Parcerias

Brasil. Ministrio da Educao. Secretaria de Educao Bsica.

Pradime : Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de Educao / Ministrio da Educao. Secretaria de Educao Bsica. Braslia, DF : Ministrio da Educao, 2006. 176p. : il. (Caderno de Textos ; v.2) ISBN: 85-98171-27-1 1.Educao. I. Ttulo. II. Ttulo: Caderno de Textos.

Ministrio da Educao Secretaria de Educao Bsica

Caderno de Textos

VOLUME

2
Braslia 2006

Ministrio da Educao Secretaria de Educao Bsica Diretor do Departamento de Projetos Educacionais Armando Amorim Simes

Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao Presidente Jose Henrique Paim Fernandes Diretor de Programas Especiais Leopoldo Jorge Alves Jnior

Anlise da produo textual Maria de Salete Silva Reviso final Leonardo Barros de Oliveira Projeto grfico TDA - Desenho & Arte Ltda. Reviso do projeto grfico Ana Maria Brigatte Apoio de edio Deise Sampaio Meister Helber Ricardo Vieira Marcia Gonalves da Silva

Esta obra foi editada pelo Ministrio da Educao, Secretaria de Educao Bsica, para atender a objetivos do Programa Fundescola, em conformidade com o Acordo de Emprstimo nmero 7122 com o Banco Mundial, no mbito do Projeto 914BRA1111 da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura - Unesco.

MINISTRIO DA EDUCAO SECRETARIA DE EDUCAO BSICA Esplanada dos Ministrios - Bloco L 5 Andar - Sala 500 - Gabinete Braslia/DF - CEP: 70 047-900 Tel. (61) 3226 2682 Fax (61) 3226 8690 pradime@mec.gov.br IMPRESSO NO BRASIL

Sumrio
Apresentao ........................................................................................................................... 7 . Introduo ................................................................................................................................ 9 Tema 4 Polticas educacionais para um brasil de todos ........................................................................ 13 . 1. Introduo ................................................................................................................... 15 . 2. O Direito Educao .................................................................................................... 17 2.1. Educao e desenvolvimento humano .................................................................. 17 . 3. O desenvolvimento humano e a agenda internacional .................................................. 18 4. Direito Educao: qualquer tipo de educao? .......................................................... 21 . 5. As metas de educao para todos ................................................................................ 25 6. Outras articulaes globais ........................................................................................... 28 7. O direito educao na legislao brasileira ................................................................. 29 7.1. educao como direito social ................................................................................ 30 8. Quais so as metas do PNE? ......................................................................................... 41 9. A que distncia estamos das metas do PNE? ................................................................ 42 . 10. O PME: possibilidade de elaborar e concretizar uma poltica educacional ...................... 46 REFERNCIAS ..................................................................................................................... 68 Tema 5 Financiamento e gesto oramentria da educao ................................................................ 71 . 1. Introduo ..................................................................................................................... 73 . 2. Fontes de financiamento da Educao Bsica Pblica ...................................................... 75 2.1. Impostos e Educao ............................................................................................ 76 . 2.2 Atual estrutura legal do financiamento .................................................................. 78 . 2.3. O potencial dos impostos vinculados MDE ......................................................... 80 . 2.4. As receitas municipais vinculadas ao ensino .......................................................... 85 . 2.5. Sonegao, isenes e desvios .............................................................................. 86 2.6. Contribuies sociais para a educao .................................................................. 87 . 2.7 O FUNDEF e o FUNDEB .......................................................................................... 88 . 3. Gesto Oramentria da Educao ................................................................................. 90 3.1. O ciclo de Planejamento e de Execuo Oramentria ........................................... 90 3.2. Execuo Oramentria ........................................................................................ 95 . 3.3. Avaliao e Controle do Oramento ...................................................................... 97

4. Cdigos e Linguagens do Oramento ............................................................................. 99 4.1. Classificao da Receita ...................................................................................... 100 . 4.2. Classificao da Despesa ..................................................................................... 102 5. Educao e Desenvolvimento local ............................................................................... 106 . 5.1. Educao, Economia e Identidade Coletiva ......................................................... 109 . 6. Financiamento e Qualidade Social da Educao ............................................................ 111 Tema 6 Gesto de recursos materiais ................................................................................................ 119 . 1. Introduo ................................................................................................................. 121 . 2. Infra-estrutura e Desigualdades .................................................................................. 122 3. Planejamento de rede escolar como instrumento de gesto da educao com qualidade social .................................................................................................. 126 3.1. O que planejamento de rede escolar ................................................................ 128 3.2. Aplicabilidade do Planejamento de Rede Escolar ................................................. 129 . 3.3. Promovendo a Eqidade e a Eficincia ................................................................ 131 . 4. Melhores Prdios .......................................................................................................... 136 4.1. A implantao do prdio no terreno ................................................................... 137 . 4.2. Programa de Necessidades .................................................................................. 138 4.3. Funcionalidade e Habitabilidade .......................................................................... 138 4.4. Racionalizao e simplicidade construtiva ............................................................ 142 4.5. Instalaes e Economia ....................................................................................... 143 4.6. Mobilirio ........................................................................................................... 144 4.7. Equipamentos ..................................................................................................... 145 4.8. reas externas ..................................................................................................... 146 4.9. Critrios de qualidade ......................................................................................... 147 5. A Gesto de Recursos Materiais no Desenvolvimento Sustentvel ............................... 153 6. Aquisio de bens e contratao de servios na administrao pblica municipal ....................................................................................................... 157 REFERNCIAS ................................................................................................................... 175

APRESENTAO
O Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de Educao (Pradime) uma iniciativa do Ministrio da Educao (MEC), em parceria com a Unio dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), com o objetivo de fortalecer a atuao dos dirigentes ante a gesto dos sistemas de ensino e das polticas educacionais, bem como com o de contribuir para o avano do Pas em relao s metas do Plano Nacional de Educao (PNE). A parceria realizada entre MEC, Undime, Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef), Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), Organizao dos Estados Iberoamericanos (OEI) e Banco Mundial (Bird) possibilitou a realizao desse Programa. Alinhado com o compromisso de promover os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, bem como com as metas estabelecidas no Marco de Ao de Dacar (2000) e no PNE, o Pradime enfatiza a dimenso educacional do desenvolvimento humano e sustentvel e chama a ateno do dirigente para o papel da educao no processo de desenvolvimento local. Com nova denominao e novos contedos, o Pradime retoma a experincia do Programa de Apoio aos Secretrios Municipais de Educao (Prasem), realizado pelo MEC em 1997, 1999 e 2001. A nova denominao ressalta a figura do dirigente municipal de educao, em conformidade com a Undime. Os novos contedos afinam-se com o contexto dos atuais desafios da poltica educacional do Pas, destacando o papel estratgico do dirigente municipal nesse cenrio. Alm disso, abrangem um conjunto de unidades temticas, no formato de palestras e oficinas, enfatizando aspectos prticos e tericos de conhecimentos teis gesto dos sistemas de ensino e da poltica educacional no mbito municipal. Este Caderno parte integrante da srie de materiais a ser oferecida aos dirigentes municipais de educao para o apoio sua gesto. Esperamos que a continuidade do Programa possa contribuir para o desenvolvimento da Educao Bsica nos municpios brasileiros e para a superao das desigualdades sociais em nosso Pas.

Fernando Haddad Ministro de Estado da Educao

INTRODuO
O Brasil alcanou importantes avanos na cobertura educacional nos ltimos anos, atingindo, para as crianas de 7 a 14 anos, taxas comparveis s dos pases mais desenvolvidos do mundo. Em 2003, a freqncia escolar nesta faixa etria alcanou 97,2%. A taxa lquida de matrcula no Ensino Fundamental teve registro de 94%, sendo alta tambm para diferentes regies do Pas (Norte - 93%; Nordeste - 92%; Sudeste - 95%; Sul - 96%; Centro-Oeste - 94%), faixas de renda (20% mais pobres 91%; 20% mais ricos 96%), raas (brancos 95%; negros e pardos 93%), gnero (homens 93%; mulheres 94%), zonas de domiclio (urbana 94%; rural 92%). Os indicadores de matrcula mostram uma irrefutvel reduo das desigualdades de acesso ao Ensino Fundamental em nosso Pas. H, contudo, grandes desafios a serem enfrentados na Educao Bsica no Pas. preciso ampliar o acesso Educao Infantil (atribuio prioritria dos municpios) e Ensino Mdio (atribuio prioritria dos estados). A taxa lquida de matrcula nesses nveis de ensino so respectivamente 34% e 43%. necessrio tambm trabalharmos para a urgente melhoria da qualidade do ensino ofertado em nossas escolas. Os indicadores de aprendizagem do SAEB para o Ensino Fundamental em Lngua Portuguesa e Matemtica apontam ndices crticos, com resultados piores no Nordeste brasileiro . Desse modo, embora as desigualdades tenham sido reduzidas, em relao ao acesso ao Ensino Fundamental, dados dos sistemas de ensino mostram que ainda persistem desigualdades quanto aos resultados educacionais alcanados por diferentes segmentos da populao, comprometendo assim a universalizao do Ensino Fundamental, uma vez que nem todos concluem este nvel de ensino. A garantia do direito educao no se resume proviso de matrcula. Devem-se assegurar meios capazes de proporcionar aos alunos condies de permanncia, aprendizagem e concluso, conduzindo assim ao aumento do nvel de escolarizao da populao. Nesta direo, apontam os objetivos do Plano Nacional de Educao, quando destacam a melhoria da qualidade do ensino em todos os nveis; a reduo das desigualdades sociais e regionais quanto ao acesso, permanncia e ao sucesso escolar; a democratizao da gesto do ensino pblico; e o aumento da escolaridade da populao como desafios da educao nacional. As polticas educacionais no nvel municipal desempenham um papel fundamental para fazer avanar o Pas em direo a esses objetivos. Os dirigentes municipais de educao nesse contexto assumem uma funo de destaque, sendo os responsveis pela gesto da oferta, qualidade e equidade da edu-

cao para cerca de 25 milhes de crianas, jovens e adultos nos diferentes nveis e modalidades de ensino, correspondendo a 45% das matrculas de Educao Bsica no Brasil. O Ministrio da Educao, por intermdio da Secretaria de Educao Bsica (SEB) e em parceria com a Unio dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), com a Unicef, a Unesco, o PNUD, a OEI e o Banco Mundial, coloca-se ao lado dos dirigentes municipais nessa misso. Para isso, oferece apoio tcnico, espao para a troca de experincias e a formao permanente por meio do Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de Educao (Pradime). O Pradime faz parte do Sistema de Apoio Gesto Educacional composto por outros trs programas que apiam a criao e a formao de Conselhos Municipais de Educao, dos Conselhos Escolares e a formao dos diretores de escola. O Pradime uma iniciativa que visa ao apoio e ao fortalecimento do dirigente na gesto do sistema de ensino e das polticas educacionais. Com nova denominao, contedos e estratgia, o Pradime retoma o antigo Prasem, realizado pelo MEC nos anos de 1997, 1999 e 2001. A nova denominao d destaque figura do dirigente e sua responsabilidade como gestor do sistema municipal de ensino em conformidade com a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime). Os novos contedos partem do contexto atual dos desafios da poltica educacional em nosso Pas, dando especial ateno ao papel estratgico do dirigente neste cenrio. Os contedos so organizados em torno de trs eixos transversais: (a) a educao como agente propulsor do desenvolvimento local, regional e nacional; (b) a qualidade social da educao como marco diferencial da ao pedaggica do Estado; e (c) a gesto democrtica como caminho condutor de novas prticas do Poder Pblico. O Pradime apresentado aos dirigentes em trs estratgias distintas: encontros presenciais de formao, com durao de quatro dias, realizados nos estados; estratgias de ensino a distncia (Pradime on line) e ambiente para identificao, avaliao e disseminao de experincias inovadoras em gesto educacional no nvel municipal (Observatrio de Experincias Inovadoras). Essas iniciativas so implementadas em parceria com a Undime e com os demais parceiros do programa. O programa de formao est organizado em nove unidades temticas, cujos textos de apoio esto publicados nestes Cadernos de Textos, os quais ora publicamos: 1. A Educao no Contexto da Poltica de Desenvolvimento com Igualdade Social 2. A Organizao da Educao Nacional no Contexto do Fortalecimento da Educao Bsica: o Papel do Municpio 3. Avaliao de Polticas Educacionais 4. Polticas Educacionais para um Brasil de Todos 5. Financiamento e Gesto Oramentria da Educao 6. Gesto de Recursos Materiais 7. Gesto Democrtica da Educao

11

8. Gesto Pedaggica da Educao Escolar 9. Valorizao dos Trabalhadores em Educao: Docentes e No-Docentes Alm dos Cadernos de Textos, a srie de publicaes do Pradime inclui: Caderno de Oficinas: contendo as orientaes e as atividades das oficinas realizadas nos encontros presenciais. Caderno de Transparncias: contendo o conjunto das transparncias utilizadas nas palestras dos encontros presenciais. Marcos Legais da Educao Nacional: publicao que rene e organiza as principais normas (Leis, Decretos, Resolues, Pareceres e Portarias) em vigor da educao nacional. Guia de Programas: guia de orientao ao dirigente municipal de educao sobre os principais programas do Ministrio da Educao que podem apoiar a gesto municipal, contendo informaes sobre o que o programa, qual o pblico alvo, como o municpio pode participar e como obter mais informaes. Esperamos que o Pradime represente para os dirigentes municipais de educao um espao de formao permanente, de troca de experincias, de acesso a informaes e ferramentas de gesto. Esperamos ainda que possa apoiar os municpios na promoo de avanos da gesto municipal em relao aos objetivos e metas do Plano Nacional de Educao. Finalmente, que possa fazer um aprofundamento do dilogo sobre o valor da educao para o desenvolvimento eqitativo da sociedade e para a construo da cidadania democrtica em nosso Pas.

Francisco das Chagas Fernandes Secretrio da SEB

Maria do Pilar L. Almeida e Silva Presidenta da Undime

TEMA 4

POLTICAS EDuCACIONAIS PARA uM BRASIL DE TODOS

15

Tema 4

Polticas educacionais para um Brasil de todos

Candido Alberto Gomes Regina Tereza Cestari de Oliveira

1. INTRODuO
Qual o papel do municpio em face das polticas educacionais para um Brasil de todos? Toda corrente se compe de elos, que devem estar bem unidos uns aos outros. O municpio um elo fundamental para o Brasil alcanar os objetivos fixados pela sua legislao e cumprir os compromissos internacionais assumidos. Quando se trata de um Brasil de todos e de uma Educao Bsica de qualidade para todos, o municpio a base, no sozinho, mas como parte desta corrente de colaborao. Assim, este texto tem como objetivos: Relacionar o municpio com a agenda internacional da educao e os compromissos assumidos pelo Brasil. Relacionar o municpio com o panorama legal da educao brasileira, com especial enfoque para o PNE e para o regime de colaborao entre os diversos nveis de governo. Explicar o papel do PME, na qualidade de instrumento estratgico da gesto, para colocar, em prtica, polticas educacionais como fator de desenvolvimento e incluso social.

DIRIGENTE: uMA FuNO ESTRATGICA

Resolver problemas como a falta de livro didtico e de merenda,o atraso no salrio dos
1 - Mestre em Histria pela USP. Professora de Histria em nvel superior. Secretria Municipal de Educao de Santo Andr (1997 - 2000). 2 - Professora da Rede Pblica Estadual de Educao - RS. Assessora da Secretaria Municipal de Educao de Porto Alegre - SMED (1990 - 2000). 3 - Responsvel pela rea de gesto e administrao da educao. Escritrio Regional de Buenos Aires/Argentina/OEI. 4 - Pesquisador do IPEA.

16

professores, providenciar o conserto de goteiras, e do telhado que est caindo, lidar com a violncia dentro das escolas, so algumas das tarefas que levam o dirigente municipal de educao a atuar como uma espcie de bombeiro, apagando vrios incndios ao mesmo tempo. Desta forma, a rede escolar vai se sustentando, mas difcil dar um salto de melhoria. Na verdade, essa rotina corresponde ao que se chama de administrao. Logicamente ela muito importante, porque mantm a mquina funcionando. No entanto, o dirigente de educao deve no apenas cuidar das dificuldades dirias, mas tambm compreender por que essas dificuldades existem e, sobretudo, precisa saber aonde quer chegar. Por favor, como devo fazer para sair daqui? Depende muito de aonde voc quer ir. Aonde no tem importncia. Ento no tem importncia o caminho que voc tomar respondeu o Gato. (Alice no Pas das Maravilhas)

O dirigente de educao no pode ser como Alice.Cuidar da rotina a administrao, saber aonde chegar fazer poltica educacional. Fazer poltica acender os faris na noite escura e dar uma direo educao do municpio. Quando se acende os faris baixos, se enxerga at o fim do governo do prefeito que o nomeou. Porm, uma criana de quatro anos que hoje entra na pr-escola s daqui a dez anos terminar o Ensino Fundamental. Com 17 anos, se tudo correr bem, completar o Ensino Mdio. E se no isso no acontecer? O que ser da criana, que ter 18 daqui a 14 anos, quando voc no ser mais dirigente? Por isso, preciso tambm acender os faris altos e ver a poltica educacional do seu municpio muito alm do atual governo, como uma poltica pblica. Na educao, a semeadura, o plantio e a colheita levam muito tempo, no como a safra que se colhe no ano que vem. Por isso, o dirigente municipal de educao precisa ser um lder, um negociador e desempenhar um papel estratgico. No pode deixar de cuidar da rotina e, ao mesmo tempo, precisa utilizar o planejamento como ao estratgica para dar um sentido a essa mesma rotina. Diante disso, que se coloca a questo fundamental do papel do dirigente municipal no planejamento e conduo de polticas municipais de educao voltadas ao desenvolvimento com igualdade social. Desde j, pode-se dizer que h muita coisa a fazer e que o municpio

1

a base e o ponto de partida, por mais difceis que sejam as suas condies.

2. O DIREITO EDuCAO
2.1. EDuCAO E DESENVOLVIMENTO HuMANO Se a guerra nasce na mente dos homens, tambm a paz nela pode ser cultivada. (Da Constituio da Unesco) Cabe a todo o cidado se perguntar: em que tipo de pas quero viver? Sabe-se que a sociedade desejada seria aquela em que a economia cresce continuamente e produz grande quantidade de riquezas. como uma bicicleta que precisa rodar cada vez mais rpido para manter-se de p. Aprendemos tambm que no basta a prosperidade, mas preciso repartir a riqueza. Uma sociedade que tem uma minoria rica e uma maioria pobre no uma sociedade desenvolvida. O primeiro texto, sobre A Educao no Contexto da Poltica de Desenvolvimento com Igualdade Social, deixou claro que o desenvolvimento humano sustentvel destaca as relaes entre a educao e as prticas educativas de outras reas. Criado nos anos 70, o conceito de desenvolvimento humano implica viver mais e melhor, bem como o aumento das opes e escolhas abertas aos indivduos, o dos seres humanos. Percebe-se ento, que a educao no faz milagres, mas cada pessoa pode ser muito importante para o desenvolvimento humano, tanto assim que, conforme destacou o primeiro texto, a educao um canal propulsor do desenvolvimento local, regional e nacional. Em suma A sociedade em que queremos e precisamos viver no a que cada vez mais gera e consome riquezas, mas aquela em que o homem, em vez de ser esquecido, se torna o centro do exerccio de um conjunto de direitos humanos, que, alis, foram historicamente definidos e pactuados pelas Naes Unidas no fim da Segunda Guerra Mundial. Desenvolvimento humano tem a ver no s com a renda por habitante (per capita), o saldo das contas pblicas ou o montante da dvida de um pas, mas tambm com a educao, a nutrio, a mortalidade infantil, a reciclagem do lixo e

18

o respeito ao meio ambiente. E voc e ns o que temos a ver com isso? Temos a oportunidade de colocar uma pedra angular na construo do desenvolvimento humano. Uma s pedra que seja, ao longo da vida, mas uma pedra angular. Para refletir

J NO BASTA UM PLANETA! Segundo documento preparatrio para a Conferncia de Joanesburgo (2002), se cada habitante da Terra se comportasse como o habitante mdio de um pas de alta renda, seriam necessrios 2,6 planetas quase trs! - para satisfazer s necessidades de todos. Pergunta-se: somos bons inquilinos do planeta ou saqueadores egostas dos recursos naturais? Poderemos infinitamente continuar com a sociedade de consumo, que precisa andar cada vez mais rpido, como uma bicicleta, para no cair? Desse modo, o desenvolvimento no humano, nem sustentvel. Qual a nossa responsabilidade? A escola precisa ensinar as pessoas a cuidarem melhor do ambiente, a tratar melhor da sua sade e dos outros membros da sociedade.

3. O DESENVOLVIMENTO HuMANO E A AGENDA INTERNACIONAL

Vive-se um intenso processo de globalizao, no qual o mundo se torna cada vez mais interdependente; um planeta j no basta para as necessidades consumistas, os contrastes sociais se tornam cada vez mais brutais medida que o mundo se estreita e j h algum tempo os pases, sobretudo na Organizao das Naes Unidas (ONU), tm reagido e elaborado uma agenda internacional. Afinal, com a globalizao, o mundo precisa cada vez mais discutir e resolver as questes em comum, porque ns dependemos uns dos outros. No pode haver globalizao sem que se aprenda a conviver. A questo, porm, antiga e nasceu das cinzas da Segunda Guerra Mundial, com o estabelecimento da ONU, da qual o Brasil foi um dos pases fundadores. A partir de ento, foram assinados diversos

1

documentos pelos pases-membros, com o compromisso tambm de incorpor-los ao seu sistema jurdico, tornando-os internamente obrigatrios. A Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948) foi, inegavelmente, o ato de maior amplitude assinado pelos pases-membros das Naes Unidas. Ela surgiu como uma forma de superar os horrores da Segunda Guerra, inclusive o Holocausto ( preciso lembrar que essa conquista, como as outras aqui indicadas no nascem por acaso, mas de longas lutas para superar as injustias). Ela a me, pode-se dizer, dos documentos gerais e tratados multilaterais, que constituem os valores de base adotados e renovados medida que vo emergindo novos problemas na ordem mundial. Essa Declarao e as que a sucederam consideram como base a liberdade e a igualdade em direitos e dignidade para todos os homens. Esses direitos devem efetivar-se sem distino de qualquer ordem, seja de raa, cor, gnero, nacionalidade, lngua, religio, opinio, ou outra situao. Tais direitos so de ordem econmica, social, cultural, educacional. A educao obrigatria no nvel primrio e gratuita pelo menos nos nveis denominados de primrio e fundamental. A criana declarada sujeito de direitos (Declarao Universal dos Direitos da Criana 1959) numa srie de instrumentos internacionais gerais e especficos, tais como a Conveno Internacional dos Direitos da Criana. Outros instrumentos internacionais semelhantes focalizam os direitos humanos e condenam a discriminao de outros grupos igualmente vulnerveis. Da mesma forma que uma rvore cresce a partir do cho, das suas razes, tornando-se cada vez mais alta frondosa, tais documentos foram avanando e se tornando cada vez mais especficos, at tratarem de implicaes para diversas reas dos currculos escolares. Para resumir esses valores, podemos coloc-los como a rvore dos valores (figura 1), que envolve as diferentes dimenses da educao. interessante destacar que um dos efeitos

20

positivos da globalizao poder vir a configurar-se um direito comum da humanidade ou o direito dos direitos. Assim, esses valores, dentre os quais est o direito educao,

16 - Direitos dos jovens e adultos 15 - Direitos dos portadores de necessidades especiais 14 - Pessoal docente capacitado e tratado dignamente 13 - Proteo do patrimnio cultural e natural 12 - Direitos culturais como direitos humanos 11 - Educao para paz e tolerncia 10 - Educao para humanizar as relaes sociais 9 - Expanso da educao infantil 8 - Melhoria do acesso, qualidade e democratizao 7 - Educao para satisfazer s necessidades bsicas 6 - Educao, direito de todos 5 - Solidariedade, tolerncia e respeito natureza e responsabilidade 4 - Diversidade biolgica 3 - Direitos e liberdades da criana 2 - Eliminao da discriminao 1 - Igualdade de direitos, liberdade e dignidade

estariam em processo de inscrever-se nesse direito comum. FIGURA 1 rvore dos Valores Em suma Se a globalizao tem inmeros efeitos negativos, lidar com os problemas dos mltiplos pases tem gerado declaraes, tratados, documentos gerais e especficos, a comear pela Declarao Universal dos Direitos Humanos, que se incorporam, sob determinadas condies, ao direito interno dos pases. Um desses direitos bsicos a educao. Isso significa que todas as crianas, por mais pobres que sejam, por mais longe que

21

Para refletir direito educao com igualdade. O Brasil firmou esses compromissos morem, tm e se obriga a cumpri-los. Cada municpio parte do Brasil e, assim, tem como funo lutar pela educao para todos com os outros nveis de governo.

PARA QUE SERVEM AS DECLARAES INTERNACIONAIS? A Declarao Universal dos Direitos Humanos e as que a sucederam no trazem valores declarados, em vez de valores vividos? A realidade no continua a ser difcil, apesar de tantos princpios e normas? A realidade, porm, cheia de contradies. Se as leis avanadas podem enganar, por outro lado, quando elas se inscrevem no direito de cada pas, elas servem de base para legtimas reivindicaes. Mediante a mobilizao e a participao, o que letra morta pode virar letra viva. Assim, no basta a lei, mas a cidadania para concretizar os direitos. A cidadania no s pode modelar a lei, mas fazer com que ela encarne na realidade. Ento, de que lado se est? Dos que querem uma lei de letras mortas ou dos que querem a lei em letras vivas?

4. DIREITO EDuCAO: QuALQuER TIPO DE EDuCAO?

No conjunto da rvore dos valores, destacam-se trs documentos que tm a ver mais diretamente com a educao: a Declarao do Milnio (2000), que entrelaa e atualiza os valores essenciais ao relacionamento internacional no sculo XXI e estabelece as Metas de Desenvolvimento do Milnio; a Declarao Mundial de Educao para Todos (1990), que entre outros aspectos, deixa claro que crianas, jovens e adultos tm direito educao de qualidade; o Marco de Ao de Dacar (2000), que fixou um conjunto simples de metas que todos

22

os pases, inclusive o Brasil, so obrigados a atingir at 2015. A Declarao do Milnio reuniu todos os pases-membros das Naes Unidas em torno das Metas de Desenvolvimento do Milnio, para melhorar o mundo em que se vive e diminuir os seus contrastes at 2015. So elas: 1. Erradicar a pobreza extrema e a fome 2. Alcanar a educao primria universal 3. Promover a igualdade de gnero e a autonomia das mulheres 4. Reduzir a mortalidade infantil 5. Melhorar a sade materna 6. Combater HIV/Aids, malria e outras doenas 7. Assegurar a sustentabilidade ambiental 8. Desenvolver uma parceria global para o desenvolvimento. A luta por essas metas no um processo inconseqente. Os diversos pases-membros da ONU so continuamente monitorados para saber-se em que ponto cada um se encontra e a que distncia de cada meta. Dessa forma,eles so alertados permanentemente quanto caminhada. preciso estar certo de que esses acordos internacionais no acontecem por acaso. Os organismos promovem acordos internacionais porque essas questes se tornam graves e tm relaes com acontecimentos histricos importantes. Assim, se articularam at mesmo com rgos econmicos, conforme foi o caso da Conferncia Mundial de Educao para Todos. Em suma

23

Verifica-se que, em face das desigualdades mundiais e da necessidade do desenvolvimento humano, foram estabelecidas Metas de Desenvolvimento do Milnio, nos campos da pobreza, educao, sade e ambiente. O municpio a base do Brasil. l que precisa comear e terminar a luta pelo desenvolvimento humano e pela educao para todos. Quanto educao, havia uma longa tradio de contentamento com a matrcula das crianas e adultos na escola, mesmo que essa escola fosse muito precria. O aumento dos nmeros era, em princpio, visto como uma grandeza satisfatria e um sinal de progresso. No entanto, a educao, a cincia e a tecnologia passaram, com o tempo, a se tornar cada vez mais importantes para o mundo. Surgiu, por isso, a expresso sociedade do conhecimento: a sociedade que, para andar, precisa mais dos talentos de criar e transformar. Em outras palavras, as matrias-primas, a energia, a posio geogrfica, passaram a ser menos importantes que o conhecimento e a educao. Muitos educadores consideraram que a sociedade do conhecimento levaria o setor educacional a receber uma ateno que nunca recebera na histria, pela necessidade de pessoas educadas e capacitadas, conforme exigia a nova economia. Realmente essa necessidade aumentou muito e no apenas de uma educao qualquer, oferecida por professores despreparados, em que o aluno aprenda qualquer coisa. Passou a ser necessrio mais do que nunca contar com pessoas que realmente aprendam e se eduquem. Se, por um lado, a sociedade do conhecimento abriu novas perspectivas para a educao, por outro lado, no contraste entre luzes e sombras, contribuiu para aumentar as desigualdades entre os pases e entre as pessoas dentro de cada pas. Se o conhecimento passou a ser fundamental, saiu com mais vantagem quem j acumulava o melhor conhecimento. Se passaram a ser exigidas pessoas mais qualificadas, as que no conseguem educao de qualidade tendem a ficar excludas. Os pases com educao de maior qualidade saram na frente, ao contrrio dos demais. Para todos, por exemplo, j no basta a alfabetizao definida como assinar o nome ou escrever um bilhete simples. A alfabetizao passou a ter muitas dimenses, que envolvem a leitura e a escrita de textos, a compreenso de imagens e o uso da informtica, entre outras linguagens. Assim, se de um modo, a sociedade do conhecimento valorizou a educao, de outro modo, ampliou

24

as desigualdades entre pases e pessoas e a excluso social. Isso significa que cada vez pior no contar com uma educao de qualidade para todos. Quem no contar com ela, fica excludo da sociedade. Por isso mesmo, a Declarao Mundial de Educao para Todos (Jomtien, 1990) estabeleceu posicionamento ante as necessidades da Educao Bsica no mundo por meio de diversas agncias internacionais, e a Unesco tem desempenhado um papel chave, com o Unicef, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) e o Banco Mundial. Ao contrrio de documentos precedentes, essa Declarao no se contenta com os princpios da universalizao do acesso e da igualdade de direitos, mas destaca a qualidade na educao. Suas principais nfases so: A educao a instituio social destinada a satisfazer s necessidades bsicas de aprendizagem das pessoas (crianas, jovens e adultos), necessidades que compreendem: os instrumentos essenciais para a aprendizagem (leitura, escrita, clculo, soluo de problemas) e os contedos bsicos de aprendizagem (como conhecimentos, habilidades, valores e atitudes) necessrios vida. A Educao Bsica no um fim em si, mas a base para a aprendizagem e o desenvolvimento humano permanentes. Para satisfazer s necessidades bsicas de aprendizagem, preciso expandir o enfoque da Educao Bsica, rumo concentrar a ateno na aprendizagem, a ampliar os seus meios e o seu raio de ao , a propiciar um ambiente adequado aprendizagem, a fortalecer alianas e a manter um padro mnimo de qualidade. Para isso, indispensvel uma poltica contextualizada de apoio educao, com base no compromisso, na vontade poltica e na mobilizao correspondente de recursos.

25

Em suma As mudanas do mundo valorizam a educao de qualidade, o que acentua as desigualdades entre pases e pessoas e pode acelerar a excluso social se essa educao no oferecida. Como esta no fcil de construir, especialmente pelos pases mais pobres, tais mudanas acentuam as desigualdades entre pases e pessoas e aceleram a excluso social. A Declarao Mundial de Educao para Todos veio dar este alerta: a matrcula necessria, mas no suficiente para atender s necessidades bsicas de aprendizagem das pessoas.

5. AS METAS DE EDuCAO PARA TODOS

Dez anos depois da Conferncia que aprovou a Declarao Mundial de Educao para Todos, foi realizada, em Dacar, Senegal, uma avaliao e uma retomada dos compromissos de Jomtien. O Marco de Ao de Dacar, que tem o Brasil como um dos pases comprometidos, estabeleceu um pequeno conjunto de metas concretas para 2015: Expandir e melhorar o cuidado e a educao da criana pequena, especialmente das mais vulnerveis e em maior desvantagem. Assegurar que todas as crianas, em particular as meninas e as crianas que vivem em circunstncias difceis e de minorias tnicas, completem a educao primria gratuita, de boa qualidade. Assegurar que as necessidades de aprendizagem de todos os jovens e adultos sejam atendidas pelo acesso eqitativo aprendizagem apropriada e s habilidades para vida. Alcanar uma melhoria de 50% nos nveis de alfabetizao de adultos, especialmente para as mulheres, e acesso eqitativo Educao Bsica e continuada para todos os adultos. Eliminar disparidades de gnero na educao primria e secundria at 2005 e alcanar a igualdade de gnero na educao at 2015, com enfoque na garantia ao acesso e ao

26

desempenho pleno e eqitativo de meninas na Educao Bsica de boa qualidade. Melhorar todos os aspectos da qualidade da educao e assegurar excelncia para todos, de tal modo que todos alcancem resultados mensurveis de aprendizagem, sobretudo na alfabetizao, na aquisio de conhecimentos matemticos e habilidades essenciais vida.

Para isso, entre as aes necessrias, o Marco de Ao de Dacar prope: Aumentar significativamente o investimento na Educao Bsica. Promover as polticas de educao para todos, no contexto setorial, claramente ligadas eliminao da pobreza e s estratgias de desenvolvimento. Envolver a sociedade civil na formulao, implementao e acompanhamento das estratgias de desenvolvimento. O Marco de Ao de Dacar, que prev a educao de qualidade para todos, privilegia os grupos mais vulnerveis, num conjunto simples de metas que vem sendo acompanhado continuamente pela Unesco. O Brasil, que um dos pases comprometidos, assumiu um compromisso de acesso qualidade e eqidade da educao. Esse compromisso envolve os trs eixos do Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de Educao (Pradime): A educao propulsora do desenvolvimento, j que no tem um mero valor formal e deve se integrar s polticas de desenvolvimento. Portanto, a educao no pode estar sozinha, mas sim, entrelaada aos outros setores econmicos e sociais. A qualidade social da educao para a vida deve ser um marco diferencial da ao pedaggica do estado. A participao da sociedade civil deve contribuir para a educao, de modo que,

2

como elemento essencial gesto democrtica conduza a novas prticas do poder pblico. O SEu MuNICPIO TEM EDuCAO DE QuALIDADE PARA TODOS? (inspirado por Braslavsky (2005), em homenagem pstuma autora) 1. A educao faz sentido para os alunos, especialmente os mais pobres? Ou estranha realidade dos alunos, das famlias e da comunidade? 2. A comunidade valoriza a educao e os seus professores? Ou a educao considerada pouco til e os professores vistos como pouco dedicados e competentes? 3. Os professores tm formao de qualidade e trabalham com tica e competncia? Ou no so bem preparados e, com freqncia, no sabem ensinar e desrespeitam os alunos e as suas famlias? 4. Diretores e supervisores criam um clima encorajador, para as escolas formarem e informarem, e h um sentido para todos os que atuam nelas? Ou diretores e supervisores consideram a burocracia mais importante que a educao? Ou acham que o tempo e a energia das pessoas no faz sentido? 5. Os adultos trabalham em equipe nas escolas? E a secretaria trabalha com as escolas, considerando que estas so mais importantes que a burocracia? Ou trabalha cada um para um lado, usando a educao para atender a outros interesses que no so os da educao do aluno? 6. A escola trabalha com as famlias e as comunidades? Ou no consegue compreend-las e as desprezam? 7. O currculo inclui os saberes de que a sociedade atual necessita? Ou um depsito de contedos pouco teis para o mundo em que os alunos vivero?

28

8. As escolas tm o mnimo de materiais educativos em quantidade e qualidade adequadas? Se existem, eles so bem usados? Ou as escolas vivem na penria? Ou, pior ainda, os recursos que as escolas tm ficam trancados ou os professores no sabem ou no querem us-los? 9. As metodologias so variadas e de qualidade? Ou o professor se limita a ficar falando o tempo todo na frente da sala e escrevendo no quadro? 10. Os alunos e professores contam com os mnimos materiais e incentivos sociais, como chegar escola alimentados e receber salrios dignos? Ou faltam at estas bases para a educao acontecer? Como se v, a qualidade da educao para todos guarda vnculos com o desenvolvimento humano sustentvel. Nada tem a ver com a transformao do homem num objeto preparado para competir num processo instrumental de desenvolvimento.

6. OuTRAS ARTICuLAES GLOBAIS

No contexto em que se vive hoje, caracterizado pelo intenso processo de globalizao, dois eventos importantes marcaram o incio do sculo e do milnio, primeiro o Frum Social Mundial (realizado em 2001, 2002 e 2003 em Porto Alegre, Rio Grande do Sul, e em 2004, em Mumbai, na ndia), que reuniu movimentos sociais, redes, ONGs e outras organizaes da sociedade civil enfim, pessoas de todas as partes do mundo, e, segundo, o Frum Mundial de Educao (realizado em 2001, 2002 e 2004, em Porto Alegre, Rio Grande do Sul), que reuniu educadores de todo o mundo em um debate amplo, plural e democrtico. A carta da terceira edio do Frum Mundial de Educao, realizado na cidade de Porto Alegre, em julho de 2004, ressalta que, para outro mundo possvel, outra educao necessria e que [...] chegou hora de avanar na luta mundial em favor do direito universal educao. Para isso:

2

afirma-se o direito universal a uma educao emancipatria; afirma-se o pleno e inalienvel direito educao pblica, gratuita, de qualidade social para todos (as); exige-se a garantia de acesso e permanncia e o direito de aprender na escola; exige-se a democratizao dos conhecimentos e saberes em benefcio de toda a humanidade; rechaa-se qualquer forma de privatizao e mercantilizao da educao, da cincia e da tecnologia; condena-se a apropriao ilegtima dos saberes populares e dos conhecimentos das comunidades nativas; reafirma-se a centralidade da educao para os direitos humanos, a justia e a paz.

Em decorrncia, a terceira edio do Frum Mundial de Educao adota e enfatiza os seguintes princpios: 1. A educao um direito humano prioritrio e inalienvel, por toda a vida. Para refletir 2. Esse direito essencial para o acesso aos demais direitos, para a construo de valores solidrios, para a emancipao e o exerccio da cidadania. 3. As polticas pblicas devem assegurar a concretizao desses direitos. 4. Os estados tm a obrigao de garantir de forma universal e gratuita, sem discriminao

30

ou excluso, o pleno direito a uma educao pblica emancipatria, em todos os nveis e modalidades.

O que o (a) dirigente tem feito, no seu municpio, para avanar na luta mundial em favor do direito universal educao? Em que princpios se fundamenta a sua gesto?

. O DIREITO EDuCAO NA LEGISLAO BRASILEIRA

.1. EDuCAO COMO DIREITO SOCIAL Planejar a educao para o desenvolvimento com igualdade social , tambm, responsabilidade dos municpios. Por isso, preciso enfatizar o lugar que ele ocupa no Pas e nesse mundo globalizado, nessa sociedade que mundial, com base em novas tecnologias, criao de novos produtos, recriao da diviso internacional do trabalho e mundializao dos mercados. Um primeiro aspecto a se considerar que a Constituio Federal, promulgada em 5 de outubro de 1988, inovou ao integrar o municpio como ente federativo, definindo que a organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, todos autnomos (art.18). Mas pode-se dizer que autonomia vem acompanhada de responsabilidade, ou ainda que estes so termos indissociveis, na medida em que um a condio prtica, concreta, do outro. O municpio tem responsabilidades prprias a serem cumpridas, definidas na Constituio Federal, que estabeleceu direitos civis, polticos e sociais. Esses direitos no se constituem uma ddiva; eles nasceram historicamente a partir da organizao da sociedade civil no esforo de consolidao das liberdades democrticas para todo o conjunto da sociedade brasileira: homens, mulheres, operrios, estudantes, professores, entre outros segmentos sociais que at ento se viam excludos do processo decisrio nacional. Portanto, esses direitos so o resultado da luta da sociedade que, com grande

31

Esclarendo conceito vitalidade, organizou-se, movimentou-se com o objetivo de garanti-los na Constituio Federal de 1988. A propsito, vale lembrar que a intensa movimentao da sociedade civil no processo de luta pela democracia, especialmente durante o processo Constituinte de 19871988, fez com que muitas de suas reivindicaes fossem incorporadas no texto da Constituio Federal. Assim, pela primeira vez em nossa histria constitucional, declarou-se que so direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados (art. 6).

A sociedade civil entendida como as representaes das diferentes classes sociais, com interesses comuns, que se organizam na luta para a defesa e ampliao de seus interesses e direitos; esto entre elas: as associaes culturais, profissionais ou comunitrias, os sindicatos, os fruns, a imprensa, as editoras, as igrejas, as escolas pblicas e as escolas privadas.

A Constituio Federal, portanto, ao garantir a educao como um direito social, estabeleceu que a educao dever do Estado e da famlia (art. 205). Assim, as diferentes esferas (federal, estadual e municipal) so responsveis pela universalizao da educao. No se pode deixar de mencionar outro artigo da Constituio (art. 227) relacionado com a garantia do direito educao, que define: dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso.

32

importante frisar que a regulamentao desse dispositivo gerou o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990. Esse Estatuto, em substituio ao anterior Cdigo de Menores (Lei n. 6.697, de 1o de outubro de 1979), que disciplinava legalmente a relao com os menores excludos, representa considervel avano do ponto de vista jurdico nas garantias dos direitos das crianas e dos adolescentes. Representa um avano, principalmente, pela mudana de enfoque, pois se configura em um estatuto que traz o sentido de incluso. Assim, a criana e o adolescente possuem os direitos fundamentais: direito liberdade, direito ao respeito, direito dignidade como pessoas humanas em processo de desenvolvimento e, ainda, como sujeitos de direitos civis, humanos e sociais (art. 15). Segundo o Estatuto (art. 53), a criana e o adolescente tm direito educao, com vistas ao pleno desenvolvimento de sua pessoa, preparo para o exerccio da cidadania e qualificao para o trabalho, e lhes so assegurados: I. igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola;

II. direito de ser respeitado por seus educadores; III. direito de contestar critrios avaliativos, podendo recorrer s instncias escolares superiores; IV. direito de organizao e participao em entidades estudantis; V. acesso escola pblica e gratuita prxima de sua residncia.

O pargrafo nico desse mesmo artigo afirma: direito dos pais ou responsveis ter cincia do processo pedaggico, bem como participar da definio das propostas educacionais. Alm disso, o ECA disciplinou as aes de responsabilidade por ofensa aos direitos assegurados criana e ao adolescente referentes ao no- oferecimento ou oferta irregular (art. 208): I. do ensino obrigatrio;

33

II. de atendimento educacional especializado aos portadores de deficincia; III. de atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero a seis anos de idade; IV. de ensino noturno regular, adequado s condies do educando; V. de programas suplementares de oferta de material didtico-escolar, transporte e assistncia sade do educando do Ensino Fundamental; VI. de servio de assistncia social visando proteo famlia, maternidade, infncia e adolescncia, bem como ao amparo s crianas e adolescentes que dele necessitem; VII. de acesso s aes e servios de sade; VIII. de escolarizao e profissionalizao dos adolescentes privados de liberdade; Em suma Esclarendo conceito de maneira bastante detalhada, o direito educao presente O ECA regulamenta, no texto constitucional, representando uma significativa contribuio ao esforo pela ampliao e efetivao desse direito em nossa sociedade. (Oliveira, 2001, p. 31) A Lei n. 9.394, atual LDB da Educao Nacional, instrumento legal da educao, foi sancionada pelo presidente da Repblica, em 20 de dezembro de 1996, e estabelece que a educao dever da famlia e do Estado (art. 2).

Por diretrizes e bases, entende-se fins e meios. Isso significa que a Lei de Diretrizes e Bases deve estabelecer os fins da educao, ou seja, indicar para todo o Pas os rumos a serem seguidos e, ao mesmo tempo, os meios para alcanlos, quer dizer, as formas segundo as quais deve ser organizada a educao

34

Esclarendo conceito 1988). nacional (SAVIANI,

O dispositivo constitucional que garantiu o acesso ao Ensino Fundamental como direito pblico subjetivo consolidado nessa lei, que especifica que esse ensino pode ser exigido do Poder Pblico por cidado, grupos de cidados, associao comunitria, entidade de classe ou outra legalmente constituda, bem como pelo Ministrio Pblico (art. 5).

QUE DIREITO PBLICO SUBJETIVO? A Constituio atual cruzou, pela primeira vez, uma fronteira da nossa histria. O famoso jurista Pontes de Miranda criticou que as Constituies brasileiras declaravam a educao como direito programtico, isto , o poder pblico poderia garanti-lo se quisesse e pudesse (Gomes e Barbosa, 1986). Em atendimento a esta crtica, a Constituio atual declarou o Ensino Fundamental como direito pblico subjetivo, isto , o poder pblico tem o dever de oferecer escola, e podem os cidados ingressar na Justia se isso no acontecer. Os pais e responsveis, por outro lado, tm a obrigao de garantir a freqncia escola. Um componente essencial desse dispositivo, que merece ser reforado, que o cidado tem no s garantido esse direito como tambm a possibilidade de exigi-lo, de forma legal, individualmente ou por deciso poltica coletiva. Outro componente a garantia de que o Ensino Fundamental no se limite ao acesso escola, mas, principalmente, permanncia e ao sucesso do aluno nessa etapa, de modo que prossiga para a outra etapa da educao bsica; alm disso essa garantia acena para o importante desafio que o de

35

Parapossibilitar uma escolarizao gradativa em uma escola de qualidade. refletir O fato de o direito educao estar inscrito na Constituio Federal, na LDB e no ECA, demonstra o resultado da mobilizao de diversos setores da sociedade, principalmente dos educadores, nas ltimas dcadas do sculo XX, assim como amplia a possibilidade de luta pela sua efetivao no Pas. Desse modo, a garantia do direito educao deve ser o eixo orientador da elaborao das polticas educacionais nos mbitos federal, estadual e municipal.

De que forma, o direito educao, que universal, conforme prescrevem os acordos internacionais assinados pelo Brasil, a Constituio Federal, a LDB e o ECA, est sendo efetivado no seu municpio?

Um segundo aspecto a se considerar que o texto da Constituio estabeleceu que as trs esferas poltico-administrativas da Federao Brasileira, ou seja, a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios devem organizar, em regime de colaborao, os seus sistemas de ensino (art.211). Esclarendo conceito Cury (2002, p. 3) explica: A Constituio fez escolha por um regime normativo e poltico, plural e descentralizado, no qual se cruzam novos mecanismos de participao social com um modelo institucional cooperativo e recproco, que amplia o nmero de sujeitos polticos capazes de tomar decises. Por isso mesmo, a cooperao exige entendimento mtuo entre os entes federativos, e a participao supe a abertura de arenas pblicas de deciso.

36

De acordo com o Novo Dicionrio Aurlio (1986), o termo colaborao expressa: Trabalho em comum; cooperao; ajuda; auxlio, contribuio. Diante desses significados, o termo colaborao difere do termo diviso ou do termo subordinao.

O regime de colaborao implica, portanto, na necessidade de articulao, de entendimento mtuo entre as diferentes esferas administrativas para o atendimento do direito educao. A LDB, a partir dos fundamentos do texto constitucional, estabeleceu a cada um dos sistemas (federal, estadual e municipal) responsabilidades prprias que se caracterizam em incumbncias especficas, com campos de atuao definidos. Essas responsabilidades devem ser compartilhadas, como explica Cury (2002,p.3): O Brasil um pas federativo. E um pas federativo supe o compartilhamento do poder e a autonomia relativa das circunscries federadas em competncias prprias de suas iniciativas. Outra suposio de uma organizao federativa, decorrente da anterior, a no-centralizao do poder. Isso significa a

3

necessidade de um certo grau de unidade, sem amordaar a diversidade. E, na forma federativa adotada pela CF/88, com 27 estados e mais de 5.500 municpios, s a realizao do sistema federativo por cooperao recproca, constitucionalmente previsto, poder encontrar os caminhos para superar os entraves e os problemas que atingem nosso pas. Regime de Colaborao FIGURA 2 Regime de Colaborao Cabe perguntar: Em que o regime de colaborao tem a ver com o PNE ou com o PME? Construir o regime de colaborao, na forma estabelecida no texto constitucional, no tarefa fcil, mesmo que j tenha sido plenamente concretizado no Brasil. A sua materializao implica a necessidade de que as responsabilidades estabelecidas a cada uma das esferas administrativas, sejam compartilhadas, o que exige, dessa forma, um projeto nacional de educao, que requer, por sua vez, planejamento integrado. Esse planejamento se configura, exatamente, no PNE. A idia de um PNE no nova, remonta aos ideais lanados pelo Movimento dos Pioneiros da Educao Nova e ao Manifesto de 1932 elaborado por Fernando de Azevedo e assinado por 26 intelectuais brasileiros. O primeiro Plano foi elaborado em 1962, na vigncia da Lei 4024/61, proposto como iniciativa do MEC e no como projeto de lei; foi aprovado pelo Conselho Federal de Educao, e se constituiu de um conjunto de metas a serem atingidas no prazo de oito anos. A atual Constituio Federal estabeleceu a necessidade da elaborao de um Plano Nacional de durao plurianual, com vistas articulao e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis e integrao das aes do Poder Pblico (Art. 214).

38

Ao estabelecer uma nova organizao da educao, a LDB fixou as competncias para a Unio, para os estados, Distrito Federal e para os municpios. Cabe aos estados, entre outras incumbncias, elaborar e executar polticas e planos educacionais, em consonncia com as diretrizes e planos nacionais de educao, integrando e coordenando as suas aes e as dos seus Municpios (art. 10, inciso III). Estabeleceu ainda que os estados, o Distrito Federal e os municpios devem elaborar os seus planos decenais correspondentes, com base no Plano Nacional de Educao (art.2). Assim, o PNE, decorrente da LDB, um documento que sistematiza os objetivos a serem alcanados, as diretrizes e as metas que se quer atingir no prazo de dez anos para a educao do Pas, de forma a assegurar a consecuo da poltica educacional. Em outras palavras, sua importncia deriva, por um lado, de seu carter global, na medida em que abrange todos os aspectos referentes organizao da educao nacional e, por outro, de seu carter operacional, uma vez que define aes traduzidas em metas a serem atingidas em prazos determinados que a prpria LDB definiu para um perodo de dez anos (SAVIANI, 1998, p. 3). No processo de elaborao do PNE, foi fundamental a participao dos setores da sociedade civil vinculados educao, que, atentos necessidade de elaborao de um Plano, tomaram a iniciativa e passaram a debater propostas; os debates se intensificaram durante o I Congresso Nacional de Educao (Coned), realizado em 1996, e sistematizaram-se no II Coned, realizado em Belo Horizonte, no perodo de 6 a 9 de novembro de1997, com o tema central Educao, Democracia e Qualidade Social. O projeto que resultou desses debates - refere-se a essa iniciativa como uma tarefa indita a que se propuseram entidades cientficas, acadmicas, sindicais, estudantis, de mbito nacional e local - e parcela da sociedade poltica, representada, principalmente, por algumas administraes municipais e por alguns parlamentares porque, na histria da nossa educao, Os planos educacionais brasileiros, por tradio, tm sido elaborados sob a incumbncia de gabinetes ministeriais ou de comisses contratadas para esse fim. Ostentam, quase sempre, programas ou projetos com caractersticas

3

setoriais, pontuais, e enfoques meramente economistas. A maioria deles vincula educao e desenvolvimento, visando a formar recursos humanos, capital humano, sem conceber a educao como um instrumento que, a servio de todos, enseje aumentar a probabilidade da criao cientfica, artstica e cultural, resultando, em emancipao social e poltica (...) (BRASIL, 1998). O projeto elaborado por esses setores sociais foi chamado de PNE da Sociedade Brasileira,foi encaminhado ao Poder Legislativo e recebeu a designao de Projeto de Lei n. 4.155, em 10 de fevereiro de 1998. Outro projeto foi encaminhado ao Congresso pelo MEC e protocolado, um dia aps, como Projeto de Lei n. 4.173/98, apensado ao primeiro, em 13 de maro de 1998, deu incio tramitao pelas diferentes Comisses da Cmara Federal (Comisso de Educao, Cultura e Desporto, Comisso de Finanas e Tributao e Comisso de Constituio e Justia). Depois de receber emendas e passar pelo crivo de audincias pblicas, um projeto substitutivo foi aprovado em 30 de novembro de 1999, na Comisso de Educao e, em abril de 2000, o texto foi aprovado pelo plenrio da Cmara Federal. Ao ser encaminhado ao Senado Federal, recebeu a designao de Projeto de Lei n. 42/2000 e foi aprovado no plenrio em 9 de janeiro de 2001. Finalmente, em 9 de janeiro de 2001, o presidente da Repblica, aps vetos parciais, sancionou a Lei Federal n. 10.172, aprovando o PNE. O PNE no um plano de papel ou de gabinete, que venha de cima para baixo. Ele se distingue por estas especificaes: O PNE um plano para a Nao Brasileira e no de governo, com a durao de dez anos. um plano da sociedade, que foi discutido na sua concepo e que deve ser discutido e acompanhado na sua execuo. Portanto, de acordo com seguindo o Marco de Ao de Dacar, deve envolver a participao da sociedade civil nos momentos fceis e difceis. um plano que envolve os trs Poderes nos nveis federal, estadual e municipal: o

40

Legislativo, que o elaborou e deve acompanh-lo; o Executivo, que, conforme o nome, deve execut-lo; o Judicirio, que julga as questes relativas ao direito educao, e o Ministrio Pblico, que defende a ordem jurdica, o regime democrtico e os interesses sociais e individuais indisponveis. O PNE um plano que entrelaa os trs nveis de governo: federal, estadual e municipal. Por isso, reza a Lei que, a partir da sua vigncia, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero, com base no PNE, elaborar planos decenais correspondentes (20012011). Essa a melhor expresso do regime de colaborao entre os sistemas de ensino, estabelecido pela Constituio. Como o cidado um s, indivisvel, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios devem colaborar entre si para que lhe seja oferecida a melhor educao. Assim, o plano estadual de educao no deve ser s o plano da rede escolar estadual, mas da articulao de governos e sociedade civil no territrio do estado; o PME no deve ser apenas o plano da rede escolar municipal, mas da integrao articulada dos governos e da sociedade civil no territrio do municpio. Em suma

41

O PNE no mais um plano de papel, porm um documento que se integra no conjunto das normas e princpios internacionais e nacionais do direito educao. Ele parte indispensvel desse todo e o ponto de partida para os planos estaduais e municipais de educao. Portanto, o municpio a base, como mostra a figura 3. Em outras palavras, quando o municpio faz educao, est fazendo a sua parte num mundo globalizado e regido pelos documentos j mencionados.

FIGURA 3 Pirmide O Municpio a Base Pirmide Simplificada do Planejamento Educacional no Brasil Observao: A figura no exaustiva, mas apresenta alguns dos principais documentos pertinentes a este texto.

8. QuAIS SO AS METAS DO PNE?

O PNE dividido em objetivos e metas correspondentes a cada nvel e modalidade de educao e ensino. Seus objetivos se resumem a quatro pontos: elevao do nvel de escolaridade da populao; melhoria da qualidade da educao; democratizao educacional, em termos sociais e regionais; democratizao da gesto do ensino pblico. Dessa forma, ele trata do acesso, qualidade e igualdade da educao, consubstanciando o direito da educao para todos e elegendo claras prioridades (afinal, se tudo prioritrio, nada prioritrio): garantia de sucesso para as crianas de sete a quatorze anos no Ensino Fundamental;

42

garantia de Ensino Fundamental aos que a ele no tiveram acesso ou no o concluram na idade prpria; ampliao do acesso aos demais nveis de ensino e modalidades de educao, em especial a Educao Infantil (creches e pr-escolas); valorizao dos profissionais da educao; desenvolvimento de sistemas de informao e avaliao. Esse conjunto entrelaado e coerente de marcos e aes se reflete na sntese das metas mnimas fixadas quanto matrcula: Garantir creche para 30% das crianas de at trs anos de idade at 2006 e para 50% at 2011. Garantir Ensino Fundamental a todas as crianas de seis a quatorze anos at 2006. Alfabetizar 10 milhes de pessoas at 2006 e todas at 2011. Garantir Ensino Fundamental sries iniciais para metade dos jovens e adultos de 15 anos e mais at 2006 e para todos at 2011. Para refletir Garantir Ensino Fundamental sries finais para metade dos jovens e adultos de 15 anos e mais concluintes da quarta srie at 2006 e para todos at 2011. Garantir o atendimento de metade dos que desejarem cursar o Ensino Mdio at 2006 e de todos at 2011. Garantir matrcula a todos os portadores de necessidades especiais de at 14 anos de idade at 2011. Aumentar a matrcula da Educao Superior para 30% dos jovens de 18 a 24 anos at 2011.

43

Quais so as responsabilidades do municpio com relao s metas definidas no PNE?

. A QuE DISTNCIA ESTAMOS DAS METAS DO PNE?

A Lei que aprovou o PNE estabeleceu que a sua primeira avaliao pelo Poder Legislativo fosse efetuada no seu quarto ano de vigncia. A Avaliao Tcnica (BRASIL, 2004) lista algumas dezenas de metas de curto prazo ou imediatas que, segundo se depreende, no foram ainda cumpridas. Do ponto de vista da matrcula, a situao encontrada foi a do grfico 1. Em azul, aparece a situao em que nos encontrvamos em 2002. Em vermelho, esto as metas para 2006 e, em amarelo, as metas para 2011. Grfico 1 Brasil

44

Metas de matrcula do PNE

Fonte dos dados originais: Brasil (2004). Foram utilizados, preferencialmente, os dados da Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar do Instituo Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para 2002, que exclui a rea rural da Regio Norte.

Apesar de os dados serem de 2002 ou 2003, portanto, um ou dois anos aps a aprovao do PNE, fica claro que falta percorrer um longo caminho at se chegar s metas fixadas. O mesmo estudo (Brasil, 2004) indica uma longa srie de metas de cumprimento imediato que no foram atendidas. Entre elas, destacam-se as que tratam de padres mnimos de

45

infra-estrutura para as escolas, at ento sequer fixados.

O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), rgo do MEC, j estimou as metas de matrcula e outros importantes dados para cumprir o PNE. distncia respeitvel das metas de matrcula se funde outra questo: a da qualidade. Segundo a avaliao da Cmara dos Deputados (Brasil, 2004), o rendimento dos alunos revelado pelo Sistema Nacional de Avaliao Bsica (Saeb), a partir dos anos 90, tende a percorrer um caminho de leve descida. No entanto, o PNE determina exatamente o contrrio, determina que invertamos esta tendncia e que o rendimento passe a subir. Grfico 2 SAEB BR, NE, SE Mdias de desempenho em Lngua Portuguesa 4 srie EF 1995-2003 Grfico 3 Saeb BR, NE, SE Mdias de desempenho em matemtica 4 srie EF 1995 - 2003 E A QUE DISTNCIA ESTAMOS DAS METAS DE DACAR? A Unesco, desde 2002, apresenta anualmente relatrios de acompanhamento global de educao para todos, em que se verifica a situao de cada pas em face das metas de

46

Dacar. O documento mais recente (Unesco, 2005) apresenta os ltimos dados do ndice de Desenvolvimento de Educao para Todos. Os resultados no so animadores para o Brasil. Entre 127 pases, o Brasil ocupa o 72 lugar e tem como vizinhos Sria e Cabo Verde. Na Amrica Latina, fica em posio desconfortvel. Enquanto 79,9% dos alunos chegam quinta srie no Brasil, este nmero de 93,1% para a Argentina, 99,1% para o Chile, 93,7% para a Costa Rica e 88,6% para o Panam. Quanto alfabetizao de adultos, o Brasil alcanava 88,2%, ao passo que a Argentina j havia atingido 97,0%; o Chile, 95,7%; a Costa Rica, 95,8% e o Panam, 92,3%. Quanto Educao Infantil, o Brasil tambm no se situou favoravelmente em relao taxa bruta de matrculas, colocando-se no terceiro dos cinco nveis de classificao, com a Guatemala, Argentina, Uruguai, Peru e Equador. Na faixa mais avanada, incluram-se Cuba, Guiana e Suriname. Em suma, o Brasil apresenta uma posio que no condiz com o tamanho da riqueza que gera a cada ano. Pases com menor renda e de economia menor alcanam resultados educacionais melhores, o que indica que precisamos nos apressar para recuperar o tempo perdido, especialmente na Educao Infantil e no Ensino Fundamental.

10. O PME: POSSIBILIDADE DE ELABORAR E CONCRETIZAR uMA POLTICA EDuCACIONAL

A elaborao de um PME uma exigncia legal, em face das determinaes estabelecidas na Lei Federal n. 10.172/2001, que sinaliza: Ser preciso, de imediato, iniciar a elaborao dos planos estaduais em consonncia com este plano nacional e, em seguida, dos planos municipais, tambm coerentes com o plano do respectivo estado. Os trs documentos devero compor um conjunto integrado e articulado; integrado quanto aos objetivos, prioridades, diretrizes e metas aqui estabelecidas, e articulado nas aes, de sorte que, na soma dos esforos das trs esferas, de todos os municpios com a Unio, chegue-se s metas aqui estabelecidas. (BRASIL, 2001).

4

Esclarendo ao ponto Ao chegarmosconceito especfico deste texto, as perguntas que surgem so: Como elaborar um Plano dessa natureza? Quem elabora esse Plano? Qual o papel do dirigente municipal de Educao na elaborao do Plano? Em primeiro lugar, cabe observar que, assim como o Plano Nacional, o PME um documentoreferncia que, a partir de um diagnstico, dever estabelecer as diretrizes e metas do municpio para a educao, assim como dever nortear a definio de programas, projetos e aes a serem desenvolvidos pelo sistema municipal e suas unidades escolares. Isso significa que o PME consiste no principal instrumento que rene os objetivos, as metas e os meios que expressam a poltica educacional do municpio.

Quando se fala em poltica econmica, poltica social, poltica de sade, poltica habitacional, poltica educacional, entre outras, trata-se das estratgias governamentais que geralmente se compem de planos, de projetos, de programas e de documentos variados . Neles se encontram as diretrizes referentes a cada rea. (VIEIRA, 1992, p. 20). Ressalte-se, porm, que o governo no se confunde com o estado. O governo constitui a direo do estado. Ao mesmo tempo em que as polticas so construdas pelo estado, resultam tambm da atuao da sociedade civil.

O dirigente municipal sabe que, s vezes, alguns programas e projetos na rea de educao so desenvolvidos apenas para cumprir uma exigncia legal, e que outros so postos em

48

prtica como resultado do compromisso de pessoas envolvidas com a educao municipal e se desenvolvem, via de regra, por meio de aes isoladas e desarticuladas; dessa forma,

no chegam, efetivamente, a se concretizarem em polticas educacionais. Assim, um Plano, que deve indicar tanto o caminho a ser trilhado, como o ponto de destino e o ponto de chegada, um documento que sistematizar o direcionamento da poltica educacional, apontando as diretrizes e metas para a educao, a serem atingidas a curto e mdio prazo, no se configura como um Plano para a rede municipal, mas um Plano de Educao para o municpio com a condio de um Plano de estado. A elaborao de um Plano precisa, em primeiro lugar, de uma coordenao, ou seja, algum rgo da administrao municipal deve puxar o carro, como se diz na linguagem popular. Esse papel, certamente, cabe Secretaria Municipal de Educao, rgo responsvel pela educao do municpio. FIGURA 4 Organograma A partir da, emerge a questo de fundo: Como desencadear o processo de elaborao de um Plano?

4

Podemos dizer que o dirigente municipal de educao tem sua frente algumas opes de caminhos a seguir. Para se decidir por um desses caminhos, ele pode se fazer algumas das perguntas a seguir: O que queremos em relao educao do municpio? Que homens e que mulheres pretendemos formar no municpio? Queremos formar homens e mulheres que sejam desinformados e conformados ou que conheam e saibam lutar pelos seus direitos? Queremos formar homens e mulheres que sejam individualistas ou que sejam comprometidos com a qualidade social de todos os seres vivos? A busca de respostas para essas questes pode ajudar a definir os caminhos a serem seguidos. O primeiro caminho diz respeito elaborao de um Plano para cumprir, formalmente, o disposto na legislao. Tomar essa direo significa optar pelo mais fcil, pelo menos conflituoso, por uma trilha quase sem obstculos. Outro caminho que se apresenta a opo por um processo que, ao cumprir as exigncias legais, incorpore os fundamentos e as diretrizes de uma gesto democrtica. A diferena entre essas opes est, essencialmente, na forma de participao da sociedade. No a primeira vez que se ouve dizer que preciso mobilizar a sociedade. Mas qual sociedade? De que sociedade se est falando? Nesse contexto, a sociedade representa as pessoas que vivem no espao demogrfico do seu municpio, habitantes da cidade, habitantes da rea rural, analfabetos, estudantes, trabalhadores,enfim, habitantes que produzem cultura, cidados do municpio que, na medida em que fazem parte dele so iguais, mesmo que diferentes uns dos outros. Essas diferenas no so apenas, nem principalmente individuais (genticas ou fsicas), mas fundamentalmente sociais e de convvio social.

50

Ao se fazer opo por abrir as portas para a sociedade entrar e participar do processo de elaborao de um Plano e no por abrir simplesmente janelas e separar cortinas, cria-se a possibilidade de que cada um exera ativamente a sua cidadania, isto , compartilhe Esclarendo do processo democrtico. Exercer a cidadania lutar pelos direitos sociais, coletivamente conceito direitos esses que so universais. O Pas, presente em diferentes encontros internacionais, e scio da agenda definida nesses eventos com outros pases signatrios, comprometeu-se em efetiv-los e, especialmente, o direito educao. A opo pelo caminho da gesto democrtica consiste na deciso por uma construo coletiva do Plano, fundamentada no princpio da socializao do processo de tomada de decises, o que significa romper com uma cultura de elaborao da poltica educacional de maneira autoritria e burocrtica. uma construo que deve comear na comunidade escolar, envolvendo a participao de professores, de alunos, de pessoas do apoio administrativo assim como de pais, e conclamando, efetivamente, aqueles que conhecem e vivem o cho da escola. Assim, quanto mais democrtica for essa construo, maior a probabilidade de se garantir a consecuo dos objetivos, na medida em que os que fizeram parte da elaborao do Plano, e, por essa razo vo se enxergar nele, estaro mais envolvidos tanto na defesa de seu contedo como da sua implementao.

Gesto democrtica no se refere a um produto, congelado, cristalizado, mas a um processo. Nesse sentido, qualificada aqui pelo desencadeamento de um amplo processo participativo, que envolve debates entre pessoas com diferentes concepes da realidade, na definio de novos rumos, de novas diretrizes e metas, que se expressam na elaborao, no acompanhamento e na avaliao do PME. Isso significa construir coletivamente um projeto de incluso e de qualidade social para o municpio.

Ao se considerar a importncia da participao dos diferentes segmentos da sociedade, levanta-se um ponto estratgico com a finalidade de desencadear o processo:

51

Qual o papel do dirigente municipal de educao nesse processo? Ningum indicado dirigente da educao por mero acaso, mas porque tem as qualidades necessrias para desempenhar essa importante funo. Nesse caso, o seu papel o de gestor, que atua como elemento fomentador e articulador desse processo. O dirigente Esclarendo conceito municipal de educao pode ser responsvel pela mobilizao de diversos setores da sociedade para a elaborao de um documento que ir registrar os compromissos assumidos para com a populao em relao educao do municpio e que dever sair do papel para se converter em aes concretas. Outro ponto a ser levantado: Que canais o dirigente municipal quer estabelecer com a comunidade? Partindo do entendimento de que quanto mais amplo e coletivo o processo de deciso, mais democrtico ele , muitos canais podem e devem ser estabelecidos. Um primeiro canal importante a ser estabelecido com o Poder Executivo. No mbito do poder executivo, preciso, primeiro, parar e pensar no Conselho Municipal de Educao, que pea chave no desenvolvimento da educao do municpio.

Conselho vem do latim Consilium. Por sua vez, consilium vem do verbo consulo/consulere, significando tanto ouvir algum quanto submeter algo a uma deliberao de algum, aps uma ponderao refletida, prudente e de bom senso. Trata-se, pois, de um verbo cujos significados postulam a via de Esclarendo conceito e ser ouvido. Obviamente, a recproca audio se compe mo dupla: ouvir com o ver e ser visto, e, assim, quando um Conselho participa dos destinos de uma sociedade ou de partes destes, o prprio verbo consulere j contm um princpio de publicidade (CURY, 2000, p. 50).

52

O conceito acima mostra que um conselho , ento, o lugar do dilogo pblico, o espao de negociao, o local de deliberao. Mas deliberar implica, antes, ouvir, consultar, na medida em que, como diz, mais uma vez, Cury (2000, p. 50): Dar e pedir conselhos faz parte, ento, no s dos indivduos, mas de colegas, que no se reconhecem donos da verdade e que, at por uma imagem tradicional, se assentam em torno de uma mesa. Assim, a presena do Conselho Municipal de Educao imprescindvel, como elemento articulador do Plano, ao lado do dirigente de educao. As funes que desempenha abrem a possibilidade de se constituir em elo entre o Estado e setores da sociedade civil implicados e interessados na qualidade da educao.

Participar dar e ter parte. O primeiro movimento visa informar, dar publicidade, e o segundo estar presente, ser considerado um parceiro nas grandes definies de uma deliberao ou de um ordenamento. Conselhos com essas caractersticas so uma forma de democratizao do Estado, Neles torna-se possvel a re (entrada) da sociedade civil no mbito dos governos a fim de fiscaliz-los e control-los (CURY, 2000, p. 50).

Nesse sentido, outros conselhos tambm devem participar, principalmente os mais diretamente ligados educao, como: o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), rgo encarregado do acompanhamento e controle Para refletir social sobre a repartio, a transferncia e a aplicao dos recursos do fundo; o Conselho de Alimentao Escolar, rgo encarregado do acompanhamento da gesto da merenda escolar; o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, rgo deliberativo, de acompanhamento e controle dos componentes das polticas pblicas voltadas para esse segmento da populao; o Conselho Tutelar, rgo permanente e autnomo, no

53

jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criana e do adolescente. Em suma O atual contexto social exige dos conselhos muita ateno e reflexo: necessrio agir educacionalmente, reunindo interesses da coletividade, no apenas promovendo a escolarizao, mas tambm gerando um largo processo cultural de envolvimento, considerando as diferentes camadas da sociedade (VIEIRA,1998, p. 18).

Quais so as aes desenvolvidas pelo Conselho de Educao do seu Municpio? Como o dirigente municipal de educao se articula com esse Conselho? O convite participao como atores no processo de elaborao e, posteriormente, do acompanhamento e avaliao do Plano deve ser formulado tambm s outras Secretarias Municipais, como as Secretarias de Planejamento Urbano, de Sade, de Assistncia Social, de Cultura e de Desenvolvimento Econmico. preciso planejar como articular as polticas intersetoriais de sade, de educao, de assistncia social, entre outras, mediante aes integradas e continuadas de garantia de direitos sociais e inseridas em um projeto de desenvolvimento do Municpio. Um segundo canal importante a ser estabelecido com o Poder Legislativo (Cmara de Vereadores), especialmente com a comisso de educao, (quando houver), que, em ltima instncia, quem vota, quem decide, quem legisla sobre as questes do municpio. Outro canal a ser destacado com o Poder Judicirio (magistratura), assim como com o Ministrio Pblico (procuradoria e promotoria). Alm disso, preciso convidar os diferentes segmentos representativos da sociedade civil organizada (associaes, fruns, fundaes, instituies de educao superior, entre outras).

54

Nos estados em que o Plano Estadual de Educao j se encontra aprovado ou em processo de elaborao, importante conhecer e analisar os dados e proposies desse Plano: pode haver articulao, tambm, com a comisso de acompanhamento e avaliao do Plano Estadual. Portanto, o Plano Municipal que se vislumbra no horizonte como necessrio, inclui todos os homens e todas as mulheres do municpio, e, portanto, no pode nascer de um pequeno grupo, nem, muito menos, de uma minoria de detentores do poder, mas do conjunto dos vrios segmentos da sociedade civil mobilizados e organizados. Esses segmentos representativos sero a voz da sociedade, a voz do lugar, na medida em que vo explicitar os anseios populares, que vo dizer quais as expectativas da populao, enfim, que vo sistematizar as metas concretas que a sociedade apresenta para a educao do seu municpio, o que transforma esse espao demogrfico em um laboratrio de cidadania. Cabe, portanto, outra pergunta: Que metodologia deve ser definida para a elaborao desse Plano?

Para a construo do PME de extrema importncia adotar uma metodologia. Como diz o ditado todo mundo sabe como que a banda toca, porm, um instrumento desafinado ou fora de lugar, certamente, tirar o ritmo da melodia, e prejudicar a harmonia do concerto. Faz-se necessrio, portanto, partir da discusso dos objetivos e metas estabelecidos no PNE, principalmente quanto ao Ensino Fundamental e Educao Infantil, na medida em que, constitucionalmente, essas so as etapas da Educao Bsica, de maior responsabilidade dos municpios. Como est organizado o PNE? O PNE est organizado, em cada um dos seus captulos, da seguinte forma: 1. Diagnstico: descrio da situao de cada etapa ou modalidade de ensino, com

55

dados quantitativos e caracterizao qualitativa, e com indicao de problemas, dificuldades, perspectivas, avanos e retrocessos. o relatrio do VER. 2. Diretrizes discusso das concepes, das possveis solues, das alternativas de atividades e estratgias para avanar, para superar a situao descrita no diagnstico. o inventrio do JULGAR. 3. Objetivos e Metas explicitao das intenes e aes da poltica educacional para cada nvel ou modalidade de ensino, com quantitativos e prazos na medida em que se definem recursos e se parte de diagnsticos precisos. o plano do AGIR (MONLEVADE, 2002, p. 57).

O ponto de partida para a elaborao de um Plano Municipal a caracterizao socioeconmica, histrica e cultural do municpio, ou seja, o que se conhece como diagnstico. A partir dele que se torna possvel, estabelecer as diretrizes, definir os objetivos e metas e propor aes viveis para superar os problemas levantados. A elaborao do diagnstico pode utilizar como instrumentos e fontes de informao: dados oriundos dos Planos Municipais de Desenvolvimento e do Plano Diretor; dados referentes ao ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), a renda per capita e a produo do municpio, que podem ser obtidos no sitio do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud); dados sobre a geografia, a demografia e a economia do municpio, que podem ser encontrados, tambm, no sitio do IBGE; determinaes da Lei Orgnica do Municpio (LOM) sobre a educao, assim como de outros instrumentos legais que regem a educao do municpio; dados, informaes e proposies dos Planos Nacional e Estadual de Educao;

56

dados educacionais fornecidos pelo Inep; dados do Censo Escolar, inclusive os da prpria secretaria; dados oriundos de pesquisas cientficas (principalmente desenvolvidas por instituies de educao superior) e anlise desses dados. Os dados e informaes fornecidos por esses estudos possibilitam verificar a situao econmica e social do municpio, pois evidenciam as principais fontes de produo local, ndices de emprego, populao economicamente ativa, situao das famlias (renda, ocupao, violncia, drogas, sexualidade), manifestaes culturais, artsticas e religiosas, pessoas alfabetizadas, entre outros; obtm-se, assim, um conhecimento mais concreto da realidade do municpio. O diagnstico educacional, por exemplo, deve ser baseado no levantamento de dados quantitativos e qualitativos sobre a situao escolar, e obter, principalmente, as informaes dos ltimos anos, como: nmero de matrculas; taxas de atendimento; dados de aprovao, reprovao, abandono e evaso escolar; dados relativos distoro srie/idade; escolarizao bruta e lquida; formao dos docentes; problemas de infra-estrutura da rede; processo pedaggico vivenciado nas escolas; gesto escolar.

5

Com essas informaes, espera-se obter um mapeamento claro e objetivo da situao do municpio, com nfase para a educao. O levantamento do quadro existente possibilitar a definio de estratgias de ao para a reduo dos problemas e dificuldades encontrados. de suma importncia que as informaes levantadas sejam organizadas de forma sistematizada, e possam especialmente os dados estatsticos, demogrficos, educacionais e financeiros, podendo ser apresentados em tabelas, quadros, mapas, grficos, entre outros. (Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Educao Municipal, 2004, p. 28). A ttulo de exemplificao, segue um roteiro para elaborao do PME, que, certamente, j conhecido por alguns dirigentes municipais O Processo de Elaborao Antecedentes de colaborao com o estado Convocao dos atores: comisso ou frum Estudo geogrfico e demogrfico do municpio Histrico do municpio Histria da educao escolar e da rede municipal de ensino Demandas atuais de escolarizao: minice nso ou amostragem Levantamento dos recursos financeiros Estudo das alternativas de atendimento escolar Tomadas de deciso estratgicas: comisso ou conferncia Descrio das metas, aes e prazos

58

Mecanismos de acompanhamento e avaliao

FONTE: MONLEVADE, Joo. Como elaborar o Plano Municipal de Educao. In: disponvel em http:// www.undime.org.br. Acesso em jun.2005.

Ainda quanto elaborao do PME, segue mais um exemplo, na medida em que indica passos bsicos para essa elaborao (SAVIANI, 1999): Efetuar um diagnstico das necessidades educacionais a serem atendidas pelo Sistema de Ensino Municipal, comeando pelos setores definidos pela Constituio Federal e pela LDB como prioritrios para os Municpios (Ensino Fundamental e Educao Infantil) e seguindo com os setores considerados de atendimento relevante como educao especial, alfabetizao e educao bsica de jovens e adultos, Ensino Mdio. Explicitar as diretrizes que orientaro a elaborao do plano, justificando as opes adotadas e as prioridades assumidas. Definir as metas a serem alcanadas distribuindo-as num cronograma que indique as etapas a serem vencidas ao longo do tempo de vigncia do plano. Especificar, para cada setor e respectivas metas, os meios disponveis e aqueles que devero ser providos, envolvendo o nmero de escolas, de salas de aula, material didtico, professores em exerccio e aqueles que sero necessrios incorporar, o seu nvel de qualificao e de remunerao; proceder de forma semelhante em relao ao pessoal de apoio, como secretrios de escola, serventes, merendeiras etc.; Elaborar um quadro claro dos recursos financeiros disponveis assim como das fontes de recursos adicionais de modo a assegurar a viabilidade das metas e aes planejadas. Registra-se aqui a experincia do municpio de Dourados, estado de Mato Grosso do Sul, no perodo de janeiro de 2001 a fevereiro de 2003, rumo construo do PME, com base na

5

gesto democrtica, em que se optou pelo movimento Constituinte Escolar Construindo uma Escola Participativa cujo objetivo central consistia em radicalizar a democracia na educao. Conforme o relato feito pela dirigente municipal de educao, na poca, o debate proposto no setor educacional teve como fio condutor da escola que temos escola que queremos, fundamentado nestes eixos norteadores da poltica - Democratizao da Gesto, Democratizao do Acesso, da Permanncia e do Conhecimento, Qualidade Social na Educao, A Construo de Novos Tempos e Espaos Educativos na Escola - , bem como no horizonte prximo, a construo coletiva do Plano Municipal (FERNANDES, 2004). COMO DOuRADOS CONSTRuIu O SEu PLANO Estes eram os desafios a serem perseguidos pela Constituinte Escolar, de forma coletiva, a partir das prticas realizadas pelas escolas, de forma que, no primeiro momento vivenciado na Constituinte Escolar, buscou-se dialogar com a comunidade da/na escola, a partir de seus problemas, anseios, conflitos, perspectivas e esperanas. Ao encerrarmos esse primeiro momento, tnhamos como principais questes apontadas pela comunidade educacional situaes como: dificuldades de aprendizagem como culpa dos indivduos; escola para evitar a excluso social; avaliao seletiva; falta de trabalho coletivo; indisciplina, punio e obedincia; falta de participao; discriminao: acesso seletivo; educao como disciplina curricular e falta de relacionamento humano. Com esse panorama, partiu-se, ento, para o segundo momento da Constituinte Escolar com um referencial terico-metodolgico que explicitasse as contradies, os limites e os conflitos presentes nas prticas escolares que, nesse momento, emergiram nas vozes da/na escola (...). A comunidade educacional entendeu como fundamental para a superao das prticas escolares at ento construdas a formao para todos os sujeitos envolvidos com a prtica educativa; como ensinar a partir da realidade do aluno; relaes humanas; falta de respeito, violncia e drogas; tratamento diferenciado para alunos considerados problemticos; participao, trabalho coletivo, os diferentes papis e a definio na aplicao dos recursos nas escolas.

60

(...) Esses temas locais porque no dizer temas educacionais douradenses foram problematizados no terceiro momento da Constituinte Escolar quando se procurou compreender os conflitos/temas em suas articulaes com os contextos, pois, medida que se aprofundavam as discusses sobre os problemas, foi-se compreendendo que estes estariam relacionados ao contexto scio-econmico-poltico e cultural no qual estamos inseridos (...). Assim, medida que esses conflitos/temas locais mantm relaes com temticas mais amplas, trabalharam-se novas temticas que serviram de elementos constitutivos para a elaborao dos Cadernos da Constituinte Escolar que vieram a subsidiar seu quarto momento (...). Desse modo, esses conflitos/temas migraram para: educao para a transformao social; educao: respeito s diferenas; polticas pblicas: valorizao e financiamento da educao; educao: relaes humanas e sociais; formao continuada; currculo e avaliao participativa; ensino-aprendizagem a partir da realidade; infra-estrutura e organizao do espao escolar e gesto e autonomia. Na organizao destes cadernos temticos, utilizamos como critrios para a escolha dos textos aqueles que pudessem, bvio, contribuir para a compreenso terico-metodolgica das tenses, dificuldades e dos desafios colocados pelos conflitos, temas e temticas. De fato, a partir de um referencial terico-metodolgico discutido coletivamente na Constituinte Escolar, tnhamos pronta a primeira etapa da nossa caminhada, rumo construo do Plano Municipal de Educao de Dourados, pois os estudos, as discusses e as reflexes proporcionadas pelos cadernos temticos traaram os princpios e as diretrizes de tal plano. Na seqncia, a metodologia utilizada para a construo do Plano Municipal de Educao foi a realizao do Seminrio Municipal de Aprofundamento dos Eixos Temticos da Constituinte Escolar, que envolveu toda a rede municipal de ensino, para, em seguida, realizar-se o Congresso Municipal de Educao da Constituinte Escolar, que reuniu cerca de 2000 participantes entre delegados eleitos nas unidades

61

escolares e centros de educao infantil, bem como convidados e observadores, de forma que mais um canal de democracia participativa se consolidava no municpio por meio da educao. O Congresso Municipal de Educao da Constituinte Escolar referendou, assim, as temticas propostas pelos Cadernos Temticos como princpios e diretrizes do Plano Municipal de Educao. A partir de ento, os princpios e diretrizes do Plano Municipal de Educao vm sendo a referncia para orientar/reorientar a reelaborao dos Projetos Polticos Pedaggicos, dos Regimentos Escolares e da estrutura curricular existente na Rede Municipal de Ensino, no obstante esse plano, at este momento, no ter sido aprovado pelo Poder Legislativo Municipal. (FERNANDES, 2004). Outra experincia a ser registrada a do municpio de So Sebastio do Pass, Estado da Bahia, que, em documento introdutrio, referente ao Plano Municipal de Educao e Cultura (2003-2013), assim relata a construo do PME: A EXPERINCIA DE SO SEBATIO DO PASS O municpio de So Sebastio do Pass vem tentando acompanhar as recentes mudanas ocorridas na educao, sobretudo nos ltimos quinze anos, aps a promulgao da Constituio de 1988 e da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional em 1996, que sugere que os municpios brasileiros organizem seus prprios sistemas municipais de ensino. Em 1999, o municpio elaborou, com o apoio da Fundao Clemente Mariani, um Plano Municipal de Educao com vigncia at o ano de 2001. Coincidentemente, em 9 de janeiro deste mesmo ano, foi promulgada a Lei n. 10.172, que institui o Plano Nacional de Educao e passa a exigir que os Estados e Municpios construam seus planos decenais equivalentes. Diante desses acontecimentos e motivados tanto pela necessidade de uma ativa

62

participao cidad nos desgnios educacionais do municpio, que vem cada vez mais ansiando por uma educao de qualidade, como pela importncia da adequao das polticas municipais s polticas nacionais, a Secretaria de Educao de So Sebastio do Pass solicitou ao Pradem (PROGRAMA DE APOIO AO DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO MUNICIPAL) uma reviso e reformulao de seu Plano Municipal. Essa reviso foi realizada no ano de 2003 e contou com a participao tanto da equipe da Secretaria, como dos vereadores, de conselheiros, professores e diretores das escolas municipais. Para isso, foram realizados, no prprio municpio, sete encontros com durao de oito horas cada um. Durante o processo, avaliaram-se as metas do Plano Nacional, comparando-as s do antigo PME, no intuito de trazer aspectos no contemplados anteriormente, que precisavam ser includos, dentro de uma perspectiva mais contempornea de educao. Utilizou-se tambm como material para elaborao a consulta realizada comunidade, o planejamento estratgico da secretaria e os indicadores educacionais levantados pela equipe de elaborao. Com o apoio desse documento, o municpio pode assegurar, de forma planejada e organizada, no s a implementao das aes programadas, mas seu acompanhamento e avaliao, alm de uma atualizao peridica do PME, na perspectiva de alcanar seu objetivo central boa qualidade da educao municipal. Este objetivo est associado com a elevao do nvel de desenvolvimento scioeconmico do municpio e, consequentemente, com a melhoria das condies de vida da populao. (SO SEBASTIO DO PASS, 2005).

Aps a discusso sobre as propostas de superao dos problemas levantados e sobre a sistematizao das diretrizes e metas para o PME, chega-se sua finalizao, ou seja, a produo do texto base do Plano e o seu encaminhamento ao prefeito, para que este o remeta, como projeto de lei, Cmara Municipal para aprovao. Nesse momento, de suma importncia desenvolver um processo efetivo de participao, envolvendo os diferentes segmentos da sociedade, no acompanhamento da tramitao e anlise do Plano at a sua aprovao. Uma vez aprovado pela Cmara, vai sano do prefeito.

63

As diretrizes e metas estabelecidas no Plano no sero atingidas automaticamente, como num passe de mgica, sem obstculos, Para isso, faz-se necessria a elaborao de mecanismos - tanto polticos, como tcnicos - de acompanhamento e avaliao de sua implementao. Do exposto at aqui, cabe afirmar que compreender a educao como direito pblico universal significa ir alm do mero direito formal de todos educao. Significa desenvolver diretrizes de poltica educacional capazes de abranger mais amplamente todas as crianas, todos os adolescentes e todos os adultos afastados da escola; significa promover uma educao com qualidade social. O PME, documento que dever sistematizar a poltica educacional a ser adotada para um determinado perodo, que apontar as prioridades educacionais, pode constituir-se em instrumento de concretizao do direito a uma educao emancipatria e com qualidade social, o que significa: ampliao do acesso escola, garantia de permanncia e melhoria do desempenho s crianas e jovens em idade escolar; garantia do acesso escola, permanncia e melhoria do desempenho s crianas na Educao Infantil; garantia do acesso escola, permanncia e melhoria do desempenho aos que no tiveram acesso na idade prpria; garantia do acesso escola, permanncia e melhoria do desempenho s pessoas com necessidades educativas especiais; melhoria da infra-estrutura e das condies materiais; diminuio das desigualdades socioculturais e educacionais.

Mas, alm da democratizao do acesso, da permanncia e do sucesso na escola, o PME

64

deve significar, tambm, a garantia de acesso ao conhecimento historicamente construdo, que fornea as bases cientficas, sociais e culturais para o desenvolvimento do ser humano em suas mltiplas dimenses - fsicas, psquicas, intelectuais, emocionais, ldicas, entre outras, - preparando-o para o mundo da vida e do trabalho. A educao, como uma atividade de formao ampla, no deve restringir-se aos bancos escolares, mas incorporar outros agentes educacionais, como: biblioteca, cinema, teatro, enfim, diferentes experincias artsticas e culturais. Nesse sentido, que se entende uma educao emancipatria, formadora de sujeitos autnomos, que, participantes do processo educativo, constroem a cidadania ativa. Diante disso, compreende-se que a elaborao de um Plano Municipal deve estar atrelada a uma concepo de desenvolvimento do municpio, o que implica ir alm de abrir escolas e colocar nelas todas as crianas, mas considerar a situao econmica e social do municpio, as condies de vida das pessoas que nele vivem. Isso quer dizer que preciso elaborar o PME integrado a um projeto global para o municpio. Na perspectiva de desenvolvimento do municpio, vale a pena trazer a tona, para ajudar esta reflexo, dois exemplos apresentados por Monlevade (2002, p. 54-55). O primeiro, mais apropriado a uma grande cidade, este: EDuCAO E DESENVOLVIMENTO Uma grande cidade produz, diariamente, toneladas de lixo que passam a disputar terra e ar com a natureza, com as ruas, com as praas, com as casas, com as pessoas. Mas todos os cidados tm direito sade, que fica comprometida com a infestao do lixo. Que fazer? Entre as solues mais coerentes com o conjunto de direitos dos cidados, esto a coleta seletiva e a reciclagem dos diversos tipos de lixo. Ora, a coleta seletiva invivel, se no houver, desde a pr-escola, orientao das pessoas para reduzir a produo de lixo e para selecionar os diferentes tipos e materiais que, culturalmente, chamamos de lixo e, pela educao, passam a ter outros nomes: metais, papis, vidros, plsticos, matria orgnica. Portanto, sero necessrias estratgias de educao ambiental, nas escolas e nos meios de comunicao de

65

massa, para mudar o comportamento da populao com vistas a um Plano de desenvolvimento do municpio que dever incluir novos valores e novas aes em relao ao meio ambiente.

O segundo exemplo mais apropriado a um municpio pequeno, descrito da seguinte forma: EDuCAO E TRABALHO INFANTIL Num pequeno municpio, muitas famlias da zona rural vivem, h anos, da produo e venda do carvo vegetal para siderrgicas da regio. As carvoarias utilizam processos primitivos que exigem mo-de-obra intensiva e de baixo custo, dado o valor mnimo pago ao produto. Adolescentes e mesmo crianas se acostumaram a esse trabalho, penoso para sua idade, prejudicial para sua sade e para a continuidade de seus estudos. A esta altura, j nos lembramos do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil ( Peti ). No deixa de ser uma alternativa: pelo menos cada famlia com criana em idade escolar passa a ter uma bolsa de alguns reais, que compensa as horas no mais trabalhadas de um novo aluno, assduo na escola. Pode at ter sido alcanada a meta de universalizao do Ensino Fundamental, mas ter sido resolvido o problema do desenvolvimento do municpio, da qualidade de vida da famlia e do futuro dos direitos daquele menino? Ou seja: a forma como vai ser oferecido o Ensino Fundamental, as oportunidades de educao profissional devem ser tais e estar articuladas com um projeto de desenvolvimento econmico que d novas oportunidades de trabalho aos jovens e retire deles a necessidade de viver escravos de um trabalho sem renda suficiente para a garantia de seus direitos.

CONCLuSO
QUE DEVO FAZER PARA SAIR DAQUI? Essa foi a pergunta feita por Alice ao Gato. A poltica educacional e o PME indicam para onde ir. Ento, no qualquer caminho que serve. Os desafios so grandes, mas no se

66

pode fugir deles nem fazer de conta que no existem. Uma caminhada de mil passos, se necessrio, deve ser comeada agora, com o primeiro passo. Se estamos distantes dos horizontes desenhados pelo PNE, cabe perguntar o que tem acontecido: O Plano Municipal est formulado? Se o PME j foi aprovado, ele est sendo cumprido? Os planos de governo consideram o que determina o plano municipal de educao e, pelo menos, na ausncia deste, o PNE? Os planos de governo procuram dar continuidade s aes ou ficam andando em ziguezague?

As prioridades determinadas pelo PME (ou pelo menos as orientaes gerais do PNE) esto incorporadas ao plano plurianual de investimentos, realizado no primeiro ano de mandado do prefeito? Se isso no acontece, o Plano pode estar seriamente prejudicado. O oramento do municpio obedece s metas do Plano Municipal e/ou do PNE? O Plano Municipal est inserido em um projeto de desenvolvimento do municpio? Se o PME no estiver pronto? O dirigente continuar apagando incndios, ou acender os faris para iluminar o caminho? No preciso ficar esperando o Plano Municipal para dar um salto e fazer poltica educacional. O PNE j lei desde 2001 e pode servir de bssola para o municpio. L esto as grandes direes a seguir. Da mesma forma que uma caminhada de mil passos comea com o primeiro, no Municpio que se comea a alcanar as metas de um plano nacional. o entrelaamento dos esforos locais, estaduais e federais, no quadro do regime de colaborao, que conduz a tornarse realidade aquilo que possvel. Se o municpio a base da Federao, importante pensar outra vez na frase citada por este texto: Se a guerra nasce na mente dos homens, tambm nela a paz pode ser cultivada. Embora os planos no se realizem apenas com

6

idias, sem elas no podemos fazer com que eles se tornem realidade. Da mesma forma que uma caminhada de mil passos comea com o primeiro, no Municpio que se comea a alcanar as metas de um plano nacional.. Que a sociedade brasileira, em cada um dos seus municpios, possa escrever e fazer a sua histria educacional. A que distncia o seu municpio se encontra das metas do PNE? Como voc responderia s seis perguntas? O seu municpio parte de um todo, que abrange o mundo inteiro e os horizontes da educao de qualidade para todos. A misso difcil? Os problemas so complexos? Ento, veja o que disse um dos maiores educadores brasileiros: O desafio que a histria pe diante de ns fazer face a esses problemas, graves problemas, da educao brasileira, porque de sua soluo depende o destino nacional. (...) Seus defeitos precisam ser proscritos e sanados para que a Nao Brasileira se prepare para enfrentar seu destino na futura civilizao, sem estar previamente derrotada por precariedades essenciais. Conforme Darcy Ribeiro, cabe a cada um de ns lutar por essa vitria.

LEITuRAS COMPLEMENTARES
Plano Nacional de Educao diversas edies. Disponvel em http:// www.mec.gov.br/ acs/ftp/pne.doc e em http:// www.unesco.org.br/pne/mostra_padrao. BRASIL. Ministrio da Educao. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira. Os desafios do Plano Nacional de Educao. Braslia: O Instituto, 2004 a. Declarao Mundial de Educao para Todos (Conferncia de Jomtien): disponvel em http:// www.unesco.org.br/publicacoes/copy_of_pdf/decjomtien/mostra_padrao Marco de Ao de Dacar: disponvel em http:// www.unesco.org.br/publicacoes/copy_of_

68

pdf/decdacar/mostra_padrao. Sites para consulta: http:// www.ibge.gov.br/perfil http:// www.sidra.ibge.gov.br http:// www.pnud.org.br http:// www.mec.gov.br http:// www.inep.gov.br http://www. stn.fazenda.gov.br

Referncias:
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, Braslia: Senado Federal, Centro Grfico,1988. BRASIL. Lei n 9.394, de 20 dez. 1996. Estabelece as Diretrizes e Bases da Educao Nacional. In: Dirio Oficial da Unio. Ano CXXXIV, n 248, 23 dez. 1996. BRASIL. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei n 4155, de 10 de fevereiro de 1998 In: Dirio da Cmara dos Deputados, 12 mar. 1998, p. 05954. Disponvel em http:// www.camara.gov.br/prosies. Acesso em maio 2005. BRASIL. Lei n 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispe sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente e d outras providncias. Disponvel em http:// www. planalto.gov.br/ccivil. Acesso em jun. 2005. BRASIL. Cmara dos Deputados. Comisso de Educao e Cultura. Avaliao tcnica do Plano Nacional de Educao. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2004. BRASIL. Ministrio da Educao. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira. Os desafios do Plano Nacional de Educao. Braslia: O Instituto, 2004 a. CARROLL,Lewis. Alices Adventures in Wonderland [Alice no Pas das Maravilhas]. CURY, Carlos Roberto Jamil. Os conselhos de educao e a gesto dos sistemas. In: FERREIRA, N.S.C; AGUIAR, M. A. Gesto da educao: impasses, perspectivas e compromissos. So Paulo: Cortez, 2000.

6

______. A educao bsica no Brasil. Educao e Sociedade. Campinas, v. 23, n.80, set. 2002. Disponvel em www. scielo.br. Acesso em 07.06.2005. DELMAS-MARTY, Mireille. Vers un droit commun de lhumanit [Rumo a um direito comum da humanidade]. Paris: Textuel, 1996. EFFETTO uomo, la Terra soffre il doppio [Efeito homem, a Terra sofre o dobro]. Corriere della Sera, Milo, 22 ago. 2002, cad. 1, p. 7. FERNANDES, Maria Dilneia Espndola. Gesto educacional a experincia de Dourados/MS 2001 a 2003. In: Gil, Juca (org.). Educao municipal: experincias de polticas democrticas. Ubatuba: Estao Palavra, p.157-177, 2004. GOMES, Candido Alberto e BARBOSA, Francisco Salatiel de Alencar. Educao na Constituinte: desafios e alternativas. Revista Brasileira de Administrao da Educao, Porto Alegre, v. 4, n 2, p. 138.-167, jul./dez. 1986. GOMES, Candido Alberto. Dos valores proclamados aos valores vividos: traduzindo os atos e princpios das Naes Unidas e da UNESCO para projetos escolares e polticas educacionais. Braslia: UNESCO, 2001. FORUM MUNDIAL DE EDUCAO. Carta de Porto Alegre. Porto Alegre, 31 jul. 2004. Disponvel em http:// www.portoalegre.rs.gov.br/fme. Acesso em jun. 2005. GRAMSCI, Antnio. Maquiavel, a poltica e o estado moderno. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1984. MONLEVADE, Joo A. Plano municipal da educao: fazer para acontecer. Braslia: Ida, 2002. NOVO DICIONRIO AURELIO DA LNGUA PORTUGUESA. 2.ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1986. PROGRAMA DE APOIO AO DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO MUNICIPAL PRADEM. Plano Municipal de educao: subsdios para elaborao. Salvador: UFBA, FCM, Fundao FORD, ago. 2004. Srie Documentos, 3. SO SEBASTIO DO PASS (BA). Plano Municipal de Educao e Cultura (2003-2013), v. 1, 2005 (texto mimeo). SAVIANI, Dermeval. Contribuio elaborao da nova LDB: um incio de conversa. ANDE, n. 13, p. 5-14, 1988. ______. Da nova LDB ao novo Plano Nacional de Educao: por uma outra poltica educacional. Campinas: Autores Associados, 1998. ______. Sistema de ensino e planos de educao: o mbito dos Municpios. Educao e Sociedade. Campinas, v. 20, n. 69, 1999. Disponvel em http:// www. scielo.br. Acesso em jun.2005. OLIVEIRA, Romualdo Portela; ADRIO, Theresa (orgs.). Gesto, financiamento e direito educao: anlise

TEMA 5

FINANCIAMENTO E GESTO ORAMENTRIA DA EDuCAO

3

Tema 5

Financiamento e gesto oramentria da educao

Denise Cristina Corra da Rocha Joo Antonio Cabral de Monlevade Rui Rodrigues Aguiar

1. INTRODuO
As despesas de uma escola privada, com pagamentos dos professores e do pessoal administrativo, com manuteno do prdio, com material didtico e de consumo, so financiadas, em geral, por uma nica fonte: as mensalidades pagas pelos alunos. E as despesas das escolas pblicas, como so cobertas? A resposta parece simples: com os tributos que o Estado cobra de populao. Embora correta, essa formulao genrica acaba por no explicar as potencialidades e as limitaes no financiamento da educao pblica, diante das exigncias quantitativas e qualitativas da demanda. Tributos, Estado e populao so termos muito amplos, que requerem uma explicao cientfica e uma atualizao histrica, o que se far mais adiante. Antes disso, convm contextualizar o problema com trs informaes: Em primeiro lugar, importante esclarecer que na histria do Brasil nem sempre os tributos foram a principal fonte de receita das escolas pblicas, e que a gratuidade total uma caracterstica recente do financiamento da educao. Em segundo lugar, fundamental que se esclarea dois fatos que do os contornos atuais da questo do financiamento da Educao Bsica: Fato jurdico: todos os brasileiros, independentemente da idade, tm o direito pblico subjetivo de cursar o Ensino Fundamental completo, de oito ou nove anos. Dos seis
1 - Assessora tcnica snior nas reas de educao e cultura do Escritrio Antena da Unesco/RS. 2 - Consultor Legislativo da Cmara dos Deputados na rea de educao. 3 - Mestranda em Educao e Valores pela Universidade de Barcelona Virtual, UBV/OEI. Secretria Municipal de Educao da Serra-ES (1985-

4

aos catorze anos, ele obrigatrio tambm para as famlias. J a Educao Infantil, constitucionalmente, dever do Estado oferec-la a quantos a demandarem. Segundo o art. 11 da LDB, obrigao dos municpios. Fato contbil: so 30 milhes de crianas de seis a catorze anos atendidas no Ensino Fundamental nas redes estaduais, municipais e do Distrito Federal. So mais 10 milhes de jovens e adultos matriculados no Ensino Fundamental, de uma demanda potencial de 50 milhes de brasileiros entre 15 e 65 anos sem esse nvel de escolaridade. So 4 milhes de crianas de at cinco anos matriculadas em creches e pr-escolas pblicas (95% municipais), de uma demanda potencial de 20 milhes de crianas. So 9 milhes de adolescentes e jovens matriculados no Ensino Mdio pblico (90% estaduais). Em 2005, os estados, o Distrito Federal e os municpios esto gastando cerca de R$ 70 bilhes para atender a esses 52 milhes de estudantes. Alm desses, 12 milhes de alunos so atendidos na rede privada nas diferentes etapas e modalidades da Educao Bsica e movimentam cerca de R$ 25 bilhes. Em terceiro lugar, no se pode desprezar as despesas que a Unio e os estados tm para financiar os cursos de graduao e ps-graduao na Educao Superior pblica. Em 2004, o Governo Federal gastou, aproximadamente, R$ 8 bilhes para a manuteno de suas universidades, com um pouco mais de 500 mil alunos na graduao e 50 mil em mestrados e doutorados. J os estados tiveram despesas de, aproximadamente, R$ 7 bilhes para atender a cerca de 600 mil alunos na graduao e 50 mil na ps-graduao stricto sensu. Registre-se que, dentro dos R$ 85 bilhes gastos na Educao Bsica e Superior, esto computados mais de R$ 10 bilhes em pagamentos de proventos para inativos da educao, que no se constituem, propriamente, em despesas com Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE). Diante dessas informaes, voc convidado a refletir sobre temas pouco explorados, como: aspectos histricos, estruturais e conceituais do financiamento da educao; gesto oramentria como caminho condutor de novas prticas do poder pblico; educao como marco propulsor do desenvolvimento local, regional e nacional;

5

financiamento da educao como mecanismo diferencial da qualidade social na ao pedaggica do Estado.

2. FONTES DE FINANCIAMENTO DA EDuCAO BSICA PBLICA

O Brasil uma Repblica Federativa, composta por entes federados em trs nveis: a Unio, os estados e os municpios, alm do Distrito Federal, que acumula obrigaes de estado e de municpio. Quanto educao pblica, dever do Estado e da famlia, segundo o art. 205 da Constituio, a Lei n. 9.394 (LDB), de 1996, que fixa suas diretrizes e bases, distribui o dever de atendimento da seguinte forma: Educao Infantil, at 6 anos municpios . Ensino Fundamental estados, municpios e Distrito Federal.4 Ensino Mdio estados e Distrito Federal. Educao Superior e Profissional Unio, estados e Distrito Federal. Como entes federados autnomos, a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios tm capacidade, regulada pela constituio e outras leis, de cobrar tributos das pessoas fsicas e jurdicas para atender s necessidades da populao por meio de seus servios pblicos, nas mais diversas reas. Os tributos, por sua vez, so gneros que englobam pelo menos quatro espcies: impostos, taxas, contribuies sociais e contribuies de melhoria. A educao, como se ver adiante, financiada quase que somente por impostos. Com o crescimento da populao e o aumento de suas necessidades, so exigidos mais gastos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios o que significa uma maior parcela dos tributos arrecadados, uma maior arrecadao dos tributos, ou ambas. Ora, a populao brasileira em setembro de 2000 era de 169,5 milhes; em setembro de 2005, de aproximadamente 184,5 milhes. A cada ano, so 3 milhes de habitantes a mais: quase 3,5 milhes de crianas que necessariamente demandaro novas vagas na Educao Bsica; Algo em torno de 500 mil habitantes a menos, quase todos adultos e idosos, que
4

A Lei n. 11.114, de 16 de maio de 2005 altera os arts. 6, 30, 32 e 87 da Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996, com o objetivo de tornar obrigatrio o incio do Ensino Fundamental aos seis anos de idade.

6

em nada contribuem com seu bito para a educao, por no estarem, na grande maioria, matriculados nas redes pblicas. 2.1. Impostos e Educao No perodo de 1550 a 1759, a educao pblica era uma espcie de concesso do rei de Portugal aos religiosos da Companhia de Jesus, a quem se repassava a redzima (1%) incidente sobre algumas mercadorias exportadas pela Colnia; mas a principal fonte de renda dos colgios dos jesutas, gratuitos, mas elitistas, era proveniente de suas fazendas, em especial a venda do gado que nelas se criava. Muitos anos mais tarde, j na Repblica, as escolas federais, estaduais e municipais, com exceo das primrias, at 1988, eram autorizadas a cobrar taxas de seus alunos, embora, desde 1834, fossem predominantemente financiadas por parte dos impostos, principalmente do imposto de renda e do que hoje se denomina ICMS. Em 1822, o Brasil tornou-se independente. Naquela poca, um percentual mnimo das crianas era atendido pelas aulas rgias, mantidas pelas Cmaras Municipais por meio da arrecadao do subsdio literrio, um tributo cobrado na venda de carne, cachaa, vinagre e vinho, que mal dava para pagar os honorrios dos mestres. Com a convocao da Assemblia Nacional Constituinte e a presena de seus deputados, que vieram das dezessete provncias para a Corte, houve uma avalanche de pedidos de criao de escolas primrias e secundrias, bem como de universidades. Em 1824, a Constituio garantiu o ensino primrio gratuito para a populao o que foi confirmado pela Lei Imperial de 15 de outubro de 1827, na qual explicitava-se o direito para meninos e meninas e fixava-se um salrio mnimo para os mestres e mestras. Porm esqueceu- se de apontar a fonte para as novas despesas. O impasse foi resolvido em 1834, com o Ato Adicional Constituio do Imprio, no qual as provncias passaram a ser responsabilizadas pela oferta de escolas primrias e, ao mesmo tempo, passaram a contar com o poder de criar um novo imposto, sobre vendas e consignaes (IVC) que ocorressem em seus territrios. Essa nova arrecadao propiciou a criao e a instalao de milhares de escolas primrias nas cidades e vilas, bem como a de um liceu secundrio nas capitais. Em 1888, um ano antes da derrocada do Imprio, havia



a informao de que, em mdia, as provncias aplicavam 15% do IVC nas escolas pblicas, entre as quais passaram a ser contadas tambm as que ofereciam o curso normal, para formao de professores. Da proclamao da Repblica at 1930, o Brasil teve um aumento expressivo de sua populao, alm de dois novos movimentos demogrficos: a imigrao estrangeira, que povoou os estados do Centro Sul com milhes de europeus, rabes e japoneses, e o xodo rural, que se acelerou em todo o Pas em conseqncia da instalao de indstrias nas capitais e nas cidades principais, junto a portos ou ferrovias. A conseqncia foi a acelerao da demanda por escolas primrias, secundrias e profissionais. O Manifesto dos Pioneiros, em 1932, indicou a possvel soluo: vincular um percentual dos impostos federais, estaduais e municipais educao. Dessa luta, resultou o dispositivo constitucional de 1934, que estabelecia que 10% dos impostos federais e municipais e 20% dos estaduais fossem vinculados ao ensino. Desde ento, a histria do financiamento da educao se concentra na luta pela preservao, restabelecimento e aumento dos percentuais de vinculao. Em 1937 e 1964, as vinculaes foram suprimidas por governos autoritrios; em 1946 e 1983, foram reincorporadas, em percentuais crescentes. Em 1988, o art. 212 da Constituio fixou em 18% a vinculao dos impostos federais e, em 25%, a dos impostos estaduais, municipais e do Distrito Federal. Concomitantemente, crescia de forma gradativa a arrecadao de impostos, alavancada pelos movimentos de industrializao e urbanizao da sociedade e pela integrao das atividades econmicas ao mercado formal. O problema que o crescimento das matrculas era ainda mais espetacular, o que motivava um contnuo decrscimo no custo mdio por aluno, refletido no arrocho salarial e na multiplicao de jornadas dos professores. Mesmo assim, no conjunto das matrculas, as pblicas se tornaram cada vez mais preponderantes, com exceo da Educao Infantil e da Educao Superior. Na dcada de 60,outro movimento comeou a se esboar: o da ampliao das fontes de financiamento. As crescentes despesas com merenda escolar foram assumidas pela contribuio social do Finsocial, hoje Cofins; as construes e reformas de prdios escolares passaram a ser feitas com recursos de uma contribuio social tambm federal, exclusiva

8

para o desenvolvimento da educao, chamada salrio-educao, hoje incorporada Constituio no 5 do art. 221. 2.2 Atual Estrutura Legal do Financiamento Atualmente, a educao pblica tem como fontes de financiamento, segundo o art. 68 da LDB: I. receitas de impostos prprios da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios; II. receitas de transferncias constitucionais e de outras transferncias; III. receita do salrio-educao e de outras contribuies sociais; IV. receita de incentivos fiscais; V. outros recursos previstos em lei.

J o art. 69, que regulamenta o art. 212 da Constituio, assim dispe: Art. 69 - A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito por cento, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, vinte e cinco por cento, ou o que consta nas respectivas Constituies ou Leis Orgnicas, da receita resultante de impostos, compreendidas as transferncias constitucionais, na manuteno e desenvolvimento do ensino pblico. 1 A parcela de arrecadao de impostos transferida da Unio aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, ou pelos Estados aos respectivos Municpios, no ser considerada, para efeito do clculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir. 2 Sero consideradas excludas das receitas de impostos mencionadas neste artigo as operaes de crdito por antecipao de receita oramentria de impostos.



3 Para fixao inicial dos valores correspondentes aos mnimos estatudos neste artigo, ser considerada a receita estimada na lei do oramento anual, ajustada, quando for o caso, por lei que autoriza a abertura de crditos adicionais, com base no eventual excesso de arrecadao. 4 A diferenas entre a receita e a despesa previstas e as efetivamente realizadas, quer resultem no no atendimento dos percentuais mnimos obrigatrios, sero apuradas e corrigidas a cada trimestre do exerccio financeiro. 5 O repasse dos valores referidos neste artigo do caixa da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, ocorrer imediatamente ao rgo responsvel pela educao, observados os seguintes prazos: I. recursos arrecadados do primeiro ao dcimo dia de cada ms, at o vigsimo dia; II. recursos arrecadados do dcimo primeiro ao vigsimo dia de cada ms, at o trigsimo dia; III. recursos arrecadados do vigsimo primeiro dia ao final de cada ms, at o dcimo dia do ms subseqente. 6 O atraso da liberao sujeitar os recursos correo monetria e responsabilizao civil e criminal das autoridades competentes.

Dessas disposies, pode-se compor o seguinte quadro, para discriminar os impostos federais, estaduais e municipais e as transferncias da Unio e dos estados.

80

Recursos Financeiros para a Educao (Art. 212 da Constituio)

IMP Impostos Federais 18% I. sobre a Renda (IR) 53% I. sobre Prod.Ind. (IPI) I. sobre Op.Financ. (IOF) I. sobre Importao I. sobre Exportao I. sobre Gr.Fortunas (zero) I. Circulao (ICMS) (75%) I. Veculos (IPVA) (50%) I. de Herana (ITCM) I.R.Servidores (IRRFSE) IRRFSM I. Pred. Terr. Urb. (IPTU) I. Servios (ISS) I. Transmisso (ITBI) CS Salrio Educao (40%) PIS/PASEP Cofins CPMF Salrio Educao Salrio Educao ICMS (25%) IPVA (50%) Impostos Estaduais --25% Fundo de Participao (FPE) FPE IPI-Exp. (75%) IOF-Ouro (30%) LC 87/96 (75%) Impostos Municipais 25% F. de Participao (FPM) FPM IPI-Exp. (25%) IOF-Ouro (70%) LC 87/96 (25%)

A seguir, expem-se as potencialidades e as limitaes de cada imposto e de cada transferncia, com o objetivo de haver aproximao de uma maior destinao possvel de recursos para a educao pblica. Na medida do necessrio, apresentam-se as ilustraes devidas com respeito s despesas que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios esto fazendo ou podem fazer com a receita de cada tributo. 2.3. O Potencial dos Impostos Vinculados Mde Segundo o texto constitucional, h sete impostos federais, de cuja receita lquida 18% so vinculados manuteno e desenvolvimento do ensino. O Imposto sobre a Renda (IR), o principal deles, uma instituio tpica do sistema capitalista

81

de produo. Em tese, trata-se de tributar o lucro das empresas (pessoas jurdicas), que para operarem, precisam dos servios pblicos, para os quais devem contribuir. Entretanto, as pessoas fsicas que auferem, com seu trabalho em instituies privadas ou pblicas, remuneraes acima das necessidades de sobrevivncia, hoje estipuladas em R$ 1.150,00, tambm so tributadas. Segundo a capacidade contributiva, proporcional aos seus ganhos crescentes e aos gastos sociais decrescentes (dependentes, sade, educao), tm descontos de 15% ou 27,5% de sua chamada renda bruta. Em 2004, a arrecadao do IR ultrapassou a casa dos R$ 100 bilhes. O Imposto sobre Produtos Industrializado (IPI), embora recolhido pelas empresas do setor secundrio da economia, pago, na verdade, por todas as pessoas que adquirem carros, sapatos, perfumes, cigarros, bebidas, biscoitos e toda sorte de produtos oriundos de fbricas. As alquotas so maiores no caso dos produtos considerados suprfluos e menores (ou mesmo de valor zero) quando se tratam de produtos de aquisio compulsria, como os da cesta bsica. A arrecadao de IPI, ao contrrio da do IR, tem diminudo sensivelmente, desde 1995 . Em 2004, pouco passou de R$ 20 bilhes. Antes de falar dos outros impostos federais, preciso registrar que, da receita do IR e do IPI, 47% so transferidos para trs fundos que representam o pacto federativo: 21,5% vo para o Fundo de Participao dos Estados (FPE); 22,5% para o Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e 3% para os Fundos Constitucionais Regionais (FN0, FNE e FCO). Assim, os 18% da educao provindos do IR e IPI se obtm dos 53% de sua arrecadao total, ou seja, da receita lquida, descontadas as trs transferncias automticas. O Imposto Territorial Rural o nico tributo sobre patrimnio atualmente cobrado pela Unio. Potencialmente, poder-se-iam arrecadar mais de R$ 5 bilhes. Sua receita j foi de R$ 1,5 bilho. Em 2004, no chegou a R$ 500 milhes, dos quais 50% foram transferidos para os municpios de onde se originou essa receita, quase desprezvel, embora ela devesse dar conta das despesas da educao rural. O Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) um tributo cobrado na maioria dos emprstimos bancrios e outras de operaes que envolvam ativos de pessoas fsicas e jurdicas. Sua receita, que em 2004 no atingiu R$ 5 bilhes, fica toda nos cofres da Unio,

82

destinando-se 18% para a MDE. O Imposto sobre a Exportao (IE), que j foi o tributo mais importante do Brasil (era o quinto da Coroa que incidia sobre o acar, as madeiras, o ouro, o caf), hoje no tem mais expresso econmica. A globalizao, cada vez mais competitiva, impede que se embuta no preo das mercadorias exportadas qualquer alquota mais significativa. Em 2004, sua arrecadao no atingiu R$ 300 milhes. O Imposto sobre a Importao (II) um tributo regulatrio, de carter protecionista, principalmente para incentivar as atividades de indstrias em fase de implantao ou para proteger a economia de agresses comerciais. Assim como os dois ltimos, sua receita fica toda nos cofres da Unio. Ela varivel e, em 2004, atingiu R$ 8 bilhes. O ltimo imposto federal previsto na Constituio, no art. 153, VII, o imposto sobre grandes fortunas (IGF). Sua cobrana depende de aprovao de lei complementar o que no aconteceu at hoje. Com isso, a educao est perdendo recursos exatamente de quem tem maior capacidade contributiva. No nvel estadual, existem atualmente trs transferncias da Unio, trs impostos de arrecadao prpria e uma fonte especfica de arrecadao devida Unio, mas resguardada para os cofres estaduais o Imposto sobre a Renda Retido na Fonte de Pessoas Fsicas servidoras do governo estadual. A principal transferncia a do FPE, j citado. Cada governo estadual recebe, em sua conta no Banco do Brasil, nos dias 10, 20 e 30 de cada ms, o correspondente a 21,5% da arrecadao de IR e IPI multiplicado pelo ndice de participao, que diretamente proporcional populao do estado e inversamente proporcional a sua renda per capita. Por exemplo: o estado de So Paulo, que tem 40 milhes de habitantes (22% da populao do Brasil), recebe 1% da receita, porque sua renda per capita a segunda do Pas, superada somente pela do Distrito Federal. J o Maranho, que tem 3,5% da populao, recebe 6% da receita, para compensar sua baixa renda per capita. Existem injustias nessa distribuio: estados como Acre, Amap, Roraima e Tocantins, com populaes reduzidas e rendas per capita nem to reduzidas, tm aportes desproporcionalmente altos de FPE. Com isso, suas

83

receitas para MDE ficam artificialmente incrementadas, at que uma reforma tributria corrija essas distores. No conjunto, as redes de educao estaduais recebem cerca de R$ 6 bilhes oriundos do FPE: desses, 60% so destinados ao Ensino Fundamental e o restante ao Ensino Mdio e Educao Superior. O IPI - Exportaes uma transferncia devida pela Unio aos estados onde se tributaram produtos industriais destinados exportao. Essa receita no desprezvel, porm no conjunto, no chega a representar 10% do valor do FPE, na maioria dos estados. Uma terceira transferncia da Unio aos estados a resultante da compensao financeira pela desonerao da arrecadao sobre produtos de exportao, determinada pela chamada Lei Kandir, ou seja, Lei Complementar (n. 87, de 1996). Sua receita, conforme o perfil econmico de cada regio, semelhante do IPI - Exportaes. O tributo de maior arrecadao no Pas o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), cobrado pelos estados de todas as empresas que comercializam bens e servios. Com rarssimas excees, em tudo o que se compra ou se consome (arroz, leite, sapatos, brinquedos, gua, luz, telefone, internet) est embutido o valor do imposto, em alquotas que vo de 1% a 35%. Esse imposto nasceu em 1834, com o Ato Adicional Constituio do Imprio, e foi crescendo medida que crescia o mercado interno e a economia formal. A arrecadao de ICMS dos 26 estados e do Distrito Federal foi de R$138.283.308.000,00. Dela, cada estado retm 75% para seus gastos (dos quais 25% ou mais com MDE) e distribui 25% para os seus municpios. claro que existem grandes disparidades no volume de arrecadao per capita, em razo do estgio da economia de cada estado e das caractersticas da incidncia do imposto. Em 2004, os estados com maior arrecadao per capita foram, pela ordem, Mato Grosso, Distrito Federal e So Paulo. Entretanto, quando se analisa a disponibilidade de recursos do ICMS e FPE por aluno a ser custeado, a classificao dos estados se altera: o Distrito Federal, Roraima, Amap, Acre e Tocantins passam para os primeiros lugares. O segundo imposto prprio dos estados o que tributa a propriedade dos veculos automotores (IPVA). O produto de sua arrecadao dividido ao meio com os municpios onde so emplacados os veculos. Contudo, 25%, no mnimo, devem ser gastos em MDE.

84

Em 2004, a arrecadao total foi de R$ 8,9 bilhes. Ela tem sido crescente, medida que se incorporam cada vez mais veculos frota nacional. O terceiro imposto cobrado pelos estados o que incide na transmisso de bens e direitos causa mortis (ITCM), ou seja, por ocasio da partilha de bens em razo da morte de seu detentor. Na Europa e em outros pases avanados, o chamado imposto sobre as heranas um dos principais financiadores das polticas sociais. No Brasil, sua arrecadao, embora potencialmente grande (estima-se em R$ 10 bilhes), inexpressiva, principalmente porque a alquota de apenas 3% do valor estimado dos bens. Em 2004, foi de R$ 710 milhes, 60% dos quais recolhidos em So Paulo e no Rio de Janeiro, onde se encontram, indubitavelmente, as maiores heranas e as maiores mquinas arrecadadoras. Despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino
O que : O que no : I - Remunerao e aperfeioamento do pessoal I - Pesquisa, quando no vinculada s instituies docente e demais profissionais de educao. de ensino ou quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que no vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou sua expanso. II - Aquisio, manuteno, construo e conservao II - Subveno a instituies pblicas ou privadas de de instalaes e equipamentos necessrios ao carter assistencial, desportivo ou cultural. ensino. III - Uso e manuteno de bens e servios vinculados III - Formao de quadros especiais para a ao ensino. administrao pblica, sejam militares ou civis, inclusive diplomticos. IV -Levantamentos estatsticos, estudos e pesquisas IV - Programas suplementares de alimentao, visando precipuamente ao aprimoramento da assistncia mdico-odontolgica, farmacutica e qualidade e expanso do ensino. psicolgica, e outras formas de assistncia social. V - Realizao de atividades-meio necessrias ao V - Obras de infra-estrutura, ainda que realizadas funcionamento dos sistemas de ensino. para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar. VI - Concesso de bolsas de estudo a alunos de VI - Pessoal docente e demais trabalhadores da escolas pblicas e privadas. educao, quando em desvio de funo ou em atividade alheia manuteno e desenvolvimento do ensino.

85

VII -Amortizao e custeio de operaes de crdito destinadas a atender ao disposto no art. 70 da LDB,incisos I a VIII - Aquisio de material didticoescolar emanuteno de programas de transporte escolar.
Fonte: lei de Diretrizes e Bases da Educao, arts. 70 e 71

2.4. As Receitas Municipais Vinculadas ao Ensino Abre-se aqui um captulo especial para se focalizar impostos e transferncias vinculadas MDE no mbito dos municpios. Se no for considerado o IOF - Ouro, por atingir uma minoria de estados e municpios, so seis as transferncias de impostos que, automaticamente, caem nos cofres municipais: FPM, IPI-Exp., LC 87/96, ITR, ICMS e IPVA. O FPM a principal receita de 70% dos 5.660 municpios brasileiros. Todo dia 10, 20 e 30, quando no so sbados, domingos e feriados, o Ministrio da Fazenda deposita na conta da Prefeitura, no Banco do Brasil, o que for devido ao municpio, conforme a arrecadao de IR e IPI do decndio anterior e o respectivo coeficiente, que varia de 0,6 a 4,0. Essa variao dada em razo da populao recenseada pelo IBGE. Nos ltimos meses, os municpios menores (0.6) tm recebido de R$ 150 mil a R$ 210 mil por ms. Assim, em tese, se todo municpio no Brasil, aplicasse 25% de R$ 160.000,00 na manuteno do ensino, teria uma capacidade de atendimento a 480 alunos, na base de um custo mdio de R$ 1 mil anuais. Historicamente, foi o crescimento do FPM e a vinculao obrigatria de 20%, e depois, de 25% MDE, que sustentaram o aumento de matrculas nas redes municipais de ensino, hoje responsveis pela manuteno de 25 milhes de estudantes. As receitas municipais das transferncias de IPI-Exportao e dos recursos da LC 87/96 so relativamente pequenas e dependem do dinamismo econmico e da insero do municpio na economia internacional. O mesmo acontece com o ITR. Em tese, grandes municpios teriam uma arrecadao suficiente para sustentar toda a educao rural; na prtica, a arrecadao de ITR, conforme documento declaratrio, cada vez menor. As transferncias dos 25% de ICMS destinados aos municpios se baseiam em alguns

86

critrios distributivos, mas o que prevalece o ndice de participao na prpria arrecadao. Assim, os municpios que mais ganham so os mais industrializados, os que tm portos e refinarias de petrleo, as capitais que sediam as empresas de servios e os municpios onde a agricultura mais produtiva. Por essa razo, Mato Grosso, graas ao agrobusiness, se tornou o estado com maior arrecadao de ICMS per capita. Semanalmente, os 5.660 prefeitos do Pas recebem uma parcela da transferncia do ICMS, na qual est contido o percentual vinculado MDE, que pode ser gasto com Ensino Fundamental e Educao Infantil. O mesmo pode acontecer com os 50% de IPVA repassados mensalmente pelos estados a seus municpios. 2.5. Sonegao, Isenes e Desvios At aqui se indicou as fontes legais de impostos vinculados Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE). necessrio agora se confrontar a lei com a prtica. Por que as verbas da educao so insuficientes para criar novas vagas na Educao Bsica e Superior e dar maior qualidade ao ensino? Em grande parte, porque ainda campeiam trs prticas que limitam a receita potencial de recursos para a educao: Sonegao - empresas que deixam de pagar IR e IPI, pessoas fsicas que fazem de tudo para deduzir seus impostos devidos Unio, a populao em geral, que ao no exigir nota fiscal em postos de gasolina, padarias, hotis, locadoras, sales de beleza e outros estabelecimentos, esto colaborando para a queda da arrecadao de IPI, ICMS, ISS, e at os contadores que aprimoram uma cultura de eliso e sonegao fiscal, inclusive apostando em anistias dos estados e municpios aos devedores, esto cometendo a prtica de sonegao. Iseno - em nome de incentivos fiscais, empresas de todos os tipos e tamanhos tm iseno total ou parcial de IR, IPI, ICMS, ITR, IPTU. Estados como o Maranho e o Par poderiam ter arrecadaes bem superiores se fossem revistas algumas isenes. Nos projetos de reforma tributria, h um esforo para se superar a atual autonomia dos estados em tributar e isentar, que provoca uma perversa guerra fiscal, cujas principais vtimas so as classes populares, de quem se privam os servios pblicos financiados necessariamente por impostos. At mesmo uma iseno focalizada nos contribuintes mais pobres perniciosa:

8

o cidado mais humilde se sente mais prestigiado ao pagar R$ 50,00 anuais de ITR ou R$ 20,00 de IPTU do que ser deles dispensado. Uma vez que o pagamento induz cobrana de direito. Desvios - o imposto arrecadado mas uma parte do percentual vinculado MDE no aplicada em educao. Isso acontecia regularmente at o incio da dcada de 90. Com a presso dos sindicatos por melhores salrios e com a Emenda Constituio n.14, de 1996, que destinou 60% dos recursos vinculados MDE para remunerao dos professores, a fiscalizao aumentou tanto nos estados como nos municpios. Entretanto, ainda persistem desvios, inclusive legais, como a incluso do pagamento de aposentados nas despesas de MDE, que somam hoje, no Brasil, quase R$ 10 bilhes, dos R$ 60 bilhes gastos em educao pblica em 2004. 2.6. Contribuies Sociais para a Educao Como foi dito anteriormente, provm dos impostos vinculados, quase todos os recursos para a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE). Mas a educao maior que o ensino: existem despesas das escolas e da educao em geral que ultrapassam o ensinoaprendizagem. Assim, alm dos impostos, outra espcie de tributo entra em cena: as contribuies sociais. Atualmente, trs delas exercem papel relevante no mbito da Unio: o salrio-educao, a Cofins e a CPMF. O salrio-educao foi criado em 1965 e hoje consta no 5 do art. 212 da Constituio, regulamentado por lei e destinado a complementar o financiamento do Ensino Fundamental, inclusive de jovens e adultos. Sua arrecadao se d nas empresas, por meio de alquota de 2,5% , paga pelos empregadores, incidente sobre a folha de contribuio dos empregados. A receita, de atualmente cerca de R$ 6 bilhes, se divide em trs partes: uma fixa, de 40% dos recursos, que a Unio usa para seus programas de apoio ao Ensino Fundamental: livros didticos, capacitao de educadores, dinheiro direto na escola e outros; e duas variveis, para os governos estaduais e municipais, de 60%, que lhes so redistribudos segundo o nmero de alunos matriculados no Ensino Fundamental. Esses ltimos so, em geral, investidos em construo e reforma de prdios escolares, na aquisio de equipamentos e de materiais didticos e na formao dos profissionais da educao.

88

A COFINS - Contribuio para o Financiamento de Aes Sociais - hoje um recurso com alta arrecadao, superior a R$ 25 bilhes anuais. Destes, um pouco mais de R$ 1 bilho so destinados ao Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), que contribui para que estados e municpios forneam merenda para crianas de creches, pr-escolas e estabelecimentos de Ensino Fundamental, em torno de 40 milhes de alunos. Para que o programa funcione, calcula-se que outros R$ 3 bilhes so gastos pelos estados e municpios, principalmente com o pagamento das 500 mil merendeiras alocadas em 200 mil escolas. Outra contribuio social que investida no processo educacional a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), o chamado imposto do cheque. Sua arrecadao anual tambm supera os R$ 25 bilhes; destes, cerca de R$ 5 bilhes foram usados em 2005, para os benefcios da Bolsa Famlia, pela qual a freqncia de crianas na escola se converte em fonte de renda suplementar para suas mes. 2. O Fundef e o Fundeb Em 1994, realizou-se em Braslia, de 29 de agosto a 2 de setembro, uma Conferncia Nacional de Educao, dentro do processo de elaborao do Plano Decenal de Educao. Ao seu final, celebrou-se um Acordo Nacional com vistas a garantir valorizao do magistrio e a qualidade da Educao Bsica, da creche ao Ensino Mdio. No Pacto assinado em 19 de outubro pelo ento Presidente, Itamar Franco, pelo Ministro Murlio Hingel, e pelos Presidentes da CNTE, Consed e Undime, ficou acertado que, a partir de janeiro de 1995 se garantiria a todos os professores um Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN) de R$ 300,00, por uma jornada de 40 horas semanais, que seria assegurado por Fundos de Financiamento Articulados e seria passado pelos municpios, pelos estados e pela Unio: a esta ltima caberia uma suplementao no valor de 9% de seus impostos lquidos (o que correspondia na poca a R$ 3 bilhes). Esse Fundo Federal ainda no fora batizado, mas certamente se chamaria Fundo Nacional da Educao Bsica (Fundeb). Em 1 de janeiro de 1995, tomou posse o presidente Fernando Henrique Cardoso, cujo Ministro de Educao era o prof. Paulo Renato Souza, que logo se manifestou contrrio ao Acordo e ao PSPN. Sua idia era focar as polticas educacionais no Ensino Fundamental de oito anos, para crianas dos sete aos catorze anos de idade. Assim surgia o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio

8

(Fundef). Pelo Fundef, criado pela Emenda Constituio n.14, de 12 de setembro de 1996, e regulamentado pela Lei n. 9.424, de 24 de dezembro de 1996, 60% de todos os impostos vinculados MDE nos estados, Distrito Federal e municpios, so destinados exclusivamente ao Ensino Fundamental. Em cada estado, cinco deles (FPE, FPM, ICMS, IPI-Exp. e LC 87/96) formam um Fundo cujos recursos so redistribudos entre o governo estadual e os municipais de acordo com o nmero de matrculas de cada rede registradas pelo Censo Escolar do ano anterior. Por veto do Presidente, so excludas, para efeito de redistribuio de recursos, as matrculas da EJA- Educao para Jovens e Adultos - no Ensino Fundamental. Em cada ente federado, 60% dos recursos do Fundo devem ser gastos com a remunerao dos professores. Se o gasto mdio do Fundo de um estado no atingir a mdia nacional, a Unio entra com uma complementao. Em 1998, quando o Fundef comeou a funcionar em todo o Pas, apenas 8 estados fizeram jus a essa complementao. O Fundef teve vrios pontos positivos como: induzir a abertura de vagas no Ensino Fundamental, proporcionar mais eqidade na distribuio de recursos, proteger os salrios dos professores, propiciar maior transparncia ao processo de financiamento, tanto pela conta especfica qual chegavam e da qual saam os 15% de impostos como tambm pelo acompanhamento e pelo controle social exercido por Conselhos Estaduais e Municipais,mas teve tambm srias limitaes. Alm de descartar as matrculas de jovens e adultos, a lei no foi cumprida pela Unio quanto complementao devida aos Fundos Estaduais que no atingissem o gasto mdio. Esse descompromisso, contabilizado, chegou a R$ 13 bilhes no governo FHC e a mais R$ 6 bilhes nos dois primeiros anos do governo Lula. A pior falha, entretanto, foi deixar os estados sem recursos suficientes para oferecer Ensino Mdio e Profissional, e os municpios sem perspectivas de atender s demandas de Educao Infantil. Por isso, implantado o Fundef, percebeu-se a necessidade do Fundeb, que se transformou na PEC n. 112, de 1999, apresentada Cmara dos Deputados pelos parlamentares do Partido dos Trabalhadores (PT). Com a posse do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, o ento Ministro Cristvam Buarque, e depois o Ministro Tarso Genro, trataram de estudar e negociar com governadores e prefeitos

0

a implantao do Fundeb. Em 14 de junho de 2005, a PEC foi enviada ao Congresso. E ,embora em sua verso oficial, no contemple 25% de todos os impostos estaduais e municipais e no inclua as matrculas de creche, ela representa um grande avano em virtude de induzir milhes de novas matrculas e exigir da Unio uma participao crescente no financiamento da Educao Bsica. Caber aos parlamentares e s foras organizadas da educao pblica, como disse o presidente Lula em seu lanamento, [...] mud-la para melhor.

3. GESTO ORAMENTRIA DA EDuCAO

Assim como as famlias administram seu oramento domstico ou os gastos que podem realizar em razo dos recursos que possuem e da expectativa de ingresso de novos recursos, o governo tem que administrar seu oramento em razo das receitas que possui em caixa e daquelas que sero passveis de arrecadao junto s famlias e s empresas. Mesmo que os recursos de uma famlia sejam volumosos, ainda assim, seus representantes tero que decidir quando, em que e de que forma gastar, o que significa que devero estabelecer uma ordenao das metas e prioridades do dispndio familiar. Por outro lado, se os recursos forem escassos, o planejamento familiar para a alocao da renda disponvel dever ser ainda mais preciso. O mesmo ocorre com a administrao dos recursos pblicos, isto , os representantes eleitos pela sociedade tero que decidir qual ser a alocao dos recursos provenientes dos tributos pagos pelas famlias e empresas para a administrao da coisa pblica. Para isso, devero elaborar um oramento, no qual ser especificada a previso de arrecadao de receitas e os programas e aes que tero prioridade na alocao dos recursos humanos, fsicos e financeiros para o cumprimento das metas e do Programa de Governo. 3.1. O Ciclo de Planejamento e de Execuo Oramentria O oramento pblico um documento legal onde so expressos a previso de arrecadao das receitas e o planejamento de sua alocao nos programas e aes que sero implementados

1

pela administrao municipal para atender as necessidades da coletividade. Conforme se viu, o financiamento dessas aes realizado por toda a sociedade por meio do pagamento de impostos, taxas e contribuies administrao pblica, que tem a funo de arrecadar e administrar a aplicao desses tributos. Como os recursos so escassos e as necessidades da populao ilimitadas, preciso planejar, ou seja, devem-se enumerar as aes que devero ter prioridade na execuo oramentria, assim como sua forma de implementao por meio das polticas pblicas em um programa de trabalho, conforme estabelece o art. 2 da Lei Federal n. 320/1964: A lei do oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade. No Brasil a associao do planejamento ao oramento acontece desde 1967, com a edio do Decreto-Lei n.200 que define o planejamento como um dos princpios fundamentais de orientao s atividades da administrao. Essa concepo, que reconhece planejamento e oramento como elos de um mesmo sistema, foi reforada na Constituio de 1988, que estabeleceu um ciclo de planejamento, gerenciamento e monitoramento da aplicao dos recursos pblicos para a execuo das polticas pblicas. De acordo com art. 165 da Constituio Federal, esse processo deve ser estabelecido por leis de iniciativa do poder executivo, as quais vo instituir o programa de trabalho do governo. As leis que estabelecem o ciclo de planejamento e gesto do oramento so denominadas: Plano Plurianual; Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual.

2

3.1.1. Plano Plurianual A primeira etapa do ciclo do oramento refere-se formulao do plano de governo, que materializado por meio de uma Lei Ordinria que estabelece o Plano Plurianual (PPA) e, com ele, o projeto de desenvolvimento de mdio prazo do Poder Executivo. Como o mandato dos representantes do Poder Executivo dura 4 anos, o PPA abrange 3 anos do mandato do governante eleito e o primeiro ano do governo seguinte, a fim de garantir a continuidade das aes iniciadas na transio de um governo para o outro. A elaborao5 desse documento ocorre no primeiro ano de mandato do representante do Poder Executivo, mas sua vigncia tem incio no segundo ano de seu exerccio. Sua formulao ocorre no mbito do Poder Executivo; posteriormente, esse documento encaminhado ao Poder Legislativo para ser emendado e votado por seus representantes, que autorizam o Poder Executivo a sancion-lo e a execut-lo. O PPA deve discriminar os programas e as aes que o governo pretende implementar, o montante relativo aos dispndios de capital6, as metas fsicas7 por tipo de programa e ao8, alm das despesas de carter continuado9, a fim de condicionar a programao oramentria anual ao planejamento de mdio prazo10. O processo de priorizao desses programas e aes abrange, pelo menos, duas etapas de

7 8

9 10

11

O PPA formulado no incio de cada nova administrao e enviado Cmara Municipal at o final do ms de agosto ou setembro do primeiro ano da legislatura, que coincide com o primeiro ano de exerccio da administrao municipal. Esses prazos variam em razo da Lei Orgnica do Municpio. Despesa de capital: grupo de despesas que contribuem para formar um bem de capital ou adicionar um valor a um bem j existente, assim como transferir, por compra ou outro meio de aquisio, a propriedade entre entidades do setor pblico ou do setor privado para o primeiro. Meta fsica: constitui um impacto fsico, tangvel e mensurvel, observvel a qualquer tempo na avaliao de uma poltica pblica. Os programas constituem o instrumento de organizao da ao governamental, o qual visa concretizao dos objetivos estabelecidos, que devem ser monitorados pelos indicadores estabelecidos no PPA e podem abranger vrias aes contidas nas funes/subfunes. J as aes constituem o conjunto de operaes do qual resulta um produto (bem ou servio) ofertado sociedade. A merenda escolar e a bolsa-escola so exemplos de despesa de carter continuado. O art. 165, 1 da Constituio Federal determina: A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.. O Poder Legislativo constitudo no mbito municipal pela Cmara dos Vereadores e pelo Tribunal de Contas do Municpio TCM. A existncia desses tribunais se restringe, atualmente, aos estados da Bahia, Cear, Gois e Par, e aos Municpios de So Paulo e do Rio de Janeiro.

3

negociao. A primeira ocorre entre o prefeito, seu secretariado e os servidores municipais, quando so elaborados e discutidos os diagnsticos dos diversos setores que compem a administrao pblica, as prioridades relacionadas no programa eleitoral do governo e o custo benefcio das aes. E a segunda, ocorre no mbito Legislativo11, que tem a incumbncia de analisar, emendar, votar e, por ltimo, autorizar a execuo do plano de governo. A sociedade, por seu turno, deveria participar das duas etapas de negociao, caso a Lei Orgnica do municpio no determine que a elaborao do PPA contenha uma etapa de consulta sociedade12. no PPA, portanto, que devem ser estabelecidas e discutidas, por exemplo, as seguintes questes: A relao entre o volume de recursos aplicados e o desempenho do sistema de ensino. O compromisso com a eqidade. As questes relacionadas eficincia, eficcia e efetividade na aplicao dos recursos. O custo da evaso e da repetncia para a sociedade e para os cofres pblicos. O crculo virtuoso entre o investimento em educao e o desenvolvimento do municpio. Um oramento adequado s necessidades da gesto educacional no municpio. Para isso, deve-se dar metodologia de elaborao dos programas e das aes do PPA a ateno adequada, que estruturada em cinco etapas: Formulao dos macroobjetivos: deve ser embasada nos objetivos estratgicos e nas diretrizes expressas no plano de governo e apresentar uma justificativa para a vinculao

12

A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que a prefeitura deve incentivar a participao popular na discusso dos planos e do oramento pblico; e as contas do Municpio devem ser disponibilizadas aos cidados. (LRF, art. 48 e 49).

4

ao objetivo estratgico ao qual est relacionado. Formulao dos programas: cada macroobjetivo deve apresentar o objetivo programtico e os indicadores dos programas, isto , a descrio dos resultados esperados do programa e a descrio da situao atual (ex-ante) e da situao desejada aps a execuo do programa (ex-post). Formulao das alternativas de ao: determinao das aes passveis de implementao em relao aos programas j definidos. Estabelecimento das alternativas de ao: as alternativas sero definidas em razo do tipo de ao, que pode apresentar 3 naturezas distintas: projeto, atividade e operaes especiais13. Elaborao do plano: alm dos itens destacados anteriormente, a elaborao do plano deve levar em conta a disponibilidade financeira, que calculada pelo rgo gestor das finanas municipais e repassada ao rgo gestor da educao. 3.1.2 A Lei de Diretrizes Oramentrias A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) constitui a segunda etapa do ciclo oramentrio. Nela so determinados os parmetros, as metas e as prioridades que devero nortear a elaborao do projeto de lei oramentria para o exerccio subseqente14, bem como as alteraes na legislao tributria15 e a poltica de pessoal16.

13 14

15 16

17

A explicao acerca de cada natureza da ao encontra-se no captulo denominado Cdigos e Linguagens do Oramento. A Lei de Responsabilidade Fiscal acrescentou dois anexos LDO, os quais contribuem para orientar o governo e a sociedade acerca da conduo da poltica fiscal:o Anexo de Metas Fiscais; em que so estabelecidos os resultados primrios esperados para os prximos exerccios; e do Anexo de Riscos Fiscais; em que so elencados os chamados passivos contingentes, ou seja, aquelas dvidas que ainda no esto contabilizadas como tais, mas que, por deciso judicial podero vir a aumentar a dvida pblica. O Executivo dever sinalizar, por exemplo, se haver aumento da alquota do IPTU. ( 2 do art. 165 da Constituio Federal). O Executivo dever informar se pretende criar e prover cargos, conceder aumento de salrio ao funcionalismo, reestruturar carreiras etc. A LRF determina que a despesa de pessoal que no dispuser de tal previso nula. (art. 21, I; LRF). O art. 35, 2, I, ADCT estabelece que o projeto de lei de diretrizes oramentrias dever ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa.

5

A LDO , portanto, o elo entre o PPA e a LOA ao especificar, por meio do detalhamento das metas e prioridades, a parcela do plano plurianual que se realizar no ano seguinte. Caso no estejam previstos na Lei Orgnica municipal, os prazos para a apreciao legislativa da LDO sero os que se apresentam nas Constituies Estaduais e, na omisso dessas, prevalecem os perodos fixados art. 35, 2, I, ADCT17 . 3.1.3 A Lei Oramentria Anual A Lei Oramentria Anual (LOA) corresponde terceira etapa do ciclo oramentrio. elaborada pelo Poder Executivo segundo as diretrizes aprovadas na LDO e estabelece a previso das despesas e receitas para o exerccio seguinte. Sua validade abarca, portanto, somente o exerccio fiscal18 a que se refere e abrange, no caso dos municpios, o oramento fiscal e o oramento da seguridade social19, que englobam toda a programao de gastos da administrao pblica direta e indireta20. A LOA deve ser enviada pelo Executivo ao Legislativo at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro, e devolvida para sano at o encerramento da sesso legislativa (art. 35, 2, ADCT-CF). 3.2. Execuo Oramentria Aps a publicao da Lei Oramentria Anual, os rgos e entidades que compem a administrao pblica estaro autorizados a dar incio execuo oramentria, que corresponde terceira etapa do ciclo oramentrio. Todavia, como o oramento composto por estimativas de receitas e despesas, cuja realizao efetiva poder ser maior ou menor que os valores previstos, preciso programar os desembolsos que sero realizados ao longo do ano de acordo com a disponibilidade financeira
18 19

20

A possibilidade de inscrio de empenhos de despesas como restos a pagar no exerccio seguinte, acarreta a extenso da validade dessa lei. O oramento fiscal engloba os montantes destinados implementao dos servios pblicos e manuteno dos rgos que compem a administrao pblica. E o oramento da Seguridade Social abrange os dispndios destinados sade, previdncia e assistncia social. (art. 202 da Constituio Federal) A administrao direta abrange a estrutura administrativa da Prefeitura e de suas secretarias, que no possuem personalidade jurdica prpria, patrimnio e, tampouco, autonomia administrativa. J a administrao indireta formada pelo conjunto de entidades pblicas dotadas de personalidade jurdica prpria (autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas) que possuem patrimnio, autonomia administrativa e oramento prprio.

6

da administrao e o cumprimento das exigncias legais para a realizao dos dispndios. Essa programao est prevista na Lei n.4.320/1964, que determina que: Imediatamente aps a promulgao da Lei de Oramento e com base nos limites nela fixados, o Poder Executivo aprovar um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade oramentria fica autorizada a utilizar. E na Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina que: At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a Lei de Diretrizes Oramentrias, o Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma mensal de desembolso. A execuo oramentria deve, portanto, seguir as etapas de programao, licitao, empenho, liquidao e pagamento. A programao financeira a etapa da execuo oramentria na qual se estabelecem os critrios de desembolso da administrao pblica para um determinado perodo conforme a previso do comportamento das receitas, os limites dos crditos oramentrios, as demandas pela realizao de dispndios incompressveis ou inadiveis e as tendncias dos resultados da arrecadao, que podem ser de dficit, supervit ou equilbrio. A licitao consiste na escolha que conjuga o melhor preo melhor tcnica para a aquisio de um bem ou servio, ela deve ocorrer quando houver a necessidade de aquisio de produtos e obteno de servios e obras pela Administrao Pblica, e pode ser realizada por meio das seguintes modalidades: concorrncia, tomada de preos, convite e prego. O processo de licitao dever ser amplamente divulgado para permitir a formulao e a apresentao de propostas por todos aqueles que se considerarem aptos perante os critrios divulgados em edital pblico. Com isso, o governo poder obter melhores condies em preos, prazos e qualidade dos produtos e/ou servios demandados.
21

Os crditos adicionais podem ser classificados em: (a) suplementares, utilizados para a execuo de despesas no computadas ou dotadas de maneira insuficiente na Lei Oramentria; (b) especiais, correspondentes ao pedido de crdito adicional para cobrir despesas sem dotao oramentria especfica e (c) extraordinrios, destinados execuo de despesas urgentes e imprevistas. A aprovao de crditos suplementares e especiais depende do excesso de arrecadao, da anulao parcial de dotaes oramentrias ou, ainda, de operaes de crdito autorizadas.



O empenho da despesa uma etapa obrigatria na execuo oramentria, que garante ao credor a realizao do pagamento aps o cumprimento de suas obrigaes contratuais, j que constitui o comprometimento efetivo da dotao oramentria para a realizao de uma determinada despesa. A realizao de despesas sem prvio empenho proibida e seu valor no pode ser superior ao da dotao oramentria. Caso o montante orado seja menor que o valor a ser pago, deve-se solicitar previamente a autorizao de um crdito adicional21 ao Legislativo. As despesas empenhadas e no pagas ao final de um ano, se no so anuladas, tornam-se Restos a Pagar22, transformam-se em compromisso de execuo e, portanto, de pagamento, que continuam a existir sem constar no oramento do ano. A liquidao a etapa contbil na qual so analisados todos os documentos que comprovam que a despesa ocorreu. Essa verificao deve confirmar a origem, o objeto, o valor e o destinatrio do que se deve pagar por meio da anlise do contrato, da nota de empenho, da nota fiscal do fornecedor e de outros documentos que comprovem que o servio foi realizado ou que o produto foi entregue. O pagamento consiste na transferncia dos haveres monetrios para o fornecedor do bem e/ou prestador do servio e constitui a etapa final da execuo oramentria, quando emitida a nota de pagamento da despesa, que autoriza a quitao do compromisso efetivado. 3.3. Avaliao e Controle do Oramento A origem etimolgica do termo oramento incerta, mas sua procedncia atribuda, geralmente, ao termo italiano orzare que significa planejar, estimar, calcular e avaliar. Assim, alm de ser uma ferramenta de planejamento e gerenciamento da aplicao dos recursos pblicos pelo Poder Executivo, o oramento pode ser um instrumento de monitoramento e controle social sobre os atos do Poder Executivo. A avaliao da execuo das aes e dos recursos previstos no oramento corresponde a

22

So despesas extra-oramentrias, as quais so quitadas ao longo do ano medida que ocorre o ingresso de receitas nos cofres pblicos.

8

quarta e ltima etapa do ciclo oramentrio, e tem a funo de: controlar os gastos realizados pelo governo e monitorar, quantitativa e qualitativamente, os dispndios efetuados pela administrao pblica. Esse controle da execuo oramentria deve ser realizado tanto pelos rgos de controle interno quanto pelos de controle externo, alm da fiscalizao, que pode e deve ser exercida pela sociedade23, de forma direta ou por meio dos conselhos municipais. O controle interno da administrao pblica constitudo pelos rgos de auditoria e/ou de contabilidade do municpio. J o controle externo representado pela Cmara Legislativa Municipal24, pelos Tribunais de Contas e pelos Conselhos Tutelares25. A atuao dos rgos de controle, tanto interno quanto externo, ocorre ao longo do exerccio financeiro de forma ininterrupta, uma vez que a LRF determina que o Poder Executivo deve publicar e encaminhar ao Poder Legislativo relatrios bimestrais de execuo oramentria que discriminem as receitas e as despesas26. Os Conselhos Municipais de Educao tm uma importante tarefa quanto avaliao e ao controle da execuo oramentria da educao, pois cabe a eles a tarefa de fiscalizar a aplicao das vinculaes constitucionais para a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino - MDE e do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio - Fundef.

23

24

25

26

A LRF incentiva a participao popular e a realizao de audincias pblicas durante o processo de elaborao e discusso dos instrumentos dos planos, lei de diretrizes oramentria e oramentos. (LRF, art.48.) Cabe ao Poder Legislativo examinar, tambm, os processos de licitao do Poder Executivo, alm de apurar denncias de irregularidades na conduo da administrao pblica municipal. O Conselho do Fundef deve acompanhar e controlar a aplicao dos recursos, supervisionar o Censo da Educao, controlar a aplicao dos recursos do programa Recomeo (Educao de Jovens e Adultos) e comunicar ao FNDE a ocorrncia de irregularidades. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio, o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio Resumido de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. (LRF, art. 48)



Viu-se anteriormente que o art. 165 da Constituio Federal determina: A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. As metas referenciadas no artigo acima constituem as metas fsicas27 e no os recursos financeiros que devero ser aplicados para sua implementao, uma vez que esses recursos no precisam ser detalhados no Projeto de Lei do PPA, mas sim na Lei Oramentria Anual - LOA. O monitoramento dos indicadores de metas fsicas definidos no PPA poder ser um importante instrumento de avaliao do Plano Municipal de Educao PME pelos Conselhos Municipais de Educao, dado que a formulao dos objetivos e metas do PME e sua implementao devem guardar estreita sintonia com aqueles estabelecidos no PPA do municpio. Para averiguar o avano na execuo das metas-fsicas relacionadas no PPA, os conselheiros devero recorrer aos indicadores discriminados nesse documento para calcular a distncia entre os objetivos pretendidos e os realizados at o momento da apurao. A avaliao deve ser concomitante e posterior execuo do oramento a fim de aumentar a possibilidade de correo de eventuais falhas no processo de execuo do oramento, e deve-se observar no apenas o cumprimento das metas oramentrio-financeiras como tambm a eficincia28, a eficcia29 e a efetividade30 na aplicao dos recursos pblicos.

27

28

29

30

As metas fsicas do PPA expressam a quantidade de bens ou servios que devero ser executados no mbito dos programas relacionados no PPA para alcanar os objetivos pretendidos com sua implementao. O conceito de eficincia aplicado s polticas pblicas a fim de medir o grau de otimizao dos recursos econmicos e polticos disponveis, em outras palavras, trata-se de avaliar a relao comumente conhecida como custo-benefcio. O conceito de eficcia tem como propsito avaliar as disparidades entre metas atingidas e metas propostas (planejadas) e seu nvel de adequao entre os recursos utilizados na implementao aos objetivos definidos na etapa de formulao (planejamento) da poltica pblica. A efetividade na aplicao dos recursos pblicos diz respeito s mudanas quantitativas e qualitativas que ocorrem em razo da implementao da poltica considerada.

100

4. CDIGOS E LINGuAGENS DO ORAMENTO

Como se viu anteriormente, o oramento pblico uma pea fundamental no processo de planejamento, gerenciamento e avaliao do setor pblico, pois por meio desse instrumento que os governantes apresentam sociedade os programas e as aes que sero priorizados e executados pelo governo em sua administrao. Em virtude dessa multiplicidade de facetas que o oramento pblico engloba, foi necessrio estabelecer critrios para classific-lo, a fim de auxiliar os gestores pblicos, os rgos de controle e a sociedade em seu monitoramento. Criou-se para isso uma classificao oramentria, que nada mais so do que cdigos e linguagens utilizados pelos gestores pblicos para organizar e ordenar as receitas e as despesas que compem o oramento, que sero detalhados adiante. 4.1. Classificao da Receita As receitas pblicas so constitudas pelos recursos arrecadados, exclusivamente, para aplicao em programas e aes governamentais. A Lei n. 4.320/1964 classificou31 a receita pblica oramentria em duas categorias econmicas: correntes e de capital32. As receitas correntes so provenientes do poder de tributar ou da venda de produtos e servios, que contribuem para a finalidade fundamental do rgo ou entidade pblica. As receitas de capital so aquelas derivadas da obteno de recursos mediante a constituio de dvidas, amortizao de emprstimos e financiamentos e/ou alienao de componentes do ativo permanente, e se constituem em meios para atingir a finalidade fundamental do rgo ou entidade.

31

32

Os cdigos de classificao das receitas pblicas so aqueles estabelecidos no anexo da Lei n. 4.320/64 e atualizados pela Portaria Interministerial n. 163/2001 da STN e SOF e pela Portaria n. 180/2001 da STN. Alm dessas, foram tambm editadas, outras Portarias com vistas padronizao de regras e procedimentos relacionados s Receitas Pblicas, as quais podem ser obtidas no stio-eletrnico da STN: http://www.stn.fazenda.gov.br A Secretaria do Tesouro Nacional STN, na qualidade de rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, nos termos da Lei n 10.180, de 6 de fevereiro de 2001 e do Decreto n 3.589, de 6 de setembro de 2000, vem buscando os meios normativos para atender ao disposto no pargrafo 2, do artigo 50 da LRF, padronizando os procedimentos contbeis nos trs nveis de governo, de forma a garantir a consolidao das contas exigidas na Lei de Responsabilidade Fiscal e, tambm, proporcionar maior transparncia s receitas pblicas.

101

A classificao da receita, discriminada no Anexo I da Portaria Interministerial n. 163, de 4 de maio de 2001, deve ser utilizada por todos os entes da Federao, e desdobrada em 6 nveis: 1 nvel: discrimina a categoria econmica da receita, isto , se so receitas correntes ou de capital; 2 nvel: identifica a fonte, isto , a subdiviso das receitas correntes e de capital, explicitando, no caso das primeiras, se so receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, agropecuria, industrial, de servios, de transferncias correntes; no caso das segundas, se so oriundas de operaes de crditos, alienao de bens e direitos, amortizao de emprstimos/financiamentos, de transferncias de capital ou de outras receitas de capital; 3 nvel: explicita a subfonte, isto , se deriva da arrecadao de impostos, de taxas ou de contribuies de melhoria; 4 nvel: determina a rubrica, por exemplo, no caso dos impostos se proveniente da incidncia sobre o comrcio exterior, sobre o patrimnio e a renda, sobre a produo e a circulao ou extraordinrios; 5 nvel: detalha a alnea, que representa o nome da receita propriamente dita; ex.: Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza; 6 nvel: estabelece a subalnea, que constitui o nvel mais analtico da receita, e recebe o registro de valor; ex.: Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza Pessoas Fsicas. Exemplo: 1 1 1 2. 04. 10
Pessoas Fsicas Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza Imposto sobre o Patrimnio e a Renda Impostos Receita Tributria Receitas Correntes

102

Os dispositivos estabelecidos pela Portaria n. 163/2001 se aplicam aos oramentos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, o que significa que a classificao econmica das receitas dever seguir a estrutura nela determinada, ressalvadas as competncias tributrias de cada ente federativo. Como a previso da receita pblica realizada no processo oramentrio pelos rgos de planejamento e de finanas da prefeitura, apresenta-se agora o detalhamento da classificao da despesa, cujo dimensionamento e alocao competem, no caso da educao, ao seu rgo gestor. 4.2. Classificao da Despesa As despesas pblicas constituem os desembolsos realizados pela administrao pblica para a implementao das aes governamentais. Podem ser classificadas segundo os critrios institucional, funcional, programtico e econmico. 4.2.1. Classificao Institucional A classificao institucional aquela que localiza as unidades administrativas responsveis pela execuo de uma determinada despesa ao evidenciar quem ou qual a unidade administrativa responsvel pela execuo, por exemplo, a Secretaria Municipal de Educao. representada por um cdigo de 5 dgitos, no qual os dois primeiros nmeros indicam qual o rgo responsvel pela execuo da despesa, enquanto os trs ltimos localizam a unidade oramentria33 responsvel por seu gerenciamento. Exemplo: 26.20
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira - INEP Ministrio da Educao

33

34

35

A Unidade Oramentria o rgo da administrao pblica ou agrupamento de servios a que o oramento consigna dotaes oramentrias especficas para a realizao de seu programa de trabalho, com autoridade para moviment-las. (art. 14 da Lei n. 4.320/64) Os cdigos utilizados para classificar as despesas em funes e subfunes so de aplicao comum e obrigatria no mbito dos Municpios, dos Estados, do Distrito Federal e da Unio. A Portaria n. 42/1999 atualiza a discriminao da despesa por funes de que tratam o inciso I do 1 do art. 2 e 2 do art. 8, ambos da Lei n. 4.320/1964, e estabelece os conceitos de funo, subfuno, programa, projeto, atividades, operaes especiais e d outras providncias.

103

4.2.2. Classificao Funcional A classificao funcional especifica em que rea ou em que funo da ao governamental a despesa realizada. Essa classificao34, atualizada pela Portaria35 n.2/1999, determina os elementos agregadores do gasto pblico por rea de ao do governo, que constituem as funes e as subfunes que sero detalhadas a seguir. Como funo, deve entender-se o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico36. A subfuno uma partio da funo, que agrega um determinado subconjunto de despesas com o objetivo de identificar a natureza bsica das aes que se aglutinam em torno das funes. As funes e as subfunes do oramento so representadas por um cdigo de 5 dgitos, no qual os dois primeiros nmeros indicam a funo, enquanto os trs ltimos detalham a subfuno do dispndio. Exemplo: 26.20.12.361
Funo: Educao Subfuno: Ensino Fundamental Educacionais Ansio Teixeira INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Ministrio da Educao

Os dispositivos estabelecidos pela Portaria 42/1999 se aplicam aos oramentos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, o que significa que a classificao das funes e subfunes dever utilizar os mesmos cdigos em todos os entes da federao. 4.2.3. Classificao Programtica A classificao programtica indica a finalidade ou o objetivo da despesa ou para que os recursos so alocados em determinada ao. O programa37 o instrumento de organizao das aes governamentais, que composto por 4 dgitos. Essas aes representam o conjunto de operaes do qual resulta um produto (bem ou servio)

36 37

Art. 1 da Portaria n. 42/1999. A Portaria n. 42/1999 estabelece que a Unio, o DF, os Estados e os Municpios definiro sua estrutura de programas.

104

ofertado sociedade que contribui para atender aos objetivos de um programa e podem ser classificadas como: Projeto: o instrumento de programao oramentria que envolve operaes limitadas no tempo, cujo resultado um produto que concorre para a expanso ou aperfeioamento da ao do governo. Ex: Modernizao da Transmisso do Sinal do TV Escola e do Uso das Tecnologias de Informao e Comunicao na Educao Nacional. Atividade: o instrumento de programao oramentria que envolve um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, cujo resultado um produto necessrio manuteno da ao do governo. Ex: Avaliao da Alfabetizao Nacional. Operaes especiais: so as despesas que no contribuem para a manuteno, expanso ou aperfeioamento da ao de governo, cujo resultado no constitui um produto e, tampouco, uma contraprestao direta de bens ou servios. Ex: Apoio ao Desenvolvimento da Educao Bsica Nacional. Exemplo: 26.20.12.361.1061.8263
Ao:Avaliao da Alfabetizao Programa: Brasil Escolarizado Subfuno: Ensino Fundamental Funo: Educao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira INEP Ministrio da Educao

4.2.4. ExemploClassificao Econmica A classificao econmica da despesa ou classificao segundo sua natureza, indica o que ser adquirido e qual o efeito econmico da realizao de um determinado dispndio. A natureza econmica da despesa38 identificada por um cdigo composto

38

As tabelas que detalham os cdigos referentes natureza econmica de despesa foram discriminadas no Anexo II da Portaria Interministerial n 163, de 4 de maio de 2001, e por suas alteraes posteriores.

105

por seis 6 algarismos: 1 dgito: discrimina a categoria econmica da despesa; 2 dgito: identifica o grupo de natureza da despesa; 3/4 dgitos: explicitam a modalidade de aplicao; 5/6 dgitos: detalham o elemento de despesa. A despesa pode ser dividida em duas categorias econmicas: Despesas Correntes: correspondem aos dispndios que no contribuem de forma direta para a formao ou aquisio de um bem de capital (so identificadas pelo cdigo 3) e Despesas de Capital: constituem os dispndios que contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital (so identificadas pelo cdigo 4). O grupo de natureza o agregador de elementos de despesa que possuem caractersticas comuns quanto ao objeto gasto, e podem ser identificados pelos seguintes cdigos: 1. Pessoal e Encargos Sociais; 2. Juros e Encargos da Dvida; 3. Outras Despesas Correntes; 4. Investimentos; 5. Inverses Financeiras; 6. Amortizao da Dvida. A modalidade de aplicao indica se os recursos sero aplicados de forma direta pelos rgos

106

e/ou entidades no mbito da mesma esfera de governo ou por outro ente governamental, e tem por objetivo eliminar a dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados. A especificao da modalidade de aplicao deve observar os seguintes cdigos: 30 - governo estadual; 40 - administrao municipal; 50 - entidade privada sem fins lucrativos; 90 - aplicao direta 99 - a ser definida39 . O elemento de despesa tem a finalidade de identificar os objetos de gasto, como vencimentos e vantagens fixas, juros, dirias, material de consumo, servios terceirizados prestados sob qualquer forma, subvenes sociais, obras e instalaes, equipamentos e material permanente, auxlios, amortizao e outros de que a administrao pblica se serve para a consecuo de seus fins. Exemplo: 3.3.0.30
Elemento de Despesa: 30 refere-se aquisio de material de consumo Modalidade de Aplicao: 90 indica uma aplicao direta Grupo de Natureza da Despesa: 3 - representa outras despesas correntes Categoria Econmica: 3 indica uma despesa corrente

Viu-se anteriormente que a Lei Oramentria uma autorizao concedida ao Executivo pelo Legislativo, que abrange a previso das receitas e das despesas que podero ser efetuadas no municpio em prol do desenvolvimento local e da identidade coletiva, conforme se expe no prximo item.

5. EDuCAO E DESENVOLVIMENTO LOCAL

39

vedada a execuo oramentria com a modalidade de aplicao a ser definida - 99.

10

Voc j se deu conta de quanto recurso o setor educacional injeta em seu municpio, independentemente do tamanho que ele tenha? Como se viu anteriormente, um quarto de tudo o que o municpio arrecada de impostos vai para a manuteno e desenvolvimento do ensino. Viu-se tambm que, em muitos estados brasileiros, os municipios ficam abaixo do custo aluno do Fundef. Em alguns casos, a complementao feita no estado supera a contribuio do municpio ao fundo e chega mesmo a ser duas ou tres vezes maior. Muitos municipios j perceberam isso e colocaram em marcha uma srie de medidas que esto dinamizando a economia local a partir da educao, algo semelhante ao que j acontecia, h algum tempo, com a Previdncia Social, que a grande renda pessoal em muitos municpios brasileiros, ou mesmo no Bolsa Famlia. Na rea da educao, pode ser observado um ciclo produtivo mais virtuoso, uma vez que esse setor tem uma cadeia econmica prpria, que pode e deve comear dentro do prprio municpio. Vamos estudar o caso de pequenos municpios brasileiros, onde os efeitos podem ser sentidos mais claramente: Emprego e renda direta - O setor educacional responsvel por quase metade dos empregos formais, expressos por funes relacionadas docncia e administrao escolar. So professores, diretores escolares, merendeiras, auxiliares de limpeza e tcninos administrativos, que recebem, em conjunto, salrios mensais equivalentes, em alguns casos, a quase 50% de toda a receita municipal. Compras governamentais - Alguns municpios tm investido em programas de compras governamentais, sobretudo, aqueles destinados produo de mobilirio escolar, fardamento e merenda. Servios - Na rea de servios a atividade que mais tem se destacado a de transporte escolar. Essa atividade pressupe um completo planejamento da rede fsica, que deve procurar manter escolas rurais em reas com aglomerados humanos que justifiquem a existncia de escolas de pequeno porte, e nucleie o restante da oferta em seus principais distritos, o que demanda uma grande movimentao de alunos dispersos na zona rural.

108

Infra-estrutura - O programa de transporte escolar pode gerar uma demanda que sempre aplaudida por todos: a reforma e conservao das estradas vicinais, que esto na jurisdio do municpio. sempre bom lembrar que essa despesa no pode ser computada entre os gastos com educao. Comrcio - O comrcio afetado diretamente, a partir das compras governamentais como as relacionadas com material de consumo ou materiais permanentes (eletro-eletrnicos, mobilirio, etc.), ou indiretamente, pelo poder de compra dos profissionais da educao. Agricultura - Muitos municpios tm incentivado a agricultura orgnica e familiar, relacionando-a com o fornecimento de produtos para a merenda escolar. Algumas prefeituras tm montado sistemas de transporte escolar a partir de convnios com cooperativas locais. Com o apoio do rgo estadual de trnsito, esses municpios montaram as rotas, certificaram veculos e instituram normas e sistema de fiscalizao, com o apoio dos gestores escolares. Nesse caso, o volume de recursos movimentados bastante expressivo e gera empregos diretos para motoristas, auxiliares de transporte escolar e supervisores. Todo o abastecimento de combustvel e manuteno da frota tambm pode ser feito no prprio municpio, o que gera empregos indiretos. Outra rea potencial a de eventos. Municpios com potencial turstico ou comercial, ou mesmo aqueles pequenos municpios que mantm ou subsidiam hotis municipais podem investir em programas de formao docente que utilizem uma razovel estrutura de eventos, transformando estabelecimentos hoteleiros em pequenos centros de convenes, com auditrio climatizado, salas de reunio e quantidade de dormitrios suficientes para hospedar professores do municpio ou da regio, nos diversos encontros, seminrios, congressos e cursos promovidos pelo setor educacional. Essa deciso pode tornar viveis espaos antes ocupados apenas pelos representantes comerciais que tinham praa no municpio. O potencial econmico de um empreendimento como esse pode ser descrito pela contratao de pessoal de gerncia, atendimento, camareiras e cozinheiras; pode gerar tambm o surgimento de microempresas da rea de eventos e turismo.

10

J os servios de infra-estrutura, por exemplo, podem ser feitos por empresas de pequeno capital e com alguma especializao, e gerar empregos diretos. Ainda na rea de infraestrutura, h os servios de construo, melhoria, ampliao e reforma de escolas e centros de Educao Infantil. Estas sim, podem ser includas entre as despesas da educao. Comprovadamente h um potencial imenso de articulao entre o setor educacional e o setor produtivo. Entretanto, essa viso integrada nem sempre percebida pelos gestores municipais, que tomam uma ou outra medida isoladamente, privilegiando alguns setores em detrimento de outros. Muitos municpios, sobretudo aqueles que tm investido em planejamento e modernizao da gesto, tm promovido o setor educacional como um importante eixo da economia local, articulando-o a outros setores de maneira ordenada, em programas de longo prazo, em alguns casos, articulados at com polticas tributrias, como a arrecadao de impostos sobre servios. 5.1. Educao, Economia e Identidade Coletiva A construo de uma viso de longo prazo, ao que tudo indica, pressupe que os municpios tambm percebam a necessidade de se investir na consolidao ou mesmo na construo de uma identidade coletiva, centrada em processos democrticos de construo da cidadania, incluso social e participao. Cada vez mais, conceitos como os de plano diretor, oramento participativo e controle social ganham espao nos diversos fruns municipais e no prprio imaginrio social. Novamente, o setor educacional pode dar uma contribuio expressiva, a partir de seus quadros e de suas especificidades, e no apenas como um consumidor ou demandador de servios. Faa-se a anlise do papel do setor educacional nestes processos bsicos da democracia e do desenvolvimento local: Plano Diretor - Embora se tenha convencionado que planos diretores sejam recomendados para municpios com mais de 20 mil habitantes, cada vez mais os pequenos municpios

110

tm encontrado, nesse mecanismo de planejamento, uma fonte de racionalidade da administrao pblica e democratizao do espao urbano e rural. De certa maneira, o plano diretor define o cenrio onde a economia de um municpio, pequeno ou grande, se desenvolver. A educao define com que identidade e qualidade a populao quer viver nessa cidade e com essa economia. Para o setor educacional, os planos diretores representam um alento para dcadas de improvisao, quando unidades escolares foram construdas ao sabor de demandas polticas. A partir do plano diretor, possvel definir melhor o planejamento da rede fsica e sua articulao com a poltica habitacional e de meio ambiente, racionalizar o transporte escolar e redesenhar o espao para crianas e adolescentes na vida da cidade. Oramento participativo - Instrumentos como este podem ser preciosos auxiliares para a construo da autonomia escolar. Os processos de oramento participativo em curso no Pas tm demonstrado que a populao capaz de definir prioridades muito coerentes com suas reais necessidades. O fortalecimento de conselhos e ncleos gestores escolares pode qualificar bastante essas demandas comunitrias no processo de proposio do oramento municipal, ocasio em que podem ser indicados os padres de gastos, critrios e volume de recursos para a educao. Mesmo em municpios onde no exista ainda uma lei que regulamente a participao popular, possvel que a comunidade encaminhe propostas ou se mobilize em torno de alguns temas, ou por proposio direta, ou por intermdio de seus representantes na Cmara Municipal. Controle social - Embora previstos na Lei do Fundef, os conselhos municipais de controle e acompanhamento deste fundo ainda no exercem plenamente a sua funo de controle social do gasto pblico no setor educacional. A relao desses conselhos com a economia municipal est precisamente na certificao de que os gastos estejam sendo executados dentro dos critrios j consagrados de despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino (Artigo 52 da LDB), da vinculao destes recursos com o Ensino Fundamental e, sobretudo, sobre a qualidade desse gasto. A qualidade do gasto , muitas vezes, comprometida por negociaes privadas e arranjos que passam margem da Lei de Licitaes Pblicas, impedem a livre concorrncia e levam

111

contratao de servios e obras desnecessrios, superfaturados ou de baixa qualidade. Um dos caminhos para a melhoria do processo est precisamente na coletivizao dos processos de planejamento, como os de elaborao do oramento e planos diretores, primeira instncia de acesso da populao aos mecanismos da gesto municipal. Uma vez que a populao tem acesso linguagem da gesto, ela passa cada vez mais a qualificar suas demandas e, por conseqncia, a exercer o seu papel de controle social. Assim, aos poucos, o plano diretor vai deixando de ser pea de planejamento e se transformando em um elemento de negociao da cidadania, do desenvolvimento local e de incluso social. Posturas simples e eficazes, como a de acessibilidade para pessoas com necessidades especiais, organizao do trnsito e criao de espaos para lazer e preservao ambiental, apiam muitas atividades curriculares nas escolas. Colocar o setor educacional como uma das prioridades do plano diretor um passo indispensvel para transform-lo em instrumento de cidadania. mais fcil fazer o controle do gasto educacional no qual a populao participou efetivamente da construo do oramento do setor ou mesmo de uma unidade escolar. Dessa maneira, as secretarias municipais de educao precisam ver nos conselhos escolares e outros rgos colegiados mais do que uma exigncia legal ou uma moda democratizante. Esses mecanismos podem apoiar, de maneira bastante eficaz, processos de construo da autonomia escolar e melhoria da qualidade da educao. Investir nestes colegiados pode levar a um impacto importante na forma como as pessoas participam da construo do espao pblico. Em alguns municpios que vm investindo em participao social na educao, j so perceptveis as mudanas na qualidade das instalaes escolares, nas relaes entre a escola e a comunidade e nos benefcios diretos a crianas e adolescentes, como acesso a fardamento, material escolar e atividades artsticas e esportivas complementares.

6. FINANCIAMENTO E QuALIDADE SOCIAL DA EDuCAO

Nos anos 90, falou-se muito na democratizao da educao. As discusses iniciais apontavam para o problema mais grave da poca, que era o acesso escola; aos poucos,

112

os movimentos sociais foram acrescentando outros temas a essa luta, incorporando os elementos de permanncia e sucesso. Essa trade veio a compor a base terica da grande mobilizao internacional Educao para todos. Pouco a pouco, os conceitos de quantidade (acesso) e qualidade (permanncia e sucesso), esto sendo fundidos em torno de um s conceito: qualidade social, que exprime bem o desejo de que o acesso, a permanncia e o sucesso sejam, ao mesmo tempo, quantitativos e qualitativos, ou seja, preciso que o acesso se d tambm ao conhecimento, que a permanncia seja prazerosa e que o sucesso seja universal e no apenas para alguns que tm a sorte de concluir o Ensino Fundamental. O conceito de qualidade social no fechado, mas definido historicamente no tempo e no espao. Ele muda dia a dia, atualizando-se com as novas demandas sociais, com o avano da cincia e o aperfeioamento da democracia; muda tambm em virtude do espao, com significados e alcances diferenciados nos quase 5.660 municpios brasileiros em razo de sua histria, economia, cultura e identidade. Algo, entretanto, no muda: a qualidade social da educao associa a tica ao conhecimento e ao saber, procura promover a incluso social, superar as desigualdades sociais, valorizar a diversidade cultural, preservar o meio ambiente e promover o desenvolvimento local. O local privilegiado para o desenvolvimento do conceito de qualidade social da educao a escola. Quando uma escola assume compromissos com a qualidade social, ela assume, ao mesmo tempo, a sua necessidade de ser um espao de criao e elaborao, de promoo dos direitos humanos, de contato com as demandas mais imediatas de uma comunidade e transforma-se no polo de uma comunidade de aprendizagem em seu entorno. Isso significa conceber, desenvolver e avaliar, de forma distinta, o seu fazer pedaggico. Significa ter uma outra relao com o sistema de ensino do municpio, a de integrar-se ao seu planejamento educacional e de atuar em rede. Evidentemente, assumir compromissos com a qualidade social denota planejar e gerir a educao de outra maneira, distinta do padro convencional de ativismo e respostas de curto prazo a problemas de longo prazo. No significa apenas aportar novos recursos, como tambm ter um novo olhar sobre a funo social da educao e a importncia do

113

conhecimento e do saber para a construo de uma sociedade mais democrtica, com educao para todos em um Pas para todos; significa promover o desenvolvimento integrado do Pas com o desenvolvimento dos direitos de cada cidado. Como o financiamento da educao pode apoiar esses compromissos? Reconhecendo que o recurso tem que estar onde est o discurso, ou seja, ao discurso de qualidade social da educao deve estar associado um esforo real de investimento na ao pedaggica transformadora, como queria Paulo Freire. Deve-se partir da demanda da populao por educao. A dvida histrica dos brasileiros como pas imensa. Muitos milhes de analfabetos absolutos ou funcionais passaram pelas escolas brasileiras, nelas permaneceram pouco tempo ou delas sairam para serem explorados no trabalho infantil e em outras formas de explorao infanto-juvenil. Embora seja difcil reconhecer em um rosto idoso a figura de uma criana a 40 ou 80 anos atrs, deve-se atentar para o fato de que os excludos de amanh comeam a ser excludos hoje, em sistemticos processos de omisso. preciso sanear a dvida histrica ao mesmo tempo em que se deve evitar aument-la, com a produo de novos analfabetos funcionais na escola como se faz hoje. Muitas das crianas com necessidades educativas especiais que se acolhe e se procura incluir hoje, so vtimas, por exemplo, da ineficincia dos sistemas de sade e assistncia social, que no foram capazes de prevenir, no tempo adequado, cegueira, surdez, paralisias e outros dficits no pr-natal, no parto e no ps-parto. No conseguir inclu-las na educao e na vida da comunidade, depois de todos os avanos da rea da sade e da pedagogia um atestado de descaso. Muitos dos trabalhadores que estancaram no seu processo produtivo no mercado de trabalho devem isso falta de acesso a um melhor conhecimento e a mecanismos de desenvolvimento do saber na sua vida escolar. No basta planejar a educao. preciso faz-lo com um olhar votado para a demanda social imediata e futura; no basta ter esse olhar , se a ele no for acrescentado o recurso e se ao recurso no forem agregados o controle e a participao social. preciso que

114

se considere o inarredvel papel das educadoras e educadores do Pas no controle e participao social. O financiamento precisa, ento, retornar aos trs conceitos iniciais de acesso, permanncia e sucesso, integrando-os e relendo-os a partir do desenvolvimento social e da garantia dos direitos humanos. Apresentem-se quatro exemplos simples para fixao do conceito: Acesso, permanncia e sucesso na Educao Infantil - Com a mudana do quadro demogrfico brasileiro a partir dos anos 70 e com os movimentos sociais pelos direitos das mulheres, a Educao Infantil deixou de ser uma oferta de luxo para transformar-se em uma necessidade social. O quadro demogrfico mudou quando de um pas rural se passou a um pas urbano,e quando as mulheres passaram a ter maiores e melhores nveis de escolaridade que os homens, o que levou maior empregabilidade das mulheres e a mudanas significativas de seus papis na sociedade. A implicao direta desse fato na educao que o acesso Educao Infantil tornouse um direito. No um direito subjetivo, como o direito ao Ensino Fundamental, mas um direito legalmente exigvel pelas famlias, ou seja, a famlia no tem obrigao de enviar seus filhos a creches e pr-escolas, mas tem o direito de exigi-lo do poder pblico. Pois, com a falta de acesso Educao Infantil, a empregabilidade dos pais pode ficar comprometida. Mas este argumento no bastante. As crianas que esto fora da Educao Infantil so precisamente as crianas de renda mais baixa uma vez que quase todas as crianas de classe mdia esto na escola a partir dos dois anos de idade. Ao se negar o acesso a essas crianas, aumenta-se a desigualdade social. Mas isso no ocorre apenas porque as crianas no foram para a escola. Acontece porque lhes negado o acesso ao conhecimento e ao desenvolvimento infantil no momento em que ele mais crtico, ou seja, sem acesso Educao Infantil, no h qualidade social da educao. Abandono escolar e trabalho infantil - Diariamente, vemos crianas que faltam escola por razes ligadas explorao infanto-juvenil, expressa pelo trabalho infantil, abusos e explorao sexual, entre outros. Todos os mecanismos tentados at o momento permitem

115

uma cruel revelao: as formas de explorao no cessam, mas se transformam. E se transformam porque no se consegue mudar o perfil de renda , as condies de trabalho e a vida das famlias. Na escola, os sinais evidentes do trabalho infantil so o abandono e a evaso escolar, cujas estatsticas, por no serem analisadas socialmente, pouco revelam do drama que existe atrs de cada nmero. Como transformar essa informao em ao concreta? Exemplos no faltam no Pas: fortalecimento de conselhos escolares, envolvimento do Ministrio Pblico, introduo das fichas de acompanhamento do aluno infreqente, o programa Bolsa Escola, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, e outros. Sem combate ao trabalho infantil e ao abandono escolar, no h qualidade social da educao. Analfabetismo Escolar - Os dados do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica so categricos: as crianas brasileiras esto concluindo a quarta srie do Ensino Fundamental sem saber ler, escrever ou compreender um texto adequado a esta srie. Esse fato, que no isolado e no tambm a exclusiva causa do fracasso escolar no Pas, um importante fator de excluso social tanto porque reduz as condies de acesso ao conhecimento, como porque reduz as chances de alcance de melhores condies de trabalho e de vida das populaes mais pobres. A ineficincia do sistema revela nmeros preocupantes: altas taxas de distoro srie-idade, baixa taxa de concluso do Ensino Fundamental, baixo acesso ao Ensino Mdio e, como era de se esperar depois de dcadas de descaso, uma exploso de demanda por educao de jovens e adultos. Investimento srio e prolongado no letramento eficiente das crianas algo que no pode mais ser adiado. Sem alfabetizao de crianas no h qualidade social da educao. Valorizao e Profissionalizao Docente - O Brasil tinha, no ano 2000, quase 2,5 milhes de educadoras e educadores (2.402.780). Voc j parou para pensar na grandeza desse nmero? Quantos pases no mundo teriam uma populao de tal magnitude? Poucos pases na Amrica Central, por exemplo, tm essa populao. Imagine esse contingente como um pequeno pas, chamado Docncia. Esse seria um pas de populao feminina, empobrecido, de grande expresso cultural, com grande conhecimento, mas extremamente pobre,

116

exaltado no discurso, mas desvalorizado economicamente. Muitos professores brasileiros ainda no tm acesso casa prpria, carro ou bens culturais como livros, teatro, cinema e lazer. S recentemente os trabalhadores em educao tiveram direito formao em servio de qualidade, que levasse habilitao e ao crescimento na carreira. H muito que se fazer nessa rea, muito mais do que remunerao. preciso haver ainda um forte investimento em acompanhamento pedaggico, formao continuada e valorizao profissional que agreguem mais valores simblicos e materiais s vidas dessas pessoas que tambm so povo. Sem valorizao docente, no h qualidade social da educao. Agora convidamos voc a completar o texto. Voc tem em seu municpio comunidades quilombolas, povos indgenas, crianas e adolescentes portadores do vrus HIV, comunidades rurais isoladas, populaes urbanas marginalizadas? Como o seu plano municipal de educao prev o atendimento a essas populaes? Qual o nvel de integrao das polticas pblicas de educao, sade, sanemaneto e assistncia social? Como o oramento do setor educacional explicita a sua prioridade com essas pessoas e com a qualidade social da educao?

. REFERNCIAS
FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Novo Aurlio Sculo XXI: O Dicionrio da Lngua Portuguesa. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999. BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola e PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. Braslia: EDUNB, 1993. V. I e II. BRASIL, H.G. Processo decisrio e a questo oramentria: uma analogia. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, 3-27, jul./set. 1993. BRASIL. Lei Complementar n. 101 de 04 de maio de 2000. Estabelece as normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. BRASIL, Ministrio da Educao do. Proposta de Emenda Constitucional do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao. Braslia. Disponvel em: <http:// www.mec.gov.br>. Acesso em: 02 jun. 2005. BRASIL. Decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a Organizao da Administrao Federal, Estabelece Diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras Providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil. Braslia, 25 fev. 1967. Disponvel em: <http:// www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 02 jul. 2005.

11

BRASIL. Decreto-lei n. 201, de 27 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a responsabilidade dos prefeitos e vereadores, e d outras providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, 27 fev. 1967. Disponvel em: <http:// www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 02 jul. 2005. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal, 2005. Disponvel em: <http:// www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 02 jul. 2005 BRASIL. Censo Demogrfico. Rio de Janeiro: IBGE, 2000. Disponvel em: <http:// www.ibge.gov.br>. Acesso em: 02 jul. 2005 BRASIL. Censo Escolar. Braslia: INEP, 2003. Disponvel em: <http:// www.inep.gov.br>. Acesso em: 02 jul. 2005 FIGUEIREDO, Marcus Faria e FIGUEIREDO, Argelina C. Avaliao poltica e avaliao de polticas. Anlise & Conjuntura, 1-3, set./dez., 1986. GIACOMONI, James. Oramento pblico. So Paulo: Atlas, 2003. LDB. Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, Lei n. 9.394/96. Braslia, 1996. LEITE, Serafim. Histria da Companhia de Jesus no Brasil. s.I. s.ed. 1938. MACHADO Jr., Jos Teixeira e REIS, Heraldo da Costa. A lei 4.320 comentada. Rio de Janeiro: IBAM, 1999. MONLEVADE, Joo. Educao Pblica no Brasil: contos e descontos. Braslia: Ida, 2000. MONLEVADE, Joo. Plano Municipal de Educao: fazer para acontecer. Braslia: Ida, 2001. PINTO, Pedro A. Dicionrio de Sinnimos. Rio de Janeiro: Ed. Cientfica, 1956. ROCHA, Denise. Navegar e entender o oramento preciso. Manual de Fundos Pblicos. So Paulo: ABONG, 2003. SACHS, Jeffrey e LARRAIN, Felipe. Macroeconomia. So Paulo, Makron Books, 3 ed., 1998. SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionrio de oramento, planejamento e reas afins. Braslia: Prisma, 1997. SANDRONI, Paulo. Dicionrio de economia. So Paulo: Best Seller, 1989. SEN, Amartya Kumar. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2000. VELLOSO, Jacques. A Emenda Calmon e os recursos da Unio. Cadernos de Pesquisa, So Paulo, n.74, ago, 1990.

118

11

TEMA 6

GESTO DE RECuRSOS MATERIAIS

121

Tema 6

Gesto de recursos materiais

Ricardo Stumpf Alves Vera Lucia Castiglioni

1. INTRODuO
A gesto das redes de ensino um importante fator na garantia da qualidade da educao. A integrao entre suas diferentes dimenses, pessoal, recursos financeiros e recursos materiais, d-se em torno do seu eixo central, que a dimenso pedaggica. A dimenso de uma educao com qualidade social requer que a gesto de material e patrimnio das redes coloque todos os seus espaos e recursos materiais a servio desse objetivo. Em uma rede de ensino municipal, a gesto dos recursos materiais dialoga com o projeto educacional do municpio e com as propostas pedaggicas de suas escolas. A partir dessa perspectiva, este texto procura traar um breve diagnstico das condies materiais das redes de Educao Bsica no Brasil e demonstrar a necessidade do planejamento e do estabelecimento de critrios tcnicos que orientem as redes municipais, a fim de garantir educao de qualidade a todos os estudantes brasileiros. So apresentados alguns elementos bsicos para o planejamento de redes escolares e parmetros para a tomada de decises, para assegurar que os recursos materiais, desde o terreno, o prdio, seu mobilirio e demais equipamentos, estejam de fato a servio da educao de qualidade. A gesto educacional pode tambm desempenhar importante papel na mobilizao da comunidade escolar e da sociedade local a favor do desenvolvimento sustentvel, razo pela qual o texto aborda especificamente essa questo. Finalmente, apresenta a forma pela qual so adquiridos e mantidos os bens e pela qual so
1 2 3 4

Doutora em Educao pela PUC - Rio. Pesquisadora nas reas de Poltica Educacional e Avaliao da Educao. Doutor em Educao pela Universidade de Heading, Inglaterra. Professor do Departamento de Educao da PUC - Rio. Doutora em Educao pela USP. Professora da Faculdade de Educao da USP. Mestre em Educao pela UFC. Consultor Legislativo da Cmara Federal na rea de educao.

122

contratados os servios para a rede escolar; so comentados os principais procedimentos referentes s licitaes na administrao pblica, com destaque no papel do dirigente municipal de educao nesse processo.

2. INFRA-ESTRuTuRA E DESIGuALDADES
O panorama das condies de infra-estrutura escolar no Brasil revela deficincias e desigualdades entre as redes escolares e dentro de cada uma delas, como mostram os dados do Ensino Fundamental. O Censo Escolar 2003 oferece uma viso das disparidades regionais, considerados os seguintes indicadores: existncia de biblioteca, laboratrio de Informtica, quadra de esportes, sala para tv e vdeo, equipamentos de tv/vdeo e parablica, microcomputadores, acesso internet, gua, energia eltrica, esgoto, sanitrios, alm de laboratrios de cincias. A maioria dos estados do Norte-Nordeste apresenta desempenho abaixo dos estados do Sul, Sudeste e Centro-Oeste, na maioria dos quesitos, embora em um deles a situao se inverta (escolas com tv/vdeo e parablica). Cabe destacar os estados: Mato Grosso do Sul, So Paulo e o Distrito Federal, com os melhores indicadores e Maranho, Bahia e Piau, com os piores, em quase todos os aspectos. Os melhores indicadores do Nordeste esto no Cear, e os piores do Sudeste esto no Esprito Santo. Os melhores indicadores do Norte esto no Amap, e os piores do Centro Oeste esto em Gois, embora em situao relativamente boa. As principais desigualdades constatadas em relao aos indicadores de infra-estrutura, em quantidade e qualidade de ambientes e existncia de equipamentos, em todas as regies, ocorrem entre escolas pequenas e grandes, pois a maioria dos prdios (65%) comporta at 150 alunos, embora atenda a uma minoria (15%) no universo dos estudantes brasileiros, De acordo com o grfico comparativo de escolas x atendimento, a seguir, baseado em dados do Censo Escolar 2002, para um universo de 172.508 escolas:

123

Percentual de Escolas x Atendimento Brasil - 2002

Considerando-se apenas o Ensino Fundamental, as escolas com at 30 alunos (muitas delas multisseriadas) so 29,48% da rede. As que atendem entre 31 e 150 alunos so 35,8% do total. So escolas espalhadas, principalmente, em reas rurais e apresentam as piores situaes. Esses 65% de escolas so as mais carentes, sejam elas rurais ou urbanas. As rurais, no entanto, tm maiores deficincias de equipamentos e infra-estrutura. S 5,4% tm videocassete, 6% televisores, 4,7% antena parablica, e 36,5% no dispem de qualquer tipo de tratamento de esgoto. As escolas com mais de 150 alunos, em geral, esto em situao melhor e conseguem tambm uma melhor proficincia3. Esse dado lana um desafio aos planejadores de rede: como atender rea rural com uma rede pulverizada em escolas pequenas, o que dificulta a equipagem de todas elas? Ou, por outro lado, como concentrar alunos em reas rurais, criando escolas grandes e bem equipadas, considerando-se os impactos sobre a rotina dos alunos, educadores e famlias e sobre os lugares onde se situam as escolas?

Os levantamentos realizados pelo Fundescola, especificamente o LSE (levantamento da Situao Escolar) em 97 e 98 e o Saeb/97, indicam a situao

124

Faz-se necessrio avaliar todos os impactos em cada uma das alternativas de poltica de planejamento de rede: concentrar ou dispersar? Levar a pequena escola ao povoado ou transportar o aluno? Existem ainda outros problemas, alm da distncia e da pulverizao. H uma relao entre dinamismo econmico e investimento em educao, na medida em que a expanso do meio tcnico-cientfico no territrio encontra problemas em regies, onde estruturas econmicas arcaicas4 resistem a uma maior distribuio de renda e consumo. Algumas delas vm se dinamizando, incorporando tecnologia e ganhando produtividade, especialmente nas reas agrcolas. Um bom exemplo so os permetros irrigados do Nordeste, que se transformam em modernos plos produtivos, criando a necessidade de incorporar conhecimento tcnico ao trabalho, aumentando a demanda por educao de qualidade. Dentro de cada regio, de cada estado e de cada municpio, mesmo nas grandes cidades, existem desigualdades que exigem tratamentos diferenciados. Assim, a leitura do territrio deve ser cautelosa, para evitar preconceitos e superar a tradicional viso que ope um Norte-Nordeste pobre a um Sul-Sudeste rico, ou o urbano ao rural5. Pode-se observar que as maiores carncias em relao a ambientes so de laboratrios de Informtica e cincias, parque infantil e quadra de esportes. gua e energia eltrica tambm so deficientes, embora grande parte desse dficit se situe nas escolas rurais. O Censo Escolar 2003 nos fornece um panorama da infra-estrutura da rede escolar brasileira, por etapa da Educao Bsica. Os grficos, a seguir, demonstram, sinteticamente, esse panorama em relao s escolas de 1 a 4 sries e de 5 a 8 sries do Ensino Fundamental.

das escolas quanto ao atendimento dos padres mnimos de espao construdo, equipamentos e material didtico. Por isso, a introduo de inovaes materiais e sociais ia encontrar grande resistncia de um passado cristalizado na sociedade e no espao, o que atrasa o processo de desenvolvimento. Santos, 1996. A partir do momento em que o territrio brasileiro se torna efetivamente integrado e se constitui como mercado nico, o que, primeira vista, aparece como evoluo divergente , na verdade, um movimento convergente. H uma lgica comum aos diversos subespaos. O espao total brasileiro atualmente preenchido por regies agrcolas e regies urbanas. Simplesmente, no mais se trataria de regies rurais e de cidades

125

Infra - Estrutura das Escolas Ensino Fundamental - 1 a 4 srie Brasil - 2003

Observa-se que os itens laboratrio de informtica, acesso internet, sala de tv/vdeo, os equipamentos tv/vdeo/antena parablica, quadra de esportes, biblioteca e microcomputadores esto presentes em menos de 30% das escolas de 1 a 4 sries do Ensino Fundamental. Infra - Estrutura das Escolas Ensino Fundamental - 5 a 8 srie Brasil - 2003

126

Como se pode observar, os indicadores em quantidade de ambientes e equipamentos esto mais bem localizados entre a 5a e a 8a sries, embora ainda muito longe de atender s necessidades. Esses dados revelam a persistncia de um conceito de escola baseado no uso tradicional da relao professor-livro-aluno, restrito ao interior da sala de aula, sem a interferncia de ferramentas tecnolgicas avanadas que potencializem o desempenho de professores e alunos. A transformao da escola em fator de desenvolvimento e construo de uma sociedade democrtica passa pela mudana do ambiente escolar, que pode se transformar em espao tecnolgico para construo de novos saberes individuais e coletivos, voltados para as necessidades e aspiraes da nao. A situao geral das escolas brasileiras ainda deixa muito a desejar e, quanto ao Ensino Fundamental, depende dos esforos dos municpios, principalmente dos dirigentes municipais de educao, peas-chave na construo de uma educao com qualidade social.

3. PLANEJAMENTO DE REDE ESCOLAR COMO INSTRuMENTO DE GESTO DA EDuCAO COM QuALIDADE SOCIAL
Ao se analisar esse breve panorama brasileiro das condies de infra-estrutura escolar, preciso lembrar que a educao amplamente reconhecida como um dos aspectos mais importantes para o desenvolvimento de uma nao. Portanto, a prioridade que lhe deve ser atribuda pelo Pas tambm deve constituir-se uma unanimidade poltica dos gestores municipais. Falar de educao com qualidade social pressupe destacar seu compromisso com objetivos maiores, ou seja, com o desenvolvimento sustentvel, o enfrentamento pobreza e s desigualdades sociais, principalmente. , por tudo isso, que a educao precisa ser planejada. Sabe-se que o Brasil um pas continental 5.660 municpios (IBGE - 2002) com realidades extremamente heterogneas, para os quais foi entregue, como responsabilidade constitucional, a gesto da Educao Infantil - primeira etapa da Educao Bsica e do Ensino Fundamental obrigatrio para todos.

12

O desafio, assim, est colocado nas mos dos dirigentes municipais de educao, a quem cabe a conduo de todas as dimenses da gesto da educao municipal, o que exige de todos uma ao efetiva e estratgica para o avano da poltica educacional brasileira. Ao planejar a educao municipal, o dirigente no deve ignorar o princpio da igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola, garantido na Constituio de 1988 (art. 3, I), como o que preceitua a LDB ao enfatizar, que o dever do Estado com a educao pblica deve ser efetivado mediante a garantia de padres mnimos de qualidade de ensino definidos como a variedade e quantidade mnimas, por aluno, de insumos indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem (art. 4, IX). Mas o que so padres mnimos de qualidade de ensino de que tanto se fala por meio das leis e dos discursos? Como, quando, onde, para que e para quem so estabelecidos? Os dirigentes educacionais devem se fazer diariamente, essas e muitas outras perguntas. Conceito: Padro tudo aquilo que serve de base ou norma para a avaliao de qualidade ou quantidade e qualidade. Logo, padres mnimos de qualidade de ensino so definidos como a variedade e quantidade mnimas, por aluno, de insumos indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem, conforme art. 4, IX da LDB. Desse modo, padres mnimos referem-se a um ponto de partida e no a um ponto de chegada. Portanto, eles no significam que a escola no possa ter mais do que isso. Ela pode e deve ser melhor. Ao considerar as desigualdades existentes nos padres de oferta do ensino, a prioridade estratgica deve estabelecer um padro mnimo de atendimento para todos e no de um padro timo de atendimento para poucos. Torna-se necessrio, portanto, que os sistemas de ensino definam seus padres mnimos relativos pessoal, ao espao educativo (infra-estrutura fsica), ao mobilirio e equipamento e ao material didtico e escolar. Nesse sentido, cabe destacar, ainda, os artigos 4, VIII; 5, I e II; 25; 34; 77, 1 e artigo 87, 2 e 3 da LDB, que tratam de critrios de planejamento para atender populao escolarizvel.

128

Para orientar a definio dos padres mnimos dos espaos educativos, no contexto da gesto de recursos materiais, discute-se a seguir, no mbito municipal, o planejamento da rede escolar como o estudo da oferta e da demanda dos municpios. 3.1. O que Planejamento de Rede Escolar Conceito: Planejamento de Rede Escolar a expresso aplicada comumente ao conjunto de polticas e procedimentos administrativos utilizado para planejar a distribuio, o tamanho e o nmero de vagas das escolas. Sua finalidade primordial adequar a distribuio das escolas (e, principalmente, das vagas nas escolas) distribuio da populao escolarizvel. De acordo com o conceito aplicado por Wiliam J. S. Gould (1986).

O Planejamento de Rede Escolar envolve o planejamento do padro do atendimento educacional, a fim de facilitar o acesso de um maior nmero de alunos escola, de possibilitar melhores condies de infra-estrutura, assim como de permitir a utilizao mais eficiente dos recursos atuais ou futuros. Objetiva, portanto, conhecer as relaes entre o parque escolar (conjunto de escolas) e os espaos urbano e rural, de forma a adequ-los s necessidades educacionais da populao estudantil. Para conhecer os aspectos mais significativos da capacidade de atendimento da rede escolar, absoro da demanda em determinada rea geogrfica, qualidade dos servios oferecidos entre outros, o planejamento lana mo de levantamentos e anlises: dos aspectos fsico-territoriais, geogrficos e urbansticos que caracterizam o espao urbano e rural quanto topografia, hidrografia, ao uso do solo e do sistema virio, ao tipo de habitaes, posse e valorizao dos terrenos; dos aspectos demogrficos, socioeconmicos e culturais que caracterizam a populao dos bairros, por faixa etria e pelo seu nvel socioeconmico e cultural;

12

dos aspectos educacionais que caracterizam os aspectos construtivos, dimensionais e de uso dos prdios escolares e os aspectos quantitativos do atendimento populao escolarizvel, relacionados com as propostas pedaggicas. O Planejamento de Rede Escolar pode ser aplicado a todos os nveis e modalidades do ensino, da creche Educao Superior, mas sua principal utilidade est no planejamento da Educao Bsica, na qual a regularidade do acesso fator importante. Deve ser um processo contnuo e realimentado anualmente, para que possa atender aos objetivos da democratizao do acesso e da permanncia na escola de todos os estudantes de todas as regies brasileiras. 3.2. Aplicabilidade do Planejamento de Rede Escolar Como parte de uma estratgia de planejamento da rede, os dirigentes municipais devem preocupar-se com a distribuio dos prdios escolares de acordo com as caractersticas de cada regio. Veja a seguir, alguns exemplos de situaes que podem ser resolvidas por meio da localizao planejada de escolas: Necessidade de expanso da oferta O PME de um municpio tem como uma de suas metas aumentar as matrculas no Ensino Fundamental para 90% da faixa etria num prazo de quatro anos e atingir o Ensino Fundamental universal (100%) dentro de 8 anos. No momento, a mdia geral de matrcula de 70% da faixa etria, mas esse ndice varia muito de um distrito para outro. Para atingir a meta, portanto, a expanso precisa ser maior em alguns lugares. Como distribuir os recursos a fim de minimizar, e futuramente eliminar, a disparidade? Quantas novas escolas so necessrias para atingir as metas? Onde localiz-las? Por exemplo: Estudos do planejamento de rede escolar no municpio de Vitria/ES6 demonstraram que as construes e ampliaes de prdios escolares no devem, necessariamente, ser feitas nos bairros onde esto concentradas as matrculas, mas sim na regio de origem dos estudantes (ECA, art. 53, V).

rurais. Hoje, as regies agrcolas (e no rurais) contm cidades; as regies urbanas contm atividades rurais. Santos, 1996.

130

Orientaes para identificar a demanda e caracterizar a necessidade de expanso da rede escolar constam no quadro I, pg. 11 Necessidade de reorganizao da rede escolar Um municpio deseja que as crianas estudem prximas s suas residncias e deseja tambm alterar a estrutura do seu sistema de ensino, por exemplo, de oito para nove anos, para oferecer a matrcula para crianas de seis anos e melhorar a permanncia nos anos iniciais do Ensino Fundamental. Como reorganizar a matrcula existente ou alterar o atendimento, levando-se em conta os prdios existentes? Onde construir eventuais escolas novas?

Por exemplo: Como resultado do Planejamento de Rede Escolar no municpio de Serra/ES, escolas tiveram suas matrculas reorganizadas, retornando os alunos para as escolas do bairro de origem, encaminhando os alunos maiores de 18 anos para os cursos noturnos, abrindo vagas para crianas e adolescentes de faixa-etria menor no ensino diurno, sem necessidade de investimentos financeiros em novas construes ou em ampliaes de escolas.

Necessidade de melhorar a relao nmero de alunos por professor O custo unitrio por aluno num sistema de ensino sobe quando baixa a relao aluno/professor, principalmente em decorrncia de reduzido nmero de matrculas em reas rurais de pouca densidade populacional. Como melhorar a relao aluno/professor e reduzir custos nessas reas sem reduzir a qualidade da educao ou a facilidade de acesso das crianas da rea? Por exemplo: Programas de transporte escolar, possibilidade de nucleao ou variao no tamanho das escolas, a exemplo do que j vem acontecendo em muitos municpios, podem ser alternativas viveis para melhorar a relao aluno/professor, observadas as caractersticas e as especificidades das regies.

131

Necessidade de minimizar as disparidades de eficincia interna das escolas Um municpio apresenta, em alguns distritos, altos ndices de repetncia e evaso, fazendo com que sejam necessrios 12 anos de escola para que um estudante conclua um ciclo de oito anos, enquanto, em outros distritos, a mdia est prxima da normal. Acrescentar mais vagas nos distritos de baixa eficincia seria um bom investimento, ou seria preciso introduzir alteraes simultneas no fluxo de estudantes, por meio de medidas referentes gesto pedaggica, estrutura, localizao ou ao currculo?

Por exemplo: A repetncia gera a defasagem idade/srie e esta leva ao desestmulo e, conseqentemente evaso. Localizar as escolas prximas s residncias dos alunos e implementar programas apropriados s caractersticas e s especificidades desses estudantes pode ser uma soluo vivel para se resgatar sua auto-estima e melhorar a eficincia do sistema de ensino.

3.3. Promovendo a Eqidade e a Eficincia No resta dvida de que a educao um direito e uma condio para a cidadania. Considerveis somas de recursos so destinadas para garantir a universalizao da Educao Bsica, na perspectiva de elevar a mdia de escolaridade dos brasileiros e resgatar a qualidade social da educao em todos os nveis. No basta, contudo, destinar recursos sem que se pense num sistema de ensino que seja eficiente, eficaz e eqitativo. Eficiente para operar otimizando a utilizao dos recursos; eficaz para atender s necessidades e s expectativas dos beneficirios da ao educacional e eqitativo para proporcionar uma distribuio igualitria, ou seja, com igualdade de acesso a todos os que demandam os servios educacionais, sem discriminao de renda, sexo, raa ou crena. A falta de eqidade observada, com muita freqncia, no sistema educacional pblico no Brasil. A criana estar em uma escola melhor ou pior equipada, conforme o local de onde reside, se mora no centro ou na periferia, no meio urbano ou no meio rural e conforme quem administre a escola, se o estado ou o municpio.

132

Muitos estabelecimentos so chamados de escolas apenas por conveno, pelo fato de neles se encontrarem alunos e professor, pois no oferecem as mnimas condies para o desenvolvimento das atividades de ensino-aprendizagem. No dispem de espao para alunos, de carteiras, de quadro de giz, de livros e material escolar, de professores capacitados, de mobilirio bsico para professores e secretaria, de instalaes sanitrias, de gua, de luz, de ventilao adequada, entre outros. Muitas vezes, encontram-se em precrio estado de conservao, colocando em risco a integridade fsica das crianas e dos profissionais que neles trabalham. Lamentavelmente, esse o quadro das desigualdades, ainda presente em muitas regies brasileiras, fruto da incapacidade poltica e tcnica e das relaes de poder das administraes, que acabam por penalizar, principalmente, as crianas que vivem no meio rural e nas periferias urbanas. Dificilmente a qualidade do ensino ministrado ocorrer sem o adequado funcionamento das escolas, o que implica contar com insumos em quantidade e qualidade suficientes. Assim, o planejamento da rede de ensino e a definio de critrios que permitam a construo de melhores prdios escolares contribuem para a promoo da eqidade educacional, medida que: promovem a igualdade de oportunidades educacionais; garantem uma melhor distribuio de escolas, de maneira que a nenhuma criana seja negado o acesso inicial escola, ou que ela seja forada a abandonar os estudos por causa da distncia entre sua casa e a escola; garantem a qualidade do ambiente fsico e, por conseguinte, melhores condies de funcionamento s escolas pblicas.

O planejamento exige, alm da vontade poltica, muito empenho e esforo dos dirigentes municipais de educao, quanto designao e manuteno de equipes locais, assim como sua qualificao em tcnicas bsicas e especficas em Planejamento de Rede Escolar.

133

Como contribuio aos dirigentes municipais de educao, o quadro, a seguir, demonstra algumas sugestes para a elaborao do Planejamento de Rede Escolar, nos municpios brasileiros. QUADRO I. ROTEIRO/SUGESTO PARA A ELABORAO DO PLANEJAMENTO DE REDE ESCOLAR
N.Ord 01 FASES 1.1 Procedimentos Preliminares AES 1.1.1 Constituio da Equipe PROCEDIMENTOS/ESTRATGIAS Buscar parcerias com: Secretaria de Estado da Educao. Secretarias Municipais de Planejamento, Obras, Servios Pblicos, entre outros. Formar equipe multidisciplinar: professor, pedagogo, arquiteto, desenhista, entre outros. Estudos pela equipe de metodologias de planejamento de rede escolar. Conhecimento de experincias exitosas em Planejamento de Rede Escolar. Agrupamento das zonas escolares considerando os limites e a homogeneidade dos bairros, bem como os obstculos fsicos, naturais e construdos.

1.1.2 Elaborao da Metodologia

1.1.3 Realizao do Zoneamento Escolar

134

02

2.1 Execuo do Programa

2.1.1 Realizar Diagnstico do Municpio: - Levantamento e Anlise dos Aspectos Fsico-territoriais/Estgio de Desenvolvimento (urbano e rural) - Levantamento e Anlise dos Aspectos Demogrficos e ScioEconmicos em dois patamares cronolgicos: . ano-base do programa; . ano-horizonte do programa.

Anlise da situao da zona escolar; topografia; hidrografia; uso do solo e do sistema virio; tipo de habitaes; posse e valorizao dos terrenos. Poder ser feita com base cartogrfica, complementada com observao local e/ou informaes obtidas com o apoio de Secretarias Municipais: Obras, Planejamento, Fazenda. Levantar a populao total por zona escolar e por faixa etria, a partir de censos demogrficos e/ou pesquisas domiciliares por amostragem. Definir indicador socioeconmico, a partir dos salrios das famlias, determinando a populao de baixa renda e o seu nvel de concentrao. Projetar a populao para o ano horizonte, levando-se em conta a densidade de saturao de cada bairro. PROCEDIMENTOS/ESTRATGIAS

N.Ord

FASES

AES

135

02

2.1 Execuo do Programa

2.1.2 Discusso e Elaborao dos Padres Mnimos de Funcionamento das Escolas

Discusso e definio, com os Conselhos ligados rea educacional e a comunidade escolar: a) Parmetros racionais para as edificaes escolares, de acordo com as caractersticas da populao estudantil: a tipologia dos espaos necessrios s diferentes atividades e funes que sero desenvolvidas: espaos educativos, administrativos, esportivos e outros; o dimensionamento dos diferentes tipos de espaos, mobilirios e equipamentos (por ex. espaos destinados a alunos em sala de aula e ptio), a quantidade de espaos de cada tipo que so necessrios, de acordo com a capacidade ideal de utilizao; as condies ambientais e de instalaes exigidas para as atividades previstas; a adequao dinmica do ensino, que proporciona flexibilidade e funcionalidade. b) Raio de atendimento: a distncia mxima que as crianas tero que percorrer da residncia at a escola diariamente (origem-destino). c) Parmetros para alcanar as relaes adequadas entre o nmero de alunos e o professor, a carga horria e as condies materiais. d) Critrios para abertura e fechamento de escolas, entre outros. Estudo individualizado da situao da cada escola: dependncia administrativa, modalidade de atendimento, quantitativo existente, entre outros. Identificao e codificao das escolas. Elaborao do mapa escolar com a localizao das escolas, com a utilizao de simbologia prpria. PROCEDIMENTOS/ESTRATGIAS

2.1.3 Levantamento e Anlise dos Aspectos Educacionais

N.Ord

FASES

AES

136

4. MELHORES PRDIOS
Alm do que preceitua a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n 9394/96) sobre os padres mnimos de qualidade do ensino, o Plano Nacional de Educao, homologado em 9 de janeiro de 2001 (Lei n 10.172) traz como diretriz a necessidade de se assegurar a melhoria da infra-estrutura fsica das escolas de Educao Bsica. Considerando que os padres mnimos para o funcionamento das escolas ainda esto sendo definidos pela Unio, este texto tem a inteno de subsidiar os dirigentes municipais de educao e abordar alguns aspectos que devem ser levados em conta nas construes escolares. O prdio escolar, alm de ser representativo dos valores culturais e tecnolgicos do seu ambiente urbano e rural reflete os objetivos educacionais definidos pela sociedade e d forma a esse atendimento, estabelecido pelas polticas pblicas, e um dos meios pelos quais se realiza a ao pedaggica e educativa. A concepo das construes escolares leva em considerao: a escola no seu contexto urbano ou rural e no seu entorno; as reas livres destinadas ao lazer, s atividades esportivas, ao trabalho na terra (jardinagem, agricultura) ou a outras atividades;

13

as reas edificadas, que compreendem conjuntos de ambientes diversos, integrados lgica geral do projeto de ensino. Conceito: Projetar significa organizar espaos fsicos em funo de um conjunto de atividades humanas, considerando suas necessidades funcionais e subjetivas.

Algumas recomendaes conceituais e tcnicas merecem ser consideradas, para que um prdio escolar corresponda s necessidades pedaggicas. Elas se relacionam com a implantao do prdio escolar no terreno, sua funcionalidade, habitabilidade, flexibilidade, racionalizao de projeto e simplicidade construtiva, instalaes e economia, facilidade de manuteno, reas externas e mobilirio . sobre essas recomendaes que foram elaboradas as orientaes a seguir. 4.1. A Implantao do Prdio no Terreno a) Caractersticas Fsicas A escolha do terreno merece cuidado especial. O terreno deve ser, preferencialmente, plano. Em qualquer caso, recomendvel que sejam evitadas inclinaes superiores a 10%, terrenos muito baixos em relao rua ou terrenos limtrofes, que no permitam bom escoamento das guas de chuva. O tipo de solo tambm importante. Solos moles ou aterros podem significar fundaes profundas, de alto custo, ou pouca firmeza e durabilidade. Para isso, importante fazer sondagens preliminares, realizadas por firmas especializadas que comprovem a resistncia adequada. Uma boa amplitude do terreno possibilita a construo de quadras, ptios, jardins, alm das salas de aula e instalaes de apoio, a fim de permitir expanso futura, implantao de hortas e reas livres destinadas ao lazer e convvio com a natureza.

138

b) Localizao Sua localizao deve evitar situaes de risco, como a proximidade a postos de gasolina, revendas de gs, fbricas, oficinas, marcenarias, serralherias ou outras atividades com alto nvel de rudo ou que poluam o ar. Tambm o fcil acesso e a intensidade do trnsito em frente escola devem ser observados, para evitar situaes de congestionamento ou risco de atropelamento. recomendvel evitar terrenos cuja nica vantagem seja o preo baixo. Embora o valor do imvel seja importante no custo da obra, suas caractersticas fsicas e sua localizao que vo definir a qualidade da escola que ser construda. 4.2. Programa de Necessidades A concepo de um projeto inicia-se pelo dilogo entre os tcnicos e os usurios, de forma que a equipe de projeto compreenda as atividades que se desenvolvero na edificao e elabore um programa de necessidades, que uma lista de tudo que vai ser construdo, para que o projeto corresponda aos anseios e necessidades da comunidade escolar. O programa de necessidades vai definir quantas salas sero construdas (em funo da demanda definida no planejamento), as instalaes de apoio administrativo (diretoria, secretaria, depsitos, cozinha/cantina, conforme o tamanho da escola), que outros ambientes pedaggicos sero construdos (biblioteca, sala de informtica), que tamanho tero os banheiros, entre outros. A elaborao desse programa deve ser participativa, com a mediao dos dirigentes municipais, para que se obtenha o mximo de informaes preliminares e se evitem custos adicionais de modificaes durante a obra. 4.3. Funcionalidade e Habitabilidade As decises que resultam em boa funcionalidade e habitabilidade do prdio escolar so tomadas logo no incio do projeto, principalmente na escolha de sua volumetria, ou seja, na sua forma exterior.

13

a) Horizontalidade Andares superiores implicam escadas e rampas, para garantir a acessibilidade de deficientes (Portadores de Necessidades Educacionais Especiais - PNEE), o que aumenta o custo da obra, por isso deve-se evitar o segundo pavimento. A horizontalidade facilita, barateia a obra e torna o prdio acessvel a todos. b) Disposio das salas de aula A existncia de longos corredores, com salas de ambos os lados, embora seja econmica, cria problemas de reverberao sonora (grupos de alunos que conversam animadamente em corredores e perturbam as outras salas), dificulta a iluminao e a ventilao, e cria ambientes fechados de difcil controle. Corredores abertos de um lado permitem que as salas tenham ventilao cruzada e melhor iluminao, que os sons externos sejam difundidos e que haja uma viso ampla das atividades dos alunos fora das salas.

140

c) Orientao solar Grandes volumes, muito compactos, dificultam o posicionamento dos ambientes em relao luz solar. As salas de aula jamais devem ser orientadas no sentido leste-oeste. As demais atividades tambm devem evitar essa orientao, principalmente a oeste, que o pr-do-sol.

Escolas situadas no Sul e Sudeste devem sempre buscar a orientao norte, para as salas de aula, para se ter o sol de inverno e evitar o sol de vero. Prdios situados na regio Norte e Nordeste, (com exceo de Pavilhes integrados por ptio coberto regies de altitude), devem procurar a orientao sul ou sudeste, para evitar o sol em todas as pocas do ano. regies frias precisam de grandes janelas, para deixar entrar o calor difuso da luz, regies quentes devem deixar o sol do lado de fora. Em qualquer caso, volumes pequenos ou delgados, que se interligam, funcionam melhor pela facilidade de orientar corretamente todo o conjunto e de levar iluminao e ventilao ao interior da edificao.

141

d) Ventilao Regies quentes e secas no precisam de grandes aberturas, e sim da inrcia trmica de materiais como a cermica que mantm o frescor da noite nas paredes e telhas. Regies quentes e midas precisam de muita ventilao, para renovar o ar interior, que tende a se tornar abafado.

e) Orientao e emergncia importante observar a possibilidade de fuga rpida em caso de incndio ou qualquer emergncia. Por isso, a localizao de corredores, entradas e sadas deve permitir uma orientao fcil, com sinalizao adequada. O prprio sentido de orientao deve estar presente o tempo todo, de forma que o indivduo no se sinta perdido e saiba sempre onde est. f) Ambientao e Flexibilidade Os prdios escolares devem dispor de ambientes estimulantes para a reflexo individual, para o encontro de idias e tambm para o congraamento de alunos, professores e funcionrios.

142

Espaos com relativo isolamento, mas ao mesmo tempo integrados com reas abertas, dotados de certa transparncia, para evitar a sensao de enclausuramento, so excelentes para salas de aula e bibliotecas. Ptios cobertos, com bancos para bate-papo nas horas de recreio, salas para trabalho em grupo, bibliotecas, auditrios, redes de computadores, locais para reunies e realizao de festas, estimulam a troca de idias e o partilhar de experincias e conhecimentos. Os custos podem ser minimizados, principalmente nas pequenas escolas, com a integrao, ou o uso polivalente de ambientes. Um recreio coberto pode se transformar em auditrio ou sala de reunies, se tiver um palco, um pequeno apoio e alguma preocupao com a acstica e a visualizao (sem colunas no meio, por exemplo). As salas de informtica podem ser acopladas a bibliotecas, e as de recursos didticos podem fazer parte da secretaria ou da sala dos professores. 4.4. Racionalizao e Simplicidade Construtiva Grande parte dos custos da obra relaciona-se com decises de projeto, e por este motivo, devem ser evitados detalhes suprfluos, meramente decorativos. A prpria forma dos edifcios mais ou menos econmica, conforme a quantidade de reentrncias que tiver, ou seja, quanto mais compactos os prdios, menos metros quadrados de paredes sero construdos. claro que a definio da forma no feita apenas com base na sua economia construtiva, mas principalmente na sua funo. Essa compacidade, no entanto, deve ser buscada por meio de formas simples e funcionais. Do ponto de vista da qualidade da educao, um projeto ser uma obra de arte se for a base para a construo de uma boa escola. Edificaes suntuosas, com materiais caros, alm de dispendiosas, podem intimidar pessoas de baixa renda, fazendo com que elas se sintam estranhas ao meio. Por outro lado, escolas mal feitas, com projetos pobres ou mal executados desvalorizam e agridem seus usurios, que tendem a devolver a agresso.

143

4.5. Instalaes e Economia a) Especificaes A especificao de materiais muito importante na definio dos custos de construo e manuteno. Pisos de alta resistncia, de fcil lavagem e substituio devem ter preferncia sobre outros menos resistentes, como madeira, granito ou pisos plsticos, com alto custo ou dificuldade de conservao e manuteno. Revestimentos caros ou que impliquem muita mo de obra devem ser evitados. Forros de PVC devem ter preferncia sobre madeira ou gesso, janelas de alumnio, sobre madeira ou ferro, estruturas de telhados, conforme a regio, podem ser metlicas ou de madeira resistente, sempre com proteo anticupim. Telhas de barro no so durveis, mas tm qualidades termoacsticas que ainda no foram substitudas. Podem ser usadas telhas de ao pintado, com revestimento termoacstico de custo mais alto, mas de menor peso e, conseqentemente, estrutura mais leve, alm de manuteno menor. Devem ser evitadas as telhas de fibrocimento, de reduzida inrcia termoacstica, e, em especial, as de cimento-amianto, que vm sofrendo restries em muitos pases e em alguns estados brasileiros, por causa da suspeita de serem nocivas sade. Coberturas de lajes pr-moldadas em abbadas , so recomendadas, por sua grande durabilidade e custo de manuteno pequeno, alm de qualidades ambientais e estticas, embora seu custo inicial seja maior.

144

As descargas dos sanitrios devem ser resistentes; devem evitar-se as caixas plsticas ou acopladas, muito frgeis, e tambm as descargas de presso, facilmente desregulveis. Descargas de manopla, metlicas, tm-se mostrado adequadas. b) Detalhamento A preocupao com a economia deve estar presente no detalhamento do projeto. Devem ser levados em conta os custos futuros, uma vez que manuteno ainda uma cultura a ser desenvolvida no Brasil. O Secretrio de Educao precisa estar atento a isso, para que o custeio da escola, posteriormente, no seja alto. Corredores de servio, entre os sanitrios masculino e feminino, com todas as tubulaes mostra, facilitam a manuteno, e se evita a quebra de paredes e pisos para consertos. Banheiros individuais para deficientes (que so poucos), tm-se mostrado uma soluo mais simples do que a criao de boxes especiais dentro de cada sanitrio masculino e feminino. A definio do tipo de aberturas influi diretamente no custo. Esquadrias podem chegar a 30% do custo da obra, por isso devem ser de material durvel e ter o mnimo de peas mveis, a fim de se reduzirem custos de manuteno. 4.6. Mobilirio O mobilirio escolar deve atender diversidade de ambientes oferecidos aos usurios, favorecendo a ergonomia e a pedagogia, com tecnologia. Em geral, constituem-se de mesas e cadeiras para alunos e professores, quadros (de giz, de caneta e de avisos) e armrios ou estantes, para guardar materiais didticos. Nas salas de aula multisseriadas, comum a realizao simultnea de vrias atividades, o que implica grande mobilidade. Nas demais salas de aula, tambm necessria essa mobilidade, para as atividades em grupo, por isso cadeiras e mesas devem ser independentes e leves para que possam ser transportadas com facilidade (carteiras presas ao cho impedem essa mobilidade). Recomenda-se tambm que sejam empilhveis e tenham caractersticas que permitam a justaposio.

145

Entre os ambientes especiais, destacam-se as salas de vdeo (ou multimdia), que podem usar carteiras com pranchetas (consideradas inadequadas para salas de aula) e os laboratrios de informtica, que precisam de bancadas com instalaes especiais para receber os computadores. As dimenses devem ser adequadas ao trabalho realizado e idade dos alunos. Estudos realizados pelo MEC desde os anos 70, definiram trs dimenses bsicas de mobilirio, baseadas na norma alem DIN 68970 e na inglesa, BS 3030. o detalhamento dessas normas pode ser encontrado em publicaes do MEC (Cadernos Tcnicos I no 3 FUNDESCOLA Ensino Fundamental - Mobilirio Escolar- 1999). A qualidade do mobilirio deve ser considerada como a soma das qualidades, ou seja, o melhor atendimento aos variados critrios para escolha de mobilirio, como: facilidade de manuteno e reparo; resistncia e rigidez; superfcies no reflexivas e ms condutoras de calor; bordas arredondadas e sem cantos vivos. 4.. Equipamentos A qualidade da educao compreende, tambm, o esforo de introduzir e democratizar equipamentos na escola. Esses equipamentos so demandados de acordo com a evoluo da oferta de tecnologia e da capacidade da rede em absorv-la, para atender a alunos e professores nas novas necessidades que vo surgindo com o aperfeioamento das prticas pedaggicas. Atualmente, a maior demanda tem sido por computadores e aparelhos que reproduzem imagens, como retroprojetores, datashows, copiadoras, scanners, videocassetes, televisores, com ou sem antenas parablicas, ou dvds Pequenos aparelhos de som, conhecidos como mini-systems tambm so muito solicitados e, ainda de modo incipiente, os sistemas de videoconferncia, muito mais caros e extremamente teis. Ventiladores e aparelhos de ar condicionado tambm so itens cuja solicitao vem crescendo, assim como equipamentos para rdio-escola, que na verdade servem para transmisso de som apenas dentro da escola, mas so suportes importantes para atividades culturais e comunitrias.

146

Transformar a escola em um espao tecnolgico importante para a qualidade da educao, mas cabe aos gestores escolares avaliar o custo-benefcio de cada equipamento, a fim de se evitarem gastos desnecessrios ou no prioritrios diante de outras demandas urgentes. Cada compra tem uma vida til restrita, em razo da rpida obsolescncia dos equipamentos, e preciso atentar tambm para a necessidade de contratos de manuteno, que mantenham os equipamentos funcionando. De nada adianta equipar sem uma boa programao de uso, sem instalaes adequadas, sem capacitao dos profissionais que forem lidar com os equipamentos e sem capacidade de manuteno. 4.8. reas Externas O uso dessas reas deve ser planejado, para evitar que se tornem espaos residuais. Algumas atividades, alm das esportivas e recreativas, podem ser desenvolvidas em reas abertas, principalmente aquelas ligadas ao meio-ambiente, como hortas escolares e comunitrias, atividades de reciclagem do lixo produzido pela escola, biodigestores, entre outras. conveniente fazer tambm um projeto paisagstico para evitar que o local seja tomado pelo mato, especificando espcies vegetais compatveis com a regio que no necessitem de muitos cuidados e atendam s necessidades do projeto. A vegetao usada em paisagismo se divide em trs dimenses bsicas: forraes, arbustos e rvores. As forraes mais adequadas so as gramneas, das quais as mais usadas so a batatais e a esmeralda, ambas pisoteveis. A grama esmeralda exige menos manuteno por ser de crescimento mais lento, e tem a vantagem de vicejar bem sombra. A vegetao arbustiva muito extensa, oferece muitas possibilidades, e pode ser usada at para criar cercas vivas. Devem ser evitadas as espcies com espinhos. As rvores podem ser de pequeno, mdio ou grande porte. Devem ser evitadas as muito grandes, mais difceis de podar e as que tenham razes superficiais. Em geral as rvores devem estar afastadas ao menos cinco metros das edificaes.

14

4.. Critrios de Qualidade A definio de critrios tcnicos, que garantam a qualidade dos espaos construdos, j adotada pelos Cdigos de Obras dos Municpios, inspirados em legislaes nacionais, como o Cdigo Civil, em legislaes urbanas, como a Lei 6.766/79, que define o parcelamento do solo e, mais recentemente, pelo Estatuto das Cidades, alm de outras legislaes ligadas a construes especficas, como hospitais e escolas. Embora no exista ainda uma legislao exclusiva para escolas de Educao Bsica, este texto procurou reunir recomendaes, desenvolvidas por educadores e planejadores, baseadas em prticas consagradas e em expectativas a serem alcanadas. As realidades diferenciadas exigem programas de necessidades distintos, para a Educao Infantil e o Ensino Fundamental. A Educao Infantil, no entanto, tambm tem sua diversidade, pois atende s creches e pr-escolas. Essas especificidades tambm levam a critrios tcnicos diferenciados nas edificaes. Algumas recomendaes so baseadas em legislao da sade, principalmente para as creches, outras so baseadas em normas da ABNT. Recomenda-se aos dirigentes municipais de educao, portanto, verificar os limites legais a que devem obedecer, procurando definir critrios de qualidade que atendam s expectativas de suas comunidades, o que inclui a exigncia de um profissional habilitado para elaborar o projeto e para acompanhar a execuo das obras, que no Brasil s pode ser um engenheiro ou um arquiteto. importante que o dirigente municipal de educao interaja com esse profissional durante todo o processo, a fim de garantir a primazia do projeto pedaggico, na definio do projeto arquitetnico. Pode ocorrer, no entanto, que o municpio receba um projeto elaborado pelo estado ou por outro municpio, ou mesmo, elaborado por uma firma contratada pela prefeitura, o que restringe a participao local mera aceitao passiva de uma idia pronta. Nesse caso, o dirigente corre o risco de ver construir uma escola que no atenda s necessidades da sua rede, s especificidades da sua comunidade e aos critrios de qualidade definidos pela Secretaria Municipal de Educao.

148

a) Educao Infantil: recomendaes Os espaos para Educao Infantil tm caractersticas diferenciadas, pois atendem a dois programas de necessidades: as creches, para crianas de 0 a 3 anos e as pr-escolas, para crianas de 4 a 6 Caractersticas comuns recomendadas para creches e pr-escolas, integradas ou separadas Capacidade, por escola, de 150 crianas em regime de horrio integral; configurao em um nico pavimento; rea mnima 1m2 por criana. Acessibilidade por meio de rampas; rea externa mnima com 20% da rea construda (pomar, horta e jardim); bloco administrativo com recepo/espera, secretaria, direo, coordenao pedaggica, sala de funcionrios e almoxarifado. reas com atividades afins podem ser integradas. Sanitrios, masculino e feminino, prximos s salas de atividades, sem comunicao direta com a cozinha e o refeitrio, pisos lavveis, escovdromo, chuveiros e vasos sanitrios em boxes individuais, e estes devem estar na proporo de 1 para cada 20 alunos, com altura apropriada e portas sem trinco. Lavanderia, com acesso independente da cozinha, com tanque de lavar, instalaes para mquina de lavar, com gua quente, varal, bancada para passar, prateleiras e armrios fechados. Abrigo externo para lixo, para unidades que produzam mais de 100 litros de resduo/dia. Cozinha dividida em: rea de produo (65% do total) - pr-preparo (vegetais, cereais e carne), higienizao de utenslios, higienizao de panelas, cozimento e distribuio.

6 7

Planejamento da Rede Escolar: Pr-Escola e 1 Grau Municpio de Vitria/ES 1990-2000 Sobre as instalaes fsicas para Educao Infantil ver: Parecer CNE/CEB N 04/00 sobre as Diretrizes Operacionais para a Educao Infantil. Subsdios para credenciamento e funcionamento de instituies de Educao Infantil vol. l I e II MEC. Diretrizes Bsicas de Infra-estrutura para o Funcionamento das Instituies de Educao Infantil. GEOE/GCPP/SEMED, Prefeitura Municipal de Belo

14

rea de recepo e estocagem (35% do total), com recepo e pesagem de gneros, despensa geral, despensa fria e depsito de material de limpeza. Salas de atividades com lavabo, quadro-de-giz, quadro cermico, parede com espelho para visualizao de corpo inteiro, prateleiras baixas, em alvenaria, cabideiros e bebedouros. Caractersticas especficas recomendadas para pr-escolas Janelas ao alcance visual das crianas; recreio coberto; sala de multiuso com bancadas baixas, prateleiras, quadro cermico, quadro de giz, podendo funcionar alternativamente como biblioteca, sala de vdeo e brinquedoteca; depsito de materiais e pia. Refeitrio, com 1m2 por aluno e capacidade mnima igual a 1/3 do maior turno, e deve ser um espao fechado e articulado com a cozinha. Caractersticas especficas recomendadas para creches Berrio com sala para repouso com at 12 beros, espao mnimo de 50 cm entre eles, piso lavvel, visibilidade para o ambiente externo, atravs de vidraas protegidas por venezianas. Sala para atividades prximas ao fraldrio e ao lactrio, com bancadas e prateleiras e/ ou armrios, equipamentos de refeio (cadeiras altas com bandeja e beb conforto), para at 12 crianas, piso lavvel, ntegro e quente, integrada com a sala de repouso de modo a permitir controle visual. Sala de amamentao com cadeiras ou poltronas com encosto, para atender s mes de lactentes de 0 a 1 ano, piso lavvel, ntegro e quente. Solrio com dimenses compatveis ao nmero de crianas atendidas. Lactrio com ambientes para: higienizao, limpeza e esterelizao de mamadeiras; preparo e rotulagem, resfriamento e distribuio das mamadeiras; ante-sala para paramentao e higienizao dos funcionrios do setor.

150

A rea total do lactrio corresponde a 0,2m2 por mamadeira preparada por dia. Suas instalaes devem seguir exigncias da Portaria 400 de 06/12/1977, do Ministrio da Sade.

Fraldrio, com bancada para troca de fraldas, 1,00 x 0,80 x 0,85, no mnimo, anexa ao lavatrio, banheira em material trmico, com gua quente, sanitrio tamanho normal, alteado, para dejetos de fraldas de pano, expurgo para fraldas descartveis, com alapo e depsito externo, piso lavvel e impermevel. Rouparia, com prateleiras. b) Ensino Fundamental Indicadores recomendados para a adequao tcnica das salas de aula rea em torno de 48m2 que, ao atender ao critrio de 1,2 m2 por aluno, abriga confortavelmente 40 alunos. P direito mnimo de 2,60m, janelas com rea correspondente a 1/5 da rea do piso, ventilao cruzada e iluminao natural. Iluminao artificial fluorescente: uma luminria com duas lmpadas de 40 W para cada 8m2 (ou seis luminrias para a sala padro de 48m2), Iluminao artificial incandescente mnima: uma luminria tipo prato, com fundo branco e uma lmpada incandescente de 100 W, para cada 6m2 (ou oito luminrias para a sala padro de 48m2). Parede protegida por revestimento lavvel at 1,50m de altura, piso lavvel, quadro de giz anti-reflexo. Outros ambientes A existncia de 15 dos 24 ambientes previstos pelo Fundescola est relacionada com o tamanho das escolas, da seguinte forma:

151

Depsito, cozinha, despensa, sanitrios, recreio coberto e depsito para botijes de gs Recomendados para todos os prdios escolares. Sala de direo Apenas para prdios com 2 salas de aula ou mais. Secretaria, sala de superviso pedaggica, sala para professores e biblioteca Para escolas com 4 salas ou mais. Sala de recursos didticos Para escolas com 7 salas de aula ou mais. Campo esportivo e quadra poliesportiva 13 salas de aula ou mais. Cantinho de leitura Para escolas com at 3 salas de aula. Os outros nove ambientes previstos so: Auditrios, salas de TV e dvd, informtica, laboratrios (ou salas de cincias), orientao educacional, almoxarifado, rea de servios, refeitrios e vestirios Alm desses espaos, outros podero ser previstos, de acordo com as necessidades identificadas pela comunidade escolar. Quadras de esportes cobertas - so um desdobramento importante das quadras poliesportivas, por permitirem outras atividades coletivas. Os vestirios podem ser acoplados aos sanitrios, para permitir a troca de roupa dos alunos quando da realizao de atividades esportivas. Dependem, portanto, da existncia de quadras. Depsito - um item que merece ateno especial por atender a finalidades diversas. Existem cinco tipos de depsitos: de material escolar, de limpeza, de alimentos, de gs e de lixo. Eles configuram ambientes diferentes e devem estar obrigatoriamente separados.

152

Despensa - precisa prevenir a contaminao dos alimentos e, por isso, recomenda-se que tenha paredes pintadas com tinta lavvel ou revestidas com cermica, prateleiras revestidas com cimento alisado ou em pedra (mrmore ou granito) e piso lavvel (cimento alisado ou cermica). Para evitar a ocorrncia de mofo, deve possuir pelo menos uma abertura que permita boa ventilao. Depsitos de gs - oferecem risco e, por isso, devem ser externos e com portas vazadas, que permitam ventilao permanente. Depsitos de lixo s precisam ser construdos em escolas que produzam mais de cem litros de resduos/dia. Recomenda-se que estejam afastados do prdio, sejam revestidos de material lavvel, disponham de ralo para facilitar a lavagem e permitam fcil acesso ao veculo de coleta. Escolas que produzem pouco lixo devem acomod-lo adequadamente em sacos plsticos para a coleta em suportes externos elevados. Onde no h coleta, recomenda-se que seja feita a separao do lixo seco e mido. O mido pode ser enterrado e o seco deve ser transferido para o destino final, de acordo com a soluo encontrada pelo municpio. A manuteno tambm exige dos planejadores ateno especial. Dados do Inep relacionam a falta de manuteno com a precariedade das condies fsicas das escolas. De acordo com o Saeb/97, pouco mais da metade dos alunos do Pas contava com quadro negro (57,7%), carteiras (50,4%) e mesas (52,3%) em boas condies de uso. Nesse caso, a criao de servios de manuteno, embora, primeira vista, possa parecer um aumento no custo permanente, torna-se um redutor nos valores de custeio da escola. A criao de uma cultura entre os gestores da educao voltada para a manuteno dos prdios e mobilirios escolares, a qual aumenta sua vida til, assim como as campanhas de conscientizao junto comunidade escolar pela preservao do patrimnio da escola so importantes para o sucesso de polticas no setor. Salas de manuteno, com profissionais fixos nas escolas, ou equipe tcnica itinerante que atendam a vrias unidades, para conserto de mobilirio e equipamentos, podem ser solues simples e de baixo custo. A realizao de check-lists peridicos, para verificao de itens que precisam de reparos, outra providncia que pode prevenir acidentes e evitar agravamento de problemas, como vazamentos, deteriorao de telhados, entre outros.

153

A manuteno dos prdios, dos mobilirios e dos equipamentos tambm pode ser encarada como um problema ambiental e servir para a discusso da sustentabilidade da nossa economia.

5. A GESTO DE RECuRSOS MATERIAIS NO DESENVOLVIMENTO SuSTENTVEL

A sociedade civil organizada vive um processo crescente de conscientizao e transformao social. A formao de Conselhos nos mais diferentes segmentos reflete uma mobilizao social que permite ao municpio uma diviso de responsabilidades, promovendo uma gesto partilhada e democrtica. A discusso do Planejamento de Rede Escolar e a definio de critrios de qualidade para a infra-estrutura das escolas pblicas, so exemplos claros de como a comunidade pode atuar. Nesse sentido, a participao da comunidade pode se dar por meio dos conselhos existentes Conselho Municipal de Educao, Conselho de Alimentao Escolar, Conselho do Fundef , Conselhos Escolares, entre outros, bem como por meio das assemblias realizadas para esse fim, o que aumenta o compromisso da comunidade em relao gesto da educao. Assim, promove-se uma gesto democrtica e participativa e ainda facilita-se o apoio s iniciativas que podem incentivar o desenvolvimento local atravs do planejamento de uma cidade sustentvel. O conceito de desenvolvimento sustentvel est relacionado com o que pode ser conservado ou mantido no tempo. Segundo Stahel (1995) a expresso desenvolvimento sustentvel surgiu na dcada de 70 e foi muito divulgada a partir dos anos 80, quando apareceu nos relatrios da Unio Internacional para a Conservao da Natureza (IUCN) e, posteriormente, no Relatrio Brundtland (Nosso Futuro Comum), em 1987. A expresso se popularizou, mas necessita, urgentemente, de aes concretas para que no continue sendo banalizada. Comumente, fala-se em desenvolvimento sustentvel, sustentabilidade e outras particularidades, sem que se compreenda seu real significado. O desenvolvimento sustentvel pode ser analisado sob dois enfoques: o olhar voltado para as necessidades, essencialmente as necessidades bsicas dos pobres no mundo e as

154

restries que o avano tecnolgico e a organizao social impem ao meio ambiente, o que impede suas tentativas de resilincia8 a curto, mdio e longo prazo. A sustentabilidade deve ser percebida para alm dos problemas ambientais como a poluio e o aquecimento global, e muito mais refletida nas relaes de troca econmica, poltica empresarial e, principalmente, nas temticas de pobreza e excluso social. Considerando-se que o universo das polticas pblicas deve contemplar um Estado democrtico, pensa-se a poltica educacional e a poltica ambiental sobre todos os aspectos: sociais, econmicos e ambientais. Philippi Jr. & Maglio (2005) afirmam que as polticas ambientais esto voltadas para a formulao de instrumentos de gesto a serem utilizados no controle ambiental, na avaliao de impactos ambientais, no planejamento ambiental, nos objetos de conservao, nos planos de gesto e, como elementos dessa poltica, devem ser tambm definidos critrios de uso, manejo e controle de qualidade dos recursos ambientais. Definem gesto ambiental como um processo poltico administrativo de responsabilidade do poder constitudo, destinado a, com participao social, formular, implementar e avaliar polticas ambientais a partir da cultura, realidade e potencialidades de cada regio, em conformidade com os princpios do desenvolvimento sustentvel. A Poltica Nacional do Meio Ambiente prev aes governamentais na manuteno do equilbrio ecolgico. Os gestores governamentais devem, portanto, construir um sistema de gesto ambiental partilhada, no qual todas as partes so interessadas e tm contribuies para estruturar um modelo de desenvolvimento sustentvel. A Agenda 219 direciona o planejamento no sentido de intenes e aes para um modelo de civilizao em que predomine o equilbrio ambiental e a justia social. Existe o compromisso e a responsabilidade de facilitar o processo de implementao em todas as escalas, seja na esfera municipal, estadual seja federal.
Horizonte, 2004. Em Fsica, resilincia a capacidade de um corpo recuperar sua forma e seu tamanho original, aps ser submetido a uma tenso que no ultrapasse o limite de sua elasticidade. Em ecologia, esse conceito aplica-se capacidade de um ecossistema retornar a seu estado de equilbrio dinmico, aps sofrer uma alterao ou agresso. Adjetivo: resiliente. um plano de ao para ser adotado global, nacional e localmente, por organizaes do sistema das Naes Unidas, governos e pela sociedade civil, em todas as reas em que a ao humana impacta o meio ambiente. Constitui-se numa tentativa de orientar um novo padro de desenvolvimento para o sculo XXI, cujo alicerce a sinergia da sustentabilidade ambiental, social e econmica, perpassando em todas as suas aes propostas. O esforo de planejar o futuro, com base nos princpios da Agenda 21, gera insero social e oportunidades para que as sociedades e os governos possam definir prioridades nas polticas pblicas.

155

Por acreditarem na educao como agente de transformao social, os gestores educacionais podem, em sua prtica cotidiana, materializar aes com potencial de minimizar impactos ambientais e mobilizar a comunidade escolar em reflexes acerca da responsabilidade social e da cidadania. A escola pode ser esse modelo de desenvolvimento sustentvel centralizando iniciativas e opes no meio em que se insere. Quais problemas deveriam ser enfocados para que fosse possvel essa reflexo sobre sustentabilidade, responsabilidade social e cidadania? Para onde vai o esgoto das nossas escolas? A merenda escolar preparada de forma segura, com alimentos de qualidade e de maneira a aproveitar a grande parte dos produtos? O que fazemos com o lixo produzido? H desperdcio de alimento, papel, energia ou gua? O crescimento da populao humana, em especial, nas cidades, tem provocado uma contaminao crescente e um aumento do consumo de gua, que ameaa os rios, principalmente nos seus trechos urbanos, com potencial de influncia sobre todo o ciclo de guas do nosso planeta. Ao pensar na construo ou reforma de uma escola, necessrio pensar tambm nas estratgias de saneamento bsico a serem adotadas, de forma a evitar o desperdcio e a tratar os efluentes de acordo com critrios tcnicos. Sistemas de encanamentos mal planejados, sem manuteno e obras mal feitas, com materiais inadequados, provocam vazamentos e conseqente desperdcio de gua em torneiras e descargas. A localizao de poos e cisternas deve ser cuidadosamente planejada, e propositalmente afastada do sistema de esgoto sanitrio, seja as fossas spticas ou mesmo o sistema de captao de esgoto municipal. Novos mtodos de reaproveitamento de gua utilizada podem ser includos nos projetos, reduzindo o consumo e o lanamento de efluentes . A merenda , hoje, um dos focos de custos na gesto municipal, no qual dois aspectos devem ser observados: a qualidade e preo dos alimentos adquiridos, oriundos de fontes confiveis, considerando-se a segurana alimentar dos alunos; e o maior aproveitamento dos alimentos comprados, com receitas alternativas e fontes nutricionais diferenciadas. A
10

Ver Uso Racional da gua em Escolas Pblicas: Diretrizes para Secretarias de educao de Flavio Augusto Scherer

156

capacitao das merendeiras pode proporcionar mais qualidade com o maior aproveitamento e evitar-se o desperdcio. Pensar o destino do lixo pode promover uma fonte alternativa de renda para a escola ou mesmo para a comunidade, por meio do reaproveitamento da matria orgnica na produo de adubo para hortas comunitrias e escolares, ou mesmo para a produo de biogs, que poder ser usado na cozinha da escola. Um biodigestor poder ser alimentado pela produo de resduos da escola e da comunidade, ao usar o ambiente escolar como uma referncia na separao e tratamento do lixo, alm de ser um espao de produo coletiva. O adubo produzido pode ser comercializado ou usado nas hortas escolares, comunitrias ou mesmo familiar, incentivando o cultivo orgnico nas pequenas propriedades rurais. A presena de lixeiras distintas, para coletar as diversas qualidades de lixo, permite que materiais reciclveis possam ser usados na produo de artesanato para comercializao ou vendidos para empresas que os recoloquem no mercado. Essas alternativas acenam com a possibilidade de organizao da comunidade escolar em associaes e cooperativas de trabalho, promovendo o desenvolvimento econmico local. Conceitos: As associaes so grupos de pessoas com idias afins que no esto necessariamente ligadas ao trabalho, mas que podem atuar nas escolas como a associao de pais ou a associao de moradores. As cooperativas so uma estratgia de organizao social em que o trabalho e as produes so coletivas, com vistas ao bem-estar do grupo. So organizaes voluntrias e democrticas, sem discriminao social, racial, sexual, de gnero, poltica ou religiosa e todos os scios tm igual direito. As cooperativas podem trabalhar para o desenvolvimento sustentvel de suas comunidades, mediante polticas aprovadas por seus associados. A gesto municipal por meio das escolas pode fomentar o cooperativismo incentivando a formao de cooperativas de artesos, catadores de

15

lixo, entre outros. As prprias cooperativas, uma vez organizadas, tm por objetivo promover a capacitao para os seus scios cooperados.

A gesto municipal que considera o desenvolvimento sustentvel como mola propulsora de suas escolhas e aes, consegue administrar os recursos pblicos de maneira otimizada e se compromete, no exerccio dirio dessas aes de educao ambiental, com a qualidade social da educao.

6. AQuISIO DE BENS E CONTRATAO DE SERVIOS NA ADMINISTRAO PBLICA MuNICIPAL

O que o dirigente municipal de educao no pode deixar de saber? Nada do que foi afirmado, em relao ao planejamento da rede e qualidade dos prdios escolares poder ser realizado se os processos de aquisio e manuteno de bens e de contratao de servios no assegurarem que o efetivamente necessrio seja posto disposio do projeto educacional do municpio e das propostas pedaggicas das escolas. indispensvel que o dirigente municipal de educao participe de tais processos. E, para isso, ele precisa deter alguns conhecimentos tcnicos sobre o assunto. Alm do que dispe a Lei n 9.394/96 (LDB), ele precisa conhecer a Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras providncias. Essa lei tem por objetivo garantir que a administrao pblica, ao adquirir ou desfazer-se de bens ou ao contratar servios, para o desempenho de suas funes, siga determinados procedimentos regulamentados e transparentes, que no beneficiem a nenhum fornecedor especfico e que assegurem a qualidade necessria para o atendimento s necessidades. Essa lei federal deve ser obrigatoriamente seguida pelos governos de todas as esferas, inclusive a municipal. Trata-se de um conjunto de normas que orienta a conduta tica na gesto pblica dos recursos materiais e contratos de servios, de acordo com os princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, inscritos no art. 37 da

158

Constituio Federal e mais adiante comentado neste texto. Existem formas diversificadas de organizao da administrao de material e patrimnio no setor pblico. Em sistemas mais complexos, verifica-se um amplo grau de descentralizao, como o caso da Unio, dos estados e de municpios de grande porte, nos quais cada rgo se desincumbe dessa tarefa. Em unidades menores, comum que o processo de aquisio de bens e contratao de servios seja centralizado na Secretaria de Administrao (ou rgo equivalente). Os dois modelos podem funcionar eficientemente, desde que os diversos setores interessados nas compras e contrataes interajam na definio do que comprar e quando comprar, ou contratar, garantindo o atendimento s reais necessidades de cada um. Para isso, indispensvel que quem compra ou contrata, conhea as necessidades que sero atendidas e quem vai se utilizar dos recursos materiais ou servios e seja competente para explicitar com clareza do que precisa, em que quantidade e a que tempo. Devem-se conhecer alguns dos procedimentos legais que devem ser seguidos pelo agente comprador, a fim de evitar a apresentao de solicitaes que no possam ser atendidas ou em tempo inadequado. a) O que licitao? O processo de aquisio e alienao de bens ou contratao de servios pela Administrao Pblica, como regra geral, obedece a um conjunto de procedimentos denominados licitao pblica (art. 2 da Lei n 8.666/93). As etapas para aquisio de bens e contratao de servios so, em geral, as seguintes: Definio do bem a ser adquirido ou servio a ser executado: levantamento de necessidades, descrio das caractersticas que atendam a tais necessidades; estimativa de valor e, no caso de obras, elaborao do projeto bsico e do projeto executivo. Requisio do interessado (no caso a Secretaria de Educao ou Secretaria de Obras) e autorizao da despesa, isto , a autoridade competente atesta a existncia da necessria dotao no oramento municipal para a aquisio do bem ou contratao do servio.

15

Definio da modalidade de licitao (convite, tomada de preos ou concorrncia) ou, se o caso, de aquisio direta (dispensa ou inexigibilidade de licitao). Preparao e divulgao do edital ou carta-convite. Abertura da licitao, com exame da documentao e declarao dos licitantes habilitados. Abertura das propostas dos licitantes habilitados e seu julgamento pela Comisso de Licitao: todo processo licitatrio conduzido por uma Comisso de Licitao (art. 51 da Lei n 8.666/93), que pode ser nica para todo o municpio ou, no caso de um sistema descentralizado, uma em cada rgo com autonomia para tanto. A Comisso pode ainda ser permanente ou especialmente criada para determinado certame licitatrio. No caso de convite, excepcionalmente, nas pequenas unidades administrativas e, em face da exigidade de pessoal disponvel, essa comisso poder ser substituda por servidor formalmente designado pela autoridade competente. Anlise de recursos sobre a licitao, caso haja. Homologao da licitao pela autoridade competente, que reconhece a legalidade de todos os atos do processo licitatrio, e adjudicao, isto , o fornecedor e a administrao pblica ficam mutuamente comprometidos: o primeiro adquire o direito de fornecer o bem ou servio licitado, nas condies estabelecidas, e a administrao fica proibida de adquirir o bem ou contratar o servio de qualquer outro fornecedor. Contratao para aquisio do bem ou do servio. Fornecimento do bem ou prestao do servio pelo contratado. b) Os princpios de licitao O art. 3 da Lei n 8.666/93 estabelece que a licitao, na administrao pblica, deve obedecer aos seguintes princpios:

160

legalidade: as compras e contrataes devem ser feitas segundo as normas legais; impessoalidade: os atos administrativos devem ser dirigidos finalidade de interesse pblico, ao qual no se devem contrapor quaisquer outros interesses de particulares, como o direcionamento ou estabelecimento de preferncias; moralidade: devem ser obedecidos critrios que resguardem o interesse pblico e a tica dos atos dos agentes envolvidos; igualdade: devem ser dadas oportunidades iguais a todos os interessados em fornecer bens e servios segundo as especificaes do edital; no deve haver favorecimento a nenhum fornecedor ou marca em particular; publicidade: deve ser dada ampla divulgao, de acordo com as regras de publicao dos atos da administrao pblica, do instrumento convocatrio da licitao (carta-convite ou edital) ao interesse da administrao em adquirir bens ou contratar servios, bem como a todos os atos de sua realizao; probidade administrativa: no pode haver prejuzo ao errio e ao patrimnio pblico; deve-se cuidar para que seja selecionada a proposta mais vantajosa para a administrao pblica; vinculao ao instrumento convocatrio: s podem ser analisadas propostas de fornecimento de bens ou servios diretamente relacionadas ao contedo do edital que divulgou a licitao; julgamento objetivo: devem ser utilizados critrios objetivos, transparentes e acessveis a todos os interessados. Esses critrios devem estar preestabelecidos no edital. c) Os tipos de licitao Existem trs tipos de licitao para compras e contratao de obras e servios: menor preo; melhor tcnica; tcnica e preo.

161

O primeiro tipo o mais comumente utilizado. Nele, vence a licitao o fornecedor que oferece o bem a ser adquirido ou o servio a ser prestado pelo menor preo, atendidas as especificaes e a qualidade requeridas no edital de licitao. Isso significa que o detalhamento tcnico do que vai ser comprado ou contratado deve ser bem claro, de forma a atender aos objetivos e necessidades da educao. Os outros dois tipos, nos termos da Lei n 8.666/93, sero utilizados exclusivamente para servios de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaborao de projetos, clculos, fiscalizao, superviso e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral, e, em particular, para a elaborao de estudos tcnicos preliminares e projetos bsicos e executivos (art. 46 da Lei n 8.666/93). Para bens de informtica, a regra geral o tipo tcnica e preo. Em situaes especiais, contudo, definidas em decreto, pode ser usado outro tipo. No caso da alienao de bens pela administrao pblica, o tipo de licitao utilizado o de maior lance ou oferta, na modalidade leilo. d) Modalidades de licitao As modalidades de licitao institudas pela Lei n 8.666/93 so: concorrncia, tomada de preos, convite, concurso e leilo. Conforme os valores das obras, servios e demais compras, utilizam-se as distintas modalidades de licitao. Os valores mximos atualmente vigentes, estabelecidos nos arts. 23 e 24 da Lei encontram-se no quadro a seguir: Quadro II
Modalidade Dispensa de Licitao Convite Tomada de Preos Concorrncia Compras e Servios At R$ 8.000,00 Acima de R$ 8.000,00 e at R$ 80.000,00 Acima de R$ 80.000,00 e at R$ 680.000,.00 Acima de R$ 680.000,00 Obras e Servios de Engenharia At R$ 15.000,00 Acima de R$ 15.000,00 e at R$ 150.000,00 Acima de R$ 150.000,00 e at R$ 1.500.000,00 Acima de R$ 1.500.000,00

162

Assim, por exemplo, na segunda coluna do Quadro II, observa-se que, para compras e servios de at R$ 8.000,00, existe a dispensa de licitao. Conforme indica a terceira coluna do quadro, o mesmo ocorre para obras e servios de engenharia de at R$ 15.000,00. O convite, para compras e servios de valor entre R$ 8.000,00 e R$ 80.000,00 ou obras e servios de engenharia com valor entre R$ 15.000,00 e R$ 150.000,00, uma modalidade pela qual o rgo pblico envia convite a pelo menos trs fornecedores do ramo do bem a ser adquirido. A tomada de preos, para compras e servios entre R$ 80.000,00 e R$ 680.000,00 ou obras e servios de engenharia entre R$ 150.000,00 e R$ 1.500.000,00, uma modalidade de licitao realizada entre fornecedores devidamente cadastrados na administrao pblica; Finalmente, a concorrncia, para compras e servios acima de R$ 680.000,00 ou obras e servios de engenharia acima de R$ 1.500.000,00, realiza-se entre quaisquer interessados que comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital de licitao. H ainda duas outras modalidades: O leilo, utilizado para qualquer valor, quando a administrao pretende alienar (desfazerse) de algum bem do patrimnio pblico; O concurso, utilizado tambm para qualquer valor, quando, por exemplo, a administrao pretende adquirir a mais bela e significativa obra artstica para ser conferida como prmio ou honraria cvica. Mais recentemente, a Lei n 10.520, de 10 de julho de 2002, instituiu a modalidade de licitao denominada prego, que pode ser aplicada aquisio de bens e servios comuns de qualquer valor. No mbito da Unio, a regulamentao dessa Lei probe a utilizao do prego para a contratao de obras e servios de engenharia e aquisio de bens e servios de informtica. Com relao aos primeiros, em geral a regulamentao nos estados e municpios tambm no os contempla. J quanto a bens e servios de informtica, as situaes so variveis.

163

Com relao dispensa de licitao, alm da hiptese j apresentada no Quadro II, o art. 24 da Lei n 8.666/93 apresenta, em seus incisos, vinte e trs outras situaes em que ela pode ocorrer. Um bom exemplo o da aquisio de um bem imvel (um terreno ou mesmo um prdio), destinado ao atendimento das finalidades precpuas da administrao (uma escola), cujas necessidades de instalao e localizao condicionem a sua escolha, desde que o preo seja compatvel com o valor de mercado, segundo avaliao prvia. preciso deixar claro que exceo do valor das compras e servios, as demais hipteses de dispensa de licitao so excepcionais e ocorrem com relativa raridade. Cabe ainda comentar que o art. 25 da Lei n 8.666/93 prev algumas situaes em que a licitao inexigvel. So trs casos muito especiais que caracterizam a inviabilidade de competio entre fornecedores. Em qualquer situao, essa inviabilidade deve ser demonstrada em estudo, a ser ratificado por autoridade superior. , por exemplo, a situao de existncia de um fornecedor exclusivo e de notria especializao para a prestao de determinados servios tcnicos enumerados no art. 13 da lei. e) Convocao de licitao O princpio da publicidade deve ser materializado pela divulgao do instrumento convocatrio da licitao e pela obedincia aos prazos fixados na legislao. Tal instrumento genericamente denominado de edital, pelo qual a Administrao leva ao conhecimento pblico a licitao, estabelece todas as respectivas regras e condies, e convoca os interessados para apresentao de suas propostas. O administrador, nessa licitao divulgada, no poder exigir nada mais ou menos do que o estabelecido no edital. Ele no pode conter clusulas, itens ou condies que comprometam, restrinjam ou frustrem o carter competitivo da licitao ou ainda que estabeleam preferncias ou distines desatreladas do bem a ser adquirido ou servio a ser contratado, sob pena de nulidade. Para garantia de que ser comprado exatamente aquilo que a rede de ensino necessita, fundamental que a carta-convite ou o edital da licitao seja bem elaborado e especifique com clareza as caractersticas do que se quer comprar. Deve haver a especificao completa

164

do bem a ser adquirido ou servio a ser contratado, sem indicao de marcas, evitando assim favorecimento a determinado fornecedor. (art. 15, 7, I, da Lei n 8.666/93). As principais caractersticas de um edital esto estabelecidas no art. 40 da Lei n 8.666/93. Para a modalidade de licitao tipo convite, utiliza-se a carta-convite, que um edital simplificado. Este deve ser afixado em local apropriado (em geral quadro de avisos ou similar do rgo responsvel). De acordo com o art. 21 da Lei n 8.666/93, quando se tratar de licitao por concorrncia, tomada de preos, concurso ou leilo, a Administrao Municipal dever providenciar a publicao de um aviso (resumo do instrumento convocatrio), pelo menos uma vez e com a antecedncia necessria para respeitar os prazos mencionados no item a seguir, no Dirio Oficial do estado, em jornal dirio de grande circulao do estado e, quando existir, jornal de circulao restrita no Municpio ou na regio onde o objeto da licitao for executado, e, ainda, se for conveniente para ampliar a competitividade da licitao, em qualquer outro meio de comunicao. Cabe acrescentar que, no caso de obras financiadas total ou parcialmente, com recursos federais ou garantia de rgos federais, a publicao tambm dever se dar no Dirio Oficial da Unio. f) Prazos de licitao Cada uma dessas modalidades de licitao deve obedecer a determinados prazos para o recebimento de propostas de fornecedores, aps o perodo de divulgao (art. 21, 2, da Lei 8.666/93): Quadro III
Modalidade Convite Prego Tomada de Preos e Leilo Concorrncia Concurso Prazo 5 dias teis 8 dias 15 dias 30 dias 45 dias

165

Alm desses prazos, h que se contar o tempo de trabalho da Comisso de Licitao e o prazo, conferido no edital, para que o fornecedor vencedor da licitao entregue o bem adquirido ou inicie a prestao do servio contratado. Antes disso, porm, h prazo para recurso, no mximo, de cinco dias teis, em caso de suspeita de descumprimento das normas legais em determinada licitao (art. 109, b, da Lei n 8.666/93). Caso seja interposto recurso, os demais licitantes tm prazo igual para pleitear sua impugnao. As instncias competentes da administrao tm prazo de at dez dias teis para pronunciar-se sobre o recurso (art. 109, 4). Enfim, a tramitao de um recurso pode chegar a 20 dias teis. O art. 7 da Lei n 8.666/93 determina as diversas condies para que seja possvel licitar uma obra ou servio. Entre elas, importa ressaltar a necessidade de haver previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento das devidas obrigaes no exerccio financeiro. g) Aquisio de bens imveis Para a construo de uma nova escola, por exemplo, necessrio encontrar um terreno que satisfaa os critrios de adequao. Tal terreno, contudo, pode estar em diferentes situaes relativas sua propriedade. A primeira possibilidade a de que o municpio disponha, em seu patrimnio, de um terreno adequado na localidade em que se pretende construir a escola. Nessa hiptese, especialmente por se tratar da regio urbana, preciso verificar se o municpio dispe de uma lei do uso do solo, de acordo com o que dispe o art. 30, VIII, da Constituio Federal. Se tal lei existir, necessrio conferir se ela permite a construo de uma escola no terreno. Caso no permita e, se for indispensvel instalao da escola, a norma legal dever ser alterada, de modo a modificar a destinao do terreno. Uma segunda possibilidade a de que o terreno adequado seja de propriedade da Unio ou do estado. Nesse caso, com base no art. 17 da Lei n 8.666/93, pode ser negociada com a Unio ou o estado a doao do terreno ao Municpio ou ento, a permuta com outro imvel do municpio, que interesse ao outro ente proprietrio. Alguns requisitos devem ser atendidos: a existncia de interesse pblico; comprovao das necessidades de localizao que determinem escolha do terreno; avaliao do imvel; e autorizao do Congresso Nacional ou da Assemblia Legislativa Estadual, mediante

166

aprovao de projeto de lei, no caso da doao, e tambm da Cmara de Vereadores, no caso da permuta. Uma outra possibilidade a de que o terreno adequado seja de propriedade de um particular: Nessa situao, o municpio, com base no art. 24, X, da Lei n 8.666/93, pode comprar o terreno, desde que comprovadas as necessidades de localizao que condicionam a escolha do terreno e por um preo compatvel com o valor de mercado, segundo avaliao prvia. Ou ainda, com base no art. 182 da Constituio Federal e no art. 5 do Decreto-lei n 3.365/41, pode determinar a desapropriao do terreno por utilidade pblica, para a construo de edifcio pblico, assegurada prvia e justa indenizao em dinheiro. Existem, porm, outras situaes. Pode acontecer, como ainda bastante comum na zona rural, por exemplo, que a escola esteja construda em terreno de stios ou fazendas, de propriedade de particulares. No raro que a prpria escola tenha sido construda pelo fazendeiro. Neste caso, uma alternativa possvel a realizao de um contrato de comodato, previsto na Lei n 10.406, de 2002 (Cdigo Civil), por prazo indeterminado, pelo qual o fazendeiro empresta gratuitamente ao Poder Pblico este bem imvel, que continua sob sua propriedade. Isso uma garantia, para o municpio, de que as atividades escolares no correro o risco de interrupo inesperada. Os mesmos procedimentos devem ser seguidos quando se tratar da aquisio de imvel construdo, um prdio j pronto para ser utilizado. h) Contratao da execuo de uma obra Para realizar qualquer obra de vulto (a construo, a reforma ou ampliao de uma escola em geral so assim entendidas), a Lei n 8.666/93 ( art. 6, IX, art. 7, I, e art. 12) exige que a administrao esteja de posse de um projeto bsico, que estabelea o conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra. Esse projeto deve ser elaborado com base em estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento ambiental do empreendimento. no momento da definio desse projeto bsico que os responsveis pela rea educacional devem interagir com os rgos encarregados das obras e edificaes e fornecer-lhes as

16

necessidades pedaggicas do estabelecimento de ensino. A obra deve ser projetada de acordo com alguns requisitos: adequao, conforto, higiene e salubridade e segurana. Concludo o projeto bsico, deve ser elaborado o projeto executivo da obra (art. 6, X, art. 7, II, e art. 12 da Lei n 8.666/93), isto , o detalhamento de todos os elementos fsicos e financeiros, necessrios e suficientes para a sua execuo completa. O projeto executivo o projeto final da obra. A execuo dos servios de construo de uma escola demanda tempo e recursos, pois, em geral, no so baratos. H duas formas de realizar a obra (art. 6, VII e VIII da Lei n 8.666/93): execuo direta, quando a administrao dispe dos meios necessrios (equipes de engenharia, arquitetos, operrios, recursos materiais,entre outros); execuo indireta, isto , por empreitada, quando se contratam terceiros para a realizao da obra. A empreitada pode ser por preo global (preo certo e total) ou por preo unitrio (quando o preo certo se refere a unidades determinadas). A contratao desses servios, contudo, no pode ser feita de qualquer maneira. Podem ser necessrios dois ou mais processos licitatrios: o primeiro, para a definio do projeto bsico, e o segundo, para a execuo das obras propriamente ditas, no caso da empreitada, ou tantos quantos necessrios para aquisio dos materiais, no caso da execuo direta. i) Aquisio de material permanente e de consumo A aquisio de recursos materiais envolve algumas questes importantes, entre as quais ressalta o equilbrio entre a economia de recursos financeiros e a qualidade dos bens e servios adquiridos. Para maximizar a boa utilizao dos recursos pblicos, deve ser considerado o menor custo de aquisio. Isso, porm, no pode ser feito custa da qualidade e da adequao aos objetivos educacionais a que tais recursos materiais devem servir. Carteiras que quebram com facilidade, lpis que no escrevem direito, papis que no so adequados para impresso ou desenho, borrachas que no apagam, equipamentos de salas de cincias ou de laboratrios que no se prestam s experincias previstas no currculo, livros cujo contedo no est de acordo com

168

os programas escolares, so problemas costumeiramente enfrentados pelas redes de ensino que podem e devem ser resolvidos ou, ao menos, prevenidos, no momento da aquisio. Tais dificuldades podem ser evitadas ou reduzidas caso o rgo responsvel pela educao tenha um papel decisivo nas definies que integram o processo de aquisio de bens e servios para sua rede de ensino. De acordo com os arts. 12 e 13 da Lei n 4.320/64 e com a Portaria SOF 08/85, os bens mveis que mais interessam ao presente estudo se dividem em trs grandes grupos: j) Equipamentos e Material Permanente: aparelhos e equipamentos para esporte e diverses, aparelhos e utenslios domsticos, colees e materiais bibliogrficos, instrumentos musicais e artsticos, mquinas, equipamentos e aparelhos diversos e de escritrio, mobilirio em geral. l) Material de Consumo: materiais laboratoriais, materiais de expediente, materiais de construo para reparo em imveis, materiais para fotografia e filmagem e materiais para instalao eltrica e eletrnica. m) Material de Distribuio Gratuita: prmios e condecoraes, medalhas, trofus, livros didticos, medicamentos e outros materiais que possam ser distribudos gratuitamente. n) Manuteno e guarda de bens A adequada manuteno e guarda dos recursos materiais da educao pblica tarefa precpua da Secretaria de Educao, compartilhada com a direo de suas escolas. Elas devem zelar pelo patrimnio pblico sob sua responsabilidade, cooperando com o que se chama de sistema de administrao de material e patrimnio. Em geral, a administrao pblica, quando adota uma configurao centralizada, possui um setor de patrimnio (que cuida dos imveis e do material permanente) e um almoxarifado (que cuida do material de consumo e eventual guarda temporria de material permanente). Se houver uma organizao descentralizada, a prpria Secretaria de Educao, por exemplo, ter dois setores equivalentes.

16

O setor responsvel pelo patrimnio cuida do cadastro do material permanente e trata do registro e identificao, bem como da conservao e reposio dos bens. J o almoxarifado se encarrega do recebimento, registro, armazenamento, controle dos estoques, distribuio e acompanhamento do consumo do material. No entanto, todo bem entregue rede de ensino est sob a responsabilidade direta da Secretaria de Educao e dos gestores de seus rgos e escolas e cabe-lhe zelar pela sua guarda e conservao. Essa responsabilidade compartilhada com todos os servidores pblicos que a trabalham. Assim, ao receber um bem enviado pelo rgo responsvel pelo patrimnio, o gestor do rgo ou escola deve atestar seu recebimento, aps precisa verificao do material ou equipamento e de seu estado de conservao, fazendo as anotaes prprias no aviso de recebimento. Deve tambm registr-lo no cadastro de bens sob a responsabilidade do rgo ou escola e verificar se o nmero de identificao no patrimnio pblico est devidamente atribudo (plaqueta, etiqueta ou outro meio de identificao). Os mesmos procedimentos administrativos devem ser adotados quando se recebe uma doao direta de bens ou ento quando, nas escolas, so adquiridos bens por suas unidades executoras, com recursos do Programa Dinheiro Direto na Escola - PDDE, como dispe o art. 22 da Resoluo n 17, de 9 de maio de 2005, do Conselho Deliberativo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), que regulamenta o PDDE: Art. 22 Os bens patrimoniais adquiridos ou produzidos com os recursos transferidos conta do PDDE devero ser tombados e incorporados ao patrimnio das secretarias de educao dos estados e do Distrito Federal e das prefeituras municipais e das EM e destinados ao uso dos respectivos estabelecimentos de ensino beneficiados, cabendo-lhes a responsabilidade pela guarda e conservao dos bens. 1. A incorporao dos bens adquiridos ou produzidos dever ocorrer mediante o preenchimento e encaminhamento, pelas UEx, do Termo de Doao (Anexo IX),

10

prefeitura municipal ou secretaria de educao do estado ou do Distrito Federal, a quem a escola vinculada, providncia que dever ser adotada quando do recebimento do bem adquirido ou produzido. 2. As prefeituras municipais e as secretarias de educao dos estados e do Distrito Federal devero proceder ao imediato tombamento, nos seus respectivos patrimnios, dos bens referidos no pargrafo anterior e, em seguida, fornecer s UEx das escolas de suas redes de ensino os nmeros dos correspondentes registros patrimoniais, de modo a facilitar a localizao e a identificao dos bens. 3. As prefeituras municipais e as secretarias de educao dos estados e do Distrito Federal devero elaborar e manter em suas sedes, juntamente com os documentos que comprovam a execuo das despesas, conforme exigido no art. 14 desta Resoluo, demonstrativo dos bens incorporados, adquiridos ou produzidos com recursos do PDDE, com seus respectivos nmeros de tombamento, de modo a facilitar os trabalhos de fiscalizaes e auditorias. 4. As disposies dos 1. e 2. deste artigo no se aplicam s EM, cabendo-lhes, quanto aos bens incorporados, adquiridos ou produzidos com recursos do PDDE, registrar sua identificao no demonstrativo patrimonial e garantir o seu uso, pelas escolas beneficirias, por um prazo mnimo de 05 (cinco) anos. Alm das normas federais, obrigatrias para todos, estados e municpios tambm tm suas normas especficas. Em geral, a caracterizao da responsabilidade dos servidores pblicos est definida na lei comumente denominada de estatuto do servidor pblico. Constitui, portanto, atribuio do diretor manter adequado registro de todos os bens patrimoniais da escola e dos materiais por ela utilizados. fundamental que a Secretaria de Educao oriente adequadamente os diretores de escolas para que mantenham atualizados todos esses registros. Isto significa dispor de um eficiente sistema de gesto de patrimnio e de materiais. Essa uma obrigao definida em lei. Veja o que diz o art. 94 da Lei n 4.320/64:

11

Art. 94. Haver registros analticos de todos os bens de carter permanente, com indicao dos elementos necessrios para a perfeita caracterizao de cada um deles e dos agentes responsveis pela sua guarda e administrao. Anualmente, nos termos do art. 96 da Lei n 4.320/64, deve ser feito um inventrio de todos os bens do patrimnio pblico. Veja o que diz esse artigo: Art. 96. O levantamento geral dos bens mveis e imveis ter por base o inventrio analtico de cada unidade administrativa e os elementos da escriturao sinttica na contabilidade. Porm, a aquisio direta no a nica forma pela qual a administrao pblica pode incorporar bens ao patrimnio pblico. comum, por exemplo, que sejam realizadas doaes rede de ensino ou mesmo a uma determinada escola em particular. preciso igualmente considerar que os bens podem ser movimentados. Por exemplo, um equipamento que em uma escola no tem mais utilidade, pode estar sendo necessrio em outra. Nesse caso, pode haver a movimentao desse bem entre as escolas, devendo ser dada baixa no cadastro do patrimnio da escola que envia a mesa e registro naquele da que a recebe. Para isso, o municpio tambm deve ter normas regras estabelecidas pela administrao. Com relao a materiais de consumo, tambm deve ser mantido um arquivo, dividido por tipo de material (por exemplo, material de limpeza, material didtico, material eltrico, de escritrio, entre outros.), no qual constem informaes como: nome do material, tipo do material, quantidade adquirida (por unidade), data de aquisio, fornecedor e respectivo CGC, e um arquivo de controle da utilizao (data de consumo e quantidade consumida). Tais arquivos so indispensveis boa gesto patrimonial e de materiais. Em caso de furto, perda ou destruio de um dado bem sob a guarda a Secretaria de Educao ou de suas escolas, algumas providncias so indispensveis. Se o bem for furtado, antes de mais nada, deve ser registrada queixa junto autoridade policial mais prxima, para, em seguida, notificar-se o rgo responsvel pelo patrimnio, detalhando as especificaes do bem furtado bem como seu nmero de registro patrimonial. Este

12

dar a baixa no patrimnio de acordo com as normas estabelecidas pela administrao municipal. Essa notificao tambm deve ser feita no caso de perda ou destruio do bem, para as providncias cabveis. o) Alienao de bens A alienao de bens tambm regulada pela Lei n 8.666/93 e, normalmente, tambm por legislao especfica do municpio. A alienao s pode ocorrer mediante a existncia de interesse pblico devidamente justificado. A situao mais comum acontece quando os bens so considerados inservveis para a administrao pblica. Tanto pode se dar no caso de substituio por outros mais novos ou mais adequados, como no caso em que sua utilizao perdeu o sentido. comum, nesse processo, a ocorrncia de diversos problemas. freqente que seja extremamente moroso o processo de conserto e reposio de bens nas escolas. A falta de dilogo entre os diferentes rgos responsveis pode ser uma causa importante. o caso, por exemplo, do descarte de carteiras escolares quebradas e no recuperveis. preciso dar baixa no patrimnio e, com freqncia, esta uma incumbncia do rgo central de administrao do municpio, que precisa ser alertado para o fato de que uma escola no uma repartio pblica qualquer e que muitas vezes no possui local para depsito de bens inservveis. No possvel acumular imensas quantidades de bens a serem descartados sem ocupar espaos que seriam, de outra forma, utilizados para atividades pedaggicas. Existem vrias formas de alienao de bens pblicos. A mais freqente, no caso de bens mveis, o leilo. No entanto, o art. 17 da Lei n 8.666/93 prev outras possibilidades, como a doao, que s permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, aps avaliao de sua oportunidade e convenincia (art. 17, II). Para o caso de bens imveis, a alienao, alm de atender ao interesse pblico, s pode ser realizada aps autorizao legislativa e mediante licitao na modalidade de concorrncia. De acordo com o art. 17, I, da Lei n 8.666/93, existem, porm, outras possibilidades, como a doao. Ela particularmente importante nos casos em que escolas municipais foram construdas em terrenos do estado ou vice-versa. Tambm relevante em situaes em que, em virtude de redistribuio de responsabilidades entre estado e municpios, o primeiro

13

esteja, por exemplo, assumindo escolas mdias anteriormente mantidas pelos municpios e estes, escolas de Ensino Fundamental, antes mantidas pelo estado. Como se sabe, o art. 17,I, b, da Lei n 8.666/93, permite que, atendido o interesse pblico e com autorizao legislativa, isto , aprovao de projeto de lei, seja feita doao de bens imveis para outro rgo ou entidade da Administrao Pblica, de qualquer esfera de governo. A devida autorizao legislativa ser: da Assemblia Legislativa, no caso do estado; da Cmara de Vereadores, no caso de municpio.

Nos casos em que, por alguma razo, no se concretize a doao, importante, ao menos, que seja concedido o direito real de uso, nos termos do art. 17, 2, da Lei n 8.666/93.

GLOSSRIO
ACESSIBILIDADE Relaciona-se com a facilidade de ter acesso a um lugar, a uma pessoa ou uma coisa. No caso do planejamento da rede escolar refere-se facilidade de acesso escola, a partir da residncia do aluno. BASE CARTOGRFICA - Instrumento que representa por smbolos grficos: mapas, cartas ou plantas, um espao geogrfico, com dados de limites polticos, permetros, entre outros. CAPACIDADE INSTALADA Quantidade de alunos que comporta(m) a(s) sala(s) de aula de uma escola ou do conjunto de escolas de uma rede de ensino, calculada a partir da definio, pelo sistema de ensino, do espao necessrio por aluno dentro da sala e as dimenses da(s) sala(s). DEMANDA POTENCIAL Populao de uma determinada faixa etria que se quer atender estimada a partir de um percentual estabelecido para seu atendimento. DEMANDA EFETIVA - Corresponde matrcula total das escolas pblicas e privadas.

14

DEMOGRFICO Relativo demografia, ou ao estudo estatstico das populaes no qual se descrevem as caractersticas de uma coletividade, sua natalidade, migraes, mortalidade, entre outros aspectos. HIDROGRAFIA Conjunto das guas correntes ou estveis de uma regio MAPA DA REDE ESCOLAR Mapa do Municpio com indicao da localizao das escolas, por meio de simbologia. MULTIDISCIPLINAR Abrange a muitas disciplinas. No caso de equipe multidisciplinar, que abrange profissionais de muitas reas. NUCLEAO Reunio de um nmero suficiente de alunos em um lugar a fim de conseguir organizar uma escola do tamanho aceitvel, ou juno da populao rural dispersa em assentamentos maiores. RAIO DE ATENDIMENTO Distncia mxima que as crianas tero de percorrer entre a residncia e a escola diariamente. REALIMENTAO Processo pelo qual se atualizam, permanentemente, os dados e informaes sobre um dado projeto ou programa. SIMBOLOGIA Smbolos padronizados de identificao das escolas de acordo com seu nvel, modalidade de atendimento e dependncia administrativa. SISTEMA VIRIO Vias de acesso existentes no(s) bairro(s) e suas condies para o deslocamento de pedestres e veculos em todas as direes. TOPOGRAFIA Descrio minuciosa de uma localidade; configurao de uma poro de terreno com todos os acidentes e objetos que se achem sua superfcie. USO DO SOLO Forma e tipo de utilizao do solo: se residencial, comercial, industrial ou misto.

15

ZONEAMENTO ESCOLAR Agrupamento de reas geogrficas em zonas escolares, o qual tem como critrios, por exemplo: os limites e a homogeneidade dos bairros, os obstculos fsicos naturais (morros, montes, rios) ou construdos (pontes, viadutos).

REFERNCIAS
AZEVEDO, G. A. N; BASTOS, L. E. G; RHEINGANTZ, P. A.; VASCONCELLOS, V. M. Padres de infra-estrutura para o espao fsico destinado Educao Infantil. Rio de Janeiro: GAE/PROARQ/FAU/UFRJ -Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2004. BITTENCOURT, Sidney. Curso Bsico em Licitao. Rio de Janeiro, Revan, 2000. BRASIL. Estatuto da Criana e do Adolescente. Lei n 8.069/90.Braslia 1990 BRASIL. Plano Nacional de Educao. Lei n 10.172.Braslia 2001 CASTRO, Jos Alosio (coord.) et al. Diretrizes bsicas de infra-estrutura para o funcionamento das instituies de Educao Infantil. Belo Horizonte: GEOE/GCPP/SEMED - Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, 2004. LDB.Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, Lei n 9.394/96.Braslia,1996 MACHADO, Maria Lucia; Campos, Maria. Parmetros de Qualidade para a Educao Infantil. Documento Preliminar. Secretaria de Educao Infantil e Fundamental/MEC. MARTINS, P. G. e ALT, P. R. C. Administrao de materiais e recursos patrimoniais. So Paulo: Saraiva, 2000. MARTINS, Ricardo C. de R. Gesto de recursos materiais. In: Rodrigues, Maristela M. e Braga, Ana Catarina (orgs.) Guia de consulta para o programa apoio aos secretrios municipais de educao - PRASEM II. Braslia, Fundescola/MEC, 1999. MEC/CEBRACE Critrios para elaborao, aprovao e avaliao de projetos de construes escolares. 1976. MEC/CEDATE. Diretrizes para o Planejamento de Rede Escolar. Braslia,1986. MEC/Secretaria de Educao Infantil e Fundamental. Pelos Direitos das Crianas de Zero a Seis anos Educao. Documento Preliminar. Poltica Nacional de Educao Infantil. MEC/Secretaria de Educao Mdia e Tecnolgica. Uma Escola para Jovens - PGM 5. A Escola Jovem. Coordenao-Geral de Ensino Mdio - Salto para o Futuro - Srie Ensino Mdio, 2001. PHILIPPI JR, A. & MAGLIO, I.C. Poltica e gesto ambiental: conceitos e instrumentos. In: PHILIPPI JR., A. & PELICIONI, M.C.F. (editores) Educao ambiental e sustentabilidade. Barueri, SP: Manole, 2005.

16

RUBIM, Guilherme V. Gesto oramentria e financeira: licitaes. In: RODRIGUES, Maristela M. e BRAGA, Ana Catarina (orgs.). Caderno de atualizao do guia de consulta para o programa de apoio aos secretrios municipais de educao - PRASEM. Braslia: Projeto Nordeste, 1998. STAHEL, A. Capitalismo e entropia: os aspectos ideolgicos de uma contradio e a busca de alternativas sustentveis. In: CAVALCANTI, C. (Org.), Desenvolvimento e natureza: estudos para uma sociedade sustentvel. So Paulo: Cortez; Recife: Fundao Joaquim Nabuco, 1995. VITRIA/ES. Planejamento de rede escolar Pr-Escola e 1 Grau Doc. Municpio de Vitria/ES, 1990/2000. WAISELFISZ , Jacobo. Recursos escolares fazem diferena? Programa de Pesquisa e Operacionalizao de Polticas Educacionais. Srie estudos no 15. Braslia: Projeto Nordeste/FundescolaMEC, 2000. WAISELFISZ, Jacobo. Tamanho da escola, ambientes escolares e qualidade do ensino. Programa de pesquisa e operacionalizao de Polticas Educacionais Srie estudos no 11. Braslia:Projeto Nordeste/FundescolaMEC, 2000. WAISELFISZ, Jacobo.Tamanho da Turma: Faz Diferena? Programa de Pesquisa e Operacionalizao de Polticas Educacionais Srie estudos no 12. Projeto Nordeste/Fundescola/MEC, 2000. WAISELFISZ Waiselfisz, Jacobo. Sala de aula, equipamentos e material escolar. Programa de Pesquisa e Operacionalizao de Polticas Educacionais. Srie estudos no 13. Braslia: Projeto Nordeste/FundescolaMEC, 2000. XAVIER, A. C. R, PLANCK, David e AMARAL SOBRINHO, J. Padres mnimos de funcionamento das escolas: uma estratgia para a eqidade no Ensino Fundamental brasileiro. In: Guia de consulta para o programa de apoio aos secretrios municipais de educao. Braslia: Projeto Nordeste, 1997