UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA LUANA DE ANDRADE

CONTROLE POLTICO DO PODER EXECUTIVO PELO PODER LEGISLATIVO NO MBITO MUNICIPAL

Tubaro 2008

1 LUANA DE ANDRADE

CONTROLE POLTICO DO PODER EXECUTIVO PELO PODER LEGISLATIVO NO MBITO MUNICIPAL

Monografia apresentada ao Curso de Direito, da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito parcial obteno do ttulo de Bacharel em Direito.

Orientador: Prof. Fbio Borges, Esp.

Tubaro 2008

2 LUANA DE ANDRADE

CONTROLE POLTICO DO PODER EXECUTIVO PELO PODER LEGISLATIVO NO MBITO MUNICIPAL

Esta monografia foi julgada adequada obteno do ttulo de Bacharel em Direito e aprovada em sua forma final pelo Curso de Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina.

Tubaro, 24 de novembro de 2008.

_________________________________________________________ Prof. e orientador Fbio Borges, Esp. Universidade do Sul de Santa Catarina

_________________________________________________________ Prof. Wnio Wiggers, Msc. Universidade do Sul de Santa Catarina

_________________________________________________________ Prof. Wilson Demo, Esp. Universidade do Sul de Santa Catarina

Dedico este trabalho a duas pessoas: meus dolos e minha razo de viver. Ao meu pai, por sua histria de vida e perseverana. Aos vinte e um anos j era casado, pai de famlia e no tinha completado o Ensino Mdio. Hoje Sargento reservista da PMSC, advogado, Esp. em Trnsito e Meio Ambiente, Secretrio Municipal e Vereador, eleito pela segunda vez. Meu orgulho por saber que nada disso caiu do cu. E minha me, mulher forte, que enquanto solteira criou nove irmos, e depois de casada trs filhos, sendo muitas vezes pai e me, compensando a falta do meu pai enquanto se fazia ausente em busca daqueles projetos que, com a graa de Deus, restaram concretizados.

4 AGRADECIMENTOS

A Deus, pelo dom da vida e pela presena constante em todos os momentos. Aos meus pais, Joo Batista e Maria Teresinha, pelo imensurvel esforo em ver meus sonhos realizados. Pelo apoio e dedicao desde a concepo at estes meus vinte e trs anos de existncia. Aos meus irmos, Moiss, Zs, e Leandro, Tininho, por todas as crises existenciais, nas quais tive a certeza de que meu amor sempre foi maior. A Custdia Rosa de Andrade, V Tda, exemplo de vida a todos da minha famlia, meu orgulho e felicidade em ouvir meus amigos a chamarem de v. quela que uma irm, e que soube compreender todas as minhas ausncias, ouvindo sempre a mesma justificativa: monografia. Li, obrigada, amiga. Eu te amo! A duas pessoas que conheci durante o curso de direito, e que hoje no me vejo sem t-las ao meu lado: Ana e Cissa. A Patrcia Zoch. Exemplo de mulher, me, amiga, advogada, professora... Sem ela eu poderia at simpatizar com o Direito Constitucional, mas certamente no teria noo da exata dimenso de sua importncia, como tambm no me apaixonaria por ele. Ao meu orientador, Fbio Borges, pelas palavras certas, nas frases s vezes no to certas que constru durante este trabalho. E pelos momentos de descontrao e segurana que me ofereceu. Por ltimo, contudo uma das pessoas mais importantes da minha vida, e que por isso talvez eu produzisse um pouco mais que as pginas deste trabalho todo para expressar a admirao e o carinho que sinto por ela. A essa pessoa que me deu colo nas vezes em que precisei chorar, que brindou comigo momentos importantes e felizes desta caminhada, que me disse inmeras vezes que eu era uma excelente mulher quando isso era tudo que eu precisava ouvir, e me pediu para ter calma e no desistir, pois o retorno viria em breve, todas as vezes em que me desesperei e pensei em largar tudo... Definir o que essa pessoa realmente representa em minha vida eu no sei. Mas isso pouco importa, comparado ao amor que sinto por ela. Ricardo Willemann, ou apenas Rico, a pessoa a quem me refiro.

Nunca, jamais desanimeis, embora venham ventos contrrios. (SANTA PAULINA)

6 RESUMO

O presente estudo tem como objetivo analisar, definir e comparar as funes e atribuies do Legislativo e Executivo Municipal, demonstrando a importncia da distino das funes dos Vereadores e do Prefeito para o Municpio e sua populao, bem como identificando as formas de controle poltico exercido pelo Poder Legislativo. Primeiramente, faz-se uma anlise conceitual e histrica do Estado, do Poder e da Teoria da Separao dos Poderes. Num segundo momento, feita a anlise dos poderes no mbito municipal, salientando-se que no existe organizao judiciria autnoma nessa esfera, com nfase, deste modo, nas funes dos Poderes Executivo e Legislativo. Por fim, explicita-se a funo de controle externo que o parlamento municipal exerce sobre os atos polticos do administrador local. Para tanto, adotou-se o mtodo dedutivo de abordagem e a pesquisa do tipo bibliogrfica. Pela pesquisa efetuada, v-se a necessidade do sistema de freios e contrapesos entre poderes, para o melhor funcionamento das instituies democrticas. Atravs deste estudo, conclui-se que o controle poltico meio legtimo e necessrio na relao entre os poderes, garantindo um funcionamento equilibrado das instituies do Estado, e no mbito municipal significa um elo indispensvel ao funcionamento da democracia.

Palavras-chave: Separao dos Poderes. Poder Constituinte. Controle Parlamentar. Poder Legislativo. Poder Executivo.

7 ABSTRACT

The present study has as objective to analyze, to define and to compare the functions and attributions of the Legislative and Executive Municipal, and to demonstrate the importance of the distinction of the functions of the councilmen and the Mayor for the city and its population, as well as identify the forms of the control politician exerted for the Legislative. First, it is done a conceptual and historical analysis of the state, of the power and of the theory of the separation. At a second moment, the analysis of powers in the municipal scope, showing tha dont exist judiciary organization in this rea, with emphasis, in this way, in the functions of Executive and Legislative. Finally, it will be explain the function of external control that the municipal parliament exerts on the politicians acts of the local administrator. For this, the deductive method of boarding and the research of the bibliographical type are chosen. For the effected research, it is seen the necessity of the system of checks and balances between the powers for the better functioning of the democratic institutions. Through this study, it is concluded that the politician control is legitimate and necessary in the relation between them, guaranteeing a balanced functioning of the institutions of the State, and in the municipal scope itself constitutes in vital link for the functioning of the democracy.

Key-words: Separation of the powers. Constituent power. Parliamentary control. Legislative. Executive.

8 SUMRIO

1 INTRODUO ..................................................................................................11 2 ESTADO E SEPARAO DOS PODERES .....................................................13 2.1 ESTADO .........................................................................................................13 2.1.1 Conceito de Estado ...................................................................................13 2.1.2 Teorias da origem do Estado ...................................................................14 2.1.2.1 Teorias no-contratualistas ......................................................................14 2.1.2.2 Teoria contratualista .................................................................................16 2.1.3 Evoluo histrica do Estado ..................................................................17 2.2 PODER ...........................................................................................................21 2.2.1 Origem do Poder .......................................................................................22 2.2.2 Causa primria e causas secundrias da origem do poder ...................23 2.2.3 Formao social e objetivo do Poder ......................................................25 2.3 SEPARAO DOS PODERES ......................................................................26 2.3.1 O Princpio Constitucional da Separao dos Poderes e a contribuio de Montesquieu ............................................................................27 2.3.2 Os trs Poderes do Estado .......................................................................28 3 PODERES EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAIS .................................36 3.1 O MUNICPIO .................................................................................................36 3.1.1 Autonomia municipal ................................................................................39 3.1.2 Competncia municipal ............................................................................40 3.1.3 Composio do governo municipal .........................................................44 3.2 PODER EXECUTIVO MUNICIPAL ................................................................45 3.2.1 Atribuies do Poder Executivo Municipal .............................................46 3.2.2 Prerrogativas do Poder Executivo Municipal .........................................48 3.2.3 Responsabilidades do Prefeito ................................................................49 3.2.3.1 Impedir o funcionamento regular da Cmara ...........................................51 3.2.3.2 Impedir o exame de livros, folhas de pagamento e demais documentos que devam constar dos arquivos da Prefeitura, bem como a verificao de obras e servios municipais, por comisso de investigao da Cmara ou auditoria, regularmente instituda .........................................................................52

9 3.2.3.3 Desatender, sem motivo justo, as convocaes ou os pedidos de informaes da Cmara, quando feitos a tempo e em forma regular ...................53 3.2.3.4 Retardar a publicao ou deixar de publicar as leis e atos sujeitos a essa formalidade ..................................................................................................54 3.2.3.5 Deixar de apresentar Cmara, no devido tempo, e em forma regular, a proposta oramentria ......................................................................................54 3.2.3.6 Descumprir o oramento aprovado para o exerccio financeiro ...............55 3.2.3.7 Praticar, contra expressa disposio de lei, ato de sua competncia ou emitir-se na sua prtica ........................................................................................55 3.2.3.8 Omitir-se ou negligenciar na defesa de bens, rendas, direitos ou interesses do Municpio sujeito administrao da Prefeitura .............................56 3.2.3.9 Ausentar-se do Municpio, por tempo superior ao permitido em lei, ou afastar-se da Prefeitura, sem autorizao da Cmara dos Vereadores ...............56 3.2.3.10 Proceder de modo incompatvel com a dignidade e o decoro do cargo .56 3.3 PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL ..............................................................57 3.3.1 A Cmara Municipal ..................................................................................57 3.3.2 O Vereador .................................................................................................58 3.3.3 Funes do Poder Legislativo Municipal ................................................59 3.3.3.1 Funo legislativa .....................................................................................60 3.3.3.2 Funo fiscal e de controle financeiro e oramentrio .............................60 3.3.3.3 Funo de assessoramento .....................................................................61 3.3.3.4 Funo administrativa ..............................................................................61 4 CONTROLE POLTICO DO PODER EXECUTIVO PELO PODER LEGISLATIVO NO MBITO MUNICIPAL ...........................................................62 4.1 CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA ..............................................62 4.2 O CONTROLE EXERCIDO PELA CMARA MUNICIPAL .............................65 4.2.1 Controle poltico ........................................................................................66 4.3 MECANISMOS DE CONTROLE POLTICO ..................................................70 4.3.1 Convocao de autoridades para prestarem informaes ....................70 4.3.2 Requerimentos escritos de informaes ................................................71 4.3.3 Aprovaes e autorizaes especficas para a prtica de atos pelo Poder Executivo .................................................................................................71 4.3.4 Sustao dos atos do Poder Executivo que exorbitarem das prerrogativas do mesmo ....................................................................................72

10 4.3.5 Julgamento dos crimes de responsabilidade .........................................73 5 CONCLUSO ...................................................................................................77 REFERNCIAS ....................................................................................................79 ANEXO .................................................................................................................82 ANEXO A Decreto-lei n 201/67 ......................................................................83

11 1 INTRODUO

O presente estudo tem como tema central o controle poltico do Poder Executivo pelo Poder Legislativo no mbito municipal. Tal discusso consiste em um dos pilares para que o princpio constitucional da separao dos poderes, atravs do sistema de freios e contrapesos imposto pelo poder constituinte, seja efetivado. O princpio da separao dos poderes, insculpido em nossa Carta Magna, cerne da organizao dos Estados Democrticos de Direito contemporneos, sendo a mantena desse equilbrio uma condio essencial para que a democracia funcione de forma plena. Os objetivos desta pesquisa foram analisar, definir e comparar as funes e atribuies do Legislativo e Executivo Municipal, e identificar as formas de controle poltico, passando, necessariamente, pela anlise da distino das funes dos Vereadores e do Prefeito para o Municpio e sua populao, bem como identificando as principais diferenas entre a competncia dos Vereadores, representantes do Legislativo local, e a competncia do Prefeito, chefe do Executivo Municipal. Para esta monografia se utilizou o mtodo dedutivo de abordagem. Partirse- de doutrinas e atos normativos gerais para a especificao de fenmenos particulares, quais sejam, analisar e definir as funes e atribuies atinentes aos Poderes Executivo e Legislativo Municipais. O mtodo de procedimento utilizado ser o monogrfico. O tipo de pesquisa a ser utilizado neste trabalho ser a pesquisa bibliogrfica, sendo que o desenvolvimento dar-se- com base em teorias j publicadas, abrangendo a leitura, anlise e interpretao de textos escritos. A organizao do presente trabalho foi estruturada em trs captulos. No primeiro captulo ser feita uma anlise histrica sobre a origem do Estado, do Poder e a Teoria da Separao dos Poderes, isto para fundamentar a importncia da pesquisa e delimitar o contexto dos temas que sero tratados. Tambm se tratar do conceito de Estado, da anlise das Teorias da Origem e sua Evoluo Histrica. O Princpio Constitucional da Separao dos Poderes conhecido como o sistema que consiste em confiar cada tarefa governamental a um rgo diferente. A consagrao deste princpio se deu com a edio da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, no ano de 1789. A doutrina da separao dos poderes tem

12 vastos precedentes na histria, sendo que foi Montesquieu quem a firmou para que servisse como base formao do modelo de Estado contemporneo. O segundo captulo far a anlise dos poderes no mbito municipal, salientando-se que no existe organizao judiciria autnoma nesta esfera, com nfase, deste modo, nas funes dos Poderes Executivo e Legislativo. J no terceiro captulo, explicitar-se- a funo de controle externo que o parlamento municipal exerce sobre os atos polticos do administrador local. Ater-se- sua descrio e conceituao, qual o papel e a conseqente importncia do mesmo no contexto scio-poltico do Estado contemporneo, bem como os meios disponveis para efetivo exerccio do referido controle. Por derradeiro, as consideraes finais reforam a tese de que o controle poltico meio legtimo e necessrio na relao entre os poderes, garantindo um funcionamento equilibrado das instituies do Estado, e no mbito municipal significa um elo indispensvel ao funcionamento da democracia.

13 2 ESTADO E SEPARAO DOS PODERES

Uma anlise histrica sobre a origem do Estado, do Poder e a Teoria da Separao dos Poderes se mostra imprescindvel para fundamentar a importncia da presente pesquisa e delimitar o contexto dos temas a serem tratados.

2.1 ESTADO

Desde o momento em que o homem nasce, passa a fazer parte de um grupo, uma sociedade formada por indivduos ligados pelo lao sanguneo, que se costuma denominar famlia. E assim ocorre no decorrer de toda a sua existncia. Posteriormente, o indivduo comea a se relacionar com outros e a fazer parte de grupos sociais. O que distingue cada grupo o seu interesse, seus ideais, sua filosofia. isso que motiva o indivduo a se tornar membro de um grupo social. O conjunto desses grupos forma a Sociedade propriamente dita. O Estado tambm uma sociedade, de tal forma que se compe de um grupo de indivduos unidos e organizados permanentemente para realizar um objetivo comum, que o bem pblico. O Estado se diferencia de outras formas de associao, sejam elas particulares ou gerais, porquanto seus objetivos so a ordem e a defesa social, com abrangncia de suas aes a toda a coletividade. Para que o Estado realize os seus objetivos, certas prerrogativas lhe foram conferidas, inclusive com uso de meios de coao, se necessrio. Adiante se tratar do conceito de Estado, da anlise das Teorias da Origem e sua Evoluo Histrica.

2.1.1 Conceito de Estado

14 Estado, na definio de Bastos, a organizao poltica, sob a qual vive o homem moderno, resultante de um povo vivendo sobre um territrio delimitado e governado por leis que se fundam num poder no sobrepujado por nenhum outro externamente e supremo internamente.1 Nas palavras de Azambuja, o Estado
[...] uma sociedade natural, no sentido de que decorre naturalmente do fato de os homens viverem necessariamente em sociedade e aspirarem naturalmente realizar o bem geral que lhes prprio, isto , o bem pblico. 2 Por isso e para isso a sociedade se organiza em Estado.

2.1.2 Teorias da origem do Estado

O estudo da origem do Estado uma tarefa de alta relevncia na elaborao da presente pesquisa, pois pretende esclarecer ao leitor como se chega necessidade de diviso de funes aps a criao do Estado. Importante a colocao de Reale, escritor das mais variadas reas das cincias sociais, criador da Teoria Tridimensional do Direito:
Segundo a concepo tridimensional, o Direito sntese ou integrao de ser e de dever-ser, fato e norma, pois o fato integrado na norma exigida pelo valor a realizar. De acordo com esta doutrina, no confundimos o Estado com o conjunto de suas leis, com o sistema geral das normas, nem nos colocamos entre os que por horror ao formalismo descambam para uma concepo exclusivamente sociolgica da comunidade estatal, esquecendo os elementos prprios Cincia Jurdica. O Estado uma realidade cultural, isto , uma realidade constituda historicamente em virtude da prpria natureza social do homem, mas isto no implica, de forma alguma, a negao de que se deva tambm levar em conta a contribuio que consciente e voluntariamente o homem tem trazido organizao da 3 ordem estatal.

A partir deste ponto, sero abordadas as teorias que buscam explicar a origem do Estado entre os homens. Analisar-se-o duas correntes, que so a base das teorias de origem a corrente no-contratualista e a corrente contratualista.

2.1.2.1 Teorias no-contratualistas

1 2

BASTOS, Celso Ribeiro. Dicionrio de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 1994. p. 59. AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do Estado. 38. ed. So Paulo: Globo, 1998. p. 3. 3 REALE, Miguel. Teoria do Direito e do Estado. 5. ed. rev. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 8-9.

15 Nestas teorias, o problema da origem do Estado equacionado sob o ponto de vista histrico-sociolgico. Conforme a teoria conhecida como familial ou patriarcal, o Estado teria surgido da evoluo natural de uma famlia, onde os membros desta se proliferaram a ponto de formar-se um Estado. Essa teoria desbancada por Azambuja, pois, segundo ele, a sociedade em geral, o gnero humano, deriva necessariamente da famlia, fora de toda dvida e por isso se diz com razo que a famlia a clula da sociedade. No se pode, porm, aplicar o mesmo raciocnio ao Estado4. E conclui: o Estado, alm disso, sempre a reunio de inmeras famlias5. Os adeptos da teoria da origem em atos de fora, dentre eles Oppenheimer e Gumplowicz6, defendem que a formao de novos Estados se d atravs da utilizao de meios de opresso, como, por exemplo, em guerras. No caso, o grupo vencedor domina o grupo vencido. Nesta concepo, a estrutura dos Estados se d pela concorrncia, pela luta, e pela vitria dos mais aptos sobre os menos aptos. Azambuja tambm contraria tal teoria, ressaltando que
Quanto luta de classes, o que a histria e a sociologia tm demonstrado que ela sempre existiu, assim como tambm sempre existiu a cooperao entre as classes; que o Estado possa ser freqentemente instrumento dessa luta, demonstrvel; mas, que ele tenha nela sua origem, histria 7 distorcida e sociologia para propaganda poltica.

J na teoria da origem em causas econmicas ou patrimoniais, a idia defendida de que o Estado teria se originado em funo da diviso de afazeres.8 No pensamento de Plato, um indivduo depende do outro, e essa relao, sendo regularizada, integraria as diferentes atividades profissionais.9 Por fim, os defensores da teoria da origem no desenvolvimento interno da sociedade afirmam que esta, em razo da expanso das relaes interpessoais, sente a necessidade de se organizar de forma mais metdica, formal, dando conseqentemente razo criao do Estado.10
4 5

AZAMBUJA, 1998, p. 98. Ibid., p. 98. 6 OPPENHEIMER; GUMPLOWICZ apud AZAMBUJA, 1998, p. 101. 7 AZAMBUJA 1998, p. 102. 8 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria Geral do Estado. 19. ed. So Paulo: Saraiva, 1995. p. 46. 9 Ibid., p. 46. 10 Ibid., p. 47.

16 2.1.2.2 Teoria contratualista

Os clssicos contratualistas Hobbes, Locke e Rousseau adotam a tese de que o Estado surgiu no da espontaneidade, do acaso, como nas teorias anteriores, e sim da vontade dos indivduos. Foram os homens que sentiram a necessidade de se organizarem, e assim deram vida ao Estado.11 A idia central que o Estado origina-se do acordo entre os homens, sendo que seu poder se fundamenta no mtuo consentimento dos sujeitos participantes. Hobbes, Locke e Rousseau, embora cada um com suas particularidades ao afirmarem suas teses, corroboram a mesma idia. O primeiro socilogo afirma que em conseqncia da devastadora anarquia em que se encontravam os homens no estado de natureza, estes se viram obrigados a abrir mo de seus direitos individuais em favor de um nico homem, originando assim o Leviat termo utilizado pelo autor para identificar o Estado e que por sua vez os submete ao absolutismo.12 J o segundo, contempla a teoria do fundamento do Estado no assentimento daqueles que almejavam inventar um rgo maior, soberano e capaz de instaurar e conservar a justia e a paz.13 Por derradeiro, o terceiro terico acredita que o contrato fora universal e abalizado na igualdade dos indivduos.14 Uma vez mais, pertinente se faz a citao do pensamento de Azambuja acerca da tese do contratualismo. Afirma o autor:
A origem contratual do Estado tem ainda menos consistncia que as anteriores. uma pura fantasia, no constitui sequer uma lenda ou mito das sociedades antigas. O prprio Rousseau confessa que o estado de natureza, condio necessria do contrato, uma simples conjetura. A cincia demonstra que uma conjetura falsa, e tanto mais perigosa quanto certo que leva ao despotismo ou anarquia. Se o Estado fosse uma associao voluntria dos homens, cada um teria sempre o direito de sair dela, e isso seria a porta aberta dissoluo social e anarquia. Se a vontade geral, criada pelo contrato, fosse ilimitada, seria criar o despotismo do Estado, ou melhor, das maiorias, cuja deciso e opinio poderia arbitrariamente violentar os indivduos, mesmo aqueles direitos que Rousseau considera inviolveis, pois, segundo seu pitoresco raciocnio, o
11 12

AZAMBUJA, 1998, p. 99. Ibid., p. 99. 13 Ibid., p. 99. 14 Ibid., p. 99.

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que discorda da maioria se engana e ilude, e s livre quando obedece 15 vontade geral.

Independentemente da teoria que se adote, o homem sempre viveu em sociedade, e esta apenas subsiste em razo da sua organizao interna, tendo como pressupostos a liberdade dos indivduos e a autoridade. Por conseqncia ou necessidade, aquela, em dado momento, evolui e d origem ao Estado. Para viver fora da sociedade, o homem precisaria estar abaixo dos homens ou acima dos deuses, como disse Aristteles, e vivendo em sociedade ele natural e necessariamente cria a autoridade e o Estado.16 Partindo de tais conceitos, constata-se que o Estado a expresso da vontade humana de viver numa sociedade politicamente organizada. A evoluo econmico-social e a filosofia de cada grupo, instintivamente levam o indivduo fundao do Estado, sendo que a razo e a vontade o criam e o organizam.

2.1.3 Evoluo histrica do Estado17

Neste ponto, tratar-se- da evoluo do Estado no contexto histrico mundial. Como foi bem ressaltado por Anderson de Menezes, os tipos estatais no tm um curso uniforme, muitas vezes exercendo influncia em perodos descontnuos [...].18 O que se demonstrar a idia de ligao entre os vrios Estados existentes at hoje. Em outras palavras, evidenciar que [...] um Estado particular no , em qualquer sentido, um fenmeno isolado, mas, de maneira mais ou menos consciente, influram sobre as relaes atuais e pretritas dos demais Estados, ou seja, a evoluo total das instituies dos Estados.19 Feitas tais consideraes, direciona-se o estudo efetivamente evoluo dos Estados.
15 16

AZAMBUJA, 1998, p. 100. Ibid., p. 109. 17 Com pequenas variaes, os autores que trataram deste assunto adotaram uma seqncia cronolgica, compreendendo as seguintes fases [...]. Cf. DALLARI, 1995, p. 52. 18 Ibid., p. 51. 19 Ibid., p. 52.

18 O primeiro o Estado Antigo, podendo ser encontrado tambm sob a denominao de Estado Teocrtico, pela forte influncia que a religio exercia nos homens da poca.20 Duas so as caractersticas que marcam esse tipo de Estado. Uma delas, podendo ser classificada como a mais presente e dominante, a j citada influncia religiosa daqueles tempos. A influncia predominante foi religiosa, afirmando-se a autoridade dos governantes e as normas de comportamento individual e coletivo como expresses da vontade de um poder divino, como bem ensina Dallari.21 A segunda marca desse Estado a sua natureza unitria, ou seja, a ausncia de qualquer tipo de diviso, territorial ou de funes, existentes nesse perodo da histria, dando a conotao de uma unidade geral22. Esse Estado teve sua falncia justamente em razo dos dois aspectos destacados. que a presena dos poderes humano e divino, que muitas vezes se contrapunham, gerava desordem entre os indivduos que ali habitavam.

Conseqentemente, a falta de uma organizao sistemtica tambm contribuiu para que os homens da poca buscassem, nesse sentido, algo mais eficiente.23 Aps, deu-se a formao do Estado Grego, no sendo apenas um nico Estado, mas a reunio de povos com caractersticas parecidas. Foi de onde surgiu a idia de cidade-Estado, conhecida como polis.24 A chamada polis era governada por uma elite denominada burguesia, que consistia nos que detinham o poder. No Estado Grego,
o ideal visado era a auto-suficincia, a autarquia, dizendo Aristteles que a sociedade constituda por diversos pequenos burgos forma uma cidade completa, com todos os meios de se abastecer por si, tendo atingido, por 25 assim dizer, o fim a que se props.

Chega-se ao perodo do Estado Romano. Sua particularidade a origem da organizao dos indivduos baseada na famlia, como visto anteriormente na abordagem da teoria da origem familial, devendo ter o Estado a civita surgido da unio de diversas famlias as gens. Por tal motivo que sempre se concederam vantagens aos integrantes das famlias patrcias, aquelas que deram origem ao
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DALLARI, 1995, p. 53. Ibid., p. 53. 22 Ibid., p. 53. 23 Ibid., p. 54. 24 AZAMBUJA, 1998, p. 140. 25 ARISTTELES apud DALLARI, op. cit., p. 54.

19 Estado. No entanto, mesmo com as vantagens concedidas s famlias detentoras do poder, outras camadas sociais passaram a adquirir e ampliar direitos, influenciando a fragilizao da hegemonia da base familiar e da ascendncia de uma nobreza tradicional.26 Em razo disso, quando j se apontavam as bases do Imprio que fundamenta a origem do Estado Medieval, Roma entendeu que deveria haver uma integrao jurdica dos povos invadidos. Nesse af, a partir da autorizao feita pelo Imperador Caracala, realizouse a naturalizao dos povos conquistados por Roma. At ento aqueles tinham tratamento diferenciado com relao aos plebeus romanos natos27. Nesse particular da naturalizao, Dallari comenta que
Numa sntese muito feliz, Geraldo de Olhua Cintra faz a seguinte observao: O objetivo do edito de Caracala foi poltico, a unificao do Imprio; foi religioso, visa a aumentar os adoradores dos deuses de Roma; foi fiscal, quer obrigar os peregrinos a pagar impostos nas sucesses; foi social, com vistas a simplificar e facilitar as decises judiciais, nos casos 28 sobre o estado e constituio das pessoas.

Em conseqncia desta autorizao do Imperador Caracala, a hegemonia do Estado Romano comea a desmoronar. A liberdade religiosa concedida pelo Imprio faz com que as principais caractersticas daquele Estado, dem lugar ao surgimento dum prximo, o Medieval. O Estado Medieval marcado, na viso dos historiadores, por um perodo difcil da histria, devido forte quebra da organizao que se fazia presente no Estado Romano, gerando uma espcie de desordem estatal. Isso gerou novas idias, que culminaram na posterior apario do Estado Moderno. Os principais elementos que compuseram o Estado Medieval foram o Cristianismo, as Invases Brbaras e o Feudalismo. Para j, faz-se uma breve descrio de cada um desses fenmenos. O Cristianismo trouxe a idia de igualdade entre os homens, sendo que eram considerados fora dessa universalidade aqueles ainda no-cristos. Afirma-se desde logo a unidade da Igreja, num momento em que no se via claramente uma
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DALLARI, 1995, p. 55. Nato: Adj. 1. Nascido, nado. 2. Que de nascena; congnito. 3. Inerente natureza ou s funes do prprio cargo. Cf. FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda; ANJOS, Margarida dos; FERREIRA, Marina Baird. Aurlio sculo XXI: o dicionrio da lngua portuguesa. 3. ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999a. p. 1393. 28 DALLARI, op. cit., p. 55.

20 unidade poltica29. Assim, pois, formalmente, a unidade poltica superior o Imprio, sem que haja, na prtica, uma autoridade e uma ordem correspondente.30 Logo, a disputa entre o Papa e o Imperador teria seu fim com a apario do Estado Moderno, momento de asseverao da supremacia monarca.31 As invases brbaras trouxeram vrios fatores de transformao que desencadearam o surgimento do Estado Moderno. A desordem gerada pela
improvisao das chefias, pelo abandono ou pela transformao de padres tradicionais, pela presena de uma burocracia voraz e quase sempre todopoderosa, pela constante situao de guerra, e, inevitavelmente, pela 32 prpria indefinio das fronteiras polticas

culminou na derradeira atuao do Estado Medieval. Outro fator presente no Estado Medieval foi o feudalismo, consistindo este num conjunto de mtodos envolvendo questes de ordem econmica, social e poltica.33 O aparecimento do sistema feudal, de certo modo, encontra-se atrelado a dois feitos histricos simultneos: a crise do Imprio Romano e as Invases Brbaras. Em tal sistema, os indivduos se organizavam exclusivamente em torno da propriedade, desenvolvendo-se um sistema administrativo e uma organizao militar estreitamente ligados situao patrimonial.34 Em decorrncia desses elementos, Dallari faz suas consideraes acerca do Estado Medieval e das causas da sua extino:
Conjugados os trs fatores que acabamos de analisar, o cristianismo, a invaso dos brbaros e o feudalismo, resulta a caracterizao do Estado Medieval, mais como aspirao do que como realidade: um poder superior, exercido pelo Imperador, com uma infinita pluralidade de poderes menores, sem hierarquia definida; uma incontvel multiplicidade de ordens jurdicas, compreendendo a ordem imperial, a ordem eclesistica, o direito das monarquias inferiores, um direito comunal que se desenvolveu extraordinariamente, as ordenaes dos feudos e as regras estabelecidas no fim da Idade Mdia pelas corporaes de ofcios. Esse quadro, como fcil de compreender, era causa e conseqncia de uma permanente instabilidade poltica, econmica e social, gerando uma intensa necessidade de ordem e de autoridade, que seria o germe de criao do Estado

29 30

DALLARI, 1995, p. 56. Ibid., p. 57. 31 Ibid., p. 57. 32 Ibid., p. 58. 33 AZAMBUJA, 1998, p. 144. 34 DALLARI, op. cit., p. 58.

21
Moderno.
35

O Estado Moderno, por sua vez, o fruto da busca por um Poder organizado de modo oposto ao antecessor Estado Medieval. Se antes o poder era concentrado nas mos do monarca, agora sua titularidade passa ao povo, que o exerce por seus representantes. Se antes o poder era ilimitado, o Estado moderno inova com a submisso do Estado e a limitao de seu poder pela lei. So elementos desse tipo de Estado: a soberania, o territrio, o povo e a finalidade. A soberania, na conceituao de Reale, o poder que tem uma Nao de organizar-se livremente e de fazer dentro de seu territrio a universalidade de suas decises para realizao do bem comum.36 Territrio o limite espacial dentro do qual o Estado exerce de modo efetivo e exclusivo o poder de imprio sobre as pessoas e bens. Ou, como expressa Kelsen: o mbito de validez da ordenao jurdica chamada Estado.37 O povo, na concepo de Bastos, o conjunto de pessoas que fazem parte de um Estado o seu elemento humano. O povo est unido ao Estado pelo vnculo da nacionalidade.38 A finalidade de um Estado est caracterizada nos objetivos que ele busca para governar certo povo dentro de um determinado territrio. Essa finalidade do Estado seria o bem comum.39 Realizadas tais consideraes pertinentes ao Estado, tratar-se- adiante do fenmeno denominado Poder. Conceituar-se- o significado da palavra, a origem do termo, as causas primria e secundrias, sua formao social, bem como o objetivo e a legitimidade do mesmo.

2.2 PODER

35 36

DALLARI, 1995, p. 59. REALE, 2000, p. 140. 37 SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 24. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2005. p.98. 38 BASTOS, 1994, p. 151. 39 DALLARI, op. cit., p. 91.

22 Numa abordagem notadamente tcnica, em seu significado mais geral, a palavra Poder designa a capacidade ou a possibilidade de agir, de produzir efeitos. Tanto pode ser referida a indivduos e a grupos humanos como a objetos [...].40 Silva assim define o termo:
Derivado do verbo latino posse (poder, ter poder, ser capaz), a expresso usada na terminologia jurdica nas mesmas condies em que se usa na linguagem corrente: isto , como verbo e como substantivo. Poder. Como verbo, tomado no sentido de ser autorizado, ser permitido, dar autoridade, facultar, ter autoridade. [...] Poder. Como substantivo, significa o domnio e a posse, tida sobre certas coisas, ou a faculdade, permisso, fora ou autorizao, para que se possa fazer ou executar certas coisas. [...] Poder. No sentido do Direito Pblico, poder exprime, em regra, o rgo ou a instituio, a que se atribui uma parcela da soberania do Estado, para que se constitua em autoridade e exera as funes jurdicas, de ordem poltica 41 e administrativa, que lhe so cometidas por lei.

Para o presente trabalho, interessa a acepo de poder referente autoridade exercida pelo Estado. Nos Estados Modernos, em regra, a disciplina do Poder encontra-se prevista nas respectivas Constituies. Nessa linha, Bastos considera que
o objetivo fundamental de uma Constituio a regulao jurdica do poder; a configurao que lhe vier a ser imprimida, a sua afetao a estes ou queles detentores, a sua maior ou menor concentrao, os controles de que passvel, assim como as garantias dos seus destinatrios, que 42 acabam por conformar o Estado e a Sociedade.

Feitas tais consideraes acerca do significado da palavra Poder, passase, no prximo ttulo, a tratar da sua origem.

2.2.1 Origem do Poder

O poder um fenmeno que segue a humanidade desde os seus primrdios, e se apresenta nas mais diversas formas, de simples fatos sociais a fatos polticos complexos, ocorrendo em maior ou menor intensidade, mas sempre presente.

40

BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de poltica. Traduo: Carmem C. Varrialle et. al. 7. ed. So Paulo: Universidade de Braslia, 1995. v. 2. p. 933. 41 SILVA, De Plcido e. Vocabulrio jurdico. 27. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2008. p. 1051. 42 BASTOS, 1994, p. 139.

23 Foi da necessidade de ordem e harmonia que se originou o poder. Em outras palavras, poder e sociedade nascem juntos, sendo este condio da ordem, uma vez que a liberdade s possvel onde h ordem. Fenmeno ou fato social, por excelncia, no se concebe o Poder fora da sociedade. Sem um Poder atuante, vivo, constante, a sociedade entraria em decadncia, corpo inerte, sem vida.43 O natural desenvolvimento das necessidades dos indivduos, tanto particulares como as de grupo, levou escolha de lderes. Indivduos que centralizavam o poder, que exerceriam a funo de administrar os negcios, delegariam funes e assumiriam posies dentro do grupo social. Destarte, a primeira caracterstica a ser estabelecida a sociabilidade, significando que o poder um fenmeno social, jamais podendo ser explicado pela simples considerao de fatores individuais.44 Nem poderia ser diferente, como visto anteriormente neste estudo: o homem um ser naturalmente socivel. Contudo, necessria tambm se faz a observao de que outra importante caracterstica a bilateralidade, indicando que o poder sempre a correlao de duas ou mais vontades, havendo uma que predomina.45 Essa vontade predominante encontra-se nas mos do lder, escolhido pelos indivduos componentes do grupo, que quem detm o Poder.

2.2.2 Causa primria e causas secundrias da origem do poder

Nos dizeres de Azambuja, a causa primria do Universo e da Humanidade, e portanto do poder, Deus.46 Em seguida, complementa seu raciocnio afirmando que sendo, pois, a autoridade um elemento essencial da sociedade e no podendo o homem viver seno em sociedade, a autoridade decorre da prpria natureza das coisas e portanto de Deus.47 Trata-se de uma concepo filosfica acerca da causa originria do Poder.

43

CRETELLA JNIOR, Jos. Elementos de direito constitucional. 4. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 108. 44 DALLARI, 1995, p. 29. 45 Ibid., p. 29. 46 AZAMBUJA, 1998, p. 88. 47 Ibid., p. 88.

24 J as causas secundrias, contrario sensu, so baseadas em fundamentos cientficos, tambm sendo identificadas como causas psicolgicas e sociais do Poder.48 Acredita-se que as causas sociais foram cruciais para o surgimento do Poder entre os povos embrionrios. Naqueles tempos o homem vivia em constante clima de guerra, onde a organizao dos indivduos em grupos e comandados por um lder era condio sine qua non para a sobrevivncia. No h relatos de grupos que tenham mantido sua existncia aps algum conflito sem a figura de um chefe. Em outras palavras, se uma autoridade qualquer no mantivesse a ordem, o aniquilamento teria sido o fim das primeiras sociedades selvagens.49
Se existiram nalguma poca hordas ou tribos sem chefe, sem poder organizado, desapareceram esmagadas, absorvidas pelas outras ou pereceram de fome, porque em um mundo cheio de inimigos disciplinados a uma autoridade central, onde os animais de caa nunca so abundantes e as feras so implacveis, s a derrota e a misria seriam a conseqncia da 50 anarquia.

Como resultado do pensamento voltado para a necessidade de liderana entre os primeiros ancestrais, surgiram as causas psicolgicas do Poder. Dentre todas as causas psicolgicas que se pode encontrar para o Poder, utilizar-se- a classificao de Azambuja51, segundo a qual o consentimento a chave da razo psicolgica do Poder, necessitando-se identificar a natureza desse assentimento. No topo das justificativas psicolgicas encontra-se o interesse. Este um dos principais elementos que fazem com que os homens se deixem guiar pelos estmulos de uma nica mente. No entanto, esto presentes, para que se confirme esse interesse, fatores como a inteligncia e a razo. Por fim, ao lado do interesse, da inteligncia e da razo, e no raro substituindo-as, o hbito, que tambm nas coletividades uma segunda natureza, constitui a causa mais permanente e o fundamento de todas as outras causas psicolgicas do poder.52 Azambuja justifica a importncia de se colocar o hbito no topo das causas psicolgicas, afirmando que
o homem mdio civilizado no tem conscincia do seu interesse em que a
48 49

AZAMBUJA, 1998, p. 88. Ibid., p. 88. 50 Ibid., p. 88. 51 Ibid., p. 89. 52 Ibid., p. 88-89.

25
sociedade seja politicamente organizada, nem jamais talvez raciocine sobre as necessidades do poder. Obedece por hbito, que mais forte, s vezes, do que o interesse e a razo, e por felicidade amortece e atenua os instintos naturais de rebeldia contra toda a superioridade, os quais levariam 53 dissoluo social e anarquia.

Segundo o Autor, o hbito que leva o indivduo a obedecer a certas figuras humanas empossadas de poder, juntamente com a razo e o interesse, a fim de ver seus anseios atendidos.

2.2.3 Formao social e objetivo do Poder

Como visto acima, o conflito entre a fundamentao social e a filosfica da origem do Poder tema contemporneo. Apesar de as teorias que buscam explicar a origem do Poder contratualista e no-contratualistas, abordadas no incio deste captulo terem surgido sculos atrs, tal discusso ainda amplamente debatida, e no ser aprofundada neste trabalho por ser alheia ao seu objeto central. da natureza do ser humano viver agrupado, em sociedade, como afirmado anteriormente. E tambm certo que os indivduos sentem necessidade de serem regidos por um nico indivduo, um lder. A formao social do poder identifica-se melhor com a teoria contratual, a do acordo. A doutrina concorda que no h como acreditar que a formao do poder tenha se dado de maneira idntica em todos os povos selvagens, mas pressupe que havendo caractersticas comuns a eles, admissvel a generalizao entre os mesmos.54 Desconfia-se que o homem da pr-histria se agrupava nas chamadas hordas, e que nelas no se encontrava a figura do chefe. Todavia, as necessidades corriqueiras da vida social o levariam a instituir um lder.55 Assim, as caractersticas naturais de cada indivduo faziam com que este ou aquele homem se destacasse entre os demais, sendo conseqentemente o eleito.
53 54

AZAMBUJA, 1998, p. 89. Ibid., p. 92. 55 Ibid., p. 93.

26
Por ocasio das guerras entre hordas diversas, lgico que o guerreiro mais valoroso, audaz e astucioso seria escolhido para chefe, porque as mais dolorosas experincias ensinaram que sem um chefe para a batalha a 56 horda levaria a pior, seria derrotada e dizimada pelo inimigo implacvel.

Tais experincias tambm demonstraram a necessidade de uma liderana at mesmo em tempos de paz. O lder resolveria, por sua vez, questes de ordem interna do grupo. Por este enfoque, a necessidade de convivncia leva formao do poder, dando-lhe conotao de necessidade vital. A evoluo das sociedades, por sua vez, conduz idia de diviso ou delegao deste poder57, o que ser objeto do ltimo item a ser tratado neste captulo. Chega-se, assim, concluso de que no h um marco, um ponto de partida, uma data que determina a formao do poder. Ele sempre coexistiu, mesmo nas mais primitivas eras. Como j mencionado, percebeu-se que os homens se reuniam em grupos, gerando assim a formao do Estado, e deixando nas mos de um indivduo o lder o Poder de decidir sobre os assuntos de interesse da sociedade, objetivando manter a ordem, assegurar a defesa e promover o bem-estar. Em suma, o objetivo maior do poder e possvel afirmar que o tambm do Estado a realizao do bem pblico58. O poder seria um instrumento para a consecuo de tais fins.

2.3 SEPARAO DOS PODERES

A Constituio Federal de 1988 estabeleceu o sistema da Separao dos Poderes, como se extrai do texto esculpido em seu art. 2, in verbis, que so Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio59, fundamentada no pensamento liberal e inspirada no modelo constitucional norte-americano.

56 57

AZAMBUJA, 1998, p. 93. Ibid., p. 93. 58 Ibid., p. 95. 59 BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao.htm>. Acesso em: 24 set. 2008.

27 Para que se possa tratar da regra constitucional acima citada que se abordar o prximo item deste trabalho. Tratar-se-, a seguir, da origem do princpio da separao dos poderes, de como se efetiva a independncia e harmonia entre os mesmos, do sistema de freios e contrapesos, e das excees cabveis.

2.3.1 O Princpio Constitucional da Separao dos Poderes e a contribuio de Montesquieu

O Princpio Constitucional da Separao dos Poderes conhecido como o sistema que consiste em confiar cada tarefa governamental a um rgo diferente. Estes rgos so o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, trabalhando num regime de freios e contrapesos.60 Essa idia foi consolidada por Montesquieu, em 1748, com a obra O Esprito das Leis, embora outros pensadores, como Locke e Aristteles, j tivessem abordado algo no mesmo sentido.61 O princpio em questo, pregado por Montesquieu, est inserido na obra citada, no livro XI do captulo IV, onde afirma o filsofo que
A liberdade poltica existe somente nos governos moderados. Mas nem sempre ela existe nos governos moderados. S existe quando no se abusa do poder, pois uma experincia eterna que todo o homem que detm o poder levado a dele abusar; e vai at onde encontra limites. Quem o diria? A prpria virtude precisa de limites. Para que no abuse do poder, 62 necessrio que pela disposio das coisas, o poder limite o poder.

A consagrao deste princpio se deu com a edio da chamada Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, no ano de 1789.63

60

FERREIRA, Pinto. Curso de direito constitucional. 10. ed. ampl. e atual. So Paulo: Saraiva, 1999b. p. 87. 61 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. 24. ed. rev. So Paulo: Saraiva, 1997. p. 131. 62 MONTESQUIEU, Charles de Secondat. Do esprito das leis. Traduo de Gabriela de Andrada Dias Barbosa. 2. ed. So Paulo: Abril Cultural, 1979. p. 132. 63 Praticamente todas as obras consultadas concordavam em afirmar que a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado fora o marco para a consolidao da Teoria da Separao dos Poderes entre as constituies, entre elas: FERREIRA, 1999b, p. 88; CRETELLA JUNIOR, 2000, p. 119 e CRUZ, Paulo Mrcio. Fundamentos do direito constitucional. Curitiba: Juru, 2001. p. 99.

28 A doutrina da separao dos poderes tem vastos precedentes na histria, sendo Montesquieu quem a firmou para que servisse como base formao do modelo de Estado contemporneo. Leciona Montesquieu que em todo o Estado h trs espcies de poderes: o Poder Legislativo, o Poder Executivo das coisas que dependem dos direitos das gentes e o Poder Executivo das coisas que dependem do direito civil.64 E assim explica cada um deles, afirmando que
pelo primeiro, o prncipe ou o magistrado faz as leis para algum tempo ou para sempre, e corrige ou ab-roga as que esto feitas. Pelo segundo, ele faz a paz ou a guerra, envia e recebe embaixadas, estabelece a ordem, prev as invases. Pelo terceiro, pune os crimes e julga os dissdios dos cidados. Chama-se ao ltimo o poder de julgar e ao outro simplesmente o 65 Poder Executivo do Estado.

O sistema de freios e contrapesos um mecanismo que o Poder Constituinte estabelece, de modo que os rgos do Estado tenham funes prprias e efetiva harmonia entre suas aes. Distribuem-se as atribuies, e ao mesmo tempo estabelece-se que cada parte do Poder Estatal, que nico, poder exercer controle sobre outro segmento do Poder. Vale registrar a verificao de Silva:
So esses alguns exemplos apenas do mecanismo dos freios e contrapesos, caracterizador da harmonia entre os poderes. Tudo isso demonstra que os trabalhos do Legislativo e do Executivo, especialmente, mas tambm do Judicirio, s se desenvolvero a bom termo, se esses rgos se subordinarem ao princpio da harmonia, que no significa nem o domnio de um pelo outro, nem a usurpao de atribuies, mas a verificao de que, entre eles, h de haver consciente colaborao e controle recproco (que, alis, integra o mecanismo), para evitar distores e desmandos. A desarmonia, porm, se d sempre que se acrescerem 66 atribuies, faculdades e prerrogativas de um em detrimento de outro.

Adiante se abordar a formao de cada poder, bem como seus membros e funes especficas.

2.3.2 Os trs Poderes do Estado

partida, necessrio se faz o esclarecimento de que a tradicional diviso

64 65

MONTESQUIEU, 1979, p. 133. Ibid., p. 133. 66 SILVA, 2005, p. 111.

29 do poder do Estado em Legislativo, Executivo e Judicirio pode estar em desacordo com as evolues do mundo ps-moderno, como autores mais recentes tm defendido. que embora esta seja a teoria vigente, h doutrinadores que acreditam que ela esteja um tanto desgastada, por no ter acompanhado o crescimento da Sociedade e do Estado. Eles defendem a hiptese de criao de outros poderes, tambm podendo ser entendida como uma nova diviso do poder.67 Contudo, o presente trabalho se restringir apenas clssica tripartio. Assim, h os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio. O Poder Judicirio considerado, por Ferreira Filho, o menos importante dos trs poderes. Tal classificao fruto do ponto de vista poltico, dada orientao global da atividade do Estado.68 Referido ponto de vista enquadra-se perfeitamente no contexto do presente trabalho. Como dito por Montesquieu, os juzes so simplesmente a boca que pronuncia as palavras da lei69. Assim deveria ser a nica funo dos magistrados, conforme a citada obra do autor, O Esprito das Leis, que consagra a separao dos poderes. Apesar disso, sabe-se que atualmente os juzes atuam numa esfera muito mais ampla.70 Este poder incumbido da funo jurisdicional do Estado, qual seja, a de fazer justia.71 Ele submete as partes envolvidas na lide lei, dando a elas ampla faculdade para discutirem sobre o que fora decidido trata-se de uma aplicao contenciosa da lei. Ferreira Filho ressalta que em funo desta contenciosidade conferida ao Poder Judicirio,
abre-se perante ele sempre a possibilidade do contraditrio, permitindo-se a todos os que sero afetados pela deciso fazerem ouvir suas razes, seus argumentos. E em razo dessa garantia que faz presumir o acerto da 72 deciso, ela goza de uma forma de imutabilidade a coisa julgada.

Acerca da composio do Poder Judicirio, leciona Bastos:

A estrutura da justia brasileira deve ser estudada levando-se em conta dois aspectos: de um lado, em decorrncia da forma federal de Estado, a justia se divide em federal e estadual; de outro, em razo da competncia outorgada pela Constituio, temos a justia comum e a justia especializada. Tanto a justia federal quanto a estadual se bipartem em
67 68

CRUZ, 2001, p. 101-102. FERREIRA FILHO, 1997, p. 240. 69 MONTESQUIEU, 1979, p. 134 ss. 70 CRUZ, op. cit., p. 119. 71 FERREIRA FILHO, op. cit., p. 241. 72 Ibid., p. 242.

30
comum e especializada.
73

O Poder Judicirio formado, na esfera nacional, pelos seguintes rgos: Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justia, Tribunais Regionais Federais, juzes federais, juzes e tribunais militares, juzes e tribunais eleitorais, juzes e tribunais do trabalho.74 Os juzes gozam das garantias de vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade dos vencimentos, ficando, entretanto, sujeitos aos impostos gerais.75 Compete aos tribunais eleger os seus presidentes e demais rgos de direo, elaborar seus regimentos internos e organizar os servios auxiliares, provendo-lhes os cargos na forma da lei, e bem assim propor ao Poder Legislativo competente a criao ou extino de cargos e a fixao dos respectivos vencimentos.76 Na esfera estadual existem os tribunais, que decidem em segunda instncia, e ainda os juzes de direito em cada comarca, contando estes com as mesmas vantagens que gozam os juzes federais. A Constituio Federal reserva a prerrogativa de organizao da Justia a cada Estado-Membro, como se confere no Ttulo IV do Captulo III da Seo VIII, que trata Dos Tribunais e Juzes dos Estados.77 O Executivo, por sua vez, o Poder responsvel pela execuo das leis, como o prprio nome sugere. Entre os idealizadores da doutrina da separao dos poderes, a idia de fora estava ligada ao exerccio do Poder Executivo. Assim, o Poder Executivo visto como a espada a servio da lei.78 No entanto, com a evoluo do Estado e da Sociedade, a funo do Poder Executivo est longe de se restringir apenas execuo das leis. Hoje em dia o Executivo est tambm legislando, atravs das leis delegadas e medidas provisrias previstas pelo constitucionalista contemporneo. Bastos pondera que a prpria evoluo, com acentuada interveno do Estado no domnio econmico, com a socializao dos servios pblicos, com a necessidade da planificao da ao governamental, que acarreta ao Executivo um
73

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 21. ed. atual. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 380. 74 FERREIRA, 1999b, p. 92. 75 BASTOS, op. cit., p. 382-383. 76 FERREIRA, op. cit., p. 92. 77 Ibid., p. 94. 78 CRETELLA JNIOR, 2000, p. 121.

31 grande nmero de atribuies.79 Considera-se, ento, que o Executivo se trata de um rgo constitucional, portanto supremo, que tem o papel de praticar atos de chefia de governo, de administrao e de estado.80 Importante, nesse ponto, remeter o leitor ao art. 84 da Constituio Federal brasileira, para que conhea as atribuies exclusivas do Presidente da Repblica, in verbis:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: I nomear e exonerar os Ministros de Estado; II exercer, com o auxlio dos Ministros de Estado, a direo superior da administrao federal; III iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituio; IV sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo; V vetar projetos de lei, total ou parcialmente; VI dispor sobre a organizao e o funcionamento da administrao federal, na forma da lei; VI dispor, mediante decreto, sobre: a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos; b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos; VII manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos; VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; IX decretar o estado de defesa e o estado de stio; X decretar e executar a interveno federal; XI remeter mensagem e plano de governo ao Congresso Nacional por ocasio da abertura da sesso legislativa, expondo a situao do Pas e solicitando as providncias que julgar necessrias; XII conceder indulto e comutar penas, com audincia, se necessrio, dos rgos institudos em lei; XIII exercer o comando supremo das Foras Armadas, promover seus oficiais-generais e nome-los para os cargos que lhes so privativos; XIII exercer o comando supremo das Foras Armadas, nomear os Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, promover seus oficiais-generais e nome-los para os cargos que lhes so privativos; XIV nomear, aps aprovao pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territrios, o Procurador-Geral da Repblica, o presidente e os diretores do banco central e outros servidores, quando determinado em lei; XV nomear, observado o disposto no art. 73, os Ministros do Tribunal de Contas da Unio; XVI nomear os magistrados, nos casos previstos nesta Constituio, e o Advogado-Geral da Unio; XVII nomear membros do Conselho da Repblica, nos termos do art. 89, VII; XVIII convocar e presidir o Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacional; XIX declarar guerra, no caso de agresso estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das sesses legislativas, e, nas mesmas condies, decretar, total ou
79 80

BASTOS, 2000, p. 369. SILVA, 2005, p. 542.

32
parcialmente, a mobilizao nacional; XX celebrar a paz, autorizado ou com o referendo do Congresso Nacional; XXI conferir condecoraes e distines honorficas; XXII permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente; XXIII enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes oramentrias e as propostas de oramento previstos nesta Constituio; XXIV prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa, as contas referentes ao exerccio anterior; XXV prover e extinguir os cargos pblicos federais, na forma da lei; XXVI editar medidas provisrias com fora de lei, nos termos do art. 62; 81 XXVII exercer outras atribuies previstas nesta Constituio.

O pargrafo nico deste artigo ainda permite que o Presidente da Repblica delegue, ou seja, transfira algumas das suas funes privativas:
Pargrafo nico. O Presidente da Repblica poder delegar as atribuies mencionadas nos incisos VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da Repblica ou ao Advogado-Geral da Unio, 82 que observaro os limites traados nas respectivas delegaes.

Os indivduos que compem o Poder Executivo federal so o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica, sendo o primeiro substitudo pelo segundo, conforme a necessidade. Eles so eleitos pelo voto direto e secreto do povo, com mandato de quatro anos, podendo concorrer reeleio para o perodo consecutivo.83 A Constituio Federal determina, conforme redao conferida ao 3 do art. 14, que so condies de elegibilidade, na forma da lei:
I a nacionalidade brasileira; II o pleno exerccio dos direitos polticos; III o alistamento eleitoral; IV o domiclio eleitoral na circunscrio; V a filiao partidria; VI a idade mnima de: a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da Repblica e Senador; b) trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal; c) vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz; 84 d) dezoito anos para Vereador.

O Presidente da Repblica est sujeito ao processo de impeachment nos chamados crimes de responsabilidade, restando processado pela maioria absoluta dos membros da Cmara dos Deputados, embora seja julgado apenas atravs de

81 82

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. 83 FERREIRA, 1999b, p. 91. 84 BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit.

33 sentena condenatria pelo voto de dois teros dos membros do Senado.85 O chefe do Executivo nacional assessorado pelos ministros de Estado, que so nomeados pelo prprio presidente e por ele demitidos, sem nenhuma interferncia dos demais poderes, por serem cargos de confiana.86 Na esfera estadual, esse poder exercido pela figura do governador. Os governadores, assim como o Presidente, em conformidade com o princpio da simetria, esto sujeitos ao impeachment, sendo processados e julgados pelos membros do legislativo estadual, o qual, como logo se ver, composto pelos deputados estaduais. Os governadores so assessorados pelos secretrios de Estado, sem interferncia das Assemblias Legislativas. Eles tm o mesmo processo eleitoral do Presidente, mesmo tempo de mandato, e impem-se a eles as exigncias da Constituio Federal com relao elegibilidade.87 J o Legislativo caracterizado pela sua grande representatividade poltica num Estado Democrtico de Direito. Bastos assevera que muito contribuiu para isso a teoria de Rousseau sobre a soberania, segundo a qual esta reside no povo, que a exprime atravs da lei. No podendo vot-la diretamente, a comunidade elege representantes, os parlamentares, que atuam em seu nome.88 Este Poder do Estado, conhecido tambm como Parlamento, tido como o mais importante por concentrar a maioria da vontade do povo, por represent-lo dentro do Poder Pblico. Ele desempenha a funo precpua de criar as leis que regem a vida em sociedade.89 Esse perfil do Poder Legislativo se formou ao longo dos tempos, podendo-se afirmar que
os atuais parlamentos so resultado da evoluo das assemblias medievais, em que diversos elementos da comunidade poltica como por exemplo, a nobreza, as cidades, a igreja e os cavaleiros se constituam 90 como representantes, paralelamente autoridade do Rei.

O Poder Legislativo federal exercido pelo Congresso Nacional, de estrutura bicameral, isto , composto por dois rgos diferentes.91 So eles a Cmara dos Deputados e o Senado Federal.

85 86

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. FERREIRA, 1999b, p. 91. 87 SILVA, 2005, p. 542 ss. 88 BASTOS, 2000, p. 347. 89 FERREIRA FILHO, 1997, p. 152. 90 CRUZ, 2001, p. 99. 91 BASTOS, op. cit., p. 347.

34 O Congresso se rene, anualmente, de 15 de fevereiro a 30 de junho, e de 1 de agosto a 15 de dezembro de cada ano, cada legislatura durando quatro anos.92 Os deputados so eleitos para um perodo de quatro anos; os senadores, por oito anos, mas estes so substitudos por um tero ou por dois teros em cada legislatura, cada senador possuindo dois suplentes. Compete ao Congresso Nacional a elaborao das leis de competncia da Unio, sujeitas, entretanto, sano ou ao veto do presidente.93 Em caso de veto, o Congresso se rene em sesso comum, podendo rejeitar o veto pela maioria absoluta dos deputados e senadores.94 O Poder Legislativo estadual representado pela Assemblia Legislativa. Esta composta pelos deputados estaduais, que, assim como os federais, seguindo a regra da simetria, tm prerrogativas e benefcios similares aos parlamentares em nvel federal.95 O atual sistema constitucional prev a prerrogativa do mtuo controle. Disso podem ser citados alguns exemplos: o direito conferido ao Poder Executivo de vetar os projetos de lei do Legislativo, bem como nomear os membros do Poder Judicirio; j o Poder Legislativo tem a possibilidade de decidir sobre o impedimento do Executivo, ou ainda sobrepujar os vetos deste, atravs de dois teros da votao de seus membros.96 Na esfera do Judicirio, faz-se presente fixando o nmero de membros que comporo este rgo e determinando sua jurisdio; o Poder Judicirio, por sua vez, tem a prerrogativa de declarar a inconstitucionalidade das leis e dos atos administrativos. Desse modo, pode-se concluir que a separao dos poderes relativa: o que h na definio dos poderes uma predominncia no desempenho desta ou daquela funo, mas no a exclusividade de funo em cada Poder do Estado. Assim, cada um, como coadjuvante, colabora no desempenho das funes dos outros poderes, pratica atos fora de sua esfera, intervm nas atividades alheias

92

Art. 57 da CF/88. Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. 93 Art. 48 da CF/88. Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. 94 Art. 66, 4 da CF/88. Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. 95 FERREIRA, 1999b, p. 93. 96 BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit.

35 sua seara.97 Assim como no h, de forma absoluta, funes exclusivas de cada Poder, tambm no existe completa independncia entre eles, j que, na linha do pensamento de Montesquieu, h mecanismos recprocos de controle. O que interessa ao presente trabalho so os mecanismos de controle do Poder Legislativo em relao ao Executivo, com enfoque no mbito municipal. certo que h vrias formas de controle, como, por exemplo, o financeiro e o oramentrio. O que se vai abordar neste estudo o controle poltico.

________________________
97 97

FERREIRA FILHO, FILHO, 1997, 1997, p. p. 133. 133. FERREIRA

36 3 PODERES EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAIS

No captulo anterior, trabalhou-se com a concepo de que o homem, motivado pelo sentimento de necessidade de uma organizao, deu origem a uma sociedade politicamente organizada, e posteriormente, ao prprio Estado. Tratou-se, ainda no primeiro captulo, que o Poder tambm inerente natureza humana, assim como a vontade de viver agrupado. Chegou-se concluso de que esse mesmo Poder, por vezes foi repassado a um nico indivduo, o lder, a fim de que pudesse ser mantida a paz. Esta condiciona a possibilidade de ordem e harmonia, elementos necessrios boa organizao dos indivduos na vida em sociedade. Contudo, aps algumas experincias frustrantes, o homem percebeu que o Poder no poderia ficar concentrado nas mos de um nico indivduo ou rgo, porque isso o submetia tirania. Por tal motivo, sendo consagrada na doutrina de Montesquieu, instituiu-se a Teoria da Separao dos Poderes, que tambm foi objeto de estudo no captulo antecedente. Neste captulo se lidar com os poderes que constituem os objetos centrais do presente trabalho: os Poderes Legislativo e Executivo, na esfera municipal. Assim, necessrio tratar-se, num primeiro momento, acerca do Municpio e suas peculiaridades. Aps, sero expostas as caractersticas particulares de cada um destes poderes.

3.1 O MUNICPIO

Registra-se que o primeiro Municpio do Brasil surgiu em 1532, no Estado de So Paulo, quando a chamada Vila So Vicente foi elevada condio de Municpio. Fundada por Martin Afonso de Souza, historiador que trouxe a idia do Municpio para o nosso pas, inspirado no modelo de instituio municipal

37 portuguesa.1 Cretella Jnior afirma que, na poca do Brasil-Colnia,

as municipalidades brasileiras eram constitudas de um Presidente, trs vereadores, um procurador, dois almotacis, e um escrivo. Eram encarregados administrativos. Alm destes, um Juiz de Fora, vitalcio, e dois 2 Juzes Comuns, eleitos com os vereadores.

J no cenrio mundial, a origem do municpio no tema pacfico. Embora sabido que a cidade unidade poltica independente e governada pelo povo originou-se na Grcia, com as chamadas cidades-estado, tambm conhecidas por polis3, tem-se que o surgimento do Municpio, tal como conhecido hoje, ou seja, com status de unidade poltico-administrativa, deu-se concomitantemente Repblica Romana. Foi criado em funo do interesse de Roma em manter pacificamente a dominao sobre as cidades que conquistou.4 Conseqentemente, os povos conquistados eram submetidos s

determinaes do Senado de Roma, que, em contrapartida, outorgava-lhes alguns privilgios. Tais vantagens iam desde simples direitos privados at prerrogativas polticas importantes, como a possibilidade de elegerem seus governantes e gerirem a prpria cidade. Aqueles grupos que gozavam destes privilgios eram chamados de municpios.5 6 Na conceituao de Bastos, o Municpio pessoa jurdica de direito pblico interno, dotado pela Constituio Federal de autonomia asseguradora da sua capacidade de se autogovernar, administrar e legislar no mbito da sua competncia (cf. arts. 29 e 30 da CF).7 Meirelles considera que o Municpio pode ser conceituado de trs diferentes formas: sob o aspecto sociolgico, jurdico e poltico. E define os trs, esclarecendo:
Do ponto de vista sociolgico, o Municpio brasileiro, como qualquer outro,
1

SOUSA, Jos Pedro Galvo de; GARCIA, Clovis Lema; CARVALHO, Jos Fraga Teixeira de. Dicionrio de poltica. So Paulo: T. A. Queiroz, 1998. p. 366. 2 CRETELLA JNIOR, Jos. Direito administrativo municipal. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1981. p. 40. 3 QUAGLIA, Vicente Celso. Fundamentos da Administrao Pblica: guia terico-prtico do vereador e do prefeito. 3. ed. rev. e atual. So Paulo: Juriscrd, 1973. p. 23. 4 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 11. ed. atual. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 31; e CRETELLA JUNIOR, op. cit., p. 32. 5 Derivado do latim municipium, usa-se o vocbulo para designar toda extenso territorial, constituda em diviso administrativa de um Estado federado, colocada sob um regime de autonomia administrativa, para que se dirija e governe pela vontade de seus habitantes. Cf. SILVA, De Plcido e. Vocabulrio jurdico. 27. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 939. 6 MEIRELLES, op. cit., p. 31. 7 BASTOS, Celso Ribeiro. Dicionrio de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 1994. p. 121.

38
o agrupamento, de pessoas de um mesmo territrio, com interesses comuns e afetividades recprocas, que se renem em sociedade para a satisfao de necessidades individuais e desempenho de atribuies coletivas de peculiar interesse local. Sob o aspecto poltico, o Municpio brasileiro entidade estatal de terceiro grau, na ordem federativa, com atribuies prprias e governo autnomo, ligado ao Estado-membro por laos constitucionais indestrutveis (CF, arts. 18, 29 e 34, VII, c). Na ordem legal, o Municpio brasileiro pessoa jurdica de Direito Pblico interno (CC, art. 14, III) e, como tal, dotado de capacidade civil plena para exercer direitos e contrair obrigaes em seu prprio nome, respondendo por todos 8 os atos de seus agentes (CF, art. 37, 6).

Em outras palavras, o Municpio uma unidade poltica fundamental, constituda por um conjunto de famlias e outros grupos sociais, radicados em rea geogrfica determinada, sob um governo autnomo.9 Mas nem sempre foi assim. Antes, o reconhecimento municipal tinha um sentido remissivo, ou seja, a Constituio remetia aos Estados o poder de criar e organizar seus Municpios.10 A concepo atual de Municpio distinguiu-se pela estrutura e atribuies. A conotao de ente federado surgiu apenas com o advento da Constituio Federal de 1988, sendo que se organiza por normas prprias, ou ainda pelo Estado que compe, respeitados os interesses locais.11 Assim, com o advento da Carta Constitucional de 1988, o municpio contemporneo alcanou autonomia em relao sua organizao, que antes era conferida ao respectivo Estado-membro. A referida Constituio altera

consideravelmente a situao dos Municpios da Federao, vez que os inclui na composio federativa. Isso quer dizer que a interveno dos Estados nas matrias municipais limitou-se a aspectos estritamente indicados na Constituio Federal.12 A Constituio dispe que a peculiaridade do Municpio brasileiro est em exercer a funo de entidade estatal integrante da Federao, sendo considerado entidade poltico-administrativa, dotada de autonomia poltica, administrativa e financeira. Tal peculiaridade adveio somente aps a promulgao da atual Constituio Federal.13

8 9

MEIRELLES, 2000, p. 122-123. SOUSA; GARCIA; CARVALHO, 1998, p. 365. 10 SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 24. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 641. 11 MEIRELLES, op. cit., p. 33. 12 SILVA, op. cit., p. 639 e ss. 13 Ibid., p. 639.

39 Esta autonomia a que se refere a Carta Magna ptria relativa, j que, subordinada ao poder soberano da Unio, trata-se de uma autonomia meramente administrativa14. Toda autonomia relativa est subordinada s limitaes decorrentes da vontade ou das determinaes emanadas da entidade que mantm em suas mos a autonomia absoluta ou soberana.15

3.1.1 Autonomia municipal

Tem-se como conceito de autonomia a faculdade de auto-reger-se por direito prprio.16 Silva a define como sendo a capacidade ou poder de gerir os prprios negcios, dentro de um crculo prefixado por entidade superior.17 Bobbio a iguala terminologia autogoverno.18 Bastos, por sua vez, assevera que
Autonomia a margem de discrio que uma pessoa goza para decidir sobre os seus negcios, mas sempre delimitada pelo prprio direito. Da porque se falar que os Estados-Membros so autnomos, ou que os Municpios so autnomos: ambos atuam dentro de um quadro ou de uma moldura jurdica definida pela Constituio Federal. Autonomia, pois, no uma amplitude incondicionada ou ilimitada de atuao na ordem jurdica, mas to-somente a disponibilidade sobre certas matrias, respeitados, 19 sempre, os princpios fixados na Constituio.

A Constituio Federal brasileira confere expressamente autonomia aos Municpios, conforme reserva a redao contida no art. 18.20 A autonomia municipal assegurada por quatro princpios: autoorganizao, autogoverno, normativa prpria e auto-administrao. Neles se encontram as quatro espcies de autonomias municipais conferidas pelo poder
14

Autonomia administrativa determina a expresso, a soma de poderes de que dispe a pessoa ou entidade, para administrar os seus negcios, sob qualquer aspecto, consoante s normas e princpios institucionais de sua existncia e dessa administrao. Cf. SILVA, 2006, p. 175. 15 Ibid., p. 174. 16 SOUSA; GARCIA; CARVALHO, 1998, p. 53. 17 SILVA, 2005, p. 640. 18 BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de poltica. Traduo: Carmem C. Varrialle et. al. 5. ed. Braslia, DF: Ed. da UnB, 2004. v. 1. p. 88. 19 BASTOS, 1994, p. 73. 20 Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao.htm>. Acesso em: 29 out. 2008.

40 constituinte.21 Desta forma, a autonomia poltica est caracterizada pelo poder de autoorganizao, que a capacidade de elaborao de lei orgnica prpria, e pelo poder de autogoverno, expressado pela capacidade de eletividade do Prefeito e dos Vereadores; a autonomia normativa representada pela capacidade de

autolegislao, mediante a competncia para elaborao de leis municipais sobre reas que so reservadas sua competncia exclusiva e suplementar; a autonomia administrativa configura-se pela capacidade de auto-administrao, ou seja, administrao prpria para manter e prestar servios de interesse local; e a autonomia financeira reconhecida pela capacidade de decretao de seus tributos e aplicao de suas rendas, que tambm uma caracterstica de autoadministrao.22 Em outras palavras, a autonomia conferida ao Municpio significa que o Governo Municipal no est submisso a qualquer autoridade estadual ou federal no desempenho de suas prerrogativas, e que as leis municipais, acerca de qualquer assunto de sua competncia expressa, prevalecem sobre as leis federais e estaduais, em caso de conflito.

3.1.2 Competncia municipal

Em relao ao disciplinado no art. 23 da Constituio Federal23, esta instituiu a competncia comum a todos os entes da federao. Meirelles alega que
Por competncia comum deve-se entender a que cabe, indiferentemente, s quatro entidades estatais para solucionar matrias que estejam nas suas atribuies institucionais. O exerccio dessa competncia comum visa a manter o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional, segundo normas de cooperao a serem fixadas por lei complementar 24 federal (CF, art. 23, pargrafo nico).

No tocante diviso de competncias entre os entes federados, a Constituio brasileira organiza-as da seguinte maneira: competem aos Municpios

21 22

MEIRELLES, 2000, p. 91 e ss. SILVA, 2005, p. 641; e MEIRELLES, 2000, p. 91. 23 Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: [...]. Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. 24 MEIRELLES, op. cit., p. 129.

41 todos os poderes inerentes a sua faculdade de dispor sobre tudo aquilo que diga respeito ao seu interesse local. Aos Estados-Membros a Lei Maior conferiu a competncia residual, ou seja, para tudo aquilo que no cabe Unio e nem aos Municpios.25 H doutrinadores considerando que o chamado interesse local, consubstanciado no inciso I do art. 30 da Constituio Federal
26

, seja o cerne da

competncia municipal. Uma prtica definio sobre o termo esclarece que interesse local aquele predominantemente municipal. Isto , tudo que interesse de modo mais detido ao Municpio do que ao Estado-Membro ou Unio, ser de interesse local, e, por conseqncia, de competncia legislativa municipal.27 Bastos considera que os interesses locais dos Municpios so os que entendem imediatamente com suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercusso, com as necessidades gerais.28 Portanto, essa a configurao da competncia exclusiva do Municpio, diretamente ligada aos que nele residem. Contudo, relevante a colocao de Meirelles sobre o conceito do tema interesse local, determinante da competncia municipal, tratado como competncia exclusiva:
Sobre o seu entendimento j nos referimos em captulo anterior (cap. III, item III que se refere a autonomia municipal), confrontando doutrinas e julgados, para concluirmos que o interesse local se caracteriza pela predominncia (e no pela exclusividade) do interesse para o Municpio, em relao ao do Estado e da Unio. Isso porque no h assunto municipal que no seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferena apenas de grau, e no de substncia. Estabelecida essa premissa, que se deve partir em busca dos assuntos da competncia municipal, a fim de selecionar os que so e os que no so de seu interesse local, isto , aqueles que predominantemente interessam atividade local. Seria fastidiosa e intil, por incompleta a apresentao de um elenco casustico de assuntos de interesse local do Municpio, porque a atividade municipal, embora restrita ao territrio da Comuna, multifria nos seus 29 aspectos e varivel na sua apresentao, em cada localidade.

E, no mesmo sentido, Cretella Jnior afirma que

o Municpio est situado dentro do Estado, o qual por sua vez est situado dentro do pas, que a unio indissolvel dos Estados-Membros, e no h
25 26

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. Art. 30. Compete aos Municpios: I legislar sobre assuntos de interesse local [...]. Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. 27 GONALVES, Marcos Flvio Reis (Coord.). Manual do prefeito. 12. ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2005. p. 22. 28 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 21. ed. atual. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 311. 29 MEIRELLES, 2000, p.131-132.

42
antinomia entre interesses locais e interesses gerais. O trao que torna diferente o interesse local do interesse geral a predominncia, jamais a exclusividade. Assim, o hospital que certo Municpio crie e ponha em funcionamento, interesse peculiar do Municpio, mas no exclusivo, no privativo, porque a sade interessa no s ao Estado-Membro, como a todo o pas. Se ocorre acidente em estrada federal ou estadual, o atendimento vtima feito pelo hospital do Municpio mais prximo. Peculiar interesse, ou assunto de interesse local, aquele que se refere, primariamente e diretamente, sem dvida, ao agrupamento humano local, mas que tambm 30 atende a interesses do Estado e de todo o pas.

Realizadas tais ponderaes sobre a terminologia do interesse local, critrio considerado determinante para se definir a extenso da competncia municipal, h que se analisar quais os elementos componentes desta competncia. Isto , quais assuntos o constituinte reservou iniciativa de suplementao do Municpio.31 Trata-se da competncia suplementar municipal, prevista no inciso II32 do j mencionado art. 30 da Constituio Federal. Castro assinala que exercitar-se- a mesma, preenchendo o branco das legislaes federal e estadual, afeioando-se s peculiaridades locais, pois que compatveis o texto diz no que couber, preenchendo lacunas, deficincias.33 E salienta o autor que o exerccio da competncia suplementar ater-se- no mbito de no-conflito com as normas superiores.34

30

CRETELLA JNIOR, Jos. Comentrios Constituio de 1988. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1990, v. 4. p. 1.889. 31 BASTOS, 2000, p. 312. 32 Art. 30. Compete aos Municpios: [...] II suplementar a legislao federal e a estadual no que couber. Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. 33 CASTRO, Jos Nilo de. Direito municipal positivo. 5. ed. rev. ampl. e atual. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 228. 34 Ibid., p. 228.

43 A competncia suplementar municipal versar sobre os assuntos previstos no art. 24 da Constituio Federal.35 No que diz respeito competncia municipal, para alm dos casos de predominncia e de suplementao, os incisos III, IV, V, VI, VII e VIII do citado art. 30 da Magna Carta trazem as demais matrias pertinentes.36 Vale lembrar que alm das competncias exclusiva e complementar, o Municpio divide com os outros dois entes da Federao Estado e Unio as competncias que lhes so comuns, como j se mencionou, conforme previso legal

35

Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; II oramento; III juntas comerciais; IV custas dos servios forenses; V produo e consumo; VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; VII proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; VIII responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; IX educao, cultura, ensino e desporto; X criao, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XI procedimentos em matria processual; XII previdncia social, proteo e defesa da sade; XIII assistncia jurdica e defensoria pblica; XIV proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia; XV proteo infncia e juventude; XVI organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis. 1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. 2 A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. 3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4 A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. 36 Art. 30. Compete aos Municpios: [...] III instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual; V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao prescolar e de ensino fundamental; VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao infantil e de ensino fundamental (Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006); VII prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao; VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; IX promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual. Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit.

44 dada redao do art. 2337 da Constituio Ptria. Enfim, os Municpios podero manter guardas municipais destinadas proteo das instalaes e dos servios municipais (art. 144, 8).38 39

3.1.3 Composio do governo municipal

Como se sabe, existem apenas dois poderes no mbito municipal, os quais sero os principais atores deste trabalho: Poder Executivo e Poder Legislativo. O primeiro representado pela figura do Prefeito, e exerce funes de administrao pblica, executivas. O segundo composto pela Cmara Municipal e os Vereadores, ficando encarregado de legislar para o Municpio.40 Ressalta Meirelles:
no exerccio dessas atribuies, a Cmara de Vereadores, como rgo legislativo, detm e exerce funes normativas, e as traduz em lei, no sentido formal e material, com o mesmo carter impositivo das leis federais e estaduais, apenas de mbito local; a Prefeitura, como rgo executivo, igualmente detm e exerce funes executivas locais, concretizando-as em atos administrativos tpicos. A composio do governo municipal faz-se [...] por eleio direta do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores, realizada simultaneamente em todo o Pas, de quatro em quatro anos (CF, art. 29, I). Diplomados os eleitos, segue-se a posse, que o ato final de investidura
37

Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: I zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico; II cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; III proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; IV impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural; V proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; VII preservar as florestas, a fauna e a flora; VIII fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar; IX promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; X combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos; XI registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios; XII estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito. Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006). Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. 38 Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos: [...] 8 Os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo de seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei. Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. 39 CASTRO, 2001, p. 231; GONALVES, 2005, p. 27; e SILVA, 2005, p. 644. 40 SILVA, 2005, p. 644; e MEIRELLES, 2000, p.133.

45
nos respectivos cargos.
41

O Poder Judicirio se faz presente somente atravs de rgo Jurisdicional Estadual.42 Como j mencionado, sendo os principais objetos deste Captulo, cada Poder Municipal ter um item exclusivo para a abordagem de suas respectivas particularidades.

3.2 PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

A Prefeitura o rgo pelo qual se manifesta o Poder Executivo Municipal, sendo titularizado pelo Prefeito, representante legal do Municpio. Ele exerce funes polticas, executivas e administrativas.
Em face da consagrada autonomia poltico-administrativa do Municpio, cumpre observar que o Prefeito Municipal no est subordinado a nenhuma outra autoridade municipal, estadual ou federal, devendo obedincia apenas 43 aos ditames da lei e mandados judiciais.

Num breve relato histrico, Castro assinala que

O cargo de Prefeito foi institudo no Brasil, pela primeira vez, na Provncia de So Paulo, em 11 de abril de 1835, como delegado do Executivo e de nomeao do Presidente da Provncia. Um sculo depois, o Prefeito consagrado como instituio municipal na Carta de 1934, art. 13, I, como 44 Chefe do Executivo do Municpio, consoante o at hoje.

O Prefeito e o Vice-Prefeito so eleitos no primeiro domingo do ms de outubro do ano anterior ao trmino do mandato dos que devam suceder, para mandato de quatro anos, tomando posse no dia 1 de janeiro do ano subseqente quela eleio, conforme a regra editada no art. 29, incisos I, II e III, da Lei Maior. O Vice-Prefeito o substituto legal do Prefeito nos casos de impedimento, e seu sucessor na hiptese de vacncia do cargo.45
A funo de deliberar cometida a vrios; mas a de executar, a um s: o Prefeito. O Vice-Prefeito no titulariza exerccio de funo executiva; detm apenas o mandato, salvo quando convocado pelo Prefeito para funes 46 especiais; no compe rgo colegiado. O Executivo unipessoal.

41 42

MEIRELLES, 2000, p.135-136. SILVA, 2005, p. 644. 43 GONALVES, 2005, p. 67. 44 CASTRO, 2001, p. 195. 45 BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. 46 CASTRO, op. cit., p. 197.

46 A Prefeitura apenas o rgo pblico, eis que a pessoa jurdica o prprio Municpio, classificada como de Direito Pblico Interno47. O doutrinador Meirelles considera que
como rgo pblico, a Prefeitura no pessoa jurdica; simplesmente a unidade central da estrutura administrativa do Municpio. Nem representa juridicamente o Municpio, pois nenhum rgo representa a pessoa jurdica a que pertence, a qual s representada pelo agente (pessoa fsica) legalmente investido dessa funo, que, no caso, o prefeito. No caso da Prefeitura, todos os seus servidores (agentes administrativos) imputam-lhe seus atos funcionais, mas s o prefeito (chefe do rgo e agente poltico) a representa, e, mais que isso, representa a pessoa jurdica do Municpio, pessoalmente ou pelos procuradores constitudos para atos judiciais e extrajudiciais, na forma prevista em lei (CPC, art. 12, II, e outras leis). No se pode confundir, portanto, a Prefeitura (rgo executivo) com o Municpio (pessoa jurdica); nem a Prefeitura com o prefeito (chefe do rgo e agente poltico) ou com qualquer de seus secretrios municipais (agentes polticos auxiliares do prefeito), ou com seus servidores (agentes administrativos). Tambm no se pode confundir imputao com representao, que so atos de natureza e efeitos diversos relativamente ao 48 rgo e pessoa jurdica a que se referem.

Eis a composio do Poder Executivo municipal: a Prefeitura, rgo pblico; o Prefeito, chefe do rgo e agente poltico, pessoa fsica representante do Poder; os Secretrios Municipais e equiparados, agentes polticos auxiliares do prefeito; e os Servidores Municipais, agentes administrativos.

3.2.1 Atribuies do Poder Executivo Municipal

As atribuies do Poder Executivo Municipal, assim representado pelo Prefeito, podem ser divididas em dois grupos, a saber: funes Administrativas e funes de Governo, estas ltimas podendo ser encontradas sob a denominao de Funes Polticas.49 As Funes de Governo ou Polticas abarcam: a representao do Municpio; conduo dos negcios pblicos locais; planejamento das atividades do governo municipal; participao co-legislativa compreendida como a iniciao de projetos de lei, sano, vedao e promulgao de leis Cmara Municipal; incubao da proposta oramentria; expedio de decretos regulamentares e
47 48

MEIRELLES, 2000, p.123. Ibid., p. 604-605. 49 CASTRO, 2001, p. 207; MEIRELLES, 2000, p. 615-616; GONALVES, 2005, p. 68 e ss; e SILVA, 2005, p. 645.

47 demais atos de governo.50 Contudo, so indelegveis essas funes, cabendo apenas ao Prefeito, chefe do Executivo local, exerc-las.51 As funes administrativas compreendem o maior nmero de atividades desenvolvidas pelo prefeito. Estas, por sua vez, podem ser delegadas aos Secretrios Municipais e Tcnicos Administrativos. E se concretizam atravs da execuo das leis e na realizao de atividades materiais locais, compreendidas como a movimentao da mquina administrativa, nomeao e exonerao de seus auxiliares, arrecadao dos tributos municipais, gesto do patrimnio e bens municipais, execuo dos servios pblicos.52
Em princpio, o prefeito pode praticar os atos de administrao ordinria independentemente de autorizao especial da Cmara. Por atos de administrao ordinria entendem-se todos aqueles que visem conservao, ampliao ou aperfeioamento dos bens, rendas ou servios pblicos. Para os atos de administrao extraordinria, assim entendidos os de alienao e onerao de bens ou vendas (vendas, doao, permuta, vinculao), os de renncia de direito (perdo de dvidas, iseno de tributos etc.) e os que acarretem encargos, obrigaes ou responsabilidades excepcionais para o Municpio (emprstimos, abertura de crditos, concesso de servios de utilidade pblica etc.), o prefeito depender de prvia autorizao da Cmara. Como tais atos constituem exceo regra da livre administrao do prefeito, as leis orgnicas devem enumer-los. Todo ato que no constar dessa relao de prtica exclusiva pelo prefeito, e por ele pode ser realizado independentemente de assentimento da Cmara, desde que atenda s normas gerais de Administrao e s 53 formalidades prprias de sua prtica.

Por ora, elencar-se-o as principais atribuies do Poder Executivo Municipal conferidas pelo doutrinador, sem que haja aprofundamento em suas descries, por no serem objeto central deste estudo. No entanto, ressalva-se: as que constituem objetos deste estudo sero tratadas em momento oportuno. Os doutrinadores entendem que as principais atribuies do prefeito, no desempenho do governo local, so: representao do Municpio; sano, promulgao, publicao e veto de leis; execuo de leis e de outras normas; expedio de decretos e outros atos administrativos; apresentao de projetos de lei; administrao do patrimnio municipal; elaborao e execuo do oramento; abertura de crditos; arrecadao, guarda e aplicao da receita municipal; execuo de obras e servios; decretao de desapropriaes; prestao de contas

50 51

CASTRO, 2001, p. 207; e MEIRELLES, 2000, p. 616. CASTRO, 2001, p. 207. 52 SILVA, 2005, p. 645; e CASTRO, op. cit., p. 207. 53 MEIRELLES, op. cit., p. 616-617.

48 e relatrio da administrao; comparecimento e informaes Cmara; imposio de penalidades administrativas; execuo da dvida ativa; organizao e direo do funcionalismo; despacho do expediente; publicao dos atos oficiais; expedio de certides; representao a outras autoridades; execuo de atribuies delegadas; requisio de fora policial.54

3.2.2 Prerrogativas do Poder Executivo Municipal

Tanto o Prefeito quanto seu Vice esto autorizados pela Constituio Federal, e assim institudo atravs da Cmara de Vereadores e publicado na Lei Orgnica do Municpio, a receber remunerao, denominada de subsdio. inaltervel o subsdio do Prefeito e do Vice-Prefeito durante o perodo da legislatura a que foram eleitos, garantida pela Carta Magna a irredutibilidade do subsdio, excepcionando-se o disposto nos arts. 37, XI e XIV; 39, 4;150, II; 153, III; e 153, 2, I, conforme regra o inciso XV do citado art. 37 da Constituio Federal.55 O chefe do Executivo Municipal, se assim assegurar a respectiva Lei Orgnica, poder gozar de frias e licena. As frias podem se dar ao gosto de quem a goza, ou seja, quando o Prefeito assim a quiser usufruir, devendo comunicar Cmara e em prazo determinado por lei. Na fruio da mesma, far jus remunerao integral do cargo, por entender-se que o mesmo se encontra no desempenho habitual de suas funes, tratando-se apenas de uma interrupo legalmente prevista.56 J o pedido de licena um direito conferido ao Prefeito, mas com indispensvel autorizao do Poder Legislativo local. Este, por sua vez, analisar os motivos do pedido, e consentir, se entender pertinente. Contudo, o Plenrio Municipal poder cess-la a qualquer tempo, tendo o licenciado que retornar ao cargo.57 Castro observa que
no se deve confundir a licena como simples afastamento. D-se a licena
54 55

GONALVES, 2005, p. 68 e ss.; e MEIRELLES, 2000, p. 618 e ss. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. 56 MEIRELLES, op. cit., p. 613. 57 CASTRO, 2001, p. 219; e MEIRELLES, op. cit., p. 612 e ss.

49
por motivo de sade (aqui remunerada), para tratar de interesse particular (sem remunerao) ou em misso autorizada pela Cmara Municipal (aqui remunerada). A licena, como as frias, pressupe cessao do exerccio 58 do mandato do Prefeito, assumindo-o ento o substituto legal.

3.2.3 Responsabilidades do Prefeito

As responsabilidades do Chefe do Executivo local podem ser analisadas sob trs aspectos: penal, civil e poltico-administrativo. O que interessa para o presente estudo so as Responsabilidades Poltico-Administrativas do Prefeito. Assim sendo, conceituar-se-o concisamente as outras duas. A Responsabilidade Penal definida por Meirelles como sendo toda aquela que resulta de cometimento de crime ou de contraveno59. Tal responsabilidade pode advir de crime cometido no exerccio da funo, o que se conhece como crimes funcionais. Pode ainda o Prefeito violar regras caracterizadas como crime especial, crime comum ou contraveno penal, definidas no Cdigo Penal (arts. 312 a 327).60 Contudo, sendo o Prefeito autoridade municipal, incidir nos chamados crimes de responsabilidade, definidos no Decreto-Lei n 201/67.
A expresso crimes de responsabilidade hoje usual e reconhecida em texto de lei, embora se trate de locuo desrevestida de sentido tcnico, verdadeira corruptela. Refere-se ela, no entanto, responsabilidade criminal dos Prefeitos, da qual a responsabilidade civil, e mesmo a polticoadministrativa, podem vir a ser conseqncia, no obstante independentes umas das outras. Aceitemos, portanto, j que a lei assim o faz, a expresso crimes de responsabilidade como sendo, no caso, os delitos de natureza funcional, cometidos por Prefeitos municipais, no exerccio das funes executivas do governo local e em decorrncia desse exerccio. Sujeito ativo da infrao , pois, o Prefeito, e s ele. A no ser em nvel de co-autoria em qualquer outra pessoa da administrao ou de fora dela, que concorrer para o crime, 61 incidir nas penas a ele cominadas.

O julgamento dos crimes de responsabilidade de competncia do Poder Judicirio. Este julga os Prefeitos, e o faz sem a necessidade de manifestao da

58 59

CASTRO, 2001, p. 219. MEIRELLES, 2000, p. 668. 60 Ibid., p. 668. 61 COSTA, Tito. Responsabilidade de prefeitos e vereadores. 3. ed. rev. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998. p. 36-37.

50 Cmara de Vereadores.62 J a Responsabilidade Civil caracterizada pelo dano patrimonial que o Prefeito possa causar, na prtica das suas atividades, ao Municpio ou a terceiros. Por derradeiro, e demonstrando-se de forma mais detalhada nesta pesquisa, em razo da importncia de seu estudo na mesma, tem-se a chamada Responsabilidade Poltico-Administrativa. O julgamento das infraes poltico-administrativas, situadas no art. 4 do Decreto-Lei n 201/67, compete Cmara de Vereadores, no dependendo de deciso por parte do Poder Judicirio. Contempla-se, mais uma vez, a definio de Meirelles, para conceituar-se a responsabilidade poltico-administrativa:
Responsabilidade poltico-administrativa a que resulta da violao de deveres ticos e funcionais de agentes polticos eleitos, que a lei especial indica e sanciona com a cassao do mandato. Essa responsabilidade independente de qualquer outra e deriva de infraes polticoadministrativas apuradas e julgadas pela corporao legislativa da entidade estatal a que pertence o acusado, na forma procedimental e regimental 63 estatuda para o colegiado julgador.

Por infraes poltico-administrativas entende-se as que resultam de procedimento contrrio lei, praticadas por agente poltico, ou quem lhe faa legitimamente as vezes, e relativas a especficos assuntos de administrao.64 O legislador previu uma forma de punio para o Prefeito que incorrer nas infraes poltico-administrativas. a chamada cassao do mandato, que se resume na perda definitiva do cargo. H uma outra espcie de perda do cargo que no pode se confundir com essa, que representa a punio da responsabilidade poltico-administrativa que a extino do mandato.
A extino de mandato de prefeito, portanto, no se confunde com a cassao de seu mandato, pois esta resulta da deliberao punitiva da Cmara diante de uma infrao poltico-administrativa, e aquela de ato ou fato desconstitutivo da investidura independente da manifestao do 65 plenrio.

Tem-se como cassao do mandato a imposio, pela Cmara, da perda do mandato, em virtude de ter seu titular cometido falta funcional, de natureza

62 63

COSTA, 1998, p. 40. MEIRELLES, 2000, p. 680. 64 COSTA, op. cit., p. 150. 65 MEIRELLES, op. cit., p. 682.

51 poltico-administrativa, prevista em lei.66

H perfeita distino, no texto legal, entre cassao e extino de mandato do Prefeito. A cassao, precedida de processo regular, depende de deliberao do plenrio da Cmara, pela maioria qualificada de dois teros dos membros que a componham (no dos eventualmente presentes sesso); a extino opera-se mediante declarao do Presidente da 67 Cmara, aps ter conhecimento do ato ou fato extintivo.

Ocorre a extino do mandato, por exemplo, no caso de morte do chefe do Executivo. A seguir, a necessria anlise de cada um dos fatos tidos pelo DecretoLei n 201/67 como infraes poltico-administrativas.

3.2.3.1 Impedir o funcionamento regular da Cmara

Como j mencionado, o governo municipal composto pelos Poderes Executivo e Legislativo. Mesmo presentes apenas dois dos trs Poderes estatais, deve-se ainda respeitar o princpio basilar do Estado Democrtico, que o da independncia e harmonia entre os poderes. Neste sentido, em caso de dificultao, seja ela qual for, pelo Prefeito, chefe do Executivo local, no cotidiano da Cmara de Vereadores e seus membros, estar aquele incidindo na infrao prevista no inciso I do art. 4 do Decreto-Lei em apreo.68 Pode-se utilizar, como exemplo, a criao de empecilhos desnecessrios por parte do Prefeito na elaborao de leis de iniciativa do Poder Legislativo local.69

66 67

COSTA, 1998, p. 151. Ibid., p. 149-150. 68 CASTRO, Jos Nilo de. A defesa dos prefeitos e vereadores em face do decreto-lei n. 201/67. 4. ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2000. p. 187; e COSTA, op. cit., p. 163. 69 COSTA, op. cit., p. 164.

52 No entanto, sabe-se da dificuldade de estabelecimento desse limite entre os Poderes municipais, sobretudo quando os mesmos dividem um nico espao fsico. Tanto verdade, que os doutrinadores sempre fazem meno a essa problemtica. Duarte afirma ser corriqueiro na vida dos Municpios do interior
os Executivos locais procurarem sufocar os Legislativos, no liberando, sem motivo justo, os duodcimos das dotaes oramentrias aprovadas para a Cmara Municipal, de modo que esta se v em dificuldade para manter 70 seus servios mais elementares [...].

Sobre essa dificuldade, Castro registra:

Muitos Municpios pequenos no possuem servios de Cmara separados dos do Executivo. Funcionam as Cmaras, por exemplo, no prprio prdio da Prefeitura, seus funcionrios so os que o Prefeito coloca sua disposio para as tarefas especficas. Se o Prefeito obstacula a entrada de Vereadores para as sesses no prdio da Prefeitura ou no libera funcionrios para a Cmara, sem justo motivo, estar cometendo infrao 71 poltico-administrativa, definida no inciso I do art. 4.

3.2.3.2 Impedir o exame de livros, folhas de pagamento e demais documentos que devam constar dos arquivos da Prefeitura, bem como a verificao de obras e servios municipais, por comisso de investigao da Cmara ou auditoria, regularmente instituda

As comisses de investigao da Cmara Municipal, segundo Costa, so as correspondentes s chamadas comisses parlamentares de inqurito das reas estadual e federal72. Elas possuem, segundo o mesmo autor, a finalidade de verificar irregularidades na administrao pblica do Municpio. O autor supracitado ainda conceitua a auditoria como sendo o rgo, servio, comisso ou pessoa, individualmente, que se encarregue de ouvir, auscultar, perquirir; investigar. como que um sucedneo da comisso de investigao, e deve ser regularmente constituda, para os fins previstos no texto legal em exame.73

70 71

DUARTE apud COSTA, 1998, p. 163. CASTRO, 2000, p. 187-188. 72 COSTA, op. cit., p. 165. 73 Ibid., p. 166.

53 Sua ao se d no sentido de apurar, atravs de exames em documentos pblicos, o curso da boa administrao. Assim, a recusa por parte do representante do Executivo local, em admitir o exerccio dessas atribuies da Cmara Municipal, resultar na incidncia da infrao poltico-administrativa conferida pelo inciso II do art. 4 do diploma legal em foco. Ressalta-se que a anlise dos livros, papis e documentos dever ser realizada dentro da Prefeitura, no se caracterizando a referida infrao no caso de impedimento por parte do Prefeito em que os documentos sejam dali retirados.74

3.2.3.3 Desatender, sem motivo justo, as convocaes ou os pedidos de informaes da Cmara, quando feitos a tempo e em forma regular

Este dispositivo reserva ao Legislativo Municipal o direito de reprimir o Prefeito toda vez que este deixar de colaborar com os trabalhos da Cmara. Existe uma obrigao inerente figura do Prefeito, que a de atender s convocaes e aos pedidos de informaes da Cmara Municipal. E na falta injustificada deste atendimento que se aplica ao Chefe do Executivo local a infrao polticoadministrativa prevista no inciso III do art. 4 do Decreto-Lei n 201/67. Contudo, a redao dada ao referido inciso contm a expresso sem motivo justo, demonstrando que, do contrrio, a infrao no estar caracterizada. Quem avalia se se trata de motivo justo ou no a prpria Cmara, utilizando-se de seu poder discricionrio. certo que por se tratar de uma valorao subjetiva, dever a Cmara acautelar-se quanto a exageros, pois em caso contrrio sua deciso poder ser reformada pelo Judicirio.75 Para o doutrinador Costa, a infrao relatada apenas se conforma de trs maneiras:
a) se houver desatendimento: a lei no cogitou do atendimento insuficiente, parcial; este, conquanto no se justifique, no autoriza a cassao do mandato; b) se o desatendimento no tiver motivo justo; c) se o pedido, ou requerimento desatendido, no for tempestivo e no tiver sido feito em forma regular (obedecida a devida tramitao e versando matria
74 75

CASTRO, 2000, p. 190; e COSTA, 1998, p. 167. CASTRO, 2000, p. 191.

54
compatvel com a sua finalidade).
76

3.2.3.4 Retardar a publicao ou deixar de publicar as leis e atos sujeitos a essa formalidade

Aqui a infrao se trata de retardar, isto , atrasar ou at mesmo deixar de publicar as leis e atos sujeitos a essa formalidade. A lei no fala, mas subentende-se que, se houver impedimento, ou motivo de fora maior que determine o retardamento, no se poder ter por configurada a infrao77. Em outras palavras, o doutrinador quis dizer que no estando caracterizados o dolo ou a culpa, sendo caso de acontecimentos alheios vontade do agente, este no poder ser punido. O ato de publicar, para Costa, tem vasta definio, querendo dizer divulgar, tornar pblico, dar conhecimento, exibir, mostrar78. E no significando apenas o ato de fazer inserir em jornais ou outros veculos impressos de divulgao os atos e as leis municipais 79.

3.2.3.5 Deixar de apresentar Cmara, no devido tempo, e em forma regular, a proposta oramentria

Neste caso, destaca o doutrinador que o cerne da questo est no prazo em que a proposta oramentria encaminhada Cmara. Referido prazo deve ser expressamente previsto na Lei Orgnica Municipal. Em relao forma, ele ensina que esta nem sempre compreendida pelos administradores municipais, ficando acertado que o legislador apenas denunciar quando a infrao se tratar de erro grosseiro, ou proveniente de

76 77

COSTA, 1998, p. 168. Ibid., p. 171. 78 Ibid., p. 171. 79 Ibid., p. 171.

55 comprovada m-f.80 Por ltimo, Costa assinala:

A infrao abrange, portanto, o oramento em suas diversas modalidades; no apenas o oramento anual, mas, igualmente, o plurianual, que devem ser apresentados considerao da edilidade dentro do prazo fixado em lei sob a forma regular. Se assim no fizer, responder o Prefeito pela prtica, 81 em tese, desse ilcito poltico-administrativo.

3.2.3.6 Descumprir o oramento aprovado para o exerccio financeiro82

O Prefeito Municipal tem o dever de cumprir com a proposta oramentria conforme os ditames da lei. O seu descumprimento acarretar na cassao do mandato, podendo ainda ser ele acusado pelo crime de responsabilidade previsto no art. 1 do Decreto-Lei n 201/67. As alteraes que ele est autorizado a realizar no oramento municipal esto elencadas nos incisos I e II do art. 7 da Lei n 4.320/64.

3.2.3.7 Praticar, contra expressa disposio de lei, ato de sua competncia ou emitirse na sua prtica83

O exerccio da atividade administrativa se unifica na ordem jurdica, sendo subordinado ao princpio da legalidade. Esta premissa pressupe que o Prefeito Municipal, representante do Executivo local, submete-se a tal preceito, devendo formalizar seus atos em plena concordncia com as leis e a ordem jurdica ditada. Assim, agindo de forma contrria ao que dispe a lei, aquele representante estar incorrendo em infrao poltico-administrativa.

80 81

CASTRO, 2000, p. 193. COSTA, 1998, p. 173. 82 CASTRO, op. cit., p. 193; e COSTA, 1998, p. 174. 83 CASTRO, 2000, p. 171 e 194.

56 3.2.3.8 Omitir-se ou negligenciar na defesa de bens, rendas, direitos ou interesses do Municpio sujeito administrao da Prefeitura

A responsabilidade da administrao municipal umas das atribuies do Chefe do Executivo local. Em razo da natureza executiva das suas funes, o Prefeito tem o dever de defender e proteger todos os interesses da sua Administrao, neles compreendidos seus direitos, bens, rendas e outros. Quando o Prefeito descuida desse dever, incide em infrao poltico-administrativa e tem seu mandato cassado.84

3.2.3.9 Ausentar-se do Municpio, por tempo superior ao permitido em lei, ou afastarse da Prefeitura, sem autorizao da Cmara dos Vereadores

O afastamento do cargo, referindo-se o texto Prefeitura, ou a ausncia do Municpio, entendendo-se com a sua retirada deste, fora do prazo estipulado na Lei Orgnica Municipal, usualmente de quinze dias, acarretar a sano de cassao do mandato. Este dispositivo tem o intuito de evitar que o Municpio fique sem seu administrador, ou seja, sem seu principal mentor.85

3.2.3.10 Proceder de modo incompatvel com a dignidade e o decoro do cargo

Trata o referido preceito legal da afronta ao princpio constitucional da moralidade a que deve o Administrador Pblico. Cabe aqui a lio de Mello sobre tal princpio:
De acordo com ele, a Administrao e seus agentes tm de atuar na conformidade de princpios ticos. [...] Compreendem-se em seu mbito, como evidente, os chamados princpios da lealdade e boa-f [...] Segundo os cnones da lealdade e da boa-f, a Administrao haver de proceder em relao aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe
84 85

COSTA, 1998, p. 177. CASTRO, 2000, p. 195-196.

57
interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malcia, produzido de maneira a confundir ou minimizar o exerccio de direitos por parte dos 86 cidados.

Reale fala da importncia de ser comprovada a existncia de certos indcios, passveis de verificao por um observador estranho ao caso, imparcial. Para o referido doutrinador, o Prefeito se enquadraria neste dispositivo:
a) se ele demonstrasse, deliberadamente com culpa manifesta ou dolo, o desejo de denegrir a Administrao Municipal; b) se sua ao, comprometendo a dignidade e o decoro do cargo, fosse gratuita, isto , se lhe escasseassem motivos para o juzo formulado; e c) se essa agressividade fosse dispensvel, no local e no instante da ocorrncia do fato provocador da violncia ao preceito legal. Inexistindo esses trs 87 requisitos, no h como falar em falta de decoro parlamentar.

Analisadas todas essas hipteses de infraes poltico-administrativas cometidas por Prefeitos no gozo de suas atribuies, a vez de apresentar-se o Poder Legislativo Municipal.

3.3 PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL

Constitui o Poder Legislativo Municipal a Cmara, que o rgo, e os Vereadores, que so os representantes. Estes, por sua vez, so eleitos pelos muncipes, juntamente com a eleio para Prefeito, atravs do voto direto e secreto, para exercer um mandato de quatro anos.88
O Poder Legislativo, inicialmente denominado Parlamento, teve origem na Inglaterra. Formou-se durante a Idade Mdia, quando representantes da nobreza e do povo procuravam limitar a autoridade absoluta do poder central do rei. Gradativamente, o poder real foi esvaziando-se, enquanto um novo passava a ganhar evidncia. Era o Parlamento. Muito contribuiu para isso o conceito de que a soberania reside no povo, que a exprime atravs da lei. No podendo vot-la diretamente, a comunidade elege 89 representantes, os parlamentares, que atuam em seu nome.

3.3.1 A Cmara Municipal

86

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 13. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 89-90. 87 REALE apud CASTRO, 2000, p. 198. 88 MEIRELLES, 2000, p. 506. 89 GONALVES, 2005, p. 84.

58 O rgo representativo do Poder Legislativo local colegiado e constitudo por vereadores, que agrupados compem o plenrio.90 Tambm fazem parte da estrutura poltica deste rgo, a Mesa, as Comisses e as Bancadas.91
Como rgo colegiado, a Cmara delibera pelo Plenrio, administra-se pela Mesa e representa-se pelo Presidente. No exerccio de suas atribuies, o Plenrio vota leis e demais atos normativos previstos na Lei Orgnica local; a Mesa executa as deliberaes do Plenrio e expede os atos de administrao de seu pessoal; e o Presidente representa e dirige a Cmara, praticando atos de conduo de seus trabalhos e o relacionamento externo com outros rgos e autoridades, especialmente com o Prefeito, praticando, ainda, os atos especficos da promulgao de leis, decretos legislativos e 92 resolues da Mesa.

So prerrogativas da Cmara, segundo Meirelles, compor a sua Mesa diretiva, elaborar seu regimento, organizar os seus servios e deliberar livremente sobre os assuntos de sua economia interna93.

3.3.2 O Vereador

considerado o mais antigo agente poltico brasileiro, porquanto sua origem est ligada primeira apario do Municpio no Pas, com a fundao da Cmara Municipal de So Vicente, no ano de 1532.94 Conforme leciona Silva, a palavra Vereador vem do verbo verear. Significava pessoa que vereia, isto , pessoa que tinha a incumbncia de vigiar pela comodidade, bem-estar e sossego dos muncipes95. So eles agentes polticos, possuindo normas especficas que

regulamentam seus atos, a forma de escolha, investidura e posse do cargo, impedimentos e incompatibilidades, prerrogativas e atribuies, bem como conduta, responsabilidades, entre outras que a Constituio Federal e a Lei Orgnica do Municpio prevem.

90 91

MEIRELLES, 2000, p. 517. GODOY, Mayr Cerqueira. O vereador e a cmara: um manual prtico para a vereana. Braslia, DF: Braslia Jurdica, 1997. p. 29. 92 GONALVES, 2005, p. 84. 93 MEIRELLES, op. cit., p. 512. 94 GODOY, op. cit., p. 13. 95 SILVA, Jos Afonso da. Manual do vereador. Braslia, DF: SENAM, [19--?]. p. 11.

59 Os Vereadores so eleitos pelo sistema proporcional, relacionado populao municipal, com limite determinado pela Constituio Federal e fixado pela Lei Orgnica Municipal, conforme preceituam as alneas a, b e c do inciso IV do art. 2996 da Lei Maior.97 As principais prerrogativas dos Vereadores so a inviolabilidade, a imunidade processual e a priso especial. Pela primeira, confere que o Edil inviolvel por suas opinies, palavras e votos no exerccio do mandato e na circunscrio do Municpio. Pela segunda, ele a ter enquanto no houver deciso condenatria transitada em julgado. E pela terceira, assegura-se aos membros do Legislativo a mais ampla liberdade de palavra e os protege contra abusos de outras autoridades98. Ressalta Meirelles que no se pode confundir a inviolabilidade com a imunidade, eis que a inviolabilidade exclui o crime, diversamente da imunidade, que impede o processo, enquanto no autorizado pela respectiva Cmara99.

3.3.3 Funes do Poder Legislativo Municipal

Entende-se por funes do Poder Legislativo Municipal aquelas conferidas Cmara de Vereadores. Elas so divididas pelo doutrinador Meirelles em quatro grupos, a saber: Funo Legislativa, Funo de Controle e Fiscalizao, Funo de assessoramento ao Poder Executivo local e Funo de administrao de seus servios.100

96

Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos: [...] IV nmero de Vereadores proporcional populao do Municpio, observados os seguintes limites: a) mnimo de nove e mximo de vinte e um nos Municpios de at um milho de habitantes; b) mnimo de trinta e trs e mximo de quarenta e um nos Municpios de mais de um milho e menos de cinco milhes de habitantes; c) mnimo de quarenta e dois e mximo de cinqenta e cinco nos Municpios de mais de cinco milhes de habitantes. Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. 97 CASTRO, 2001, p. 103. 98 SILVA, [19--?], p. 69. 99 MEIRELLES, 2000, p. 522. 100 Ibid., p. 506.

60 A funo de controle e fiscalizao exercida por dois modos distintos: o de controle e fiscalizao financeira e oramentria, desenvolvida com o auxlio do Tribunal de Contas estadual; e o de controle poltico. Explicitar-se-o, a seguir, as funes legislativa, de assessoramento, administrativa e de controle e fiscalizao financeira e oramentria. Contudo, reservar-se- Funo de Controle Poltico um captulo exclusivo, porquanto constitui o objeto central deste trabalho.

3.3.3.1 Funo legislativa

a funo precpua do Legislativo local, a de fazer leis. Esta funo exercida com a participao do Prefeito, quando este se utiliza de seu direito de vetar ou sancionar o Processo Legislativo. Mais uma vez depara-se com a teoria dos freios e contrapesos, imposta pelo princpio da separao dos poderes.101 Leis de iniciativa da Cmara ou, mais propriamente, de seus vereadores so todas as que a lei orgnica municipal no reserva, expressa e privativamente, iniciativa do prefeito.102

3.3.3.2 Funo fiscal e de controle financeiro e oramentrio

O poder constituinte reservou a esta funo a mesma importncia que a legislativa, quando a dispe dentro dos princpios indispensveis a serem atendidos na confeco das Leis Orgnicas municipais, conforme art. 29, XI, da Constituio Federal de 1988103. Cabe Cmara, atravs desta funo, fiscalizar e controlar a execuo contbil do Municpio, com o auxlio do Tribunal de Contas do Estado ou dos Conse-

101 102

SILVA, 2005, p. 646. MEIRELLES, 2000, p. 509. 103 Art. 29 [...] XI organizao das funes legislativas e fiscalizadoras da Cmara Municipal. Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit.

61 lhos ou Tribunais de Contas dos Municpios, onde existem. Assim dispe o art. 31, 2, da Constituio.104 Conforme o mencionado artigo, a rejeio ou aprovao das contas do Prefeito, prestadas a cada ano, ter um parecer prvio do Tribunal de Contas, com posterior deliberao da Cmara Municipal.105

3.3.3.3 Funo de assessoramento

Trata-se de uma colaborao espontnea de um rgo municipal ao outro. Consegue-se visualiz-la por meio de indicaes que so analisadas e aprovadas pelo plenrio, sendo direcionadas ao Chefe do Executivo local. Por indicao, leciona Meirelles ser mera sugesto do Legislativo ao Executivo para a prtica ou absteno de atos administrativos da competncia exclusiva do prefeito106. mera ajuda, que em nada obriga o Poder Executivo local.

3.3.3.4 Funo administrativa

Podendo ser encontrada tambm sob a denominao de funo meramente deliberativa107, aquela que diz respeito organizao interna da Casa Legislativa municipal. nesta funo que a Cmara exerce suas prerrogativas, j vistas anteriormente, como composio da Mesa e das Comisses, regramento do seu funcionamento e estruturao, e direo de seus servios auxiliares.108

104

Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. [...] 2 O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal. Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. 105 CASTRO, 2001, p. 162. 106 MEIRELLES, 2000, p. 512. 107 CASTRO, op. cit., p. 159. 108 MEIRELLES, op. cit., p. 512.

62 4 CONTROLE POLTICO DO PODER EXECUTIVO PELO PODER LEGISLATIVO NO MBITO MUNICIPAL

O captulo antecedente demonstrou o Municpio dentro do contexto da Federao brasileira. Detalhou os poderes que compem o Municpio e suas principais caractersticas necessrias e interessantes ao presente estudo. Este captulo, por sua vez, delimitar-se- a explicitar a funo de controle externo que o parlamento municipal exerce sobre os atos polticos do administrador local. Ater-se- sua descrio e conceituao, demonstrando qual o seu papel e a relevncia do mesmo no contexto scio-poltico do Estado contemporneo. Bem como, os meios constitucionais para efetivo exerccio do referido controle.

4.1 CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

O controle sobre os atos da Administrao Pblica se faz necessrio para que o princpio constitucional da separao dos poderes, atravs do sistema de freios e contrapesos, imposto pelo poder constituinte, seja efetivado. Todos os atos da administrao Pblica necessitam operar em conformidade com as leis, ou seja, com legitimidade, visando concretizao de atender finalidade e ao interesse comum.
Sendo assim, natural que a Administrao Pblica no possa ir alm da competncia e dos limites traados pelas normas pertinentes a cada caso ou situao que se lhe apresente. O agir da Administrao Pblica no se juridiciza na ausncia da lei. Ademais, h de conter-se na orientao e lindes tracejados pela lei. Qualquer ao estatal sem o correspondente calo legal ou que exceda o mbito demarcado pela lei injurdica e expe1 se anulao.

GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 9. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2004. p. 790.

63 Leciona Meirelles que o Controle, em tema de administrao pblica, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro2. Para Gasparini, controle a atribuio de vigilncia, orientao e correo de certo rgo ou agente pblico sobre a atuao de outro ou de sua prpria atuao, visando confirm-lo ou desfaz-lo, conforme seja ou no legal, conveniente, oportuna e eficiente3. Tambm valorosa a lio de Justen Filho, quando afirma que
O controle um processo de reduo do poder, entendida essa expresso no sentido da imposio da vontade e do interesse de um sujeito sobre outrem. Como ensina Fbio Konder Comparato, o vocbulo controle comporta dois sentidos diversos. Pode-se falar em controle-fiscalizao para indicar a tarefa de acompanhar e fiscalizar a conduta alheia, verificando o cumprimento dos requisitos necessrios e a realizao dos fins adequados. Mas tambm pode haver controle-orientao, o que significa a possibilidade de determinar o contedo da conduta alheia, escolhendo os fins que o terceiro realizar e o modo pelo qual se 4 desenvolver.

Por se tratar de uma capacidade abrangente que o controle pode ser praticado pelos trs Poderes estatais. Em funo disso, existem vrias espcies de controle, os quais se transformam conforme o tipo de Poder. Os doutrinadores mencionam trs grandes grupos, que, por sua vez, compreendem outras classificaes de controle. Tem-se o controle administrativo, que o realizado pela prpria Administrao Pblica sobre seus atos e agentes; o controle legislativo ou parlamentar, exercido pelo Poder Legislativo sobre agentes e atos do Poder Executivo; e o controle judicial ou judicirio, sendo o que cabe ao Poder Judicirio quanto ilegalidade dos atos dos outros dois Poderes. E, como dito, esses controles ainda sofrem outra classificao. O citado doutrinador Meirelles traa uma distino entre os diversos tipos de controle, ponderando que
Esses controles, conforme seu fundamento, sero hierrquicos ou finalsticos; consoante a localizao do rgo que os realiza, podem ser internos ou externos; segundo o momento em que so feitos, consideramse prvios, concomitantes ou subseqentes, ou, por outras palavras,

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 639. 3 GASPARINI, 2004, p. 791. 4 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 732.

64
preventivos, sucessivos ou corretivos; e, finalmente, quanto ao aspecto 5 controlado, podem ser de legalidade ou de mrito.

Em se tratando da diviso em controle externo e interno, este ltimo compreendido como o que acontece dentro de cada Poder, isto , exercido por ele prprio. E controle externo aquele praticado por rgo alheio ao controlado. Como, por exemplo, quando o Legislativo examina as contas do Executivo e do Judicirio; este, por sua vez, exerce controle, sempre mediante provocao, a respeito da legalidade do ato praticado pelos dois outros Poderes.6 O controle interno do Poder Executivo o que os doutrinadores denominam Controle Administrativo. Meirelles o conceitua como sendo
todo aquele que o Executivo e os rgos da administrao dos demais Poderes exercem sobre suas prprias atividades, visando a mant-las dentro da lei, segundo as necessidades do servio e as exigncias tcnicas e econmicas de sua realizao, pelo qu um controle de legalidade e de 7 mrito.

Em outras palavras, Justen Filho considera que o controle administrativo interno verificao, desenvolvida no mbito do prprio Poder, da legalidade e da oportunidade dos atos administrativos produzidos pelos seus rgos e autoridades8. Por sua vez, Mello assinala:
Consoante o prprio Texto Constitucional (art. 74), a Administrao de resto, tal como os Poderes Legislativo e Judicirio dever manter um sistema integrado de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas e do oramento; de comprovar a legalidade e avaliar resultados quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e patrimonial; de exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio, e de apoiar o controle 9 externo.

J o controle externo, como dito acima, aquele exercido por Poder que no o que est sofrendo o controle. Para Justen Filho, o controle externo consiste na submisso da atividade administrativa fiscalizao exercida por rgos externos estrutura administrativa do Estado10.

5 6

MEIRELLES, 2004, p. 640. GONALVES, Marcos Flvio Reis (Coord.). Manual do prefeito. 12. ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2005. p. 346. 7 MEIRELLES, op. cit., p. 644. 8 JUSTEN FILHO, 2005, p. 740. 9 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 13. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 214. 10 JUSTEN FILHO, op. cit., p. 745.

65 Meirelles ensina que o controle externo aquele que se realiza por rgo estranho Administrao responsvel pelo ato controlado [...]11. Um dos tipos de controle externo o legislativo ou parlamentar. Tambm externo o controle judicial. Todavia, esta pesquisa se ater ao controle parlamentar, que o exercido pelo Poder Legislativo. Trata-se de controle externo por ser o controlador um rgo diverso do controlado. Abordar-se-, no item subseqente, o controle externo exercido pelo Poder Legislativo, repita-se, com nfase esfera municipal.

4.2 O CONTROLE EXERCIDO PELA CMARA MUNICIPAL

O controle legislativo, tambm conhecido como controle parlamentar, aquele exercido pelo Poder Legislativo sobre os atos do Poder Executivo. Tambm denominado, como j exposto, controle externo. Referido controle busca fiscalizar os atos do Poder Executivo sob os aspectos da legalidade, oportunidade e convenincia do ato. Providencial, novamente, a lio de Meirelles, conceituando referido controle:
Controle legislativo ou parlamentar o exercido pelos rgos legislativos (Congresso Nacional, Assemblias Legislativas e Cmaras de Vereadores) ou por comisses parlamentares sobre determinados atos do Executivo na dupla linha da legalidade e da convenincia pblica, pelo qu caracteriza-se como um controle eminentemente poltico, indiferente aos direitos individuais dos administrados, mas objetivando os superiores interesses do 12 Estado e da comunidade.

Com outras palavras, Moraes explica que essa espcie de fiscalizao consiste na possibilidade de o Poder Legislativo questionar os atos do Poder Executivo, tendo acesso ao funcionamento de sua mquina burocrtica, a fim de analisar a gesto da coisa pblica [...]13, adotando assim as atitudes que julgar pertinentes.

11 12

MEIRELLES, 2004, p. 641. Ibid., p. 673. 13 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional administrativo. 3 ed. So Paulo: Atlas, 2006. p. 246.

66 Como bem lembra Di Pietro, o controle que o Poder Legislativo exerce sobre a Administrao Pblica tem que se limitar s hipteses previstas na Constituio Federal, uma vez que implica interferncia de um Poder nas atribuies dos outros dois; [...]14. Por esta razo, Medauar abaliza que sob esta rubrica a de controle parlamentar so apreciados somente os meios de fiscalizao decorrentes diretamente das casas legislativas.15 O controle legislativo apresenta-se de duas formas:
o controle poltico que abrange aspectos de mrito e de legalidade, e de natureza poltica, pois aprecia as decises administrativas, inclusive sob o aspecto da discricionariedade esta relativa oportunidade e convenincia do ato frente ao interesse pblico; e o controle financeiro que se exerce pelo exame de informaes da Administrao sobre operaes que produziram efeitos sobre o fluxo de caixa e sobre o 16 patrimnio da entidade [...].

Registra Justen Filho:

na maior parte dos casos, no entanto, a atuao do legislativo se preocupa com a regularidade poltica dos atos administrativos, assim considerada a compatibilidade da atuao administrativa tanto com a vontade do povo e das instituies no integrantes da estrutura estatal como com a realizao 17 do bem comum.

Considerando-se isso, para a presente pesquisa o que interessa o controle poltico.

4.2.1 Controle poltico

Para Di Pietro, o controle abrange aspectos ora de legalidade, ora de mrito, apresentando-se, por isso mesmo, como de natureza poltica, j que vai apreciar as decises administrativas sob o aspecto inclusive da discricionariedade [...]18. (grifo da autora) No exerccio de referido controle, o Legislativo est autorizado, atravs das Comisses Parlamentares, a instaurar processos em desfavor do Prefeito ou de
14 15

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19. ed. So Paulo: Atlas, 2006. p. 649. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 9. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 455. 16 GONALVES, 2005, p. 349. 17 JUSTEN FILHO, 2005, p. 748. 18 DI PIETRO, op. cit., p. 649.

67 seus Secretrios Municipais, assim como retardar, no todo ou em parte, o desempenho das funes do Executivo local, para julg-los ante o reconhecimento de incidncia em alguma infrao poltico-administrativa daquelas j estudadas.19 Ferreira Filho faz importante ressalva doutrina de Loewenstein onde este sugere uma nova tripartio das funes do Estado.20 Aquele diz que Loewenstein considera a funo do controle como sendo o ponto crucial do regime constitucional. E completa:
Na realidade, este controle indispensvel para a manuteno da democracia e para salvaguarda da prpria liberdade individual. De fato, no s deve ser fiscalizada a adequao das opes governamentais s opes populares, ou ao bem comum, controle poltico, para o qual est particularmente indicado o parlamento, como tambm a aplicao dessas decises aos casos particulares controle formal, para o qual 21 naturalmente indicado o Judicirio.

A colocao deste doutrinador serve para elucidar a importncia do tema deste trabalho. Buscando traduzir mais refinadamente a relevncia do tema a que se prope a presente pesquisa, mais uma vez se recorre lio de Meirelles:
No regime constitucional de separao das funes, como o nosso, os Poderes do Estado no se confundem nem se subordinam, mas se harmonizam, cada qual realizando sua atribuio precpua e desempenhando restritamente outras que a Constituio lhes outorga para uma recproca cooperao institucional. Dentro dessa tcnica de precipuidade de funes e de harmonia e independncia dos Poderes, cabe ao Executivo a realizao das atividades administrativas, mas em algumas delas depende da cooperao do Legislativo, dadas a relevncia do ato e suas extensas repercusses polticas internas ou externas, que s o Parlamento est em condies de bem valorar e decidir sobre sua legitimidade e convenincia. Noutros casos o equilbrio entre os Poderes que impe o controle do ato de um pelo outro, como ocorre na aprovao do oramento e na fiscalizao de sua execuo, como, tambm, na apreciao prvia ou subseqente de certas proposies administrativas de maior interesse nacional. Diante dessa realidade, a Constituio indica os atos sujeitos ao controle legislativo e determina o campo das investigaes parlamentares, vinculando, assim, no contedo e forma, a atuao fiscalizadora desse Poder. Esse controle deve limitar-se ao que prev a Constituio Federal, para evitar a interferncia inconstitucional de um 22 Poder sobre outro.

Sendo o titular da fiscalizao externa, o Legislativo desenvolve tal funo atravs de pedidos de informaes, do controle dos atos do Poder Executivo. Neste exerccio de controle das atividades governamentais, ao Poder Legislativo
19 20

BRAZ, Petrnio. Direito municipal na constituio. 4. ed. So Paulo: LED, 2001. p. 304. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. 24. ed. rev. So Paulo: Saraiva, 1997. p. 134-135. 21 LOEWENSTEIN apud FERREIRA FILHO, 1997, p. 134. 22 MEIRELLES, 2004, p. 673.

68 facultado, por meio de Comisses de Inqurito ou Especiais, instaurar processos de julgamento do Chefe do Executivo e seus Secretrios, bem como interromperem, no todo ou em parte, a execuo de atos do Poder Executivo. No mbito federal, que se distende em razo do prprio texto constitucional aos Estados e Municpios, a Lei Maior atribui ao Poder Legislativo a capacidade de cessar os atos normativos do poder regulamentar ou dos limites da delegao legislativa, assim como a de controlar e fiscalizar os atos da Administrao Pblica, inclusive os da indireta.23 Ressalta Ferreira Filho:
Esse controle poltico talvez hoje a principal contribuio dos Parlamentos para o processo poltico. De fato, a prtica das delegaes, o leadership exercido pelo Executivo, fenmenos que, mais ou menos pronunciados ou disfarados, se observam em toda parte, vm deixando as Cmaras como mero rgo de fiscalizao onde se debatem, criticam e justificam as 24 opes governamentais para edificao da opinio pblica.

Considera-se que, para o pleno exerccio dos poderes de controle, reserva a Constituio que o Poder Legislativo possa convocar quaisquer das autoridades diretamente subordinadas ao Poder Executivo, para que estas prestem informaes, pessoalmente, sobre assuntos antecipadamente determinados, ou encaminhar pedidos de informaes s mesmas, recaindo sobre elas as infraes poltico-administrativas anteriormente trabalhadas, em caso de recusa, no atendimento dentro do prazo estipulado ou fornecimento de informaes falsas. Sobre o Controle Poltico, Bastos realiza valiosa observao, fazendo-o em sua obra de Direito Administrativo, no entanto considerando referido controle tratar-se do rol da disciplina de Direito Constitucional, traduzindo o que se buscou demonstrar ao longo desta pesquisa:
A palavra controlar traz bem consigo a idia de aferio de um ato com um padro, conferir um ato com as disposies legais, a fim de verificar se h adequao. Todavia, certo que existe tambm o controle dos atos discricionrios, onde este padro no est rigidamente definido na lei. Enquanto nestes atos conjuntos no existe nenhum padro; o que poderamos chamar de exerccio de uma atividade poltica. por isso que alguns autores at falam em controle poltico, com relao ao que no teramos nada a opor. Contudo, achamos que esse controle poltico no da alada do direito administrativo; diz mais respeito a todo o sistema de 25 separao dos Poderes existente.

23 24

BRAZ, 2001, p. 304. FERREIRA FILHO, 1997, p. 158. 25 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 21. ed. atual. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 335.

69 So meios de controle poltico os previstos na Constituio Federal, autorizados, em funo do princpio da simetria26, a serem inseridos na Lei Orgnica Municipal, portanto cabveis ao Municpio:
apreciao pelo Legislativo dos atos do Executivo (CF, arts. 49, I, II, II, IV, 27 V, XII, XVI, XVII; e 52, III, IV, V e XI) ; convocao de autoridades (Secretrios Municipais e outras, como dirigentes das entidades de Administrao Indireta) para prestar informaes, sob pena de crime de 28 responsabilidade (CF, art. 50) ; solicitao de informaes quelas autoridades acima elencadas, cujo no atendimento tambm provoca a 29 30 pena por crime de responsabilidade (CF, art. 50, 2) ; [...]

26

O princpio da simetria determina que as entidades federativas estaduais, municipais e distrital, ao organizarem suas constituies estaduais e leis orgnicas, devem obedincia s normas de organizao previstas na Constituio Federal. Por sua vez, normas de organizao ou de estrutura so aquelas que determinam a forma como devem ser elaboradas outras normas. Ex.: a Medida Provisria prevista expressamente apenas para o Presidente da Repblica, mas, por simetria, pode ser utilizada tambm por governadores de Estado e do Distrito Federal e por prefeitos municipais. Cf. PRINCPIO da simetria e eficcia das normas constitucionais. Alexandre Magno. Disponvel em: <http://www.alexandremagno.com/novo/faq/principio-da-simetria-e-eficaciadas-normas-constitucionais>.Acesso em: 16 nov. 2008. 27 Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; II autorizar o Presidente da Repblica a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar; III autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica a se ausentarem do Pas, quando a ausncia exceder a quinze dias; IV aprovar o estado de defesa e a interveno federal, autorizar o estado de stio, ou suspender qualquer uma dessas medidas; V sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa; [...] XII apreciar os atos de concesso e renovao de concesso de emissoras de rdio e televiso; [...] XVI autorizar, em terras indgenas, a explorao e o aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais; XVII aprovar, previamente, a alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dois mil e quinhentos hectares. [...] Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: [...] III aprovar previamente, por voto secreto, aps argio pblica, a escolha de: a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituio; b) Ministros do Tribunal de Contas da Unio indicados pelo Presidente da Repblica; c) Governador de Territrio; d) Presidente e diretores do banco central; e) Procurador-Geral da Repblica; f) titulares de outros cargos que a lei determinar; IV aprovar previamente, por voto secreto, aps argio em sesso secreta, a escolha dos chefes de misso diplomtica de carter permanente; V autorizar operaes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios; [...] XI aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exonerao, de ofcio, do Procurador-Geral da Repblica antes do trmino de seu mandato. Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao.htm>. Acesso em: 8 nov. 2008. 28 Art. 50. A Cmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comisses, podero convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausncia sem justificao adequada. (Redao dada pela Emenda Constitucional de Reviso n 2, de 1994).Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. 29 Art. 50. [...] 2 As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal podero encaminhar pedidos escritos de informaes a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo, importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o no atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestao de informaes falsas. (Redao dada pela Emenda Constitucional de Reviso n 2, de 1994). Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. 30 GONALVES, 2005, p. 349.

70 O que se trabalhar adiante, de forma particularizada, so tais formas de controle poltico.

4.3 MECANISMOS DE CONTROLE POLTICO

So os que a Constituio Federal reserva ao Poder Legislativo para exerc-los sobre os atos do Executivo, e que, pelo princpio da simetria, so aplicveis aos Estados, como tambm, e o que aqui se demonstrar, aos Municpios.

4.3.1 Convocao de autoridades para prestarem informaes

A convocao de certas autoridades para prestarem informaes sobre assuntos que lhes so afetos possvel em cada uma das esferas de governo, se previamente determinada31. Assim, est previsto no art. 50 da Constituio Federal32 que os Ministros de Estado podero ser convocados pelos parlamentares ou por qualquer de suas comisses, para comparecerem pessoalmente sesso do plenrio e prestarem informaes acerca de assunto previamente determinado. A ausncia dessas autoridades implicar, exceto nos casos justificados dentro do prazo e da forma adequada, em crime de responsabilidade.33 Nesse passo, Gasparini comenta:
As Constituies estaduais regulam a convocao dos Secretrios de Estado para Assemblia Legislativa, enquanto a Lei Orgnica do Distrito Federal disciplina a convocao dos Secretrios distritais. A Lei Orgnica do Municpio cuida da convocao dos Secretrios municipais. Esses diplomas
31 32

GASPARINI, 2004, p. 807. Art. 50. A Cmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comisses, podero convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausncia sem justificao adequada. (Redao dada pela Emenda Constitucional de Reviso n 2, de 1994). Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. 33 MELLO, 2001, p. 215-216.

71
tambm regulam a convocao de autoridades do Executivo ou de empresas governamentais (sociedades de economia mista, empresas pblicas, fundaes) [...]. A desateno a essas convocaes pode caracterizar crime de responsabilidade, salvo se justificado devidamente e a tempo. O que nos parece impossvel a convocao do Governador do Estado ou do Distrito Federal ou do Prefeito, pela inexistncia de situao similar ou de princpio na Constituio Federal que pudesse servir de 34 fundamento para tal prescrio.

4.3.2 Requerimentos escritos de informaes

A previso deste preceito est no art. 50, 2, da Constituio Federal35, com determinao que o pedido de informao dever ser sempre por escrito. Tal pedido pode se referir a fato, ato ou comportamento relacionado com a Autoridade a quem for dirigido, cuja fiscalizao compete ao Poder Legislativo. A resposta deve ser encaminhada dentro do prazo disposto na Lei Orgnica municipal, caso contrrio a autoridade incidir em crime de

responsabilidade. Sendo falsas as informaes prestadas, ou se recusado tal atendimento, a autoridade tambm responder pela referida infrao. Aps efetuao das alteraes necessrias pela Casa Legislativa, os pedidos de informaes sero devolvidos queles que os prestaram.

4.3.3 Aprovaes e autorizaes especficas para a prtica de atos pelo Poder Executivo

H vrios casos previstos constitucionalmente em que o Poder Legislativo interfere, necessariamente, para controlar a atividade administrativa.

34 35

GASPARINI, 2004, p. 808. Art. 50. [...] 2 As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal podero encaminhar pedidos escritos de informaes a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo, importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o no atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestao de informaes falsas. (Redao dada pela Emenda Constitucional de Reviso n 2, de 1994). Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit.

72 Gasparini avalia que a contribuio dos rgos legiferantes para a validade da atuao da Administrao Pblica acaba redundando em controle, j que lhe cabe aprovar ou autorizar essa atuao36. Os casos que dependem da aprovao do Legislativo esto inseridos nos textos dos arts. 49, I e IV; 51, V; e 52, III, todos da Constituio Federal37. Aos Estados-Membros e aos Municpios, iguais atribuies so autorizadas s Assemblias Legislativas e s Cmaras de Vereadores,

conservadas, demonstradamente, as competncias atinentes e o que reservarem as Constituies e Leis Orgnicas dos Municpios.

4.3.4 Sustao dos atos do Poder Executivo que exorbitarem das prerrogativas do mesmo

Caber ao Poder Legislativo, em todas as esferas, sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa, conforme se depreende da redao dada ao art. 49, V, da Magna Carta.38 Atos administrativos normativos, como leciona Gasparini, so todos aqueles editados para casos que possam repetir-se, cujo exemplo tpico o regulamento expedido para dar cumprimento lei39. E completa, ensinando que essa competncia s pode ser exercida em relao aos atos normativos do Executivo (de qualquer rgo desse Poder), no s

36 37

GASPARINI, 2004, p. 808. Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; [...] IV aprovar o estado de defesa e a interveno federal, autorizar o estado de stio, ou suspender qualquer uma dessas medidas. [...] Art. 51. Compete privativamente Cmara dos Deputados: [...]V eleger membros do Conselho da Repblica, nos termos do art. 89, VII. Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: [...] III aprovar previamente, por voto secreto, aps argio pblica, a escolha de: a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituio; b) Ministros do Tribunal de Contas da Unio indicados pelo Presidente da Repblica; c) Governador de Territrio; d) Presidente e diretores do banco central; e) Procurador-Geral da Repblica; f) titulares de outros cargos que a lei determinar. Cf. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, loc. cit. 38 MELLO, 2001, p. 215. 39 GASPARINI, op. cit., p. 810.

73 da Presidncia40, estendendo-se, via de regra, o mesmo entendimento aos Executivos dos Estados-Membros e Municpios.

4.3.5 Julgamento dos crimes de responsabilidade

de competncia do Poder Legislativo o julgamento das infraes poltico-administrativas cometidas por agentes do Poder Executivo. Com a propriedade de sempre, interessa a esta pesquisa a doutrina de Mello:
Finalmente, cumpre assinalar que, nos termos dos arts. 85 e 86 da Constituio, se ao Presidente da Repblica for irrogada a prtica de crime de responsabilidade, denunciada por qualquer cidado, autoridade ou parlamentar, e a Cmara dos Deputados, por dois teros de seus membros, acolher tal acusao, o Senado Federal julg-lo-, suspendendo-o 41 imediatamente de suas funes to logo instaure o processo.

As possibilidades de infraes em que poder incorrer o Administrador local so aquelas j trabalhadas neste estudo, com riqueza de detalhes, no captulo anterior. Ressalta-se, por oportuno, que se conclui pela competncia da Cmara de Vereadores para o julgamento do Prefeito nos casos de cometimento de infraes poltico-administrativas. Ser conseqncia destas infraes a sano de cassao do mandato, tambm trabalhada em captulo prvio. Tendo em vista a importncia deste mecanismo, o do julgamento do Prefeito pelos crimes de responsabilidade, tratar-se- a seguir dos requisitos indispensveis para o processo e julgamento do Prefeito pela Cmara. O procedimento utilizado o disposto no art. 5 do Decreto-Lei 201/67. A denncia poder ser feita por qualquer cidado do Municpio, sendo comprovada a cidadania atravs do ttulo de eleitor, ou por um dos Vereadores. Este, por sua vez, no poder participar dos atos do processo de cassao, mas no lhe vedado o exerccio de suas funes.

40 41

GASPARINI, 2004, p. 810. MELLO, 2001, p. 218.

74 Na denncia se relatar qual a atitude do Prefeito que incorreu em infrao poltico-administrativa. Essa deve ser clara quanto imputao, para que o acusado possa exercer o direito de defesa. O recebimento da denncia ser realizado pelo Presidente da Cmara, que consultar os membros desta, dependendo do consentimento da maioria simples ou absoluta, para receb-la, conforme estar disposto na Lei Orgnica ou no Regimento Interno. Sendo a denncia devidamente recebida, o Presidente constituir a Comisso Processante, devendo ser respeitada a regra da proporcionalidade dos partidos na composio da mesma. Aps a constituio de referida Comisso, seus componentes nomearo Presidente e Relator. O Presidente da Comisso remeter ao Prefeito cpia da denncia contendo todas as informaes necessrias sua defesa, como tambm o prazo para que ela seja oferecida. Vencido o prazo, dar-se- incio s diligncias, sendo o Prefeito processado intimado de todos os atos subseqentes. Concluda a fase das diligncias, confere-se ao denunciado prazo para razes finais escritas. Aps, a Comisso Processante emitir o parecer final, constando deste a procedncia ou improcedncia da denncia. Assim, em sendo procedente, caber ao Presidente da Cmara, a pedido do Presidente da Comisso Processante, convocar sesso extraordinria exclusiva para o julgamento. A sesso extraordinria se inicia com a leitura integral da denncia. Depois de encerrado o tempo disposto para a Comisso e o Prefeito denunciado lerem as partes que lhes forem interessantes, l-se o parecer final ao pblico presente. Terminada a fase destinada defesa oral do Prefeito e s consideraes feitas por Vereadores que se interessarem, passa-se s votaes. Estas so secretas, em nmero correspondente ao das infraes denunciadas, sendo que o Prefeito restar condenado, e conseqentemente cassado, se das votaes se alcanarem o quorum necessrio.

75 5 CONCLUSO

O controle poltico do Poder Executivo pelo Poder Legislativo um dos pilares para que o princpio constitucional da separao dos poderes funcione, efetivando o sistema de freios e contrapesos, sendo um dos cernes da organizao dos Estados Democrticos de Direito contemporneos. Tal controle feito pelo Legislativo , em ltima anlise, uma delegao do controle popular, pois o povo o dono dos mandatos pblicos eletivos e, de forma mais ampla, das instituies estatais. O Vereador o ocupante de mandato eletivo que est mais prximo da comunidade. Assim, a Cmara Municipal politicamente mais representativa que o Executivo, pois nela que se assentam as opinies dos mais diferentes segmentos das comunidades de cada Municpio. A Cmara deve ser o elo entre governantes e governados, instigando a populao a participar das decises polticas, inclusive no mbito da fiscalizao dos atos do Poder Executivo, que funciona de forma muito mais efetiva com a participao popular. Os instrumentos disposio dos Vereadores para a fiscalizao do Poder Executivo buscam garantir a transparncia dos atos do Prefeito e de seus subordinados. As prerrogativas fiscalizatrias da Cmara so espcies de vacinas, pois possvel concluir que com a mera existncia destas, o prprio controle interno do Poder Executivo ser mais cuidadoso quanto legalidade dos seus atos. O controle poltico meio legtimo e necessrio na relao entre os poderes, garantindo um funcionamento equilibrado das instituies do Estado, e no mbito municipal se constitui em elo vital para o funcionamento da democracia. Embora obviamente o Poder Judicirio atue tambm na seara municipal, nela os rgos judicirios so apenas subordinados da Justia Estadual, no havendo qualquer interface deste Poder com os demais quanto nomeao de magistrados e execuo oramentria, como ocorre no caso dos estados federados e da Unio. Deste modo, o sistema de freios e contrapesos, no mbito municipal, fundamentalmente embasado na relao entre Executivo e Legislativo. Destaca-se, no campo poltico, a estudada necessidade de controle do primeiro pelo segundo,

76 visto que a concentrao de atribuies no Executivo municipal cria uma hipertrofia poltica do mesmo, sendo que esta s pode ser diretamente contrabalanceada atravs da funo de controle exercida pelo Legislativo. Os resultados desta pesquisa convergem para a necessidade de garantia das prerrogativas do Poder Legislativo, principalmente enquanto ente fiscalizador, ao mesmo tempo em que este Poder, especialmente no mbito municipal, deve buscar a interlocuo com a comunidade local. Salienta-se que esta interlocuo entre Cmara de Vereadores e comunidade no foi objeto deste estudo, porm tal relao oferece perspectivas para novas pesquisas. Os chamados freios e contrapesos entre poderes, onde se insere a atividade objeto deste estudo, so necessrios para o melhor funcionamento das instituies democrticas. Neste sentido, o controle poltico do Poder Executivo pelo Poder Legislativo, especialmente no mbito municipal, essencial para garantir a lisura das aes governamentais. Deste modo, tem-se no s a necessidade de os Vereadores utilizarem as prerrogativas fiscalizatrias durante o exerccio do mandato, como tambm de dar publicidade a suas aes e aos resultados das mesmas. Esta cultura de transparncia, assim como a cultura de participao popular que nos dias atuais tm a operacionalizao simplificada, por meios de comunicao que facilitam a abertura dos dados e a interao, dentre os quais se destaca a internet so meios que tanto impulsionam quanto do fundamento s atividades de controle poltico do Poder Legislativo. Assim, a atividade objeto deste estudo o controle poltico do Poder Executivo pelo Poder Legislativo no mbito municipal se consagra como espinha dorsal do equilbrio democrtico no mbito do Municpio. Neste sentido, a Cmara de Vereadores no apenas a voz, mas tambm os olhos e ouvidos do povo, que a quem, fundamentalmente, os membros dos Trs Poderes devem prestar contas.

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ANEXO

81 ANEXO A Decreto-lei n 201/67

Presidncia da Repblica
Subchefia para Assuntos Jurdicos
DECRETO-LEI N 201, DE 27 DE FEVEREIRO DE 1967. Dispe sobre a responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA, usando da atribuio que lhe confere o pargrafo 2, do artigo 9, do Ato Institucional n 4, de 7 de dezembro de 1966, DECRETA: Art. 1 So crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao julgamento do Poder Judicirio, independentemente do pronunciamento da Cmara dos Vereadores: I - apropriar-se de bens ou rendas pblicas, ou desvi-los em proveito prprio ou alheio; Il - utilizar-se, indevidamente, em proveito prprio ou alheio, de bens, rendas ou servios pblicos; Ill - desviar, ou aplicar indevidamente, rendas ou verbas pblicas; IV - empregar subvenes, auxlios, emprstimos ou recursos de qualquer natureza, em desacordo com os planos ou programas a que se destinam; V - ordenar ou efetuar despesas no autorizadas por lei, ou realiz-Ias em desacordo com as normas financeiras pertinentes; VI - deixar de prestar contas anuais da administrao financeira do Municpio a Cmara de Vereadores, ou ao rgo que a Constituio do Estado indicar, nos prazos e condies estabelecidos; VII - Deixar de prestar contas, no devido tempo, ao rgo competente, da aplicao de recursos, emprstimos subvenes ou auxlios internos ou externos, recebidos a qualquer titulo; VIII - Contrair emprstimo, emitir aplices, ou obrigar o Municpio por ttulos de crdito, sem autorizao da Cmara, ou em desacordo com a lei; IX - Conceder emprstimo, auxlios ou subvenes sem autorizao da Cmara, ou em desacordo com a lei; X - Alienar ou onerar bens imveis, ou rendas municipais, sem autorizao da Cmara, ou em desacordo com a lei; XI - Adquirir bens, ou realizar servios e obras, sem concorrncia ou coleta de preos, nos casos exigidos em lei;

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XII - Antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Municpio, sem vantagem para o errio; XIII - Nomear, admitir ou designar servidor, contra expressa disposio de lei; XIV - Negar execuo a lei federal, estadual ou municipal, ou deixar de cumprir ordem judicial, sem dar o motivo da recusa ou da impossibilidade, por escrito, autoridade competente; XV - Deixar de fornecer certides de atos ou contratos municipais, dentro do prazo estabelecido em lei. XVI deixar de ordenar a reduo do montante da dvida consolidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicao do limite mximo fixado pelo Senado Federal; (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de 19.10.2000) XVII ordenar ou autorizar a abertura de crdito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei oramentria ou na de crdito adicional ou com inobservncia de prescrio legal; (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de 19.10.2000) XVIII deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a amortizao ou a constituio de reserva para anular os efeitos de operao de crdito realizada com inobservncia de limite, condio ou montante estabelecido em lei; (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de 19.10.2000) XIX deixar de promover ou de ordenar a liquidao integral de operao de crdito por antecipao de receita oramentria, inclusive os respectivos juros e demais encargos, at o encerramento do exerccio financeiro; (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de 19.10.2000) XX ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realizao de operao de crdito com qualquer um dos demais entes da Federao, inclusive suas entidades da administrao indireta, ainda que na forma de novao, refinanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente; (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de 19.10.2000) XXI captar recursos a ttulo de antecipao de receita de tributo ou contribuio cujo fato gerador ainda no tenha ocorrido; (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de 19.10.2000) XXII ordenar ou autorizar a destinao de recursos provenientes da emisso de ttulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou; (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de 19.10.2000) XXIII realizar ou receber transferncia voluntria em desacordo com limite ou condio estabelecida em lei. (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de 19.10.2000) 1 Os crimes definidos neste artigo so de ao pblica, punidos os dos itens I e II, com a pena de recluso, de dois a doze anos, e os demais, com a pena de deteno, de trs meses a trs anos. 2 A condenao definitiva em qualquer dos crimes definidos neste artigo, acarreta a perda de cargo e a inabilitao, pelo prazo de cinco anos, para o exerccio de cargo ou funo pblica, eletivo ou de nomeao, sem prejuzo da reparao civil do dano causado ao patrimnio pblico ou particular. Art. 2 O processo dos crimes definidos no artigo anterior o comum do juzo singular, estabelecido pelo Cdigo de Processo Penal, com as seguintes modificaes: I - Antes de receber a denncia, o Juiz ordenar a notificao do acusado para apresentar defesa prvia, no prazo de cinco dias. Se o acusado no for encontrado para a notificao, ser-lhe- nomeado defensor, a quem caber apresentar a defesa, dentro no mesmo prazo.

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II - Ao receber a denncia, o Juiz manifestar-se-, obrigatria e motivadamente, sobre a priso preventiva do acusado, nos casos dos itens I e II do artigo anterior, e sobre o seu afastamento do exerccio do cargo durante a instruo criminal, em todos os casos. III - Do despacho, concessivo ou denegatrio, de priso preventiva, ou de afastamento do cargo do acusado, caber recurso, em sentido estrito, para o Tribunal competente, no prazo de cinco dias, em autos apartados. O recurso do despacho que decreta a priso preventiva ou o afastamento do cargo ter efeito suspensivo. 1 Os rgos federais, estaduais ou municipais, interessados na apurao da responsabilidade do Prefeito, podem requerer a abertura do inqurito policial ou a instaurao da ao penal pelo Ministrio Pblico, bem como intervir, em qualquer fase do processo, como assistente da acusao. 2 Se as previdncias para a abertura do inqurito policial ou instaurao da ao penal no forem atendidas pela autoridade policial ou pelo Ministrio Pblico estadual, podero ser requeridas ao Procurador-Geral da Repblica. Art. 3 O Vice-Prefeito, ou quem vier a substituir o Prefeito, fica sujeito ao mesmo processo do substitudo, ainda que tenha cessado a substituio. Art. 4 So infraes poltico-administrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Cmara dos Vereadores e sancionadas com a cassao do mandato: I - Impedir o funcionamento regular da Cmara; II - Impedir o exame de livros, folhas de pagamento e demais documentos que devam constar dos arquivos da Prefeitura, bem como a verificao de obras e servios municipais, por comisso de investigao da Cmara ou auditoria, regularmente instituda; III - Desatender, sem motivo justo, as convocaes ou os pedidos de informaes da Cmara, quando feitos a tempo e em forma regular; IV - Retardar a publicao ou deixar de publicar as leis e atos sujeitos a essa formalidade; V - Deixar de apresentar Cmara, no devido tempo, e em forma regular, a proposta oramentria; VI - Descumprir o oramento aprovado para o exerccio financeiro, VII - Praticar, contra expressa disposio de lei, ato de sua competncia ou emitir-se na sua prtica; VIII - Omitir-se ou negligenciar na defesa de bens, rendas, direitos ou interesses do Municpio sujeito administrao da Prefeitura; IX - Ausentar-se do Municpio, por tempo superior ao permitido em lei, ou afastar-se da Prefeitura, sem autorizao da Cmara dos Vereadores; X - Proceder de modo incompatvel com a dignidade e o decoro do cargo. Art. 5 O processo de cassao do mandato do Prefeito pela Cmara, por infraes definidas no artigo anterior, obedecer ao seguinte rito, se outro no for estabelecido pela legislao do Estado respectivo: I - A denncia escrita da infrao poder ser feita por qualquer eleitor, com a exposio dos fatos e a indicao das provas. Se o denunciante for Vereador, ficar impedido de voltar sobre a denncia e de integrar a Comisso processante, podendo, todavia, praticar todos os atos de

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acusao. Se o denunciante for o Presidente da Cmara, passar a Presidncia ao substituto legal, para os atos do processo, e s votar se necessrio para completar o quorum de julgamento. Ser convocado o suplente do Vereador impedido de votar, o qual no poder integrar a Comisso processante. II - De posse da denncia, o Presidente da Cmara, na primeira sesso, determinar sua leitura e consultar a Cmara sobre o seu recebimento. Decidido o recebimento, pelo voto da maioria dos presentes, na mesma sesso ser constituda a Comisso processante, com trs Vereadores sorteados entre os desimpedidos, os quais elegero, desde logo, o Presidente e o Relator. III - Recebendo o processo, o Presidente da Comisso iniciar os trabalhos, dentro em cinco dias, notificando o denunciado, com a remessa de cpia da denncia e documentos que a instrurem, para que, no prazo de dez dias, apresente defesa prvia, por escrito, indique as provas que pretender produzir e arrole testemunhas, at o mximo de dez. Se estiver ausente do Municpio, a notificao far-se- por edital, publicado duas vezes, no rgo oficial, com intervalo de trs dias, pelo menos, contado o prazo da primeira publicao. Decorrido o prazo de defesa, a Comisso processante emitir parecer dentro em cinco dias, opinando pelo prosseguimento ou arquivamento da denncia, o qual, neste caso, ser submetido ao Plenrio. Se a Comisso opinar pelo prosseguimento, o Presidente designar desde logo, o incio da instruo, e determinar os atos, diligncias e audincias que se fizerem necessrios, para o depoimento do denunciado e inquirio das testemunhas. IV - O denunciado dever ser intimado de todos os atos do processo, pessoalmente, ou na pessoa de seu procurador, com a antecedncia, pelo menos, de vinte e quatro horas, sendo lhe permitido assistir as diligncias e audincias, bem como formular perguntas e reperguntas s testemunhas e requerer o que for de interesse da defesa. V - Concluda a instruo, ser aberta vista do processo ao denunciado, para razes escritas, no prazo de cinco dias, e aps, a Comisso processante emitir parecer final, pela procedncia ou improcedncia da acusao, e solicitar ao Presidente da Cmara, a convocao de sesso para julgamento. Na sesso de julgamento, o processo ser lido, integralmente, e, a seguir, os Vereadores que o desejarem podero manifestar-se verbalmente, pelo tempo mximo de quinze minutos cada um, e, ao final, o denunciado, ou seu procurador, ter o prazo mximo de duas horas, para produzir sua defesa oral. VI - Concluda a defesa, proceder-se- a tantas votaes nominais, quantas forem as infraes articuladas na denncia. Considerar-se- afastado, definitivamente, do cargo, o denunciado que for declarado pelo voto de dois teros, pelo menos, dos membros da Cmara, em curso de qualquer das infraes especificadas na denncia. Concludo o julgamento, o Presidente da Cmara proclamar imediatamente o resultado e far lavrar ata que consigne a votao nominal sobre cada infrao, e, se houver condenao, expedir o competente decreto legislativo de cassao do mandato de Prefeito. Se o resultado da votao for absolutrio, o Presidente determinar o arquivamento do processo. Em qualquer dos casos, o Presidente da Cmara comunicar Justia Eleitoral o resultado. VII - O processo, a que se refere este artigo, dever estar concludo dentro em noventa dias, contados da data em que se efetivar a notificao do acusado. Transcorrido o prazo sem o julgamento, o processo ser arquivado, sem prejuzo de nova denncia ainda que sobre os mesmos fatos. Art. 6 Extingue-se o mandato de Prefeito, e, assim, deve ser declarado pelo Presidente da Cmara de Vereadores, quando: I - Ocorrer falecimento, renncia por escrito, cassao dos direitos polticos, ou condenao por crime funcional ou eleitoral. II - Deixar de tomar posse, sem motivo justo aceito pela Cmara, dentro do prazo estabelecido em lei.

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III - Incidir nos impedimentos para o exerccio do cargo, estabelecidos em lei, e no se desincompatibilizar at a posse, e, nos casos supervenientes, no prazo que a lei ou a Cmara fixar. Pargrafo nico. A extino do mandato independe de deliberao do plenrio e se tornar efetiva desde a declarao do fato ou ato extintivo pelo Presidente e sua insero em ata. Art. 7 A Cmara poder cassar o mandato de Vereador, quando: I - Utilizar-se do mandato para a prtica de atos de corrupo ou de improbidade administrativa; II - Fixar residncia fora do Municpio; III - Proceder de modo incompatvel com a dignidade, da Cmara ou faltar com o decoro na sua conduta pblica. 1 O processo de cassao de mandato de Vereador , no que couber, o estabelecido no art. 5 deste decreto-lei. 2 O Presidente da Cmara poder afastar de suas funes o Vereador acusado, desde que a denncia seja recebida pela maioria absoluta dos membros da Cmara, convocando o respectivo suplente, at o julgamento final. O suplente convocado no intervir nem votar nos atos do processo do substitudo. (Pargrafo revogado pela Lei n 9.504, de 30.9.1997 Art. 8 Extingue-se o mandato do Vereador e assim ser declarado pelo Presidente da Cmara, quando: I - Ocorrer falecimento, renncia por escrito, cassao dos direitos polticos ou condenao por crime funcional ou eleitoral; II - Deixar de tomar posse, sem motivo justo aceito pela Cmara, dentro do prazo estabelecido em lei; III - Deixar de comparecer, sem que esteja licenciado, a cinco sesses ordinrias consecutivas, ou a trs sesses extraordinrias convocadas pelo Prefeito para a apreciao de matria urgente; III - deixar de comparecer, em cada sesso legislativa anual, tera parte das sesses ordinrias da Cmara Municipal, salvo por motivo de doena comprovada, licena ou misso autorizada pela edilidade; ou, ainda, deixar de comparecer a cinco sesses extraordinrias convocadas pelo prefeito, por escrito e mediante recibo de recebimento, para apreciao de matria urgente, assegurada ampla defesa, em ambos os casos. (Redao dada pela Lei 6.793, de 13.06.1980) IV - Incidir nos impedimentos para o exerccio do mandato, estabelecidos em lei e no se desincompatibilizar at a posse, e, nos casos supervenientes, no prazo fixado em lei ou pela Cmara. 1 Ocorrido e comprovado o ato ou fato extintivo, o Presidente da Cmara, na primeira sesso, comunicar ao plenrio e far constar da ata a declarao da extino do mandato e convocar imediatamente o respectivo suplente. 2 Se o Presidente da Cmara omitir-se nas providncias no pargrafo anterior, o suplente do Vereador ou o Prefeito Municipal poder requerer a declarao de extino do mandato, por via judicial, e se procedente, o juiz condenar o Presidente omisso nas custas do processo e honorrios de advogado que fixar de plano, importando a deciso judicial na destituio automtica do cargo da Mesa e no impedimento para nova investidura durante toda a legislatura.

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3 O disposto no item III no se aplicar s sesses extraordinrias que forem convocadas pelo Prefeito, durante os perodos de recesso das Cmaras Municipais. (Pargrafo includo pela Lei n 5.659, de 8.6.1971) Art. 9 O presente decreto-lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as Leis nmeros 211, de 7 de janeiro de 1948, e 3.528, de 3 de janeiro de 1959, e demais disposies em contrrio. Braslia, 24 de fevereiro de 1967; 146 da Independncia e 79 da Repblica. H. CASTELLO BRANCO