0

PR-REITORIA DE PESQUISA E PS-GRADUAO

MESTRADO EM CINCIAS SOCIAIS APLICADAS



JOO LUIZ STEFANIAK




ENTRE A MIRAGEM E A UTOPIA: A EFETIVIDADE DO DIREITO HUMANO E
FUNDAMENTAL MORADIA NA CIDADE CAPITALISTA








PONTA GROSSA
2011

1

JOO LUIZ STEFANIAK








ENTRE A MIRAGEM E A UTOPIA: A EFETIVIDADE DO DIREITO HUMANO E
FUNDAMENTAL MORADIA NA CIDADE CAPITALISTA
Dissertao apresentada como requisito
parcial para a obteno do Grau de
Mestre do Programa de Mestrado em
Cincias Sociais Aplicadas, rea de
Concentrao Cidadania e Polticas
Pblicas, da Universidade Estadual de
Ponta Grossa.

Orientadora: Prof. Dr. dina Shimanski






PONTA GROSSA
2011

2





3





4




























A minha me Ldia e ao meu pai Lus,
especialmente por me gerar no seio da
classe operria, pois hoje tenho plena
conscincia da sorte deste acaso.

5









AGRADECIMENTOS

A Me Terra, companheira nesta curta mais intensa viajem pelo
Universo.
A Humanidade, porque deus no existe.
A Professora dina Schimanski, minha orientadora, principalmente
pela pacincia, predicado dos sbios.
Aos Professores J os Robson da Silva e J oo Irineu de Resende
Miranda, pelas valiosas contribuies.
Aos Professores do Mestrado, que generosamente compartilharam
seus imprescindveis conhecimentos.
Aos meus colegas de turma do Mestrado, pela convivncia
agradvel e pelo apoio durante o aprendizado.
As lideranas do movimento social urbano de Ponta Grossa por
socializarem sua prxis militante.
A minha esposa e camarada J eaneth, fonte de paixo, inspirao e
sabedoria.
Aos meus filhos Amanda e J oo Pedro, pela alegria sempre
presente.
Ao meu irmo J os Luiz, amigo e companheiro.

6



























Um mapa do mundo em que no aparece o
pas Utopia no merece ser guardado.
(Oscar Wilde)

7

RESUMO
Apesar de consagrado no ordenamento jurdico constitucional e infra-constitucional o
direito humano e fundamental moradia est longe de ser efetivado, a poltica de
desenvolvimento urbano adotado pelo Estado-capitalista fundamentada na sua
funo precpua de garantir a produo e reproduo do processo de acumulao
do capital. Os instrumentos urbansticos estabelecidos para combater a especulao
imobiliria e a segregao urbana e, conseqentemente, induzir a reforma da
excludente estrutura fundiria das cidades brasileiras, aps dez anos da aprovao
do Estatuto da Cidade no foram colocados em prtica pela maioria dos Municpios.
Os programas habitacionais continuam direcionados a atender as demandas da
classe mdia, pois a camada mais pobre da populao no tem acesso ao crdito
bancrio. Este quadro revela uma contradio que constitui o fio condutor desta
pesquisa: a ausncia de efetividade do direito cidade apesar da sua previso
minuciosa na legislao urbanstica. Parte-se da conceituao de moradia digna e
direito moradia, destacando o papel protagonista do Estado-capitalista e do
movimento social urbano na questo social da habitao, passando pela imbricao
de moradia e direito moradia com as similares categorias cidade e direito cidade
sustentvel. Levando em conta o desenvolvimento desigual e combinado do
processo de urbanizao capitalista - vai enfocar o fenmeno urbano da favela que
constituiu a cidade, objeto necessrio da regularizao e urbanizao fundiria.
Definida a cidade de Ponta Grossa como lcus para a constatao prtica das
hipteses enunciadas, realizado a anlise da legislao urbanstica municipal e da
atuao do movimento social urbano local. Em sede de sntese conclui-se que a
contradio entre a norma urbanstica e a poltica urbana aplicada pelo Municpio,
que implica na ausncia de universalizao do direito moradia digna est
associada atual fase de desenvolvimento capitalista, caracterizada pela crise
estrutural do sistema. Esta realidade acobertada pela miragem ideolgica
articulada pelo Estado-capitalista, sendo que a tarefa posta para o movimento social
urbano a construo da utopia da cidade social e ambientalmente sustentvel nos
escombros desta miragem.

Palavras chaves: moradia, direito moradia, cidade sustentvel e desenvolvimento
urbano.









8

ABSTRACT
Despite being ensured in the constitutional and infra-constitutional juridical
ordainment, the human and fundamental right to housing is far from being fulfilled,
since the urban development policy adopted by the Capitalist State is based on its
main function that is guaranteeing the production and reproduction of the process of
capital accumulation. The urban tools proposed by the City Statute to face property
speculation and urban segregation and, consequently induce the reform of the
excluding land distribution in Brazilian cities, have not been used by most cities even
after ten years of its approval. Housing programs tend to meet the demands of the
middle class while the population lower class has no access to banking credit. This
scenery reveals contradiction that constitutes the framework of this research: the lack
of effectiveness of the right to housing in the city despite its existence in the urban
legislation. From the conceptualization of decent housing and the right to housing,
this paper highlights the protagonist role of the Capitalist State and the urban social
movement regarding housing as a social issue, it also analyses the interlink between
housing, the right to housing and the similar categories city and the right to a
sustainable city. Taking into consideration the uneven and combined development of
the capitalist urbanization process will focus on the urban phenomenon called
slums which constituted the city, necessary object of regularization and land
urbanization. The city of Ponta Grossa was chosen for the practical observation of
the hypothesis formulated, and its urban municipal legislation as well as the local
urban social movement were analyzed. It was concluded that the contradiction
between urban norm and urban policy employed by the municipality, which implies
the lack of universality of the right to decent housing, is associated to the current
phase of capitalist development, characterized by the system structural crisis. This
reality is partially hidden by the ideological mirage articulated by the Capitalist State,
and a task is posed to the urban social movement: the construction of the social city
utopia and a sustainable environment on the ruins of such a mirage.
Words keys: housing, right to the housing, sustainable city and urban development.










9

LISTAS DE ILUSTRAES

FIGURA 1 Localizao geogrfica do Municpio de Ponta Grossa......................148
FIGURA 2 Grfico da evoluo do nmero de unidades habitacionais em Ponta
Grossa 1967-2009.......................................................................... 161


























10

LISTA DE TABELAS

TABELA 1 Evoluo da populao urbana no Brasil............................................. 81
TABELA 2 Primeiros resultados do censo 2010 para Ponta Grossa................... 149
TABELA 3 Evoluo demogrfica de Ponta Grossa............................................ 149
TABELA 4 Sntese dos dados estatsticos de Ponta Grossa............................... 152
TABELA 5 rea dos permetros urbanos e crescimento relativo em Ponta Grossa
(1940 A 2007).................................................................................... 154
TABELA 6 Evoluo da populao favelada em Ponta Grossa no perodo de 1960
a 2006................................................................................................ 156
TABELA 7 Conjuntos habitacionais construdos pela COHAB-PG...................... 157
TABELA 8 Conjuntos habitacionais construdos pela COHAPAR....................... 158
TABELA 9 Conjuntos habitacionais construdos pela COHALAR........................ 158
TABELA 10 Programas habitacionais da PROLAR entregues at 2009............. 159
TABELA 11 Instrumentos de poltica urbana previstos no Plano Diretor de Ponta
Grossa............................................................................................. 173
TABELA 12 Dficit habitacional qualitativo para as faixas de renda at 5 sm em
Ponta Grossa................................................................................... 181
TABELA 13 Projeo da demanda de domiclios para Ponta Grossa
(2010/2021)...................................................................................... 181
TABELA 14 Sntese dos investimentos habitacionais em Ponta Grossa
(2011/2021)...................................................................................... 185





11

SUMRIO

1 INTRODUO....................................................................................................................14
2 MORADIA...........................................................................................................................21
2.1 MORADIA E DIREITO MORADIA.......................................................................21
2.1.1 Consideraes de cunho semntico.................................................................21
2.1.2 Conceito de moradia: moradia digna................................................................24
2.1.3 Direito humano e fundamental moradia: eficcia e efetividade.................25
2.1.4 Fundamento do direito moradia......................................................................29
2.1.5 Classificao dos direitos humanos e o direito moradia.............................30
2.1.6 O contedo do direito moradia........................................................................32
2.2 O PAPEL DO ESTADO NA EFETIVAO DO DIREITO MORADIA.............35
2.2.1 Competncia estatal e efetividade do ireito moradia..................................35
2.2.2 O Estado do capital..............................................................................................36
2.2.3 O Estado e a acumulao do capital imobilirio.............................................38
2.2.4 A legislao urbanstica e a efetividade do direito moradia.......................40
2.2.5 Estado capitalista e o movimento social...........................................................42
2.3 A QUESTO DA MORADIA E OS MOVIMENTOS SOCIAIS URBANOS.........44
2.3.1 Questo da habitao: antecedentes histricos.............................................44
2.3.2 A questo da moradia no Brasil.........................................................................48
2.3.3 Dficit habitacional brasileiro..............................................................................51
2.3.4 Questo da moradia e luta de classes..............................................................52
2.3.5 Conceito de movimento social urbano..............................................................54
2.3.6 A crise dos movimentos sociais urbanos.........................................................57
2.3.7 Novo paradigma de movimento social urbano................................................60
3 CIDADE................................................................................................................................63
3.1 O CONCEITO DE CIDADE........................................................................................63
3.1.1 Definio de cidade: concentrao espacial....................................................63
3.1.2 Histria e cidade: tempo e espao da civilizao...........................................66
3.1.3 Evoluo histrica das cidades no Brasil.........................................................70
3.2 CIDADE: ESPAO DO CAPITAL.............................................................................74

12

3.2.1 A urbanizao capitalista....................................................................................74
3.2.2 Caractersticas da cidade capitalista.................................................................76
3.2.3 Desenvolvimento urbano em escala global.....................................................79
03.2.4 Urbanizao no Brasil.......................................................................................80
3.3 FUNO SOCIAL DA CIDADE................................................................................85
3.3.1 Da funo social da propriedade.......................................................................85
3.3.2 Funo social como limitao do direito de propriedade...............................88
3.3.3 Funo social da propriedade na Constituio de 1988................................90
3.3.4 Funo social da propriedade urbana...............................................................91
3.3.5 A cidade e suas funes sociais........................................................................93
3.4. O DIREITO CIDADE SUSTENTVEL................................................................95
3.4.1. Direito cidade e ao meio ambiente................................................................95
3.4.2 Direito sustentabilidade ambiental.................................................................97
3.4.3 Direito ambiental das cidades............................................................................98
3.4.4 Conceito de cidade sustentvel.......................................................................102
3.4.5 Crtica ao desenvolvimento sustentvel da cidade capitalista....................103
4 CIDADE ILEGAL...............................................................................................................110
4.1 FAVELA......................................................................................................................110
4.1.1 Urbanizao desigual e combinada................................................................110
4.1.2 Cidade informal...............................................................................................113
4.1.3 Conceituando favela..........................................................................................117
4.2 QUESTO URBANA E REFORMA URBANA......................................................118
4.2.1 Conceito de questo urbana.............................................................................118
4.2.2 Crtica ao urbanismo..........................................................................................120
4.2.3 Conceito de reforma urbana.............................................................................122
4.2.4 Reforma burguesa da cidade...........................................................................124
4.4.5 Reforma urbana no Brasil.................................................................................126
4.3 ESTATUTO DA CIDADE..........................................................................................128
4.3.1 Regulamentao da poltica urbanstica.........................................................128
4.3.2 Definio das diretrizes gerais da poltica urbana........................................130
4.3.3 O Estatuto da Cidade e o direito moradia digna........................................133
4.3.4 O combate a especulao imobiliria.............................................................135

13

4.3.5 A regularizao fundiria urbana.....................................................................139
4.3.6 O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social................................146
5 PONTA GROSSA.............................................................................................................148
5.1 ASPECTOS CONJ UNTURAIS................................................................................148
5.1.1 Contextualizao histrico-espacial e scio-econmico da estrutura
fundiria urbana de Ponta Grossa.............................................................................148
5.1.2 Principais aspectos da estrutura fundiria urbana de Ponta Grossa.........154
5.1.3 Evoluo da poltica habitacional em Ponta Grossa....................................157
5.1.4 Programas municipais de regularizao fundiria........................................162
5.1.5 A implantao das Zonas Especiais de Interesse Social............................165
5.2 PLANO DIRETOR DE PONTA GROSSA.............................................................167
5.2.1 Concepes de Plano Diretor...........................................................................167
5.2.2 Reviso do Plano Diretor do Municpio de Ponta Grossa...........................169
5.2.3 Anlise do Plano Diretor de Ponta Grossa.....................................................172
5.2.4 A efetividade do Plano Diretor de Ponta Grossa...........................................175
5.3 PLANO LOCAL DE HABITAO DE INTERESSE SOCIAL DE PONTA
GROSSA (PLHIS-PR).....................................................................................................178
5.3.1 PLHIS-PG: requisito para incluso do municpio no SNHIS.......................178
5.3.2 Diagnstico da estrutura fundiria de Ponta Grossa....................................180
5.3.3 Linhas programticas definidas pelo PLHIS-PG...........................................182
5.3.4 Metas normativas, institucionais e financeiras do PLHIS-PG.....................185
5.3.5. Perspectivas quanto a efetividade do PLHIS-PG........................................186
5.4 O MOVIMENTO SOCIAL URBANO EM PONTA GROSSA...............................188
5.4.1 As vozes das lideranas....................................................................................188
5.4.2 Crtica da poltica habitacional e do desenvolvimento urbano da cidade.188
5.4.3 Impresses sobre o Plano Diretor de Ponta Grossa....................................191
5.4.4 Perspectivas acerca do PLHIS-PG.................................................................194
5.4.5 Apontamentos acerca do movimento social urbano em Ponta Grossa.....196
6 SNTESE............................................................................................................................201
REFERNCIAS....................................................................................................................212


14

1 INTRODUO
Nenhuma pgina jamais foi limpa
mesmo a mais Saara,
rtica, significa.
Nunca houve isso,
uma pgina em branco.
No fundo, todas gritam,
plidas de tanto.
(Paulo Leminski)

Todo estudioso antes de iniciar seu trabalho busca escolher um
tema que seja relevante, no somente para si, mas tambm para aqueles que seu
estudo dirigido. difcil imaginar algum dispensar horas em um trabalho
extenuante de pesquisa e de reflexo, sobre uma temtica que entenda irrelevante
ou superficial.
Ao escolher o direito moradia digna como tema de nosso projeto
de pesquisa tem-se a convico que se trata de uma questo de suma relevncia
social. A moradia o espao ntimo da pessoa, da construo da sua identidade e
da satisfao de sua necessidade de privacidade no convvio com sua famlia e seus
amigos. Do ponto de vista da representao social a moradia o Lar que para os
etruscos era o templo onde habitavam os deuses particulares de cada famlia. Para
muitos povos e civilizaes a moradia ainda guarda este sentido de espao sagrado.
Para o nosso estudo moradia um bem. Bem, do ponto de vista
jurdico tudo aquilo que suscetvel de se transformar em um objeto do direito da
pessoa humana. Mais do que isso a moradia um bem essencial reconhecido
constitucionalmente como indispensvel dignidade humana. Portanto, o direito
moradia um direito humano e fundamental.
Embora hodiernamente a condio de direito humano e fundamental
do acesso moradia seja algo consensual e universal, consagrado em diversos
tratados internacionais de direitos humanos, grande parte da humanidade no tem
acesso moradia, ou pelo menos a uma moradia digna e adequada para exercer a
condio de pessoa humana em sua plenitude.
Diante da amplitude do objeto estudado, esta pesquisa vai se
debruar sobre um dos aspectos centrais da questo urbana, que so os
assentamentos informais, que constituem a maioria das moradias da classe
15

trabalhadora brasileira. Desta forma as hipteses do problema inicialmente
formulado sero tambm direcionadas a questo da ausncia de efetivao da
regularizao fundiria e da urbanizao destas reas onde predominam moradias
clandestinas e ilegais, apesar da existncia de um conjunto de instrumentos de
regularizao fundiria previstas na legislao urbanstica, em tese suficientemente
eficazes para dar conta do problema.
Tambm ser analisada a atuao dos principais sujeitos
protagonistas da questo urbana: o Estado capitalista e os movimentos sociais
urbanos. Entender o papel destes atores fundamental para a compreenso da
questo da moradia no Brasil, sendo que a efetividade do direito moradia e do
direito cidade est diretamente relacionado com a correlao de foras existentes
na sociedade e das contradies e antagonismos existentes entre os agentes do
capital (proprietrios, especuladores e empresrios do setor imobilirio) e da classe
trabalhadora (principalmente aquela parcela organizada atravs dos movimentos
sociais urbanos).
A partir da delimitao espacial da pesquisa que tem como lcus
principal a cidade de Ponta Grossa, e aps realizar a conceituao das principais
categorias estudadas ser elaborada a anlise do processo de desenvolvimento
urbano e da estrutura fundiria urbana de Ponta Grossa, do atual Plano Diretor e
das polticas pblicas de regulamentao fundiria e urbanizao de reas
informais, principalmente o Plano Local de Habitao de Interesse Social do
Municpio de Ponta Grossa PLHIS-PG. Este estudo acerca da estrutura urbana de
Ponta Grossa servir como base emprica de comprovao das hipteses
enunciadas.
O mtodo utilizado nesta pesquisa o mtodo crtico-dialtico-
materialista. Miaille toma de Marcuse a definio de que o pensamento crtico seria
o da possibilidade de fazer aparecer o invisvel
1
quando se incorpora a reflexo
abstrata ao pensamento dialtico. Este mtodo, como afirma Horkheimer contrape
a teoria crtica
2
teoria tradicional, representada pelo idealismo e o positivismo.
Alves descreve o mtodo dialtico-materialista como aquele que assimila o que

1
MIAILLE, M. Introduo crtica ao direito. Lisboa: Estampa. 2005. p. 19.
2
HORKHEIMER, M. Teoria tradicional e teoria crtica. So Paulo: Nova Cultural, 1991. p. 31
16

prprio da realidade, ou seja, o relacionamento e o movimento
3
enquanto que o
mtodo formal busca estudar o objeto pela sua estrutura, sem considerar o
movimento e a transformao inerentes ao objeto. Neste sentido, Miaille
contrapondo a dialtica ao seu oposto, o que ele define como pensamento
positivista, explica:
Ao contrrio, designarei por positivista um pensamento que se limite a
descrever o que visvel, a mostrar que uma dada coisa que existe se
apresenta desta ou daquela maneira, com estas ou aquelas caractersticas.
A abundncia dos detalhes que eu poderei produzir sobre esta realidade, tal
como ela se me apresenta, poder dar-me dela um certo conhecimento. E,
no entanto, esse conhecimento ser de algum modo unilateral, porque
ficar limitado prpria imagem do que vejo. Completamente diferente ,
face ao mesmo objeto, o pensamento dialtico ou crtico: este encara-o no
s no seu estado atual, mas na totalidade da sua existncia, quer dizer,
tanto naquilo que o produziu como no seu futuro. Este pensamento pode,
pois, fazer aparecer o que a realidade presente me esconde atualmente e
que, no entanto, igualmente importante.
4

Completando este raciocnio Machado afirma que a dialtica busca
conhecer a realidade a partir de suas contradies internas e das contradies que
essa mesma realidade estabelece com o discurso que a descreve
5
, sendo que
desta forma implica em reconhecer que esta perspectiva dialtica deve levar em
conta o estreito envolvimento do sujeito com o objeto, com as responsabilidade e
compromissos que decorrem desse e de qualquer outro processo de construo e
conhecimento da realidade
6
, o que implica na negao da possibilidade da
neutralidade cientfica. Na realidade toda interpretao do mundo, toda forma de
conhecimento do real est inevitavelmente situada pelo posicionamento de classe, a
perspectiva poltico ideolgica, pelos interesses materiais, ou condicionamento
culturais
7
, enfim pela subjetividade do intrprete, mesmo que adote uma postura
supostamente neutra em relao ao objeto estudado.
Desta maneira, a adoo do mtodo crtico-dialtico-materialista
nesta pesquisa implica necessariamente em um posicionamento de classe e uma
perspectiva poltica, respectivamente o alinhamento com o proletariado e o

3
ALVES, A. C. Dialtica e direito: linguagem, sentido e realidade: fundamentos a uma teoria
crtica da interpretao do direito. Barueri: Manole, 2010.p. 11
4
MIAILLE, M. op. cit., p. 22.
5
MACHADO, A. A. Ensino jurdico e mudana social. So Paulo: Expresso Popular, 2009. p. 29.
6
Ibid., p. 29.
7
GRNER, E. Leituras culpadas: marx(ismos) e a prxis do conhecimento. In: A teoria marxista
hoje: problemas e perspectivas. So Paulo: Expresso Popular, 2007. p. 101.
17

marxismo, pois como assevera Lwy, no seno por uma atitude partidria e
politicamente engajada que a teoria pode atingir a verdade objetiva uma
proposio dialtica que supera as vulgaridades analticas do positivismo
pretensamente livre de julgamentos de valor.
8

Como afirma Prado J r. a grande contribuio de Marx para a
Filosofia [...] foi certamente o seu mtodo, o mtodo dialtico materialista
9
, mas
enfatiza que Marx, como se sabe, no chegou a desenvolver sistematicamente o
seu mtodo,
10
limitando-se a aplic-lo no desenvolvimento de sua obra. Um esboo
do mtodo dialtico materialista vai ser encontrado, de forma no sistematizada, na
Contribuio da Economia Poltica, obra de Marx tambm conhecida como
Manuscritos de 1857, onde faz referncia ao mtodo utilizado para a anlise da
obra dos economistas ingleses seus iniciadores e antecessores, j no sculo XVII,
da Economia Poltica
11
.
Pasukanis de forma sinttica explica o mtodo dialtico materialista
de Marx, a partir da anlise do esboo realizado nos Manuscritos de 1857:
Nas cincias sociais o papel de abstrao particularmente grande. A
maturidade das cincias sociais determinada pelo grau de perfeio de
suas abstraes. o que Marx exps magnificamente em relao
economia poltica: parecia natural diz ele comear as pesquisas pela
totalidade concreta, pela populao que vive e produz em circunstncias
geogrficas determinadas, mas, se deixarmos de lado as classes que a
compe, esta no passa de uma abstrao vazia. Estas, por seu termo, no
so nada sem as condies de sua existncia, tais como o salrio, o lucro, a
renda, etc. A anlise destas ltimas pressupe as categorias mais simples
do preo, do valor e da mercadoria. Partindo destas determinaes
mais simples, o terico da economia poltica reproduz a mesma totalidade
concreta, mas no mais como um todo catico e difuso, e sim como uma
unidade rica de inmeras determinaes e inter-relaes.
12

Assim, Marx fazendo o caminho inverso dos economistas ingleses
do sculo XVII que comearam com as categorias gerais e mais concretas: Nao,
Estado, Populao, etc., para em seguida discorrerem sobre as categorias abstratas

8
LWY. M. As aventuras de Kal Marx contra o Baro de Mnchhausen: marxismo e positivismo
na sociologia do conhecimento. So Paulo: Cortez. 2009. P. 188
9
PRADO J R. C. Teoria marxista do conhecimento e mtodo dialtico materialista. Disponvel
em: <<http://200.211.196.47:81/ebook/libv000012.pdf.>Acesso: 31 mar. 2011.
10
Ibid.
11
Ibid.
12
PASUKANIS. E. B. A teoria geral do direito e o marxismo. Rio de J aneiro: Renovar, 1989. p.
31/32.
18

tais como Renda, Lucro, Salrio, Preo e Valor, demonstra o equivoco deste
itinerrio.
Quanto ao procedimento metodolgico ser utilizada a pesquisa
bibliogrfica, que conforme explica Lima & Mioto, no se confunde com a mera
reviso bibliogrfica que constitui apenas um pr-requisito para a realizao de toda
e qualquer pesquisa, ao passo que a pesquisa bibliogrfica implica em um conjunto
ordenado de procedimentos de busca por solues, atento ao objeto do estudo, e
que por isso no poder ser aleatria.
13
Complementando a pesquisa bibliogrfica
ser procedida a analise documental, especialmente da legislao urbanstica, com
destaque para o Estatuto da Cidade, o Plano Diretor de Ponta Grossa (PD-PG) e o
Plano Local de Habitao por Interesse Social do Municpio de Ponta Grossa
(PLHIS-PG).
Sero realizadas, tambm, entrevistas semi-estruturadas as quais
para Minayo privilegiam a obteno de informaes atravs da fala individual
reveladora de condies estruturais, de sistemas de valores, normas e smbolos
(sendo ela mesma um deles) e ao mesmo tempo ter a magia de transmitir, atravs
de um porta-voz, as representaes de grupos determinados
14
. Os sujeitos
entrevistados so lideranas do movimento social urbano de Ponta Grossa que
integram o Conselho Municipal de Habitao.
Munido deste instrumental metodolgico o texto expositivo da
pesquisa vai se desdobrar em quatro partes. Na primeira o objeto de estudo
especfico ser a moradia e o direito a moradia e seus desdobramentos na poltica
pblica habitacional destacando o papel do Estado capitalista na efetivao do
direito moradia digna, bem como o protagonismo dos movimentos sociais urbanos
dentro da correlao de foras marcada pelos antagonismos de classe e que tem
como principal objetivo a superao da questo urbana, atravs da luta pela
efetivao do direito moradia digna e o direito cidade sustentvel.

13
LIMA. T. S.; MIOTO R. T. Procedimentos metodolgicos na construo do conhecimento
cientfico: a pesquisa bibliogrfica. Disponvel em: <<http://www.scielo.br/scielo.php?script=
sci_arttext&pid=S1414-49802007000300004&lng=en&nrm=iso.>Acesso: 01 abr. 2011.
14
MINAYO, M. C. S. O desafio do conhecimento: pesquisa qualitativa em sade. So Paulo:
Hucitec/Abrasco, 1994. p. 119.
19

Em seguida, o texto vai contextualizar a problemtica da moradia
inserindo-a em uma realidade mais complexa e contraditria, que a cidade. Neste
sentido, necessrio se faz a conceituao precisa da categoria cidade, sendo que
para tanto se vai buscar sua definio a partir da contribuio dos jovens Marx e
Engels da A Ideologia Alem, para em seguida caracterizar a cidade atualmente
hegemnica, ou seja, a cidade capitalista. Finalmente, encerrando esta parte da
pesquisa ser sopesada a categoria de cidade sustentvel, introduzida atravs do
Estatuto da Cidade no ordenamento jurdico urbanstico brasileiro, e que decorre da
efetividade dos princpios constitucionais da funo social da propriedade urbana e
funo social da cidade.
No terceiro captulo, se far o exame do padro global de
desenvolvimento urbano desigual e combinado, que nos pases perifricos do
capitalismo implica na constituio de uma cidade ilegal, representada
principalmente pelo fenmeno urbano da favela. A existncia deste enorme
contingente populacional vivendo em condies precrias de moradia vai repercutir
em uma conformao e uma perspectiva de reforma urbana diferenciada nos pases
menos desenvolvidos, onde a luta pelo direito moradia ganha traos dramticos
em decorrncia da excluso social imposta pela ordem urbanstica capitalista. Neste
quadro que se insere o Estatuto da Cidade na superao da demanda popular por
moradia no Brasil.
Na ltima parte, o texto ser conduzido para a constatao da
validade das hipteses levantadas, tendo como lcus a cidade de Ponta Grossa.
Inicialmente ser feita a crtica da estrutura fundiria urbana da cidade, inclusive
quando ao processo histrico de sua conformao, destacando-se o grau de
excluso espacial e o processo de urbanizao articulado a partir das demandas do
mercado imobilirio. Em seguida ser apresentado estudo do Programa Diretor de
Ponta Grossa (PD-PG), desde a fase de sua elaborao at o texto final,
enfatizando a crtica pela inexistncia da aplicao dos instrumentos urbansticos
nele incorporado. Complementando este estudo ser realizada a anlise do Plano
Local de Habitao por Interesse Social (PLHIS-PG), que representa um marco legal
fundamental para a formulao de polticas pblicas de regularizao fundiria
urbana e da poltica habitacional orientada para atender a demanda por moradia
popular em Ponta Grossa. Por fim ser realizada a anlise das informaes
20

coletadas nas entrevistas semi-estruturadas feitas no transcurso da pesquisa,
buscando situar o movimento social urbano de Ponta Grossa como sujeito coletivo
inserido nas lutas e reivindicaes populares.





















21

2 MORADIA
And the sign said, "The words of the prophets are written on the subway walls
And tenement halls."
And whisper'd in the sounds of silence.

(Paul Simon)

2.1 MORADIA E DIREITO MORADIA
2.1.1 Consideraes de cunho semntico
A busca de uma conceituao de moradia encontra certa dificuldade
pelo fato de que existem outros termos em portugus que lhe so empregados
muitas das vezes como sinnimos. Relacionadas com o termo moradia encontramos
habitao, residncia, domiclio, entre outros.
Outro complicador para definir o conceito de moradia que o tema
objeto do estudo de diversas cincias, sendo que cada uma delas ressalta o enfoque
especfico da disciplina. Neste contexto, imprescindvel para uma correta
conceituao usar da interdisciplinaridade
15
para fundamentar este estudo, sendo
que sero abordados aspectos inerentes a cincia jurdica, poltica, econmica e

15
Para compreendermos a interdisciplinaridade citamos o que nos ensina o professor da UFSC,
Hector Ricardo Leis: A interdisciplinaridade pode ser definida como um ponto de cruzamento entre
atividades (disciplinares e interdisciplinares) com lgicas diferentes. Ela tem a ver com a procura de
um equilibro entre a anlise fragmentada e a sntese simplificadora (J antsch & Bianchetti, 2002). Ela
tem a ver com a procura de um equilibro entre as vises marcadas pela lgica racional, instrumental e
subjetiva (Lenoir & Hasni, 2004). Por ltimo, ela tem a ver no apenas com um trabalho de equipe,
mas tambm individual (Klein, 1990).A busca pelo conhecimento no pode excluir a priori nenhum
enfoque (Leis, 2001). O que interessa o avano do conhecimento atravs de suas diferentes
manifestaes. Assim como a filosofia no pode excluir a cincia, nem vice-versa, tambm no se
pode excluir qualquer abordagem do trabalho cientfico interdisciplinar. uma iluso, infelizmente
muito estendida no pensamento ocidental, achar que o conhecimento se desenvolve dentro de
posies nitidamente delimitadas e que todas as perguntas legtimas devem ter uma nica resposta
verdadeira, no sendo as restantes outra coisa que erros (Berlin, 1991). Essa iluso conduz o
conhecimento a becos sem sada. Argumentar que ele deva ser emprico para ser verdadeiro ou,
inversamente, que deva ser interpretativo (e at intuitivo, em alguns casos) para ser verdadeiro, no
outra coisa que um despropsito. Nossa tarefa no deve ser vista como uma eleio entre diversos
modos opostos de chegar ao conhecimento, seno como uma integrao de alternativas
complementares. Neste sentido, parece oportuno lembrar a sugesto de Bernstein (1983), quando
reivindica que o conhecimento deve ser emprico, interpretativo e crtico, ao mesmo tempo. Esta
proposta converge plenamente com o dia a dia da prtica interdisciplinar. Indo alm, podemos
considerar hoje que conhecimento e ensino se constituem, por excelncia, como fruto de um esforo
interdisciplinar, no contexto de uma transformao cultural que possa facilitar tal esforo. (LEIS, H. R.
Sobre o conceito de interdisciplinaridade. Disponvel em: <<http://www.journal.ufsc.br/index.php/
cadernosdepesquisa/article/view/2176.>Acesso: 15 Ago. 2011.
22

sociolgica, sem deixar de considerar os aspectos temporais e espaciais, utilizando-
se portando de elementos histricos e geogrficos.
Assim, pertinente antes de buscar a definio de moradia,
distingui-lo dos demais conceitos que com ela se confundem ou se identificam.
Em primeiro lugar tem-se com a definio conceitual de domiclio,
que a sede jurdica da pessoa. Bevilqua, citado por Gonalves, define domiclio
da pessoa natural como o lugar onde ela, de modo definitivo, estabelece a sua
residncia e o centro principal de sua atividade,
16
sendo que para o direito a noo
de domiclio grande importncia uma vez que nas relaes jurdicas que se
formam entre pessoas necessrio que estas tenham um local, livremente
escolhido ou determinado pela lei, onde possam ser encontradas para responder por
suas obrigaes.
17

O domiclio no se confunde com moradia, pois a legislao
estabelece que o domiclio possa ser alm do lugar onde a pessoa natural
estabelece sua residncia, o local onde ela exerce suas atividades profissionais,
bem como as suas diversas residncias onde viva alternadamente ou ainda se
admite na legislao civil hodierna que o domiclio da pessoa natural que no tenha
residncia habitual seja o local onde for encontrada. Portanto, conclui-se que
domiclio uma fico jurdica, uma abstrao, enquanto que moradia um conceito
real e concreto. Os juristas civilistas diferenciam residncia de moradia e habitao,
sendo que residncia o local onde a pessoa se estabelece habitualmente, com a
inteno de permanecer, ainda quando se afaste definitivamente
18
. J a habitao
equiparada moradia o lugar onde a pessoa natural se estabelece
provisoriamente.
19

Embora se possa dizer que unnime no direito privado a distino
acima explicitada entre os conceitos de domiclio, residncia, moradia e habitao,
com certeza tais definies no so suficiente para buscar um conceito adequado de

16
GONALVES, C. R. Direito civil brasileiro: parte geral. v. 1. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 27.
17
Ibid., p. 27.
18
GOMES, O. Introduo ao direito civil. Rio de J aneiro: Forense, 1971. p. 43.
19
GAGLIANO, P. S.; PAPLONA FILHO, R. Novo curso de direito civil: parte geral. So Paulo:
Saraiva, 2004. p. 51.
23

moradia. Quando se fala em direito moradia no estamos nos referindo ao direito
da pessoa se fixar provisoriamente em um determinado local, como ensinam
aqueles juristas. Pelo contrrio, afirma-se que que todas as pessoas tm o direito
humano a uma moradia segura e confortvel, localizada em um ambiente saudvel
que promova a qualidade de vida dos moradores e da comunidade
20
, sendo
inerente neste caso a habitualidade e a permanncia para a definio do conceito.
O termo habitao, por sua vez se relaciona a edificao destinada
moradia, seja com carter habitual ou provisrio. Neste contexto, habitao pode ser
um hotel, um albergue, um apartamento ou uma casa, e at um campo de
refugiados. Como visto anteriormente, o direito positivo admite at que qualquer um
destes locais possa a vir a ser o domiclio da pessoa natural, mas com certeza ao se
discorrer sobre o direito moradia como direito humano e fundamental esta situao
no admissvel para defini-la.
Todavia, em uma perspectiva histrica, encontra-se similitude entre
os termos habitao e moradia. Habitao foi o termo includo no artigo 25
21
da
Declarao Universal dos Direitos do Homem da ONU. Em ingls o referido artigo
utiliza o termo housing que pode ser traduzida para o portugus como moradia,
sendo que em francs a palavra utilizada logement, que em uma traduo mais
literal significa alojamento, pode tambm significar moradia. J a expresso poltica
habitacional", passou a ser habitualmente utilizada para definir a interveno estatal
sobre a questo social da moradia, aps a criao do Banco Nacional da Habitao
(BNH) em 1964.
Atualmente ainda persiste tal similitude entre habitao e moradia,
quando se utiliza da expresso poltica habitacional". No entanto, a partir da
aprovao da Emenda Constitucional 26/2000, com a incluso do termo moradia no

20
SAULE J UNIOR, N.; OSRIO, L. M. Direito moradia no Brasil. Disponvel em:
<http://www.unhabitat.org/content.asp?cid=2649&catid=491&typeid=3&subMenuId=0&AllContent=1.>
Acesso: 23 jul. 2009.
21
Artigo 25. Toda a pessoa tem direito a um nvel de vida suficiente para lhe assegurar a si e sua
famlia a sade e o bem-estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, assistncia mdica e
ainda quanto aos servios sociais indispensveis, e tem direito segurana em caso de desemprego,
doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda de meios de subsistncia por
circunstncias independentes da sua vontade. A maternidade e a infncia tm direito a ajuda e a
assistncia especiais. Todas as crianas, nascidas dentro ou fora do matrimnio, gozam da mesma
proteo social. ONU. Declarao Universal dos Direito do Homem da ONU. Disponvel em:
<http://www.dhnet.org.br/direitos/deconu/textos/integra.htm>. Acesso: 15 ago. 2011
24

texto do artigo sexto da Constituio Federal, que enumera os chamados direitos
sociais, passou-se a consagrar o a expresso direito moradia, sendo que direito de
habitao pouco empregado.
Esta questo semntica segundo Souza, S.I.N, fundamental de ser
enfrentada para que evitemos qualquer equivoco conceitual:
Observa-se que ambas as conceies sobre a habitao e moradia esto
muito prximas e identificveis, porm desde j alertamos que partirmos da
anlise de uma e outro, sob a diferena axial que assim consideramos, qual
seja, a posio de que na habitao se tem o seu exerccio de forma
temporal, acidental, ainda que nela no se permanea o nimo. No caso de
habitao, o enfoque o local, o bem imvel, ou seja, o objeto verbi gratia,
porque se exerce a habitao numa hotelaria, numa casa de praia, em flats,
etc. E, no caso do conceito da moradia, concebemo-la sob o enfoque
subjetivo, pois pertence pessoa o exerccio da moradia, sendo-lhe
inerente, havendo o dever de outrem possibilitar o exerccio da moradia
coletividade, dever este no s do estado, mas tambm de quem por ele
atua, facilita ou representa.
22


2.1.2 Conceito de moradia: moradia digna
Feitas tais consideraes de natureza semntica, resta ainda a
tarefa de conceituar o que ento moradia. Relacionando ao direito moradia o
conceito est associado intrinsecamente ao princpio constitucional da dignidade
humana, e portando no pode se resumir apenas ao seu aspecto arquitetnico, ou
seja, ao prdio com destinao habitacional, devendo contemplar outros aspectos
para ento definirmos o conceito de moradia digna. Desta forma, para fins de buscar
uma definio mais ampla possvel de moradia, capaz de adequ-lo ao princpio da
dignidade humana no possvel prescindir da conceituao includa na Declarao
de Istambul sobre Assentamentos Humanos
23
e da Agenda Habitat, que estabelece
os seguintes requisitos bsicos para definirmos o conceito de moradia adequada:

22
SOUZA, S. I. N. Direito moradia e de habitao: anlise comparativa e suas implicaes
tericas e prticas com os direitos da personalidade. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p. 38
23
64 - Moradia adequada significa algo mais que ter um teto sob o qual abrigar-se. Significa tambm
dispor de um lugar privado, espao suficiente, acessibilidade fsica, segurana adequada, segurana
da posse, estabilidade e durabilidade das estruturais, iluminao, calefao e ventilao suficientes,
uma infra-estrutura bsica adequada que inclua servios de abastecimento de gua, saneamento e
eliminao de dejetos, fatores apropriados de qualidade do meio ambiente e relacionados com a
sade, e uma localizao adequada e com acesso ao trabalho e aos servios bsicos ONU.
Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos. Declarao de Istambul sobre
assentamentos humanos. Disponvel em: <http://pfdc.pgr.mpf.gov.br/atuacao-e-conteudos-de-apoio/
25

a) Segurana jurdica para a posse, independentemente de sua
natureza e origem.
b) Disponibilidade de infra-estrutura bsica para a garantia da
sade, segurana, conforto e nutrio dos titulares do direito
(acesso gua potvel, energia para o preparo da
alimentao, iluminao, saneamento bsico, etc).
c) As despesas com a manuteno da moradia no podem
comprometer a satisfao de outras necessidades bsicas.
d) A moradia deve oferecer condies efetivas de habitabilidade,
notadamente assegurando a segurana fsica aos seus
ocupantes.
e) Acesso em condies razoveis moradia, especialmente
para os portadores de deficincia.
f) Localizao que permita o acesso ao emprego, servios de
sade, educao e outras servios sociais essenciais.
g) A moradia e o modo de sua construo devem respeitar e
expressar a identidade e diversidade cultural da populao.
A Carta de Istambul foi firmada em 1996 durante a Conferncia
Habitat II, onde se consagrou o direito moradia e se formatou o conceito de direito
cidade, que foi plenamente incorporado ao ordenamento jurdico nacional, atravs
do Estatuto da Cidade, sendo que o Brasil tem se destacado nos Fruns Urbanos
que sucederam Istambul. Por essa razo no se pode questionar a legitimidade do
conceito de moradia escrito na Carta de Istambul, uma vez que tal definio vem se
firmando perante os rgos internacionais, onde as delegaes brasileiras
participam de forma protagonista.

2.1.3 Direito humano e fundamental moradia: eficcia e efetividade
Resta, dentro de quadro de excluso social que caracteriza a
questo urbana brasileira e a partir do conceito mais amplo de moradia, buscar

legislacao/moradia-adequada/declaracoes/declaracao-de-istambul-sobre-assentamentos-humanos.
Acesso: 15 ago. 2011.

26

dentro de uma perspectiva emancipatria da sociedade brasileira a efetividade do
direito moradia e cidade socialmente sustentvel. A questo da efetividade do
direito moradia o fio condutor deste estudo.
A partir da incluso da moradia no rol dos direitos sociais
expressamente enunciados no artigo sexto da Constituio Federal de 1988,
consagrou-se no mbito jurdico a afirmao do direito moradia como direito
humano e fundamental. No entanto, se enfatizarmos os aspectos histricos e
polticos do tema constata-se que a mera afirmao jurdico-formal deste direito est
longe de significar a sua concretizao. Para demonstrar este descompasso entre a
legislao e a injusta e excludente estrutura social urbana brasileira, podemos
enfatizar os estudos efetuados a respeito da estrutura fundiria urbana. O Relatrio
Nacional sobre o Direito Moradia, produzido em 2002 por equipe coordenada por
Nelson Saule J unior, sob encomenda da Organizao das Naes Unidas - ONU
demonstrou que no Brasil o dficit habitacional urbano estimado em 5.414.944 e o
rural em 1.241.582 de moradias, no ano de 2000. As necessidades de incremento e
reposio do estoque de moradias ocorrem sobretudo nas reas urbanas (81,3% do
montante estimado de 6.656.526 novas moradias em 2000).
24
J o nmero de
brasileiros que moram em ocupaes informais (favelas, cortios, loteamentos
clandestinos e irregulares, etc.) no possui uma estatstica precisa, sendo que mais
da metade de nossas cidades constituda por assentamento irregulares, ilegais ou
clandestinos, que contrariam de alguma forma as formas legais de urbanizao
25

foroso abrir um parntese para fazer a necessria distino entre
os termos eficcia e efetividade. Embora muitas vezes utilizados como sinnimos
estes conceitos expressam concepes distintas.
A discusso sobre a eficcia dos direitos fundamentais se d no
plano eminentemente jurdico. Conforme conceitua Sarlet, em sua obra dedicada ao
estudo da eficcia dos direitos fundamentais, a eficcia jurdica seria a possibilidade
(no sentido de aptido) de a norma vigente (juridicamente existente) ser aplicada

24
SAULE J UNIOR, N.; OSRIO, L. M. Direito moradia no Brasil. Disponvel em:
<<http://www.unhabitat.org/content.asp?cid=2649&catid=491&typeid=3&subMenuId=0&AllContent=1>
Acesso: 23 jul. 2009.
25
ROLNIK, R; SAULE J UNIOR, N. Estatuto da Cidade: novas perspectivas para a reforma urbana.
Disponvel em: <http://www.polis.org.br/publicacoes_interno.asp?codigo=92.>Acesso: 23 jul. 2009.
27

aos casos concretos e de na medida de sua aplicabilidade gerar efeitos
jurdicos.
26
Portanto, para este jurista o objeto do estudo a eficcia da norma em
si em sua potencialidade de gerar efeitos jurdicos, independente da sua
aplicabilidade concreta. J a efetividade significa, portanto, a realizao do Direito,
o desempenho concreto de sua funo social. Ela representa a materializao, no
mundo dos fatos, dos preceitos legais e simboliza a aproximao, to ntima quanto
possvel, entre o dever ser normativo e o ser da realidade social.
27

Para a melhor compreenso do direto moradia sob a tica
interdisciplinar ser utilizado o termo efetividade, no sentido da aplicabilidade
concreta da norma no mundo factual, pois este termo adotado pelas demais
cincias sociais, alm da jurdica, e que constituem o espeque terico deste estudo.
Contudo, a abordagem jurdica do tema no ser abandonada, pois um fato social
concreto que o direito moradia est normatizado no ordenamento jurdico, sendo
que a eficcia jurdica destas normas guarda significativa importncia.
Na busca da compreenso das mltiplas determinaes que
envolvem o objeto deste estudo, devemos recorrer dimenso histrica dos direitos
humanos, que defendida enfaticamente por Bobbio que afirma que os direitos do
homem, por mais fundamentais que sejam, so direitos histricos, ou seja, nascidos
em certas circunstncias caracterizadas por lutas em defesa de novas liberdades
contra velhos poderes
28
. Partindo deste pressuposto, se considera que todos os
direitos humanos incorporados no ordenamento jurdico e transformados em normas
cogentes, so fruto de um conflito que envolve classes sociais antagnicas, onde as
classes e grupos subalternos arrancaram gradualmente e a fora dos poderosos o
que atualmente viemos a chamar de direitos sociais. Assim, podemos concluir que a
eficcia jurdica e a legitimidade da norma construda dialeticamente pela luta das
classes oprimidas legitimam a prpria luta pela efetivao destes direitos na
sociedade.
Outro aspecto terminolgico que merece ser enfrentado quanto
aos predicados associados ao direito moradia, que se constitui simultaneamente

26
SARLET, I. W. A eficcia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001.
p. 229.
27
Ibid., p. 82.
28
BOBBIO, N. A era dos direitos. Rio de J aneiro: Campus, 1992. p. 5.
28

direito humano e direito fundamental. Embora similares, os direitos humanos e
fundamentais apresentam distines que se relacionam com a origem da norma que
os abrigam. bastante pedaggico trazer a luz tal distino, conforme ensinamento
de Sarlet:
O termo direitos fundamentais aplica-se para aqueles direitos da pessoa
reconhecidos e positivados na esfera do direito constitucional de
determinado Estado, ao passo que a expresso direitos humanos guarda
relao com documentos de direito internacional, por referir-se aquelas
posies jurdicas que se atribuem ao ser humano como tal (hoje j
reconhecendo-se a pessoa como sujeito de direito internacional),
independentemente de sua vinculao com determinada ordem
constitucional, e que, por tanto, aspiram validade universal, revelando um
inequvoco carter supranacional.
29

Desta forma, pode-se afirmar de forma categrica, que pelo menos
no plano do Estado brasileiro, o direito moradia constitui ao mesmo tempo um
direito humano e fundamental. Humano porque est recepcionado em diversos
diplomas internacionais, sendo que alm da Carta de Istambul, anteriormente
referida destaca-se entre outros o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos que
pela primeira vez adotou o termo moradia, no seu dcimo primeiro artigo:
Os Estados-partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa
a um nvel de vida adequado para si prprio e para sua famlia, inclusive
alimentao, vestimenta e moradia adequadas, assim como na melhoria
contnua de suas condies de vida. Os Estados-partes tomaro medidas
apropriadas para assegurar a consecuo desse direito, reconhecendo,
nesse sentido, a importncia essencial da cooperao internacional fundada
no livre consentimento.
30

Destacam-se ainda outros diplomas internacionais sobre direitos
humanos, onde o direito moradia foi recepcionado, tal como a Declarao Sobre
Assentamentos Humanos de Vancouver, de 1976, e a Agenda 21, adotada durante
a Conferncia das Naes Unidas sobre o meio ambiente e Desenvolvimento do Rio
de J aneiro, de 1992, que trata da moradia da seguinte forma: o acesso a uma
habitao sadia e segura essencial para o bem-estar econmico, social,

29
SARLET, I. W. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais: na Constituio Federal
de 1988. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002. p. 33.
30
ONU. Pacto internacional sobre direitos econmicos, sociais e culturais. Disponvel em:
<http://www.dhnet.org.br/direitos/sip/onu/doc/pacto1.htm> Acesso: 15 ago. 2011. Adotada pela
resoluo 2.200-A (XXI) da Assemblia Geral das Naes Unidas, em 16 de fevereiro de 1966, foi
ratificado pelo Brasil em 24 de janeiro de 1992.
29

psicolgico e fsico da pessoa humana e deve ser parte fundamental das aes no
mbito nacional e internacional.
31

Anteriormente incluso da moradia no rol dos direitos sociais da
atual constituio este direito j integrava a ordem constitucional brasileira, em face
da adeso em 1992, ao Pacto Internacional dos Direitos Econmicos e de outros
tratados internacionais de direitos humanos que o Brasil signatrio. Vale registrar
que vrios autores sustentam que a prpria Declarao Universal dos Direitos do
Homem teria fora vinculante de norma de direito internacional, sendo que, o direito
moradia desde ento estaria inserido dentre as normas constitucionais
fundamentais.
Todas estas consideraes reforam o entendimento da correo na
adoo do termo direito humano e fundamental moradia, sendo que sua
efetividade condio essencial para que o princpio da dignidade da pessoa se
concretize na sociedade.

2.1.4 Fundamento do direito moradia
Quanto aos fundamentos do direito moradia, vale sempre lembrar
a lio de Bobbio que nos alerta sobre a iluso do fundamento absoluto
32
ou do
argumento nico e irresistvel como fulcro dos direitos humanos. Desta forma, se
pode falar em diversos fundamentos do direito moradia tais como o princpio
essencial vida, a proteo da famlia, bem como a funo social da propriedade e
a funo social da cidade, todos consagrados na Constituio de 1988. Todavia,
mesmo admitindo a inviabilidade de alcanar um fundamento absoluto e categrico
dos direitos humanos e fundamentais, a dignidade humana compreendida com a
categoria fundante e nuclear dos direitos sociais, incluindo o direito moradia.
Mesmo considerando que o princpio constitucional da dignidade
humana no se restringe apenas aos aspectos econmicos e patrimoniais
33
,

31
ONU. Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento.. Agenda 21.
Curitiba: IPARDES, 2001.p. 38.
32
BOBBIO, N. A era dos direitos. Rio de J aneiro: Campus, 1992. p. 17.
33
Entre diversos conceitos de dignidade humana destacamos a elaborada por Ingo Wolfgang Sarlet:
Temos por dignidade da pessoa humana a qualidade intrnseca e distintiva de cada ser humano que
30

englobando tambm os chamados direitos de personalidade, no se pode
desconsiderar que:
No sistema capitalista h uma imbricao direta, no exclusiva, entre
dignidade humana e patrimnio, na perspectiva de que um fator estrutural
da sociedade brasileira (capitalismo) no permite (regra geral) que as
pessoas sem um patrimnio economicamente relevante, ou mnimo,
possam desenvolver-se plenamente.
34

Isto implica afirmar que sem as mnimas condies materiais e
econmicas que permitam retirar o indivduo de sua condio de misria no se
pode concretizar o exerccio das suas liberdades fundamentais, e muito menos a
efetivao da dignidade da pessoa.
Silva, J . R., ao discorrer sobre o conceito de patrimnio mnimo
35
o
associa a concretizao do princpio constitucional da dignidade humana:
A dignidade humana no se efetiva sem este mnimo. A pessoa humana
titular de um direito subjetivo a um patrimnio mnimo que lhe promova a
insero social. Esta tese no desconhece o impacto da afirmao,
nomeadamente no que se refere capacidade do Estado em garantir este
mnimo patrimonial. Ocorre que sem este mnimo descarta-se a eficcia
social a norma constitucional que preconiza a dignidade humana como o
centro da sociedade e do Estado.
36

Tambm Sarlet enfatiza que onde as condies mnimas para uma
existncia digna no forem asseguradas no haver espao para a dignidade da
pessoa humana.
37


2.1.5 Classificao dos direitos humanos e o direito moradia

o faz merecedor do mesmo respeito e considerao por parte do Estado e da comunidade,
implicando, neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem a pessoa
tanto contra todo e qual ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as
condies existenciais mnimas para uma vida saudvel, alm de propiciar e promover sua
participao ativa e co-responsvel nos destinos da prpria existncia e da vida em comunho com
os demais seres humanos. SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e direitos
fundamentais: na Constituio Federal de 1988. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002. p. 60.
34
SILVA, J . R. Paradigma biocntrico: do patrimnio privado ao patrimnio ambiental. Rio de
J aneiro: Renovar, 2002. p. 74.
35
FACHIN, L. E. Estatuto Jurdico do Patrimnio Mnimo.Rio de J aneiro, RJ : Renovar, 2006.
36
SILVA, J . R. op. cit., p. 125.
37
SARLET, I. W. op. cit. p. 59.
31

Antes de se encerrar estas consideraes acerca do direito
moradia, necessrio se faz abordar, embora de forma sucinta, alguns aspectos
concernentes a classificao dos direitos humanos e fundamentais.
A maioria dos autores classifica os direitos humanos e fundamentais
utilizando da diviso destes por geraes ou por dimenses. Estas classificaes
comportam trs divises: os direitos de liberdades, os direitos sociais ou de
igualdade e os direitos de solidariedade ou fraternidade. Tal distino guarda
correspondncia com a evoluo histrica dos direitos humanos, sendo que os
direitos de primeira gerao ou dimenso surgem a partir da Revoluo Francesa,
tendo como marco normativo a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de
1789. Os direitos sociais emergem aps a I Grande Guerra Mundial e coube a
Constituio do Mxico de 1917 a inaugurar a normatizao destes direitos no plano
constitucional. Aps a II Guerra Mundial, a Declarao Universal dos Direitos do
Homem, promulgada pela Assemblia Geral das Naes Unidas em 1948,
consagram estas dimenses dos direitos humanos, atribuindo-lhes o carter
universal.
A partir da metade do sculo XX, com a emergncia principalmente
da questo ecolgica no mbito do direito internacional passa-se a discutir a
existncia dos direitos humanos de terceira gerao ou dimenso, tendo como
marco normativo a Declarao de Estocolmo, em 1972. Os autores citam como os
principais direitos de solidariedade o direito paz, autoderminao dos povos, ao
desenvolvimento, ao meio ambiente e qualidade de vida, ao patrimnio histrico e
cultural e o direito comunicao.
O direito humano e fundamental moradia se insere nos chamados
direitos sociais de segunda gerao ou dimenso. Segundo Sarlet o direito
moradia envolve um complexo de direitos e de deveres de cunho negativo (de
defesa) e positivo (prestacional). A condio de direito de negativo ou de defesa se
verifica no fato de que a moradia, como bem jurdico fundamental, encontra-se, em
princpio, protegida contra toda e qualquer sorte de agresses de terceiros
38
, sendo
que podemos destacar a inviolabilidade da moradia consagrada na Constituio

38
SARLET, I. W. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais: na Constituio Federal
de 1988. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002. p. 88.
32

Federal, artigo 5., inciso XI. Contudo, para este estudo, interessa a classificao do
direito moradia na sua dimenso positiva ou prestacional.
Neste contexto, o direito moradia pressupe uma postura positiva
do Estado ao qual imposta a execuo de polticas pblicas que possibilite o
acesso universal da populao moradia digna. Portanto, a efetividade do direito
moradia deve ser analisada tambm sobre o prisma poltico, posto que na esfera
iminente jurdica a eficcia da norma constitucional esbarra da necessidade da
atuao positiva do Estado para a sua concretizao no plano factual.
Apesar de contarmos no ordenamento jurdico brasileiro - tanto no
plano constitucional como infraconstitucional - normas que permitiriam a efetivao
do direito moradia a partir da simples aplicao da lei, verifica-se que a
universalizao deste direito est longe de ser alcanada no Brasil, posto que, do
ponto de vista econmico e poltico, o aparelho do Estado no est a servio da
concretizao dos direitos humanos e fundamentais da populao. A crtica do
Estado se confunde com a crtica do capitalismo como sistema econmico e poltico
incapaz de garantir grande parte das massas trabalhadoras as mnimas condies
materiais, que servem de lastro para a concretizao do princpio da dignidade da
pessoa humana.

2.1.6 O contedo do direito moradia
Quanto ao contedo do direito humano e fundamental moradia,
retoma-se o critrio utilizado anteriormente para conceituar a moradia digna. As
normas de direito internacional cujo teor envolve direitos humanos so construdas
geralmente por consensos a partir de um amplo debate entre as delegaes
representativas dos Estados-membros das respectivas organizaes que as
aprovam. E sendo estas mesmas normas, incorporadas por cada Estado-membro de
forma livre e soberana, sem qualquer imposio, estas guardam uma legitimidade e
universalidade inquestionveis no plano jurdico e poltico. Neste raciocnio
destacamos a Carta Mundial do Direito Cidade, aprovada no Frum Mundial
Urbano, realizado em Barcelona, em Setembro 2004, que esmiuando o conceito de
moradia adequada definido na Declarao de Istambul sobre Assentamentos
33

Humanos, estabelece que o direito moradia (utiliza o termo habitao como
sinnimo) contm os seguintes requisitos, cuja efetivao compete ao Estado:
a) Garantia de que os custos da moradia sero proporcionais ao
valor da renda das pessoas.
b) As moradias devero ser habitveis e localizadas em lugar
adequado, adaptadas as caractersticas culturais da populao.
c) Oferta adequada de moradia e equipamentos de bairro para todas
as pessoas, garantindo as famlias de baixa renda, planos de
financiamento e de estruturas de servios para a assistncia a
infncia a velhice.
d) Garantia aos grupos vulnerveis prioridade nas leis e nas polticas
de habitao.
e) Criao de programas de subsidio e financiamento para aquisio
de terras ou imveis, e regularizao fundiria e melhoramentos
de bairros precrios, assentamentos e ocupaes informais para
fins habitacionais.
f) Incluso das mulheres beneficirias nos documentos de posse ou
propriedade expedidos e registrados, independente de seu estado
civil, em todas as polticas pblicas de distribuio e titulao de
que terras e de moradia que se desenvolvam.
g) Todas as pessoas, individualmente, em casais ou grupos
familiares sem teto tem o direito de exigir a proviso imediata de
moradia suficiente, independente e adequada. Os albergues, os
refgios e os alojamentos com cama e caf da manh podero
ser adotados com medidas provisrias de emergncia, sem
prejuzo da obrigao de promover uma soluo definitiva de
habitao.
h) Todas as pessoas tm o direito segurana da posse sobre sua
moradia por meio de instrumentos jurdicos que garantam o direito
34

a proteo frente aos deslocamentos, desapropriao e despejos
forados e arbitrrios.
i) Combate a especulao imobiliria mediante a adoo de normas
urbanas para uma justa distribuio de cargas e de benefcios
gerados pelos processos de urbanizao e de adequao dos
instrumentos de polticas econmicas, tributaria e financeira e dos
gastos pblicos os objetivos e desenvolvimento urbano.a
Promulgao de legislao adequada e estabeleceram
mecanismos e sanes destinados a garantir o pleno
aproveitamento de solo urbano e de imveis pblicos e privados
no edificados, no utilizados ou sub-utilizados ou no ocupados,
par ao fim de cumprimento da funo social da propriedade.
j) Proteo a os inquilinos dos juros e dos despejos arbitrrios,
regulamentando os aluguis de imveis para habitao de acordo
com a Observao Geral n 7 do Comit de Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais da Organizao das Naes Unidas.
k) Estes direitos so aplicveis para todas as pessoas, incluindo
famlias, grupos, ocupantes sem ttulos, sem tetos e aquelas cujas
circunstncias de habitao variam, em particular aos nmades e
viajantes.
l) Instalao de albergues e habitaes sociais para locao das
mulheres vtimas da violncia conjugal.
A normatizao do direito humano e fundamental moradia, tanto
no plano internacional como no interno, decorreu de um processo histrico de
intensas lutas sociais protagonizadas pelos movimentos sociais urbanos e pelas
organizaes da sociedade civil comprometidas com a bandeira da reforma urbana.
No entanto, a efetividade destas normas corresponde a uma nova fase, onde estes
mesmos atores precisam pressionar o Estado para que cumpra o seu papel de
executor de polticas pblicas voltadas aos interesses dos setores populares da
sociedade.
35

Ocorre que o Estado, que no neutro, tem um objetivo estratgico
central na produo e reproduo do processo de acumulao capitalista. Sobre
esta lgica as polticas habitacionais delineadas pelo Estado capitalista esto
subordinadas acumulao do capital imobilirio, cabendo aos grupos sociais
comprometidos com a reforma urbana travar a luta necessria para que o direito
moradia seja efetivado.

2.2 O PAPEL DO ESTADO NA EFETIVAO DO DIREITO MORADIA
2.2.1 Competncia estatal e efetividade do direito moradia
Desnecessrio se faz tecer longas consideraes sobre a
centralidade da atuao do Estado brasileiro na efetivao do direito moradia. Do
ponto de vista normativo o artigo 182 da Constituio Federal brasileira cristalino
ao estabelecer que a execuo da poltica de desenvolvimento urbano dever ser
executada pelo Poder Pblico atravs dos Municpios, a partir das diretrizes
institudas pela Unio, cuja competncia exclusiva para tanto est estabelecida no
artigo 21, inciso XIX do mesmo diploma. J a competncia para legislar sobre direito
urbanstico de competncia concorrente da Unio e dos Estados, conforme
estabelece o artigo 24, inciso I, da Constituio de 1988.
A Lei n. 10.257 de 10 de julho de 2001, que criou o Estatuto da
Cidade, regulamenta o captulo de poltica urbana da Constituio Federal, sendo
que estabelece como diretriz primeira a garantia do direito a cidades sustentveis,
entendido como direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-
estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para
as presentes e futuras geraes.
39

O conceito de moradia digna e o direito cidade, conforme definido
pelos tratados internacionais referidos anteriormente, foram contemplados no texto
do Estatuto da Cidade, tratando-se sem dvida de uma legislao avanada e
inovadora que estabelece a possibilidade para o desenvolvimento de uma poltica

39
BRASIL. Estatuto da cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia:
Cmara dos Deputados, 2002. p. 258.
36

urbana com a aplicao de instrumentos de reforma urbana voltados para a incluso
social e territorial.
40

No entanto, embora a legislao urbanstica incorpore tais
instrumentos capazes de induzir a reforma da injusta e excludente estrutura urbana
brasileira, passados mais de dez anos da aprovao do Estatuto da Cidade
ressalvadas pontuais e espordicas aes governamentais se constata que a
efetividade do direito moradia no se concretizou para milhes de famlias, que
esto totalmente excludas das polticas de desenvolvimento urbano aplicadas pelo
Estado. Tal situao normalmente justificada pela crise fiscal do Estado que
impede a soluo desta gigantesca demanda social que atinge principalmente as
classes economicamente mais frgeis. Mas, a verdade que esta situao no
decorre da ausncia de polticas pblicas sociais por falta de recursos financeiros,
mais pela existncia de uma poltica habitacional voltada para atender as demandas
da classe mdia e na interveno estatal nos conflitos sociais urbanos, com a
crescente segregao das populaes trabalhadoras nos bairros perifricos das
grandes cidades.

2.2.2 O Estado do capital
Antes de continuar a crtica ora esboada a atuao estatal sobre a
questo social da moradia, vale a pena relembrar a lio de Santos:
E o direito de morar? Confundido em boa parte da literatura especializada
com o direito de ser proprietrio de uma casa, objeto de um discurso
ideolgico cheio, s vezes, de boas intenes e mais freqentemente
destinado a confundir os espritos, afastando cada vez mais longe uma
proposta correta que remedeie a questo. Por enquanto, o que mais se
conseguiu foi consagrar o predomnio de uma viso imobiliria da cidade,
que impede de exerg-la como uma totalidade. O mito do direito
propriedade da casa levou, num primeiro momento, a que se construsse
apartamentos para as classes mdias. Mesmo assim os preos geralmente
eram (e so) exorbitantes, ainda quando os imveis so construdos com o
dinheiro pblico, dinheiro acumulado com a contribuio obrigatria de
todos os trabalhadores.
41


40
ROLNIK, R.; SAULE J UNIOR, N.. Estatuto da Cidade: novas perspectivas para a reforma urbana.
Disponvel em: <http://www.polis.org.br/publicacoes_interno.asp?codigo=92>. Acesso: 23 jul. 2009.
41
SANTOS, M. O espao cidado. So Paulo: Nobel, 1987. p. 61.
37

A atualidade das consideraes feitas pelo gegrafo brasileiro,
embora pretritas a Constituio de 1988, demonstra que muito pouco mudou em
relao poltica habitacional hodierna. Pode-se afirmar que a chamada crise
habitacional brasileira continua sendo enfrentada pelo Estado com as mesmas
diretrizes do perodo do regime militar, que apesar da forte interveno estatal
implicaram na implantao de medidas, na quais, em ltimo lugar, encontra-se a
destinao social, pois o objetivo precpuo novamente o reaquecimento da
economia e o avivamento de uma atividade rentvel e lucrativa para
empreendedores, cooperativas e agentes financeiros, em vez de facilitar o acesso
moradia para os segmentos mais pobres da coletividade.
Para tentar explicar esta suposta inrcia estatal em aplicar os
instrumentos urbansticos previstos no Estatuto da Cidade (que em tese podem criar
as condies econmicas e polticas necessrias para a efetivao do direito
moradia) concebidos sob a tica de reconstruo da ordem urbanstica, sob novos
princpios
42
, no se deve ingenuamente reforar o falso discurso da falta de vontade
poltica dos governantes em aplicar a lei. necessrio entender a prpria natureza
do Estado brasileiro, que antes de tudo um Estado capitalista.
Historicamente o surgimento do capitalismo guarda intima
correspondncia com a criao do Estado-nao. Como afirma Harvey muito
difcil imaginar o nascimento do capitalismo sem o exerccio do poder estatal e sem
a criao de instituies estatais, que preparam o terreno para a emergncia das
relaes sociais capitalistas
43
. A concepo de Estado-nao est imbricada com a
consolidao da forma de produo capitalista, da mesma forma que o fenmeno da
acelerao da urbanizao da sociedade se relaciona com o desenvolvimento do
capitalismo em seus primrdios. A emergncia do capitalismo, do Estado e da
prevalncia do espao urbano, so elementos concomitantes a uma mesma etapa
histrica do desenvolvimento da sociedade ocidental. O prprio surgimento do
Estado nacional se d com os primeiros grandes aglomerados urbanos, as cidades-
Estado, que a partir do sculo XVI comearam a conquistar cidades vizinhas,
constituindo Estados territoriais, numa espcie de extenso de seu territrio. Assim,

42
BRASIL. Estatuto da cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia:
Cmara dos Deputados, 2002. p. 26.
43
HARVEY, D. A produo capitalista do espao. So Paulo: Annablume, 2005. p. 92.
38

Veneza vira a Terra-Firme, Florena vai virar o reino de Toscana, Barcelona, o reino
de Arago, Milo, o Milans
44
, estas monarquias absolutas que surgem como
resultado da crise poltica do final do sistema feudal respondem aos interesses da
classe mercantil e manufatureira na medida que unifica regies inteiras sob uma
mesma moeda, levantando barreira feudais e facilitando enormemente as atividades
comerciais e manufatureiras.
45
Portanto, a ascenso do capitalismo foi
acompanhada em alguns aspectos, precedida pela criao e transformao das
instituies estatais, satisfazendo as necessidades especficas do capitalismo
46

Todavia, como afirma Harvey, o Estado burgus no nasce como
reflexo automtico do crescimento das relaes sociais capitalistas, sendo que as
instituies estatais tm de ser arduamente construdas e, em cada etapa do
percurso, o poder pode ser (e era) exercido atravs dessas instituies, ajudando a
criar as relaes reais que, no fim, as instituies estatais refletem.
47
Ento o
Estado que cumpre a funo de manter os antagonismos de classe sob controle
ao mesmo tempo acionado pelas classes dominantes para garantir o pleno
funcionamento do processo de acumulao capitalista.
Portanto, o funcionamento do Estado capitalista ocorre buscando o
equilbrio entre o seu papel primordial de garantir o processo de produo,
circulao e acumulao do capital e o papel de coeso social, de controle dos
conflitos decorrentes dos antagonismos de classe. Como define Harvey, citando
Gramsci, para preservar sua hegemonia na esfera poltica, a classe dirigente talvez
tenha de fazer concesses que no so de seu interesse econmico imediato, mas
tais concesses no tocam no essencial
48
, ou seja, a manuteno do processo de
explorao capitalista.

2.2.3 O Estado e a acumulao do capital imobilirio

44
ROLNIK, R. O que cidade. So Paulo: Brasiliense, 2004. p. 38.
45
Ibid., p. 38.
46
HARVEY, D. A produo capitalista do espao. So Paulo: Annablume, 2005. p. 93.
47
Ibid., p. 91.
48
Ibidi., p. 87.
39

Alm de constituir o espao da concentrao dos vrios aspectos
determinantes que favorecem os modos de troca e produo capitalista, o prprio
espao urbano em si passa a constituir uma mercadoria cujo preo estabelecido
em funo de atributos fsicos e locacionais
49
, surgindo o capital imobilirio como
inerente ao sistema econmico fundado na propriedade privada dos meios de
produo, sujeito acumulao capitalista e as contradies de classe decorrente
da disputa pelo espao urbano. Desta forma, a ordem urbanstica ditada pelo Estado
visa simultaneamente garantir a acumulao do capital atravs da aplicao de altos
investimentos pblicos destinados a valorizar determinadas regies da cidade de
interesse da classe dominante, e ao mesmo tempo criando espaos exclusivos
destinados a moradia das classes trabalhadoras. Rolnik explica que a diferena
entre os terrenos dos bairros destinados habitados pelos mais ricos em face aos
bairros perifricos da cidade antes de mais nada o super-equipamento de um a
falta de infra-instrutura de outro.
50

Portanto, alm da mercantilizao do espao urbano, o capitalismo
promove a segregao urbana que para alm dos territrios especficos e
separados para cada grupo social, alm da separao das funes de morar e
trabalhar
51
se evidencia pela desigualdade de tratamento dado pelo Estado, que
distribuiu de forma desproporcional os servios e os aparelhos urbanos. A cidade
capitalista ainda engendra outro aspecto que lhe peculiar e decorre naturalmente
da mercantilizao do espao urbano e da segregao espacial, que a
especulao imobiliria, onde alguns terrenos vazios e algumas localizaes so
retidas pelos proprietrios, na expectativa de valorizaes futuras, que se do
atravs da captura do investimento em infra-estrutura, equipamentos ou grandes
obras na regio e nas vizinhas.
52
e tem por conseqncia a extenso cada vez
maior da cidade com a gerao de espaos urbanos ociosos destinados a este
mercado imobilirio especulativo.
A prpria poltica habitacional estatal destinada aos moradores de
baixa renda tambm reproduz esta lgica urbanstica capitalista. Alm da questo do

49
ROLNIK, R. O que cidade. So Paulo: Brasiliense, 2004. p. 63.
50
Ibid., p. 64.
51
Ibid., p. 42.
52
Ibid., p. 64.
40

tamanho diminuto das habitaes populares (geralmente construdas utilizando-se
materiais de pssima qualidade) a localizao destes assentamentos nas bordas
das cidades implica altos investimentos pblicos nos chamados extensores urbanos
(redes virias, eltricas, de saneamento, etc.) destinados a interligar os novos e
longnquos conjuntos habitacionais aos centros urbanos. Desta forma, a cidade
aumenta desmesuradamente a sua superfcie total e este aumento de rea encoraja
a especulao, o processo recomeando e se repetindo em crescendo
53
, sendo que
por outro lado, cresce a parcela da populao segregada, que no tem acesso aos
equipamentos e servios urbanos, ao passo que reas vagas, que facilitariam este
acesso, lhe so vedadas pela barreira da propriedade privado do solo urbano.
54

Vale ressaltar que estas consideraes acerca da ordem urbanstica
brasileira no se referem a um passado recente, pois so contemporneas e se
refletem na poltica habitacional do atual governo federal. O programa denominado
Minha Casa, Minha Vida focado exclusivamente na concesso de crdito
imobilirio, sendo que 91% da populao que compe o dficit habitacional no Brasil
ganha entre zero e trs salrios mnimos e essas pessoas no tm renda suficiente
para ter crdito. No Brasil, um plano de ampliao do crdito imobilirio teria um
agravante. Como no h poltica efetiva para o uso consciente do solo urbano,
bem possvel que o crdito financie a construo de imensas e novas periferias"
55
.
Portanto, o atual governo e o antecessor, por muitos considerados de esquerda e
vinculados as organizaes que defendem a reforma urbana, repetem a mesma
poltica habitacional adotada pelos governos anteriores, que sempre favoreceram os
setores especulativos do mercado imobilirio, em detrimento da efetividade do
direito humano e fundamental moradia.

2.2.4 A legislao urbanstica e a efetividade do direito moradia
Diante deste cenrio acima descrito, como podemos explicar a
contradio decorrente da existncia de uma legislao como o Estatuto da Cidade,

53
SANTOS, M. O espao cidado. So Paulo: Nobel, 1987. p. 63
54
. Ibid., p. 35
55
ROLNIK, R. S crdito no resolve habitao. Entrevista para J oo Loes. Disponvel em:
<http://www.terra.com.br/istoe/edicoes/2053/artigo128346-1.htm.>Acesso: 23 jul. 2009.
41

que vai de encontro ordem urbanstica capitalista, e a execuo pelo Estado de
polticas pblicas que reproduzem integralmente esta mesma ordem?
Uma explicao estaria no paradoxo da democratizao do Estado
brasileiro. A transio entre o regime militar para a democracia foi marcada pela
busca da igualdade poltica e social, que assim descrita por Costa:
Nesse sentido, o processo de transio democrtica expressou a busca
pela igualdade dos direitos civis, polticos e sociais. A efervescncia dos
movimentos sociais, a articulao poltica da classe trabalhadora e a
adeso de setores do empresariado nacional luta pela democracia
suscitaram o desejo de construir um novo patamar de relaes sociais. Foi
nesse clima de anseios pela igualdade que se colocaram os trabalhos de
redao da nova ordem normativa para o Estado democrtico no Brasil.
56

No entanto, este processo de transio para o regime democrtico
no pas, coincidiu com a ascenso do chamado neoliberalismo, o fim da Unio
Sovitica e a derrocada dos regimes socialistas no leste europeu. Imposto pelas
organizaes financeiras internacionais o receiturio neoliberal (privatizao dos
servios pblicos, desmonte da mquina do estado e corte nos gastos sociais) foi
facilmente incorporado no discurso poltico das classes dominantes, e aclamada
como nica soluo possvel para a crise fiscal e financeira do Estado, que marcou o
governo Sarney.
Neste contexto a processo constituinte que ao cabo traz a luz a Constituio
de 1988, batizada de Constituio Cidad, onde os direitos sociais
encontram-se amplamente acolhidos coincide historicamente com a ascenso
do Fernando Collor presidncia do Brasil, que marca o incio dos diversos
governos de matiz neoliberal, sendo que a eleio do metalrgico Lula, cuja
trajetria poltica estaria at ento associadas aos movimentos populares que
tentavam resistir e enfrentar o neoliberalismo, de forma alguma representou
uma ruptura com este modelo econmico que continuou a vigorar. Este
processo culmina com a reforma liberal do Estado levada a cabo por FHC e
que expressa uma composio das foras sociais, a concretizao de um
movimento conservador que buscou suprimir os avanos construdos a partir
do modelo do Estado de Bem-estar Social.
57

A poltica de desenvolvimento urbano estabelecida na Constituio
Cidad apesar de permanecer intacta em sua redao original enquadrada pela
ideologia jurdica dominante como norma constitucional de natureza programtica,
cuja eficcia jurdica dependeria de regulamentao por lei ordinria. Por sua vez, a

56
COSTA, L. C. Os impasses do estado capitalista: uma anlise sobre a reforma do Estado no
Brasil. So Paulo; Cortez, 2006. p. 147.
57
Ibid., p. 147.
42

ordem urbanstica vigente encontrava a legitimidade poltica na ideologia neoliberal,
sendo que as grandes corporaes imobilirias justificavam suas prticas
especulativas como decorrentes da modernizao imposta inexoravelmente pela
globalizao da economia.
Neste quadro o direito humano e fundamental moradia, bem como
outras demandas sociais, que dependiam diretamente da atuao estatal, foram
relegadas na reforma liberal do Estado de FHC. Sob a batuta do Banco Mundial a
universalizao ao acesso dos servios pblicos essenciais previstos na
Constituio Federal de 1988 foi substituda por polticas sociais compensatrias
focalizadas na populao de baixa renda, enquanto o poder pblico se retira da
operacionalizao dos servios e cria instrumentos de parcerias com o setor
privado.
58
. Em relao poltica habitacional Costa descreve ao discorrer sobre a
reforma do Estado de FHC e os servios sociais:
Quanto habitao, o modelo de financiamento criado durante a ditadura
militar, por meio do Banco Nacional de Habitao, direcionou recursos para
as camadas mdias, sendo que a avaliao do nvel de renda era um
critrio para o acesso ao crdito. Assim, os mais pobres, com rendas abaixo
de trs salrios mnimos, e especialmente os trabalhadores do setor
informal, no tinham acesso ao crdito para habitao. O mercado
imobilirio favoreceu a especulao com a terra urbana e a concentrao de
riqueza tambm se deu no caso da propriedade urbana, fazendo que haja
dficit habitacional para a populao de baixa renda ao mesmo tempo em
que existem unidades domiciliares urbanas desocupadas. Na dcada de
1990 a ao do governo federal quando ao acesso a moradia foi bastante
reduzida. Com a extino do BNH, a Caixa Econmica Federal assumiu o
financiamento da habitao tambm para os seguimentos populares,
mantendo, no entanto, a avaliao da renda como critrio de acesso ao
crdito.
59


2.2.5 Estado capitalista e o movimento social
A crise mundial do capitalismo ainda em curso, longe de representar
a sua derrocada final, ao menos serviu para desnudar a ideologia neoliberal - esta
sim, totalmente desacredita enquanto discurso hegemnico do capital - pondo em
evidncia a farsa das virtudes da capacidade auto-regulatria do mercado em

58
COSTA, L. C. Os impasses do estado capitalista: uma anlise sobre a reforma do Estado no
Brasil. So Paulo: Cortez, 2006. P. 141.
59
Ibid., p. 141.
43

detrimento dos malefcios da interveno estatal na economia. De fato, o Estado foi
mnimo ao atender as demandas sociais das classes trabalhadoras, mas foi mximo
ao prontamente socorrer as grandes corporaes em face ao derretimento do
sistema financeiro internacional. A verdade que o Estado formatado a partir do
Consenso de Washington jamais deixou de intervir da economia, assumindo o
papel regulador das relaes de troca e produo, para cumprir o seu papel de
garantidor do processo de acumulao capitalista, pois, de um modo ou outro, o
Estado capitalista precisa desempenhar suas funes ou ento o capitalismo dever
dar lugar a algum outro mtodo de organizar a produo material e a vida
cotidiana.
60

Passados mais de cento e cinqenta anos, a assertiva marxiana de
que o Executivo do Estado moderno apenas um comit para gerenciar os
negcios comuns do conjunto da burguesia
61
se mostrou verdadeira, quando
constatamos que os burgueses e seus representantes no aparelho do Estado no
tiveram menor pudor de injetar trilhes de dlares para tentar salvar o combalido
sistema financeiro internacional, sacando esta fortuna dos oramentos estatais
constitudo pelos impostos arrecadados de toda a populao.
Esta pesquisa se depara com uma dupla indagao: porque o
Estado brasileiro no torna efetivo o direito humano e fundamental moradia,
mesmo tendo a disposio uma legislao urbanstica avanada, como o Estatuto
da Cidade? E desta surge outro questionamento, sempre premente quando
analisada a questo social da moradia: como tornar efetivo o direito humano e
fundamental moradia? Em resposta a segunda indagao, talvez a estratgia
daqueles que conseguiram incluir no ordenamento jurdico do Estado brasileiro o
Estatuto da Cidade. A batalha travada pelo Frum Nacional da Reforma Urbana, que
ao longo de mais de dez anos, atravs de um grupo de presso incansvel e
determinado, conseguiu arrancar do legislati uma legislao to avanada do ponto
de vista das demandas populares exemplo a ser seguido. No entanto, o legislativo
o poder do Estado mais sensvel s presses polticas das classes trabalhadoras.
J o executivo e o judicirio sempre moveram suas orelhas na direo dos

60
HARVEY, D. A produo capitalista do espao. So Paulo: Annablume, 2005. p. 93.
61
MARX, K.; ENGELS, F. Manifesto do Partido Comunista. Disponvel em:
<http://www.dominiopublico.gov.br/download/texto/cv000042.pdf>Acesso: 21 ago. 2011.
44

poderosos. Uma coisa conquistar a aprovao de uma lei, outra efetivar os
direitos nelas escritos, numa sociedade onde a cultura jurdica admite que existam
leis que pegam e outras que no pegam. A efetividade do direito humano e
fundamental moradia no pode prescindir do envolvimento daqueles que
justamente mais necessitam de um teto digno em uma cidade justa e sustentvel.
importante sempre recordar a lio do filsofo das cidades Lefebvre:
S o proletariado pode investir sua atividade social e poltica na realizao
da sociedade urbana. S ele tambm pode renovar o sentido da atividade
produtora e criadora ao destruir a ideologia do consumo. Ele tem portanto a
capacidade de produzir um novo humanismo, diferente do velho humanismo
liberal que est terminando sua existncia: o humanismo do homem urbano
para o qual e pelo qual a cidade e sua prpria vida cotidiana na cidade se
tornam obra, apropriao, valor de uso (e no valor de troca) servido-se de
todos os meios da cincia, da arte, da tcnica, do domnio sobre a natureza
material.
62

No entanto, para a concretizao desta tese de Lefebvre se faz
necessrio o proletariado utilizar de uma prxis emancipadora que de conta de
tamanha empreitada que a revoluo urbana. Estes instrumentos, os movimentos
sociais urbanos, tm natureza organizativa e conscientizadora da classe
trabalhadora, e vo se articular inicialmente a partir da emergncia da questo da
moradia, principal componente da questo urbana.
Para efeito, por preciso semntica mais que conceitual, vamos
adotar neste estudo o termo classe trabalhadora como sinnimo de proletariado,
para englobar as camadas populares da sociedade, antagnicas a classe capitalista.

2.3 A QUESTO DA MORADIA E OS MOVIMENTOS SOCIAIS URBANOS
2.3.1 Questo da habitao: antecedentes histricos
Engels descreve a situao da classe trabalhadora na Inglaterra, nos
meados do sculo XIX, se reportando, entre outros documentos e relatos, da matria
do peridico The Artizan, publicado em outubro de 1843:
Essas ruas so em geral to estreitas que se pode saltar de uma janela
para a da casa em frente e as edificaes tm tantos andares que a luz mal
pode penetrar no ptio ou becos que as separa. Nesta parte da cidade no
h esgotos, banheiros pblicos ou latrinas nas casas; por isso, imundcies,

62
LEFEBVRE, H. O direito cidade. So Paulo: Centauro, 2001. p. 140.
45

detritos ou excrementos de pelo menos 50.000 pessoas so jogadas todas
as noites nas valetas, e de tal sorte que, apesar da limpeza das ruas,
formam-se massas de esterco seco das quais emanam miasmas que, alm
de horrveis vista e ao olfato, representam um enorme perigo para a
sade dos moradores. de espantar que no se encontre aqui nenhum
cuidado com a sade, com os bons costumes e at as regras mais
elementares de decncia? Pelo contrario, todos os que conhecem bem a
situao dos habitantes podem testemunhar o ponto atingido pelas
doenas, pela misria e pela degradao moral. Nesses bairros, a
sociedade chegou a um nvel de pobreza e de aviltamento realmente
indescritvel. As habitaes dos pobres so em geral muito sujas e
aparentemente nunca so limpas; a maior parte das casas compem-se de
um s cmodo, embora mal ventilado, est quase sempre frio por causa da
janela ou da porta quebrada; quando fica no subsolo, o cmodo mido;
frequentemente a casa mal mobiliada e privada do mnimo que a torne
habitvel; em geral, um monte de palha serve de cama a uma famlia inteira,
ali deitando-se, numa promiscuidade revoltante, homens, mulheres, velhos
e crianas. S h gua nas fontes publicas e a dificuldade para busc-la
favorece naturalmente a imundice.
63

Na atualidade, tal descrio das condies de moradia dos operrios
do pas mais avanado e industrializado do capitalismo em sua fase emergente s
pode ser comparada com as mais miserveis favelas das grandes cidades do
capitalismo perifrico, incluindo algumas reas de ocupao informal brasileiras.
Na realidade a situao explicitada por Engels das precrias
condies de vida dos operrios ingleses, traz a tona o que passaria a ser
denominada como questo da moradia. A problematizao dos conflitos decorrentes
da privao de habitao nas cidades surge concomitantemente ao processo de
industrializao/urbanizao que marca o surgimento do prprio capitalismo.
Hodiernamente compreende-se a questo da moradia como um dos
elementos que vo configurar a chamada questo urbana, juntamente com do
transporte e circulao, da sade e saneamento bsico, coleta de resduos slidos,
entre outros. Portanto, poder-se-ia afirmar a questo da moradia espcie,
enquanto a questo urbana o gnero, sendo que, como j visto anteriormente, o
conceito de moradia digna compreende mais do que a habitao, enquanto estrutura
fsica, abrangendo tambm todos os outros elementos que implicam na questo
urbana.
Historicamente a questo da habitao ganha inicialmente um maior
destaque se comparado com os outros aspectos da questo urbana, a partir da

63
ENGELS, F. A situao da classe trabalhadora na Inglaterra. So Paulo: Boitempo Editorial,
2010. p. 79.
46

intensificao dos conflitos decorrentes das demandas populares por moradia, que
evidentemente, guardam relao com a situao de total precariedade das
condies de vida da classe trabalhadora no incio do capitalismo narradas por
Engels, e que tem como palco principal as cidades mais industrializadas do Reino
Unido, com destaque para Manchester, onde ele viveu.
Sem mencionar o termo urbanizao Engels vai desenvolver em sua
anlise a imbricao deste fenmeno, com a industrializao inglesa, a partir da
Revoluo Industrial iniciada no sculo XVII, e que se intensifica com as inovaes
tecnolgicas que vo ocorrer j no fim do sculo seguinte. A relao
urbanizao/industrializao frequentemente citada por Engels, em sua obra que
trata da situao da classe trabalhadora na Inglaterra:
O centro principal dessa indstria o Lancashire, onde, alis, ela comeou
revolucionando completamente o condado, transformando esse pntano
sombrio e mal cultivado numa regio animada e laboriosa: decuplicou em
oitenta anos, sua populao e fez brotar do solo, como por um passe de
mgica, cidades gigantescas como Liverpool e Manchester, que juntas tm
700 mil habitantes, e cidades secundrias como Bolton (60 mil habitantes),
Rochdale (75 mil habitante), Oldham (50 mil habitantes), Preston (60 mil
habitante), Aschton e Stalybridge (40 mil habitantes) e uma mirade de
outros centros industriais.
64

Em outra passagem, Engels destaca a regio de West Riding e
Yorkishire, principal centro de industrializao da l inglesa, onde se destaca a
cidade de Leeds, que entre 1801 e 1831 tem um notvel crescimento populacional,
passando de 53 mil para 123 mil habitantes.
65

Alm de observar a relao entre o processo de industrializao e
urbanizao, Engels tambm vai constatar as caractersticas assumidas pela cidade
capitalista emergente. Neste aspecto evidencia a mercantilizao da propriedade do
solo urbano como causa das condies precrias de habitao da classe operria
inglesa:
O operrio constrangido a viver nessas casas j arruinadas porque no
pode pagar o aluguel de outras em melhor estado, porque no existem

64
ENGELS, F. A situao da classe trabalhadora na Inglaterra. So Paulo: Boitempo Editorial,
2010. p. 51.
65
Ibid., p. 53.
47

moradias menos ruins na vizinhana das fbricas ou porque ainda, elas
pertencem ao industrial e este s emprega os que aceitem habit-las.
66

As casas nas emergentes cidades industriais da Inglaterra
transformaram-se em mercadoria, sendo que o nico acesso pela classe
trabalhadora era atravs do mercado imobilirio, ou seja, atravs de alugueres
pagos aos capitalistas proprietrios dos imveis e das habitaes, que passam a
investir em construes em escala industrial, onde as casas no se constroem mais
de forma isolada, mas s dzias ou mesmo s grosas, por um nico empreiteiro que
se encarrega de uma ou duas ruas.
67

Ao analisar a estrutura urbana de Manchester Engels tambm vai
destacar outro elemento caracterstico da cidade capitalista, a segregao espacial
urbana:
Manchester construda de um modo to peculiar que podemos residir nela
durante anos, ou entrar e sair diariamente dela, sem jamais ver um bairro
operrio ou at mesmo encontrar um operrio isso se nos limitarmos a
cuidar de nossos negcios ou a passear. A razo que seja por um
acordo inconsciente e tcito, seja por uma consciente e expressa inteno
os bairros operrios esto rigorosamente separados das partes das cidades
reservadas classe mdia ou, quando essa separao no foi possvel,
dissimulados sob o manto da caridade.
68

A leitura de A situao da classe trabalhadora na Inglaterra permite
a compreenso do surgimento da questo da habitao dentro do processo de
industrializao/urbanizao que ir conformar a cidade capitalista. A falta de
moradia para a classe operria e parte da pequena burguesia urbana tem como
causa o desenvolvimento urbano capitalista, que em sua fase emergente marcada
pelo xodo de propores nunca vista na histria de uma massa de camponeses
que, em busca do trabalho que vo encontrar nas grandes cidades e para fugir do
jugo do feudalismo decadente, iro constituir a classe trabalhadora moderna.
Em 1873 Engels vai retornar o tema das condies urbanas da
classe trabalhadora, agora de uma forma mais analtica, em sua obra Para a
questo da habitao. Em uma parte do texto ele vai polemizar com o economista
austraco Emil Sax, que tenta dar resposta, sob a tica burguesa, a questo da

66
ENGELS, F. A situao da classe trabalhadora na Inglaterra. So Paulo: Boitempo Editorial,
2010. p. 101.
67
Ibid., p. 98.
68
Ibid., p. 88/89.
48

moradia para as classes trabalhadoras. Engels traa de forma sinttica a origem do
problema da falta de moradia para a classe trabalhadora e a pequena burguesia que
vai caracterizar de forma dramtica a emergente cidade capitalista:
O tempo em que um velho pas de cultura [Engels se refere a Alemanha]
realiza esta transio ainda por cima acelerada por circunstncias to
favorveis da manufactura e da pequena empresa para a grande
indstria tambm, sobretudo, o tempo da falta de habitaes. Por um
lado, massas de operrios rurais so de repente atradas para as grandes
cidades que se desenvolvem em centros industriais; por outro, o traado
destas cidades mais antigas j no corresponde s condies da nova
grande indstria e do trfego correspondente; ruas so alargadas, novas
ruas abertas, e faz-se passar o caminho-de-ferro pelo meio delas. No
mesmo momento em que os operrios afluem em grande nmero, as
habitaes operrias so demolidas em massa. Da a repentina falta de
habitaes dos operrios e do pequeno comrcio e pequenos ofcios
dependentes de uma clientela operria. (...)
Aquilo que hoje se entende por falta de habitao o agravamento
particular que as ms condies de habitao dos operrios sofreram
devido repentina afluncia da populao s grandes cidades; o aumento
colossal dos alugueres, uma concentrao ainda maior dos inquilinos em
cada casa e, para alguns, a impossibilidade de em geral encontrar um
alojamento. E esta falta de habitao s d tanto que falar porque no se
limita classe operria mas tambm atingiu a pequena burguesia.
69

O Estado liberal dos primrdios do capitalismo legou ao mercado
imobilirio o papel de suprir a demanda por moradia popular, sendo que, no entanto,
pelas circunstncias econmicas e sociais que marcaram a emergncia da cidade
capitalista, a nica poltica pblica adotada foi o deslocamento das populaes
carentes das regies centrais das cidades para os subrbios outrora pouco
habitados. Desta forma se intensificava o processo de segregao espacial dos
setores mais empobrecidos da cidade, atravs da adoo de reformas urbanistas
que maquiavam o problema da habitao, que efetivamente no era resolvida.
Como explica Engels na realidade, a burguesia tem apenas um mtodo para
resolver sua maneira a questo da habitao isto , resolv-la de tal forma que
a soluo produza a questo sempre de novo.
70


2.3.2 A questo da moradia no Brasil

69
ENGELS, F. Para a questo da habitao. Disponvel em:
<http://www.marxists.org/portugues/marx/1873/habita/index.htm. Acesso: 12 mar. de 2011.
70
Ibid.
49

Em decorrncia do processo desigual e combinado de
desenvolvimento do capitalismo no Brasil e demais pases perifricos questo da
moradia emerge tardiamente, tambm aparecendo concomitante ao processo de
industrializao/urbanizao que vai se iniciar somente a partir da ltima dcada do
sculo XIX e intensificando-se a partir dos anos trinta do sculo passado.
Historicamente, o problema da habitao como questo emerge no final do sculo
XIX com o acentuado crescimento urbano
71
, sendo que o Estado de matiz liberal da
Repblica Velha tentou tambm buscar, atravs de incentivos ao mercado
imobilirio, na iniciativa privada a soluo para a crescente carncia habitacional.
Esta poltica que no apresentou bons resultados, pois as empresas no
conseguiram vencer a concorrncia da produo informal, alimentada pelo baixo
poder aquisitivo da populao
72
, sendo que, conforme informa Maricato:
As empresas capitalistas imobilirias de maior porte investiram no
parcelamento do solo e comercializao de lotes (quase nunca destinados
ao mercado popular), enquanto o pequeno capitalista principalmente o
comerciante imigrante investiu na produo de ncleos pequenos de
casas (avenidas, vilas, corredores de casas) para alugar. Coube ao capital
estrangeiro os investimentos em infra-estrutura, como luz, telefone e
transporte pblico.
73

A partir de 1930 o Estado brasileiro passa a intervir diretamente na
promoo da industrializao, investindo em infra-estrutura e implantando uma
poltica de subsdios ao capital industrial nacional. O crescimento urbano se
intensifica a partir deste perodo com o aumento da migrao interna do pas,
especialmente partindo da regio nordeste para o sul do pas.
A poltica habitacional do incio do sculo restrita a incentivos ao
mercado imobilirio privado no deu conta da questo da moradia, que persistia,
ganhando contornos de uma crise habitacional, pois o aluguel, continuou sendo a
maneira predominante de acesso popular moradia. Surge neste perodo, pela
primeira vez a interveno direta do Estado na questo da moradia, principalmente
pela em funo dos reclamos dos empresrios que queriam eliminar a presso que
o aumento dos aluguis fazia no sentido de forar o aumento dos salrios e, ainda,
dar alguma resposta aos protestos dos trabalhadores. O governo prope uma

71
MARICATO, E. Habitao e cidade. So Paulo: Atual, 1997. p. 30.
72
Ibid., p. 33.
73
Ibid., p. 33/34.
50

poltica social de habitao promovida pelos Institutos de Aposentadoria e Penses,
que em 27 anos (de 1937 a 1964) iram financiar a construo de 140 mil moradias,
a maior parte das quais destinadas ao aluguel.
74

Esta poltica habitacional patrocinada pelo Estado brasileiro,
conforme define Maricato foi marcada por mais promessas, muita ambigidade e
pouca realizao, e acrescenta que um verdadeiro ardil foi o que significou o
desestmulo moradia de aluguel e sua substituio pela exaltao s virtudes da
casa prpria, que, entretanto, no era oferecida nem pelo Estado e nem pelo
mercado.
75

Aps 1964 foi criado o Banco Nacional da Habitao, que a princpio
teria a funo de gerir os recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FGTS, destinando-os para a construo de moradias populares. Vale lembrar, como
j mencionado anteriormente, que efetivamente a poltica habitacional proposta pela
ditadura militar rapidamente abandona a perspectiva de atender as demandas
populares por moradia, como descreve Fagnani:
76

curioso realar que, trs anos aps o golpe de 64, a burocracia do BNH j
reconhecia a incompatibilidade do SFH (em fase de gestao) com a
produo de moradias para pobres.

No final dos anos 60, essa
incompatibilidade j era patente na alta taxa de inadimplncia dos muturios
do mercado popular (Azevedo, 1975). Essa constatao foi definitiva para
a guinada dada pelo BNH a partir de 1968, no sentido de priorizar as
famlias de mdia e alta rendas, base de legitimao poltica do regime
autoritrio. Portanto, j no final da dcada de 1960, acabou-se, para os
pobres, o sonho da casa prpria. Desde ento, o BNH passou a privilegiar
as famlias de renda mais elevada e abandonou, definitivamente, as
camadas de menor renda.
Esta poltica habitacional, voltada para a produo e acumulao do
capital, e que atende apenas uma parcela da populao vai agravar a questo
urbana, pois o loteamento irregular na periferia, ou a pura e simples ocupao ilegal
de terras (ou mangues),e a autoconstruo da moradia tornaram-se as opes mais
importantes para a proviso de moradia
77
das classes populares no pas.

74
MARICATO, E. Habitao e cidade. So Paulo: Atual, 1997. p. 36.
75
Ibid., p. 36.
76
FAGNANI, E. Populao e bem-estar social no Brasil: 40 anos de ausncia de poltica nacional
de habitao popular (1964-2002). Disponvel em: <http://www.multiciencia.unicamp.br/artigos
_06/a_05_6.pdf.>Acesso: 12 mar. 2011
77
MARICATO. Op. cit., p. 37.
51

Muitos autores, como Maricato, Rolnik e Arantes & Fix entendem
que o atual programa habitacional do governo federal, denominado Minha Casa,
Minha Vida, na realidade, d continuidade a lgica a poltica do Estado capitalista
brasileiro, que efetivamente atendeu apenas de imediato a demanda por moradia
das classes mdias e, claro, dos capitalistas financistas e imobilirios, pois somente
que tem a condio econmica necessria para suportar os altos custos financeiros
tem o acesso a esta custosa e cobiada mercadoria: a moradia. Arantes & Fix, em
um criterioso estudo analtico do atual programa habitacional observam que:
Tal como desenhado pelo pacote, o subsdio, neste caso, tem a famlia
sem-teto como "libi social" para que o Estado favorea, na partio da
mais-valia, uma frao do capital, o circuito imobilirio (construtoras,
incorporadoras e proprietrios de terra). Na verdade, o subsdio est sendo
dirigido ao setor imobilirio tendo como justificativa a "chancela social" dada
pela habitao popular.
78


2.3.3 Dficit habitacional brasileiro
Hodiernamente, a gravidade e a dimenso da questo da moradia
brasileira podem ser mensuradas atravs da anlise do chamado dficit habitacional
que vem sendo elaborado anualmente pelo Centro de Estatstica e Informaes da
Fundao J oo Pinheiro (CEI/ FJ P), para a Secretaria Nacional de Habitao do
Ministrio das Cidades. Vejamos a sntese dos dados coletados referentes ao ano
de 2008, e divulgados em julho de 2010.
Dficit Habitacional 2008.
O dficit habitacional no Brasil estimado para 2008 corresponde a 5,572
milhes de domiclios, dos quais 83% esto localizados nas reas
urbanas.
As nove reas metropolitanas do pas selecionadas pela PNAD,
possuem 1,5 milho de domiclios classificados como dficit, o que
representa 27,6% das carncias habitacionais do pas.
Em termos relativos, o dficit representa 9,7% do estoque de domiclios
do pas, sendo 9,4% nas reas urbanas e 11,3% nas rurais.
Concentrao do dficit na faixa at trs salrios mnimos (89,6%) e
entre trs a cinco salrios mnimos (7,0%), faixas que somam juntas
96,6% do dficit.
79


78
ARANTES, P. F.; FIX, M. 'Minha Casa, Minha Vida', o pacote habitacional de Lula. Disponvel
em: <http://www.correiocidadania.com.br/content/view/3580/9/.>Acesso: 17 mar. 2011.
79
FUNDAO J OO PINHEIRO. Dficit habitacional 2008. Disponvel em:
<http://www.fjp.gov.br/index.php/servicos/81-servicos-cei/70-deficit-habitacional-no-brasil.> Acesso:
12 mar. 2011.
52

Os nmeros do dficit habitacional brasileiro realmente so
expressivos. Se considerarmos o tamanho mdio das famlias de 3,2 pessoas,
segundo levantamento do IBGE realizado em 2009
80
, constatamos que 17,8 milhes
de pessoas no tem acesso ao direito humano e fundamental moradia, sendo que
16 milhes so considerados pobres, com renda familiar inferior a trs salrio
mnimos, e apenas 3,4% das famlias de renda superior a cinco salrios mnimos
integram a estatstica daqueles que no tem acesso a habitao.
Outro nmero impressionante o nmero de moradias ociosas no
pas. A pesquisa da Fundao J oo Pinheiro sobre o dficit habitacional aponta que
os domiclios vagos em condies de serem ocupados e em construo, em todo o
Brasil, correspondem a 7.202.038 imveis, dos quais 5.234.640 localizados nas
reas urbanas.
81
Ou seja, se compararmos o nmero de famlias sem acesso a
moradia e o nmero de habitaes ociosas teremos um supervit habitacional de
quase dois milhes de unidades habitacionais!
Estes dados refletem claramente as conseqncias de uma poltica
habitacional que excluiu as classes populares e que atende aqueles setores cujo
poder aquisitivo permite o acesso ao sistema de financiamento e a incluso no
mercado imobilirio. Os nmeros da pesquisa em anlise refletem a existncia de
um pequeno dficit em relao populao com renda familiar superior a cinco
salrios mnimos que constitui a grande maioria dos proprietrios das habitaes
ociosas tambm apontadas na pesquisa. Constata-se o evidente corte de classe da
crise habitacional no Brasil, pois ela vai penalizar a populao mais pobre, que
colocada margem do mercado imobilirio e que tem na ocupao irregular de
terrenos abandonados a principal forma de acesso moradia.

2.3.4 Questo da moradia e luta de classes

80
IBGE. Pesquisa nacional por amostragem de domiclios 2009, Disponvel em:
<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2006/sintese/tab5_4.pd
f.>Acesso: 12 mar. 2011.
81
FUNDAO J OO PINHEIRO. Dficit habitacional 2008. Disponvel em:
<http://www.fjp.gov.br/index.php/servicos/81-servicos-cei/70-deficit-habitacional-no-brasil.> Acesso:
12 mar. 2011.
53

A questo da moradia historicamente uma questo da cidade
capitalista. E no h soluo para esta questo dentro da ordem capitalista. Como
afirma Harvey citado por Nakano o direito cidade o direito de transform-las em
algo radicalmente diferente e a luta pelo direito cidade uma luta contra o
capital.
82
Portanto, em qualquer mbito que se coloque a reforma urbana, mesmo
na perspectiva de resoluo dos problemas mais imediatos, ela significar a afronta
cidade capitalista, ou seja, a oposio a mercantilizao do solo urbano, da
segregao territorial e o Estado como promotor do processo de acumulao do
capital imobilirio.
No entanto, como se explica ento que na Inglaterra, onde Engels
narra as pssimas condies de moradia da classe trabalhadora, tenha conseguido
superar a questo da moradia, dentro da ordem econmica capitalista? Em parte,
pode-se firmar que esta situao decorre do processo desigual e combinado do
desenvolvimento do processo de industrializao/urbanizao capitalista. Por outro
lado, como sustenta Maricato as contradies decorrentes conflitos de classe,
podem implicar na adoo de polticas habitacionais pelo Estado, como ocorreu na
Inglaterra durante o sculo XIX:
Pressionado pelos industriais, o Estado ingls afastou obstculos
produo em massa de moradias, restringindo, por exemplo, o poder dos
proprietrios de terra. A regulao da terra e do financiamento permitiu ao
Estado tambm dificultar as possibilidades de ganhos especulativos, que
encareciam a habitao. Portanto, quando o poder de presso dos
trabalhadores aumentou, o Estado assumiu a produo de programas de
habitao e regulou a margem de lucro do capital imobilirio.
83

Outro elemento, essencial para que a correlao de foras na
sociedade permita que a questo da habitao popular seja inserida na pauta das
polticas pblicas do Estado capitalista a prxis emancipadora empreendida pela
classe trabalhadora. Segundo Gohn a forma de organizao do movimento a
expresso visvel de sua prxis
84
e na esfera das lutas emancipatrias travadas
pelos setores populares na esfera urbana ganha cada vez mais importncia os
chamados movimentos sociais urbanos. Neste sentido, os movimentos sociais

82
NAKANO, K. David Harvey: A luta pelo direito cidade uma luta contra o capitalismo.
Disponvel em: <http://davidharveyemportugues.blogspot.com/2010/02/david-harvey-luta-pelo-direito-
cidade-e.html.>Acesso: 14 mar. 2011.
83
MARICATO, E. Habitao e cidade. So Paulo: Atual, 1997. p. 44/45.
84
GOHN, M. G. Movimentos sociais e luta pela moradia. So Paulo: Loyola, 1991. p. 40.
54

urbanos so umas das organizaes da classe trabalhadora utilizadas para investir
sua atividade social e poltica na realizao da sociedade urbana
85
, conforme tese
de Lefebvre citada anteriormente. Ainda sobre a prxis dos movimentos urbanos
Gohn afirma que:
Em relao aos movimentos urbanos, a categoria da prxis adquire
importncia pelo carter criador e potencialmente transformador. A busca
de solues e alternativas para as condies de vida cotidiana leva ao
encontro de caminhos que apontam para a superao destas condies. O
pensar articula-se ao fazer e este processo no se realiza
espontaneamente, mas permeado por uma intencionalidade poltica
presente nos projeto que os movimentos delineiam na histria.
86

A correlao de foras capaz de conseguir arrancar do Estado
capitalista o atendimento as reivindicaes populares, no sentido de buscar a
efetividade do direito cidade e moradia digna decorre da fora e mobilizao da
classe trabalhadora, atravs de suas organizaes em especial o movimento social
urbano.

2.3.5 Conceito de movimento social urbano
Este estudo no tem como objeto a anlise sistemtica e
aprofundada de todas as vertentes e concepes dos movimentos sociais, no
entanto, se faz necessrio pelo menos esboar algumas consideraes que so
pertinentes para posteriormente explicitar melhor o seu e a sua prxis
emancipadora.
Primeiramente, a anlise sobre os movimentos sociais urbanos
nesta pesquisa partem do conceito formulado por Castells, que segundo Gohn
apesar das crticas, pode-se dizer que na questo dos movimentos sociais a
elaborao de Castells foi o paradigma dominante nos estudos sobre os movimentos
sociais na Europa e America Latina
87
. Eis a definio:
Por movimento social urbano se entende um sistema de prticas que resulta
da articulao de uma conjuntura definida, a um tempo, pela insero dos
agentes na estrutura urbana e na estrutura social, e de natureza tal, que seu

85
LEFEBVRE, Henri. O direito cidade. So Paulo: Centauro, 2001. p. 73.
86
GOHN, M. G. Movimentos sociais e luta pela moradia. So Paulo: Loyola, 1991 p. 40.
87
Id. Teoria dos movimentos sociais: paradigmas clssicos e contemporneos. So Paulo: Loyola,
1997. p. 191.
55

desenvolvimento faria transformaes estruturais no sistema urbano faria
uma modificao substancial na correlao de foras e na luta de classes,
em ultima instncia no poder do Estado.
88

Esta definio incorpora alguns aspectos relevantes que merecem
maiores consideraes. Primeiramente, aparece o conceito de prxis em uma
perspectiva emancipadora, capaz de promover uma mudana substancial na
correlao de foras. Para Castells o movimento social urbano busca
transformaes estruturais no sistema urbano, alterando de forma significativa a
correlao de foras determinada pela luta de classes, mas somente de forma
extraordinria assume o carter francamente revolucionrio, visando a tomada do
poder do estado pela classe trabalhadora. Esta funo revolucionria, conforme esta
implicitamente subtendida na definio caberia a outras organizaes da classe
trabalhadora, especificamente ao partido poltico, e somente em ltima instncia
seria assumido pelo movimento social urbano. Portanto, pode-se afirmar que os
movimentos no visam apenas a soluo de problemas imediatos e conjunturais,
sendo o principal responsvel tambm pelas mudanas estruturais da sociedade
capitalista, embora no tenham como objetivo central a tomada do poder do Estado.
Castells no deixa dvidas sobre o papel de protagonista dos
movimentos sociais urbanos nas transformaes estruturais da cidade:
No h transformaes qualitativas da estrutura urbana que no sejam
produzidas por uma articulao de movimentos urbanos com outros
movimentos, em particular (nas nossas sociedades) pelo movimento
operrio e pela luta poltica de classe. Nesse sentido, no afirmamos que os
movimentos urbanos sejam as nicas origens da mudana urbana.
Dizemos, antes, que os movimentos de massa (entre eles os movimentos
urbanos) produzem transformaes qualitativas, no sentido amplo do termo,
na organizao urbana por meio de uma mudana, pontual ou global, da
correlao de foras entre classes.
89

Segundo Gohn os movimentos sociais, de modo geral, podem
assumir dois projetos polticos-ideolgicos-culturais distintos envolvendo,
denominados pela autora de transformador e institucionalizador.
O projeto transformador contm elementos de negao da ordem
capitalista, sendo que emerge a partir da articulao de interesse dos
subordinados e se constri na prxis cotidiana atravs das reivindicaes e das

88
CASTELLS, M. Lutas urbanas e poder poltico. Porto: Afrontamento, 1976. p. 11.
89
Id. A questo urbana. Rio de J aneiro: Paz e Terra, 2000. p. 566.
56

presses polticas,
90
enquanto o projeto institucionalizador busca transfigurar os
interesses populares em pseudo-interesse geral de toda a sociedade, e de tal forma
que dilui todo o conflito e transforma as reivindicaes especificas em meros
problemas burocrticos. Segundo a autora, a concepo poltica do projeto
institutucionalizar reformista no sentido de que os movimentos so etapas
preliminares para um regime democrtico e popular, instrumentos de construo da
democracia, no do socialismo.
91

No obstante a pertinncia da observao de Gohn, que implica na
afirmao da existncia de pseudo-movimentos sociais de matiz institucionalziadora,
partindo da definio aqui defendida para os movimentos sociais urbanos,
efetivamente estas organizaes no so movimentos sociais, pois: a) no possuem
uma prxis transformadora das estruturas sociais urbanas; b) no buscam a
modificao substancial da correlao de foras na luta de classes, sendo que via
de regra negam a vinculao do movimento social com a luta de classes; e c) em
nenhum momento, nem sequer em ltima instncia visam a tomada do poder do
Estado, mas sim institucionalizar-se no aparelho estatal capitalista. Portanto, estas
organizaes, mesmo que eventualmente constitudas por pessoas integrantes da
classe trabalhadora, no so movimentos sociais urbanos.
Vale salientar, neste contesto, a distino conceitual entre
movimento social e ativismo, formulada por Souza & Rodrigues. O ativismo seria
uma categoria mais ampla que envolve diversas formas de organizao,
mobilizao e ao dos habitantes das cidades (no necessariamente apenas dos
pobres)
92
e tendem assumir o aspecto meramente reivindicatrio, na maioria das
vezes pontuais. Enquanto que os movimentos sociais, considerados um tipo
especial de ativismo pelo autor, representam um grau razoavelmente elevado (ou
at bastante elevado) de organizao e de contestao da ordem social vigente
(capitalismo, racismo ou qualquer forma de opresso).
93


90
GOHN, M. G. Movimentos sociais e luta pela moradia. So Paulo: Loyola, 1991. p. 45.
91
Ibid., p. 49.
92
SOUZA, M. L., RODRIGUES, G. B. Planejamento urbano e ativismos sociais. So Paulo:
UNESP, 2004. p. 82
93
Ibid., p. 84
57

Partindo desta definio conceitual Souza & Rodrigues entendem
que movimentos sociais urbanos:
So aqueles que, embora estando organizados em torno de questes
diretamente vinculados ao espao urbano como habitao e regularizao
fundiria, no agem somente na escala de um bairro, de uma rua ou de
uma favela, mas buscam agir em escalas mais amplas (na cidade, no pas
e, s vezes, construindo at conexes internacionais).
94

Feitas tais consideraes, tomando como ponto de partida a
definio de Castells e as reflexes de Gohn e Souza & Rodrigues, acima referidas,
podemos afirmar que os movimentos sociais urbanos so instrumentos
organizacionais constitudas pela classe trabalhadora, que munidos de uma prxis
emancipadora, buscam uma modificao substancial da correlao de foras entre
as classes sociais antagnicas no sistema capitalista, visando transformaes
estruturais da realidade urbana, atuando no apenas de forma imediata e pontual,
nas dentro de uma estratgia mais ampla, seja em escala municipal, nacional e at
internacional.
No entanto, como informa Souza & Rodrigues distinguir entre
meros ativismos e verdadeiros movimentos sociais mais fcil de fazer
conceitualmente que na prtica
95
, sendo que a prxis dos movimentos mutvel e
complexa, variando de acordo com a correlao de foras estabelecida em dado
momento histrico.

2.3.6 A crise dos movimentos sociais urbanos
O papel desenvolvido pelos movimentos sociais urbanos e da luta
pelas transformaes estruturais da cidade fundamental, sendo que fator
determinante na correlao de foras existente na sociedade. A participao dos
movimentos sociais urbanos e das demais organizaes da sociedade civil,
aglutinadas no Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), foi decisiva para
que as demandas populares concernentes ao direito cidade e moradia fossem
incorporadas ao ordenamento jurdico brasileiro.

94
SOUZA, M. L., RODRIGUES, G. B. Planejamento urbano e ativismos sociais. So Paulo:
UNESP, 2004. p. 84
95
Ibid., p. 84
58

Acontece que, em seguida a aprovao do Estatuto da Cidade, se
consolida uma tendncia de grande refluxo dos movimentos sociais urbanos,
levando ao que Souza vai denominar de crise do ativismo de bairro.
96
Em muito
esta crise de mobilizao
97
, como denomina Gohn a crise dos movimentos sociais,
decorre da rearticulao do Estado capitalista:
As arenas de negociaes passaram a ser formadas pelo poder pblico,
fruto das novas polticas sociais. Criaram-se processos e canais novos, mas
estruturam-se tambm movimentos sociais que defendem demandas
particularistas e esto voltados para atuar como co-partcipes das aes
estatais. (...) So coletivos que norteiam suas concepes a partir da lgica
de resultados, na qual sua obteno depende fundamentalmente do grau de
integrao mquina estatal, integrao esta que se faz de forma
subordinada.
98

Ocorre que o diagnstico acima explicitado, ganha contorno
paradoxais, pois atualmente o aparelho Estatal mais importante encontra-se sob a
direo de um grupo poltico que historicamente esteve vinculado aos movimentos
sociais mais combativos e atuantes, incluindo organizaes importantes do
movimento social urbano. Ento a co-participao e subordinao destes
movimentos um governo de esquerda que est no comando do aparelho Estatal
no seria um fator positivo e catalisador da mobilizao social da classe
trabalhadora?
Aparentemente contraditria, a resposta a este possvel paradoxo
definitivamente negativa. Ocorre que a tomada do aparelho estatal por um partido
tido de esquerda no espectro poltico brasileiro, foi precedida de um processo de
acumulao de foras calcado na conciliao de classes e na subordinao prvia
do futuro governo petista aos interesses do capital. Como explica Sampaio J r.:
O ciclo de acmulo de foras que levou Lula presidncia no reunia poder
poltico suficiente para enfrentar os grupos econmicos, externos e
internos,que davam sustentao ao padro de acumulao neoliberal. O
desejo de mudana era difuso. A vitria de Lula no se dava em uma
situao de intensa mobilizao popular. O PT no havia amadurecido uma
agenda poltica alternativa que pudesse orientar a transio para um outro
padro de desenvolvimento. O governo era prisioneiro de um arco de
aliana ultraconservador e corrupto. A populao desconhecia o custo

96
SOUZA, M. L. O desafio metropolitano: um estudo sobre a problemtica scio-espacial nas
metrpoles brasileiras. Rio de J aneiro: Bertrand Brasil, 2005. p.1 41
97
GOHN, M. G. Teoria dos movimentos sociais: paradigmas clssicos e contemporneos. So
Paulo: Loyola, 1997. p. 320.
98
Ibid., p. 311.

59

econmico, social e poltico de uma ruptura com o neoliberalismo e no se
sabia se estava disposta banc-los.
Nessas circunstncias, para que a possibilidade de mudana se tornasse
realidade, todos os atores teriam de superar-se. No foi o que ocorreu. O
pior comportamento ficou por conta do quartel general petista, o
comandante supremo frente. Antes mesmo das eleies, o PT dobrou-se
chantagem do mercado e comprometeu-se a honrar todos os contratos
com o grande capital. A partir da, tudo foi feito para viabilizar a reciclagem
do padro de acumulao em crise aguda.
99


Ou seja, apesar do principal partido de esquerda assumir o governo
federal o Estado brasileiro continuou a cumprir o seu papel de promotor do
desenvolvimento capitalista. E para tanto, passou a articular uma intensa poltica de
cooptao dos movimentos sociais, a comear pela Central nica dos
Trabalhadores (CUT), que at o incio da dcada de noventa, teria se caracterizado
por uma prxis contestatria e combativa ao sistema de dominao capitalista.
Santos, B.S. atesta a degenerao da CUT desta maneira:
A postura tipicamente contestatria da CUT e reforada uma postura mais
negocial e conciliadora (que, de resto, j se manifestara ao longo da dcada
de 90). A debandada para o governo Lula de altas figuras da hierarquia da
CUT veio certamente concorrer para o esvaziamento do prprio
sindicalismo enquanto contra-poder.
100

Este esvaziamento decorrente da cooptao de quadros e militantes
tambm atingiu o movimento social urbano acentuando o refluxo das lutas pela
reforma urbana e ao acesso moradia popular. Combalidos, os setores
remanescentes do movimento social que se mantiveram numa perspectiva de
transformao da ordem capitalista, foram vtimas de um processo intenso de
criminalizao, assim analisado por Sanson:
Engana-se quem pensa que a criminalizao dos movimentos sociais
perdeu fora no governo Lula. Pelo contrrio, na medida em que o governo
do Partido dos Trabalhadores (PT) optou por uma grande coalizo que vai
de setores da esquerda direita, dissimulou os conflitos de classe e deu
espaos para que os setores conservadores retomassem as suas velhas
prticas de criminalizar as lutas sociais e as suas lideranas.
101






99
SAMPAIO J R. P. A. Brasil: as esperanas no vingaram. Disponvel em:
<http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/osal/osal18/AC18Sampaio.pdf.>Acesso: 17 mar. 2011.
100
SANTOS, B. S. A gramtica do tempo: para uma nova cultura poltica. So Paulo: Cortez.
2008.
101
SANSON, C. O carter da criminalizao dos movimentos sociais no Brasil. Disponvel em:
<http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/osal/osal24/12sanson.pdf.>Acesso em 17 mar. 2011.
60

2.3.7 Novo paradigma de movimento social urbano
No entanto, destarte o quadro de crise dos movimentos sociais
urbanos emergem, os chamados por Souza & Rodrigues, novssimos ativismos
urbanos, sendo que merece destaque o Movimento de Trabalhadores Sem-Teto
(MTST). Sobre o surgimento do MTST Souza & Rodrigues enfatizam que o MTST
seria uma verso urbana do Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra (MST)
pois ele surgiu no final da dcada de 90 contando com a participao decisiva de
militantes do MST trazendo a proposta de mobilizar e organizar pessoas para a
luta pela moradia no Brasil.
102

Com a atuao concentrada na Grande So Paulo o MTST tem
como principal estratgia poltica na ocupao de prdios e terrenos vazios ou
subutilizados, para forar a negociao com o Estado ou com os proprietrios dos
terrenos e imveis.
103
No texto de apresentao do stio oficial do MTST na Internet
esto explicitadas os princpios que norteiam a prxis emancipadora deste
movimento social urbano do sculo XXI:
O Movimento dos Trabalhadores Sem Teto (MTST) surgiu, no final da
dcada de 90, com o compromisso de lutar, ao lado dos excludos urbanos,
contra a lgica perversa das metrpoles brasileiras: sobram terra e
habitaes, falta moradia. A especulao imobiliria transforma terra urbana
em promessa de lucro e alimenta o processo de degradao humana, o
caos urbano. Em que cidade no se encontram apartamentos vazios,
prdios abandonados, terrenos na periferia espera da valorizao? Em
qual centro urbano no h mendicncia, morador de rua, submoradias?
As famlias sem-teto no tm direitos, so o avesso da cidadania. No tm
emprego, moradia, alimentao, sade, lazer, cultura. Vivem como sombras
nos semforos, nas esquinas, nos bancos das praas, atrs de um prato de
comida, um trocado. Enfrentam a indiferena, o preconceito, a violncia
policial. Esto excludas das decises polticas que determinam os rumos
da vida social.
O MTST tem como um dos seus objetivos combater a mquina de produo
de misria nos centros urbanos. A ocupao de terra, trabalho de
organizao popular, a principal forma de ao do movimento. Quando
ocupam um latifndio urbano ocioso, os sem-teto resistem contra a lgica
difundida como natural de que pobre nasce, vive e morre oprimido. No
aceitam a espoliao que muitos chamam de sina. Ao montar seus barracos
de lona preta num terreno vazio, essas famlias cortam a cerca nada
imaginria que protege a concentrao de riqueza e de terra nas mos de
poucos. E num terreno de onde uma s pessoa esperava o lucro, os sem-
teto plantam a transformao, uma semente de cidadania.

102
SOUZA, M. L., RODRIGUES, G. B. Planejamento urbano e ativismos sociais. So Paulo:
UNESP, 2004. p. 97.
103
Ibid., p. 99
61

O MTST um movimento autnomo e no tem vnculos com nenhum
partido ou central sindical.
104

A atuao do MTST rompe com a viso pontual, meramente
conjuntural, que caracterizam a maioria dos ativismos urbanos, pois no basta pedir
moradias, preciso lutar contra toda uma srie de processos que reproduzem as
desigualdades sociais nas cidades.
105
O MTST tambm conseguiu fugir da lgica
de cooptao/domesticao dos movimentos sociais imposta pelo Estado capitalista,
e mantm estreitas relaes com as organizaes sociais crticas e de oposio
esquerda ao atual governo federal.
Os movimentos que conseguem manter a perspectiva de
transformao social, tal qual o MTST, dentro da conjuntura atual, de crise e
desmobilizao dos movimentos sociais urbanos, colocam em evidncia o papel de
protagonista das organizaes da classe trabalhadora na luta pela efetivao do
direito cidade sustentvel e moradia digna.
Dentro deste contexto, verifica-se tambm a potencialidade de se
articular um amplo movimento social urbano a partir da luta pela regularizao
fundiria, atualmente constituda de uma gama muito grande de experincias
esparsas e desconectadas de ativistas. No entanto, a formulao de uma prxis
efetivamente transformadora, que combine a luta imediata pela regularizao das
reas informais e a construo de um movimento social urbano - conforme a
definio adotada neste estudo - e que coloque no horizonte a perspectiva de uma
reforma urbana e a efetivao do direito cidade sustentvel e moradia digna,
ainda um caminho a ser trilhado.
Neste captulo foi realizada a necessria conceituao das
categorias bsicas para o desenvolvimento desta pesquisa. Em primeiro lugar
definimos moradia digna e direito moradia para em seguida abordar o papel do
Estado capitalista na efetivao deste direito e a atuao dos movimento sociais
urbanos na luta para a superao da questo da moradia. No entanto, antes de
passar para a anlise dos aspectos especficos da pesquisa necessrio situar o

104
MTST. Quem somos. Disponvel em: <http://www.mtst.info/?q=quem_somos.>Acesso: 18 mar.
2011.
105
SOUZA, M. L., RODRIGUES, G. B. Planejamento urbano e ativismos sociais. So Paulo:
UNESP, 2004. p. 98
62

lcus onde as multiplas determinaes da questo da moradia se desenvolvem, ou
seja o espao urbano, especialmente em sua dimenso hegemnica atual: a cidade
capitalista.
Embora a questo da moradia atinga a realidade rural brasileira
nas cidades que as contradies decorrentes do processo de produo e
reproduo capitalista vo permitir a integral e precisa compreenso da problemtica
urbana. A imbricao dos conceitos de moradia e cidade incontestvel: o prprio
conceito de moradia digna ultrapassa a dimenso da mera estrutura arquitetnica
habitacional, o que implica na necessidade de situ-la em um espao mais amplo e
concreto; o direito social moradia tambm melhor compreendido enquanto
relacionado a um direito humano de outra dimenso: o direito cidade sustentvel; o
problema de falta de acesso a moradia o principal aspecto da questo urbana; e
por fim a moradia a principal funo da cidade.
Portanto, a moradia enquanto categoria terica e sociolgica
somente pode ser explicada em sua totalidade quando insirida no cenrio e
geogrfico em que se concretiza historicamente.











63

3 CIDADE
E a cidade que tem braos abertos
Num carto postal
Com os punhos fechados na vida real
Lhe nega oportunidades
Mostra a face dura do mal
(Herbert Viana e Bi Ribeiro)
3.1 O CONCEITO DE CIDADE
3.1.1 Definio de cidade: concentrao espacial
A cidade um fenmeno social que esta inserido na selva de
definies sutis
106
, tambm uma realidade complexa, isto , contraditria
107
, e
ainda, existe razo na afirmao de que a cidade um objeto muito complexo e,
por isso mesmo, muito difcil de se definir.
108
Complexo, contraditrio e difcil de
definir, alcanar o melhor conceito de cidade o desafio que deve ser superado
para a compreenso da categoria fundamental deste estudo.
Silva, J . A. informa que a tarefa de buscar o melhor conceito de
cidade empenhada pela Sociologia Urbana, sendo que trs concepes podem
ser destacadas relativamente ao conceito de cidade: (a) a concepo demogrfica;
(b) a concepo econmica; (c) concepo de subsistemas.
109
Esclarece que o
conceito demogrfico e quantitativo de cidade muito difundido, pelo qual se
considera cidade o aglomerado urbano com determinado nmero de habitantes:
2.000, em alguns pases; 5.000, em outros; 20.000 para a ONU; 50.000, nos
Estados Unidos da Amrica
110
. J a concepo econmica de cidade, segundo o
mesmo autor, encontrada na doutrina de Weber, onde determinado povoamento
se caracteriza como cidade nesse sentido quando a populao local satisfaz a
uma parte economicamente essencial de sua demanda diria no mercado local e,
em parte essencial tambm, mediante produtos que os habitantes da localidade e a

106
CASTELLS, M. A questo urbana. Rio de J aneiro: Paz e Terra, 2000. p. 39.
107
LEFEBVRE, H. O direito cidade. So Paulo: Centauro, 2001. p. 12.
108
SOUZA, M. L. ABC do desenvolvimento urbano. Rio de J aneiro: Bertrand Brasil, 2005. p. 24.
109
SILVA, J . A. Direito urbanstico brasileiro. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p 24.
110
Ibid., p 24.
64

populao dos arredores produzem ou adquirem para colocar no mercado
111
.
Finalmente a concepo de subsistemas por ele definida como aquela que
considera a cidade como um conjunto de subsistemas administrativos, comerciais,
industriais e scio-culturais no sistema nacional geral.
112

No entanto, nenhuma destas definies permite compreender o
conceito de cidade em sua totalidade. Rolnik busca explicar o conceito de cidade
utilizando de um artifcio simples e perspicaz ao destacar a emoo, o
sentimento profundamente humano que se apodera daquele que se aproxima
e se defronta com o fenmeno urbano, utilizando para tanto os exemplos
marcantes das cidades de Machu Picchu, J erusalm e So Paulo. Mas esta
emoo - em menor intensidade claro - tambm ocorre numa simples viajem
de automvel, quando aps um longo percurso pelos vazios demogrficos
que constituem maior parte do itinerrio percorrido, finalmente visualizamos
as primeiras aglomeraes de casas que vo paulatinamente configurar o
permetro urbano da cidade que nosso destino. A paisagem natural que o
viajante se depara na maior parte da viagem substituda pela paisagem
artificial construda pela ao humana, que compe a cidade. Neste sentido
assevera a autora que a cidade uma obra coletiva que desafia a
natureza.
113
Partindo desta assertiva pode-se afirmar que a cidade um
espao territorial artificial onde prepondera a transformao da paisagem
natural operada pelos seres humanos. Poderamos ainda afirmar que cidade o
espao urbano o que seria ao final uma redundncia, pois etimologicamente
constatamos que urbano o concernente cidade
114
.
Os elementos artificiais decorrentes da ao humana tambm so
encontrados fora dos limites das cidades. Encontramos casas, armazns, indstrias,
estradas, cercas e postes que sustentam cabos eltricos e telefnicos, alm de
outros elementos artificiais (tipicamente urbanos) tambm nas reas consideradas

111
WEBER, M. Apud. SILVA, J . A. S. Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2010. p
25.
112
SILVA, J . A. Direito urbanstico brasileiro. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p 25.
113
ROLNIK, R. O que cidade. So Paulo: Brasiliense, 2004. p. 8.
114
QUADROS, J . S. Novo dicionrio prtico da lngua portuguesa. So Paulo: Rideel, 1976. p.
1154.
65

rurais. E tambm encontramos pessoas habitando estas casas e prdios localizados
fora da zona urbana. O que diferencia estes diferentes espaos, o urbano e o rural,
justamente a concentrao da populao e destes elementos artificiais por ela
produzidos. Neste sentido, o conceito de cidade pode ser expresso na assertiva
marxiana: a cidade de fato o local da concentrao da populao, dos
instrumentos de produo, do capital, dos prazeres e das necessidades, enquanto o
campo mostra exatamente o oposto, isto , o isolamento e a disperso.
115

Esta definio tem o mrito de salientar que a cidade o espao de
concentrao de mltiplos determinantes, no apenas o demogrfico (expresso no
termo populao), mas tambm de elementos estruturais (dos instrumentos de
produo e capital) e alm de determinaes polticas e culturais (compreendidos
nos termos dos prazeres e necessidades).
A diviso entre o espao urbano e o espao rural, entre cidade e
campo, esta assentada, segundo Marx & Engels na diviso social do trabalho, sendo
que esta seria a primordial diviso entre o trabalho material e espiritual, e a
disjuntiva cidade-campo estaria imbricada aos sistemas scio-econmicos baseados
na propriedade privada dos meios de produo.
Lefebvre explica a relao entre a oposio cidade e campo e a
diviso social do trabalho:
A separao entre a cidade e o campo toma lugar entre as primeiras e
fundamentais divises do trabalho, com a diviso dos trabalhos conforme os
sexos e as idades (diviso biolgica do trabalho), com a organizao do
trabalho segundo os instrumentos e as habilidades (diviso tcnica). A
diviso social do trabalho entre a cidade e o campo corresponde
separao entre o trabalho material e o trabalho intelectual, e, por
conseguinte entre o natural e o espiritual.
116

Deste modo, a partir do conceito marxiano de cidade o enfoque das
categorias deste estudo abrangem um leque maior de aspectos e de determinaes
a serem considerados para sua melhor compreenso, sendo que a oposio cidade-
campo, concentrao-disperso, o ponto de partida necessrio para a
compreenso histrica da cidade.


115
MARX, K; ENGELS, F. A ideologia alem. So Paulo: Martins Fontes, 1998. p. 55.
116
LEFEBVRE, H. O direito cidade. So Paulo: Centauro, 2001. p. 36.
66

3.1.2 Histria e cidade: tempo e espao da civilizao
O surgimento das cidades coincide com o nascimento da civilizao
humana como descreve Souza:
O espao urbano inaugura a etapa sedentria da longa e errante marcha
empreendida pela espcie humana, sendo que as cidades fazem seu
aparecimento na esteira da chamada Revoluo Agrcola, ou tambm,
Revoluo Neoltica, por ter ocorrido no perodo pr-histrico conhecido
como Idade da Pedra Polida ou perodo neoltico (neo: novo, lithiks:
pedra).
117

Assim, a primordial diviso social do trabalho expressa na oposio
cidade e campo est no germe da origem da cidade, enquanto espao perene de
concentrao de pessoas. As primeiras cidades conhecidas inicialmente tiveram a
funo de espao de concentrao do poder poltico, religioso e militar e as pessoas
que nelas habitaram podiam exercer atividades diversas daquelas ligadas
diretamente produo agrcola. As cidades dos primeiros tempos da histria no
se caracterizam como um local de produo, mas de gesto e de domnio, ligado
primazia social do aparelho poltico administrativo
118

Dos zigurates mesopotmicos at a cidadela medieval a cidade
constitui-se um espao essencialmente de concentrao de pessoas e de poder
poltico e religioso. Os sistemas econmicos anteriores ao capitalismo tinha na
atividade agrria sua fora motriz, sendo que as primeiras aglomeraes urbanas se
implantam quando a produo gera um excedente, uma quantidade de produtos
para alm das necessidades de consumo imediato
119
. Os primeiros habitantes
destas cidades primitivas seriam as pessoas cuja presena direta na produo
agrcola era dispensvel.
Estas cidades s podem existir na base do excedente produzido pelo
trabalho da terra. Elas so os centros religiosos, administrativos e polticos,
expresso espacial de uma complexidade social determinada pelo processo
de apropriao e de reinvestimento do produto do trabalho. Trata-se,
portanto tambm de um novo sistema social, mas que no est se parado
do tipo rural, nem posterior a eles, pois os dois esto intimados ligados no
mago do mesmo processo de produo das formas sociais.
120


117
SOUZA, M. L. ABC do desenvolvimento urbano. Rio de J aneiro: Bertrand Brasil, 2005. p. 24.
118
CASTELLS, M. A questo urbana. Rio de J aneiro: Paz e Terra, 2000. p. 43.
119
ROLNIK, R. O que cidade. So Paulo: Brasiliense, 2004. p. 16.
120
CASTELLS, M. op. cit., p. 42.
67

No entanto, parte dos moradores destes primeiros centros urbanos
vai ser constituda por soldados, que vo se especializar nesta funo, pois vivendo
do excedente obtido pela produo agrcola dos camponeses, no precisam
dispensar parte de seu tempo e trabalho nas atividades produtivas. Esta
concentrao de poder blico vai permitir que as cidades imponham uma perene
dominao poltica sobre o campo, tornando-a sede do poder e portanto da classe
dominante.
121

A aglomerao de pessoas nas cidades intensifica as possibilidades
de troca e colaborao entre os homens, potencializando sua capacidade
produtiva.
122
Em decorrncia deste processo surge nas cidades medievais o
mercado, que inicialmente era responsvel pela troca dos excedentes agrcolas e
situava-se fora dos muros da cidadela. Paulatinamente, a diviso social do trabalho
passa a ocorrer no interior das cidades, com a especializao dos ofcios e
desenvolvimento de novas tcnicas, e quando o tamanho e a diversidade deste
mercado se ampliam, passa a se localizar dentro dos limites da prpria cidade. Com
a expanso do carter mercantil da cidade ocorre o fenmeno da diviso social do
trabalho entre as cidades o que decorre da especializao produtiva e a
intensificao das trocas mercantis entre diversos centros urbanos.
O processo de urbanizao ocorrido na Europa feudal esta
imbricado diretamente com o declnio deste sistema de produo, pois a cidade
que, no interior do territrio senhorial, vai acabar por minar as bases do poder
feudal.
123
. neste perodo que surge um conhecido prolquio medieval germnico:
o ar da cidade liberta, que se refere ao fato de que certas cidades podiam acolher
pessoas oriundas de outros lugares fugindo da servido.
124
Com a intensificao da
migrao dos camponeses, que se libertavam do regime de servido e se instalam
nos burgos medievais, surge com fora a figura do trabalhador livre e despossudo
e, via de regra, com uma grande prole, que se vai constituir a fora motriz de um
emergente sistema econmico: o proletariado.

121
SINGER, P. Economia poltica da urbanizao. So Paulo: Contexto, 2002. p. 8.
122
ROLNIK, R. O que cidade. So Paulo: Brasiliense, 2004. p. 26.
123
Ibid., p. 33
124
SOUZA, M. L. A priso e a gora: reflexes em torno da democratizao do planejamento e da
gesto das cidades. Rio de J aneiro: Bertrand Brasil, 2006.p. 24.
68

Graas ao avano das tcnicas de produo e do acumulo de capital
geral pelo grande comrcio, cria-se as condies objetivas para o surgimento das
primeiras atividades manufatureiras. Com o fortalecimento da manufatura ocorre o
rpido declnio das corporaes de ofcio, que reproduziam nas cidades a estrutura
de dominao feudal nos diversos ramos de produo artesanal. E a produo de
matrias primas para as manufaturas, como l ou linho, transformam as formas de
produo agrcola, como o arrendamento das terras e a expulso dos servos do
campo, numa forma de produo que no absorvia nem comportava o trabalho
servil.
125

Esta transio da cidade medieval para a cidade capitalista foi
abordada por Max Weber, sendo que Freitag sintetiza a essncia do pensamento
weberiano sobre o processo de urbanizao capitalista, desta forma:
A cidade ocidental se caracteriza pelo acmulo de diferentes funes, pela
mescla de vrios tipos urbanos, discriminados em sua tipologia. Nesses
termos, a nova cidade ocidental, que supera a cidade medieval, ao
mesmo tempo sede econmica do comrcio, da manufatura, fortaleza
poltica, sede da jurisprudncia, eventualmente cidade-caserna, e resulta,
administrativamente, de irmandades, confrarias, grupos associados, que se
comprometem a defender interesses coletivos com base em juramentos.
Essa a essncia, o ncleo duro da nova cidade ocidental, que se prepara
para fornecer a moldura sistmica, para sediar o dinheiro, o capital, o modo
capitalista de produo, o reino da mercadoria.
126

Obviamente a substituio do sistema econmico feudal pelo
capitalismo no ocorreu sem a reao dos senhores feudais, detentores ento do
poder poltico e econmico. A resistncia da nobreza medieval implicou inicialmente
no fortalecimento da cidade-Estado e na sua militarizao, sendo que neste
contexto, paulatinamente, os mercadores, banqueiros e proprietrios manufatureiros
se constituram em uma classe de patrcios, passando a adquirir os ttulos de
nobreza antes transmitidos apenas por herana, surgindo uma nova aristocracia que
habitavam os burgos medievais. Como explica Rolnik este grupo a princpio um
patriciado urbano enriquecido com as atividades mercantis no era composto nem
por nobres senhores feudais nem por servos
127
e vo constituir a futura classe
hegemnica no capitalismo: a burguesia.

125
ROLNIK, R. O que cidade. So Paulo: Brasiliense, 2004. p. 35.
126
FREITAG, B. Teorias da cidade. Campinas: Editora Papirus, 2006. p. 27.
127
ROLNIK, R. op. cit., p. 36.
69

A ascenso desta nova classe social que tem as cidades como sede
de sua dominao econmica e poltica vai operar a transformao radical na forma
da organizao urbana, onde o primeiro elemento que entra em jogo a questo da
mercantilizao do espao, ou seja, a terra urbana que era comunalmente ocupada
passa a ser uma mercadoria.
128

Alm deste aspecto econmico, outro elemento importante que vai
possibilitar a consolidao do capitalismo a constituio dos Estados nacionais,
que decorrem da expanso territorial das cidades-Estado que passam a incorporar
militarmente outras cidades. Estes Estados centralizados, em um primeiro momento
vo ser governados por monarquias absolutistas, que procuram manter o equilbrio
entre os interesses da nobreza e da burguesia emergente que beneficiada pela
unificao dos territrios e extino dos obstculos feudais o que propicia uma maior
circulao de riquezas e de produtos.
O capital acumulado nas cidades principalmente pela classe
mercantil e financeira vai permitir ao setor manufatureiro usufruir do desenvolvimento
tecnolgico, que por sua vez decorre da concentrao das tcnicas e dos
conhecimentos no espao urbano. A confluncia de capital e tecnologia resultar no
processo de industrializao que segundo Lefebvre fornece o ponto de partida para
a reflexo sobre nossa poca.
129
Rolnik de forma bastante pedaggica explica a
importncia da produo industrial no desenvolvimento das cidades:
difcil pensar um aspecto de vida urbana hoje que no seja, de alguma
forma, investido pla indstria. A indstria est nos milhares de objetos que
existem nossa volta, na velocidade dos carros e avies, na rapidez com
que as estradas avanam distribuindo produtos por todo o mundo. A
indstria est tambm na raiz da escravido do nosso tempo nossos dias,
semanas, meses, tomados a noo de tempo til e produtivo. Nas grandes
metrpoles industriais de hoje no h tempo para o cio ou devaneio.
130

Para este estudo, o importante salientar a simultaneidade da
industrializao com a intensificao do processo de urbanizao da sociedade.
Quando a burguesia, em Frana, toma o poder poltico de forma definitiva, se
livrando de todos os resqucios do feudalismo, este fato inaugura a Era Histrica
Contempornea. No entanto, a Frana revolucionria era ento majoritariamente

128
ROLNIK, R. O que cidade. So Paulo: Brasiliense, 2004. p. 36.
129
LEFEBVRE, H. O direito cidade. So Paulo: Centauro, 2001. p. 12.
130
ROLNIK, R. op. cit., p. 36.
70

rural, sendo que a grande massa de sua populao era composta de camponeses e
a maior parte da sua economia era gerada pelo setor primrio. Mesmo a Inglaterra,
que era o pas mais industrializado poca tinha a maior parte da sua populao
vivendo no campo. Porm, tendo a burguesia francesa se livrado do fardo que
carregava, ou seja, a ordem poltica aristocrtica, que impunha amarras ao livre
desenvolvimento econmico, impulsionou com seu exemplo revolucionrio o
processo de industrializao, que teve como conseqncia um contnuo e
ininterrupto processo de urbanizao no plano mundial.
Lefebvre esclarece que este processo de urbanizao foi
inicialmente lento, pois, via de rega, a indstria nascente tende a se implantar fora
das cidades e se instala perto de fontes de energia, de meios de transporte, de
matrias primas, de reservas de mo de obra
131
, sendo que apenas em meados do
sculo XIX e durante o sculo XX que ele se acelera e a predominncia do urbano
sobre o rural se consolida.

3.1.3 Evoluo histrica das cidades no Brasil
No Brasil, o processo de urbanizao se inicia apenas no sculo XX,
fenmeno que Santos vai definir como a urbanizao pretrita, e se intensifica a
partir da quarta dcada do sculo passado, quando d-se a inverso quanto ao
lugar de residncia da populao brasileira.
132

Escreveu Maricato que em 1890, a populao brasileira era de 14
milhes de pessoas, pouco mais que o total de habitantes que moravam em So
Paulo em 1997, acrescentando que entretanto, incorreto desprezar a importncia
dos centros urbanos durante os perodos colonial e imperial, quando o Brasil teve
algumas cidades de grande porte
133
, sendo que Salvador, em 1780 era habitada por
cerca de 52 mil moradores, e o Rio de janeiro possua em 1890 cerca de 690 mil
habitantes.

131
LEFEBVRE, H. O direito cidade. So Paulo: Centauro, 2001. p. 15.
132
SANTOS, M. A urbanizao brasileira. So Paulo: USP, 2009. p. 31.
133
MARICATO, E. Habitao e cidade. So Paulo: Atual, 1997. p. 8.
71

As cidades brasileiras no perodo colonial tiveram um papel central e
estratgico para viabilizar os interesses mercantilistas europeus na relao com a
colnia dando s cidades, sedes do capital mercantil, caractersticas de grandes
centros, conferindo-lhes certo deslocamento ou autonomia em relao ao conjunto
do territrio e acrescenta Maricato que embora o local da atividade produtiva
central e dinmica fosse o campo, as ligaes como financiamento e o comrcio
internacionais eram feitas atravs das cidades, que polarizavam a atividade agrcola,
em geral monocultora.
134

No entanto, apesar da importncia estratgica dos centros urbanos
na poca do Brasil colnia era evidente a subordinao econmica das cidades ao
campo. Durante o sculo XVIII, antes do declnio da produo aucareira, o
Nordeste era a regio mais urbanizada, com destaque para as cidades de Salvador
e Recife, sendo que ao seu final, o Brasil contava com aproximadamente 3 milhes
de habitantes, dos quais apenas 5,7% moravam nas cidades
135

Apesar de perdurar a predominncia, tanto do ponto de vista
demogrfico como econmico do rural sobre o urbano durante todo o sculo XIX,
neste perodo que ocorrem importantes mudanas que vo servir de substrato ao
processo de urbanizao que vai se intensificar somente a partir dos anos quarenta
da dcada subseqente.
Em 1808 a famlia real portuguesa, fugindo da perseguio de
Napoleo, e acompanhada de um squito de mais de dez mil pessoas, desembarca
no Rio de J aneiro, que passa a ser a capital do Reino de Portugal, Brasil e Algarves.
Este novo status da colnia traz consigo uma srie de mudanas impactantes na
sociedade brasileira, a comear pela abertura dos portos brasileiros e o fim
restries comerciais que impunham o monoplio comercial das mercadorias
trazidas por Portugal. Tal abertura comercial foi imposta pela Inglaterra, aliada da
Coroa portuguesa na guerra contra a Frana, que passou a controlar o comrcio
brasileiro.
A Revoluo Industrial no podia conviver com os monoplios
mercantilistas, e a Inglaterra se coloca contra qualquer tipo de restrio
comercializao de seus produtos. Pelo mesmo motivo, ela vai se opor

134
MARICATO, E. Habitao e cidade. So Paulo: Atual, 1997. p. 8.
135
Ibid., p.15.
72

manuteno da mo-de-obra escrava. nesse contesto que se deu no
Brasil a passagem de colnia para pas independente, processo esse que
no envolveu grandes rupturas. (...) Foi no perodo imperial que comearam
a ser gestadas as mudanas fundamentais responsveis pelo deslanche do
processo de urbanizao. As disputas polticas que se estenderam por todo
o Imprio (1822 a 1889), culminaram com a Lei de Terras (1850), a abolio
da escravatura (1888) e a proclamao da Repblica (1889).
136

Efetivamente com o fim da utilizao do trabalho servil e
compulsrio, que foi reduzido atravs de medidas tais como a proibio do trfico
negreiro em 1850 e da Lei do Ventre Livre em 1871, e depois com a completa
abolio deste tipo de relao jurdica que relegava o escravo em coisa, ocorrida em
1888, permitiu o surgimento da relao produtiva baseada no trabalho livre,
caracterstico da sociedade capitalista.
Outro acontecimento que vai influir decisivamente no processo de
intensificao da urbanizao brasileira vai ser a aprovao da Lei 601, de 18 de
setembro de 1850, tambm conhecida como Lei de Terras. A Lei de Terras
regulariza o regime de posses que passa a vigorar a partir de 1822, em substituio
ao sistema de sesmarias que foi utilizado no Brasil colonial, desde 1530, com a
aplicao da Lei das Sesmarias, utilizada pela Coroa portuguesa desde 26 de junho
de 1375.
As sesmarias em Portugal representaram uma verdadeira reforma
agrria, que transferia o domnio de terras ociosas, tomadas de seus antigos
propriedades e cedidas pela Coroa portuguesa para aqueles que se vinculavam com
o objetivo de torn-las produtivas. Varella explica como funcionava este sistema:
Tornava-se compulsrio a produo de determinados cereais, conferindo ao
monarca autntico direito potestativo, como parte oposta da relao jurdica
implantada. Havia um prazo, a partir da terminao para tornar a terra
produtiva, para que o seu proprietrio comeasse a lavr-la ou a arrendasse
a quem tivesse condies de faz-lo, sendo que neste caso, a renda
deveria ser revertida em favor do lugar da situao do imvel e no a favor
do seu proprietrio. Neste sentido, a obrigao do cultivo constitua uma
verdadeira servido pessoal, limitando o direito de propriedade, em
benefcio da coletividade.
137

O sistema de sesmarias adotado com sucesso em Portugal e em
colnias menores como nas Ilhas da Madeiras e de Aores, no Brasil ganhou outra
caracterstica, em face das dificuldades de sua implantao s condies scio-

136
MARICATO, E. Habitao e cidade. So Paulo: Atual, 1997. p. 17.
137
VARELLA. M. D. Introduo ao direito reforma agrria: o direito face aos novos conflitos
sociais. So Paulo: Editora de Direito, 1998. p. 62.
73

econmicas brasileiras, sendo que as concesses foram feitas apenas para apenas
para poucos nobres capazes de custear a ocupao e o cultivo com seus prprios
recursos e utilizando-se fundamentalmente da mo de obra escrava, sendo que a
condio econmica que permitisse ao senhor rural ter escravos era mais importante
que ter a propriedade da terra. Em relao ao sistema sesmarial e escravocrata que
perdurou por todo o perodo colonial brasileiro Varella destaca que:
O ponto mais importante a se considerar sobre o perodo sesmarial seja a
implementao de um sistema marcado pela monocultura extrativista e
predatria, com a valorizao do detentor de grandes extenses de terra
ainda que improdutivas, da formao de um cultura latifundiria, onde se
cultua o senhor, o proprietrio, que nunca poderia trabalhar manualmente e
se discrimina o trabalho, paga-se pouco por ele, s vezes nada, mantendo
um abismo social presente at os dias de hoje.
138

Nos centros urbanos, o sistema de sesmarias tambm foi utilizado
como explica Maricato:
A concesso da autonomia municipal era acompanhada da concesso de
terra para o uso coletivo e expanso da vila ou cidade que era sede do
municpio. O rossio, como era chamado esse patrimnio municipal
composto por uma poro de terra contgua vila ou cidade, destinava-se a
fornecer lenha para o fogo, madeira para as construes, pasto para os
animais que pertencessem aos moradores locais. A Cmara Municipal e os
administradores locais tinham a competncia de doar terras as datas a
quem as solicitasse, a fim de morar ou produzir. Essas datas eram gratuitas,
com a condio de ocupao, produo e pagamento de dzimo.
139

Em 1822, com a independncia foi decretada o fim do regime de
sesmarias, sendo que todas as concesses foram canceladas pelo Imprio, e as
terras abandonadas pelos sesmeiros foram devolvidas (da o termo terras devolutas)
Coroa brasileira. No entanto, at 1850 esta situao ficou sem regulao jurdica,
sendo que somente a partir da Lei de Terras, surgiu o regime de propriedade privada
da terra nos moldes daquele estabelecido no ordenamento jurdico atual, sendo que
a Lei de Terras modificou o sistema de aquisio da propriedade, trazendo uma
srie de novos conceitos (...) logo no artigo 1, proibi-se a aquisio de terras
devolutas que no por compra e venda.
140

No entanto, a generalizao do contrato de compra e venda da terra
urbana no se efetivou nas cidades, sendo que esta modalidade de transferncia de

138
VARELLA. M. D. Introduo ao direito reforma agrria: o direito face aos novos conflito
sociais. So Paulo: Editora de Direito, 1998. p. 65.
139
MARICATO, E. Habitao e cidade. So Paulo: Atual, 1997. p. 22.
140
Ibid., p. 72.
74

domnio da propriedade imvel vai conviver com o sistema de concesso de terras
municipais at a aprovao do Cdigo Civil em 1916 e a proibio dessa prtica.
A alterao do arcabouo jurdico com a Lei de Terras de 1850, que
faz emergir a concepo de propriedade privada de inspirao liberal no
ordenamento jurdico e a abolio da escravatura em 1888, com o fim do modo de
produo baseado no trabalho compulsrio, apressaro o fim do regime monrquico
brasileiro, culminando com a proclamao da Repblica em 1889. No entanto,
apesar das grandes transformaes econmicas, sociais e polticas do perodo, no
final do sculo XIX, 80% dos trabalhadores brasileiros estavam no campo, 13% no
setor de servios (a maior parte empregados domsticos) e 7% na indstria, o que
d uma dimenso de como o setor rural ainda era dominante. Todavia a base para
a intensificao dos processos de industrializao/urbanizao no Brasil estava
sedimentada, e a partir do incio do novo sculo as cidades se preparam para
protagonizar as grandes transformaes que iro caracterizar a efetivao do
sistema capitalista em nosso pas.
Com as transformaes ocorridas a partir do sculo XIX no plano
mundial, e a partir da terceira dcada do sculo passado no Brasil, se afirma a
cidade como espao de reproduo, acumulao e circulao do capital. O espao
urbano torna-se hegemnico com a expanso industrial, em detrimento das reas
rurais que cada vez mais vo perdendo importncia, seja na esfera econmica como
na poltica e social. Consolida-se a cidade capitalista.

3.2 CIDADE: ESPAO DO CAPITAL
3.2.1 A urbanizao capitalista
Pode-se afirmar que, se apropriado partir da disjuno cidade-
campo para conceber um conceito geral de cidade, esta lgica de raciocnio
insuficiente para dar conta de compreender a cidade hodierna, ou seja, a cidade
capitalista. Se para Engels em 1845 a grandiosidade da cidade de Londres onde
possvel caminhar horas e horas sem sequer chegar ao princpio do fim, sem
75

encontrar o menor sinal que faa supor a vizinhana do campo
141
era um caso
singular de dimenso e extenso urbana, para Lefebvre, no incio da dcada de
setenta do sculo passado, quando se consolida o processo de urbanizao
mundial, a cidade/metrpole, surpreende por sua enormidade; sua complexidade
ultrapassa os meios do conhecimento e os instrumentos da ao prtica.
142

To rpidas e profundas mudanas decorrem do prprio
desenvolvimento do sistema capitalista onde os processos de concentrao espacial
urbana se intensificaram em uma escala geomtrica, e a cidade converteu-se, pelo
capital, em lugar onde se aglomera a produo, se congestiona o consumo, se
amontoa a populao e se degrada a energia.
143

Basicamente, este processo pode ser explicado a partir da
intensificao da diviso social do trabalho. Como visto anteriormente, a diviso
social do trabalho, no surge com o capitalismo, pois lhe anterior, tendo na
disjuno cidade-campo sua forma primordial, mas, no entanto, com o
desenvolvimento deste sistema econmico, atravs da otimizao dos processos de
industrializao, de novao tecnolgica e de acumulao de capital, se acentua a
diviso entre o trabalho manual e intelectual e a transformao da sociedade
predominante rural em urbana. Rolnik explica este fenmeno:
O espao urbano deixou assim de se restringir a um conjunto denso e
definido de edificaes para significar, de maneira mais ampla, a
predominncia da cidade sobre o campo. Periferias, subrbios, distritos
industriais, estradas e vias expressas recobrem e absorvem zonas agrcolas
num movimento incessante de urbanizao. No limite, este movimento
tende a devorar todo o espao, transformando em urbana a sociedade
como um todo.
144

O processo de urbanizao da sociedade esta imbricado com o
desenvolvimento do capitalismo. Portanto, inicialmente ele ocorre na Europa
Ocidental para depois, paulatinamente se alastrar para todos os continentes. Com a
globalizao capitalista a prevalncia das cidades, com o surgimento de grandes

141
ENGELS, F. A situao da classe trabalhadora na Inglaterra. So Paulo: Boitempo Editorial,
2010. p. 67.
142
LEFEBVRE, H. A revoluo urbana. Belo Horizonte: Ed. UFMG, p. 49.
143
LEFF, E. Saber ambiental: sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Petrpolis:
Vozes, 2004. p. 287.
144
ROLNIK, R. O que cidade. So Paulo: Brasiliense, 2004. p. 36.
76

aglomeraes urbanas, um fenmeno mundial - excetuada a frica Subsaariana e
regies do continente asitico -, como informa Souza:
O grau de urbanizao do planeta como um todo tem, tambm, crescido
sem cessar: estimativas apontam o percentual da populao mundial
vivendo em ncleos com mais de 5.000 habitantes (o que, muito
simplificada e generalizadamente, pode-se tomar como a parcela da
populao do globo vivente em espaos urbanos) como sendo de apenas
cerca de 3% em 1800, um pouco mais de 6% em 1850, entre 13% a 14%
em 1900, um pouco mais de 28% em 1950 e um pouco mais de 38% em
1970. Hoje em dia, cerca da metade da populao do globo vive em
espaos urbanos, e a proporo aumenta incessantemente.
145

Este processo de urbanizao globalizada se traduz na hegemonia
da concepo de cidade capitalista. A proliferao em Xangai, Doha ou Bombaim
dos arranha-cus, viadutos, shopping centers e outras estruturas arquitetnicas
tpicas das grandes cidades ocidentais, so noticiados quase diariamente pela
grande mdia. No entanto, o custo social deste intenso processo de urbanizao
sentido j h muito tempo pelas populaes que habitam as grandes cidades do
chamado terceiro mundo: a disseminaes de favelas, da violncia, da poluio, e
do caos no trnsito, caracteriza o emergente espao urbano, palco da reproduo e
acumulao do capital e das contradies decorrentes do sistema capitalista.

3.2.2 Caractersticas da cidade capitalista
Dentre os elementos definidores da cidade capitalista, para nosso
estudo merece destaque o processo de segregao espacial, que por sua vez, est
intimamente ligado com o primeiro elemento destacado no item anterior do texto: a
mercantilizao do solo urbano.
O economista Singer explica o processo, que torna a propriedade
fundiria urbana em uma mercadoria:
A produo de espao urbano se d, em geral, pela incorporao cidade
de glebas que antes tinham uso agrcola. O seu custo de produo ,
nestes casos, equivalente renda (agrcola) da ter que se deixa de auferir.
Mas no h uma relao necessria entre este custo e o preo corrente do
mercado imobilirio urbano. Como a demanda por solo urbano
frequentemente, dependendo, em ltima anlise, do prprio processo de
ocupao do espao pela expanso do tecido urbano, o preo de

145
SOUZA, M. L. ABC do desenvolvimento urbano. Rio de J aneiro: Bertrand Brasil, 2005. p. 24.
77

determinada rea deste espao est sujeito a oscilaes violenta, o que torna
o mercado imobilirio essencialmente especulativo.
146

E continua, demonstrando como se d o processo de segregao, a
partir da mercantilizao do solo urbano:
A propriedade privada do solo urbano, faz com que a posse de uma renda
monetria seja requisito indispensvel ocupao do espao urbano, Mas o
funcionamento normal da economia capitalista no assegura um mnimo de
renda a todos. Antes, pelo contrrio, este funcionamento tende a manter uma
parte da fora de trabalho em reserva, o que significa que uma parte
correspondente da populao no tem meios para pagar pelo direito de
ocupar um pedao do solo urbano.
147

Este processo de mercantilizao/segregao do espao urbano vai
marcar a constituio da cidade capitalista uma vez que com a disseminao do
trabalho assalariado representar a superao das relaes interpessoais tpicas
dos sistemas feudais e escravocrata. O desenvolvimento da sociedade industrial
implica na separao fsica dos espaos destinados s diferentes classes sociais e
ser determinado pelo poder aquisitivo de cada uma delas e pelo mercado
imobilirio. Historicamente, com a emergncia do sistema capitalista a moradia
passa a no ser mais uma unidade de produo porque os bens que nela eram
produzidos
148
, durante a vigncia do feudalismo passa a ser comprados no
mercado e produzidos em escala industrial. Surgem ento os bairros operrios
densamente povoados contrastando com as reas das espaosas manses que
servem de moradia para a classe burguesia.
Engels j descrevia este o fenmeno da segregao urbana ao final
do sculo XIX desta forma:
A expanso das grandes cidades modernas d um valor artificial,
colossalmente aumentado, ao solo em certas reas, particularmente nas de
localizao central; os edifcios nelas construdos, em vez de aumentarem
esse valor, fazem-no antes descer, pois j no correspondem s condies
alteradas; so demolidos e substitudos por outros. Isto acontece antes de
tudo com habitaes operrias localizadas no centro, cujos alugueres nunca
ou ento s com extrema lentido ultrapassam um certo mximo, mesmo
que as casas estejam superpovoadas em extremo. Elas so demolidas e
em seu lugar constroem-se lojas, armazns, edifcios pblicos. (...). O
resultado que os operrios vo sendo empurrados do centro das cidades
para os arredores, que as habitaes operrias e as habitaes pequenas
em geral se vo tornando raras e caras e muitas vezes mesmo impossvel

146
SINGER, P. O uso do solo urbano na economia capitalista, 1978. In: A produo capitalista da
casa e (da Cidade) no Brasil industrial. So Paulo: Alfa mega, 1982. p. 23.
147
Ibid., p. 23.
148
ROLNIK, R. O que cidade. So Paulo: Brasiliense, 2004. p. 52.
78

encontr-las, pois nestas condies a indstria da construo, qual as
habitaes mais caras oferecem um campo de especulao muito melhor,
s excepcionalmente construir habitaes operrias.
149

A segregao espacial se amolda perfeitamente a esta lgica, pois a
demanda por moradia popular cresceu vertiginosamente a partir da acelerao do
processo de urbanizao especfica dos pases perifricos como o Brasil (Castells
utiliza a denominao hiperuranizao
150
), o que implicou na criao de um grande
nmero de loteamentos localizados em terrenos adjacentes ao permetro urbano,
adquiridos pelos especuladores imobilirios a preo baixo, quase sempre privados
de servios e equipamentos urbanos mais elementares, o que induz a populao
que, uma vez instalada no local, pressionar o governo para obter servios urbanos,
que para atingi-los tm que passar necessariamente pela parte no ocupada da
gleba que assim se valoriza.
151

Esta imbricao entre o carter mercantil e especulativo do solo
urbano e a segregao espacial que tem como fundamento a intensificao da
diviso social do trabalho, que dentre as caractersticas da cidade capitalista,
crucial para entendermos o surgimento e a proliferao dos chamados
assentamentos urbanos informais, destinados aquela parcela da populao que no
possui os recursos mnimos inclusive para serem includas no mercado imobilirio
destinado s populaes de baixa renda, sendo que no Brasil mais da metade de
nossas cidades constituda por assentamento irregulares, ilegais ou clandestinos,
que contrariam de alguma forma os processos legais de urbanizao.
152

A partir da anlise at aqui realizada podemos estabelecer os
elementos caracterizadores da cidade capitalista:
1) A mercantilizao do espao que implica na transformao do
solo urbano em mercadoria e na constituio de um mercado especfico, o mercado
imobilirio especulativo;

149
ENGELS, F. Para a questo da habitao. Disponvel em:
<http://www.marxists.org./portugues/marx/1873/habita/index.htm. Acesso em 13 nov. de 2010.
150
CASTELLS, Ml. A questo urbana. Rio de J aneiro: Paz e Terra, 2000. p. 79.
151
SINGER, P. O uso do solo urbano na economia capitalista, 1978. In: A produo capitalista da
casa e (da cidade) no Brasil industrial. So Paulo: Alfa mega, 1982. p. 35.
152
ROLNIK, R; SAULE J UNIOR, N. Estatuto da Cidade: novas perspectivas para a reforma
urbana. Disponvel em: <http://www.polis.org.br/publicacoes_interno.asp?codigo=92. Acesso em:
23 jul. 2009.
79

2) A industrializao, que permite atravs do desenvolvimento
cientfico e tecnolgico a uma execuo de um processo de urbanizao
racionalmente planejada sob a tica do processo de acumulao capitalista;
3) O papel central desempenhado pelo Estado-capitalista,
garantidor do processo de acumulao e circulao do capital, inclusive do capital
imobilirio;
4) E, a segregao urbana, fruto do acirramento da diviso social
do trabalho, e da racionalidade urbanstica capitalista, com a criao de espaos
especficos destinados as classes sociais subalternas, permitindo assim a crescente
valorizao das reas nobres das cidades, destinadas ao mercado imobilirio.

3.2.3 Desenvolvimento urbano em escala global
Os elementos caracterizadores acima apontados esto presentes no
processo de urbanizao de todas as cidades capitalistas. No entanto, importante
salientar que este processo se d de forma desigual e combinada considerando a
atual fase de desenvolvimento do capitalismo.
Desta forma temos que considerar que a constituio das cidades
capitalistas exprime relaes assimtricas de uma sociedade dependente com
uma outra formao social que ocupa, frente a primeira, uma situao de poder.
153

Esta relao de dominao e dependncia decorre justamente do
processo de desenvolvimento desigual e combinado das foras produtivas e sociais
em escala global e vo refletir de forma dramtica no processo de urbanizao das
regies subalternas, como descreve Castells:
O processo de urbanizao torna-se ento a expresso, em nvel do
espao, desta dinmica social, isto a penetrao, pelo modo de produo
capitalista historicamente formado nos pases ocidentais do resto das
formaes sociais existentes, situadas em nveis diferentes do ponto de
vista tcnico, econmico e social, indo de culturas extremamente complexas
como as da China ou da ndia, s organizaes de base tribal,
particularmente vigorosas na frica central.
154


153
CASTELLS, M. A questo urbana. Rio de J aneiro: Paz e Terra, 2000. p. 82.
154
Ibid., p. 83.
80

Tais consideraes so necessrias para que se possa
compreender a urbanizao latino-americana e, em especial a brasileira, dentro do
contexto da atual fase do desenvolvimento capitalista, sendo que as especificidades
deste processo de constituio de nossas cidades decorrem deste processo de
interdependncia econmica em escala global.
Como afirma Osrio a Amrica Latina a regio mais desigual do
mundo
155
, sendo que esta desigualdade refere-se a vrios aspectos scio-
econmicos que vo influir no processo de constituio das cidades latino
americanas, e acrescenta:
O crescimento vertiginoso da populao urbana latino-americana
explicado em parte pela exploso demogrfica, mas principalmente pelo
xodo rural, que se iniciou e se manteve devido ausncia de polticas
consistentes de reforma agrria. Em geral, as leis e as polticas pblicas
criadas para tentar conter o crescimento desordenado das cidades eram
discriminatrias e de cunho excludente, gerando mais pobreza,
marginalizao, analfabetismo, desemprego e subemprego, carncias de
servios e equipamentos, dficits habitacionais e degradao ambiental.
156


03.2.4 Urbanizao no Brasil
Este processo de intensa urbanizao latinoamericana se reflete
tambm na realidade brasileira. Santos informa que entre 1940 a 1980, d-se
verdadeira inverso quanto ao lugar de residncia da populao brasileira. H meio
sculo atrs (1940), a taxa de urbanizao era de 26,35%, em 1980 alcana 68,86,
e completa, nesses quarenta anos, triplica a populao total do Brasil, ao passo que
a populao urbana se multiplica por sete vezes e meia.
157

A evoluo histrica da urbanizao no Brasil pode ser
perfeitamente visualizada atravs da seguinte tabela:




155
OSRIO, L. M. Direito moradia adequada na Amrica Latina. 2004. In: Direito moradia e
segurana da posse no Estatuto da Cidade: diretrizes, instrumentos e processos de gesto. Belo
Horizonte: Frum, 2006. p. 17.
156
Ibid., p. 19.
157
SANTOS, M. A urbanizao brasileira. So Paulo: USP, 2009. p. 31.
81

TABELA 1 - Evoluo da populao urbana no Brasil
Ano
Populao
Total
Populao
Urbana
ndice
de
urbanizao
10 41.236.315 12.880.182 31,23%
1950 51.944.397 18.782.891 36,16%
1960 70.070.457 31.303.034 45,08%
1970 93.139.637 52.084.984 55,98%
1980 118.562.549 112.706.056 67,70%
1991 149.094.266 112.706.056 75,47%
2000 171.279.882 139.156.969 81,23%
2010 190.732.694 160.879.708 84,35%
Fonte: IBGE 2010
Historicamente a urbanizao brasileira est diretamente associada
ao processo de industrializao que, segundo Maricato, deu-se integrado
expanso da cultura do caf, que toma impulso a partir de 1830.
158
Esta imbricao
vai, em um primeiro momento, representar um entrave, pois:
Apesar de favorecida pelo capital acumulado com a exportao do caf, a
industrializao seria freada, at a segunda metade do sculo XX, por uma
conjuno de fatores que incluir os interesses da burguesia cafeeira, dos
intermedirios urbanos comerciantes e financiadores -, somados aos
interesses ingleses, que implicavam ampliar o mercado para seus produtos
industriais.
159

No entanto, a indstria ainda incipiente no final do sculo XIX, aos
poucos se expande a partir da primeira dcada do sculo passado e as cidades vo
assumindo o lcus da produo. Sendo que a cidade de So Paulo aquela que
consegue melhor atrair os imigrantes que vo constituir a mo de obra qualificada do
setor industrial emergente. Maricato informa que a populao paulistana cresceu
3% entre 1872 e 1886, 8% entre 1886 e 1890 e 14% entre 1980 e 1900
160
, sendo
que em 1872 tinha 31.385 habitantes e em 1990 saltou para 239.820.
Maricato destaca a contribuio dos imigrantes para o incremento do
binmio industrializao/urbanizao que vai ocorrer nas primeiras duas dcadas do

158
MARICATO, E. Habitao e cidade. So Paulo: Atual, 1997. p. 24.
159
Ibid., p. 26.
160
Ibid., p. 27.
82

sculo XX, sendo que o processo imigratrio era to intenso que, em 1920, a
maioria da populao da cidade de So Paulo era italiana.
161

No entanto, at meados do sculo passado a populao brasileira
ainda era predominantemente rural, sendo que em 1950 apenas de uma populao
total de 51,9 milhes, apenas 18,7 milhes viviam nas cidades, o que correspondia a
36,16% de populao urbana.
A metade da dcada de 60 do sculo passado marca um
significativo ponto de inflexo
162
, como explica Santos:
Tanto no decnio entre 1940 e 1950, quanto entre 1950 a 1960, o aumento
anual da populao urbana era, em nmeros absolutos, menor que a
populao total do Pas. Nos anos 1960-1970, os dois nmeros se
aproximavam. E, na dcada de 1970-1980, o crescimento numrico da
populao urbana j era maior que o da populao total. (...)
O forte movimento de urbanizao que se verifica a partir do fim da
Segunda Guerra Mundial contemporneo de um forte crescimento
demogrfico, resultado de uma natalidade elevada e de uma mortalidade
em descenso, cujas causas essenciais so os progressos sanitrios, a
melhoria relativa nos padres de vida e a prpria urbanizao.
163

Desta forma, o processo de urbanizao no Brasil, que ocorre como
vimos simultaneamente crescente industrializao e s transformaes que vo
consolidar o desenvolvimento do sistema capitalista no pas, sendo que na base de
toda a transformao da cidade imperial at os dias atuais estava o processo que
torna as edificaes uma mercadoria capitalista, apropriada de forma distinta pelas
classes ou grupos sociais.
164

Com a proclamao da Repblica, inaugura-se no pas a poltica de
reformas urbanas radicais, de matiz conservadora, impulsionadas pelo iderio
republicano que aspirando refletir uma nova ordem e novos tempos, procurou
construir uma fachada urbana para se legitimar perante os pases capitalistas
centrais
165
, sendo que este modelo de urbanizao conservadora vai consolidar no
pas durante todo o sculo XX, o que Maricato definiu como a modernizao
excludente, ou seja, o investimento nas reas que constituem o cenrio da cidade

161
MARICATO, E. Habitao e cidade. So Paulo: Atual, 1997. p. 26.
162
SANTOS, M. A urbanizao brasileira. So Paulo: USP, 2009. p. 32.
163
Ibid., p. 32-33.
164
MARICATO, E. Op. cit.,. p. 30.
165
Ibid., p. 27.
83

hegemnica ou oficial, com a conseqente segregao e diferenciao acentuada
na ocupao do solo e na distribuio dos equipamentos urbanos.
166

Muito embora este processo de modernizao/urbanizao
econmica e social excludente do pas persiste at os tempos atuais, durante o
sculo passado vai sofrer uma significativa mudana a partir da chamada Revoluo
de 1930, que implica na perda da hegemonia poltica da velha burguesia agrria-
exportadora e a primazia do setor industrial, que passa a conduzir a economia
brasileira. No entanto, nos mesmos moldes que ocorreu durante o movimento
republicano essa mudana ocorre com a mediao pelo Estado dos conflitos entre
as elites econmicas, sendo que os interesses do setor agro-exportador sero
relativamente poupados a base fundiria agrria permanece intocada, a reforma
agrria ignorada e o trabalho rural no regulamentado
167
.
O Estado de matiz ideolgica liberal a partir de 1930 vai dar lugar a
um Estado interventor que vai promover e acelerar o processo de industrializao
principalmente nos investimentos em infra-estrutura e no subsdio ao capital
nacional. Nesta fase o crescimento urbano ser intensificado pela imigrao interna
no pas onde partindo do Nordeste, uma imensa massa busca trabalho nas
cidades.
168

Pressionado tanto pelos empresrios, que queriam eliminar a
presso que o aumento dos aluguis fazia no sentido de forar o aumento dos
salrios
169
, como pelas demandas e protestos dos trabalhadores urbanos o governo
populista de Getulio Vargas, prope uma poltica social de habitao, que na
realidade representou, como afirma Maricato o desestmulo moradia de aluguel e
sua substituio s virtudes da casa prpria, que entretanto, no era oferecida nem
pelo Estado nem pelo mercado
170
.
Durante o curto perodo de redemocratizao do pas, entre 1946 a
1964, esta poltica habitacional vai se manter inalterada. Em 1964 o regime ditatorial
que se instala no pas funda o Banco Nacional da Habitao (BNH) que apesar de

166
MARICATO, E. Habitao e cidade. So Paulo: Atual, 1997. p. 27.
167
Ibid., p. 35.
168
Ibid., p. 35.
169
Ibid., p. 36.
170
Ibid., p. 37.
84

que em tese foi criado para dar conta da questo da moradia efetivamente foi
orientado a atender apenas a demanda da classe mdia que emergiu durante o
chamado milagre econmico, deixando desta forma, deixando de direcionar
recursos maiores para os setores populares.
Ocorre que o grande crescimento econmico do pas durante o
regime militar marcado fortemente pela concentrao de renda e pela expanso do
processo migratrio que implica no crescimento vertiginoso das grandes cidades
agravando ainda mais os problemas econmicos e sociais decorrentes da
urbanizao catica vivida no perodo.
Do ponto de vista demogrfico Santos vai se referir a urbanizao
concentrada para caracterizar o perodo ps-64, onde as cidades milionrias, que
eram duas em 1960 (So Paulo e Rio de J aneiro) so cinco em 1970, dez em 1980
e doze em 1991. (...) esta a realidade da macrourbanizao ou da
metropolizao.
171
No entanto, os dados demogrficos dos ltimos censos vo
confirmar a tendncia de desmetropolizao j apontada por Santos no incio da
ltima dcada do sculo passado, uma vez que as cidades com mais de um milho
de habitantes continham 51,35% da populao urbana em 1950 e somente 38,31%
atualmente, o que representa um peso cada vez maior das cidades mdias
brasileiras, principalmente se considerarmos que parte dos pequenos municpios
brasileiros, com menos de vinte mil habitantes tiveram crescimento populacional
negativo nos ltimos censos de 2000 e 2010.
No que concernem os aspectos econmicos, as transformaes
ocorridas nas cidades no incio deste milnio so bastante significativas. Podemos
destacar a tendncia da construo da cidade enquanto negcio
172
, como afirma
Carlos; sendo que neste contexto o capital se apropria privada e parasitariamente
do patrimnio pblico acumulado e de ativos pblicos reais
173
, como observa
Ferrari. E tais transformaes vo ter graves conseqncias para as populaes das
cidades, sendo que Rolnik vai falar em urbanizao de risco, como descreve.

171
SANTOS, M. A urbanizao brasileira. So Paulo: USP, 2009. p. 83.
172
CARLOS, A. F. A. A reproduo da cidade como negcio . In: O Direito ambiental das
cidades. Rio de J aneiro: DP&A, 2004. p. 31
173
FERRARI, T. Fabricalizao da cidade e ideologia da circulao. So Paulo: Coletivo Editorial,
2008. p. 43.
85

O espraiamento em periferias precrias tem levado a uma necessidade
absurda de viagens que atravessam a cidade, para conectar cotidianamente
espaos de no-cidade s centralidades concentradoras de emprego,
oportunidades econmicas, culturais, etc. Os efeitos urbansticos
decorrentes da persistncia desta dinmica so devastadores e ocorrem
nos dois termos desta equao. Nas periferias (ou favelas, ocupaes,
invases), o urbanismo eternamente incompleto e, no mais das vezes, de
risco.
174

Souza destaca como caracterstica das cidades do incio do novo
milnio a fragmentao do tecido sociopoltico-espacial a intensificao da auto-
segregao com a proliferao dos chamados condomnios exclusivos.
175

Todas estas transformaes mais recentes da cidade capitalista
mantm e intensificam a segregao espacial e a mercantilizao da propriedade da
terra como fundamento do espao urbano. O processo de urbanizao
latinoamericana e brasileira se inserem em um contexto global de desenvolvimento
econmico-social capitalista, sendo que o processo de urbanizao capitalista est
vinculado com a manuteno da acumulao e circulao desigual do capital, bem
como a interdependncia econmica entre as diversas regies e pases do globo, o
que implica na maneira desigual e combinada do desenvolvimento do sistema.
Portanto, fundamental para que possamos formular a crtica radical
da cidade capitalista na perspectiva da superao desta (des)ordem urbanstica
excludente e socialmente injusta o que implica em buscar uma estratgia que
supere a lgica da de dependncia social e econmica imposta pelo sistema
econmico hegemnico.

3.3 FUNO SOCIAL DA CIDADE
3.3.1 Da funo social da propriedade
Este captulo abordar vrias categorias tericas que derivam do
conceito de cidade anteriormente estudado e que se entrelaam mutuamente a

174
ROLNIK, R. Excluso social e violncia. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0102-88391999000400011&script=sci_arttext.> Acesso: 01
mar. 2011.
175
SOUZA, M. L. Fobpole: o medo generalizado e militarizao da questo urbana. Rio de J aneiro:
Bertrand Brasil, 2008. p. 69
86

ponto de ser difcil de conceitu-las individualmente sem que se busque relacion-
las entre si. No entanto, para efeito de buscar uma ordem para a anlise das
mesmas vamos comear com a noo de funo social da propriedade urbana.e
funo social da cidade.
Dentre os institutos jurdicos que agregam a idia de uma funo
social que lhes justificam e legitimam aparece primeiramente o da propriedade. A
compreenso de que os homens possam ter o domnio de um determinado objeto,
ou seja de que so donos de coisas, a essncia da propriedade, muitssimo
antigo
176
, no entanto, hodiernamente ao contrapor-se ao conceito de posse, que se
caracteriza por um estado de fato
177
, conforme define Gomes, ou situao de
fato
178
conforme atesta Gonalves, a propriedade definida como expresso
jurdica
179
ou situao jurdica
180
desta relao factual. A propriedade portanto
um conceito eminentemente jurdico, e portanto, abstrato, onde a relao de
domnio entre um determinado ser humano e um objeto reconhecida pela ordem
jurdica dominante. A propriedade um conceito ideolgico que busca legitimar o
poder de uma pessoa, que reconhecida como sujeito de direitos, em relao a um
objeto.
Esta relao de poder de um sujeito em relao a um determinado
objeto pode conflitar com o interesse de outro sujeito que aspira deter o mesmo
objeto. A necessidade de legitimar tal poder, historicamente foi sustentado por
diversas argumentaes ideolgicas. Surge em um primeiro momento como vontade
divina emergindo a natureza sagrada da propriedade, para em seguida enfatiz-la
como um direito natural do indivduo, verdadeiro pressuposto da condio de
cidado
181
, sendo que, em um outra etapa, a propriedade privada assume uma
funo social: uma utilidade que atenda os interesses coletivos, ou de toda a
sociedade, e portanto, vai alm dos interesses imediatos daquele individuo que
possui a coisa na condio de proprietrio.

176
COELHO, F. U. Curso de direito civil. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 56.
177
GOMES, O. Direitos reais. Rio de J aneiro: Forense, 1992. p. 17.
178
GONALVES, C. R. Direito civil brasileiro. V. 5. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 40.
179
Ibid. p. 205.
180
GOMES, O. op. cit., p. 96.
181
STEFANIAK, J . N. Propriedade e funo social: perspectivas do ordenamento jurdico e do
MST. Ponta Grossa: UEPG, 2003. p. 40.
87

J a propriedade capitalista se afirma na Revoluo Francesa de
1779, quando o direito de propriedade proclamado como natural, ilimitado e
individualista, definindo-o o Cdigo de Napoleo expresso da mesma ideologia
burguesa impulsionada da Revoluo francesa como o direito de gozar e dispor
das coisas da maneira mais absoluta.
182
Obviamente, nesta concepo de direito
natural e absoluto do indivduo, no se encaixava a idia de funo social da
propriedade.
A idia de que a propriedade tem um carter social remontam aos
escritos de So Tomas de Aquino, que sugerem o condicionamento da propriedade
a fatores que no o poder soberano de uma pessoa sobre o bem objeto de seu
direito de propriedade
183
, e o conceito atual de funo social da propriedade que
contrape o interesse coletivo ao interesse individual, caracterstico da propriedade
absoluta citado por Augusto Comte j em 1850
184

No entanto, o instituto da funo social da propriedade, como
variante ideolgica de legitimao do direito de propriedade, mais recente, e tem
seu fundamento terico na sociologia funcionalista inaugurada por mile Durkhein,
que defende a idia de que cada instituio exerce uma funo especfica na
sociedade e seu mau funcionamento significa um desregramento da prpria
sociedade.
Coube ao jurista francs Duguit, colega do Durkhein na Universidade
de Bordus, a alcunha de pai da idia de que os direitos s se justificam pela
misso social para a qual devem contribuir
185
, sendo que seu texto explicativo da
funo social destacado pela maioria dos tericos do direito brasileiros:
A propriedade deixou de ser o direito subjetivo do indivduo e tende a se
tornar a funo social do detentor da riqueza mobiliria e imobiliria; a
propriedade implica para todo detentor de uma riqueza a obrigao de
empreg-la para o crescimento da riqueza social e para a interdependncia
social. S o proprietrio pode executar uma certa tarefa social. S ele pode
aumentar a riqueza geral utilizando a sua prpria; a propriedade no , de
modo algum, um direito intangvel e sagrado, mas um direito em contnua

182
COELHO, F. U. Curso de direito civil. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 57.
183
STEFANIAK, J . N. op. cit., p. 64.
184
MARICATO, E. Habitao e cidade. So Paulo: Atual, 1997. p. 22.
185
GOMES, O. Direitos reais. Rio de J aneiro: Forense, 1992. p. 96.
88

mudana que se deve modelar sobre as necessidade sociais s quais deve
responder.
186


3.3.2 Funo social como limitao do direito de propriedade
importante contextualizar historicamente o surgimento do instituto
jurdico da funo social da propriedade que se d com o ascendo do movimento
operrio e o fortalecimento das organizaes e partidos socialistas, que passam a
apontar as contradies da propriedade capitalista e do direito de propriedade de
matiz liberal, que apesar de aduzir se tratar de um direito de todo cidado na
realidade contempla uma pequena minoria que efetivamente assume a condio de
proprietria no sistema capitalista. Como afirma Coelho, o Estado capitalista se
obrigou ao longo do sculo XX para sobreviver ao avano do socialismo a realizar
uma profunda alterao no direito de propriedade, cujo exerccio passou a se
subordinar ao atendimento da funo social.
187

Stefaniak explica tal contexto histrico, radicalizado no incio do
sculo passado, quando Dguit concebe a funo social da propriedade capitalista:
O avano do capitalismo nunca foi tranqilo, pois a posio privilegiada dos
proprietrios se contrapunha situao daqueles que s detinham a fora
do trabalho. As diferenas sociais se acentuaram e os conflitos imanentes
ao novo modo de viver geraram crtica que fizeram a releitura desse direito
natural. Dentre elas, destacam-se as crticas dos chamados socialistas
utpicos e dos pensadores anarquistas.
188

Observa-se no texto anterior, que Dguit fiel a doutrina funcionalista,
busca justificar econmica e socialmente a propriedade privada, sendo que a
inspirao funcionalista da propriedade no tem orientao anticapitalista: ao
contrrio, forma de legitimar, na atualidade a existncia do direito de
propriedade
189
. Esta compreenso, tambm compartilhada por Silva, J . A.:
O princpio da funo social da propriedade tem sido maldefinido na
doutrina brasileira, obscurecido, no raro, pela confuso que dele se faz
com os sistemas de limitao da propriedade. No se confundem, porm.

186
DUGUIT, L. Apud Ibid., p. 98.
187
COELHO, F. U. Curso de direito civil. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 57.
188
STEFANIAK, J . N. Propriedade e funo social: perspectivas do ordenamento jurdico e do MST.
Ponta Grossa: UEPG, 2003. p. 64.
189
Ibid.,. p. 79.
89

Limitaes dizem respeito ao exerccio do direito, ao proprietrio; enquanto
a funo social interfere com a estrutura do direito mesmo.
190

No entanto, a maioria dos juristas afirma que a funo social tem um
carter de limitao ao direito de propriedade, que era absoluto e ilimitado sob a
tica da ideologia liberal, pois a sociedade como um todo impe uma srie de
limitaes ao seu exerccio.
191
Conscrito ao ramo agrarista do direito em face da
estrutura fundiria rural absurdamente concentrada, o debate da funo social da
propriedade privada - com a emergncia da bandeira da reforma agrria no Brasil -
vai se identificar cada vez como um conjunto de limitaes impostas pelo
ordenamento jurdico brasileiro, que visam combater o abuso do direito de
propriedade.
Muito embora as constituies anteriores de 1946, 1967 e 1969
afirmarem o princpio da funo social com o carter meramente programtico,
somado a total omisso da legislao civilista at a aprovao do novo Cdigo Civil
de 2002, a legislao agrria brasileira, atravs do Estatuto da Terra de 1964, vai
estabelecer critrios restritivos e limitadores, que deveriam ser preenchidos pelo
proprietrio, para se verificar o cumprimento da funo social de sua propriedade
rural. O artigo segundo da Lei 4.504 de 30 de novembro de 1964, conhecido como
Estatuto da Terra, estabelece que:
Artigo 2 assegurada a todos a oportunidade de acesso propriedade da
terra, condicionada pela sua funo social, na forma prevista nesta Lei.
1 A propriedade da terra desempenha integralmente a sua funo
social quando, simultaneamente:
a) favorece o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores que nela
labutam, assim como de suas famlias;
b) mantm nveis satisfatrios de produtividade;
c) assegura a conservao dos recursos naturais;
d) observa as disposies legais que regulam as justas relaes de
trabalho entre os que a possuem e a cultivem.
192

Observa-se que ao mesmo tempo em que garante o livre acesso da
terra o texto do artigo do Estatuto da Terra condiciona o direito de propriedade rural
ao cumprimento de sua funo social, estabelecendo em seus incisos critrios
objetivos vinculados as condies sociais (favorecimento dos proprietrios e dos

190
SILVA, J . A. Direito urbanstico brasileiro. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p 73.
191
VARELLA. M. D. Introduo ao direito reforma agrria: o direito face aos novos conflito
sociais. So Paulo: Editora de Direito, 1998. p. 207.
192
BRASIL. Estatuto da Terra. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L4504.htm.>
Acesso: 3 fev. 2011.
90

trabalhadores vinculados a terra, alm da observncia da legislao trabalhista e
agrria), econmicos (manuteno da produtividade da propriedade) e ecolgicos
(conservao dos recursos naturais).

3.3.3 Funo social da propriedade na Constituio de 1988
A atual constituio do Estado brasileiro, apesar de manter o carter
programtico do instituto da funo social na redao do artigo 5, inciso XXIII, que
estabelece entre os direitos individuais e coletivos, o direito de propriedade que
dever atender a sua funo social, e no artigo 170, que estabelece a funo social
da propriedade como princpio fundamental da ordem econmica da repblica, inova
em relao s constituies anteriores ao alar a reforma agrria na condio de
princpio constitucional.
No seu artigo 186 o legislador constitucional repete basicamente os
mesmos requisitos elencados no Estatuto da Terra, quanto ao cumprimento da
funo social da propriedade rural.
Artigo 186. A funo social cumprida quando a propriedade rural atende,
simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em
lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao
do meio ambiente;
III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho;
IV - explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos
trabalhadores.
193

A incluso de requisitos necessrios para observncia do
cumprimento da funo social da propriedade rural no texto constitucional
representou uma inovao saudada por grande parte dos tericos do direito
alinhados com a defesa da bandeira da reforma agrria. Varella, por exemplo,
salienta a exigncia de que o cumprimento das funes sociais da propriedade rural
seja considerado a partir da verificao simultnea de todos os requisitos:
O texto do Estatuto da Terra no trazia clara esta necessidade. Logo, no
apenas um, mas todos os requisitos devem existir concomitantemente,
trazendo o desenvolvimento do homem, frente preservao natural, com

193
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil -
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituiao.htm.>Acesso: 03 fev. 2011.
91

boas relaes de trabalho, enfim, buscando sempre a vinculao da
propriedade com interesses sociais.
194

Ocorre que, se em relao propriedade rural o instituto jurdico da
funo social recebeu a ateno do legislador, no que tange a pormenorizao dos
requisitos para o seu preenchimento, o mesmo no ocorre com a funo social da
propriedade urbana.

3.3.4 Funo social da propriedade urbana
Como vimos anteriormente o processo de urbanizao brasileiro
muito recente, se consolidando a partir da dcada de sessenta, sendo que, as
demandas sociais atinentes a este catico desenvolvimento urbano vivido nas
ltimas dcadas do sculo passado vo ser sentidos tardiamente, se comparados
com a questo agrria associada aos conflitos agrrios que emergiram na
conjuntura scio-poltica brasileira j no final do sculo XIX.
Por outro lado, a defesa da idia da funo social da propriedade
urbana surge concomitante ao golpe de estado que vai instituir a ditadura militar de
1964. Durante a vigncia do regime militar no pas o movimento social urbano foi
duramente reprimido e suas demandas, represadas durante as dcadas de 60 e 70,
vo emergir somente a partir do processo de redemocratizao poltica brasileira
que se inicia na dcada de 80 do sculo passado.
Tal contextualizao histrica necessria para entender as causas
da emergncia tardia da aplicao do carter limitador do instituto jurdico da funo
social ao direito de propriedade urbana.
De fato, a funo social da propriedade urbana vai ser escrita no
ordenamento jurdico apenas no texto constitucional promulgado em 1988, atravs
da incluso do captulo da poltica urbana do titulo que regular a ordem econmica e
financeira da repblica brasileira.

194
VARELLA. M. D. Introduo ao direito reforma agrria: o direito face aos novos conflito
sociais. So Paulo: Editora de Direito, 1998. p. 221.
92

O legislador constitucional tambm inova ao incluir na Constituio
de 1988, chamada da Constituio Cidad, o instituto da funo social da cidade,
mencionado no caput do artigo 182, anteriormente citado, e da funo social da
propriedade urbana, no pargrafo segundo do mesmo artigo, determinando que os
requisitos para o seu efetivo cumprimento devero ser expressos no plano diretor
dos Municpios brasileiros.
Embora, diferentemente do que estabelece o artigo que trata da
poltica agrria e fundiria e da reforma agrria, o texto constitucional, apesar de no
estabelecer os requisitos para o cumprimento da funo social da propriedade
urbana, por outro lado, estabelece instrumentos especficos que podero ser
utilizados pelos Municpios para efeito de penalizar o proprietrio de imvel urbano
no edificado, sub-utilizado ou no utilizado, previstos no pargrafo quarto do
mesmo artigo, que so: a) parcelamento ou edificao compulsrios; b) imposto
sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo; e c)
desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica.
Desta forma, a funo social da propriedade, seja no mbito agrrio
como no urbano, ao serem inseridas no texto da constituio do Estado brasileiro,
so aladas como princpios constitucionais no ordenamento jurdico. Sob esta tica,
a legislao infraconstitucional deve estar balizada nestes fundamentos
principiolgicos, como de fato esto contemplados, tanto na legislao civil e
urbanstica contempornea.
O Cdigo Civil brasileiro estabelece o princpio da funo social no
texto do pargrafo primeiro do seu artigo que prev que:
O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas
finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de
conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as
belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico,
bem como evitada a poluio do ar e das guas.
195

importante enfatizar que a incluso da funcionalidade do direito de
propriedade na legislao civilista rompe de forma contundente com a concepo
individualista-liberal do antigo cdigo civil de 1916, representando um significativo

195
BRASIL. Cdigo Civil Brasileiro. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10406.htm.>Acesso: 03 fev. 2011.
93

avano, justamente no seio do ramo jurdico mais avesso ao acolhimento do
princpio constitucional da funo social da propriedade.
J o Estatuto da Cidade, que regulamenta justamente o captulo da
Constituio de 1988, que estabelece a poltica urbana previsto na ordem
econmica e financeira brasileira, estabelece claramente no seu artigo segundo, que
a poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e da propriedade urbana
196
, sendo que para tanto estabelece
diretrizes gerais que orientam a efetivao desta poltica atravs da legislao
municipal.
Portanto, o princpio constitucional da funo social da propriedade
se consolida na legislao social, seja em relao propriedade rural como urbana,
e se estende a diversos outros institutos jurdicos incluindo, neste contexto, a cidade.

3.3.5 A cidade e suas funes sociais
Todavia, diferentemente da concepo funcionalista da propriedade,
que surge posteriormente ao conceito de direito de propriedade, para em um
determinado contexto histrico buscar sua legitimao, contrapondo-se a uma
concepo individualista, ilimitada e absoluta deste direito, a idia de que a cidade
deve cumprir uma determina funo social, surge quase que simultaneamente a
concepo do direito cidade, entendido como direito de bem-estar dos seus
habitantes.
Como veremos no captulo que tratar do direito cidade
sustentvel, esta discusso no campo poltico e sociolgico, que vai balizar a nova
ordenao da poltica urbana nos diversos pases, se consolida apenas na dcada
de 70 do sculo passado, sendo que no ordenamento jurdico brasileiro vai aparecer
justamente quando da discusso e promulgao da Constituio Cidad de 1988.
A legislao urbanstica anterior a este perodo, com raras excees, era de
natureza eminentemente tcnica e administrativa, contemplando uma viso de

196
BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia:
Cmara dos Deputados, 2002. p. 258.
94

desenvolvimento urbano tecnicista e desfocada da funcionalidade social consagrada
como princpio constitucional a partir da atual constituio brasileira.
Conforme atesta Fiorillo a Constituio Federal de 1988 fixa como
objetivos da poltica urbana: a) a realizao do pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade; b) a garantia do bem-estar dos seus habitantes
197
, sendo que o
segundo destes assume claramente o carter programtico, sendo que para a sua
efetivao se faz necessrio a efetivao do primeiro.
Apesar do texto constitucional acima referido no explicitar os
requisitos para o cumprimento do pleno desenvolvimento das funes da cidade, a
plenitude vislumbrada pela norma encontra-se satisfeita quando do efeito respeito
aos preceitos trazidos pelos artigo 5 e 6 da Constituio Federal
198
. Tais artigos
elencam os direitos individuais e sociais constitucionais do cidado, sendo que os
primeiros esto relacionados vida, segurana, igualdade, propriedade e
liberdade, e so direitos sociais: a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a
moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e
infncia, a assistncia aos desamparados.
Desta forma, considerando que o bem-estar dos habitantes da
cidade est relacionado com a satisfao dos seus direitos individuais e sociais
fundamentais, podemos identificar cinco principais funes sociais da cidade,
vinculando-a realizao: a) da habitao; b) da circulao; c) do lazer; d) do
trabalho; e e) do consumo.
199

Na esfera do direito urbanstico internacional a melhor definio da
funo social da cidade se encontra na Carta Mundial pelo Direito Cidade, que foi
aprovada no Frum Urbano Mundial, realizado em Barcelona, em 2004, que assim
conceitua funo social da cidade:
A cidade tem como fim principal atender a uma funo social, garantindo a
todas as pessoas o usufruto pleno da economia e da cultura da cidade, a
utilizao dos recursos e a realizao de projetos e investimentos em seus
benefcios e de seus habitantes, dentro de critrios de equidade distributiva,
complementaridade econmica, e respeito a cultura e sustentabilidade

197
FIORILLO, C. P. Curso de direito ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2010. p. 436.
198
FIORILLO, C. P. Curso de direito ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2010.p. 437.
199
Ibid., p. 437
95

ecolgica; o bem estar de todos seus habitantes em harmonia com a
natureza, hoje e para as futuras geraes.
200

Como o direito cidade est diretamente imbricado com o
cumprimento de suas funes sociais acima elencadas, no prximo captulo em que
iremos abordar o direito cidade sustentvel, vamos esmiuar cada um destas
funes sociais da cidade, sendo que a moradia merecer maior ateno nesta
pesquisa, uma vez que se trata do seu tema central.

3.4. O DIREITO CIDADE SUSTENTVEL
3.4.1. Direito cidade e ao meio ambiente
O termo direito cidade surge a partir da obra homnima de
Lefrebvre publicada em 1968, com o ttulo original em francs Le Droit la Ville.
Embora a abordagem da obra no seja jurdica, seu enfoque inaugura o debate
acerca das necessidades sociais inerentes sociedade urbana a partir do esboo de
uma cincia analtica da cidade
201
e vai influenciar diferentes campos do
conhecimento, especialmente das cincias sociais e, por conseqncia alguns
tericos e operadores do direito. O direito cidade a partir da contribuio de
Lefrebvre confronta o urbanismo tecnocrata onde apenas as necessidades
individuais, com suas motivaes marcadas pela sociedade dita de consumo (a
sociedade burocrtica de consumo dirigido ) foram investigas
202
, passando a
significar o conjunto de exigncias legtimas para a existncia de condies de vida
satisfatrias, dignas e seguras nas cidades, quer para os indivduos, quer para os
grupos sociais.
Esta concepo de direito cidade coincidem com a ascenso dos
chamados novos movimentos sociais ou onde se destacam o movimento
ambientalista e o movimento urbano, este ltimo associado a reivindicaes da
melhoria das condies de vida nas cidades (moradia, transporte, segurana,
educao, etc.) e na luta pela reforma urbana. O surgimento histrico simultneo

200
SAULE J UNIOR. N. Direito urbanstico: vias jurdicas e das polticas urbanas. Porto Alegre:
Srgio Antonio Fabris, 2007. p. 70.
201
LEFEBVRE, H. O direito cidade. So Paulo: Centauro, 2001. p. 106.
202
Ibid. p. 105.
96

destes novos movimentos sociais implicou na emergncia dos chamados direitos
humanos de terceira gerao, entre os quais o ramo ambiental e o urbanstico
(tambm denominado de direito urbano e direito das cidades) que em comum
representam a superao dos instrumentos jurdicos tradicionais pelas novas
demandas sociais.
203
Melhor explicita Coutinho:
Por outro lado, como o sistema jurdico burgus, assentado na filosofia
jurdica do sculo XIX, integra-se na dominncia do sujeito de direito, no
individuo e na sua individualidade, os mecanismos jurdicos so, portanto,
mecanismos aptos a administrar a vocao individualista do sistema legal e,
ao mesmo tempo assegurar a participao coletiva dentro dos limites do
prprio direito burgus.
204

E continua, citando Antunes:
Os direitos que vm surgindo recentemente, sobretudo a partir da dcada
de 1960, so essencialmente direitos de cidadania, ou seja, direitos que se
formam em decorrncia de uma crise de legitimidade da ordem tradicional.
O movimento de cidados conquistas espaos polticos que se materializam
em leis de contedo, funo e perspectiva bastante diversos dos
conhecidos pela ordem jurdica tradicional.
205

Portanto, tanto o direito ambiental como o direito das cidades
possuem algumas caractersticas em comum que os diferenciam dos ramos
tradicionais do direito: a) a emergncia de um novo protagonista, o sujeito coletivo,
rompendo com a noo axial do direito que o sujeito de direito individual; b) a
intrnseca interdicisplinariedade que o situam na contramo da tendncia cada vez
maior especializao do conhecimento jurdico
206
; c) a proteo de um direito
difuso, desvinculado da classificao tradicional de bem pblico e privado, que
protege um bem jurdico coletivo, pertencente a todos os cidados cujo controle
feito de forma solidria com o Estado.
No entanto, apesar da confluncia entre esses novos ramos do
direito, sua insero no direito positivo brasileiro no simultnea, uma vez que o
direito ambiental normatizado mesmo anteriormente Constituio de 1988,
atravs da Lei 6.938 de 31 de agosto de 1981, que cria a Poltica Nacional do Meio
Ambiente (PNMA). A Lei da PNMA foi aprovada por influncia da realizao da

203
COUTINHO, R. Direito ambiental das cidades: questes terico-metodolgicas. in O Direito
ambiental da cidades. Rio de J aneiro: DP&A, 2004. p. 33
204
Ibid., 2004. p. 33
205
ANTUNES, P. B. Apud COUTINHO, R. op. cit., p. 33
206
COUTINHO, op. cit., p. 38
97

Conferncia sobre o Ambiente Humano das Naes Unidas, realizada em
Estocolmo, em 16 de J unho de 1972 , conhecida como a primeira Cimeira da Terra,
nela ocorre pela primeira vez a nvel mundial a discusso das questes ambientais
globais.

3.4.2 Direito sustentabilidade ambiental
A Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) incorporou o conceito
de desenvolvimento sustentvel, esboado na Conferncia de Estocolmo e utilizado
pela primeira vez em 1987, no Relatrio Brundtland elaborado pela Comisso
Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, criado em 1983 pela Assemblia
das Naes Unidas, sendo que no ser artigo XX, que define os objetivos da PNMA
destacamos: compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com a
preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico; e preservao
e restaurao dos recursos ambientais com vistas sua utilizao racional e
disponibilidade permanente, concorrendo para a manuteno do equilbrio ecolgico
propcio vida.
Portanto, o ordenamento jurdico vai incorporar o conceito de
desenvolvimento sustentvel, que orienta a poltica ambiental brasileira, em um
primeiro momento restrito a proteo do meio ambiente natural, pois a PNMA no
estabeleceria nenhuma norma visando regular o que veria a ser classificado como
meio-ambiente artificial, denominao dado pelo direito ambiental das cidades,
limitando-se a normatizao do meio-ambiente natural.
Na Constituio de 1988 o princpio do desenvolvimento sustentvel
previsto no seu artigo 225, sendo que novamente no se fez meno ao meio
ambiente artificial:
Artigo 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-
se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo
para as presentes e futuras geraes.
1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
I - preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o
manejo ecolgico das espcies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do Pas e
fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material
gentico;
98

III - definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a
supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo;
IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente,
estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade;
V - controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida
e o meio ambiente;
VI - promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a
conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que
coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies
ou submetam os animais a crueldade.
2 - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio
ambiente degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo
pblico competente, na forma da lei.
3 - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente
sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e
administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos
causados.
4 - A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o
Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua
utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de condies que assegurem a
preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos
naturais.
5 - So indisponveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados,
por aes discriminatrias, necessrias proteo dos ecossistemas
naturais.
6 - As usinas que operem com reator nuclear devero ter sua localizao
definida em lei federal, sem o que no podero ser instaladas.
Verificamos que o caput do artigo acima inspirado na definio de
desenvolvimento sustentvel constante do Relatrio Brundtland:
O desenvolvimento que procura satisfazer as necessidades da gerao atual,
sem comprometer a capacidade das geraes futuras de satisfazerem as
suas prprias necessidades, significa possibilitar que as pessoas, agora e no
futuro, atinjam um nvel satisfatrio de desenvolvimento social e econmico e
de realizao humana e cultural, fazendo, ao mesmo tempo, um uso razovel
dos recursos da terra e preservando as espcies e os habitats naturais.
207


3.4.3 Direito ambiental das cidades
No plano internacional a discusso do direito ambiental das cidades
vai ser efetivada apenas na Segunda Cimeira da Terra, realizada de 3 a 14 de junho
de 1992, no Rio de J aneiro, denominada oficialmente como Conferncia das Naes
Unidas sobre o Ambiente e o Desenvolvimento, onde nasce a Agenda 21 e o

207
ONU. Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente. Nosso futuro comum. Rio de J aneiro:
Fundao Getlio Vargas, 1991. p. 33
99

conceito de cidade sustentvel. Em 27 de maio de 1994 realizada a Primeira
Conferncia sobre Cidades Europias Sustentveis, em Aalborg, na Dinamarca.
O debate acerca do direito cidade no plano do direito internacional,
tambm ocorre de forma paralela e confluente ao direito ambiental, sendo que em
1996, realizado em Istambul a Conferncia Global das Naes Unidas sobre
Assentamentos Humanos, conhecida como Habitat II, onde a questo urbana
amplamente debatida pelos representantes das naes participantes, sendo que o
tema que gerou maiores atenes e polmicas foi o reconhecimento do direito
moradia como um direito humano, pelos organismos internacionais
208
. E como
ainda afirma Saule J unior:
O reconhecimento do direito moradia na Agenda Habitat que o
documento oficial da Conferncia, contendo um conjunto de compromissos
para os pases promoverem medidas que modifiquem as condies de
desigualdade e de violaes de direitos nos assentamentos humanos foi
um passo embrionrio para a construo do direito cidade na esfera
internacional.
209

No entanto, o aprofundamento do conceito e princpios fundamentais
do direito cidade no direito internacional vai ocorrer a partir das articulaes de um
conjunto de organizaes da sociedade atuantes com as questes urbanas em torno
da Carta Mundial do Direito Cidade ocorridas no Frum Social Mundial, que como
explica Saule J unior, tornou-se palco privilegiado para a internacionalizao do
direito cidade.
210

O processo desencadeado no Frum Social Mundial, de construo da
Carta Mundial do Direito Cidade, tem o objetivo de disseminar a
concepo do direito cidade como um novo direito humano, com base
numa plataforma de reforma urbana para ser implementada pelos pases,
visando a modificar a realidade urbana mundial mediante a construo de
cidades justas, humanas, democrticas e sustentveis.
211

A atual redao da Carta Mundial do Direito Cidade, aprovada em
2004, no Frum Social das Amricas, na cidade de Quito, foi tambm no II Frum
Urbano Mundial, organizado pela ONU-HABITAT, em Barcelona em 2004, sendo
posteriormente ratificado no V Frum Social Mundial na cidade de Porto Alegre, em
janeiro de 2005 e no III Frum Urbano Mundial, na cidade de Vancouver em junho

208
SAULE J UNIOR. N. Direito urbanstico: vias jurdicas e das polticas urbanas. Porto Alegre:
Srgio Antonio Fabris, 2007. p. 36.
209
Ibid., p. 36.
210
Ibid., p. 36.
211
Ibid., p. 37.
100

de 2006, sendo que no bojo dos debates internacionais centrados no texto da Carta
se insere os temas:
Da governana urbana democrtica, da implementao dos direitos
econmicos, sociais e culturais dos habitantes das cidades, da adoo de
uma economia mais justa e solidria, que promova o desenvolvimento
humano de forma sustentvel, dos compromissos a serem assumidos pelos
diversos segmentos da comunidade internacional para o seu cumprimento,
e as aes necessrias para o reconhecimento internacional do direito
cidade como um direito humano.
212

No artigo 1 da Carta Mundial da Cidade encontramos uma definio
do direito cidade, que serve de parmetro para os diversos pases que a firmaram,
incluindo o Brasil:
O Direito a Cidade definido como o usufruto eqitativo das cidades dentro
dos princpios de sustentabilidade, democracia e justia social; um direito
que confere legitimidade ao e organizao, baseado em seus usos e
costumes, com o objetivo de alcanar o pleno exerccio do direito a um
padro de vida adequado. O Direito Cidade interdependente a todos os
direitos humanos internacionalmente reconhecidos, concebidos
integralmente e inclui os direitos civis, polticos, econmicos, sociais,
culturais e ambientais Inclui tambm o direito a liberdade de reunio e
organizao, o respeito s minorias e pluralidade tica, racial, sexual e
cultural; o respeito aos imigrantes e a garantia da preservao e herana
histrica e cultural.
213

Alm da conceituao do direito cidade a Carta Mundial da Cidade
tambm estabelece seus os princpios constitutivos: a) gesto democrtica da
cidade; b) funo social da cidade; c) funo social da propriedade; d) exerccio
pleno da cidadania; e) igualdade no discriminao; f) proteo especial de grupos e
pessoas vulnerveis; g) compromisso social do setor privado; e h) impulso a
economia solidria e polticas impositivas e progressivas.
Mas, para alm da formulao esmiuada do arcabouo ideolgico
que fundamenta o direito cidade, na segunda e terceiras partes da Carta Mundial
da Cidade traz o conjunto de direitos relativos ao exerccio da cidade e da
participao no planejamento, produo e gesto da cidade, bem como ao
desenvolvimento econmico, social, cultural e ambiental das cidades. Na realidade,
os representantes das organizaes e movimento sociais ligados a questo urbana
no plano internacional (com importante participao de brasileiros) tiveram a

212
SAULE J UNIOR. N. Direito urbanstico: vias jurdicas e das polticas urbanas. Porto Alegre:
Srgio Antonio Fabris, 2007. p. 37.
213
Ibid., p. 68.
101

preocupao de no apenas definir e enunciar os princpios constitutivos do direito
cidade, mas tambm de definir alguns direitos que lhe so complementares e indicar
algumas medidas no sentido de buscar a efetividade deste direito humano e
fundamental. So eles:
a) Planejamento e Gesto democrtica, participativa e
transparente da Cidade.
b) Produo Social do Habitat atravs de estimulo a processos
autogestionrios de produo social.
c) Desenvolvimento Urbano Equitativo e Sustentvel.
d) Direito Informao Pblica.
e) Liberdade e integridade fsica e espiritual dos habitantes da
cidade.
f) Participao Poltica atravs da gesto e representativa da
cidade, com a implementao de cotas que garantam a
participao poltica das mulheres e minorias.
g) Direito de Associao, Reunio, Manifestao e Uso
Democrtico do Espao Pblico Urbano.
h) Direito a J ustia.
i) Direito Segurana Pblica e a Convivncia Pacfica
Solidria e Multicultural.
j) Direito gua, ao Acesso e a Administrao dos Servios
Pblicos Domiciliares e Urbanos.
k) Direto Ao Transporte Pblico e a Mobilidade Urbana.
l) Direito Moradia.
m) Direito ao Trabalho.
n) Direito ao Meio Ambiente Sadio e Sustentvel.
Na ltima parte a Carta Mundial do Direito s Cidades vai alinhavar
uma srie de medidas que buscam definir obrigaes e responsabilidade, tanto do
Estado e dos Organismos Internacionais como das organizaes sociais envolvidas
na luta pelo direito a cidade, definindo medidas de implementao e superviso, o
conceito de leso ao direito cidade e inserindo-o no rol dos direitos subjetivos da
pessoa.

102

3.4.4 Conceito de cidade sustentvel
A incorporao definitiva do conceito de cidade sustentvel, como
princpio e diretriz da poltica urbana brasileira, somente vai ocorrer com a
aprovao da Lei 10.257, o Estatuto da Cidade, aprovado em 10 de julho de 2001,
sendo que no inciso I, do artigo 2. da lei, assim estabelece:
Artigo 2
o
A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana,
mediante as seguintes diretrizes gerais:
I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito
terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana,
ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras geraes;
214

A primeira diretriz do Estatuto reconhece e qualifica o direito s
cidades sustentveis, que passa a ter vigncia como um dos direitos fundamentais
da pessoa humana, includo no conjunto de direitos humanos
215
, sendo que
relaciona a exigncia de cumprimento de outros direitos humanos e fundamentais,
alguns destes expressos no artigo sexto da Constituio de 1988, que elenca os
direitos sociais, como: a moradia, o trabalho, o lazer, e na expresso servios
pblicos poderamos contemplar: a sade, a segurana, a previdncia social, a
proteo maternidade e infncia, e a assistncia aos desamparados. J a
expresso para as presentes e futuras geraes indica a incluso na definio de
cidade sustentvel do princpio do desenvolvimento sustentvel agasalhado no texto
constitucional brasileiro.
Importante abrir um parntese para situar o direito humano e
fundamental cidade dentro da classificao proposta por Bobbio, de direitos
humanos de primeira, segunda, terceira e quarta geraes. Bobbio defende que:
Os direitos do homem, por mais fundamentais que sejam, so direitos
histricos, ou seja, nascidos em certas circunstncias, caracterizadas por
lutas em defesa de novas liberdades contra velhos poderes, e nascidos de
modo gradual, no toda de uma vez e nem de uma vez por todas.
216

O direito cidade sustentvel se enquadra perfeitamente a definio
de direito humano de terceira gerao, assim como o direito ao meio ambiente no

214
BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia:
Cmara dos Deputados, 2002. p. 258.
215
Ibid. p. 32.
216
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de J aneiro: Campus, 1992.
103

poludo, sendo que, como estes esto expressamente inseridos em tratados e
convenes, os quais a Repblica Federativa do Brasil participa, se aplica, em
relao a estas normas do direito internacional, a regra estabelecida no 2 do
artigo 5 da Constituio de 1988,
217
que nivelam os direitos humanos
expressamente definidos no texto constitucional queles previstos nos tratados
internacionais. Desta forma podemos definir o direito cidade como um direito
humano e fundamental.
A definio de cidade sustentvel previsto na legislao urbanstica
brasileira est associada ao conceito de desenvolvimento sustentvel que constitui
princpio incorporado ao texto constitucional atravs da redao no enunciado do
seu artigo 225. Como afirma Canepa foi a partir do conceito de desenvolvimento
sustentvel que se consolidou a expresso cidades sustentveis.
218


3.4.5 Crtica ao desenvolvimento sustentvel da cidade capitalista
No entanto, o aparente consenso no plano institucional e legal
acerca da idia de desenvolvimento sustentvel e de cidade sustentvel, o tema
est no cerne de muitas polmicas em um intenso debate, travado no somente na
academia, mas em diversos outros espaos de discusso da sociedade civil
organizada, que podemos resumir no questionamento de Foladori: pode-se
organizar uma produo econmica alternativa que contemple os recursos

217
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:
(...)
1 - As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata.
2 - Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime
e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do
Brasil seja parte.
3 Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada
Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros,
sero equivalentes s emendas constitucionais. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do
Brasil 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituiao.htm.>
Acesso: 6 nov. 2010.
218
CANEPA, C. Cidades sustentveis: o municpio como locus da sustentabilidade. So Paulo:
RCS, 2007. p. 50.
104

renovveis e no renovveis, bem como os detritos, dentro da lgica mercantil da
sociedade capitalista?
219

A resposta a indagao, mesmo que mediada por convices
ideolgicas bastante contundentes no fcil, pois o desenvolvimento sustentvel
dos temas mais polmicos discutidos atualmente. H quem afirme existirem mais de
300 definies desse conceito, o que o tornaria invivel de ser aplicado.
220

importante frisar este aspecto, da grande amplido da polmica
acerca do conceito de desenvolvimento sustentvel, para informar que no se tem a
pretenso de v-la esgotada nas poucas linhas deste texto, mas realizar uma rpida
e sinttica referncia ao tema, para pelo menos no se passar ao largo da
discusso, sem pelo menos contextualiz-la, no que interessa para o
desenvolvimento desta pesquisa.
Segundo Coutinho, enquanto o desenvolvimento sustentvel
enunciado na apresentao do Relatrio Brudtland busca estabelecer o
pressuposto da efetiva possibilidade uma ordem social ecolgica e democrtica,
sem que isto implique necessariamente a ultrapassagem do capitalismo.
221
Para o
filsofo da cidade o direito a cidade pressupe a revoluo urbana que uma
reforma revolucionria que d lugar a uma estratgia que se ope estratgia da
classe dominante visando a realizao da sociedade urbana na base de uma
industrializao avanada e planificada.
222

Lefebvre torna evidentes as relaes conflituosas e antagnicas que
so objeto do direito cidade, enquanto outros defendem que em seu sentido mais
amplo, a estratgia de desenvolvimento sustentvel visa promover a harmonia entre
os seres humanos e a humanidade e a natureza
223
, buscando a confluncia de

219
FOLADORI, G. Limites do desenvolvimento sustentvel. Campinas: Unicamp, 2001.p. 153
220
RIBEIRO, W. C. Cidades ou sociedade sustentveis? in Urbanizao e mundializao: estudos
sobre a metrpole. So Paulo: Contexto, 2005. p. 60
221
COUTINHO, R. Direito ambiental das cidades: questes terico-metodolgicas. in O Direito
ambiental da cidades. Rio de J aneiro: DP&A, 2004. p. 33
222
LEFEBVRE, H. O direito cidade. So Paulo: Centauro, 2001. p. 131/140.
223
CANEPA, C. Cidades sustentveis: o municpio como locus da sustentabilidade. So Paulo:
RCS, 2007. p. 59.
105

interesses e a construo de um sistema social que possa resolver as tenses
causadas por um desenvolvimento no equilibrado.
224

Portanto, mesmo que seja possvel buscar o consenso de que a
normatizao do direito cidade sustentvel representou uma grande conquista dos
movimentos sociais urbanos e ambientais vinculados diretamente a luta pela reforma
urbana, a questo que se debate sobre a possibilidade da concretizao da cidade
sustentvel nos marcos do sistema econmico capitalista.
Leff alerta que o conceito de sustentabilidade apropriado pelo
discurso ideolgico capitalista:
A dialtica da questo ambiental engendrou o seu contrrio, ou seja, o
discurso neoliberal da sustentabilidade (...) a retrica do desenvolvimento
sustentvel reconverteu o sentido crtico do conceito de ambiente em um
discurso voluntarista, proclamando que as polticas neoliberais havero de
conduzir-nos aos objetivos do equilbrio ecolgico e justia social pela via
mais eficaz: o crescimento econmico guiado pelo mercado.
225

No entanto, apesar das formulaes dos idelogos do capitalismo
verde que buscam conciliar o modo de produo capitalista e a preservao
ambiental, Ribeiro evidencia que mesmo que reduzindo parcialmente os impactos
ambientais, a produo econmica capitalista ainda responsvel pela segregao
social, econmica e, preciso ressaltar, ambiental da populao, sendo que alerta
que o modo de produo capitalista na cidade necessita ser alterada porque o
consumo exagerado insustentvel
226
, sendo preciso rev-lo.
O conflito entre o modo de produo capitalista e a sustentabilidade
ambiental j era evidenciado por Marx:
(...) cada progresso da agricultura capitalista no s um progresso na arte
de saquear o trabalhador, mas ao mesmo tempo na arte de saquear o solo,
pois cada progresso no aumento da fertilidade por certo perodo
simultaneamente um progresso na runa das fontes permanentes dessa
fertilidade. Quanto mais um pas como, por exemplo, os Estados Unidos da
Amrica do Norte, se inicia com a grande indstria como fundamento de seu
desenvolvimento, tanto mais rpido esse processo de destruio. Por isso,
a produo capitalista s desenvolve a tcnica e a combinao do processo

224
SACHS, I. Caminhos para o desenvolvimento sustentvel. Rio de J aneiro. Garamond, 2000. p.
85-88.
225
LEFF, E. Apud COUTINHO, R. Direito ambiental das cidades: questes terico-metodolgicas.
In: O Direito ambiental da cidades. Rio de J aneiro: DP&A, 2004. p. 334
226
RIBEIRO, W. C.. Cidades ou sociedade sustentveis? In: Urbanizao e mundializao:
estudos sobre a metrpole. So Paulo: Contexto, 2005. p. 66/67
106

de produo social ao minar simultaneamente as fontes de toda a riqueza:
a terra e o trabalhador
227

Em outra passagem Marx prenuncia o conceito de sustentabilidade
quando afirma que:
Mesmo uma sociedade inteira, uma nao, enfim, todas as sociedades
contemporneas tomadas em conjunto, no so proprietrias da terra. Elas
so apenas ocupantes, usufruturias, e devem, como bons paters famlias,
deix-la sem melhor estado para as futuras geraes.
228

No entanto, esta crtica marxista ao desenvolvimento do modo de
produo capitalista deve ser historicamente contextualizada, pois mesmo que
possamos sublinhar o carter proftico destas anotaes marxianas tem que se
considerar que Marx as escreveu ao final do sculo XIX, quando ainda subsistia o
senso comum de que os recursos naturais eram ilimitados e inesgotveis.
Hodiernamente a crtica marxista da compatibilidade entre o
capitalismo e a sustentabilidade feita de forma mais enftica pelos chamados
ecossocialistas. Segundo Lwy o ecossocialismo se apia em duas questes
essenciais:
1) o modo de produo e consumo atual dos pases capitalistas avanados,
fundado sobre uma lgica de acumulao ilimitada (do capital, dos lucros, das
mercadorias), desperdcio de recursos, consumo ostentatrio e destruio
acelerada do meio ambiente, no pode de forma alguma ser estendido para o
conjunto do planeta, sob pena de uma crise ecolgica maior. Segundo
clculos recentes, se o consumo mdio de energia dos EUA fosse
generalizado para o conjunto da populao mundial, as reservas conhecidas
de petrleo seriam esgotadas em 19 dias. Esse sistema est, portanto,
necessariamente fundado na manuteno e agravamento da desigualdade
entre o Norte e o Sul;
2) de qualquer maneira, a continuidade do progresso capitalista e a
expanso da civilizao fundada na economia de mercado at mesmo sob
esta forma brutalmente desigual ameaa diretamente, a mdio prazo (toda
previso seria arriscada), a prpria sobrevivncia da espcie humana, em
especial por causa das consequncias catastrficas da mudana climtica.
229

O ecossocialismo defende uma mudana profunda e radical da
sociedade, sendo a primeira questo que se coloca a do controle dos meios de
produo, e, sobretudo, das decises de investimento e de mutao tecnolgica,

227
MARX, Karl. O capital: crtica da economia poltica. V. I. So Paulo: Nova Cultural, 1985. p. 100.
228
MARX, K. Apud. LWY, M. Ecologia e socialismo. So Paulo: Cortez, 2005. p. 35/36.
229
LWY, M. Op. cit., p. 49/50
107

que devem ser arrancadas dos bancos e das empresas capitalistas para tornar um
bem comum da sociedade.
230

Para Lwy necessrio uma transformao no modo de produo e
de consumo fundada em outros critrios que so exteriores ao mercado capitalista:
As necessidades reais da populao (no necessariamente pagveis) e a
preservao do meio ambiente. Em outras palavras, uma economia de
transio para o socialismo, re-inserida (como diria Karl Polanyi) no meio
ambiente social e natural, porque fundada na escolha democrtica das
prioridades e dos investimentos pela prpria populao e no pelas leis
do mercado ou por um politburo onisciente. Em outras palavras, um
planejamento democrtico local, nacional, e, cedo ou tarde, internacional,
que defina: 1) quais produtos devero ser subvencionados ou at mesmo
distribudos gratuitamente; 2) quais opes energticas devero ser
seguidas, ainda que no sejam, num primeiro momento, as mais rentveis;
3) como reorganizao o sistema de transportes, em funo de critrios
sociais e ecolgicos; 4) quais medidas tomar para reparar, o mais rpido
possvel, os gigantescos estragos do meio ambiente deixados como
herana pelo capitalismo. E assim sucessivamente...
231

importante ressaltar que a crtica ao desenvolvimento sustentvel
no restrita ao marxismo ecolgico ou ao ecossocialismo. Temos o exemplo da
chamada ecologia profunda, termo criado em 1973 pelo bilogo noruegus Arne
Nss, depois transformado em um movimento ambientalista que se contrape a
chamada ecologia rasa ou ecologia reformista, da qual estariam inseridos os
defensores do desenvolvimento sustentvel e do ecodesenvolvimento. Lovelock, um
dos representantes da ecologia profunda afirma que:
Mais da metade da populao da Terra vive em cidade, quase sem ver, sentir
ou ouvir o mundo natural. Portanto, nossa primeira tarefa, como verdes,
deveria ser convenc-los de que o mundo real a Terra viva e de que eles e
suas vidas urbanas fazem parte dela e dependem totalmente dela para a sua
existncia.
232

Por outro lado, importantes tericos, apresentam posturas
extremamente crticas em relao aplicao a sustentabilidade das cidades. Pode-
se citar como exemplo a postura de Leff, que sustenta que:
Nada mais insustentvel que o fato urbano. (...) Os processos urbanos se
alimentam da superexplorao dos recursos naturais, da desestruturao
do entorno ecolgico, do dessecamento dos lenis freticos, da suco
dos recursos hdricos, da saturao do ar e da acumulao de lixo. A
urbanizao que acompanhou a acumulao de capital e a globalizao da

230
LWY, M. Ecologia e socialismo. So Paulo: Cortez, 2005. p. 51.
231
Ibid., p. 53.
232
LOVELOCK, J . A vingana de Gaia. Rio de J aneiro: Intrnseca, 2006. P. 136
108

economia converteu-se na expresso mais clara do contra-senso da
ideologia do progresso.
233

E em relao ao desenvolvimento sustentvel das cidades, Leff
afirma que:
A cidade trasborda suas externalidades ambientais para seu entorno.
Portanto, no pode haver uma sustentabilidade intrnseca, interna da
cidade. A sustentabilidade urbana s concebvel e construvel dentro de
um sistema de assentamentos entrelaados na trama ecolgica de seu
suporte territorial, isto , na produtividade primria dos ecossistemas e no
nos processo entrpicos da cidade. Neste sentido a sustentabilidade da
cidade s possvel redesenhando e reassituando as funes que as
cidades cumprem em relao com o entorno global.
234

Outra crtica importante ao desenvolvimento sustentvel, inclusive
salientando-o no mbito urbano, a formulada por Souza, que destaca a prtica
conciliatria dos seus adeptos em relao ao que denomina modelo civilizatrio
capitalista.
O desenvolvimento sustentvel superficial e pouco efetivo, entretanto,
no apenas devido a um comprometimento com um substrato metaterico
conservador seu conservadorismo, como j disse, relativo, uma vez que
tende a ser opor ao neoliberalismo -, mas porque ele busca obsessivamente
o consenso. Acostumados a obterem publicidade graas sua capacidade
de fazerem lembretes ticos de alcance geral, os sustentabilistas tocam em
assuntos delicados de uma maneira suficientemente vazia para que seu
discurso tenha a chance de ser aceito simultaneamente por governos,
ONGs e cientistas tanto do Norte quanto do Sul. Trata-se, assim, de um
discurso que se presta magistralmente a uma espcie de hipocrisia coletiva,
em que todos, com os semblantes devidamente adornados com expresses
graves de admoestao e respeito das ameaas ecolgicas que pairam
sobre o planeta, parecem pr-se de acordo em torno de questes
fundamentais, mas sem que, por falta de operacionalidade, avanos
prticos verdadeiramente dignos de nota sejam empreendidos, e sem que a
maioria dos participantes, por falta de clareza (o que parte da lgica do
ambiente que gera o discurso), consiga mobilizar mais que lamentos
estereotipados (no estilo falta vontade poltica ou falta conscincia) para
tentar entender por que as coisas, na sua essncia, continuam como dantes
no quartel de Abrantes.
235

Como j frisado anteriormente, no se tem a mnima pretenso de
esgotar a polmica acerca do desenvolvimento sustentvel das cidades neste texto,
sendo que tamanha empreitada mereceria uma profunda reflexo e exaustiva
reviso bibliogrfica. No entanto, para a pesquisa em andamento, no se pode

233
LEFF, E. Saber ambiental: sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Petrpolis:
Vozes, 2004. p. 287.
234
Ibid., p. 292/293.
235
SOUZA, M. L. O desafio metropolitano: um estudo sobre a problemtica scio-espacial nas
metrpoles brasileiras. Rio de J aneiro: Bertrand Brasil, 2005. p.262/263.
109

passar o largo da questo, e para tanto esboamos esta crtica a sustentabilidade da
cidade capitalista, atravs da leitura dos autores citados.
De qualquer forma, o que no podemos deixar de registrar o
ensinamento do filsofo das cidades, escrita em sua obra de 1970, ou seja, anterior
a emergncia do desenvolvimento sustentvel na forma consagrada no Relatrio
Brundtland:
A teoria da complexificao anuncia e prepara a desforra do
desenvolvimento sobre o crescimento. A teoria da sociedade urbana vai no
mesmo sentido. Essa desforra est apenas no seu comeo. A proposio
essencial, segundo a qual o crescimento no pode prosseguir
indefinidamente e o meio permanecer como fim sem catstrofe, ainda
tomada como um paradoxo.
236

A lio prognosticada por Lefebvre de que no existe possibilidade
de se vislumbrar a sustentabilidade no plano global sem considerar a
sustentabilidade de nossas cidades, onde atualmente vivem e trabalham a maioria
dos habitantes do planeta. Este o desafio posto para aqueles que efetivamente,
desprovidos de qualquer viso romntica e buclica da questo ambiental, buscam a
preservao dos nossos recursos para as prximas geraes.











236
LEFEBVRE, H. A revoluo urbana. Belo Horizonte: Ed. UFMG, p. 152.
110

4 CIDADE ILEGAL
O nmero de hspedes crescia, os casulos subdividiam-se em cubculos do
tamanho de sepulturas, e as mulheres iam despejando crianas com a
regularidade de gado procriador.
(Alusio de Azevedo)

4.1 FAVELA
4.1.1 Urbanizao desigual e combinada
Anteriormente buscou-se de forma sinttica traar a evoluo
histrica do processo de urbanizao latino-americano e brasileiro. Destacou-se
ento a teoria da dependncia, que foi incorporada por Castells em sua obra La
question urbaine na anlise do processo de desenvolvimento urbano das
sociedades perifricas do capitalismo.
Para Castells o grande mrito da teoria da dependncia foi a
contraposio idia expressa no conceito de subdesenvolvimento, que devido a
grande influncia dos pesquisadores cepalinos
237
foi a teoria hegemnica utilizada
na Amrica Latina para explicar o desenvolvimento desigual do processo de
urbanizao entre os pases desenvolvidos e aqueles catalogados como
subdesenvolvidos. Castells entende o subdesenvolvimento que alude a uma
questo de nvel de crescimento, equvoco, na medida que s designa uma das
partes de uma estrutura complexa em relao com o processo de
desenvolvimento.
238

Efetivamente os defensores da teoria do subdesenvolvimento
diagnosticam a urbanizao dos pases rotulados como subdesenvolvidos como

237
A CEPAL - Comisso Econmica para a Amrica Latina, criada em 1948 por economistas,
polticos e socilogos latino-americanos, caracteriza-se por ter desenvolvido os fundamentos tericos
da ideologia desenvolvimentista, que via na industrializao, nica forma de libertao dos pases
subdesenvolvidos, da sua situao de pobreza e dependncia externa. Assim, a industrializao
vista como caminho para o desenvolvimento. Fonte: <http://pt.shvoong.com/social-
sciences/economics/1809057-desenvolvimentismo-teoria-da-cepal-auge/#ixzz1TRpfWvAN
238
CASTELLS, M. A questo urbana. Rio de J aneiro: Paz e Terra, 2000. p. 82.
111

fruto de uma insuficincia dinmica do desenvolvimento
239
capitalista padro, que
seria aquele existente nos pases centrais.
Para os cepalinos a urbanizao dos pases subdesenvolvidos
caracterizada como uma uma urbanizao scio-ptica
240
, ou seja, atvica e
deformada, que acaba criando uma populao marginal ao processo de
urbanizao capitalista:
A formao de uma populao marginal e submarginal com freqncia nos
limites dos nveis de subsistncia, foi o preo notrio que as grandes
cidades latino-americanas tiveram de pagar para conciliar as altas taxas de
incremento de sua populao com os baixos nveis de produtividade de sua
estrutura econmica. A presena de barriadas, villas misrias, poblaciones
callampas, favelas, que durante o perodo de 1945-60 se difundiram
profusamente no espao urbano, deve ser considerada como indicadora de
um fenmeno mais geral: a existncia de um setor macio da populao
urbana em condies marginais do ponto de vista econmico, social e
poltico.
241

Conforme explica Pochmann para os cepalinos clssicos, aos
pases latino-americanos restava como nica alternativa a industrializao, sendo
que somente atravs dela seria possvel vencer os limites impostos pelo modelo
primrio exportador
242
, que caracterizava os pases subdesenvolvidos.
No entanto, apesar a concepo do processo de desenvolvimento
urbano latino-americana desenvolvida por Castells ter o mrito em demonstrar que
em grande parte os problemas urbanos dos pases perifricos decorrem da relao
de dominao pelos pases centrais, por outro lado, deixa de enfatizar que este
desenvolvimento geogrfico desigual, na atual fase do desenvolvimento capitalista,
condio necessria e indispensvel para a manuteno do processo de
acumulao capitalista.
Soja quando da anlise da obra Capitalismo Tardio do economista
belga Ernest Mandel, explicita a tese da necessidade do desenvolvimento
geograficamente desigual do capitalismo:

239
CEPAL. Urbanizao na Amrica Latina. 1966. In: Urbanizao e subdesenvolvimento. Rio de
J aneiro: Zahar. 1973.p.88.
240
PEREIRA, L. Urbanizao e subdesenvolvimento. In: Urbanizao e subdesenvolvimento. Rio
de J aneiro: Zahar. 1973.p.71.
241
CEPAL. op. cit., p.88.
242
POCHMANN, M. Outra cidade possvel: alternativas de incluso social em So Paulo. So
Paulo: Cortez, 2003., p. 16.
112

O que eu estou discutindo aqui, atravs das palavras de Mandel, no
apenas que o desenvolvimento capitalista geograficamente desigual, pois
uma certa desigualdade geogrfica resulta de todos os processos sociais. O
ponto fundamental que o capitalismo ou, se preferirmos, a atividade
normal dos capitalistas em busca de lucros baseia-se instrinsicamente,
nas desigualdades regionais ou espaciais, como meio necessrio de sua
sobrevivncia continua. A prpria existncia do capitalismos pressupe a
presena mantenedora e a instrumentalidade vital do desenvolvimento
geograficamente desigual.
243

Portanto, o processo de urbanizao brasileiro est imbricado como
desenvolvimento desigual e combinado do capitalismo mundial, sendo que a
existncia de uma parcela significativa da populao vivendo em condies de
excluso scio-espacial dos pases perifricos decorre da troca desigual de valor
com os pases centrais. Soja explica o processo de transferncia espacial de valor
onde parte da produo excedente gerada num local impedida de localmente ser
realizada e acumulada, enquanto o excedente produzido em outro local
aumentado.
244

Munido de um prodigioso arsenal de dados estatsticos, Davis
explicita a globalizao do fenmeno da favela (slums, em ingls), enfatizando a
sua concentrao nos pases menos desenvolvidos:
Os pesquisadores da ONU estimam que havia pelo menos 921 milhes de
favelados em 2001 e mais de um bilho em 2005: quase a mesma
populao do mundo quando o jovem Engels aventurou-se pela primeira
vez pelas ruas ignbeis de St. Giles e da Old Town de Manchester em
1844. (...) Os favelados, embora sejam apenas 6% da populao urbana
dos pases desenvolvidos, constituem 78,2% dos habitantes urbanos dos
pases menos desenvolvidos; isso corresponde a pelo menos um tero da
populao urbana global.
245

A percepo clara de que a questo urbana est vinculada ao
desenvolvimento desigual e combinado do processo de urbanizao capitalista,
fundamental para que no se gaste esforos com praticas pontuais e locacionais,
deslocadas de uma estratgia global de enfrentamento ao capital. Nesse sentido,
sempre vlido relembrar a lio de Santos, que em 1975 j afirmava de forma
categrica, ao analisar a questo da pobreza urbana:
De fato, se h crise, trata-se de uma crise global, sendo a crise urbana
apenas um epifenmeno. As condies nas quais os pases que comanda a
economia mundial exercem sua ao sobre os pases da periferia criam

243
SOJ A, E. W. Geografias ps modernas: a reafirmao do espao na teoria social. Rio de janeiro:
J orge Zahar, 1993. p. 129.
244
Ibid., p. 127.
245
DAVIS, M. Planeta Favela. So Paulo: Boitempo, 2006. p. 34.
113

uma forma de organizao da economia, da sociedade e do espao, uma
transferncia de civilizao, cujas bases principais no dependem do pases
atingidos. As razes dessa crise urbana encontram-se no sistema
mundial.
246

Importante salientar que esta pesquisa no tem por objeto a anlise
do desenvolvimento do processo de urbanizao capitalista, uma vez que o estudo
do tema exigiria uma profunda reviso bibliogrfica e a anlise minuciosa das
diversas teorias formuladas a respeito do tema. O objetivo deste intrito
contextualizar a abordagem de um aspecto especfico das cidades hodiernas, que
a existncia de cidades ilegais dentro das grandes e mdias aglomeraes urbanas
da parte Sul do globo terrestre, deixando clara a compreenso de que a existncia
da favela fruto de um fenmeno global do capitalismo, ou seja, o desenvolvimento
desigual e combinado do processo de urbanizao.

4.1.2 Cidade informal
Trata-se de um eufemismo a expresso informal comumente
utilizada para qualificar os assentamentos urbanos, tais como as favelas,
constitudos a partir da ocupao de espaos ociosos pblicos ou privados por parte
da populao pobre que no tem acesso a moradia por meio do mercado imobilirio.
Segundo Maricato o termo correto para definir esta situao ilegalidade, que ,
sem dvida, um critrio que permite a aplicao de conceitos como excluso,
segregao ou at mesmo apartheid social.
247

Efetivamente esta cidade ilegal decorre do processo de urbanizao
desigual e combinada e com certeza sua principal caracterstica, sendo que a
ilegalidade em relao propriedade da terra tem sido um dos principais agentes da
segregao ambiental
248
no Brasil, tanto no campo como nas reas urbanas.
Portanto, esta dualidade entre a cidade legal, formal ou regular, que consiste no
espao destinado as classes sociais que tem acesso a moradia atravs do mercado
imobilirio e a cidade ilegal, informal ou irregular, constituda pelas favelas e outros

246
SANTOS, M. Pobreza urbana. So Paulo: USP, 2009. p. 31.
247
MARICATO, E. Metrpole perifrica, desigualdade social e meio ambiente. In: O desafio da
sustentabilidade: um debate scio-ambiental no Brasil. So Paulo: Editora: Fundao Perseu
Abramo. 2001. p. 218.
248
Ibid., p. 218.
114

processos informais de desenvolvimento urbano
249
, integra o objeto desta
pesquisa, na medida que efetivamente esta no cerne da questo urbana brasileira,
sendo o fator preponderante da ausncia de efetividade do acesso de uma parcela
considervel da populao ao direito moradia digna.
Maricato revela de forma contundente que historicamente a
produo do ordenamento jurdico urbanstico somente emergiu quando se tornou
necessria a estruturao do mercado imobilirio urbano, de corte capitalista. E
acrescenta:
Os cdigos municipais de posturas, elaborados no final do sculo passado,
tiveram um claro papel de subordinar certas reas da cidade ao capital
imobilirio, acarretando a expulso da massa trabalhadora sobre o centro
da cidade. A nova normatividade contribuiu para a ordenao do solo de
uma parte da cidade, mas tambm vai contribuir para a segregao
espacial
250
.
Portanto, a ordem jurdica urbanstica brasileira foi construda com o
objetivo de garantir o processo de acumulao do capital imobilirio, nisto nada se
diferenciando do modelo adotado pelos pases do capitalismo central. No entanto, o
mercado imobilirio, em face das especificidades do desenvolvimento urbano do
pas, no deu conta de absorver a demanda de amplos setores da populao, que
foram excludas do acesso a propriedade urbana e, consequentemente, do direito
moradia digna. Fernandes explica esta situao paradoxal onde a prpria ordem
jurdica, ou seja, o conjunto de leis que define os padres de legalidade possui um
papel na produo e reproduo da informalidade urbana:
251

Por um lado, a definio doutrinria e a interpretao jurisprudencial
dominantes dos direitos de propriedade, atuando de maneira individualista,
sem preocupao coma funo social da propriedade, prevista na
Constituio, tm resultado em um padro essencial e especulativo de
crescimento urbano, que combina a segregao social, espacial e
ambiental.
Por outro lado, a ausncia de leis urbansticas ou sua existncia baseada
em critrios tcnicos irreais e sem considerar os impactos socieconmicos
das normas urbansticas e regras de construo tem tido um papel

249
FERNANDES, E. A produo socioeconmica, poltica e jurdica da informalidade urbana. In:
Regularizao da terra e moradia: o que e como implementar. Braslia: Grfica da Caixa. 2002. p.
12.
250
MARICATO, E. Metrpole perifrica, desigualdade social e meio ambiente. In: O desafio da
sustentabilidade: um debate scio-ambiental no Brasil. So Paulo: Fundao Perseu Abramo. 2001.
p. 219.
251
FERNANDES, op. cit. 2002. p. 12.
115

fundamental na consolidao da ilegalidade e segregao, alimentando as
desigualdades provocadas pelo mercado imobilirio.
252

Este paradoxo entre a cidade legal e ilegalidade urbana, como
informa Maricato, no se trata de um Estado paralelo ou de um universo
partido
253
. Esta relao entre o legal e o ilegal pode ser explicada pela
subordinao do Estado lgica do mercado imobilirio. Desta forma, verificamos
que nas reas rejeitadas pelo mercado imobilirio privado e nas pblicas, situadas
em regies desvalorizadas, que a populao trabalhadora pobre vai se instalar.
254

Este contexto tem sido a tnica da prtica poltica dominante, configurando-se na
moeda de troca nas contabilidades eleitorais, fonte de sustentao popular e
governos
255
, sendo que esta relao poltica promiscua, implica em uma tolerncia
do Estado em relao a ilegalidade das favelas.
As favelas e outras formas de ocupaes urbanas ilegais ocorrem
nas beiras de crregos, encostas de morros, terrenos sujeitos a enchentes e outros
tipos de risco. So reas de proteo ambiental, onde a vigncia de legislao de
proteo e a ausncia de fiscalizao definem a desvalorizao
256
do ponto de vista
do mercado imobilirio.
No entanto, a lenincia estatal que fecha os olhos a ilegalidade das
favelas no afasta a falta de segurana da posse, vulnerabilidade poltica e baixa
qualidade de vida
257
que resultam deste padro excludente de desenvolvimento das
reas urbanas. Pois como explica Maricato, quando a localizao da terra ocupada
por favelas valorizada pelo mercado, a lei se impe. Lei de mercado, e no norma
jurdica, determina o cumprimento da lei
258
, sendo que nestes casos, via de regra,
os moradores das reas que passam ter algum valor de mercado, so desalojadas e

252
FERNANDES, A produo socioeconmica, poltica e jurdica da informalidade urbana. In:
Regularizao da terra e moradia: o que e como implementar. Braslia: Grfica da Caixa. 2002. p.
13.
253
MARICATO, E. Metrpole perifrica, desigualdade social e meio ambiente. In: O desafio da
sustentabilidade: um debate scio-ambiental no Brasil. So Paulo: Fundao Perseu Abramo. 2001.
p. 218.
254
Ibid., p. 219.
255
BRASIL. Estatuto da cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia:
Cmara dos Deputados, 2002.
256
MARICATO, E. op. cit., p. 219.
257
FERNANDES, op. cit., p. 12.
258
MARICATO, E. op. cit., p. 226.
116

empurradas para novas reas, quase sempre, ambientalmente frgeis, objeto de lei
preservacionista
259
que impede a ocupao imobiliria formal.
Esta dualidade entre a cidade legal e cidade ilegal alimenta o
clientelismo, que constitui poderosa engrenagem na reproduo desta lgica de
urbanizao excludente, uma vez que a condio de ilegalidade e informalidade dos
assentamentos populares os converte em refns de favores do poder pblico.
260
A
prtica poltica hegemnica, portanto, acaba reproduzindo a lgica de dominao
imposta pela urbanizao desigual e combinada:
A despeito de sua aparente irracionalidade urbanstica, esta dinmica tem
alta rentabilidade poltica. Separando interlocutores, o poder pblico pode
ser, ao mesmo tempo, scio e negcios imobilirios rentveis e
estabelecer uma base poltica popular nos assentamentos.
261

Outro aspecto importante que decorre desta contradio entre a
cidade legal e ilegal que a precariedade das condies de habitabilidade nos
assentamentos ilegais, sendo que grande parte destes moradores acabam includos
nas estatsticas do dficit habitacional, considerando a metodologia utilizada pela
Fundao J oo Pinheiro (FJ P), que historicamente, vem realizando este importante
levantamento estatstico.
Compreender o processo histrico-espacial do fenmeno da cidade
ilegal se faz necessrio para situar a dimenso da crise urbana no Brasil, uma vez
que a questo da regularizao fundiria destas reas cada vez mais suscitada,
estando inclusive contemplada no ordenamento jurdico como diretriz do
desenvolvimento urbano. A efetividade do direito moradia passa necessariamente
pelo processo de incluso destes assentamentos ilegais dentro da ordem urbanstica
oficial.



259
MARICATO, E. Metrpole perifrica, desigualdade social e meio ambiente. In: O desafio da
sustentabilidade: um debate scio-ambiental no Brasil. So Paulo: Fundao Perseu Abramo. 2001.
p. 226
260
BRASIL. Estatuto da cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia:
Cmara dos Deputados, 2002. p. 25.
261
Ibid., p. 25.

117

4.1.3 Conceituando favela
O termo favela utilizado neste texto abrangente e contempla
diversas formas ilegais e irregulares de ocupao do solo urbano. Costa elenca tais
diferentes formas de irregularidades: Favelas, ocupaes, loteamentos clandestinos
ou irregulares e cortios, que se configuram de maneiras distintas no pas.
262

Historicamente, como informa Marins, a favela surge do apelido que
seria dado ao Morro da Providncia pelas tropas vindas de Canudos em 1897, as
quais estacionaram ali e acabaram denominando o local desse nome pela
associao a plantas com favas
263
, sendo que tal expresso acaba sendo adotada
em todo o territrio brasileiro.
Do ponto de vista da amplitude geogrfica da disseminao destes
assentamentos ilegais, temos o levantamento efetuado por Bremaeker, a partir dos
dados do IBGE de 2000:
Foram encontradas favelas em 27,6% dos municpios brasileiros. (...) Em
56,6% dos municpios com populao entre 50 mil e 100 mil habitantes
existem favelas, o mesmo acontecendo em 79,9% daqueles com populao
entre 100 mil e 500 mil habitantes e na totalidade dos municpios com
populao superior a 500 mil habitantes.
264

Silva, J . C. A. afirma que do ponto de vista jurdico a caracterizao
da favela se opera basicamente pelo fato de que os seus moradores no tem
qualquer ttulo de posse ou propriedade
265
, sendo que tambm cita a definio
utilizada pelo IBGE a partir do censo de 1950, onde favela um setor especial do
aglomerado urbano formado por pelo menos 50 domiclios, na sua maioria carentes
de infra-instrutura e localizados em terrenos no pertencentes aos moradores
266
.
Portanto, sob o aspecto jurdico a ausncia de titulao do domnio ou da posse do
imvel que vai constituir o conceito legal de favela.

262
FERNANDES, E. et al. A produo socioeconmica, poltica e jurdica da informalidade
urbana. In: Regularizao da terra e moradia: o que e como implementar. Braslia: Grfica da
Caixa. 2002. p. 14.
263
MARINS, P. C. G. Histria da vida privada no Brasil 3. So Paulo: Companhia das Letras, 1998.
p. 136.
264
BREMAEKER, F. E. J . O papel do Municpio na poltica habitacional. Rio de J aneiro: IBAM,
2001. p.P. 7.
265
SILVA, J . C. A. Favelas e meio ambiente urbano. in: Direito urbanstico e ambiental. Belo
Horizonte: Frum, 2007. p. 274.
266
Ibid., p. 276.
118

Para nossa pesquisa, o mais importante o fato de que a favela o
principal componente da citada cidade ilegal, sendo que a ela recai (ou deveria
recair) a ateno das polticas pblicas de regularizao fundiria e urbanizao. As
favelas so o principal componente da questo urbana no Brasil e est no centro do
debate acerca da reforma urbana, principalmente pelos setores populares
comprometidos com a universalizao do direito moradia digna. Da mesma forma,
o impacto ambiental decorrente da proliferao dos assentamentos ilegais, que
ocorrem principalmente em reas ambientalmente frgeis, repercute na efetivao
para o conjunto da populao do direito a cidade sustentvel.
A urbanizao desigual e combinada das cidades coloca em
evidncia a questo do acesso a moradia digna como uma das principais demandas
sociais nos pases perifricos. A questo urbana no Brasil est longe de ser
resolvida, sendo que o dficit habitacional brasileiro e a existncia de uma
significativa parcela da populao vivendo em favelas e outras formas de
assentamentos ilegais esto no centro da chamada crise urbana. Neste contexto
surge o debate sobre a necessidade da reforma urbana, bandeira levantada por uma
parte importante do movimento social urbano.

4.2 QUESTO URBANA E REFORMA URBANA
4.2.1 Conceito de questo urbana
Como informa Souza a expresso questo urbana tornou-se
internacionalmente popular a partir da publicao da obra homnima de Manuel
Castells, em 1972 que segundo o autor trata-se de uma tentativa um tanto
malograda de transpor para a anlise dos problemas urbanos o estruturalismo
marxista althusseriano.
267

Tanto o termo cunhado como a obra homnima de Castells so alvo
de inmeras crticas, inclusive de autores marxistas, que apontam os limites da
concepo estruturalista adotada, que envereda para uma perspectiva
excessivamente economicista da anlise da problemtica urbana. Neste contexto

267
SOUZA, M. L. O desafio metropolitano: um estudo sobre a problemtica scio-espacial nas
metrpoles brasileiras. Rio de J aneiro: Bertrand Brasil, 2005. p. 41
119

destacamos a crtica formulada pelo socilogo marxista Lojkine sobre os impasses
de uma anlise estruturalista do Estado
268
que ele encontra nas preposies de
Castells.
No entanto, mesmo refutando uma leitura marxista da cidade, Souza
reconhece a contribuio dos autores marxistas, na esteira da crtica da sociologia
culturalista em geral em especial daquilo que ficou conhecido como a Escola de
Chicago:
269

Ao encarar o espao urbano como um produto social (ainda que, como no
caso de Lefebvre e, de maneira distinta, tambm de outros autores,
enquanto um produto cuja materialidade pode influenciar decisivamente os
atores) e os problemas urbanos como relacionados com a dinmica das
relaes de produo e estrutura de poder na sociedade capitalista, os
autores marxistas inauguraram um novo captulo na histria dos estudos
urbanos. Ao mesmo tempo em que valorizam a cidade como objeto de
estudo, historicizaram os seus problemas, contrapondo-se ao darwinismo
social dos socilogos urbanos da Escola de Chicago que reduzia os
conflitos a uma competio interindividual nos marcos de uma sociedade
sem luta de classes e em analogia com a luta pela vida do mundo natural
e ao idealismo da Sociologia culturalista.
270

No tentando passar ao largo da polmica neste estudo, o que se
pretende aqui resgatar a expresso questo urbana, na forma que foi cunhada
por Castells, justamente nestes aspectos positivos realados por Souza.
Ao afirmar-se a existncia de uma, ou mesmo de vrias abordagens
da questo urbana, busca-se efetivamente situar a problemtica urbana em um
plano estrutural, ou seja, que busque os seus fundamentos nas relaes de
produo e nas estruturas de poder Estatal utilizadas para garantir a acumulao
capitalista. Esta proposio se consubstancia no reconhecimento da existncia da
questo urbana na sociedade capitalista, se contrapem aquelas que do nfase ao
enfoque conjuntural do problema urbano, sendo que via de regra, tais anlises
tpicas e superficiais, tm a funo ideolgica de ocultar as relaes econmicas
estruturantes do sistema, bem como as contradies de classe que delas decorrem,
numa tentativa de despolitizar o estudo da cidade atravs da aplicao de tcnicas
urbansticas apresentadas como solues aos dilemas do processo de urbanizao.

268
LOJ KINE, J . O Estado capitalista e a questo urbana. So Paulo: Martins Fontes, 1997. p. 79.
269
SOUZA, M. L. O desafio metropolitano: um estudo sobre a problemtica scio-espacial nas
metrpoles brasileiras. Rio de J aneiro: Bertrand Brasil, 2005. p. 43.
270
Ibid., p. 43-44.
120

4.2.2 Crtica ao urbanismo
O chamado urbanismo alvo de crticas contundentes dos autores
que reivindicam das anlises estruturantes da questo urbana, sendo que neste
cotejo destaca-se Lefebvre, que afirma que o pensamento urbanstico, na ausncia
de um mtodo apropriado (dialtico), no pode dominar o duplo processo, altamente
complexo e conflitual: industrializao-urbanizao.
271

Lefebvre tambm salienta o carter ideolgico do tecnicismo
urbanista:
Enquanto representao, o urbanismo no passa de uma ideologia que se
considera e se proclama arte, tcnica, cincia, conforme os casos e as
conjunturas. Essa ideologia acredita ser e se proclama clara; ela encerra o
dissimulado, o no dito: o que ela encobre, o que contm, enquanto vontade
tendendo para a eficcia.
272
(...) O urbanismo impede que o pensamento
se torne reflexo sobre o possvel, reflexo sobre o futuro. Ele o aprisiona
numa situao em que trs termos se enfrentam: a reflexo crtica, a
ideologia reformista, a contestao esquerdista. Seria preciso sair dessa
situao. Mas essa sada por eles (o urbanismo e o urbanista)
impedida.
273

Para definir a categoria reforma urbana fundamental compreender
esta dualidade da forma de enfrentamento da problemtica urbana, contrapondo de
um lado a abordagem estrutural que reconhece a existncia da questo urbana e
aquela que busca solues tcnicas, pontuais ou conjunturais aos problemas da
cidade, e que se expressa atravs do chamado urbanismo.
No entanto, antes de enveredar-se nesta tarefa, fundamental para
pesquisa em curso, que a busca de uma precisa conceituao de reforma urbana,
importante salientar que o enfoque estrutural sobre a questo urbana prescinde
tambm das anlises conjunturais e at mesmo pontuais sobre a cidade capitalista.
A problematizao do espao urbano como espao de reproduo
das relaes produtivas do sistema capitalista e a funo do Estado enquanto
garantidor do processo de acumulao do capital, inclusive imobilirio, implica em
reconhecer a relevncia do aspecto estrutural caracterizadores da cidade capitalista,
sob pena de se abandonar o enfoque real da questo urbana e dar vazo a iluso

271
LEFEBVRE, H. A revoluo urbana. Belo Horizonte: Ed. UFMG, p. 138.
272
Ibid., p. 143.
273
Ibid., p. 145.
121

urbanstica que menciona Lefebvre. Ocorre, porm, que os aspectos conjunturais
decorrentes das contradies inerentes ao capitalismo causam uma fissura de
dimenso considervel na estrutura econmica, que merecem, no mnimo, serem
consideradas na anlise da realidade urbana.
No presente estudo, por exemplo, analisar-se- a incluso atravs
do Estatuto das Cidades de um conjunto de instrumentos no ordenamento jurdico
urbanstico, que em tese, permitem afrontar a lgica da acumulao especulativa do
capital imobilirio, que se insere na base estrutural da cidade capitalista. claro que
se tem a compreenso de que o ordenamento jurdico compe a superestrutura do
sistema e cumpre o papel de aparelho ideolgico do Estado capitalista, no entanto, a
efetividade destes instrumentos urbansticos, representaria um srio abalo estrutural
dos mecanismos de reproduo e acumulao do capital imobilirio.
No se tem a iluso de que arrefecer o carter especulativo do
mercado imobilirio poderia representar uma ruptura definitiva da estrutura
econmica do sistema capitalista, mas inegvel o grande impacto destas
transformaes conjunturais, sendo que Harvey, inclusive destaca a imbricao
direta entre as crises cclicas do sistema com o processo de urbanizao capitalista:
No sei quantas dessas 370 crises esto relacionadas com os mercados
imobilirios, mas suponho que pelo menos a metade delas tem algum
componente de investimento excessivo no mercado imobilirio. Ou seja,
uma das coisas s quais devemos estar atentos a relao entre
urbanizao, capital financeiro e formao de crises. [e continua
discorrendo sobre a crise mais recente, de 2008] Nos Estados Unidos, acho
que podemos de fato considerar esta como uma situao geral, uma vez
que desde 1970 temos vivido o que chamamos de arrocho salarial, com o
salrio real permanecendo estacionrio. Ao mesmo tempo, os financiadores
emprestaram dinheiro para os incorporadores imobilirios para a construo
de condomnios. Assim, a grande questo era: como as pessoas, cuja renda
no est aumentando, pagam por esses imveis? Bem, os financiadores
diziam s pessoas que viviam sob esse arrocho salarial: Contraiam
dvidas!. Logo, as despesas com moradia nos Estados Unidos aumentaram
em cerca de trs vezes, ao passo que os salrios permaneceram
congelados. O descompasso entre os dois cresceu continuamente. E, em
certo sentido, o capital financeiro pde atuar no cenrio urbano tanto
fornecendo moradias quanto estimulando demanda por elas, por meio de
suas tticas de financiamento.
274

Esta argumentao tem como finalidade demonstrar que apesar da
disjuno questo urbana e problema urbano - este ltimo, no qual se debrua o

274
HARVEY, D. Wall Street e o direito cidade. Le Monde Diplomatique: Maro de 2009.
Disponvel em: <http://www.polis.org.br/utilitarios/editor2.0/UserFiles/File/david%20harvey.pdf. Acesso
01 mar. 2011.
122

tecnicismo urbanista - no existe contradio de fundo entre a anlise estrutural da
cidade e o enfoque conjuntural do fenmeno urbano, desde que se considerem os
elementos estruturantes que sustentam o sistema como um todo.
O importante afirmar sempre a dialtica e a dialgica da relao
reforma-revoluo, na perspectiva de no alimentar as iluses a idia de
transformaes estruturais pelo acmulo gradual de reformas legais pontuais. A
reforma nos marcos da ordem legal e a revoluo no so prticas ou mtodos
diferentes de desenvolvimento histrico e, sim fatores diferentes na sociedade de
classe, condicionados um ao outro e que se completam.
275


4.2.3 Conceito de reforma urbana
Feitas tais consideraes a formulao de um conceito de reforma
urbana esta relacionada resoluo da questo urbana atravs de medidas que
afrontem a lgica de constituio e reproduo da cidade capitalista, devendo
necessariamente estabelecer mecanismos que:
1) Combatam a mercantilizao do solo urbano e o carter
especulativo do mercado imobilirio possibilitando o direito ao acesso a propriedade
da terra urbana e a moradia digna;
2) Promovam a democratizao do planejamento e da gesto das
cidades;
3) Estabeleam a sustentabilidade social e ecolgica da cidade
para as presentes e futuras geraes; e
4) Garantam a segurana da posse, a regularizao fundiria e a
urbanizao das reas informais, promovendo o fim da segregao espacial das
classes subalternas.
Segundo Souza, a idia de reforma urbana contrape a concepo
do que denomina reforma urbanstica, pois aquela:

275
LUXEMBURGO, R. Reforma ou revoluo. So Paulo: Expresso Popular, 1999. p. 96
123

Diferencia-se, claramente, de simples intervenes urbansticas, mas
preocupadas com a funcionalidade, a esttica e a ordem que com a justia
social (ou, fantasiosamente, imaginando que uma remodelao espacial
trar, por si s, harmonia social), no obstante ela conter uma bvia e
essencial diviso espacial.
276

Importante enfatizar que tanto a reforma urbana tal como sua irm
mais famosa, a reforma agrria so conduzidas dentro dos marcos gerais do
modelo social capitalista
277
. No entanto, como afirma Fernandes, a reforma urbana
em um pas fora da rbita das potencias capitalistas centrais, trata-se de uma
verdadeira revoluo dentro da ordem capitalista, e possui consequencias
socializadoras de importncia estratgica.
278

O termo revoluo urbana est relacionado obra homnima de
Lefebvre. Para o filsofo das cidades por revoluo urbana compreende a tese da
transformao da sociedade industrial na sociedade urbana onde:
O conjunto das transformaes que a sociedade contempornea atravessa
para passar do perodo em que predominam as questes de crescimento e
de industrializao (modelo, planificao, programao) ao perodo no qual
a problemtica urbana prevalecer decisivamente, em que a busca de
solues e das modalidades prprias sociedade urbana passar ao
primeiro plano o processo de transio entre a sociedade industrial
capitalista para a sociedade urbana.
279

necessrio reconhecer as atuais transformaes do sistema
capitalista vo no sentido de confirmar as teses formuladas por Lefebvre. As
anlises da sociedade industrial que caracterizou as primeiras etapas do capitalismo
no subsistem compreenso do desenvolvimento urbano e da produo capitalista
do espao. A prpria idia de cidade capitalista se renova uma vez que:
A reestruturao produtiva imposta pela dinmica do capital implantou uma
base tcnica que viabilizou a intensificao do carter cooperativo alienado
do processo de produo, com a fabricalizao de cidades e regies,
transformadas em cidades-fbricas, viabilizando a apropriao de tempo de
trabalho de seres humanos, independentemente de estarem ou no dentro
dos muros da fbrica, agora mais enxuta.
280


276
SOUZA, M. L. Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos. Rio
de J aneiro: Bertrand Brasil, 2004. p. 158.
277
Ibid. p. 158
278
FERNANDES, F. O que revoluo? 1981. In: Clssicos sobre a revoluo brasileira. So Paulo:
Expresso Popular, 2000. p. 60.
279
LEFEBVRE, H. A revoluo urbana. Belo Horizonte: UFM, 1999.
280
FERRARI, T.. Fabricalizao da cidade e ideologia da circulao. So Paulo: Coletivo Editorial,
2008. p. 36.
124

O presente estudo no pretende abordar as transformaes
atinentes intensificao do processo de urbanizao que implicaria na provvel
confirmao da tese, sustentada enquanto tendncia por Lefebvre, da transformao
da sociedade industrial em uma sociedade distinta (pode-se denomin-la urbana,
ps-industrial, ou ps-moderna, de acordo com os diversos autores que se
debruam sobre o tema). Na realidade o objeto deste estudo enfoca especificamente
o processo de segregao urbana decorrente da mercantilizao da propriedade do
solo nas cidades, embora reconhea a tendncia de que a cidade paulatinamente,
como a intensa evoluo tecnolgica dos ltimos perodos, se incorpora cada vez s
condies gerais do processo de produo social. Os instrumentos urbanos,
enfatizados pelos economistas clssicos como simples meio fsico onde se
instalavam as mquinas, equipamentos e ferramentas que compunham o conjunto
produtivo, bem como vias de circulao dos insumos e mercadorias produzidas, se
incorporam aos elementos que compe dos meios de produo capitalista. E este
processo no se trata de meras modificaes de lay out, e de novas tcnicas de
gerenciamento e gesto produtiva, e sim em um novo modelo de apropriao
capitalista do espao urbano, que se expressa de forma no conceito de
fabricalizao da cidade citada por Ferrarri.
Portanto, a percepo de que vivemos um perodo de grandes
transformaes estruturais do sistema capitalista esta presente nas anlises aqui
realizadas, e com certeza vo balizar as concluses finais, sendo que neste contexto
a compreenso exata da dimenso e extenso das reformas urbanas na perspectiva
at aqui exposta fundamental para o desenvolvimento desta pesquisa.

4.2.4 Reforma burguesa da cidade
Feitas tais consideraes e retornando na anlise da reforma
urbana, necessrio constatar que at o incio dos anos 60, prevalece a idia de
reforma urbanstica como descrita anteriormente, sendo que a expresso reforma
urbana comumente recobriu, at a dcada de 80, intervenes estatais autoritrias
125

de contedo anti-popular, como a Reforma Passos, no Rio de J aneiro (1902-
1906).
281

Nomeado prefeito do Rio de J aneiro pelo presidente Rodrigues
Alves em 1906, Francisco Pereira Passos, ao lado de Lauro Mller, Paulo de Frontin
e Francisco Bicalho, promoveu a partir de 1906, uma grande reforma urbanstica na
cidade, com o objetivo de transform-la numa capital nos moldes franceses. Em
quatro anos Pereira Passos transformou a aparncia da cidade: aos cortios (locais
serviam de moradia para aqueles que no seriam benquistos na "cidade
higienizada") e s ruas estreitas e escuras, sobrevieram grandes bulevares, com
imponentes edifcios, dignos de representar a capital federal.
A Reforma Passos por sua vez foi inspirada na Reforma
Haussmann, a grande primeira reforma urbanstica da era capitalista. Georges-
Eugne Haussmann, nomeado prefeito de Paris por Napoleo III foi o grande
remodelador de Paris, cuidando do planejamento da cidade durante 17 anos, com a
colaborao de arquitetos e engenheiros renomados de Paris na poca. Haussmann
planejou uma nova cidade. Para isto, Hausmann demoliu as antigas ruas, pequenos
comrcios e moradias da cidade e criou uma capital ordenada sobre a geometria de
grandes avenidas e bulevares, uma nova disposio que tambm iria colaborar com
o fim dos levantes populares, as barricadas de Paris.
Engels ressalta a importncia de Halsmann, que tornou
paradigmtica a sua reforma capitalista da cidade:
Por Haussmann entendo no apenas a maneira especificamente
bonapartista do Haussmann parisiense de abrir ruas compridas, direitas e
largas pelo meio dos apertados bairros operrios e de guarnec-las de
ambos os lados com grandes edifcios de luxo, com o que se pretendia no
s atingir a finalidade estratgica de dificultar a luta nas barricadas mas
tambm formar um proletariado da construo civil especificamente
bonapartista e dependente do governo e transformar a cidade numa pura
cidade de luxo. Por Haussmann entendo tambm a prtica generalizada
de abrir brechas nos bairros operrios, especialmente nos de localizao
central nas nossas grandes cidades, quer essa prtica seja seguida por
consideraes de sade pblica e de embelezamento ou devido procura
de grandes reas comerciais centralmente localizadas ou por necessidades
do trnsito, tais como vias-frreas, ruas, etc. O resultado em toda a parte
o mesmo, por mais diverso que seja o pretexto: as vielas e becos mais
escandalosos desaparecem ante grande autoglorificao da burguesia por

281
SOUZA, M. L. Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos. Rio
de J aneiro: Bertrand Brasil, 2004. p. 158.
126

esse xito imediato mas... ressuscitam logo de novo em qualquer lugar e
frequentemente na vizinhana imediata.
282


4.4.5 Reforma urbana no Brasil
Em contraposio a concepo burguesa de reforma urbanstica a
idia de reforma urbana vai se consolidar no Brasil a partir da abertura poltica
iniciada no final dos anos 70 e ganha grande impulso com a eleio indireta do
primeiro presidente civil desde o golpe militar de 1964 e a elaborao de uma nova
Constituio para o pas, representou um catalisador para a recomposio do campo
da reforma urbana.
As iniciativas neste setor, at ento, tais como o Projeto de Reforma
Agrria elaborada pelo presidente J oo Goulart (1961-1964), estavam centradas na
questo da habitao, sendo que:
Com a urbanizao do pas (que passa a um tero da populao urbana em
1950 para dois teros em 1980) e o crescimento dos problemas e dos
conflitos urbanos, o caldo de cultura favorvel a uma maior visibilidade da
bandeira da reforma urbana, em seu sentido emancipatrio, foi-se
formando.
283

Represados pelo enrijecimento repressivo do regime militar,
principalmente aps 1968, os setores da sociedade vinculados a bandeira da
reforma urbana a partir do processo de redemocratizao, se a recompe em um
plano qualitativo superior, incorporando novas questes e perspectiva para alm da
moradia, embora esta mantivesse sua centralidade. A bandeira da reforma urbana
tornara-se diversificada, acompanhado as mutaes por que passara o Brasil, o qual
apresentava, ento muito mais urbanizado e complexo,
284
sendo que neste perodo
constitudo o Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU).
A mobilizao em torno da elaborao de emendas populares
apresentadas ao Congresso Constituinte de 1988 teve como um dos protagonistas o
MNRU, agora engrossado com a incorporao tanto de entidades de bairro como

282
ENGELS, F. Para a questo da habitao. Disponvel em:
<http://www.marxists.org./portugues/marx/1873/habita/index.htm. Acesso: 13 nov. 2010.
283
SOUZA, M. L. Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos. Rio
de J aneiro: Bertrand Brasil, 2004. p. 157.
284
Ibid., p. 157-158.
127

entidades profissionais e acadmicas, que apresentou emenda subscrita por 130 mil
eleitores. Apesar das modificaes sofridas durante o debate e as votaes
ocorridas no Congresso Constituinte, que suprimiram parte do contedo original, a
emenda elaborada pelo MNRU resultou nos artigo 182 e 183 da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil promulgada em 1988, que vieram a compor o
Captulo II da Ordem Econmica e Financeira da Republica Federativa do Brasil,
intitulado Da Poltica Urbana cuja redao final recebeu a seguinte transcrio:
Artigo 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes.
1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para
cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica
de desenvolvimento e de expanso urbana.
2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s
exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano
diretor.
3 - As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e
justa indenizao em dinheiro.
4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para
rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do
proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificao compulsrios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no
tempo;
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de
emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate
de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
valor real da indenizao e os juros legais.
Artigo 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e
cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o
domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1 - O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem
ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
2 - Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma
vez.
3 - Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
285

Apesar de no ser utilizado o termo reforma urbana, como no
captulo seguinte da Constituio de 1988, intitulado Da Poltica Agrcola e
Fundiria e Da Reforma Agrria, o legislador constitucional manteve da emenda
popular original os instrumentos criados para penalizar o do proprietrio que no
atenda a funo social da propriedade o solo urbano, ou seja: o parcelamento ou
edificao compulsrio; o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana

285
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil 1988. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituiao.htm.>Acesso: 6 nov. 2010.
128

(IPTU) progressivo no tempo; e ao final, aps a aplicao sucessiva dos
instrumentos anteriores, a perda da propriedade, atravs da desapropriao do
imvel, no com pagamento prvio em dinheiro, mas mediante ttulos da dvida
pblica. Ficou ainda estabelecido que as polticas de desenvolvimento urbano
devem atender a funo social da cidade e tambm foi criado instrumento de
regularizao fundiria urbana que passou a ser denominado usucapio especial de
imvel urbano na literatura jurdica.
Em uma anlise preliminar do contedo normativo podemos afirmar
que foram inseridos no ordenamento jurdico constitucional brasileiro princpios
(funo social da cidade e funo social da propriedade urbana), instrumentos
jurdicos (parcelamento e edificao compulsrios, IPTU progressivo,
desapropriao por interesse pblico e usucapio especial de imvel urbano) e de
planejamento estratgico (plano diretor) que se efetivamente transformados em
polticas pbicas concretas poderiam induzir a uma reforma urbana que, em um
interpretao teleolgica da norma, seria imprescindvel para a garantia do bem-
estar de todos os habitantes da cidade. Desta forma a reforma urbana integraria o
conjunto de polticas urbanas necessrias para resolver a questo urbana.
A no materializao da reforma urbana, apesar do cabedal de leis
(partindo da prpria Constituio) existentes que lhe do suporte jurdico a sua
efetivao a problemtica que norteia este estudo.

4.3 ESTATUTO DA CIDADE
4.3.1 Regulamentao da poltica urbanstica
Aps mais de doze anos de aprovado o captulo que definiu os
parmetros constitucionais da poltica nacional de desenvolvimento urbano na
Constituio de 1988, em um debate que contou com a participao de diversos
atores sociais como o Frum Nacional de Reforma Urbana, instituies de classe
129

com o IAB, os Governos Municipais e agentes privados representantes do setor
imobilirio
286
, no dia 18 de junho de 2001, foi aprovado o Estatuto da Cidade.
Como j frisado anteriormente, o Captulo II do ttulo da atual
constituio que disciplina a ordem econmica e financeira brasileira representou um
avano incomparvel no ordenamento jurdico urbanstico, pois vai construir um
determinado arcabouo de institutos jurdicos que permitiriam vislumbrar a
transformao do marcos do desenvolvimento urbano at ento predominante em
nossa sociedade.
O artigo 182 da Constituio de 1988 vincula o desenvolvimento
urbano e regional do pas ao cumprimento da funo social da cidade, e tambm,
inaugurasse na legislao constitucional brasileira a utilizao da expresso funo
social da propriedade urbana, sendo que a definio dos critrios para seu
cumprimento seria estabelecida no plano diretor, atribuindo o texto constitucional
uma competncia significativamente importante ao Municpio. O prprio plano diretor
passa a constituir instrumento de desenvolvimento e expanso urbana obrigatrio
nos municpios com populao maior que vinte mil habitantes. A propriedade ociosa
e subutilizada passou a ser combatida no plano da legislao urbanstica instituindo-
se os instrumentos da edificao e parcelamento compulsria, a tributao
progressiva de carter extra-fiscal e nova uma nova modalidade de desapropriao
de interesse social, todos com a clara finalidade de desestimular a especulao
imobiliria.
J o artigo seguinte, de nmero 183, tambm inovador, cria um
importante instrumento especfico de regularizao fundiria urbana, a chamada
usucapio especial urbana, sendo que at ento o instituto da usucapio previsto na
legislao civil tinha a natureza de forma de aquisio originria da propriedade, e o
seu carter social de mecanismo de regularizao fundiria era apenas previsto para
atender a demanda existente no setor agrrio.
No entanto, a maioria deste conjunto de instrumentos jurdicos que
aplicados de forma sistemtica pelo Poder Pblico municipal, poderiam alavancar a
transformao da ordem urbanstica em nosso pas, com exceo da usucapio

286
ROLNIK, R; SAULE J UNIOR, N. Estatuto da Cidade: novas perspectivas para a reforma urbana.
Disponvel em: <http://www.polis.org.br/publicacoes_interno.asp?codigo=92.>Acesso: 23 jul. 2009.
130

especial urbana, de aplicao imediata, ficaram aguardando a aprovao de lei
complementar federal, que somente ocorreu com a aprovao do Estatuto da
Cidade.
Portanto, o Estatuto da Cidade inaugura no ordenamento legal
brasileiro a efetividade do direito cidade sustentvel, que at ento guardava o
carter meramente programtico, sendo que as experincias pontuais e isoladas de
diversos municpios de buscar a aplicao dos instrumentos de desenvolvimento
urbano previsto no texto constitucional esbarraram em decises judiciais que
entendiam pela exigncia da lei regulamentadoras destas ferramentas para a sua
aplicabilidade na gesto urbana.

4.3.2 Definio das diretrizes gerais da poltica urbana
A competncia legislativa federal prevista no texto constitucional
restrita a definio das diretrizes mais gerais acerca da poltica urbana, uma vez que
a competncia material e da legislao especfica, que dever ser norteada pelo
plano diretor do Municpio.
Portanto, a principal funo do Estatuto da Cidade estabelecer o
as linhas mestras e as regras jurdicas mais gerais da poltica urbana de carter
nacional e que possam ser aplicadas uniformemente por todos os entes pblicos,
no podendo violar a autonomia dos Municpios e, tambm dos Estados, que tem
competncia material e legislativa sobre questes relacionadas ao desenvolvimento
urbano das regies metropolitanas. Conforme entendimento esposado por Meirelles
o que se reconhece Unio a possibilidade de estabelecer normas gerais de
Urbanismo, vale dizer, imposies de carter genrico e de aplicao indiscriminada
em todo o territrio nacional.
287

Porm, uma vez que o contedo da legislao complementar ou
ordinria que estabelece as diretrizes gerais de competncia da Unio respeita a
autonomia dos demais entes federativos, ao se restringir aos critrios de

287
MEIRELLES, H. L. Direito Municipal brasileiro. So Paulo: Revistas dos Tribunais, 1993. p. 388.
131

generalidade e uniformidade acima referidos, estas se impe de forma obrigatria a
todos os Municpios brasileiros. Este o entendimento de Saule J unior:
As diretrizes gerais da poltica urbana previstas no Estatuo da Cidade, como
normas gerais de direito urbanstico, so direcionadas para a atuao da
Unio Estados e Municpios. No entanto, por ser o Municpio o ente
federativo com maior competncia e responsabilidade em promover a
poltica urbana, estas diretrizes so definidoras de sua ateno na
promoo dessa poltica. Por serem normas que determinam condutas de
forma genrica para todos os Municpios pois so voltadas para todo o
territrio nacional os limites estabelecidos no significam de maneira
alguma uma leso autonomia local. Cabe aos Municpios aplicar as
diretrizes gerais, de acordo com suas especificidades e realidade local,
devendo para tanto constituir uma ordem legal urbana prpria e
especfica.
288

As diretrizes gerais da poltica urbana previstas no Estatuto da
Cidade tem por espeque fundamental os princpios constitucionais previstos nos
artigo 182 e 183 da Constituio de 1988, sendo que o nico do seu artigo
primeiro dispem que este diploma legal estabelece normas de ordem pblica e
interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo,
da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.
289

Assim, as diretrizes gerais estabelecidas no Estatuto da Cidade so balizadas pelos
princpios constitucionais da funo social da cidade e da propriedade urbana,
princpio do acesso justia e a regularizao fundiria, do direito a sustentabilidade
ambiental e bem estar social, da gesto democrtica e participativa do Estado, do
princpio da igualdade e ao princpio fundante da ordem jurdica e social da
repblica, o da dignidade humana. Eis as diretrizes gerais da poltica urbana
normatizadas pelo artigo segundo do Estatuto da Cidade:
Artigo 2
o
A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana,
mediante as seguintes diretrizes gerais:
I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito
terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana,
ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras geraes;
II gesto democrtica por meio da participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na
formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano;

288
ROLNIK, R; SAULE J UNIOR, N. Estatuto da Cidade: novas perspectivas para a reforma urbana.
Disponvel em: <http://www.polis.org.br/publicacoes_interno.asp?codigo=92.>Acesso: 23 jul. 2009.
289
BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia:
Cmara dos Deputados, 2002. p. 258.
132

III cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores
da sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse
social;
IV planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial
da populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob
sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do
crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios
pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao e s
caractersticas locais;
VI ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou
inadequados em relao infra-estrutura urbana;
d) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar
como plos geradores de trfego, sem a previso da infra-estrutura
correspondente;
e) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua
subutilizao ou no utilizao;
f) a deteriorao das reas urbanizadas;
g) a poluio e a degradao ambiental;
VII integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais,
tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do Municpio e do
territrio sob sua rea de influncia;
VIII adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de
expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental,
social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia;
IX justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de
urbanizao;
X adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e
financeira e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano,
de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a
fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
XI recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha
resultado a valorizao de imveis urbanos;
XII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e
construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e
arqueolgico;
XIII audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos
processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo, o
conforto ou a segurana da populao;
XIV regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por
populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais
de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a
situao socioeconmica da populao e as normas ambientais;
XV simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e
das normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o
aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
XVI isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na
promoo de empreendimentos e atividades relativos ao processo de
urbanizao, atendido o interesse social.
290

Dentre as diretrizes elencadas acima, merecem destaque aquelas
que relacionadas ao direito cidade sustentvel e a sustentabilidade das cidades.

290
BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia:
Cmara dos Deputados, 2002. p. 258/259.
133

Primeiramente ressalta-se o carter scio-ambiental dado ao conceito de cidade
sustentvel, previsto no inciso I, que representa um importante avano qualitativo
definio de sustentabilidade ambiental ao abarcar a efetividade da funo social da
cidade, alm da contribuio da ampliao do conceito de meio ambiental
incorporando ao meio ambiente natural, compreenso original da legislao
ambiental brasileira, o meio ambiente artificial e cultural,conforme estabelece o
inciso XII.
Tambm as diretrizes vo nortear o combate especulao
imobiliria, como faz referncia aquela que estabelece regras de ordenao e
controle do solo urbano, buscando evitar a reteno especulativa de imvel urbano,
que resulte na sua subutilizao ou no utilizao.
E no que concerne a gesto democrtica da cidade, merece ser
ressaltado que apesar do carter pblico das normas urbansticas previstas no
Estatuto da Cidade, o que implica na centralidade do Estado na efetivao das
polticas urbanas, conforme enunciado do pargrafo nico do seu artigo primeiro, ao
relacionar as diretrizes destas polticas, no artigo segundo, se enfatiza a participao
da sociedade, tanto atravs da populao em geral como as empresas privadas.

4.3.3 O Estatuto da Cidade e o direito moradia digna
O direito moradia inicialmente aparece no Estatuto da Cidade
como um dos elementos scio-ambientais constitutivos do conceito de cidade
sustentvel, conforme estabelece o inciso primeiro do seu segundo artigo, e do
ponto de vista textual a questo do acesso moradia no integra nenhum
dispositivo especfico deste diploma legal, bem como inexiste instrumentos previstos
que diretamente impliquem na execuo de programas habitacionais que busca
suprir o dficit habitacional dos municpios.
Esta situao decorre principalmente do fato de que, do ponto de
vista da legislao constitucional a poltica habitacional est descolada da poltica
urbana. Como j enfatizado, enquanto a competncia de execuo das polticas de
desenvolvimento urbano do Municpio, conforme prev o artigo 182 da
Constituio de 1988, no que concerne a competncia especifica da poltica
134

habitacional, segundo o artigo 22, inciso IX, comum dos entes federativos, sendo
que neste aspecto, a prevalncia dos programas patrocinados pela Unio, quase
sempre dissonante com as diretrizes previstas no Estatuto da Cidade, o que implica
em uma divergncia concreta entre a poltica de desenvolvimento urbano e a poltica
habitacional, em especial no que concerne a oferta de moradias para as populaes
de baixa renda.
Portanto, a anlise da questo da moradia tendo por enfoque as
diretrizes gerais do Estatuto da Cidade, no pode ser contemplada sob a tica da
mera construo de novas unidades habitacionais para suprir o dficit habitacional,
pois, a poltica habitacional brasileira foi centrada, especialmente a partir de 1964,
na atuao do governo federal, atravs de programas de financiamento de aquisio
da casa prpria, na grande maioria dos casos provenientes do mercado imobilirio.
Assim, o acesso moradia digna, a luz do Estatuto da Cidade, deve
ser compreendida sob dois aspectos que vo atacar diretamente as causas do
desenvolvimento urbano excludente: o mercado imobilirio especulativo e a
regularizao fundiria urbana.
Em relao primeira questo, o combate a especulao imobiliria,
o Estatuto da Cidade regulamentou os trs instrumentos j previstos no texto
constitucional, e que, aplicados de forma efetiva, podem resultar em um
arrefecimento da gana especulativa que caracteriza o mercado imobilirio, ou seja: a
edificao ou parcelamento compulsrio; o IPTU progressivo; e a desapropriao
urbana para fins de interesse social.
Em relao regularizao fundiria a legislao urbanstica
estabeleceu vrios instrumentos. A prpria Constituio de 1988 criou a usucapio
especial urbana no seu artigo 183, que constituiu um importante avano, mas que
tem alcance limitado, pois voltado a atender as demandas individuais da
populao, sendo que por este fator, acabou por ter uma aplicao muito restrita,
diante da enorme demanda que compreende os assentamentos ilegais existentes
em todo o territrio nacional. O Estatuto da Cidade vai disciplinar o instrumento da
usucapio coletiva de imvel urbano, que permite a busca de uma soluo coletiva,
para a demanda de regularizao fundiria da populao de baixa renda que ocupa
terrenos privados. Em relao aos assentamentos ilegais existentes em imveis
135

urbanos com mais de cinco anos at junho de 2001, a Medida Provisria 2.220 de
2001, criou o instrumento de concesso de uso especial para fins de moradia, sendo
que os assentamentos que foram constitudos posteriormente ainda podem se
utilizar da concesso de direito real de uso previsto no Decreto-lei n. 271/1967,
embora que neste caso, fica vedada a outorga graciosa do direito a utilizao do
imvel de domnio pblico.

4.3.4 O combate a especulao imobiliria
A especulao a razo de ser do mercado imobilirio urbano.
Diferentemente da propriedade fundiria rural, o solo urbano em si no se trata de
instrumento de produo de mercadorias e, portanto no constitui fonte primria de
acumulao e riqueza para o capital. Quando muito a propriedade urbana pode ser
considerada o substrato fsico onde se instala e se deposita as mquinas,
equipamentos, a matria prima e os trabalhadores, o conjunto de elementos que
compe os meios de produo, integrando desta forma, o patrimnio da empresa
capitalista. Lojkine, citando uma passagem de O Capital de Marx, afirma que o
valor do solo urbano reduzido a duas funes: a de instrumento de produo
(minas, quedas dgua, terreno agrcola) e o de simples suporte passivo de meios de
produo (usina), de circulao (armazm, bancos) ou de consumo (moradias,
etc,)
291

A imbricao da renda fundiria urbana com a especulao
imobiliria pode ser explicada a partir de duas caractersticas inerentes ao
desenvolvimento urbano capitalista. A primeira delas a segregao espacial que
atua como um fator apreciativo/depreciativo do solo urbano, uma vez que as reas
destinadas ocupao das classes sociais mais abastadas naturalmente sofrem
uma grande valorizao do preo de mercado, independentemente da sua
localizao, pois mesmo os terrenos localizados em bairros mais afastados do
centro da cidade so mais valorizados, desde que sua destinao seja para a
construo de moradias para os ricos. Tal contexto est nitidamente presente na
proliferao dos chamados condomnios fechados que Souza define como

291
LOJ KINE, J . O Estado capitalista e a questo urbana. So Paulo: Martins Fontes, 1997. p. 185.
136

territorializao de autoproteo das camadas mais privilegiadas
292
. Cada vez mais
as corporaes imobilirias investem neste tipo de empreendimento, sendo que a
procura intensa de terrenos apropriados, implica na sobrevalorizao imobiliria dos
mesmos com o conseqente aumento dos preos de imveis que outrora
localizados em reas menos nobres das cidades e que passam a ser cobiados na
medida em que possam ser transformados em condomnios fechados.
J o reverso da influncia da segregao espacial no mercado
imobilirio a proximidade dos imveis com as reas destinadas a populao pobre,
que inversamente representa um fator de depreciao do preo dos terrenos.
Inclusive facilmente perceptvel que os terrenos localizados vizinhos a denominada
cidade ilegal, constituda principalmente por favelas e cortios, so geralmente alvo
de um ataque especulativo adverso, pois mesmo se geograficamente bem
localizados, passam a ser desvalorizados no mercado imobilirio em decorrncia da
sua socialmente inconveniente vizinhana.
A segunda caracterstica o papel ativo do Estado no processo de
acumulao do capital imobilirio, explicitada por Correia:
A atuao do Estado se faz, fundamentalmente e em ltima anlise, visando
criar condies de realizao e reproduo da sociedade capitalista, isto ,
condies que viabilizem o processo de acumulao e a reproduo das
classes sociais e suas fraes.
293

Como j constatado anteriormente, o Estado capitalista adota
critrios discriminatrios no incremento de equipamentos e instrumentos
urbansticos, que levam em conta os padres de desenvolvimento urbano
estabelecido atravs do planejamento urbanstico, que reproduzem de forma
explicita o processo de segregao espacial anteriormente referido. Segundo
Correia o desempenho estatal espacialmente desigual enquanto provedor de
servios pblicos, especialmente aqueles que servem populao
294
marcado
pelos conflitos de interes dos diferentes membros da sociedade de classe, bem

292
SOUZA, M. L. Fobpole: o medo generalizado e militarizao da questo urbana. Rio de J aneiro:
Bertrand Brasil, 2008. p. 73.
293
CORREIA. R. L. O espao urbano. So Paulo: tica, 2003. p. 26
294
Ibid., p. 25
137

como das alianas entre eles. Tende a privilegiar os interesses daquele segmento
ou segmentos da classe dominante que, a cada momento, esto no poder.
295

Um exemplo j citado, onde o Estado cumpre o duplo papel de
reproduzir a segregao espacial inerente cidade capitalista e ao mesmo tempo de
incrementar os ganhos especulativos dos capitalistas imobilirios a prpria poltica
habitacional voltada classe trabalhadora. A lgica a construo de conjuntos
habitacionais localizados nas periferias das cidades, sem a instalao dos
equipamentos urbansticos minimamente necessrios para o conforto das pessoas
ali habitam, e que passam a reivindicar do Poder Pblico para obter, na maioria das
vezes atravs do clientelismo poltico, a instalao destes extensores urbanos. Ao
atender estas reivindicaes o Estado por sua vez acaba por beneficiar diretamente
as reas vazias, localizadas no itinerrio entre a regio central e as novas regies
suburbanas da cidade, cujos proprietrios, via de regra, pertencem queles
segmentos da classe dominante instalados no poder municipal.
A definio de polticas pblicas prioritrias e a prpria possibilidade
de legislar sobre a matria urbanstica de forma a privilegiar o mercado imobilirio
no so estratgias especficas de eventual governo, que ocupa o aparelho do
Estado. O importante salientar que a construo desta ordem urbana capitalista,
que permite a existncia de grandes vazios urbanos - reas destinadas
exclusivamente para a especulao e o incremento da renda imobiliria - decorre
diretamente e uma das caractersticas essenciais da ao do Estado no
desenvolvimento da cidade do capital e somente pode ser confrontado pelo
enfrentamento concreto dos movimentos sociais urbanos e outras organizaes das
classes subalternas.
Somente neste cenrio a aplicao da trinca de instrumentos
destinados ao desenvolvimento urbano da cidade sustentvel regulamentada no
Estatuto da Cidade: o parcelamento ou edificao e construo compulsrio do solo
urbano, o IPTU progressivo e a desapropriao para fins de interesse social, poderia
representar um significativo abalo a ndole especulativa do mercado imobilirio.

295
CORREIA. R. L. O espao urbano. So Paulo: tica, 2003. 26
138

Atravs de lei ordinria municipal o proprietrio de rea urbana no
edificada, no utilizada ou subutilizada pode de forma compulsria ser induzido a
edificar ou utilizar e parcelar os terrenos de maior dimenso. Desta forma aos
proprietrios de imveis ou residncias vazias seria dado um prazo de no mximo
trs anos para cumprirem a funo social de suas propriedades. Dentro deste prazo,
no cumprindo o proprietrio a obrigao de edificar, utilizar ou parcelar a sua rea,
observadas as condies estabelecidas na lei, o Municpio poder aplicar o IPTU
progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota por cinco anos
consecutivos, sendo que no final poder ser aplicada a alquota mxima de quinze
por cento do valor venal do imvel. Decorridos os cinco anos de cobrana do IPTU
sem que o proprietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edificao ou
utilizao, o Municpio poder proceder desapropriao do imvel, com o
pagamento em ttulos de dvida pblica.
A aplicao efetiva destes instrumentos certamente diminuiria a
prtica especulativa que consiste na constituio de uma reserva de reas urbanas
vazias, que no so disponibilizadas no mercado imobilirio, aguardando uma maior
valorizao, o que ocorre ou pelo incremento do preo de venda no prprio mercado
imobilirio ou pela implantao de equipamentos urbanos pelo Poder Pblico, que
venham valoriz-las. Inviabilizando-se esta prtica especulativa a oferta de imveis
iria aumentar de forma que parte da populao atualmente excluda do mercado
poderia ter acesso ao financiamento imobilirio em virtude da diminuio do valor de
venda. Por outro lado, o prprio Estado teria melhores condies para aquisio de
imveis destinados a construo de moradias destinadas s populaes de baixa
renda, sendo que as cidades viveriam um perodo de aumento da densidade
populacional decorrente de uma internalizao do crescimento urbano, o que
representaria uma significativa economia nos gastos pbicos destinados ao
financiamento dos extensores urbanos.
Desta forma, apesar de no ser possvel anular totalmente o carter
especulativo do mercado imobilirio capitalista, pois como afirmado anteriormente
da sua prpria essncia, a aplicao efetiva dos instrumentos urbansticos, poderia
atenuar seus aspectos mais nocivos e perversos, ou seja, de impedir que
significativa parcela da populao tenha acesso propriedade do solo urbano, e por
conseqncia ao direito de moradia digna.
139

4.3.5 A regularizao fundiria urbana
Antes de discorrer sobre o tema, primordial para o equacionamento
da problemtica urbana que decorre da proliferao da cidade ilegal, devemos
estabelecer a clara e precisa diferenciao entre regularizao fundiria e
urbanizao de reas informais. Vamos estabelecer para fins deste estudo que o
termo regularizao fundiria se refere exclusivamente s polticas de legalizao
fundiria das reas e dos lotes ocupados informalmente, sendo que a urbanizao
dos assentamentos urbanos informais seria o termo utilizado para definir a
implementao de infra-estrutura urbana e prestao de servios pbicos
296
nestas
reas. So termos que tratam de forma distinta, um sob o prisma jurdico e o outro
do ponto de vista urbanstico, o mesmo problema social.
Apesar de considerar a validade da ressalva de Fernandes de que
os programas de regularizao devem objetivar a integrao dos assentamentos
informais ao conjunto da cidade, e no apenas o reconhecimento da segurana
individual da posse
297
dos moradores da cidade ilegal, entende-se que a
urbanizao das favelas e demais reas informais prescindem da regularizao
fundiria, justamente pela importncia que ocupa a segurana jurdica da posse da
terra na sociedade capitalista. No existe a contradio entre a busca da segurana
jurdica da posse das reas ilegais ocupadas pela populao mais pobre da justa
demanda pelas condies mnimas de infra-estrutura que vo configurar o direito
moradia digna. Neste sentido ressalta-se a lio de Souza:
Regularizar fundiariamente e dotar de infra-estrutura favelas e loteamentos
irregulares so coisas essenciais para resgatar a dignidade e a auto-estima
dos pobres urbanos, desde que isso seja realizado de modo srio,
transparente, participativo e tecnicamente correto.
298


296
FERNANDES, E. A produo socioeconmica, poltica e jurdica da informalidade urbana. In:
Regularizao da terra e moradia: o que e como implementar. Braslia: Grfica da Caixa. 2002. p.
15.
297
Ibid., p. 15.
298
SOUZA, M. L. Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos. Rio
de J aneiro: Bertrand Brasil, 2004. p. 294.
140

E como afirma Maricato o direito cidade para todos passa tanto
pelo acesso urbanizao como pelo acesso condio habitacional legal
299
,
sendo que esta pesquisa enfatiza justamente o segundo aspecto.
Feitas tais consideraes, primeiramente importante salientar que
a cidade ilegal, constituda pelas favelas e outros assentamentos irregulares, que
dominam o cenrio urbano das grandes cidades brasileiras, fundada do ponto de
vista jurdico na relao de posse.
Dentro das tipologias prprias do direito civil a posse, est situado
no mbito do direito real ou direito das coisas, denominao utilizada pelo
ordenamento jurdico, que regula o poder dos homens sobre os bens e os modos
de sua utilizao econmica
300
. Portanto a posse ladeada pelo instituto jurdico da
propriedade que est na base de sustentao de um dos pilares do sistema jurdico
espelhado no Direito Civil tradicional
301
. Na verdade o instituto da propriedade est
no epicentro do ordenamento jurdico capitalista, sendo que as demais categorias
jurdicas nele gravitam.
Estes institutos jurdicos, a posse e a propriedade, podem ser
diferenciadas pelo fato de que o ltimo concebido como uma noo ou idia,
que segundo Coelho antecede em muito a mais embrionria forma e organizao
social
302
, e a primeira definida como uma relao de fato, onde o possuidor
exerce de forma plena ou no, alguns dos poderes inerentes ao proprietrio.
Portanto, a propriedade uma categoria jurdica abstrata enquanto a posse
pressupe uma relao real e concreta entre o possuidor e o objeto que deve ser
corpreo, pois juridicamente no se admite a posse de bem imaterial. No caso da
propriedade imobiliria, esta abstrao jurdica levada a termo atravs de um ttulo
de propriedade, chancelado pelo Estado e que independe totalmente da posse direta
do proprietrio sobre o imvel.

299
MARICATO, E. Metrpole perifrica, desigualdade social e meio ambiente. In: O desafio da
sustentabilidade: um debate scio-ambiental no Brasil. So Paulo: Editora: Fundao Perseu
Abramo. 2001. p. 229.
300
GOMES, O. Direitos Reais. Rio de J aneiro: Forense, 2008. p. 7.
301
Ibid., p. 2
302
COELHO, F. U. Curso de direito civil, v. 4. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 56.
141

Quanto natureza jurdica, uma vez que o ordenamento jurdico
brasileiro agasalha a chamada Teoria Objetiva da posse, formulada pelo jurista
alemo Rudolf Von Ihering, a posse e a propriedade tem os mesmo status de direito,
por se tratar ambos de interesses juridicamente protegidos
303
. No entanto, esta
igualdade de tratamento meramente conceitual e situa-se apenas no campo do
discurso jurdico hegemnico.
Segundo Gomes o direito real de propriedade o mais amplo dos
direitos reais
304
. Propriedade domnio. o pleno poder do sujeito sobre
determinado bem. Mas do que isso, esta relao de domnio no envolve apenas o
vinculo entre o objeto e o seu proprietrio, mas tambm a relao deste com outros
sujeitos. Uma relao que no sistema capitalista envolve proprietrios e no-
proprietrios e, como esclarece Stefaniak, numa dimenso que se configura a partir
da idia de classe social.
305
E acrescenta, em abordagem histrica da categoria
jurdica da propriedade:
A compreenso de que a idia de direito de propriedade e a de classe social
esto intimamente ligadas como construo jurdica essencial para se
analisar o conceito de propriedade. Isso nos permite falar da propriedade
como um instituto, fruto da mistificao dos pensadores ligados s classes
dominantes, que tentavam com suas teorias justificar a excluso da classe
dos no proprietrios.
306

A propriedade na ordem jurdica brasileira tem sido
constitucionalmente protegida como direito fundamental desde a Constituio do
Imprio
307
at os tempos hodiernos. J a posse tutelada no atual texto
constitucional brasileiro apenas quanto requisito para a aquisio da propriedade
pelo instituto da usucapio. A propriedade encabea o rol dos direitos reais do artigo
1.225 do Cdigo Civil de 2002, e a posse sequer est nele listada. A prpria prtica
judiciria escancara esta diferenciao, pois nas chamadas aes possessrias,
instrumentos criados para a tutela jurisdicional da posse, ao se deparar com o ttulo
de propriedade o juiz tende quase sempre a presumir a posse do bem, enquanto

303
IHERING, R. V. Teoria simplificada da posse. Campinas: Russell, 2009. p. 38.
304
GOMES, Direitos Reais. Rio de J aneiro: Forense, 2008. p. 109.
305
STEFANIAK, J . N. Propriedade e funo social: perspectivas do ordenamento jurdico e do MST.
Ponta Grossa: UEPG, 2003. p. 38.
306
Ibid., p. 39.
307
COELHO, F. U. Curso de direito civil, v. 4. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 58.
142

que o possuidor sem ttulo deve justificar a sua posse atravs de audincia
especfica prevista no rito processual especial dos interditos possessrios.
Estes so apenas alguns dos argumentos que demonstram
claramente a segurana jurdica do instituto da propriedade e, em contrapartida, a
insegurana existente em relao posse. Contextualizada no mbito de uma
sociedade de classes, esta situao extremamente dramtica considerando o
imenso contingente de possuidores moradores da cidade ilegal, e a total inclinao
da ordem jurdica estatal de proteger os proprietrios fundirios, que integram em
sua maioria a classe hegemnica dos proprietrios dos meios de produo.
Neste contexto, de dar segurana jurdica a posse das reas
ocupadas por favelas e outros assentamentos informais, que emerge a funo
social da regularizao fundiria. E o Estatuto da Cidade prodigioso, pois alm de
incluir em suas diretrizes a regularizao fundiria de imveis urbanos ocupados
pela populao espacialmente excluda da chamada cidade legal, estabelece
instrumentos destinados a este fim: a usucapio especial urbano, a usucapio
coletiva e a concesso de uso especial para fins de moradia.
Conforme afirma Fachin a usucapio concretiza a funo social da
posse medida que penaliza o proprietrio que no cumpre a funo social da sua
propriedade
308
. A usucapio especial urbana, conforme j frisado anteriormente,
previsto no artigo 183 da Constituio de 1988 e regulamentado no artigo 10 do
Estatuto da Cidade, tem a extenso de sua aplicao limitada, pois atinge a posse
individualizada, sendo que em face da dimenso demogrfica da cidade ilegal
torna-se pouco vivel a sua utilizao em larga escala.
A grande novidade do Estatuto da Cidade, em relao a
regularizao fundiria, sem dvida a usucapio coletiva, prevista nos seus artigo
11 a 14. Stefaniak consegue sintetizar este instrumento de forma clara:
A usucapio forma de aquisio originria da propriedade, permitindo que
o possuidor de rea particular, que cumpriu requisitos estabelecidos por lei,
tais como posse mansa, pacifica, sem oposio e com a inteno de obter
domnio, que tambm no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural,
que ainda utilize a rea para sua moradia ou de sua famlia, requeira em
juzo, aps 5 anos a declarao de propriedade, cuja sentena ser levada

308
FACHIN, L. E. A funo social da posse e a propriedade contempornea: uma perspectiva da
usucapio rural. Porto Alegre: Fabris, 1988., p. 97.
143

a registro no Cartrio de Registro de Imveis, transformando os
assentamentos irregulares em assentamentos legais, permitindo que seus
moradores, possa numa etapa posterior, organizados, exigir do poder
pblico, aes no sentido de disponibilizar equipamentos urbanos para
atendimento desta populao.
309

Outro aspecto importante deste instrumento introduzido pelo
Estatuto da Cidade que a partir da composse originria do assentamento ilegal, a
lei permite a substituio processual dos ocupantes por associao de moradores da
comunidade, regularmente constituda, resultando aps a declarao de propriedade
a constituio de condomnio, que somente poder ser extinto aps a execuo de
urbanizao do assentamento agora legalizado. Tal situao refora os laos de
unidade na comunidade regularizada e dificulta o ingresso das fraes ideais que
cabem a cada um dos moradores dentro do mercado imobilirio formal, o que por
sua vez evita o desvirtuamento deste instituto.
Na medida em que vedada a aquisio do domnio pleno sobre as
terras pblicas atravs de usucapio, conforme estabelece o pargrafo terceiro do
artigo 183 da Constituio de 1988, a concesso de direito especial de uso para fins
de moradia o instrumento hbil para a regularizao fundiria das terras pblicas
informalmente ocupadas pela populao de baixa-renda.
310

O Estatuto da Cidade buscou regulamentar o direito a concesso de
uso estabelecida no pargrafo primeiro de artigo 183 da Constituio de 1988,
sendo que este instrumento tem natureza jurdica distinta da concesso de direito
real de uso, instituto previsto no Decreto-lei n. 271/1967. Este trata-se de um ato
discricionrio do proprietrio, que quando utilizado pelo Poder Pblico para
concesso de terrenos de seu domnio se reveste de carter oneroso e resolvel. A
sua utilizao nas concesses destinadas habitao popular passou a ser
intensificada a partir da aprovao da Lei 8.666/93, que dispensou a necessidade de
avaliao e concorrncia pblica da rea concedida, embora mantivesse a exigncia
de autorizao legislativa. J a concesso de uso especial para fins de moradia,
tanto na forma individual como a coletiva, tem a natureza jurdica de um direito
subjetivo do ocupante de reas pblicas e independe da iniciativa do Poder Pblico.

309
STEFANIAK, J . N. A busca da cidadania atravs do acesso moradia. In: Espaos e suas
ocupaes: debates sobre a moradia e a propriedade no Brasil contemporneo. Campinas: Russel,
2010. p. 157
310
BRASIL. Estatuto da cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia:
Cmara dos Deputados, 2002, p. 174.
144

Por fora do veto presidencial aos arts. 15 a 20 do Estatuto da
Cidade, a regulamentao da concesso de uso especial para fins de moradia foi
objeto da Medida Provisria n. 2.220/200, sendo que os requisitos para a sua
concesso so idnticos aos ocupantes de reas pblicas a mesma da usucapio
especial urbana e da usucapio urbana coletiva. No entanto, em relao a
concesso o ocupante no adquire o domnio do imvel ocupado e sim o direito de
uso do mesmo para fins de moradia. A concesso de uso especial resolvel nos
casos em que o concessionrio dar ao imvel destinao diversa de moradia para si
ou para sua famlia e se adquirir propriedade ou a concesso de outro imvel. A
Medida Provisria n. 2.220/2001 limitou a aplicao da concesso de uso especial
para imveis pblicos ocupados por cinco anos ininterruptos at 30 de junho de
2001.
A incluso destes instrumentos de regularizao fundiria no
ordenamento jurdico brasileiro tornou possvel vislumbrar a desconstruo da
cidade ilegal. Com certeza a mera regularizao fundiria dos assentamentos
informais existentes em todo territrio no significa a efetividade do direito moradia
digna, muito menos do direito a cidade sustentvel. Porm, pela primeira vez o
Estado brasileiro tem ao seu dispor os mecanismos necessrios para resgatar
parcialmente a dignidade de ampla parcela da populao brasileira que ocupam
ilegalmente as suas moradias.
Alm dos instrumentos de regularizao fundiria previstos no
Estatuto da Cidade, a Lei n 11.977, de 07 de julho de 2009, representa um novo
marco normativo que permite aos municpios solucionar os problemas
socioambientais resultantes das ocupaes irregulares. No seu artigo 46 esta lei
define regularizao fundiria que consiste no conjunto de medidas jurdicas,
urbansticas, ambientais e sociais que visam regularizao de assentamentos
irregulares e titulao de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social
moradia, o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade urbana e o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
311


311
BRASIL. Lei n 11.977/2009. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2009/lei/l11977.htm. Acesso: 25 jul 2011.
145

A referida lei inova ao estabelecer a figura da demarcao
urbanstica, definido legalmente como procedimento administrativo pelo qual o poder
pblico, no mbito da regularizao fundiria de interesse social, demarca imvel de
domnio pblico ou privado, definindo seus limites, rea, localizao e confrontantes,
com a finalidade de identificar seus ocupantes e qualificar a natureza e o tempo das
respectivas posses. A partir da iniciativa dos prprios beneficirios individual ou
coletivamente, atravs de cooperativas habitacionais, associaes de moradores,
fundaes, organizaes sociais, organizaes da sociedade civil de interesse
pblico ou outras associaes civis que tenham por finalidade atividades nas reas
de desenvolvimento urbano ou regularizao fundiria, ou do prprio Poder Pblico,
a regularizao fundiria atravs de demarcao urbanstica permite a legitimao
de posse, conferindo-se ao beneficirio ttulo de reconhecimento de posse de imvel
objeto de demarcao urbanstica, com a identificao do ocupante e do tempo e
natureza da posse.
O parcelamento oriundo da demarcao urbanstica ser levado ao
registro de imveis, sendo que o detentor do ttulo de legitimao de posse, aps 5
(cinco) anos de seu registro, poder requerer diretamente ao oficial de registro de
imveis a converso desse ttulo em registro de propriedade, tendo em vista sua
aquisio por usucapio, nos termos do artigo 183 da Constituio Federal.
A Lei n. 11.977/2009 estabelece duas espcies de regularizao
fundiria: de interesse social, aplicada em assentamentos urbanos irregulares
ocupados por populao de baixa renda, nos casos em que a rea esteja ocupada
pacificamente por mais de cinco anos, de imveis situados em Zonas Especiais de
Interesse social, ou reas de domnio pblico declaradas de interesse para
implantao de projetos de regularizao fundiria de interesse social; de interesse
especfico, nos casos em que no se verificam os requisitos para a regularizao
fundiria por interesse social.
A regularizao fundiria urbana prevista na Lei 11.977/2009 permite
uma maior agilidade procedimental, uma vez que no ocorrendo a impugnao por
parte dos proprietrios das reas regularizadas, todo o processo se resolve na via
administrativa, evitando-se desta forma a sempre morosa interveno do Poder
J udicirio.
146

4.3.6 O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS)
fruto do primeiro projeto de iniciativa popular patrocinado pelas organizaes sociais
que defendem a reforma urbana no Brasil. Neste processo foram coletadas mais de
um milho de assinaturas pelos movimentos de moradia, ONGs, entidades sindicais
de trabalhadores, entidades acadmicas, dentre outras que integram o Frum
Nacional da Reforma Urbana, para subscrever o projeto de lei. Conforme Cardoso o
SNHIS tem como principal objetivo articular as polticas de habitao social em
sistema federativo que, de forma descentralizada e democrtica, trabalhe na
produo social de habitao para a populao de baixa renda
312
.
Atravs da Lei Federal n. 11.124/2005, regulamentada pelo Decreto
n. 5.796/2006 o SNHIS emerge no ordenamento jurdico urbanstico como
contraponto s polticas habitacionais at ento promovidas pelo Estado brasileiro,
que apesar do discurso de universalizao do direito ao acesso a moradia, de fato
atendeu basicamente a demanda das classes alta e mdia, uma vez que os
programas desenvolvidos foram fundados no acesso ao crdito disponvel pelo
sistema financeiro, o que representou a excluso das camadas de menor renda da
populao.
Um dado importante que deve ser ressaltado que o SNHIS
constitudo tendo como parmetro as diretrizes de desenvolvimento urbano
estabelecidas no Estatuto da Cidade e promovem a integrao da poltica
habitacional poltica urbana. At ento estas polticas sempre foram conduzidas de
forma dissociada, sendo que, os programas habitacionais convencionais, na maioria
das vezes executados nas regies perifricas da cidade, propiciam a expanso da
rea urbana o que implica no aumento dos gastos pblicos destinados a instalao
de novos equipamentos urbanos para atender a populao abrangida. J a

312
CARDOSO, P. Sistema nacional de habitao de interesse social luz do novo marco
urbanstico: subsdios para implementao nos Estados e Municpios: Lei Federal n. 11.124/05. So
Paulo: Insituto Plis, 2008. p. 8
147

implementao do SNHIS, conforme informa Cardoso, busca justamente evitar a
remoo de famlias dos locais em que tradicionalmente vivem.
313

Neste sentido, o SNHIS esta em sintonia com a diretriz prevista no
inciso VIII do artigo 2 do Estatuto da Cidade que estabelece a adoo de padres
de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis com
os limites de sustentabilidade ambiental, social e econmica das reas de influncia
dos programas habitacionais a serem desenvolvidos. Tambm, ao priorizar a
gesto compartilhada entre o Estado e a sociedade no processo de urbanizao
com nfase ao interesse social o SNHIS d cumprimento diretriz prevista no inciso
segundo, artigo 2 do Estatuto da Cidade, que trata da gesto democrtica da
cidade.
Enfim, o SNHIS compreende uma poltica habitacional voltada a
efetivao do direito moradia digna e o direito cidade sustentvel verdadeiros
princpios do Estado da Cidade. Apesar da poltica habitacional oficial - Programa
Minha Casa Minha Vida ainda estar inserida na lgica de reproduo da cidade
capitalista, a implantao paulatina e gradual do SNHIS, que ocorre principalmente
pela adoo dos Planos Municipais de Habitao, permite vislumbrar, ainda que de
forma muito tnue, a perspectiva de finalmente se construir uma poltica alternativa
para a questo da moradia popular no Brasil.











313
CARDOSO, P. Sistema nacional de habitao de interesse social luz do novo marco
urbanstico: subsdios para implementao nos Estados e Municpios: Lei Federal n. 11.124/05. So
Paulo: Insituto Plis, 2008. p. 12

5 PO

5.1 A
5.1.1
urba
Para
de C
cobr
corre
mun

314
P
<http
23 jul
ONTA GRO

ASPECTO
1 Contextu
ana de Pon
anaense e
Curitiba (fi
rindo uma
esponde 1
nicpio.
314

FIGURA
Fonte: NA

PONTA GR
://geo.pontag
l 2011.
OSSA
OS CONJ U
ualizao h
nta Grossa
O Munic
na Mesor
gura abaix
a superfci
.195,4 km
1 Localiza
ASCIMENTO

ROSSA. Pla
grossa.pr.go
NTURAIS
histrico-es
a.
cpio de Po
regio Cen
xo), sob a
e de 2.11
(52,6% )
o geogrfi
O, E. (2010).

ano Direto
ov.br/portal/p
spacial e s
onta Gross
ntro-Orient
a altitude m
12,6 km,
e 917,2 k
ica do munic
or do Mun
lanodiretor/2
cio-econ
sa est loc
tal do Esta
mdia de
sendo q
m (48,4%
cpio de Pont
nicpio de
2.4_aspectos
e
fiz minha m
da mirag
(A
mico da e
calizado n
ado, aproxi
975 metro
ue deste
%) represen
ta Grossa.
Ponta Gr
s_socioespac
no entanto h
morada nos d
gem
Adilson Reis

estrutura fu
no Segund
imadamen
os do nve
total, a
nta a rea
rossa. Disp
ciais.pdf.> A
148
hoje sou feliz
destroos
dos Santos)
undiria
o Planalto
nte 118 km
el do mar,
rea rural
urbana do

ponvel em:
Acesso em:
8
z
)
o
m

l
o
:
:
149

Os primeiros dados do ltimo censo demogrfico do IBGE de 2010
esto representados no seguinte quadro:
TABELA 2 Primeiros resultados do censo 2010 para Ponta Grossa.
Descrio Populao
Total da populao 311.697
Total de homens 151.429
Total de mulheres 160.268
Total da populao urbana 304.841
Total da populao rural 6.856
Total de domiclios particulares 105.739
Total de domiclios particulares ocupados 93.418
Total de domiclios particulares ociosos 12.321
Fonte: IBGE, Primeiros Resultados do Censo 2010.
O primeiro indicativo demogrfico importante a partir da anlise do
ltimo censo a confirmao da tendncia de queda da taxa de expanso
demogrfica, que pode ser observada atravs do quadro abaixo, onde verificamos
que em 1991 o incremento demogrfico absoluto em Ponta Grossa, corresponde a
25,3% naquele censo, sendo que em 2000, baixou para 16,95 e, para 13,9% no
ltimo censo, resultados que se explicam, entre o ltimo censo e o anterior,
principalmente pela reduo do crescimento vegetativo.
TABELA 3 - Evoluo demogrfica de Ponta Grossa.
Ano
Populao urbana Populao rural Populao total
Absoluta
Crescimento
relativo (%)
Absoluta
Crescimento
relativo (%)
Absoluta
Crescimento
relativo (%)
Urbanizao
(%)

1870

1.490
-

4.990
-

6.480
-

23,0

1900

3.550
138,3

4.785
- 2,4

8.335
28,6

42,6

1920

12.035
239,0

8.136
170,0

20.171
142,0

59,7

1940

30.220
151,1

11.021
35,45

40.608
101,3

74,4

1950

43.486
43,9

11.757
6,7

55.243
36,00

78,7

1960

78.557
80,6

12.332
4,9

90.889
64,6

86,4

1970

113.074
43,9

13.866
12,4

126.940
39,7

89,1

1980

172.946
52,9

13.701
-1,2

186.647
47,0

92,7

1991

221.671
28,2

12.313
-10,1

233.984
25,3

94,7

2000

266.684
20,3

6.933
-43,7

273.616
16,9

97,5

2010

304.841
14,3

6.856
-1,1

311.697
13,9

97,8
150

Fonte: IBGE
Tambm se verifica pela anlise dos dados da evoluo demogrfica
de Ponta Grossa que a partir de meados da dcada de 1960 o crescimento
populacional urbano se eleva em relao ao decnio anterior devido ao xodo rural
impulsionado pela modernizao agrcola no Paran. Segundo Nascimento, este
processo migratrio veio a desencadear profundas modificaes na estrutura social
da cidade, pois, diferentemente das migraes anteriores, empurrou um macio
contingente de pessoas empobrecidas para o espao urbano, em busca de trabalho
e de moradia.
315

No entanto, a anlise isolada do contexto geogrfico e demogrfico
no qual se insere a cidade de Ponta Grossa no suficiente para dar conta da
problemtica da segregao espacial e por conseqncia da questo da moradia
irregular, situadas em reas de ocupao informais existentes na cidade. Para tanto,
devemos realizar o estudo da evoluo histrica do processo de urbanizao de
Ponta Grossa.
O povoado que viria mais tarde receber a denominao de Ponta
Grossa surgiu como uma encruzilhada dos caminhos dos tropeiros, como informam
Ditzel e Neves os Campos Gerais tornaram-se ento passagem obrigatria na rota
do comrcio que levava gado e muares do Rio Grande para o abastecimento de So
Paulo e das Minas Gerais
316
. Em 15 de setembro de 1823, foi criada a Freguesia de
Estrela, primeira denominao de Ponta Grossa, e em 07 de abril de 1855, foi
elevada Vila e, pouco tempo depois, em 24 de maro de 1862, condio de
Cidade. Neste perodo, a economia era fortemente calcada na rea rural, onde se
concentrava a maior parte da populao.
Na ltima dcada do sculo XIX, dois fatos histricos foram cruciais
para que Ponta Grossa assumisse a condio de cidade predominantemente
urbana. Primeiramente destaca-se em 1988, a abolio da escravatura quando
instaurou-se uma escassez de mo-de-obra na pecuria e na pequena
agricultura
317
o que representou a decadncia das atividades agrcolas tradicionais,

315
NASCIMENTO, E. Ponta Grossa (PR): expanso urbana e desigualdade socioespacial.
Disponvel em:<www.agb.org.br/evento/download.php?idTrabalho=1205>. Acesso: 14 abr. 2011.
316
DITZEL, C. H.; CHAVEZ, N. B. A histria de Ponta Grossa. Disponvel em:
<http://www.pontagrossa.pr.gov.br/historia.>Acesso: 18 abr. 2011.
317
NASCIMENTO, E. Espao e desigualdade: mapeamento e dinmica de excluso/incluso social
na cidade de Ponta Grossa (PR). Disponvel em: <http://www.bicen-
tede.uepg.br/tde_busca/arquivo.php?codArquivo=159.>Acesso: 18 abr. 2011.
151

que obrigou a burguesia rural a investir nas primeiras indstrias de beneficiamento
de madeira e erva-mate. A partir de 1894, com a expanso da malha ferroviria,
representou o declnio do muar como meio de transporte incentivando os criadores
e fazendeiros a investir nas promissoras atividades econmicas urbanas, em
especial na indstria e no comrcio. Estes dois fatos foram determinantes para a
transformao do perfil demogrfico de Ponta Grossa, que como constado no
Quadro 02, j em 1920 tinha a maior parte da sua populao vivendo na rea
urbana do municpio. Neves destaca principalmente o papel da chegada da ferrovia
na cidade:
A chegada da ferrovia, no final do sculo XIX, resulta em uma dinamizao
dos rumos da cidade e traz uma nova dimenso social. A partir da, o
contato com os grandes centros polticos e culturais do pas determina
Ponta Grossa a modificar seu tradicional aspecto campeiro e a ingressar
num acelerado processo de modernizao urbana, que se consolida na
primeira metade do sculo XX.
318

Ponta Grossa se transforma em plo regional ao longo das primeiras
quatro dcadas do sculo passado, tendo destaque o processo de industrializao
crescente que impulsiona a economia local e absorve expressiva mo-de-obra
ocasionando intenso processo de migrao no interior do Paran em sua direo.
319

Neste perodo surgem os primeiros bairros operrios a partir do final da segunda
dcada do sculo XX, com destaque para Olarias, Uvaranas e Oficinas, sendo que
este ltimo concentra a significativa classe ferroviria.
Este processo de expanso econmica vai ser refreado reduo a
partir do declnio das ferrovias, sendo que Ponta Grossa deixa de ser o principal
entreposto comercial do interior do Estado, perdendo o posto para as novas
fronteiras agrcolas que surgem na regio Norte com a expanso da lavoura do caf,
e posteriormente ao Oeste, com a soja.
A partir do final dos anos sessenta do sculo passado, em sintonia
com os modelos estadual e nacional, com investimentos macios na
industrializao e com o Paran assumindo um papel de destaque na produo,
processamento e exportao do produto, projeta Ponta Grossa novamente no
cenrio econmico paranaense
320
, principalmente com a instalao de um

318
CHAVES, N. B. et al. Vises de Ponta Grossa. Ponta Grossa: UEPG, 2001, p. 10.
319
DITZEL, C. H.; CHAVEZ, N. B. A histria de Ponta Grossa. Disponvel em:
<http://www.pontagrossa.pr.gov.br/historia.>Acesso: 18 abr. 2011.
320
Ibid.
152

significativo parque industrial. Em 1970 Ponta Grossa ultrapassa a marca de cem mil
habitantes, sendo que cerca de 90% da populao residia na zona urbana.
Este quadro, de constante crescimento populacional, apesar de
uma reduo significativa de ritmo no final do sculo passado e na primeira dcada
do atual, e a drstica reduo da populao rural, que hoje representa apenas 2%
do total, est imbricado com o perfil scio-econmico de Ponta Grossa, e somente
com a anlise destes aspectos estruturais que se pode obter um diagnstico,
mesmo que sinttico, do processo de urbanizao do municpio.
Podemos realizar um diagnstico do processo de urbanizao de
Ponta Grossa considerando os fatores estruturais que vo formar o cenrio
econmico e social do municpio, a partir das pesquisas quantitativas que tem-se a
disposio a partir das estatsticas oficiais. Neste sentido destacamos o quadro a
seguir, produzido pelo IPARDES:

TABELA 4 Sntese dos dados estatsticos de Ponta Grossa
REA SOCIAL
INFORMAO FONTE DATA ESTATSTICA
Populao Censitria Total IBGE 2010 311.697 habitantes
Pessoas em Situao de Pobreza IBGE/IPARDES 2000 59.349
Famlias em Situao de Pobreza IBGE/IPARDES 2000 15.075
Nmero de Domiclios - Total IBGE 2010 105.849
Densidade Demogrfica IPARDES 2010 153,87 hab/km
2

Grau de Urbanizao IBGE 2010 97,80 %
Taxa de Crescimento Geomtrico IBGE 2010 1,31 %
ndice de Desenvolvimento
Humano - IDH-M
PNUD/IPEA/FJ P 2000 0,804
ndice Ipardes de Desempenho
Municipal IPDM
IPARDES 2008 0,7022
PIB Per Capita IBGE/IPARDES 2008 16.137 R$ 1,00
ndice de GINI IBGE 2000 0,570
Taxa de Pobreza IBGE/IPARDES 2000 18,55 %
ECONOMIA
INFORMAO FONTE DATA ESTATSTICA
Populao Economicamente Ativa IBGE 2000 118.719 Pessoas
Populao Ocupada IBGE 2000 100.862 Pessoas
Nmero de Estabelecimentos RAIS TEM 2009 7.235
Nmero de Empregos RAIS TEM 2009 69.971
Valor Adicionado Fiscal (VAF)
Total
SEFA 2009 4.107.115.635 R$ 1,00 (P)
VAF - Produo Primria SEFA 2009 265.107.276 R$ 1,00 (P)
153

VAF Indstria SEFA 2009 2.521.914.934 R$ 1,00 (P)
VAF - Comrcio/Servios SEFA 2009 1.085.128.261 R$ 1,00 (P)
Fonte: IPARDES
A estatstica evidencia que no tocante a ponderao das atividades
econmicas tipicamente urbanas, secundrias e tercirias, que representam 93,5%
do PIB do municpio, e do peso do setor industrial na cidade. J o peso da
agricultura na economia pontagrossense guarda estreita relao com o peso
demogrfico da populao urbana. Esta conformao scio-econmica
associada ao crescimento populacional acelerado desde a dcada de vinte do
sculo passado, vai refletir intensamente no processo de urbanizao de Ponta
Grossa, sendo que Ditzel e Neves apontam:
O rpido aumento populacional e a incapacidade do poder pblico em
resolver os problemas decorrentes das crescentes demandas resultaram
nas atuais formas de ocupao urbana, com presso na rea central e
formao de diversos ncleos habitacionais perifricos, inclusive em reas
isoladas.
321


Outro fator econmico importante, que vai refletir na expanso
urbana de Ponta Grossa a especulao imobiliria, que esta imbricada com o
processo de industrializao da cidade e tambm como a questo social da
habitao, em face da demanda cada vez mais crescente de moradia para a
populao migrante da zona rural do municpio e de outras cidades do Paran.
Nascimento, citando Scheffer explica que:
Esta expanso do setor industrial, segundo Scheffer, alterou o perfil da
cidade na sua estrutura interna, com o investimento nas pavimentaes
asflticas, construo de praas e melhorias da iluminao pblica nos
bairros, o que acabou afetando a dinmica de valorizao da terra na
cidade, contribuindo para a intensificao da especulao imobiliria.
322

No entanto, o elemento principal da anlise scio-econmica est
relacionado com o ndice de concentrao de renda da populao. Apesar da renda
per capita de R$ 16.137, conforme dados de 2008, se consideramos a Taxa de
Pobreza de 18,5%, que corresponde ao percentual de pessoas que vivem com
renda mensal inferior a 1//2 salrio mnimo, torna-se evidente o desequilbrio na

321
DITZEL, C. H.; CHAVEZ, N. B. A histria de Ponta Grossa. Disponvel em:
<<http://www.pontagrossa.pr.gov.br/historia.>Acesso: 18 abr 2011.
322
NASCIMENTO, E. Ponta Grossa (PR): expanso urbana e desigualdade socioespacial.
Disponvel em: <www.agb.org.br/evento/download.php?idTrabalho=1205.>Acesso: 14 abr 2011.
154

distribuio da renda da populao de Ponta Grossa, o que repercute no ndice Gini
que mede o nvel igualdade econmica do municpio de 0,570, considerado baixo.
Portanto, a evoluo da estrutura fundiria urbana de Ponta Grossa
vai ser influenciada pelos diversos elementos, demogrficos, histricos e scio-
econmicos, que foram extrados da anlise das pesquisas quantitativas aqui
estudadas, sendo que destes apontamentos apontam algumas caractersticas
principais do processo de urbanizao da cidade.

5.1.2 Principais aspectos da estrutura fundiria urbana de Ponta Grossa.
Ao analisar o processo de expanso urbana de Ponta Grossa,
Nascimento ressalta o papel preponderante do setor imobilirio/especulativo:
Nas dcadas de 1950 e 1960, no entanto, o tecido urbano ponta-grossense
sofre expressiva ampliao, impulsionada por um forte processo de
especulao fundiria empreendido a partir de ento. A periferia urbana foi
significativamente estendida com a produo de diversos loteamentos
longnquos, alguns separados da malha urbana contnua por enormes
glebas no loteadas.
323


Este cenrio pode ser perfeitamente observado atravs da anlise
dos dados estatsticos, conforme o quadro abaixo:

TABELA 5 - rea dos permetros urbanos e crescimento relativo em Ponta Grossa (1940 a
2007)
Ano rea (km
2
) Crescimento relativo (%)
1940 25,9
1950 22,4 - 13,5
1960 50,3 124,5
1970 90,2 79,3
1980 149,3 65,5
1990 150,3 0,6
2000 200,3 33,3
2007 199,3 -0,5
Fonte: NASCIMENTO, E. (2010)

Este processo de expanso urbana calcado na especulao
imobiliria decorreu principalmente da ausncia de uma legislao reguladora dos
loteamentos criados pela iniciativa privada, que no contemplavam a instalao dos

323
NASCIMENTO, E. Ponta Grossa (PR): expanso urbana e desigualdade socioespacial.
Disponvel em: <www.agb.org.br/evento/download.php?idTrabalho=1205.>Acesso: 14 abr. 2011.
155

equipamentos urbanos mnimos, sendo que em regra, tais loteamentos so
destinados a populao de baixa renda.
O crescimento urbano planejado sob a lgica da especulao
imobiliria, tem como pressuposto a mercantilizao do solo urbano e da habitao,
o que traz significativas implicaes com a chamada questo social da moradia,
alm de fomentar as ocupaes informais de reas urbanas, visto que parte da
populao mais pobre no tem acesso ao mercado imobilirio. Esta forma
desordenada de ocupao do solo urbano da cidade cria contradies que, como
afirma Scheffer, no so especficas de Ponta Grossa, pois todo o pas no
marcado somente por dficit, mas tambm por supervit habitacional.
324
.
A proporo desta expanso urbana de Ponta Grossa pode ser
mensurada comparando-se a dimenso da rea urbana do Municpio de 917,2 km,
corresponde a 47,4% do espao municipal
325
total, com a rea do Municpio de
Curitiba, que totaliza 435,4 km
2
, ou seja, somente a extenso da rea urbana de
Ponta Grossa o dobro da rea total da capital do Estado, sendo que enquanto a
populao pontagrossense de 311,1 mil, conforme censo de 2010 do IBGE,
Curitiba tem 1,310 milhes de habitantes, o que corresponde a mais de quatro vezes
a populao de Ponta Grossa.
A baixa densidade demogrfica urbana de Ponta Grossa implica no
incremento da superfcie da cidade com a existncia de espaos ociosos,
classificados como vazios urbanos e reas no loteadas, que segundo dados
levantados pela PROLAR somam 77,09 mil m
2
, sendo que deste total 33,02 mil m
2

so considerados reas prprias para construo de moradias.
326

Em Ponta Grossa segundo dados do censo do IBGE realizado em
2010 um total de 12.321 domiclios particulares ociosos, enquanto o dficit
habitacional, conforme dados estimativos a partir do censo de 2010, de 7.671
domiclios, que deve ser acrescida de 3.453 famlias com renda mensal de at trs
salrios mnimos residentes em domiclios alugados.

324
SHEFFER, S. N. Espao urbano e poltica habitacional: uma anlise sobre Ponta Grossa.
Disponvel em:<www.revistas2.uepg.br/index.php/emancipacao/article/download/82/80.> Acesso: 18
abr 2011.
325
PONTA GROSSA. Plano Diretor do Municpio de Ponta Grossa. Disponvel em:
<http://geo.pontagrossa.pr.gov.br/portal/planodiretor/2.4_aspectos_socioespaciais.pdf.> Acesso em:
23 jul 2011.
326
Ibid.
156

O diagnstico realizado para fins de elaborao do atual Plano
Diretor do Municpio aponta que cerca de 17% da populao habita em reas
irregulares, sendo que:
O perfil genrico do morador em situao irregular de baixa escolaridade
e com reduzida condio de rentabilidade. As famlias so provenientes da
rea rural do municpio ou fruto de processos migratrios de outras regies
do estado. As edificaes so predominantemente em madeira com
condies precrias de acessibilidade. Esto locadas principalmente em
fundos de vales, em condies deficientes de saneamento.
Tal situao contribui decisivamente para a remoo da vegetao ciliar,
perda da biodiversidade, eroso nas encostas, escorregamentos de terras
ocupadas, inundaes, enchentes, poluio e contaminao das guas,
dentre outros problemas.
327

Obviamente este perfil dos moradores de reas irregulares no
permite a aquisio da moradia atravs do mercado imobilirio especulativo, sendo
que so totalmente dependentes das polticas habitacionais voltadas a moradia
popular, que historicamente no deram conta da demanda habitacional das
populaes mais carentes.
Os dados quantitativos respeito da populao favelada de Ponta
Grossa foram compilados por Nascimento, conforme quadro abaixo:
328

TABELA 6 Evoluo da populao favelada em Ponta Grossa no perodo de 1960 a 2006.
Ano Populao urbana (A) Populao favelada (B) % de (B) em relao a (A)
1960 78.557 614 0,78
1970 113.074 2.194 1,94
1980 172.946 10.896 6,30
1991 221.671 30.709 13,85
1996 244.248 39.461 16,16
2006 300.125 51.845 17,27
Fonte: NASCIMENTO, E. (2008)

J o levantamento realizado pela PROLAR, que ser analisado de
forma pormenorizada nos prximos captulos aponta a existncia de 8.769
domiclios localizados nas reas de favelas na rea urbana de Ponta Grossa.
A favelizao de Ponta Grossa tem como principal fator o processo
migratrio da populao da zona rural do municpio e de outras cidades da regio,

327
PONTA GROSSA. Plano Diretor do Municpio de Ponta Grossa. Disponvel em:
<http://geo.pontagrossa.pr.gov.br/portal/planodiretor/2.4_aspectos_socioespaciais.pdf. Acesso em: 23
jul 2011.
328
NASCIMENTO, E. Espao e desigualdade: mapeamento e dinmica de excluso/incluso social
na cidade de Ponta Grossa (PR). Disponvel em: <http://www.bicen-
tede.uepg.br/tde_busca/arquivo.php?codArquivo=159. Acesso: 18 abr 2011.
157

sendo que, no entanto, outros fatores devem ser considerados, para que possamos
compreender este fenmeno social. Destaca-se o processo de desenvolvimento
econmico concentrador de renda, que representou no empobrecimento da maior
parte da populao, o favorecimento especulao imobiliria e sua ao
articulao com o Poder Pblico no sentido de reproduzir o processo de segregao
espacial, e a ausncia de uma efetiva poltica de urbanizao de favelas pela
Administrao municipal.

5.1.3 Evoluo da poltica habitacional em Ponta Grossa.
Em levantamento realizado por Sheffer dividiu-se a evoluo
histrica das polticas habitacionais implantadas em Ponta Grossa, tendo como
critrio o rgo gestor dos programas.
Assim, a primeira companhia a gerir a poltica habitacional em Ponta
Grossa foi a Caixa de Habitao Popular do Estado do Paran, entre 1952 a 1966,
que teve sua atuao voltada para atender a demanda de duas categorias
profissionais especficas, ou seja, os militares e ferrovirios, construindo neste
perodo pouco mais de uma centena de moradias.
Efetivamente a primeira companhia habitacional criada para atender
as demandas por casas pelas classes mais populares foi a Companhia de Habitao
de Ponta Grossa COHAB-PG, instalada pelo poder pblico, na gesto do Prefeito
Plauto Mir Guimares, de 1966-69.
TABELA 7 Conjuntos habitacionais construdos pela COHAB-PG

Conjuntos Habitacionais Nmero de casas Ano de entrega
31 de Maro 1000 1967
Operrios do DER 31 1967
Flvio C. Guimares 72 1969
Luiz G. P. da Cunha 100 1969
Total de unidades 1203
Fonte: Departamento de Urbanismo da Prefeitura Municipal de Ponta Grossa.
No entanto, com o estancamento dos recursos provenientes do
governo federal, a COHAB-PG acabou sendo inviabilizada economicamente, sendo
vendida para a COHAPAR Companhia da Habitao do Paran, que a partir de
158

1979, inicia uma terceira fase de construes de moradias populares, que se
intensifica at 1982. Em decorrncia da crise financeira que atingiu a capacidade de
financiamento do Estado, somente em 1989 so entregues novas unidades
habitacionais.
TABELA 8 Conjuntos habitacionais construdos pela COHAPAR
Conjuntos Habitacionais
Nmero de
casas
Ano de
entrega
Santa Paula I 1467 1979
Santa Paula II 234 1981
Santa Maria 600 1981
Santa Terezinha 492 1981
Santa Luzia 576 1981
Rio Verde 770 1981
David Federman 197 1981
Santa Paula III 200 1982
Bortolo Borsato 353 1982
J ardim Conceio 328 1989
Conjunto Pimentel 387 1997
Quero Quero 206 1998
Vila Rural Guaragi 35 1997
Ouro Fino 121 1999
Lagoa Dourada 17 1999
Vila Rural Campos Verdes 17 2000
Vila Rural Princesa dos Campos 23 2002
Total de unidades 6.023
Fonte: COHAPAR-PG
A partir de 1989 ocorreram financiamentos na rea habitacional
administrados pela Caixa Econmica Federal, que tiveram como beneficirios as
cooperativas, sendo que a COHALAR - Cooperativa Habitacional dos Assalariados
realizou vrios empreendimentos, contratando construtoras, e construiu dois
conjuntos habitacionais e quatro conjuntos de condomnios fechados sob a forma de
apartamentos.
329

TABELA 9 Conjuntos habitacionais construdos pela COHALAR
Conjuntos Habitacionais Quantidade de unidades Ano de entrega
Raul Pinheiro Machado 208 1988
Accia I 144 1989
Accia II 144 1990

329
SHEFFER, S. M. Espao urbano e poltica habitacional: uma anlise sobre Ponta Grossa.
Disponvel em: www.revistas2.uepg.br/index.php/emancipacao/article/download/82/80.> Acesso: 18
abr. 2011.
159

Conjuntos Habitacionais Quantidade de unidades Ano de entrega
J ardim Barana 244 1991
Antares 400 1994
Cristo Rei III 360 1995
Total de unidades 1470
Fonte: COHAPAR-PG
Alm da COHALAR, tambm Cooperativa Habitacional do Norte
Pioneiro, iniciou em 1992 a construo do Conjunto Habitacional Santa Brbara,
com 500 casas, localizado nos fundos do parque industrial da cidade, que foi
ocupado aps denncias de superfaturamento e paralisao das obras.
A PROLAR - Companhia de Habitao de Ponta Grossa, foi criada
em 13 de setembro de 1989 atravs da Lei Municipal n. 4.298, na gesto do prefeito
municipal Pedro Wosgrau Filho, sendo que est em atuao at os dias atuais.
Conforme informa Scheffer a principal modalidade de programa
habitacional adotado pela PROLAR foi o chamado loteamento urbanizado
desenvolvido a partir de 1991, como uma forma de atender a populao de menor
poder aquisitivo, como tambm de desenvolver projetos para atenuar os problemas
habitacionais, devido aos cortes de recursos federais na rea habitacional.
330
No
programa de lotes urbanizados os recursos so aplicados apenas na compra da
rea e nos equipamento urbanos, sendo que a moradia obtida pela auto-
construo dos prprios muturios. At 2003 cerca de dois teros dos programas
entregues pela PROLAR eram lotes urbanizados. No quadro abaixo consta todos os
programas habitacionais da PROLAR, entregues at 2003.

TABELA 10 Programas habitacionais da PROLAR entregues at 2009
Nome Quantidade de unidades Ano de entrega
Nossa Senhora das Graas 511 1990
Santa Maria 503 1990
Rio Pitangui I 200 1991
Rio Pitangui II 500 1991
Araucria 129 1993
Rio Pitangui III 61 1993
Verona 360 1993

330
SHEFFER, S. M. Espao urbano e poltica habitacional: uma anlise sobre Ponta Grossa.
Disponvel em: www.revistas2.uepg.br/index.php/emancipacao/article/download/82/80.> Acesso: 18
abr. 2011.
160

Nome Quantidade de unidades Ano de entrega
Santa Mnica 958 1993
Rio Tibagi 440 1993
Parque das Castanheiras 530 1993
Condomnio Social Real I 32 1997
Condomnio Social Pai 20 1997
Santa Marta II 88 1997
Rio Pitangui IV 162 1997
J ardim Tropeiros I 100 1997
J ardim Tropeiros II 246 1997
Condomnio Social Anna Provellex 32 1998
J ardim Nossa S. das Graas 429 1998
Condomnio Rural Guaragi 20 1999
San Marino (no regularizado) 19 1999
Vila Raquel (no regularizado) 12 1999
J ardim Paraso 21 1999
J ardim So Gabriel 224 1999
Dom Bosco I 40 2000
Condomnio Social do Ofcio I 32 2000
Cidade Social 126 2000
Parque Dom Bosco 735 2000
J ardim Estrela do Norte 345 2001
J ardim Cachoeira 643 2001
Dom Bosco II 30 2002
Parque So Luiz 144 2003
Parque So J os 160 2003
J ardim Estrela do Lago 392 2003
Residencial Parque So J os (aptos) 160 2003
Residencial Parque So Luis (aptos) 144 2003
Residencial Barcelona 153 2005
J ardim Aroeira 363 2005
J ardim Trs Rios 119 2006
J ardim So Miguel 19 2006
J ardim Manacs 251 2006
J ardim J acarand I 84 2007
J ardim J acarand II 66 2008
J ardim J acarand (lotes) 20 2008
J ardim Alto Alegre 198 2008
J ardim Alto Alegre (lotes) 6 2008
J ardim Gralha Azul 503 2008
J ardim Cerejeiras 310 2009
J ardim Cerejeiras (lotes) 22 2009
J ardim Porto Seguro 32 2009
Total de unidades 10.694
Fonte: PROLAR
Da anlise quantitativa de todos os programas de moradia popular
implantados no municpio conclui-se que desde 1967 at 2009 foram construdas

12.2
18.9
grfi
Pont
FI
Fo

mom
prod
sess
resp
ocios

e o
sobr
pbl
urba
perif
268 unidad
985 famlias
ico abaixo
ta Grossa
GURA 2 G
2
onte: O autor
mento cons
duzidos pe
senta do
ponsvel p
sas.
Estado c
revaloriza
icos nos
anos que s
fricas e ac
1
0
3
1
0
1
7
2
00
des habita
s de baixa
permite v
durante o
Grfico da e
009)
r
Ocorre q
seguiu cum
ela explos
sculo pa
pela expan
Verifica-s
capitalista,
o especu
chamado
so fornec
cabam dire
0000000
cionais e
a renda ate
isualizar a
perodo:
voluo do
que se es
mprir parci
so da e
assado, m
nso urba
se a prtic
que aca
ulativa do
s extenso
cidos s c
etamente b
00
1
4
6
7
0
2
6
7
2
5
5
3
0
distribudo
endidas pe
a evoluo
nmero de u
sta poltica
ialmente o
especula
mas, atualm
ana horizo
ca que ass
ba tendo
solo urba
ores urban
comunidad
beneficiand
00000
2
0
8
4
7
2
os 6.788 l
elos diverso
da oferta
unidades ha
a habitaci
o papel de
o imobili
mente seg
ontal e a
socia os g
o papel
ano, atrav
nos, cons
des que s
do os prop
4
7
2
5
0
3
1
2
5
7
0
2
4
7
8
4
0
0
0
lotes urba
os program
de unidad
bitacionais e
onal estat
preenche
ria, inten
gue-se a
reprodu
rupos eco
de indu
vs da apl
stitudos p
o impelid
prietrios d
0
3
6
0
1
0
6
0
6
6
7
4
3
4
9
5
0
nizados, t
mas habita
des habitac
em Ponta Gr
tal em um
r os vazio
nsificada
lgica es
o de nov
nmicos im
o do pro
licao de
pelos equ
das para a
dos imveis
9
9
8
5
3
1
0
0
0
0
5
1
6
3
8
9
161
otalizando
acionais. O
cionais em

rossa (1967-
m primeiro
os urbanos
nos anos
speculativa
vas reas
mobilirios
ocesso de
e recursos
ipamentos
as regies
s vizinhos.
8
4
7
9
3
3
6
4

o
O
m
-
o
s
s
a
s
s
e
s
s
s
.
162

Scheiffer descreve este processo ao comentar os programas habitacionais da
PROLAR:
Em Ponta Grossa, a localizao dos programas habitacionais da PROLAR,
esto situados em rea perifrica, para os quais foram necessrios
implantar meio de transporte e toda a rede de recursos como escolas,
correio, coleta de lixo, entre outros. Esses servios no so implan tados
paralelamente a entrega do programa, pois conforme as empresas ou
rgos que administram cada recurso, necessrio uma determinada
demanda pelo servio para que este seja efetivado, o que acarreta maiores
dificuldades para as primeiras famlias que se instalam principalmente nos
loteamentos, onde devem construir suas casas.
Outra caracterstica, que os programas habitacionais da PROLAR
colaboram para o crescimento horizontal da cidade, tornando-se uma
cidade espalhada e necessitando-se levar toda uma rede de infra-estrutura
para reas mais longnquas e por outro lado, existem vrios vazios urbanos
que se beneficiam destes recursos, valorizando financeiramente suas reas,
alterando o mercado imobilirio.
331

Portanto, a segregao scio-espacial, que expulsa para as regies
perifricas da cidade grande parte da populao economicamente mais vulnervel,
no apenas conseqncia das prticas especulativas que dominam o
planejamento privatista da cidade, mas tambm utilizada, atravs dos programas
habitacionais oficiais, como instrumento de fomento da prpria especulao
imobiliria. Em dissertao elaborada acerca do programa de lotes urbanizados
implantados de forma intensiva pelo Municpio de Ponta Grossa, Scheffer conclui:
O programa de lotes urbanizados, ao ser implementado, reflete e reproduz
as desigualdades sociais que se objetivam materialmente na estratificao
das zonas residenciais. Ao estabelecer critrios de seleo acaba por gerar
uma homogeneizao entre os usurios do programa, portanto, uma
segregao socioespacial, contribuindo, ento, como um dos fatores, para a
definio do perfil do espao urbano de Ponta Grossa.
332

O volume de moradias populares oferecidos pelos programas
habitacionais governamentais em Ponta Grossa no foi capaz de dar conta da
demanda cada vez mais crescente, principalmente das populaes que residem nas
ocupaes irregulares, contribuindo, por outro lado, para o processo de expanso da
rea urbana do Municpio.
5.1.4 Programas municipais de regularizao fundiria.

331
SHEFFER, S. M. Espao urbano e poltica habitacional: uma anlise sobre Ponta Grossa.
Disponvel em: www.revistas2.uepg.br/index.php/emancipacao/article/download/82/80.> Acesso: 18
abr. 2011.
332
Id. Espao urbano e poltica habitacional: uma anlise sobre o programa de lotes urbanizados
da Prolar - Ponta Grossa. Ponta Grossa: UEPG, 2003. p. 125. Dissertao - Curso de Mestrado em
Cincias Sociais Aplicadas da Universidade Estadual de Ponta Grossa, Ponta Grossa, 2003.
163

Atualmente o Municpio de Ponta Grossa desenvolve dois
programas especficos de regularizao fundiria urbana voltados atender os
moradores em assentamentos informais. O primeiro o denominado Programa
Papel Legal que foi institudo pelo Decreto Municipal n 933, de 19/05/2006, e que
visa atender as necessidades de regularizao fundiria de lotes urbanizados e
moradias populares irregulares.
Conforme informado no Plano Local de Habitao por Interesse
Local, aprovado pela Lei Municipal n 10.559, de 13/05/20011, o Projeto Papel
Legal, foi desenvolvido para atender pessoas que moram em terrenos irregulares
pblicos e privados e atendeu em sua primeira fase 128 famlias de oito localidades
de Ponta Grossa. Dessas, 30 foram recolocadas por estarem em reas de risco ou
protegidas por lei ambiental, sendo que na sua segunda fase o projeto iniciou com
as verificaes de terrenos em outras 20 localidades do municpio.
333
O PLHIS
informa sobre o procedimento adotado no Programa Papel Legal:
As famlias que participaram da primeira fase do Papel Legal foram
identificadas logo depois da aprovao do decreto, em maio de 2006, e
somente em outubro de 2007 que elas puderam receber a documentao.
Depois que os terrenos irregulares so identificados feito o levantamento
topogrfico do local e em seguida segue o trabalho burocrtico que
depende de outros rgos pblicos no ligados prefeitura. Somente
depois disso que o titulo pode ser entregue famlia. Caso o morador
esteja em rea pblica em terrenos at 250 m, com a comprovao de
moradia h cinco anos (at junho de 2006) e sem outro imvel em seu
nome, obter a documentao definitiva sem custos. O terreno, no entanto,
no pode ser revendido. Em muitos terrenos selecionados a prefeitura no
pode agir. o que acontece em reas que esto em faixas de preservao
ambiental. Outra situao que a prefeitura no pode intervir em terrenos
situados embaixo de redes de alta tenso.
334

O outro programa institudo pela Prefeitura de Ponta Grossa criado
mais recentemente atravs do Decreto Municipal n 4067 de 21/05/201, foi
denominado Projeto Casa Segura, que tem como objetivo diagnosticar, prevenir,
controlar e eliminar situaes de riscos naturais em reas prximas a arroios
335
, que
totalizam uma extenso de cerca de 150 km na rea urbana de Ponta Grosa, com a
recolocao dos moradores para outras regies seguras

333
PONTA GROSSA. PLHIS - Plano Local de Habitao de Interesse Social Municpio de
Ponta Grossa. Disponvel em: <http://www.prolarpmpg.com.br/plhis/plhis.pdf.> Acesso em: 23 jul.
2011.
334
Ibid.
335
Ibid.
164

Conforme informao divulgada pela Prefeitura Municipal de Ponta
at o momento foi efetivado um projeto piloto do Programa Casa Segura margens do
arroio Gertrudes, no bairro da Chapada, onde aps trabalho de cinco meses, foram
retiradas do local cinco famlias que estavam em situao de risco, sendo que elas
foram remanejadas para um local seguro, no mesmo bairro. E acrescenta a notcia
divulgada pela assessoria de imprensa da Prefeitura de Ponta Grossa, que depois
de desocupada, a rea foi recuperada, com a retirada de lixo e plantio de grama. De
acordo com o Departamento de Patrimnio esse trabalho necessrio para prevenir
possveis invases.
336

Alm destes programas de regularizao fundiria urbana prprios
da Prefeitura de Ponta Grossa, existem alguns projetos desenvolvidos pelo
Municpio dentro do programa federal de urbanizao, regularizao e integrao de
assentamentos precrios, financiados pelo Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social (FNHIS). Em Ponta Grossa, o FNHIS alm de beneficiar melhoria
das condies de vida para as pessoas que esto em situao de risco, prev a
preservao e recuperao dos arroios e a urbanizao dessas reas.
337

Encontra-se em fase de construo os conjuntos habitacionais
Parque dos Sbias, no bairro de Uvaranas, para onde sero removidas as famlias
que ocupam irregularmente terreno s margens do Arroio de Olarias, nas Vila Cel.
Cludio, e Parque das Andorinhas, prximo do Ncleo Pitangui, destinadas para os
moradores das margens do Arroio Pilo de Pedra, na Vila Vilela. Ambos os
empreendimentos tero 168 casas.
A poltica de regularizao fundiria desenvolvida pela Prefeitura
Municipal apesar de se revestir de uma formatao jurdica mais ambiciosa
mercada pela sua pouca efetividade, que se traduz nos resultados modestos
obtidos. Na realidade as experincias desenvolvidas no mbito local at o momento
tratam-se de projetos pilotos que se no forem reproduzidos em escala maior
acabam por desacreditar tais programas de regularizao fundiria urbana perante a
sociedade.

336
PONTA GROSSA. Defesa Civil inicia projeto piloto em reas degradadas. Pub. em 08 out
2010. Disponvel em: <http://www.pg.pr.gov.br/node/9645.>Acesso em: 25 jul 2011.
337
PONTA GROSSA. PLHIS - Plano Local de Habitao de Interesse Social Municpio de
Ponta Grossa. Disponvel em: <http://www.prolarpmpg.com.br/plhis/plhis.pdf.> Acesso em: 23 jul.
2011. PONTA GROSSA.
165

Os instrumentos de regularizao fundiria previstos no Estatuto da
Cidade, bem como daquele estabelecido na Lei n 11.977/2009, municiam o Poder
Pblico do arcabouo tcnico-jurdico necessrio para a implantao de programas
eficazes para a legalizao dos assentamentos informais existentes na cidade. No
entanto, a capacitao tcnica dos executores dos programas no suficiente.
Como afirma Fernandes, necessrio o maior envolvimento das populaes
beneficiadas na preparao e execuo destes programas, pois em ltima anlise,
o sucesso dos programas de regularizao de assentamentos informais requer a
renovao dos processos de mobilizao social e fortalecimento da capacidade de
moradores e das ONGs
338
que devem estar efetivamente comprometidas com a
execuo dos programas de regularizao fundiria.

5.1.5 A implantao das Zonas Especiais de Interesse Social
O zoneamento um dos instrumentos de desenvolvimento urbano
mais antigo, daqueles utilizados pelo Poder Pblico municipal, sendo que a incluso
das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) no zoneamento da cidade
praticada em larga escala, tendo como principal finalidade facilitar a obteno de
recursos externos para o financiamento dos programas de habitao popular,
desenvolvidos pela PROLAR.
No entanto, a anlise realizada da estrutura fundiria, em especial
da poltica habitacional desenvolvida pelo Municpio, leva a concluso de que a
definio das ZEIS pelo Poder Pblico, acaba por refletir de forma decisiva no
espalhamento excessivo da zona urbana de Ponta Grossa.
Esta implicao facilmente constatada pela anlise da legislao
municipal que instituiu as ZEIS no Municpio. Considerando apenas o ano de 2010,
temos uma significativa amostragem de normas relativas a este tipo de zoneamento,
onde fica evidenciada a deliberada poltica de expanso urbana adotada pelo Poder
Municipal. Alm dos conjuntos habitacionais e loteamentos urbanizados construdos
em reas adquiridas pela PROLAR, em 2010, foram definidas como ZEIS, atravs

338
FERNANDES, E. A produo socioeconmica, poltica e jurdica da informalidade urbana. In:
Regularizao da terra e moradia: o que e como implementar. Braslia: Grfica da Caixa. 2002. p.
25.
166

dos Decretos Municiais n. 4.600, n. 4.371, 4.363 e 4.274, respectivamente os
loteamentos denominados Califrnia, Recanto Verde, Athenas e Roma, todos
localizados nos extremos da periferia da cidade e de propriedade de tradicionais
famlias pontagrossenses. Adquirindo a condio de ZEIS, atravs do beneplcito da
legislao urbanstica municipal, estes loteamentos da iniciativa privada, podem ter
acesso facilitado aos recursos do Programa Minha Casa Minha Vida, atravs do
financiamento para aquisio da casa prpria destinado s pessoas com renda
familiar de at trs salrios mnimos, ampliando-se significativamente o leque de
potenciais clientes destes empreendimentos imobilirios.
Vale ressaltar que as ZEIS so previstas na alnea f, inciso V, do
artigo 4 do Estatuto da Cidade como instrumento de regularizao fundiria, sendo
que a por este instrumento fica reconhecida, pela ordem jurdica da cidade, que
para atender sua funo social as reas ocupadas pela comunidade de baixa
renda devem ser utilizadas para fins de habitao de interesse social
339
.
No entanto, pela poltica de desenvolvimento urbano aplicada em
Ponta Grossa, a ZEIS se insere em uma lgica diferenciada. Alm dos programas
habitacionais oficiais, tambm os empreendimentos da iniciativa privada definidos
como ZEIS tem como caracterstica a sua localizao nas regies mais remotas da
cidade. A Lei Municipal 10.634, aprovada em 07 de julho de 2011
340
,
significativamente emblemtica deste fenmeno, pois inclui uma nova rea a j
extensa zona urbana de Ponta Grossa, estabelecendo ao mesmo tempo a sua
condio de ZEIS, uma vez que destinada a habitao popular.
Apesar de que a legislao municipal considerar as favelas
existentes na cidade como ZEIS, efetivamente este instrumento urbanstico de
regularizao foi totalmente deturpado pela prtica urbanstica adotada pelo Poder
Pblico. Fica evidente que as ZEIS so inseridas na estrutura urbana de Ponta
Grossa como mecanismo de segregao espacial, onde os pobres so alojados
para as regies perifricas da cidade, e de incentivo a especulao imobiliria,

339
BRASIL. Estatuto da cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia:
Cmara dos Deputados, 2002. p. 189.
340
PONTA GROSSA. Lei n. 10.634/2011. Disponvel em: <http://www.leismunicipais.com.br/cgi-
local/forpgs/showinglaw.pl>Acesso em: 09 ago 2011.
167

permitindo o incremento da renda fundiria por parte de grupos econmicos que, via
de regra, est intimamente vinculada elite poltica dominante.
As polticas habitacionais e de regularizao fundiria desenvolvidas
em Ponta Grossa dentro da perspectiva da efetividade do direito moradia digna da
parcela mais pobre da populao no podem estar dissociadas de uma estratgia de
desenvolvimento urbano que enfrente a reproduo social das causas dos graves
problemas urbansticos da cidade: a segregao espacial e a especulao
imobiliria. Neste contexto se faz necessrio a anlise dos instrumentos previstos no
Plano Diretor do Municpio de Ponta Grossa e das polticas desenvolvidas pelo
Poder Pblico municipal para a sua implementao prtica no desenvolvimento
urbano da cidade.

5.2 PLANO DIRETOR DE PONTA GROSSA
5.2.1 Concepes de Plano Diretor
A partir da dcada de 70 do sculo passado com a
institucionalizao do planejamento urbano nas administraes municipais
disseminou-se a elaborao do ento denominado Plano Diretor de
Desenvolvimento Integrado. Esta concepo de planejamento urbano compreendia
a adoo de padres urbansticos exigentes e de difcil compreenso e a alta
complexidade dos planos refletia uma viso tecnocrtica do planejamento da
cidade, na qual a legislao urbanstica teria apenas a funo de estabelecer os
padres satisfatrios de qualidade para seu funcionamento
341
. Esta tecnocracia
urbanstica no reconhecia a existncia de conflitos sociais urbanos e estava
associada idia de um Estado forte e centralizado capaz de impor aos cidados os
planos concebidos pelos especialistas.
Tal concepo de Plano Diretor teve alguma ressonncia numa
realidade de sociedade civil silenciada
342
que vigorou durante o regime ditatorial
instalado no pas, sendo que, no entanto, no foi capaz de dar conta dos problemas

341
BRASIL. Estatuto da cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia:
Cmara dos Deputados, 2002. p. 38
342
Ibid., p. 39
168

decorrentes da exploso do processo de urbanizao que caracterizou este perodo
histrico brasileiro.
A partir do processo de redemocratizao brasileira, iniciado no final
dos anos 70, a emergncia dos movimentos sociais urbanos implica no
questionamento desta poltica urbanstica autoritria e excludente e na formulao
de propostas capazes de viabilizar o direito cidade para amplos setores da
sociedade excludos do acesso ao solo urbano. Deste amplo movimento aglutinado
em torno da bandeira da Reforma Urbana surge uma nova concepo de
planejamento urbano, que se contrape a concepo tecnocrtica tradicional. Neste
contexto o Plano Diretor ganha uma nova concepo que parte do pressuposto que
a cidade produzida por uma multiplicidade de agentes que devem ter sua ao
coordenada e que corresponda ao interesse pblico da cidade.
343
Dentro deste novo
paradigma o Plano Diretor passa a definido como um conjunto de princpios e
regras orientadoras da ao dos agentes que constroem e utilizam o espao
urbano
344

A partir da Constituio de 1988 o Plano Diretor passa a ser
obrigatrio para as cidades com populao acima de vinte mil habitantes,
constituindo o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano, devendo
estabelecer os critrios objetivos para verificar se a propriedade urbana atende a
sua funo social e as condies do exerccio deste direito, a fim de assegurar a
efetividade das funes sociais da cidade e da propriedade urbana e da garantia das
condies de vida dos citadinos, que segundo o texto constitucional integram os
objetivos primordiais da poltica de desenvolvimento urbano.
Segundo Rech o Plano Diretor tem que expressar ou significar um
projeto de cidade e de municpio sustentvel para as presentes e futuras geraes,
vinculando todos os atos significativos da administrao municipal
345
, sendo que
suas normas so imperativas para toda a coletividade e obrigam tambm os
particulares, alm do Poder Pblico.

343
BRASIL. Estatuto da cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia:
Cmara dos Deputados, 2002. p. 39
344
Ibid., p. 39
345
RECH, A. U. Direito urbanstico: fundamentos para construo de um plano diretor sustentvel
na rea urbana e rural. Caxias do Sul: Educs, 2010. p. 84.
169

Com o advento do Estatuto da Cidade o Plano Diretor passa a
encabear o rol de uma longa srie de instrumentos de planejamento urbano
municipal, sendo que, inclusive lhe foi destinado integralmente o captulo terceiro
desta lei, onde so destacadas as exigncias fundamentais de ordenao da cidade
para o cumprimento da funo social da propriedade urbana e a obrigatoriedade de
que o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual do Municpio
incorporem as diretrizes e prioridades estabelecidas no Plano Diretor.

5.2.2 Reviso do Plano Diretor do Municpio de Ponta Grossa
O processo de reviso do Plano Diretor de Ponta Grossa foi
impulsionado pelo Decreto Estadual n. 2.581 de 17 de fevereiro de 2004, que
determinou que, todos os municpios do Paran deveriam executar com recursos
prprios ou financiar a elaborao de seus Planos Diretores, dentro do prazo de
cento e oitenta dias, para que garantissem o acesso aos investimentos
disponibilizados pelo Governo do Estado para a execuo de obras e investimentos
municipais.
A iniciativa do governo do Estado do Paran guardava consonncia
com o disposto no artigo 50 do Estatuto das Cidades que determinava o prazo de
cinco anos, para que os Municpios aprovassem ou revisassem o Plano Diretor,
sendo que inicialmente este prazo encerraria em outubro de 2006, depois
prorrogado para 30 de junho de 2008, conforme estabeleceu a Lei n. 11.673/2008.
Em 22 de setembro de 2005, foi aprovada a Lei Municipal
8.225/2005, que criou a Coordenao Organizadora do Processo de Reviso e
Elaborao do Plano Diretor no Municpio de Ponta Grossa, composta por
representantes do Poder Executivo e Legislativo municipal e de representantes da
sociedade civil organizada.
A audincia pblica inaugural do processo de reviso do Plano
Diretor ocorreu em 02 de maio de 2006, sendo que foram realizadas mais duas
audincias pblicas, em 19 de junho e 14 de agosto de 2006 respectivamente, todas
realizadas nas dependncias da Cmara Municipal. As atividades abertas a
populao em geral neste processo de reviso se restringiram a estes trs eventos,
170

sendo que foram constitudas grupos de trabalho por reas temticas (meio-
ambiente e saneamento; desenvolvimento agrcola e rural; desenvolvimento
econmico e incluso social; urbanismo e habitao; e mobilidade, trnsito e
transporte) que contou basicamente com integrantes das entidades que
compuseram a Coordenao Organizadora do processo de reviso do Plano Diretor.
importante frisar que o cumprimento princpio da gesto
democrtica da cidade prevista nas diretrizes gerais da poltica urbana estabelecido
no Estatuto da Cidade dentro do processo de reviso do Plano Diretor de Ponta
Grossa se limitou a realizao das trs audincias e da participao de algumas
entidades na coordenao dos trabalhos e nos grupos de estudo. O perfil dos
integrantes desta Coordenao Organizadora, considerando a sua composio final,
tambm reflete a pequena participao dos setores populares. Alm dos trs
representantes do movimento social urbano (Central de Movimentos Populares,
Unio por Moradia Popular e Unio das Associaes de Moradores de Ponta
Grossa) integraram a coordenao, dois representantes de entidades empresariais
(Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social de Ponta Grossa e Associao
Comercial, Industrial e Empresarial de Ponta Grossa), quatro de entidades de
profissionais liberais (Ordem dos Advogados do Brasil, Conselho Regional de
Corretores de Imveis, Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
e Associao dos Engenheiros e Arquitetos de Ponta Grossa), dois de entidades
religiosas (Associao dos Ministros Evanglicos de Ponta Grossa e Mitra da
Diocese de Ponta Grossa), um do movimento ecolgico (Associao Planeta Azul),
um da Universidade Estadual de Ponta Grossa e seis de clube de servios (Lions
Clube e Rotary Clube).
346

A composio da Coordenao do processo de reviso do Plano
Diretor expressou por um lado uma concepo elitista de sociedade civil organizada
e uma bem sucedida articulao do governo municipal de buscar garantir uma
maioria confortvel na correlao de foras neste processo, e de outro, o ausncia
de mobilizao das entidades do movimento popular em Ponta Grossa.

346
PONTA GROSSA. Plano Diretor do Municpio de Ponta Grossa. Disponvel em:
<http://geo.pontagrossa.pr.gov.br/portal/planodiretor/0_creditos_pmpg.pdf.>Acesso em: 23 jul 2011.
171

No entanto, apesar da crtica ao carter pouco participativo do
processo de reviso do Plano Diretor em Ponta Grossa, deve-se salientar que os
procedimentos adotados em seus pressupostos meramente formais no deixaram
de cumprir os requisitos legais previstas no Estatuto da Cidade, que exige apenas a
promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade
347
quando do
processo de elaborao do plano diretor. Vale frisar que o Estatuto da Cidade
estabelece que o Prefeito incorre em improbidade administrativa quando deixa de
garantir a participao popular direta tanto no processo de elaborao como no
acompanhamento e fiscalizao da implementao do plano diretor.
Na realidade a crtica a ausncia de instrumentos capazes de
garantir a efetividade da participao popular direta na gesto da cidade implica na
prtica j costumeira da convocao de audincias pblicas, quase sempre
esvaziadas, com a nica inteno do administrador municipal de cumprir
formalmente as exigncias estabelecidas no Estatuto da Cidade. Neste sentido
importante salientar a crtica de Souza:
Pode-se, em face de tudo isso, entre outras coisas, concordar em que o
Estatuto, foi um avano, enquanto marco jurdico formal. Contudo, foroso
reconhecer que ele bastante vago em quase todas as passagens em que
se menciona a participao. A maneira que o Estatuto a esta se refere ,
quase sempre, ou indefinida admitindo-se uma interpretao que
privilegie, a depender da Prefeitura, um processo deliberativo ou meramente
consultivo -, ou ento a tnica claramente consultiva.
348

Apesar do questionvel carter participativo do Plano Diretor de
Ponta Grossa, para este estudo importante a analise do seu contedo,
especialmente no que concerne aos instrumentos de desenvolvimento urbano, de
regularizao fundiria e de gesto democrtica da cidade, bem como a sua
implementao que pode se traduzir em polticas pblicas capazes de efetivar o
direito cidade sustentvel e ao acesso moradia digna.



347
BRASIL. Estatuto da cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia:
Cmara dos Deputados, 2002. p. 267.
348
SOUZA, M. L. A priso e a gora: reflexes em torno da democratizao do planejamento e da
gesto das cidades. Rio de J aneiro: Bertrand Brasil, 2006.p. 220.
172

5.2.3 Anlise do Plano Diretor de Ponta Grossa
O Estatuto da Cidade estabelece no seu artigo 42 que o plano
diretor dever conter no mnimo: a delimitao das reas urbanas onde poder ser
aplicado o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios; a previso de
disposies requeridas que regulamente os seguintes instrumentos de poltica
urbana: direito de preempo, outorga onerosa do direito de construir, operaes
consorciadas, transferncia do direito de construir; alm de estabelecer o sistema de
acompanhamento e controle de execuo das normas e diretrizes previstas no plano
diretor.
A Lei Municipal n 8663, de 09 de outubro de 2006 atualizou o Plano
Diretor do Municpio de Ponta Grossa de acordo com as disposies previstas no
Estatuto da Cidade. Da anlise do texto da lei verifica-se a clara sintonia dos seus
dispositivos programticos, incluindo os princpios que lhe fundamentam, das
finalidades e objetivos traados entre o Plano Diretor de Ponta Grossa com aqueles
estabelecidos no Estatuto, merecendo destaque a definio clara dos objetivos do
Plano Diretor, previstos no seu artigo 9:
Artigo 9 So objetivos especficos do Plano Diretor do Municpio de Ponta
Grossa:
I - promover programas de adequao da estrutura administrativa do
Municpio, otimizando os recursos de modo a habilitar-se gesto por
qualidade;
II - organizar e disciplinar o uso e ocupao do solo urbano e rural, visando
delimitar os respectivos usos, respeitando a vocao mais apropriada de
cada um dos espaos, compatibilizando os diferentes interesses e
propiciando o desenvolvimento do municpio e o equilbrio ecolgico;
III - incentivar e disciplinar atravs de ao pblica e de normas especiais
de urbanizao, a oferta de lotes e unidades habitacionais para a populao
de baixa renda;
IV - os equipamentos sociais sero escalonados, articulando-se as polticas
scio-ambientais com as econmicas, tanto no planejamento quanto na
execuo das aes, de forma a potencializar o investimento pblico e
compatibilizar o crescimento econmico com o desenvolvimento social,
cultural e equilbrio ambiental;
V - planejar e a executar a estrutura viria buscando sua mxima eficincia,
segurana e mobilidade;
VI - promover o desenvolvimento social, com vistas incluso de toda a
populao, eliminando o analfabetismo, diminuindo o desemprego, evitando
a desnutrio e insalubridade e implementando o amplo acesso da
populao a atendimento de sade de excelente qualidade;
VII - criar o Conselho Municipal da Cidade, de modo a propiciar a
participao da populao na discusso e gesto da cidade e na criao de
instrumentos legais de deciso colegiada, considerando essa participao
como produto legtimo da comunidade;
VIII - preservar as bacias hidrogrficas de interesse para o abastecimento
de gua do municpio, tomando-se por base o planejamento das bacias
173

existentes, com nfase numa viso integrada de sustentabilidade ambiental,
econmica e social;
IX - o saneamento ambiental ser feito de forma integrada, por mecanismos
de gesto que contemplem o abastecimento de gua potvel, a coleta e
tratamento do esgoto sanitrio, a drenagem das guas pluviais, o manejo
dos resduos slidos, o controle de vetores, de resduos e da emisso de
efluentes industriais, tendo-se como objetivos a melhoria das condies de
sade pblica e o desenvolvimento sustentado do municpio;
X - preservar e recuperar o patrimnio natural, cultural, material e imaterial
como elementos fundamentais da identidade histrica e cultural do
municpio e ainda como fonte de desenvolvimento e de atividades
produtivas, evitando qualquer forma de degradao;
XI - o sistema de informaes geo-referenciadas ser o suporte dos
processos de planejamento, gesto e controle das aes decorrentes do
Plano Diretor Municipal;
XII - promover a descentralizao do desenvolvimento urbano do municpio,
com a manuteno do equilbrio nas relaes entre os espaos urbanos e
rurais, com o fortalecimento dos centros de bairros e a estruturao urbana
dos distritos.
349

Tambm os requisitos para o cumprimento da funo social da
propriedade urbana e a definio de solo urbano subutilizado, conforme determina o
inciso I do 1 do artigo 5 do Estatuto da Cidade foram disciplinados pelo Plano
Diretor, sendo que a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o
parcelamento, edificao ou utilizao compulsrio foi delegada para a legislao
municipal especfica que regulamentar o instrumento.
Em relao aos instrumentos de desenvolvimento urbano previstos
no Estatuto da Cidade todos foram includos no Plano Diretor de Ponta Grossa,
incluindo o direito de superfcie, que auto-aplicvel, no dependendo de previso
no Plano Diretor e o estudo de impacto de vizinhana e consrcio imobilirio que
no esto elencados entre os instrumentos de incluso obrigatria. Abaixo segue
quadro comparativo destacando os instrumentos e seus artigos correspondentes no
Estatuto da Cidade e no Plano Diretor de Ponta Grossa:
TABELA 11 Instrumentos de poltica urbana previstos no Plano Diretor de Ponta Grossa
Instrumento Artigo no EC Artigo no PDP
Parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios
5. e 6. 27 a 29
IPTU progressivo no tempo 7. 30 e 31
Desapropriao com pagamento em
ttulos
8. 32
Direito de superfcie 21 a 24 53 e 54
Direito de preempo 25 a 27 51 e 52

349
PONTA GROSSA. Plano Diretor do Municpio de Ponta Grossa. Disponvel em:
<http://geo.pontagrossa.pr.gov.br/portal/planodiretor/0_creditos_pmpg.pdf.>Acesso em: 23 jul 2011.
174

Instrumento Artigo no EC Artigo no PDP
Outorga onerosa do direito de
construir
28 a 31 33 a 37
Operaes urbanas consorciadas 32 a 34 41 a 47
Transferncia do direito de construir 35 38 a 40
Estudo de impacto de vizinhana 36 a 38 55 a 58
Consrcio imobilirio 46 48 a 50
Fonte: O autor
Os instrumentos de regularizao fundiria previstos no Estatuto da
Cidade (usucapio especial de imvel urbano, usucapio coletiva e zonas especiais
de interesse social), na Medida Provisria 2.220/2001 (concesso de uso especial
para fins de moradia) e no Decreto-lei 271/1967 (concesso de direito real de uso)
igualmente foram elencados no artigo 69 do Plano Diretor, que trata dos
instrumentos a serem utilizados pelo Municpio.
Alm dos instrumentos estabelecidos pela legislao urbanstica o
Plano Diretor de Ponta Grossa tambm estabeleceu normas regulando outros
institutos previstos preponderantemente nas normas ambientais tais como: o
tombamento, a desapropriao, o termo de ajuste de conduta ambiental e o
licenciamento ambiental.
O Plano Diretor de Ponta Grossa inova significativamente ao definir
gesto democrtica como a atuao de instncias de participao dos cidados nos
processos de planejamento, tomada de deciso e controle das aes pblicas por
meio de espaos institucionalizados onde o Poder Pblico constitudo compartilha o
seu poder decisrio
350
, sendo que a concepo compartilhada no est
explicitamente prevista no prprio Estatuto da Cidade. Foram estabelecidas as
seguintes instncias, de participao direta da populao e das organizaes da
sociedade civil: rgos colegiados municipais; debates, audincias, consultas
pblicas; conferncias municipais; iniciativa popular de propostas de projetos de leis,
planos, programas e projetos; e o Conselho Municipal da Cidade (que em conjunto
com o Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano foi definido como mecanismo
de co-gesto de desenvolvimento urbano) e demais conselhos municipais.

350
PONTA GROSSA. Plano Diretor do Municpio de Ponta Grossa. Disponvel em:
<http://geo.pontagrossa.pr.gov.br/portal/planodiretor/0_creditos_pmpg.pdf.>Acesso em: 23 jul 2011.

175

Apesar da previso de reviso decenal estabelecida no prprio
Estatuto da Cidade e de reavaliaes peridicas sempre que fatos significativos o
requeiram, a grande omisso do Plano Diretor de Ponta Grossa foi a ausncia de
previso de um sistema de acompanhamento e controle por parte da sociedade civil
organizada no que concerne a aplicao das diretrizes, objetivos, bem como dos
instrumentos no Plano. Tambm merece destaque a ausncia de qualquer meno
acerca da gesto oramentria participativa includa entre os instrumentos da
poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade.
Ressalvadas estas importantes falhas, aps uma anlise minuciosa
do texto legal, pode-se perfeitamente afirmar que o Plano Diretor de Ponta Grossa
est em sintonia com os princpios e diretrizes gerais da poltica urbana
estabelecidas na Constituio Federal e regulamentadas pelo Estatuto da Cidade.
Desta forma, a partir da aplicao concreta e efetiva dos objetivos, diretrizes e
instrumentos previstos neste Plano seria lgico vislumbrar a garantia do pleno direito
cidade sustentvel e de acesso moradia digna, a partir da superao da ordem
urbanstica excludente que atualmente vigora na cidade.
No entanto, a anlise positiva do texto do Plano Diretor no guarda
consonncia com a gesto da cidade e com a poltica de desenvolvimento urbano
adotadas pela administrao municipal.

5.2.4 A efetividade do Plano Diretor de Ponta Grossa
Passado quase cinco anos aps a aprovao da lei municipal que
revisou o Plano Diretor de Ponta Grossa se constata que os instrumentos de
desenvolvimento urbano nele previstos no foram aplicados pela administrao
municipal.
Ocorre que para a aplicao dos instrumentos previstos no artigo
183 da Constituio Federal parcelamento ou edificao compulsrios, IPTU
progressivo no tempo e desapropriao com pagamento mediante ttulos o
Municpio deve aprovar lei especfica, observados as diretrizes estabelecidas no
Estatuto da Cidade e os critrios previstos no Plano Diretor. Tambm o direito de
preempo, a outorga onerosa do direito de construir, das operaes urbanas
176

consorciadas, transferncia do direito de construir e o estudo de impacto de
vizinhana, conforme determinao expressa do Estatuto da Cidade, alm de
estarem previstos no Plano Diretor, igualmente necessitam de aprovao de lei
municipal especfica para serem aplicadas.
No processo de reviso do Plano Diretor de Ponta Grossa foi ao final
apresentado a proposta de uma srie de anteprojetos dentre os quais: do Permetro
Urbano; do Zoneamento de Uso e Ocupao do Solo; do Sistema Virio Bsico;
do Parcelamento do Solo; da Transferncia do Direito de Construir; do
Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsria e da Progressividade no Tempo
do Imposto Predial e Territorial Urbano; do Direito de Preempo; das Operaes
Urbanas Consorciadas
351
, alm do prprio projeto de lei do Plano Diretor, que foi
aprovado sem mudanas substanciais pela Cmara Municipal.
Apesar da existncia destes anteprojetos prontos, inclusive com a
definio de reas de aplicao e demais dados tcnicos definidos, tanto o Poder
Executivo municipal, bem como os vereadores, no os encaminharam para
discusso e aprovao do Poder Legislativo. Somente em 04 de maio de 2011, por
iniciativa dos vereadores J ulio Kller e Walter J os de Souza foi apresentado o
Projeto de Lei 111/2011 que institui, nos termos do artigo 182, 4 da Constituio
Federal, os instrumentos para o cumprimento da Funo Social da Propriedade
Urbana, no mbito do Municpio de Ponta Grossa, sendo que este projeto encontra-
se em trmite na Comisso de J ustia e Redao da Cmara Municipal aguardando
parecer.
Alis, aps a aprovao do novo Plano Diretor de Ponta Grossa,
nenhum dos instrumentos gerais de poltica urbana relacionados no Estatuto da
Cidade foram revisados e atualizados pelo Poder Legislativo, ressalvadas aqueles
relacionados ao oramento municipal. A exceo foi o projeto de lei apresentado
pelo Poder Executivo que alterou a Lei de Zoneamento de Uso e Ocupao do Solo
Rural do Municpio onde a nica alterao em relao ao zoneamento proposta no
anteprojeto acima referido foi a mudana de Zona de Proteo de Manancial para
Zona de Expanso Industrial de uma rea de propriedade da empresa

351
Os textos destes ante-projetos esto disponveis para acesso pblico atravs do stio eletrnico da
Prefeitura Municipal de Ponta Grossa: <http://geo.pontagrossa.pr.gov.br/portal/plano_diretor
177

permissionria da coleta de resduos da cidade estaria instalando um aterro
sanitrio.
Esta iniciativa do Prefeito Municipal mereceu a censura do Ministrio
Pblico Federal, pois restou evidenciado o carter casustico do projeto de lei, que
tinha por finalidade unicamente atender a demanda de uma empresa privada em
detrimento do interesse ambiental da coletividade. O assunto mereceu destaque da
imprensa local:
O procurador da Repblica, Osvaldo Sowek J unior, entregou, ontem,
recomendao ao prefeito de Ponta Grossa, Pedro Wosgrau Filho, para que
anule as licenas concedidas para o incio das obras do aterro sanitrio da
empresa Ponta Grossa Ambiental (PGA), oficialmente denominado de
Centro de Tratamento de Resduos (CTR). A Prefeitura tem 72 horas para
dar resposta recomendao.
Entregamos essa recomendao para que haja o cancelamento dessas
permisses, uma vez que o projeto que transforma o terreno, que abriga o
aterro, em Zona de Expanso Industrial ainda no foi aprovado pela
Cmara. Dessa forma, a rea onde o empreendimento est sendo
construdo permanece considerada como de preservao ambiental
(formalmente chamada de Zona de Proteo de Manancial), justifica o
procurador.
Sowek tambm pediu que seja feita reviso do Projeto de Lei de
Zoneamento de Uso e Ocupao do Solo Rural, que prev a alterao da
rea. Quando houve a aprovao do Plano Diretor (que inclui a lei de
zoneamento), a rea que sedia o aterro da PGA no estava contemplada na
lei de zoneamento para ser transformada em zona industrial. O espao foi
acrescentado pela Prefeitura posteriormente. Pedimos para que o projeto
retorne ao modelo original.
352

Tambm os instrumentos de gesto democrtica previstos no Plano
Diretor de Ponta Grossa no foram colocados em prtica. O Conselho Municipal da
Cidade foi institudo pela Lei Municipal 93 47/2007, que tambm criou o Fundo
Municipal de Desenvolvimento Urbano, no entanto, a administrao municipal jamais
instalou este conselho, bem como no alocou qualquer recurso no fundo destinado
originariamente para custeio da aplicao dos instrumentos previstos no Plano
Diretor.
Aps a aprovao do novo Plano Diretor de Ponta Grossa foram
realizadas duas Conferncias Municipais da Cidade - etapa preliminar da
Conferncia Nacional das Cidades - sendo que, no entanto, as propostas aprovadas
no foram incorporadas pela poltica de desenvolvimento urbano da administrao

352
ALMEIDA, L. Wosgrau tem 72 horas para responder ao MPF. Dirio dos Campos. Ponta Grossa,
02 de Set. 2009. Disponvel em: <http://www.diariodoscampos.com.br/cidades/noticias/6882/?noticia=
wosgrau-tem-72-horas-para-responder-ao-mpf. Acesso em 29 jul. 2011
178

municipal. Em relao s audincias pblicas constata-se que, dentre aquelas
poucas convocadas pelo Municpio, a grande maioria versou sobre prestao de
contas e discusso oramentria dando-se cumprimento formal da obrigao
estabelecida na Lei Complementar 101/2000. Apenas a audincia realizada em 27
de janeiro de 2011, para debater a proposta da Prefeitura Municipal de instalao de
uma usina de reciclagem de resduos slidos no Municpio contou com uma maior
participao da populao, ganhando grande repercusso na mdia.
Diante deste quadro pode-se afirmar que a gesto municipal
compartilhada prevista no Plano Diretor de Ponta Grossa jamais foi concretizada,
permanecendo como uma norma de natureza programtica que no guarda
qualquer sintonia com as polticas de gesto pblica desenvolvidas pela
administrao municipal.
Em relao aos programas de regularizao fundiria desenvolvidos
pelo Municpio de Ponta Grossa verificamos que existe convergncia entre as
diretrizes estabelecidas no Plano Diretor de Ponta Grossa, sendo que, no entanto,
diante do pequeno nmero de terrenos regularizados, conclui-se que tais programas
no alcanaram um mnimo de efetividade para serem considerados implementados.
Feita a anlise acerca do Plano Diretor de Ponta Grossa conclui-se
que o Poder Pblico, ao deixar de encaminhar a regulamentao dos instrumentos
nele estabelecidos, transformou esta importante norma urbanstica em um texto
completamente incuo e incapaz de repercutir sobre as polticas de desenvolvimento
urbano da cidade.

5.3 PLANO LOCAL DE HABITAO DE INTERESSE SOCIAL DE PONTA
GROSSA (PLHIS-PR)
5.3.1 PLHIS-PG: requisito para incluso do municpio no SNHIS.
Aprovado atravs da Lei Municipal N 10.559, de 13 de maio de
2011 o Plano Local de Habitao de Interesse Social do Municpio de Ponta Grossa
(PLHIS-PG) constitui um importante instrumento de planejamento habitacional
voltada prioritariamente populao de baixa renda de Ponta Grossa.
179

O PLHIS-PG foi elaborado por uma equipe coordenada pela
Companhia de Habitao de Ponta Grossa (PROLAR) a partir do levantamento das
demandas e carncias identificadas no municpio, atravs do diagnstico sobre a
situao habitacional da cidade, considerando a insero regional e caractersticas
do municpio, a oferta habitacional, o desenho da poltica habitacional, a elaborao
de estratgias de ao, as fontes de financiamento
353
, alm de indicar um sistema
de monitoramento e avaliao da poltica habitacional de interesse social.
Buscando efetivar o direito moradia digna, consagrado como
direito social fundamental na Constituio Federal, atravs da Lei N 11.124/2005 foi
criado o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) que tem como
principal objetivo viabilizar para a populao de menor renda o acesso terra
urbanizada e habitao digna e sustentvel
354
. Alm do SHIS a lei cria tambm o
Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) que centraliza e gerencia
os recursos destinados aos programas vinculados ao SNHIS.
Conforme determina a Resoluo N 13/2007 do Conselho Gestor
do FNHIS para que os Estados e Municpios tenham acesso aos recursos devem
preencher os seguintes requisitos:
Constituir um fundo, com dotao oramentria prpria, destinado a
implementar Poltica de Habitao de Interesse Social e receber os recursos
do FNHIS;
Constituir conselho que contemple a participao de entidades pblicas e
privadas, bem como de segmentos da sociedade ligados rea da
habitao, garantindo o princpio democrtico de escolha de seus
representantes e a proporo de das vagas aos representantes dos
movimentos populares;
Apresentar o Plano Habitacional de Interesse Social, considerando as
especificidades do local e da demanda;
Firmar termo de adeso ao SNHIS;
Elaborar relatrios de gesto;
Observar os parmetros e diretrizes para a concesso de subsdios no
mbito do SNHIS.
355


353
PONTA GROSSA. PLHIS - Plano Local de Habitao de Interesse Social Municpio de
Ponta Grossa. Disponvel em: <http://www.prolarpmpg.com.br/plhis/plhis.pdf.> Acesso em: 23 jul
2011.
354
BRASIL. Lei N 11.124/ 2005. Disponvel em: <http://www.leidireto.com.br/lei-11124.html.>
Acesso: 01 Ago 2011.
355
CARDOSO, P. Sistema nacional de habitao de interesse social luz do novo marco
urbanstico: subsdios para implementao nos Estados e Municpios: Lei Federal n. 11.124/05. So
Paulo: Insituto Plis, 2008. p. 15.
180

Em Ponta Grossa, foram constitudos o Fundo Municipal de
Habitao de Interesse Social e o Conselho Municipal de Habitao de Interesse
Social, atravs da Lei Municipal N 9305, de 27 de dezembro de 2007.
Portanto, com a aprovao do PLHIS-PG o Municpio de Ponta
Grossa passou a contemplar os requisitos legais, sendo que oficializou a sua adeso
ao SNHIS, vislumbrando-se a partir de agora o acesso a recursos destinados ao
desenvolvimento de uma poltica habitacional capaz de atender a demanda de
regulamentao fundiria e acesso moradia digna da populao menos favorecida
economicamente.

5.3.2 Diagnstico da estrutura fundiria de Ponta Grossa.
A anlise do PLHIS-PG revela um diagnstico bastante minucioso
das reas da cidade ocupadas por moradores e assentamentos informais, alm de
outros dados relevantes da estrutura fundiria de Ponta Grossa.
Inicialmente, partindo dos dados do censo do IBGE de 2000 e
tomando da metodologia empregada pela Fundao J oo Pinheiro (FJ P), foi
realizada a projeo do dficit habitacional quantitativo que consiste na refere-se
quantificao de necessidade de reposio de unidades habitacionais precrias e o
atendimento s famlias que no dispem de moradia em condies adequadas
356

da cidade, para 2010 at 2021. Conforme j citado anteriormente, o dficit
habitacional era de 7.671 domiclios, acrescidos de 3.453 famlias com renda mensal
de at trs salrios mnimos residentes em domiclios alugados, estimados para
2010.
357

Em relao s ocupaes irregulares a PROLAR realizou entre os
meses de maio a julho de 2010, um levantamento que apresentou o total de 8.769
famlias em 36 reas subnormais, das quais, 6.631 em reas de preservao

356
PONTA GROSSA. PLHIS - Plano Local de Habitao de Interesse Social Municpio de
Ponta Grossa. Disponvel em: <http://www.prolarpmpg.com.br/plhis/plhis.pdf.> Acesso em: 23 jul
2011.
357
Ibid.
181

permanente (APP)
358
, sendo que este nmero foi superior as estimativas feitas pela
FJ P.
Alm do dficit habitacional quantitativo que envolve a demanda por
moradia, o diagnstico apresentado no PLHIS-PG tambm apresentou dados sobre
e projees sobre o dficit qualitativo que tem como parmetro a chamada
inadequao habitacional, composta das seguintes situaes: adensamento
excessivo, inadequao fundiria urbana, carncia de servios de infraestrutura e
inexistncia de unidade sanitria domiciliar interna
359
. O diagnstico revela o revela
o seguinte quadro:
TABELA 12 - Dficit habitacional qualitativo para as
faixas de renda at 5 sm
2000 2010
Inadequao fundiria urbana 6.390 8.769
Adensamento urbano excessivo 3.994 5.192
Domiclios urbanos sem banheiro 5.825 7.572
Carncia de infraestrutura urbana 17.587 22.860
Fonte: PLHIS-PG
Tambm foi efetuada a projeo da demanda habitacional futura
para Ponta Grossa, que corresponde a demanda demogrfica, ou seja, a uma
quantidade de moradias que deve ser acrescida ao estoque para acomodar o
crescimento populacional projetado
360
. A tabela abaixo apresenta as projees
referentes ao perodo de 2010 at 2021:
TABELA 13 Projeo da demanda de domiclios para PONTA GROSSA (2010-2021)
2010 2011 2012 2013 2017 2021
Domicilio total 99.086 101.084 102.955 104.788 112.659 122.117
Demanda acumulada 2.222 4.219 6.090 7.923 15.794 25.252
Demanda de 0-3 SM (37,86%) 841 1.597 2.306 3.000 5.980 9.561
Demanda 3-5 SM (21,16%) 470 893 1.289 1.677 3.342 5.343
Demanda de 5-10 SM (22,83%) 507 963 1.390 1.809 3.606 5.765
Fonte: PLHIS-PG

358
PONTA GROSSA. PLHIS - Plano Local de Habitao de Interesse Social Municpio de
Ponta Grossa. Disponvel em: <http://www.prolarpmpg.com.br/plhis/plhis.pdf.> Acesso em: 23 jul
2011.
359
Ibid.
360
Ibid.
182

Outro indicador importante foi a classificao dos assentamentos
informais mapeados, denominadas de ocupaes subnormais, usando-se das
seguintes variveis: aspectos de infraestrutura, condies ambientais, condies da
moradia e condies scio-espaciais. Para cada uma das variveis foram atribudos
valores de acordo com o grau de inadequao que as mesmas apresentavam, numa
escala de Baixo at Muito Alto. A partir dos quatro graus de inadequao
apresentados acima, foi estabelecido o Grau de Inadequao Sntese, baseado na
mesma metodologia utilizada.
A partir do Grau de Inadequao Sntese o PLHIS-PG estabeleceu o
nvel de prioridade de interveno de cada assentamento. Foram considerados
prioridade 1 os classificados com o grau de inadequao muito alto; prioridade 2 os
de grau de inadequao alto; prioridade 3 os grau de inadequao mdio; e,
prioridade 4 os grau de inadequao baixo. Considerando que o horizonte do PLHIS
de 13 anos (2010-2023), a programao das intervenes foi dividida entre os
intervalos de 2010 a 2013 =Prioridade 1; 2013 a 2017 =Prioridade 2; 2017 a 2021 =
Prioridade 3; e, 2021 a 2023 =Prioridade 4.
361

Integra o diagnstico realizado pelo PHLIS-PG um quadro sinttico
das necessidades habitacionais apresentadas pela populao feita atravs de
consultas realizadas em oito oficinas, que balizaram a elaborao das propostas.
Nestas oficinas a populao teve oportunidade de apontar as principais
reivindicaes das comunidades de cada regio envolvida e discutiram sobre a
implantao do PLHIS-PG e apresentaram suas dvidas e questionamentos.

5.3.3 Linhas programticas definidas pelo PLHIS-PG.
Antes da apresentao das linhas programticas a serem
desenvolvidas na implementao da poltica habitacional municipal foram expostos
quatro eixos estruturais para nortear as aes do poder pblico e iniciativa privada
na rea habitacional em Ponta Grossa: a) Regularizao urbanstica e fundiria; b)

361
PONTA GROSSA. PLHIS - Plano Local de Habitao de Interesse Social Municpio de
Ponta Grossa. Disponvel em: <http://www.prolarpmpg.com.br/plhis/plhis.pdf.> Acesso em: 23 jul
2011.
183

Produo de unidades habitacionais; c) Melhoria da qualidade habitacional; d)
Estruturao de lotes urbanizados.
Esses eixos esto vinculados aos princpios, objetivos e s diretrizes
do PLHIS. Os princpios definidos: funo social da cidade e da propriedade, direito
moradia digna, sustentabilidade ambiental, dignidade humana, gesto democrtica
e participativa, integrao com a poltica habitacional nacional e estadual, e
transversalidade setorial, esto em consonncia com os princpios urbansticos
constitucionais e com os que regem o SNHIS. Tambm os objetivos e s diretrizes
esto em consonncia com as polticas de habitao de interesse social e de
desenvolvimento urbano definidas na legislao urbanstica.
Definidos esta base estruturante, so esplanadas as quatro linhas
programticas principais, sendo que estas vo se desdobrar em diversos programas
especficos, todos vinculados ao cumprimento dos objetivos e diretrizes
estabelecidos no PLHIS-PG.
LPA 1 - Linha Programtica e de Atendimento para Integrao Urbana
de Assentamentos Precrios e Informais, que tem como objetivo o
atendimento das necessidades existentes no universo dos assentamentos
precrios e irregulares, compreendendo a abertura e/ou consolidao do
sistema virio, implantao de infraestrutura completa, reparcelamento do
solo (quando necessrio), viabilizao da regularizao fundiria, execuo
de obras de consolidao geotcnica, construo (quando necessria) de
equipamentos sociais e a promoo de melhorias habitacionais nas reas
objeto de interveno;
LPA 2 Linha Programtica e de Atendimento para Produo e
Aquisio da Habitao, que tem como objetivo ampliar a oferta de novas
unidades habitacionais para reduzir o dficit habitacional e para responder a
demanda habitacional futura, por meio da promoo publica, privada e por
autogesto popular;
LPA 3 Linha Programtica de Atendimento para Melhoria da Unidade
Habitacional, que tem como objetivo viabilizar o acesso a materiais de
construo para execuo, concluso, reforma e ampliao de unidades
habitacionais promovidas pela populao, de modo a garantir boas
condies de habitabilidade e salubridade, uso adequado de materiais e
tcnicas construtivas, valorizao arquitetnica e insero urbana
adequada.
LPA 4 Linha Programtica de Atendimento para o Desenvolvimento
Institucional, que objetiva promover aes estratgicas para o
desenvolvimento institucional dos componentes do Sistema Nacional de
Habitao para exercer suas atribuies com autonomia tcnica,
administrativa e de gesto na formulao, implementao, monitoramento,
184

avaliao e reviso da poltica, planos, programas e projetos
habitacionais.
362

Para o desenvolvimento da Linha Programtica e de Atendimento
para Integrao Urbana de Assentamentos Precrios e Informais foram
estabelecidos os seguintes programas: a) Programa para Regularizao Urbanstica
e Fundiria de Assentamentos Precrios e Subnormais; b) Programa para
conteno de Novas Ocupaes; c) Programa para Eliminao e Gerenciamento de
Situaes de Risco; d) Programa de Regularizao Urbanstica e Fundiria de
Assentamentos na rea Rural; e) Atendimento para Integrao Urbana de
Assentamentos Precrios.
Em relao a Linha Programtica de Atendimento para Produo e
Aquisio da Habitao esto previstos os seguintes programas: a) Programa para
Promoo Pblica ou Privada ou Por Autogesto de Novas Unidades Habitacionais
Urbanas e Rurais; b) Programa para Promoo Pblica de Locao Social
Temporria de Moradias em Situaes Emergenciais; c) Programa para Promoo
Pblica e Privada de Loteamentos Urbanos com Oferta de Materiais de Construo.
Foi definido apenas o Programa para Construo de Sanitrios para
a implementao da Linha Programtica de Atendimento para Melhoria Habitacional.
Os programas previstos dentro da Linha Programtica de
Atendimento para o Desenvolvimento Institucional foram os seguintes: a) Programa
para capacitao profissional de tcnicos dirigentes para gesto do Plano Municipal
de Habitao de Interesse Social de Ponta Grossa; b) Programa para reviso dos
marcos regulatrios; c) Programa para realizao de estudos e pesquisas sobre o
Dficit Habitacional; d) Programa para elaborao de outros planos com os quais o
Plano Local de Habitao de Interesse Social de Ponta Grossa deve se articular:
Plano de Preveno de Risco, Plano de Drenagem e Plano de Preservao do
Patrimnio Histrico.



362
PONTA GROSSA. PLHIS - Plano Local de Habitao de Interesse Social Municpio de
Ponta Grossa. Disponvel em: <http://www.prolarpmpg.com.br/plhis/plhis.pdf.> Acesso em: 23 jul
2011.
185

5.3.4 Metas normativas, institucionais e financeiras do PLHIS-PG
Depois de definidos os eixos, princpios, objetivos, diretrizes, linhas
programticas e programas a serem desenvolvidos quando da implementao do
PLHIS-PG, tambm foram definidas metas normativas e institucionais
imprescindveis para o seu pleno desenvolvimentos. Estas metas esto relacionadas
com a reviso e adequao da legislao urbanstica municipal (Plano Diretor e
Zonas Especiais de Interesse Social), regulamentao legal e instituio do
Programa de Assistncia Tcnica e da participao das associaes e cooperativas
habitacionais; a reviso do PLHIS-PG a partir dos dados consolidados do censo de
2010; estruturao do Cadastro Universal e Unificado da Demanda Habitacional do
Municpio; e a realizao peridica de audincias pblicas e conferncias.
Partindo de uma minuciosa estimativa de custos o PLHIS-PG
apresenta um quadro sinttico dos investimentos necessrios para a execuo dos
programas propostos, conforme tabela abaixo:
TABELA 14 - Sntese dos investimentos habitacionais em Ponta Grossa ( 2011/2021)
Fonte: PLHIS-PG
Ao final so formulados as propostas de gesto democrtica, e o
Sistema e Informao e Monitoramento da execuo do PLHIS-PG, tendo como
principal objetivo ampliar e consolidar os canais de participao e mecanismos de
controle social da ao pblica, (...) buscando ampliar a participao dos setores
excludos, bem como garantir informao clara e amplamente acessvel sobre o
funcionamento da mquina administrativa, dos servios prestados e dos programas
PROGRAMAS DOMICLIOS CUSTO R$
Dentro dos
assentamentos
informais
Reassentamentos 3.705 162.330.842,90
Regularizao 3.840 1.005.563,00
Regularizao na Zona Rural 200 2.975.574,00
Sub total 7.745 166.311.980
Fora dos
assentamentos
informais
Melhoria Habitacional (construo de bwcs) 6.167 17.390.940,00
Produo habitao (lotes +casas) 9.454 352.398.700,00
Domiclios com Carncia de Infraestrutura 22860 163.753.163,00
Sub total 38.481 533.542.803,00
Demanda
futura
Produo de novas moradias 14.904 72.413.021,52
Sub total 14.904 72.413.021,52
Total (dficit + demanda futura) 61.130 772.267.804,42
186

e projetos de interesse da populao.
363
Dentro deste contexto foram enfatizados o
papel dos Conselhos e as Conferncias Municipais como frum privilegiados de
participao popular.
Em relao aos sistemas de informao e monitoramento da
implantao PLHIS-PG foi ressaltada a importncia da a estruturao do Cadastro
Universal e Unificado da Demanda Habitacional do Municpio.

5.3.5. Perspectivas quanto a efetividade do PLHIS-PG
No obstante a necessidade de reconhecer a excelncia,
principalmente em relao aos aspectos tcnicos e conceituais, recorrente na
formulao do plano, se considerar a recente da postura do Poder Pblico Municipal
em relao efetividade do Plano Diretor de Ponta Grossa, no se vislumbra a
aplicao concreta do PLHIS-PG, sem que ocorra uma grande mobilizao,
envolvendo inclusive os setores da sociedade diretamente beneficiados, ou seja, a
populao favelada de Ponta Grossa.
Apesar do levantamento criterioso das ocupaes informais e a
definio de programas e metas objetivas de execuo previstos no PLHIS-PG a
sua efetividade deve ser considerada a partir da poltica global de desenvolvimento
urbano da cidade.
A previso detalhada dos investimentos necessrios para a
execuo do programa de atendimento aos assentamentos informais da cidade
aponta, por exemplo, o valor de cerca de R$ 1 milho para a regularizao fundiria
de 3.840 domiclios, que pode ser considerado irrisrio se compararmos com o
volume de receita lquida de R$ 450 milhes, prevista na Lei do Oramento
Municipal de 2011. Neste caso, o programa de regularizao fundiria dependeria
unicamente da mobilizao dos recursos humanos necessrios para a sua
execuo, pois os custos financeiros poderiam perfeitamente ser arcados pelo
prprio oramento municipal.

363
PONTA GROSSA. PLHIS - Plano Local de Habitao de Interesse Social Municpio de
Ponta Grossa. Disponvel em: <http://www.prolarpmpg.com.br/plhis/plhis.pdf.> Acesso em: 23 jul
2011.
187

Por outro lado, se considerarmos os 3.705 domiclios, que segundo
o diagnstico apresentado no PLHIS-PG, esto localizados em reas de risco, o
valor do investimento orado para reassentar estas famlias em reas adequadas
para moradia j mais significativo, cerca de R$ 162 milhes, que exige a
arrecadao de recursos de outros agentes financeiros, especialmente atravs de
convnios com programas federais de regularizao fundiria.
Todavia, mesmo que se considerar o levantamento destes recursos
financeiros pelo Municpio, a execuo deste programas de reassentamento das
famlias que moram em rea de risco prescinde de uma alterao substancial nos
rumos da poltica de desenvolvimento urbano municipal.
Se considerar a prtica adotada sistematicamente pelo Poder
Municipal, de construir conjuntos habitacionais e instalar loteamentos nas regies
mais perifricas da cidade, que induziu a uma desmesurada ampliao da rea
urbana de Ponta Grossa, pode-se concluir que o deslocamento destas 3.705
famlias mais pobres, que vivem nas reas de risco, iria apenas agravar este quadro.
Somente a adoo de medidas concretas de combate a segregao
espacial e a especulao imobiliria com a conseqente reduo dos vazios
urbanos existentes na cidade que permitiria a execuo de um programa de
reassentamento sem o aumento do limite da zona urbana do Municpio. Neste
contexto, a efetividade dos instrumentos urbansticos que j esto previstos no
Plano Diretor de Ponta Grossa condio necessria para a adequada execuo do
PLHIS-PG.
De qualquer forma o PLHIS-PG, normatizado atravs de lei
municipal, tem o mrito de representar o reconhecimento oficial pela sociedade e o
Poder Pblico da existncia de uma parcela considervel da populao de Ponta
Grosa que vive nos assentamentos irregulares, em precrias habitaes e em
situao de total ilegalidade fundiria. Apesar da frieza dos dados estatsticos que
expressam esta realidade no texto do PLHIS-PG, este reconhecimento formal da
existncia das favelas da cidade permite se vislumbrar que as pessoas que nelas
habitam possam emergir da invisibilidade social que lhe imposta e, atravs da
implementao de uma nova poltica de desenvolvimento urbano socialmente
includente, conquistar a efetividade do direito moradia digna e o direito cidade.

188

5.4 O MOVIMENTO SOCIAL URBANO EM PONTA GROSSA
5.4.1 As vozes das lideranas
Para a anlise do movimento social urbano em Ponta Grossa optou-
se pela realizao de entrevistas semi-estruturadas como instrumento de coletas de
dados. A escolha dos sujeitos a serem entrevistados se pautou em critrios
objetivos, considerando principalmente a representatividade poltica dos militantes
do movimento social urbano e a insero destes na questo urbana e habitacional
da cidade. Atendendo a estes critrios optou-se definir dois entrevistados entre os
representantes do movimento social urbano que compe o Conselho Municipal de
Habitao de Interesse Social de Ponta Grossa (CMHIS-PG), um indicado pela
Unio das Associaes de Moradores de Ponta Grossa (UAMPG) e outro indicado
pela Unio por Moradia Popular de Ponta Grossa (UMP-PG).
Aps a anlise do perfil dos possveis entrevistados, em um universo
de quatro sujeitos, foram escolhidas uma das conselheiras da UAMPG e uma
conselheira representante da UMP-PG no CMHIS-PG. Em seguida foi elaborado um
roteiro para balizar as entrevistas, considerando os aspectos mais relevantes da
pesquisa.
A entrevista da representante da UAMPG foi realizada na sua
residncia e a outra ocorreu na sede da UMP-PG. Foram gravados os depoimentos
com prvia autorizao das entrevistadas e posteriormente transcritos, preservando
as expresses da linguagem dos depoentes.
Os sujeitos na anlise que segue, so identificados pela sigla da
entidade que representam no CMHIS-PG, sendo que esto destacados os trechos
mais elucidativos dos depoimentos para a compreenso do papel desempenhado
pelo movimento social urbano na luta pela efetivao do acesso ao direito moradia
em Ponta Grossa.


5.4.2 Crtica da poltica habitacional e do desenvolvimento urbano da cidade
O primeiro aspecto relevante nas entrevistas est relacionado a
crtica da poltica habitacional desenvolvida pelo Poder Pblico municipal, sendo que
189

em ambos os depoimentos se destaca o fato de que os conjuntos habitacionais e
loteamentos destinados para a moradia popular so instalados nas regies
perifricas da cidade, bem como enfatizam a ausncia de equipamentos urbanos na
proximidade destes assentamentos. Neste sentido, destacamos as seguintes falas:
Esses ncleos habitacionais [so construdos] em reas muito
distantes e isso requer da uma conduo, requer um saneamento bsico, requer
escolas, unidade de sade, aonde no tem de imediato. Ento eles so construdos
l do outro lado da cidade, s que sem infra-estrutura. Nesta parte, ento o povo
reclama muito. (UAMPG)
A reivindicao que seja uma moradia digna e que no seja to
longe da cidade, e que eles tenham estrutura para que possam ir at o centro, para
que possam pegar um nibus, porque ns temos locais hoje que nibus no
chegam, no descem, no chega uma ambulncia. Ento a reivindicao dessas
famlias que elas morem mais prximas do centro para que eles possam ter
acesso ao que a cidade pode oferecer. (UMP-PG)
Merece destaque a percepo da liderana representante da
UAMPG aos gastos pblicos com a instalao de extensores urbanos nestes novos
conjuntos habitacionais e loteamentos localizados distantes do centro da cidade:
Porque voc veja, quanto mais longe a pessoa for morar, menos a
infra-estrutura ela tiver, mais o governo gasta em sade, no verdade! No geral,
ele gasta em tudo. Requer conduo para a criana ir para o colgio, vai ter que
pagar, vai ter que dar ajuda de custo e a sade fica tudo mais difcil. (UAMPG)
E ainda, deste depoimento pode-se constatar a poltica deliberada
de segregao espacial patrocinada pela administrao municipal, quando se refere
a oposio pessoal do atual prefeito Pedro Wosgral Filho a um projeto de auto-
construo patrocinado pelo movimento social urbano pelo fato de que o terreno
doado pela Unio estaria localizado em uma rea valorizada pelo mercado
imobilirio, em um bairro prximo ao centro. Eis a fala que descreve esta situao:
Porque veja bem, melhor para o prefeito por o povo longe da
cidade, do centro urbano. Ele pode at gastar mais, que nem eu falei, na sade, na
educao, mas para ele melhor que o pobre esteja mais longe. Ns tivemos uma
rea dentro da Unio por Moradia. Ns ganhamos do governo federal uma rea na
Vila Burrinho, que fica atrs do Operrio, e o que aconteceu? O prefeito fez de tudo
190

para que isso no acontecesse. No aconteceu, porque (...) eu fui saber pelo Sandro
Alex que ele um deputado federal, nos representa em Braslia (...) tem uma certa
imobiliria em cima desse terreno. E veja como que ele foi documentado, foi doado
pra uma Instituio que a Unio por Moradia, um movimento social. (...) O prefeito
- eu falo essas so as palavras dele na mesa, sentada l com ele - ele disse: Pobre
no pode morar em rea nobre. Se eles hoje fazem negociata com terreninhos que
coloca eles l do outro lado da cidade, eles j fazem isso. Imagina com terreno que
vale 300 mil reais. Ento esses um dos motivos aonde no colocado uma
moradia popular muito perto do centro. (UAMPG)
Apesar da meno do interesse do mercado imobilirio privado no
trecho acima referido, o qual interveio politicamente para impedir a efetividade do
projeto de auto-construo patrocinado pelo movimento social urbano, no tocante a
identificao das causas dos problemas suscitados na entrevista, os entrevistados
relevaram aspectos superestruturais. o que observamos a partir dos seguintes
trechos das entrevistas:
Porque tem interesses. Esses interesses polticos que atrapalha
muito. A maioria interesse poltico, veja pelo caso que eu acabei de relatar, da
construo dessas casas. Ento h um interesse poltico muito grande e aquela
gana de eu sou melhor, eu veno, mas eu piso por cima de todo mundo para chegar
l. Ento eu acho que o porqu de no funcionar: a lei existe, mas ela no funciona.
A lei burlada por vrios interesses, ento onde no acontece nada na prtica.
Uma pena, porque que nem eu digo, se tudo acontece como est no papel, nos
teremos um Brasil, um pas, uma cidade, um bairro maravilhoso,- no verdade?
(UAMPG)
Na verdade comea [as causas] um pouco pelas famlias que
muitas (...) l no correm atrs, ficam, se acomodam, muitos problemas so delas
tambm e do governo. Um pouco por as famlias no cobrarem o governo, no irem
atrs. Ento a reivindicao de que as famlias vo atrs de seus direitos, todos
tm direito de morar em um lugar habitvel e que eles corram atrs. (UMP-PG)
A anlise destes trechos dos depoimentos das lideranas
entrevistadas aponta como causas dos problemas urbansticos da cidade a prtica
poltica, marcada pela primazia dos interesses individuais somada ao no
cumprimento da legislao existente. E a falta de iniciativa das prprias
comunidades atingidas pelos problemas de pressionarem o Poder Pblico pelo
191

cumprimento de seus direitos moradia digna. Vale registrar que o comodismo da
populao est relacionado com a inexistncia de conflitos fundirios, pois segundo
a conselheira representante da UMP-PG:
Eles [os moradores em terrenos irregulares] s se incomodam
quando vai algum pressionar. [Quando] o proprietrio vai l pressionar para sarem.
Isso acontece direto. Agora se voc faz reunies, voc chama as famlias, elas no
participam (...)Se existir um conflito ai sim elas se mobilizam. (UMP-PG)
A anlise das entrevistas das lideranas de duas representativas
entidades do movimento social urbano de Ponta Grossa permite se esboar algumas
consideraes sobre a percepo destes movimentos acerca da questo da
moradia. Ficou evidenciado que os movimentos tm a noo de que os problemas
sociais vivenciados pelas comunidades perifricas decorrem da poltica de
segregao espacial imposta pelo Poder Pblico, ao apontarem a construo de
novos conjuntos habitacionais e loteamentos populares nas regies mais afastadas
do centro da cidade como principal causa da falta de infra-estrutura e melhores
condies de moradia.
Por outro lado, ainda partindo da anlise das entrevistas, constata-
se que estas lideranas no conseguem enxergar uma causa de natureza estrutural
na origem da problemtica urbana, pois acreditam que os fatores determinantes da
questo habitacional em Ponta Grossa so de natureza poltica, expressos nos
escusos interesses polticos ou na falta de iniciativa e mobilizao popular que
somente se d quando surge algum conflito fundirio.
A imbricao dos interesses polticos dos governantes com os
interesses dos setores econmicos vinculados a especulao imobiliria, apesar de
percebidos e citados nas entrevistas, no foram relevados, podendo-se afirmar que
foram subestimados em um segundo plano. A compreenso da questo urbana
pelas lideranas do movimento social urbano de Ponta Grossa se mostrou
superficial, reproduzindo em certo grau o imediatismo das reivindicaes das
comunidades que buscam representar. Este aspecto vai influenciar a viso desses
movimentos quanto importncia e centralidade dos instrumentos previsto no Plano
Diretor da cidade.
5.4.3 Impresses sobre o Plano Diretor de Ponta Grossa
192

Em relao s impresses das entrevistadas quanto ao processo de
reviso do Plano Diretor em Ponta Grossa, temos duas situaes, pois apenas a
representante da UMP-PG no CMHIS participou desta atividade como integrante da
Comisso de Organizao. A entrevistada representante da UAMPG no estava o
par da atuao da entidade, que tambm integrou a Comisso de Organizao do
processo de reviso do Plano Diretor. De qualquer maneira na avaliao sobre a
efetividade do Plano Diretor as opinies so coincidentes. o que podemos
constatar a partir destas falas:
Foi feita reviso [do Plano Diretor], mas est no papel. Dentro da
cidade o plano diretor no aplicado. No existe um plano diretor em Ponta Grossa
sendo posto em prtica, eles deixam no papel. (UMP-PG)
A gente sabe que no acontece o plano diretor da cidade em si. (...)
Eu no sei se eles elaboram uma coisa muito artificial, sem contedo que da no
conseguem por em prtica ou o que est faltando (...) participei de um seminrio (...)
e ele [o ex-vereador Geverson Tramontin Silveira] teve l uma tarde todinha falando
sobre o plano (...) que nem eu falei para ele: Geverson se isso a fosse uma
realidade nos estaramos no paraso. um sonho, tudo o que voc acabou de falar.
Se pusesse em prtica, nos estaramos assim num paraso tranqilo, sossegado e
no entanto no nada disso. (UAMPG)
As lideranas entrevistadas mostraram um conhecimento superficial
do Plano Diretor de Ponta Grossa. Mesmo a conselheira que participou do processo
de reviso ao ser indagada sobre os instrumentos urbansticos existentes no Plano
Diretor falou sobre aquela parte que acabe com os lotes vazios da cidade, e que
venham a ser ocupados por famlias, por casas, por apartamentos (UMP-PG),
provavelmente se referindo ao parcelamento e edificao compulsrios, sem saber,
no entanto, a denominao do instrumento.
Ficou evidente a dificuldade de compreenso por parte dos
militantes do movimento social urbano acerca do contedo do Plano Diretor, que
lhes parece muito tcnico, abstrato ou artificial, como afirmou uma das
entrevistadas. Esta debilidade tcnica estendida para a administrao municipal,
onde falta de uma equipe que ficasse disponvel s para o Plano Diretor (UMP-
PG). Interessante a comparao realizada entre o processo de reviso do Plano
193

Diretor e da elaborao do PLHIS-PG junto a populao, feita pela conselheira da
UMP-PG:
Pelo menos todos os lugares que eu fui, a participao foi
interessante. Achei diferente da questo do Plano Diretor. Voc fala direto para a
famlia e ela no que saber o que isso [do Plano Diretor]. At voc explica para
elas... mais complicado participar de um Plano Diretor, do que fazer explicao
que fala de habitao. A pessoa j se interessa, mais concreto. Agora voc fala de
um Plano Diretor... que isso? Eles no tem conhecimento. (UMP-PG)
Indagada se o processo de discusso da reviso do Plano Diretor de
Ponta Grossa foi democrtico e participativo a conselheira que dele participou
respondeu enfaticamente que no.
Eu acho que foi sim falho. Teria que ter mais participao de outros
rgos dentro do processo Plano Diretor. E tambm participao das famlias, da
cidade na construo desse Plano Diretor (...) Acho que a prxima que tiver tem que
ter mais gente, pessoas mais qualificadas tambm, para discutir o Plano Diretor. E a
participao da comunidade que no houve. No foi democrtico e participativo.
Esta ltima fala da entrevistada que efetivamente participou da
reviso do Plano Diretor de Ponta Grossa, vai de encontro anlise realizada
anteriormente nesta pesquisa, onde foi descrita a hegemonia de representante de
clubes de servios e entidades empresariais na Comisso de Coordenao deste
processo. A ausncia de participao de representantes das comunidades da
periferia de Ponta Grossa cidade no processo de discusso do Plano Diretor refletiu
no seu carter pouco democrtico e participativo, observado pela liderana
entrevistada.
Este aspecto parece ser determinante para a falta de identificao
do movimento social urbano com o Plano Diretor de Ponta Grossa. No entanto,
restou demonstrado a partir da anlise das falas, que as lideranas entrevistadas
desconhecem o contedo do Plano Diretor, bem como a existncia dos instrumentos
nele incorporados.
A percepo superficial das causas estruturais da ordem urbanstica
existente em Ponta Grossa, que decorre, entre outros fatores, da segregao
194

espacial e da especulao imobiliria, fomentada inclusive pela poltica de habitao
popular implementada pelo Poder Pblico, por certo, foi um fator determinante para
que o movimento social urbano no conseguisse assimilar a importncia da
efetividade do Plano Diretor na elaborao de suas estratgias de luta. Alis, o
ativismo calcado no imediatismo, impede que as lideranas assimilem a imbricao
entre as reivindicaes mais concretas, como o acesso a moradia ou a segurana
da posse, com aquelas que lhes parecem mais abstratas, vinculada luta por um
novo modelo desenvolvimento urbano, que coloque em cheque os fundamentos da
cidade capitalista.

5.4.4 Perspectivas acerca do PLHIS-PG
As entrevistadas mostraram uma viso bastante positiva em relao
ao PLHIS-PG, da qual como integrantes do CMHIS-PG, tambm participaram da
elaborao, inclusive valorizando sobremaneira esta participao:
Chamaram ns para uma reunio e expuseram todas as exigncias
do governo [federal], da Caixa, mostraram para ns tudo. Nos mostraram todo o
plano deles de trabalho, a meta de trabalho deles. Quais os pontos onde o Conselho
tinha que estar fazendo parte. Porque a caixa est exigindo toda documentao que
vai, que a gente assina as atas. Tudo o que a gente faz ali, est indo para a Caixa,
porque foi uma exigncia do governo implantar um conselho dentro do sistema
habitacional. Ento eles chamam a gente a hora que precisa. A gente est ali, eles
expem tudo. Hoje eu posso dizer para voc que a gente sabe tudo o que est
acontecendo dentro da rea habitacional municipal de Ponta Grossa, porque eles
contam tudo, eles expem tudo e discutem. (UAMPG)
Fao parte do conselho. Olha a discusso boa e tem sado muitas
coisas boas do papel. Pelo menos do conselho tem sado vrias coisas boas que
so da habitao, de construes de casas, liberao de verbas, da participao at
mesmo da comunidade que foi interessante. Muita gente participou! Eles [moradores
em assentamentos informais] colocavam em papel qual era a dificuldade da cidade.
Nas reunies mesmo a gente fazia as perguntas e eles falavam das dificuldades que
era da cidade. (UMP-PG)
195

Nos trechos acima, alm de enfatizar a interao do movimento
social urbano, atravs da sua representao no CMHIS-PG, acerca das discusses
acerca do PLHIS-PG, tambm ficou evidenciada a participao direta das
populaes interessadas, moradores dos assentamentos informais da cidade,
quando do processo de levantamento dos problemas e reivindicaes das
comunidades.
As perspectivas acerca da efetividade do PLHIS-PG so grandes por
parte das entrevistadas, como fica claro neste trecho, onde respondida indagao
acerca da possibilidade do plano vir atender as reivindicaes das comunidades
representadas pelas entidades do movimento social urbano.
Est atendendo e eu acredito que vai. Claro que a gente no vai
suprir toda a necessidade de habitao, de falta de moradia em Ponta Grossa. Mais
pelo menos vai dar um bom amparo para essas famlias que esto precisando.
(UMP-PG)
Em contraste com o otimismo em relao ao PLHIS-PG, se constata
uma avaliao negativa em relao ao programa de regularizao fundiria Papel
Legal desenvolvido pela Prefeitura Municipal, salientado os entraves burocrticos
impostos pelos cartrios de registro de imveis.
Tem algum problema na questo dos cartrios. Os cartrios no
esto preparados para este tipo de documentao. Tem feito sua parte [a Prefeitura
Municipal]. Tem feito visitas, tem todo levantamento das famlias, o cadastro est
tudo certo, tem a planta em memorial. Mais na hora que chega na questo do
registro a gente encontra dificuldade no cartrio. Pelo menos essa a minha viso.
No sei se vai ser a mesma da Zenaide [coordenadora do programa]. (UMP-PG)
E indagada se o programa Papel Legal tem atendido a demanda das
comunidades interessadas, a entrevistada afirma que: No atende. Est em falta
(UMP-PG)
Ante ao questionamento sobre a questo habitacional especfica das
favelas as entrevistadas se posicionaram de forma semelhante. Da entrevista com a
representante da UMP-PG destacamos a seguinte fala:
196

A questo de habitao um problema muito srio aqui em Ponta
Grossa. Enquanto a gente no retirar essas famlias de reas de riscos e nesse
espao construir uma rea de lazer ou uma praa, qualquer coisa, a gente vai
continuar tendo esses problemas. Se no houver uma poltica, por exemplo, voc
tira a famlia do local, e j tem l um programa para colocar, alguma coisa assim,
para outras famlias no virem a ocupar o lugar. (UMP-PG)
Interessante que ambas as entrevistadas associaro as favelas aos
moradores em rea de risco, como se todos os assentamentos irregulares da cidade
estivessem localizados em reas inadequadas. A representante da UAMPG chega a
ser enftica, manifestando sua contrariedade regularizao fundiria destas
comunidades, ao defender a remoo da maioria dos moradores das favelas
existentes na cidade.
Eu acho que a maioria devia de ser readequada em outro lugar.
Porque o local que elas esto um local que no adequado. (...) So onde
futuramente vai abrir uma rua. Ento so locais que no so adequados para elas
continuarem ali. Ento eu acho que essas pessoas tm que ser tiradas do local, tem
que ser levadas pelas condies de moradia, pelas condies que eles moram
nesses locais. Porque no pense que... Porque nem sempre o local onde ela mora
adequado para morar (...) no d uma infra-estrutura para a famlia morar ali.
(UAMPG)
Pela anlise dos depoimentos parece transparecer que as entidades
das entrevistadas, no se identificam como representantes dos moradores de
favelas da cidade. Em relao representante da UMP-PG, parece que a vinculao
que ela faz dos assentamentos informais com as reas de risco, imprprias para
construo de moradia, exclui esses moradores da abrangncia da atuao da
entidade, que teria como foco principal a defesa dos moradores das de outras reas
irregulares, que no constituem favelas.

5.4.5 Apontamentos acerca do movimento social urbano em Ponta Grossa
O perfil das lideranas entrevistadas, representantes de entidades
bastante representativas de segmentos diferenciados do movimento social urbano
197

de Ponta Grossa, permite o esboo de um cenrio da luta pela efetivao do direito
moradia na cidade.
Inicialmente, confrontando os dados quantitativos obtidos atravs da
pesquisa documental e a avaliao dos aspectos qualitativamente aferidos a partir
das entrevistas realizadas, torna-se possvel a compreenso da correlao de fora
entre os atores protagonistas da questo urbana local. De um lado temos o Poder
Pblico municipal que articula de forma explicita polticas de desenvolvimento
urbano que implicaram na conformao de uma ordem urbanstica excludente e
catica. A poltica habitacional levada a cabo pela Prefeitura Municipal, que teve no
programa de loteamentos urbanizados o seu carro chefe, contribuiu para a expanso
desmesurada da zona urbana da cidade, combinando o acelerado processo de
segregao espacial das camadas mais pobres da populao com o incremento da
renda dos especuladores imobilirios, sendo que esta constatao corroborada
com o estudo de Scheffer e Nascimento, citados anteriormente.
Alm destes aspectos estruturais, o movimento social urbano,
organizado a partir das demandas dos moradores - cada vez mais empurrados para
as reas suburbanas da cidade - por servios e equipamentos urbanos inexistentes
nos novos loteamentos e conjuntos habitacionais, acabou por propiciar a otimizao
do lucro dos proprietrios de imveis vazios vizinhos destes empreendimentos
imobilirios, que decorre da instalao dos extensores urbanos nestas reas.
Soma-se a este circulo nada virtuoso a cooptao das prprias
lideranas comunitrias e da populao em geral atravs da prtica clientelista da
chamada classe poltica, que se efetiva atravs de pontuais concesses de servios
e equipamentos urbansticos, que atendem geralmente apenas a demanda individual
dos correligionrios e aliados de determinado vereador ou outro chefe poltico. Esta
prtica desmobiliza as iniciativas em torno das reivindicaes mais gerais da
comunidade, pois a satisfao atomizada destas mesmas reivindicaes implica na
constituio de laos de afinidade entre o morador e o poltico clientelista, calcados
na concesso de supostos privilgios individuais, que na realidade deveriam ser
considerados elementos constitutivos do direito cidade sustentvel por parte de
toda a populao.
198

As lideranas entrevistas demonstraram uma clara percepo destes
fatores superestruturais, inclusive em relao a relao promiscua do Poder Pblico
com os especuladores imobilirios e os lideres polticos clientelistas, posicionando
de forma inequvoca a contrariedade com esta realidade. Por outro lado, a
compreenso dos mecanismos incutidos no processo de desenvolvimento urbano
mostrou-se dbil. As prticas polticas clientelistas e os supostos interesses
polticos foram apontados como as causas da ordem urbanstica e social injusta,
no percebendo as entrevistadas, que de fato, elas decorrem de fatores estruturais
que so as verdadeiras causas da questo urbana em Ponta Grossa. Os interesses
que so classificados como polticos pelas lideranas do movimento social urbano
no so vistos como interesses de uma determinada classe social e as
determinaes econmicas das polticas urbansticas impostas pelo Poder Pblico
no foram por elas integralmente consideradas. E apesar da percepo acerca da
segregao espacial imposta por estas polticas e do conseqente aumento dos
gastos pblicos que decorrem da construo dos loteamentos em locais distantes da
regio central da cidade, restou evidenciado a ausncia de compreenso das
entrevistadas, da vinculao desta prtica com a lgica da produo e reproduo
do modo de produo capitalista.
Em parte esta incompreenso da questo urbana tem haver com a
militncia das entrevistadas, vinculadas a satisfao das reivindicaes imediatas
das suas comunidades. Esta forma de ativismo representa uma prtica militante
empiricamente comprometida com as lutas e reivindicaes populares, mas impede
a adoo de uma prxis mais consistente das lideranas, pois o tempo e o esforo
despendidos no encaminhamento das reivindicaes imediatas, muitas vezes no
permitem o acesso ao conhecimento terico necessrio para a compreenso das
causas determinantes destas demandas sociais.
Neste contexto, a percepo da relevncia da luta pela efetividade
dos instrumentos urbansticos estabelecidos no Plano Diretor de Ponta Grossa
dificultada pela aparente complexidade de sua aplicao prtica, visto que o
resultado da concretizao de uma nova ordem urbanstica no corresponde ao
atendimento imediato das reivindicaes por moradia ou por melhores condies de
vida dos moradores das comunidades representadas pelas entrevistadas. O
combate especulao imobiliria que decorre da efetividade das normas
199

urbansticas somente apresenta resultados satisfatrios dentro de um prazo de
tempo que pode ser considerado longo, em face da emergncia das reivindicaes
populares, que geralmente se radicalizam em situao de conflito fundirio ou de
risco iminente da comunidade, vtima freqente desastres ambientais.
No entanto, a constatao de uma percepo superficial das reais
causas dos problemas urbanos por parte das lideranas entrevistadas melhor que
a viso distorcida desta mesma realidade. Desta forma possvel vislumbrar um
novo cenrio onde a prxis do movimento social urbano de Ponta Grossa ganhe
uma maior consistncia terica, que passa pela construo de espaos de educao
e formao tcnica dos seus militantes. A maior capacitao dos militantes do
movimento social urbano permitiria combinar o ativismo calcado nas reivindicaes
urgentes e imediatas dos moradores da periferia com a perspectiva de uma
transformao qualitativa da estrutura urbanstica, que exige uma prxis
emancipatria embasada em um maior acumulo terico.
Outro elemento que merece ser apontado a aparente ausncia de
identificao das lideranas entrevistadas com a populao moradora das favelas de
Ponta Grossa. Esta situao evidenciada pela representante da UAMPG ao
afirmar peremptoriamente que nenhuma das associaes de moradores existentes
na cidade representa as comunidades faveladas. De outro lado, as entrevistadas
reiteradamente caracterizam as favelas como assentamentos localizados em reas
de risco, em especial os fundos de vale, e apontam como principal soluo deste
problema a remoo destes moradores para reas mais seguras. Na verdade,
implicitamente as lideranas acabam classificando os moradores da periferia em
categorias distintas: de moradores em reas habitveis e os favelados.
Apesar de no existir elementos, a partir da anlise das entrevistas,
que permitam caracterizar esta postura como discriminatria por parte das
lideranas que at mostraram empatia com os moradores de favelas e suas
reivindicaes no h dvida que se trata de uma reproduo no interior das
classes populares da ideologia da segregao espacial imposta pela concepo
burguesa de cidade.
A constatao desse fenmeno implica em afirmar a necessidade
premente de auto-organizao da populao favelada da cidade, na perspectiva de
200

que a emancipao deste segmento da classe trabalhadora implica na construo
de uma base militante integrada pelos moradores em assentamentos informais. Os
dados obtidos nas oficinas realizadas no processo de elaborao do PLHIS-PG
informam que a regularizao fundiria de suas posses precrias uma das
principais reivindicaes das comunidades faveladas de Ponta Grossa. Portanto,
urge a organizao do movimento social urbano que centralize estas reivindicaes
dos moradores de reas informais da cidade, inclusive utilizando dos instrumentos
urbansticos - principalmente a usucapio coletiva urbana e a demarcao
urbanstica - que permitem a iniciativa autnoma das associaes de moradores e
de ONGs no processo de regularizao fundiria.
Apesar do momento de crise dos movimentos sociais, que com
certeza reflete sobre os ativismos do movimento social urbano de Ponta Grossa, os
apontamentos acima expostos, permitem apostar em um novo assenso das lutas
populares urbanas, uma vez que mesmo neste perodo de grande refluxo, onde
prevalece uma poltica agressiva de cooptao e criminalizao dos movimentos
sociais, as suas lideranas ainda guardam em si a perspectiva de que a participao
e a mobilizao da classe trabalhadora podem mudar esta conjuntura. Neste
contexto a compreenso pelas lideranas populares da dimenso emancipatria dos
instrumentos urbansticos, que atravs de muita luta, foram inseridas no
ordenamento jurdico do Estado capitalista, assumem um papel fundamental.









201

6 SNTESE
Os habitantes da Utopia aplicam aqui o princpio da posse comum. Para
abolir a idia da propriedade individual e absoluta, trocam de casa todos os
dez anos e tiram a sorte da que lhes deve caber na partilha.
(Thomas Morus)
Coerente com o mtodo adotado, ao final desta pesquisa no se
pode ter a pretenso de apresentar concluses definitivas sobre o tema abordado,
pois como afirma Konder se para a dialtica marxista o conhecimento totalizante
a atividade humana de buscar o conhecimento um processo de totalizao, que
nunca alcana uma etapa definitiva e acabada
364
. Por outro lado, no se trata de
expor consideraes abstratas a partir de uma reflexo contemplativa do objeto da
pesquisa. Portanto, este momento constitui o termo final da investigao
desenvolvida, a partir do confronto das mltiplas determinaes e das contradies
sobre o objeto do estudo, e ao mesmo tempo o preldio de uma nova etapa da
eterna reflexo em busca do conhecimento verdadeiro da sociedade como
totalidade. Agora a pesquisa apresenta a sua sntese: a viso de conjunto que
permite ao homem descobrir a estrutura significativa da realidade com que se
defronta".
365

Porm, antes se faz necessrio uma reflexo de natureza
epistemolgica sobre os percalos encontrados na aplicao do mtodo em relao
ao objeto do estudo. Ao definir como objeto desta pesquisa a efetividade do direito
moradia a luz da legislao urbanstica brasileira, destacam-se dois elementos
epistemologicamente distintos, de um lado a norma, que contm um significado
teleolgico, e de outro a moradia e a estrutura fundiria urbana, de natureza
ontolgica. Fiel ao enfoque interdisciplinar proposto, no desenvolvimento da
pesquisa buscou-se projetar sob o objeto definido o olhar a partir de mltiplas
cincias ontolgicas, como a histria, a geografia, a sociologia urbana e a economia,
e tambm a partir do direito, conhecimento teleolgico por excelncia, que tem na
norma seu principal objeto.
A dificuldade encontrada foi o de justificar o objeto da pesquisa, que
buscou situar a contradio entre a norma urbanstica, que estabelece o acesso

364
KONDER, L. O que dialtica. So Paulo: Brasiliense, 2004. p. 36.
365
Ibid., p. 37.
202

moradia como um direito cuja efetividade exige uma conduta positiva do Estado, e a
cidade capitalista, onde este mesmo Estado promove a segregao espacial e a
mercantilizao do solo urbano. Acontece que esta contradio entre norma e
realidade social, entre dever-ser e ser, como objeto de pesquisa, no um objeto
comum da pesquisa do cientista social.
De um lado, as cincias ontolgicas, quando munidas de um arsenal
terico crtico, conseguem desvelar a estrutura urbana capitalista, inclusive no que
tange o papel do Estado na sua manuteno. No entanto, a questo urbana algo
concreto, um aspecto inerente ao ser do objeto estudado, sendo que a ausncia de
efetividade do dever-ser, escrito na norma, quase nunca integra o objeto estudado.
Portanto, a contradio entre o ser e o que deveria-ser no aparece na pesquisa. J
para o jurista, mesmo para o adepto de um normativismo crtico, na pesquisa que
tem por objeto norma que no socialmente efetivada, quase sempre alvo de uma
veemente denncia, e no mximo a omisso do Estado criticamente questionada.
A contradio do por que no-ser e o dever-ser tambm no se faz presente na
pesquisa. Portanto, tanto o jurista como para os demais cientistas sociais, o objeto
do presente estudo soa estranho, considerando as compreenses antagnicas da
relao realidade e norma, entre o ser e dever-ser. Segundo Alves tais conceitos
definem categorias pelas quais se podem pensar o mundo real e o mundo jurdico e
as contradies que decorrem da oposio destes conceitos no podem ser
resolvidas se se compreenderem essas categorias apenas de forma abstrata e
como meras idias acabadas
366
, pois necessria situ-las no mbito concreto das
relaes sociais. Ao enfrentar o paradoxo entre a legislao vigente, que
contemplam diretrizes e instrumentos que buscam reformar a ordem urbanstica
capitalista, com a antagnica poltica de desenvolvimento urbano desenvolvida pelo
Estado capitalista, que reproduz os mecanismos de segregao espacial e
especulao imobiliria, esta pesquisa tem como por objeto justamente esta
contradio entre a realidade e a norma. Neste sentido, o mrito deste estudo no
aspecto metodolgico, talvez seja a persistncia na defesa do objeto proposto,
apesar das vrias incompreenses manifestas, contribuindo assim para uma viso
interdisciplinar que contemple a dimenso teleolgica do direito e ontolgica das

366
ALVES, A. C. Dialtica e direito: linguagem, sentido e realidade: fundamentos a uma teoria
crtica da interpretao do direito. Barueri: Manole, 2010.p. 179.
203

demais cincias sociais, sem que um enfoque que enfatize um aspecto acabe por
eclipsar o outro.
Feita esta ressalva, segue a sntese.
A epgrafe do captulo anterior, inspirada nos versos do poeta
pontagrossense, traz a luz um conceito que ajuda a entender a importncia do
mtodo aplicado nesta pesquisam: a miragem.
A miragem uma imagem causada pelo desvio da luz refletida por
um determinado objeto, ou seja, um fenmeno fsico real e no apenas uma iluso
de ptica. Portanto, a alegoria do viajante perdido no deserto, que alucinado enxerga
um oasis inexistente no horizonte, parcialmente falso. De fato, este viajante v a
miragem, que um fenmeno ptico real, mas as suas condies subjetivas o
induzem a imaginar a existncia do oasis no lugar onde ocorre o desvio da luz
refletida.
A cidade um fenmeno concreto. Mas vista pela maioria como
uma miragem, que no provocada por um fenmeno ptico, mas por um conjunto
de mecanismos ou aparelhos ideolgicos, utilizados pelo Estado capitalista, na sua
precpua misso de perpetuar a dominao de classe. A miragem na cidade
capitalista tambm um fenmeno real e objetivo, que se traduz na concretude
destes instrumentos ideolgicos, mas que conta com o fator subjetivo para alcanar
o efeito almejado: a ausncia da auto-conscincia da realidade por parte da maioria
dos citadinos. O morador confinado em um determinado espao da urbe, pode at
sentir-se vtima desta segregao, mas nem sempre compreende as razes que
determinam esta realidade.
O materialismo dialtico o mtodo que permite revelar a cidade
capitalista e fazer emergir as contradies que lhe so inerentes, uma vez que
possibilita enxergar para alm desta miragem ideologicamente construda. E ao se
alcanar a realidade urbana so expostos os mecanismos estruturais da dominao
burguesa. Este domnio de uma classe sobre outra guarda ainda uma dimenso
social, cultural e histrica que est imbricada com a primordial diviso social do
trabalho, que originou a cidade como sede da classe dominante que expropriou o
excedente produzido do campo. Porm, o desenvolvimento histrico da cidade,
204

apesar das miragens criadas pelas classes dominantes, sempre foi marcado pelo
antagonismo de classes. A hodierna cidade capitalista foi precedida por formas de
organizao urbana que refletiam diferentes modos de produo. No ocidente a
cidade antiga foi palco das rebelies de escravos e plebeus e os muros da cidadela
medieval testemunharam as rebelies camponesas contra o regime feudal. Alm da
revolta contra a dominao a que eram submetidos, outro sentimento mobilizavam
os explorados, especialmente nos momentos que estes conflitos atingiram seu pice
revolucionrio: a aspirao de construir uma nova cidade, livre da opresso e das
injustias.
A epgrafe desta sntese, um trecho da obra do santo padroeiro dos
polticos, que tornou-se um termo sinnimo deste sentimento, tambm permite
alcanar toda a extenso do mtodo adotado nesta pesquisa. Trata-se da utopia.
Bastante conhecida a crtica contundente de Marx e Engels aos
chamados socialistas utpicos que lhe eram contemporneos, apesar de enaltecer
os escritos dos fundadores destas correntes, destacando Saint-Simon, Fourier e
Owen, que aparecem no primeiro perodo da luta entre o proletariado e a
burguesia
367
. A oposio marxiana decorre da descrio fantasista da sociedade
futura
368
e pela averso a ao revolucionria e ao protagonismo da classe operria
das correntes utopistas do socialismo. No entanto, a obra de Marx e Engels no se
restringe a anlise da sociedade capitalista, pois resulta na formulao da prxis
emancipadora do proletariado, que libertos das amarras da dominao burguesa,
iriam construir uma nova sociedade onde seria abolida a propriedade privada dos
meios de produo.
Apesar de fundamentada em um arsenal metodolgico poderoso,
que permitiu formular a mais consistente crtica ao capitalismo, a nova sociedade
prognosticada por Marx e Engels etimologicamente guarda similitude com a Utopia
de Morus, pois contemporaneamente aos jovens escritores do Manifesto Comunista,
o socialismo era um No-Lugar, pois no existia no mundo real. A diferena desta

367
MARX, K.; ENGELS, F. Manifesto do Partido Comunista. Disponvel em:
<http://www.dominiopublico.gov.br/download/texto/cv000042.pdf>Acesso: 21 ago. 2011.
368
Ibid.

205

utopia marxiana com os seus antecessores justamente a existncia de um
embasamento terico, capaz de revelar as contradies inerentes sociedade
capitalista, que aliado a prxis emancipadora do proletariado, classe protagonista da
revoluo social, permite em um primeiro momento alcanar o poder do Estado e,
em seguida, construir sob novas bases estruturais, a utopia almejada. Neste
contexto, o mtodo adotado nesta pesquisa no pode prescindir de uma postura
engajada do sujeito em relao ao objeto do estudo, sendo que o conhecimento da
realidade que dele resulta deve ser posto a servio da transformao desta mesma
realidade. Este engajamento se traduz no compromisso com construo desta
utopia concreta.
A pesquisa partiu da conceituao das categorias que integram o
objeto de estudo: a moradia e o direito moradia. Esta definio correspondeu ao
caminho definido metodologicamente por Marx (da categoria mais simples e abstrata
para a mais complexa e concreta) considerando ainda a preocupao de se
enfatizar a contradio entre a realidade e a norma, que integra o objeto. O conceito
de moradia digna e do direito humano e fundamental moradia decorre da leitura
dos documentos produzidos pelas organizaes internacionais e inseridos no
ordenamento jurdico brasileiro.
Destacam-se os atores que vo protagonizar a chamada questo da
moradia. De um lado, o Estado capitalista que cumpre o papel de produzir e
reproduzir o modo de produo e acumulao capitalista, garantido o incremento da
renda fundiria urbana, que se opera entre outros mecanismos pela segregao
espacial e pelo incentivo especulao imobiliria. De outro, aparece a classe
trabalhadora, organizada principalmente atravs do movimento social urbano, na
luta pela efetivao do direito moradia e pela emancipao da cidade.
J em um primeiro momento se explicita a incongruncia decorrente
da ausncia de efetividade do direito moradia, que integra o ordenamento jurdico
burgus, e a poltica habitacional adotada pelo Estado capitalista, que sob o pretexto
de atender a demanda popular por moradia, promove a segregao urbana e
incentiva a especulao imobiliria. Este aspecto vai ser reiterado durante o
desenrolar da pesquisa, sempre buscando ampliar o enfoque da questo a luz de
novos elementos. Este procedimento constituiu em um recurso que busca evidenciar
206

o carter contraditrio do Estado capitalista, que diante da sua incapacidade de
conciliar os antagnicos interesses de classe, acaba por revelar a sua
instrumentalizao pela classe dominante.
Considerando o seu lcus principal na sociedade capitalista, as
categorias moradia e direito moradia esto relacionadas com a cidade e direito
cidade (mais complexas e concretas). Cidade conceituada como local de
concentrao dos mltiplos determinantes, contrastada com o campo, local de
disperso e isolamento. Historicamente, a cidade surge concomitante a diviso
social do trabalho e com a prpria civilizao, sendo que no perodo histrico pr-
capitalista o espao urbano vai servir de sede para a classe dominante, que se
apodera do excedente produzido no campo. O processo de industrializao e de
urbanizao na Europa vai marcar a emergncia da cidade capitalista, caracterizada
pela mercantilizao do solo urbano e pela segregao espacial entre classes
sociais. Este processo todo vai estar imbricado com o surgimento do Estado-nao
criado pela burguesia para garantir sua hegemonia poltica e econmica.
Tambm no mbito da cidade se revela a contradio entre a poltica
de desenvolvimento urbano do Estado capitalista e a legislao urbanstica vigente.
As categorias jurdicas da funo social da cidade e da propriedade urbana aladas
a princpios constitucionais formadores da poltica urbana do Estado brasileiro por
mais de uma dcada figuraram como meras referncias programticas, e apesar do
Estatuto da Cidade, aprovado em 2001, estabelecer o direito cidade sustentvel e
as diretrizes gerais capazes de induzir a reforma da estrutura fundiria urbana
brasileira, at o presente momento tais normas no foram colocadas em prtica de
forma sistemtica.
A cidade ilegal, que decorre do desenvolvimento urbano desigual e
combinado em escala global, trata-se de um fenmeno marcante das cidades da
periferia do mundo globalizado. Apesar da ausncia de dados estatsticos precisos,
existem projees que apontam que metade da populao brasileira habita
assentamentos ilegais. Dentre os diversos processos informais de habitao a favela
sem dvida o de maior visibilidade social, uma vez que este tipo de assentamento
ocorre em reas de maior vulnerabilidade ambiental (morros, mangues, beira de
crregos, etc.), tomando propores dramticas em face das calamidades climticas
207

intensamente noticiadas na imprensa. Por essas razes as favelas constituem o
elemento principal da questo urbana, que envolve o debate acerca dos problemas
estruturais da cidade, e esta inserida na proposta de reforma urbana, defendida pelo
movimento social urbano, que compreende: a) o combate a mercantilizao do solo
e a especulao imobiliria urbana; b) a promoo da democratizao das cidades;
c) da sustentabilidade social e ecolgica da cidade; e d) garanta a segurana da
posse e a regularizao fundiria e urbanizao da cidade ilegal.
O direito moradia digna est totalmente imbricado com o direito
cidade sustentvel. Neste contexto a efetividade desse direito humano e
fundamental est vinculada a luta pela reforma urbana no Brasil. A implantao
generalizada dos instrumentos de desenvolvimento urbano, gesto democrtica das
cidades e de regularizao fundiria, previstos no Estatuto da Cidade, podem ser
utilizados com a finalidade de induzir a reforma urbana. Em relao ao direito
moradia digna, o Estatuto da Cidade no estabelece instrumentos especficos de
poltica habitacional, mas a adoo de seus instrumentos implica no combate a
especulao imobiliria e na regularizao fundiria de assentamentos informais,
fatores que incidem de forma direta na efetividade deste direito.
A anlise da estrutura fundiria urbana de Ponta Grossa permite a
constatao emprica das principais hipteses formuladas durante o
desenvolvimento desta pesquisa. A desmesurada extenso da sua rea urbana
decorre de uma poltica de desenvolvimento urbano atrelada lgica especulativa
do mercado imobilirio e ideologia de segregao espacial imposta por uma elite
poltica e econmica extremamente conservadora. Os programas habitacionais
desenvolvidos pela Prefeitura municipal e voltados demanda por moradia popular,
centrados no chamado loteamento urbanizado, um prodgio em termos de
alocao da populao mais pobre para as regies afastadas do permetro urbano e
da utilizao dos extensores urbanos para privilegiar os grupos econmicos ligados
a especulao imobiliria. Os assentamentos ilegais, em especial as favelas, esto
estrategicamente situados nos fundos de vales, nos grotes que caracterizam o
relevo acidentado da cidade, sendo que seus moradores permanecem invisveis
208

para a maioria da populao, em especial as classes sociais mais abastadas, que
ocuparam as verdejantes colinas
369
, a parte mais alta da cidade.
Tambm no Municpio de Ponta Grossa a contradio existente
entre a legislao urbanstica e a poltica urbana desenvolvida pelo Poder Pblico
evidente. Ao analisar o contedo do seu Programa Diretor Participativo, aprovado
em 2006, contata-se que todos os instrumentos urbansticos previstos no Estatuto
da Cidade nele esto contemplados. Porm, como a efetividade destes instrumentos
depende da aprovao de lei municipal ordinria, at o presente momento, nenhum
deles foi colocado em prtica. O desenvolvimento urbano da cidade ditado por
uma gesto conservadora e centralizada, sendo que os mecanismos de participao
popular, quando estabelecidos em lei, no so instalados e as reivindicaes da
populao no guardam ressonncia com as prticas administrativas do governo
municipal. Os programas de regularizao fundiria at agora desenvolvidos pelo
Poder municipal tiveram resultados inexpressivos e incuos, considerando as quase
nove mil famlias que habitam as favelas da cidade. O PLHIS-PG recentemente
aprovado, apesar de constituir um importante instrumento, que permite vislumbrar a
desconstruo da cidade ilegal, atravs da regularizao fundiria e urbanizao
das favelas da cidade, tende a seguir o mesmo caminho de outras normas
urbansticas, ou seja, a gaveta dos gestores pblicos.
Quanto ao movimento social urbano, que em Ponta Grossa j no
tem tradio de mobilizao e combatividade, sofre com o refluxo que marca o
perodo de crise de mobilizao que atravessa os movimentos sociais em geral. No
entanto, mesmo considerando o cenrio at certo ponto pessimista, a partir da
pesquisa qualitativa realizada neste estudo, se observa uma postura afirmativa das
lideranas comunitrias da cidade, que se expressa na perspectiva de uma nova
ascenso das lutas sociais, principalmente em torno das reivindicaes populares
por moradia e melhor qualidade de vida nas cidades. A aposta destas lideranas gira
em torno da maior participao direta da populao, uma vez que as instituies
polticas tradicionais sofrem um grande desgaste.

369
Trata-se de um trocadilho com a letra da Marcha de Ponta Grossa, que no seu refro exalta suas
verdejantes campinas e vibrando em suas colinas. Para acessar a letra integral da msica:
<http://www.pg.pr.gov.br/ acidade?q=marcha>
209

Um dos aspectos importantes suscitados nesta pesquisa, no que
concerne a contradio entre a avanada legislao urbanstica escrita no
ordenamento jurdico e a poltica de desenvolvimento urbano excludente do Estado
capitalista, que desconsidera o contedo progressista destas normas, trata-se
justamente do desconhecimento por parte das lideranas do movimento popular
urbano da prpria existncia dos instrumentos urbansticos previstos no Estatuto da
Cidade e em outras leis esparsas, capazes de induzir a um processo de reforma
urbana que coloque em evidncia as reivindicaes populares. A identificao das
lideranas comunitrias com a aplicao prtica desta legislao que a rigor
somente foi possvel a partir de um acmulo das lutas que precederam a sua
incluso no ordenamento jurdico do Estado capitalista passa necessariamente
pela vinculao das reivindicaes populares imediatas com a perspectiva de uma
transformao qualitativamente superior da estrutura urbana.
Este salto qualitativo dos movimentos sociais urbanos, que
expresso de um estgio superior da conscincia coletiva da prpria classe
trabalhadora, condio necessria para a constituio de uma nova prxis. Esta
prxis permitiria a explicitao desta contradio, que esteve presente como um
bordo durante o desenrolar da pesquisa. E a resposta possvel a este verdadeiro
paradoxo que o Estado capitalista, que administra as crises do sistema, no pode
dar uma resposta adequada a questo, pois se os direitos moradia digna e
cidade sustentvel, puderam ser escritos no ordenamento jurdico burgus, a
possibilidade de sua efetividade na atual fase de desenvolvimento do capitalismo
torna-se invivel.
Marx j alertava em uma passagem que aparece no prefcio de sua
obra Para a crtica da economia poltica que:
Em uma certa etapa de seu desenvolvimento, as foras produtivas materiais
da sociedade entram em contradio com a relaes de produo
existentes ou, que nada mais do que sua expresso jurdica, com as
relaes de propriedade dentro das quais aquelas at ento se tinham
movido. De formas de desenvolvimento das foras produtivas essas
relaes se transformam em seus grilhes. Sobrevm ento uma poca de
revoluo social.
370


370
MARX, K. Para a crtica da economia poltica. So Paulo: Abril Cultural, 1982. p. 25
210

Portanto, o Estado capitalista forja os seus prprios grilhes quando
escreve em suas normas, direitos fundamentais que no podero ser efetivados em
decorrncia das crises em que est constantemente mergulhado. E mesmo que se
afirme a natureza ainda cclica, negando seu carter estrutural, das atuais crises do
sistema, a velocidade que elas se sucedem e a amplitude global de seus efeitos
torna improvvel que o Estado capitalista ganhe o flego necessrio para a efetivar
a reforma das suas estruturas fundirias nos curtos perodos de reduzido
crescimento econmico. Resta ao Estado capitalista a velha ttica da adoo de
polticas paliativas e pontuais buscando arrefecer as demandas populares nas
frentes mais crticas, mas ela no d mais conta da dimenso destas questes
sociais, que se tornam mais agudas, inclusive nos pases ditos desenvolvidos cujas
populaes vem desmoronar o Welfare State to penosamente construdo.
medida que os movimentos sociais urbanos conseguem mobilizar os citadinos em
torno das reivindicaes que buscam efetivar os seus direitos j consagrados na lei,
est ttica se revelar cada vez mais como um ardil, uma miragem que visa
acobertar a incapacidade do Estado capitalista das demandas populares.
A forma que se responde o problema suscitado pode at parecer
contraditrio. Afinal o que se prope mobilizar os movimentos sociais urbanos em
torno da efetivao da legislao urbanstica consolidada nos diplomas legais do
Estado capitalista, sendo que este, afinal de contas, mal consegue dar resposta
satisfatria, s questes estruturais que acompanham as crises econmicas, cada
vez mais freqentes e intensas, e que ameaam cada vez mais a prpria forma de
produo e reproduo do sistema. No entanto, esta contradio apenas aparente.
A formulao de uma prxis emancipadora decorre da capacidade de associar as
reivindicaes mais imediatas com a perspectiva histrica da superao do modo de
produo baseado na propriedade privada dos meios de produo. A
universalizao do direito moradia digna e a construo da cidade social e
ambientalmente sustentvel no se dar mais enquanto reforma dentro da ordem
estabelecida. Alis, as reformas das estruturas fundirias do campo e da cidade no
esto mais na ordem do dia do Estado burgus, como ocorreu em outras fases do
desenvolvimento do capitalismo. Neste contexto as lutas pelas reivindicaes
populares mais elementares colocam em cheque a ordem estabelecida e de forma
211

pedaggica vo desvelando a incapacidade do Estado capitalista em responder
satisfatoriamente a estas demandas.
Assim a miragem construda para ocultar os mecanismos de
explorao e opresso de classe ser paulatinamente destruda. O desafio esta
posto. Cabe aos trabalhadores protagonizar a sua emancipao histrica. A tarefa
construir a utopia nos destroos da miragem.


















212

REFERNCIAS
ALMEIDA, L. Wosgrau tem 72 horas para responder ao MPF. Dirio dos Campos.
Ponta Grossa, 02 de Set. 2009. Disponvel em: <http://www.diariodoscampos.
com.br/cidades/noticias/6882/?noticia=wosgrau-tem-72-horas-para-responder-ao-
mpf.>Acesso: 29 jul. 2011
ALVES, A. C. Dialtica e direito: linguagem, sentido e realidade: fundamentos a
uma teoria crtica da interpretao do direito. Barueri: Manole, 2010.
ARANTES, P. F.; FIX, M. 'Minha Casa, Minha Vida', o pacote habitacional de
Lula. Disponvel em: <http://www.correiocidadania.com.br/content/view/3580/9/.>
Acesso: 17 mar. 2011.
AZEVEDO, A. O cortio. So Paulo: Martin Claret, 2010.
BOBBIO, N. A era dos direitos. Rio de J aneiro: Campus, 1992.
BRASIL. Cdigo Civil Brasileiro. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_
03/Leis/2002/L10406.htm.>Acesso: 03 fev. 2011.
_____________.Constituio da Repblica Federativa do Brasil. <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituiao.htm.>Acesso: 03 fev. 2011.
_____________.Estatuto da cidade: guia para implementao pelos municpios e
cidados. Braslia: Cmara dos Deputados, 2002.
_____________.Estatuto da Terra. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil/ leis/L4504.htm.>Acesso: 3 fev. 2011.
_____________.Lei n 11.977/2009. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11977.htm.>Acesso: 25 jul. 2011.
_____________.Lei N 11.124/ 2005. Disponvel em: <http://www.leidireto.com.br/
lei-11124.html.>Acesso: 01 ago. 2011.
BREMAEKER, F. E. J . O papel do Municpio na poltica habitacional. Rio de
J aneiro: IBAM, 2001.
CANEPA, C. Cidades sustentveis: o municpio como lcus da sustentabilidade.
So Paulo: RCS, 2007.
CARDOSO, P. Sistema nacional de habitao de interesse social luz do novo
marco urbanstico: subsdios para implementao nos Estados e Municpios: Lei
Federal n. 11.124/05. So Paulo: Insituto Plis, 2008.
CARLOS, A. F. A. A reproduo da cidade como negcio . In: O Direito
ambiental das cidades. Rio de J aneiro: DP&A, 2004.
CASTELLS, M. A questo urbana. Rio de J aneiro: Paz e Terra, 2009.
_____________. Lutas urbanas e poder poltico. Porto: Afrontamento, 1976.
CEPAL. Urbanizao na Amrica Latina. 1966. In: Urbanizao e
subdesenvolvimento. Rio de J aneiro: Zahar. 1973.
213

CHAVES, N. B. et al. Vises de Ponta Grossa. Ponta Grossa: UEPG, 2001.
COELHO, F. U. Curso de direito civil. V. 4. So Paulo: Saraiva, 2006.
CORREIA. R. L. O espao urbano. So Paulo: tica, 2003.
COSTA, L. C. Os impasses do estado capitalista: uma anlise sobre a reforma do
Estado no Brasil. So Paulo; Cortez, 2006.
COUTINHO, R. Direito ambiental das cidades: questes terico-metodolgicas. In:
O direito ambiental das cidades. Rio de J aneiro: DP&A, 2004.
DAVIS, M. Planeta Favela. So Paulo: Boitempo, 2006.
DITZEL, C. H.; CHAVEZ, N. B. A histria de Ponta Grossa. Disponvel em:
<http://www.pontagrossa.pr.gov.br/historia.>Acesso: 18 abr. 2011.
ENGELS, F. A origem da famlia, da propriedade privada e do Estado. Rio de
J aneiro: Civilizao brasileira, 1981.
_____________. A situao da classe trabalhadora na Inglaterra. So Paulo:
Boitempo Editorial, 2010.
_____________. Para a questo da habitao. Disponvel em:
<http://www.marxists.org/portugues/marx/1873/habita/index.htm.> Acesso: 12 mar.
de 2011.
FACHIN, L. E. A funo social da posse e a propriedade contempornea: uma
perspectiva da usucapio rural. Porto Alegre: Fabris, 1988.
_____________. Estatuto Jurdico do Patrimnio Mnimo. Rio de J aneiro, RJ :
Renovar, 2006.
FAGNANI, E. Populao e bem-estar social no Brasil: 40 anos de ausncia de
poltica nacional de habitao popular (1964-2002). Disponvel em:
<http://www.multiciencia.unicamp.br/artigos_06/a_05_6.pdf.>Acesso: 12 mar. 2011
FERNANDES, E. A produo socioeconmica, poltica e jurdica da
informalidade urbana. In: Regularizao da terra e moradia: o que e como
implementar. Braslia: Grfica da Caixa. 2002.
FERNANDES, F. O que revoluo? 1981. In: Clssicos sobre a revoluo
brasileira. So Paulo: Expresso Popular, 2000.
FERRARI, T. Fabricalizao da cidade e ideologia da circulao. So Paulo:
Coletivo Editorial, 2008.
FIORILLO, C. P. Curso de direito ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2010.
FOLADORI, G. Limites do desenvolvimento sustentvel. Campinas: Unicamp,
2001.
FRANK, A. G. Desenvolvimento do subdesenvolvimento latino-americano.
1966. In: Urbanizao e subdesenvolvimento. Rio de J aneiro: Zahar. 1973.
214

FREITAG, B. Teorias da cidade. Campinas: Papirus, 2006.
FUNDAO J OO PINHEIRO. Dficit habitacional 2008. Disponvel em:
<http://www.fjp.gov.br/index.php/servicos/81-servicos-cei/70-deficit-habitacional-no-
brasil.>Acesso: 12 mar. 2011.
GAGLIANO, P. S.; PAPLONA FILHO, R. Novo curso de direito civil: parte geral.
So Paulo: Saraiva, 2004.
GOHN, M. G. Movimentos sociais e luta pela moradia. So Paulo: Loyola, 1991.
_____________.Teoria dos movimentos sociais: paradigmas clssicos e
contemporneos. So Paulo: Loyola, 1997.
GOMES, O. Direitos reais. Rio de J aneiro: Forense, 1992.
_____________. Introduo ao direito civil. Rio de J aneiro: Forense, 1981.
GONALVES, C. R. Direito civil brasileiro. V. 5. So Paulo: Saraiva, 2006.
____________. Direito civil brasileiro: parte geral. So Paulo: Saraiva, 2003.
GRNER, E. Leituras culpadas: marx(ismos) e a prxis do conhecimento. In: A
teoria marxista hoje: problemas e perspectivas. So Paulo: Expresso Popular,
2007.
HARVEY, D. A produo capitalista do espao. So Paulo: Annablume, 2005.
_____________. Wall Street e o direito cidade. Le Monde Diplomatique: Maro
de 2009. Disponvel em: <http://www.polis.org.br/utilitarios/editor2.0/User
Files/File/david%20harvey.pdf.>Acesso: 01 mar. 2011.
HORKHEIMER, M. Teoria tradicional e teoria crtica. So Paulo: Nova Cultural,
1991.
IBGE. Pesquisa nacional por amostragem de domiclios 2009, Disponvel em:
<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2006/
sintese/tab5_4.pdf.>Acesso: 12 mar. 2011.
IHERING, R. V. Teoria simplificada da posse. Campinas: Russell, 2009.
KONDER, L. O que dialtica. So Paulo: Brasiliense, 2004.
LEFEBVRE, H. A revoluo urbana. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2010.
_____________. O direito cidade. So Paulo: Centauro, 2001.
LEFF, E. Saber ambiental: sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder.
Petrpolis: Vozes, 2004.
LEIS, H. R. Sobre o conceito de interdisciplinaridade. Disponvel em:
<http://www.journal.ufsc.br/index.php/cadernosdepesquisa/article/view/2176.>
Acesso: 15 Ago. 2011.
LIMA. T. S.; MIOTO R. T. Procedimentos metodolgicos na construo do
conhecimento cientfico: a pesquisa bibliogrfica. Disponvel em:
215

<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1414-49802007000300004
&lng=en&nrm=iso.>Acesso: 01 abr 2011.
LOJ KINE, J . O Estado capitalista e a questo urbana. So Paulo: Martins Fontes,
1997.
LOVELOCK, J . A vingana de Gaia. Rio de J aneiro: Intrnseca, 2006.
LWY, M. Ecologia e socialismo. So Paulo: Cortez, 2005.
_____________.As aventuras de Karl Marx contra o Baro de Mnchhausen:
marxismo e positivismo na sociologia do conhecimento. So Paulo: Cortez, 2009.
LUXEMBURGO, R. Reforma ou revoluo. So Paulo: Expresso Popular, 1999.
MACHADO, A. A. Ensino jurdico e mudana social. So Paulo: Expresso
Popular, 2009.
MARICATO, E. Habitao e cidade. So Paulo: Atual, 1997.
_____________.Metrpole perifrica, desigualdade social e meio ambiente. In:
O desafio da sustentabilidade: um debate scio-ambiental no Brasil. So Paulo:
Editora: Fundao Perseu Abramo. 2001.
MARINS, P. C. G. Histria da vida privada no Brasil 3. So Paulo: Companhia das
Letras, 1998.
MARX, K.; ENGELS, F. Manifesto do Partido Comunista. Disponvel em:
<http://www.dominiopublico.gov.br/download/texto/cv000042.pdf> Acesso: 21 ago.
2011.
_____________. A ideologia alem. So Paulo: Martins Fontes, 1998.
MARX, K. O capital: crtica da economia poltica. V. I. So Paulo: Nova Cultural,
1985.
_____________. Para a crtica da economia poltica. So Paulo: Abril Cultural,
1982.
MEIRELLES, H. L. Direito Municipal brasileiro. So Paulo: Revistas dos Tribunais,
1993.
MIAILLE, M. Introduo crtica ao direito. Lisboa: Estampa, 2005.
MINAYO, M. C. S. O desafio do conhecimento: pesquisa qualitativa em sade.
So Paulo: Hucitec/Abrasco, 1994.
MORE, T. A Utopia. So Paulo: Martin Claret. 2005.
MTST. Quem somos. Disponvel em: <http://www.mtst.info/?q=quem_somos.>
Acesso: 18 mar. 2011.
NAKANO, K. David Harvey: A luta pelo direito cidade uma luta contra o
capitalismo. Disponvel em: <http://davidharveyemportugues.blogspot.com/
2010/02/david-harvey-luta-pelo-direito-cidade-e.html.>Acesso: 14 mar. 2011.
216

NASCIMENTO, E. Espao e desigualdade: mapeamento e dinmica de
excluso/incluso social na cidade de Ponta Grossa (PR). Disponvel em:
<http://www.bicen-tede.uepg.br/tde_busca/arquivo.php?codArquivo=159.> Acesso:
18 abr. 2011.
_____________. Ponta Grossa (PR): expanso urbana e desigualdade
socioespacial. Disponvel em: <www.agb.org.br/evento/download.php?
idTrabalho=1205.>Acesso: 14 abr. 2011.
ONU. Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente. Nosso futuro comum. Rio de
J aneiro: Fundao Getlio Vargas, 1991.
_____________. Conferncia das Naes Unidas Sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento. Agenda 21. Curitiba: IPARDES, 2001.
_____________. Declarao Universal dos Direito do Homem da ONU.
Disponvel em: <http://www.dhnet.org.br/direitos/deconu/textos/integra.htm>.
Acesso: 15 ago. 2011
_____________. Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos.
Declarao de Istambul sobre assentamentos humanos. Disponvel em: <http://
pfdc.pgr.mpf.gov.br/atuacao-e-conteudos-de-apoio/legislacao/moradiaadequada/
declaracoes/declaracao-de-istambul-sobre-assentamentos-humanos.> Acesso: 15
ago. 2011.
_____________. Pacto internacional sobre direitos econmicos, sociais e
culturais. Disponvel em: <http://www.dhnet.org.br/direitos/sip/onu/doc/pacto1.htm>
Acesso: 15 ago. 2011.
OSRIO, L. M. Direito moradia adequada na Amrica Latina. 2004. In: Direito
moradia e segurana da posse no Estatuto da Cidade: diretrizes, instrumentos e
processos de gesto. Belo Horizonte: Frum, 2006.
PASUKANIS. E. B. A teoria geral do direito e o marxismo. Rio de J aneiro:
Renovar, 1989.
PEREIRA, L. Urbanizao e subdesenvolvimento. In: Urbanizao e
subdesenvolvimento. Rio de J aneiro: Zahar. 1973.
POCHMANN, M. Outra cidade possvel: alternativas de incluso social em So
Paulo. So Paulo: Cortez, 2003.
PONTA GROSSA. PLHIS - Plano Local de Habitao de Interesse Social
Municpio de Ponta Grossa. Disponvel em: <http://www.prolarpmpg.com.br/plhis/
plhis.pdf.>Acesso: 23 jul. 2011.
_____________. Lei n. 10.634/2011. Disponvel em: <http://www.leismunicipais.
com.br/cgi-local/forpgs/showinglaw.pl.>Acesso: 09 ago 2011.
_____________. Plano Diretor do Municpio de Ponta Grossa. Disponvel em:
<http://geo.pontagrossa.pr.gov.br/portal/planodiretor/2.4_aspectos_socioespaciais.pd
f.>Acesso: 23 jul. 2011.
217

_____________. Defesa Civil inicia projeto piloto em reas degradadas. Pub. em
08 out 2010. Disponvel em: <http://www.pg.pr.gov.br/node/9645.>Acesso em: 25
jul. 2011.
PRADO J R. C. Teoria marxista do conhecimento e mtodo dialtico
materialista. Disponvel em: <http://200.211.196.47:81/ebook/libv000012.pdf.>
Acesso: 31 mar. 2011.
QUADROS, J . S. Novo dicionrio prtico da lngua portuguesa. So Paulo:
Rideel, 1976.
RECH, A. U. Direito urbanstico: fundamentos para construo de um plano diretor
sustentvel na rea urbana e rural. Caxias do Sul: Educs, 2010.
RIBEIRO, W. C. Cidades ou sociedade sustentveis? In: Urbanizao e
mundializao: estudos sobre a metrpole. So Paulo: Contexto, 2005.
ROLNIK, R. Excluso social e violncia. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S010288391999000400011&script=sci_arttext.
>Acesso: 01 mar. 2011.
_____________. O que cidade. So Paulo: Brasiliense, 2004.
_____________. S crdito no resolve habitao. Entrevista para J oo Loes.
Disponvel em: <http://www.terra.com.br/istoe/edicoes/2053/ artigo128346-1.htm.>
Acesso: 23 jul. 2009.
ROLNIK, R; SAULE J UNIOR, N. Estatuto da Cidade: novas perspectivas para a
reforma urbana. Disponvel em: <http://www.polis.org.br/publicacoes_
interno.asp?codigo=92.>Acesso: 23 jul. 2009.
SACHS, I. Caminhos para o desenvolvimento sustentvel. Rio de J aneiro.
Garamond, 2000.
SAMPAIO J UNIOR. P. A. Brasil: as esperanas no vingaram. Disponvel em:
<http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/osal/osal18/AC18Sampaio.pdf.>
Acesso: 17 mar. 2011.
SANSON, C. O carter da criminalizao dos movimentos sociais no Brasil.
Disponvel em: <http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/osal/osal24/ 12sanson.
pdf.>Acesso em 17 mar. 2011.
SANTOS, A. R. Poesia reunida. Ponta Grossa: UEPG, 2009.
SANTOS, B. S. A gramtica do tempo: para uma nova cultura poltica. So Paulo:
Cortez, 2008.
SANTOS, M. A urbanizao brasileira. So Paulo: USP, 2009.
_____________. Pobreza urbana. So Paulo: USP, 2009..
_____________. O espao cidado. So Paulo: Nobel, 1987.
SARLET, I. W. A eficcia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2001.
218

_____________. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais: na
Constituio Federal de 1988. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002.
SAULE J UNIOR, N.; OSRIO, L. M. Direito moradia no Brasil. Disponvel em:
<http://www.unhabitat.org/content.asp?cid=2649&catid=491&typeid=3&subMenuId=0
&AllContent=1.>Acesso: 23 jul. 2009.
SAULE J UNIOR. N. Direito urbanstico: vias jurdicas e das polticas urbanas.
Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris, 2007.
SHEFFER, S. M. Espao urbano e poltica habitacional: uma anlise sobre o
programa de lotes urbanizados da Prolar - Ponta Grossa. Ponta Grossa: UEPG,
2003. p. 125. Dissertao - Curso de Mestrado em Cincias Sociais Aplicadas da
Universidade Estadual de Ponta Grossa, Ponta Grossa, 2003.
_____________. Espao urbano e poltica habitacional: uma anlise sobre Ponta
Grossa. Disponvel em: <www.revistas2.uepg.br/index.php/emancipacao/article/
download/82/80.>Acesso: 18 abr. 2011.
SILVA, J . A. Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2010.
SILVA, J . C. A. Favelas e meio ambiente urbano. In: Direito urbanstico e
ambiental. Belo Horizonte: Frum, 2007.
SILVA, J . R. Paradigma biocntrico: do patrimnio privado ao patrimnio
ambiental. Rio de J aneiro: Renovar, 2002.
SINGER, P. O uso do solo urbano na economia capitalista, 1978. In: A produo
capitalista da casa e (da Cidade) no Brasil industrial. So Paulo: Alfa mega, 1982.
_____________. Economia poltica da urbanizao. So Paulo: Contexto, 2002.
SOJ A, E. W. Geografias ps modernas: a reafirmao do espao na teoria social.
Rio de janeiro: J orge Zahar, 1993.
SOUZA, M. L. A priso e a gora: reflexes em torno da democratizao do
planejamento e da gesto das cidades. Rio de J aneiro: Bertrand Brasil, 2006.
_____________. ABC do desenvolvimento urbano. Rio de J aneiro: Bertrand
Brasil, 2005.
_____________. Fobpole: o medo generalizado e militarizao da questo
urbana. Rio de J aneiro: Bertrand Brasil, 2008.
_____________. Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e
gesto urbanos. Rio de J aneiro: Bertrand Brasil, 2004.
_____________. O desafio metropolitano: um estudo sobre a problemtica scio-
espacial nas metrpoles brasileiras. Rio de J aneiro: Bertrand Brasil, 2005.
SOUZA, M. L., RODRIGUES, G. B. Planejamento urbano e ativismos sociais.
So Paulo: UNESP, 2004.
219

SOUZA, S. I. N. Direito moradia e de habitao: anlise comparativa e suas
implicaes tericas e prticas com os direitos da personalidade. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2008.
STEFANIAK, J . N. A busca da cidadania atravs do acesso moradia. In:
Espaos e suas ocupaes: debates sobre a moradia e a propriedade no Brasil
contemporneo. Campinas: Russel, 2010.
_____________. Propriedade e funo social: perspectivas do ordenamento
jurdico e do MST. Ponta Grossa: UEPG, 2003.
UEPG. Manual de normalizao bibliogrfica para trabalhos cientficos. Ponta
Grossa: UEPG, 2010.
VARELLA. M. D. Introduo ao direito reforma agrria: o direito face aos novos
conflitos sociais. So Paulo: Editora de Direito, 1998.