefcios
UNIO
jun/97 em diante 11% remunerao
penses,
aposentadorias e
outros benefcios
UNIO
Tabela 1: Evoluo das Alquotas de Contribuio dos Servidores Civis da Unio
Elaborao: SPPS/MPS
Fonte: SILVA, Delbio Gomes Pereira da, op. cit., p. 18
128
A Constituio de 1988 trouxe uma inovao com importantes consequncias,
ao estabelecer que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios deveriam
adotar regime jurdico nico para a contratao de seus servidores, conforme seu
artigo 39, caput.
195
Por meio da Lei n 8.112/1990 foi institudo o Regime Jurdico
dos Servidores Pblicos Civis da Unio, em uma verso atualizada do Estatuto
da Lei n 1.711/952. Em seu artigo 243 a Lei n 8.112/1990 estabeleceu que
fcariam submetidos ao regime jurdico nela estabelecido todos os servidores da
Unio at ento regidos pela Lei n 1.711/1952 e pela Consolidao das Leis do
Trabalho - CLT, excetuados apenas os contratados por prazo determinado. Assim
realizou-se a efetivao de centenas de milhares de servidores, cujos empregos
automaticamente foram transformados em cargos pblicos, conforme referido na
seo anterior.
O artigo 243 da Lei n 8.112/1990 foi duramente criticado por alguns
juristas, tanto pelo seu contedo como por suas consequncias:
196
[...] afrontou, ao transformar emprego em cargo efetivo, o disposto
no art. 19, 1, do ADCT da Constituio Federal, que exigia,
como exige, concurso [...] para o fm de efetivao de servidores
estabilizados em empregos pela CLT [...] A Unio os passou sem
concurso, por simples determinao de lei, em aberta afronta
exigncia constitucional.
197
Alis, a sobredita lei no apenas instituiu tal regime como o
geral, aplicvel a quaisquer servidores pblicos titulares de cargo
pblico na rbita da Unio, mas, tambm, conforme dantes se
disse, inconstitucionalmente, colocou sob sua gide servidores no-
concursados que haviam sido admitidos pela legislao trabalhista e
transformou seus empregos em cargos pblicos, independentemente
do tempo de servio que tivessem (art. 243 e 1). Nisto afrontou,
generala, tanto o art. 37, II, da Constituio, que exige concurso
pblico de provas ou de provas e ttulos para acesso a cargos
195 A Emenda Constitucional n 19/1998 alterou a redao desse dispositivo, suprimindo a
exigncia do regime jurdico nico. Porm, em julgamento de medida cautelar na ADI n 2.135, o Plenrio
do STF suspendeu, com efeitos ex nunc, a efccia da nova redao do artigo 39, caput, em virtude de
vcio formal na tramitao da Emenda. Dessa forma, fcou restabelecido o regime jurdico nico, porm
mantendo-se a validade dos atos praticados com base em leis aprovadas durante a vigncia do dispositivo
suspenso, at o julgamento defnitivo da ao.
196 Esse dispositivo foi mais tarde questionado pelo Procurador-Geral da Repblica, na Ao
Direta de Inconstitucionalidade n 2.968/2003, que aguarda julgamento do Ministro Gilmar Mendes.
Porm, passados quase 21 anos, os efeitos j produzidos pelo artigo 243 so praticamente irreversveis.
197 RIGOLIN, Ivan Barbosa. Comentrios ao Regime nico dos Servidores Pblicos Civis. 4. ed.
So Paulo: Saraiva, 1995. p. 368.
129
pblicos, quanto ofendeu ostensivamente o art. 19 e 1 do Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias. Este ltimo conferiu
estabilidade aos servidores no-concursados que contassem cinco
anos de exerccio contnuos data da promulgao da Constituio,
mas no autorizou mudanas em seu regime jurdico e muito menos
permitiu sua preposio em cargos pblicos, pois pelo contrrio
estabeleceu que sua efetivao dependeria de concurso. que
dita efetivao seria o natural consectrio da integrao em cargo
pblico, pois, j estando estabilizados em decorrncia do caput do
artigo, ao ingressarem em cargo fcariam ipso facto efetivados. Da a
previso do concurso, feita no pargrafo precisamente para impedir
que o aludido efeito sobreviesse pela mera deciso legislativa de lhes
atribuir cargos pblicos. [nota de rodap]
A mencionada providncia foi adotada sem se fazer acepo de quem
era ou no concursado e abrangendo os que ocupavam emprego, razo
por que inconstitucionalidade foi manifesta e causou e causar um
rombo de propores cataclsmicas nos cofres pblicos. que cerca de
80% dos servidores da Unio estavam sob regime de emprego e no
de cargo. Ora, o valor dos proventos da aposentadoria por tempo
de servio, no regime previdencirio comum (dos empregados em
geral), corresponde a 95% da mdia dos 36 ltimos meses do salrio-
de-contribuio. Alm do mais, est limitado a cerca de 10 salrios
mnimos. J a aposentadoria em cargo pblico por tempo de servio
completo d direito a proventos integrais, ou seja, correspondentes
aos vencimentos que o servidor recebia na ativa; portanto, sem a
limitao estabelecida na legislao previdenciria. Tudo isto, sem
se falar nos incontveis direitos e vantagens que o regime de cargo
proporciona em confronto com o regime de emprego.
198
O exemplo da Unio foi seguido pela grande maioria dos Estados e
Municpios, que nos anos seguintes aprovaram leis adotando o regime jurdico
nico estatutrio e estabelecendo regras que permitiram a efetivao dos servidores
regidos pela CLT, em grande parte admitidos sem concurso pblico. Essa efetivao
de um enorme contingente de servidores nas trs esferas da federao teve um
duplo efeito: o crescimento das despesas com pessoal e a extenso dos critrios
mais generosos de aposentadoria previstos para os servidores pblicos, gerando um
grande passivo atuarial.
199
Com a edio da Lei n 8.212/1991, que instituiu o Plano de Custeio
da Seguridade Social, foi estabelecido em seu artigo 56, como condio para a
198 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. So
Paulo: Malheiros, 2004. p. 242-243.
199 SILVA, Delbio Gomes Pereira da, op. cit., p. 23-24.
130
transferncia dos recursos do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito
Federal - FPE e do Fundo de Participao dos Municpios - FPM, a inexistncia
de dbitos em relao s contribuies devidas ao Instituto Nacional do Seguro
Social - INSS. Essa previso se fundamentou no pargrafo nico do artigo 160
da Constituio Federal, que defniu a possibilidade de a Unio condicionar a
entrega dos recursos decorrentes da repartio das receitas tributrias para os
entes federados a que estes efetuassem o pagamento dos crditos a ela devidos.
Posteriormente, a Emenda Constitucional n 3/1993 deixou expresso que essa
regra alcanava tambm os crditos das autarquias federais. Com essa mudana, o
INSS passou a contar com um novo e efcaz instrumento para realizar a cobrana
das contribuies previdencirias no repassadas pelos Estados e Municpios, cujos
servidores encontravam-se vinculados ao Regime Geral de Previdncia Social: a
reteno do FPE e do FPM.
200
No que se refere competncia para legislar sobre a previdncia social, a
Constituio a inseriu no inciso XII do artigo 24, entre as matrias a que se aplica a
competncia legislativa concorrente, cabendo Unio estabelecer as normas gerais,
a serem suplementadas pelos Estados (artigo 24, 2), podendo estes exercer a
competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades, quando inexistir
lei federal, faculdade que se estende aos Municpios, quando for preponderante o
interesse local (artigo 30, incisos I e II).
Ocorre que por muitos anos a Unio no exercitou essa competncia em
relao ao regime de previdncia dos servidores pblicos, pois a nica previso
existente em lei federal era aquela encontrada no artigo 13 da Lei n 8.212/1991,
permitindo assim que os Estados e os Municpios pudessem legislar com ampla
liberdade sobre seus regimes:
Art. 13. O servidor civil ou militar da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal ou dos Municpios, bem como o das respectivas
autarquias e fundaes, excludo do Regime Geral de Previdncia
Social consubstanciado nesta lei, desde que esteja sujeito a sistema
prprio de previdncia social.
Pargrafo nico. Caso este servidor venha a exercer, concomitantemente,
uma ou mais atividades abrangidas pelo Regime Geral de Previdncia Social,
tornar-se- segurado obrigatrio em relao a essas atividades.
Observa-se ento que existiu, a partir da Constituio de 1988, uma
associao de fatores que possibilitaram e incentivaram uma rpida expanso
dos regimes prprios de previdncia social dos servidores pblicos nos Estados
e Municpios: a obrigatoriedade de instituio do regime jurdico nico, o maior
200 SILVA, Delbio Gomes Pereira da, op. cit., p. 25-27.
131
rigor na cobrana das contribuies devidas ao INSS e a ausncia de uma lei
federal estabelecendo as normas gerais.
Vincius Carvalho Pinheiro assim comenta as consequncias da criao
desses sistemas de previdncia sem a observncia de critrios adequados:
A instituio de regimes prprios de previdncia social nos
Estados e Municpios, a partir de 1988, se transformou em uma
armadilha para as fnanas pblicas dessas esferas governamentais.
As vantagens imediatas se transformaram em enormes prejuzos,
presentes e futuros.
Os incentivos de curto prazo proliferao dos fundos e institutos
de previdncia para os servidores pblicos eram muitos claros: (i)
ausncia de obrigao, por parte do poder pblico, de recolher INSS
e FGTS, que oneravam em aproximadamente 30% a folha salarial;
(ii) expectativa de transferncia de recursos do INSS referentes
compensao fnanceira entre os regimes
201
e (iii) disponibilidade de
recursos originados das contribuies dos servidores.
O alvio inicial foi amplamente anulado pela deteriorao das
fnanas estaduais e municipais a mdio e longo prazo, em funo
das responsabilidades assumidas pelos governos com relao ao
pagamento dos benefcios aos seus servidores.
202
(traduo nossa)
De acordo com dados registrados no Sistema de Informaes dos Regimes
de Previdncia no Servio Pblico - CADPREV,
203
mantido pelo Ministrio da
Previdncia Social,
204
em 31 de maio de 2010 existiam 1911 RPPS ativos
205
no
201 A Constituio de 1988 previu a compensao fnanceira entre os regimes de previdncia
social na hiptese de contagem recproca de tempo de contribuio na administrao pblica e na atividade
privada, segundo critrios estabelecidos em lei. A Lei n 9.796/1999, posteriormente regulamentada pelo
Decreto n 3.112/1999, veio defnir esses critrios.
202 PINHEIRO, Vincius Carvalho. Reforma de la Seguridad Social y Federalismo: El Caso
Brasileo. In: SEMINRIO REGIONAL DE POLTICA FISCAL, op. cit., p. 429.
203 O CADPREV uma base alimentada com informaes obtidas na legislao recebida dos entes
federativos e dados fnanceiros e contbeis enviados por meio de demonstrativos bimestrais.
204 A estrutura regimental do Ministrio da Previdncia Social, atualmente disciplinada pelo
Decreto n 7.078/2010, atribui ao Departamento dos Regimes de Previdncia no Servio Pblico -
DRPSP, vinculado Secretaria de Polticas de Previdncia Social - SPPS, a competncia para coordenar,
acompanhar, supervisionar e auditar os RPPS. O DRPSP conta com trs Coordenaes-Gerais para executar
suas atribuies: a Coordenao-Geral de Auditoria, Aturia, Contabilidade e Investimentos - CGACI, a
Coordenao-Geral de Estudos Tcnicos, Estatsticas e Informaes Gerenciais - CGEEI e a Coordenao-
Geral de Normatizao e Acompanhamento Legal - CGNAL.
205 No esto computados os RPPS em extino ou j extintos, por iniciativa de Municpios que
decidiram retornar ao RGPS ou apenas contratar servidores sob o regime da CLT.
132
pas, abrangendo os Estados, o Distrito Federal e os Municpios.
206
A tabela abaixo
demonstra quando foram criados esses RPPS:
ANO QUANTIDADE % ANUAL ACUMULADO % ACUMULADO
AT 1988 251 13,1% 251 13,1%
1989 20 1,0% 271 14,2%
1990 222 11,6% 493 25,8%
1991 184 9,6% 677 35,4%
1992 184 9,6% 861 45,1%
1993 323 16,9% 1184 62,0%
1994 88 4,6% 1272 66,6%
1995 41 2,1% 1313 68,7%
1996 24 1,3% 1337 70,0%
1997 118 6,2% 1455 76,1%
1998 38 2,0% 1493 78,1%
1999 18 0,9% 1511 79,1%
2000 19 1,0% 1530 80,1%
2001 74 3,9% 1604 83,9%
2002 133 7,0% 1737 90,9%
2003 22 1,2% 1759 92,0%
2004 19 1,0% 1778 93,0%
2005 37 1,9% 1815 95,0%
2006 23 1,2% 1838 96,2%
2007 18 0,9% 1856 97,1%
2008 17 0,9% 1873 98,0%
2009 28 1,5% 1901 99,5%
2010 10 0,5% 1911 100,0%
Tabela 2: Ano de Instituio dos RPPS pelos Estados e Municpios
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: CGEEI/DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV (Posio em 31.05.2010)
Essa distribuio permite observar que:
a) Cerca de dois teros dos RPPS (65,0%) foram institudos entre 1989
e 1998 e quase metade deles (47,8%) apenas nos quatro anos de 1990 a 1993,
justamente no perodo em que se deu a adoo do regime jurdico nico e o incio
da reteno do FPM pelo INSS.
b) Dentre os 251 RPPS institudos at 1988, encontram-se o Distrito Federal
e todos os Estados (exceto Tocantins, Amap e Roraima, criados posteriormente).
c) 227 RPPS municipais surgiram at 1988. Porm, muitos deles, se no a
206 Deve ser acrescentado ainda o RPPS dos servidores da Unio.
133
maioria, alcanavam apenas a pequena parcela dos servidores submetida ao regime
estatutrio. Portanto, a parcela de servidores municipais abrangidos pelos sistemas
prprios de previdncia era pouco expressiva.
d) Aps 1998, quando foram defnidas pela Lei n 9.717/1998 as regras
gerais para organizao e funcionamento, foram criados apenas 418 novos RPPS
(21,9% do total).207 Em outras palavras: quase 80% dos RPPS surgiram antes que
existisse uma legislao de mbito nacional que os disciplinasse.
Tais informaes podem ser visualizadas na forma do grfco a seguir:
Grfco 1: Ano de Instituio dos RPPS pelos Estados e Municpios
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: CGEEI/DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV (Posio em 31.05.2010)
Cabe aqui referir, ainda que de forma breve, a discusso que se desenvolveu
em relao defnio do momento em que se d a instituio de um RPPS e sobre
existir ou no a faculdade de que o ente federativo decida sobre a convenincia de
instituir um RPPS para os seus servidores titulares de cargo efetivo ou mant-los
vinculados ao RGPS.
No incio de 2003 foi aprovado o Parecer n 2.955/2003, da Consultoria
Jurdica do Ministrio da Previdncia Social, no qual se adotou o entendimento
de que os servidores municipais efetivos possuam direito de ndole constitucional
207 Todos os Municpios que no atenderam solicitao de envio de sua legislao ao Ministrio
da Previdncia Social tiveram os seus RPPS cadastrados com o incio em 31 de maro 2002, data em que
comeou a ser exigido o Certifcado de Regularidade Previdenciria - CRP, fato que explica o nmero mais
elevado encontrado para o ano de 2002. Na medida em que a legislao dos RPPS vem sendo apresentada e
analisada, essa data revisada, reduzindo o nmero de RPPS criados em 2002 para a sua dimenso correta.
134
ao RPPS, sendo, portanto, auto-aplicveis os dispositivos de Lei Orgnica do
Municpio que, prevendo o direito aposentadoria e penso dos servidores,
estabeleceriam um RPPS. Nessa linha, o nmero de RPPS institudos seria
certamente muito maior, pois bastante usual que Leis Orgnicas dos Municpios
reproduzam as regras atinentes aos servidores pblicos encontradas na Constituio
Federal ou nas Constituies Estaduais.
Porm, poucos meses depois o Parecer n 2.955/2003 foi invalidado e
substitudo pelo Parecer n 3.165/2003, no qual fcou defnido somente considerar-
se institudo um RPPS a partir da vigncia da lei, em sentido estrito, do Estado
ou do Municpio, que estabelecer o regime previdencirio local, no podendo
ser consideradas para esse fm as normas de aposentadoria e penso por morte
constantes da Constituio Federal, de Constituies Estaduais ou de Leis Orgnicas
Municipais. Essa a posio que, desde ento, prevalece nos atos normativos
editados pelo Ministrio da Previdncia Social e que orienta a anlise da legislao
dos Municpios para defnio da data de instituio dos RPPS. Dessa forma,
existindo alguma lei municipal, excetuada a Lei Orgnica, que assegure ao servidor
o direito aos benefcios de aposentadoria e penso por morte defnidos no artigo 40
da Constituio Federal, considera-se institudo o RPPS na data de sua publicao,
ainda que essa lei seja o prprio Estatuto dos servidores e no contenha a previso
de instituio de uma unidade gestora ou a defnio de alquotas de contribuio.
208
Entretanto, permanece a questo: a instituio de um RPPS insere-se no
campo de autonomia decisria dos entes federativos ou decorre diretamente de
uma determinao constitucional?
Partindo do texto do caput do artigo 40 da Constituio Federal,
segundo o qual assegurado aos servidores titulares de cargo efetivo um
regime de previdncia prprio, nos termos nele estabelecidos, Marina Andrade
Pires Sousa desenvolveu estudo sobre a sua efccia e aplicabilidade, do qual
extrai a seguinte concluso:
Pela clareza e incisividade dos termos do dispositivo, especialmente
da expresso assegurado, parece, primeira vista, que se est
diante de uma norma de efccia plena ou preceptiva exeqvel por
si mesma de aplicabilidade direta e imediata. Ademais, no h, no
caput do artigo, remisso necessidade de edio de lei integradora.
Entretanto, em que pese a no exigncia expressa de lei, a anlise
mais minuciosa do dispositivo revela que o constituinte derivado
incluiu regras ou critrios para instituio do regime e para assegurar
a concesso dos benefcios que, implicitamente, no permitem sua
208 As alquotas de contribuio, a unidade gestora e outros critrios estabelecidos so considerados
critrios para a regularidade do RPPS, e no para a sua existncia.
135
aplicao imediata. Esses critrios requerem a edio de lei, alm
da adoo de outras providncias de natureza administrativa,
necessrias a conceder plena efccia ao artigo.
209
[...] como norma jurdica integrante de uma Constituio rgida,
o art. 40 da Constituio possui fora normativa, devendo ser
aplicado por todos os entes federados: Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios, no encontrando amparo, no ordenamento
jurdico constitucional vigente, o entendimento de que seria
permitido ou facultado aos entes vincular seus servidores titulares
de cargo efetivo ao Regime Geral de Previdncia Social.
210
A autora reconhece que o caput do artigo 40 da Constituio, embora no
dependa da edio de leis para sua integrao, norma de efccia diferida,
211

por conter exigncias instrumentais para aplicao do direito nele assegurado,
notadamente aquelas destinadas ao cumprimento do carter contributivo e
manuteno do equilbrio fnanceiro e atuarial. Porm, tal dispositivo no pode ser
considerado destitudo de efccia jurdica e obrigatoriedade, devendo a omisso
do ente federativo quanto iniciativa de instituir seu RPPS ser considerada uma
ofensa ao texto constitucional, por negar a sua fora normativa e efetividade. Ainda
segundo a autora, mais se d quando houver iniciativa para a extino de um RPPS
j existente, pelo fato de representar essa medida um retrocesso na efetivao j
iniciada de direitos constitucionais.
212 213
209 SOUSA, Marina Andrade Pires. Regime Prprio de Previdncia Social: Efccia e
Aplicabilidade do Artigo 40 da Constituio Federal. Monografa (Especializao em Direito Tributrio e
Finanas Pblicas) - Instituto Brasiliense de Direito Pblico, Braslia, 2007, p. 53.
210 SOUSA, Marina Andrade Pires, op. cit., p. 71.
211 Conforme Paulo Bonavides, As normas de efccia diferida trazem j defnidas, intacta e regulada
pela Constituio, a matria que lhe serve de objeto, a qual depois ser apenas efetivada na prtica mediante
atos legislativos de aplicao. No so promessas cujo contedo h de ser ministrado ou estabelecido a posteriori
pela autoridade legislativa interposta, como ocorre com as normas programticas pela autoridade stricto sensu.
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 7. ed. So Paulo: Malheiros. 2006, p. 225.
212 SOUSA, Marina Andrade Pires, op. cit., p. 71-72.
213 Sob o aspecto tcnico-jurdico concordamos que essa parece ser a interpretao mais adequada do
artigo 40 da Constituio: todo servidor titular de cargo efetivo deve receber a proteo previdenciria nos
exatos termos do artigo 40, ou seja, como segurado de um RPPS, com os seus direitos e requisitos, no sendo
facultado ao ente federativo vincul-lo ao RGPS.
Entretanto, a aplicao prtica dessa determinao encontra como obstculo a realidade de muitos
Municpios, especialmente em algumas regies do pas, nos quais a carncia de recursos humanos, tcnicos,
fnanceiros, culturais e polticos, necessrios para a estruturao de um RPPS que atenda a todas as exigncias
atualmente estabelecidas na legislao federal, representa uma concreta ameaa garantia de sua viabilidade
no longo prazo.
A prpria Lei n 9.717/1998 admitiu de forma expressa, em seu artigo 10, a possibilidade de extino
de RPPS, estabelecendo que nessa situao a Unio, o Estado, o Distrito Federal e os Municpios assumiro
136
Conforme apontado anteriormente, dois teros dos RPPS hoje existentes
foram institudos entre 1989 e 1998, ano em que a Fundao Prefeito Faria
Lima - Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal - CEPAM
realizou uma pesquisa junto aos RPPS dos Municpios do Estado de So Paulo,
cujos resultados mostram como ocorreu o seu processo de criao, indicando uma
realidade que certamente se reproduziu, com muita semelhana, no restante do
pas. Os dados obtidos nessa pesquisa revelam que:214
a) 232 RPPS foram criados entre 1991 e 1997 (93% dos 250 RPPS ento
ativos nos Municpios paulistas).
b) Os RPPS foram criados em Municpios de todos os portes, porm com
distribuio percentual mais acentuada nos mdios e grandes.
c) Esses RPPS alcanavam, em mdia, 85% dos servidores municipais. A
quase totalidade dos RPPS dava cobertura aos servidores estatutrios titulares de
cargo efetivo, poucos cobriam os servidores regidos pela CLT (cerca de 10%) e
mais de 70% os servidores titulares de cargo em comisso.
d) Cerca de 40% dos RPPS ofereciam, alm dos benefcios previdencirios,
algum tipo de atendimento sade, porm apenas um tero deles instituiu
contribuio especfca com essa fnalidade.
e) As alquotas de contribuio eram baixas, bem inferiores quelas
recolhidas ao INSS: alquota total mdia de 17%, sendo aproximadamente 10% do
Municpio e 7% dos servidores.
f ) Apenas 21% dos RPPS realizaram avaliao atuarial prvia, para defnir o
montante das obrigaes e o custo de seu RPPS e, destes, um tero no seguiu as
recomendaes indicadas no parecer atuarial.
g) Mesmo praticando alquotas de contribuio baixas, 58% dos Municpios
possuam dbitos com seus RPPS, sendo o tempo mdio de atraso superior a 15
meses, revelando um alto nvel de endividamento dos Municpios com seus fundos
de previdncia.
h) Em 27% dos Municpios os RPPS no possuam nenhuma reserva
acumulada. Nos demais, a reserva total era estimada em cerca de R$ 400 milhes.
i) Das reservas acumuladas, 74% encontravam-se investidas em aplicaes
integralmente a responsabilidade pelo pagamento dos benefcios concedidos durante a sua vigncia, bem como
daqueles benefcios cujos requisitos necessrios a sua concesso foram implementados anteriormente. Neste caso, cabe
questionar se esse dispositivo da Lei n 9.717/1998, editado antes da reformulao do artigo 40 da Constituio
pela Emenda n 20/1998, teria perdido o seu fundamento de validade, no em relao responsabilidade pela
concesso e pagamento dos benefcios, mas no que se refere faculdade de extino de um RPPS.
214 ARAJO, Ftima Fernandes de; SANTANNA JNIOR, Alfredo. Sistemas Municipais de
Previdncia para Servidores: um Bom Negcio para o Municpio. Mas... In: O Municpio no Sculo XXI:
Cenrios e Perspectivas. So Paulo: Fundao Prefeito Faria Lima - CEPAM. 1999. p. 155-172.
137
de renda fxa e 20% haviam sido destinadas concesso de emprstimos para as
Prefeituras Municipais.
Esses dados demonstram que a expanso dos RPPS nos Municpios, entre
1989 e 1998, no foi precedida de estudos e da necessria estruturao tcnica
para se assegurar a sua sustentabilidade, nem passou por um processo adequado de
discusso entre os atores interessados (Executivo, Legislativo, servidores municipais
e sociedade local). Antes, foi dirigida pela preocupao imediata de reduo dos
custos com a folha de pagamento dos servidores, liberando recursos do oramento
municipal para a utilizao em outras fnalidades, tidas como mais urgentes ou
de maior retorno poltico no curto perodo de um ou dois mandatos, deixando a
questo do pagamento dos benefcios previdencirios em um plano secundrio.
A ausncia de penalidades pela utilizao indevida dos recursos, a subordinao
direta dos dirigentes dos fundos de previdncia aos Prefeitos e a inexistncia de
mecanismos de controle possibilitavam que as contribuies, mesmo baixas, no
fossem repassadas com regularidade e que os recursos acumulados muitas vezes
pudessem ser tomados como emprstimos pelas Prefeituras, aumentando ainda
mais a dvida dos Municpios com seus RPPS. Finalmente, em muitos casos o
Prefeito simplesmente decidia, aps alguns anos, extinguir o fundo de previdncia,
submetendo projeto de lei nesse sentido aprovao da Cmara Municipal, com
o que fcava liberado para utilizar a totalidade das reservas para fnalidade diversa,
deixando o passivo previdencirio formado nesses anos como um problema a ser
futuramente solucionado por seus sucessores.
2.3 NOVA CONCEPO DOS REGIMES PRPRIOS A PARTIR
DAS REFORMAS PREVIDENCIRIAS DE 1998 E 2003
215
Conforme dados do Ministrio da Previdncia Social,
216
no ano de 1998 a
diferena entre as receitas e as despesas dos regimes de previdncia dos servidores
pblicos (ento com cerca de 3 milhes de aposentados e pensionistas) foi de R$
34,9 bilhes,
217
equivalente a 3,8% do PIB, assim distribuda: Unio - R$ 18,3
bilhes; Estados - R$ 14,1 bilhes; Municpios - R$ 2,5 bilhes. No mesmo ano,
o dfcit do Regime Geral de Previdncia Social (para cerca de 18 milhes de
215 Na seo 4 do captulo 1 procedeu-se anlise do processo de tramitao das reformas
previdencirias no Brasil e foram referidas as principais modifcaes que elas trouxeram. Nas duas
primeiras sees deste captulo 2 foram abordados os dois primeiros perodos histricos dos regimes de
previdncia dos servidores pblicos (at 1988 e de 1988 a 1998). Nesta seo ser demonstrado como as
reformas previdencirias de 1998 e 2003 deram incio a uma terceira etapa, ao estabelecer novo marco
institucional para esses regimes.
216 BRASIL. Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Livro Branco da Previdncia Social.
Braslia, MPAS/GM, 2002. p. 17.
217 Para se obter o valor dessa necessidade de fnanciamento dos RPPS foi considerada apenas a
diferena entre o gasto com aposentados e pensionistas e a contribuio dos servidores; no foi computada a
contribuio patronal devida pelo ente pblico.
138
benefcirios) foi de R$ 7,1 bilhes (0,8% do PIB).
Na Unio, o total de servidores inativos e pensionistas subiu de 542 mil em
1991 para 905 mil em 1998, fazendo com que a relao entre o nmero de ativos
e o nmero de inativos e pensionistas, nesse mesmo perodo, casse de 1,89 para
1,02. Em 1998 a contribuio dos servidores ativos fnanciava apenas 12% das
despesas com inativos e pensionistas.
218
Entre 1987 e 1997, enquanto os gastos
com o pessoal ativo duplicaram (de R$ 12,5 bilhes para R$ 24,7 bilhes), os
gastos com inativos e pensionistas quadruplicaram (de R$ 4,5 bilhes para R$
18,8 bilhes), aumentando a sua participao nas despesas totais com pessoal de
23,2% para 42,3%.
219
As causas que conduziram ao desequilbrio fnanceiro e atuarial crnico
dos regimes de previdncia dos servidores pblicos referem-se tanto ao modelo
organizacional pelo qual esses regimes foram sendo estruturados ao longo do tempo
como s regras de acesso aos benefcios, ou, em alguns casos, ausncia dessas
regras, que permitiam ou incentivavam grupos ou indivduos a agirem em busca da
obteno de benefcios mais vantajosos do que o sistema estaria apto a suportar. A
seguir esto relacionados alguns dos principais problemas que contriburam para a
formao dos expressivos dfcits, com sensvel impacto sobre as fnanas pblicas,
sendo alguns deles especfcos dos Estados e Municpios e outros vlidos tambm
para a Unio:
220
a) A fragmentao e a heterogeneidade sob os aspectos legal e institucional,
com a existncia de diferentes regras entre poderes, rgos e categorias profssionais,
o que prejudicava a administrao e a transparncia do sistema, alm de facilitar as
fraudes e impedir o controle social.
b) O modelo adotado pelo sistema de seguridade social dos servidores, no
qual as aposentadorias eram fnanciadas diretamente pelos recursos do Tesouro
estadual ou municipal, como parte da folha de pagamento dos servidores, enquanto
as penses, juntamente com outros benefcios assistenciais e de sade, fcavam
sob a responsabilidade de Institutos, que recebiam as contribuies para essa
fnalidade. Esse modelo teve como consequncias: a generosidade dos planos de
benefcios oferecidos pelos Institutos, que se afastaram da execuo de suas funes
estritamente previdencirias e passaram a ofertar tambm polticas de assistncia
fnanceira e habitacional; o corporativismo; os elevados custos administrativos;
a inadimplncia dos Governos no repasse das contribuies aos Institutos, em
218 BRASIL. Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, op. cit., p. 17-18.
219 BRASIL, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Boletim Estatstico de
Pessoal, Braslia, v. 1, n. 32, dez. 1998, p. 36-37.
220 PINHEIRO, Vincius Carvalho. Reforma de la Seguridad Social y Federalismo: El Caso
Brasileo. In: SEMINRIO REGIONAL DE POLTICA FISCAL, op. cit., p. 427-434.
139
virtude do aumento de seus gastos com as aposentadorias; o desvio de recursos
para outras fnalidades.
c) A defcincia na gesto das reservas acumuladas pelos Institutos, pela
ausncia de profssionais capacitados para manejar uma poltica de investimentos
que proporcionasse a melhor combinao entre risco e rentabilidade.
d) A ausncia de estudos atuariais para a defnio das alquotas de
contribuio, que eram fxadas sem estarem adaptadas necessidade local.
e) A elevada taxa de reposio dos benefcios, que eram calculados sobre as
maiores remuneraes da vida laboral do funcionrio e permitiam a incorporao
de vantagens e gratifcaes, chegando com muita frequncia a superar os ganhos
dos funcionrios em atividade.
f ) A idade de ingresso no servio pblico, mais elevada do que a idade
de ingresso encontrada na atividade privada, e, portanto, mais prxima da
aposentadoria.
g) A falta de renovao do quadro de pessoal, em parte causada pelo aumento
das despesas com pessoal, reduzindo as potenciais contribuies para o sistema.
h) A ausncia de regulamentao da compensao fnanceira entre os
regimes de previdncia, impedindo que os RPPS recebessem do INSS os valores
devidos pela contagem recproca de tempo de servio.
i) O aumento das despesas com pessoal aps o trmino do ciclo infacionrio,
que at ento corroia parte dos salrios.
j) Os expressivos passivos judiciais, decorrentes de medidas emergenciais
adotadas nos anos anteriores, como parte de planos econmicos de combate
infao.
Historicamente, os sistemas de previdncia dos servidores pblicos
comearam a surgir, de forma incipiente e destinados apenas a determinados
grupos ou categorias, ainda no sculo XIX, sob a forma dos Montepios,
aumentaram a sua abrangncia nas primeiras dcadas do sculo XX, com as
Caixas de Aposentadorias, e se consolidaram a partir das dcadas de 1930 e 1940,
com a proteo provida em parte pelo Tesouro (aposentadorias) e em parte pelos
Institutos de Previdncia (penses e outros benefcios), destinada prioritariamente
parcela dos servidores submetidos ao regime estaturio, assim permanecendo at
a Constituio de 1988. No incio da dcada de 1990 esses sistemas prprios de
previdncia experimentaram forte expanso, passando a alcanar um nmero mais
expressivo de servidores pblicos, em razo da adoo do regime jurdico nico,
e avanaram para muitos Municpios, que comearam a constituir fundos, com a
cobrana de contribuies, para o pagamento dos benefcios, porm sem estarem
140
submetidos a uma legislao geral de nvel nacional e sem estarem estruturados
sobre bases tcnicas adequadas. Finalmente, no fnal de 1998, defniu-se um marco
institucional que reformulou radicalmente esses sistemas de previdncia, de forma
que entendemos ser possvel afrmar que, embora a expresso regimes prprios
de previdncia tenha sido referida pela primeira vez na legislao em 1960, pela
Lei Orgnica da Previdncia Social - LOPS, os Regimes Prprios de Previdncia
Social - RPPS tais como hoje os conhecemos e concebemos, em estrutura e
princpios, nasceram com a reforma de 1998, complementada cinco anos depois
pela reforma de 2003, que os aprimorou.
Passaremos a analisar, de forma conjunta, como as reformas trazidas pelas
Emendas Constitucionais n 20/1998 e n 41/2003 fzeram surgir essa nova
concepo dos RPPS, buscando agrupar os vrios dispositivos de acordo com
o seu contedo temtico.
221
Sero tambm abordados, no mesmo contexto, os
dispositivos das Leis n 9.717/1998
222
e n 10.887/2004.
223
2.3.1 Definio dos segurados dos RPPS
A Emenda Constitucional n 20/1998 defniu, j no incio da redao do
caput do artigo 40, que apenas aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios aplica-se o RPPS, previso
tambm encontrada no inciso V do artigo 1 da Lei n 9.717/1998. Reforando essa
indicao, foi acrescentado no 13 que aos servidores ocupantes, exclusivamente,
de cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao, de cargo
temporrio ou de emprego pblico, aplica-se obrigatoriamente o RGPS.
Com essa delimitao, foi excluda a possibilidade de que os RPPS tenham
como segurados outras categorias de servidores, alm daqueles investidos em cargo
pblico, sob o regime estatutrio, mediante prvia aprovao em concurso pblico.
Ficaram defnitivamente excludos os comissionados puros (aqueles que no possuem
outro vnculo efetivo), os empregados pblicos (contratados pelo regime da CLT) e
os temporrios (contratados por prazo determinado, detentores de mandato eletivo
221 Nesta anlise foi utilizado como referncia de pesquisa, em especial, o trabalho de COELHO,
Daniela Mello, op. cit., p. 213-234.
222 A Lei n 9.717/1998, publicada no dia 28.11.1998, pouco antes da promulgao da Emenda
Constitucional n 20/1998, resultou da converso da Medida Provisria n 1.723, de 29.10.1998, e estava
inserida no contexto da reforma previdenciria. Por meio dela a Unio exercitou sua competncia para
editar normas gerais sobre previdncia social, inserida no mbito da legislao concorrente, conforme artigo
24, inciso XII e 1 da Constituio Federal, estabelecendo assim as regras gerais para a organizao e o
funcionamento dos regimes prprios de previdncia social dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios.
223 A Lei n 10.887/2004, publicada no dia 21.06.2004, resultou da converso da Medida
Provisria n 167, de 19.02.2004, e disciplinou a aplicao de dispositivos da Emenda Constitucional n
41/2003.
141
e contratados sem concurso pblico para funes de natureza transitria em geral).
Conforme apontou a pesquisa realizada pelo CEPAM em 1998, mencionada
na seo anterior, no Estado de So Paulo no eram muitos os RPPS que tinham
como segurados os servidores regidos pela CLT (cerca de 10%), porm mais de
70% aceitavam os comissionados. Considerando que a vinculao do servidor
comissionado ao servio pblico transitria, em razo de decorrer apenas da
relao de confana estabelecida com o mandatrio do poder naquele momento, a
sua fliao como segurado do RPPS no se justifca, sendo natural que mantenha
o vnculo como segurado obrigatrio do RGPS, onde normalmente ir receber
seus benefcios previdencirios. Na Unio, os servidores ocupantes exclusivamente
de cargo em comisso haviam sido excludos do Plano de Seguridade Social dos
servidores desde a Lei n 8.647/1993, que alterou a redao do artigo 183 da Lei
n 8.112/1990.
A respeito dos servidores declarados estveis pelo artigo 19 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias, o Ministrio da Previdncia Social -
MPS entendia no serem eles passveis de vinculao a RPPS, por no atenderem
condio de servidores efetivos, enquanto o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto - MPOG considerava ser a eles aplicvel o RPPS, por terem
sido submetidos ao regime jurdico estatutrio, a exemplo do artigo 243 da Lei
n 8.112/1990. Diante dessa divergncia de interpretao, a questo foi apreciada
pela Advocacia-Geral da Unio, que proferiu o Parecer n GM 030/02, com a
seguinte concluso:
Nessa medida, so alcanados por tal regime assim os servidores
pblicos estveis como tambm aqueles estabilizados nos termos
do art. 19 do ADCT e aqueles que, mantidos no servio pblico
e sujeitos ao regime estatutrio, no preencheram os requisitos
mencionados na referida disposio transitria, alcanando,
portanto, os estveis e efetivados, os estveis e no efetivados e os
no estveis nem efetivados.
Do exposto, visto que a efetividade do servidor tem relao com
a forma de admisso, no sendo, portanto, um pressuposto ou
pr-requisito para considerar-se algum servidor pleno ou no,
conclui-se que os servidores titulares de cargos efetivos - ainda que
no estveis nem efetivados - possuem direito ao mesmo regime
previdencirio dos demais servidores titulares de cargos efetivos,
v.g., efetivos os cargos, no os servidores, efetivos ou efetivados por
concurso pblico.
Diante dessa manifestao da Advocacia-Geral da Unio, o Ministrio da
Previdncia Social reviu a sua posio, por meio do Parecer MPS/CJ n 3.333/2004,
assim fnalizado:
Considerando que a soluo desta questo previdenciria relevante,
trazida pela Presidncia do INSS, repercute diretamente em outras
142
situaes concretas envolvendo regimes previdencirios de inmeros
entes federativos, manifesta-se esta Consultoria Jurdica no seguinte
sentido:
a) aplica-se o regime de previdncia previsto no caput do art. 40 da
Constituio da Repblica aos servidores que por fora do disposto
no art. 19 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
ADCT foram considerados estveis no servio pblico, desde que
submetidos a regime estatutrio;
b) aplica-se o regime de previdncia previsto no caput do art. 40 da
Constituio da Repblica aos servidores no estabilizados por no
cumprirem o interregno de 05 (cinco) anos previsto no caput do art.
19 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT,
desde que a natureza das atribuies dos cargos ou funes ocupados
seja permanente e estejam submetidos a regime estatutrio;
c) aplica-se o regime de previdncia previsto no 13 do art. 40 da
Constituio da Repblica aos servidores no estabilizados por no
cumprirem o interregno de 05 (cinco) anos previsto no caput do art.
19 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT,
apenas quando a natureza das atribuies dos cargos ou funes
ocupados seja temporria/precria;
d) aplica-se a exegese literal do art. 40 da Constituio da
Repblica aos servidores admitidos no servio pblico aps a
promulgao da Constituio de 1988, somente sendo aplicvel o
regime previdencirio prprio previsto no caput do citado artigo aos
servidores nomeados para cargo de provimento efetivo.
Em face do Parecer n GM 030/02, do Advogado-Geral da Unio,
e das concluses aqui apresentadas, revoga-se o Parecer/CJ/N
2.281/2000.
A limitao dos RPPS aos servidores titulares de cargo efetivo chegou a ser
questionada, sob a alegao de que ofenderia a autonomia dos entes federativos,
incidindo na vedao contida no artigo 60, 4, inciso I da Constituio Federal.
Porm, no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade - ADI n 2.024,
proposta pelo Governador do Estado do Mato Grosso do Sul, o Tribunal indeferiu
o pedido de liminar, no dia 27.10.1999, e mais tarde, em 03.05.2007, julgou por
unanimidade a ao improcedente, nos termos do voto do Relator, Ministro
Seplveda Pertence, reconhecendo assim a constitucionalidade da medida.
224
224 ntegra da ementa da deciso na ADI n 2.024:
EMENTA: I. Ao direta de inconstitucionalidade: seu cabimento - sedimentado na jurisprudncia
do Tribunal - para questionar a compatibilidade de emenda constitucional com os limites formais ou
materiais impostos pela Constituio ao poder constituinte derivado: precedentes.
II. Previdncia social (CF, art. 40, 13, cf. EC 20/98): submisso dos ocupantes exclusivamente
143
A Emenda Constitucional n 41/2003 revogou as poucas regras que at ento
relacionavam o regime previdencirio dos militares ao artigo 40 da Constituio,
remetendo a sua disciplina para a legislao ordinria, conforme se verifca pelos
1 e 2 do artigo 42 (policiais militares e bombeiros) e pelo inciso X do 3
do artigo 142 (militares das Foras Armadas). Embora o regime previdencirio
dos militares no tenha sido estudado de forma direta nesta pesquisa, evidente
que ele permaneceu margem dos princpios que estabeleceram o novo marco
institucional para o RPPS dos servidores pblicos civis, de forma semelhante ao
que ocorreu com os militares de outros pases da Amrica Latina, cujos sistemas
de previdncia tambm no foram alcanados pelas reformas, razo pela qual
pertinente reproduzir as seguintes observaes feitas por Daniela Mello Coelho:
No obstante a peculiaridade das atividades prestadas pelos
militares, verifca-se que o desenho atual do modelo previdencirio
de cargos em comisso, assim como os de outro cargo temporrio ou de emprego pblico ao regime geral da
previdncia social: argio de inconstitucionalidade do preceito por tendente a abolir a forma federativa do
Estado (CF, art. 60, 4, I): improcedncia.
1. A forma federativa de Estado - elevado a princpio intangvel por todas as Constituies da
Repblica - no pode ser conceituada a partir de um modelo ideal e apriorstico de Federao, mas, sim,
daquele que o constituinte originrio concretamente adotou e, como o adotou, erigiu em limite material
imposto s futuras emendas Constituio; de resto as limitaes materiais ao poder constituinte de reforma,
que o art. 60, 4, da Lei Fundamental enumera, no signifcam a intangibilidade literal da respectiva
disciplina na Constituio originria, mas apenas a proteo do ncleo essencial dos princpios e institutos
cuja preservao nelas se protege.
2. vista do modelo ainda acentuadamente centralizado do federalismo adotado pela verso
originria da Constituio de 1988, o preceito questionado da EC 20/98 nem tende a aboli-lo, nem sequer
a afet-lo.
3. J assentou o Tribunal (MS 23047-MC, Pertence), que no novo art. 40 e seus pargrafos da
Constituio (cf. EC 20/98), nela, pouco inovou sob a perspectiva da Federao, a explicitao de que aos
servidores efetivos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, assegurado regime de previdncia
de carter contributivo, observados critrios que preservem o equilbrio fnanceiro e atuarial , assim como
as normas relativas s respectivas aposentadorias e penses, objeto dos seus numerosos pargrafos: afnal,
toda a disciplina constitucional originria do regime dos servidores pblicos - inclusive a do seu regime
previdencirio - j abrangia os trs nveis da organizao federativa, impondo-se observncia de todas
as unidades federadas, ainda quando - com base no art. 149, parg. nico - que a proposta no altera -
organizem sistema previdencirio prprio para os seus servidores: anlise da evoluo do tema, do texto
constitucional de 1988, passando pela EC 3/93, at a recente reforma previdenciria.
4. A matria da disposio discutida previdenciria e, por sua natureza, comporta norma geral
de mbito nacional de validade, que Unio se facultava editar, sem prejuzo da legislao estadual
suplementar ou plena, na falta de lei federal (CF 88, arts. 24, XII, e 40, 2): se j o podia ter feito a lei
federal, com base nos preceitos recordados do texto constitucional originrio, obviamente no afeta ou, menos
ainda, tende a abolir a autonomia dos Estados-membros que assim agora tenha prescrito diretamente a
norma constitucional sobrevinda.
5. da jurisprudncia do Supremo Tribunal que o princpio da imunidade tributria recproca
(CF, art. 150, VI, a) - ainda que se discuta a sua aplicabilidade a outros tributos, que no os impostos no
pode ser invocado na hiptese de contribuies previdencirias.
6. A auto-aplicabilidade do novo art. 40, 13 questo estranha constitucionalidade do preceito
e, portanto, ao mbito prprio da ao direta.
144
destoa dos demais planos que integram a previdncia pblica,
transferindo-se sua sustentabilidade para o oramento da Unio
e dos Estados, sem o comprometimento integral dos agentes
diretamente benefciados. Observa-se que no h preocupao com
o equilbrio fnanceiro e atuarial, sendo asseguradas a totalidade
dos soldos, uma vez comprovado o perodo de 30 anos de servio, e
das penses, bem como a paridade dos benefcios com a remunerao
recebida pelos militares em atividade.
A persistir essa roupagem estar-se- consagrando o carter
patrimonialista do modelo e afastando o princpio da solidariedade,
cabendo crticas, principalmente, em relao ao instituto da penso
que, alm de encontrar-se imune da incidncia da contribuio
previdenciria, semelhana do que ocorre com os proventos dos
militares aposentados, preserva o atributo da integralidade.
225
2.3.2 Sujeio dos RPPS aos princpios do carter contributivo
e solidrio e ao equilbrio financeiro e atuarial
A Emenda Constitucional n 20/1998 alterou a redao do caput do artigo
40, defnindo o carter contributivo dos RPPS, observados critrios que preservem
o equilbrio fnanceiro e atuarial.
226
Posteriormente, com a Emenda Constitucional n 41/2003 foram efetivadas
as seguintes modifcaes:
a) Acrscimo do qualifcativo solidrio ao carter contributivo, no caput do
artigo 40, alcanando o ente pblico, os servidores ativos, os inativos e os pensionistas.
b) Instituio da contribuio sobre os proventos de aposentadoria e as
penses concedidas pelos RPPS que superem o limite mximo dos benefcios do
RGPS, com percentual igual ao estabelecido para os servidores ativos, no 18 do
artigo 40, aplicando-se essa contribuio tambm aos aposentados e pensionistas
j em gozo de benefcios, na forma do artigo 4 da Emenda.
227
c) Alterao da redao do 1 do artigo 149, explicitando a obrigatoriedade
de os Estados, o Distrito Federal e os Municpios cobrarem contribuio de seus
servidores para o custeio do RPPS, com alquota no inferior cobrada dos
servidores da Unio.
228
225 COELHO, Daniela Mello, op. cit., p. 194.
226 O equilbrio fnanceiro e atuarial apenas referido aqui, pois ser estudado de forma detalhada
no prximo captulo.
227 A Emenda n 47/2005 ampliou a iseno da contribuio dos aposentados e pensionistas para o
dobro do limite mximo do RGPS, quando o benefcirio for portador de doena incapacitante.
228 Aguarda julgamento no Supremo Tribunal Federal a ADI n 3.138, ajuizada pela Associao
dos Magistrados Brasileiros - AMB, tendo como Relatora a Ministra Ellen Gracie, na qual questionada a
constitucionalidade do estabelecimento dessa alquota mnima, por suposta violao ao artigo 24, inciso XII
e 1 (competncia da Unio para legislar sobre normas gerais em matria previdenciria) e ao artigo 60,
4, inciso I (ofensa forma federativa de Estado, por quebra da autonomia dos Estados e Municpios).
145
Essas alteraes foram assim incorporadas ao texto da Lei n 9.717/1998:
Art. 2 A contribuio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, aos
regimes prprios de previdncia social a que estejam vinculados
seus servidores no poder ser inferior ao valor da contribuio do
servidor ativo, nem superior ao dobro desta contribuio.
Art. 3 As alquotas de contribuio dos servidores ativos dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios para os respectivos
regimes prprios de previdncia social no sero inferiores s dos
servidores titulares de cargos efetivos da Unio, devendo ainda ser
observadas, no caso das contribuies sobre os proventos dos inativos
e sobre as penses, as mesmas alquotas aplicadas s remuneraes
dos servidores em atividade do respectivo ente estatal.
229
A partir do ano de 2004 os Estados e Municpios passaram a alterar sua
legislao, para adequarem as contribuies devidas aos seus RPPS aos limites
mnimos estabelecidos pela Constituio e pela Lei n 9.717/1998, uma vez que
na grande maioria deles as alquotas praticadas se encontravam em nveis inferiores
a esses novos limites.
Desse modo, as reformas de 1998 e 2003 possibilitaram superar em defnitivo
a concepo de que a aposentadoria do servidor era uma mera extenso de sua relao
de trabalho, estabelecendo o vnculo contributivo, mediante participao conjunta
e solidria dos servidores e dos entes federativos, como requisito indispensvel
para a sua concesso. Os regimes de previdncia dos servidores pblicos passaram
a estar sujeitos a princpios que a Constituio de 1988 desde o seu texto original
estabelecera para o sistema de Seguridade Social, tais como a solidariedade e a
equidade no seu custeio, com a distribuio dos encargos (contribuies) entre
o trabalhador (servidor) e seu empregador (o Poder Pblico, de forma direta, e a
sociedade, de forma indireta, por meio da arrecadao dos tributos em geral).
A constitucionalidade da instituio da contribuio dos aposentados e
pensionistas foi novamente
230
submetida apreciao do Supremo Tribunal Federal,
na ADI n 3.105, recebendo voto favorvel declarao de inconstitucionalidade
pela Relatora originria, Ministra Ellen Gracie. Porm, aps alguns meses, foi
aprovado, por maioria de 7 a 4, o voto divergente do Ministro Cezar Peluso, julgando
improcedente a ao e declarando a constitucionalidade da cobrana, exceto em
relao aos limites diferenciados de iseno estabelecidos no pargrafo nico do
229 Esse artigo j apresenta a redao alterada pela Lei n 10.887/2004.
230 Por meio da Lei n 9.783/1999 a Unio tentou instituir contribuio relativa aos seus aposentados
e pensionistas, porm ela foi julgada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, na ADI n 2.010.
146
artigo 4 da Emenda n 41/2003, que foram julgados inconstitucionais.
231 232
231 ntegra da ementa da deciso na ADI n 3.105:
EMENTAS: 1. Inconstitucionalidade. Seguridade social. Servidor pblico. Vencimentos. Proventos
de aposentadoria e penses. Sujeio incidncia de contribuio previdenciria. Ofensa a direito adquirido
no ato de aposentadoria. No ocorrncia. Contribuio social. Exigncia patrimonial de natureza tributria.
Inexistncia de norma de imunidade tributria absoluta. Emenda Constitucional n 41/2003 (art. 4,
caput). Regra no retroativa. Incidncia sobre fatos geradores ocorridos depois do incio de sua vigncia.
Precedentes da Corte. Inteligncia dos arts. 5, XXXVI, 146, III, 149, 150, I e III, 194, 195, caput, II e
6, da CF, e art. 4, caput, da EC n 41/2003. No ordenamento jurdico vigente, no h norma, expressa
nem sistemtica, que atribua condio jurdico-subjetiva da aposentadoria de servidor pblico o efeito
de lhe gerar direito subjetivo como poder de subtrair ad aeternum a percepo dos respectivos proventos
e penses incidncia de lei tributria que, anterior ou ulterior, os submeta incidncia de contribuio
previdencial. Noutras palavras, no h, em nosso ordenamento, nenhuma norma jurdica vlida que, como
efeito especfco do fato jurdico da aposentadoria, lhe imunize os proventos e as penses, de modo absoluto,
tributao de ordem constitucional, qualquer que seja a modalidade do tributo eleito, donde no haver, a
respeito, direito adquirido com o aposentamento. 2. Inconstitucionalidade. Ao direta. Seguridade social.
Servidor pblico. Vencimentos. Proventos de aposentadoria e penses. Sujeio incidncia de contribuio
previdenciria, por fora de Emenda Constitucional. Ofensa a outros direitos e garantias individuais. No
ocorrncia. Contribuio social. Exigncia patrimonial de natureza tributria. Inexistncia de norma
de imunidade tributria absoluta. Regra no retroativa. Instrumento de atuao do Estado na rea da
previdncia social. Obedincia aos princpios da solidariedade e do equilbrio fnanceiro e atuarial, bem como
aos objetivos constitucionais de universalidade, equidade na forma de participao no custeio e diversidade
da base de fnanciamento. Ao julgada improcedente em relao ao art. 4, caput, da EC n 41/2003.
Votos vencidos. Aplicao dos arts. 149, caput, 150, I e III, 194, 195, caput, II e 6, e 201, caput, da CF.
No inconstitucional o art. 4, caput, da Emenda Constitucional n 41, de 19 de dezembro de 2003,
que instituiu contribuio previdenciria sobre os proventos de aposentadoria e as penses dos servidores
pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes.
3. Inconstitucionalidade. Ao direta. Emenda Constitucional (EC n 41/2003, art. 4, nic, I e II).
Servidor pblico. Vencimentos. Proventos de aposentadoria e penses. Sujeio incidncia de contribuio
previdenciria. Bases de clculo diferenciadas. Arbitrariedade. Tratamento discriminatrio entre servidores
e pensionistas da Unio, de um lado, e servidores e pensionistas dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, de outro. Ofensa ao princpio constitucional da isonomia tributria, que particularizao do
princpio fundamental da igualdade. Ao julgada procedente para declarar inconstitucionais as expresses
cinquenta por cento do e sessenta por cento do, constante do art. 4, nico, I e II, da EC n 41/2003.
Aplicao dos arts. 145, 1, e 150, II, cc. art. 5, caput e 1, e 60, 4, IV, da CF, com restabelecimento do
carter geral da regra do art. 40, 18. So inconstitucionais as expresses cinqenta por cento do e sessenta
por cento do, constantes do nico, incisos I e II, do art. 4 da Emenda Constitucional n 41, de 19 de
dezembro de 2003, e tal pronncia restabelece o carter geral da regra do art. 40, 18, da Constituio da
Repblica, com a redao dada por essa mesma Emenda.
Deciso: O Tribunal, por maioria, julgou improcedente a ao em relao ao caput do artigo 4 da
Emenda Constitucional n 41, de 19 de dezembro de 2003, vencidos a Senhora Ministra Ellen Gracie,
Relatora, e os Senhores Ministros Carlos Britto, Marco Aurlio e Celso de Mello. Por unanimidade, o
Tribunal julgou inconstitucionais as expresses cinqenta por cento do e sessenta por cento do, contidas,
respectivamente, nos incisos I e II do pargrafo nico do artigo 4 da Emenda Constitucional n 41/2003,
pelo que aplica-se, ento, hiptese do artigo 4 da EC n 41/2003 o 18 do artigo 40 do texto permanente
da Constituio, introduzido pela mesma emenda constitucional. Votou o Presidente, o Senhor Ministro
Nelson Jobim. Redigir o acrdo o Senhor Ministro Cezar Peluso.
232 Aps ser declarada constitucional pelo STF, no julgamento da ADI n 3.105, a contribuio
dos inativos foi questionada junto Comisso Interamericana de Direitos Humanos - CIDH, por meio de
peties formuladas por algumas entidades representativas dos servidores pblicos, sob a alegao de que sua
aprovao teria violado dispositivos da Conveno Americana de Direitos Humanos. Porm, no fnal de
2009 a CIDH decidiu pela inadmissibilidade e arquivamento das peties, por concluir que os fatos alegados
no tendem a caracterizar uma violao dos direitos garantidos pela Conveno, no sendo necessrio
prosseguir com a considerao sobre o mrito do assunto.
Outra tentativa de supresso da contribuio dos inativos encontra-se na Proposta de Emenda
147
2.3.3 Novos critrios para clculo e reajustamento dos
proventos: fim da integralidade e da paridade
A Emenda n 20/1998 vinculou os proventos de aposentadoria e as penses
remunerao do cargo efetivo, como critrio para o seu clculo e como limite
mximo para a sua concesso ( 2 e 3 do artigo 40) e manteve o reajustamento
dos proventos e penses na mesma proporo e na mesma data dos servidores
ativos ( 8 do artigo 40). A Emenda n 41/2003 manteve a remunerao do cargo
efetivo como limite mximo para os proventos de aposentadoria e as penses ( 2
do artigo 40), porm estabeleceu que no clculo destes fosse observado o histrico
contributivo e de remuneraes do servidor, na forma da lei ( 3), e alterou a
sua forma de reajustamento, passando a assegurar a preservao de seu valor real,
tambm conforme critrios estabelecidos em lei ( 8).
233
Os critrios para clculo dos benefcios foram defnidos no artigo 1 da Lei
n 10.887/2004, que adotou parmetros semelhantes aos previstos para o RGPS:
clculo pela mdia aritmtica simples das maiores remuneraes utilizadas como
base de contribuio aos regimes de previdncia a que o servidor esteve vinculado,
correspondentes a 80% do perodo contributivo desde julho de 1994, devidamente
atualizadas. O artigo 15 estabeleceu o reajuste dos benefcios segundo os critrios
adotados para o RGPS.
234
A Lei n 10.887/2004, em seu artigo 4, defniu a base de contribuio
como o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecunirias
permanentes estabelecidas em lei, os adicionais de carter individual ou quaisquer
outras vantagens, excluindo da incidncia as parcelas indenizatrias, as parcelas
remuneratrias pagas em decorrncia de local de trabalho e as parcelas recebidas
em decorrncia do exerccio de cargo em comisso ou funo de confana,
impedindo que tais verbas venham a refetir no clculo dos benefcios (essa
vedao encontra-se tambm no inciso X do artigo 1 da Lei n 9.717/1998). Foi
permitido ao servidor optar pela contribuio sobre as parcelas em decorrncia
Constitucional - PEC n 555/2006, de autoria do ex-Deputado Carlos Mota. No dia 14 de julho de
2010 a Comisso Especial destinada a apreci-la rejeitou o parecer do relator, Deputado Luiz Alberto, que
propunha a sua extino gradual at os 70 anos de idade, e aprovou o parecer do Deputado Arnaldo Faria
de S, estabelecendo que no ser cobrada no caso de aposentadoria por invalidez e ser reduzida em 20% a
cada ano, a partir dos 61 anos, extinguindo-se aos 65 anos.
233 Durante o processo de elaborao da PEC n 40/2003 os tcnicos do governo chegaram a discutir
a possibilidade de que o fm da paridade alcanasse no s os futuros servidores, mas tambm os atuais e os
benefcios j concedidos. Porm, o temor de que essa mudana fosse considerada pelo Poder Judicirio como
uma ofensa ao direito adquirido fez com que a idia fosse abandonada.
234 De incio, a Lei n 10.887/2004 defniu a data do reajuste, porm no o ndice a ser aplicado.
Posteriormente, a Lei n 11.784/2008 alterou a redao de seu artigo 15, estabelecendo a mesma data e o
mesmo ndice de reajuste adotados para o RGPS, ressalvados os benefcios com paridade. A Secretaria de
Polticas de Previdncia Social - SPPS disciplinou a questo no artigo 65 da Orientao Normativa SPS n
03/2004 e no artigo 83 da Orientao Normativa SPS n 02/2009.
148
de local de trabalho e exerccio de cargo em comisso ou funo de confana,
com o objetivo de que este possa melhorar a sua mdia de contribuies, porm
sempre respeitada a remunerao do cargo efetivo como limite mximo para o
benefcio. Essa defnio da base de contribuio aplica-se apenas aos servidores
da Unio, porm vem sendo gradativamente incorporada legislao dos Estados
e dos Municpios.
Esses novos critrios impediram, no primeiro momento (reforma de 1998),
a elevao artifcial dos ganhos s vsperas da aposentadoria, pela concesso de
vantagens, incorporaes e promoes que faziam o inativo receber proventos
superiores remunerao de atividade,
235
situao contrria lgica dos sistemas
previdencirios, que buscam repor, no mximo, valor equivalente renda anterior.
No segundo momento (reforma de 2003), o fm da integralidade no clculo
para a concesso reforou o vnculo entre as contribuies e o valor do benefcio e o
fm da paridade desvinculou o reajuste dos aposentados e pensionistas dos reajustes
concedidos aos servidores ativos, possibilitando uma melhor gesto da poltica
remuneratria dos servidores e o controle do aumento das despesas com os inativos.
Porm, a integralidade e a paridade foram mantidas para os benefcios
concedidos at 31.12.2003, para os servidores com direito adquirido at aquela data,
para as aposentadorias por idade e tempo de contribuio que atendam aos requisitos
das regras transitrias do artigo 6 da Emenda Constitucional n 41/2003 ou do
artigo 3 da Emenda Constitucional n 47/2005 e para as penses que decorram do
falecimento de servidores aposentados com fundamento nesta ltima regra.
2.3.4 Alterao dos requisitos exigidos para
a concesso de aposentadoria
A Emenda Constitucional n 20/1998 alterou os critrios para a concesso
das aposentadorias voluntrias, passando a exigir (artigo 40, 1, inciso III)
tempo mnimo no cargo efetivo (5 anos) e no servio pblico (10 anos), mais o
cumprimento conjunto dos critrios de tempo de contribuio e idade (35 e 60
para o homem, ou 30 e 55 para a mulher). Ou, alm do tempo no cargo e no servio
pblico, 65 anos para o homem e 60 para a mulher, no caso da aposentadoria por
idade com proventos proporcionais.
235 Tomem-se, por exemplo, os artigos 180 e 184 da Lei n 1.711/1952, que possibilitavam a
aposentadoria: a) com as vantagens de cargo em comisso ou funo gratifcada exercido nos ltimos cinco anos
de atividade ou durante dez anos em qualquer perodo no servio pblico; b) com provento correspondente ao
vencimento ou remunerao da classe imediatamente superior; c) com provento aumentado de 20%, quando
ocupante da ltima classe da respectiva carreira. Na Lei n 8.112/1990 essas regras encontravam-se nos
artigos 192 e 193 que, embora inicialmente vetados pelo Presidente da Repblica, foram mantidos pelo
Congresso Nacional, vindo a ser revogados pela Lei n 9.527/1997, um ano antes da reforma de 1998. A
maior parte dos Estados e Municpios concediam tais vantagens nos Estatutos de seus servidores.
149
Essas mudanas tiveram um duplo objetivo: a) retardar as aposentadorias
precoces no servio pblico, integrais ou proporcionais;
236
b) impedir a situao de
pessoas que, tendo construdo toda a sua carreira profssional na atividade privada,
com contribuies para o INSS sobre um salrio-de-contribuio cujo valor era,
na melhor das hipteses, igual ao limite mximo de benefcios do RGPS, vinham
a prestar concurso pblico para um cargo com remunerao de, por exemplo, R$
10.000,00, para dois ou trs anos depois se aposentarem com proventos integrais.
Exemplos dessa natureza eram muito freqentes e resultavam em expressivo
desequilbrio fnanceiro e atuarial para o sistema.
Foi mantida a aposentadoria especial dos professores, com reduo de
cinco anos nos requisitos de idade e de tempo de contribuio do artigo 40, 1,
inciso III, alnea a, porm restrito ao exerccio de funes de magistrio
237
na
236 Em 1998, aproximadamente 44% dos servidores federais aposentaram-se at 50 anos de
idade e 67% at 55 anos. BRASIL, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Boletim
Estatstico de Pessoal, Braslia, v. 1, n. 32, dez. 1998, p. 63-65.
237 A Lei n 11.301/2006 acrescentou um 2 ao artigo 67 da Lei n 9.394/1996 - Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional, estabelecendo que so consideradas funes de magistrio
as exercidas por professores e especialistas em educao no desempenho de atividades educativas, quando
exercidas em estabelecimento de educao bsica em seus diversos nveis e modalidades, includas, alm do
exerccio da docncia, as de direo de unidade escolar e as de coordenao e assessoramento pedaggico.
A Procuradoria-Geral da Repblica ajuizou a ADI n 3.772 contra essa lei, por entender que a
aposentadoria especial somente poderia benefciar aqueles que exercem as atividades educacionais em sala de
aula. No dia 29.10.2008 o Supremo Tribunal Federal julgou parcialmente procedente a ao, nos termos do
voto do Ministro Ricardo Lewandowski, relator para o acrdo, cuja ementa encontra-se a seguir reproduzida:
EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE MANEJADA CONTRA O
ART. 1 DA LEI FEDERAL 11.301/2006, QUE ACRESCENTOU O 2 AO ART. 67 DA LEI 9.394/1996.
CARREIRA DE MAGISTRIO. APOSENTADORIA ESPECIAL PARA OS EXERCENTES DE
FUNES DE DIREO, COORDENAO E ASSESSORAMENTO PEDAGGICO. ALEGADA
OFENSA AOS ARTS. 40, 5, E 201, 8, DA CONSTITUIO FEDERAL. INOCORRNCIA.
AO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE, COM INTERPRETAO CONFORME. I -
A funo de magistrio no se circunscreve apenas ao trabalho em sala de aula, abrangendo tambm a preparao de
aulas, a correo de provas, o atendimento aos pais e alunos, a coordenao e o assessoramento pedaggico e, ainda, a
direo de unidade escolar. II - As funes de direo, coordenao e assessoramento pedaggico integram a carreira
do magistrio, desde que exercidos, em estabelecimentos de ensino bsico, por professores de carreira, excludos os
especialistas em educao, fazendo jus aqueles que as desempenham ao regime especial de aposentadoria estabelecido
nos arts. 40, 5, e 201, 8, da Constituio Federal. III - Ao direta julgada parcialmente procedente, com
interpretao conforme, nos termos supra.
A Secretaria de Polticas de Previdncia Social, por meio do artigo 60 da Orientao Normativa
SPS n 02/2009, estabeleceu competir a cada ente federativo defnir em sua legislao os critrios a serem
observados em relao s funes de direo, coordenao e assessoramento pedaggico.
150
educao infantil e no ensino fundamental e mdio, sendo excludos desse direito
os professores universitrios.
Alm da aposentadoria especial dos professores, a Emenda n 20/1998 vedou
a adoo de requisitos e critrios diferenciados para a concesso de aposentadoria
aos abrangidos pelo RPPS, ressalvados os casos de atividades exercidas
exclusivamente sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a integridade
fsica, a serem defnidos em lei complementar (artigo 40, 4).
238
Posteriormente
a Emenda n 47/2005 ampliou essa relao, incluindo os portadores de defcincia
e os que exeram atividades de risco.
Foi extinta a aposentadoria especial aos 30 anos de servio para magistrados,
membros do Ministrio Pblico e de Tribunais de Contas, passando a se sujeitarem
s mesmas regras dos demais servidores pblicos.
239
Tanto a reforma de 1998 como a de 2003 asseguraram: a) a concesso dos
benefcios com as regras anteriormente vigentes para os servidores que j tivessem
completado todos os requisitos para a sua obteno; b) a defnio de regras de
transio, permitindo opes de aposentadoria mais fexveis em relao aos novos
critrios previstos pelas regras permanentes, para os servidores que ingressaram no
servio pblico antes de sua aprovao.
238 A Lei n 9.717/1998, no artigo 5, pargrafo nico, veda a concesso dessa aposentadoria
especial, enquanto no editada lei complementar federal disciplinando a matria.
Diante da ausncia de norma regulamentadora, o Supremo Tribunal Federal passou a determinar,
em julgamento de mandados de injuno, que sejam aplicados os parmetros estabelecidos na Lei n
8.213/1991 (MI 758 - Ministro Marco Aurlio; MI 795 - Ministra Carmem Lcia; MI 788 - Ministro
Carlos Britto).
Em virtude dessas decises, a Secretaria de Polticas de Previdncia Social editou a Instruo
Normativa n 1/2010, na qual disciplina os preceitos para o reconhecimento do tempo exercido em condies
especiais, seguindo os mesmos parmetros estabelecidos pelo INSS para o RGPS. A observncia dessas regras
exigir que os entes federativos implantem em seus RPPS uma estrutura de segurana e sade do trabalho
que, de forma geral, no encontrada hoje.
No dia 24.02.2010 o Presidente da Repblica encaminhou ao Congresso Nacional os Projetos de
Lei Complementar - PLP n 554/2020 (atividades de risco) e n 555/2010 (atividades nocivas sade ou
integridade fsica). No foi encaminhado projeto relativo aposentadoria especial dos portadores de defcincia.
239 Aguardam julgamento no Supremo Tribunal Federal, tendo como Relator o Ministro Gilmar
Mendes, as ADI n 3.308 e n 3.363, propostas pela Associao Nacional dos Magistrados da Justia do
Trabalho - ANAMATRA, nas quais se pleiteia a declarao de inconstitucionalidade de dispositivos das
Emendas n 20/1998 e n 41/2003 que submeteram os magistrados s regras do artigo 40 para o regime de
previdncia dos servidores pblicos.
151
2.3.5 Substituio do tempo de servio por tempo
de contribuio e vedao ao tempo fictcio
A Emenda n 20/1998, novamente reforando o carter contributivo dos
RPPS, substituiu a previso anterior de tempo de servio pela exigncia de
tempo de contribuio, para fns de aposentadoria. Alm disso, vedou qualquer
forma de tempo de contribuio fctcio (artigo 40, 10).
Como exemplos de tempo de contribuio fctcio citam-se a contagem em
dobro do tempo de licena-prmio no gozada (artigo 5 da Lei n 8.162/1991)
e o arredondamento para um ano quando, na converso de dias em anos para
efeitos de contagem de tempo de servio, restassem mais de 182 dias (artigo 101
da Lei n 8.112/1990), dispositivos que foram revogados pela Lei n 9.527/1997,
para os servidores da Unio, mas continuavam sendo encontrados na legislao
de Estados e Municpios.
A conjugao de contagem de tempo fctcio com ausncia de idade
mnima e aposentadoria especial tornava possveis situaes como a encontrada no
seguinte exemplo:
240
uma servidora que ingressasse na carreira do magistrio aos
18 anos de idade chegaria aos 40 anos com 22 anos de tempo de servio; se ela no
tivesse gozado os quatro blocos de licena-prmio adquiridos, totalizando doze
meses, poderia cont-los como 2 anos de tempo fctcio para fns de aposentadoria;
trabalhando durante esse ltimo ano alguns dias a mais do que seis meses, seria
benefciada pelo arredondamento para 1 ano, chegando assim aos 25 anos exigidos
para a aposentadoria. Desse modo, essa jovem professora poderia se aposentar aos
40 anos de idade com proventos integrais, aps 22 anos de contribuio efetiva, e
muito provavelmente receberia o seu benefcio por um perodo de 30 a 40 anos.
A inviabilidade atuarial de um sistema que permitia a concesso de
aposentadorias em situaes como a desse exemplo evidente e dispensa maiores
comentrios.
Outra situao de contagem de tempo de contribuio fctcio era aquela,
prevista em algumas leis, que possibilitava a magistrados, membros do Ministrio
Pblico, procuradores pblicos e delegados de polcia a contagem de tempo de
advocacia como tempo de servio para fns de aposentadoria, mediante simples
prova de inscrio na Ordem dos Advogados do Brasil.
241
240 SOUZA, Gleison Pereira de, op. cit., p. 95.
241 Sobre essa situao o Tribunal de Contas da Unio adotou o seguinte posicionamento, conforme
Deciso n 1062/2001 - Plenrio no Processo n 015.592/2000-6, Ministro Relator Guilherme Palmeira:
Por fm, fora dizer que, com o advento da Emenda Constitucional n 20/98, o tempo de servio
prestado em qualquer atividade profssional s poder ser computado se acompanhado das respectivas
contribuies, em face da introduo explcita dessa nova sistemtica no campo previdencirio nacional. A
152
2.3.6 Redutor da penso por morte
A Emenda Constitucional n 41/2003 defniu um redutor de 30% para
as penses por morte de valores mais elevados, ao estabelecer que o seu valor
corresponder totalidade dos proventos (se aposentado na data do bito) ou da
remunerao (se em atividade na data do bito) do servidor falecido, at o limite
mximo estabelecido para os benefcios do RGPS, acrescido de 70% da parcela
excedente a esse limite. O reajuste da penso no assegura a paridade, exceto para
aquelas concedidas at 31.12.2003 ou quando decorrer do falecimento de servidor
aposentado com fundamento no artigo 3 da Emenda n 47/2005.
2.3.7 Vedao acumulao de aposentadorias
e submisso ao teto remuneratrio
A Emenda n 20/1998 adotou duas medidas com a fnalidade de impedir as
superaposentadorias a que alguns servidores tinham acesso:
a) Vedou a percepo de mais de uma aposentadoria conta de RPPS (artigo
40, 6), ressalvadas aquelas decorrentes de cargos acumulveis, especifcadas no
artigo 37, XVI da Constituio (dois cargos de professor, um cargo de professor e
outro tcnico ou cientfco; dois cargos ou empregos privativos de profssionais de
sade, com profsses regulamentadas).
b) Defniu a submisso ao teto remuneratrio fxado no artigo 37, inciso
XI, da soma total dos proventos de inatividade, ainda que decorrentes de cargos
ou empregos acumulveis, ou de outras atividade sujeitas ao RGPS, ou da soma
de proventos com remunerao de cargo acumulvel, cargo em comisso ou
cargo eletivo.
partir desse marco, ento, o tempo de contribuio dever ser comprovado mediante certido do INSS, rgo
competente para atest-lo.
Todavia, para as situaes constitudas antes da aludida Emenda, de se admitir o cmputo do
tempo de advocacia, inclusive o prestado na condio de solicitador acadmico, para efeitos de aposentadoria
e disponibilidade, mediante a apresentao da certido da OAB, nos moldes indicados nas suas normas
estatutrias e na jurisprudncia consolidada desta Casa.
Tal entendimento fundamenta-se tambm, e de forma anloga, na linha de raciocnio defendida
pelo nobre Ministro Adylson Motta ao relatar o TC-007.826/2000-6, acolhida pelo Plenrio, na Sesso de
13/09/2000, no sentido de que os tempos fctos tambm podero ser utilizados para efeito de aposentadoria,
desde que tenham sido incorporados ao patrimnio do servidor at 16/12/98, segundo a legislao vigente
poca, entendimento que se extrai do art. 4 da Emenda Constitucional n 20/98 (Cf. Deciso n
748/2000-Plenrio, Ata n 36).
153
2.3.8 Instituio do abono de permanncia
Com a fnalidade de incentivar o servidor a adiar a deciso pela aposentadoria
voluntria e assim reduzir as despesas do RPPS, a Emenda n 41/2003 estabeleceu
que o servidor, ao completar todas as exigncias para a aposentadoria voluntria,
e optando por permanecer em atividade, far jus a um abono de permanncia
equivalente ao valor de sua contribuio previdenciria, respeitada a idade para a
aposentadoria compulsria (artigo 40, 19).
2.3.9 Aplicao subsidiria das regras do RGPS
A Emenda Constitucional n 20/1998 estabeleceu que os RPPS devero
observar subsidiariamente os requisitos e critrios fxados para o RGPS. Nesse
sentido, a Lei n 9.717/1998 defniu, no caput de seu artigo 5, que os RPPS no
podero conceder benefcios distintos daqueles previstos pela Lei n 8.213/1991
para o RGPS, salvo disposio em contrrio da Constituio Federal.
Com essa regra, fcou vedado aos RPPS concederem aos seus segurados uma
srie de benefcios de natureza assistencial que antes costumavam onerar de forma
expressiva seus recursos, tais como: peclio, auxlio-natalidade, auxlio-funeral,
auxlio-alimentao, assistncia mdica, hospitalar e odontolgica, assistncia
fnanceira ou habitacional.
2.3.10 Regime de previdncia complementar
A Emenda n 20/1998 previu a possibilidade, em seu artigo 40, 14 a 16,
de que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituam regime
de previdncia complementar para os seus servidores titulares de cargo efetivo,
permitindo assim adotar para o valor dos benefcios concedidos pelo RPPS o
limite mximo dos benefcios do RGPS, ressalvando que a aplicao desse regime
aos servidores admitidos anteriormente sua instituio dependeria de prvia
e expressa opo. Porm, fcou reservada para a lei complementar estabelecer as
normas gerais para a instituio do regime de previdncia complementar.
A Emenda n 41/2003 alterou a redao do 15 do artigo 40, atribuindo ao
Poder Executivo de cada ente federativo a iniciativa para instituir o seu regime de
previdncia complementar por meio de lei, observado o artigo 202 da Constituio,
a ser gerido por entidades fechadas de previdncia complementar - EFPC, limitado
a oferecer benefcios somente na modalidade de contribuio defnida. Esses regimes
de previdncia complementar devero obedecer tambm s normas estabelecidas
pelas Leis Complementares n 108/2001 (relao entre os entes pblicos e suas
EFPC) e n 109/2001 (normas gerais do regime de previdncia complementar).
242
242 Um estudo abrangente sobre o regime de previdncia complementar dos servidores pblicos
encontrado em: PULINO, Daniel. Previdncia Complementar do Servidor Pblico. In: VIEIRA, Lcia
Helena. Regimes Prprios: Aspectos Relevantes, APEPREM, So Paulo, v.02, 2008, p. 45-111.
154
2.3.11 Regime prprio de previdncia
social e unidade gestora nicos
A Emenda Constitucional n 41/2003 acrescentou o 20 ao artigo 40
da Constituio, vedando a existncia de mais de um RPPS para os servidores
titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora
243
desse RPPS, em
cada ente estatal, ressalvado o regime de previdncia dos servidores militares.
Essa inovao tem por objetivo conceder uniformidade ao RPPS de cada
ente federativo, evitando que, por meio da criao ou aplicao diferenciada de
regras, se criem privilgios em favor de Poderes, rgos ou categorias, alm de
possibilitar o desenvolvimento de uma estrutura administrativa com maior grau
de especializao, profssionalizao e capacitao tcnica, tanto no que se refere
concesso dos benefcios como gesto dos recursos previdencirios.
244
2.3.12 Constituio de fundo previdencirio
A Emenda n 20/1998 acrescentou o artigo 249 ao texto da Constituio,
permitindo Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios constiturem
fundos integrados pelos recursos provenientes de contribuies e por bens, direitos
243 A Orientao Normativa SPS n 02/2009 defne a unidade gestora como a entidade ou
rgo integrante da estrutura da administrao pblica de cada ente federativo que tenha por fnalidade a
administrao, o gerenciamento e a operacionalizao do RPPS, incluindo a arrecadao e gesto de recursos
e fundos previdencirios, a concesso, o pagamento e a manuteno dos benefcios (artigo 2, inciso V) e
estabelece que a unidade gestora nica dever gerenciar, direta ou indiretamente, a concesso, o pagamento
e a manuteno, no mnimo, dos benefcios de aposentadoria e penso concedidos a partir da publicao da
Emenda Constitucional n 41, de 19 de dezembro de 2003, de todos os poderes, rgos e entidades do ente
federativo (artigo 16).
244 A Associao dos Magistrados Brasileiros - AMB props a ADI n 3.297, por meio da qual
requer seja declarada a inconstitucionalidade dos 15 (iniciativa do Poder Executivo para instituio do
regime de previdncia complementar) e 20 (RPPS e unidade gestora nicos) do artigo 40, com a redao
da Emenda n 41/2003, alegando que esses dispositivos violam clusulas ptreas da Constituio Federal,
j que apenas ao Poder Judicirio caberia a iniciativa legislativa para disciplinar o regime de previdncia
complementar de seus membros, assim como apenas a este caberia a competncia para administrar e gerir o
referido sistema e que no apenas usurparam competncias legislativas e administrativas exclusivas do
Poder Judicirio, como interferiram no prprio equilbrio e independncia que deve haver entre os poderes.
O Ministro Relator Ayres Britto submeteu o processo diretamente apreciao do Tribunal Pleno, na forma
do artigo 12 da Lei n 9.868/1999, sem concesso de medida cautelar. O Procurador Geral da Repblica
manifestou-se pela improcedncia da ADI.
Parece impossvel vislumbrar em que medida uma iniciativa cujo objetivo apenas racionalizar e
aprimorar a gesto dos RPPS e assegurar que a correta aplicao das regras previdencirias estabelecidas no
texto constitucional alcance todos os servidores, de todos os nveis, categorias e Poderes, possa interferir no
equilbrio e na independncia entre os Poderes ou violar a autonomia do Poder Judicirio, uma vez que em
nada afeta o ncleo essencial de suas atribuies.
155
e outros ativos, para assegurar o pagamento dos proventos de aposentadoria e
penso concedidos aos seus servidores e dependentes, em adio aos recursos dos
respectivos tesouros.
A Lei n 9.717/1998 estabeleceu em seu artigo 6 os preceitos bsicos a
serem observados por esses fundos previdencirios:
Art. 6 Fica facultada Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios, a constituio de fundos integrados de bens, direitos
e ativos, com fnalidade previdenciria, desde que observados os
critrios de que trata o artigo 1 e, adicionalmente, os seguintes
preceitos:
I - (revogado)
II - existncia de conta do fundo distinta da conta do Tesouro da
unidade federativa;
III - (revogado)
IV - aplicao de recursos, conforme estabelecido pelo Conselho
Monetrio Nacional;
V - vedao da utilizao de recursos do fundo de bens, direitos e
ativos para emprstimos de qualquer natureza, inclusive Unio,
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, a entidades da
administrao indireta e aos respectivos segurados;
VI - vedao aplicao de recursos em ttulos pblicos, com exceo
de ttulos do Governo Federal;
VII - avaliao de bens, direitos e ativos de qualquer natureza
integrados ao fundo, em conformidade com a Lei 4.320, de 17 de
maro de 1964 e alteraes subseqentes;
VIII - estabelecimento de limites para a taxa de administrao,
conforme parmetros gerais;
IX - constituio e extino do fundo mediante lei.
A constituio dos fundos previdencirios elemento fundamental para
que os RPPS possam formar as reservas necessrias para o pagamento futuro dos
benefcios previdencirios, especialmente quando o nmero de segurados em gozo
de benefcios se aproximar do nmero de segurados ativos.
156
3
O EQUILBRIO FINANCEIRO E
ATUARIAL DOS REGIMES DE
PREVIDNCIA DOS SERVIDORES
PBLICOS E AS POLTICAS PBLICAS
3.1 DETALHAMENTO DO PRINCPIO CONSTITUCIONAL
DO EQUILBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL
Conforme referido no captulo 2, os RPPS, em sua grande maioria, foram
criados at 1998, sem a realizao de um estudo atuarial que permitisse avaliar
o custo do plano previdencirio e estabelecer as fontes de custeio necessrias
para a adequada cobertura das obrigaes com o pagamento dos benefcios. Este
fato, aliado a outras defcincias estruturais e organizacionais, tambm analisadas
anteriormente, resultou na formao de expressivos dfcits atuariais, confgurando
um desequilbrio atuarial crnico para muitos dos RPPS.
Nesta seo sero analisados os seguintes tpicos:
a) As normas legais e infralegais que detalharam o equilbrio fnanceiro e
atuarial a partir da Emenda Constitucional n 20/1998, momento em que este foi
defnido como princpio bsico norteador da existncia dos regimes de previdncia
dos servidores pblicos.
b) Os conceitos elementares relacionados Aturia, sem a pretenso de um
estudo aprofundado a seu respeito, porm trazendo conhecimentos bsicos que
permitam compreender a terminologia, resultados e importncia de uma avaliao
atuarial.
245
Conforme destacado por Luiz Gushiken et al, o equilbrio fnanceiro e
atuarial passou a representar, a partir de 1998,
Princpio constitucional basilar do novo modelo previdencirio
brasileiro. Os regimes previdencirios devem ser norteados por
este princpio, signifcando, na prtica, que o equilbrio atuarial
alcanado quando as contribuies para o sistema proporcionem
recursos sufcientes para custear os benefcios futuros assegurados
pelo regime. Para tanto, utilizam-se projees futuras que levam
em considerao uma srie de hipteses atuariais, tais como a
245 A principal fonte de pesquisa sobre os conceitos atuariais, utilizada como referncia para esta
seo, encontra-se em: GUSHIKEN, Luiz et. al. Regime Prprio de Previdncia dos Servidores: Como
Implementar? Uma Viso Prtica e Terica. Ministrio da Previdncia Social. Braslia, 2002 (v. 17).
157
expectativa de vida, entrada em invalidez, taxa de juros, taxa
de rotatividade, taxa de crescimento salarial, dentre outros,
incidentes sobre a populao de segurados e seus correspondentes
direitos previdencirios. Por sua vez, as alquotas de contribuio
- sufcientes para a manuteno dos futuros benefcios do sistema
- so resultantes da aplicao de metodologias de fnanciamento
reguladas em lei e universalmente convencionadas. O conceito de
equilbrio fnanceiro est relacionado ao fuxo de caixa, em que as
receitas arrecadadas sejam sufcientes para cobertura de despesas.
246
Embora se possa considerar que o equilbrio fnanceiro e atuarial j
existia anteriormente como princpio implcito da previdncia social e de toda a
seguridade social, na forma estabelecida pelo 5 do artigo 195 da Constituio
Federal, segundo o qual Nenhum benefcio ou servio da seguridade social poder
ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total,247
248 fato que historicamente tal previso, por si s um tanto vaga, nunca foi de
fato observada com seriedade, seja pelos regimes de previdncia dos servidores
pblicos, seja pelo regime geral de previdncia social. Somente a partir da reforma
de 1998 o equilbrio fnanceiro e atuarial passou a ser considerado um princpio
essencial e estruturante da previdncia social e, no caso especfco dos RPPS,
acompanhado de mecanismos voltados a verifcar a sua observncia.
A Lei n 9.717/1998 veio corrigir o equvoco de os RPPS terem sido criados
no passado sem a realizao de prvio estudo atuarial, com as seguintes regras:
Art. 1 Os regimes prprios de previdncia social dos servidores
pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal devero
ser organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e
aturia, de modo a garantir o seu equilbrio fnanceiro e atuarial,
observados os seguintes critrios:
I - realizao de avaliao atuarial inicial e em cada balano
utilizando-se parmetros gerais, para a organizao e reviso do
246 GUSHIKEN, Luiz et al., op. cit., p. 341.
247 Essa regra no foi inovao do constituinte de 1988, pois j era encontrada, com redao
muito semelhante, no artigo 158, 1 da Constituio de 1967 e no artigo 165, pargrafo nico da Emenda
Constitucional n 1, de 1969: Nenhuma prestao de servio de assistncia ou de benefcio compreendidos na
previdncia social ser criada, majorada ou estendida, sem a correspondente fonte de custeio total .
248 Wagner Balera denomina esse dispositivo como regra da contrapartida e o considera diretriz
que revela a preocupao do legislador constituinte com o equilbrio fnanceiro do sistema de proteo social.
BALERA, Wagner. Sistema de Seguridade Social. So Paulo: LTr, 2000. p. 34.
158
plano de custeio e benefcios;
[...]
IV - cobertura de um nmero mnimo de segurados, de modo que
os regimes possam garantir diretamente a totalidade dos riscos
cobertos no plano de benefcios, preservando o equilbrio atuarial
sem necessidade de resseguro, conforme parmetros gerais;
[...]
A Portaria MPAS n 4.992/1999 defniu em seu Anexo I as Normas
Gerais de Aturia a serem observadas pelos RPPS para a avaliao atuarial de seu
plano de benefcios. O artigo 9 dessa Portaria estabelecia que cada RPPS deveria
ter um nmero mnimo de 1.000 (mil) segurados, considerados os servidores
ativos e inativos, para garantia do equilbrio atuarial sem necessidade de resseguro.
Porm, essa regra foi revogada pela Portaria MPAS n 7.796/2000 e, desde ento,
o critrio do nmero mnimo de segurados, previsto no artigo 1, inciso IV da Lei
n 9.717/1998, deixou de ser aplicado.
249
Por meio do Decreto n 3.788/2001 foi institudo o Certifcado de
Regularidade Previdenciria - CRP, documento que o Ministrio da Previdncia
Social passou a emitir para que os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
pudessem comprovar, junto aos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal,
a regularidade de seus RPPS em relao aos critrios e exigncias estabelecidos pela
Lei n 9.717/1998, nas seguintes situaes, conforme seu artigo 7:
250
I - realizao de transferncias voluntrias de recursos pela Unio;
II - celebrao de acordos, contratos, convnios ou ajustes, bem como
de emprstimos, fnanciamentos, avais e subvenes em geral de
rgos ou entidades da Administrao direta e indireta da Unio;
249 Se a exigncia do nmero mnimo de 1.000 (mil) segurados fosse mantida, haveria hoje cerca de
500 a 600 RPPS no pas. Segundo Luiz Gushiken et al, caberia ao aturio responsvel quantifcar a massa
mnima de participantes necessria para diluio dos riscos e a viabilidade do RPPS, sem a necessidade de
resseguro (GUSHIKEN, Luiz et al., op. cit., p. 55-56). Porm, na prtica, isso no ocorre e, inexistindo um
nmero mnimo defnido, atualmente contam-se em algumas dezenas os RPPS cujo total de segurados no
chega nem a 100 (cem).
A Lei n 9.717/1998 continha, em pargrafos de seu artigo 1, outra restrio existncia de RPPS
nos Municpios, vedando a sua constituio quando a receita diretamente arrecadada ampliada no fosse
superior receita proveniente de transferncias constitucionais da Unio. Essa regra, que nunca foi cobrada,
pois seria atendida por pouqussimos Municpios, deixou de existir em 2001.
250 O CRP foi disciplinado pela Portaria MPAS n 2.346/2001, posteriormente substituda pelas
Portarias MPS n 172/2005 e n 204/2008. Sua exigncia teve incio em 31 de maro de 2002.
159
III - celebrao de emprstimos e fnanciamentos por instituies
fnanceiras federais;
IV - pagamento dos valores devidos pelo Regime Geral de
Previdncia Social em razo da Lei n 9.796, de 5 de maio de
1999.
251
A partir de 2001 os entes federativos passaram a encaminhar anualmente
ao Ministrio da Previdncia Social um resumo do resultado de suas avaliaes
atuariais, por meio do documento eletrnico denominado Demonstrativo de
Resultado da Avaliao Atuarial - DRAA.
252
Atualmente as normas que defnem
os parmetros gerais aplicveis s avaliaes e reavaliaes dos RPPS encontram-
se defnidas na Portaria MPS n 403/2008, que substituiu o Anexo I da Portaria
MPAS n 4.992/1999, e seus principais dispositivos sero comentados nesta seo.
O artigo 2 da Portaria MPS n 403/2008 apresenta uma srie de defnies,
iniciando por distinguir os conceitos de equilbrio fnanceiro e equilbrio atuarial,
nos seguintes termos:
I - Equilbrio Financeiro: garantia de equivalncia entre as receitas
auferidas e as obrigaes do RPPS em cada exerccio fnanceiro;
II - Equilbrio Atuarial: garantia de equivalncia, a valor presente,
entre o fuxo das receitas estimadas e das obrigaes projetadas,
apuradas atuarialmente, a longo prazo;
Portanto, a partir dessas defnies, deve-se entender a expresso equilbrio
fnanceiro e atuarial como a garantia de que os recursos do RPPS sero sufcientes
para o pagamento de todas suas obrigaes, tanto no curto prazo, a cada exerccio
fnanceiro, como no longo prazo, que alcana todo o seu perodo de existncia.
A efetivao do equilbrio fnanceiro e atuarial passa necessariamente
pela utilizao da Aturia, cincia que utiliza ferramentas desenvolvidas
pela Matemtica, Estatstica e Economia para criar modelos de previso do
comportamento dos eventos probabilsticos, buscando proteo contra perdas de
natureza econmica. O Dicionrio Aurlio defne o vocbulo Aturia como parte
da estatstica que investiga problemas relacionados com a teoria e o clculo de
seguros numa coletividade.
Segundo Jos Weber Ferreira, o termo aturio tem origem latina (actuarius
- escriba que registrava os discursos no Senado Romano) e modernamente foi
empregado pela primeira vez em 1774, quando uma companhia de seguros
251 A Lei n 9.796/1999 trata da compensao fnanceira entre os RPPS e o RGPS.
252 Essa remessa passou a ser mais efetiva a partir de 2004, quando o no envio do DRAA tornou-
se critrio impeditivo emisso do Certifcado de Regularidade Previdenciria - CRP.
160
inglesa contratou para seus quadros um matemtico cujo cargo foi designado
como Aturio-Assistente. A profsso de aturio e a cincia atuarial surgiram na
Inglaterra, entre os sculos XVII e XVIII, com o desenvolvimento das companhias
de seguros e a construo das primeiras tbuas de mortalidade. O aturio o
profssional responsvel pela elaborao das estimativas que conduzem ao clculo
da situao fnanceira e econmica de longo prazo de um fundo securitrio ou
previdencial e teve sua atuao disciplinada no Brasil pelo Decreto-Lei n
806/1969, regulamentado pelo Decreto n 66.408/1970.
253
O aturio deve estar
inscrito como membro do Instituto Brasileiro de Aturia IBA, instituio
criada em 1944, e sua profsso est assim defnida pelo artigo 1 do Decreto n
66.408/1970:
Entende-se por aturio o tcnico especializado em matemtica
superior que atua, de modo geral, no mercado econmico-
fnanceiro, promovendo pesquisas e estabelecendo planos e polticas
de investimentos e amortizaes e, em seguro privado e social,
calculando probabilidades de eventos, avaliando riscos e fxando
prmios, indenizaes, benefcios e reservas matemticas.
254
Os sistemas de previdncia social adotam, em regra, duas modelagens
clssicas: os planos de benefcio defnido - BD (predominantes nos sistemas
pblicos obrigatrios de previdncia social) e os planos de contribuio defnida
- CD (encontrados com maior frequncia nos sistemas privados de previdncia
complementar).
255
Nos planos BD o valor do benefcio devido ao segurado vincula-
se ao cumprimento de regras previamente estabelecidas e os riscos so assumidos
pelo plano como um todo, que assume um carter fortemente mutualista. J nos
planos CD o perfl mais individualista, o que torna a sua confgurao mais
simples, pois o valor do benefcio varivel e resulta diretamente do montante
das contribuies acumuladas ao longo do perodo contributivo pelo segurado,
recaindo sobre este os riscos. Para os planos BD, como os regimes de previdncia
253 FERREIRA, Weber Jose. Coleo Introduo Cincia Atuarial. IRB: Rio de Janeiro, 1985.
p. 24-40.
254 FERREIRA, Weber Jose, op. cit., p. 35.
255 O Conselho de Gesto de Previdncia Complementar - CGPC, por meio da Resoluo n
16/2005, que normatiza os planos de benefcio das entidades fechadas de previdncia complementar,
estabeleceu as seguintes defnies: a) plano de benefcio defnido (artigo 2): aquele cujos benefcios
programados tm seu valor ou nvel previamente estabelecidos, sendo o custeio determinado atuarialmente,
de forma a assegurar sua concesso e manuteno; b) plano de contribuio defnida (artigo 3): aquele
cujos benefcios programados tm seu valor permanentemente ajustado ao saldo de conta mantido em
favor do participante, inclusive na fase de percepo de benefcios, considerando o resultado lquido de sua
aplicao, os valores aportados e os benefcios pagos; c) plano de contribuio varivel (artigo 4): aquele
cujos benefcios programados apresentem a conjugao das caractersticas das modalidades de contribuio
defnida e benefcio defnido.
161
dos servidores pblicos, nos quais o valor dos benefcios resulta das regras defnidas
na Constituio Federal e em lei, o papel do aturio torna-se ainda mais relevante,
dada a complexidade dos fatores e incertezas que envolvem a apurao do custo
previdencirio.
256
O aturio, ao realizar a avaliao atuarial, buscar apurar o custo do
RPPS, representado pelo montante total dos compromissos futuros do plano
de benefcios para honrar os direitos previdencirios de seus segurados, para em
seguida determinar como esses compromissos podero ser fnanciados, por meio
do estabelecimento de um plano de custeio.
257
As premissas, o contedo e os resultados da avaliao atuarial sero
apresentados pelo aturio por meio dos seguintes documentos: Relatrio da
Avaliao Atuarial; Nota Tcnica Atuarial; Parecer Atuarial e Demonstrativo de
Resultado da Avaliao Atuarial - DRAA.
258
Para apurao do custo previdencirio do RPPS, o aturio dever realizar
256 GUSHIKEN, Luiz et al., op. cit., p. 180-190.
257 Portaria MPS n 403/2008 - artigo 2:
III - Plano de Benefcios: o conjunto de benefcios de natureza previdenciria oferecidos aos
segurados do respectivo RPPS, segundo as regras constitucionais e legais previstas, limitados aos estabelecidos
para o Regime Geral de Previdncia Social;
IV - Plano de Custeio: defnio das fontes de recursos necessrias para o fnanciamento dos benefcios
oferecidos pelo Plano de Benefcios e taxa de administrao, representadas pelas alquotas de contribuies
previdencirias a serem pagas pelo ente federativo, pelos servidores ativos e inativos e pelos pensionistas ao
respectivo RPPS e aportes necessrios ao atingimento do equilbrio fnanceiro e atuarial, com detalhamento
do custo normal e suplementar;
258 Portaria MPS n 403/2008 - artigo 2:
VI - Avaliao Atuarial: estudo tcnico desenvolvido pelo aturio, baseado nas caractersticas
biomtricas, demogrfcas e econmicas da populao analisada, com o objetivo principal de estabelecer, de
forma sufciente e adequada, os recursos necessrios para a garantia dos pagamentos dos benefcios previstos
pelo plano;
VII - Nota Tcnica Atuarial: documento exclusivo de cada RPPS que descreve de forma clara e
precisa as caractersticas gerais dos planos de benefcios, a formulao para o clculo do custeio e das reservas
matemticas previdencirias, as suas bases tcnicas e premissas a serem utilizadas nos clculos, contendo, no
mnimo, os dados constantes do Anexo desta Portaria;
VIII - Demonstrativo de Resultado da Avaliao Atuarial - DRAA: documento exclusivo de
cada RPPS que registra de forma resumida as caractersticas gerais do plano e os principais resultados da
avaliao atuarial;
IX - Parecer Atuarial: documento que apresenta, de forma conclusiva, a situao fnanceira e
atuarial do plano, certifca a adequao da base de dados e das hipteses utilizadas na avaliao e aponta
medidas para a busca e manuteno do equilbrio fnanceiro e atuarial;
162
a avaliao atuarial tendo como fundamento para seu trabalho trs conjuntos de
elementos bsicos:
a) Base normativa dos benefcios: Tambm denominada desenho do
plano, identifca, com base na legislao que rege o RPPS: relao dos benefcios
abrangidos, regras de concesso, perodos de carncia, metodologia de clculo e
frmula de reajuste. Os RPPS no apresentam grandes variaes em sua base
normativa de benefcios, uma vez que sua confgurao est estabelecida no prprio
texto constitucional e os benefcios que representam maior custo (aposentadorias
e penso) so obrigatrios. Quanto aos demais benefcios (auxlio-doena,
auxlio-recluso, salrio-maternidade e salrio-famlia), prevalece o que estiver
estabelecido na legislao do ente federativo, observadas as normas gerais fxadas
pelo Ministrio da Previdncia Social.
259
b) Base cadastral: Caractersticas individuais dos servidores participantes
259 Uma questo que se coloca, no que diz respeito ao plano de benefcios, : os RPPS devem
forosamente nele incluir os auxlios (auxlio-doena, auxlio-recluso, salrio-maternidade e salrio-
famlia), ou podem se responsabilizar apenas pelo pagamento das aposentadorias e penses, permanecendo
tais auxlios sob a responsabilidade direta dos recursos do Tesouro de cada ente federativo?
Existem duas teses defensveis para responder a essa questo. A primeira frma-se em interpretao
sistemtica do texto constitucional, que combina o 12 do artigo 40, segundo o qual cada RPPS observar,
no que couber, os requisitos e critrios fxados para o regime geral de previdncia social , com o artigo
201, que inclui no mbito do atendimento prestado pela previdncia social a cobertura dos eventos de
doena e maternidade, e tambm o salrio-famlia e o auxlio recluso. Para essa tese, os auxlios devem
obrigatoriamente integrar o plano de benefcios do RPPS.
A segunda tese busca aferir a inteno do legislador constituinte e considera que, caso este quisesse
tornar obrigatria a incluso dos auxlios no plano de benefcios do RPPS, teria feito meno expressa a
eles no artigo 40, no qual tratou de forma bastante detalhada as aposentadorias e penses, bem como outras
regras, no se furtando a referenciar o artigo 201 sempre que considerou necessria a sua aplicao aos
RPPS. Alm disso, o artigo 249, que trata do fundo previdencirio dos RPPS diz que esse ter por objetivo
assegurar recursos para o pagamento de proventos de aposentadorias e penses, concedidas aos servidores e
dependentes.
A Lei n 9.717/1998 no abordou diretamente essa questo. Embora seu artigo 5 estabelea que
os RPPS no podero conceder benefcios distintos daqueles previstos para o RGPS, no se afrma de modo
inverso que eles devero conceder todos os benefcios do RGPS.
Os pareceres aprovados pela Consultoria Jurdica do Ministrio da Previdncia Social e os atos
normativos por ele expedidos sempre condicionaram a existncia de um RPPS somente garantia dos
benefcios de aposentadoria e penso, chegando a resultado que vai ao encontro da segunda tese. Diante desse
posicionamento, so encontradas leis dos entes federativos que incluem os auxlios no plano de benefcios do
RPPS, e outras que no o fazem.
163
do plano e de seus dependentes (sexo, idade, tempo no servio pblico, tempo de
servio anterior, composio do grupo familiar). Essa base cadastral extremamente
importante para que se possa quantifcar adequadamente os compromissos futuros
do RPPS. Por essa razo, seus gestores devem se preocupar em constituir e manter
uma base cadastral atualizada de todos os segurados, por meio de levantamentos
cadastrais que sejam renovados periodicamente.
c) Base atuarial: O aturio considera uma srie de variveis futuras,
denominadas hipteses atuariais, cuja escolha determina importantes refexos na
determinao do custo previdencirio do plano: expectativas de sobrevivncia,
mortalidade, invalidez e morbidez dos participantes; estimativas de infao;
projeo das taxas de juros que sero alcanadas pelas aplicaes dos recursos do
plano; perspectivas de crescimento da remunerao; rotatividade dos participantes;
ingresso de novos segurados.
No que se refere base atuarial, a Portaria MPS n 403/2008 estabelece
competir ao ente federativo, unidade gestora do RPPS e ao aturio responsvel
pela elaborao da avaliao atuarial, eleger conjuntamente e indicar na Nota
Tcnica Atuarial as hipteses atuariais biomtricas, demogrfcas, econmicas
e fnanceiras mais adequadas ao RPPS, observados os parmetros mnimos de
prudncia por ela estabelecidos, na forma de seus artigos 5 a 13, assim sintetizados:
a) Tbuas Biomtricas Referenciais:
260
devero ser adotadas aquelas que se
mostrem mais adequadas realidade da massa de segurados vinculados ao RPPS,
261

no podendo indicar obrigaes inferiores s alcanadas pelas seguintes tbuas:
260 Portaria MPS n 403/2008 - artigo 2:
X - Tbuas Biomtricas: instrumentos estatsticos utilizados na avaliao atuarial que expressam as
probabilidades de ocorrncia de eventos relacionados com sobrevivncia, invalidez ou morte de determinado
grupo de pessoas vinculadas ao plano;
261 Propostas de construo de tbuas de mortalidade adequadas experincia especfca dos servidores
pblicos no Brasil so encontradas nos seguintes estudos, todos desenvolvidos sob a orientao de Kaiz Iwakami
Beltro, dentro do programa de ps-graduao da Escola Nacional de Cincias Estatsticas - ENCE, instituio
federal de ensino superior vinculada ao Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica - IBGE:
SILVA, Luciano Gonalves de Castro e. Estudo da Mortalidade dos Servidores Pblicos Civis do
Estado de So Paulo: Tbua de Mortalidade Destinada aos Regimes Prprios de Previdncia Social. Dissertao
(Mestrado em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais). Escola Nacional de Cincias Estatsticas - ENCE,
Rio de Janeiro, 2008.
BORGES, Gabriel Mendes. Funcionalismo Pblico Federal: Construo e Aplicao de Tbuas
Biomtricas. Dissertao (Mestrado em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais). Escola Nacional de
Cincias Estatsticas - ENCE, Rio de Janeiro, 2009.
ARTEGA, Tatiana Cunha e Silva. Tbuas Seletas de Mortalidade: Comportamento da Mortalidade
dos Aposentados por Invalidez do Regime Prprio de Previdncia Social. Dissertao (Mestrado em Estudos
Populacionais e Pesquisas Sociais). Escola Nacional de Cincias Estatsticas - ENCE, Rio de Janeiro, 2009.
164
a.1) Sobrevivncia de vlidos e invlidos Tbua atual de mortalidade para
ambos os sexos, divulgada anualmente pelo IBGE, como limite mnimo da taxa
de sobrevivncia.
262
a.2) Entrada em Invalidez lvaro Vindas, como limite mnimo de taxa de
entrada em invalidez.
263
b) Rotatividade mxima (probabilidade de desligamento de segurados do
RPPS) de 1% ao ano.
c) Expectativa de reposio dos servidores ativos (novos entrados) admitida,
desde que no resulte em aumento da massa de segurados e que os critrios para
sua defnio estejam devidamente demonstrados e justifcados.
d) Taxa real mnima de crescimento da remunerao do servidor ao longo
da carreira de 1% ao ano.
e) Taxa real de juros para rendimento dos recursos aplicados tendo como
referncia a meta estabelecida na Poltica de Investimentos do RPPS, limitada ao
mximo de 6% ao ano.
f ) O custo com os benefcios de auxlio-doena, salrio-famlia e salrio-
maternidade dever ser apurado a partir dos valores efetivamente despendidos
pelo RPPS para o seu pagamento, considerada a mdia dos trs ltimos exerccios,
exceto quando houver fundamentada expectativa de sua reduo.
g) A estimativa dos valores a receber em virtude da compensao
previdenciria com o RGPS fca condicionada existncia de convnio ou
termo de acordo de cooperao tcnica formalizado e em vigor.
264
Dever estar
fundamentada em base cadastral atualizada, completa e consistente, inclusive em
relao ao tempo de contribuio e s remuneraes no regime de origem. Caber
ao aturio demonstrar a metodologia de clculo adotada. Inexistindo base cadastral
que atenda a esses requisitos, o valor estimado fcar sujeito ao limite de 10% do
Valor Atual dos Benefcios Futuros.
h) O tempo de contribuio acumulado para aposentadoria ser o tempo
efetivamente apurado no levantamento cadastral ou, inexistindo essa informao,
a diferena apurada entre a idade atual do segurado e a idade estimada de ingresso
no mercado de trabalho, respeitado o limite mnimo de dezoito anos.
262 O Anexo I da Portaria MPAS n 4.992/1999 admitia como limite mnimo a AT-49 (Annuity
Table 1949), tbua construda nos Estados Unidos a partir de dados coletados durante a dcada de 1940.
Porm, a Portaria MPS n 403/2008 passou a exigir, como limite mnimo, a tbua completa de mortalidade
para ambos os sexos do IBGE, adotada pelo RGPS para clculo do fator previdencirio, conforme Decreto
n 3.266/1999. Essa alterao da tbua AT-49 para a IBGE resultou em aumento da estimativa de custo
atuarial dos RPPS.
263 A Tbua Alvaro Vindas foi construda em 1957 pelo Departamento Atuarial e Estatstico da
Caixa Costariquense de Seguro Social.
264 O convnio ou termo de acordo de cooperao tcnica, frmado entre o ente federativo e o
Ministrio da Previdncia Social, requisito obrigatrio para que se efetive a compensao fnanceira entre
o RPPS e o RGPS.
165
i) Para clculo do compromisso gerado pela morte do servidor ativo ou
aposentado (penso por morte) devero ser utilizados os dados dos dependentes
apurados no levantamento cadastral, admitindo-se que a composio do grupo
familiar seja estimada, se a base cadastral no contiver tais informaes.
A tabela a seguir demonstra, de forma simplifcada, como a evoluo dos
elementos da realidade em relao s hipteses atuariais adotadas interfere na
apurao do custo de um RPPS:
HIPTESE ATUARIAL REALIDADE versus HIPTESE ADOTADA
IMPACTO NO
CUSTO
Taxa de juros real (investimentos
do RPPS)
Taxa real obtida superior estimada Diminui
Taxa real obtida inferior estimada Aumenta
Taxa real de crescimento da
remunerao
Crescimento real superior ao estimado Aumenta
Crescimento real inferior ao estimado Diminui
Taxa real de crescimento dos
proventos (benefcios)
Crescimento real superior ao estimado Aumenta
Crescimento real inferior ao estimado Diminui
Rotatividade anual do servidores
Taxa de rotatividade superior estimada Diminui
Taxa de rotatividade inferior estimada Aumenta
Idade de novos entrados (ingresso
novos servidores)
Idade real superior estimada Aumenta
Idade real inferior estimada Diminui
Mortalidade de servidores vlidos
(penso por morte)
Mortalidade real superior estimada Aumenta
Mortalidade real inferior estimada Diminui
Sobrevivncia de servidores vlidos
(aposentadorias)
Sobrevivncia real superior estimada Aumenta
Sobrevivncia real inferior estimada Diminui
Mortalidade e sobrevivncia de
invlidos
Sobrevivncia real superior estimada Aumenta
Sobrevivncia real inferior estimada Diminui
Entrada em invalidez
Invalidez real superior estimada Aumenta
Invalidez real inferior estimada Diminui
Morbidez (afastamentos por
doena)
Afastamento real superior ao estimado Aumenta
Afastamento real inferior ao estimado Diminui
Composio familiar (idades da
famlia padro)
Idades reais superiores ao estimado Diminui
Idades reais inferiores ao estimado Aumenta
Tabela 3: Impacto das Hipteses Atuariais no Custo do RPPS
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: GUSHIKEN, Luiz et al., op. cit., p. 138-144
166
Apurado o custo do plano de benefcios do RPPS,
265
necessrio determinar
como esse custo ser distribudo ao longo do tempo, o que se dar por meio
dos regimes fnanceiros (ou regimes de fnanciamento), sendo trs os regimes
admitidos: regime fnanceiro de capitalizao, regime fnanceiro de repartio de
capitais de cobertura e regime fnanceiro de repartio simples. A Portaria MPS
n 403/2008 traz as seguintes defnies para esses regimes fnanceiros, em seu
artigo 2:
XI - Regime Financeiro de Capitalizao: regime em que as
contribuies estabelecidas no plano de custeio, a serem pagas pelo
ente federativo, pelos servidores ativos e inativos e pelos pensionistas,
acrescidas ao patrimnio existente, s receitas por ele geradas e a
outras espcies de aportes, sejam sufcientes para a formao dos
recursos garantidores a cobertura dos compromissos futuros do plano
de benefcios e da taxa de administrao;
XII - Regime Financeiro de Repartio de Capitais de Cobertura:
regime em que as contribuies estabelecidas no plano de custeio, a
serem pagas pelo ente federativo, pelos servidores ativos e inativos
e pelos pensionistas, em um determinado exerccio, sejam sufcientes
para a constituio das reservas matemticas dos benefcios iniciados
por eventos que ocorram nesse mesmo exerccio, admitindo-se a
constituio de fundo previdencial para oscilao de risco;
XIII - Regime Financeiro de Repartio Simples: regime em que as
contribuies estabelecidas no plano de custeio, a serem pagas pelo ente
federativo, pelos servidores ativos e inativos e pelos pensionistas, em um
determinado exerccio, sejam sufcientes para o pagamento dos benefcios
nesse exerccio, sem o propsito de acumulao de recursos, admitindo-se
a constituio de fundo previdencial para oscilao de risco;
A adoo de um ou outro regime fnanceiro no altera o custo em seu
montante total, porm determina a forma como sero distribudos no tempo os
recursos para o seu pagamento. No regime de capitalizao, tambm conhecido
como regime de pr-fnanciamento ou pr-pagamento, busca-se constituir, durante
a fase contributiva, as reservas sufcientes para o pagamento integral do benefcio, a
partir de sua concesso. De forma oposta, no regime de repartio simples, tambm
denominado regime oramentrio ou regime de caixa, no h preocupao com a
formao de reservas, mas apenas de fnanciamento dos benefcios que esto sendo
pagos naquele momento. O regime de repartio de capitais de cobertura representa
um misto entre os regimes de capitalizao e repartio simples, pois procura em um
determinado perodo (um ano, por exemplo) as reservas que sero sufcientes para
o pagamento dos benefcios concedidos naquele perodo, porm at o seu trmino.
265 At aqui, a expresso custo do RPPS diz respeito ao montante das obrigaes a serem pagas,
trazidas a valor atual. Ainda no se trata das alquotas de custeio, que sero apuradas num momento seguinte.
167
A Portaria MPS n 403/2008 estabelece de forma expressa quais os regimes
fnanceiros devem ser adotados pelos RPPS para cada modalidade de benefcios,
com a fnalidade de assegurar o equilbrio fnanceiro e atuarial:
Art. 4 Os RPPS podero adotar os seguintes regimes de
fnanciamento de seu plano de benefcios para observncia do
equilbrio fnanceiro e atuarial:
I - Regime Financeiro de Capitalizao;
II - Regime Financeiro de Repartio de Capitais de Cobertura;
III - Regime Financeiro de Repartio Simples.
1 O Regime Financeiro de Capitalizao ser utilizado como mnimo
aplicvel para o fnanciamento das aposentadorias programadas.
2 O Regime Financeiro de Repartio de Capitais de Cobertura
ser utilizado como mnimo aplicvel para o fnanciamento dos
benefcios de risco de aposentadoria por invalidez e penso por morte.
3 O Regime Financeiro de Repartio Simples ser utilizado como
mnimo aplicvel para o fnanciamento dos benefcios de auxlio-
doena, salrio-maternidade, auxlio-recluso e salrio-famlia.
Portanto, de acordo com esse artigo 4, o plano de benefcios dos RPPS
deve ser assim fnanciado:
266
266 O alcance do artigo 4 da Portaria MPS n 403/2008 bastante signifcativo: ao estabelecer que
os benefcios mais importantes dos RPPS devero ser fnanciados em regime de capitalizao (as aposentadorias
programadas) ou repartio de capitais de cobertura (aposentadorias por invalidez e penses por morte),
permanecendo no regime de repartio simples apenas os auxlios, indica uma mudana de paradigma para os
RPPS, que at ento fnanciavam a totalidade de seus benefcios em regime de repartio simples.
O artigo 40 da Constituio apenas refere o equilbrio fnanceiro e atuarial, sem tecer maiores
consideraes a seu respeito. Porm, seu artigo 249 trata da possibilidade de se constituir um fundo
previdencirio com o objetivo de assegurar o pagamento das aposentadorias e penses, o que permite a
aplicao de regimes fnanceiros que trabalhem com a formao de reservas garantidoras para o pagamento
futuro desses benefcios. A prpria exigncia de contribuies do ente pblico, no caput do artigo 40, e no
apenas de contribuies dos segurados, indica esse objetivo de formao de reservas; no fosse assim, bastaria
prever a cobertura das insufcincias fnanceiras pelo ente.
A Lei n 9.717/1998 no defne os regimes fnanceiros, porm no artigo 1, caput e inciso I, defne
que os RPPS devero ser organizados de modo a garantir o seu equilbrio fnanceiro e atuarial, baseados
em normas gerais de contabilidade e aturia, com a realizao de avaliaes atuariais para a organizao e
reviso do plano de custeio e benefcios, conforme parmetros gerais. O artigo 9, inciso II, atribui Unio
a competncia para estabelecer e publicar os parmetros e diretrizes gerais nela previstos, por intermdio do
Ministrio da Previdncia Social.
Alm de se inserir na competncia legalmente atribuda ao Ministrio da Previdncia Social, a referida
Portaria passou por um amplo processo de discusso com os representantes dos RPPS no Conselho Nacional dos
Dirigentes dos Regimes Prprios de Previdncia Social - CONAPREV, o que lhe conferiu maior legitimidade.
168
a) Para as aposentadorias programadas, benefcio mais oneroso, cujos
encargos tendem a crescer de forma contnua por vrios anos, exige-se o regime de
capitalizao, que possibilitar a formao de reservas sufcientes para custe-las
quando atingirem seus nveis mais elevados.
b) Para a aposentadoria por invalidez e para a penso por morte (benefcios
de risco) admite-se o regime de repartio de capitais de cobertura (ou,
alternativamente, o de capitalizao).
c) Apenas para os auxlios (auxlio-doena, salrio-maternidade, auxlio-
recluso e salrio-famlia), cujos valores tendem a no sofrer grandes variaes
no tempo, admite-se o regime de repartio simples (ou, alternativamente, o de
repartio de capitais de cobertura ou o de capitalizao).
267
O regime fnanceiro de capitalizao tem como particularidade admitir
diferentes metodologias de distribuio temporal do custo ao longo da fase
contributiva. Os cinco mtodos de capitalizao mais conhecidos (Crdito Unitrio
- UC, Crdito Unitrio Projetado - PUC, Prmio Nivelado Individual - PNI,
Idade de Entrada Normal - IEN e Agregado) tm as suas principais caractersticas
demonstradas na tabela a seguir:
MTODO DE CAPITALIZAO CONTRIBUIES
RECURSOS GARANTIDORES
(na fase contributiva)
CRDITO UNITRIO Benefcio
calculado com base na remunerao
atual.
Individuais e crescentes.
Menor velocidade no incio da
capitalizao e maior velocidade
no seu fnal. Reserva calculada
individualmente.
CRDITO UNITRIO PROJETADO
Benefcio calculado com base na
remunerao projetada para a data da
aposentadoria.
Individuais e crescentes. Idem ao Crdito Unitrio.
PRMIO NIVELADO INDIVIDUAL
Benefcio calculado com base na
remunerao projetada para a data da
aposentadoria.
Individuais e constantes.
Mesma velocidade desde o incio da
capitalizao at o seu fnal. Reserva
calculada individualmente.
267 Embora no haja referncia expressa na Portaria MPS n 403/2008, entendemos existir uma
nica situao na qual admissvel a adoo do regime de repartio simples para todos os benefcios, inclusive
as aposentadorias: quando se tratar de RPPS em extino que j concedeu todos ou quase todos os benefcios
devidos aos seus segurados. Nesse caso, caracteriza-se aquilo que o item V.2 do Anexo I da Portaria MPAS
n 4.992/1999 referia como massa de participantes em estado estacionrio, onde as despesas previstas com
o pagamento dos benefcios apresentam estabilidade ou tendncia a declinar e, portanto, o seu fnanciamento
em um regime meramente oramentrio no ir apresentar risco ao equilbrio das contas do ente federativo.
169
IDADE DE ENTRADA NORMAL
Benefcio calculado com base na
remunerao projetada para a data da
aposentadoria.
Individuais e constantes.
Mesma velocidade desde o incio da
capitalizao at o seu fnal. Reserva
calculada individualmente.
AGREGADO Benefcio calculado
com base na remunerao projetada
para a data da aposentadoria.
Coletivas, constantes
ou crescentes,
dependendo do prazo de
capitalizao adotado.
Velocidade varivel, conforme o prazo
de capitalizao adotado. Reserva
calculada coletivamente.
Tabela 4: Regime Financeiro de Capitalizao - Mtodos de Capitalizao
Elaborao/Fonte: GUSHIKEN, Luiz et al., op. cit., p. 177
Ao trmino da avaliao atuarial o aturio ter apurado as seguintes
grandezas:
a) Valor Atual dos Benefcios Futuros - VABF: Corresponde ao valor
presente de todos os pagamentos futuros de benefcios pelo RPPS, tanto os j
concedidos como aqueles a conceder. Equivale ao custo previdencirio do RPPS,
tal como at aqui referido.
b) Valor Atual das Contribuies Futuras - VACF: Corresponde ao
valor presente de todas as contribuies a serem vertidas futuramente ao RPPS,
considerando as alquotas atualmente praticadas.
c) Reserva Matemtica Previdenciria:
268
Corresponde ao passivo atuarial
do RPPS, ou seja, totalidade dos compromissos lquidos futuros do plano
com seus segurados (Valor Atual dos Benefcios Futuros menos Valor Atual das
Contribuies Futuras). Pode ser dividida em: Reserva Matemtica de Benefcios
Concedidos (compromissos lquidos em relao aos segurados que j se encontram
em gozo do benefcio); Reserva Matemtica de Benefcios a Conceder Iminentes
(compromissos lquidos em relao aos segurados que ainda no se encontram em
gozo do benefcio, mas que j implementaram todos os requisitos necessrios para
a sua concesso); Reserva Matemtica de Benefcios a Conceder No Iminentes
(compromissos lquidos em relao aos segurados que ainda no implementaram
268 Portaria MPS n 403/2008 - artigo 2:
XIV - Reserva Matemtica: montante calculado atuarialmente, em determinada data, que
expressa, em valor presente, o total dos recursos necessrios ao pagamento dos compromissos do plano de
benefcios ao longo do tempo;
Contabilmente, as Reservas Matemticas Previdencirias so conhecidas como Provises
Matemticas Previdencirias.
170
os requisitos necessrios para a concesso do benefcio).
d) Resultado Atuarial: Corresponde diferena entre o Passivo Atuarial
(Reservas Matemticas Previdencirias) e o Ativo Real Lquido
269
(recursos
fnanceiros j acumulados pelo RPPS, bens que possam ser convertidos em
dinheiro e crditos a receber do ente federativo, devidamente reconhecidos,
contabilizados e parcelados). Caso o Passivo Atuarial seja superior ao Ativo Real
Lquido do RPPS, haver um dfcit atuarial a ser equacionado. Caso o Ativo
Real Lquido seja superior ao Passivo Atuarial, haver um supervit atuarial,
devendo ser especifcada a sua destinao (por exemplo, formao de uma reserva
de contingncia).
Apurados o custo previdencirio do RPPS (VABF), as reservas matemticas
ou passivo atuarial (VABF menos VACF) e o resultado atuarial (reservas
matemticas menos ativo), ser necessrio estabelecer como esse custo ser
distribudo no tempo
270
e como ser compartilhado entre os agentes fnanciadores
do RPPS (ente federativo e segurados), com a fxao das alquotas de contribuio
que asseguraro o equilbrio fnanceiro e atuarial. Surgem ento os conceitos de
custo normal, custo suplementar e servio passado.
271
Em relao ao custo normal, que se refere s alquotas necessrias para o
custeio dos compromissos futuros do plano de benefcios, devem ser observados os
limites estabelecidos nos artigos 2 e 3 da Lei n 9.717/1998, ou seja: a alquota
mnima do servidor ser de 11% (alquota devida pelos servidores da Unio,
269 Portaria MPS n 403/2008 - artigo 2:
XVIII - Ativo do Plano: somatrio de todos os bens e direitos vinculados ao plano;
270 As projees atuariais das receitas e despesas do RPPS devem ser demonstradas para um perodo
de 75 (setenta e cinco) anos.
271 XV - Custo Normal: o valor correspondente s necessidades de custeio do plano de benefcios
do RPPS, atuarialmente calculadas, conforme os regimes fnanceiros e mtodo de fnanciamento adotados,
referentes a perodos compreendidos entre a data da avaliao e a data de incio dos benefcios;
XVI - Custo Suplementar: o valor correspondente s necessidades de custeio, atuarialmente
calculadas, destinadas cobertura do tempo de servio passado, ao equacionamento de dfcits gerados pela
ausncia ou insufcincia de alquotas de contribuio, inadequao da metodologia ou hipteses atuariais ou
outras causas que ocasionaram a insufcincia de ativos necessrios s coberturas das reservas matemticas
previdencirias;
XVII - Servio Passado: a parcela do passivo atuarial dos servidores ativos, inativos e pensionistas,
correspondente ao perodo anterior ao ingresso no RPPS do respectivo ente federativo;
171
conforme artigo 4 da Lei n 10.887/2004)
272 273
e a alquota da Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios (contribuio patronal) no poder ser inferior
alquota do servidor nem superior ao dobro desta.
O custo suplementar refere-se s necessidades de custeio que no foram
adequadamente supridas em perodos passados, dando origem ao dfcit atuarial;
este abrange a ausncia ou insufcincia no repasse de contribuies, as hipteses
atuariais inadequadas e o servio passado. O conceito de servio passado decorre do
passivo atuarial originado pelo tempo de servio anterior ao ingresso do servidor
no RPPS e que ser computado para fns de concesso de benefcio, por fora da
contagem recproca do tempo de contribuio.
274
Os artigos 18 a 22 da Portaria MPS n 403/2008 estabelecem que o parecer
atuarial deve apresentar um plano de amortizao para equacionamento do dfcit
atuarial, com prazo mximo de 35 (trinta e cinco) anos para que sejam acumulados
os recursos necessrios para a sua cobertura. O equacionamento do dfcit atuarial
somente ser considerado implementado quando estabelecido em lei do ente
272 A obrigatoriedade da alquota mnima de 11% para os servidores estaduais e municipais, no
mesmo patamar dos servidores federais, foi estabelecida pelo artigo 149, 1 da Constituio, alterado
pela Emenda Constitucional n 41/2003, e pelo artigo 3 da Lei n 9.717/1998, alterado pela Lei n
10.887/2004. objeto de questionamento judicial (ADI n 3.138, referida no captulo 2) e doutrinrio,
sob os seguintes fundamentos: a) teria desconsiderado a particularidade de que o custo atuarial diferente
em cada RPPS, somente podendo ser determinado por avaliao atuarial especfca; b) a fxao de uma
alquota superior necessria tambm uma forma de se contrariar o princpio do equilbrio fnanceiro e
atuarial; c) tratou-se de medida centralizadora, que desconsiderou a autonomia de Estados e Municpios
[OLIVEIRA, Raul Miguel Freitas de. Regime Prprio de Previdncia dos Servidores Pblicos: Princpios
do Equilbrio Financeiro e Atuarial, da Contribuio e da Solidariedade. Dissertao (Mestrado em
Direito) - Universidade de So Paulo, So Paulo, 2006, p. 98-100; COELHO, Daniela Mello, op. cit., p.
263-271].
Embora esse dispositivo em tese limite a esfera de atuao legislativa dos Estados e Municpios, sua
incluso na Emenda n 41/2003 teve por objetivo reduzir o desgaste poltico que Governadores e Prefeitos
enfrentariam ao elevar as alquotas de contribuio que eram cobradas de seus servidores. Alm disso, a
consolidao dos dados relativos situao atuarial dos RPPS, constante do captulo 4, demonstra que a
exigncia dessa alquota mnima medida plenamente necessria e justifcvel, diante das necessidades de
custeio encontradas para a grande maioria dos RPPS.
273 Pouqussimos RPPS praticam alquota superior a 11% para os seus servidores.
274 Parte do passivo atuarial decorrente do servio passado fnanciada pela compensao
fnanceira entre o RGPS e os RPPS, prevista no artigo 201, 9 da Constituio e disciplinada pela Lei n
9.796/1999, porm esta insufciente para a sua cobertura integral.
172
federativo e poder se dar por meio de trs alternativas:
a) Plano de amortizao por alquota de contribuio suplementar, que poder
ser distribuda de forma linear pelo perodo dos 35 anos ou mediante alquotas
progressivas, desde que esse escalonamento no resulte em compromissos futuros
incompatveis com a capacidade oramentria e fnanceira do ente federativo.
275
b) Plano de amortizao em aportes peridicos com valores preestabelecidos,
que representa uma espcie de parcelamento do dfcit atuarial.
276
c) Segregao da massa dos segurados.
A segregao da massa uma forma de equacionamento do dfcit atuarial
alternativa ao plano de amortizao por meio de alquotas suplementares ou
aportes peridicos, especialmente indicada quando se tratar de um dfcit muito
elevado, que resulte em alquotas cuja efetivao apresente-se invivel. Consiste,
segundo o modelo admitido pela Portaria MPS n 403/2008, na separao dos
segurados do RPPS em dois grupos distintos, a partir do estabelecimento de uma
data de corte que tome como base a data de seu ingresso no ente federativo.
Na segregao, os segurados mais antigos e os benefcirios de
aposentadorias e penses j concedidas so alocados ao Plano Financeiro, que
representa um grupo fechado e em extino, enquanto os segurados mais jovens
e todos os novos segurados que vierem a ser admitidos so alocados ao Plano
Previdencirio.
277
Os recursos j acumulados no ativo do RPPS so distribudos
275 A regra do artigo 2, caput da Lei n 9.717/1998, segundo a qual a contribuio do ente
no pode ser superior ao dobro da contribuio do servidor, refere-se apenas alquota do custo normal,
no alcanando a alquota suplementar para amortizao do dfcit atuarial. Caso contrrio, haveria uma
contradio lgica efetivao do equilbrio fnanceiro e atuarial, pois fcaria inviabilizada a alternativa
de equacionamento por meio de alquotas suplementares para os RPPS que possuem dfcit atuarial elevado.
Nesse caso, a situao somente se resolveria com a cobertura das insufcincias fnanceiras do RPPS pelo ente
federativo, conforme 1 do artigo 2, o que deve ser visto como garantia residual.
276 Os aportes para amortizao do dfcit atuarial tambm podem ser realizados por meio da
dao em pagamento de bens mveis ou imveis, desde que estes sejam devidamente avaliados e tenham
condio de produzir retorno fnanceiro adequado para o RPPS. Alguns entes vincularam aos seus RPPS
recursos relativos a recebimentos de royalties de explorao do petrleo e de usinas hidreltricas e recursos
decorrentes da privatizao de empresas estatais, medidas que so vlidas, desde que os direitos a receber
tenham liquidez e solvabilidade.
277 Portaria MPS n 403/2008 - artigo 2:
XX - Plano Previdencirio: sistema estruturado com a fnalidade de acumulao de recursos para
pagamento dos compromissos defnidos no plano de benefcios do RPPS, sendo o seu plano de custeio calculado
atuarialmente segundo os conceitos dos regimes fnanceiros de Capitalizao, Repartio de Capitais de
Cobertura e Repartio Simples e, em conformidade com as regras dispostas nesta Portaria;
XXI - Plano Financeiro: sistema estruturado somente no caso de segregao da massa, onde as
173
entre o Plano Financeiro e o Plano Previdencirio, que passam a funcionar com a
separao oramentria, fnanceira e contbil de seus recursos e obrigaes, fcando
vedada a transferncia de segurados, recursos, contribuies ou obrigaes entre
um e outro plano.
O Plano Previdencirio ter, nos primeiros anos de existncia, um nmero
crescente de segurados ativos em fase contributiva e poucos benefcios concedidos,
o que permitir uma contnua acumulao de recursos para o pagamento de suas
obrigaes futuras, em Regime Financeiro de Capitalizao. De forma oposta, o
Plano Financeiro ter um nmero decrescente de segurados ativos contribuindo
e cada vez mais benefcios sendo pagos; isso exigir que o ente federativo aporte
volumes de recursos expressivos e crescentes para a cobertura de suas insufcincias
fnanceiras, no Regime Financeiro de Repartio Simples (ou oramentrio).
Essas tendncias sero mantidas at o Plano Previdencirio atingir a maturidade
e o Plano Financeiro entrar em declnio rumo a sua extino, fechando o perodo
de transio do RPPS.
A seguir so apresentados dois grfcos que apresentam a projeo das
receitas e despesas, para um perodo de 30 anos, do Plano Previdencirio e do
Plano Financeiro de um RPPS que adotou a segregao da massa com data de
corte em 31.12.2004.
Os dados foram adaptados a partir da situao real de um Municpio de
grande porte, com as seguintes caractersticas: a) RPPS criado no fnal da dcada
de 1950; b) dfcit atuarial presente superior a R$ 1 bilho; c) disponibilidades
fnanceiras acumuladas de valor inexpressivo; d) nmero de segurados no momento
da segregao: aproximadamente 7.000 servidores ativos e 3.600 benefcios de
aposentadoria e penso em fase de manuteno.
Conforme a opo adotada pelo Municpio em sua lei, todos os segurados
vinculados ao RPPS no momento da segregao foram alocados ao Plano
Financeiro e apenas os novos segurados, admitidos pelos concursos pblicos
realizados a partir de 2005, foram vinculados ao Plano Previdencirio. Aps cinco
anos, esses novos servidores representavam cerca de 20% dos segurados do RPPS.
contribuies a serem pagas pelo ente federativo, pelos servidores ativos e inativos e pelos pensionistas
vinculados so fxadas sem objetivo de acumulao de recursos, sendo as insufcincias aportadas pelo ente
federativo, admitida a constituio de fundo fnanceiro;
174
SEGREGAO DA MASSA - EVOLUO HIPOTTICA DO PLANO PREVIDENCIRIO
-R$ 20.000.000,00
R$ 20.000.000,00
R$ 60.000.000,00
R$ 100.000.000,00
R$ 140.000.000,00
R$ 180.000.000,00
R$ 220.000.000,00
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035
RECEITAS
DESPESAS
RESULTADO
RESERVA
ACUMULADA
Grfco 2: Segregao da Massa - Evoluo Hipottica do Plano Previdencirio
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: Dados adaptados a partir de um exemplo real
SEGREGAO DA MASSA - EVOLUO HIPOTTICA DO PLANO FINANCEIRO
-R$ 140.000.000,00
-R$ 100.000.000,00
-R$ 60.000.000,00
-R$ 20.000.000,00
R$ 20.000.000,00
R$ 60.000.000,00
R$ 100.000.000,00
R$ 140.000.000,00
R$ 180.000.000,00
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035
RECEITAS
DESPESAS
INSUFICINCIA
FINANCEIRA
Grfco 3: Segregao da Massa - Evoluo Hipottica do Plano Financeiro
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: Dados adaptados a partir de um exemplo real
Conforme se observa, a segregao da massa possibilita que o dfcit seja
equacionado em um perodo bastante longo, equivalente existncia do Plano
Financeiro, que poder chegar prximo a 60 ou 70 anos.
175
3.2 CONCEITUAO DE POLTICAS PBLICAS
Durante o perodo em que prevaleceu o constitucionalismo liberal, a funo
do Estado era compreendida como limitada ao estabelecimento de leis gerais e
uniformes que assegurassem a cada indivduo as condies para a realizao
de seus anseios pessoais. Privilegiavam-se as ideias de neutralidade e inao
do Estado moderno, com um mnimo de interveno na esfera privada, no
se cogitando de atuao estatal que conduzisse a sociedade realizao de fns
comuns. Porm, com o advento da revoluo industrial, a ascenso da civilizao
da produo e do consumo em massa e, mais adiante, da comunicao global, o
Estado contemporneo passou a ser demandado em uma infnidade de decises e
atividades e sua legitimidade vinculou-se capacidade de realizao de objetivos
predeterminados. Especialmente a partir da consagrao do Estado Social e da
progressiva busca pela efetivao da igualdade social, a reorganizao da atividade
estatal em funo de fnalidades coletivas tornou-se indispensvel, exigindo um
planejamento estratgico adequado para sua consecuo.
278
Conforme assinala Maria Paula Dallari Bucci, o reconhecimento dos
direitos sociais representou um novo paradigma do direito, modifcando a postura
do Estado, at ento abstencionista, para o enfoque prestacional.279 Embora
admitindo serem as polticas pblicas uma forma de interveno tpica do
dirigismo do Estado de Bem-Estar Social, modelo hoje reconhecidamente em
exausto, a autora afrma a sua validade como esquema conceitual para o Estado
contemporneo:
O dado novo a caracterizar o Estado social, no qual passam a ter
expresso os direitos dos grupos sociais e os direitos econmicos, a
existncia de um modo de agir dos governos ordenado sob a forma de
polticas pblicas, um conceito mais amplo que o de servio pblico,
que abrange tambm as funes de coordenao e de fscalizao dos
agentes pblicos e privados.
280
[...] o Estado social de Direito, que se consagrou nas Constituies
do sculo XX, no sinnimo do Estado de bem-estar, produto de
trinta anos de excedentes capitalistas no ps-guerra. A inscrio de
direitos sociais nas cartas polticas nacionais no um decalque de
278 COMPARATO, Fbio Konder. Ensaio sobre o Juzo de Constitucionalidade de Polticas
Pblicas. Revista de Informao Legislativa, Braslia, a. 35, n. 108, abr./jun. 1998, p. 43.
279 BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de poltica pblica em direito. In: BUCCI, Maria
Paula Dallari. (Org.). Polticas pblicas: Refexes sobre o conceito Jurdico. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 2-3.
280 BUCCI, Maria Paula Dallari. Polticas Pblicas e Direito Administrativo. Revista de
Informao Legislativa, Braslia, ano 34, n. 133, jan/mar 1997. p. 90.
176
uma situao econmica que muda com as circunstncias. [...]
[...] a noo de poltica pblica vlida no esquema conceitual do
Estado social de direito, que absorve algumas das fguras criadas
com o Estado de bem-estar, dando a elas um novo sentido, agora
no mais de interveno sobre a atividade privada, mas de diretriz
geral, tanto para a ao de indivduos e organizaes, como do
prprio Estado.
281
Fbio Konder Comparato afrma que o conceito de poltica, como condio
de programa de ao, recente na teoria jurdica, por corresponder a uma realidade
inexistente ou pouco importante antes da Revoluo Industrial, perodo histrico
no qual foram forjados os conceitos jurdicos que habitualmente utilizamos.
Segundo ele, um dos raros autores contemporneos a buscar uma elaborao
tcnica desse conceito foi Ronald Dworkin, para quem a poltica (policy), em
contraposio noo de princpio, designa um padro de conduta que assinala
uma meta a alcanar, ligada a uma melhoria econmica, poltica ou social. Por essa
razo, enquanto as argumentaes jurdicas de princpios tendem a estabelecer um
direito individual, as polticas voltam-se para uma meta ou fnalidade coletiva. A
poltica representa, portanto, uma atividade, um conjunto organizado de normas
e atos unifcados pela fnalidade de realizao de um objetivo determinado, e o
juzo de validade exercido sobre elas no se confunde com o juzo de validade das
normas e dos atos que a compem.
282
Para Francisco G. Heidemann, o conjunto das decises e aes de governo
e de outros atores sociais que possibilitam o desenvolvimento de uma sociedade
constitui o que se conhece com o nome genrico de polticas pblicas. Porm,
reconhece que a expresso poltica pblica (public policy, em ingls) causa certo
estranhamento na lngua portuguesa, pois parece redundante a necessidade de
atribuir poltica, palavra derivada da clssica plis grega o qualifcativo de
pblica. Dada a polissemia que caracteriza o termo, o autor relaciona as principais
acepes que so atribudas poltica:
283
a) Engloba tudo o que diz respeito vida coletiva das pessoas em sociedade
e em suas organizaes.
b) Trata do conjunto de processos, mtodos e expedientes usados por
indivduos ou grupos de interesse para infuenciar, conquistar e manter o poder.
281 BUCCI, Maria Paula Dallari, 2002, op. cit., p. 244-246.
282 COMPARATO, Fbio Konder, op.cit., p. 44-45.
283 HEIDEMANN, Francisco G. Do sonho do progresso s polticas de desenvolvimento. In:
HEIDEMANN, Francisco G.; SALM, Jos Francisco (Org.). Polticas pblicas e desenvolvimento: Bases
Epistemolgicas e Modelos de Anlise. Braslia: Editora UNB, 2009. p. 28-29.
177
c) Ramo da tica que trata do organismo como um todo e no das pessoas
individualmente, como arte de governar e realizar o bem pblico.
d) Teoria ligada ao conhecimento dos fenmenos ligados regulamentao
e ao controle da vida humana em sociedade, bem como organizao, ao
ordenamento e administrao das diversas jurisdies poltico-administrativas.
e) Conjunto de aes, prticas e diretrizes fundadas em leis e empreendidas
como funes de Estado por um governo, para resolver questes gerais e especfcas
da sociedade, por meio do planejamento.
Segundo esse autor, a defnio de poltica pblica desenvolve-se a partir
dessa ltima acepo da poltica, que contm um signifcado mais operacional,
acrescendo que:
[...] se faz mister ressalvar que a defnio de poltica pblica inclui
ao mesmo tempo dois elementos-chave, a saber: ao e inteno.
Pode at haver uma poltica sem uma inteno formalmente
manifestada, mas no haver de forma alguma uma poltica
positiva se no houver aes que materializem uma inteno
ou propsito ofcial eventualmente anunciado. Portanto, no h
poltica pblica sem ao, ressalvando-se, obviamente, as eventuais
polticas deliberadamente omissivas [...]
284
A partir da constatao da importncia de se estabelecer um conceito de
poltica pblica que possa ser compreendido e colocado em prtica pelo sistema
jurdico-institucional, uma vez que o direito tem um papel de conformao das
instituies que desenham e realizam as polticas pblicas, bem como na sua
expresso formal, por meio das normas que a operacionalizam, Maria Paula Dallari
Bucci formulou a seguinte defnio de poltica pblica:
Polticas pblicas so programas de ao governamental visando
coordenar os meios disposio do Estado e as atividades privadas,
para a realizao de objetivos socialmente relevantes e politicamente
determinados.
285
Posteriormente, a autora deu maior desenvolvimento proposio inicial,
por entender necessrio destacar a presena de um arranjo complexo de processos
no conceito de poltica pblica:
Poltica pblica o programa de ao governamental que resulta
de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados
- processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo,
284 HEIDEMANN, Francisco G. Do sonho do progresso s polticas de desenvolvimento. In:
HEIDEMANN, Francisco G.; SALM, Jos Francisco (Org.), op. cit., p. 30.
285 BUCCI, Maria Paula Dallari, 2002, op. cit., p. 239.
178
processo oramentrio, processo legislativo, processo administrativo,
processo judicial - visando coordenar os meios disposio do
Estado e as atividades privadas, para a realizao dos objetivos
socialmente relevantes e politicamente determinados.
Como tipo ideal, a poltica pblica deve visar a realizao de
objetivos defnidos, expressando a seleo de prioridades, a reserva
de meios necessrios sua consecuo e o intervalo de tempo em que
se espera o atingimento dos resultados.
286
Desse conceito, so extrados os seguintes elementos de estruturao da
poltica pblica:
287
a) Programa: abrange o contedo da poltica e individualiza as unidades
de ao administrativa (elementos operacionais, de avaliao, instrumentais,
procedimentais e fnanceiros), relacionadas aos resultados (objetivos) que se
pretende alcanar.
b) Ao-coordenao: o papel da poltica pblica no se esgota em sua validade,
mas no efetivo atingimento dos objetivos propostos dentro de certo tempo, e deve
envolver de forma coordenada as vrias estruturas que integram o poder pblico
(coordenao que se d entre Poderes, entre nveis federativos, entre as vrias pastas
no interior de um Governo e na interao entre Estado e sociedade civil).
c) Processo: a poltica caracteriza-se como conjunto de atos ordenados a
um fm e o processo poltico de sua formulao exige a associao da abordagem
jurdica com a dimenso participativa, nesta se expressando a participao popular,
a pluralidade de interesses e o fator temporal para a defnio da agenda pblica.
A poltica e o direito confuem no campo da poltica pblica, cabendo
quela vislumbrar o modelo, contemplar os diferentes interesses envolvidos,
arbitrar os confitos, equacionar o tempo e distribuir as expectativas, enquanto
este lhe confere expresso formal e vinculativa, por meio do conjunto institucional
formado por disposies constitucionais, leis, normas infralegais, normas de
execuo e dispositivos fscais, para que a poltica pblica possa ser operada e ver
realizado o seu plano de ao.
288
As linhas gerais, objetivos e diretrizes das polticas pblicas so defnidos
pelo Poder Legislativo, por meio das leis de carter geral e abstrato, enquanto
ao Poder Executivo cabe realiz-las concretamente. Porm, o carter diretivo do
plano ou do programa acaba por assegurar ao Governo uma parcela da atividade
formadora da poltica pblica, reduzindo a nitidez da separao de funes entre
286 BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de poltica pblica em direito. In: BUCCI, Maria
Paula Dallari. (Org.), op. cit., p. 39.
287 BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de poltica pblica em direito. In: BUCCI, Maria
Paula Dallari. (Org.), op. cit., p. 40-46.
288 BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de poltica pblica em direito. In: BUCCI, Maria
Paula Dallari. (Org.), op. cit., 2006. p. 37.
179
Legislativo e Executivo.
289
Por outro lado, a pulverizao de demandas relacionadas
a polticas pblicas submetidas apreciao do Poder Judicirio, ainda que
agregadas em aes coletivas propostas pelo Ministrio Pblico, pode resultar em
uma desorganizao do processo racional de seleo de prioridades e recursos, que
deve caracterizar a construo da poltica pelo Legislativo e Executivo, por meio
do planejamento e do oramento pblico, favorecendo indivduos ou grupos de
indivduos que consigam melhor defender os seus interesses.
290
Patrcia Helena Massa-Arzabe considera que as polticas pblicas constituem
na atualidade a forma precpua de atuao e legitimao do Estado, requerendo
um modelo jurdico prprio, que s passou a ser visualizado pelos publicistas na
segunda metade do sculo XX, ao qual denomina direito das polticas pblicas:
Tal o direito que implementa programas de ao postos pelo Estado
para atender a fnalidades relevantes as mais diversas: o fortalecimento
de determinados setores da economia interna, o enfrentamento
do problema do desemprego, da poluio ou do analfabetismo, a
implantao de maior igualdade de gnero, de raa e etnias.
No se cuida, ento, do direito voltado a ordenar o j estabelecido,
mas de um direito voltado para ordenar o presente em direo
a determinado futuro socialmente almejado. Essa ordenao
prospectiva, que plasmada por meio de polticas pblicas, exige,
alm das normas de conduta e de organizao, normas defnidoras
de diretrizes e de metas a serem alcanadas.
291
Francisco G. Heidemann divide o ciclo conceitual das polticas pblicas em
quatro etapas:
a) Tomada de decises polticas para resolver problemas sociais previamente
identifcados e estudados.
b) Implementao da poltica por meio da ao estatal.
c) Verifcao junto s partes interessadas quanto satisfao de suas
necessidades pela poltica.
d) Reavaliao da poltica, visando a sua continuidade, aperfeioamento,
reformulao ou descontinuidade.
292
289 BUCCI, Maria Paula Dallari, 1997, op. cit., p. 96.
290 BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de poltica pblica em direito. In: BUCCI, Maria
Paula Dallari. (Org.), op. cit., p. 36.
291 MASSA-ARZABE, Patrcia Helena. Dimenso jurdica das Polticas pblicas. In: BUCCI,
Maria Paula Dallari. (Org.), op. cit., p. 37.
292 HEIDEMANN, Francisco G. Do sonho do progresso s polticas de desenvolvimento. In:
HEIDEMANN, Francisco G.; SALM, Jos Francisco (Org.), op. cit., p. 34.
180
Segundo Gilberto Bercovici, a principal poltica pblica o desenvolvimento
nacional, pois este conforma e harmoniza todas as demais polticas pblicas, cujo
fundamento encontra-se na concretizao de direitos por meio de prestaes
positivas do Estado.
293
E, dentro do processo de concepo e implementao das
polticas pblicas, destaca-se a funo do planejamento, que permite ordenar a
atividade do poder pblico em direo aos fns almejados:
O planejamento coordena, racionaliza e d uma unidade de
fns atuao do Estado, diferenciando-se de uma interveno
conjuntural ou casustica. O plano a expresso da poltica geral do
Estado. mais do que um programa, um ato de direo poltica,
pois determina a vontade estatal por meio de um conjunto de
medidas coordenadas, no podendo limitar-se mera enumerao
de reivindicaes. E por ser expresso dessa vontade estatal, o plano
deve estar de acordo com a ideologia constitucional adotada. [...]
O planejamento, embora tenha contedo tcnico, um processo
poltico, especialmente nas sociedades que buscam a transformao
das estruturas econmicas e sociais. Por meio do planejamento,
possvel demonstrar a conexo entre estrutura poltica e
estrutura econmica, que so interligadas. O planejamento visa
transformao ou consolidao de determinada estrutura
econmico-social e, portanto, de determinada estrutura poltica. O
processo de planejamento comea e termina no mbito das relaes
polticas, ainda mais em um regime federativo, como o brasileiro, em
que o planejamento pressupe um processo de negociao e decises
polticas entre os vrios membros da Federao e setores sociais.
294
Outra dimenso relevante para o sucesso da poltica pblica , conforme
enfatizado por Maria Paula Dallari Bucci, a qualidade do processo administrativo
que a precede e implementa:
As informaes sobre a realidade a transformar, a capacitao tcnica
e a vinculao profssional dos servidores pblicos, a disciplina dos
servios pblicos, enfm, a soluo dos problemas inseridos no processo
293 BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e polticas pblicas: por uma nova compreenso do papel
do Estado. In: BUCCI, Maria Paula Dallari. (Org.), op. cit., p. 144.
294 BERCOVICI, Gilberto. Constituio econmica e desenvolvimento. Uma leitura a partir da
Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 69-71.
181
administrativo, com o sentido lato emprestado expresso pelo
direito americano, determinaro, no plano concreto, os resultados da
poltica pblica como instrumento de desenvolvimento.
295
Existe, no entanto, uma opinio convergente dos autores pesquisados ao
considerar que o carter histrico da administrao pblica no Brasil, formal e
patrimonialista, no favoreceu o planejamento e a implementao de polticas
pblicas voltadas ao desenvolvimento e efetivao dos direitos de cidadania.
Nesse sentido, importante transcrever os seguintes textos:
A administrao pblica no Brasil, por um lado, caracteriza-se
em boa parte por um processo de carter eminentemente formal e
tambm patrimonialista. Tem sua base de operao na instituio
da repartio pblica. Nessa concepo, prevalece o imprio dos
meios e do seu administrador, o funcionrio pblico. o reino da
burocracia pblica, de intensa apropriao corporativa e poltica,
e pouco sensvel cidadania. A contribuio do governo, assim
entendida, sociedade praticamente se esgota com o gerenciamento
de sua estrutura administrativa.
Por outra parte, desde a dcada de 1950, uma outra viso veio se
incorporar ao quadro brasileiro da administrao pblica. Em vez
da preocupao exclusiva com a gesto da mquina administrativa,
emerge o foco nas polticas de governo a serem geridas com o
concurso da estrutura administrativa estabelecida para resolver ou,
pelo menos, minorar os problemas sociais, global ou setorialmente
especifcados. Segundo a nova perspectiva, as reparties pblicas
so concebidas como um meio logstico para operar a prestao dos
servios preconizados nas polticas eleitas; as reparties passam a
ser vistas como prestadoras de servios.
296
As formas clssicas do Direito Administrativo, muitas vezes, so
insufcientes para as necessidades prestacionistas do Estado Social. E
a Administrao Pblica brasileira est bem longe das exigncias do
desenvolvimento. Sua organizao tradicional, com modifcaes
geralmente realizadas de maneira improvisada, mas sem uma
transformao fundamental para que o Estado possa promover o
desenvolvimento. [...]
No plano administrativo, a estrutura do Estado brasileiro no nem
295 BUCCI, Maria Paula Dallari, 1997, op. cit., p. 97.
296 HEIDEMANN, Francisco G. Do sonho do progresso s polticas de desenvolvimento. In:
HEIDEMANN, Francisco G.; SALM, Jos Francisco (Org.), op. cit., p. 31.
182
um pouco unifcada e coesa. As divises internas da Administrao
Pblica constituem um srio entrave ao sucesso de uma poltica de
desenvolvimento. Cada rgo administrativo representante de
interesses polticos distintos, com foras relativas diferenciadas a
cada momento. [...]
Este formato tradicional da Administrao brasileira gerou um dos
maiores obstculos a uma estrutura voltada para o desenvolvimento,
que o mito da neutralidade da Administrao Pblica. Ou seja,
a Administrao entendida como uma organizao apoltica,
simplesmente tcnica. O Governo poltico, no a Administrao,
gerando um excesso de formalismo sem sentido, em prejuzo da
defnio e execuo do interesse pblico. A Administrao Pblica,
para Maria Paula Dallari Bucci, deve ser reorganizada em torno
da implementao de polticas pblicas, vinculando a estrutura
administrativa aos fns determinados constitucional e politicamente.
Esta reestruturao, apesar de ter seus aspectos gerenciais, no um
problema de gesto, mas uma questo eminentemente poltica.
297
Alguns dos autores que se dedicam ao estudo das polticas pblicas
estabelecem uma distino entre aquelas denominadas polticas de governo e as
polticas de Estado:
a) Segundo Maria Paula Dallari Bucci, toda poltica pblica tem um
componente de ao estratgica que incorpora elementos sobre a ao necessria
e possvel em um momento determinado e projeta-os para o futuro, porm as
polticas de Estado tm um horizonte temporal mais longo, algumas vezes
medido em dcadas, enquanto as polticas de governo realizam-se num intervalo
de tempo mais breve, inseridas em um programa maior.
298
b) Francisco G. Heidemann, por sua vez, considera que a noo de poltica
de Estado pouco difere em relao ao conceito de poltica pblica de governo,
porm, por ligar-se a valores consagrados na Constituio, tem um carter mais
estvel e infexvel, capaz de obrigar todos os governos de um Estado, independente
do mandato a eles outorgado.
299
Dos conceitos sobre as polticas pblicas abordados nesta seo, podem ser
297 BERCOVICI, Gilberto. Constituio Econmica e Desenvolvimento: Uma Leitura a partir
da Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 77-78.
298 BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de poltica pblica em direito. In: BUCCI, Maria
Paula Dallari. (Org.), op. cit., p. 19.
299 HEIDEMANN, Francisco G. Do sonho do progresso s polticas de desenvolvimento. In:
HEIDEMANN, Francisco G.; SALM, Jos Francisco (Org.), op. cit., p. 30.
183
destacados os seguintes elementos:
a) A poltica pblica instrumento de atuao do Estado Social, por meio
do qual se torna possvel a consecuo de objetivos determinados, efetivando a
produo, distribuio e prestao dos bens e servios pblicos reclamados pela
sociedade.
b) Na poltica pblica, pelos processos decisrio e regulamentar, confuem
os elementos poltico e jurdico do Estado.
c) A poltica pblica se desenvolve em fases sucessivas de concepo,
execuo e avaliao e tem como elementos de estruturao o programa, a ao-
coordenao e o processo.
d) A estrutura gerencial da Administrao Pblica no Brasil deve ser
modifcada, por meio da valorizao do planejamento e das polticas pblicas,
priorizando assim os resultados a serem alcanados para efetivao da cidadania
sobre os mecanismos para manuteno da burocracia pblica.
e) Pelos seus elementos caractersticos, as polticas pblicas podem ser
distinguidas em polticas de governo e polticas de Estado.
3.3 RELAO ENTRE O EQUILBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL DOS
REGIMES DE PREVIDNCIA DOS SERVIDORES E AS POLTICAS PBLICAS
3.3.1 Equilbrio financeiro e atuarial: de princpio
constitucional a poltica pblica de Estado
A necessidade de que os regimes de previdncia dos servidores pblicos
sejam estruturados de acordo com critrios que preservem o seu equilbrio
fnanceiro e atuarial aparece de forma destacada na atual redao do artigo 40 da
Constituio Federal:
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas
autarquias e fundaes, assegurado regime de previdncia de
carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo
ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas,
observados critrios que preservem o equilbrio fnanceiro e atuarial
e o disposto neste artigo.
Entretanto, a abordagem terica do equilbrio fnanceiro e atuarial apresenta-
se restrita, pois os trabalhos dedicados ao estudo dos RPPS tm sua ateno
voltada prioritariamente para a anlise dos critrios de concesso dos benefcios
previdencirios, pouco espao reservando para as questes relacionadas aos seus
184
mecanismos de fnanciamento. De forma geral, so encontradas rpidas referncias
ao equilbrio fnanceiro e atuarial, que se limitam a conceitu-lo e a mencionar
de modo genrico a sua relevncia, porm sem efetivamente demonstrar qual a
situao atuarial dos RPPS, as difculdades existentes e as medidas que podem
contribuir para a sua efetivao.
Antes de se estabelecer a relao entre o equilbrio fnanceiro e atuarial e as
polticas pblicas, cabe, em primeiro lugar, identifcar qual a natureza da norma
jurdica defnida pelo artigo 40, ao determinar que os regimes de previdncia
dos servidores estaro sujeitos ao carter contributivo e solidrio, observados
critrios que preservem o equilbrio fnanceiro e atuarial.
A doutrina diferencia as normas jurdicas em duas espcies: os princpios e
as regras, indicando alguns critrios para estabelecer a distino entre essas duas
categorias normativas. Dentre os critrios que particularizam os princpios, podem
ser mencionados:
a) Possuem maior grau de generalidade e abstrao, alcanando um espao
de incidncia mais amplo do que as regras, que mais se aproximam das situaes
concretas. Essa abertura confere aos princpios uma maior plasticidade e permite
a sua adaptao a diferentes situaes e contextos, no se subordinando a sua
aplicao a uma lgica do tudo ou nada (critrio quantitativo).
b) Tm um carter estruturante e de fundamentalidade no sistema das fontes
de direito, deles emanando outras normas jurdicas, o que se liga ao seu maior grau
de importncia axiolgica (critrio qualitativo).
c) Por serem menos conclusivos e estarem dotados de alcance legitimatrio
e fora expansiva mais amplos, os princpios requerem maior ponderao, exigindo
raciocnio jurdico diverso para sua aplicao (critrio funcional).
300
Andr Ramos Tavares assinala trs fases histricas nas teorias a respeito da
aplicao dos princpios:
a) Na primeira, denominada jusnaturalista, sua normatividade era nula,
ou ao menos duvidosa, e os princpios eram considerados meros conselhos, sem
imperatividade ou cogncia.
b) Na fase juspositivista, os princpios passaram a ser considerados fonte
secundria do Direito, de aplicao subsidiria, como os princpios gerais do
Direito referidos no artigo 4 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil (Decreto-Lei
n 4.657/1942). Segundo o autor, essa fase deve ser considerada superada, pois
hoje, diante de um princpio constitucional, este deve ser aplicado com prioridade
300 TAVARES, Andr Ramos. Fronteiras da Hermenutica Constitucional. So Paulo: Mtodo,
2006, p. 89-97.
185
e depois, se possvel for, aplica-se a lei. Ou seja, aplica-se o princpio para nele
interpretar a lei, em conformidade com a Constituio.
c) Na terceira fase, atual, considera-se que os princpios possuem fora
normativa total e, assim como as demais normas, so cogentes e dotados de
imperatividade. O risco a ser afastado nessa fase que haja um excesso na aplicao
dos princpios, fazendo que passem a ser considerados como vetor nico para a
soluo de um caso concreto, com afastamento da norma infraconstitucional
adequada, o que d margem caracterizao do subjetivismo e do ativismo
contrrios ao ordenamento jurdico aceitvel em uma democracia.
301
Uma defnio clssica dos princpios aquela dada por Celso Antnio
Bandeira de Mello, que tambm se refere gravidade de sua violao:
Princpio [...] , por defnio, mandamento nuclear de um sistema,
verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre
diferentes normas compondo-lhes o esprito e servindo de critrio
para sua exata compreenso e inteligncia exatamente por defnir a
lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a
tnica e lhe d sentido harmnico. o conhecimento dos princpios
que preside a inteleco das diferentes partes componentes do todo
unitrio que h por nome sistema jurdico positivo
Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma
norma qualquer. A desateno ao princpio implica ofensa no
apenas a um especfco mandamento obrigatrio mas a todo o
sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou
inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio atingido,
porque representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de
seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo
lgico e corroso de sua estrutura mestra.
Isto porque, com ofend-lo, abatem-se as vigas que o sustm e alui-se
toda a estrutura nelas esforada.
302
Celso Ribeiro Bastos aponta como caracterstica dos princpios a sua fora
irradiante, nos seguintes termos:
[...] os princpios so de maior nvel de abstrao que as meras
regras [...] no que eles perdem em termos de concreo ganham no
sentido de abrangncia, na medida em que, em razo daquela fora
301 TAVARES, Andr Ramos, op. cit., p. 86-88.
302 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio, op. cit., p. 841-842.
186
irradiante, permeiam todo o texto constitucional, emprestando-lhe
signifcao nica, traando os rumos, os vetores, em funo dos
quais as demais normas devem ser entendidas.
303
Em dissertao desenvolvida por Raul Miguel Freitas de Oliveira, o autor
demonstra a natureza principiolgica das expresses carter contributivo e
solidrio e critrios que preservem o equilbrio fnanceiro e atuarial e destaca
que, a partir das reformas previdencirias, os regimes de previdncia dos servidores
pblicos passaram a ter sua estrutura sustentada sobre os princpios do equilbrio
fnanceiro e atuarial, da contribuio e da solidariedade. Adotando os modelos
de classifcao dos princpios e a defnio de seus atributos dados por diversos
juristas, em especial aqueles encontrados nas obras de Jos Joaquim Gomes
Canotilho e Jorge Miranda, o autor afrma que tais princpios:
a) So normogenticos, pois so a base para a elaborao de todas as regras
constantes da legislao que disciplina e estrutura os RPPS.
b) Tm um carter de fundamentalidade e generalidade, pois seus
mandamentos irradiam-se sobre as demais regras dos RPPS e sua abertura exige a
elaborao de outras regras para efetiv-los.
c) Possuem sistematicidade, interdependncia e mtua infuncia, dada a
sua inter-relao e complementaridade, no se podendo aferir o real sentido de um
sem interpret-lo conjuntamente com os demais.
d) Desempenham funo ordenadora, pois atuam como instrumentos de
integrao e interpretao de todo o bloco normativo das regras jurdicas aplicveis
aos RPPS.
e) So impositivos, pois determinam ao poder pblico a realizao de certas
tarefas para o atingimento de determinados fns.
f ) So adjetivos ou instrumentais, pelo alcance tcnico de determinada
rea especfca, e plurivalentes, pois mantm contato com outros campos do
conhecimento, como a aturia e a economia.
304
Especifcamente em relao ao princpio do equilbrio fnanceiro e atuarial,
o autor afrma que necessrio compreend-lo a partir de um conceito completo,
no qual sejam agregados todos os elementos da cincia atuarial, por representarem
a realidade das coisas, o que no pode ser negligenciado na aplicao da norma e
na investigao do valor por ela protegido.
305
303 BASTOS, Celso S. Ribeiro. Hermenutica e Interpretao Constitucional. 3. ed. So Paulo:
Celso Bastos, 2002, p. 208.
304 OLIVEIRA, Raul Miguel Freitas de, op. cit., p. 82-84 e 198.
305 OLIVEIRA, Raul Miguel Freitas de, op. cit., p. 150-153 e 198.
187
Fica claro que o artigo 40 estabeleceu o equilbrio fnanceiro e atuarial, ao lado
do carter contributivo e solidrio, como princpio fundamental de estruturao e
organizao dos RPPS, mandamento cuja carga normativa impe a sua observncia
tanto por parte do legislador, na defnio das regras que os disciplinam, como por
parte dos administradores pblicos, na sua gesto. Entretanto, cabe perguntar se
apenas reconhec-lo como princpio constitucional sufciente para assegurar que
salte do universo defnido pela ordenao do direito, passe pela esfera das decises
polticas e alcance a sua concretizao no mundo real.
necessrio recordar que, conforme exposto no captulo 2, a origem do
desequilbrio fnanceiro e atuarial dos regimes de previdncia dos servidores
pblicos histrica e deu-se nos seguintes perodos:
a) Anteriormente Constituio de 1988, para a Unio, os Estados e alguns
Municpios que asseguravam a concesso das aposentadorias sem uma fonte de
custeio defnida.
b) Formada na dcada de 1990, pela instituio de novos RPPS em um
grande nmero de Municpios, no precedida de adequado estudo atuarial e sem
uma legislao que defnisse suas regras gerais de organizao e funcionamento.
Portanto, quando o equilbrio fnanceiro e atuarial foi estabelecido de forma
explcita como princpio constitucional para a organizao dos RPPS, no fnal de
1998, estes, em sua maioria, j existiam e se encontravam diante de uma situao
de desequilbrio estrutural crnico. Assim sendo, construir o equilbrio no foi
apenas uma diretriz inovadora a ser observada pelos RPPS que viessem a ser
institudos, mas tarefa muito mais complexa, que implica desconstruir modelos e
estruturas erroneamente consolidados h anos ou dcadas.
As consequncias desse desequilbrio ainda no se fazem sentir de forma
to aguda no presente, especialmente para muitos Municpios cujos RPPS, embora
apresentem dfcit atuarial, mantm supervits fnanceiros e possuem recursos
acumulados sufcientes para o pagamento dos benefcios por alguns anos. No
caso da Unio, dos Estados e dos Municpios com RPPS mais antigos, alm do
desequilbrio atuarial h o desequilbrio fnanceiro, que requer aportes mensais
para sua cobertura, porm este se apresenta em valores que podem ser suportados
pelos recursos oramentrios dos Tesouros nacional, estaduais e municipais.
Porm, se mantida a postura atual dos entes federativos, que no tratam com
a devida importncia o equilbrio fnanceiro e atuarial de seus RPPS e resistem
adoo de medidas para o equacionamento do dfcit atuarial, essa situao ir
se agravar no futuro, com prejuzo para sua prpria capacidade administrativa.
O desequilbrio nas contas pblicas, ocasionado pelo crescimento contnuo
das despesas com pessoal, poder comprometer a capacidade de efetivao das
polticas de interesse dos cidados, tais como: sade, educao, segurana e
moradia, e conduzir necessidade imperiosa de severas reformas previdencirias
188
que ameaaro os direitos dos servidores pblicos.
Nesse sentido, afrma Vincius Carvalho Pinheiro, referindo-se aos RPPS
de Estados e Municpios
A previdncia social se transformou em um dos principais problemas
das fnanas dessas esferas governamentais, tomando-se em
considerao a carga crescente que os passivos representam dentro
da folha de pagamento. Caso se mantivessem as tendncias atuais,
os gastos com as aposentadorias e penses tenderiam a inviabilizar
as administraes pblicas, provocando diminuio dos salrios dos
trabalhadores ativos e reduo da disponibilidade de recursos para
as polticas pblicas locais.
306
(traduo nossa)
Os Grfcos 4 a 6,
307
a seguir, permitem visualizar a evoluo do resultado
previdencirio dos RPPS dos Estados, das Capitais e dos demais Municpios,
308
de
2006 a 2009, pelo confronto entre receitas de contribuies e despesas com benefcios.
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RECEITAS CONTRIBUIES
8,88 12,55 15,93 18,58 21,11 23,12
DESPESAS BENEFCIOS
27,98 31,49 35,43 36,70 40,29 42,54
RESULTADO (R$ BILHES)
-19,11 -18,94 -19,51 -18,12 -19,18 -19,42
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Grfco 4: Resultado Previdencirio dos RPPS dos Estados: 2004-2009
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV - Demonstrativo Previdencirio
306 PINHEIRO, Vincius Carvalho. Reforma de la Seguridad Social y Federalismo: El Caso
Brasileo. In: SEMINRIO REGIONAL DE POLTICA FISCAL, op. cit., p. 429.
307 Os Grfcos 4 a 6 e as Tabelas 5 a 7 foram elaborados a partir das informaes enviadas
bimestralmente ao Ministrio da Previdncia Social, por meio do Demonstrativo Previdencirio, com
posio atualizada at 31 de maio de 2010.
308 Os dados sobre o RPPS da Unio encontram-se na seo 4 do captulo 4.
189
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RECEITAS CONTRIBUIES 3,26 3,13 3,19 3,61 4,24 4,65
DESPESAS BENEFCIOS 4,22 4,58 4,85 5,41 6,28 6,98
RESULTADO (R$ BILHES) -0,96 -1,46 -1,67 -1,80 -2,05 -2,32
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Grfco 5: Resultado Previdencirio dos RPPS das Capitais: 2004-2009
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV - Demonstrativo Previdencirio
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RECEITAS CONTRIBUIES 3,05 3,38 4,06 4,88 5,63 6,48
DESPESAS BENEFCIOS 2,12 2,57 3,10 3,63 4,20 4,87
RESULTADO (R$ BILHES) 0,93 0,81 0,96 1,25 1,43 1,60
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Grfco 6: Resultado Previdencirio dos RPPS dos Demais Municpios: 2004-2009
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV - Demonstrativo Previdencirio
Conforme se observa, nos Estados o resultado se manteve estvel ao longo desses
anos, pois a elevao das despesas com benefcios foi acompanhada pelo aumento
das receitas de contribuies, o que permitiu manter a insufcincia fnanceira anual
190
(resultado previdencirio negativo) estvel, prxima dos R$ 19 bilhes.
Nas Capitais
309
ocorreu uma evoluo negativa, com sensvel piora da situao,
pois as despesas cresceram em um ritmo muito mais acentuado do que as receitas,
fazendo com que em apenas seis anos o resultado defcitrio sofresse um aumento de
quase 150%, passando de menos de R$ 1 bilho para cerca de R$ 2,3 bilhes.
Apenas no grupo dos demais Municpios as receitas superaram as despesas
em todo o perodo, permitindo a apurao de resultados previdencirios positivos,
que tm mantido ligeiro crescimento nos ltimos anos, chegando a R$ 1,6 bilho
em 2009.
As Tabelas 5 a 7 complementam essas informaes, trazendo o detalhamento
do resultado previdencirio por Estado, Capital e demais Municpios de um
mesmo Estado.
309 As Capitais precisam ser analisadas como um grupo distinto dos demais Municpios, no s
pela sua dimenso poltica, econmica e populacional, mas tambm pelo fato de seus RPPS apresentarem
uma realidade muito diversa, que mais se aproxima da situao vivenciada pelos RPPS dos Estados que de
outros Municpios.
191
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194
Esses resultados observados no perodo de 2004 a 2009, ainda que no de
todo satisfatrios, foram certamente favorecidos pelas reformas constitucionais
ocorridas em 1998 e 2003, que eliminaram algumas distores nos critrios de
concesso dos benefcios e reduziram o ritmo das novas aposentadorias, evitando
um crescimento mais acelerado das despesas, alm de permitir uma maior
arrecadao das contribuies, reduzindo assim o desequilbrio fnanceiro.
Analisados esses dados sobre a evoluo recente do resultado previdencirio
dos RPPS, deve-se retomar a questo de fundo sobre o equilbrio fnanceiro e
atuarial. Tem-se que este foi eleito pelo legislador constituinte derivado como
princpio constitucional fundamental de estruturao dos RPPS, porm diante de
uma realidade na qual estes j se encontravam em situao de desequilbrio. Cabe
agora avaliar porque a sua efetivao caracteriza uma poltica pblica e exige ser
considerada como tal.
Recordando alguns dos conceitos referidos na seo anterior, observa-se
que a poltica pblica representa [...] uma atividade, um conjunto organizado
de normas e atos unifcados pela realizao de um objetivo determinado (Fbio
Konder Comparato), um conjunto de aes, prticas e diretrizes fundadas em
leis e empreendidas como funes de Estado por um governo, para resolver
questes gerais e especfcas da sociedade, por meio do planejamento (Francisco
G. Heidemann) e programa de ao governamental que resulta de um processo
ou conjunto de processos juridicamente regulados [...] visando coordenar os meios
disposio do Estado [...] para a realizao dos objetivos socialmente relevantes
e politicamente determinados (Maria Paula Dallari Bucci).
Quando se trata do equilbrio fnanceiro e atuarial dos regimes de previdncia
dos servidores pblicos, estamos diante da tarefa assumida pelo Estado de garantir
um direito social especfco (a previdncia social) a uma parcela da coletividade
(os servidores pblicos) de forma justa e com o emprego de recursos tais que a
manuteno desse direito no venha a se constituir em nus excessivo para o
conjunto mais amplo da sociedade, o que passa necessariamente pela atividade de
planejamento. O novo marco institucional dos RPPS, nascido com a reforma do
fnal de 1998, colocou o equilbrio fnanceiro e atuarial como objetivo determinado,
meta a ser alcanada pelo Estado para a previdncia dos servidores. A partir da um
corpo de normas foi produzido para regular juridicamente essa tarefa, comeando
pelo prprio detalhamento estabelecido na Constituio, passando pelas leis e atos
normativos produzidos pela Unio e chegando reviso das leis de Estados e
Municpios que tratavam da organizao dos seus RPPS. Desse corpo de normas
195
surgiram obrigaes a serem cumpridas pelos entes federativos para adequao
de seus RPPS, tais como aquelas estabelecidas nos critrios verifcados para a
emisso do Certifcado de Regularidade Previdenciria, que motivaram a atuao
dos Governos em vrias direes: criao de novas estruturas administrativas (as
unidades gestoras nicas), que passaram a centralizar a gesto dos RPPS; reviso
das fontes de custeio, com a necessidade de serem redefnidas as prioridades
contempladas nas propostas oramentrias; alterao nos procedimentos para
concesso dos benefcios; defnio de critrios para a aplicao dos recursos
acumulados; reavaliao atuarial dos RPPS a cada ano.
Como se v, a inteno, manifestada pelo legislador constituinte, de
que os regimes de previdncia dos servidores pblicos se tornassem fnanceira e
atuarialmente equilibrados, modifcou paradigmas vigentes no passado e motivou a
atuao do Estado na busca da materializao dessa nova racionalidade de gesto
previdenciria. Todo esse processo se encaixa na lgica que caracteriza uma poltica
pblica e, ressalte-se, no de mera poltica de governo, transitria e circunstancial,
mas sim de uma poltica de Estado, dada a estabilidade que decorre necessariamente
de sua natureza constitucional e do horizonte temporal de efetivao e produo
de resultados, que se projeta pelas prximas dcadas.
Contudo, essa ainda no uma percepo que se apresenta com clareza
para todos aqueles que estudam, participam da gesto ou so responsveis pelas
atividades de superviso e controle dos RPPS. A afrmao de que esses regimes
podem (e devem) alcanar o equilbrio fnanceiro e atuarial suscita reaes de
incredulidade para uns, que no a consideram factvel, e de resistncia para outros,
que preferem deixar o problema para uma soluo futura, diante de inevitveis
sacrifcios que coloca no presente.
Para a concluso deste captulo, sero abordadas quatro reas de atuao
especfcas (equacionamento do dfcit atuarial passado, regularidade no repasse
das contribuies, poltica de investimentos e gesto dos benefcios), combinadas a
cinco atributos (transparncia, participao, planejamento, capacitao e controle),
essenciais para se atingir o objetivo almejado por uma poltica pblica de construo
de regimes de previdncia equilibrados para os servidores pblicos.
3.3.2 Equacionamento do dficit atuarial passado
O maior desafo que se coloca para tornar os RPPS equilibrados refere-se
soluo a ser dada ao dfcit atuarial formado no passado, quando no estavam
196
submetidos ao carter contributivo e ao equilbrio fnanceiro e atuarial. Considerado
apenas o custo normal dos RPPS, as necessidades de custeio para fazer frente aos
benefcios so bastante razoveis e demandam dos entes federativos contribuies
inferiores quelas que teriam caso seus servidores estivessem vinculados ao RGPS.
Porm, quando se acrescenta o custo suplementar
310
necessrio para resolver o
problema do dfcit atuarial passado, a situao torna-se muito mais complexa,
dado o esforo fnanceiro que essa tarefa exige.
Os dados relativos ao resultado atuarial dos RPPS, demonstrados de forma
consolidada no captulo 4 e detalhados por Estado e Municpio nos Apndices,
mostram a dimenso desse dfcit atuarial e como ele representativo quando
comparado receita corrente lquida e ao limite das despesas com pessoal.
Como o plano de benefcios dos RPPS no comporta a prtica de grandes
inovaes para a reduo de seu custo,
311
dado que sua confgurao de ordem
constitucional, no h soluo possvel para o dfcit atuarial que no exija a
destinao de maior volume de recursos para a previdncia dos servidores. O
administrador pblico v-se ento diante de um dilema, pois ter que retirar
recursos do oramento que poderia utilizar para atender a demandas imediatas
da populao e aos seus projetos de governo (obras, expanso de servios
pblicos, gastos sociais), com grande visibilidade poltica, e destin-los a atender a
necessidades no imediatas de uma pequena parcela da coletividade, com retorno
poltico baixo ou que pode at ser visto como negativo. Desse modo, a tendncia
natural de qualquer governante desejar adiar a tomada de tal deciso, investindo
naquilo que considera mais urgente e conveniente hoje, e deixando para aqueles
que o sucedero a tarefa de resolver o amanh.
Porm, esse dilema precisa ser desfeito, pois a omisso diante do problema
310 Os conceitos de custo normal e custo suplementar foram abordados na seo 1 deste captulo.
311 Essa afrmao relativa. Embora, conforme j mencionado, as reformas de 1998 e 2003
tenham eliminado as distores nos critrios de concesso dos benefcios pelos regimes de previdncia dos
servidores, h alguns pontos que so signifcativos para o custo dos RPPS e que devero voltar a ser analisados,
dos quais se destacam: a diferena nos critrios de aposentadoria entre homens e mulheres; a aposentadoria
favorecida aos professores da educao infantil, ensino fundamental e mdio; o tratamento concedido ao
benefcio de penso por morte. Porm, essas so questes comuns aos regimes prprios e ao regime geral de
previdncia social e exigem uma nova reforma constitucional, devendo ser objeto de debate entre governo,
parlamentares, servidores e sociedade.
Por outro lado, no razovel admitir propostas indicativas de solues reducionistas, como o corte
de gastos que implique na simples e imediata ruptura de direitos juridicamente assegurados, transferindo
todo o nus de concepes e polticas erradas do passado para ser suportado integralmente pela atual gerao
de servidores pblicos.
197
certamente tornar as suas consequncias mais graves e de mais difcil soluo no
futuro.
312
A efetivao do equilbrio fnanceiro e atuarial dos regimes de previdncia
dos servidores pblicos, alm de ser em si uma poltica pblica, poltica que se
refete em outras polticas, pois afeta a capacidade daquele ente federativo realizar
as suas polticas pblicas. Essa afrmao no comporta um mero jogo de palavras,
mas uma realidade que merece ser explicada. A efetivao de polticas pblicas
no requer apenas a destinao de recursos fnanceiros e estruturas fsicas, mas
de forma indiscutvel a presena de profssionais aptos a execut-las. Tomando
como exemplo as atividades-fm de oferta de servios pblicos nas reas de sade
e educao, no basta existirem hospitais e escolas muito bem construdos e
equipados se no existirem mdicos, enfermeiros e professores bem qualifcados
e remunerados para prestarem o atendimento populao. E a contratao e
manuteno desses profssionais passa necessariamente por dois pressupostos que
se ligam existncia de um regime de previdncia equilibrado: a capacidade do
poder pblico de manter suas despesas com pessoal dentro dos limites legalmente
permitidos e de oferecer a eles a perspectiva futura de recebimento de benefcios
previdencirios justos, como incentivo permanncia e evoluo em uma carreira
profssional dedicada ao servio pblico. Esse raciocnio pode ser aplicado a outras
reas do servio pblico que, embora sem ofertar atendimento direto populao,
so necessrias para o funcionamento adequado da administrao pblica, tais
como a arrecadao de tributos e a administrao dos servios judicirios.
H que existir ento, por parte do conjunto de interessados (governantes,
servidores pblicos e sociedade)
313
uma conscincia sobre este tema e seus refexos.
A formao dessa conscincia liga-se de modo especial presena dos atributos
da transparncia e da participao, previstos expressamente no inciso VI do artigo
312 Um exemplo de como a ausncia de medidas para sanar o desequilbrio atuarial de um plano
previdencirio pode resultar em frustrao e prejuzo para todos aqueles que nele depositaram a sua confana
encontra-se na histria da Carteira de Previdncia dos Advogados de So Paulo. Criada em 1959, essa Carteira
era gerida pelo Instituto de Previdncia do Estado de So Paulo - IPESP, e durante muitos anos vivenciou
um quadro de reduo de suas receitas e manuteno de um plano de benefcios por demais generoso em relao
ao que se arrecadava, sem que providncias tenham sido adotadas, no tempo e na medida necessrios, para
sanar seu desequilbrio. A consequncia foi a edio da Lei Estadual n 13.549/2009, que colocou a Carteira a
extino, com evidentes perdas tanto para os segurados ativos como para os aposentados e pensionistas. Embora
os RPPS tenham hoje uma correlao muito mais adequada entre seus planos de benefcios e de custeio, a lio
sobre os desacertos da Carteira de Previdncia dos Advogados no deixa de ser um exemplo vlido. Esse exemplo
analisado em: NOGUEIRA, Narlon Gutierre; PIERDON, Zlia Luiza. A Carteira de Previdncia dos
Advogados de So Paulo: do Nascimento Extino. So Paulo, LTr, 2010.
313 A teoria da administrao denomina esse conjunto de partes interessadas em um determinado
processo ou organizao com o uso da expresso stakeholders.
198
1 da Lei n 9.717/1998, que os defne como critrios a serem observados pelos
RPPS, por meio de:
VI - pleno acesso dos segurados s informaes relativas gesto do
regime e participao de representantes dos servidores pblicos e dos
militares, ativos e inativos, nos colegiados e instncias de deciso em
que os seus interesses sejam objeto de discusso e deliberao;
Essa previso encontra sua origem no inciso VII do pargrafo nico do
artigo 194 da Constituio Federal, o qual contm como um dos objetivos da
seguridade social um princpio de gesto que, segundo Zlia Luiza Pierdon,
concretiza o Estado Democrtico de Direito no mbito da seguridade e representa
uma das formas de exerccio direto do poder, nos termos do artigo 1, caput e
pargrafo nico da Constituio:
314
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado
de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia
e assistncia social.
Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei,
organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
[...]
VII - carter democrtico e descentralizado da administrao,
mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores,
dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados.
Como iniciativas concretas voltadas a conceder transparncia situao
atuarial dos RPPS, mencionam-se as seguintes:
a) O resultado atuarial dos RPPS, avaliado a partir de bases fdedignas e
consistentes e de pressupostos que guardem coerncia com sua realidade, deve
ser disponibilizado em veculos de fcil acesso, permitindo sua livre consulta e
anlise.
315
314 PIERDON, Zlia Luiza. A Proteo Social na Constituio de 1988. Revista de Direito
Social, Notadez, Porto Alegre, n. 28, 2007.
315 A disponibilizao na rede mundial de computadores - Internet, de alguns dos demonstrativos
obrigatrios (Demonstrativo de Resultado da Avaliao Atuarial - DRAA, Demonstrativo Previdencirio,
Comprovante do Repasse e Recolhimento ao RPPS dos Valores Decorrentes das Contribuies, Aportes
de Recursos e Dbitos de Parcelamento) encaminhados pelos RPPS ao Ministrio da Previdncia Social,
contribui para a transparncia das informaes relacionadas ao resultado atuarial, ao repasse das contribuies
199
b) O resultado atuarial apurado deve ser apresentado segundo um padro
de informao preestabelecido, comum a todos os RPPS, que facilite a sua
compreenso e permita a construo de indicadores de comparao entre diferentes
entes, passveis de serem agrupados segundo critrios regionais, econmicos ou
populacionais, a exemplo do proposto no captulo 4.
c) Esses resultados devem ser devidamente evidenciados na escriturao
contbil das unidades gestoras dos RPPS e nas demonstraes consolidadas dos
entes federativos.
316
e ao comportamento de suas receitas e despesas.
316 A Portaria MPS n 916/2003 estabeleceu o plano de contas e os procedimentos contbeis
aplicveis aos RPPS. Dentre as contas de escriturao obrigatria esto aquelas destinadas ao registro das
provises matemticas previdencirias, onde so demonstradas as obrigaes futuras do RPPS com seu plano
de benefcios e o dfcit atuarial porventura existente.
Uma explicao detalhada sobre os procedimentos contbeis aplicveis aos RPPS encontrada em:
LIMA, Diana Vaz de; GUIMARES, Otoni Gonalves. Contabilidade Aplicada aos Regimes Prprios
de Previdncia Social. Braslia: Ministrio da Previdncia Social, 2009 (Coleo Previdncia Social: Srie
Estudos, v. 29).
As normas contbeis estabelecidas pelo Ministrio da Previdncia Social ligam-se diretriz que tem
pautado a atuao da Secretaria do Tesouro Nacional, rgo central do sistema de contabilidade federal e
responsvel pela consolidao das contas pblicas de todos os entes da Federao, nos termos do artigo 51 da
Lei de Responsabilidade Fiscal, de tornar a contabilidade pblica no Brasil voltada no apenas ao aspecto
oramentrio, mas tambm evidenciao e controle do patrimnio.
O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico, elaborado pela STN [BRASIL. Secretaria
do Tesouro Nacional. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico: Aplicado Unio, aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municpios. Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional. Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto, Secretaria de Oramento Federal. 2 ed. Braslia, 2009. v. 01 ao
05], menciona os seguintes objetivos das Orientaes Estratgicas para a Contabilidade aplicada ao Setor
Pblico no Brasil , emanadas do Conselho Federal de Contabilidade:
a) convergncia aos padres internacionais de contabilidade aplicados ao setor pblico;
b) implementao de procedimentos e prticas contbeis que permitam o reconhecimento, a
mensurao, a avaliao e a evidenciao dos elementos que integram o patrimnio pblico;
c) implantao de sistema de custos no mbito do setor pblico brasileiro;
d) melhoria das informaes que integram as Demonstraes Contbeis e os Relatrios necessrios
consolidao das contas nacionais;
e) possibilitar a avaliao do impacto das polticas pblicas e da gesto, nas dimenses social,
econmica e fscal, segundo aspectos relacionados variao patrimonial.
200
A participao dos segurados nos colegiados e instncias de deciso onde
seus interesses so objeto de discusso e deliberao tem sido prevista na legislao
dos RPPS dos Estados e Municpios. Normalmente, os cargos existentes em
Diretorias Executivas, Conselhos de Administrao e Conselhos Fiscais so
distribudos entre os representantes do Poder Executivo e dos servidores, com a
adoo de diferentes modos pelos quais se d o provimento desses cargos em cada
ente federativo.
Porm, necessrio existirem mecanismos aptos a assegurar que as
deliberaes dessas instncias de deciso sejam levadas ao conhecimento do
conjunto dos servidores pblicos representados, impedindo que um distanciamento
dos representantes torne inoperante a sua atuao. Alm disso, preciso possibilitar
que a sociedade, de modo direto ou por seus representantes no Poder Legislativo,
possa acompanhar a gesto dos RPPS. Uma iniciativa vlida nesse sentido
seria a realizao de audincias pblicas peridicas nas Cmaras Municipais
ou Assemblias Legislativas, para debater a situao dos RPPS, no apenas no
que se refere questo atuarial, mas tambm a outras reas, com a participao
dos servidores, acompanhados de suas associaes e sindicatos, e de membros
da comunidade. Talvez, num primeiro momento, essas audincias no tenham
a repercusso esperada, mas se bem trabalhadas elas podero no longo prazo
contribuir para estabelecer a democracia participativa como um dos elementos da
cultura previdenciria local.
317
317 Os estudos a seguir referidos indicaram existir um baixo nvel de interesse e pouca compreenso
dos segurados em relao s informaes gerenciais e contbeis disponibilizadas pelos RPPS:
LIMA, Magna Regina dos Santos. Gesto do Regime Prprio da Previdncia Social: uma
Investigao sobre o Acesso e a Compreenso dos Servidores Frente s Informaes Gerenciais dos Municpios
do Estado de Pernambuco. Dissertao (Mestrado em Cincias Contbeis) - Universidade Federal do
Pernambuco, Recife, 2006.
FLIX, Cludia Lima. Regime Prprio de Previdncia e Assistncia Social: Uma Anlise do Grau
de Conhecimento que o Servidor Pblico do Municpio do Rio de Janeiro Detm em Relao s Informaes
Gerenciais do Regime Previdencirio Municipal. Dissertao (Mestrado em Contabilidade - Controle de
Gesto) - Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2009.
Essa difculdade possivelmente se reproduza com intensidade ainda maior quando se trata de levar
tais informaes ao conhecimento dos membros do Legislativo e da sociedade, que no divisam com clareza
seu interesse direto em acompanhar a situao dos RPPS. No existe uma soluo simples e imediata para
esse problema, que exige, alm de um estudo sobre o modo como as informaes so demonstradas, visando a
sua simplifcao, uma mudana de postura de quem as recebe, a qual somente ir se manifestar durante ou
ao fnal de um longo processo de formao dessa cultura previdenciria.
201
A transparncia e a participao formaro o ambiente propcio para que o
Poder Executivo decida e submeta apreciao do Poder Legislativo a alternativa
mais adequada, dentre aquelas permitidas, para o equacionamento do dfcit
atuarial passado do regime de previdncia dos servidores do ente federativo. Nesse
momento o planejamento ser fundamental, para que essa deciso produza um
programa de ao cuja execuo ao longo do tempo no onere em demasia a
administrao presente, nem inviabilize as administraes futuras.
318
Embora existam diferentes alternativas colocadas para o equacionamento
do dfcit atuarial passado, entendemos que a construo de um novo modelo, que
assegure de forma permanente o equilbrio fnanceiro e atuarial dos RPPS, conduz
necessariamente transio defnitiva para o regime de capitalizao como seu
principal regime de fnanciamento. Essa afrmao exige algumas explicaes:
a) No se acredita que seja uma soluo simples, pois ela ter um custo de
transio elevado. Por isso, essa mudana deve se iniciar no presente, mas ser
efetivada de forma gradual, por um perodo mais ou menos longo, cuja concluso
ir se estender por vrios anos ou at algumas dcadas.
b) No se fala de um modelo de capitalizao individual e privatizante,
experincia que no foi bem sucedida em muitos dos pases que a adotaram. Trata-
se de um regime de fnanciamento em capitalizao coletiva e com benefcios
defnidos, gerido pelo poder pblico, que mantm a solidariedade entre o grupo de
segurados e no qual o ente federativo permanece como garantidor fnal e residual,
caso ocorram desequilbrios fnanceiros momentneos.
319
318 O equacionamento do dfcit atuarial passado no uma soluo que se viabilize de forma
imediata, exigindo a sua distribuio ao longo do tempo, em um espao mais ou menos longo, a depender da
extenso desse dfcit.
A Portaria MPS n 403/2008 reconhece essa realidade ao prever, no artigo 19, 2 que A defnio
de alquota de contribuio suplementar ou aportes peridicos dever estar fundamentada na capacidade
oramentria e fnanceira do ente federativo para o cumprimento do plano de amortizao. Esse dispositivo
possibilita o estabelecimento de alquotas suplementares progressivas para equacionamento do dfcit atuarial,
porm tem sido mal aplicado, com a instituio de alquotas irrisrias nos primeiros anos e impraticveis nos
anos mais distantes.
Conforme foi anteriormente indicado, a alternativa recomendada para os RPPS que possuam dfcit
atuarial muito elevado a segregao da massa, que, se adequadamente defnida e observada, permite uma
transio lenta e gradual de um regime em repartio desequilibrado para um regime de capitalizao equilibrado.
319 No se descarta, antes se entende mesmo como necessrio, que ao lado desse modelo de regime
prprio bsico coexista o regime de previdncia complementar dos servidores pblicos, gerido por entidades
fechadas de previdncia complementar, com o objetivo de garantir benefcios em contribuio defnida para
202
c) A manuteno da repartio simples como regime de fnanciamento
exclusivo ou principal dos RPPS tem alta probabilidade de se mostrar invivel
em longo prazo, pois exige acreditar que os limites estabelecidos para as despesas
com pessoal podero ser cumpridos graas a um expressivo e constante aumento
da receita pblica, o que no parece razovel para um pas cuja carga tributria
j se apresenta muito elevada. A formao de reservas garantidoras, por meio de
capitalizao coletiva, possibilita que essas reservas sejam utilizadas no futuro,
quando a folha de pagamento dos aposentados e pensionistas atingir seus nveis
mais elevados, reduzindo assim a presso sobre as despesas com pessoal.
320
Esse o modelo que permitir conciliar o esforo exigido pela poltica pblica
de construo do equilbrio fnanceiro e atuarial dos RPPS com a necessidade de
efetivao de outras polticas pblicas destinadas a atender diretamente o interesse
de toda a coletividade, numa viso coerente com a concepo de que governar
no signifca apenas administrar os fatos conjunturais do presente, mas, sobretudo,
planejar o futuro, por meio de polticas a mdio e longo prazo.
321
3.3.3 Regularidade no repasse das contribuies
A inadimplncia no repasse das contribuies devidas aos RPPS foi uma
das causas para a formao de seu dfcit atuarial. Hoje, a ausncia de repasse
regular pode prejudicar tanto o equacionamento do dfcit atuarial passado,
quando se tratar do no repasse das contribuies decorrentes do custo especial,
como resultar na formao de novos dfcits, caso diga respeito s contribuies
relativas ao custo normal.Sua reduo liga-se aos atributos da transparncia, que
os valores que excederem o limite mximo dos benefcios do RGPS.
320 No RGPS o regime de repartio simples pode, em tese, apresentar maiores perspectivas de
sustentabilidade, caso se confrme a presena de alguns elementos potenciais inter-relacionados que so menos
elsticos ou no expressivos para os RPPS: expanso do mercado de trabalho; crescimento da massa salarial;
crescimento do PIB; aumento da cobertura previdenciria.
Outro fator que pode se constituir em complicador para o fnanciamento de um RPPS em repartio
simples diz respeito a possveis alteraes na estrutura de trabalho da administrao pblica que, em funo
da mecanizao, da informatizao ou da simplifcao de procedimentos, reduzam o quadro de pessoal,
refetindo diretamente em uma menor proporo entre o nmero de contribuintes ativos e o nmero de
benefcirios.
321 COMPARATO, Fbio Konder. Planejar o Desenvolvimento: a Perspectiva Institucional. In:
CENTRO BRASILEIRO DE ESTUDOS E FORMAO PARA O DESENVOLVIMENTO (Org.).
Brasil, o Desenvolvimento Ameaado: Perspectivas e Solues. So Paulo: Editora UNESP, 1989, p. 74.
203
permite aos prprios segurados tomarem conhecimento da falta de repasse e
exigirem o repasse, e do controle, exercido pelos rgos que tm a competncia
de fscalizar os RPPS.
As medidas de controle adotadas nos ltimos anos no eliminaram por
completo a inadimplncia, porm a reduziram e tm evitado que os dbitos
se acumulem por perodos to longos como antes se verifcava. Destaca-se a
atuao do Ministrio da Previdncia Social que, no exerccio das atribuies de
acompanhamento e superviso dos RPPS e com vistas emisso do Certifcado de
Regularidade Previdenciria - CRP, opera de dois modos:
a) Por meio de uma auditoria indireta, realizada com base em documento
declaratrio denominado Comprovante do Repasse e Recolhimento ao RPPS
dos Valores Decorrentes das Contribuies, Aportes de Recursos e Dbitos de
Parcelamento, de envio obrigatrio a cada bimestre, com assinaturas do Prefeito
Municipal (ou Governador), atestando o repasse das contribuies, e do dirigente
da unidade gestora, certifcando o seu recebimento.
b) Pela auditoria direta, realizada por Auditor-Fiscal da Receita Federal
do Brasil,322 que verifca os documentos no ente auditado e, constatando
irregularidade nos repasses ou em outro critrio previsto na legislao, emite
Notifcao de Auditoria-Fiscal, que d origem a um Processo Administrativo
Previdencirio.
Outras medidas podem contribuir para o repasse regular das contribuies:
a) A regulamentao do artigo 8 da Lei n 9.717/1998, permitindo que os
dirigentes dos RPPS passem a ser responsabilizados diretamente pelas infraes
cometidas, com a emisso de auto-de-infrao.
b) A seleo desse critrio como um dos aspectos determinantes para o
julgamento das contas dos gestores pblicos pelos Tribunais de Contas dos Estados
e Tribunais de Contas dos Municpios.
c) A atuao do Ministrio Pblico Estadual, na propositura de ao penal,
quando caracterizado o crime de apropriao indbita previdenciria (artigo 168-
A do Cdigo Penal), pelo no repasse de contribuies descontadas dos segurados,
ou de ao por improbidade administrativa (Lei n 8.429/1992), quando a omisso
322 A Lei n 11.457/2007, em seu artigo 11, 2 ao 4, autorizou o Poder Executivo a fxar o
exerccio de at 385 Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil no Ministrio da Previdncia Social,
com a fnalidade de executar a fscalizao das entidades fechadas de previdncia complementar - EFPC
(atualmente sob a competncia da Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar - PREVIC) e
das entidades e fundos dos regimes prprios de previdncia social - RPPS.
204
nos repasses puder ser caracterizada como ato que causa prejuzo ao errio ou
atenta contra os princpios da administrao pblica.
3.3.4 Poltica de investimentos
No perodo entre 2003 e 2009 ocorreu signifcativo aumento do volume de
recursos acumulados pelos RPPS e aplicados no mercado fnanceiro, passando de
um total de R$ 19,1 bilhes para R$ 42,6 bilhes.323 O mrito por essa evoluo
positiva deve-se principalmente ao grupo dos demais Municpios, cujos recursos
cresceram R$ 16,4 bilhes (mais de 360%) ao longo de seis anos, aumentando
sua participao no volume total de 23,4% (R$ 4,5 bilhes) para 49,2% (R$ 20,9
bilhes). Os Estados e as Capitais tambm conseguiram aumentar as reservas
fnanceiras de seus RPPS, porm de forma mais tmida.
A evoluo das reservas dos RPPS demonstrada de forma consolidada no
Grfco 7 e detalhada nas Tabelas 8 a 10 por Estado, Capital e demais Municpios
por Estado:
324
Grfco 7: Evoluo dos Investimentos dos RPPS: 2003-2009
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
323 No fnal de 2010 esses recursos giravam em torno de R$ 50 bilhes.
324 Dados consolidados com base nas informaes enviadas bimestralmente ao Ministrio da
Previdncia Social, por meio do Demonstrativo de Investimentos e Disponibilidades Financeiras, com
posio atualizada em 31 de maio de 2010.
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208
Os recursos dos RPPS devem ser aplicados de acordo com as diretrizes
estabelecidas pelo Conselho Monetrio Nacional e com observncia das condies
de segurana, rentabilidade, solvncia, liquidez e transparncia. O CMN, por meio
de suas Resolues,
325
defne os segmentos permitidos para alocao dos recursos,
os limites especfcos a serem observados em cada segmento, os limites gerais de
concentrao, as formas de gesto e as operaes vedadas.
O Grfco 9 mostra como os investimentos dos RPPS encontravam-se
distribudos por segmento em 31 de dezembro de 2009:
INVESTIMENTOS DOS RPPS
DISTRIBUIO POR SEGMENTO
3,6% 1,9%
56,4%
38,1%
FUNDOS RENDA FIXA TTULOS PBLICOS FEDERAIS
FIDC FUNDOS DE AES
Grfco 8: Investimentos dos RPPS - Distribuio por Segmento - Posio em 31.12.2009
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
Observa-se que 96,4% dos recursos encontram-se aplicados em renda fxa
(ttulos pblicos federais, fundos de investimento em renda fxa e fundos de
investimento em direitos creditrios) e apenas 3,6% em renda varivel (fundos
de aes).
325 Foram editadas sucessivamente as seguintes Resolues do Conselho Monetrio Nacional
dispondo sobre a aplicao dos recursos dos RPPS: 2652/1999, 3244/2004, 3506/2007, 3790/2009 e
3922/2010.
209
Essa concentrao dos investimentos dos RPPS no segmento de renda fxa
faz com que a rentabilidade por eles obtida esteja muito vinculada taxa bsica
de juros defnida pelo Comit de Poltica Monetria do Banco Central. Muitos
RPPS municipais foram benefciados pelas altas taxas de juros praticadas no pas
durante mais de uma dcada, conseguindo reduzir signifcativamente ou quase
eliminar o seu dfcit atuarial passado pelos ganhos fnanceiros obtidos. Porm,
essa situao vem mudando nos ltimos anos, com a reduo das taxas de juros, o
que passa a exigir uma tima gesto das aplicaes dos RPPS para que se consiga
atingir a meta atuarial, normalmente estabelecida em IPCA (ou INPC) + 6% ao
ano. No futuro, provvel que essa meta atuarial precise ser reduzida, resultando na
necessidade de serem aportados mais recursos, sob a forma de contribuies, para
que se mantenha o equilbrio.
326
As Resolues do CMN passaram a exigir, a partir de 2008, a elaborao
de uma Poltica Anual de Investimentos dos recursos do RPPS, que dever ser
previamente discutida pelos seus rgos deliberativos e depois publicada para
conhecimento dos segurados. Essa poltica possibilita maior transparncia, pois
defne o perfl dos investimentos e o resultado que se pretende alcanar com a
aplicao dos recursos, evitando a excessiva centralizao das decises nas mos de
apenas um ou de poucos gestores, e contribui para melhor controle, uma vez que
seu contedo encaminhado para anlise do Ministrio da Previdncia Social,
pelo Demonstrativo da Poltica de Investimentos.
Por meio da Portaria MPS n 155/2008, foi defnida a obrigatoriedade de
que Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios comprovem junto Secretaria
de Polticas de Previdncia Social que o responsvel pela gesto dos recursos dos
seus RPPS tenha sido aprovado em exame de certifcao organizado por entidade
autnoma de reconhecida capacidade tcnica e difuso no mercado brasileiro de
capitais, com contedo mnimo na forma por ela estabelecida, introduzindo assim
326 As pesquisas abaixo citadas, nas quais foram estudados os investimentos dos RPPS, analisaram
a gesto de risco a eles aplicada, abordaram a possibilidade de no atingimento da meta atuarial estabelecida
e mencionaram a necessidade de uma maior capacitao dos gestores responsveis pela formulao e execuo
da poltica de investimentos:
FERREIRA, Bruno Prez. Anlise do Risco de No Superao da Meta Atuarial em Fundos de
Previdncia. Dissertao (Mestrado em Administrao - Finanas) - Universidade Federal de Minas
Gerais, Belo Horizonte, 2006.
BOGONI, Nadia Mar. Gesto de Risco nas Atividades de Investimentos Praticada pelos Municpios
do Estado do Rio Grande do Sul em seus Regimes Prprios de Previdncia Social. Dissertao (Mestrado em
Cincias Contbeis) - Universidade Regional de Blumenau, Blumenau, 2008.
210
um fator de incentivo capacitao desses gestores.
327
O atributo capacitao, aplicado gesto dos RPPS, em qualquer de suas
reas de atuao (investimentos, benefcios, compreenso das avaliaes atuariais,
controle de arrecadao, escriturao contbil e elaborao de demonstrativos,
dentre outros) mostra-se complexo e delicado, pois a realidade dos entes que
possuem RPPS institudo extremamente diferenciada. Tem-se desde prsperos
Municpios das regies mais desenvolvidas do pas, onde os servidores so bem
remunerados e tm um nvel de formao educacional elevado, at Municpios
de regies pobres, com servidores ganhando pouco mais de um salrio-mnimo
e com baixa escolaridade; desde Municpios localizados prximos aos grandes
centros urbanos e com vasto acesso informao e treinamentos, at Municpios
situados em regies de difcil acesso e deslocamento. Desse modo, conseguir
que os responsveis pela gesto dos RPPS nesses Municpios mais carentes de
recursos e de informao atinjam um patamar mnimo satisfatrio de capacitao,
livrando-os da dependncia excessiva de empresas de consultoria que nem sempre
desempenham o seu papel de maneira adequada, um desafo que se coloca tanto
ao Ministrio da Previdncia Social, em sua atribuio de orientao, como s
entidades representativas dos RPPS.
Um elemento que se refete no nvel de capacitao dos gestores e servidores
dos RPPS a estrutura jurdico-administrativa adotada por suas unidades gestoras.
A experincia demonstra que aquelas que se estruturaram como autarquias, com
personalidade jurdica prpria e autonomia administrativa, fnanceira, tcnica e
patrimonial, alcanaram nveis mais elevados de capacitao e profssionalizao
e evoluram com maior sucesso na gesto dos RPPS, quando comparadas quelas
que permaneceram como simples fundo especial de natureza contbil atrelado
estrutura administrativa da Prefeitura Municipal. Porm, a unidade gestora sob a
forma de autarquia tem o seu custo administrativo mais elevado, inconveniente
que superado pelas vantagens obtidas na gesto, mas que acaba por inviabilizar
a sua instituio em Municpios de porte muito reduzido. Nesse caso, cabe ao
Prefeito verifcar que a gesto do RPPS se constitui em um componente relevante
327 Foi defnido o seguinte cronograma para comprovao dessa certifcao: a) Unio, Estados e
Distrito Federal, at 31 de dezembro de 2008, qualquer que seja o montante dos recursos; b) Municpios
cujos RPPS detenham recursos em montante superior a R$ 10.000.000,00, at 30 de junho de 2009; c)
Municpios com recursos acima de R$ 5.000.000,00 at R$ 10.000.000,00, at 31 de dezembro de 2009;
d) Municpios com recursos at R$ 5.000.000,00, at 30 de junho de 2011.
211
da administrao municipal e permitir que pelo menos um ou dois servidores
possam se dedicar exclusivamente s atividades do RPPS, o que j lhes permite
uma melhor capacitao.
3.3.5 Gesto dos benefcios
A quarta e ltima rea de atuao identifcada como central para uma
poltica pblica que permita construir RPPS equilibrados diz respeito gesto dos
benefcios previdencirios, na qual se destaca o atributo da capacitao.
Nesse sentido, o primeiro aspecto que merece ser destacado, j mencionado
anteriormente, a necessidade de instituio da unidade gestora nica, conforme
determina o 20 do artigo 40 da Constituio Federal, includo pela Emenda
Constitucional n 41/2003, exigncia cumprida pela grande maioria dos Municpios,
mas ainda objeto de resistncia nos Estados. Somente com a unidade gestora
nica, responsvel pela concesso, pagamento e manuteno dos benefcios,
328

ser possvel assegurar que as regras de clculo, concesso e reajustamento sero
aplicadas de modo uniforme para os servidores de todos os rgos, categorias
e Poderes. Enquanto os benefcios continuarem sendo concedidos e pagos
descentralizadamente haver maior margem para erros, privilgios e fraudes.
Um fator preocupante o elevado nmero de benefcios por incapacidade
(aposentadorias por invalidez e auxlios-doena), cuja concesso nos RPPS
costuma apresentar nveis mais elevados do que aqueles identifcados para o RGPS,
especialmente entre os profssionais das reas de educao e sade, indicando
a necessidade de melhor gesto desses benefcios, sobretudo por meio de uma
percia mdica mais rigorosa. Em muitos Municpios, por falta de peritos mdicos
vinculados unidade gestora do RPPS, em seu quadro de pessoal prprio ou por
ela contratados externamente, esta se vale do servio de medicina do trabalho da
Prefeitura Municipal. Tal modelo em geral no produz bons resultados, por permitir
maior ingerncia poltica sobre as percias e por contar com profssionais cujo foco
328 A Orientao Normativa SPS n 01/2007 era bastante clara ao estabelecer que a unidade
gestora nica deveria centralizar, no mnimo, a concesso, o pagamento e a manuteno dos benefcios de
aposentadoria e penso, de todos os poderes, rgos e entidades do ente.
Posteriormente, a Portaria MPS n 402/2008, no artigo 10, 2, e a Orientao Normativa SPS
n 02/2009, no artigo 16, adotaram uma redao mais vaga (dever gerenciar, direta ou indiretamente,
a concesso, o pagamento e a manuteno, no mnimo, dos benefcios de aposentadoria e penso concedidos
a partir da publicao da Emenda Constitucional n 41, de 19 de dezembro de 2003, de todos os poderes,
rgos e entidades do ente federativo), indicando um abrandamento do critrio.
212
de atuao no est ligado gesto dos benefcios. Os RPPS que conseguiram
estruturar adequadamente sua percia mdica e que passaram a utilizar com maior
frequncia o instituto da readaptao funcional alcanaram sensvel reduo no
nmero de afastamentos por incapacidade e no custo com esses benefcios, o que
se refete em melhoria no equilbrio fnanceiro e atuarial.
Outra questo que brevemente se colocar como um desafo a ser enfrentado
pelos RPPS diz respeito s aposentadorias especiais decorrentes de atividades
exercidas sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a integridade fsica
dos servidores, nos termos do artigo 40, 4 da Constituio. Na medida em
que o STF vem reconhecendo o direito a essa aposentadoria no julgamento de
mandados de injuno e diante de uma provvel aprovao do Projeto de Lei
Complementar - PLP n 555/2010, medidas de sade e segurana do trabalho mais
elaboradas, hoje inexistentes, precisaro ser implantadas pelos entes federativos e
pelas unidades gestoras de seus RPPS. A Instruo Normativa SPS n 1/2010
buscou trazer os parmetros adotados pelo RGPS para os RPPS, porm estes,
em sua maioria, ainda no possuem estruturas tcnico-administrativas habilitadas
para sua aplicao. Mantida essa situao, a consequncia ser um grande nmero
de aposentadorias especiais concedidas a servidores que no estavam efetivamente
expostos a atividades nocivas, tal como ocorria para os segurados do RGPS at a
edio da Lei n 9.032/1995, elevando assim o custo dos RPPS.
213
SITUAO ATUARIAL DOS REGIMES DE
PREVIDNCIA DOS SERVIDORES PBLICOS
NO BRASIL
4.1 CONSOLIDAO DE DADOS DOS RESULTADOS ATUARIAIS
DOS REGIMES PRPRIOS DE PREVIDNCIA SOCIAL
Os entes federativos so obrigados a realizar anualmente a reavaliao atuarial
de seus Regimes Prprios de Previdncia Social - RPPS, conforme parmetros
gerais, com a fnalidade de permitir a organizao e a reviso dos planos de custeio
e benefcios, conforme estabelece o artigo 1, inciso I da Lei n 9.717/1998.
De acordo com o artigo 9, inciso II da referida lei, compete Unio, por
intermdio do Ministrio da Previdncia Social - MPS o estabelecimento e a
publicao dos parmetros e das diretrizes gerais nela previstos. No que se refere
s avaliaes e reavaliaes atuariais dos RPPS, esses parmetros gerais encontram-
se estabelecidos na Portaria MPS n 403/2008, analisada na seo 1 do captulo
3. A Portaria MPS n 204/2008, por sua vez, determina, em seu artigo 5, inciso
XVI, alnea b e 6, inciso I, que os entes federativos encaminhem Secretaria
de Polticas de Previdncia Social - SPPS, at o dia 31 de maro de cada exerccio
o Demonstrativo de Resultado da Avaliao Atuarial - DRAA, documento em
que se apresenta um resumo dos dados da avaliao atuarial.
329
O presente captulo apresenta a anlise comparativa dos resultados atuariais
dos RPPS dos entes federativos, com a utilizao dos dados informados nos
DRAA
330
e de dados sobre a receita corrente lquida e as despesas com pessoal dos
Estados e Municpios, consolidados pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN
na base Perfl e Evoluo das Finanas Municipais.
331 332
329 As informaes prestadas por meio dos DRAA encontram-se disponveis para consulta no
endereo eletrnico: http://www1.previdencia.gov.br/sps/app/draa/draa_default.asp.
330 Foram utilizados os DRAA enviados durante o primeiro semestre de 2010, cuja base de dados
normalmente est posicionada em 31 de dezembro de 2009. Quando no havia DRAA entregue em 2010,
foram utilizadas informaes de exerccios anteriores.
331 Os dados da base Perfl e Evoluo das Finanas Municipais esto disponveis para consulta
no endereo eletrnico: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp.
332 Os dados consolidados sobre a receita corrente lquida e as despesas com pessoal referem-se ao
exerccio de 2007, posio mais recente que estava disponvel.
4
214
Nesta anlise comparativa os entes federativos foram reunidos em sete
grupos (ou clusters
333
):
334
a) Grupo 1 - Estados;
b) Grupo 2 - Capitais;
c) Grupo 3 - Municpios com mais de 400 mil habitantes;
d) Grupo 4 - Municpios com mais de 100 mil at 400 mil habitantes;
e) Grupo 5 - Municpios com mais de 50 mil at 100 mil habitantes;
f ) Grupo 6 - Municpios com mais de 10 mil at 50 mil habitantes;
g) Grupo 7 - Municpios com at 10 mil habitantes.
Os dados completos da anlise comparativa da situao atuarial dos RPPS,
detalhados por Estado e Municpio, encontram-se demonstrados nas tabelas que
compem os Apndices A a G, ao fnal deste trabalho. Ao longo deste captulo sero
apresentados os grfcos e as tabelas nos quais essas informaes so consolidadas
por grupo.
A Tabela 11, e mais adiante os Grfcos 9 a 11, apresentam dados gerais
dos RPPS dos Estados e Municpios (populao, quantidade e tempo mdio de
instituio), consolidados por grupo:
DADOS GERAIS
ESTADOS
GRUPO POPULAO QUANTIDADE RPPS
TEMPO MDIO DE
INSTITUIO
G1 (ESTADOS) 185.712.713 27 52,3
333 Cluster um agrupamento de dados semelhantes para fns de comparao estatstica.
334 A distribuio dos Municpios por nmero de habitantes, nos Grupos 3 a 7, foi realizada com
base nos dados preliminares relativos populao residente, coletados pelo IBGE no Censo Demogrfco
2010, divulgados no dia 4 de novembro de 2010, contando em 185.712.713 de pessoas a populao total
no Brasil. Posteriormente, no dia 29 de novembro, o IBGE divulgou o resultado fnal do Censo, apurando
uma populao total de 190.732.694 pessoas (cerca de 5 milhes de habitantes a mais). Pelo fato de a
consolidao das informaes sobre os resultados atuariais ter ocorrido antes da divulgao do resultado fnal,
alguns Municpios que se encontravam prximo da linha divisria entre dois grupos fguram em grupo
diverso daquele que corresponde a sua populao correta. Por exemplo: Vila Velha (ES) aparece no Grupo 4
(resultado preliminar de 393.941 habitantes), mas deveria estar no Grupo 3 (resultado fnal de 414.420).
215
MUNICPIOS
GRUPO POPULAO QUANTIDADE RPPS
TEMPO MDIO DE
INSTITUIO
G2 (CAPITAIS) 40.849.634 26 35,8
G3 (>400 MIL) 16.257.036 27 29,3
G4 (>100 MIL) 28.808.435 152 23,7
G5 (>50 MIL) 13.039.312 184 19,0
G6 (>10 MIL) 18.952.156 848 16,4
G7 (<10 MIL) 3.309.976 647 15,4
TOTAL MUNICPIOS 121.216.549 1.884
Tabela 11: Dados Gerais dos RPPS dos Estados e Municpios por Grupo
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
Observa-se que, embora apenas 1.884 dos 5.565 Municpios brasileiros
possuam um RPPS pleno
335
ativo (33,9%), a populao de tais Municpios com
RPPS de 121.216.549 habitantes, o que corresponde a 65,3% da populao total
do pas. Apenas 20% dos RPPS encontram-se em Municpios com mais de 50
mil habitantes (Grupos 2 a 5). Os outros 80% esto nos Municpios dos Grupos 6
(mais de 10 mil at 50 mil habitantes - 46%) e 7 (at 10 mil habitantes - 34%).
336
O tempo mdio de instituio dos RPPS apresenta-se numa curva
descendente muito bem delineada, que parte dos 52,3 anos para o Grupo 1
(Estados) at chegar aos 15,4 anos no Grupo 7 (at 10 mil habitantes).
22%
9%
7%
10%
2%
34%
16%
SEM RP P S G2(CAP I T AI S) G3(>400 MI L) G4(>100 MI L)
G5(>50 MI L) G6(>10 MI L) G7(<10 MI L)
Grfco 9: Distribuio da Populao pelos RPPS dos Municpios
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
335 Por RPPS pleno entende-se o RPPS ativo que abrange a maior parte dos servidores de um ente.
336 Conforme resultado fnal do Censo 2010, dos 5.565 Municpios brasileiros, 607 (11%) tm
populao acima de 50 mil habitantes e 4.958 (89%) abaixo de 50 mil. Portanto, a proporo de RPPS
institudos nos Municpios de mdio e grande porte (64% - 389 de 607) bem mais expressiva do que nos
Municpios de pequeno porte (30% - 1.495 de 4.958).
216
1%1%
8%
10%
46%
34%
G2 (CAP I T AI S) G3 (>400 MI L) G4 (>100 MI L) G5 (>50 MI L) G6 (>10 MI L) G7 (<10 MI L)
Grfco 10: Quantitativo de RPPS dos Municpios por Grupo
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
29,3
19,0
52,3
16,4
15,4
23,7
35,8
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
G1
(ESTADOS)
G2
(CAPITAIS)
G3 (>400 MIL) G4 (>100 MIL) G5 (>50 MIL) G6 (>10 MIL) G7 (<10 MIL)
Grfco 11: Tempo Mdio de Instituio dos RPPS por Grupo
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
A Tabela 12 apresenta a consolidao dos resultados atuariais dos RPPS
dos Estados e Municpios por grupo, abrangendo o ativo lquido, o dfcit atuarial,
a receita corrente lquida, a despesa com pessoal, o nmero de segurados ativos
e o nmero de segurados inativos e pensionistas. Os Grfcos 12 a 15 retratam
essas informaes, que nas sees seguintes sero utilizadas para a apurao de
indicadores relativos situao atuarial dos RPPS.
217
DADOS GERAIS - SITUAO ATUARIAL
ESTADOS
GRUPO
ATIVO
LQUIDO
DFICIT
ATUARIAL
RECEITA
CORRENTE
LQUIDA
DESPESA
PESSOAL
ATIVOS
INATIVOS E
PENSIONISTAS
G1
(ESTADOS)
72.765.525 -607.213.174 346.278.184 141.191.971 2.343.175 1.517.249
MUNICPIOS
GRUPO
ATIVO
LQUIDO
DFICIT
ATUARIAL
RECEITA
CORRENTE
LQUIDA
DESPESA
PESSOAL
ATIVOS
INATIVOS E
PENSIONISTAS
G2
(CAPITAIS)
8.861.231 -94.180.967 54.809.098 22.334.388 546.437 199.649
G3 (>400
MIL)
4.911.178 -38.100.208 18.879.604 8.240.632 198.017 66.357
G4 (>100
MIL)
9.203.006 -38.749.996 31.271.413 14.218.518 469.950 98.832
G5 (>50 MIL) 5.287.539 -11.297.593 12.520.367 5.817.749 267.210 42.494
G6 (>10 MIL) 6.152.633 -17.553.943 18.791.456 8.819.854 482.638 71.632
G7 (<10 MIL) 1.763.455 -3.436.839 4.703.797 2.097.766 123.424 16.175
TOTAL
MUNICPIOS
36.179.042 -203.319.546 140.975.735 61.528.906 2.087.676 495.139
Tabela 12: Situao Atuarial dos RPPS dos Estados e Municpios por Grupo (Valores em R$ mil)
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
24%
25%
17%
5%
14%
15%
G2(CAP I T AI S) G3(>400 MI L) G4(>100 MI L) G5(>50 MI L) G6(>10 MI L) G7(<10 MI L)
Grfco 12: Distribuio do Ativo Lquido pelos RPPS dos Municpios
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
218
19%
6%
9%
2%
19%
45%
G2(CAP I T AI S) G3(>400 MI L) G4(>100 MI L) G5(>50 MI L) G6(>10 MI L) G7(<10 MI L)
Grfco 13: Distribuio do Dfcit Atuarial pelos RPPS dos Municpios
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
26%
23%
13%
23%
6%
9%
G2(CAP I T AI S) G3(>400 MI L) G4(>100 MI L) G5(>50 MI L) G6(>10 MI L) G7(<10 MI L)
Grfco 14: Distribuio dos Segurados Ativos pelos RPPS dos Municpios
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
13%
20%
14%
3%
9%
41%
G2(CAP I T AI S) G3(>400 MI L) G4(>100 MI L) G5(>50 MI L) G6(>10 MI L) G7(<10 MI L)
Grfco 15: Distribuio dos Segurados Inativos e Pensionistas pelos RPPS dos Municpios
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
219
4.2 APURAO DE INDICADORES A PARTIR
DOS RESULTADOS ATUARIAIS
A construo e divulgao peridica de indicadores a partir dos resultados
atuariais dos RPPS um instrumento apto a contribuir para a maior transparncia
de sua situao atuarial. Tais indicadores, que tm como destinatrios no apenas
os prprios servidores, mas tambm a sociedade em geral, permitem:
a) Comparar diferentes entes federativos, em especial aqueles que podem
ser agrupados, por possurem perfs populacionais e econmicos semelhantes.
b) Fornecer subsdios tcnicos para o debate qualifcado de uma poltica
pblica voltada construo do equilbrio fnanceiro e atuarial desses regimes.
Alguns estudos anteriores buscaram avaliar a situao dos RPPS, podendo
ser citado, por exemplo, Delbio Gomes Pereira da Silva, que analisou a relao
entre o nmero de servidores ativos e o nmero de inativos nos Estados e em
algumas capitais, a distribuio do dfcit atuarial e a relao entre o resultado
fnanceiro anual dos RPPS com a receita corrente lquida dos Estados.
337
Benedito Claudio Passos desenvolveu trabalho no qual props a apurao do
ndice de Desenvolvimento Previdencirio - IDP como ferramenta para auxiliar
a gesto previdenciria dos regimes de previdncia dos servidores pblicos, o qual,
espelhando-se no ndice de Desenvolvimento Humano - IDH, possibilitaria
avaliar o desenvolvimento dos RPPS, classifcando-os como de nvel alto (maior
que 0,800), mdio (entre 0,500 e 0,799) e baixo (at 0,499). Na metodologia
proposta para a construo do IDP foram considerados no total dezoito indicadores,
divididos em quatro grupos (atuariais, fnanceiros, jurdicos e operacionais), sendo
alguns classifcados como fundamentais e outros como necessrios. Segundo
esse pesquisador, o IDP poderia ser obtido em uma srie completa - SC, com
todos os indicadores, exigindo um estudo mais personalizado de cada RPPS, ou
com apenas seis indicadores, a partir de informaes disponibilizadas na internet,
fornecendo de modo automtico uma srie web - SW, que foi aplicada para
classifcao dos RPPS das capitais.
338
Embora o estudo apresentado a seguir no seja de todo original, no que se
refere perspectiva de analisar comparativamente os resultados dos RPPS e propor
a sua classifcao segundo determinados indicadores, e no tenha a pretenso de
fornecer avaliao de tantos aspectos como aqueles includos na proposta do IDP,
seus mritos podem ser assim enumerados:
a) Trabalha somente com dados atuariais e fnanceiros extrados de
informaes prestadas pelos RPPS ao Ministrio da Previdncia Social, disponveis
para consulta pblica, que possibilitam a sua consolidao e divulgao peridica.
b) No considera elementos jurdicos e operacionais que carregam em si
certo grau de subjetividade na sua anlise e valorao, o que poderia, em tese,
reduzir a confabilidade dos resultados apresentados.
337 SILVA, Delbio Gomes Pereira da, op. cit., p. 55-62.
338 PASSOS, Benedito Cludio. IDP: ndice de Desenvolvimento Previdencirio - Uma nova
ferramenta para a gesto previdenciria no Brasil. Rio de Janeiro: NAP, 2005.
220
c) No est limitado a um grupo restrito, como os Estados e as Capitais,
porm alcana todos os RPPS plenos existentes no pas, fornecendo assim viso
muito mais abrangente dos regimes de previdncia dos servidores pblicos no Brasil.
4.2.1 Relao entre o nmero de servidores ativos
e o nmero de aposentados e pensionistas
Esse comparativo refere-se relao entre o nmero total de servidores ativos
e o nmero total de inativos (aposentados e pensionistas em gozo de benefcios),
vinculados ao RPPS, consolidados por grupo na Tabela 13.
339
Quanto menor essa relao, mais prximo o Municpio encontra-se de passar
a consumir os recursos acumulados no Ativo Lquido do RPPS para o pagamento
dos benefcios. Quanto maior ela se apresenta, mais satisfatria a situao, pois as
contribuies repassadas continuaro gerando supervits fnanceiros por um perodo
mais longo, possibilitando maior acumulao de recursos no Ativo Lquido.
RELAO ATIVO x INATIVO
DADOS ESTATSTICOS DOS ESTADOS
GRUPO ATIVOS INATIVOS MDIA (1) MDIA (2) MEDIANA
DESVIO
PADRO
G1 (ESTADOS) 2.343.175 1.517.249 1,5 6,2 2,1 14,3
DADOS ESTATSTICOS DOS MUNICPIOS CONSOLIDADOS POR GRUPO
G2 (CAPITAIS) 546.437 199.649 2,7 5,3 3,6 5,7
G3 (>400 MIL) 198.017 66.357 3,0 3,9 3,3 2,6
G4 (>100 MIL) 469.950 98.832 4,8 83,2 5,9 415,1
G5 (>50 MIL) 267.210 42.494 6,3 84,4 7,0 333,4
G6 (>10 MIL) 482.638 71.632 6,7 41,7 7,3 140,4
G7 (<10 MIL) 123.424 16.175 7,6 24,5 8,3 49,3
TOTAL MUNICPIOS 2.087.676 495.139 5,2 40,5 5,9 157,8
Tabela 13: Relao entre o Nmero de Servidores Ativos e o Nmero de Aposentados e
Pensionistas por Grupo
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
339 So apresentadas as seguintes medidas estatsticas, para fns de comparao:
a) Mdia (1) - Relao entre o total de ativos e o total de inativos geral do Grupo.
b) Mdia (2) - Mdia aritmtica da relao entre o total de ativos e inativos por RPPS. a mdia
das mdias. Quando o Grupo apresenta RPPS que possuem valores muito extremos, os valores dessa mdia
so sensivelmente afetados, deixando de ser um bom comparativo.
c) Mediana - Indica o valor que divide o Grupo pela metade, ou seja 50% dos RPPS encontram-
se acima da mediana e 50% encontram-se abaixo. Para os efeitos dessa pesquisa, foi considerada a melhor
medida comparativa entre os RPPS de um Grupo.
d) Desvio-padro - uma medida de disperso que indica a mdia das diferenas entre o valor de
cada evento e a mdia central. De forma bem simples, pode-se dizer que um desvio-padro elevado indica
que a amostra possui valores muitos extremos em relao mdia.
221
Os RPPS de cada grupo foram qualifcados no que se refere relao
existente entre o nmero total de servidores ativos e o nmero total de aposentados
e pensionistas, conforme as seguintes faixas de Situao:340
a) Crtico (at 3,0): Para cada aposentado ou pensionista existem no mximo
3 servidores ativos. Um RPPS nessa situao possivelmente j apresenta um dfcit
fnanceiro, que est sendo suprido pela utilizao de recursos do Ativo Lquido
acumulado no passado ou por meio de aportes mensais repassados pelo Estado ou
Municpio.
b) Preocupante (mais de 3,0 at 5,0): Para cada aposentado ou pensionista
existem entre 3 e 5 servidores ativos. Talvez esse RPPS ainda no apresente dfcit
fnanceiro, mas a relao indica que brevemente a arrecadao das contribuies
sobre a folha de pagamento dos servidores ativos se tornar insufciente para o
pagamento das aposentadorias e penses.
340 Tanto em relao a esse primeiro indicador como aos dois outros que sero apresentados na
sequncia, possvel que os intervalos adotados para defnir as faixas de situao propostas (crtico,
preocupante, razovel e confortvel) sejam considerados, por outro intrprete que faa a sua leitura, como
no sendo os mais adequados. Por essa razo, a cada indicador ser apresentada a justifcativa que norteou a
escolha desses intervalos, porm no reside a o ponto mais importante, uma vez que eles podem sofrer ajustes
diante de argumentos fundamentados. A questo crucial que existam indicadores que permitam analisar
comparativamente a situao atuarial dos RPPS.
No caso da relao entre o nmero de servidores ativos e o nmero de aposentados e pensionistas, foi
adotado o seguinte raciocnio lgico:
a) estando em prtica uma alquota de contribuio total de 33% sobre a folha de pagamento dos
servidores ativos; e
b) sendo o ganho mdio dos aposentados e pensionistas, em regra, igual ou maior que a remunerao
mdia dos servidores ativos;
c) todo RPPS que no possuir relao superior a 3 servidores ativos por 1 aposentado/pensionista
apresentar dfcit fnanceiro, pois as receitas de contribuio sero inferiores s despesas com benefcios;
d) logo, resultado igual ou inferior a 3,0 defne a faixa de situao crtica.
Outras variveis poderiam alterar essa defnio. Por exemplo, se a alquota total for de apenas
22%, seriam necessrios, em tese, quase 5 servidores ativos para cada aposentado/pensionista, o que poderia
elevar a faixa crtica at 5,0. Ou, em direo contrria, caso se trate de um RPPS cuja massa de segurados
atingiu a sua maturidade, apresentando apenas 2 servidores ativos para cada aposentado/pensionista, mas
cuja situao no seja crtica, por ter conseguido acumular grande volume de recursos no passado, que
permitiro cobrir o dfcit fnanceiro do presente e do futuro.
A faixa preocupante foi defnida pela proximidade do nmero crtico e as faixas razovel e
confortvel conforme a maior distncia desse ponto.
222
c) Razovel (mais de 5,0 at 10,0): Para cada aposentado ou pensionista
existem entre 5 e 10 servidores ativos. Situao intermediria, na qual o RPPS
ainda manter o seu supervit fnanceiro por algum tempo.
d) Confortvel (mais de 10,0): Para cada aposentado ou pensionista existem
mais de 10 servidores ativos. O RPPS manter seu supervit fnanceiro por um
perodo considervel, permitindo que seu Ativo Lquido continue tendo um bom
nvel de acumulao de recursos.
e) Sem Informao: No puderam ser classifcados, por defcincia nos
dados informados.
A Tabela 14 e o Grfco 16 apresentam o nmero de RPPS classifcados em
cada grupo, segundo esse indicador:
RELAO ATIVO x INATIVO
QUANTITATIVO DE ESTADOS POR SITUAO
SITUAO CRTICO PREOCUPANTE RAZOVEL CONFORTVEL
SEM
INFORMAO
TOTAL
G1
(ESTADOS)
21 77,8% 1 3,7% 2 7,4% 2 7,4% 1 3,7% 27
QUANTITATIVO DE MUNICPIOS POR SITUAO E GRUPO
G2
(CAPITAIS)
9 34,6% 10 38,5% 4 15,4% 2 7,7% 1 3,8% 26
G3 (>400
MIL)
11 40,7% 11 40,7% 4 14,8% 1 3,7% 0 0,0% 27
G4 (>100
MIL)
25 16,4% 41 27,0% 43 28,3% 43 28,3% 0 0,0% 152
G5 (>50 MIL) 18 9,8% 48 26,1% 51 27,7% 65 35,3% 2 1,1% 184
G6 (>10 MIL) 55 6,5% 198 23,3% 273 32,2% 305 36,0% 17 2,0% 848
G7 (<10 MIL) 24 3,7% 118 18,2% 231 35,7% 263 40,6% 11 1,7% 647
TOTAL
MUNICPIOS
142 7,5% 426 22,6% 606 32,2% 679 36,0% 31 1,6% 1.884
Tabela 14: Relao entre o Nmero de Servidores Ativos e o Nmero de Aposentados e
Pensionistas por Grupo - Distribuio por Situao
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
223
RELAO ATIVO x INATIVO
0,0%
20,0%
40,0%
60,0%
80,0%
G1
(ESTADOS)
G2
(CAPITAIS)
G3 (>400 MIL) G4 (>100 MIL) G5 (>50 MIL) G6 (>10 MIL) G7 (<10 MIL)
CRTICO (<3)
PREOCUPANTE
(>3 <5)
RAZOVEL
(>5 <10)
CONFORTVEL
(>10)
SEM
INFORMAO
Grfco 16: Relao entre o Nmero de Servidores Ativos e o Nmero de Aposentados e
Pensionistas por Grupo - Distribuio por Situao
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
Conforme se observa, a situao dos Estados em relao a esse indicador
extremamente grave. Nos Municpios, para os Grupos 2 e 3 (Capitais e mais de
400 mil habitantes) predomina a situao crtica ou preocupante, para o Grupo
4 (mais de 100 mil) h uma distribuio equilibrada entre as vrias faixas e para
os Grupos 5, 6 e 7 (mais de 50 mil, mais de 10 mil e at 10 mil) h uma maior
concentrao de RPPS com situao confortvel ou razovel.
A situao mais favorvel dos Municpios includos nos Grupos 5, 6 e 7 tem
seu componente principal no tempo mdio de instituio, que no chega a 20 anos,
bem inferior aos demais grupos, conforme demonstrado no Grfco 11. Disso
resulta uma massa de segurados mais jovem e com menor nmero de inativos.
4.2.2 Relao entre o dficit atuarial e a receita corrente lquida
Esse comparativo analisa a relao entre o dfcit atuarial do RPPS e a
receita corrente lquida anual
341
do Estado ou Municpio, obtida a partir da base da
341 A defnio de receita corrente lquida encontra-se no artigo 2, inciso IV da Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000):
IV - receita corrente lquida: somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais,
industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidos:
a) na Unio, os valores transferidos aos Estados e Municpios por determinao constitucional ou legal,
e as contribuies mencionadas na alnea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituio;
b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios por determinao constitucional;
c) na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores para o custeio do seu
sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao fnanceira citada no
9o do art. 201 da Constituio.
224
Secretaria do Tesouro Nacional - STN e est consolidado por Grupo na Tabela 15.
Quanto mais representativo o dfcit atuarial do RPPS se apresentar em
relao receita corrente lquida, mais grave a situao, pois indica que parcelas
muito expressivas do oramento do Estado ou Municpio tero de ser destinadas
para a cobertura desse desequilbrio nos prximos anos.
RELAO DFICIT x RECEITA CORRENTE LQUIDA
DADOS ESTATSTICOS DOS ESTADOS
GRUPO DFICIT
RECEITA
CORRENTE
LQUIDA
MDIA
(1)
MDIA
(2)
MEDIANA
DESVIO
PADRO
G1 (ESTADOS) -607.213.174 346.278.184 303,7% 322,9% 247,5% 280,5%
DADOS ESTATSTICOS DOS MUNICPIOS CONSOLIDADOS POR GRUPO
G2 (CAPITAIS) -94.180.967 54.809.098 263,7% 282,1% 205,1% 234,1%
G3 (>400 MIL) -38.100.208 18.879.604 216,5% 215,1% 142,1% 212,5%
G4 (>100 MIL) -38.749.996 31.271.413 145,1% 140,5% 100,0% 162,6%
G5 (>50 MIL) -11.297.593 12.520.367 98,0% 110,7% 82,9% 101,4%
G6 (>10 MIL) -17.553.943 18.791.456 102,7% 110,4% 84,3% 11,3%
G7 (<10 MIL) -3.436.839 4.703.797 79,0% 80,8% 68,5% 63,5%
TOTAL
MUNICPIOS
-203.319.546 140.975.735 150,8% 156,6% 113,8% 130,9%
Tabela 15: Relao entre Dfcit Atuarial e Receita Corrente Lquida por Grupo (Valores em R$ mil)
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
Os RPPS de cada Grupo foram qualifcados no que se refere relao
entre o dfcit atuarial e a receita corrente lquida, conforme as seguintes faixas de
Situao:
342
a) Crtico (mais de 300%): O dfcit atuarial do RPPS superior a 3 vezes a
receita corrente lquida anual do Estado ou Municpio. Isso signifca que um volume
342 Os intervalos das faixas de situao propostas para esse indicador foram defnidos de modo
mais simples, considerando o nmero de unidades que o dfcit atuarial representa em relao receita
corrente lquida total. Assim: at 1 (ou 100%) - confortvel; at 2 (200%) - razovel; at 3 (300%) -
preocupante; acima de 3 - crtico.
Importante destacar que necessrio adotar alguma cautela na interpretao desse indicador, pois
h Estados e Municpios que utilizam mecanismos para reduzir ou encobrir o dfcit atuarial de seus RPPS.
Por esse motivo, recomendvel uma anlise individual mais detalhada do resultado atuarial, especialmente
para os RPPS que apresentam dfcit atuarial de valor muito baixo ou supervit atuarial.
225
muito grande dos oramentos futuros ser consumido para o equacionamento do
dfcit, reduzindo os recursos disponveis para custeio ou investimento em outras
reas de atuao do poder pblico.
b) Preocupante (mais de 200% at 300%): O dfcit atuarial do RPPS
situa-se entre 2 e 3 vezes a receita corrente lquida anual do Estado ou Municpio,
tambm demandando grande volume de recursos.
c) Razovel (mais de 100% at 200%): O dfcit atuarial do RPPS situa-se
entre 1 e 2 vezes a receita corrente lquida anual do Estado ou Municpio, em uma
situao intermediria.
d) Confortvel (at 100%): O dfcit atuarial do RPPS igual ou inferior a
1 vez a receita corrente lquida anual do Estado ou Municpio. Embora exista um
dfcit, o seu montante permite que as medidas de equacionamento no resultem
em grandes restries para custeio e investimento em outras reas.
e) Superavitrio: O RPPS no possui dfcit atuarial.
f ) Sem Informao: No puderam ser classifcados, por defcincia nos
dados informados.
A Tabela 16 e o Grfco 17 apresentam o nmero de RPPS classifcados em
cada grupo, segundo esse indicador:
RELAO DFICIT ATUARIAL x RECEITA CORRENTE LQUIDA
QUANTITATIVO DE ESTADOS POR SITUAO
SITUAO CRTICO PREOCUPANTE RAZOVEL CONFORTVEL SUPERAVITRIO
SEM
INFORMAO
TOTAL
G1
(ESTADOS)
9 33,3% 7 25,9% 5 18,5% 3 11,1% 1 3,7% 2 7,4% 27
QUANTITATIVO DE MUNICPIOS POR SITUAO E GRUPO
G2
(CAPITAIS) 6 23,1% 7 26,9% 9 34,6% 2 7,7% 0 0,0% 2 7,7% 26
G3 (>400
MIL) 3 11,1% 6 22,2% 9 33,3% 7 25,9% 2 7,4% 0 0,0% 27
G4 (>100
MIL) 12 7,9% 11 7,2% 48 31,6% 70 46,1% 11 7,2% 0 0,0% 152
G5 (>50 MIL) 8 4,3% 11 6,0% 60 32,6% 93 50,5% 10 5,4% 2 1,1% 184
G6 (>10 MIL) 24 2,8% 60 7,1% 245 28,9% 447 52,7% 55 6,5% 17 2,0% 848
G7 (<10 MIL) 5 0,8% 21 3,2% 166 25,7% 405 62,6% 38 5,9% 12 1,9% 647
TOTAL
MUNICPIOS 58 3,1% 116 6,2% 537 28,5% 1.024 54,4% 116 6,2% 33 1,8% 1.884
Tabela 16: Relao entre Dfcit Atuarial e Receita Corrente Lquida por Grupo - Distribuio
por Situao
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
226
RELAO DFICIT ATUARIAL x RECEITA CORRENTE LQUIDA
0,0%
20,0%
40,0%
60,0%
G1
(ESTADOS)
G2
(CAPITAIS)
G3 (>400 MIL) G4 (>100 MIL) G5 (>50 MIL) G6 (>10 MIL) G7 (<10 MIL)
CRTICO (>300%)
PREOCUPANTE
(<300% > 200%)
RAZOVEL
(<200% >100%)
CONFORTVEL
(<100%)
SUPERAVITRIO
SEM INFORMAO
Grfco 17: Relao entre Dfcit Atuarial e Receita Corrente Lquida por Grupo -
Distribuio por Situao
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
Os resultados obtidos por esse indicador mostram que cerca de 60% dos
Estados e 50% das Capitais encontram-se em situao crtica ou preocupante. De
modo mais satisfatrio, apresentam situao razovel, confortvel ou superavitria
cerca de 65% dos Municpios do Grupo 3 e entre 85% e 95% dos Municpios dos
Grupos 4, 5, 6 e 7.
A situao mais favorvel dos Municpios dos Grupos 4, 5, 6 e 7 tambm
est ligada ao menor tempo de instituio de seus RPPS. Como, em sua
grande maioria, foram institudos no comeo da dcada de 1990, eles foram
alcanados pelas medidas racionalizadoras adotadas a partir de 1998 ainda
em seus primeiros anos de existncia, o que impediu a formao de dfcits
atuariais de valores mais expressivos.
4.2.3 Relao entre a amortizao anual do dficit atuarial, a
receita corrente lquida e o limite das despesas com pessoal
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece em seus artigos 19 e 20 os
limites totais das despesas com pessoal em relao receita corrente lquida, que
no podem exceder a 50% na Unio e 60% nos Estados e Municpios (sendo
49% para o Executivo e 11% para os demais Poderes, nos Estados, e 54% para o
Executivo e 6% para os demais Poderes, nos Municpios).
Porm, h um limite prudencial de 95% dessa relao, a partir do
227
qual o ente federativo passa a estar sujeito a algumas medidas obrigatrias de
contingenciamento de suas despesas com pessoal, nos termos do pargrafo nico
do artigo 22.
343
Ultrapassado o limite total estabelecido, devero ser aplicadas
as providncias e restries constantes do artigo 23 da Lei de Responsabilidade
Fiscal
344
e dos 3 e 4 do artigo 169 da Constituio Federal, acrescentados pela
Emenda Constitucional n 19/1998.
345
343 Art. 22. A verifcao do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 ser realizada
ao fnal de cada quadrimestre.
Pargrafo nico. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite,
so vedados ao Poder ou rgo referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:
I - concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer ttulo, salvo
os derivados de sentena judicial ou de determinao legal ou contratual, ressalvada a reviso prevista no
inciso X do art. 37 da Constituio;
II - criao de cargo, emprego ou funo;
III - alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV - provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a
reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao, sade e segurana;
V - contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do 6o do art. 57 da Constituio
e as situaes previstas na lei de diretrizes oramentrias.
344 Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido no art. 20, ultrapassar os
limites defnidos no mesmo artigo, sem prejuzo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente ter
de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, entre
outras, as providncias previstas nos 3o e 4o do art. 169 da Constituio.
1o No caso do inciso I do 3o do art. 169 da Constituio, o objetivo poder ser alcanado tanto
pela extino de cargos e funes quanto pela reduo dos valores a eles atribudos.
2o facultada a reduo temporria da jornada de trabalho com adequao dos vencimentos
nova carga horria.
3o No alcanada a reduo no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente no poder:
I - receber transferncias voluntrias;
II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III - contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refnanciamento da dvida
mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal.
4o As restries do 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite
no primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato dos titulares de Poder ou rgo referidos no art. 20.
345 3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fxado
na lei complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as
seguintes providncias:
I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes de confana;
II - exonerao dos servidores no estveis.
4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem sufcientes para assegurar o
cumprimento da determinao da lei complementar referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o
228
A Portaria MPS n 403/2008, por sua vez, estabelece, em seu artigo 18, que os
entes federativos devero estabelecer plano de amortizao para o equacionamento
do dfcit atuarial de seus RPPS, com prazo mximo de 35 anos para acumulao
dos recursos necessrios a sua cobertura.
O comparativo aqui adotado indica qual o impacto que a amortizao
do dfcit atuarial do RPPS, se distribudo de forma linear pelo perodo de 35
anos, representar sobre a relao entre as despesas com pessoal do Estado ou
Municpio e a sua receita corrente lquida. Ou seja, quantos pontos percentuais
sero acrescidos ao limite de comprometimento das despesas com pessoal, pela
necessidade de aportes para a cobertura do dfcit atuarial.
Quanto maior o percentual obtido, mais prximo o ente federativo estar
de sofrer as restries e penalidades estabelecidas nos artigos 22 e 23 da Lei de
Responsabilidade Fiscal e no artigo 169 da Constituio Federal, bem como mais
comprometida estar a sua capacidade de contratao de novos servidores pblicos.
Os resultados por Grupo esto consolidados na Tabela 17:
RELAO DFICIT ATUARIAL x RECEITA CORRENTE LQUIDA x
DESPESA PESSOAL
DADOS ESTATSTICOS DOS ESTADOS
GRUPO DFICIT
RECEITA
CORRENTE
LQUIDA
DESPESA
PESSOAL
MDIA (1) MDIA (2) MEDIANA
DESVIO
PADRO
G1(ESTADOS) -607.213.174 346.278.184 141.191.971 50,6% 51,2% 50,2% 12,5%
DADOS ESTATSTICOS DOS MUNICPIOS CONSOLIDADOS POR GRUPO
G2(CAPITAIS) -94.180.967 54.809.098 22.334.388 54,1% 54,6% 54,1% 10,1%
G3(>400 MIL) -38.100.208 18.879.604 8.240.632 51,6% 51,6% 50,5% 11,7%
G4(>100 MIL) -38.749.996 31.271.413 14.218.518 50,8% 50,9% 50,3% 7,6%
G5(>50 MIL) -11.297.593 12.520.367 5.817.749 50,6% 50,9% 51,2% 9,0%
G6(>10 MIL) -17.553.943 18.791.456 8.819.854 50,9% 51,2% 50,7% 8,7%
G7(<10 MIL) -3.436.839 4.703.797 2.097.766 47,1% 47,2% 47,3% 8,0%
TOTAL
MUNICPIOS
-203.319.546 140.975.735 61.528.907 50,9% 51,1% 50,7% 9,2%
Tabela 17: Relao entre Dfcit Atuarial, Receita Corrente Lquida e Despesa com Pessoal por
Grupo (Valores em R$ mil)
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifque a atividade funcional, o rgo
ou unidade administrativa objeto da reduo de pessoal.
229
Os RPPS de cada Grupo foram qualifcados no que se refere relao entre
o dfcit atuarial, a receita corrente lquida e as despesas com pessoal, conforme as
seguintes faixas de Situao:
346
a) Crtico (mais de 60%): A amortizao do dfcit atuarial, distribuda de
forma linear pelo perodo de 35 anos, resulta em um percentual sobre a receita
corrente lquida que, somado ao atual percentual das despesas com pessoal,
ultrapassa o limite mximo permitido pela Lei de Responsabilidade Fiscal. H
uma quase certeza de que o Estado ou Municpio enquadrados nessa situao
iro sofrer as restries e penalidades estabelecidas.
b) Preocupante (mais de 54% at 60%): A amortizao do dfcit
atuarial, distribuda de forma linear pelo perodo de 35 anos, resultar em um
comprometimento das despesas com pessoal prximo ou superior ao limite
prudencial de 57% (95% de 60%), podendo resultar em medidas obrigatrias de
contingenciamento das despesas com pessoal.
c) Razovel (mais de 50% at 54%): A amortizao do dfcit atuarial pelo
perodo de 35 anos fcar dentro do limite das despesas com pessoal do Executivo
(Municpios) ou acima desse limite (Estados), porm no dever atingir o limite
prudencial do ente.
d) Confortvel (at 50%): A amortizao do dfcit atuarial pelo perodo de
35 anos possivelmente no resultar em percentual que traga comprometimento
signifcativo do limite das despesas com pessoal.
e) Superavitrio: O RPPS no possui dfcit atuarial.
f ) Sem Informao: No puderam ser classifcados, por defcincia nos
dados informados.
346 Os intervalos das faixas de situao propostas para esse indicador esto diretamente ligados
aos limites defnidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal para comprometimento da receita corrente lquida
com as despesas com pessoal.
Trs ressalvas devem ser feitas em relao a esse indicador:
a) Possveis informaes incorretas por parte de alguns Estados e Municpios com o objetivo de
reduzir ou encobrir o dfcit atuarial de seus RPPS.
b) Eventuais informaes incorretas Secretaria do Tesouro Nacional, com a fnalidade de indicar
despesas com pessoal inferiores s reais.
c) Os dados das despesas com pessoal e receita corrente lquida esto em regra posicionados em 2007.
Considerando que nos ltimos trs anos muitos Estados e Municpios, a exemplo do que aconteceu na Unio,
concederam reposies salariais a vrias categorias cujas remuneraes encontravam-se defasadas, e tambm
realizaram concursos pblicos para recomposio de seus quadros de pessoal, muito provvel que as despesas
com pessoal efetivamente incorridas em 2010 encontrem-se em um patamar percentualmente mais elevado,
comparado com a receita corrente lquida, do que o nvel observado em 2007.
230
A Tabela 18 e o Grfco 18 apresentam o nmero de RPPS classifcados em
cada grupo, segundo esse indicador:
RELAO DFICIT x RECEITA CORRENTE LQUIDA x DESPESA
PESSOAL
QUANTITATIVO DE ESTADOS POR SITUAO
SITUAO CRTICO PREOCUPANTE RAZOVEL CONFORTVEL SUPERAVITRIO
SEM
INFORMAO
TOTAL
G1(ESTADOS) 5 18,5% 2 7,4% 5 18,5% 12 44,4% 1 3,7% 2 7,4% 27
QUANTITATIVO DE MUNICPIOS POR SITUAO E GRUPO
G2(CAPITAIS) 7 26,9% 5 19,2% 2 7,7% 10 38,5% 0 0,0% 2 7,7% 26
G3(>400 MIL) 5 18,5% 2 7,4% 6 22,2% 12 44,4% 2 7,4% 0 0,0% 27
G4(>100 MIL) 15 9,9% 27 17,8% 33 21,7% 66 43,4% 11 7,2% 0 0,0% 152
G5(>50 MIL) 27 14,7% 33 17,9% 37 20,1% 76 41,3% 9 4,9% 2 1,1% 184
G6(>10 MIL) 99 11,7% 158 18,6% 164 19,3% 356 42,0% 54 6,4% 17 2,0% 848
G7(<10 MIL) 31 4,8% 80 12,4% 106 16,4% 384 59,4% 33 5,1% 13 2,0% 647
TOTAL
MUNICPIOS
184 9,8% 305 16,2% 348 18,5% 904 48,0% 109 5,8% 34 1,8% 1.884
Tabela 18: Relao entre Dfcit Atuarial, Receita Corrente Lquida e Despesa com Pessoal por
Grupo - Distribuio por Situao
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
RELAO DFICIT ATUARIAL x RECEITA CORRENTE LQUIDA x
DESPESA PESSOAL
0,0%
20,0%
40,0%
60,0%
G1
(ESTADOS)
G2
(CAPITAIS)
G3 (>400 MIL) G4 (>100 MIL) G5 (>50 MIL) G6 (>10 MIL) G7 (<10 MIL)
CRTICO (>60%)
PREOCUPANTE
(<60% >54%)
RAZOVEL
(<54% > 50%)
CONFORTVEL
(<50%)
SUPERAVITRIO
SEM INFORMAO
Grfco 18: Relao entre Dfcit Atuarial, Receita Corrente Lquida e Despesa com Pessoal
por Grupo - Distribuio por Situao
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: DRPSP/SPPS/MPS - CADPREV
231
Esse o nico indicador em que o resultado das Capitais (46% em
situao crtica ou preocupante) mais desfavorvel que o dos Estados. Os RPPS
dos Estados e dos Municpios dos Grupos 3, 4, 5 e 6 apresentam posio bem
semelhante, com cerca de 65% a 75% deles nas situaes razovel, confortvel
ou superavitrio. A melhor posio continua sendo a do Grupo 7, onde 80% dos
Municpios encontram-se em uma dessas trs situaes.
De forma geral, os resultados desse indicador apresentam uma situao
menos grave que a dos indicadores anteriores, o que pode ter como explicao parcial
a poltica de conteno das despesas com pessoal aplicada em anos anteriores, cujo
efeito foi uma posio mais tranquila de muitos Estados e Municpios em relao
aos limites mximos permitidos.
Deve-se ressaltar que, apesar de os trs indicadores propostos indicarem que
os RPPS dos Municpios dos Grupos 5, 6 e 7 (mais de 50 mil, mais de 10 mil e at
10 mil habitantes) apresentam uma situao atuarial mais favorvel, cuja principal
razo o seu menor tempo de instituio, a grande maioria deles tambm possui
um dfcit atuarial passado a ser equacionado.
Os RPPS dos pequenos Municpios (Grupos 6 e 7) enfrentam alguns
desafos adicionais para a efetivao de seu equilbrio fnanceiro e atuarial:
a) Geralmente so mais carentes de recursos tcnicos e de recursos humanos
qualifcados, necessrios para a profssionalizao de sua gesto.
b) Tendem a obter receitas fnanceiras menores, pelo fato de possurem
menor volume de investimentos, o que exige esforos adicionais para que se consiga
atingir a meta atuarial mnima de IPCA (ou INPC) + 6% ao ano.
c) Embora suas unidades gestoras estejam constitudas, em regra, sob a
forma de fundos integrados estrutura da Prefeitura Municipal, ainda assim tm
difculdade para manter as despesas administrativas dentro do limite permitido
para a taxa de administrao.
347
347 A Portaria MPS n 402/2008 estabelece, em seu artigo 17, que Para cobertura das despesas do
RPPS, poder ser estabelecida, em lei, Taxa de Administrao de at dois pontos percentuais do valor total
das remuneraes, proventos e penses dos segurados vinculados ao RPPS, relativo ao exerccio fnanceiro
anterior. Pelo fato dos pequenos Municpios possurem uma folha de pagamento sensivelmente menor, seus
RPPS se submetem a uma taxa de administrao mais apertada.
232
4.3 OUTROS DADOS RELEVANTES PARA O EQUILBRIO FINANCEIRO
E ATUARIAL DOS REGIMES PRPRIOS DE PREVIDNCIA SOCIAL
Nesta seo apresentado um conjunto de dados sobre o perfl dos segurados
ativos dos regimes de previdncia dos servidores pblicos,348 cuja anlise dever
ser aprofundada em futuros estudos que tenham por objetivo subsidiar as discusses
sobre a previdncia dos servidores.349 Sero aqui enfatizados aqueles aspectos que
impactam de forma mais evidente o equilbrio fnanceiro e atuarial dos RPPS, em
virtude de seus refexos na concesso dos benefcios e no custeio.
De um total de 9,45 milhes de trabalhadores no servio pblico no fnal de
2007, 7,79 milhes (82,4%) estavam submetidos ao regime estatutrio. A Tabela
19 mostra que desses servidores estatutrios 5,73 milhes (73,5%) eram segurados
de RPPS e os demais estavam vinculados ao RGPS (1,52 milho - 19,5%) ou
militares e outras situaes (0,55 milho - 7,0%).
Estatutrios Ativos (a+b+c) 7.794.837
Segurados do RGPS (a) 1.520.286
Segurados de RPPS (b) 5.726.531
Unio 614.525
Estados/Distrito Federal 2.723.172
Municpios 2.388.834
Outros (Militares e outros) (c) 548.020
Tabela 19: Estatutrios Ativos, segundo Tipo de Vnculos - 2007 - Brasil
Elaborao: CGEP/SPPS/MPS
Fonte: RAIS/MTE (Microdados - Consulta Especial) - 2007
A Tabela 20 apresenta de forma detalhada a distribuio dos servidores
estatutrios vinculados aos RPPS por esfera da Federao (federal, estadual e
municipal), por gnero (homens e mulheres) e por faixa etria.
348 Os dados apresentados nesta seo, extrados da base da Relao Anual de Informaes Sociais
- RAIS, com posio em 2007, foram parcialmente publicados sob a forma de estudo da Coordenao-
Geral de Estudos Previdencirios - CGEP, da Secretaria de Polticas de Previdncia Social - SPPS, em:
ANSILIERO, Graziela; COSTANZI, Rogrio Nagamine. Regimes Prprios de Previdncia Social no
Brasil: Um Breve Perfl dos Segurados Ativos. Informe de Previdncia Social, Ministrio da Previdncia
Social, Braslia, v. 21, n. 08, p. 1-9, ago. 2009. Outra parte desses dados foi extrada da mesma base,
especialmente para subsidiar a presente pesquisa, com a colaborao de Graziela Ansiliero.
349 provvel que levantamentos sobre o perfl dos servidores pblicos, que utilizem diferentes bases
de dados (RAIS, do Ministrio do Trabalho e Emprego - MTE; SIAPE, do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto - MPOG; CADPREV, do Ministrio da Previdncia Social - MPS) cheguem a
resultados no absolutamente iguais, em virtude de divergncia nas informaes prestadas.
233
Faixa Etria
Federal Estadual Municipal
Mulheres Homens Total Mulheres Homens Total Mulheres Homens Total
At 24 anos 5.108 6.374 11.482 41.931 31.957 73.888 62.422 41.475 103.897
25 a 29 anos 19.571 20.161 39.732 127.595 89.737 217.332 163.529 83.176 246.705
30 a 39 anos 53.935 61.092 115.027 404.956 257.973 662.929 466.180 215.664 681.844
40 a 49 anos 103.896 113.041 216.937 648.156 316.156 964.312 524.964 253.341 778.305
50 a 59 anos 79.366 107.973 187.339 424.375 211.567 635.942 277.821 178.717 456.538
60 a 64 anos 11.107 20.043 31.150 71.931 43.635 115.566 40.831 43.225 84.056
65 anos ou
mais
4.537 8.321 12.858 28.849 24.354 53.203 14.379 23.110 37.489
Total 277.520 337.005 614.525 1.747.793 975.379 2.723.172 1.550.126 838.708 2.388.834
Tabela 20: Servidores dos RPPS por Esfera, Gnero e Faixa Etria - 2007 - Brasil
Elaborao: CGEP/SPPS/MPS
Fonte: RAIS/MTE (Microdados - Consulta Especial) - 2007
O Grfco 19 mostra que para a distribuio por gnero, enquanto na Unio
os servidores do sexo masculino superam os do sexo feminino, nos Estados e
Municpios h quase duas servidoras para cada servidor. Essa relao bastante
desfavorvel do ponto de vista atuarial, pois as mulheres, alm de contarem com
expectativa de sobrevida maior, tm o acesso s aposentadorias programadas com
reduo de cinco anos na idade e no tempo de contribuio em relao aos homens.
Assim, eventual alterao das regras constitucionais de acesso aos benefcios, que
elimine ou reduza a diferena entre homens e mulheres, contribuir sensivelmente
para reduzir o custo dos RPPS, em especial nos Estados e Municpios.
Grfco 19: Servidores dos RPPS por Esfera e Gnero - 2007 - Brasil
Elaborao: CGEP/SPPS/MPS
Fonte: RAIS/MTE (Microdados - Consulta Especial) - 2007
234
A distribuio dos servidores por faixa etria, conforme Tabela 21, mostra
uma situao especialmente desfavorvel para a Unio, onde apenas 27,1% dos
servidores tm at 39 anos e 37,6% tm 50 anos ou mais.
350
Nos Estados 35,0%
dos servidores tm at 39 anos e 29,6% tm 50 anos ou mais. Nos Municpios h
uma maior concentrao de servidores mais jovens: 43,2% at 39 anos e apenas
24,2% com 50 anos ou mais.
Faixa
Etria
Federal Estadual Municipal
Mulheres Homens Total Acumulado Mulheres Homens Total Acumulado Mulheres Homens Total Acumulado
At
24
anos
1,8% 1,9% 1,9% 1,9% 2,4% 3,3% 2,7% 2,7% 4,0% 4,9% 4,3% 4,3%
25 a
29
anos
7,1% 6,0% 6,5% 8,3% 7,3% 9,2% 8,0% 10,7% 10,5% 9,9% 10,3% 14,7%
30 a
39
anos
19,4% 18,1% 18,7% 27,1% 23,2% 26,4% 24,3% 35,0% 30,1% 25,7% 28,5% 43,2%
40 a
49
anos
37,4% 33,5% 35,3% 62,4% 37,1% 32,4% 35,4% 70,4% 33,9% 30,2% 32,6% 75,8%
50 a
59
anos
28,6% 32,0% 30,5% 92,8% 24,3% 21,7% 23,4% 93,8% 17,9% 21,3% 19,1% 94,9%
60 a
64
anos
4,0% 5,9% 5,1% 97,9% 4,1% 4,5% 4,2% 98,0% 2,6% 5,2% 3,5% 98,4%
65
anos
ou
mais
1,6% 2,5% 2,1% 100,0% 1,7% 2,5% 2,0% 100,0% 0,9% 2,8% 1,6% 100,0%
Total 100,0% 100,0% 100,0% - 100,0% 100,0% 100,0% - 100,0% 100,0% 100,0% -
Tabela 21: Distribuio dos Servidores dos RPPS por Faixa Etria - 2007 - Brasil
Elaborao: CGEP/SPPS/MPS
Fonte: RAIS/MTE (Microdados - Consulta Especial) - 2007
Os Grfcos 20, 21 e 22 apresentam a pirmide etria dos servidores
estatutrios vinculados aos RPPS nas trs esferas da Federao, conforme o gnero.
350 A contratao de novos servidores pela Unio nos ltimos anos pode ter melhorado essa relao.
235
Grfcos 20, 21 e 22: Pirmide Etria dos Servidores dos RPPS, por Esfera e Gnero - 2007 -
Brasil
Elaborao: CGEP/SPPS/MPS
Fonte: RAIS/MTE (Microdados - Consulta Especial) - 2007
236
Na Tabela 22 os servidores das trs esferas de governo foram distribudos
por cinco diferentes faixas de rendimento: 1) menos de um salrio-mnimo;
351
2)
um salrio-mnimo; 3) mais de um a trs salrios-mnimos; 4) mais de trs salrios-
mnimos at o limite mximo de benefcios (teto) do RGPS; 5) acima do teto do
RGPS. Para cada uma das faixas de rendimento foi identifcada a correspondente
massa salarial, a quantidade de servidores e, na sequncia, apurados os seguintes
percentuais: a) quantidade de servidores por faixa de rendimento dentro da esfera,
individual e acumulada; b) quantidade de servidores da faixa de rendimento e
esfera em relao ao total geral de servidores naquela faixa de rendimento.
352
Esfera
Faixas de
Rendimento
(Posio em
Dez/07)
Massa
Salarial
Mensal (R$)
Quantidade
de
Servidores
% na
Faixa de
Rendimento
/ Esfera
% na
Faixa de
Rendimento
/ Esfera -
Acumulado
% no
Total
da
Faixa
Federal
1 - Menos de 1
SM
207.678 6.283 1,0% 1,0% 2,1%
2 - 1 SM (Piso) 315.780 831 0,1% 1,2% 0,5%
3 - 1 SM <
Rendimento <=
3 SM
16.947.730 20.483 3,3% 4,5% 1,0%
4 - 3 SM <
Rendimento <=
Teto
506.342.986 248.707 40,5% 45,0% 11,9%
5 - > Teto RGPS 2.631.955.789 338.221 55,0% 100,0% 32,6%
Total 3.155.769.964 614.525 100,0% - 10,7%
Estadual
1 - Menos de 1
SM
19.031.475 198.488 7,3% 7,3% 65,8%
2 - 1 SM (Piso) 12.424.480 32.696 1,2% 8,5% 20,1%
3 - 1 SM <
Rendimento <=
3 SM
697.197.937 922.192 33,9% 42,4% 43,1%
4 - 3 SM <
Rendimento <=
Teto
1.987.899.777 1.098.427 40,3% 82,7% 52,7%
5 - > Teto RGPS 3.029.560.401 471.369 17,3% 100,0% 45,4%
Total 5.746.114.070 2.723.172 100,0% - 47,6%
351 Em tese, todos os servidores deveriam receber rendimento igual ou superior ao salrio-mnimo,
porm a pesquisa indica um total de 301.502 servidores (5,27% do total) com rendimento inferior. Embora
no se tenha promovido uma anlise especfca desse grupo com a fnalidade de identifcar a causa dessas
remuneraes baixas, pode-se deduzir que parte desse contingente seja explicado pelo recebimento, no ms
pesquisado (dezembro de 2007), de remunerao proporcional em razo de admisso ou demisso ocorrida
durante o ms, ou ainda por trabalho em regime de tempo parcial.
352 O salrio mnimo vigente era de R$ 380,00 e o teto do RGPS equivalia a R$ 2.894,28.
237
Municipal
1 - Menos de 1
SM
7.977.827 96.731 4,0% 4,0% 32,1%
2 - 1 SM (Piso) 48.968.700 128.865 5,4% 9,4% 79,4%
3 - 1 SM <
Rendimento <=
3 SM
833.593.586 1.195.102 50,0% 59,5% 55,9%
4 - 3 SM <
Rendimento <=
Teto
1.305.498.541 738.696 30,9% 90,4% 35,4%
5 - > Teto RGPS 1.105.475.192 229.440 9,6% 100,0% 22,1%
Total 3.301.513.846 2.388.834 100,0% - 41,7%
Total
1 - Menos de 1
SM
27.216.981 301.502 5,3% 5,3%
2 - 1 SM (Piso) 61.708.960 162.392 2,8% 8,1%
3 - 1 SM <
Rendimento <=
3 SM
1.547.739.252 2.137.777 37,3% 45,4%
4 - 3 SM <
Rendimento <=
Teto
3.799.741.305 2.085.830 36,4% 81,9%
5 - > Teto RGPS 6.766.991.382 1.039.030 18,1% 100,0%
Total 12.203.397.879 5.726.531 100,0% -
Tabela 22: Distribuio dos Servidores dos RPPS por Faixa de Rendimento e Esfera - 2007 - Brasil
Elaborao: CGEP/SPPS/MPS
Fonte: RAIS/MTE (Microdados - Consulta Especial) - 2007
Conforme se pode observar, na Unio o nmero de servidores que recebe at
um salrio-mnimo insignifcante (7.114 - 1,2%). O mesmo no se pode dizer dos
Estados e dos Municpios onde os servidores que se situam nessa faixa totalizam,
respectivamente, 231.184 (8,5%) e 225.596 (9,4%). Quando so acrescentados os
servidores que recebem at trs salrios-mnimos, o nmero continua pequeno na
Unio (27.597 - 4,5%), mas torna-se bastante signifcativo nos Estados (1.153.376
- 42,4%) e alcana a maioria absoluta nos Municpios (1.420.698 - 59,5%).
Esses dados permitem concluir que a manuteno da poltica de concesso
de aumentos reais do salrio-mnimo, vinculada ao crescimento do PIB, alcanar
uma parcela expressiva dos servidores municipais, e no poucos servidores
estaduais, o que ter como consequncia o aumento nos valores dos benefcios
pagos pelos RPPS. Em outras palavras: a premissa atuarial de que o crescimento
da remunerao ao longo da carreira ser de 1% ao ano, adotada como regra pela
quase totalidade dos RPPS, encontra-se subestimada para os Estados e Municpios
que tenham grande nmero de servidores com remunerao igual ou prxima do
238
salrio-mnimo, o que se refetir no aumento de seu compromisso atuarial.
353
Entretanto, quando se trata dos 1.039.030 servidores vinculados a RPPS
que em dezembro de 2007 recebiam remunerao acima do teto do RGPS (18,1%
do total), a relao entre os entes da Federao inversa, representando apenas
9,6% nos Municpios e 17,3% nos Estados, mas se constituindo na grande maioria
- 55,0% - na Unio.
Essa distribuio dos servidores com rendimentos superiores ao teto do
RGPS possibilita afrmar que a instituio do regime de previdncia complementar,
com a adoo do limite mximo de benefcios do RGPS para os benefcios pagos
pelo RPPS, na forma estabelecida pelo artigo 40, 14 da Constituio, ter um
sensvel impacto para a reduo do custo atuarial do RPPS da Unio, porm no
ser to expressiva em relao aos RPPS dos Estados e menos signifcativa ainda
se apresentar para os Municpios.
Na Tabela 23, construda a partir dos dados encontrados na Tabela 22 para
os servidores enquadrados na faixa de rendimento 5 (acima do teto do RGPS),
possvel simular o clculo da arrecadao potencial da contribuio dos inativos e
identifcar o seu valor mdio por segurado em cada esfera da Federao:
Esfera
Massa
Salarial
Mensal
(R$)
Quantidade
de Servidores
Rendimento
Mdio
Acima do
Teto RGPS
(Massa
Salarial / N
Servidores)
Massa
Isenta (N
Servidores x
Teto RGPS)
Massa
Tributvel
(Massa
Salarial
- Massa
Isenta)
Contribuio
Potencial
(Massa
Tributvel
x 11%)
Contribuio
Mdia
(Contribuio
Potencial / N
Servidores)
Federal 2.631.955.789 338.221 7.781,76 978.906.276 1.653.049.514 181.835.446 537,62
Estadual 3.029.560.401 471.369 6.427,15 1.364.273.869 1.665.286.531 183.181.518 388,62
Municipal 1.105.475.192 229.440 4.818,15 664.063.603 441.411.589 48.555.275 211,63
Total 6.766.991.382 1.039.030 6.342,35 3.007.243.748 3.759.747.633 413.572.240 379,29
Tabela 23: Clculo do Potencial de Contribuio Mensal dos Inativos, para Servidores Ativos
com Rendimento Acima do Teto do RGPS, por Esfera - 2007 - Brasil
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: CGEP/SPPS/MPS - RAIS/MTE (Microdados - Consulta Especial) - 2007
A simulao indica que o potencial de arrecadao mensal da contribuio dos
inativos, calculado sobre a folha de pagamento dos servidores ativos em dezembro
de 2007, era de aproximadamente R$ 413,5 milhes (cerca de R$ 5 bilhes ao ano),
com uma contribuio mdia por segurado equivalente a R$ 379,29.
353 No se trata aqui de estabelecer qualquer crtica poltica de concesso de aumentos reais
do salrio-mnimo, que melhora as condies de vida da populao com renda mais baixa e tem efeito
dinamizador da economia, mas apenas de constatar objetivamente como um de seus efeitos a elevao das
obrigaes desses RPPS.
239
De acordo com informaes prestadas ao Ministrio da Previdncia Social,
no ano de 2009 as contribuies devidas pelos aposentados e pensionistas aos RPPS
totalizaram R$ 1,54 bilho nos Estados, R$ 162 milhes nas Capitais e R$ 69
milhes nos demais Municpios.
354
Na Unio, essas contribuies atingiram R$ 1,84
bilho, conforme relatrio do Tribunal de Contas da Unio - TCU.
355
Somados, esses
valores totalizam R$ 3,61 bilhes, quantia que representa aproximadamente 3,5% do
montante pago pelos RPPS aos aposentados e pensionistas em 2009 (cerca de R$
101 bilhes, considerando os servidores civis da Unio, Estados e Municpios).
Porm, para se apurar integralmente o resultado positivo que a contribuio
dos inativos traz para os RPPS, seria necessrio acrescentar ao valor das
contribuies recebidas a economia de recursos gerada em decorrncia do fato de
muitos servidores decidirem adiar o momento da aposentadoria para receberem o
abono de permanncia, previsto no artigo 40, 19 da Constituio. A mensurao
dessa economia complexa, pois nem todos os servidores que optam por continuar
em atividade o fazem exclusivamente pelo recebimento desse incentivo, mas certo
que se a contribuio dos inativos for extinta haver um aumento das despesas com
o pagamento das aposentadorias que deixaro de ser adiadas.
Os dados apresentados reforam algumas refexes sobre a contribuio dos
inativos, em geral no destacadas por aqueles que defendem a sua extino:
a) De modo global, sua cobrana alcana apenas um em cada cinco servidores
pblicos. Tomada individualmente por esfera de Governo, a relao de 1:2 na
Unio, 1:5 nos Estados e 1:10 nos Municpios.
b) A contribuio mdia potencial foi estimada em R$ 537,62 na Unio, R$
388,62 nos Estados e R$ 211,63 nos Municpios.
c) O valor arrecadado, especialmente na Unio e nos Estados, no
desprezvel e contribui para diminuir o desequilbrio fnanceiro em cerca de
3,5%. Esse resultado positivo maior, se considerada a reduo nas despesas com
pagamento de aposentadorias, em virtude da concesso do abono de permanncia.
d) O maior nmero de servidores alcanados pela cobrana encontra-se
nas categorias mais bem organizadas e com as melhores remuneraes do servio
pblico: magistrados, membros do Ministrio Pblico, procuradores, auditores-
fscais, policiais federais, dentre outras. Nas demais categorias, a proporo de
contribuintes e o valor mdio da contribuio so bem inferiores aos apurados.
e) Os servidores que se encontravam na inatividade em dezembro de 2003,
alcanados pela cobrana com fundamento no artigo 4 da Emenda Constitucional
n 41/2003, foram favorecidos pelas regras mais generosas de concesso e clculo
dos benefcios vigentes no passado.
f ) A contribuio dos inativos somente cobrada dos servidores que
354 Dados extrados do CADPREV, a partir de valores declarados no Demonstrativo Previdencirio.
355 BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo
da Repblica - Exerccio de 2009 - Relator Ministro Raimundo Carreiro. Braslia, DF, 2010, p. 214.
240
recebem remunerao acima do limite mximo de benefcios pago pelo RGPS,
ou seja, daqueles servidores que tm acesso a uma aposentadoria com proventos
superiores aos oferecidos ao conjunto de trabalhadores brasileiros.
g) Considerado esse conjunto de argumentos, perfeitamente razovel
afrmar que a cobrana da contribuio dos inativos justa, desde que se tenha
uma concepo de justia pautada pela equidade e eticidade, e no apenas por um
critrio formal-jurdico-legal-tributrio.
Os Grfcos 23, 24 e 25 apresentam a distribuio dos servidores das trs
esferas de Governo segundo as faixas de rendimento, em cada uma das cinco
regies geogrfcas do pas.
Essa distribuio relativamente uniforme para os servidores federais e para
os servidores estaduais (exceto, em relao a estes, para a regio Centro-Oeste,
onde h um maior nmero de servidores nas faixas mais elevadas, possivelmente
explicado pela participao dos servidores do Distrito Federal). Porm, quando
se trata dos servidores municipais, a concentrao de servidores nas trs faixas de
rendimento mais baixas (remuneraes de at trs salrios-mnimos) bem mais
expressiva nas regies Centro-Oeste, Nordeste e Norte, em relao s regies Sul
e Sudeste. Tomando-se como exemplo a regio Nordeste, onde cerca de 20% dos
servidores recebem at um salrio-mnimo e 80% at trs salrios-mnimos, pode-
se constatar que os RPPS dos Municpios dessa regio sero aqueles cujo custo
atuarial mais sofrer o impacto da poltica de valorizao do salrio-mnimo.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
CENTRO-
OESTE
NORDESTE NORTE SUDESTE SUL
<1SM 1SM >1SM <=3 SM >3 SM <=TETO >TETO
Grfco 23: Distribuio dos Servidores Federais Vinculados a RPPS por Faixa de Rendimento,
Segundo a Regio
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: CGEP/SPPS/MPS - RAIS/MTE (Microdados - Consulta Especial) - 2007
241
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
CENTRO-
OESTE
NORDESTE NORTE SUDESTE SUL
<1SM 1SM >1SM <=3 SM >3 SM <=TETO >TETO
Grfco 24: Distribuio dos Servidores Estaduais Vinculados a RPPS por Faixa de
Rendimento, Segundo a Regio
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: CGEP/SPPS/MPS - RAIS/MTE (Microdados - Consulta Especial) - 2007
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
CENTRO-
OESTE
NORDESTE NORTE SUDESTE SUL
<1SM 1SM >1SM <=3 SM >3 SM <=TETO >TETO
Grfco 25: Distribuio dos Servidores Municipais Vinculados a RPPS por Faixa de
Rendimento, Segundo a Regio
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: CGEP/SPPS/MPS - RAIS/MTE (Microdados - Consulta Especial) - 2007
242
Outro dado relevante para a situao atuarial dos RPPS diz respeito ao
nmero de professores que exercem funes de magistrio na educao infantil,
no ensino fundamental e no ensino mdio, com direito reduo de cinco anos na
idade e no tempo exigidos para fns de aposentadoria, conforme o artigo 40, 5
da Constituio Federal.
A Tabela 24 mostra como esto distribudos os servidores do magistrio que
se enquadram nessa situao, em cada esfera da Federao.
356
Quantidade de Servidores Pblicos (RPPS) do Magistrio segundo Gnero e Esfera de Poder -
2007
Especifcao
Esfera
Total
Federal Estadual Municipal
Total de servidores pblicos vinculados a
RPPS
614.525 2.723.172 2.388.834 5.726.531
Total de servidores do magistrio (Educ.
Infantil, Ens. Fund. e Mdio)
44.180 480.682 522.569 1.047.431
Servidores magistrio / Servidores RPPS 7,2% 17,7% 21,9% 18,3%
Mulheres no magistrio 17.606 385.752 468.034 871.392
Proporo de mulheres no magistrio 39,9% 80,3% 89,6% 83,2%
Homens no magistrio 26.574 94.930 54.535 176.039
Proporo de homens no magistrio 60,1% 19,7% 10,4% 16,8%
Tabela 24: Distribuio dos Servidores do Magistrio Vinculados a RPPS, por Esfera e Gnero
- 2007 - Brasil
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: CGEP/SPPS/MPS - RAIS/MTE (Microdados - Consulta Especial) - 2007
Conforme se observa, na Unio o nmero de professores com direito a
aposentadoria especial no to grande em relao ao total de servidores do RPPS
(7,2%) e eles so em maioria homens (60,1%). Porm, essa proporo bastante
expressiva nos Estados e Municpios, onde os cargos do magistrio na educao
infantil, ensino fundamental e mdio representam, respectivamente, 17,7% e
21,9% do total de servidores e so ocupados em macia maioria por mulheres, na
proporo de 80,3% e 89,6%.
Disso se conclui que o custo atuarial da aposentadoria especial dos professores
muitssimo elevado para os RPPS e que a equiparao das regras de acesso ao
benefcio aos demais servidores resultaria em sensvel reduo desse custo,
356 Para apurao desse quantitativo foram considerados os servidores vinculados a RPPS
informados na RAIS 2007 com os seguintes cdigos de ocupao, de acordo com a Classifcao Brasileira de
Ocupaes - CBO-2002: 2311, 2312, 2313, 2392, 3311, 3312, 3321.
243
notadamente para Estados e Municpios. O argumento normalmente utilizado para
a manuteno da reduo na idade e no tempo exigidos para a aposentadoria dos
professores diz respeito s condies de trabalho inadequadas e ao desgaste sofrido
por tais profssionais ao longo de sua carreira. Porm, a soluo das difculdades
por eles enfrentadas, com o consequente avano na qualidade da educao pblica
oferecida no pas, no deve se dar por meio da concesso de uma aposentadoria
especial, mas sim passa pela valorizao da fgura do professor e pela melhoria de
suas condies de trabalho, motivando-o a continuar exercendo a sua atividade.
Nesse sentido, cabe referir a concluso encontrada em pesquisa realizada
por Kalinca Lia Becker, que tratou especifcamente da remunerao do professor
no ensino fundamental pblico brasileiro:
importante que se discuta a efcincia dos benefcios
previdencirios oferecidos aos professores da rede pblica, pois
Barbosa-Filho e Pessoa (2008), que analisam a remunerao dos
professores da rede pblica dos Estados do Rio Grande do Sul e
So Paulo, evidenciam que a estrutura da carreira dos professores
no lhes oferece incentivos ao desempenho, pois a remunerao no
depende da sua atuao na sala de aula. Essa constatao pode ser
generalizada para os demais estados.
[...]
Outro resultado importante que o benefcio previdencirio de
menor tempo de contribuio para professores ameniza a menor
remunerao deste grupo em comparao aos trabalhadores de alta
qualifcao. Entretanto, importante avaliar se essa poltica
efciente para incentiv-los ao trabalho, porque Waterreus (2003)
destaca que, em geral, a produtividade do professor aumenta nos
primeiros anos de profsso e aps permanece constante. Logo, pouco
provvel que benefcios oferecidos aos professores, depois do perodo
de atividade, possam contribuir para a qualidade do trabalho.
357
4.4 REGIME DE PREVIDNCIA DOS SERVIDORES DA UNIO
Dentre as trs esferas de Governo no Brasil, a Unio certamente aquela
que menos adequou o regime de previdncia de seus servidores pblicos s regras
de organizao e funcionamento dos RPPS estabelecidas pelo artigo 40 da
Constituio Federal e pela Lei n 9.717/1998, notadamente no que se refere a
357 BECKER, Kalinca Lia. A Remunerao do Trabalho do Professor no Ensino Fundamental
Pblico Brasileiro. Dissertao (Mestrado em Cincias - Economia Aplicada). Escola Superior de Agricultura
Luiz de Queiroz da Universidade de So Paulo, Piracicaba, 2008, p. 85 e 101.
244
sua gesto e efetivao do equilbrio fnanceiro e atuarial.
Anualmente realizada a avaliao atuarial do RPPS da Unio, para
compor o Anexo de Metas Fiscais do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias,
na forma do artigo 4, 2, inciso IV da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF,
porm no foram adotadas medidas concretas para o equacionamento de seu
dfcit atuarial, seja pela criao de um fundo previdencirio, na forma do artigo
249 da Constituio e do artigo 6 da Lei n 9.717/1998, seja pelo estabelecimento
de um plano de aportes ou alquotas suplementares, seja pela segregao da massa
dos seus segurados. O RPPS da Unio permanece em um regime fnanceiro de
repartio simples ou oramentrio, sem qualquer indicativo de transio para um
regime capitalizado.
Embora a Lei n 10.887/2004, em seu artigo 8, tenha estabelecido que a
contribuio da Unio para o seu RPPS ser equivalente ao dobro da contribuio
do servidor ativo, fxada em 11% pelo artigo 4 da referida lei, essa contribuio
acaba tendo um efeito meramente contbil, uma vez que a soma das contribuies
descontadas dos servidores ativos e daquelas devidas pela Unio no cobre as
despesas com o pagamento dos aposentados e pensionistas e no existem reservas
acumuladas, requerendo que todos os meses sejam repassados recursos para a
cobertura dessa insufcincia fnanceira.
Com a fnalidade de regulamentar o 15 do artigo 40 da Constituio,
alterado pela Emenda Constitucional n 41/2003, o Governo Federal encaminhou,
em setembro de 2007, o Projeto de Lei - PL n 1.992/2007, que institui o regime
de previdncia complementar dos servidores pblicos federais, fxa o limite
mximo dos benefcios do RGPS para a concesso das aposentadorias e penses
pelo RPPS da Unio e autoriza a criao de entidade fechada de previdncia
complementar denominada Fundao de Previdncia Complementar do Servidor
Pblico Federal - FUNPRESP.
358
A unidade gestora nica, prevista no 20 do artigo 40 da Constituio,
acrescentado pela Emenda Constitucional n 41/2003, com a fnalidade de
dotar os RPPS de uma estrutura administrativa que tenha maior autonomia,
profssionalismo, transparncia e assegure a participao dos servidores nos rgos
colegiados e instncias de deciso, foi implantada apenas pelos Municpios e por
uma parte dos Estados. Na Unio, o Plano de Seguridade Social do Servidor Pblico
continua disciplinado no Ttulo VI da Lei n 8.112/1990, que teve alterados apenas
alguns dispositivos relacionados s regras de concesso dos benefcios, e, embora
o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MPOG,
359
por meio de
358 O PL n 1.992/2007 somente foi retomado como tema prioritrio em 2011, resultando
na aprovao pela Cmara dos Deputados em 28.02.2012 e pelo Senado Federal (PLC n 2/2012) em
28.03.2012. No dia 30.04.2012 foi sancionada pela Presidenta Dilma Roussef a Lei n 12.618/2012..
359 A Lei n 12.352/2010, resultado da converso da Medida Provisria n 497/2010, em seu
245
sua Secretaria de Recursos Humanos - SRH, rgo central do Sistema de Pessoal
Civil da Administrao Federal - SIPEC, exera competncia normativa e de
superviso na rea de pessoal,
360
todos os benefcios continuam sendo concedidos e
geridos de forma descentralizada pelos Poderes, entidades e rgos.
A Tabela 25 apresenta a evoluo das despesas com pessoal ativo e inativo
da Unio e da receita corrente lquida, entre 2003 e 2009. O comprometimento da
receita corrente lquida com as despesas de pessoal foi decrescente de 2003 a 2007,
mas passou a se elevar a partir de 2008, embora ainda se mantenha bem abaixo do
limite prudencial de 47,5% (95% de 50%), previsto na Lei de Responsabilidade
Fiscal. A elevao das despesas com inativos e pensionistas foi ligeiramente inferior
ao crescimento das despesas com o pessoal ativo no perodo.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Despesa Pessoal
Ativo
44.025 49.090 55.727 66.233 73.260 84.639 98.869
(+) Despesa
Inativos e
Pensionistas
33.966 40.313 44.323 48.735 53.615 59.844 68.203
(+) Despesas
Terceirizao
(art.18,1)
61 15 61 626 2 1 1
(-) Inativos
com Recursos
Vinculados
1.746 4.911 10.688 11.348 16.631 15.648 21.075
(-) Outras
dedues (art. 19,
1 LRF)
6.319 7.037 6.446 8.889 6.817 7.761 8.952
(=) Despesa
Lquida com
Pessoal (DP)
69.987 77.470 82.977 95.357 103.429 121.075 137.046
Receita Corrente
Lquida (RCL)
224.920 264.353 303.016 344.731 386.681 428.563 437.199
DP / RCL 31,1% 29,3% 27,4% 27,7% 26,7% 28,3% 31,3%
Tabela 25: Evoluo das Despesas com Pessoal e da Receita Corrente Lquida da Unio: 2003-2009
(Valores em R$ milhes)
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: TCU - Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica - 2004 a 2009
- Relatrio de Gesto Fiscal
artigo 46 transferiu para a Secretaria da Receita Federal do Brasil a competncia para normatizao,
cobrana, fscalizao e controle da arrecadao da contribuio destinada ao custeio do Regime de
Previdncia Social dos servidores da Unio.
360 A competncia da Secretaria de Recursos Humanos do MPOG no se confunde com a
competncia do Ministrio da Previdncia Social para orientar, supervisionar e acompanhar os RPPS, nos
termos do artigo 9, inciso I da Lei n 9.717/1998.
246
Na Tabela 26 esto demonstradas as receitas de contribuies, as despesas
com o pagamento de aposentadorias e penses e o resultado previdencirio do
RPPS da Unio, abrangendo os servidores civis e militares:
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Receitas
Pessoal Civil 5.281 7.922 11.394 11.996 13.912 14.932 18.511
Pessoal Militar agrupada com pessoal civil 1.276 1.304 1.513 1.681
Total 5.281 7.922 11.394 13.272 15.216 16.445 20.192
Despesas
Pessoal Civil 33.552 37.431 41.563 32.309 34.934 38.649 46.565
Pessoal Militar agrupada com pessoal civil 16.357 17.658 20.003 20.642
Total 33.552 37.431 41.563 48.666 52.592 58.652 67.207
Resultado
Pessoal Civil -28.271 -29.509 -30.169 -20.313 -21.022 -23.717 -28.054
Pessoal Militar agrupado com pessoal civil -15.081 -16.354 -18.490 -18.961
Total -28.271 -29.509 -30.169 -35.394 -37.376 -42.207 -47.015
Tabela 26: Resultado Previdencirio do RPPS da Unio: 2003-2009 (Valores em R$ milhes)
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: TCU - Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica - 2004 a 2009
- Relatrio de Gesto Fiscal
Nos Grfcos 26 e 27 possvel visualizar o resultado do regime de previdncia
dos servidores da Unio, ao longo do perodo de 2006 a 2009, separando o RPPS
dos servidores civis e o RPPS dos militares.
361
-30
-20
-10
0
10
20
30
40
50
Receitas 12,00 13,91 14,93 18,51
Despesas 32,31 34,93 38,65 46,56
Resultado (R$ bilhes) -20,31 -21,02 -23,72 -28,05
2006 2007 2008 2009
Grfco 26: Resultado Previdencirio do RPPS da Unio - Servidores Civis: 2006-2009
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: TCU - Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica - 2006 a 2009
- Relatrio de Gesto Fiscal
361 A receita de contribuio do RPPS dos servidores civis abrange as contribuies de 11% do
servidor e 22% da Unio (artigos 4 e 8 da Lei n 10.887/2004). O RPPS dos militares conta apenas
com a contribuio de 7,5%, descontada para custeio da penso militar (artigo 3-A da Lei n 3.765/1960,
alterado pela Medida Provisria n 2.215-10).
247
-20
-15
-10
-5
0
5
10
15
20
25
Receitas 1,28 1,30 1,51 1,68
Despesas 16,36 17,66 20,00 20,64
Resultado (R$ bilhes) -15,08 -16,36 -18,49 -18,96
2006 2007 2008 2009
Grfco 27: Resultado Previdencirio do RPPS da Unio - Servidores Militares: 2006-2009
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: TCU - Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica - 2006 a 2009
- Relatrio de Gesto Fiscal
A seguir constam algumas das principais informaes extradas do relatrio
da avaliao atuarial do RPPS dos servidores pblicos civis da Unio, abrangendo
os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio:
362
Grupo Dado Masculino Feminino Geral
Ativos
Quantidade 323.074 258.762 581.836
Remunerao mdia (R$) 5.448,58 4.812,06 5.165,50
Idade mdia (anos) 45,18 44,13 44,71
Inativos
Quantidade 203.589 187.448 391.037
Remunerao mdia (R$) 4.798,26 4.333,27 4.575,36
Idade mdia (anos) 60,56 59,29 59,95
Pensionistas
Quantidade 30.246 301.620 331.866
Remunerao mdia (R$) 2.328,34 2.554,87 2.534,22
Idade mdia (anos) 35,07 48,89 47,63
Tabela 27: Dados Estatsticos dos Servidores Civis do RPPS da Unio - Avaliao Atuarial 2010
Elaborao: CGACI/DRPSP/SPPS/MPS
Fonte: Anexo de Metas Fiscais III.6 ao Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias 2011
Conforme registrado no relatrio da avaliao atuarial, no se buscou
estabelecer as alquotas de custeio necessrias para que o RPPS da Unio fosse
362 Avaliao atuarial elaborada pelo Ministrio da Previdncia Social, em maro de 2010,
com dados posicionados em dezembro de 2009, compondo o Anexo de Metas Fiscais ao Projeto de Lei de
Diretrizes Oramentrias para 2011. Disponvel em: <http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/
orcamento_senado/>. Acesso em 18 dez. 2010.
248
gerido em um regime fnanceiro de capitalizao, mantendo-se como premissa
a manuteno do regime fnanceiro misto de repartio simples e oramentrio.
Porm, para clculo do dfcit atuarial foi realizada a comparao do valor atual
das obrigaes futuras com o valor atual das contribuies futuras, considerando
apenas o grupo de segurados atuais e com a utilizao do mtodo de capitalizao
agregado na apurao das provises matemticas.
Valor Presente Atuarial das
Contribuies 101.477.531.629,35
Valor Presente Atuarial dos Benefcios
Concedidos 455.003.401.965,34
Sobre Salrios 70.456.871.699,36 Aposentadorias 254.399.592.517,54
Sobre Benefcios 31.020.659.929,99 Penses 200.603.809.447,80
Dficit Atuarial 618.678.540.386,92
Valor Presente Atuarial dos Benefcios
a Conceder 265.152.670.050,93
Aposentadorias 213.176.303.304,94
Penses 51.976.366.745,99
Total 720.156.072.016,27 720.156.072.016,27
ATIVO PASSIVO
ANEXO I
Balano Atuarial
UNIO - Servidores Civis
Data-base: Dezembro/2009
Tabela 28: Balano Atuarial do RPPS dos Servidores Civis da Unio - Avaliao Atuarial 2010
Elaborao: CGACI/DRPSP/SPPS/MPS
Fonte: Anexo de Metas Fiscais III.6 ao Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias 2011
Observa-se que foi apurado um dfcit atuarial no valor de R$ 618,7 bilhes,
representativo do montante de recursos necessrio para estabelecer o equilbrio
atuarial do RPPS da Unio, caso mantidas as atuais alquotas de contribuio e
adotado um regime fnanceiro de capitalizao.
A Tabela 29 contm a projeo atuarial do RPPS da Unio, com a estimativa
das receitas de contribuies, das despesas com o pagamento dos benefcios de
aposentadoria e penso e o resultado previdencirio, que refete as insufcincias
fnanceiras a serem cobertas com recursos do Tesouro no regime oramentrio.
249

EXERCCIO

RECEITAS DESPESAS
RESULTADO PREVIDENCIRIO
VALOR (REC-
DESP)
% do PIB
2010 12.193.173 36.469.612 -24.276.439 0,70%
2011 12.412.980 44.838.460 -32.425.480 0,85%
2012 12.004.390 49.123.036 -37.118.646 0,89%
2013 11.768.973 53.155.189 -41.386.216 0,90%
2014 11.619.543 57.005.511 -45.385.967 0,89%
2015 11.398.305 60.284.528 -48.886.223 0,90%
2016 10.998.187 64.111.656 -53.113.469 0,92%
2017 10.516.997 68.201.330 -57.684.333 0,94%
2018 10.126.743 72.019.507 -61.892.764 0,94%
2019 9.738.702 75.788.044 -66.049.343 0,95%
2020 9.468.908 79.115.370 -69.646.462 0,94%
2021 9.110.557 82.558.324 -73.447.767 0,93%
2022 8.698.841 85.990.132 -77.291.292 0,92%
2023 8.344.327 89.189.669 -80.845.343 0,91%
2024 8.038.279 92.094.768 -84.056.490 0,89%
2025 7.841.595 94.525.819 -86.684.223 0,87%
2026 7.642.598 96.781.767 -89.139.169 0,85%
2027 7.439.698 98.832.652 -91.392.955 0,82%
2028 7.245.427 100.636.594 -93.391.168 0,79%
2029 7.044.302 102.217.332 -95.173.030 0,76%
2030 6.836.932 103.549.020 -96.712.088 0,74%
2031 6.638.201 104.573.475 -97.935.274 0,71%
2032 6.430.653 105.314.178 -98.883.526 0,68%
2033 6.222.164 105.745.655 -99.523.490 0,65%
2034 6.015.106 105.854.323 -99.839.216 0,62%
2035 5.791.882 105.674.614 -99.882.732 0,59%
2036 5.558.159 105.183.739 -99.625.579 0,56%
2037 5.315.955 104.382.769 -99.066.814 0,53%
2038 5.083.366 103.230.667 -98.147.301 0,50%
2039 4.861.223 101.737.823 -96.876.600 0,47%
2040 4.645.784 99.943.165 -95.297.381 0,44%
2041 4.443.554 97.850.085 -93.406.531 0,42%
2042 4.243.713 95.516.361 -91.272.648 0,39%
2043 4.059.494 92.933.854 -88.874.360 0,36%
2044 3.891.431 90.128.231 -86.236.800 0,34%
Tabela 29: Projeo Atuarial do RPPS da Unio para Gerao Atual (Valores em R$ mil)
Elaborao: CGACI/DRPSP/SPPS/MPS
Fonte: Avaliao Atuarial da Unio - 2010
250
Segundo essa projeo, o dfcit fnanceiro anual do RPPS da Unio para
a gerao atual de servidores atingir o seu valor mais elevado em 2035, passando
ento a decrescer continuamente. A ltima coluna da tabela relaciona a proporo
entre a insufcincia fnanceira anual e o PIB estimado, cujo ponto mais alto est
previsto para o ano de 2019, com 0,95%. No Grfco 28, onde a projeo atuarial
encontra-se estendida por um perodo de 75 anos, observa-se que em 2065 o dfcit
fnanceiro voltar a nveis inferiores aos atuais e a partir de 2080 apresentar valores
pouco relevantes, pela proximidade de extino da gerao atual de servidores.
-120.000
-100.000
-80.000
-60.000
-40.000
-20.000
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
2
0
1
0
2
0
1
5
2
0
2
0
2
0
2
5
2
0
3
0
2
0
3
5
2
0
4
0
2
0
4
5
2
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5
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7
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7
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2
0
8
0
RECEITAS DESPESAS RESULTADO
Grfco 28: Projeo Atuarial do RPPS da Unio para Gerao Atual - Perodo de 75 anos
(Valores em R$ milhes)
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: CGACI/DRPSP/SPPS/MPS - Anexo de Metas Fiscais III.6 ao Projeto de Lei de
Diretrizes Oramentrias 2011
Os elementos analisados nesta seo permitem construir a Tabela 30, que
aborda a situao atuarial do RPPS da Unio a partir dos mesmos dados gerais e
indicadores que foram aplicados aos RPPS dos Estados e dos Municpios na seo
2 deste captulo.
SITUAO ATUARIAL - UNIO
DADOS GERAIS
ATIVO
LQUIDO
DFICIT
ATUARIAL
RECEITA
CORRENTE
LQUIDA
DESPESA
PESSOAL
ATIVOS
INATIVOS E
PENSIONISTAS
- -618.678.540 437.199.421 137.046.000 581.836 722.903
INDICADORES
RELAO ATIVO x INATIVO
RELAO DFICIT
ATUARIAL x RECEITA
CORRENTE LQUIDA
RELAO DFICIT ATUARIAL
x RECEITA CORRENTE
LQUIDA x DESPESA COM
PESSOAL
0,8 Crtico 141,5% Razovel 35,3% Confortvel
Tabela 30: Situao Atuarial do RPPS da Unio (Valores em R$ mil)
Elaborao: NOGUEIRA, Narlon Gutierre
Fonte: TCU (Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica - 2009); CGACI/
DRPSP/SPPS/MPS (Avaliao Atuarial Unio 2010 e Anexo de Metas Fiscais LDO 2011)
251
O indicador mais desfavorvel da Unio encontra-se na relao entre o
nmero de ativos e o de inativos (apenas 0,8 ativo para cada inativo/pensionista),
situao mais crtica do que aquela encontrada em qualquer um dos RPPS dos
Estados.
363
Esse nmero acaba por se traduzir nos crescentes dfcits fnanceiros
anuais do RPPS da Unio, exigindo expressivos aportes de recursos para o
pagamento dos benefcios.
Porm, embora o dfcit atuarial da Unio (R$ 618,7 bilhes) seja superior
ao dfcit atuarial do conjunto dos Estados (R$ 607,2 bilhes)
364
e cerca de trs
vezes o dfcit dos Municpios (R$ 203,3 bilhes),
365
nos dois outros indicadores
propostos a situao atuarial de seu RPPS mostra-se menos desfavorvel que a
da grande maioria dos Estados e das Capitais (Grupos 1 e 2). Isso se deve ao
elevado valor relativo de sua receita corrente lquida e grande margem disponvel
quando se confrontam as despesas com pessoal e a receita (31,3% realizado em
2009, contra 50% do comprometimento mximo e 47,5% do limite prudencial).
Desse modo, o dfcit atuarial total representa 141,5% da receita corrente
lquida anual, colocando-se na situao razovel, a meio caminho entre as faixas
confortvel e preocupante. Quando se analisa o impacto, sobre a relao entre as
despesas com pessoal e a receita corrente lquida, de uma eventual amortizao linear
desse dfcit atuarial ao longo do perodo de 35 anos, a situao obtida confortvel,
com um comprometimento total da receita corrente lquida de 35,3%.
Entretanto, esses resultados no afastam a necessidade de que a Unio
inclua entre suas prioridades a adoo de uma poltica pblica voltada efetivao
do equilbrio fnanceiro e atuarial de seu RPPS, na qual estejam includas:
a) A implantao da unidade gestora nica.
b) A transio gradual do regime de repartio simples para um regime
fnanceiro de capitalizao coletiva.
c) A instituio do regime de previdncia complementar e a adoo do
limite mximo dos benefcios do RGPS para os benefcios concedidos pelo RPPS,
para os futuros servidores.
366
363 Quem mais se aproxima o Rio Grande do Sul, com 0,9 ativo por inativo/pensionista.
364 Lembrando no estarem includos os dfcits atuariais dos RPPS dos servidores estaduais de
Minas Gerais e So Paulo.
365 Portanto, o dfcit atuarial apurado para os RPPS das trs esferas da Federao ultrapassa R$
1,4 trilho.
366 Medida cuja efetivao teve incio com a sano da Lei n 12.618/2012.
252
CONCLUSO
Do primeiro captulo, no qual foram analisados a origem, a evoluo
histrica, a crise e as reformas da previdncia social, podem ser sumariadas as
seguintes concluses:
a) O direito previdncia social, sob o modelo do seguro social e inserido no
contexto mais amplo da seguridade social, representa um importante mecanismo
de proteo do ser humano contra as situaes de infortnio que reduzem ou
eliminam sua capacidade para o trabalho, com a fnalidade de garantir-lhe a renda
necessria para uma vida digna.
b) A crise do welfare state a partir da dcada de 1970, a globalizao da
economia, os novos arranjos do mercado de trabalho e as mudanas demogrfcas
motivaram os pases a promoverem reformas em seus sistemas de previdncia, de
natureza estrutural (paradigmtica) ou no-estrutural (paramtrica).
c) Os pases que adotaram modelos privatizantes para seus sistemas de
previdncia social no alcanaram os resultados pretendidos quanto acumulao de
poupana e reduo de crises fscais, e viram manter-se ou agravar-se os problemas
relacionados a baixa cobertura da fora de trabalho, capitalizao insufciente das
reservas individuais, falta de diversifcao da carteira de investimentos, baixos
nveis de concorrncia das administradoras e elevadas despesas administrativas.
d) No Brasil optou-se por reformas de natureza paramtrica, nas quais foi
acertadamente mantida a primazia do sistema pblico de previdncia social, com
alteraes nas regras de acesso aos benefcios, motivadas pelos limites impostos
pelas transformaes econmicas, demogrfcas e das relaes de trabalho.
Dos trs ltimos captulos, relacionados de forma direta aos temas que
constitutem o objeto especfco desta pesquisa (regimes prprios de previdncia
social dos servidores pblicos, equilbrio fnanceiro e atuarial e polticas pblicas),
foram extradas as seguintes concluses:
a) No Brasil, a exemplo do ocorrido em outros pases, os sistemas de
previdncia dos servidores pblicos estiveram entre os primeiros a desenvolver-se,
e aqui isso se deu por razes estruturais de natureza econmica (fortalecimento
do Estado para atender estratgia de desenvolvimento primrio-exportadora) e
poltica (herana patrimonialista na formao do Estado).
b) At 1988 os regimes de previdncia dos servidores pblicos restringiam-
253
se ao grupo minoritrio de servidores estatutrios da Unio, dos Estados e de
alguns Municpios, e tinham a concesso das aposentadorias como um prmio
devido ao servidor pelos servios por ele prestados Administrao Pblica, uma
extenso da sua relao de trabalho, sem natureza contributiva.
c) Entre 1989 e 1998 houve um forte movimento de expanso dos RPPS,
motivado pela seguinte associao de fatores: obrigatoriedade de instituio do
regime jurdico nico, maior rigor na cobrana das contribuies devidas ao INSS
e ausncia de uma lei federal estabelecendo as normas gerais. Essa expanso esteve
voltada principalmente reduo imediata dos custos com a folha de pagamento dos
servidores e no foi precedida de estudos adequados, com a fnalidade de garantir
a estruturao tcnica e a sustentabilidade futura dos regimes de previdncia dos
servidores pblicos.
d) As reformas constitucionais de 1998 e 2003 mantiveram os regimes
prprios de previdncia social para os servidores pblicos titulares de cargos
efetivos, porm buscaram estabelecer uma convergncia com as regras do regime
geral de previdncia social, voltado aos trabalhadores da iniciativa privada,
eliminando muitas das distores anteriores.
e) A partir de 1998 as normas gerais de organizao e funcionamento
estabeleceram um novo marco institucional para os regimes de previdncia
dos servidores pblicos, defnindo regras equnimes de acesso aos benefcios e
estabelecendo os princpios do carter contributivo e do equilbrio fnanceiro e
atuarial como seus fundamentos.
f ) O desequilbrio atuarial dos regimes de previdncia dos servidores tem
origens histricas, das quais podem ser destacadas: as regras privilegiadas vigentes
at 1998, que possibilitavam o acesso a benefcios de valores muito elevados
sem contribuies adequadas, com pouco tempo no servio pblico e em idades
precoces; a migrao de um enorme contingente de servidores pblicos para o
regime jurdico estatutrio, nos primeiros anos da dcada de 1990; a constituio
de fundos previdencirios sem a formao de reservas sufcientes para o pagamento
dos benefcios, at 1998.
g) Embora o princpio constitucional do equilbrio fnanceiro e atuarial
tenha sido reafrmado e detalhado por normas legais e infralegais aprovadas a
partir de 1998, grande parte dos entes federativos resiste adoo de medidas para
sua efetivao, em razo dos sacrifcios exigidos e pelo fato de que o desequilbrio
atuarial de seus RPPS ainda no se manifesta de forma to aguda no presente.
h) A concretizao do equilbrio fnanceiro e atuarial dos regimes de
previdncia dos servidores pblicos somente ser possvel se houver o seu
reconhecimento como poltica pblica de Estado, inserida pelo poder pblico em
254
seus ciclos de deciso, planejamento, execuo e controle.
i) A manuteno do desequilbrio atuarial dos RPPS ir resultar em
desajuste nas contas pblicas, pelo crescimento contnuo das despesas com pessoal,
e comprometer a capacidade administrativa dos entes federativos para a efetivao
de outras polticas pblicas de interesse da totalidade dos cidados.
j) Para que se possa atingir o objetivo defnido por uma poltica pblica
de construo de regimes de previdncia dos servidores pblicos fnanceira
e atuarialmente equilibrados, esta dever ser conduzida sob os atributos da
transparncia, participao, planejamento, capacitao e controle e dever
contemplar quatro reas de atuao prioritrias: equacionamento do dfcit atuarial
passado, regularidade no repasse das contribuies, poltica de investimentos e
gesto dos benefcios.
k) A anlise dos resultados atuariais dos RPPS, com a sua diviso em grupos,
demonstra que nos trs primeiros (G1 - Estados; G2 - Capitais e G3 - Municpios
com mais de 400 mil habitantes) prevalecem as situaes crtica ou preocupante
em relao aos indicadores defnidos (relao entre o nmero de servidores ativos
e inativos; relao entre o dfcit atuarial e a receita corrente lquida; relao entre
o dfcit atuarial, a receita corrente lquida e o limite das despesas com pessoal).
Nos quatro ltimos grupos (G4 - Municpios entre 100 e 400 mil habitantes; G5
- entre 50 e 100 mil; G6 - entre 10 e 50 mil e G7 - at 10 mil) o resultado mais
satisfatrio, com prevalncia das situaes razovel ou confortvel.
l) Foi considerado como fator determinante para a situao atuarial hoje
encontrada em cada um desses grupos o tempo de instituio do RPPS, ou seja, os
RPPS mais antigos possuem situao mais grave, enquanto os RPPS mais recentes
possuem situao mais favorvel. Porm, em todos os grupos a grande maioria dos
RPPS possuem um dfcit atuarial passado a ser equacionado.
m) Foram analisados outros dados estatsticos que possuem impactos
relevantes sobre a situao atuarial dos regimes de previdncia dos servidores
pblicos, relacionados a: distribuio do nmero de servidores por gnero,
aposentadoria especial dos professores e efeitos da poltica de concesso de
aumentos reais do salrio-mnimo. Esses temas devero ser objeto de discusso
mais aprofundada no futuro, em especial no contexto de uma eventual nova
reforma da previdncia.
255
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APNDICE

DADOS ESTATSTICOS:
SITUAO ATUARIAL DOS REGIMES DE PREVIDNCIA
DOS SERVIDORES PBLICOS NO BRASIL

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