A institucionalizao da agncia de Desenvolvimento metropolitano (RMBH), sob a luz da racionalidade burocrtica de Weber. James Ladeia1 F. P.

Pinto2 RESUMO

O presente trabalho busca, de maneira sucinta, argumentar como a agncia de desenvolvimento metropolitano, na sua elaborao e formulao jurdica institucional, a presenta elementos que permitem uma anlise mais aprofundada acerca da instrumentalidade gerencial fundamentada sob a perspectiva da burocracia racional de weber. E se prope a mostrar como a agncia no ato de sua construo, apresenta caractersticas que contribuem para um modelo moderno de eficincia gerencial de gesto dos recursos pblicos. P AL AV R AS C H AV E : Agncia de metropolitano; racionalidade burocrtica; W eber 1 . I N T R O D U O desenvolvimento

O conceito de burocracia weberiana tem sido utilizado para pensar as organizaes administrativas, conspcuas aplicaes que tem servido para o estudo e analises sobre as formas autrquicas de poder e suas dimenses, tanto do poder pblico quanto do privado. Longe da viso de que a burocracia tende a ser vista como uma maquina ritualista, emperrada e estpida, de acordo com o sentido coloquial, defendida por importantes cones da literatura poltica no Brasil ;(Reis,2008), aqui se verifica um modelo moderno de administrao, baseado na busca em eficincia e resultados, via a perspectiva dimensional proposta por Weber, que caracterizam uma

Mestre em Cincias Sociais pela PUC/MINAS. Professor de Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado Faculdade Alberto Deodato, Professor de Metodologia Cientfica na Faculdade de Engenharia Kennedy e Assessor do Governo de Minas Gerais para a regio Metropolitana 2 Mestrando em Cincias Sociais pela PUC/MINAS. Consultor em Polticas Pblicas e Arranjos Governamentais
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administrao baseada em sistemas de inter-relaes que percebe tambm o lugar do individuo dentro dessa estrutura e de vrios outros problemas. Conforme Richard Hall, 1971, p.29, atributos organizacionais que, presentes, constituem a forma burocrtica de organizao:
Hierarquia de autoridade; Diviso do trabalho; Normas extensivas Salrio e promoo baseado na competncia tcnica; Sistema de procedimentos que ordenam a atuao no cargo;

Estes atributos tm servido de bases terica para diversas investigaes sobre a administrao no Brasil, neste estudo as inquietaes se voltam para uma instituio publica. Nas palavras de Weber a burocracia se caracteriza da seguinte forma:
Dominao legal em virtude de estatuto. Seu tipo mais puro a dominao burocrtica. Sua idia bsica : qualquer direito pode ser criado e modificado mediante um estatuto sancionado corretamente quanto forma. Obedecer no pessoa em virtude de seu direito prprio, mas regra estatuda, que estabelece ao mesmo tempo a quem e em que medida se deve obedecer. (Reis, 2008)

Como forte instrumento de poder, a materializao da dominao, se mostra atravs de uma ordem administrativa, se processa por meio de uma estrutura baseada em certo nvel de especializao para que se consiga viabilizar e aplicar os projetos com demasiada eficincia, o que certamente interessa aos que esto no comando. A centralizao do poder pode significar maior efetividade quanto aos fins que se deseja alcanar! Trata-se da fundamentao especifica que maximize as chances de sucesso em certa engenharia institucional, ou seja, a ao sustentada pelo processo de racionalidade dos meios a que objetive os fins. A racionalidade vista como um procedimento de controle para dominar a realidade dentro e fora do homem.Os critrios de tal procedimento so o clculo, a previsibilidade e a generalizao, visando o controle do mundo fsico, que a saber, nesse caso, se concretizam por meio das instituies sociais.

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2. A CRIAO DA AGNCIA METROPOLITANA

O governador Acio Neves sancionou em, (12/01) a Lei Complementar 107/2009 que cria a Agncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH). A Agncia se firma como entidade de direito pblico, na forma de autarquia territorial e especial, a Agncia RMBH ser dotada de autonomia administrativa e financeira. Segundo o projeto, a agncia ficar vinculada Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana (SEDRU), que oferecer apoio logstico at que a estrutura a ser formada lhe assegure condies de pleno funcionamento. A Agncia compreender 34 municpios metropolitanos e 14 que compem o que se chama colar metropolitano. O rgo dever ser implantado em janeiro e que vai trazer muitos ganhos RMBH. O art; 1 da Lei 107/2009, que cria a agncia metropolitana , reza a funcionalidade e seus dispositivos:
Art. 1 - Fica criada a Agncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte - Agncia RMBH -, de acordo com o 2 do art. 4 da Lei Complementar n 89, de 12 de janeiro de2006, na forma de autarquia territorial e especial, com carter tcnico e executivo, para fins de planejamento, assessoramento e regulao urbana, viabilizao de instrumentos de desenvolvimento integrado da Regio Metropolitana de Belo Horizonte - RMBH - e apoio execuo de funes pblicas de interesse comum, com autonomia administrativa e financeira, personalidade jurdica de direito pblico, prazo de durao indeterminada, vinculada Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana SEDRU. (Lei complementar, 107/09, SEDRU, 2009)

Como disposto, j em seu artigo 1, a agencia fica instituda sob as normas da regulamentao burocrtica, delimitando principalmente a separao entre administrao e propriedade, definindo hierarquia e instncias de poder dentro da instituio, uma organizao marcada por traos e procedimentos cautelosos:
aplicao de regras universalistas e impessoais e obs ervncia da definio apropriada de competncias so condies de que se possa ter um Estado sensvel a autonomia e a igualdade dos cidados e capaz de prestar
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contas de suas decises, e de que a flexibilidade na definio de polticas dos fins estatais no redunde em arbtrios. Reis (2008 p ),

Desta maneira fica evidente a necessidade de se buscar agilidade e eficincia gerencial, o desafio que consiste em como combinar, a funo clssica de administrao burocrtica com o empenho de agilidade. O artigo2, da lei acima citada, traz certos incisos que contribuem para uma observao mais clara, que permite uma observao incisiva quanto ao fator eficincia e sua instrumentalidade. Dito de outra forma: existe uma autoridade que surge em funo da norma abstrata e da obedincia a uma organizao formal e despersonalizada. As pessoas que exercem o poder de comando so tipicamente superiores indicados ou eleitos atravs de processos legalmente sancionados. Abaixo, verifica-se como a agncia se forma e estabelece sua autarquia; Art. 2 - A organizao bsica da Agncia RMBH compreende:
I - Unidade Colegiada: Conselho de Administrao; II - Direo Superior: Diretoria-Geral; Vice-Diretoria-Geral; III - Unidades Administrativas: Gabinete; Procuradoria; Assessoria de Comunicao; Assessoria de Apoio Administrativo; Auditoria Seccional; Diretoria de Informao, Pesquisa e Apoio Tcnico; Diretoria de Planejamento Metropolitano, Articulao e Intersetorialidade; Diretoria de Inovao e Logstica; Diretoria de Regulao Metropolitana.

O funcionrio v sua atribuio como um dever. O ingresso num cargo [...] considerado como a aceitao de uma obrigao especfica de administrao fiel, em troca de uma existncia segura. decisivo para a natureza especfica da fidelidade moderna ao cargo que, no tipo puro, ele no estabelea uma relao pessoal [...]. A lealdade moderna dedicada a finalidades impessoais e funcionais. O funcionrio, alm deste dever, conta com motivaes. Desfruta de uma estima social especfica; conta com uma certa estabilidade no emprego; recebe [...]
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compensao pecuniria regular de um salrio normalmente fixo e a segurana na velhice representada por uma penso [...]; e se prepara para uma carreira dentro da ordem hierrquica do servio pblico [...] (WEBER,1971,p.232-239). Conforme se verifica nos incisos abaixo:
1 - A Agncia RMBH ser dirigida por Diretoria Colegiada, composta pelo Diretor-Geral, pelo Vice-Diretor-Geral e pelos titulares das unidades a que se referem as alneas "f", "g", "h" e "i" do inciso III do caput. 2 - Os cargos da Direo Superior a que se refere o inciso II e os titulares das unidades administrativas a que refere o inciso III do caput deste artigo so de livre nomeao e exonerao do Governador do Estado, observado o disposto no 3. 3 - A nomeao do Diretor-Geral ser feita pelo Governador do Estado a partir de lista trplice elaborada pelo Conselho de Desenvolvimento Metropolitano, na forma do regulamento, e depender de aprovao prvia da Assemblia Legislativa. 4 - As competncias e a composio do Conselho de Administrao, as competncias da Diretoria Colegiada e das unidades previstas neste artigo, e a denominao e as competncias das unidades da estrutura orgnica complementar sero estabelecidas em decreto. Seus funcionrios esto sujeitos s regras que delimitam sua autoridade, estabelecem controles sobre seu exerccio, separam o particular do desempenho de funes oficiais e exigem que todas as transaes sejam por escrito para que sejam vlidas. (Bendix, 1986: p 234)

Para

W eber

(1999a:

p.

139),

dominao

significa

probabilidade de encontrar obedincia para ordens especficas (ou todas) dentro de determinado grupo de pessoas Deste modo, W eber considera a burocracia com o sendo a forma de dominao legtima de carter racional, a dominao legal. Ou seja, uma ordem administrativa que impe dominao por meio de um conjunto de normas que procura regular a ao associativa, atravs da orientao do comportamento do quadro administrativo e dos membros em relao associao. Nesse caso, orientar o comportamento implica em poder de mando e obedincia perante s normas estabelecidas que garante legitimidade hierrquica de poder e status, para atingir fim a que se deseja. E,

como exposto, o conceito weberiano de dominao se funda justamente na perspectiva da existncia de uma relao que se mantm devido a
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obedincia a uma ordem de determinado teor, entre determinadas pessoas. Assim, factvel dizer que; a burocracia uma estrutura administrativa racional de domina o , tomar a administrao como instrumento de regulao e aplicao de normas em estabelecimentos, e ou, instancias de poder implica em exercer a domnio, ou seja, a administrao burocrtica exerce a dominao de forma racional, ancorada em parmetros formais e legais. Ou seja, a definio de Weber de burocracia nos remete a uma forma racional de administrao necessria para obter a obedincia de um grupo de pessoas. (Weber 1999a,p.141) Art. 9 - Ficam destinados Agncia RMBH e includos no Quadro Geral de Cargos de Provimento em Comisso a que se refere o caput do art. 1 da Lei Delegada n 175, de 2007, os cargos constantes no Anexo II desta Lei.
1 - Os cargos da Administrao Superior da Agncia RMBH, de que trata o 1 do art. 1 da Lei Delegada n 175, de 2007, so os constantes no item II.1 do Anexo II desta Lei. 2 - Os cargos do Grupo de Direo e Assessoramento da Administrao Autrquica e Fundacional, de que trata o caput do art. 1 da Lei Delegada n 175, de 2007, lotados na Agncia RMBH so os constantes no item II.2 do Anexo II desta Lei. 3 - Os cargos a que se refere o caput deste artigo e as formas de recrutamento correspondentes sero definidos em regulamento. 4 - Para o exerccio do cargo de titular de unidade da estrutura orgnica ser exigida qualificao profissional especfica, definida com base nas necessidades tcnicas e administrativas da Agncia RMBH.

Tambm quem ordena obedece, ao emitir uma ordem, a uma regra: lei ou regulamento de uma norma formalmente abstrata. O tipo daquele que ordena o superior, cujo direito de mando est, legitimado por uma regra estatuda, no mbito de uma competncia concreta, cuja delimitao e especializao se baseiam na utilidade objetiva e nas exigncias profissionais estipuladas para a atividade do funcionrio. O tipo do funcionrio aquele de formao profissional, cujas condies de servio se baseiam num contrato, com um pagamento fixo, graduado segundo a
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hierarquia do cargo e no segundo o volume de trabalho, e direito de ascenso conforme regras fixas. Sua administrao trabalho profissional em virtude do dever objetivo do cargo. Seu ideal : proceder , ou seja, sem a menor influncia de motivos pessoais e sem influencias sentimentais de espcie alguma, livre de arbtrio e capricho e, particular-mente, sem considerao da pessoa, de modo estritamente formal segundo regras racionais ou, quando elas falham, segundo pontos de vista de convenincia objetiva. O dever de obedincia est graduado numa hierarquia de cargos, com subordinao dos inferiores aos superiores, e dispe de um direito de queixa regulamentado. A base do funcionamento tcnico a disciplina do servio. W eber (1999a: p 129 -130) Uma estrutura de carter burocrtico, fundamentada pelos princpios de uma administrao racional apresenta, em seus dispositivos, as principais competncias que justificam a sua criao e quais os benficos que a mesma pode significar, buscando eliminar por completo a discusso pblica de seus procedimentos, ainda que seja possvel criticar os seus fins. Quando observamos o artigo 4 da lei que cria a agncia em estudo, e fixa suas competncias, fica evidente que a estratgia em envolver diversos setores da sociedade, se d devido ao calculo da maximizao das chances de sucesso da empreitada, pois reduz as possibilidades de questionamentos quanto ao exerccio da democracia participativa, bem como os canais de atuao que o poder pblico, deve fornecer: Art. 4 - Compete Agncia RMBH:
I - elaborar o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado a que se refere o art. 5 - da Lei Complementar n - 88, de 2006; II - promover a implementao de planos, programas e projetos de investimento estabelecidos no Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, bem como a execuo das metas e prioridades estabelecidas; III - elaborar e propor, em carter continuado, estudos tcnicos com objetivos, metas e prioridades de interesse regional, compatibilizando-os com os interesses do Estado e dos Municpios integrantes da RMBH; IV - propor normas, diretrizes e critrios para compatibilizar os planos diretores dos Municpios integrantes da RMBH com o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, no tocante s funes pblicas de interesse comum;
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V - manter permanente avaliao e fiscalizao da execuo dos planos e programas aprovados para a RMBH; VI - articular-se com instituies pblicas e privadas, nacionais e internacionais, objetivando a captao de recursos de investimento ou financiamento para o desenvolvimento integrado da RMBH; VII - articular-se com os Municpios integrantes da RMBH, com rgos e entidades federais e estaduais e com organizaes privadas, visando conjugao de esforos para o planejamento integrado e o cumprimento de funes pblicas de interesse comum; VIII - assistir tecnicamente os Municpios integrantes da RMBH; IX - fornecer suporte tcnico e administrativo Assemblia Metropolitana e ao Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano; X - estabelecer intercmbio de informaes com organizaes pblicas ou privadas, nacionais ou internacionais, na sua rea de atuao;

Cabe ainda ressaltar o carter punitivo e a necessidade de exercer controle sobre o corpo de comandados em uma administrao burocrtica. Aos sditos recai, a obrigao de obedecer e atender s demandas colocadas, o que se verifica constantemente na figura dos funcionrios que compem o corpo tcnico de uma instituio, h um claro ganho de entendimento se partimos de reconhecer que toda a racionalidade instrumental, e seus fins sero perseguidos. (Reis, 2008) Os artigos 5 6 e 7, desta lei tratam da constituio que pune com infraes as irregularidades constatadas, tanto por instituies parceiras da Agncia, quanto ao corpo tcnico que a ela pertence. Sabe-se a importncia que relevante tema possui, para a analise sobre a burocracia, contanto, procurou-se apenas considerar como um fator inerente ao jogo administrativo racional, uma vez que a burocracia proporciona o Maximo de segurana profissional, a grande maioria dos cargos burocrticos se exerce por toda vida, sempre que no haja fatores de perturbao que possa, reduzir as dimenses da organizao . Merton, (1966, p.98)

3. CONSIDERAES FINAIS

Embora a contribuio bsica de Weber anlise da burocracia seja identific-la ao processo de racionalizao do mundo moderno seria um grave erro confundir Max Weber com um defensor incondicional da burocracia. O que real, que Weber estudou a burocracia porque via na sua expanso no sistema social o maior perigo ao homem. Estudou para criar os mecanismos de defesa ante a burocracia. (Tragtenberg,1992:139).
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Na anlise weberiana o agir racional com respeito a fins responsvel pelo desenvolvimento cientfico e intelectual e por um notvel crescimento da civilizao ocidental, mas tambm tem um carter de desencanto e desmistificao do mundo (Habermas 1988), o que alguns autores descrevem como um problema intrnseco de irracionalidade tica (Brubaker 1984). Isto a racionalidade instrumental em si no garante a adequao moral dos resultados obtidos (Berman, 1988). A burocracia como expresso organizada da autoridade racional-legal tem, ento, uma contradio que lhe inerente. Weber expressa claras preocupaes neste sentido, o que levou idia da burocracia como uma gaiola de ferro. A burocracia, em Weber, uma individualidade histrica que conceitualizada cientificamente atravs de procedimentos singularizantes. Por vezes se refere a ela como um instrumento de poder; um tipo de administrao; uma estrutura; um tipo de organizao e estrutura social.
A burocracia , em outras maneiras de enfrentar a realidade, uma formao social, como o estado, fundaes, cooperativas, etc. Porm, para a [...] interpretao compreensiva da sociologia..., essas formaes no so outra coisa que desenvolvimentos e entrelaamentos de aes especficas de pessoas individuais, j que somente estas podem ser sujeitos de uma ao orientada por seu sentido. (Weber, 1971, p. 238-267). " horrvel pensar que um dia o mundo estar transformado em uma mquina de minsculas engrenagens, homens pequenos agarrando-se a empregos sem importncia em busca de posies melhores (...). Essa paixo pela burocracia (...) capaz de levar uma pessoa ao desespero (...). O mundo s conhece homens estes - e - esta a situao a que j chegamos e a grande pergunta: No , portanto, como podemos promovla e apress-la, mas o que opor a este mecanismo para conservar uma parte da humanidade livre desta fragmentao da alma, desse domnio supremo do modo burocrtico de vida. (Tragtenberg, 1992:144)

A partir dessas reflexes uma questo de grande centralidade pode ser apresentada nesse trabalho, como conciliar a racionalidade instrumental da Agncia de desenvolvimento metropolitano e a dinmica da moderna? Algumas consideraes podem ser encontradas em Reis (2008) onde analisa que se quisermos democracia em qualquer sociedade minimamente complexa, a burocracia e indispensvel. Pois traos como procedimentos
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democracia plebiscitria

meticulosos, aplicao de regras universalistas e impessoais e observncia da definio apropriada de competncias so condies de que se possa ter um Estado sensvel a autonomia e a igualdade dos cidados, capaz de prestar contas de suas decises, e de que a flexibilidade na definio de polticas dos fins estatais no redunde em arbtrios. Dessa forma, recomenda a favor da agilidade e eficincia gerencial: o desafio consiste em como combinar, se a ateno para a eficincia no vai perder de vista a democracia, as formas clssicas de administrao burocrtica com o empenho de agilidade onde quer que seja possvel. Se a eficincia supe fins dados para que se possa indagar a respeito da mobilizao mais adequada dos meios disponveis para alcan-los, a democracia envolve antes de tudo justamente a problematizao dos fins, com o reconhecimento de que h fins mltiplos e por vezes antagnicos, de conciliao necessariamente problemtica e, em

conseqncia, de realizao inevitavelmente morosa, em alguma medida. As conexes entre democracia e burocracia tm desdobramentos mais complexos na sociologia poltica de Weber. Em particular, a peculiar posio em favor de uma democracia plebiscitria, em que lideranas carismticas capazes de se dirigir as massas possam justamente prevalecer sobre o esprito burocrtico, embora devam ser controladas institucionalmente pelos poderes parlamentar e judicirio e manter-se em equilbrio com eles (devendo mesmo emergir e amadurecer atravs da carreira parlamentar). Conforme desenvolvido no trabalho, h um claro ganho de entendimento ao reconhecer que toda a racionalidade instrumental: a noo mesma de racionalidade envolve por fora a idia da articulao entre meios e fins, e a

natureza dos fins irrelevante para a caracterizao da racionalidade como tal.

Isso no resulta em dizer que os fins se equivalham. Eles podem ser os mais variados e surgir como mais ou menos desejveis aos nossos olhos por razes igualmente diversas, incluindo as de ordens morais, filosficas, estticas, etc. Mas, no h como pretender que certos fins sejam intrinsecamente mais racionais de que outros. (Reis, 2008).

Em suma, o carter instrumental da ao racional nada tem a ver com o fato de que se persigam, de maneira mope, objetivos de natureza objetamente
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interesseira, material ou econmica em sentido convencional. A qualificao de instrumental se aplica muito bem, ao contrrio , ao caso de agente com que nos familiarizamos na prpria filosofia religiosa weberiana: aquele que estabelece complexas hierarquias ou cadeias de fins e meios ao perseguir um ideal moral da vida e talvez um ideal de morte, ou objetivos transcendentais ao ser fiel a uma identidade reflexivamente assumida e realizar uma vocao.

4. Bibliografia

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