UNIVERSIDADE FEDERAL DE SO CARLOS

CENTRO DE EDUCAO E CINCIAS HUMANAS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIAS SOCIAIS






O PROCESSO DE AGENDA-SETTING
NA REFORMA DA ADMINISTRAO PBLICA
(1995-2002)






Ana Cludia Niedhardt Capella







So Carlos
2004




UNIVERSIDADE FEDERAL DE SO CARLOS
CENTRO DE EDUCAO E CINCIAS HUMANAS
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIAS SOCIAIS







O PROCESSO DE AGENDA-SETTING
NA REFORMA DA ADMINISTRAO PBLICA
(1995-2002)



Ana Cludia Niedhardt Capella


Tese apresentada ao Programa de Ps-
Graduao em Cincias Sociais do Centro de
Educao e Cincias Humanas da
Universidade Federal de So Carlos, como
parte dos requisitos para obteno do Ttulo
de Doutora em Cincias Sociais, sob
orientao do Prof. Dr. Fernando Antnio
Farias de Azevedo.


So Carlos
2004


































Ficha catalogrfica elaborada pelo DePT da
Biblioteca Comunitria/UFSCar



C193pa

Capella, Ana Cludia Niedhardt.
O processo de agenda-setting na reforma da
administrao pblica (1995-2002) / Ana Cludia Niedhardt
Capella. -- So Carlos : UFSCar, 2006.
234 p.

Tese (Doutorado) -- Universidade Federal de So Carlos,
2004.

1. Formulao de polticas. 2. Agenda setting. 3.
Administrao pblica. 4. Reforma administrativa. 5.
Governo Fernando Henrique Cardoso. I. Ttulo.


CDD: 320.6 (20
a
)










BANCA EXAMINADORA





________________________________________
Prof. Dr. Fernando Antonio Farias Azevedo (UFSCar)




________________________________________
Prof. Dr. Cludio Gonalves Couto (PUC/SP)



________________________________________
Prof. Dr. Eduardo Garuti Noronha (UFSCar)



________________________________________
Profa. Dra. Marta Teresa da Silva Arretche (USP/SP)



________________________________________
Prof. Dr. Roberto Grn (UFSCar)






AGRADECIMENTOS


Ao meu orientador, Prof. Dr. Fernando Antonio Farias de Azevedo, pela
confiana depositada em meu trabalho e pelo constante incentivo ao longo desta
jornada.

Ao Prof. Dr. Eduardo Garuti Noronha (DCSo-UFSCar) e Prof. Dr. Roberto Grn
(DEP-UFSCar), pela leitura atenta e sugestes formuladas por ocasio do exame
de qualificao.

Aos colegas professores do Departamento de Administrao Pblica da
Unesp/Araraquara, pelo apoio; e aos alunos, que estimulam novas reflexes sobre
a administrao pblica.

s funcionrias da Secretaria de Ps-Graduao em Cincias Sociais, pela
solicitude ao longo destes anos.

A Joo Carlos Massarolo, pelo incentivo e constante apoio afetivo e intelectual.

Ao meu pai, Jnatas Gonalves Capella, e minha me, Irene Astrid Niedhardt
Capella, por me acompanharem, mesmo distncia, na elaborao deste trabalho.

Ao CNPq, que por meio do programa de concesso de bolsas de estudo viabilizou
a realizao desta pesquisa entre maro de 2000 e maro de 2002.

Pro-Reitoria de Ps-Graduao e Pesquisa da Unesp (PROPP) que atravs do
Programa de Capacitao de Docentes colaborou a realizao deste trabalho a
partir de 2002.




SUMRIO


Resumo ...................................................................................................................... v
Abstract ...................................................................................................................... vi


INTRODUO ......................................................................................................... 01



CAPTULO 1: AGENDA-SETTING E A ANLISE DE POLTICAS PBLICAS

Introduo ............................................................................................................ 08
1.1 Agenda-Setting: definio e conceitos gerais ............................................... 09
1.2 John Kingdon e o modelo de Multiple Streams ............................................ 15
1.2.1 Fundamentos do modelo .................................................................. 15
1.2.2 A dinmica do modelo: os trs fluxos .............................................. 21
1.2.2.1 Problemas ......................................................................... 21
1.2.2.3 Solues e alternativas ...................................................... 23
1.2.2.3 Poltica .............................................................................. 26
1.2.3 A mudana na agenda ...................................................................... 28
1.2.4 Atores na definio da agenda e especificao de alternativas ........ 32
1.2.5 Anlise crtica do modelo ................................................................ 39
1.3 Baumgartner e Jones e o modelo de Punctuated Equilibrium ...................... 46
1.4 Similaridades e diferenas entre os modelos ................................................ 52
1.5 Aplicao dos modelos: abordagem e metodologia ...................................... 57


CAPTULO 2: DEFINIO DE PROBLEMAS NA POLTICA DE REFORMA DA
ADMINISTRAO PBLICA


Introduo ............................................................................................................ 66
2.1 Definio geral do problema: a crise do Estado ............................................ 67
2.2 A crise do Estado como crise da administrao pblica ............................... 70
2.3 A transformao de condies em problemas ............................................... 75
2.3.1 Representao simblica da reforma ................................................ 77
2.3.1.1 Narrativas causais ............................................................. 78
2.3.1.2 Narrativas de declnio ....................................................... 85
2.3.1.3 Narrativas de controle ....................................................... 90
2.3.2 Outros recursos de representao simblica: metforas, sindoque e
ambigidade ..................................................................................... 92
2.3.3 Narrativa numrica ........................................................................... 101
Consideraes Finais ........................................................................................... 106




CAPTULO 3: SOLUES E ALTERNATIVAS PROPOSTAS PELA REFORMA
Introduo ............................................................................................................ 111
3.1 Solues apresentadas ................................................................................... 112
3.1.1 Dimenso institucional-legal ...................................................................... 113
3.1.2 Dimenso cultural e de gesto .......................................................... 119
3.1.2.1 Projetos bsicos ................................................................ 119
3.1.2.2 Projetos adicionais ............................................................ 124
3.2 Representao das solues ........................................................................... 126
3.2.1 Reforma gerencial como soluo para a questo da eficincia ......... 127
3.2.2 Reforma gerencial como soluo para a defesa do Estado ............... 131
3.2.3 Reforma gerencial como soluo para a legitimidade do Estado ..... 134
3.2.4 Reforma gerencial como soluo moderna, tcnica e neutra ............ 136
3.2.5 Solues e policy images .................................................................. 138
3.3 A transformao de idias em solues ......................................................... 140
3.3.1 Policy communities e o modelo gerencial ......................................... 141
3.3.2 O MARE e a estratgia de difuso das idias ................................... 151
Consideraes Finais ........................................................................................... 157


CAPTULO 4: A DINMICA POLTICA

Introduo ............................................................................................................ 160
4.1 Antecedentes da reforma ............................................................................... 161
4.2 Governo Federal no fluxo poltico ................................................................ 165
4.2.1 Mudanas de gesto .......................................................................... 165
4.2.2 Insero no conjunto de reformas do Estado .................................... 168
4.2.3 Questes jurisdicionais ..................................................................... 172
4.3 Atores, agenda e a dinmica poltica ............................................................. 177
Consideraes finais............................................................................................. 182

CAPTULO 5: A CONVERGNCIA ENTRE PROBLEMAS, SOLUES E
DINMICA POLTICA

Introduo .................................................................................................................. 185
5.1 O ingresso da reforma da administrao pblica na agenda ................................. 186
5.2 A sada da reforma da administrao pblica da agenda ..................................... 195
5.3 O governo Lula: o tema fora da agenda ............................................................... 208

CONCLUSES ......................................................................................................... 212

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ....................................................................... 217

APNDICES .............................................................................................................. 228




RESUMO


Esta tese tem como objetivo analisar o processo de formulao da poltica
de reforma da administrao pblica no governo Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002), procurando compreender as formas pelas quais este tema ascende ao
conjunto maior de reformas do Estado. Para tanto, empregamos modelos tericos
de formao da agenda (agenda-setting) que destacam a dinmica das idias e da
representao simblica na formulao desta poltica, alm de dados empricos
provenientes das principais publicaes governamentais do perodo. O estudo da
formao da agenda foi realizado considerando as idias centrais sobre o Estado
brasileiro e a administrao pblica, por meio da anlise da definio de
problemas apresentada pelo governo e das solues selecionadas pelos
formuladores da poltica de reforma. Essas idias, em conjunto com a anlise da
estrutura poltica e institucional do governo Cardoso, permitiram compreender a
ascenso do tema agenda governamental.





ABSTRACT


This thesis aims to analyze the process of policy formulation for public
management reform during Fernando Henrique Cardosos tenure (1995-2002),
while grasping the scope within which this issue gave rise to national State
Reform. To this end, we have used agenda-setting theoretical models that
highlight the dynamics behind the ideas and the symbolic representation
surrounding policy making, as well as empirical data garnered from the main state
publications released during this period. Agenda-setting was studied in terms of
the principal line of thought on Brazilian government and public administration,
by analyzing the definition of the problems as presented by the government and
the solutions chosen by the creators of reformist policy. These ideas, jointly with
the analysis of political and institutional structures during the Cardoso
government, allow us to understand how this issue rose in importance until they
became a component of the governments agenda.






INTRODUO


Esta tese consiste em um estudo sobre uma das experincias mais ricas
para o entendimento das complexas relaes entre poltica e administrao
desenvolvidas recentemente no mbito do Governo Federal brasileiro: a reforma
da administrao pblica ocorrida durante o perodo Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002).
Nossa reflexo sobre este tema, iniciada ainda no mestrado, apontava para
uma correspondncia bastante estreita entre a iniciativa brasileira de reforma e as
experincias internacionais da nova administrao pblica (New Public
Management) que consistem, sobretudo, na adoo de modelos ps-burocrticos
de gesto (Capella, 2000). No entanto, uma questo fundamental no havia sido
respondida naquele momento: por que estas experincias de reformas
internacionais foram introduzidas no Brasil pelo governo Cardoso? Por que o
governo havia privilegiado uma reforma especfica para a administrao pblica,
no contexto das reformas do Estado?
Embora fundamentais s democracias modernas, mudanas na
administrao pblica no constituem propriamente uma questo sobre a qual
atores governamentais e sociais concentram sua ateno. Alteraes nas estruturas
e procedimentos administrativos so frequentemente desenvolvidas de forma
lenta, contnua e gradual, internamente burocracia governamental. No entanto, a
especificidade da reforma do governo Cardoso reside nos esforos explcitos e
ambiciosos para elevar a discusso em torno da administrao pblica ao status de
uma questo de interesse nacional, promovendo plena visibilidade s aes
reformistas, a partir da constituio, pela primeira vez na histria administrativa
brasileira, de um Ministrio especfico para conceber, planejar e executar polticas
especficas para a administrao pblica.
Mudanas desta magnitude merecem estudo e reflexo. De fato, nos
ltimos anos, uma produo intelectual representativa se desenvolveu em torno do
tema, principalmente nos campos da Administrao, Direito e Economia. No




Brasil, diversas anlises foram empreendidas focalizando a experincia de
reforma da administrao pblica no governo Cardoso. Muitos estudos descrevem
o contedo das mudanas propostas pelo governo e avaliam o processo de
implementao dos diversos projetos da reforma. Outras anlises concentram-se
na prescrio de medidas para um bom governo, oferecendo recomendaes
tcnicas e administrativas voltadas ao aumento de desempenho e da eficincia
governamental. Existem, ainda, abordagens que privilegiam a investigao sobre
as origens das idias que sustentam as propostas do perodo Cardoso, remetendo-
as Nova Administrao Pblica, conjunto heterogneo de diretrizes que tem
fixado os parmetros para as reformas da administrao pblica em diversos
pases. Tambm foram desenvolvidos estudos comparativos, relacionando a
experincia brasileira s reformas internacionais.
Estas anlises, no entanto, no enfatizam uma questo, a nosso ver,
fundamental: por que um tema geralmente restrito ao interior da estrutura
burocrtica pblica - afastado dos olhares da mdia, dos polticos, da sociedade e
da prpria cpula do Poder Executivo - ganha destaque e se projeta num ritmo
rpido e intenso, focalizando a ateno de diversos atores, como verificamos no
Governo Cardoso? Por que uma questo, aparentemente tcnica, convertida em
um dos programas de maior relevncia do governo? E por que esta poltica
especfica eleita como prioridade, promovendo ampla visibilidade s mudanas
na administrao pblica? Este estudo pretende demonstrar que a insero da
reforma administrativa do Governo Cardoso na agenda produto da conjuno
entre trs elementos: definies de problemas, gerao de alternativas, e dinmica
poltica. Esta conjuno possibilitada tanto por fatores estruturais (polticos e
institucionais), quanto pela ao individual de um empreendedor (policy
entrepreneur).
Nesta perspectiva, a reforma no elevada agenda porque havia uma
percepo generalizada sobre uma crise do Estado, ou porque o governo Cardoso
encontrou oportunidade poltica para propor novos modelos de gesto, ou ainda,
porque o pas adotou, impotente, a agenda imposta pelas grandes agncias de




financiamento e pelas consultorias internacionais. Nossa tese central consiste na
idia de que a reforma entrou na agenda porque houve uma deciso poltica,
deliberada, do governo Cardoso em sustentar uma proposta que pudesse
comunicar os valores bsicos do governo a diferentes atores. A dinmica das
idias, a produo simblica e o processo de argumentao so centrais para o
entendimento do processo de entrada do tema da reforma administrativa na
agenda governamental.
Entendemos que a reforma administrativa do governo Cardoso se constitui
no domnio privilegiado da retrica e da ao simblica (March e Olsen, 1989), e
no da produo de resultados concretos e verificveis. O esforo de reforma
consiste em elaborar representaes sobre o Estado e a administrao pblica e, ao
mesmo tempo, demonstrar o comprometimento do governo com aes altamente
desejveis (valence issues), que podem ser traduzidas no combate ineficincia e
ao intervencionismo estatal. A reforma, portanto, no analisada, do ponto de
vista deste estudo, como uma questo tcnica, destinando-se to somente
modernizao de procedimentos administrativos e busca de aumento da
eficincia do setor pblico. Entendemos que a reforma da administrao pblica
essencialmente poltica, consistindo num poderoso veculo de difuso das idias
centrais a respeito de uma concepo especfica de Estado e governo a partir de
1995.
Assim, buscamos compreender a maneira pela qual a reforma da
administrao pblica adquire centralidade e enorme visibilidade ao constituir-se
como veculo para a legitimao e difuso das idias centrais ao projeto poltico
do governo Fernando Henrique Cardoso. Para tanto, julgamos essencial
concentrar nossa ateno no processo de formulao desta poltica. A formulao
de uma poltica, tal como procuraremos analisar neste estudo, no consiste em um
processo ordenado e seqencial, em que problemas so inicialmente identificados,
diagnsticos e propostas de interveno so produzidos e posteriormente
implementados. Isto significa dizer que no compreendemos a reforma
administrativa como uma poltica concebida para resolver problemas




administrativos especficos, por meio do emprego de modernas ferramentas de
gesto. Nossa perspectiva neste estudo consiste em compreender a reforma e a
prpria administrao pblica - como uma questo essencialmente poltica,
envolvendo um conjunto complexo de aes relacionadas no s tcnicas formais
de resoluo de problemas, mas luta pela consolidao e difuso de idias e
representaes sobre o Estado. Assim, ao focalizar a formulao da poltica de
administrao pblica, procuraremos analisar como so construdas as
interpretaes sobre a realidade poltica e social, e como estas interpretaes
especficas so representadas, auxiliando na construo de sentido para o novo
projeto poltico de Estado.
No processo de formulao de polticas, buscaremos destacar o importante
momento de construo da agenda governamental (agenda-setting). Na
perspectiva deste estudo, a agenda constitui o conjunto de questes relevantes
para o governo, durante um determinado perodo de tempo. A observao da
formao da agenda na poltica de reforma da administrao pblica nos permite
compreender quais so as idias que se destacam como questes fundamentais
para o governo Cardoso, movendo a poltica de reforma da administrao pblica.
O estudo da definio da agenda pode revelar como so interpretados, pelo
governo, os problemas fundamentais do Estado brasileiro. Esta anlise permite
tambm compreender por que algumas alternativas e solues so priorizadas, em
detrimento de outras, e como as representaes de problemas e das solues so
estabelecidas e difundidas no processo de formulao da poltica de administrao
pblica.
Para tanto, tomamos como base lentes tericas (Sabatier, 1999) que nos
auxiliassem a responder a seguinte questo: como um conjunto de idias
especficas sobre o Estado e a administrao pblica, em meio a tantas outras
possveis, se torna proeminente para o governo Fernando Henrique Cardoso? Para
lidar com esta indagao, recorremos s teorias de agenda-setting desenvolvidas
no campo das polticas pblicas, que lidam fundamentalmente com o processo de




formulao de polticas e procuram analisar a construo da agenda
governamental (Baumgartner e Jones, 1993; Kingdon, 2003).
Para empreender este estudo, utilizamos como recurso metodolgico a
anlise de publicaes produzidas pelo Governo Federal durante o perodo
Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Estas publicaes, que envolvem
documentos oficiais e textos publicados pelos representantes das propostas dentro
do Poder Executivo, refletem as idias centrais da reforma no momento em que
esta poltica foi formulada. A partir dos modelos de agenda-setting que embasam
nossa pesquisa e procurando compreender como a reforma administrativa ascende
agenda governamental, organizamos a anlise das publicaes governamentais
em torno de trs categorias bsicas: definio e representao dos problemas na
poltica de reforma da administrao pblica; gerao e difuso de idias
relacionadas s solues propostas pela reforma; e o contexto poltico e
institucional no qual estas idias se desenvolvem. Uma vez mapeadas estas trs
variveis, analisaremos como elas se combinam, criando oportunidades concretas
de mudana na agenda e possibilitando a insero do tema da reforma
administrativa no conjunto maior de reformas do Estado. Poderemos, assim,
acompanhar a estratgia de legitimao e difuso das idias centrais ao projeto
poltico do governo Cardoso.
Esperamos, desta forma, contribuir para o aprofundamento das reflexes
sobre a reforma administrativa recente. Alm disso, esperamos lanar novas luzes
sobre o processo de formulao de polticas pblicas, uma rea fundamental para
a compreenso dos processos polticos que, no entanto, carece de estudos
sistemticos no Brasil. Esta perspectiva, ainda indita, pretende estimular a
constituio de um novo campo de estudos na rea de Administrao Pblica e
Cincias Sociais, a partir do emprego de modelos de agenda-setting e da reflexo
sobre a formulao da agenda governamental.
Em suma, esta tese tem como objetivo analisar como o tema da reforma da
administrao pblica alado agenda governamental durante o governo
Fernando Henrique Cardoso, constituindo-se num veculo de persuaso e




divulgao sistemtica do iderio poltico deste governo. Com base nos textos e
publicaes governamentais do perodo e a partir dos modelos de agenda-setting
selecionados, procuraremos compreender como a questo se torna central, no
governo Cardoso, bem como os desdobramentos posteriores desta poltica.
A tese est estruturada de forma a refletir este objetivo. O primeiro
captulo estabelece as bases tericas para o nosso estudo, procurando apresentar a
idia de agenda-setting e discutir modelos tericos especficos para a anlise da
formao da agenda governamental. Duas teorias recebem destaque em nosso
trabalho por desenvolverem modelos que se propem, precisamente, a fornecer
ferramentas para a anlise da complexa dinmica pela qual algumas questes
ganham acesso agenda governamental: o modelo denominado Multiple Streams,
ou Mltiplos Fluxos, de John Kingdon (2003) e o modelo de Punctuated
Equilibrium, ou Equilbrio Pontuado, de Baumgartner e Jones (1993). A partir da
anlise desses modelos, discutiremos como eles podem contribuir para a
investigao do processo de formulao da poltica de reforma administrativa no
governo Cardoso, destacando a abordagem e metodologia que orientaro e
organizaro esta tese.
Os demais captulos procuram investigar o processo de formao da
agenda. No segundo captulo, a nfase destinada investigao do processo pelo
qual o governo Cardoso reconhece e define os problemas relativos
administrao pblica e como esta definio cria representaes no sentido de
transformar estes problemas em uma questo coletiva, envolvendo toda a
sociedade brasileira e no apenas atores ligados diretamente s preocupaes
internas da administrao federal. O terceiro captulo tem como objetivo
apresentar e discutir as alternativas e solues apresentadas pelo governo para a
poltica de administrao pblica, considerando que estas alternativas no so
desenvolvidas como respostas especficas aos problemas apresentados. As
alternativas, mais do que questes tcnicas para a resoluo de problemas, so
construdas de forma a mobilizar a ateno em torno da poltica de reforma,
difundindo as caractersticas positivas da proposta e procurando legitimar a ao




governamental. O quarto captulo procura analisar em que medida a dinmica
institucional e poltica favorece (ou restringe) o ingresso da reforma da
administrao pblica no conjunto maior de preocupaes do governo, ou seja, na
agenda governamental.
O quinto captulo focaliza a convergncia destes trs processos
problemas, alternativas e solues, e dinmica poltico-institucional
possibilitando que o tema ingresse na agenda governamental e adquira destaque
na agenda mais ampla de reformas do Estado, a partir de 1995. Alm da anlise da
entrada do tema na agenda, algumas consideraes sero feitas tambm sobre a
sada do tema da agenda, processo que se inicia j ao final do primeiro mandato
do governo Cardoso.
Finalmente, nas Concluses, apresentaremos os principais resultados desta
pesquisa.



8

CAPTULO 1
AGENDA-SETTING E A ANLISE DE POLTICAS PBLICAS

Introduo

Este captulo tem como objetivo apresentar e discutir modelos tericos que
auxiliem na conduo dos estudos sobre o nosso problema de pesquisa: a
compreenso da maneira como a reforma administrativa ascende agenda
governamental no governo Fernando Henrique Cardoso.
Os modelos tericos selecionados abordam a questo da formao da
agenda (agenda-setting), privilegiando perspectivas que nos permitam investigar
por que uma questo se torna importante, num determinado momento, focalizando
a ateno de um governo e passando a integrar sua agenda. O campo de pesquisas
de agenda-setting origina-se nos estudos desenvolvidos na rea de Comunicao,
tendo sido recentemente aplicado tambm na cincia poltica. Dois modelos, em
especial, desenvolvidos na rea de polticas pblicas, destacam-se por sua
capacidade em explicar como as agendas governamentais so formuladas e como
as alternativas se apresentam aos formuladores de polticas: o modelo de
mltiplos fluxos (Multiple Streams Model), de John Kingdon (2003), e o modelo
de equilbrio pontuado (Punctuated Equilibrium Model), de Baumgartner e Jones
(1993).
Discutiremos a seguir o conceito de agenda-setting, destacando suas
principais formulaes e aplicaes. Posteriormente, concentraremos nossa
ateno nos modelos de Kingdon (2003) e Baumgartner e Jones (1993),
procurando compreender como esses modelos explicam a mudana na agenda
governamental. Ao final, examinaremos de que forma estes modelos podem ser
aplicados em nossa pesquisa, procurando estabelecer parmetros metodolgicos
para o presente estudo.


9

1.1 Agenda-Setting: definio e conceitos gerais


A idia de agenda pode ser definida como o conjunto de questes
relevantes na mdia, na opinio pblica, ou dentro do governo, durante um
perodo de tempo. O captulo inicial do livro de John Kingdon, Agendas,
Alternatives and Public Policies, traz uma epgrafe creditada a Victor Hugo que
sintetiza esse conceito: mais poderoso do que os exrcitos so idias cujo tempo
chegou
1
. Uma idia cujo tempo chegou aquela que captura a ateno das
pessoas, que se torna discutida pelo pblico no dia-a-dia, noticiada em jornais e
revistas, ou que se converte em uma questo relevante junto ao governo, podendo
materializar-se em programas concretos de ao governamental. O processo pelo
qual as idias competem para ganhar a ateno da mdia, do pblico, dos altos
escales governamentais denominado agenda-setting (formao da agenda).
A pesquisa em agenda-setting tem se desenvolvido em torno de trs eixos:
anlises sobre a agenda miditica (media agenda-setting); estudos sobre a agenda
pblica (public agenda-setting); e pesquisas sobre a agenda de polticas
governamentais (policy agenda-setting). A agenda miditica definida como o
estudo do conjunto de questes enfatizadas pelos meios de comunicao,
enquanto a agenda pblica constitui-se na investigao da importncia atribuda
pelo pblico em geral a determinadas questes. A agenda de polticas
governamentais abrange a anlise das questes relevantes para formuladores de
polticas governamentais. A ampla literatura sobre o processo de agenda-setting
frequentemente desenvolve estudos apontando para as imbricaes destes trs
campos de anlise: questes emergentes na agenda miditica influenciam
diretamente a agenda pblica, tendo tambm abrangncia sobre a agenda
governamental. Por outro lado, os estudos tambm mostram que muitas vezes
temas presentes na agenda pblica se materializam na agenda governamental,
sendo que esta produz efeitos sobre a agenda miditica. Questes geradas no

1
Greater than the tread of mighty armies is an idea whose time has come (Kingdon, 2003, 01).


10

interior da agenda governamental tambm exercem influncia sobre as agendas
miditica e pblica. A Figura 1.1 (Traquina, 1995, 193) esquematiza estes trs
eixos temticos.

Figura 1.1. Os trs componentes do processo de agenda-setting


Pioneiros na anlise do processo de agenda-setting so os estudos que
focalizam a agenda miditica. Neste campo de pesquisas, os estudos tm como
objetivo testar empiricamente os efeitos da comunicao de massa na preferncia
poltica e eleitoral do pblico (Azevedo, 2004, 42). No incio dos anos 1970,
McCombs e Shaw (1972) cunharam o termo agenda-setting, a partir da
publicao de um estudo no qual analisaram entrevistas conduzidas com eleitores
durante a campanha presidencial norte-americana de 1968. Neste estudo, os
autores procuravam verificar a hiptese apresentada por Cohen (1963) de que a
imprensa pode, na maior parte das vezes, no conseguir dizer s pessoas como
pensar, mas tem, no entanto, uma capacidade espantosa para dizer aos seus
prprios leitores sobre o que pensar (Traquina, 1995, 193).
Experincia pessoal e comunicao inter-pessoal
entre as elites e outros indivduos

Influncia da
mdia e
acontecimentos
noticiosos
espetaculares

Agenda
miditica

Agenda
pblica

Agenda das
polticas
governamentais
Indicadores do mundo real
sobre a importncia de uma questo ou acontecimento da agenda


11

A pesquisa de McCombs e Shaw (1972) demonstrou uma forte ligao
entre os temas percebidos como mais importantes nos relatos de seus
entrevistados durante o perodo pr-eleitoral, e aqueles apresentados pela mdia. A
partir desta constatao, os autores concluem que os eleitores compartilham as
questes estabelecidas pela mdia como mais importantes e que, portanto, a mdia
tem um papel fundamental no processo de agendasetting. Uma grande
quantidade de estudos posteriores confirmou os achados de McCombs e Shaw
sobre a relao entre agenda miditica e agenda pblica. Ao enfatizar
determinados temas, seja pela dimenso de uma reportagem na cobertura dos
jornais, ou pela quantidade de tempo reservada nos telejornais, a agenda miditica
influencia determinadas questes junto agenda pblica. Do ponto de vista da
agenda miditica, o processo de agenda-setting pode ser resumido nos seguintes
pontos:

(1) A mdia ao selecionar determinados assuntos e ignorar outros define
quais so os temas, acontecimentos e atores (objetos) relevantes para a
notcia; (2) ao enfatizar determinados temas, acontecimentos e atores sobre
outros estabelece uma escala de proeminncias entre esses objetos; (3) ao
adotar enquadramentos positivos e negativos sobre temas, acontecimentos e
atores constri atributos (positivos ou negativos) sobre esses objetos; (4) h
uma relao direta e causal entre as proeminncias dos tpicos da mdia e a
percepo pblica de quais so os temas (issues) importantes num
determinado perodo de tempo. (Azevedo, 2004, 52).

Enquanto a maior parte dos estudos sobre agenda-setting tem,
historicamente, privilegiado a relao entre agenda miditica e agenda pblica,
menor nfase tem sido destinada ao estudo da formao da agenda de polticas
governamentais (policy agenda-setting). Uma discusso a respeito da relao
entre agenda de polticas governamentais e as demais agendas foi conduzida por
Timothy Cook

(1998). O autor afirma que a mdia exerce influncia direta sobre
as percepes da opinio pblica com relao ao governo e tambm na percepo


12

dos prprios atores polticos sobre suas aes. De forma inversa, prope a idia de
que os atores polticos tambm influenciam grande parte das coberturas
miditicas. Em uma cobertura miditica, explica Cook, jornalistas buscam
questes que possam ser, ao mesmo tempo, interessantes (newsworthing) e
importantes. Para determinar quais so as questes interessantes, os
jornalistas avaliam o potencial da histria, enquanto para a identificao de
questes importantes, contam com o apoio de atores polticos, principalmente
funcionrios pblicos. Desta forma, o governo exerce influncia direta sobre a
mdia, por meio da definio das questes consideradas importantes. Por outro
lado, a forma pela qual os jornalistas exploram as notcias influencia a atuao
desses mesmos funcionrios pblicos. O autor mostra que, uma vez que os
jornalistas determinam quais so as questes interessantes, os atores polticos
tm um forte incentivo para selecionar questes de uma forma que estas se tornem
atraentes aos jornalistas. Desta forma, a mdia afeta o processo de formao da
agenda governamental.
Apresentando uma vinculao menor com as teorias da rea de
comunicao, e considerando a transmisso de questes pelas agendas como um
processo bem menos automtico, outros estudos procuram investigar o processo
de agenda-setting focalizando a salincia e expanso de questes. Neste sentido,
a pesquisa de Roger Cobb e Charles Elder (1972) pode ser considerada precursora
dos estudos que procuram relacionar agenda pblica e agenda de polticas
governamentais. Os autores distinguem dois tipos de agenda: uma agenda
sistmica, que envolve todas as questes consideradas pelo pblico num
determinado momento; e uma agenda formal, composta pelo conjunto de questes
que esto no foco das atenes em uma instituio governamental. O estudo de
Cobb e Elder (1972) procura analisar as formas pelas quais essas duas agendas se
relacionam, buscando compreender como as idias se movem da agenda sistmica
para a agenda formal. Baseados nas elaboraes de Schattschneider sobre a


13

expanso de conflitos
2
, os autores mostram que a mdia desempenha papel
fundamental na transmisso de questes de uma agenda para outra. Uma questo
chega agenda formal quando seus proponentes se engajam em sua defesa,
definindo a questo por meio de smbolos, com o objetivo de atrair a audincia
e, desta forma, mobilizar apoio. Os autores destacam que a mdia no tem o poder
de criar questes, no entanto contribui de forma significativa na expanso de uma
questo, difundindo smbolos que potencializam a mobilizao da ateno pblica
em torno de uma determinada idia. A definio da questo, ou a forma pela qual
problemas so percebidos e discutidos, entendida como fundamental na anlise
do processo de formulao da agenda governamental
3
e este elo que une as trs
agendas na perspectiva dos autores.
Seguindo esta perspectiva de Cobb e Elder (1972), estudos sistemticos
procurando focalizar as relaes entre a agenda de polticas governamentais e as
agendas miditica e pblica tm sido desenvolvidos nas ltimas dcadas. Estes
estudos procuram se concentrar mais especificamente no estudo da formulao da
agenda governamental, analisando a forma como algumas questes se tornam
proeminentes para os formuladores de polticas. Neste captulo, analisaremos as

2
Schattschneider, E. The Semi-Sovereign People. New York, Holt, Rinehart e Winston, 1960. De
acordo com este autor, o conflito a base da atividade poltica. Todo conflito consiste em dois
grupos: o primeiro composto por alguns poucos indivduos engajados diretamente no conflito, e
o segundo por um grande nmero de espectadores. O resultado final de todo conflito, afirma
Schattschneider, depende do quo envolvida a audincia se mostra. Alm disso, o autor entende
que os sistemas polticos no conseguem definir todas as alternativas possveis para todos os
problemas possveis que aparecem num momento. Sempre haver algum mecanismo de seleo
pelo qual questes, solues e problemas se tornam proeminentes considerao daqueles que tm
autoridade para tomar decises dentro do governo. Esses indivduos, aos quais cabe a tomada de
deciso, esto reunidos em torno de um conflito sobre a definio de alternativas, considerada por
Schattschneider como o supremo instrumento do poder. Um grupo pequeno de formuladores de
polticas se envolve diretamente neste conflito, enquanto um grupo maior de indivduos, muitas
vezes externos ao governo, compe a audincia. A mobilizao desses indivduos, em torno das
alternativas propostas pelos formuladores de polticas, essencial para a formao das polticas.
3
Em artigo mais recente, Roger Cobb, em parceria com David Rochefort, afirmam que pouca
ateno tem sido dada questo da definio da questo. Segundo eles, isso se deve ao fato de a
definio da questo envolver um processo no-racional. Como o campo das polticas pblicas
esteve dominado por uma perspectiva sistmica, na qual um modelo linear e racionalista de
formulao de polticas dominou as anlises, a definio da questo foi desconsiderada por no ser
uma medida objetiva do processo de formulao de polticas. Sobre esta questo especfica, ver
David D. Rochefort e W. Roger Cobb. Problem Definition, Agenda Access, and Policy Choice.
Policy Studies Journal, Vol. 21, No. 1, 1993. (pp. 5671).


14

reflexes mais atuais sobre a formulao da agenda governamental, tomando
como base os estudos de John Kingdon (2003) e Frank Baumgartner e Brian Jones
(1993). Estes estudos procuram demonstrar a importncia das idias no processo
poltico, salientando que interpretaes, discursos e argumentao exercem
influncia direta sobre a formulao das polticas pblicas. Neste processo, o
papel da mdia e da opinio pblica e seus efeitos sobre a formao da agenda
governamental so analisados, embora com nfases diferenciadas. Analisando o
processo de agenda-setting nas polticas de sade e transporte no governo norte-
americano, Kingdon (2003) reserva papel importante para a mdia, embora no
considere que os meios de comunicao constituam fator fundamental na
formulao da agenda de polticas governamentais. Baumgartner e Jones (1993),
por outro lado, investigam diversas polticas pblicas (como polticas de energia
nuclear, poltica de pesticidas, polticas anti-tabagistas, polticas de segurana
automobilstica, entre outras) e mostram que, em alguns casos, a mdia e a opinio
pblica desempenham papel fundamental no direcionamento da ateno do
pblico e dos formuladores de polticas em torno de uma questo. Nestes
modelos, a mdia, tomada como elemento isolado, no responsvel pela insero
de tpicos na agenda, como sugerido por Cook (1998). Uma srie de variveis,
como veremos adiante, apresentada em cada um dos modelos. Essas variveis
(incluindo a mdia e opinio pblica, mas no apenas elas), quando relacionadas, e
em determinadas circunstncias, podem elevar questes agenda de polticas
governamentais, ou restringir o acesso de questes agenda.
O presente estudo, cujo objetivo consiste na compreenso da formao da
agenda governamental relacionada s aes e diretrizes para a rea de
administrao pblica, durante o governo Fernando Henrique Cardoso, enfatizar
modelos de agenda-setting que permitam analisar a formao da agenda
governamental nesta rea. Mais do que verificar as relaes entre as trs agendas,
temos como enfoque bsico concentrar nossa ateno na formao da agenda
governamental sem, no entanto, desconsiderar as demais agendas e sua
importncia neste processo.




15

1.2 John Kingdon e o modelo de Multiple Streams


Em Agendas, Alternatives e Public Policies, Kingdon (2003) procura
responder seguinte questo: por que alguns problemas se tornam importantes
para um governo? Como uma idia se insere no conjunto de preocupaes dos
formuladores de polticas, transformando-se em uma poltica pblica? Kingdon
considera as polticas pblicas como um conjunto formado por quatro processos
que compreendem: o estabelecimento de uma agenda de polticas; a especificao
de alternativas a partir das quais as escolhas vo ser realizadas; a escolha
dominante entre o conjunto de alternativas disponveis e, finalmente, a
implementao da deciso. Neste modelo, o autor se preocupa especificamente
com os dois primeiros processos, chamados estgios pr-decisrios: a formao
da agenda (agenda-setting) e a especificao de alternativas (policy formulation).
A seguir, procuraremos apresentar e analisar o modelo de multiple streams,
destacando suas bases tericas, benefcios potenciais e principais crticas.


1.2.1 Fundamentos do modelo

O processo de agenda-setting, tal como desenvolvido por Kingdon, tem
suas razes no modelo da lata do lixo (garbage can model), proposto por March,
Olsen e Cohen (1972). Neste modelo, os autores consideram as organizaes
como anarquias organizadas, operando em condies de grande incerteza e
ambigidade. Em seus estudos empricos, tomando como referncia organizaes
como universidades e governos nacionais, os autores assinalam trs propriedades
comuns s anarquias organizadas: participao fluda, preferncias
problemticas e tecnologia pouco clara.
A participao dos indivduos percebida como fluda e instvel, uma vez
que a rotatividade dos membros envolvidos em um processo decisrio alta: a


16

alternncia de burocratas que participam de decises constante, dado sua
contnua circulao na estrutura governamental. Alm disso, o nvel de
envolvimento desses indivduos num determinado processo decisrio varia
consideravelmente, assim como o tempo e o empenho despendidos em uma
questo. Assim, os limites das estruturas decisrias e das prprias organizaes
so considerados fludos e incertos.
A segunda caracterstica das anarquias organizadas preferncias
problemticas sugere que as preferncias so inconsistentes ou mal definidas
entre os participantes. Individualmente, os atores podem definir seus objetivos de
forma clara, estabelecendo preferncias consistentes. Mas o modelo de garbage
can assume que, no conjunto da estrutura de deciso, as preferncias no sero
consistentes, sendo extremamente difcil reconciliar as vrias preferncias
individuais. Organizaes, nesta perspectiva, so entendidas como um conjunto de
idias, e no como uma estrutura formal. Preferncias no so definidas
previamente, de forma a orientar a ao organizacional: o modelo mostra que as
preferncias somente se revelam no prprio momento da ao. Desta forma, atores
participantes de um processo decisrio frequentemente discordam, por exemplo,
com relao ao que o governo deve fazer numa determinada rea ou qual poltica
adotar. Mesmo que esses indivduos concordem em relao a uma poltica
especfica, a forma de execut-la e a maneira como o processo ser conduzido
abre espao para diversas alternativas. Alm disso, esses atores geralmente so
impelidos a agir antes mesmo de definir suas preferncias claramente.
Finalmente, a tecnologia - processos organizacionais mais gerais -
tambm pouco clara e mal compreendida pelos participantes de um processo
decisrio. Numa organizao, um indivduo pode conhecer suas prprias funes
e responsabilidades, mas seu entendimento sobre os processos mais amplos
bastante fragmentado. Burocratas, por exemplo, no conhecem necessariamente
toda a estrutura do governo, geralmente no compreendem a relao de seu
prprio trabalho com o quadro mais geral de um ministrio, secretaria ou
departamento. Esses indivduos tomam decises baseados em suas prprias


17

experincias, muitas vezes por meio de procedimentos de tentativa e erro, e no
partir de aes de planejamento estratgico definidas por um rgo central.
Estas trs caractersticas destacam a ambigidade e a incerteza
organizacionais, aplicando as idias da racionalidade limitada (bounded
rationality) desenvolvidas por Herbert Simon e outros membros da chamada
escola de Carnegie (Simon, 1970; March e Simon, 1958). A perspectiva da
racionalidade limitada questiona as teorias baseadas no comportamento racional e
na lgica de soluo de problemas. Para o modelo de garbage can, o processo
decisrio pode ser caracterizado como catico, randmico e frequentemente
irracional, sendo produzido a partir de quatro fluxos relevantes que permeiam a
organizao: problemas; solues potenciais; participantes e oportunidades de
escolha.
Em um cenrio de ambigidade e incerteza, como o caso das anarquias
organizadas, problemas e solues no apresentam relao causal: problemas no
alimentam, necessariamente, solues especficas e, por outro lado, as solues
apresentadas podem no resolver os problemas originais. Os participantes de um
processo decisrio tm diferentes experincias e valores, reconhecendo problemas
e solues de forma bastante heterognea. Diversas solues perpassam toda a
organizao, baseadas em novas idias ou em respostas j conhecidas. A
oportunidade de escolha o prprio momento da deciso, quando participantes,
solues e problemas se combinam. Assim, uma organizao vista como uma
grande lata de lixo, na qual os participantes depositam, aleatoriamente, solues
e problemas. A oportunidade de escolha o produto desta lata de lixo, ou seja,
quando um problema, uma soluo e um participante se encontram. Para que uma
deciso seja tomada, preciso que estes trs elementos estejam presentes e seja
estabelecida uma relao entre problemas e solues disponveis na lata de lixo.
Na ausncia de um deles, como no caso uma soluo no encontrar um problema
ao qual possa ser relacionada, por exemplo, o processo fica incompleto e no h
oportunidade de escolha. A partir deste modelo decisrio, os autores mostram que
solues podem ser propostas mesmo que no existam problemas especficos;


18

muitas escolhas so realizadas sem que, contudo, consigam resolver problemas;
problemas podem persistir sem serem resolvidos e, no geral, alguns poucos
problemas so resolvidos.
Kingdon (2003) adapta este modelo de garbage can anlise de polticas
pblicas, em seu modelo conhecido como multiple streams (modelo de mltiplos
fluxos). Inicialmente formulado para analisar as polticas pblicas nas reas de
sade e transportes do governo federal norte-americano, o modelo tornou-se
referncia para os estudos voltados anlise da formulao de polticas
governamentais (Zahariadis, 1999). Baseado em um corpo extenso de dados
empricos, obtidos em sua maior parte por meio de entrevistas com altos
funcionrios pblicos, o modelo preocupa-se com os estgios pr-decisrios da
formulao de polticas, buscando compreender a forma pela qual questes so
includas na agenda governamental. A agenda governamental, para Kingdon
(2003, 03), definida como a lista de assuntos sobre os quais o governo, e pessoas
ligadas ele, concentram sua ateno num determinado momento
4
.
Uma questo passa a fazer parte da agenda governamental quando desperta
a ateno e o interesse dos formuladores de polticas. No entanto, dada a
complexidade e o volume de questes que se apresentam a estes formuladores,
apenas algumas questes podem receber ateno, dentro da agenda
governamental, num determinado momento. Estas questes, que sobrevivem a um
processo competitivo de seleo dentro da agenda, compem a agenda decisional:
um subconjunto da agenda governamental que contempla questes prontas para
uma deciso ativa dos formuladores de polticas, ou seja, prestes a se tornarem
polticas (policies)
5
. Esta diferenciao se faz necessria, segundo o autor, porque
ambas as agendas so afetadas por processos diferentes. Existem ainda agendas

4
Na definio original de Kingdon (2003, 03), The agenda, as I conceive of it, is the list of
subjects or problems to which governmental officials, and people outside of government closely
associated with those officials, are paying some serious attention at any given time.
5
No original, We should also distinguish between the governmental agenda, the list of subjects
that are getting attention, and the decision agenda, the list of subjects within governmental agenda
that are up for an active decision (Kingdon, 2003, 04).


19

especializadas - como as agendas especficas da rea de sade, transportes,
educao - refletindo a natureza setorial da formulao de polticas pblicas.
A ascenso de uma questo agenda , para Kingdon, o resultado de uma
complexa combinao de fatores, incluindo a forma pela qual um problema
percebido, o conjunto de solues disponveis e alteraes na dinmica poltica. A
chave para compreender a mudana na agenda no est na busca das origens de
uma idia, mas nas condies que facilitaram a receptividade dessa idia dentro
do governo: the critical thing to understand is not where the seed comes from,
but what makes the soil fertile (Kingdon 2003, 77). Idias podem ser originadas
em diversos lugares, o importante, para o modelo, compreender por que algumas
delas se fixam como questes importantes em determinados momentos,
promovendo mudanas na agenda.
A distino entre agendas e alternativas crucial para o modelo. Entender
por que alguns assuntos so levados para a agenda governamental apenas uma
parte da anlise de Kingdon. Outra importante faceta de seu modelo buscar
compreender por que determinadas alternativas, num conjunto maior de aes
possveis para uma questo em destaque na agenda governamental, recebem maior
ateno dos formuladores de polticas do que outras. Embora o processo de
agenda-setting possa se referir tanto definio da agenda quanto escolha de
alternativas, Kingdon considera que as alternativas para a ao governamental
constituem um conjunto parte com relao s questes que formam a agenda,
sendo esta diferenciao muito til do ponto de vista analtico, como veremos
adiante.
Kingdon constri seu modelo de agenda e alternativas com base nas idias
gerais do modelo de garbage can, o que significa que ele tambm se afasta da
viso de um processo decisrio racional, no qual metas so definidas de forma
clara e precisa e os atores se engajam numa anlise sistemtica de alternativas
levando em conta seus custos e benefcios
6
. Apoiando-se nos estudos de March e

6
No entanto, Kingdon entende que em algumas partes do processo decisrio possvel que os
atores se comportem de forma mais prxima ao modelo decisrio racional, mas conclui que, de


20

Simon (1958); Lindblom (1959) e Wildavsky (1979), Kingdon (2003, 78) afirma
que o modelo racional de anlise do processo decisrio no descreve a realidade
de forma precisa. Kingdon acredita que os indivduos so incapazes de comparar
as diversas alternativas possveis, mant-las em mente e compar-las
sistematicamente. Alm disso, considera que os objetivos nem sempre so claros
para os participantes de um processo decisrio. Mesmo que, individualmente,
alguns atores se comportem de forma racional, no conjunto do processo decisrio,
os diversos atores produzem um tipo de racionalidade diferente daquele
pressuposto pelo modelo racional. O modelo tambm busca romper com a idia
de um processo de formulao de polticas ordenado e seqencial, bastante
comum na tradio da anlise poltica, e consistente com o modelo racional. Esta
lgica seqencial pressupe uma relao causal e direta entre problemas e
solues, ao contrrio do modelo de garbage can adaptado por Kingdon, no qual
problemas e solues (ou alternativas) seguem fluxos independentes, cada um
com sua prpria lgica. O autor sintetiza estas preocupaes no trecho
reproduzido abaixo:

The case studies in this research also dont have the flavor of a rational
comprehensive approach to problem solving. Often, the participants are not
solving problems at all. They have not specified their goals very precisely
and have not identified their problems with great care. They have often seem
to push for given proposals, developing information about the problems they
are supposedly solving along the way as a means of justifying their position.
The case studies have something of a loose, messy quality to them, not the
tight, orderly process that a rational approach specifies. Often, a somewhat
accidental confluence of factors seems to loom rather large in the
descriptions. (Kingdon, 2003, 78).

Assim, baseado no modelo de garbage can, o modelo de multiple streams
elaborado por Kingdon incorpora as crticas ao modelo racionalista de anlise do

forma geral, esse enfoque no til para analisar os processos que investigou. (Kingdon, 2003,
79).


21

processo decisrio e da ordenao seqencial do processo de formulao de
polticas, propondo uma nova abordagem para o estudo da formulao da agenda
governamental.

1.2.2 A dinmica do modelo: os trs fluxos

Em sua adaptao do modelo de garbage can, Kingdon (2003) caracteriza
o governo federal norte-americano como uma perfeita anarquia organizada, na
qual trs fluxos (streams) seguem seu curso de forma relativamente independente,
permeando toda a organizao. Embora sejam relativamente autnomos, em
momentos crticos estes fluxos convergem, produzindo mudanas na agenda.
Assim, para o modelo de Kingdon (2003), a mudana da agenda o resultado da
convergncia entre trs fluxos: problemas (problems); solues ou alternativas
(policies); e polticas (politics).

1.2.2.1 Problemas

No primeiro fluxo problemas o modelo busca analisar de que forma as
questes so reconhecidas como problemas e por que determinados problemas
passam a ocupar a agenda governamental. Considerando que as pessoas no
podem prestar ateno a todos os problemas durante todo tempo, Kingdon parte
do pressuposto de que esses indivduos concentraro sua ateno em alguns
problemas potenciais e tendero a ignorar outros.
Para entender o processo de seleo de problemas, Kingdon estabelece
uma importante diferenciao entre problemas e condies. Uma condio, para o
autor, uma situao social percebida, mas que no desperta necessariamente uma
ao em contrapartida. Estas condies se tornam problemas apenas quando os
formuladores de polticas acreditam que devem fazer algo a respeito. Dado o
grande volume de questes e a incapacidade de lidar com todas elas ao mesmo
tempo, a ateno dos formuladores de polticas depende da forma como eles


22

percebem e interpretam essas condies e, mais importante, da forma como essas
condies so definidas como problemas.
As condies transformam-se em problemas, capturando a ateno dos
participantes de um processo decisrio e despertando nestes a necessidade de
ao, por meio de trs mecanismos bsicos: indicadores; eventos, crises e
smbolos; e feedback das aes governamentais. Quando indicadores custos de
um programa, taxas de mortalidade infantil, variaes na folha de pagamento de
servidores, evoluo do dficit pblico, por exemplo so reunidos e apontam
para a existncia de uma condio, esta pode ser percebida como problemtica
pelos formuladores de polticas. Indicadores, no entanto, no determinem per si a
existncia concreta de um problema, antes so interpretaes que auxiliam a
demonstrar a existncia de uma questo. Assim, contribuem para a transformao
de condies em problemas, principalmente quando revelam dados quantitativos,
capazes de demonstrar a existncia de uma situao que precisa de ateno. O
segundo grupo de mecanismos compreende eventos (focusing events), crises e
smbolos. Muitas vezes, um problema no captura a ateno apenas por meio de
indicadores, mas por intermdio de eventos de grande magnitude, como crises,
desastres ou smbolos que concentram a ateno num determinado assunto. Estes
eventos, no entanto, raramente so capazes de elevar um assunto agenda, e
geralmente atuam no sentido de reforar a percepo pr-existente de um
problema. Finalmente, o terceiro grupo de mecanismos consiste no feedback sobre
programas em desenvolvimento pela administrao pblica. O monitoramento dos
gastos, o acompanhamento das atividades de implementao, o cumprimento (ou
no) de metas, possveis reclamaes de servidores ou dos cidados, e o
surgimento de conseqncias no-antecipadas, so mecanismos que podem trazer
os problemas para o centro das atenes dos formuladores de polticas.
Mesmo que indicadores, eventos, smbolos ou feedbacks sinalizem
condies especficas, estes elementos no transformam condies
automaticamente em problemas. Essencial para o entendimento do modelo
compreender que problemas so construes sociais, envolvendo interpretao:


23

Problems are not simply the conditions or external events themselves: there is
also a perceptual, interpretative element. (Kingdon, 2003, 109-110). Portanto,
condies podem chamar a ateno dos formuladores de polticas, transformando-
se em problemas, e posteriormente alcanar a agenda governamental.
Do ponto de vista da estratgia poltica, a definio do problema
fundamental. A forma como um problema definido, articulado, concentrando a
ateno dos formuladores de poltica pode determinar o sucesso de uma questo
no processo altamente competitivo de agenda-setting, no qual diversas outras
questes esto colocadas, aguardando a ateno destes formuladores.

1.2.2.2 Solues e Alternativas

No segundo fluxo policy stream - temos um conjunto de alternativas e
solues (policy alternatives) disponveis para os problemas, ou what to do
ideas
7
. Fiel lgica do modelo garbage can, Kingdon (2003) considera que as
idias geradas neste fluxo no esto necessariamente relacionadas percepo de
problemas especficos. Como afirma Kingdon, people do not necessarily solve
problems. (...) Instead, what they often do is generate solutions, and then look for
problems to which to hook their solutions (Kingdon, 2003, 32). Assim, as
questes presentes na agenda governamental (que rene a ateno das pessoas
dentro e fora do governo) no vm aos pares, com problemas e solues.
A gerao de alternativas e solues explicada pelo modelo de multiple
streams em analogia ao processo biolgico de seleo natural. Da mesma forma
como molculas flutuam no que os bilogos chamam de caldo primordial, o
autor entende que as idias a respeito de solues so geradas em comunidades
(policy communities) e flutuam em um caldo primordial de polticas (policy
primeval soup). Neste caldo, algumas idias sobrevivem intactas, outras se
confrontam e se combinam em novas propostas, outras ainda so descartadas.

7
O fluxo de polticas governamentais policy stream - o fluxo no qual so desenvolvidas
diversas alternativas - ou solues. Empregaremos estes termos como sinnimos, seguindo a
utilizao de Kingdon.


24

Neste processo competitivo de seleo, as idias que se mostram viveis do ponto
de vista tcnico e as que tm custos tolerveis geralmente sobrevivem, assim
como aquelas que representam valores compartilhados, contam com a aceitao
do pblico em geral e com a receptividade dos formuladores de polticas. Como
resultado final, partindo de um grande nmero de idias possveis, um pequeno
conjunto de propostas levado ao topo do caldo primordial de polticas,
alternativas que emergem para a efetiva considerao dos participantes do
processo decisrio.
As comunidades geradoras de alternativas (policy communities) so
compostas por especialistas - pesquisadores, assessores parlamentares,
acadmicos, funcionrios pblicos, analistas pertencentes a grupos de interesses,
entre outros - que compartilham uma preocupao em relao a uma rea (policy
area). No processo de seleo descrito acima, quando uma proposta percebida
como vivel, esta rapidamente difundida, ampliando a conscincia dos atores
sobre uma determinada idia. Isso no significa que todos os especialistas de uma
comunidade compartilhem das mesmas crenas: algumas comunidades so
extremamente fragmentadas, abrigando pontos de vista bastante diversificados. A
difuso das idias to pouco se d de forma automtica, uma vez que
comunidades bem estruturadas apresentam tendncia a resistirem s novas idias.
A difuso descrita pelo autor como um processo no qual indivduos que
defendem uma idia procuram lev-la a diferentes fruns, na tentativa de
sensibilizar no apenas as comunidades de polticas (policy communities), mas
tambm o pblico em geral, habituando a audincia s propostas e construindo
progressivamente sua aceitao. Desta forma, as idias so difundidas,
basicamente, por meio da persuaso. A importncia desse processo de difuso
chamada de soften up pelo autor vem da constatao de que, sem essa
sensibilizao, as propostas no sero seriamente consideradas quando
apresentadas: Softening up seems to be necessary before a proposal is taken
seriously. Many good proposals have fallen on deaf ears because they arrived


25

before the general public, the specialized publics, or the policy communities were
ready to listen (Kingdon, 2003, 130).
Com o processo de difuso, ocorre uma espcie de efeito multiplicador
(bandwagon), em que as idias se espalham e ganham cada vez mais adeptos:
After some degree of diffusion, there seems to be a take-off point: many people
are discussing the proposal or idea. (Kingdon, 2003, 140). Desta forma, o fluxo
de polticas (policy stream) produz uma lista restrita de propostas, reunindo
algumas idias que sobreviveram ao processo de seleo. Estas idias no
representam, necessariamente, uma viso consensual de uma comunidade poltica
a respeito de uma proposta, mas sim o reconhecimento, pela comunidade, de que
algumas propostas so relevantes, dentro do enorme conjunto de propostas
potencialmente possveis.
Kingdon assegura s idias um papel importante em seu modelo,
argumentando que estas so freqentemente mais importantes na escolha de uma
alternativa do que a influncia de grupos de presso, por exemplo, e chama a
ateno dos cientistas polticos para esta dimenso do processo decisrio.

Political scientists are accustomed to such concepts as power, influence,
pressure and strategy. If we try to understand public policy solely in terms of
these concepts, however, we miss a great deal. The content of the ideas
themselves, far from being mere smokescreens or rationalizations, are
integral parts of decision making in and around government. (Kingdon,
2003, 125).

Abordagens que, como o modelo de multiple streams, destacam a
centralidade das idias, das interpretaes, da argumentao no processo de
formulao das polticas, constituem um desafio anlise tradicional sobre a
formulao de polticas pblicas, auxiliando na compreenso da dimenso
simblica deste processo
8
.

8
Estas abordagens, que incluem os modelos de agenda-setting que utilizamos neste estudo,
procuram mostrar que o processo de formulao de polticas est mais prximo do campo das
idias, da argumentao, da discusso, do que de tcnicas formais de soluo de problemas. Uma


26

1.2.2.3 Poltica

Finalmente, o terceiro fluxo composto pela dimenso poltica (politics
stream). Independente do reconhecimento de um problema ou das alternativas
disponveis, o fluxo poltico segue sua prpria dinmica e regras. Diferentemente
do fluxo de alternativas (policy stream), em que o consenso construdo com base
na persuaso e difuso das idias, no fluxo poltico (politics stream) as coalizes
so construdas a partir de um processo de barganha e negociao poltica
9
.
Neste fluxo, trs elementos exercem influncia sobre a agenda
governamental. O primeiro elemento chamado por Kingdon de clima ou
humor nacional (national mood) e caracterizado por uma situao na qual
diversas pessoas compartilham das mesmas questes, durante um determinado
perodo de tempo. O humor nacional possibilita algo semelhante a um solo frtil
para algumas idias germinarem, ajudando a explicar por que algumas questes
chegam agenda enquanto outras so descartadas. A percepo, pelos
participantes do processo decisrio, de um humor favorvel cria incentivos para a
promoo de algumas questes e, por outro lado, pode tambm desestimular
outras idias
10
:


profunda reflexo sobre este tema desenvolvida por Majone (1989). Faria (2003), que denomina
estas abordagens como perspectivas ps-positivistas, chama a ateno para o fato de a produo
acadmica brasileira no incorporar, ainda, esta orientao em suas anlises.
9
Kingdon exemplifica a dinmica do fluxo poltico citando o governo Carter e a tentativa de
construir uma coalizo de suporte para mudanas na rea de sade. Os argumentos, fatos e
propostas para esta poltica j eram conhecidos h anos e, no entanto, as mudanas no chegavam
agenda. Para que isso acontecesse, foi necessrio no apenas persuaso sobre as idias de
soluo, uma vez que o consenso j estava estabelecido, mas uma busca de apoio poltico
proposta. Este apoio foi conseguido a partir da insero, na proposta original, de benefcios s
mes e crianas, atraindo, desta forma, o apoio dos liberais.
10
Esta percepo do clima no reside necessariamente na sondagem da opinio pblica. Em suas
entrevistas, Kingdon descobre uma srie de incongruncias entre as pesquisas de opinio pblica e
as opinies dos indivduos tomadas em entrevistas versando sobre um tpico especfico. No plano
mais geral, as pessoas podem perceber um clima anti-regulao, por exemplo, ao mesmo tempo
em que pesquisas de opinio pblica mostram o desejo da interveno estatal para a soluo de
problemas especficos. O clima, como concebido pelo autor, detectado por polticos em viagens,
contatos com eleitores, cobertura jornalstica e pelos relatos de seus assessores. Funcionrios
pblicos tambm percebem o clima, por meio de palestras, conversas com ativistas, polticos e
grupos de interesse, contato com o pblico e pela mdia.


27

A shift in climate (...) makes some proposals viable that would not have
been viable before, and renders other proposals simply dead in the water.
Advocates for the newly viable proposals find a receptive audience, an
opportunity to push their ideas. Advocates for the proposals currently out of
favor must adapt to their unfortunate situation, present their ideas for
consideration as much as is possible under the circumstances, and wait for
the mood to shift once again in their direction. (Kingdon, 2003, 149).

O segundo elemento do fluxo poltico composto pelas foras polticas
organizadas, exercidas, principalmente, pelos grupos de presso. O apoio ou
oposio dessas foras a uma determinada questo sinaliza o consenso ou conflito
numa arena poltica, permitindo aos formuladores de polticas avaliarem se o
ambiente propcio ou no a uma proposta. Quando grupos de interesses e outras
foras organizadas esto em consenso em relao a uma proposta, o ambiente
altamente propcio para uma mudana nessa direo. Mas quando existe conflito
em um grupo, os defensores de uma proposta analisam o equilbrio das foras em
jogo, procurando detectar setores favorveis ou contrrios emergncia de uma
questo na agenda. A percepo de que uma proposta no conta com apoio de
alguns setores no implica necessariamente no abandono de sua defesa, mas
indica que haver custos durante este processo.
Finalmente, o terceiro fator a afetar a agenda, no fluxo poltico, so as
mudanas dentro do prprio governo: mudana de pessoas em posies
estratgicas dentro da estrutura governamental (turnover); mudanas de gesto;
mudanas na composio do Congresso; mudanas na chefia de rgos e de
empresas pblicas. Estes eventos podem exercer grande influncia sobre a agenda
governamental ao desencadear mudanas que potencializam a introduo de
novos itens na agenda, ao mesmo tempo em podem tambm bloquear a entrada ou
restringir a permanncia de outras questes. O incio de um novo governo ,
segundo Kingdon, o momento mais propcio para mudanas na agenda: At the
time of a change in administration, people all over town hold their breath is


28

anticipation, waiting to see what the new administrations priorities will be, what
its policy agendas will look like (Kingdon, 2003, 154).
Outro tipo de mudana dentro do governo, com efeitos importantes sobre a
agenda, a mudana nos limites de jurisdio. Cada setor dentro do governo,
sejam agncias administrativas ou comits parlamentares, reivindica seu campo de
atividade (jurisdio). Muitas vezes, uma questo envolve reas distintas, gerando
disputas sobre a jurisdio. Estas disputas podem levar a uma situao de
imobilidade governamental, mas tambm incluso de questes na agenda.
Parlamentares, por exemplo, podem disputar os crditos por um projeto com
impacto popular e, nessa disputa, o assunto pode se tornar proeminente e ganhar
espao na agenda. Desta forma, a formao da agenda tambm afetada pela
disputa sobre jurisdio. Por outro lado, algumas questes podem ser ignoradas
devido a sua localizao jurisdicional. Pesquisando a rea de sade dentro do
governo norte-americano, Kingdon percebe que muitas questes faziam parte de
agendas especializadas sem, no entanto, integrarem a agenda de deciso mais
ampla do setor. Isto acontece porque o conjunto de especialistas preocupados com
essas questes fica reduzido a uma jurisdio especfica dentro da estrutura do
Poder Executivo, restringindo a difuso desses assuntos para outras comunidades.
Assim, os grupos de presso, a opinio pblica, as presses do legislativo e
das agncias administrativas, os movimentos sociais, o processo eleitoral, entre
outros fatores, determinam o clima poltico para a mudana da agenda
governamental, podendo tanto favorecer uma mudana, quanto restringi-la. Entre
os elementos considerados no fluxo poltico, Kingdon destaca as mudanas no
clima nacional (national mood) e as mudanas dentro do governo (turnover) como
os maiores propulsores de mudanas na agenda governamental.

1.2.3 A mudana na agenda

Em determinadas circunstncias, estes trs fluxos problemas, solues e
dinmica poltica - so reunidos, gerando uma oportunidade de mudana na


29

agenda. Neste momento, um problema reconhecido, uma soluo est disponvel
e as condies polticas tornam o momento propcio para a mudana, permitindo a
convergncia entre os trs fluxos e possibilitando que questes ascendam
agenda.
As circunstncias que possibilitam a convergncia dos fluxos -
denominadas por Kingdon (2003, 165) como policy windows - so influenciadas,
sobretudo, pelo fluxo de problemas (problems stream) e pelo fluxo poltico
(politics stream). De acordo com o autor, uma oportunidade para a mudana surge
quando um novo problema consegue atrair a ateno do governo (por meio de
indicadores, eventos ou feedback), ou quando mudanas so introduzidas na
dinmica poltica (principalmente mudanas no clima nacional e mudanas dentro
do governo). O fluxo de solues (policy stream) no exerce influncia direta
sobre a oportunidade de mudana da agenda: as propostas, alternativas e solues
elaboradas nas comunidades (policy communities) chegam agenda apenas
quando problemas percebidos, ou demandas polticas, criam oportunidades para
essas idias. Solues aparecem desvinculadas de problemas no modelo de
garbage can e essa idia permanece na adaptao de Kingdon.
Assim, ao tomarem conscincia de um problema, os formuladores de
polticas acionam a policy stream em busca de alternativas que apontem solues
para o problema percebido. Da mesma forma, ao encampar determinadas questes
em suas propostas de governo, polticos buscam alternativas nas policy
communities. Portanto, embora a mudana na agenda seja resultado da
convergncia dos trs fluxos, a oportunidade para que esta mudana se processe
gerada pelo fluxo de problemas e fluxo poltico e dos eventos que transcorrem no
interior destes fluxos. Por outro lado, o fluxo de solues, no exercendo
influncia sobre a formao da agenda governamental, fundamental para que
uma questo j presente nesta agenda tenha acesso agenda decisional.
Mudanas na agenda acontecem, portanto, quando os trs fluxos so
unidos, processo denominado por Kingdon (2003, 172) como coupling. O
coupling, ou a juno dos fluxos, por sua vez, ocorre em momentos em que as


30

policy windows se encontram abertas. Vimos que estas janelas se abrem,
sobretudo, a partir dos fluxos de problemas e polticas. No interior destes dois
fluxos, alguns eventos acontecem de forma peridica e previsvel, como nas
situaes de mudanas no governo (transio administrativa, mudanas no
Congresso, mudanas na presidncia de estatais) e em algumas fases do ciclo
oramentrio (nos momentos de incluso de propostas, por exemplo). Outros
eventos - ou janelas - se desenvolvem de maneira imprevisvel. Assim, a
oportunidade de mudana na agenda pode ser dar tanto de forma programada
quanto de maneira no-previsvel.
Uma caracterstica da oportunidade de mudana abertura das janelas
no modelo de Kingdon seu carter transitrio. Sejam provocadas por eventos
programados ou no, as oportunidades de acesso de uma questo agenda no
perduram por longos perodos de tempo. Da mesma forma que as janelas se
abrem, elas tambm se fecham. A oportunidade de mudana na agenda cessa
quando um dos fluxos desarticula-se com relao aos demais. Tomando o fluxo
poltico, por exemplo, assim como mudanas de governo (turnover) criam
oportunidades para o acesso de uma questo agenda, novas mudanas, como
processos de reorganizao ministerial e institucional, podem fechar a janela
para uma idia. De forma semelhante, quando h uma percepo de que um
problema foi resolvido, a ateno dos formuladores de polticas se volta para
outros assuntos. No fluxo de solues, quando as alternativas no surtem efeitos,
levando os formuladores de polticas a julgar inteis seus esforos, tambm h
grandes possibilidades de a janela se fechar.
Dissemos que a juno dos fluxos coupling ocorre em momentos em
que as janelas (policy windows) se encontram abertas. H ainda um outro
componente fundamental, sem o qual esses momentos no promovem mudanas
na agenda: os policy entrepreneurs. Kingdon (2003, 179) destaca a importncia de
indivduos que, tal como empreendedores de negcios, are willing to invest their
resources - time, energy, reputation, money to promote a position in return for
anticipated future gain in the form of material, purposive or solidary benefits.


31

Esses indivduos, dispostos a investir numa idia, podem estar situados no
governo (no Poder Executivo, ocupando altos postos ou em funes burocrticas;
no Congresso, sejam parlamentares ou assessores), ou fora dele (em grupos de
interesse, na comunidade acadmica, na mdia). O empreendedor o indivduo
especialista em uma determinada questo, geralmente com habilidade em
representar idias de outros indivduos e grupos; ou ainda que desfruta de uma
posio de autoridade dentro do processo decisrio, caracterstica que faz com que
o processo de formulao de polticas seja receptivo a suas idias. Os
entrepreneurs so hbeis negociadores e mantm conexes polticas; so
persistentes na defesa de suas idias, levando suas concepes de problemas e
propostas a diferentes fruns. Empreendedores conseguem amarrar os trs
fluxos, sempre atentos abertura de janelas: the policy entrepreneur who is ready
rides whatever comes along, diz Kingdon (2003, 182). Quando as janelas abrem,
os empreendedores entram em ao. Caso contrrio, estes atores devero aguardar
pela prxima oportunidade e ento promover a conexo entre problemas, solues
e clima poltico.
Assim, os policy entrepreneurs desempenham um papel fundamental,
vasculhando a lata de lixo e unindo solues a problemas; propostas a
momentos polticos; eventos polticos a problemas. Sem um empreendedor, esta
ligao entre os fluxos (coupling) pode no acontecer: idias que no so
defendidas; problemas que no encontram solues; momentos polticos
favorveis mudana que so perdidos por falta de propostas.
A figura 1.2 apresenta um esquema do modelo de multiple streams, no
qual os trs fluxos so reunidos pelos empreendedores de polticas em momentos
em que as oportunidades de mudana se apresentam:



32


Figura 1.2: O modelo de Kingdon


1.2.4 Atores no processo de definio da agenda e especificao de alternativas

Por que algumas questes so bem sucedidas em seu caminho at a agenda
governamental? At agora, vimos que o modelo de multiple streams responde a
esta questo analisando a confluncia entre o fluxo de problemas (problems
stream) e o fluxo de polticas (political stream). E por que algumas solues
recebem maior ateno do que outras? Kingdon explica a gerao de alternativas
com base na dinmica do fluxo de solues e alternativas (policy stream), por
meio do processo de difuso, e amaciamento (soften up) das idias junto s
comunidades de polticas (policy communities) e ao pblico em geral. Mas h
ainda um terceiro fator que contribui decisivamente para a chegada de uma
questo na agenda e para a construo de alternativas: os atores envolvidos nesse
processo.

PROBLEM STREAM
(Fluxo de problemas)

Indicadores;
Crises;
Eventos focalizadores;
Feedback de aes.

POLICY STREAM
(Fluxo de solues)

Viabilidade tcnica;
Aceitao pela
comunidade;
Custos tolerveis.

POLITICAL STREAM
(Fluxo poltico)

Humor nacional;
Foras polticas
organizadas;
Mudanas no governo.

OPORTUNIDADE DE MUDANA
(Windows)

Convergncia dos fluxos (coupling) pelos
empreendedores (policy entrepreneurs)

AGENDA-SETTING

Acesso de uma questo
agenda


33

Central ao modelo de Kingdon a idia de que alguns atores so influentes
na definio da agenda governamental (governmental agenda), enquanto outros
exercem maior influncia na definio das alternativas (decision agenda). O
primeiro grupo de participantes composto por atores visveis (visible cluster of
participants), que recebem considervel ateno da imprensa e do pblico; no
segundo grupo esto os participantes invisveis (hidden clusters of participants),
que formam as comunidades nas quais as idias so geradas e postas em
circulao (policy communities).
Com relao definio da agenda, a influncia presidencial recebe
especial destaque no modelo: No other single actor in the political system has
quite the capability of the president to set agendas in given policy areas for all
who deal with those policies (Kingdon, 2003, 23). Por manejar recursos
institucionais (principalmente o poder de veto e o poder de nomear pessoas para
cargos-chave do processo decisrio), recursos organizacionais e recursos de
comando da ateno pblica, o Presidente considerado por Kingdon o ator mais
forte na definio da agenda. No entanto, embora o Presidente possa influenciar e
mesmo determinar as questes presentes na agenda, no reservado a ele o
controle sobre as alternativas a serem consideradas, que se concentram nas mos
de especialistas. Portanto, embora fundamental ao modelo, este ator no tem
condies de determinar o resultado final de uma poltica.
Tambm influenciam a agenda os indivduos nomeados pelo Presidente
nos altos escales da burocracia governamental, como ministros e secretrios-
executivos de ministrios. Alm de inserirem novas idias na agenda, esses atores
podem ajudar a focalizar a ateno numa questo j existente:

Many times, proposals and ideas float around within executive branch
agencies for some time, without being taken very seriously. But should a
high-level political appointee take an interest in the project, the issue
suddenly attains much greater prominence. (Kingdon, 2003, 28).



34

A alta administrao, de uma forma geral, central ao processo de
agenda-setting, embora, de forma semelhante atuao presidencial, tenha menor
controle sobre o processo de seleo de alternativas e de implementao.
Alm dos atores que fazem parte da administrao, atores do Poder
Legislativo tambm exercem influncia sobre a agenda governamental. o caso
de senadores e deputados, uns dos poucos atores que, segundo Kingdon (2003),
alm de exercerem grande influncia sobre a agenda, tambm contribuem para a
gerao de alternativas. Isso possvel porque os parlamentares dispem de
recursos como autoridade legal para a produo de leis essenciais grande
maioria das mudanas. Alm disso, estes atores esto tambm frequentemente
expostos aos outros participantes e cobertura miditica, por meio de seus
discursos nas tribunas, de suas participaes em grupos e comisses internas, e da
divulgao de textos e notas em que justificam sua atuao. Outro recurso
disponvel aos atores do Poder Legislativo o acesso a informaes de carter
mais generalista, ao contrrio de burocratas, acadmicos, consultores e outros
atores que lidam basicamente com informaes especializadas, tcnicas e
frequentemente detalhadas.
Outra explicao para a grande influncia dos atores do Poder Legislativo
sobre a agenda governamental reside na estabilidade de deputados, senadores e
seus assessores. Embora a mudana nos quadros do legislativo seja constante,
Kingdon afirma que a alternncia desses indivduos comparativamente menor do
que entre aqueles que fazem parte dos altos escales da burocracia governamental,
como Ministros de Estado, por exemplo. Desta forma, o papel do Congresso
central para o processo de formao da agenda, seja porque os parlamentares
buscam satisfazer seus eleitores, ou porque buscam prestgio e diferenciao entre
os demais congressistas, ou ainda porque defendem questes relacionadas a seus
posicionamentos poltico-partidrios.
Outro grupo de atores influentes composto pelos participantes do
processo eleitoral, principalmente partidos polticos e campaigners. Partidos
podem elevar uma questo agenda governamental por meio de seus programas


35

de governo; no entanto, em suas anlises, Kingdon observa que nem sempre a
plataforma eleitoral direciona as aes de um partido quando este assume o poder.
Rather, the platform is one of many forums in which advocates for policy change
attempt to gain a hearing (Kingdon, 2003, 64). Outra forma importante pela qual
os partidos podem fazer questes ascender agenda governamental est
relacionada influncia de sua liderana no Congresso. Alm dos partidos, os
campaigners tambm podem influenciar a agenda. A coalizo construda durante
a campanha um elemento importante na definio da agenda de um novo
governo:

As a part of attracting groups and individuals during a campaign,
presidential candidates promise action on many policy fronts. Once in office,
it is possible that these promises rather directly affect the agendas of new
administrations, partly because presidents and their close aides believe in
their stated policy goals and want to see them advanced. But there is also at
least an implicit exchange involved support for the candidate in return for
action on the promise. Politicians may feel constrained to deliver on their
part of the bargain, and supporters attempt to hold them to their promises.
(Kingdon, 2003, 62).

As promessas feitas coalizo de apoio, da mesma forma que os
programas de governo, podem influenciar a agenda governamental, porm no
asseguram que mudanas sejam promovidas. Para que as promessas se tornem
aes concretas, cabe ao partido, ao assumir o poder, elevar as questes oriundas
desses fruns agenda.
Alm dos indivduos participantes do processo eleitoral, os grupos de
interesse so considerados pelo modelo como atores importantes na formao da
agenda governamental. Estes grupos podem se constituir de diversas formas:
como grupos centrados em indstrias e negcios, categorias profissionais, grupos
de interesse pblico e lobistas (Kingdon, 2003, 47). Alguns desses grupos afetam
a agenda governamental de forma positiva, influenciando mudanas nas aes
governamentais; outros atuam de forma negativa, restringindo as aes. Actually,


36

much of interest group activity in these processes consists not of positive
promotion, but rather of negative blocking (Kingdon, 2003, 49). Apesar dessas
possibilidades, o modelo considera ser difcil relacionar a emergncia de uma
questo na agenda exclusivamente pela ao positiva ou negativa dos grupos
de interesse. As questes frequentemente emergem por meio de um complexo
conjunto de fatores, envolvendo, tambm, a participao de outros atores.
Finalmente, o ltimo ator visvel analisado no modelo a mdia. Embora
reconhea que grande parte dos estudos sobre agenda-setting considere a mdia
como um instrumento poderoso na formulao da agenda, Kingdon afirma no ter
confirmado essa expectativa em suas anlises:

Despite good reasons for believing that media should have a substantial
impact on the governmental agenda, our standard indicators turn out to be
disappointing. Mass media were discussed as being important in only 26
percent of the interviews, far fewer than interest groups (84 percent) or
researchers (66 percent). (Kingdon, 2003, 58).

Uma das explicaes apresentadas por Kingdon para estes resultados que
a mdia transmite ao pblico as questes apenas depois de a agenda ser formada.
Segundo ele, a mdia enfatiza um assunto por um perodo limitado de tempo,
selecionando o que parece ser interessante para publicao e, passado algum
tempo, descarta esta questo e desloca o foco de ateno para outras, consideradas
mais importantes. O processo pr-decisional na formao da agenda no apresenta
questes interessantes para a mdia, o que acontece geralmente apenas aps o final
do processo de formulao das polticas. Desta forma, a mdia pode destacar
alguns pontos de uma agenda j estabelecida, no tendo efeito direto sobre sua
formulao: The media report what is going on in government, by large, rather
than having an independent impact on governmental agendas
11
(Kingdon, 2003,
59). Ainda que com menor impacto sobre a formulao da agenda governamental
do que inicialmente esperado pelo autor, o modelo assegura aos meios de

11
Grifo do autor.


37

comunicao um papel importante, principalmente na circulao das idias dentro
das policy communities. A focalizao de uma questo pela mdia impressa e
televisiva pode auxiliar na canalizao da ateno de diversos atores para essa
mesma questo. O mesmo vlido para publicaes especializadas (jornais
destinados a servidores, revistas acadmicas, entre outros) que circulam entre os
participantes das policy communities. Kingdon nota ainda que a importncia da
mdia, como agente focalizador, varia de acordo com o tipo de participante no
processo de formulao da agenda. Para os atores que tm poder de deciso dentro
da estrutura governamental, a influncia da mdia menor, quando comparados
aos atores que precisam ganhar a ateno dos formuladores ou que tem menor
acesso a estes. Alm disso, se a anlise de Kingdon no encontra elementos para
afirmar que a mdia afeta diretamente a agenda governamental, ainda assim h
estudos que corroboram a hiptese de a mdia influenciar a opinio pblica. Sendo
assim, a mdia exerce um efeito, mesmo que indireto, sobre os participantes do
processo decisrio. Uma opinio pblica negativa, por exemplo, pode fazer com
que os atores do Poder Legislativo deixem de defender uma questo. Mesmo que
no desempenhe um papel preponderante no processo de agenda-setting, a mdia
tem enorme importncia ao amplificar questes relacionadas agenda j
estabelecida, por vezes acelerando seu desenvolvimento ou ampliando seu
impacto. Desta forma, como aferido em suas entrevistas, a mdia no cria
questes, mas pode auxiliar a destac-las: Media can help shape an issue and
help structure it, but they cant create an issue (Kingdon, 2003, 60).
Estes atores o Presidente, indivduos por ele nomeados para altos postos
na burocracia governamental, atores do Poder Legislativo, grupos de interesse,
participantes do processo eleitoral, mdia e opinio pblica so chamados de
atores visveis, por receberem ateno da imprensa e do pblico e exercem
influncia, em maior ou menor grau, sobre a agenda governamental. Outro grupo
de atores os participantes invisveis - tm influncia predominante sobre a
gerao das alternativas e solues. Este grupo composto por servidores


38

pblicos, analistas de grupos de interesse, assessores parlamentares, acadmicos,
pesquisadores e consultores.
Os servidores pblicos exercem maior influncia sobre a gerao de
alternativas e sobre o processo de implementao de polticas do que com relao
ao processo de formulao da agenda governamental. A pesquisa de Kingdon
atribui esse fato, em parte, forte hierarquia organizacional que favorece um
modelo centralizador de agenda-setting. A formulao da agenda parte da cpula
organizacional, perpassando os diversos nveis hierrquicos, nos quais os
servidores principalmente os de linha concentram-se mais na proposio de
solues e alternativas e na administrao de polticas j existentes do que com
sua formulao. Um secretrio executivo, nomeado para um Ministrio, por
exemplo, ocupa uma posio de grande influncia na formulao da agenda, mas
consulta os funcionrios de carreira com relao s alternativas disponveis para
uma poltica e solicita o apoio destes para elaborar as propostas de ao, uma vez
que os burocratas de carreira so especialistas nos meandros tcnicos e
administrativos daquele Ministrio. Muitos funcionrios pblicos, por outro lado,
desenvolvem suas prprias propostas e esperam por uma oportunidade para
apresent-las.
Acadmicos, pesquisadores e consultores formam o segundo grupo de
atores invisveis e sua atuao mais freqente na elaborao de alternativas.
Uma vez que uma questo ascende agenda governamental, os formuladores de
polticas se voltam para comunidades que podem ser relevantes na proposio de
solues para os problemas. Assim, idias geradas na comunidade acadmica so
disseminadas entre os atores influentes no processo de agenda-setting.
Acadmicos, pesquisadores e analistas so chamados a opinar em comisses
especiais no Congresso e em grupos de altos funcionrios do Poder Executivo;
consultorias tambm difundem idias junto aos formuladores de polticas
governamentais.
Assessores parlamentares e assessores da Presidncia, da mesma forma,
atuam em maior grau na gerao das alternativas. Tambm os analistas de grupos


39

de interesse desenvolvem estudos, gerando solues muitas vezes espera de
problemas ou oportunidades polticas para serem apresentadas.
Desta forma, os atores visveis tm uma atuao mais influente junto
definio da agenda, participando intensamente dos fluxos de problemas e
poltica, fluxos que, como vimos, so responsveis pela criao das oportunidades
de acesso agenda governamental. Os participantes invisveis, por outro lado,
so determinantes na escolha de alternativas, atuando principalmente sobre a
agenda de deciso.

1.2.5 Anlise crtica do modelo

Algumas das mais significativas alteraes introduzidas no modelo de
Multiple Streams foram desenvolvidas por Zahariadis (1995; 1999). Em sua
anlise sobre o processo de privatizao na Inglaterra e Frana (Zahariadis, 1995),
o autor prope trs adaptaes ao modelo original. Enquanto Kingdon
instrumentaliza o modelo para a anlise dos processos pr-decisionais, Zahariadis
estende o modelo at a fase de implementao. Em segundo lugar, o autor aplica o
modelo para o estudo comparativo de polticas pblicas, estudando e relacionando
polticas semelhantes em pases distintos. Analisando o caso ingls, Zahariadis
mostra que, diferentemente do governo federal norte-americano, sobre o qual
Kingdon (2003) se debrua, o governo ingls no compartilha muitas das
caractersticas do modelo de garbage can. Mesmo lidando com um contexto de
preferncias menos problemticas entre os tomadores de deciso, participao
menos fluda e tecnologia mais clara, o autor demonstra a aplicabilidade do
modelo naquele pas. E, finalmente, a terceira alterao introduzida ao modelo de
Kingdon consiste na mudana da unidade de anlise. O modelo de multiple
streams toma como unidade de anlise toda a extenso do governo federal e
analisa diversas questes que circulam por entre a estrutura de governo.
Zahariadis focaliza uma nica questo a privatizao e sua movimentao no
processo decisrio. Uma ltima alterao, de carter metodolgico, promovida


40

pelo autor consistiu na combinao das trs variveis do fluxo poltico - humor
nacional, grupos de interesse e mudanas no governo (turnover) - em uma nica
varivel, a qual nomeou ideologia.
Estas consideraes no alteram a lgica fundamental do modelo de
Kingdon, que no compreende o desenvolvimento de polticas como um processo
de estgios seqenciais e ordenados, no qual um problema inicialmente
percebido, solues so desenvolvidas sob medida para aquele problema, sendo
ento implementadas e revistas. O modelo focaliza a dinmica das idias: o
desenvolvimento de polticas visto como uma disputa sobre definies de
problemas e gerao de alternativas. Rompendo com esquemas interpretativos
deterministas, o modelo assume uma lgica contingencial. A mudana na agenda
depende da combinao de problemas, solues e condies polticas. A
existncia de um problema no determina a adoo de uma soluo especfica e
no cria por si s um ambiente poltico favorvel para a mudana. Tomando esta
perspectiva, uma das maiores vantagens do modelo permitir lidar com condies
de ambigidade e incerteza, fatores que seriam tratados como anomalias pelas
abordagens racionalistas de formulao de polticas:

It [multiple streams] describes a situation that traditional normative theories
of choice condemn as pathological and usually treat as an aberration (...)
Complexity, fluidity, and fuzziness are particularly appropriate
characterizations of policy-making at the national level. (Zahariadis, 1999,
98).

Estas mesmas caractersticas so frequentemente criticadas por diversos
autores. Uma das crticas mais freqentes com relao ao modelo proposto por
Kingdon dirige-se a sua estrutura. Alguns autores afirmam que o modelo muito
fludo em sua estrutura e operacionalizao (Sabatier, 1997), e que emprega um
nvel de abstrao muito elevado (Mucciaroni, 1992). A estrutura fluda do
modelo, que no estabelece relaes mecnicas entre problemas e alternativas,
deriva das caractersticas da idia de garbage can, que se prope a trabalhar numa


41

lgica bastante diferente do determinismo presente nas abordagens de sistemas
fechados
12
. Kingdon responde s crticas afirmando haver uma estrutura no
modelo de garbage can, sendo esta, no entanto, bastante diferente das teorizaes
convencionais:

One reason that some readers find it difficult to appreciate the structure in
something like the garbage can model is that its structure is not familiar. A
Marxist-style class structure, for instance, or a bureaucratic hierarchy, or a
constitutional order is all more familiar. But that doesnt mean that the sort of
model developed in this book has no structure; its just an unfamiliar an
unorthodox sort of structure. (Kingdon, 2003, 223).

A ausncia de estrutura seria responsvel, de acordo com Mucciaroni
(1992, 473-474), por um tipo de explicao que caminha por entre uma sucesso
de eventos fortuitos e aleatrios, alm de tornar o modelo invivel para a previso
de mudanas na agenda: The point here is that to develop meaningful
explanations and predict agenda change, one needs to go beyond the abstract
formulation of garbage can model (Mucciaroni 1992, 464-465). Enquanto
Mucciaroni recomenda a criao de variveis intermedirias para complementar
as variveis apresentadas por Kingdon - problemas, solues e poltica - muito
abrangentes e amplas, segundo ele, e assim habilitar o modelo a prever mudanas
na agenda, Sabatier (1997, 07) prope o desenvolvimento de um modelo explcito
de ao individual. The causal drivers are underspecified, in part because there
are no clear models of the individual
13
.
Quanto estrutura, embora o modelo reserve espao para eventos
acidentais, essa caracterstica no reflete sua essncia. H um certo padro na
dinmica interna de cada um dos fluxos, no sendo estes totalmente aleatrios. No

12
O modelo de garbage can tambm criticado por muitos autores, tendo sido apontado como
uma teoria dos caos (Lane, 1993) ou como uma abordagem fatalista (Hood, 1998).
13
Sobre esta questo especfica do modelo de ao individual, Kingdon afirma que o multiple
streams no tem como objetivo principal explicar de que forma os indivduos tomam suas decises
finais, mas apenas entender por que os indivduos se preocupam com algumas questes e no com
outras (Kingdon, 2003, 196).


42

fluxo de problemas, por exemplo, nem todos os problemas so igualmente
passveis de capturarem a ateno dos formuladores de polticas. Para que um
problema seja entendido como tal, vimos que o modelo aponta alguns pr-
requisitos, como indicadores, eventos focalizadores e feedback, caso contrrio
esses problemas no passaro de condies. Da mesma forma, no fluxo de
alternativas (policy stream), nem todas as propostas so igualmente possveis.
Propostas que so viveis do ponto de vista tcnico, congruentes com os valores
compartilhados pela comunidade, pelo pblico mais geral e pelos polticos, por
exemplo, tm maiores chances de sobreviver. Finalmente, no fluxo poltico, nem
todos os eventos so igualmente provveis. Algumas mudanas no humor
nacional so mais provveis que outras num determinado contexto, da mesma
forma que determinadas mudanas nas foras polticas organizadas e dentro do
governo so melhores aceitas e mais provveis do que outras. Podemos pensar
nestas condies como variveis intermedirias, agindo dentro de cada fluxo.
Quando observamos o mecanismo pelo qual os fluxos so reunidos
(coupling), tambm podemos perceber que o modelo no exclusivamente
aleatrio. Algumas possibilidades de juno dos fluxos so mais provveis do que
outras. Dependendo do momento em que uma questo chega a um determinado
fluxo, temos maiores ou menores chances de convergncia (coupling). Uma
oportunidade pode surgir enquanto uma soluo no est disponvel na policy
stream e, neste caso, a janela (policy window) se fecha sem a juno dos trs
fluxos. Ou, por outro lado, uma soluo pode estar disponvel na policy stream
sem encontrar condies polticas favorveis. Novamente, as possibilidades de
mudanas so limitadas. Desta forma, everything cannot interact with everything
else, diz Kingdon (2003, 207).
O modelo garbage can desenvolvido fundamentalmente para lidar com
condies de ambigidade. A adaptao de Kingdon mantm essa caracterstica,
ao mesmo tempo em que procura desenvolver uma estrutura, que pode ser
percebida nos dois casos acima mencionados. Respondendo s crticas sobre


43

estrutura, Kingdon (2003, 222) afirma: In my view, the model () is structured,
but there also is room for residual randomness, as is true of the real world.
Essa aleatoriedade residual garante que o modelo assuma o processo de
formulao de polticas como sendo imprevisvel (mesmo que no
completamente). Assim, o modelo procura fornecer ferramentas para a
compreenso e o entendimento desse processo, mais do que para a previso de
eventos futuros. Compreender por que algumas questes chegam agenda
enquanto outras so negligenciadas mais importante, para o modelo de multiple
streams, do que prever mudanas na agenda. Entender por que algumas
alternativas recebem mais ateno do que outras tambm mais importante do
que prever quais sero as alternativas disponveis ou quais delas sero finalmente
adotadas. Zahariadis (1999), no entanto, assinala que o modelo tambm pode
prever mudanas na agenda, levando em considerao os eventos que se
desenrolam no interior de cada fluxo, e da participao dos atores no processo de
agenda-setting:

The lens predicts, for example, that the ideology of political parties will be
an important factor in raising issues to the top of the governments agenda
(). And it predicts that bureaucrats will be more likely to shape alternative
solutions than to manipulate the governments agenda. (Zahariadis, 1999,
87).

Outro ponto controverso reside na interdependncia dos fluxos. O modelo
se baseia em trs fluxos independentes, perpassando todo o sistema decisrio.
central ao modelo a independncia dos fluxos, o que significa que cada um segue
sua dinmica prpria em relao aos demais. Solues no dependem de
problemas para serem desenvolvidas; a dinmica poltica segue seu prprio curso,
independente das solues produzidas pelos especialistas. Apenas em momentos
crticos, os policy entrepreneurs conectam problemas a solues, e estes ao
contexto poltico, unindo os fluxos (coupling).


44

Embora os fluxos sejam independentes, eles parecem se conectar mesmo
antes desses momentos crticos. Entre os critrios de sobrevivncia das idias nas
comunidades (policy communities), por exemplo, figura a antecipao, pelos
especialistas, de aceitao poltica, o que revela algum grau de conexo entre o
fluxo poltico (politics stream) e o de solues e alternativas (policy stream).
Mudanas de pessoas chave no governo e mudanas do humor nacional (political
stream) podem estar relacionadas a preocupaes com um problema especfico
(problems stream).
Mucciaroni (1992, 473-474) sustenta que a manuteno da idia de
independncia dos fluxos deve ser abandonada, em benefcio de uma viso de
interdependncia dos fluxos, o que, segundo ele, contribuiria para reduzir o
carter aleatrio do modelo e torn-lo mais estratgico e intencional. Desta
forma, sugere que o modelo procure mostrar como os eventos em um fluxo
influenciam os acontecimentos nos demais fluxos, investigando convergncias
(coupling) durante o processo e no apenas no estgio final da formao da
agenda. Por outro lado, Zahariadis, afirma que a vantagem da independncia dos
fluxos fundamental para preservar a lgica do modelo de garbage can e assim
manter uma perspectiva diferenciada com relao aos modelos racionalistas: The
advantage of independence is that it enables researchers to uncover rather than
assume rationality; that is, one does not assume that solutions are always
developed in response to clearly defined problems Zahariadis (1999, 82).
Em suas reflexes mais recentes
14
, Kingdon efetua uma rediscusso quanto
independncia dos fluxos inicialmente proposta. Ele mantm a idia de
independncia, mantendo-se fiel ao modelo de garbage can, mas aceita a hiptese
da existncia de conexes entre os fluxos em outros momentos que no aqueles
em que as janelas (policy windows) se abrem e se opera a unio dos fluxos
(coupling), tal como sugerido por Zahariadis (1999).


14
A segunda edio de Agendas, Alternatives and Public Policies, lanada em 2003, e que
utilizamos neste estudo, traz um captulo adicional, no qual Kingdon apresenta suas reflexes
posteriores primeira edio, de 1984.


45

I think that one amendment (...) is reasonable: There are some links between
these streams at times other than the open windows and the final couplings.
(...) Couplings are attempted often, and not just close to the time of final
enactment. But the independence of the streams is still noticeable in the real
world, and postulating that independence in building theories still has its
uses. (Kingdon, 2003, 229).

Alm desta reviso, Kingdon tambm reconhece recentemente a
importncia das instituies no processo de formulao de polticas, embora no
proponha alteraes substantivas ao modelo neste sentido. Esta questo j havia
sido levantada por Mucciaroni (1992), que chamou a ateno para a necessidade
de incorporar a dimenso institucional no modelo de agenda-setting proposto por
Kingdon:

Even if we assume the existence of a process that resembles garbage can
model, we still need to trace out specifically what kinds of institutional
structures facilitate or constrain various problems and solutions from
reaching the agenda (...) there had to be a pre-existing institutional capacity
that underpinned the efforts of reformers when the situational variables
(problems, solutions, and political conditions) were favorable for pushing
their ideas forward. (Mucciaroni, 1992, 467).

Embora Kingdon no se aprofunde na reflexo sobre as instituies, um
outro modelo de agenda-setting, tambm desenvolvido no campo das polticas
pblicas, pode lanar luzes sobre esta questo. O modelo do equilbrio pontuado
(Punctuated Equilibrium Model), de Baumgartner e Jones (1993), que veremos a
seguir, traz consideraes importantes sobre a relao entre formulao da agenda
e a dinmica institucional, complementando as idias de Kingdon.




46

1.3 Baumgartner e Jones e o modelo de Punctuated Equilibrium

Procurando criar um modelo que permita a anlise tanto de perodos de
estabilidade, quanto de momentos de rpida mudana no processo de formulao
de polticas pblicas, Baumgartner e Jones (1993; 1999) desenvolvem o modelo
de equilbrio pontuado (punctuated-equilibrium)
15
:

Punctuated-equilibrium theory seeks to explain a simple observation:
political processes are often driven by a logic of stability and incrementalism,
but occasionally they also produce large-scale departures from the past.
(Baumgartner e Jones, 1999, 97).

Neste modelo, longos perodos de estabilidade, em que as mudanas se
processam de forma lenta, incremental e linear, so interrompidos por momentos
de rpida mudana (punctuations). Esta idia aplicada s agendas, que mudam
de forma rpida devido ao que os autores chamam de feedback positivo: algumas
questes se tornam importantes, atraindo outras questes que se difundem
rapidamente, num efeito cascata (bandwagon), tal como descreve Kingdon no
processo de difuso das idias dentro das policy communities. Quando isso
acontece, algumas idias se tornam populares e se disseminam, tomando o lugar
antes ocupado por antigas idias, abrindo espao para novos movimentos
polticos.

Such policy diffusion can be described by a logistic growth curve, or an S-
shaped curve. Policy adoption is slow at first, the very rapid, the slow again
as the saturation point is reached. During the first phase, adoption may be
very slow as ideas are tried out and discarded. Then a positive feedback
phase takes place for some programs, as the rapidly diffuse. Finally, negative

15
O termo equilbrio pontuado tomado emprestado, pelos autores, da teoria da evoluo. No
modelo de Darwin, a diferenciao entre as espcies compreendida como um processo lento,
com evolues graduais. No incio dos anos 1970, dois paleontlogos, Stephen Gould e Niles
Eldredge, sugeriram uma nova abordagem punctuated equilibrium theory - na qual introduzem a
idia de que mudanas poderiam acontecer de forma rpida em determinados perodos geolgicos,
com extines de espcies em pequenas populaes e substituio destas espcies por outras.


47

feedback is reestablished as the saturation point is reached. (Baumgartner e
Jones, 1993, 17).

Desenvolvido originalmente para a anlise do processo poltico norte-
americano, o modelo procura explicar de que forma se alteram momentos de
rpida mudana e estabilidade, tomando como base dois eixos: estruturas
institucionais e o processo de agenda-setting.
Considerando que os indivduos operam com racionalidade limitada
(bounded rationality), para lidar com a multiplicidade de questes polticas, os
governos delegam autoridade para agentes governamentais, em subsistemas
polticos. Estes subsistemas processam as questes de forma paralela, enquanto os
lderes governamentais (macro-sistema) ocupam-se de poucas questes
proeminentes de forma serial. Assim, de acordo com o modelo de Baumgartner e
Jones (1993), muitas questes recebem ateno nos subsistemas, formados por
comunidades de especialistas ( semelhana das policy communities), e l
permanecem; outras acabam por integrar o macro-sistema, promovendo mudanas
na agenda.
Quando um subsistema dominado por um nico interesse, os autores o
caracterizam como um monoplio de polticas (policy monopoly), nos quais os
indivduos participantes do processo decisrio compartilham um entendimento
sobre uma questo:

Every interest, every group, every policy entrepreneur has a primary interest
in establishing a monopoly a monopoly on political understandings
concerning the policy of interest, and an institutional arrangement that
reinforces that understanding. (Baumgartner e Jones, 1993, 06).

Duas caractersticas fundamentais definem e constituem os monoplios, tal
como mencionado pelos autores na citao acima: uma estrutura institucional
definida, pela qual o acesso ao processo decisrio permitido (ou restringido); e
uma idia fortemente associada com a instituio, relacionada com os valores
polticos daquela comunidade. Assim, a chave para a compreenso dos perodos


48

de estabilidade e mudana, segundo Baumgartner e Jones, reside na forma como
uma questo definida, considerando que esta definio se desenvolve dentro de
um contexto institucional que pode favorecer determinadas vises polticas em
detrimento de outras.
Para instrumentalizar a anlise, os autores criam o conceito de policy
image: How a policy is understood and discussed is its policy image
(Baumgartner e Jones, 1993, 25)
16
. As policy images so as idias que sustentam
os arranjos institucionais, permitindo o que o entendimento acerca da poltica
(policy) seja comunicado de forma simples e direta entre os membros de uma
comunidade, contribuindo para a disseminao das questes, processo
fundamental para a mudana rpida e o acesso de uma questo ao macro-sistema.
The creation and maintenance of a policy monopoly is intimately linked with the
creation and maintenance of a supporting policy image (1993, 26). Isso significa
que quando uma imagem largamente aceita, um monoplio se mantm. Por
outro lado, quando h divergncias com relao ao entendimento de uma poltica,
defensores de uma idia focalizam determinadas imagens enquanto seus
oponentes podem se concentrar num conjunto diferente de imagens, o que pode
levar ao colapso do monoplio.
As policy images so desenvolvidas com base em dois componentes:
informaes empricas e apelos emotivos (tone). O tone considerado pelos
autores como fator crtico no desenvolvimento das questes, uma vez que
mudanas rpidas nesses apelos emotivos da imagem podem influenciar a
mobilizao em torno de uma idia. Os autores exemplificam este tipo de situao
na questo nuclear norte-americana: enquanto a imagem predominante estava
associada ao progresso econmico e cientfico, um policy monopoly existia em
torno desta questo. No entanto, a partir do momento em que a imagem muda,
focalizando as ameaas de segurana e degradao ambiental, o monoplio em
torno desta questo se esgotou. Novas imagens podem atrair novos participantes

16
Grifo do original.


49

(ou afast-los), bem como criar oportunidades para promover questes (ou
desencorajar outras).
Da mesma forma que Kingdon (2003), os autores entendem que condies
polticas e sociais no se transformam, necessria e automaticamente, em
problemas. Para que um problema capture a ateno do governo, preciso que
uma imagem, ou um entendimento sobre uma poltica efetue a ligao entre o
problema e uma possvel soluo (Baumgartner e Jones, 1993, 27). A criao de
uma imagem considerada um componente estratgico na mobilizao da ateno
do macro-sistema em torno de uma questo. Quando h um entendimento de que
condies indesejadas so causadas por elementos como catstrofes naturais, por
exemplo, no se espera a atuao governamental; no entanto se as mesmas
condies so atribudas negligncia governamental, cria-se uma demanda pela
interveno estatal e a questo tem grandes possibilidades de emergir na agenda.
Assim, a imagem de uma poltica intervm fortemente na transformao de
condies em problemas.
A disputa em torno do entendimento de uma poltica ou da policy image
considerada pelos autores como sendo elemento crucial na luta poltica. Os
formuladores de polticas empenham-se na construo de imagens calculando os
ganhos advindos da consolidao de um dado entendimento. No entanto, eles no
tm controle sobre os impactos dessas imagens no sistema poltico. Tambm no
exercem controle sobre as possveis solues que podem ser apresentadas para os
problemas.
Os diversos estudos de caso desenvolvidos por Baumgartner e Jones
(1993, 150-171) corroboram a idia de Kingdon (2003) de que solues e
problemas percorrem caminhos diferentes. Os autores mostram tambm que a
focalizao de um problema no garante que uma soluo especfica seja
selecionada: a conexo entre solues e problemas precisa ser assegurada por um
policy entrepreneur para que, desta forma, mudanas sejam produzidas na agenda.
Neste processo, os autores chamam a ateno novamente para a importncia da
argumentao e da criao de um novo entendimento sobre uma questo:


50


Policymaking is strongly influenced not only by changing definitions of
what social conditions are subject to a government response (...) but also and
at the same time by changing definitions of what would be most effective
solution to a given public problem. (Baumgartner e Jones, 1993, 29).

A policy image central, portanto, tanto para a definio de problemas
quanto para a seleo de solues no modelo proposto pelos autores, devendo ser
considerada no contexto institucional em que desenvolvida. A autoridade para
decidir sobre as questes pertence s instituies, o que os autores chamam de
policy venue: Policy venues are the institutional locations where authoritative
decisions are made concerning to a given issue (Baumgartner e Jones, 1993, 32).
Algumas questes esto associadas jurisdio de uma nica instituio,
enquanto outras podem estar submetidas a vrias jurisdies ao mesmo tempo.
Alm disso, os autores mostram que, no sistema de governo norte-americano, as
mudanas nas jurisdies de uma questo so bastante freqentes e envolvem
tambm os nveis federativos. Dadas estas caractersticas, ao mesmo tempo em
que os formuladores de polticas procuram assegurar um entendimento comum
sobre as questes com as quais esto lidando, procuram tambm influenciar as
instituies que tm jurisdio sobre essas questes. Uma instituio pode ser
refratria aos argumentos desenvolvidos para dar suporte a uma poltica, enquanto
outra instituio pode aceitar a imagem. A busca de arenas favorveis para a
difuso de problemas e solues (venue shopping) e a criao de policy images
esto, portanto, fortemente vinculadas.
Assim, nos subsistemas, prevalecem mudanas lentas, graduais e
incrementais, configurando uma situao de equilbrio, reforada pela constituio
de um monoplio de polticas, uma imagem compartilhada e feedback negativo
(questes que no se difundem para alm dos limites deste subsistema). As
decises, em muitos subsistemas, so dominadas por um nmero pequeno de
participantes que compartilham um entendimento comum (policy image) sobre
uma questo e criam monoplios (policy monopolies), limitando o acesso de


51

novos atores e restringindo o surgimento de novas idias. Subsistemas so
caracterizados pela estabilidade, propostas de mudanas so desencorajadas pelo
feedback negativo - pouco ganho dos atores polticos com relao aos
investimentos - resultando em equilbrio e mudana incremental.
Em alguns momentos crticos, o equilbrio pode ser pontuado por
perodos de rpida mudana. Esses momentos tm incio quando a ateno a uma
questo rompe os limites do subsistema e chega ao macro-sistema poltico (ou
agenda governamental, no modelo de Kingdon). Mudanas na percepo das
condies (transformando-as em problemas), em eventos que focalizem ateno
(focusing events), ou na opinio pblica, por exemplo, podem levar uma questo
de um subsistema para o macro-sistema. Ao contrrio dos subsistemas, os macro-
sistemas polticos caracterizam-se por intensas e rpidas mudanas, diversos
entendimentos sobre uma mesma poltica (diferentes policy images) e feedback
positivo: Macropolitics is the politics of punctuation the politics of large-scale
change, competing policy images, political manipulation, and positive feedback
(Baumgartner e Jones, 1999, 102). Quando uma questo ascende ao macro-
sistema, o subsistema, por sua vez, torna-se propenso mudana, j que a ateno
dos lderes governamentais e do pblico a uma questo pode levar introduo de
novas idias e novos atores naquele subsistema. Alm disso, os momentos
crticos podem estabelecer novas policy images e reorganizaes institucionais
(novas policy venues) que reestruturam o subsistema. Essas novas idias e
instituies tendem a permanecer no tempo (policy legacy), criando um novo
estado de equilbrio no subsistema que, aps algum tempo, tende a voltar
estabilidade.
Temos, assim, no modelo de equilbrio pontuado, uma explicao tanto
para a estabilidade quanto para a mudana no sistema poltico, que enfatiza, ao
mesmo tempo, o processo de agenda-setting e a dinmica institucional na qual as
idias so geradas e difundidas.



52

1.4 Similaridades e diferenas entre os modelos

Tanto o modelo de multiple streams quando o modelo de punctuated
equilibrium compartilham muitas caractersticas com relao ao processo de
agenda-setting. Ambos entendem que a definio de uma questo (issue
definition), expressa numa imagem ou smbolo, central ao estudo da formao
da agenda. Com o conceito de policy image, Baumgartner e Jones (1993)
enfatizam a definio da questo como a fora que impulsiona a mobilizao de
atores previamente indiferentes, ocasionando mudana da agenda. A manipulao
das imagens, com efeitos diretos sobre a mobilizao de indivduos e grupos, liga
o equilbrio dos subsistemas s mudanas repentinas no macro-sistema. Kingdon
(2003), por outro lado, enfatiza as estratgias dos policy entrepreneurs na
tentativa de capturar a ateno de indivduos influentes no governo e nas
comunidades em geral.
Kingdon (2003) denomina eventos focalizadores (focusing events) s
imagens relacionadas a uma poltica. Fazem parte desses eventos crises, desastres,
smbolos e a experincia pessoal dos formuladores de polticas. Baumgartner e
Jones (1993) destacam os componentes empricos e valorativos (tone) desses
eventos. O processo de argumentao, a criao de histrias causais, utilizao de
nmeros e estatsticas, so citados pelos autores como formas de representar
problemas e, mais tarde, lig-los a solues.
Esta ligao entre problemas e solues tambm analisada pelos dois
modelos aqui apresentados, que consideram no haver necessariamente um
vnculo entre estes dois momentos. Vimos que, para Kingdon, a abertura de uma
janela cria possibilidades de juno dos fluxos de problemas, solues e
polticas. O punctuated equilibrium model relaciona a definio de um problema a
sua imagem (policy image) e ao seu contexto institucional (policy venue). Essas
duas caractersticas so ento ligadas soluo, num processo aparentemente
menos fludo do que aquele imaginado por Kingdon.
Com relao participao dos atores no processo de agenda-setting, os
modelos reservam grande influncia ao papel desempenhado pelo Presidente.


53

Tendo este ator a sua disposio recursos institucionais, organizacionais e de
ateno pblica, o modelo de multiple streams, como vimos, considera o
Presidente como o ator de maior influncia sobre a formao da agenda.
Baumgartner e Jones, embora mais preocupados em mostrar a forma pela qual
arenas institucionais (policy venues) se relacionam com imagens (policy images) e
considerando a estrutura do Poder Executivo apenas como uma, entre as diversas
arenas existentes, tambm afirmam encontrar no Presidente o ator com maior
preponderncia sobre o processo de agenda-setting: No other single actor can
focus attention as clearly, or change the motivations of such great number of those
actors, as the president (Baumgartner e Jones, 1993, 241). Assim, ambos os
analistas do sistema poltico norte-americano destacam a influncia presidencial
no processo de formao da agenda.
Mudanas no governo so vistas por Kingdon (2003) como fatores que
influenciam, no fluxo poltico, a mudana na agenda governamental. A eleio de
novos membros para o Congresso e para os cargos eletivos do Poder Executivo,
bem como a nomeao de altos funcionrios e assessores nessas duas esferas
criam condies para que algumas questes cheguem agenda, ao mesmo tempo
em que restringem outras. A viso de ciclos polticos como elemento crtico no
processo de agenda-setting no compartilhada por Baumgartner e Jones (1993).
Embora os estudos conduzidos pelos autores apontem, em alguma medida, para a
idia de ciclos polticos, o modelo rejeita essa idia devido ao legado
institucional do processo de agenda-setting:

As subsystems are created, new institutions are created that structure future
policymaking and the influence of outside groups. These institutional
changes need bear no resemblance to those that existed a generation or two
previously because each involves a fresh definition of political issues () A
punctuated equilibrium model of the political system differs dramatically
from the type of dynamic equilibrium model implicit in any discussion of
cycles. (Baumgartner e Jones, 1993, 244-245).



54

Alm das mudanas no governo, a questo jurisdicional outro fator
influente no fluxo poltico, segundo o modelo de multiple streams. Uma mudana
dos limites de jurisdio pode levar a uma situao de imobilidade governamental,
mas Kingdon (2003) avalia que essas disputas levam incluso de questes na
agenda principalmente quando tratam de uma questo com grande apelo popular.
Neste caso, a competio jurisdicional retoma outras foras j em ao. Vimos
que a questo jurisdicional tambm crtica no modelo de Baumgartner e Jones
(1993), embora, diferentemente de Kingdon, os autores enfatizem o aspecto
institucional (policy venues) na mudana da imagem de uma questo.
Alguns atores desempenham papis muito diferentes nos modelos em
anlise. Os grupos de interesse, por exemplo, so considerados por Kingdon
(2003) como um dos atores mais importantes fora da estrutura governamental. No
entanto, sua atuao se d mais no sentido de bloquear questes do que de lev-las
agenda. Mesmo que atuem de forma positiva, Kingdon afirma ser difcil
relacionar a emergncia de uma questo na agenda exclusivamente ao dos
grupos de interesse. Baumgartner e Jones (1993), por outro lado, acreditam que os
grupos de interesse desempenham papel importante na definio de questes,
especialmente quando essas questes afetam a opinio pblica; determinam os
termos do debate; e determinam policy venues (Baumgartner e Jones, 1993, 190).
Analisando as polticas de pesticidas e tabaco, os autores concluem que grupos de
interesse mobilizados podem formar uma coalizo de defesa (advocacy coalition)
em torno de uma questo, atraindo novos atores e pressionando por mudanas na
agenda: Mobilization of interest groups appears to play an important role in
determining policy images, venues and outcomes (Baumgartner e Jones, 1993,
184).
A mdia outro ator que recebe nfases diferentes nos dois modelos
analisados. Enquanto para Kingdon a mdia geralmente retrata as questes que j
esto se movendo na agenda governamental, no tendo grande influncia em sua
estruturao, Baumgartner e Jones enfatizam a capacidade da mdia em direcionar
a ateno para diferentes aspectos de uma mesma questo ao longo do tempo, e


55

tambm em mudar a ateno dos indivduos de uma questo para outra. Mudanas
na ateno tambm podem contribuir para conectar as diferentes policy venues:

Venues are often tightly linked, and shifts in attention in one are likely
quickly followed by shifts in others. The media help link all the other venues
together, for they are the privileged means of communication, the way by
which disjointed actors keep tabs on each other and on what they consider
the public mood. These features help to explain why policy entrepreneurs
have such incentives to influence what is presented in the media.
(Baumgartner e Jones, 1993, 107).

As principais caractersticas dos modelos de agenda-setting que
fundamentam nosso estudo esto sintetizadas abaixo.


Quadro 1.1: Agenda-setting - Os modelos de Kingdon e Baumgartner/Jones





Kingdon
Multiple Streams Model
Baumgartner e Jones
Punctuated Equilibrium Model



Problemas

No h vnculo causal entre
problemas e solues.
Condies no se transformam em
problemas automaticamente:
problemas so construes que
envolvem interpretao sobre a
dinmica social.
Definio de problemas
fundamental para atrair a ateno dos
formuladores de polticas.
Problemas so representados por
meio de indicadores, eventos, crises e
smbolos relacionam condies a
problemas.

No h vnculo causal entre
problemas e solues.
Condies no se transformam em
problemas automaticamente:
problemas so construdos (policy
images) e difundidos.

Definio de problemas essencial
para mobilizar a ateno em torno de
uma questo.
Problemas so representados por
meio de componentes empricos e
valorativos (tone): nmeros,
estatsticas, argumentao, histrias
causais.


56




Solues

No so desenvolvidas
necessariamente para resolver um
problema.

Geradas nas comunidades (policy
communities), difundem-se e
espalham-se (bandwagon), no
processo de amaciamento (soften up).
Solues tecnicamente viveis, que
representam valores compartilhados,
contam com consentimento pblico e
receptividade dos formuladores de
polticas tm maiores chances de
chegar agenda.

No so desenvolvidas
necessariamente para resolver um
problema.
Geradas nos subsistemas, difundem-
se e espalham-se rapidamente
(bandwagon).

Solues que tm imagens
fortemente vinculadas a uma
instituio e representam valores
polticos (policy images), tm
maiores chances de uma chegar ao
macro-sistema.

Dinmica
poltico-
institucional
444
O contexto poltico cria o solo
frtil para problemas e solues.
Clima nacional, foras polticas
organizadas e mudanas no governo
so fatores que afetam a agenda.
Idias, e no apenas poder,
influncia, presso e estratgia so
fundamentais no jogo poltico.

O contexto poltico e institucional
exerce influncia sobre a definio
de problemas e solues.
Imagens sustentam arranjos
institucionais (policy venues),
incentivando ou restringindo a
mudana na agenda.
Disputa em torno da policy image
fundamental na luta poltica.


Atores

O presidente exerce influncia
decisiva sobre a agenda. Alta
burocracia e legislativo tambm
afetam a agenda.
Grupos de interesse atuam mais no
sentido de bloquear questes do que
de leva-las agenda.
A mdia retrata questes j presentes
na agenda, no influenciando sua
formao.

O presidente exerce influncia
decisiva sobre a agenda.

Grupos de interesse desempenham
papel importante na definio das
questes.
A mdia direciona a ateno dos
indivduos, sendo fundamental
formao da agenda.

Mudana
na agenda

Oportunidades de mudana
(windows) possibilitam ao
empreendedor (policy entrepreneur)
efetuar a convergncia de problemas,
solues e dinmica poltica
(coupling), mudando a agenda.

Momentos crticos, em que uma
questo chega ao macro-sistema,
favorecem rpidas mudanas
(punctuations) em subsistemas
anteriormente estveis. Policy
entrepreneurs, imagens
compartilhadas (policy image) e a
questo institucional so
fundamentais neste processo.


57

Os modelos apresentam grandes similaridades, complementando-se em
alguns pontos como, por exemplo, na anlise da dinmica institucional destacada
por Baumgartner e Jones (1993), e ausente no modelo de Kingdon (2003). Ambos
tratam do processo decisrio numa perspectiva que podemos chamar de ps-
positivista, enfatizando as idias que movem solues e problemas, tratadas de
forma independente (sem relao de causa e efeito). Importante notar ainda que os
dois modelos de agenda-setting aqui apresentados abordam tanto a ao
individual na figura dos policy entrepreneus quanto a estrutura (sistema
poltico e subsistemas de comunidades), permitindo vislumbrar restries e
oportunidades de mudana.
As diferenas residem nas nfases que os modelos depositam em
determinadas caractersticas do processo. Estas diferenas podem estar
relacionadas metodologia aplicada pelos autores na conduo de seus estudos.
Enquanto Kingdon busca coletar dados por meio principalmente de entrevistas
com a elite governamental, mas tambm atravs de estudos de caso, durante um
perodo de quatro anos, Baumgartner e Jones codificaram centenas de artigos
publicados pela mdia e audincias no Congresso relacionadas s polticas em
estudo durante um perodo de quarenta a cem anos. De forma geral, os dois
modelos so bastante pertinentes ao nosso objeto de estudo, auxiliando e
instrumentalizando a anlise do processo de agenda-setting na poltica de reforma
administrativa brasileira.

1.5 Aplicao dos modelos: abordagem e metodologia

Considerando nosso objeto de estudo a reforma administrativa no
governo Fernando Henrique Cardoso e a orientao desta pesquisa analisar a
forma como esta poltica especfica de reforma chega agenda governamental
os modelos de agenda-setting aqui apresentados representam um importante
ferramental analtico para a investigao deste processo. Os modelos nos
auxiliaro a compreender por que as idias em torno de polticas de reforma
administrativa ganham prioridade, deixando de serem conduzidas de forma


58

fragmentada e estvel, sendo pontuadas e ganhando espao na agenda
governamental. Tambm poderemos compreender por que o governo focaliza
determinadas alternativas para lidar com essa questo em detrimento de outras. Os
modelos permitiro, ainda, analisar a formao da agenda de polticas
governamentais (policy agenda), com base na compreenso da forma pela qual
problemas so definidos e alternativas so apresentadas, considerando a dinmica
poltica e institucional do governo Fernando Henrique Cardoso.
Em busca de uma estratgia metodolgica que nos permita combinar e
aplicar os conceitos desenvolvidos pelos modelos para a anlise de nosso objeto
de estudo, definimos cinco questes fundamentais a serem investigadas:
(1) Como a reforma administrativa ascende agenda governamental no incio do
governo Fernando Henrique Cardoso? O que acontece com esta agenda ao longo
do primeiro (1995- 1998) e do segundo mandato (1999-2002)?
(2) Quais as interpretaes de problemas que moldam a poltica de reforma?
(3) Quais alternativas foram selecionadas e como foram difundidas?
(4) Qual a influncia do contexto poltico e institucional para a formao desta
agenda de reforma administrativa?
(5) Como feita a juno dos fluxos (problemas, alternativas e poltica)? Quais
so os momentos crticos ou oportunidades de mudanas que se apresentam?
Qual o papel do policy entrepreneur na juno desses fluxos?
Nosso esquema interpretativo emprega como eixo bsico o modelo de
agenda-setting proposto por Kingdon (2003), buscando compreender como a
questo da reforma administrativa ascende agenda governamental no incio do
governo Cardoso, por meio da anlise da combinao dos fluxos de problemas,
solues e a interao destes com o fluxo poltico. Buscaremos investigar, durante
o processo de reforma administrativa recente, como os problemas a respeito da
administrao pblica brasileira so compreendidos e apresentados; como as
alternativas propostas para a mudana da administrao pblica so geradas e
selecionadas; e de que forma a dinmica poltica e institucional cria o solo frtil
para essas idias. Para tanto, seguindo o modelo de Kingdon, organizaremos a


59

anlise em torno de trs categorias de variveis: problemas, alternativas e poltica,
organizados da forma que segue:


Quadro 1.2: Categorias de anlise empregadas no estudo




Problemas
Definio e representao dos problemas
Produo de policy images
Alternativas
Gerao e difuso das idias nas policy communities
Produo de policy images
Poltica
Contexto poltico e institucional
Articulao dos atores polticos

Para analisar as duas primeiras categorias de varveis (problemas e
alternativas), o mtodo de coleta de dados envolve a anlise de documentos
produzidos no perodo Fernando Henrique Cardoso.
A conduo de entrevistas, principal mtodo de coleta de dados
empregado por Kingdon (2003, 231-240), no se mostra particularmente relevante
para os objetivos da nossa pesquisa, uma vez que buscamos compreender a
definio de problemas e solues apresentadas pelos formuladores poca da
elaborao e defesa da proposta de reforma. As entrevistas teriam grande valor
metodolgico para este estudo caso fossem conduzidas no incio do perodo
Cardoso e repetidas sistematicamente ao longo do tempo, como faz Kingdon em
suas anlises sobre o governo federal norte-americano. Para uma investigao em
retrospectiva, consideramos que o instrumento que melhor traduz o momento
inicial da reforma so as publicaes elaboradas naquele perodo pelo governo,
seja por meio de documentos oficiais ou de textos publicados pelos representantes
das propostas de reforma.


60

Para nosso objetivo de pesquisa, tambm no consideramos relevante a
anlise dos efeitos da cobertura miditica sobre o tema na formao da agenda,
como sugerem Baumgartner e Jones (1993, 253-258). A iniciativa de reforma
administrativa no tem origem nas agendas pblica ou miditica, mas sim na
agenda de polticas governamentais (policy agenda). Empregamos, em nossa
anlise, artigos selecionados na mdia, mas esta seleo orientada no sentido de
privilegiar o movimento da agenda governamental para agenda pblica/miditica,
por meio da anlise de textos em que integrantes do governo utilizam-se desses
canais para definir e divulgar suas idias a respeito de problemas e solues sobre
o Estado e a administrao pblica.
As publicaes selecionadas para o estudo (vide Apndice A) podem ser
categorizadas em dois grupos: documentos pblicos elaborados pelo Ministrio
responsvel pela poltica de reforma administrativa (Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado - MARE) e artigos publicados pelo ex-Ministro
Bresser Pereira, durante o perodo compreendido entre 1995 e 2002. Este conjunto
de textos representa uma amostra significativa sobre as principais idias da
reforma neste perodo. A anlise desses documentos nos permite verificar a
estratgia de interpretao da realidade brasileira naquele momento,
expressamente comunicada por meio de valores e crenas a respeito de problemas
e alternativas.
Para a anlise destas publicaes, o estudo ser balizado pela identificao
e observao das idias a respeito de problemas e solues. No modelo de
Kingdon (2003), estas idias so consideradas independentes, cada qual seguindo
sua prpria lgica no interior de fluxos distintos (problems stream e policy
stream). Detalhando as categorias mais gerais de anlise problemas e
alternativas a partir dos modelos de Kingdon e Baumgartner/Jones, elegemos as
seguintes variveis para orientar nosso estudo:

Quadro 1.4: Esquemas interpretativos para a anlise de problemas e
alternativas


61



CATEGORIAS DE ANLISE


Problemas Alternativas


ESQUEMAS
INTERPRETA-
TIVOS


Eventos
focalizadores e
smbolos;
Utilizao de
indicadores;
Utilizao de
feedback
governamental.

Congruncia com
valores da
comunidade e
aceitao pblica;
Difuso das idias
(soften up);
Utilizao de estudos
de viabilidade
tcnica.


Baumgartner e Jones (1993) compartilham com Kingdon o pressuposto de
que problemas esto desconectados de solues, sendo unidos por meio das policy
images. Policy images, como vimos, so desenvolvidas com base em dois
componentes: informaes empricas e apelos emotivos (tone). Estas imagens,
portanto, representam a retrica argumentativa desenvolvida em torno de um
programa de ao governamental, contribuindo tanto para a transformao de
condies em problemas, quanto para a mobilizao em torno de propostas. Em
seus estudos, no entanto, Baumgartner e Jones no desenvolvem um conjunto de
categorias analticas para a avaliao dessas imagens. Por trabalharem
majoritariamente com dados obtidos junto mdia, os autores analisam as policy
images com base na freqncia de artigos relacionados a uma questo ao longo do
tempo, e do tone empregado nessas coberturas, atribuindo valores aos apelos
positivos, negativos ou neutros (Baumgartner e Jones, 1993, 253-257).
Apesar de no descreverem variveis relacionadas a problemas e solues,
ao desenvolverem o conceito de policy image, os autores fazem referncia ao
trabalho de Deborah Stone (2002). Embora no se proponha a desenvolver um
modelo de agenda-setting, a autora se debrua sobre as diferentes formas de
definio de problemas no discurso de elaborao de polticas. A definio de


62

problemas, segundo Stone, envolve diferentes usos simblicos da narrativa
(narrativas de declnio, progresso, controle); aplicao de sindoque, metforas e
outras figuras de linguagem; utilizao de narrativas numricas, baseadas em
indicadores e dados estatsticos, dispostos de forma a reforar concepes de
problemas. Quanto s solues, a autora mostra que as propostas de ao
representam formas de exercer o poder e, neste sentido, as estratgias mais
comuns consistem em induo, estabelecimento de regras, persuaso a respeito da
verso de fatos, entre outras.
Desta forma, para as publicaes elaboradas pelo Ministrio e pelo ex-
Ministro, procuraremos analisar a retrica (policy image) contida na
argumentao sobre problemas e solues. O conjunto de variveis sugerido por
Kingdon (2003) extremamente pertinente a nossa anlise. No entanto, uma vez
que o autor desenvolve esse conjunto de variveis para a aplicao de entrevistas,
e tendo em vista que nossa fonte primria de dados consiste em publicaes do
perodo em anlise, as consideraes de Baumgartner e Jones (1993) e Stone
(2002) podem nos auxiliar a trabalhar com a anlise de contedo textual. Alm
disso, h uma correspondncia bastante acentuada entre os conjuntos de categorias
apresentadas por esses autores. Os indicadores, e os mecanismos de feedback
governamentais mencionados por Kingdon como forma de ilustrar problemas,
correspondem anlise de Stone sobre as narrativas numricas. A forma como
os eventos focalizadores e os smbolos, assinalados por Kingdon e
Baumgartner/Jones, ajudam a delinear a concepo de problemas podem ser
apreendidos por meio da anlise das modalidades de narrativas empregadas nos
textos. Assim, propomos o seguinte esquema interpretativo para a anlise dos
textos:


63

Quadro 1.5: Categorias de anlise para as variveis problemas e alternativas

CATEGORIAS GERAIS
Problemas
Identificao da definio de
problema
Alternativas
Identificao das propostas
apresentadas



CATEGORIAS ESPECFICAS

Eventos focalizadores e smbolos

(1) Anlise e identificao da
estrutura narrativa (narrativas de
declnio, progresso, controle,
responsabilizao, vitimizao).
(2) Anlise e identificao do tipo
de estratgia persuasiva (emprego
de metforas, sindoque,
estabelecimento de relaes
causais).

Congruncia com valores da
comunidade e aceitao pblica
(1) Anlise da estratgia
persuasiva com relao
imagem da proposta;
(2) Identificao da criao de
vnculos entre a representao das
solues, questes tcnicas e
valores polticos.

Congruncia com valores da
comunidade e aceitao pblica
(1) Identificao e anlise da
estratgia de difuso das propostas
nas comunidades especializadas e
junto ao pblico.





ESQUEMAS

INTERPRETA-
TIVOS



Utilizao de indicadores e
feedback da ao governamental
(1) Anlise da utilizao da
estratgia de mensurao como
estratgia narrativa.
(2) Anlise da estratgia
persuasiva e estabelecimento de
relaes causais baseada nessas
categorias.

Utilizao de estudos de viabilidade
tcnica
(1) Anlise da argumentao em
torno da aplicabilidade das
propostas.
(2) Verificao do estabelecimento
de vnculo entre propostas e
problemas como estratgia para
elevao do tema na agenda.




64

A anlise de textos e documentos, desta forma, permite a gerao de
indicadores para as duas primeiras variveis deste estudo: problemas e
alternativas. Mas h ainda uma terceira varivel sob anlise a dinmica poltica.
Para o estudo desta questo, empregaremos outra abordagem metodolgica: a
anlise de estudos de caso sobre a reforma administrativa e sobre o governo
Fernando Henrique Cardoso.
Neste tpico, concentraremos nossa ateno na forma pela qual as
seguintes variveis, apresentadas por Kingdon (2003), com a introduo da
varivel sobre a questo institucional apresentada por Baumgartner e Jones
(1993), influenciam na formao da agenda de reforma da administrao pblica,
tornando o ambiente propcio para as definies de problemas e solues:

Quadro 1.6: Categorias de anlise para a varivel poltica



CATEGORIA GERAL
Poltica

CATEGORIAS
ESPECFICAS

Clima nacional (national mood);
Mudanas no governo;
Foras polticas organizadas e sua participao;
Relao entre o contexto institucional
(ministrios, jurisdies, estados) e a policy
image.


Uma vez identificadas e analisadas estas trs variveis bsicas
problemas, alternativas e fluxo poltico procederemos ao estudo da forma pela


65

qual estes fluxos se renem, destacando a abertura das policy windows, ou
oportunidades de mudana e a atuao de policy entrepreneurs durante o
processo. Desta forma, ser possvel compreender como as variveis sob anlise
se combinam, produzindo mudanas na agenda. Assim, no prximo captulo,
examinaremos o fluxo de problemas (problems stream) na formulao da poltica
de reforma administrativa iniciada em 1995. Posteriormente, analisaremos o fluxo
de alternativas e solues (policy stream) e o fluxo poltico (political stream), nos
captulos trs e quatro, respectivamente. Ao final, no ltimo captulo,
observaremos como estes trs fluxos convergem, possibilitando ao tema da
reforma administrativa ascender agenda governamental. Faremos tambm uma
discusso sobre a sada do tema da agenda, a partir de 1999, quando a dinmica
fundamental destes fluxos alterada, provocando a sada da reforma da agenda.


66

CAPTULO 2
DEFINIO DE PROBLEMAS NA POLTICA DE REFORMA DA
ADMINISTRAO PBLICA


Introduo

Uma questo central para a anlise do processo de agenda-setting a
compreenso da forma pela qual um problema definido. Os modelos que
orientam nossa anlise reservam especial destaque para a investigao da
definio de problema na formulao de uma poltica governamental. Definir um
problema envolve a transformao de condies dinmicas sociais geralmente j
existentes, mas que no demandam ao governamental em problemas que
capturam a ateno governamental e que ensejam aes concretas, transformao
operada por meio de processos simblicos de representao. Condies se
transformam em problemas por meio de mecanismos que estabelecem valores e
comparaes (Kingdon, 2003), e imagens que comunicam, de forma simples e
direta, as idias compartilhadas sobre uma poltica (policy images) (Baumgartner
e Jones, 1993).
A partir da definio de um problema, as questes adquirem uma
interpretao especfica, focalizando a ateno em determinados aspectos de uma
poltica, construindo uma explicao e estimulando a ao governamental. A
reviso das estratgias de representao de problemas na poltica de reforma
administrativa brasileira pode lanar luzes sobre um processo complexo na
formulao de polticas pblicas. Observar a forma como so definidos os
problemas nos textos selecionados para anlise, nos permite compreender como
determinadas questes, dentro do universo de idias ligadas administrao
pblica, se tornam importantes e passam a ocupar a agenda governamental.
Podemos tambm analisar quais as policy images presentes no discurso de


67

reforma governamental e seu processo de construo, quais os valores, crenas,
percepes compartilhadas sobre a administrao pblica brasileira.
Para tanto, este captulo procura descrever brevemente a definio de
problema presente nos textos para ento analis-las como elementos de
representao simblica da reforma. Nos textos publicados pelo MARE
(Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado) e pelo ento Ministro
Bresser Pereira, o problema bsico definido como a crise do Estado, definio
que ganha contornos mais precisos ao longo dos textos e documentos
governamentais, sendo redefinida como crise da administrao pblica ou crise
do modelo burocrtico e, mais especificamente, crise do modelo burocrtico
institudo pela Constituio Federal de 1988. Partindo destas definies,
analisaremos o processo de transformao de condies em problemas,
procurando compreender de que maneira o fluxo de problemas (problems stream)
se estrutura e constitui, para que, mais adiante, em conjunto com os demais
fluxos, possamos explicar como a reforma administrativa ascende agenda
governamental durante o governo Fernando Henrique Cardoso.


2.1 Definio geral do problema: a crise do Estado

Desde os primeiros textos do governo Fernando Henrique Cardoso sobre a
reforma da administrao pblica, constri-se uma argumentao que busca
definir o problema em torno do Estado brasileiro e da administrao pblica como
sendo fruto de uma crise do Estado. Escrevendo em janeiro de 1995, logo aps
assumir o MARE, Bresser Pereira afirma que a crise do Estado responsvel
pelas crises econmica e poltica brasileiras
17
.

17
A Reforma do Estado. Artigo publicado simultaneamente em Correio Braziliense e O Globo,
em 11 de janeiro de 1995.


68

Em maio do mesmo ano, publicada a primeira edio dos Textos para
Discusso
18
, no qual Bresser consolida esta definio de problema que estaria
presente em todo o debate sobre a reforma: a crise do Estado o problema
fundamental do ltimo quartel deste sculo (Bresser Pereira, 1995-a, 04).
Esta definio do problema - a crise do Estado pode ser considerada uma
definio geral, uma vez que ela desmembrada, tanto em documentos oficiais
quanto em textos publicados pelo ento ministro Bresser Pereira
19
, em trs
subitens, ou crises setoriais: uma crise fiscal, uma crise do modelo de interveno
do Estado na economia e uma crise da administrao pblica:

A crise do Estado define-se como (1) uma crise fiscal, caracterizada pela
crescente perda do crdito por parte do Estado e pela poupana pblica que
se torna negativa; (2) o esgotamento da estratgia estatizante de interveno
do Estado, a qual se reveste de vrias formas: o Estado do bem-estar social
nos pases desenvolvidos, a estratgia de substituio das importaes no
Terceiro Mundo, e o estatismo dos pases comunistas; e (3) a superao da
forma de administrar o Estado, isto , a superao da administrao pblica
burocrtica. (Brasil, 1995, 15).

O tema da crise fiscal j vinha sendo desenvolvido por Bresser Pereira em
vrios estudos desde o incio da dcada de 1990 (Bresser Pereira, 1992). Neste
estudos, o autor apresenta a crise fiscal como sendo o produto final de um
conjunto de desequilbrios que teriam no apenas imobilizado o Estado, tornando-
o incapaz de definir e implementar polticas econmicas, mas tambm
transformado o Estado em obstculo ao desenvolvimento. No plano econmico,
so apontadas como causas principais da crise fiscal o dficit pblico, a
insuficincia de poupana pblica e a dvida pblica (interna e externa).
Concorreriam ainda para o agravamento destes desequilbrios outros dois fatores,

18
A srie Textos para Discusso foi lanada pelo MARE em conjunto com a ENAP (Escola
Nacional de Administrao Pblica), rgo vinculado quele Ministrio, em 1995, quando tem
incio o programa de reforma da administrao pblica.
19
Uma sntese do pensamento de Bresser Pereira sobre a crise do Estado pode ser encontrada em
Crise do Estado e Respostas, captulo que introduz as reflexes do autor sobre a experincia da
reforma brasileira (Bresser Pereira, 1998-e, pp. 31-46).


69

identificados como fenmenos psicossociais: a falta de crdito financeiro do
Estado e a decrescente credibilidade dos governos (Bresser Pereira, 1992; Bresser
Pereira et. al., 1996). Esta abordagem, que culmina na recomendao de
programas de estabilizao macroeconmica e reformas orientadas para o
mercado, apresenta grande semelhana com a abordagem que ficou conhecida
como Consenso de Washington, como reconhece o prprio autor (Bresser
Pereira, 1992)
20
.
A segunda crise setorial que define a idia de crise do Estado nos
documentos produzidos pelo MARE durante o governo Fernando Henrique
Cardoso o esgotamento do modelo de substituio das importaes. Esta
perspectiva afirma que o Estado, ao invs de atuar diretamente no
desenvolvimento, deve estar centrado na regulao da ordem econmica.
importante ressaltar que os diagnsticos apresentados nos artigos de Bresser
Pereira e nos documentos oficiais definem a crise do Estado como decorrncia da
falncia do modelo de substituio de importaes, em oposio a outras
definies de problemas possveis, como por exemplo, a abordagem da crise do
Estado desenvolvimentista
21
.
Paralelamente crise fiscal e crise do padro de interveno estatal, o
terceiro componente da crise do Estado manifesta-se no modelo burocrtico de
administrao. Esta forma de compreender a crise do Estado particularmente

20
Observando as recomendaes das grandes burocracias internacionais de coordenao da
poltica econmica, como por exemplo, o Banco Mundial e o Tesouro Americano, alm das
recomendaes dos ministros de finanas dos pases centrais e presidentes dos bancos
internacionais mais importantes, John Williamson (ver artigo Reformas polticas na Amrica
Latina na dcada de 80. Revista de Economia Poltica, vol. 12, n. 1 (45), janeiro/maro 1992,
pp. 43-49) sistematizou este conjunto de idias, cunhando o termo consenso de Washington. O
consenso representa um conjunto de diagnsticos e recomendaes especficas para a crise do
Estado na Amrica Latina, formulados ao longo da dcada de 1980, e que ficaram conhecidas
como abordagem neoliberal.
21
perspectiva de Bresser Pereira, difundida nos documentos oficiais do governo Fernando
Henrique Cardoso contrape-se, por exemplo, a abordagem de crise do Estado desenvolvimentista,
tematizada por Jos Lus Fiori em O Vo da Coruja: uma leitura no liberal da crise do Estado
desenvolvimentista (Rio de Janeiro: EdUERJ, 1995). A definio de crise empregada por Fiori,
fundamentada na crise do Estado desenvolvimentista, diverge das anlises neoliberais, enquanto as
idias do Consenso de Washington se apiam precisamente na crtica ao modelo de substituio de
importaes. Para uma reflexo sobre estas perspectivas, ver o texto de Lourdes Sola, Estado,
transformao econmica e democratizao no Brasil, in Sola, L. (org.). Estado, mercado e
democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1993. (pp. 235-279).


70

enfatizada nos textos oficiais, uma vez que esta interpretao da crise diz respeito
diretamente s aes do MARE. Podemos considerar a crise da administrao
pblica como uma definio mais especfica sobre o problema geral da crise do
Estado. Veremos como esta crise representada a seguir.


2.2 A crise do Estado como crise da administrao pblica

A crise da administrao pblica - um dos principais ingredientes da crise
do Estado de acordo com as anlises governamentais do perodo Fernando
Henrique Cardoso - abordada a partir de um referencial terico sobre a prpria
administrao pblica e das relaes entre esta teoria e as especificidades da
administrao pblica brasileira. Esta perspectiva sobre administrao pblica
reiteradamente exposta em diversos textos publicados pelo MARE, e nos
primeiros textos de autoria de Bresser Pereira, sendo posteriormente reafirmada
em documentos oficiais (como o Plano Diretor). A interpretao presente nesses
textos e documentos prope uma viso linear da administrao pblica, definida a
partir de trs diferentes estgios sucessivos, as trs formas de administrao
pblica: administrao patrimonialista, administrao burocrtica e
administrao gerencial.
Esta perspectiva toma como ponto de partida os tipos ideais de Weber
(1974) sobre a administrao patrimonialista e a administrao burocrtica,
acrescentando a estes a administrao gerencial, termo cunhado pelo prprio
Bresser Pereira a partir da observao das idias mais recentes sobre
administrao pblica no plano internacional. Tomando as idias de Weber como
hipteses concretas
22
, a teoria da administrao pblica apresentada pelo governo
estabelece como momento inicial o modelo patrimonialista. O Plano Diretor

22
O recurso aos tipos ideais utilizado por Weber para enfatizar determinados traos da realidade
at conceb-los na sua expresso mais pura e conseqente, que jamais se apresenta assim nas
situaes efetivamente observveis (Cohn, 1982, 08). O tipo ideal no constitui uma hiptese,
nem uma proposio, nem uma verificao da realidade: um recurso puramente metodolgico
como advertiu o prprio Weber (1974).


71

descreve de forma bastante breve este modelo, qualificando-o como uma
excrescncia inaceitvel na medida em que o mercado e a sociedade tornam-se
distintos do aparato governamental, momento em que o capitalismo e a
democracia se tornam dominantes (Brasil, 1995, 20)
23
. Para este novo momento,
e como forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista, surge o
modelo burocrtico de administrao pblica (Brasil, 1995, 21). No Plano Diretor
e nos demais textos publicados pelo MARE, encontramos uma descrio sinttica
do modelo burocrtico, seguida por uma nfase nas disfunes atribudas a ele.
Finalmente, o terceiro modelo que compe a teoria da administrao pblica nos
textos sob anlise denominado modelo gerencial
24
. Esta nova perspectiva tem
sua gnese situada na segunda metade do sculo XX, tendo surgido para eliminar
as disfunes do modelo burocrtico no contexto da expanso das funes do
Estado e da globalizao econmica.
Inspirado na moderna administrao das empresas, este modelo
considerado um avano (Brasil, 1995, 21) com relao ao modelo burocrtico.
Por sua importncia na argumentao em torno da reforma, voltaremos, mais
adiante, anlise do modelo gerencial.
Este esquema terico caracteriza a argumentao mais geral em torno da
administrao pblica e orienta a definio de problema na reforma. A um modelo
inicialmente patrimonialista, em que a administrao pblica uma extenso do
poder de grupos privilegiados, sucedeu-se um modelo burocrtico, baseado nas
normas legais, compatvel com o capitalismo e a democracia. A este modelo
burocrtico so atribudas as causas da crise da administrao pblica que, por sua

23
Embora fundamental dentro da estratgia argumentativa adotada, a discusso a respeito do
modelo patrimonialista realizada de forma bastante sinttica nos demais textos produzidos no
perodo analisado. Os textos seguem a mesma estrutura, apresentando um pargrafo sobre o
modelo patrimonialista, no qual so sintetizadas suas caractersticas principais, como gancho
para introduzir as idias o modelo burocrtico. A este respeito, por exemplo, ver os textos de
Bresser Pereira Da administrao burocrtica gerencial (1996-b pp. 10); Estratgia e estrutura
para um novo Estado (1996-a pp. 08-09 e tambm 1997-b, p. 10); Uma reforma gerencial da
administrao pblica no Brasil (1998-c, p. 09.)
24
O termo Administrao Gerencial empregado, pela primeira vez, no final de maio de 1995,
em artigo de Bresser Pereira intitulado As Organizaes Sociais, publicado na Folha de So
Paulo em 22/05/1995.


72

vez, representada como um dos principais componentes da crise do Estado no
Brasil.
A teoria geral da administrao pblica ento adaptada histria
brasileira. Segundo a viso do governo entre 1995 e 1998, o modelo
patrimonialista esteve presente na administrao pblica brasileira at os anos
1930, quando foi substitudo pela administrao burocrtica (Brasil, 1995; Bresser
Pereira, 1996-a; 1996-b, 1997-b; 1998-c; 1998-e). Sem aprofundar a anlise das
caractersticas do modelo patrimonialista brasileiro, os textos do perodo
apresentam a emergncia do modelo burocrtico, num primeiro momento, como
um progresso na gesto pblica, refletindo a emergncia de um capitalismo
moderno no pas, com o quadro de acelerao da industrializao brasileira, em
que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor de bens e
servios (Brasil, 1995, 24-25). A introduo do modelo burocrtico brasileiro
situada no governo Vargas:

Os princpios da administrao burocrtica clssica foram introduzidos no
pas atravs da criao, em 1936, do DASP - Departamento Administrativo
do Servio Pblico. A criao do DASP representou no apenas a primeira
reforma administrativa do pas, com a implantao da administrao pblica
burocrtica, mas tambm a afirmao dos princpios centralizadores e
hierrquicos da burocracia clssica. (Bresser Pereira, 1996-b, 12).

Por meio do DASP, foram desenvolvidas iniciativas de simplificao e
racionalizao de procedimentos, definio de mtodos de trabalho, instituio da
funo oramentria e dos mecanismos de compras governamentais, alm da
consagrao do princpio do mrito profissional, por meio do estabelecimento de
concursos pblicos. No entanto, tendo em vista as inadequaes do modelo, a
administrao burocrtica implantada a partir de 30 sofreu sucessivas tentativas de
reforma (Brasil, 1995, 25). As inadequaes deste modelo burocrtico,
exploradas nos textos analisados referem-se, dentro do esquema evolutivo
proposto, dificuldade de superao do modelo de administrao anterior: o
patrimonialismo. A crise do modelo burocrtico de administrao pblica, que


73

foi introduzido no pas nos anos 30, no governo Vargas, comeou ainda no regime
militar, devido a sua incapacidade de extirpar as prticas patrimonialistas ou
clientelistas da administrao (Bresser Pereira, 1998-c, 08). Por outro lado, as
inadequaes so tambm apresentadas como endgenas ao modelo
burocrtico: Na verdade, a administrao burocrtica lenta, cara, auto-referida,
e pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidados
(Bresser Pereira, 1996-b, 11).
Seja pela dificuldade em romper com prticas patrimonialistas, ou por suas
disfunes, o modelo burocrtico apontado como a principal causa da crise do
Estado e da administrao pblica. Embora fundamental ao esquema
interpretativo sobre o problema do Estado, tanto os documentos oficiais do
perodo, quanto os textos de Bresser Pereira, no se aprofundam na discusso
sobre a questo da burocracia estatal no Brasil. As breves anlises sobre as
disfunes burocrticas na administrao pblica brasileira so conduzidas,
fundamentalmente, a partir do relato das tentativas de mudana, ou de reformas
que buscaram romper com o modelo burocrtico.
A principal reforma, citada na maioria dos textos analisados no perodo do
Ministro Bresser Pereira, a instituda por meio do Decreto-Lei 200, de 1967,
um marco na tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser
considerada como um primeiro momento da administrao gerencial do Brasil
(Brasil, 1995, 26). O Decreto, que instituiu a reforma administrativa do perodo
militar, expandiu a administrao indireta autarquias, fundaes, empresas
pblicas e esta experincia interpretada como uma forma de combate rigidez
burocrtica da administrao direta. No entanto, a reforma administrativa
embutida no Decreto-Lei 200 ficou pela metade e fracassou (Bresser Pereira,
1996-b, 13). Este resultado, de acordo com os textos sob anlise, se deve criao
de ilhas de excelncia na administrao indireta, ao mesmo tempo em que
praticamente se abandonou a administrao direta. reforma do perodo militar,
segundo o Plano Diretor, segue-se uma outra tentativa de mudana no modelo


74

burocrtico, com a criao do Ministrio da Desburocratizao no incio dos anos
1980.
Os textos do perodo destacam que estas duas experincias rumo a uma
administrao pblica gerencial (Brasil, 1995) so interrompidas a partir da
promulgao da Constituio Federal de 1988. No que diz respeito
administrao pblica, a Constituio, na avaliao do governo, representou um
retrocesso burocrtico sem precedentes (Brasil, 1995, 27). So apontados como
principais indicadores deste processo a generalizao do regime estatutrio da
administrao direta para as fundaes e autarquias, fato que garantiu estabilidade
para todos os servidores civis, alm da consolidao da aposentadoria com
proventos integrais sem correlao com o tempo de servio ou com a contribuio
dos servidores. Na avaliao do governo Fernando Henrique Cardoso, com as
alteraes propostas pela nova Constituio,

Geraram-se dois resultados: de um lado o abandono do caminho rumo a
uma administrao pblica gerencial e a reafirmao dos ideais da
administrao pblica burocrtica clssica; de outro, dada a ingerncia
patrimonialista no processo, a instituio de uma srie de privilgios, que no
se coadunam com a prpria administrao burocrtica. (Brasil, 1995, 28).

Esta ltima anlise tomada como forma de sustentao de uma definio
de problema mais especfica: a crise do modelo burocrtico deriva das
modificaes introduzidas pela Constituio de 1988. Dentro da perspectiva
histrica adotada e da teoria da administrao pblica brasileira apresentada nos
textos governamentais, caberia ao governo Fernando Henrique Cardoso a tarefa de
equacionar a crise do Estado, e mais especificamente ao MARE, o desafio de
extinguir definitivamente o modelo burocrtico.



75

2.3 A transformao de condies em problemas

Temos, at aqui, procurado mostrar de que maneira os textos oficiais, bem
como aqueles escritos por indivduos diretamente ligados formulao da poltica
de reforma, tm expressado a idia a respeito do problema que circunda o Estado
e a administrao pblica no incio do primeiro governo Cardoso. O problema
definido como crise - localizado no interior do Estado brasileiro, mais
especificamente na administrao pblica e seu modelo burocrtico de gesto.
Uma vez mapeadas as definies de problema salientadas pelo governo,
procuraremos analisar de que forma esta definio construda, ou seja, como as
condies situaes sociais percebidas, mas que no ensejam aes
governamentais especficas so convertidas em problemas. Esta mudana no
status de uma questo - de condio para problema - fundamental para o
entendimento do processo de agenda-setting, como assinala Kingdon (2003). Para
o autor, condies so transformadas em problemas por meio de trs mecanismos:
eventos focalizadores (focusing events); indicadores e feedback governamental.
Baumgartner e Jones (1993) tambm consideram a definio de problemas como
questo central para o estudo do processo de agenda-setting. Para a compreenso
da forma como condies so transformadas em problemas, os autores destacam a
importncia dos componentes emprico e valorativo na representao de um
problema (tone). Para tanto, enfatizam a anlise do processo de argumentao
empregado, bem como a utilizao de histrias causais e o emprego de nmeros e
estatsticas como forma de definio de problemas.
Em nosso estudo, devido ao fato de empregarmos como base para anlise
textos escritos - e no entrevistas, metodologia empregada por Kingdon - ser
bastante til proceder anlise das linguagens simblicas representadas por meio
de narrativas, recurso analtico empregado por Baumgartner e Jones (1993) e
tambm enfatizado por Stone (2002). Baseada nas idias de Kingdon (2003) e
outros autores do campo das polticas pblicas, a autora desenvolve uma crtica
perspectiva racionalista do processo decisrio. Contrria ao que chama de projeto


76

racionalista, Stone concentra sua anlise na questo que considera fundamental
anlise do processo poltico: a dinmica das idias, semelhana do modelo
desenvolvido por Kingdon (2003) e Baumgartner e Jones (1993):

What I see as the essence of policy making in political communities [is] the
struggle over ideas. Ideas are a medium of exchange and a mode of influence
even more powerful than money and votes and guns (...). Ideas are at the
center of all political conflict. Policy making, in turn, is a constant struggle
over the criteria for classification, the boundaries of categories, and the
definition of ideals that guide the way people behave. (Stone, 2002, 11).

Os eventos focalizadores so, para Kingdon (2003, 96-98), um dos
mecanismos pelos quais os problemas so definidos. Eventos como catstrofes e
grandes desastres auxiliam na transformao de condies em problemas,
focalizando a ateno do governo em determinadas questes. Estes eventos,
sublinha o autor, podem ser tambm simblicos: Another variation on the
focusing event is the emergence and diffusion of a powerful symbol. A subject is
on the minds of important people anyway, and a symbol comes along to focus
their attention (Kingdon, 2003, 97). A anlise simblica proposta por Stone
(2002) para o exame das narrativas representa uma importante ferramenta na
compreenso desta dimenso ressaltada por Kingdon (2003). A utilizao de
indicadores e feedback governamentais, mencionadas por Kingdon como outra
estratgia de definio de problemas analisada por Stone como outra modalidade
de narrativa: as narrativas numricas.
Desta forma, utilizando o esquema analtico proposto pela autora, que
busca apontar e estudar de que forma os problemas so representados e definidos
por meio do estudo das narrativas, e dos mecanismos de definio de problemas
apresentados por Kingdon (2003) e Baumgartner/Jones (1993), buscaremos, a
seguir, compreender de que forma operada a transformao de condies em
problemas nos textos sobre a reforma da administrao pblica.



77

2.3.1 Representao simblica da reforma

Para Stone (2002), a definio de problemas consiste numa representao
estratgica de situaes
25
. uma representao porque toda descrio de uma
situao prioriza um ponto de vista, entre vrios outros possveis. E estratgica
porque essa descrio deliberadamente escolhida para promover um
determinado curso de ao. A definio de problemas , portanto, essencialmente
poltica:

Problems are defined in politics to accomplish goals to mobilize support
for one side in a conflict. To define an issue is to make an assertion about
what is at stake and who is affected, and therefore, to define interests and the
constitution of alliances. There is no such thing as an apolitical problem
definition. (Stone, 2002, 231).

Assim, a definio de um problema realizada por meio de representaes
simblicas, a partir das quais so oferecidas interpretaes sobre um problema, ao
mesmo tempo em que estas idias so defendidas contra possveis interpretaes
conflitantes.
No discurso poltico, existem diversas formas de representar
estrategicamente um problema e cada uma dessas formas entendida por Stone
(2002) como uma linguagem especfica. Para a autora, as duas linguagens mais
elementares para definir um problema so as linguagens simblicas e numricas.
Ao examinar a utilizao de indicadores na definio de problemas, Kingdon
(2003) estaria, dentro do esquema proposto por Stone, analisando uma
modalidade de linguagem: a linguagem numrica. Por outro lado, a linguagem
simblica dos problemas assume a forma de narrativas; histrias com comeo,
meio e fim, viles e heris, envolvendo mudanas ou transformaes. Alm disso,
a representao simblica envolve tambm o emprego de figuras de linguagem

25
Neste ponto, a autora confronta a perspectiva racionalista segundo a qual definir um problema
consiste em identificar objetivos, e ento elaborar uma anlise cuidadosa sobre possveis de cursos
de ao para atingi-los. Problem definition, diz a autora, is never simply a matter of defining
goals and measuring our distance from them. It is rather the strategic representation of situations
(Stone, 2002, 133).


78

(sindoque, metforas) e muitas vezes utilizam a ambigidade, deixando espao
para mltiplos entendimentos de uma questo. A symbol, diz a autora,

is anything that stands for something else. Its meaning depends on how
people interpret it, use it, or respond to it (). The meaning of a symbol is
not intrinsic to it, but is invested in it by the people who use it. In that sense,
symbols are collectively created. (Stone, 2002, 137).

A partir dos textos selecionados em nosso estudo, possvel acompanhar o
desenvolvimento dessas narrativas acerca da administrao pblica brasileira. O
eixo narrativo bsico desenvolve-se, como vimos, em torno da idia de crise do
Estado, que se desdobra em trs crises especficas, entre elas a crise da
administrao pblica. Esta representao da crise narrada por meio de uma
combinao de estruturas narrativas, como histrias de declnio, histrias de
controle e histrias causais, como veremos a seguir.


2.3.1.1 Narrativas causais

Uma das formas mais usuais para a definio de problemas e para a
representao simblica na poltica o desenvolvimento de narrativas que
procuram estabelecer relaes causais. Estas narrativas tm como objetivo apontar
as causas primrias para que um problema possa ser definido e apresentado de
forma consistente. Neste sentido, as causas so entendidas como elementos
objetivos, passveis de anlise e comprovao cientfica. Localizar as causas de
um problema representa um recurso para o desenvolvimento posterior de
alternativas para ao governamental que procuraro neutralizar o problema,
modific-lo ou mesmo elimin-lo. Mais do que isso, localizar as causas de um
problema permite atribuir responsabilidades: to identify a cause in the polis is to
place burdens on one set of people instead of another. It is also to tell a story in
which one set of people are oppressors and another are victims (Stone, 2002,
189).


79

A forma como os textos analisados definem o problema brasileiro a crise
do Estado ilustra este recurso s narrativas causais. Venho dizendo que a causa
fundamental da crise brasileira e da crise latino-americana a crise do Estado,
desde 1987, quando a percebi com clareza, diz Bresser Pereira (1995-a, 04). O
recurso aos mecanismos causais empregado ao longo dos textos produzidos pelo
MARE, que procuram estabelecer claramente uma relao causal entre uma crise
generalizada no Brasil e a crise do Estado (sendo a primeira causada pela
segunda) e, esta, por sua vez, atribuda s crises fiscal, do modo de interveno e,
principalmente, do modelo burocrtico de administrao pblica. A crise da
administrao pblica tambm tem suas causas - o modelo burocrtico -
apontadas nos textos. Definir o problema como sendo o prprio modelo
burocrtico encoraja alternativas especficas, polticas que incidam sobre esta
questo, tarefas atribudas ao MARE. Por outro lado, definir o modelo burocrtico
como problema tambm permite apontar responsabilidades. A idia de que a
sociedade vtima de procedimentos inadequados, ineficientes e custosos,
gerados pelo sistema de administrao vigente enfatizada ao longo dos textos do
perodo. Esta responsabilizao foi recebida pelos servidores pblicos (com
exceo da alta burocracia) de forma bastante negativa, o que fez com que este
grupo se tornasse um dos maiores opositores s mudanas defendidas pelo
MARE.
De acordo com Stone (2002), existem quatro tipos de teorias causais
frequentemente empregadas na representao de problemas, que variam de acordo
com os graus de intencionalidade e propsito atribudos s causas estabelecidas. A
primeira verso teoria das causas acidentais - composta por narrativas que
exprimem causas desprovidas de propsitos e intencionalidade: desastres naturais,
catstrofes, momentos de sorte na vida de um indivduo
26
. This is the realm of

26
Baumgartner e Jones (1993) discutem esta modalidade narrativa assinalando a importncia da
imagem de uma poltica. Quando a policy image est ligada a causas acidentais, h poucas chances
desta questo chegar agenda governamental, uma vez que no se espera por uma atuao
governamental. Por outro lado, se a definio deste problema alterada, mudando sua policy
image em direo a uma representao na qual as causas so atribudas negligncia
governamental, por exemplo, a questo passa a ter grandes chances de emergir na agenda.


80

accident and fate. Politically, this is a good place to retreat if one is being charged
with responsibility, because no one is responsible in the realm of fate. (Stone,
2002, 190). A segunda verso para uma narrativa causal aparece sob a forma da
teoria das causas intencionais. Neste tipo de argumentao, oposta anterior, os
problemas so atribudos ao humana, num esforo deliberado e intencional de
causar efeitos perversos. A opo por este tipo de argumentao representa a
posio mais ofensiva possvel, dentro do modelo da autora, uma vez que a
responsabilizao estabelecida de forma clara e direta. Uma terceira modalidade
narrativa atribui igualmente as causas de uma poltica ao humana, mas de
forma indireta: so as teorias das causas mecnicas. Neste caso a ao, embora
intencional, desviada de seus propsitos originais pela interferncia de outros
indivduos, de mquinas ou de procedimentos sociais mecnicos. Finalmente, o
quarto tipo de narrativa causal teoria das causas no-intencionais a histria
dos efeitos perversos gerados por polticas supostamente bem-intencionadas.
Condies no-antecipadas que intervm nas polticas, efeitos no previstos,
ignorncia quanto a questes relacionadas poltica em questo, e mesmo
omisso, so exemplos de interpretaes relacionadas a este tipo de narrativa.
Estas teorias causais no so mutuamente exclusivas e so escolhidas
estrategicamente para a definio de um problema. A anlise dos textos
governamentais permite evidenciar o emprego de diferentes explicaes causais.
Com relao teoria geral da administrao exposta nos textos, o modelo
burocrtico inicialmente apresentado como uma evoluo nos modelos de
administrao pblica. Embora largamente criticado nos textos, sua introduo
no representada como uma ao intencional no sentido de causar um problema.
Os textos procuram mostrar que o modelo burocrtico vem, na verdade, resolver
problemas engendrados pelo modelo patrimonialista: [o modelo burocrtico]
surge como forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista
(Brasil, 1995, 20-21). Neste contexto, ele no retratado como problema, mas
como soluo. O problema do modelo burocrtico atribudo a dois fatores
bsicos. Do ponto de vista interno, o modelo burocrtico carregaria consigo


81

contradies que terminariam por inviabiliz-lo, principalmente por basear-se em
controles rgidos sobre os procedimentos administrativos:

[no modelo burocrtico] os controles administrativos visando evitar a
corrupo e o nepotismo so sempre a priori . Parte-se de uma desconfiana
prvia nos administradores pblicos e nos cidados que a eles dirigem
demandas. Por isso, so sempre necessrios controles rgidos de processos,
como por exemplo na admisso de pessoal, nas compras e no atendimento a
demandas. Por outro lado, o controle (...) transforma-se na prpria razo de
ser do funcionrio. Em conseqncia, o Estado volta-se para si mesmo,
perdendo a noo de sua misso bsica, que servir sociedade. A qualidade
fundamental da administrao pblica burocrtica a efetividade no controle
dos abusos; seu defeito, a ineficincia, a auto-referncia, a incapacidade de
voltar-se para o servio aos cidados vistos como clientes. (Brasil, 1995,
21).

Por outro lado, outra argumentao presente nos textos aponta para a
dinmica histrica o papel do Estado e a inadequao do modelo burocrtico
frente s recentes transformaes do Estado:

A administrao pblica burocrtica surge na segunda metade do sculo
XIX, na poca do Estado liberal (...) A administrao pblica gerencial
emerge na segunda metade do sculo XX, como resposta, de um lado,
expanso das funes econmicas e sociais do Estado e, de outro, ao
desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia mundial, uma
vez que ambos deixaram mostra os problemas associados adoo do
modelo anterior. A eficincia da administrao pblica a necessidade de
reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo o cidado como
beneficirio torna-se ento essencial. (Brasil, 1995, 21).

Desta forma, na crtica administrao burocrtica, a questo central
definida como a ineficincia do modelo burocrtico, seja pelas caractersticas
prprias desse modo de gesto, seja pelos desafios colocados pelo novo papel do
Estado.


82

O problema, no plano da teoria geral da administrao pblica, no ,
portanto, causado de forma intencional, antes apresentado como uma soluo
que se tornou ineficiente por suas prprias caractersticas, associadas s mudanas
histricas. Na adaptao desta teoria geral ao caso brasileiro, no entanto, a
narrativa procura apontar e estabelecer responsabilidades com relao crise. Os
textos iniciais, publicados entre 1995 e 1996, enfatizam a questo do retrocesso
burocrtico a partir da promulgao da Constituio de 1988. A argumentao
bsica consiste na idia de que havia um esforo deliberado no sentido de
superao do modelo burocrtico institudo na era Vargas - traduzido
principalmente nas experincias do Decreto-Lei 200 e nas tentativas de
desburocratizao da dcada de 1980 - esforos que a Constituio de 1988 (...)
ignorou completamente. (Bresser Pereira, 1995-a, 8).

Os constituintes e mais amplamente a sociedade brasileira revelaram nesse
momento uma incrvel incapacidade de ver o novo. Perceberam apenas que a
administrao burocrtica clssica, que se comeara a ser implantada no pas
nos anos 30, no havia sido plenamente instaurada. Viram que o Estado
havia adotado estratgias descentralizadoras as autarquias e fundaes
pblicas que no se enquadravam no modelo burocrtico-profissional
clssico e que, portanto, no eram to seguras contra o empreguismo (...) E
decidiram completar a revoluo burocrtica antes de pensar nos princpios
da moderna administrao pblica. Agiram segundo um raciocnio linear
semelhante ao daquele gnio da seqncia das aes administrativas para o
qual seria, primeiro, completar a revoluo mecnica, para s depois
participar da revoluo eletrnica. (Bresser Pereira, 1995-a, 8-9).

Assim, o modelo burocrtico representado de duas formas diferentes nos
textos analisados. Quando apresentadas suas caractersticas gerais, adota-se a
explicao dos estgios (administrao patrimonialista - administrao burocrtica
- administrao gerencial), e a introduo do modelo no relacionada a intenes
deliberadas de promover efeitos perversos. A argumentao, neste sentido,
caminha por entre as teorias das causas mecnicas ou no-intencionais. Porm,


83

quando analisado no contexto brasileiro, a nfase recai sobre o retrocesso
burocrtico, destacando a inteno dos constituintes e da sociedade brasileira
(Bresser Pereira, 1995-a, 8) em barrar o surgimento do modelo gerencial,
responsabilizando estes atores pelo problema: a crise do Estado e da
administrao pblica. Embora estabelea responsabilidades, esta posio no
necessariamente ofensiva: sociedade e constituintes so grupos difusos. Esta
estratgia de definio do problema, no entanto, geraria intensa oposio de outro
grupo de atores os burocratas. Bresser Pereira destina uma grande parte de seus
escritos, em especial artigos publicados em jornais, aos servidores pblicos,
procurando contornar os custos polticos de sua estratgia de representao do
problema durante o incio do primeiro governo Cardoso. A reforma gerencial no
contra os burocratas, e sim contra a administrao pblica burocrtica, comenta
o ex-Ministro com relao s freqentes crticas dos servidores pblicos (Bresser
Pereira, 1999-a, 20).
Em uma reflexo sobre a experincia de reforma, aps a extino do
MARE, Bresser Pereira chama a ateno para a importncia de uma avaliao
precisa sobre as causas de um problema, ou de um diagnstico. Diz ele:

Uma reforma bem elaborada e competente depende de uma boa concepo
ou um bom desenho. Este, por sua vez, ser tanto melhor quanto mais preciso
for o diagnstico do problema e maior a competncia jurdica e tcnica dos
reformadores. O diagnstico bsico estava claro para mim desde o incio: a
tentativa constitucional de 1988 de restaurar ou instaurar plenamente no pas
a administrao pblica burocrtica havia sido um desastre. Com a desculpa
de que o pior inimigo a ser combatido era o clientelismo, o servio pblico
tornara-se rgido e ineficiente, carecia de um sistema de incentivos e
punies e sofria do excesso de regulamentos e procedimentos estritos.
(Bresser Pereira, 1999-a, 13).

Uma poltica, como afirma Bresser Pereira, depende tanto da estratgia de
definio de problemas (denominado por ele como diagnstico) quanto da
fundamentao tcnica e jurdica. Stone (2002) ressalta a importncia da


84

legitimao das teorias causais, baseada, sobretudo, no sistema jurdico e em
teorias cientficas. De acordo com a autora, as relaes causais estabelecidas na
definio de problemas no so aceitas acriticamente, sendo importante a
fundamentao terica para sua legitimao:

The political success of causal theories is constrained by two powerful
social institutions for determining cause and legitimating claims about harms:
law and science. (). Not all battles over causal histories will be resolved in
the court of law or science; but most significant ones will find their way into
one or both of these forums. (Stone, 2002, 203).

Nesta perspectiva, o sistema jurdico ajudaria a garantir autoridade formal
para uma relao causal estabelecida, enquanto a cincia auxiliaria na construo
do respaldo cultural. Os textos analisados neste estudo procuram legitimar as
relaes causais em ambas as frentes. No plano jurdico, as publicaes do
perodo procuram legitimar as proposta de reforma e atuar sobre definio de
problemas
27
. Mas a argumentao sobre modelo de administrao pblica
construda sobre um dos pilares das cincias sociais: a teoria da burocracia de
Weber. Outros autores, como Marx, Engels, Gramsci, Althusser, alm de Nicos
Poulantzas, Adam Przeworski, Theda Skocpol, Peter Evans e Norberto Bobbio
so convocados por Bresser Pereira em sua anlise sobre o conceito de Estado na
cincia poltica, que originou o artigo Estado, Aparelho de Estado e Sociedade
Civil, publicado pelo MARE, em 1995 (Bresser Pereira, 1995-b). Diversos textos
publicados a partir de 1997 procuram, da mesma forma, legitimar a narrativa da
crise a partir da perspectiva das cincias humanas, procurando tambm
demonstrar a filiao terica das idias a respeito da reforma do Estado
28
.

27
A este respeito ver Modesto, Paulo. Reforma administrativa e direito adquirido. Textos para
Discusso no. 5. Braslia, Enap, 1995 e Bresser Pereira. Cidadania e Res Publica: a emergncia
dos direitos republicanos. Revista de Filosofia Poltica, vol. 1. Porto Alegre, UFRGS, 1997.
28
Especialmente o texto A reforma do Estado nos anos 90: lgica e mecanismos de controle,
publicado nos Cadernos MARE da Reforma do Estado em 1997 e, no ano seguinte, na Revista Lua
Nova (n. 45, pp. 49-95). Este artigo de Bresser Pereira, exatamente por objetivar a legitimao de
suas idias por meio de autores de expresso no campo das cincias sociais levou publicao de
um texto crtico, que procura analisar o discurso do ento ministro por meio da Teoria da Ao


85

Finalmente, o teste derradeiro para a aceitao de uma histria causal sua
aceitao. Causal histories need to be fought for, defended, and sustained. There
is always someone to tell a competing story and getting a causal history believed
is not an easy task (Stone, 2002, 202). Bresser Pereira, como policy entrepreneur
da poltica de reforma da administrao pblica, levou a relao causal entre crise
do modelo burocrtico e crise da administrao pblica e do Estado a diversos
fruns, por meio de artigos publicados na mdia, em revistas acadmicas, alm das
publicaes que se utilizam dos canais institucionais do MARE, difundindo esta
representao particular do problema.


2.3.1.2 Narrativas de declnio

Alm das narrativas causais, outra narrativa bastante comum na definio
de problema composta por histrias de declnio (Stone, 2002). Numa primeira
verso deste tipo de narrativa, um momento inicial destacado e caracterizado
como extremamente negativo. Segue-se um segundo momento, no qual algumas
mudanas promovem melhorias nas condies iniciais. Este processo
interrompido, dando origem ao terceiro momento, que corresponde situao
atual. O momento atual retratado como potencialmente desastroso, ensejando
uma ao enrgica e urgente.
A segunda verso da narrativa de declnio situa o momento inicial em
condies altamente positivas, sendo estas crescentemente substitudas por
acontecimentos negativos. Tambm neste caso, momento atual caracterizado
como negativo, a menos que algumas medidas sejam tomadas para reverter a
situao. Em ambos os casos, a estratgia de definio do problema inicia-se com
a descrio de um perodo anterior, representado como negativo, para ento situar
o momento atual na perspectiva de mudana positiva.


Comunicativa de Habermas (Andrews, C.W. e Kouzmin, A. O Discurso da Nova Administrao
Pblica. Lua Nova, n. 45, 1998; pp. 97-129).


86


Figura 2.1: Narrativas de declnio

A anlise dos textos selecionados permite evidenciar a aplicao de
narrativas de declnio na construo da idia de problema na poltica de reforma
administrativa. A idia da crise do Estado e, mais especificamente, a crise da
administrao pblica narrada por meio de uma reconstituio histrica que
procura transformar uma condio percebida em um problema objetivo. Um
momento inicial fixado para a narrativa da crise, sendo este seguido por
mudanas, que resultam num quadro atual bastante deteriorado, impelindo o
governo a uma ao emergencial. Cada um desses momentos caracterizado de
forma valorativa (positiva ou negativa).
O modelo patrimonialista representado como negativo, sendo entendido
como fonte de corrupo e nepotismo (Brasil 1995, 20), clientelismo e
fisiologismo (Brasil, 1995, 25). A este modelo, seguiu-se a administrao
burocrtica. Esta, em raros momentos no qualificada como negativa,
principalmente quando comparado ao modelo patrimonialista
29
. No entanto, a
representao dominante consiste em qualificar o modelo burocrtico como
negativo. O modelo ineficiente, auto-referido, incapaz de voltar-se para os
cidados (Brasil, 1995, 21), alm de ser caro e lento (Bresser Pereira: 1996-a).
Na anlise do caso brasileiro, os textos procuram construir a idia de
problema utilizando a narrativa de declnio. A um momento representado como
negativo (administrao patrimonialista), segue-se um segundo momento positivo

29
Como destaca o Plano Diretor da reforma: a qualidade fundamental da administrao pblica
burocrtica a efetividade no controle dos abusos (Brasil, 1995, 21).
Situao 1
Negativa
Situao 2
Positiva
Situao 3
(momento
atual)
Negativa:
crise iminente
Necessidade
de ao
urgente
Situao 1
Positiva
Situao 2
Negativa
Situao 3
(momento
atual)
Negativa:
crise iminente
Necessidade
de ao
urgente


87

(administrao burocrtica). No entanto, este segundo momento rapidamente
convertido de positivo em negativo tanto por seu fracasso em eliminar as
caractersticas indesejveis da situao inicial (exemplificada pela incapacidade
do DASP em eliminar traos patrimonialistas), quanto pela gerao de efeitos
perversos. Seguem-se algumas tentativas de superao do modelo burocrtico,
caracterizadas como positivas (exemplificadas pelas reformas do Decreto-Lei/200
e das aes de desburocratizao nos anos 1980). No entanto, esta situao
positiva novamente transformada em negativa (devido s mudanas efetivadas
pela Constituio de 1988). A situao atual representada da seguinte forma:
Como resultado do retrocesso burocrtico de 1988 houve um encarecimento
significativo do custeio da mquina administrativa, tanto no que se refere a gastos
com pessoal como bens e servios, e um enorme aumento da ineficincia dos
servios pblicos (Brasil, 1995, 29-30). Caberia ao governo, portanto, uma ao
urgente para reverter esta situao negativa.









Figura 2.2: Narrativas de declnio nos textos analisados

A esta narrativa de declnio, que enseja a necessidade de ao por parte do
governo, soma-se, na estrutura dos textos analisados, uma outra narrativa tambm
bastante comum na estratgia de definio de problemas. Stone (2002, 141-142)
denomina esta variao da narrativa de declnio como stymied progress: The
stymied progress story runs like this: in the beginning things were terrible. Then
Situao 4
Negativa

CF/88
Situao 1
Negativa

Modelo
patrimonialista

Situao 3
Positiva

DL/200;
desburocratiza-
o
Situao 2
Positiva e
Negativa

Modelo
burocrtico

Necessidade de
ao urgente


88

things got better, thanks to a certain someone. But now somebody or something is
interfering with our hero, so things are going to be terrible again.
Este recurso narrativo particularmente ressaltado em momentos em que
os textos relacionam a definio de problema com o plano de estabilizao
macroeconmica. A idia geral que a crise econmica dos anos 1980 foi contida
pelo Plano Real, a partir de 1994. No entanto, esta conquista est ameaada pela
crise do Estado. E, a menos que esta crise do Estado, traduzida, como vimos, nas
crises fiscal, do modo de interveno estatal e da administrao pblica seja
superada, a ameaa de crise econmica estar presente. Assim, a estabilidade
macroeconmica, alcanada pelo Plano Real s poderia se consolidar a partir do
enfrentamento da crise do Estado e da reforma da administrao pblica.
No primeiro texto selecionado para anlise, datado de janeiro de 1995,
portanto logo aps assumir o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado,
Bresser Pereira escreve um artigo intitulado A Reforma do Estado. Neste
momento, a crise do Estado narrada como fruto de uma sucesso de crises que
se agravaram a partir dos anos de 1980 e que comeam a ser superadas com o
Plano Real, demandando ao imediata do novo governo para a manuteno da
estabilidade econmica e da reconstruo do Estado:

O Brasil, nestes ltimos quinze anos, viveu uma grande crise econmica e
poltica, cuja causa fundamental clara: a grande crise do Estado: crise fiscal
do Estado, crise do modo de interveno do Estado na economia, crise do
prprio aparelho estatal (...). 1994 foi afinal o ano da grande virada; foi o
sinal do fim da crise econmica, com o xito do Plano Real; foi o marco da
superao da crise poltica, com e eleio de Fernando Henrique, no bojo de
um grande acordo nacional. Se a causa principal da crise foi a crise do
Estado, a tarefa fundamental que inspirar o novo governo est clara: a
reforma e a reconstruo do Estado
30
.


30
Bresser Pereira em A Reforma do Estado. Artigo publicado simultaneamente em Correio
Braziliense e O Globo, em 11 de janeiro de 1995.



89

Esta mesma idia parece tambm em outro artigo do mesmo ano,
publicado em maio, nos Textos Para Discusso:

Nos ltimos quinze anos o Brasil viveu uma crise econmica sem
precedentes. Crise que manteve a renda por habitante estagnada e elevou as
taxas de inflao para nveis altssimos. Em 1994, porm, estabilizaram-se os
preos atravs do Plano Real, criando-se as condies para a retomada do
crescimento. Entretanto, no se imagine que a estabilizao dos preos esteja
consolidada, nem que o desenvolvimento esteja assegurado (Bresser
Pereira, 1995-a, 4).

Na apresentao ao Plano Diretor, o ento presidente Fernando Henrique
Cardoso confirma a importncia da reforma para a manuteno da estabilidade:
A reforma do Estado passou a ser instrumento indispensvel para consolidar a
estabilidade e assegurar o crescimento sustentado da economia (Brasil, 1995, 9).
Aplicadas ao processo poltico, as narrativas so representaes de mundo,
que tm como objetivo transformar condies em problemas. As narrativas de
declnio conferem um carter dramtico a esta representao ao enfatizar uma
tenso entre situaes positivas e negativas. Transformam condies em
problemas ao demandar ao urgente, ao formatar uma histria em que a
necessidade de mudana seja percebida como fato objetivo: O primeiro requisito
para o xito de uma reforma que ela responda a uma demanda social real
(embora possivelmente oculta), diz Bresser Pereira (1999-a, 10). Criar a idia de
urgncia e de demanda real so maneiras de transformar uma condio em
problema. Caso a necessidade por mudana no seja percebida (demanda
oculta) cabe aos formuladores de polticas represent-las de forma que o
problema seja compartilhado. A demanda existia, continua o autor, mas no
estava clara para ningum, no fazia parte da agenda poltica da nao e no fora
um tema relevante na campanha presidencial de 1994 (Bresser Pereira, 1999-a,
10). Para afirmar a necessidade da mudana, o ento ministro concentra seus
esforos na divulgao da reforma em diversos fruns, afirmando as narrativas
que discutimos aqui sobre causas e difundido tambm as histrias de declnio.


90

Mais adiante, ao discutirmos a atuao de Bresser como policy entrepreneur da
reforma, analisaremos as formas empregadas na divulgao das idias.


2.3.1.3 Narrativas de controle

As narrativas de controle consistem em outra modalidade de representao
simblica de problemas (Stone, 2002). Neste tipo de narrativa, a situao atual
tambm representada como negativa. Mas o recurso estratgico consiste em
afirmar que possvel controlar a situao, ao contrrio de momentos anteriores,
em que os problemas eram incontornveis e a nica sada possvel reduzia-se a
aceit-los. Stories of control offer hope, just as stories of decline foster anxiety
and despair. The two stories are often woven together, with the story of decline
serving as the stage setting and the impetus for the story of control (Stone, 2002,
144-145).
Se ao modelo burocrtico so atribudas as causas fundamentais da crise
(narrativa causal) e se a situao atual retratada como potencialmente desastrosa,
podendo inclusive comprometer a estabilidade macroeconmica (narrativa de
declnio), cabe ao governo agir. E os textos analisados enfatizam que esta ao
seria especialmente possvel naquele momento, uma vez que a teoria
administrativa revelava, mundialmente, um novo conjunto de tcnicas - ou um
novo estgio da teoria geral da administrao pblica: o modelo gerencial de
administrao.
Bresser Pereira argumenta que, para combater estas disfunes do modelo
burocrtico, surge nos anos 1970,

Uma grande revoluo na administrao pblica, particularmente nos
municpios e condados norte-americanos a revoluo que Reinventando o
Governo descreve. E aos poucos foram-se delineando seus principais
contornos: uma administrao descentralizada, baseada no pressuposto da
confiana dos superiores nos subordinados e na responsabilidade assumida
por estes, apoiada no controle dos resultados ao invs do controle dos


91

processos, e voltada para a qualidade e a eficincia dos servios prestados
populao. (Bresser Pereira, 1996-a, 8).

Em outro texto, publicado no ano seguinte, o ento Ministro soma ao
exemplo norte-americano as experincias do Reino Unido, Nova Zelndia e
Austrlia: a administrao pblica gerencial que est surgindo, inspirada nos
avanos realizados pela administrao de empresas (Bresser Pereira, 1996-b, 11).
Assim, embora este modelo no constitua propriamente uma novidade, no
plano internacional, no contexto brasileiro a introduo da administrao
gerencial representava o novo:

Lembro que quando apresentei o Plano pela primeira vez na Cmara da
Reforma do Estado, Martus Tavares (...), ento Secretrio-Executivo do
Ministrio do Planejamento e hoje Ministro do Planejamento, Oramento e
Gesto, disse que essa era a primeira proposta plenamente integrada e
moderna para reforma a administrao pblica brasileira que havia visto.
(Bresser Pereira, 1999-a, 20-21).

Os textos analisados identificam alguns dos princpios do modelo
gerencial na experincia da reforma promovida pelo Decreto-Lei/200, a primeira
tentativa de reforma gerencial da administrao pblica (Brasil 1995, Bresser
Pereira, 1995-a; 1998-c, 11). No entanto, no havia, naquele momento, uma
vinculao entre as propostas dos militares para a administrao pblica e o
conjunto de medidas presentes no modelo gerencial, j em operao no contexto
internacional. A reforma instituda pelo Decreto-Lei/200 embora aplicasse alguns
dos princpios da administrao gerencial na administrao indireta, no rompe
com o modelo burocrtico no mbito da administrao direta. Mas agora, diz
Bresser Pereira,

j chegamos num nvel cultural e poltico em que o patrimonialismo est
condenado, em que o burocratismo est excludo, porque ineficiente, e em
que possvel desenvolver estratgias administrativas baseadas na ampla


92

delegao de autoridade e na cobrana a posteriori de resultados (Bresser
Pereira, 1999-a).

Desta forma, o modelo gerencial apresentado como a ferramenta que
permite ao governo controlar os efeitos indesejveis do modelo burocrtico. A
idia de que existe uma alternativa administrao burocrtica e de que essa
alternativa j adotada com sucesso por diversos pases est presente na grande
maioria dos textos oficiais. Se a narrativa de declnio enfatiza a urgncia de
mudana, procurando difundir a idia de que a reforma necessria, a narrativa de
controle comea a apontar para uma soluo. Embora problemas e solues
percorram lgicas e caminhos distintos, a ligao entre estes dois fluxos, nos
modelos de Kingdon (2003) e Baumgartner/Jones (1993), fundamental para que
um tema chegue agenda governamental. Esta costura entre problemas e
solues tem incio, na poltica de reforma administrativa, j nas primeiras
publicaes do perodo.


2.3.2 Outros recursos de representao simblica: metforas, sindoque e
ambigidade

Alm das narrativas, e geralmente aplicadas de forma conjunta com estas
na definio de um problema, algumas figuras de linguagem so tambm
utilizadas para auxiliar na transformao de condies em problemas. Este outro
aspecto da representao estratgica do problema, consistindo em recursos
simblicos para a interpretao das questes relativas poltica em anlise.
As metforas so figuras de linguagem largamente utilizadas na definio
de problemas. Metforas implicam comparao, na medida em que empregam
palavras para denotar um objeto ou uma idia, e descrever outra. No entanto, mais
do que estabelecer comparaes para retratar uma situao, as metforas atuam
tambm no sentido de reforar a necessidade de ao. On the surface, they
simply draw a comparison between one thing and another, but in a more subtle


93

way they usually imply a whole narrative story and a prescription for action
(Stone, 2002, 148).
Nos textos publicados entre 1995 e 1998, uma das formas bsicas para a
representao da administrao pblica a metfora de mquinas. O prprio
Plano Diretor carrega em seu ttulo essa idia: Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado
31
. A definio da expresso aparelho do Estado
apresentada logo no incio do Plano Diretor, na seo de introduo: Entende-se
por aparelho do Estado a administrao pblica em sentido amplo, ou seja, a
estrutura organizacional do Estado, em seus trs Poderes (Executivo, Legislativo e
Judicirio) e trs nveis (Unio, Estados-membros e Municpios). (Brasil, 1995,
16). A distino entre Estado e aparelho de Estado afirmada em seguida:

O aparelho de Estado constitudo pelo governo, isto , pela cpula
dirigente nos trs Poderes, por um corpo de funcionrios, e pela fora militar.
O Estado, por sua vez, mais abrangente que o aparelho, porque compreende
adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a populao nos
limites de um territrio. O Estado a organizao burocrtica que tem o
monoplio da violncia legal, o aparelho que tem o poder de legislar e
tributar a populao de um determinado territrio. (Brasil, 1995, 16-17).

Esta distino se faz necessria, no contexto do Plano Diretor, para a
definio do problema presente na proposta de reforma: A reforma do Estado
um projeto amplo que diz respeito s vrias reas do governo e, ainda, ao conjunto
da sociedade brasileira, enquanto que a reforma do aparelho do Estado tem um
escopo mais restrito: est orientada para tornar a administrao pblica mais
eficiente e mais voltada para a cidadania (Brasil, 1995, 17). Desta forma, opera-
se a restrio conceitual sobre o tipo de problema definido pelo Plano Diretor,
restringindo ao aparelho o foco das anlises.

31
O emprego do termo aparelho de Estado, bem como sua distino em relao ao conceito de
Estado, remete aos clssicos do marxismo. No nos aprofundaremos aqui nas origens do termo, ou
no grau de aproximao entre as definies apresentadas no Plano Diretor e aquelas empregadas
por Marx, Engels, Lnin e Althusser, uma vez que nossa preocupao reside na anlise desta
metfora para a definio de problema na reforma da administrao pblica.


94

De uma forma geral, a metfora da mquina bastante explorada nas
retricas sobre as reformas administrativas. Ao comparar as formas retricas
empregadas nas reformas norte-americanas, March e Olsen (1989) mostram que
uma das idias mais freqentes em discursos e publicaes oficiais dos governos
empenhados em mudanas administrativas a idia de mquina. Nessa
concepo, a mquina administrativa sujeita a desgastes, passvel de
intervenes intencionais para que seu desempenho seja aprimorado. Esta viso
tem longa tradio, remontando aos estudos da escola clssica de administrao.
Para esta perspectiva, a principal preocupao da gerncia se traduz na busca
constante do aumento da eficincia e, para tanto, so necessrios ajustes na
mquina produtiva como, por exemplo, alteraes no formato organizacional, nas
rotinas e procedimentos de trabalho, nos mecanismos de incentivos apresentados
aos trabalhadores. Comparar a administrao pblica a uma mquina uma forma
de garantir controle sobre ela: possvel alter-la, aperfeio-la; compreender
seus mecanismos de funcionamento, entender seus efeitos e propor mudanas
efetivas.
Assim, a aplicao da metfora de mquina refora os recursos narrativos
explorados nos textos. Vimos que o problema definido em termos do modelo
burocrtico de administrao pblica. Este modelo representado como sendo um
aparelho
32
ou uma mquina estatal (Brasil, 1995, 27), mquina
administrativa (Brasil, 1995, 14;22;27) rgida, lenta, cara e ineficiente. Alm da
comparao, com claras conotaes negativas, a metfora aponta para a
necessidade de ao: o abandono desta velha mquina burocrtica e sua
substituio por uma nova mquina gerencial, mais flexvel, moderna e
dinmica.
Uma segunda metfora largamente empregada nos textos analisados
refere-se a idias originalmente relacionadas ao campo de sade e medicina.
Crise e diagnstico so metforas que se encaixam nessa categoria. A idia de

32
O termo aparelho do Estado mencionado, ao longo das 68 pginas do Plano Diretor, 57
vezes, excludas as menes ao ttulo do Projeto.


95

crise originalmente empregada para designar alteraes no curso de uma doena,
geralmente representando um agravamento do quadro clnico. Metforas deste
tipo so comuns em narrativas de declnio, empregadas para simbolizar que algo
est se deteriorando, deixando de ser saudvel, afastando-se dos padres
considerados normais ou tolerveis.
A representao de uma situao como uma crise no apenas estabelece
uma comparao com um quadro clnico, mas tambm reafirma uma necessidade
de ao. A definio de problema presente nos textos analisados concentra-se na
crise e abre caminho para a prescrio de reformas
33
. Afirmar a crise como
problema constitui-se num recurso estratgico, em termos narrativos, para
demandar mudanas, uma vez que a crise apresentada como fato, como algo
objetivo. Em Crise de Legitimao no Capitalismo Tardio, Habermas faz uma
interessante reviso histrica do conceito de crise, passando por suas aplicaes
na rea da medicina, da filosofia clssica e mais recentemente, no campo das
cincias sociais. Nesta anlise, considerando que a crise sempre aparece vinculada
a algum que a sofre, o autor afirma: conceber um processo enquanto uma crise
significa tacitamente dar-lhe um significado normativo: a soluo da crise
concretiza uma libertao do sujeito colhido por ela (Habermas, 1994, 12).
A argumentao presente tanto em documentos oficiais quanto nos textos
de autoria do ento ministro Bresser Pereira tem incio na afirmao de que existe
uma crise e, a partir de ento, procura estabelecer relaes causais para relacionar
as diferentes crises apontadas crise do Estado, crise da administrao pblica,
crise fiscal, crise do modo de interveno do Estado na economia, crise
econmica dos anos 1980 culminando na definio do problema como a crise do
modelo burocrtico. Apesar disso, diferentemente do tratamento reservado ao
conceito de aparelho, os textos analisados no definem qual o conceito de

33
Numa tentativa de defender-se das crticas s propostas da reforma para a universidade pblica,
Bresser Pereira recorre tambm a esta metfora: Quando um paciente est gravemente doente,
necessrio pensar em curas radicais, que o salvem. Se, porm, o paciente no tiver nem
conscincia do seu estado, nem coragem para tomar o remdio recomendado, ele estar
necessariamente condenado. Este o caso da universidade federal brasileira. Contra a
Oportunidade. Artigo publicado na Folha de So Paulo, em 19 de agosto de 1995.


96

crise empregado. A crise apresentada como um fato objetivo e em momento
algum esta perspectiva questionada ou discutida em maior profundidade.
Alm da crise, outro termo proveniente do campo da medicina empregado
na definio de problemas diagnstico. Nos textos oficiais, o diagnstico
construdo com base nas narrativas numricas, como veremos na prxima seo.
Este recurso, ao determinar os sintomas, prepara o caminho para aes
especficas: o tratamento da crise, ou mesmo sua cura, definindo em termos
cada vez mais precisos o problema percebido.
Uma outra metfora empregada nos textos baseia-se na idia de espao.
Metforas desse tipo so comuns na definio de problemas e se referem a um
espao fixo que preenchido em maior (congestionado, inundado, transbordante)
ou em menor quantidade (vcuo, lacuna, vazio). A reforma do Estado legitimada
a partir deste tipo de comparao, principalmente por meio da idia de uma
sobrecarga de demandas sociais sobre um Estado j bastante pesado:

A redefinio do papel do Estado um tema de alcance universal nos anos
90. No Brasil, essa questo adquiriu importncia decisiva, tendo em vista o
peso da presena do Estado na economia nacional: tornou-se,
consequentemente inadivel equacionar a questo da reforma ou da
reconstruo do Estado, que j no consegue atender com eficincia a
sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na rea social. A reforma
do Estado no , assim, um tema abstrato: ao contrrio, algo cobrado pela
cidadania, que v frustradas suas demandas e expectativas. (Brasil, 1995,
14).

Novamente, a metfora alm de estabelecer uma comparao, sinaliza uma
recomendao: para um problema de excesso, a alternativa a reduo:
reduo das atividades desenvolvidas diretamente pelo Estado, do contingente de
funcionrios pblicos e dos gastos pblicos.
Outras metforas recorrentes nos textos so ainda prprias do modelo
gerencial: cidados so representados como clientes e consumidores de servios
pblicos; a administrao do Estado vista como semelhante administrao de


97

empresas. Esta retratada como moderna e eficiente, em oposio s mazelas da
administrao pblica. Dentro desta lgica empresarial, os clientes so
apresentados num patamar mais elevado do que cidados.
Desta forma, metforas so recursos estratgicos, aplicados para reforar a
definio de problema presente nas narrativas, estimulando associaes que
legitimam e angariam apoio a uma determinada representao de uma situao. A
administrao pblica apresentada como mquina, pronta para ser ajustada. A
crise vista como ameaa estabilidade do plano de estabilizao
macroeconmico, legitimidade das instituies democrticas, perspectiva de
um futuro melhor (Brasil, 1996, 9-10). Gastos pblicos so representados como
excessos. A administrao de empresas apontada como exemplo de
modernidade e eficincia e a sociedade seria muito melhor servida pelo Estado se
este assumisse um carter empresarial destinado a satisfazer seus clientes. Estas
so caracterizaes de uma situao entre muitas outras possveis, resultado de
uma opo estratgica de definio do problema.
Outra figura de linguagem utilizada para transformar condies em
problemas a sindoque, que consiste em tomar a parte pelo todo. Da mesma
forma que as metforas, a sindoque uma estratgia de representao de
problemas que tem como alvo caracterizar uma situao como objetiva. Nos
textos sobre a reforma, a argumentao em torno do modelo gerencial tambm se
apia nesta figura de linguagem. O modelo gerencial tornou-se realidade no
mundo (Brasil, 1995, 24), representando uma grande revoluo na
administrao pblica (Bresser Pereira, 1996-a, 8). O modelo gerencial
apresentado como a mais nova forma de administrao pblica, adotada por
diversos pases, destinada a suceder, quase que de forma natural, o modelo
burocrtico. Tornando concretas as prticas da administrao gerencial - uma vez
que ela a realidade no mundo - a idia tambm expressa uma necessidade de
ao. A administrao gerencial retratada como uma revoluo, uma
tendncia moderna, baseada em conceitos atuais de administrao e eficincia


98

(Brasil, 1995, 10) da qual o pas no pode fugir se quiser se inserir no mundo
desenvolvido (Brasil, 1995, 24).
Desta forma, a viso apresentada nos textos remete a um novo modelo
universal de administrao pblica, representando uma tendncia inexorvel, uma
mudana de paradigma. Nos primeiros textos publicados, a referncia restringe-
se experincia norte-americana, enquanto nos textos subseqentes expande-se a
comparao com outros pases nos quais o modelo gerencial provocou mudanas
particularmente relevantes na administrao pblica. De fato, muitos autores
citados ao longo dos textos oficiais consideram a adoo do novo modelo como
um sinal de convergncia internacional nos padres organizacionais do setor
pblico (Osborne e Gaebler, 1994; Barzelay, 1992; OCDE, 1996; Kettl, 1998).
Esta interpretao sobre o modelo, no entanto, no consensual entre os
especialistas. Outras anlises atestam a inviabilidade deste paradigma global
(Lynn, 1996; Abrucio, 1997), uma vez que pases engajados no processo de
reforma, mesmo partilhando dos mesmos objetivos, tm aplicado os preceitos do
novo modelo de uma forma diferenciada.
A interpretao do modelo gerencial como um modelo global e totalizante,
no contexto dos textos analisados, tem como objetivo dar respaldo proposta
brasileira partir das experincias desenvolvidas no contexto internacional. No
entanto, ao apresentar o modelo como universal, elege como parmetro
experincias particulares, tomando a parte como representativa do todo, e
assim representando o problema como sendo concreto e controlvel.
Alm das metforas e da sindoque, uma outra importante e freqente
estratgia de representao de problemas consiste na explorao da ambigidade
dos smbolos. Os smbolos, cujos significados so construdos socialmente, so
por natureza ambguos: um mesmo smbolo pode significar duas ou mais coisas
ao mesmo tempo, representar coisas diferentes para pessoas diferentes, ou ainda
significar coisas diferentes em diferentes contextos. Esta caracterstica vlida
para todas as formas de representao estratgica dos problemas: narrativas,
metforas, sindoque e precisamente devido a esta caracterstica que a


99

representao simblica considerada importante na definio de problemas,
reforando idias e influenciando determinadas interpretaes das situaes.
A ambigidade, portanto, uma caracterstica dos smbolos. A explorao
da ambigidade presente nestes smbolos se constitui num recurso estratgico na
formulao de polticas na medida em que esta ambigidade ajuda a transformar
questes individuais em coletivas. Uma vez que uma poltica pode ser mais de
uma coisa, ao mesmo tempo, grupos com interesses contrrios podem se unir;
bases amplas de apoio para uma mesma poltica podem ser criadas; o processo de
negociao pode ser facilitado, porque permite que oponentes defendam uma
mesma poltica a partir de pontos especficos do projeto. Por permitir a
transformao de questes individuais, ou de grupos especficos, em questes
coletivas, a ambigidade considerada a cola da poltica. De acordo com Stone
(2002, 157),

Ambiguity enables the transformation of individual intentions and actions
into collective results and purposes (...). As Charles Elder and Roger Cobb
say, symbols provide the vehicle through which diverse motivations,
expectations, and values are synchronized to make collective action
possible.

Na poltica de reforma da administrao pblica, a ambigidade est
presente todo o tempo. A prpria definio de crise - fundamental na construo
do problema - ambgua. Alguns textos iniciam a anlise definindo a crise do
Estado como o problema concreto a ser combatido, outros textos partem
diretamente para a crtica ao modelo burocrtico. Outros ainda canalizam a idia
de crise especificamente para as mudanas introduzidas pela Constituio de
1988. O Plano Diretor aborda todos estes aspectos, conduzindo a idia de crise de
forma dedutiva, partindo do geral (crise do Estado) para o particular (crise do
modelo burocrtico), concentrando a definio de problema (em seo intitulada
diagnstico), nos dispositivos constitucionais, ensejando sua reviso.


100

A definio de problema mais frequentemente mencionada pelo governo
coloca o modelo burocrtico no centro da crise, sinalizando para a substituio
deste modelo pelo gerencial, dentro do esquema evolutivo proposto nos textos. No
entanto, ao mesmo tempo em que procura-se caracterizar os dois modelos e
apresent-los como radicalmente opostos, os contornos de cada modelo so
explorados de forma ambgua. A administrao pblica gerencial constitui um
avano e at certo ponto um rompimento com a administrao burocrtica. Isso
no significa, entretanto, que negue todos os seus princpios (Brasil, 1995, 21-
22).
O modelo burocrtico, largamente criticado em todos os textos por ser
ineficiente do ponto de vista tcnico e inadequado para o atual momento histrico,
mantido, afinal:

fundamental ter clara a dinmica da administrao racional-legal ou
burocrtica. No se trata simplesmente de descart-la, mas sim de considerar
os aspectos em que est superada e as caractersticas que ainda se mantm
vlidas como formas de garantir a efetividade administrao pblica
(Brasil, 1995, 24).

Assim, em algumas reas especficas da administrao pblica
(denominadas ncleo estratgico do Estado) seriam mantidos os mecanismos de
gesto burocrticos, enquanto outros setores seriam administrados segundo os
preceitos da administrao gerencial.
A manuteno desta zona cinzenta entre administrao burocrtica e
administrao gerencial (afinal, o que uma atividade estratgica?) representa
uma ambigidade no discurso que permite ao governo enderear diferentes
mensagens, por exemplo, ao grupo de servidores pblicos, atores fundamentais
poltica de reforma. Eliminando algumas caractersticas do modelo burocrtico
como a estabilidade, principal crtica quanto ao retrocesso burocrtico
promovido pela Constituio de 1988, o governo suprime direitos constitucionais.
Ao mesmo tempo, mantendo e aperfeioando alguns institutos do modelo


101

burocrtico, principalmente o investimento na profissionalizao dos servidores,
acena-se aos servidores melhores condies de trabalho.
Ao ncleo econmico do governo, preocupado com a manuteno do
plano de estabilizao, a eliminao de mecanismos burocrticos, como a
estabilidade, e a transferncia de atividades para o setor privado consistem em
incentivos para o apoio proposta. Prefeitos e governadores tambm so atores
mobilizados pelo discurso contrrio manuteno do modelo burocrtico, uma
vez que seriam potenciais beneficirios da flexibilizao da Constituio.
Alm de idias ambguas, alguns termos largamente empregados nos
textos ensejam significados diferentes para grupos distintos. Eficincia,
performance, igualdade so termos que representam diferentes significados
para diferentes atores. O objetivo declarado da reforma o aumento da eficincia
na administrao pblica. Grosso modo, eficincia consiste em fazer mais com
menos. O apelo dessa idia grande: quem se oporia a mudanas que visam
tornar a gesto pblica mais eficiente, capaz de produzir uma quantidade maior de
servios pblicos com o mnimo de gastos? A ambigidade a respeito da
eficincia cresce na medida em que procuramos detalhar este conceito. Quem
determina as metas, objetivos e padres de eficincia de uma poltica? Como
comparar mltiplos objetivos? Como diferentes padres de eficincia so
recebidos por diferentes grupos de beneficirios de uma poltica? Eficincia uma
idia ambgua por natureza. Por sua dimenso simblica, sua interpretao ter
mltiplos significados dependendo do ponto de vista adotado.
A ambigidade, portanto, essencial costura de uma proposta de
poltica, permitindo agregar suporte a uma idia porque diferentes grupos podem
atribuir diferentes significados aos smbolos apresentados.

2.3.3 Narrativa numrica

Condies tambm se transformam em problemas por meio de outro
mecanismo: indicadores que capturam a ateno para uma situao especfica.


102

Indicadores que podem ser quantitativos ou qualitativos no comprovam, por
si s, a existncia de um problema. Indicadores so representaes sobre um
estado de coisas e, a partir do entendimento acerca destes, os analistas podem
interpretar tendncias, mudanas nos padres, associando narrativas para dar
sentido aos indicadores, transformando condies existentes em problemas
percebidos.
Demonstrar que existe um problema real para o qual uma soluo pode
ser apresentada a preocupao fundamental dos participantes de um processo
poltico (Kingdon, 2003). Essa demonstrao pode ser feita por meio das
narrativas, que empregam, como vimos, recursos de linguagem, ou das narrativas
numricas (Stone, 2002) que se utilizam fundamentalmente de medidas. Na
transformao de condies em problemas, os indicadores numricos so
particularmente importantes: The countable problem sometimes acquires a power
of its own that is unmatched by problems that are less countable (Kingdon, 2003,
93). Nmeros so geralmente apresentados como se falassem por si mesmos,
legitimando e reafirmando a definio de um problema. Na perspectiva adotada
neste estudo, no entanto, nmeros constituem tambm uma forma de interpretao
da realidade, entre outras possveis. Representar um problema com nmeros
implica em medir um fenmeno. Esta medio envolve decises sobre o que
contar e como contar; o que incluir e o que excluir; o que vlido ou no; o
quanto considerado muito e o quanto entendido como pouco.
Neste sentido, nmeros se aproximam das metforas. Para medir, preciso
criar categorias, o que consiste em selecionar uma caracterstica, afirmar uma
semelhana entre uma situao e esta caracterstica selecionada, e ento ignorar
tudo o que no compartilhe desta caracterstica. Definidas as categorias, possvel
estabelecer comparaes, destacando similaridades e diferenas para retratar uma
situao, como no caso das metforas. No number is innocent diz Stone (2002,
167),

for it is impossible to count without making judgments about categorization.
Every number is a political claim about where to draw the line. Projections,


103

simulations, and every other fancy manipulation of numbers all rest on the
decisions about counting as embodied in their numbers, so they, too, are
claims about similarities and differences. And similarities and differences
area the ultimate basis for decisions in public policy.

As metforas, como vimos, alm de estabelecerem comparaes para
retratar uma situao, tambm reforam a urgncia de ao governamental.
Indicadores numricos tambm criam a necessidade de ao, convertendo
condies em problemas, focalizando a ateno em determinada questo.
Nas narrativas analisadas, os nmeros tambm exercem influncia na
definio do problema. As narrativas de declnio, em especial, utilizam
indicadores numricos para demonstrar que a situao est se tornando cada vez
mais negativa. Este recurso aos indicadores numricos tem como objetivo
legitimar a histria de declnio apresentada. Os prprios nmeros so smbolos de
preciso e objetividade, conferindo autoridade narrativa, dando-lhe o carter de
histria verdadeira.
O recurso aos nmeros desempenha papel importante na estratgia de
representao de problemas na poltica de reforma administrativa. Ao descrever
sua experincia frente ao MARE, Bresser Pereira relata que sua primeira ao
consistiu em definir o problema e, logo a seguir, levantar dados a respeito do
servio pblico brasileiro, tarefa, alis, apontada pelo autor como bastante difcil,
dada a espantosa falta de dados a respeito. No havia informaes minimamente
organizadas sobre o nmero de servidores pblicos ou salrios e sua evoluo.
Apenas sobre os totais dos custos envolvidos (Bresser Pereira, 1999-a, 14)
34
.
Assim, os dados apresentados foram elaborados pela equipe do Ministrio,
responsvel pela criao das categorias e do julgamento das similaridades e
diferenas na representao da administrao pblica. O Plano Diretor o
primeiro documento do perodo a apresentar indicadores numricos, contendo
nove tabelas que procuram definir o problema em termos de pessoal. As tabelas

34
A preocupao com os nmeros passa a concentrar esforos no MARE, que criou um boletim
estatstico mensal para acompanhar a evoluo de gastos com a folha de pagamentos de servidores
ativos e inativos.


104

esto reunidas em um tpico denominado diagnstico
35
(Brasil, 1995, 29-47), e
tm como objetivo localizar o problema no excesso de quadros funcionais e
apontar para a necessidade de reduo deste. So tabelas que apresentam a
participao da folha de pagamento da Unio, Estados e Municpios no produto
interno bruto (1970 a 1994); a evoluo do nmero de servidores civis do Poder
Executivo Federal (estatutrios da administrao direta, autarquias, fundaes,
alm de funcionrios das empresas pblicas e sociedades de economia mista),
numa srie histrica que compreende o perodo de 1988 a 1995. Este recorte
histrico apia a definio de problema, uma vez que a crise do modelo
burocrtico creditada ao retrocesso da Constituio de 1988. No texto que
descreve a tabela afirma-se:

Como resultado do retrocesso burocrtico de 1988 houve um encarecimento
significativo do custeio da mquina administrativa, tanto no que se refere a
gastos com pessoal como bens e servios, e um enorme aumento da
ineficincia dos servios pblicos. Os dados das tabelas (...) confirmam
claramente essa tendncia ps-Constituio. (Brasil, 1995, 29-30).

Outras tabelas relacionam as despesas de folha de pagamento com a
receita (1982 a 1995). Estes dados so interpretados de forma a concluir que a
participao dos gastos com pessoal na receita da Unio vem apresentando uma
tendncia histrica crescente (Brasil, 1995, 38). A idia de expanso dos gastos
tambm atestada por uma tabela que mostra a participao de servidores ativos
e inativos/pensionistas na folha de pagamento (1991-1995). A tabela aponta para
uma evoluo proporcionalmente maior nos encargos com inativos/pensionistas,
do que com o pessoal ativo.

Do ponto de vista fiscal, a situao se tornar insustentvel (...) A reforma
do sistema previdencirio do servidor pblico um passo fundamental e

35
Esta seo do Plano Diretor tem dezoito pginas, numa mdia de uma tabela a cada duas
pginas.



105

imprescindvel para o equacionamento da crise fiscal e a prpria reforma do
Estado (Brasil 1995, 41).

Ainda na mesma linha de argumentao, outra tabela compara o benefcio
percebido por aposentados do servio pblico federal e aqueles pagos pelo INSS,
mostrando que os servidores recebem um valor 8,1 vezes maior do que os demais.
Um outro conjunto de tabelas focaliza a questo salarial no servio
pblico. So apresentadas tabelas com a evoluo dos salrios dos servidores
(1989 a 1995); comparaes entre salrios pagos no setor pblico e no setor
privado (para cargos executivos, de nvel superior, nvel tcnico e operacional);
alm do perfil dos cargos comissionados na administrao federal (DAS). Esta
ltima tabela, sobre os cargos comissionados, explorada por Bresser Pereira
(1996-a, 19-23) para criticar o instituto da estabilidade, afirmar a inexistncia de
carreiras no setor pblico - apenas entre os militares pode-se falar de carreira no
Brasil (Bresser Pereira, 1996-a, 21) - e defender o instrumento dos DAS como
mecanismos estratgicos da administrao gerencial. Em artigo publicado alguns
anos mais tarde (Bresser Pereira, 1998-c e 1998-e), as tabelas sobre salrios
apresentadas inicialmente no Plano Diretor so atualizadas e novamente
apresentadas para demonstrar que as distores salariais se aprofundaram no
perodo de 1989 a 1997, ao mesmo tempo em que o total de gastos com salrios
aumentou.
As tabelas aparecem tambm nos Cadernos MARE que tratam da questo
da poltica de recursos humanos (MARE, 1997-c), sendo, neste caso,
acompanhadas de outros nmeros comparando o grau de escolaridade dos
servidores federais e dos trabalhadores do setor privado e a distribuio de
servidores de acordo com escolaridade. Estas tabelas destacam o fato de o
servidor pblico possuir, em mdia, um nvel de escolaridade superior ao do
trabalhador no setor privado, embora no exista correspondncia entre
escolaridade e o perfil dos cargos ocupados. De forma complementar, outras
tabelas so apresentadas contendo a quantidade e a distribuio dos servidores
recrutados entre 1995 e 1997, bem como nmeros relativos a treinamentos


106

efetuados pela Enap (Escola Nacional de Administrao Pblica) entre 1981 e
1997, destacando a elevao da quantidade de cursos de capacitao nos dois
ltimos anos analisados (1996 e 1997).
Os indicadores numricos funcionam como narrativas, metforas e
smbolos que buscam converter condies em problemas e a aplicao deste
recurso nos textos oficiais e de autoria de Bresser Pereira ilustra a estratgia de
definio de problemas. As narrativas causais e de declnio estabelecem a crise do
modelo burocrtico como problema. Metforas, ambigidade e sindoque
reforam esta concepo. A narrativa numrica, no entanto, especifica o que a
crise do modelo burocrtico para a equipe reformadora: a crise se traduz no
excesso de servidores pblicos. Embora as duas modalidades de representao de
problemas no sejam conflituosas, mas complementares, a definio do problema
a partir dos nmeros toma um caminho muito mais especfico, apontando
claramente para as solues a serem advogadas.


2.4 Consideraes Finais

A anlise desenvolvida neste captulo procurou examinar as formas pelas
quais condies so transformadas em problemas (Kingdon, 2003) e quais as
policy images que contribuem para essa transformao (Baumgartner e Jones,
1993). Para tanto, adaptamos as variveis apresentadas por Kingdon (indicadores,
smbolos, eventos focalizadores, feedback) para a anlise textual, inserindo as
categorias definidas por Stone (2002) para a representao de problemas. A
narrativa numrica de Stone corresponde varivel indicadores apresentada
por Kingdon como mecanismo de transformao de condies em problemas. As
demais categorias de Kingdon - eventos focalizadores e smbolos (ou policy
images, em Baumgartner e Jones) so analisados nas narrativas e nas figuras de
linguagem apresentadas por Stone.


107

Desta forma, da anlise dos textos governamentais publicados entre 1995 e
1998 e dos artigos de autoria do ento ministro Bresser Pereira, podemos afirmar
que a definio de problema fortemente vinculada idia de crise. O discurso
sobre a crise construdo em torno de trs eixos bsicos: o problema a crise do
Estado; o problema a crise do modelo burocrtico; o problema a crise
aprofundada pela Constituio de 1988.
Nos textos publicados pelo MARE (Apndice A; item 1-a), a definio de
problemas envolve, ao mesmo tempo, as trs modalidades de crise acima
mencionadas
36
. A relao apenas entre crise do Estado e crise do modelo
burocrtico figura em 9 dos Cadernos MARE da Reforma do Estado (Apndice
A, item 1-b)
37
. As edies dos Cadernos em que se esta relao estabelecida,
tm como tema central os projetos da reforma. Portanto podemos constatar que h
um esforo no sentido de unir a definio de problemas s solues propostas nos
textos que apresentam projetos direcionados adoo do modelo gerencial. Por
outro lado, os textos que no mencionam a definio de problemas, (7 no total)
no tm como foco as propostas, concentrando-se em questes internas ao MARE
e Administrao Federal
38
.
Dos textos publicados por Bresser Pereira (Apndice A; item 3) o formato
mais freqente de representao de problemas a definio por meio da crise
aprofundada pela Constituio Federal de 1988. Enquanto esta definio, nos
textos do MARE s apresentada acompanhada das demais interpretaes da
crise (crise do modelo burocrtico e crise do Estado), nos texto de Bresser Pereira
este recurso empregado isoladamente em 16 diferentes textos. Uma forma de
interpretar este dado recorrer ao meio de publicao destes textos: so todos

36
Esta definio de problemas apresentada em 5 dos 8 textos, todos eles documentos oficiais
(Plano Diretor, Exposio de Motivos Interministerial Cmara e ao Senado, alm do texto que
transcreve a audincia pblica de Bresser Pereira Comisso Especial da Cmara e as discusses
ali desenvolvidas). Os demais textos oficiais analisados no fazem meno ao problema: dois deles
por consistirem em pequenas publicaes de carter explicativo, focalizando as solues propostas
pelo Ministrio (Reforma do Aparelho do Estado: perguntas e respostas e Reforma do Aparelho
do Estado: uma sntese), e um por se tratar de legislao (Emenda Constitucional n 19).
37
Cadernos nmeros 1, 2, 4, 7, 9, 11, 12, 15, 16. O Caderno n 3 no integra esta anlise por j
figurar no item Documentos Oficiais.
38
Cadernos nmeros 5, 6, 8, 10, 13, 14, 17.


108

artigos publicados em jornais, em que se estabelece a idia de problema e tambm
so apresentados argumentos para a defesa da reforma constitucional
39
. Portanto,
so textos curtos e dirigidos a uma ampla audincia.
Na utilizao de mais de uma verso da crise para definio para o
problema, a relao mais frequentemente estabelecida por Bresser Pereira
(Apndice A; item 3) verifica-se no formato crise do Estado e crise do modelo
burocrtico, com 12 registros (4 em jornais e 8 na categoria outros), sendo
seguida de textos em que a apresentao do problema incorpora as trs verses da
crise (crise do Estado; crise do modelo burocrtico; crise aprofundada pela
Constituio de 1988), com 8 registros (1 em artigos de jornal e 7 em outros
textos).
Muitos textos do ex-Ministro destacam apenas uma das modalidades de
crise. Alm daqueles que se referem exclusivamente ao retrocesso burocrtico da
Constituio de 1988, a segunda idia mais freqente a de crise do Estado que,
apresentada isoladamente, figura em 5 textos (entre os quais 3 em jornais e 2 em
outros). Finalmente, artigos que apontam o problema apenas para a crise do
modelo burocrtico perfazem um total de 4 publicaes, todas elas em artigos de
jornais. Note-se que no h nenhum texto no qual a relao entre crise do Estado
figure ligada diretamente crise aprofundada pela Constituio de 1988.
Assim, a definio de problema mais difundida relaciona a crise do Estado
crise do modelo burocrtico de administrao (21 ocorrncias, sendo 12 nos
textos de Bresser Pereira e 9 nas publicaes do MARE). A segunda forma mais
usual de definio de problema focaliza isoladamente a crise gerada pela
Constituio Federal de 1988 (todas as ocorrncias em textos de Bresser Pereira e
em artigos publicados em jornais). Em terceiro lugar, aparece a definio que

39
Dos textos de Bresser Pereira analisados neste estudo, 35 consistem em artigos de jornais e 19
publicaes em revistas e acadmicas, livros e captulos de livros, alm de textos apresentados na
srie Textos para Discusso, editada pelo MARE. Portanto, em quase metade dos artigos de
jornais, a definio do problema empregada se refere crise como efeito das mudanas
introduzidas pela Constituio de 1988.


109

envolve os trs componentes da crise, com 13 menes nos textos analisados (8
em textos de Bresser Pereira e 5 em publicaes do MARE)
40
.
Cada uma das definies especficas do problema relacionada com as
demais sempre a partir de narrativas causais. Para a legitimao dessas narrativas
causais so empregadas teorias provenientes do campo das cincias sociais, e para
a aceitao dessas relaes, o papel de Bresser Pereira, como policy entrepreneur
da reforma, fundamental. Ao lado das narrativas causais, so tambm
empregadas na construo do problema as narrativas de declnio, que tm como
objetivo retratar uma condio como extremamente negativa e indesejvel,
afirmando uma necessidade de ao urgente. Desta forma, condies so
convertidas em problemas, muitas vezes utilizando recursos dramticos. Por fim,
so tambm desenvolvidas narrativas de controle que, ao mesmo tempo em que
delimitam o problema, demandam solues. Para Kingdon (2003) e
Baumgartner/Jones (1993), esta caracterstica imprescindvel para que um tema
tenha condies de ascender agenda governamental, uma vez que a ligao entre
solues e a definio de problemas essencial para que uma poltica sobreviva
ao competitivo processo de agenda-setting.
Os textos analisados tambm fazem uso de figuras de linguagem, que nos
permitem compreender as imagens representativas das idias sobre a reforma
(Baumgartner e Jones, 1993). Metforas relacionadas a mquinas, rea de sade
e idia de espao e ao modelo empresarial de gesto pblica configuram e
comunicam os valores bsicos da reforma. O emprego de sindoque, da mesma
forma como nas narrativas de controle, utilizado para colar problemas e
solues. A ambigidade, que percorre todos os textos, explorada para difundir
a definio de problema, direcionando o discurso a diferentes audincias ao
mesmo tempo, abrindo espao para a obteno de apoio de grupos distintos. Os
indicadores, assim como as metforas, estabelecem comparaes e reafirmam a
demanda por ao governamental na direo de uma condio transformada em,

40
O Apndice B sintetiza esta anlise da definio de problemas nos textos.


110

problema. Nos textos analisados, torna-se evidente que o recurso aos indicadores
apia a narrativa de declnio e tambm apontam para a necessidade de ao.
Assim, o fluxo de problemas define estrategicamente a questo da reforma
da administrao pblica e estabelece os termos do debate. Para compreendermos
a chegada da questo da reforma agenda governamental, no entanto, preciso
analisar tambm o fluxo de solues e o fluxo poltico e buscar compreender
como estes trs fluxos so unidos. No prximo captulo, abordaremos o segundo
fluxo do modelo de Kingdon: as alternativas e solues propostas para a reforma
da administrao pblica.


111

CAPTULO 3
SOLUES E ALTERNATIVAS PROPOSTAS PELA REFORMA


Introduo


Nos modelos de agenda-setting empregados neste estudo, a definio de
problemas fundamental para a ascenso de um tema agenda. Da mesma forma,
a gerao de alternativas (solues) tambm se constitui num fator essencial para
o estabelecimento de uma questo na agenda governamental. Problemas e
solues, como vimos no primeiro captulo, constituem fluxos independentes,
dotados de lgica e dinmica prpria.
Neste captulo, discutiremos algumas questes relacionadas s solues
apresentadas para a reforma da administrao pblica brasileira durante o governo
Fernando Henrique Cardoso. Com base nos modelos de agenda-setting que
fundamentam nossa anlise, concentraremos nossa ateno na forma como as
principais idias a respeito de solues so representadas no debate, e no
especificamente na busca das origens das idias propostas
41
ou no detalhamento
de seu contedo
42
.
Desta forma, nosso objetivo consiste em observar a maneira pela qual as
questes a respeito das solues so definidas e representadas, como essas idias
circulam nas comunidades especializadas, bem como a forma de difuso das
solues para a mdia, funcionrios pblicos, polticos e a sociedade em geral.

41
A investigao sobre as origens das propostas de reforma adotadas no governo Fernando
Henrique Cardoso tem remetido ao movimento chamado nova administrao pblica (new
public management), tambm denominado gerencialismo, governo empreendedor, modelo
gerencial de administrao pblica, ou modelo ps burocrtico. Sobre a relao entre o modelo
da nova administrao pblica e as solues propostas pelo MARE, ver Abrucio (1997) e
Capella, (2000). A nova administrao pblica composta por um conjunto heterogneo de
diretrizes que tm fixado os parmetros para as reformas administrativas em diversos pases. Uma
discusso sobre a origem dessas idias, que chegam ao Brasil trazidas por Bresser Pereira pode ser
encontrada em Ferlie (1999); Gruening, (2001); Kettl, (1998), Lane, (2000); Lynn (1996); Pollitt e
Bouckaert (2000).
42
Para anlise do contedo das reformas propostas, uma boa referncia so os artigos analisados
por Abrucio e P (2002), alm dos textos publicados especificamente sobre programas da reforma
nos Cadernos Mare.


112

3.1 Solues apresentadas

Nos primeiros meses de 1995, foram desenhadas as solues e alternativas
para a poltica de administrao pblica brasileira que orientariam a proposta de
reforma. Estas solues so reunidas e apresentadas no Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado (Brasil, 1995), documento que seria utilizado para difundir
tanto a definio de problemas, como vimos no captulo anterior, quanto as
principais idias a respeito da poltica de administrao pblica.
A soluo apresentada pelo Plano Diretor, e reiterada nos documentos
oficiais, bem como nos artigos analisados, consiste em apresentar o modelo
gerencial de administrao pblica como superior ao modelo burocrtico. Partindo
da premissa de que existe um modelo burocrtico em plena vigncia na
administrao pblica brasileira, e considerando este modelo extremamente
ineficiente (definio de problema), o modelo gerencial selecionado como
alternativa a ser adotada. A mesma definio de problema o modelo burocrtico
poderia levar os formuladores da poltica de reforma a adotar outras alternativas,
que no o modelo gerencial, como, por exemplo, o aperfeioamento do prprio
modelo burocrtico. A opo do governo Fernando Henrique Cardoso, no entanto,
delimita a soluo ao modelo gerencial, qualificado como flexvel e eficiente"
(Brasil, 1995, 19); explcita e diretamente voltado para o interesse pblico
(Brasil, 1995, 23); centrado em resultados, na competio administrada e
baseada na avaliao do desempenho (Brasil, 1995, 70).
Assim, como exposto no Plano Diretor, A reforma do aparelho do Estado
no Brasil significar, fundamentalmente, a introduo na administrao pblica da
cultura e das tcnicas gerenciais modernas (Brasil, 1995, 24). Para tanto, foram
elaborados diversos projetos pelo MARE (Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado), rgo especialmente criado para conduzir o processo de
reforma da administrao pblica. Estes projetos so reunidos em torno de duas
dimenses: uma de carter institucional-legal e outra relacionada s questes
culturais e de gesto.


113

As solues apresentadas com relao dimenso institucional-legal
envolvem mudanas constitucionais, alm de alteraes na legislao
infraconstitucional. Estas propostas, como veremos na prxima seo, so
apresentadas e defendidas como mecanismos para introduzir o modelo gerencial
na administrao pblica brasileira. As propostas relacionadas dimenso cultural
e de gesto envolvem projetos como o das Organizaes Sociais, Agncias
Autnomas, entre outras, tambm destinadas implantao do modelo gerencial.


3.1.1 Dimenso institucional-legal

Embora a reviso constitucional esteja definida no Plano Diretor como um
dos principais projetos de reforma, ao longo dos primeiros meses do ano de 1995
circulavam, no mbito do Poder Executivo, duas estratgias diferentes: uma
soluo baseada na da edio de um conjunto de medidas provisrias direcionadas
extino de rgos do governo federal, demisso de funcionrios pblicos e
transferncia de atividades da Unio para Estados e Municpios, defendida pelo
ento ministro Jos Serra (Planejamento); e outra soluo que propunha mudanas
por meio da reviso de dispositivos constitucionais, visando sobretudo flexibilizar
a estabilidade do funcionalismo pblico e permitir a demisso por insuficincia de
desempenho e excesso de quadros, proposta por Bresser Pereira (MARE) e
apoiada pelo ministro Pedro Malan (Fazenda), alm de Clvis Carvalho (Gabinete
Civil) e Eduardo Jorge (Secretaria-Geral da Presidncia). Embora as duas
propostas sinalizassem fins bastante semelhantes, as diferenas concentravam-se
nos meios. Ao final do embate entre estas duas perspectivas de ao, o governo
decide apoiar as solues apresentadas por Bresser Pereira, entendendo que a
opo pelas medidas provisrias poderia comprometer a aprovao das reformas
previdenciria e tributria, j em tramitao no Congresso
43
.

43
FHC desiste de reforma ampla do Estado. Folha de So Paulo, 15 de agosto de 1995.



114

A estratgia de reviso constitucional pode ser caracterizada como uma
desconstruo da Constituio Federal de 1988, principalmente nas questes
relativas ao funcionalismo. Como relata Bresser Pereira (1999-a, 15):

Comecei com o artigo 37, seus itens e pargrafos. O processo era simples:
corte este item, deixe esse outro, corte mais aquele, e assim por diante.
Continuei dessa forma durante cerca de uma hora. Desconstitucionalizar era
simples, direto. Seria mais simples ainda eliminar todo o captulo sobre a
administrao pblica. A maioria das constituies no incluem um captulo
sobre o assunto.

Para o governo, a estratgia da desconstitucionalizao extremamente
atraente. A transferncia de matrias para legislao complementar facilita a
aprovao das medidas propostas, uma vez que o quorum exigido de maioria
absoluta (e no de trs quintos, com dois turnos na Cmara e no Senado, como no
processo de emendas constitucionais). Por meio da desconstitucionalizao, a
ao do Legislativo amortecida, abrindo um grande espao para o arbtrio do
Poder Executivo. No entanto, a experincia do governo com a reforma da
Previdncia, iniciada meses antes da administrativa, indicava que a estratgia da
desconstitucionalizao no era vantajosa do ponto de vista poltico. A reforma da
previdncia social, que ampliava o escopo da ao do Executivo na matria,
provocou intenso debate na Comisso Especial da Cmara, culminando em
alteraes substanciais no contedo proposto pelo governo federal. Alm disso, o
aumento do poder discricionrio do Executivo resultaria num embate direto com
os servidores pblicos, principalmente aqueles localizados nos escales inferiores,
os maiores afetados pela reforma administrativa. Bresser Pereira adota, ento,
outra estratgia: construir uma fundamentao em torno das propostas,
sistematizando as medidas num documento que denominaria Plano Diretor:

fcil desconstitucionalizar, mas no vai dar certo (...) Se eu continuar
nesta direo, os parlamentares vo dizer que o governo est pedindo um
cheque em branco. E eles simplesmente no vo aprovar a reforma. Decidi,


115

portanto, interromper meu trabalho e comear tudo de novo, a partir de uma
nova premissa: em vez de desconstitucionalizar, escreveria o mais
claramente possvel as mudanas que eu queria (...). A tarefa era inteiramente
diferente e muito mais complexa. Demorou cinco meses para ser
completada. (Bresser Pereira, 1999-a, 15).

Assim, a tramitao das duas reformas propostas anteriormente da
previdncia e da rea tributria serviu como experincia para que o governo
reavaliasse a estratgia de apresentao de reformas constitucionais para o
Congresso (Melo, 2002). A proposta de reviso constitucional ao captulo da
administrao pblica foi elaborada pelo MARE e levada para discusso no
Congresso, num processo que demandou trinta e quatro meses de tramitao at
sua aprovao final
44
. Durante este perodo, as emendas estiveram em discusso
na Comisso de Constituio e Justia (por um perodo de 56 dias) e
posteriormente na Comisso Especial (durante 331 dias). Ao contrrio da proposta
de reforma da previdncia, iniciada anteriormente, a reforma administrativa foi
intensamente discutida e negociada em ambas as comisses, sendo modificada 58
vezes antes de sua apresentao formal ao Congresso.
Na Comisso de Constituio e Justia e Redao (CCJR), a proposta de
emenda constitucional esteve em discusso entre 29 de agosto de 1995 e 25 de
outubro do mesmo ano. Neste perodo, contrariando as expectativas do governo, o
relator designado, Deputado Prisco Vianna (PPB-BA) emitiu parecer modificando
substancialmente o projeto enviado pelo Executivo, alm de atestar
inconstitucionalidade em diversos artigos da proposta. O parecer gerou um

44
O Regimento Interno da Cmara dos Deputados estabelece o ritual para projetos de emendas
constitucionais que envolve os seguintes trmites: (a) anlise da admissibilidade da proposta pela
Comisso de Constituio e Justia e Redao (CCJR); (b) caso a CCJR considere o projeto
admissvel, o Presidente da Cmara designa uma Comisso Especial (CE); (c) a CE examina a
proposta e vota um parecer; (d) o parecer publicado e encaminhado ao Plenrio da Cmara,
juntamente com as emendas constitucionais; (e) O Plenrio vota em dois turnos, sendo necessria
para a aprovao, a maioria de 3/5 dos votos em cada um dos turnos; (f) uma vez aprovado, o
projeto segue para o Senado, onde o trmite se desenrola de forma semelhando ao da Cmara; (g)
caso haja propostas de emendas ao projeto aprovado pela Cmara, os trmites se repetem para
examinar e votar as emendas do Senado; (h) o projeto final votado e promulgado em sesso
conjunta das duas casas do Congresso.


116

intenso debate entre o governo e a CCJR. Aps intensas negociaes com a
bancada de apoio do governo, discusses jurdicas sobre a possibilidade de a
CCJR introduzir emendas ao projeto original, alm da mobilizao dos
governadores, os quais assinaram uma moo na qual manifestavam seu apoio
reforma, as propostas de emendas constitucionais foram encaminhadas para a
Comisso Especial.
A Comisso Especial, tendo como presidente o Deputado Joo Mello
Neto (PFL-SP) e o Deputado Moreira Franco (PMDB-RJ) como relator, examinou
as emendas constitucionais de novembro de 1995 a outubro de 1996. Durante este
perodo, uma srie de Audincias Pblicas foram realizadas, para as quais foram
convidados o ministro Bresser Pereira, governadores de estado, acadmicos,
dirigentes sindicais, presidentes de instituies pblicas e privadas e altos
funcionrios pblicos
45
. Ao longo dos debates na Comisso, o texto original
sofreu alteraes, incorporando dispositivos no previstos anteriormente. As
emendas
46
foram discutidas e aprovadas, bem como o parecer com o substitutivo
do relator e os destaques.
O substitutivo chegaria ao Plenrio da Cmara para votao em primeiro
turno no incio de abril de 1997. As discusses concentraram-se em torno das
questes relativas estabilidade, fixao de tetos de remunerao, e da eliminao
da obrigatoriedade do Regime Jurdico nico. A reforma administrativa
aprovada em primeiro turno na Cmara, com apenas um voto a mais do que o
mnimo necessrio (309 votos favorveis, 181 contrrios e 5 abstenes). No

45
No total, participaram das Audincias Pblicas quarenta e um conferencistas, sendo no mnimo
trs convidados por sesso. Os temas debatidos foram: Reforma do Estado apresentao do
projeto pelo Ministro Bresser Pereira (07/12/1995); Perfil do novo servio pblico (13/12/1995);
Experincias na reorganizao de servios pblicos (14/12/1995); Recrutamento, seleo e
capacitao de recursos humanos (09/01/1996); A reforma administrativa nos estados
(10/01/1996); Plano de Carreira e avaliao de remunerao dos servidores (11/01/1996); Regimes
Jurdicos para um novo servio pblico (16/01/1996); Administrao financeira e endividamento
do setor pblico (18/01/1996); Estabilidade (23/01/1996); Gesto da qualidade no servio pblico
(25/01/1996); Relao da administrao pblica com os usurios (30/01/1996); Crise do Estado
(31/01/1996); Experincias internacionais de reformas na administrao pblica: Inglaterra e
Frana (01/02/1996).
46
Na Comisso Especial, foram apresentadas 60 emendas, das quais 43 foram incorporadas ao
substitutivo, 16 forma rejeitadas e 1 devolvida.


117

segundo turno na Cmara, o texto bsico da reforma administrativa foi aprovado,
em novembro de 1997, com maior folga em relao ao primeiro turno, (351 votos
favorveis, 134 contrrios e 2 abstenes). A votao da quebra da estabilidade,
realizada separadamente, uma semana aps a votao do texto bsico, contou com
o empenho pessoal do Presidente da Repblica. A emenda foi aprovada, mas com
maior dissidncia dentro da base governista (326 votos favorveis, 154 contrrios
e 2 abstenes)
47
. No Senado, o relatrio foi aprovado sem alteraes e,
finalmente, em maro de 1998, a reforma aprovada em segundo turno (56 votos
favorveis, 16 contrrios e uma absteno). Promulgada em 19 de junho de 1998,
a Emenda Constitucional n. 19 introduziu alteraes em alguns pontos, como
estabilidade dos servidores pblicos, formas de remunerao e regime jurdico.
Durante o processo de tramitao das emendas, o governo procurou basear
o debate no Plano Diretor elaborado pelo MARE e aprovado pela Cmara da
Reforma do Estado
48
em setembro de 1995 e pelo Presidente da Repblica, em
novembro do mesmo ano. O Plano Diretor foi apresentado ao Congresso em
conjunto com as propostas de emendas, ainda na Comisso Especial que discutia a
reforma administrativa, pelo ento ministro Bresser Pereira, na primeira
Audincia Pblica, realizada em dezembro de 1995. Desta forma, as solues
para a poltica de reforma administrativa consistiam em elaborar a emenda
constitucional e contextualiz-las no mbito da administrao gerencial, tendo no
Plano Diretor um quadro de referncia para a discusso das propostas
49
:

47
O PPB foi o partido com o maior nmero de votos contrrios (dos 79 deputados, 22 se
manifestaram contrariamente emenda), PMDB teve 20 votos contrrios, o PSDB e o PTB 5, e o
PFL, partido com maior aprovao ao governo, apenas 2).
48
A Cmara da Reforma do Estado foi instituda para discutir as idias sobre as reformas do
Estado, tendo como atribuies acompanhar, avaliar e aprovar seus projetos, sendo presidida por
Clvis Carvalho (chefe da Casa Civil) e composta, alm de Bresser Pereira, pelos ministros do
Trabalho, Fazenda, Planejamento e Oramento, alm do ministro-chefe das Foras Armadas e
Eduardo Jorge (Secretrio-Geral da Presidncia).
49
Outros documentos foram tambm publicados na poca da discusso das emendas no
Congresso, como o pequeno caderno A Reforma do Aparelho do Estado: uma sntese, editado
em 1995 por meio da Coleo Documentos da Presidncia da Repblica, no qual o governo
procurava destacar os principais pontos da reforma e enfatizar os ganhos da sociedade e dos
servidores a partir das mudanas constitucionais. Outro livreto, intitulado A Reforma do
Aparelho do Estado: perguntas e respostas, tambm de 1995, abrangia tpicos como a eliminao


118

Estas emendas visam, a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal especialmente
nos estados e municpios, onde existe excesso de quadros, mas tambm na
Unio (...). A mdio prazo visam a possibilitar a modernizao da
administrao burocrtica prevalecente no ncleo estratgico e a introduo
da administrao gerencial no setor de prestao de servios do Estado
(Brasil, 1995, 62).

O Plano Diretor apresenta, assim, dois objetivos expressamente
relacionados reforma constitucional: um objetivo imediato visando contribuir
para o ajuste fiscal; e um outro objetivo centrado na introduo da administrao
gerencial. A alternativa inicial proposta de Bresser Pereira - a estratgia de
edio de medidas provisrias, defendida pelo ministro Jos Serra enfatizava
apenas o objetivo que o Plano Diretor menciona como curto prazo: o ajuste
fiscal. A estratgia adotada pelo governo consistia em dar suporte a estas aes,
legitimadas no discurso da administrao gerencial e na definio de problemas.
Mediante a flexibilizao da estabilidade e da permisso de regimes jurdicos
diferenciados, o que se busca viabilizar a implementao de uma administrao
pblica de carter gerencial. (Brasil, 1995, 7). Ou ainda, em outra passagem,

As emendas do captulo da administrao pblica so fundamentais no
processo de transio para uma administrao pblica gerencial porque
incorporam ou viabilizam uma nova perspectiva em relao gesto e ao
controle do aparelho do Estado (Brasil, 1995, 62).

Assim, a soluo apresentada, no Plano Diretor, de forma ambgua. Ao
mesmo tempo em que a nfase depositada sobre a adoo de um modelo
gerencial, em substituio ao modelo burocrtico, destaca-se tambm a conteno
dos gastos pblicos. Esta estratgia seria fundamental para garantir o apoio de
diferentes grupos proposta de reforma. O objetivo de ajuste fiscal est presente
na concepo do Plano Diretor. No entanto, as solues propostas, mesmo aquelas

do regime jurdico nico, a flexibilizao da estabilidade, mudanas na poltica de concursos
pblicos e na poltica de remunerao dos servidores.


119

que incidem mais diretamente sobre as questes econmico-financeiras, so
sempre relacionadas ao modelo gerencial, caracterizado, como veremos adiante,
como tcnico, moderno, neutro do ponto de vista poltico e altamente desejvel,
legitimando as propostas do MARE.


3.1.2 Dimenso cultural e de gesto

Alm das emendas, so tambm propostos no Plano Diretor projetos
especficos, concebidos principalmente a partir da experincia britnica de
reformas baseadas nas idias da nova administrao pblica. Assim,
paralelamente s propostas de emendas, o MARE apresentou um conjunto de
projetos tambm com o propsito de conduzir a administrao pblica federal ao
modelo gerencial. Estes projetos so divididos em projetos bsicos, envolvendo
as Agncias Autnomas e Organizaes Sociais, e projetos adicionais, como o
Projeto Cidado, Projeto de Qualidade e Participao na Administrao Pblica e
Poltica de Recursos Humanos.

3.1.2.1 Projetos bsicos

Os projetos bsicos, destinados a introduzir o modelo gerencial na
administrao pblica brasileira, so compostos pelos projetos de Agncias
Autnomas e Organizaes Sociais, alm de projetos destinados reviso da
estrutura administrativa do governo federal (Brasil, 1995, 71-75).
Com base na experincia britnica de reforma, na qual a nfase recaiu
sobre a criao de quangos (quasi autonomous non-governamental organizations)
ou paramercados, entidades pertencentes a um setor denominado pblico no-
estatal e que se tornariam responsveis pela prestao de servios anteriormente


120

atribudos ao Estado
50
, estes projetos so apresentados como forma de aumentar a
eficincia da gesto pblica, flexibilizando os controles burocrticos.
Para operacionalizar o conceito de pblico no-estatal - fundamental ao
modelo gerencial, como indicam as experincias internacionais - o Plano Diretor
apresenta um esquema conceitual no qual so definidas quatro reas de atuao do
Estado: ncleo estratgico; atividades exclusivas do Estado; servios no
exclusivos; e produo de bens e servios para o mercado (Brasil, 1995, 51-59).
O ncleo estratgico seria composto pelos Poderes Legislativo e
Judicirio, Ministrio Pblico e, dentro do poder Executivo, caberia
exclusivamente a este ncleo a formulao de polticas pblicas pelo Presidente
da Repblica, seus ministros e auxiliares diretos (Brasil, 1995, 52). Os nveis
estaduais de governo tambm teriam seus ncleos estratgicos correspondentes.
A delimitao entre servios exclusivos e no exclusivos estabelecida
com base na concepo de poder extroverso, um termo jurdico, utilizado para
designar o poder de regulamentar, fiscalizar e fomentar (Brasil, 1995, 52). De
acordo com Bresser Pereira (1998-d, 63), o Estado detm este poder para
assegurar a ordem interna - ou seja, garantir a propriedade e os contratos -,
defender o pas contra o inimigo externo, e promover o desenvolvimento
econmico e social. Alm destas funes caractersticas do Estado liberal, so
consideradas atividades tpicas do Estado algumas polticas que no so
intrinsecamente monopolistas ou exclusivas, mas na prtica, dado o volume das
transferncias de recursos oramentrios que envolvem, so de fato atividades
exclusivas de Estado (Bresser Pereira: 1998-d, 64). Finalmente, algumas
atividades econmicas como investimento na rea de infra-estrutura, so tambm
apontadas como exclusivas pelo autor. Todas estas atividades exclusivas deveriam
ser desenvolvidas em unidades descentralizadas, chamadas Agncias
Autnomas, sendo estas controladas pelo ncleo estratgico atravs de contratos

50
Sobre a introduo dos quangos no servio pblico britnico, ver Ferlie et. al. (1999),
especialmente o captulo 3, A Criao e a Evoluo dos Paramercados (pp. 97-148).


121

de gesto
51
. Desta forma, a idia presente no Plano Diretor consiste em manter a
prestao destas atividades pelo setor pblico, mas com a instituio de um
mecanismo de separao entre a formulao de polticas (circunscrita ao ncleo
estratgico) e sua execuo (nas Agncias Autnomas).
Embora o Plano Diretor enfatize a criao de Agncias Autnomas, mais
adiante, no entanto, a terminologia Agncias Autnomas alterada para Agncias
Executivas. Em 1997, o MARE j emprega formalmente a denominao
Agncias Executivas, em publicao especfica para divulgar o projeto (MARE,
1997-d). O Decreto que formaliza o projeto, publicado em fevereiro de 1998, faz
meno ao termo Agncias Executivas
52
. Escrevendo em 1998, Bresser Pereira faz
referncia ao projeto utilizando o termo Agncia Executiva: Nos termos do Plano
Diretor, temos dois tipos de agncias executando atividades exclusivas de Estado:
as agncias executivas e as agncias reguladoras (Bresser Pereira, 1998-e,
225)
53
. No entanto, um exame minucioso do Plano Diretor nos revela que, para as
atividades exclusivas, proposta apenas a criao de agncias autnomas (e no
executivas) e nenhuma meno criao de agncias reguladoras feita em toda a
extenso do documento, embora o Plano Diretor destaque a funo regulatria
do Estado em comparao com a funo executora (Brasil, 1995, 09).
Assim, nas primeiras verses do projeto de reforma, o projeto de agncias
autnomas concebido nos moldes da experincia do Decreto-Lei 200 (relao
estabelecida pelo prprio Plano Diretor), baseado na idia de flexibilizao
administrativa e financeira e de descentralizao de atividades para autarquias e
fundaes. A criao dessas agncias no configurava, na verdade, alteraes
jurdicas no formato j existente das autarquias e fundaes. A nova denominao
- agncias autnomas - se justificava por introduzir, de acordo com o governo,
duas alteraes bsicas em relao aos formatos j existentes na administrao

51
Originrios da Frana, onde foram criados no incio dos anos 70, e largamente utilizados pelo
governo britnico no perodo Thatcher, os contratos de gesto j tinham sendo utilizados pelo
governo federal brasileiro desde 1991, embora a recente reforma tenha irradiado o formato
contratual como forma de ligao entre os setores do Estado definidos pelo Plano Diretor.
52
Decreto 2.487, de 02 de fevereiro de 1998.
53
Grifo do original.


122

indireta: a ampliao da autonomia financeira e administrativa, e o controle
baseado em contratos de gesto. A autonomia concedida a estas agncias
permitiria o livre gerenciamento dos recursos colocados, pelo governo,
disposio destas instituies. A autonomia administrativa traduzir-se-ia em trs
reas: recursos humanos; oramento e finanas; e servios gerais e contratao de
bens e servios. A idia principal a de que, com maior poder de deciso sobre
seus recursos, estas agncias poderiam aplic-los de forma mais eficiente. A
concesso de autonomia financeira e administrativa apontada como a forma
mais eficiente na execuo dos servios pblicos, principalmente, na avaliao do
governo e de acordo com o modelo gerencial, por garantir a reduo dos custos e
a racionalizao das despesas. Como contrapartida concesso de autonomia, as
agncias deveriam adotar uma filosofia de gesto baseada no planejamento
estratgico, orientado para resultados, sendo controladas pelo ncleo estratgico
do Estado atravs de contratos de gesto.
Desta forma, o projeto inicial tem como objetivo a transformao de
autarquias e de fundaes que exeram atividades exclusivas de Estado, em
agncias autnomas, com foco na modernizao da gesto (Brasil, 1995, 73).
Mais adiante, esta soluo reformulada, e as agncias autnomas passam a ser
tratadas como um conceito mais amplo, abarcando dois tipos de agncias: as
agncias executivas e as agncias reguladoras. Desta forma, a idia inicialmente
presente no Plano Diretor rapidamente se transforma para abranger novas
solues.
As atividades no-exclusivas do Estado, ou seja, reas em que o setor
pblico atua paralelamente s instituies privadas sade, previdncia e
assistncia social, educao, cultura, desporto, cincia e tecnologia, pesquisa,
comunicao social, meio ambiente, alm de outros servios de interesse coletivo
seriam, no esquema conceitual proposto, transferidas para um setor pblico
no-estatal, atravs de um programa de publicizao, transformando as atuais
fundaes pblicas em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito


123

privado, sem fins lucrativos (...) (Brasil: 1995, 58)
54
. A justificativa apontada
que este tipo de atividade no deveria ser necessariamente estatal, embora devesse
manter seu carter pblico e o financiamento, parcial ou total, sustentado pelo
governo. O projeto de Organizaes Sociais concebido, no esquema conceitual
do Plano Diretor, como forma de transferir os servios no-exclusivos para o setor
pblico no-estatal, que deveria priorizar o atendimento ao cliente-cidado. A
legislao que criou a figura jurdica das Organizaes Sociais foi aprovada pelo
Congresso Nacional em 1998, sendo rapidamente regulamentada nos nveis
subnacionais
55
. O Plano Diretor atribuiu ao novo formato institucional as mesmas
vantagens apresentadas no projeto de Agncias Autnomas: autonomia de gesto
e aumento da eficincia na gesto de recursos. H, entretanto, uma outra vantagem
enfatizada pelo governo no projeto das Organizaes Sociais: o incentivo ao
controle social e gesto direta dos servios sociais pela comunidade. Reformar
o aparelho do Estado, diz o Plano Diretor,

Significa tornar muito mais eficientes as atividades exclusivas de Estado,
atravs da transformao das autarquias em agncias autnomas, e tornar
tambm muito mais eficientes os servios sociais competitivos ao
transform-los em organizaes pblicas no-estatais de um tipo especial: as
organizaes sociais. (Brasil, 1995, 56).

Os dois modelos, que visam substituir o modelo burocrtico pelo
gerencial, so representados como solues tecnicamente viveis e, mais do que
isso, desejveis para a administrao pblica brasileira. Tornam-se desejveis na
medida em que afirmam a eficincia como valor inquestionvel e se apresentam
como solues especficas para garantir que a ineficincia atribuda ao modelo
burocrtico seja superada, capacitando o aparelho do Estado a obter melhor
desempenho.

54
Grifo do original.
55
O governo federal instituiu as organizaes sociais por meio da Lei n.. 9.637, de 15 de maio de
1998. No estado de So Paulo, as organizaes sociais so regidas pela Lei Complementar n. 846,
de 4 de junho de 1998.


124

Alm dos projetos voltados para as atividades exclusivas e no exclusivas,
o Plano Diretor apresenta mais um projeto bsico, desta vez destinado a
fortalecer o ncleo estratgico. O projeto Avaliao Estrutural consiste em
analisar as misses dos rgos e entidades governamentais, identificando
superposies, inadequaes de funes e possibilidades de descentralizao
visando dotar o Estado de uma estrutura organizacional moderna, gil e permevel
participao popular (Brasil, 1995, 72). Trata-se, portanto, de um projeto
tcnico-administrativo destinado a desenvolver estudos que indicariam as
necessidades de extino de rgos, descentralizao, privatizao, fuso de
unidades ou criao de novos rgos.

3.1.2.2 Projetos adicionais

Outros projetos, embora com menor destaque do que os anteriores,
tambm foram considerados fundamentais para a implantao de uma gesto de
carter gerencial no Estado brasileiro (Brasil, 1995, 75).
Um dos projetos adicionais foi chamado Projeto Cidado, numa clara
referncia ao programa homnimo, lanado no contexto do Programa Nacional de
Desburocratizao (PrND)
56
, experincia que o Plano Diretor exalta como tendo
um carter gerencial, sendo interrompida, no entanto, pelo retrocesso
burocrtico de 1988
57
. Sob o slogan o governo acredita no cidado, o
programa proposto pelo governo Cardoso previa o desenvolvimento de pesquisas
de satisfao de usurios de servios pblicos, aplicao de medidas de
desburocratizao e simplificao de procedimentos administrativos, alm da

56
O PrND foi criado em julho de 1979, com o objetivo de simplificar e racionalizar normas
organizacionais, atravs da eliminao da morosidade, da complicao, do papelrio, do excesso
de formalismo, da perda de tempo, da insensibilidade, da fila, do carimbo, do protocolo, dos
despachos no-conclusivos, dos processos volumosos, das despesas inteis, definio do ento
Ministro da Desburocratizao, Hlio Beltro em artigo intitulado O Programa Nacional de
Desburocratizao, publicado na Revista de Administrao Pblica, vol. 15, julho/setembro de
1981.
57
Mais do que uma soluo tcnico-administrativa, o Programa de Desburocratizao iniciado no
final dos anos 1970 teve um carter simblico. Para uma discusso a este respeito, ver Labra,
Maria Eliana. O Ritual da Desburocratizao: seus contextos dramticos e representaes.
Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, FGV 16(4), out/dez 1982.


125

implantao de um sistema para recebimento de reclamaes e sugestes dos
usurios.
Outro projeto adicional relacionado no Plano Diretor o Programa de
Qualidade e Participao, voltado a introduzir os princpios da qualidade total
um conjunto de tcnicas bastante difundidas na administrao de empresas e que
focalizam a satisfao do cliente na administrao pblica. Este projeto, no
entanto, j existia no governo federal desde 1990 tendo sido institudo quando da
criao do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP).
Revigorado pelo MARE, e semelhana do Projeto Cidado, o projeto tambm
teve um slogan: opo pelo cliente-cidado.
Um dos pilares de sustentao do modelo gerencial de administrao
pblica a readequao da poltica de recursos humanos. Neste sentido, o Plano
Diretor prope projetos especficos para o desenvolvimento de pessoal; reviso do
sistema remuneratrio; novas polticas de recrutamento e reestruturao de
carreiras e cargos. Esta nova poltica ampara-se no ajustamento do funcionalismo
pblico s novas reas de atuao do Estado, a partir do esquema conceitual
desenvolvido pelo governo. Ao concentrar no Estado apenas as atividades
exclusivas, transferindo as demais funes para o setor pblico no-estatal ou
para o mercado, as carreiras voltadas para a formulao, controle e avaliao de
polticas pblicas tornar-se-iam prioritrias. Somente os profissionais que
desempenham estas atividades, localizadas no chamado ncleo estratgico do
Estado, seriam, pela proposta do MARE, considerados servidores pblicos,
constituindo as carreiras tpicas de Estado. Todos os demais funcionrios, que
atuam no setor de produo de bens e servios para o mercado bem como aqueles
ligados rea de servios sociais e cientficos seriam administrados com base nas
regras do setor privado, alm de serem terceirizadas todas as funes auxiliares.
A utilizao da tecnologia da informao, por meio da criao de um
sistema informatizado (rede governo) visando permitir o compartilhamento de
informaes entre os rgos do governo, e tambm da prestao de informaes


126

para a sociedade integra o conjunto de projetos adicionais, propostos pelo Plano
Diretor.


3.2 Representao das solues

Os projetos aqui brevemente descritos nos permitem observar as solues
propostas para a administrao pblica. Nosso objetivo, no entanto, no consiste
em realizar uma anlise do contedo desses projetos, mas sim em compreender de
que forma essas solues so apresentadas nos textos em anlise. No modelo de
Kingdon (2003), as solues seguem um fluxo e uma lgica prpria, sendo
relativamente independente do fluxo de problemas, por um lado, e do fluxo de
poltica, por outro. O modelo de Kingdon busca compreender a forma pela qual as
idias so transformadas em problemas (como vimos no captulo anterior), em
solues (nossa preocupao neste captulo) e como estes dois fluxos se
combinam em um determinado contexto poltico e institucional, aumentando as
chances de que uma questo assuma um carter prioritrio na agenda
governamental.
Para Baumgartner e Jones (1983), solues e problemas tambm so
regidos por dinmicas diferentes. Mas em ambos os processos, fundamental a
construo de uma policy image, ou um entendimento comum sobre problemas e
solues. O processo de formulao de polticas, para os autores, influenciado
no apenas pela definio de problemas, mas tambm pela definio das aes
entendidas como efetivas para lidar com um problema. Para que um tema tenha
acesso agenda, provocando pontuaes repentinas em polticas de equilbrio,
preciso que existam idias compartilhadas no s a respeito de problemas, mas
tambm com relao s solues.
Procuramos analisar, nesta seo, quais as policy images empregadas para
construir este entendimento a respeito das solues, tendo como referncia os
textos do incio do primeiro governo Cardoso. Sendo a soluo apresentada como


127

a reforma gerencial, procuraremos identificar de que forma este novo modelo de
administrao pblica representado nos textos publicados pelo governo.


3.2.1 Reforma gerencial como soluo para a questo da eficincia

O ponto central na argumentao em torno do modelo gerencial consiste
na questo do aumento da eficincia. sobretudo a partir desta categoria que o
modelo gerencial representado, sendo entendido como um avano com relao
administrao burocrtica, dentro do esquema evolutivo utilizado para a
definio de problemas. Na poca em que a administrao burocrtica foi adotada,
justifica Bresser Pereira, prevalecia um Estado pequeno, cuja nica funo era
garantir a propriedade e os contratos e, neste momento,

o problema da eficincia no era, na verdade, essencial. No momento,
entretanto, que o Estado se transformou no grande Estado social e econmico
do sculo XX, assumindo um nmero crescente de servios sociais (...) o
problema da eficincia tornou-se essencial. Bresser Pereira (1996-b, 11).

A eficincia a ser alcanada com o modelo gerencial seria produto da
descentralizao de atividades administrativas; da delegao de autoridade aos
servidores e flexibilizao dos processos e mtodos de trabalho; reduo dos
nveis hierrquicos das organizaes pblicas; introduo da competio entre
rgos pblicos; introduo da administrao por objetivos e indicadores de
desempenho; controle por resultados e foco no cliente-cidado (Bresser Pereira,
1998-c, 10). Estas aes, que integram e impulsionam os projetos de reforma, em
conjunto com as reformas constitucionais garantiriam, ao mesmo tempo, a
reduo dos custos e a melhoria da qualidade aos servios prestados populao.
Desta forma, o pas conseguiria obter o aumento da governana do Estado, ou
seja, da sua capacidade de tornar efetivas as decises do governo, atravs (...) da


128

reforma administrativa rumo a uma administrao pblica gerencial (ao invs de
burocrtica) (Bresser Pereira, 1998-d, 60).
O governo define eficincia como a necessidade de reduzir custos e
aumentar a qualidade dos servios (Brasil, 1995, 21). Outros termos utilizados
em vrios textos, como sinnimo de eficincia, so: modernizao (Bresser
Pereira, 1998-c, 21; 1996-b, 24); elevao da capacidade governativa ou da
governana (Bresser Pereira, 1997-b, 20).
O conceito de eficincia, tal como definido pelo Plano Diretor, carrega
ambigidades e contradies. A ambigidade, como vimos na definio de
problemas, uma caracterstica prpria dos smbolos e configura um recurso
estratgico na formulao de polticas na medida em que permite reunir grupos
com interesses distintos em torno de uma mesma idia. Os dois objetivos
simultneos, expressos na definio de eficincia carregam uma tenso interna:
reduzir custos e aumentar a qualidade podem ser vistos como objetivos
contraditrios. Analisando reformas similares proposta para o Brasil, em dez
pases, Pollitt e Bouckaert (2000) explicam esta tenso como uma contradio
entre as idias provenientes do pensamento administrativo, por um lado, e da
microeconomia, por outro. Ambas as abordagens esto presentes no conjunto de
princpios das reformas gerenciais. Enquanto a microeconomia prioriza a
eficincia tcnica e reduo de custos, a administrao, embora tambm priorize a
eficincia, entende este conceito de forma diferenciada, focalizando tambm a
elevao do desempenho (performance), considerando, para alm dos custos, as
questes de qualidade, flexibilidade, adaptao a novos ambientes, entre outras.
Esta contradio produz incentivos conflitantes para os atores envolvidos
na reforma, fator explorado por Rezende (2004). Para o autor, a reforma
promovida pelo MARE apresenta dificuldades de implementao exatamente por
conjugar, ao mesmo tempo, a questo do ajuste fiscal e da busca pela melhoria do
desempenho administrativo do Estado. Seu estudo conclui que a reforma no
conseguiu obter apoio simultaneamente para estes dois objetivos, tendo sido
implementada no que diz respeito reduo de custos, no tendo conseguido,


129

porm, atingir os objetivos relacionados melhoria da qualidade, ou do
desempenho dos servios pblicos.
A ambigidade do conceito de eficincia se torna evidente medida que
consideramos o significado simblico do conceito para diferentes atores.
Polticos, burocratas e cidados freqentemente tm expectativas diferenciadas
sobre a eficincia e interpretam a questo da qualidade dos servios de forma
distinta. Mesmo entre os cidados que se beneficiam de um mesmo servio
pblico, podemos esperar vises distintas sobre o que um bom servio, uma
vez que os interesses e parmetros de qualidade so mltiplos, alm de variarem
ao longo do tempo.
Quem define, ento, o que eficincia na administrao pblica? A
reforma gerencial prope a criao de um conjunto de indicadores para aferio
da eficincia, com base em pesquisas de satisfao, padres internacionais de
prestao de servios (benchmarking), e comparaes histricas. Ao adotar tais
indicadores de eficincia, o modelo gerencial molda um sistema de incentivos e
penalidades, ou seja, introduz novas regras ou enfatiza algumas em detrimento de
outras, compondo um novo sistema de normatizao das atividades. Sendo assim,
importante pensar na questo levantada por Pollitt (1998, 09): who sets targets,
and with what intentions to stretch an organisation by giving it a tough
challenge, to have an easy life, to shift attention from one doubtful aspect to
another, more favorable one? O estabelecimento de padres de medio de
eficincia pode levar a efeitos perversos, tais como a concentrao em um
determinado aspecto mensurvel, em detrimento de outros aspectos, talvez
igualmente ou mais importantes, que no figuram no conjunto de indicadores
tomados como referncia para a avaliao. Outra distoro possibilidade de
manipulao dos dados, de forma a configurar uma situao favorvel eficincia
organizacional. Este problema se acentua na medida em que os resultados da
eficincia so tomados como base para a avaliao do desempenho e promoo de
servidores, e para a distribuio oramentria entre agncias prestadoras de
servios pblicos, prticas largamente adotadas pelas reformas gerenciais.


130

Outras consideraes, de carter tcnico, tambm podem ser apontadas
quanto ao significado do conceito: como medir a eficincia? Um problema
bastante comum a definio do padro de comparao a ser adotado: quais
critrios comparativos sero empregados para identificar um padro de eficincia
como aceitvel ou inadequado? Uma forma de comparao histrica,
identificando os resultados passados e aqueles atingidos a partir das mudanas. A
utilizao de sries histricas, no entanto, pode estabelecer relaes esprias:
melhorias ou distores podem resultar do contexto macroeconmico, ou de
outros fatores no necessariamente desencadeados pelas mudanas
administrativas. Outra forma de comparao toma como base o desempenho de
diversas organizaes, pblicas ou privadas, locais ou internacionais. Este modelo
de comparao chamado de benchmarking, sendo esta uma tcnica largamente
utilizada pelas empresas privadas para avaliar seus padres de eficincia. O
problema deste mecanismo de avaliao que ele desconsidera as questes
especficas do contexto no qual a mudana opera. Tomar estes dois modelos
histricos e comparativos - em conjunto to pouco garante comparaes
confiveis. Um estudo conduzido por Pollitt (1998) sobre as mudanas no
governo federal norte-americano nas ltimas dcadas mostra que, comparando
resultados histricos, os nmeros mostram que o governo foi bem sucedido em
melhorar seu desempenho, o que pode indicar que resultados tenham sido
atingidos. No entanto, os mesmos nmeros, quando avaliados segundo a tcnica
de benchmarking, mostram que as mudanas esto longe de atingir os resultados
apresentados por agncias similares em outros pases.
Assim, a relao entre reforma gerencial e aumento da eficincia parece se
estabelecer no plano simblico
58
. A ambigidade, ao permitir interpretaes

58
Alguns estudos desenvolvidos na perspectiva do novo institucionalismo discutem a idia de
eficincia como artefato simblico. Meyer e Zucker (1989), por exemplo, mostram que as
organizaes frequentemente operam em condies de baixa eficincia sem considerar isso um
problema. Mais do que procurar melhorar seu desempenho ou eficincia, as instituies
procuram garantir legitimidade s prticas organizacionais, promovendo mudanas em seus
processos administrativos mais como cerimnias, cercadas de mitos, do que direcionadas a
obteno de uma conduta mxima de eficincia. Nesta perspectiva, destacam-se tambm os
estudos de DiMaggio e Powell (1991) e March e Olsen (1989).


131

diferentes, permite agregar apoio de diferentes setores soluo proposta. Afinal,
quem pode se contrapor idia geral de aumento de eficincia na administrao
pblica? Como afirma Stone (2002, 65),

Efficiency is always a contestable concept. Everyone supports the general
idea of getting the most out of something, but to go beyond he vague slogans
and apply the concept to a concrete policy choice requires making
assumptions about who and what counts as important.

Mesmo sendo um conceito contestvel, a eficincia representada pelo
governo como uma demanda do mundo moderno (Bresser Pereira, 1996-b), uma
necessidade quase que inquestionvel. Esta uma representao estratgica, que
refora o sentido de oportunidade e urgncia das propostas contidas no modelo
gerencial, uma vez que este se coloca como a nica alternativa vivel para garantir
eficincia administrao pblica. Ao definir a eficincia simultaneamente como
reduo de custos e aumento da qualidade dos servios pblicos, o Plano Diretor
refora o carter ambguo do modelo gerencial, mobilizando interesses distintos
sobre a proposta de reforma e possibilitando a criao de alianas em torno das
solues apresentadas.


3.2.2 Reforma gerencial como soluo para defesa do Estado

A reforma gerencial apresentada tambm como forma de defender o
prprio Estado de interesses privados. Neste sentido, a reforma gerencial est
sendo caracterizada como uma forma de defender o Estado enquanto res publica,
enquanto coisa pblica, enquanto patrimnio que, sendo pblico, de todos
(Brasil, 1995, 19). Nesta concepo, a administrao burocrtica teria cumprido
exatamente esta funo ao defender o Estado contra o patrimonialismo. No
entanto, no modelo burocrtico, os custos dessa defesa podiam ser mais altos do
que os benefcios do controle. Por isso, neste sculo, as prticas burocrticas vm


132

sendo substitudas por um novo tipo de administrao: a administrao gerencial
(Brasil, 1995, 20). Assim, mesmo reconhecendo o modelo burocrtico como
sendo bem sucedido na defesa do Estado contra interesses privados, a idia que
a ineficincia do modelo capaz de obliterar qualquer possvel virtude. E o
modelo gerencial, alm de ser apresentado como eficiente, caracterizado como
sendo capaz de defender o Estado de interesses particularistas principalmente por
ampliar os mecanismos democrticos: Alm de ser um instrumento de eficincia
administrativa, tambm um meio de afirmao democrtica dos direitos da
cidadania (Bresser Pereira, 1998-e, 151).
A argumentao em torno das Organizaes Sociais e tambm das
Agncias Autnomas exemplifica a dupla funo de aumento da eficincia e do
aprofundamento da democracia. Do ponto de vista da eficincia, a criao dessas
unidades amparada pela identificao de uma relao positiva entre formas
descentralizadas de gesto e aumento da eficincia na prestao dos servios
pblicos. A autonomia em relao s amarras da administrao direta e
flexibilidade de gesto so os principais argumentos evocados. J do ponto de
vista poltico, a justificativa mais freqentemente empregada o fortalecimento da
democracia, uma vez que os novos mecanismos de gesto permitiriam ao cliente-
cidado participar efetivamente na formulao e avaliao das polticas pblicas,
viabilizando assim o controle social (MARE, 1997-a). Esta perspectiva assenta-se
sobre a premissa de que a criao de mecanismos diretos de participao
representa uma alternativa s limitaes da democracia representativa, instituindo
novas formas de participao e de controle direto sobre o Estado. Segundo
Bresser Pereira, a regra geral a de que, sempre que for possvel, o mercado
dever ser escolhido como mecanismo de controle, e nos casos em que este se
mostrar insuficiente, a democracia direta ou o controle social (...) o mecanismo
de controle mais democrtico e difuso (Bresser Pereira: 1998-d, 76-77).
Alguns estudos recentes questionam, no entanto, tanto o aumento da
eficincia quanto o fortalecimento da democracia como resultantes diretos da
introduo de formas descentralizadas de gesto. Em relao ao argumento do


133

aumento da eficincia, anlises baseadas na introduo de modelos gerenciais em
diversos pases mostram que os resultados esperados com a adoo de agncias
semelhantes s propostas pela reforma brasileira no foram obtidos (Ferlie et. al.:
1999) ou, caso tenham sido, dificilmente so comprovados (Pollitt e Bouckaert,
2000). J em relao democratizao, importante destacar que recursos que
poderiam ser apropriados por interesses privados em estruturas centralizadas
continuam sendo suscetveis de captura pelos mesmos interesses em rgos
descentralizados. Uma das maiores expectativas relacionadas a processos de
descentralizao a promoo de accountability, principalmente devido maior
proximidade entre os prestadores de servios e seus usurios, alm da participao
popular nos conselhos de unidades como as Organizaes Sociais, por exemplo.
No entanto, a restrio ao uso clientelista dos recursos pblicos est mais
relacionada natureza das instituies do que estrutura organizacional
(centralizada ou descentralizada), de forma que no h uma relao necessria
entre determinada escala de prestao de servios pblicos e o grau de
apropriao privada ou patronagem poltica que a prestao de tais servios pode
viabilizar (Arretche, 1996, 58).
A reforma gerencial, representada como meio de garantir a afirmao
democrtica de direitos e de defesa do Estado contra interesses particularistas,
assegura ampla audincia. A reforma, assim definida, destinada a todos os atores
polticos e da sociedade civil. Ao mesmo tempo, busca assegurar a defesa das
idias gerenciais contra possveis argumentos que apontassem a fragilidade dos
novos controles frente aos mecanismos burocrticos de proteo do Estado. A
idia que, se o modelo burocrtico eficaz no combate ao patrimonialismo, sua
desvantagem no permitir formas de participao e controle social. A soluo
proposta - a administrao gerencial - ao adotar formas mais flexveis de controle,
continuaria a defender o Estado contra interesses particularistas, contando, para
tanto, com o apoio direto da sociedade.




134

3.2.3 Reforma gerencial como soluo para a legitimidade do Estado

Uma outra forma de representao do modelo gerencial, bastante
relacionada com a anterior, consiste em mostrar que o modelo resolve problemas
(...) de legitimao da burocracia mediante as demandas da cidadania (Bresser
Pereira, 1996-b, 11). Em contraposio ao modelo burocrtico que, alm de
ineficiente, qualificado como auto-referido, a administrao gerencial
apresentada como soluo para satisfazer os cidados, entendidos como
consumidores de servios pblicos:

A administrao pblica gerencial v o cidado como contribuinte de
impostos e como cliente dos seus servios. Os resultados da ao do Estado
so considerados bons no porque os processos administrativos esto sob
controle e so seguros, como quer a administrao pblica burocrtica, mas
porque as necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas. (Brasil,
1995, 23).

A correspondncia entre cliente e cidado percorre todos os textos
analisados. No Plano Diretor, os termos so empregados em conjunto j
apresentao ao documento, escrita pelo ento presidente Fernando Henrique
Cardoso:

preciso, agora, dar um salto adiante, no sentido de uma administrao
pblica que eu chamaria de gerencial, baseada em conceitos atuais de
administrao e eficincia, voltada para o controle de resultados e
descentralizada para poder chegar ao cidado que, numa sociedade
democrtica, quem d legitimidade s instituies e que, portanto, se torna
cliente privilegiado dos servios prestados pelo Estado. (Brasil, 1995, 10).

Esta forma de representao caracterstica das reformas gerenciais em
todo o mundo (Pollitt e Bouckaert, 2000; Abrucio, 1997). Analisando a introduo
do programa de qualidade total no governo ingls, tcnica que se caracteriza pelo
enfoque no cliente, Christopher Pollitt (1994) mostra como a reforma,


135

inicialmente rejeitada pela populao por destacar apenas a questo da reduo de
gastos, ganha apoio na medida em que desloca a ateno para a melhoria da
qualidade e a nfase no cidado-cliente. As solues propostas pelo programa
de qualidade conseguiram capturar a frustrao da sociedade com o governo,
transformando a percepo negativa inicial em apoio s medidas destinadas a
romper com o modelo burocrtico de gesto pblica. Na reforma brasileira, foi
proposto um Programa de Qualidade, como vimos, amparado pelo Projeto
Cidado. Nas palavras de Bresser Pereira (1998-d, 90), a reforma do Estado nos
anos 90 uma reforma que pressupe cidados e para eles est voltada.
Outro eixo argumentativo, baseado tambm na idia de legitimidade do
Estado perante a sociedade consiste em afirmar a reforma como soluo no
apenas direcionada aos cidados, mas aos servidores, sendo estes tambm
entendidos como clientes; neste caso, clientes internos da prestao de servios
pblicos (MARE, 1997-b). A reforma, neste sentido, tem como objetivo valorizar
servidores: preciso reformar o aparelho do Estado, e isto significa (...) levar o
servidor pblico a ser mais valorizado pela sociedade ao mesmo tempo em que ele
valorize mais seu prprio trabalho, executando-o com mais motivao. (Bresser
Pereira, 1995-a, 13-14).
Como no caso da eficincia, este objetivo entra em contradio com a
outra meta da reforma, os cortes de gastos, uma vez que uma parte deste corte
recai sobre o prprio funcionalismo pblico. A soluo proposta afirma que os
servidores sero valorizados e respeitados pela sociedade. Ao mesmo tempo,
sinaliza o oposto, com a flexibilizao da estabilidade e programas de demisso
voluntria. Defendendo-se das crticas de funcionrios pblicos, Bresser Pereira
recorre ao argumento de que o fim da estabilidade no puniria os bons
servidores, pelo contrrio, os deixaria livres para procurar melhores
oportunidades de trabalho no setor privado:

A perda da estabilidade rgida no prejudicar, mas poder beneficiar os
bons servidores. Na forma em que ela hoje garantida, a estabilidade rgida
uma camisa de foras, um esquema que obriga o funcionrio a ficar dentro


136

do servio pblico, apesar de ter, muitas vezes, oportunidades muito
melhores no setor privado (...) Depois de dois anos do concurso o funcionrio
obtm estabilidade. A partir da fica amarrado pela vida inteira a seu cargo,
espera de uma futura aposentadoria, e assim perde excelentes oportunidades
de trabalho no setor privado. (1995-a, 17).

A ambigidade da soluo proposta, com relao ao funcionalismo,
permite obter o apoio, fundamentalmente da alta burocracia governamental, uma
vez que esta estaria restrita ao ncleo estratgico e no sofreria os efeitos diretos
das mudanas entendidas como negativas. Ao insistir no argumento de inchao
da mquina pblica, reforar a idia da deteriorao da qualidade dos servios
pblicos e propor medidas para a soluo destas questes, o governo tambm
procura garantir o apoio da sociedade.


3.2.4 Reforma gerencial como soluo moderna, tcnica e neutra

Por fim, e de forma estreitamente relacionada s outras representaes
aqui expostas, a soluo apresentada como um mundo novo, de eficincia,
modernidade, reduo de gastos pblicos e de controles administrativos,
profissionalizao dos servidores, incorporando muito do imaginrio da
administrao de empresas e tomando este modelo como referncia para a
administrao pblica. No histrico das reformas administrativas brasileiras, o
modelo privado de gesto tem sido apontado como smbolo da eficincia
administrativa e da racionalidade tcnica, ao mesmo tempo em que o modelo
burocrtico (que no especfico da administrao pblica) criticado e
responsabilizado pela crise do Estado.
Inspirada na administrao de empresas (Brasil, 1995, 22), a reforma
significar, fundamentalmente, a introduo na administrao pblica da cultura
e das tcnicas gerenciais modernas (Brasil, 1995, 24). A idia de que tcnicas de
administrao de empresas representam solues para o Estado, e a nfase na


137

aplicao destas tcnicas na administrao pblica est presente tambm nas
reformas gerenciais desenvolvidas em outros pases.
Este discurso prepara o caminho para outra idia chave no modelo
gerencial: a neutralidade tcnica. A apresentao de um conjunto de tcnicas
garantidoras de racionalidade e eficincia econmica, destitudas de qualquer
irracionalidade poltica instrumentaliza a dicotomia poltica-administrao.
Despolitizando o Estado, sua crise e sua forma de atuao, a reforma ancora-se na
superioridade tcnica de suas modernas ferramentas de gesto. Desta forma,
aplicando metodologias inspiradas basicamente na experincia das empresas
privadas, consideradas adequadas para a gesto empresarial do governo, a
reforma gerencial conseguiria promover o aumento da capacidade governativa do
Estado, que derivaria to somente da correta aplicao desta tecnologia gerencial.
Alm de moderna, a reforma gerencial tambm apresentada como, isenta
de qualquer componente ideolgico. A atuao governamental compreendida
numa perspectiva pragmtica, na qual o Estado foi historicamente chamado a
intervir num momento em que o setor privado no tinha recursos para faz-lo. A
partir dos anos 80, de acordo com esta lgica, o setor pblico que no tem mais
recursos, tornando a privatizao a nica alternativa para sanear as finanas
pblicas, e reservando ao mercado a prtica de vrias atividades antes promovidas
pelo Estado. Durante muito tempo, estatizao e privatizao foram objeto de
amplo debate ideolgico, diz Bresser Pereira.

Hoje, este debate est superado. Existe um relativo consenso de que
necessrio privatizar dada a crise fiscal e conveniente privatizar, dada a
maior eficincia e a menor subordinao a fatores polticos das empresas
privatizadas. (Bresser Pereira: 1998-a, 66).

A resistncia reforma foi vista pelo governo como um exerccio de
grupos unidos em torno de interesses corporativistas. As crticas s propostas
foram desqualificadas por estarem ligadas a um iderio ultrapassado, vinculadas
s questes polticas que naufragam frente superioridade tcnica: as reaes


138

polticas idia de uma administrao pblica gerencial tm uma bvia origem
ideolgica (Bresser Pereira: 1997-b, 16).


3.2.5 Solues e policy images


As trs primeiras solues aqui discutidas aumento de eficincia; defesa
do Estado contra interesses privados e aumento da legitimidade das atividades
estatais e da funo pblica so solues representadas de forma a tornar a
reforma algo extremamente desejvel. Como analisamos anteriormente, quem
poderia se opor a um esforo que visa tornar a administrao pblica mais
eficiente, com melhor qualidade na prestao dos servios pblicos, que defenda o
Estado contra sua captura por setores privados, que valorize o servio pblico e
que tenha como objetivo servir ao cidado? Representada desta forma, a reforma
gerencial se aproxima das caractersticas que Baumgartner e Jones (1993, 150-
152) denominam como valence issues. Valence issues so questes que se
apresentam como quase inquestionavelmente legtimas. Defender o ponto de vista
contrrio se torna uma tarefa extremamente difcil, seno impossvel. Os autores
afirmam que quase todas as questes podem assumir caractersticas de valence
issues, desde que sejam estrategicamente representadas como tal, como parece ser
o caso das solues examinadas acima. Este tipo de representao dificulta a
legitimao de solues contrrias, posies diferentes tendem a se manifestar
apenas no detalhamento das solues - por exemplo, na forma de obter mais
eficincia nas aes governamentais. Mas, uma vez que se representa a soluo
como defender o Estado, valoriza o servidor, aumentar a qualidade, a
reforma se coloca como uma instncia transcendental, consolidando uma policy
image - a partir de informaes empricas e apelos emotivos - fundamental para a
mobilizao em torno da soluo.
J a ltima representao da soluo a reforma como um conjunto de
medidas modernas, tcnicas e neutras politicamente so representaes


139

extensamente analisadas por March e Olsen (1989), que denominam este tipo de
argumentao como retrica administrativa (administrative rhetoric). De acordo
com os autores, a teoria administrativa ortodoxa a base da retrica
administrativa. Nesta concepo - iniciada com os estudos da escola clssica de
administrao e que tem em Frederick W. Taylor, Henri Fayol, Henry Ford,
Willoughby e Gulick seus expoentes - a administrao vista como mquina,
sujeita a desgastes e plenamente passvel de intervenes intencionais,
representao que analisamos na definio de problemas. A busca constante de
eficincia tcnica e econmica a preocupao central nesta perspectiva, que
enfatiza tambm a diviso do trabalho, padronizao dos procedimentos e
especializao das tarefas, linhas claras de autoridade, unidade de controle e
superviso estrita. A mudana organizacional, a partir destes princpios, envolve
orientaes prescritivas e normativas sobre o formato organizacional e
procedimentos adequados visando garantir a eficincia, principalmente por meio
de tcnicas modernas de gerenciamento. Esta perspectiva remonta tambm aos
autores clssicos da teoria da administrao pblica norte-americana - em especial
Woodrow Wilson - que iniciaram uma longa tradio intelectual que procura
separar a administrao pblica da poltica. Embora muitos autores tenham se
posicionado contrariamente a esta abordagem, tanto no plano terico quanto na
anlise emprica, esta viso dicotmica da poltica-administrao ainda se faz
presente na retrica da reforma da administrao pblica (March e Olsen, 1989).
De acordo com Peters (1995), essa concepo persiste atualmente por ser
til tanto para administradores quando para polticos. Com relao aos
administradores, a dicotomia poltica-administrao permite que o processo de
formulao de polticas assuma um carter tcnico e se desenvolva sem que os
demais atores possam identificar as decises administrativas como polticas ou
ideolgicas. As decises estariam salvaguardadas pela racionalidade e eficincia
administrativa, restringindo possveis presses polticas contrrias. esta a
posio que Bresser Pereira escolhe ao afirmar a reforma gerencial como soluo
moderna, tcnica e neutra. Por outro lado, para os polticos, a dicotomia permite


140

que decises crticas sejam percebidas pela sociedade como no-polticas,
transferindo a responsabilidade de suas aes para instituies que no sero
publicamente responsabilizadas. A despolitizao da administrao pblica,
longe de garantir uma pretensa racionalidade tcnica s decises, removendo as
influncias polticas, apenas dificulta a identificao e o controle das influncias
polticas pela sociedade, uma vez que a atuao poltica deixa de se dar de forma
explcita.
Assim, seja pela definio das questes como valence issues, ou como
retrica administrativa que busca enfatizar o carter essencialmente tcnico das
idias (obscurecendo os valores polticos), os textos do perodo procuram mostrar
a reforma gerencial como soluo desejvel e vivel, buscando apresentar uma
policy image capaz de agregar apoio de setores sociais diferentes ao processo de
mudana proposto.


3.3 A transformao de idias em solues

De acordo com o modelo de multiple streams, so muitas as idias e as
propostas de solues colocadas em circulao ao mesmo tempo. Neste processo,
que Kingdon (2003) compara ao caldo primordial de polticas, algumas
solues so selecionadas e levadas em considerao, enquanto outras so
simplesmente descartadas. O que faz uma determinada soluo permanecer e se
expandir a questo levantada por Kingdon para analisar o fluxo de solues, ou
policy stream.
As comunidades de polticas (policy communities) ou subsistemas (policy
subsystems) desempenham um papel fundamental na defesa e proposio de
solues. Kingdon (2003) analisa o processo de formulao de solues dentro
dessas comunidades, destacando que idias se transformam em solues quando
correspondem a alguns critrios, como a congruncia de valores, viabilidade
tcnica e custos tolerveis. Baumgartner e Jones (1993) destacam a formao de
monoplios de polticas (policy monopolies), situao na qual um nico interesse,


141

capturado em uma imagem (policy image), compartilhado por toda uma
comunidade. Para a anlise do fluxo de solues, discutiremos, a seguir, a
formao de uma comunidade de polticas em torno da questo da reforma da
administrao pblica, bem como os mecanismos pelos quais as idias se
difundem nessas comunidades sendo transformadas em propostas no programa de
reforma brasileira.


3.3.1 Policy communities e o modelo gerencial

Para Kingdon (2003), as alternativas e solues so geradas no interior das
comunidades de polticas (policy communities), compostas por especialistas em
determinadas questes, sejam eles consultores, acadmicos, burocratas ou
membros de comits parlamentares. Estes especialistas no so, necessria ou
exclusivamente, membros do governo, e frequentemente mantm vises distintas
sobre solues. O que os mantm unidos a preocupao com uma rea de
polticas especfica (policy area). Da mesma forma, para Baumgartner e Jones
(1993), os especialistas, que tambm no necessariamente pertencem aos quadros
governamentais, se renem em torno de uma questo, formando os subsistemas
(policy subsistems).
Um primeiro grupo a compor as comunidades formado por acadmicos.
No Brasil, a debilidade do campo de estudos em administrao pblica e da
problemtica da constituio da rea enquanto campo profissional e acadmico
(Gaetani, 1999) se traduz numa comunidade extremamente fragmentada, afetando
a difuso e circulao de idias em torno dessas questes
59
. Comunidades
fragmentadas apresentam baixa integrao e grande instabilidade, fatores que,
segundo Kingdon, fragmentam as idias a respeito de uma poltica,

59
Em que pese a atuao de algumas escolas, como a Escola Brasileira de Administrao Pblica
(criada pela Fundao Getlio Vargas e que introduziu o ensino de administrao pblica no Brasil
em 1952); a EAESP/FGV e a Unesp/Araraquara. Nos ltimos anos, a pesquisa na rea tem sido
estimulada em grande parte a partir da ascenso do tema agenda nacional (Abrucio e P, 2002).


142

desestruturando a rea e consequentemente afetando a estabilidade da agenda: I
believe that agenda stability is due to what we might call structural anchors to the
agenda (...) [The] lack of structure leaves the agenda free to shift from one time
to another in a more volatile fashion (Kingdon, 2003, 121). Assim, pelas
caractersticas que esta comunidade assume no contexto brasileiro, idias e
propostas ficam soltas, muitas vezes meramente refletindo tendncias
internacionais, ou adaptando modismos gerenciais da rea de administrao de
empresas para a administrao pblica. Sem um corpo terico e estudos
sistemticos na rea, a formao de grupos coesos em torno de propostas, capazes
de mobilizarem-se para elevar uma questo agenda governamental, torna-se
extremamente difcil.
Apesar desta relativa ausncia de estrutura, uma comunidade geradora
de idias para a reforma da administrao pblica foi formada, no entanto, mais
em funo da atuao de Bresser Pereira no campo acadmico, do que das idias
provenientes de uma slida comunidade de administrao pblica no pas. Como
professor da Fundao Getlio Vargas, Bresser Pereira rene acadmicos desta
instituio para auxili-lo no MARE:

Formei uma equipe qualificada baseada nos meus antigos alunos de
Economia e Administrao Pblica da Fundao Getlio Vargas, em So
Paulo, alguns dos quais j se encontravam em Braslia, outros que eu trouxe
quando fui nomeado (...) (Bresser Pereira, 1999-a, 19).

Este grupo reunido da Secretaria de Reforma do Estado (SRE), rgo
responsvel, dentro do MARE, pelo desenvolvimento das propostas de reforma.
Um segundo grupo de especialistas no tema formado por altos burocratas
da administrao federal, que j vinham desenvolvendo polticas especficas de
modernizao. Este grupo, envolvido em iniciativas isoladas, estava disperso pela
estrutura de governo e foram tambm reunidos no MARE. o caso, por exemplo,
dos burocratas envolvidos com o Programa Brasileiro de Qualidade e
Produtividade (PBQP), institudo em 1991, momento em que o setor privado


143

precisou adequar-se s exigncias do mercado externo em relao certificao
de produtos e processos. Durante o ano de 1995, o PBQP reorganizado, sendo
criado um subprograma especfico para a gesto pblica, o Programa de
Qualidade e Participao, sob a tutela do MARE.
Altos burocratas de outros pases tambm contriburam para o
desenvolvimento das propostas de reforma brasileira. Esses atores estiveram
presentes em seminrios organizados pelo MARE, em palestras para servidores
federais, alm de terem diversos artigos publicados pela Revista do Servio
Pblico, editada pela ENAP, rgo vinculado ao Ministrio. Destaca-se, neste
processo, a atuao dos governos da Inglaterra, que ofereceu assistncia tcnica na
formulao das propostas de reforma, e da Frana, que apoiou programas de
capacitao de funcionrios do prprio MARE, alm de enviar tcnicos para a
realizao de palestras e seminrios junto ao governo brasileiro.
Uma outra fonte de especialistas provm de consultorias, comunidade
bastante integrada e que tem atuao crescente em governos de diversos pases. A
participao desta comunidade especfica , alis, uma caracterstica presente em
reformas que buscam implantar a administrao gerencial, como descrevem
alguns estudiosos do tema (Hood, 1991; Pollitt e Bouckaert, 2000; Saint-Martin,
1998, 2001; Ferlie, 1998). There can be no doubt that the selling of management
ideas has been one of the growth industries of the 1980s and 1990s, afirmam
Pollitt e Bouckaert (2000, 31).
Analisando a relao entre consultorias e reforma administrativa nas
experincias britnica e canadense, Saint-Martin (1998) mostra que os governos
desses pases tm empregado cada vez mais consultores no processo de
formulao de novas polticas para a administrao pblica:

In Britain, public expenditures on external consultancy grew sharply
between 1985 and 1990, increasing fourfold over this period to reach 242
million in 1992-1993 (...). In Canada, spending on private sector
management consulting services has gone from $56 million in 1984 to $190
million in 1993 (Treasury Board Secretariat, 1994). These numbers suggest


144

that in the last 10 years, consultants massively entered the state and that
policy makers in Britain and Canada have increasingly been exposed to the
business management ideas and practices that consultants bring into the
policy process. (Saint-Martin, 1998, 537-538).

O aumento da participao de consultores no perodo analisado por Saint-
Martin coincide com a fase em que estes pases estiveram envolvidos com o
desenvolvimento de reformas gerenciais. De forma semelhante, as reformas
gerenciais nos Estados Unidos e Austrlia, alm da Inglaterra foram
desenvolvidas com forte apoio de consultores, como mostram Pollitt e Bouckaert:

In UK, for example, the civil service reform of the 1960s were carried out
largely as an internal matter, whereas almost every reform in the 1980s and
1990s included participation by one ore more of the big management
consultancies PriecewaterhouseCoopers, Andersen, Ernst and Young,
Deloitte and Touche, KPMG and so on. In the USA Presidents Reagan, Bush
and Clinton, whatever their other differences, all made continuous use of
advice from business world (so much so, indeed, that in 1997 we find the US
Vice President proudly issuing a booklet entitled Businesslike government:
lessons learned from Americas best companies). (Pollitt e Bouckaert, 2000,
20).

Tambm neste perodo observa-se a difuso de idias de reforma a partir
de consultores que se tornaram extremamente influentes a partir de seus best
sellers, popularizando as idias do modelo gerencial de administrao pblica.
Talvez um dos mais conhecidos gurus seja David Osborne que, em conjunto
com Ted Gaebler, escreveu Reinventando o Governo (Osborne e Gaebler, 1994).
Publicado em 1992 nos Estados Unidos, o livro rene um conjunto de
recomendaes para que os governos consigam promover uma mudana de
paradigma, que consiste no abandono do modelo burocrtico-weberiano de
administrao pblica em favor ao modelo empreendedor. O livro teve especial
destaque no governo Clinton, que tomou as idias ali presentes como base para


145

seu programa de reforma administrativa, o National Performance Review (NPR).
No Brasil, o livro foi editado pela primeira vez em 1994, sendo uma edio de
1000 exemplares impressos especialmente para a ENAP, rgo vinculado ao
MARE. Nesta edio, consta na contracapa a recomendao expressa de Bill
Clinton a respeito de Reinventando o Governo: Deve ser lido por todo homem
pblico. Este livro nos mostra o caminho. Um comentrio do ento ministro
Fernando Henrique Cardoso encontrado logo abaixo: O Brasil precisa
modernizar o setor pblico e tornar seu sistema de governo mais eficiente e
produtivo. As idias de Reinventando o Governo representam uma contribuio
importante para a reflexo que os homens pblicos e a sociedade em geral esto
fazendo nesse sentido.
Embora tenha feito sucesso entre polticos e burocratas nos governos de
diversos pases, alm de ser considerado a bblia da nova administrao pela
revista Business Week, o livro recebido por acadmicos de administrao
pblica norte-americanos com cautela, sendo considerado superficial e
questionvel do ponto de vista metodolgico
60
. Procurando compreender esta
diferena no tratamento das idias de Osborne e Gaebler, Saint-Martin (2001)
sugere que o contedo simblico das idias apresentadas no livro foi fundamental
para sua difuso entre formuladores de polticas:

Reinventing Government [RG] has become influential because of its
attraction as political ideology rather than because of its persuasiveness as
administrative science. When looked at from a social scientific perspective, it
is true that the Osborne and Gaebler doctrines are inconsistent. But (...) the
very ambiguity of RG ideas has been one source of their power in the
political sphere. By reading slightly different emphases into those ideas, an

60
A este respeito, ver Moe, Ronald The Reinventing Government Exercise: Misinterpreting the
Problem, Misjudging the Consequences. Public Administration Review, march-april 1994 (pp.
125-136); Rhodes, R. W. Reinventing Excellence: Or How Best-Sellers Thwart the Search for
Lessons to Transform the Public Sector. Public Administration, vol. 72 (Summer), 1994 (pp. 281-
289) e Jordan, Grant. Reinventing Government: But Will It Work?. Public Administration. N.
72 (Summer), 1994 (pp. 281-289).


146

otherwise disparate set of groups could unite under the same RG banner.
Saint-Martin (2001, 575).

Podemos analisar o sucesso das idias apresentadas por Osborne e Gaebler
entre polticos e altos burocratas com base na definio de problema e nas
solues que o livro prope. O problema para o governo norte americano estava
definido, nos anos 1980, como sendo a prpria burocracia. Neste perodo
criticava-se o tamanho do Estado, o excesso de gastos e, como soluo,
propunham-se reformas baseadas em extensas privatizaes, reduo de pessoal e
cortes oramentrios. A administrao gerencial e as idias de governo
empreendedor de Osborne e Gaebler deslocam a definio do problema para a
questo da eficincia.

Nosso problema fundamental, hoje, no se resume a governo de mais ou
governo de menos. Desde a rebelio tributria de 1978 estamos debatendo
esse tema incessantemente, o que no resolveu nossos problemas. E nosso
problema fundamental o fato de termos o tipo inadequado de governo. No
necessitamos de mais governo ou menos governo: precisamos de melhor
governo. (Osborne e Gaebler, 1994, 25).

Esta redefinio do problema e a proposta de novas solues capturam a
ateno dos formuladores de polticas, porque tocam - agora de forma positiva -
diretamente em suas funes. Novas coalizes so possveis porque o discurso
ambguo: ao apresentar as idias de reforma como essencialmente tcnicas e
neutras politicamente, torna-se possvel aglutinar em torno da proposta tanto
indivduos identificados com partidos e idias de direita quanto da esquerda.
Interessante notar ainda que Osborne e Gaebler criaram uma prpria policy
community em torno de suas idias, comunidade composta sobretudo por grandes
consultorias, mas tambm por polticos e altos burocratas que compartilham e
disseminam as mesmas idias:



147

First, is the Alliance for Redesigning Government. The Alliance was
created by the leadership of the National Academy of Public Administration
(NAPA) and is chaired by David Osborne. The Alliance brings together
management consultants, academics and public sector managers to share
ideas, concerns and practices. (...). The Alliance publishes the Public
Innovator, a newsletter that brings to its suscribers on a monthly basis the
latest information on government reinvention. The Public Innovator is
funded by Andersen Consulting, the world's largest management consulting
firm, with nearly 44,000 employees and 152 offices in 47 countries. A few
months before the release of RG [Reinventando o Governo], David Osborne
founded in 1991 the Public Strategies Group (PSG), a management
consulting firm (...). At the heart of the PSG, is the Reinventing Government
Network (RGN), a world-wide network created by Osborne and Gaebler of
about 100 management consulting firms who help public organizations
develop and implement long-term change strategies. (...) A number of the
firms that are part of the "Big Five" group of firms that dominate the world
management consulting market are increasingly using the "Reinvention
label" in advertising their services in public sector management journals and
magazines (...). These firms are multinational giants who have highly
developed international networks through which RG ideas have been
transmitted and translated (...). The consultancy firms' important role,
coupled with the improved direct communications and exchange of ideas
between interested parties in various countries, helps to explain why many
policy-makers across the globe are speaking the RG language of public
sector reform. (Saint-Martin, 2001, 587-588).

Logo aps assumir o MARE, Bresser Pereira tem contato com David
Osborne, que esteve em Braslia em maro de 1995, quando o ento ministro
chegou a cogitar sua contratao como consultor para a reforma brasileira:

Ele (Osborne) pode ser contratado como consultor. Mas o mais provvel
que o governo americano o contrate para ns. Como ele (o governo


148

americano) fez nas Filipinas. Ou ento, o BID (Banco Interamericano de
Desenvolvimento) tambm j mostrou interesse em contrat-lo para ns
61
.

Esta inteno declarada gerou intensa polmica na mdia e tambm entre
parlamentares. Bresser Pereira foi convidado pela Comisso Especial de reforma
administrativa a explicar no Congresso a possvel contratao de Osborne,
gerando um episdio bastante desgastante para o governo
62
. Em maio do mesmo
ano, Bresser Pereira viaja Inglaterra e toma contato com as idias da nova
administrao pblica (new public management), que formam a base das
propostas de reforma naquele pas. Descrevendo este momento inicial de seleo
de alternativas, Bresser Pereira diz:

Tinha uma idia da administrao que eu chamaria um pouco adiante de
gerencial por intermdio da leitura de Osborne e Gaebler (...). Mas precisava
conhecer muito mais a respeito das novas idias. E foi o que fiz, viajando
para a Inglaterra logo no incio do governo e comeando a tomar
conhecimento da bibliografia que recentemente havia se desenvolvido,
principalmente naquele pas, a respeito do assunto. O resultado foi elaborar,
ainda no primeiro semestre de 1995, o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado e a emenda constitucional da reforma administrativa,
tomando como base as experincias recentes em pases da OCDE,
principalmente o Reino Unido (...). (Bresser Pereira: 1998-e, 12-13).

Alm de gurus e consultorias, organismos internacionais, tais como a
Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD); Centro
Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD); Banco
Mundial (BIRD) e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) atuam como
instncias de transferncia de experincias entre pases, contribuindo para a
disseminao de idias e solues sobre a administrao pblica (Pollitt e
Bouckaert, 2000; Saint-Martin, 2001). A OCDE, por exemplo, mantm um setor

61
Bresser quer assessor pago pelos EUA. Folha de So Paulo, 15 de maro de 1995.
62
Osborne no entende nada de Brasil, diz Bresser a deputados. Folha de So Paulo, 24 de
maro de 1995.


149

destinado especificamente ao estudo e assessoramento de reformas gerenciais
denominando PUMA Public Management Service, no qual tambm destaca as
prticas dos pases membros
63
. O CLAD desenvolve seminrios anuais sobre
reformas da administrao pblica, conferncias em diversos pases, alm de
manter uma linha de publicaes a respeito do tema, e uma base de dados sobre
experincias internacionais no SIARE - Sistema Integrado e Analtico de
Informao sobre Reforma do Estado
64
.
Com relao ao Brasil, o apoio financeiro do BID foi fundamental para a
execuo das propostas contidas no Plano Diretor. Durante o ano de 1995, equipes
do BID estiveram no Brasil para analisar as propostas de modernizao da
administrao federal e dimensionar o volume do financiamento necessrio para
sua consecuo. Em maio de 1996, o BID financiou em Braslia o Seminrio
Internacional sobre a Reforma do Estado na Amrica Latina e Caribe. Em
outubro do mesmo ano, foi firmado um convnio de cooperao tcnica ao
Programa de Apoio Modernizao do Poder Executivo Federal, no valor total de
US$ 180,0 milhes, dos quais o BID financiaria a metade, em duas parcelas (US$
57,0 e US$ 33,0 milhes respectivamente).
O Programa de Apoio Modernizao estabeleceu projetos em quatro
reas especficas. A primeira rea contemplada trata da reforma institucional (ou
dos projetos bsicos da reforma, conforme o Plano Diretor), envolvendo a
reestruturao interna dos ministrios, implantao das agncias executivas e das
organizaes sociais. Para esta rea foi reservada a maior parte dos recursos, que
financiaro principalmente as despesas de consultorias para elaborar o
diagnstico das entidades, a elaborao de seu planejamento estratgico e a
implantao dos novos processos operativos de gesto, entre outras atividades
(MARE, 1998, 24). Outras reas apoiadas pelo financiamento do BID so, em
ordem de volume de recursos: gesto e tecnologia da informao; gesto e
desenvolvimento de recursos humanos, e atendimento ao cidado. Para estas

63
Embora o Brasil no participe da OCDE, mantm com este um convnio de cooperao tcnica.
64
Durante o perodo em que ocupou o cargo de ministro no MARE, Bresser Pereira esteve frente
do Conselho Cientfico do CLAD.


150

reas, o termo de referncia do Convnio tambm menciona a destinao de parte
dos recursos contratao de consultorias para a elaborao e implantao de
projetos. As normas para a contratao de consultorias e licitaes so regidas,
com base nos procedimentos do BID, conforme detalha o termo de referncia do
convnio: A aquisio de equipamentos, materiais e servios de consultoria, ser
realizada segundo pautas e procedimentos do Banco. (MARE, 1998, 57).
Consultorias, altos burocratas, acadmicos, pesquisadores, entre outros
especialistas formam comunidades nas quais as idias a respeito do modelo
gerencial circulam no Brasil e em todo o mundo. Algumas dessas comunidades,
com relao participao na gerao de idias para a reforma brasileira, so mais
fragmentadas, outras mais estruturadas; mas ambas forneceram um caldo
primordial de idias a respeito de um novo modelo de gesto para a
administrao pblica. No caso do MARE, importante assinalar que o prprio
ministrio tambm se constituiu enquanto uma comunidade de especialistas, no
qual indivduos apresentam suas idias e se empenham na defesa de suas
propostas.
O MARE preenche os requisitos dos monoplios de polticas (policy
monopolies) analisados por Baumgartner e Jones (1993): alto grau de
compartilhamento de idias entre os participantes (existncia de uma policy
image), e uma estrutura institucional definida. No interior desses monoplios,
assim como acontece nas comunidades de especialistas, os participantes do
processo de formulao de polticas empenham-se em testar suas idias e em
difundi-las para outras comunidades e para o pblico no-especializado de forma
simples e direta, por meio de papers acadmicos, artigos para a imprensa,
palestras, testemunhos, pequenos textos explicativos, entrevistas, entre outros. A
equipe do MARE viajou por todo o pas, participando ativamente da difuso das
idias. Destaca-se tambm o papel desempenhado pelo ento ministro Bresser
Pereira, como veremos na prxima seo.




151

3.3.2 O MARE e a estratgia de difuso das idias

No modelo de Kingdon, dois elementos so considerados fundamentais
para a transformao de uma idia em soluo: a ativa participao de um
empreendedor (policy entrepreneur) e o processo de difuso e amaciamento das
idias (soften up).
Bresser Pereira assume claramente o papel de empreendedor, da maneira
como Kingdon (2003, 122) define este ator: um indivduo cuja caracterstica
principal consiste em investir seus recursos, tais como tempo, energia, prestgio,
reputao, em funo de uma idia. Logo aps a publicao do Plano Diretor, o
ento ministro empenha-se em difundir as idias presentes no documento,
procurando enfatizar as caractersticas positivas dos projetos propostos pelo
governo: Dispunha de um poderoso instrumento de persuaso: o Plano Diretor.
No perdia oportunidade de apresent-lo aos servidores (...), diz Bresser Pereira
(1999-a, 20).
Alm de utilizar o Plano Diretor como mecanismo de persuaso junto aos
servidores, a mesma estratgia foi utilizada para difundir as idias para outras
audincias:

Era essencial persuadir a opinio pblica. Ento, durante os dois anos e
meio de discusso da emenda no Congresso, tornei-me o advogado nacional
da reforma. Levei o Plano Diretor e a emenda para todos os lugares, para
todos os foros, debatendo, argumentando. Nesses debates, procurei ter uma
mensagem simples e clara, em que os aspectos positivos e no apenas os
punitivos da reforma tambm estivessem presentes. (Bresser Pereira,
1999-a, 16).

A nfase na difuso de aspectos positivos da reforma se deve recepo,
bastante negativa, principalmente por parte dos servidores pblicos e da oposio,
com relao s propostas de reforma constitucional, apresentadas logo no incio
do governo. A imagem da poltica de reforma da administrao pblica (policy
image) desenvolvida com base tanto em informaes empricas, quanto a apelos


152

emotivos (tone). O tone fundamental para a mobilizao em torno das idias de
reforma, atraindo ou afastando novos participantes. Uma representao negativa
ou positiva das solues constitui-se, desta forma, em um fator crtico no
desenvolvimento das questes. A proposta de reforma constitucional, de acordo
com Bresser Pereira, carregava caractersticas negativas, exploradas, sobretudo,
pela mdia. No entanto, como empreendedor da reforma, sua atuao se d no
sentindo de buscar converter esse tone negativo em positivo:

Os jornalistas apenas se interessavam pelos aspectos financeiros e de curto
prazo. Seus temas prediletos eram a reduo de quadros, o fim da
estabilidade, o teto salarial (...). Pouco se interessavam pelos objetivos mais
positivos, de mdio-prazo: maior papel para as organizaes pblicas no-
estatais, aumento da eficincia, foco no cliente cidado, nova poltica de
recursos humanos e nova poltica de concursos pblicos. Mas consegui
inserir progressivamente as novas idias, e, aos poucos, comeou a ficar
claro que eu no era, como meus adversrios sugeriam, o carrasco dos
servidores pblicos, o neoliberal impiedoso, ou o defensor xiita do
mercado, e sim que minha mensagem envolvia reconstruir o Estado (...).
(Bresser Pereira, 1999-a, 16).

Em outra passagem, o ex-ministro comenta a forma pela qual utilizou a
mdia como recurso estratgico para representar as propostas de forma positiva, a
partir da nfase na relao entre a definio de problema (o modelo burocrtico) e
as solues propostas (administrao gerencial):

Quando as idias foram inicialmente apresentadas, em Janeiro de 1995, a
resistncia a elas foi muito grande. Tratei, entretanto, de enfrentar essa
resistncia da forma mais direta e aberta possvel, usando a mdia como
instrumento de comunicao. O tema era novo e complexo para a opinio
pblica e a imprensa tinha dificuldades em dar ao debate uma viso completa
e fidedigna. No obstante, a imprensa serviu como um maravilhoso
instrumento para o debate das idias. Minha estratgia principal era atacar a
administrao pblica burocrtica, ao mesmo tempo que defendia as carreiras


153

de Estado e o fortalecimento da capacidade gerencial do Estado. Dessa forma
eu confundia meus crticos, que afirmavam que eu agia contra os
administradores pblicos ou burocratas, quando, na verdade, procurava
fortalece-los, torna-los mais autnomos e responsveis. Em pouco tempo, um
tema que no estava na agenda do pas assumiu o carter de um grande
debate nacional. (Bresser Pereira, 1998-e, 13).

A utilizao da imprensa, sem dvida, foi um recurso explorado por
Bresser Pereira principalmente no incio de sua atuao frente ao MARE. Em
1995, o ento ministro publicou 16 artigos, sendo vrios desses artigos publicados
mais de uma vez, em jornais diferentes. No ano seguinte, 1996, so publicados 10
artigos de sua autoria. Em 1997, o ento ministro j publicava a metade do
volume de artigos do incio do governo: 8 artigos. A partir de 1998, este nmero
se reduz ainda mais, e os textos no tm mais a reforma como objeto central
65
.
Ao longo de 1995, o tema predominante nesses artigos foi a reforma
constitucional. A maioria dos textos publicados discute exclusivamente as
emendas constitucionais, abrangendo questes relativas estabilidade, extino
do regime jurdico nico e outros pontos considerados polmicos. Os artigos
destacam as caractersticas positivas das medidas enviadas ao Congresso,
procurando discutir a reforma constitucional em conjunto com outros projetos de
reforma do Estado, contextualizando a proposta de emendas. So poucos os textos
que no abordam a questo das emendas constitucionais. Nestas excees, a
ateno concentrada na criao das Organizaes Sociais e do setor pblico-
no estatal.
A partir de 1996, alguns textos ainda se concentram na reforma
constitucional, reforando os aspectos positivos das mudanas, discutindo a
tramitao do projeto no Congresso, e inserindo a proposta no contexto maior da
administrao pblica gerencial. Observa-se neste ano, em comparao com as
publicaes de 1995, um aumento na quantidade de textos que destacam o modelo

65
Os artigos publicados por Bresser Pereira esto relacionados no Apndice A, item 3-a.


154

gerencial de administrao e a redefinio do papel do Estado a partir do relato de
experincias internacionais.
Em 1997, os artigos publicados continuam a destacar as emendas
constitucionais, principalmente a tramitao das propostas no Congresso. Mas
nota-se um equilbrio maior na distribuio temtica dos textos, que contemplam
tambm o novo papel do Estado, fazendo referncia a projetos e programas
desenvolvidos em outros pases. No ano seguinte, com as emendas aprovadas no
Senado, em maro, e a promulgao, em junho, nenhum texto publicado pelo
autor sobre o tema, to pouco sobre os demais projetos previstos no Plano Diretor.
importante registrar ainda um artigo publicado na Folha de So Paulo,
em 10 de janeiro de 1999 (a nica publicao deste ano), intitulado Um Novo
Aprendizado. J no Ministrio da Cincia e Tecnologia, o ex-ministro do MARE
faz um balano (muito positivo) de sua atuao na reforma da administrao
pblica, considerando os fatores que teriam auxiliado na aprovao das emendas
constitucionais.
A atuao de Bresser Pereira como policy entrepreneur da reforma
fundamental no processo que Kingdon chama de amaciamento (softening up).
Este processo consiste na divulgao das idias em fruns diferentes, tarefa
desenvolvida pelo ento ministro e tambm por seus assessores no MARE. Vimos
que a imprensa escrita foi utilizada como veculo para a divulgao das solues
propostas para a reforma. Nestes textos, as idias so comunicadas ao pblico em
geral, e tambm aos servidores pblicos. Mas a estratgia de softening up foi
muito alm desta audincia. Outros textos foram publicados visando grupos mais
especializados. Bresser Pereira escreveu o artigo Cidadania e Res Publica: A
Emergncia dos Direitos Republicanos (Bresser Pereira, 1997-a) com o objetivo
de divulgar a reforma entre os juristas. Conforme o autor, Fiz vrias tentativas de
falar e debater com juzes e promotores, mas sem sucesso. (...) Receberam,
entretanto, com grande interesse o trabalho terico que fundamenta, no plano do
direito, a reforma (Bresser Pereira, 1999-a, 15). Outros artigos de cunho terico
foram publicados pelo autor em revistas acadmicas, como a Revista Lua Nova


155

(artigos publicados em 1995 e 1998), Revista de Filosofia Poltica (1997), Novos
Estudos CEBRAP (1998) e Revista de Administrao Pblica (2000)
66
.
Dentre as iniciativas de difuso da reforma, destaca-se a atuao da ENAP
- Escola Nacional de Administrao Pblica - com a reativao da daspiana
Revista do Servio Pblico, cuja edio estava paralisada desde 1989
67
. A Revista
conferiu espao aos artigos de tcnicos envolvidos nos projetos de reforma, alm
de outros servidores da alta administrao pblica. Outros artigos, sempre
versando sobre temas ligados reforma gerencial, so elaborados por especialistas
brasileiros e estrangeiros, enfocando as experincias de reforma no cenrio
internacional, tendncias da reforma brasileira e reflexes sobre os projetos
desenvolvidos no MARE. A partir de 1995 foram tambm lanados pela ENAP
uma srie de Textos para Discusso, abordando a mesma temtica
68
.
Outras publicaes, de iniciativa direta do MARE, foram lanadas durante
o perodo. A Revista Reforma Gerencial foi criada em maro de 1998, tendo
como pblico-alvo os servidores federais. Com o objetivo de disseminar as idias
da administrao gerencial, a revista ocupa um espao intermedirio entre as
revistas voltadas para o pblico acadmico (Revista do Servio Pblico) e as
demais publicaes informativas (Jornal do Servidor, Boletim Estatstico do
MARE), produzidas pelo governo. Trazendo sees fixas (servidores fazendo a
mudana, capacitao do servidor, modernizando o Estado, entrevista,
artigo, entre outras), a Revista teve ao todo, seis nmeros publicados, sendo
extinta em janeiro de 1999. Em seu lugar, foi criada a Revista Administrao
Federal que manteve as caractersticas da revista anterior, mas teve apenas apenas
duas edies (maio-junho de 1999 e julho-agosto de 1999)
69
.
Tambm os Cadernos MARE da Reforma do Estado contribuem para a
documentao dos principais projetos e divulgao dos objetivos da reforma. Os

66
Ver Apndice A, item 3-b.
67
A Revista do Servio Pblico foi criada para dar sustentao reforma promovida pelo DASP,
defendendo as idias do departamento e, mais tarde, defendendo-o em sua luta pela sobrevivncia
e pela manuteno de suas atividades dentro do Estado.
68
Foram editados 5 nmeros dos Textos para Discusso em 1995; 7 em 1996; 10 em 1997; 10 em
1998; 1 em 1999; 6 em 2000; 5 em 2001; e 3 em 2002.
69
Ver Apndice A, item 1-c e 1-d.


156

Cadernos eram temticos e tinham como objetivo atingir o pblico diretamente
afetado pela reforma. Foram produzidos 17 nmeros dos Cadernos, entre 1997 e
1998
70
.
Alm de publicaes, a estratgia de softening up envolveu visitas
constantes de membros da equipe da Secretaria da Reforma do Estado a
congressos e palestras por diversos estados do pas. As idias sobre a reforma
foram tambm divulgadas junto a ncleos formadores de opinio por meio da
realizao de seminrios organizados pelo MARE, entre os quais o Seminrio
Internacional Reforma Administrativa em Pases em Desenvolvimento, em
novembro de 1997; Seminrio Reforma Gerencial do Estado, novembro de 1998
(ambos realizados na ENAP); Seminrio Internacional Sociedade e Reforma do
Estado, realizado em So Paulo em maro de 1998; Seminrio Internacional
Reestruturao e Reforma do Estado: Brasil e Amrica Latina no Processo de
Globalizao realizado na USP em maio de 1998.
Tambm foram estimuladas linhas de pesquisa sobre a Reforma do Estado
em diversas universidades, como por exemplo o programa de mestrado da
Fundao Getlio Vargas, e o ncleo de pesquisa da Fundao Instituto de
Administrao (FIA), ligada ao Departamento de Administrao, Economia e
Contabilidade (FEA) da USP. A pesquisa de Abrucio e P (2002), que apresenta
um survey descritivo da produo bibliogrfica sobre a reforma do Estado entre os
anos 1995 e 2002, mostra que houve, a partir das propostas de reforma do MARE,
uma grande expanso de estudos acadmicos voltados ao tema da reforma, alm
do surgimento de novas reas e temas de pesquisa vinculados a essa temtica.
Desta forma, o MARE se constitui como uma policy community,
fortalecendo a representao da soluo a administrao gerencial e
disseminando essas idias para outras comunidades.




70
Ver Apndice A, item 1-b.


157

3.4 Consideraes finais

As solues e alternativas propostas pela reforma so definidas, desde o
incio do governo Fernando Henrique Cardoso, como um conjunto de mudanas
destinadas implantao, na administrao pblica brasileira, do modelo
gerencial. Representada como uma soluo legtima (valence issue) do ponto de
vista tcnico, poltico e social, as idias a respeito do modelo gerencial vo sendo
ampliadas, ao longo do tempo, nos textos do ento ministro Bresser Pereira. Se
inicialmente, as solues remetem s idias de Osborne e Gaebler (1994), aos
poucos o modelo vai sendo fundamentado com base em outras experincias e nas
idias na nova administrao pblica
71
.
De qualquer forma, independentemente da fundamentao, muitas idias
esto disponveis e apenas algumas so selecionadas. Para uma idia ser
seriamente considerada, e posteriormente selecionada, alguns critrios, como
viabilidade tcnica, congruncia com os valores da comunidade, aceitao pblica
e limitaes oramentrias so apontados por Kingdon (2003) como
fundamentais.
As propostas de reforma apresentadas so demonstradas viveis, do ponto
de vista tcnico, por meio principalmente dos Cadernos MARE, nos quais os
burocratas envolvidos em cada um dos projetos procuram detalhar os objetivos e
estratgias de implementao, convertendo as idias em objetivos prticos.
Mesmo que a implementao no se desenvolva da forma como planejado, sem
essas especificaes tcnicas dificilmente as solues seriam aceitas, como afirma
Kingdon (2003, 132):

Attention to the details of implementation does not necessarily result in
enacted programs that work. Policy makers do not always anticipate all of the
consequences that will flow from their actions (...). To be seriously
considered, however, policy makers believe that a proposal will work if

71
Em Reforma do Estado para a Cidadania (Bresser Pereira, 1998-e), um captulo inteiro
dedicado discusso dos fundamentos tericos do modelo gerencial (pp. 81-162).


158

enacted, even if the idea seems far-fetched in hindsight. Without that belief
in its technical feasibility, the proposal is not likely to survive to the point of
serious consideration.

Alm disso, para que as solues sejam aceitas, necessrio que elas
sejam compartilhadas pela comunidade de especialistas. Pela fragilidade do
campo acadmico em administrao pblica no pas, esta comunidade no se
constitui como geradora de idias para a reforma. Por outro lado, comunidades
mais ativas, como as formadas por consultores internacionais, compartilham das
mesmas vises de mundo a respeito de solues para a administrao pblica,
tendo grande influncia na gerao de alternativas.
O MARE procurou influenciar a aceitao pblica das solues,
principalmente no processo de difuso das idias e da nfase nas caractersticas
positivas da reforma. O apelo s valence issues atua exatamente no sentido de
garantir apoio s solues junto ao grande pblico. Limitaes oramentrias to
pouco se constituram num fator de restrio s solues propostas, em primeiro
lugar porque as prprias solues se apresentavam como meio de equilibrar as
contas pblicas, e tambm pelo financiamento internacional garantido para a
execuo da reforma.
A existncia de uma soluo que satisfaz esses critrios faz com que uma
questo tenha maior possibilidade de chegar agenda. Alm disso, como
ressaltam Baumgartner e Jones (1993), mesmo que no exista uma relao de
causa e efeito entre definio de problemas e gerao de alternativas, a
proximidade entre a policy image das solues e a policy image dos problemas
aumentam as chances de um tpico entrar na agenda. Esta costura evidente
nos textos analisados, uma vez que o modelo gerencial (a soluo), da forma
como representado, encontra correspondncia na definio de problemas
analisada no captulo anterior (o modelo burocrtico).
As solues tambm no apresentam relao de causa e efeito com o outro
fluxo do modelo de Kingdon a dinmica poltica. No entanto, sem um contexto
poltico e institucional favorvel, tanto solues quanto problemas podem ser


159

definidos e difundidos sem provocarem mudanas na agenda. So estas questes
que conduziro nossa anlise no prximo captulo.






160

CAPTULO 4
A DINMICA POLTICA

Introduo

Ao lado dos fluxos de problemas e de solues, os eventos que se
desenrolam no contexto poltico so essenciais para a compreenso da forma pela
qual uma questo chega agenda governamental. Estes eventos esto relacionados
s instituies e dinmica de negociao poltica que envolve a policy da
reforma da administrao pblica
72
.
No modelo de Kingdon, o fluxo poltico (politics stream) segue sua lgica
prpria - independentemente do reconhecimento dos problemas (problems stream)
ou do desenvolvimento de solues (policy stream) e abrange eventos que tm
efeitos importantes sobre o processo de agenda-setting. Acontecimentos como os
resultados eleitorais, o incio de uma nova gesto e a atuao de grupos de
interesse, afetam profundamente a agenda. Os novos integrantes de um governo,
destacando algumas concepes sobre problemas e defendendo algumas propostas
especficas, alteram a agenda, inserindo novas questes ou bloqueando outras. Os
processos eleitorais e o humor nacional conjunto de percepes
compartilhadas pelos atores sociais - criam condies para que algumas questes
se destaquem na agenda. A atuao de grupos de interesse, da mesma forma, pode
criar oportunidades para a emergncia de um tema, podendo, por outro lado
tambm dificultar algumas iniciativas. Assim, os eventos que se desenrolam no

72
Todos os fluxos que compem o modelo de Multiple Streams so, em ltima instncia, fluxos
polticos. Vimos com Stone (2002, 231) que no existe definio de problemas que no seja
poltica, uma vez que esta definio envolve a mobilizao de interesses e a constituio de
alianas. Da mesma forma, tambm no h proposio de alternativas que no seja poltica, j que
a forma como as idias so apresentadas envolvem teorias mais ou menos implcitas sobre o
governo (Majone, 1989, 80). O fluxo poltico, tal como Kingdon (2003, 145) o define, relaciona
eventos como eleies, presses de grupos de interesse e dos partidos polticos. Os trs fluxos so,
portanto, essencialmente polticos, envolvendo a construo de consensos sobre problemas,
solues e oportunidades polticas. A diferena que, enquanto no fluxo de problemas e solues
a mobilizao se d por difuso e persuaso, no fluxo poltico, a mobilizao se d por
negociao e barganha entre as coalizes.


161

fluxo poltico constituem o solo frtil, sobre o qual determinadas idias a
respeito de problemas e solues encontram maior ou menor propenso ao
desenvolvimento.
Este captulo tem como objetivo focalizar estas questes, procurando
compreender de que forma as idias a respeito da poltica de reforma da
administrao pblica, proposta pelo governo Fernando Henrique Cardoso,
encontram condies favorveis para o acesso agenda.


4.1 Antecedentes da reforma

Aes de reforma administrativa no configuram propriamente uma
novidade, antes consistem em prticas constantes ao longo da histria
administrativa do governo federal
73
. A cada mudana de governo, efetua-se a
reviso da estrutura organizacional, criam-se rgos, cargos, alteram-se mtodos
de trabalho. Este tipo de ao geralmente pautado por uma lgica de estabilidade
e incrementalismo, em que predominam mudanas lentas e graduais. Em
determinados momentos, porm, observamos mudanas rpidas, em que novas
idias se disseminam e abrem espao para a alterao da agenda governamental.
Este exatamente o fenmeno sobre o qual Baumgartner e Jones (1993) se
debruam em seu modelo de equilbrio pontuado.
No perodo que antecede o governo Fernando Henrique Cardoso, as aes
voltadas administrao pblica estavam restritas a mudanas incrementais. Nas
eleies presidenciais de 1989, o tema da crise do Estado esteve presente no
discurso dos candidatos, representando uma das estratgias mais visveis em torno
da definio dos problemas brasileiros. Embora as solues apresentadas pelos
candidatos para lidar com a crise fossem divergentes, o debate esteve centrado no

73
Para uma reviso das principais reformas administrativas promovidas pelo governo federal, ver
Lima Junior, Olavo B. (1998). As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e
fracassos. Revista do Servio Pblico, ano 49, n 2, abril-junho. Braslia, Enap. Ver tambm
Andrade, Regis C e Jaccoud, Luciana (1993). Estrutura e Organizao do Poder Executivo.
Braslia: ENAP/CEDEC 1993; e ainda Marcelino, Gileno (1987). Evoluo do Estado e Reforma
Administrativa. Braslia: Funcep.


162

Estado e sua crise, a partir da percepo de que o prprio Estado era responsvel
pelo fracasso da poltica econmica e pela ineficincia das polticas pblicas
(Cezar, 1994)
74
.
Ao assumir a presidncia, o governo Collor no elabora uma proposta
formal de reforma da administrao pblica. As mudanas realizadas neste sentido
foram orientadas por um grupo restrito de assessores, e as prticas adotadas foram
concretizadas por meio de Medidas Provisrias ou atos administrativos internos.
So mudanas caracterizadas, fundamentalmente, pela reduo de pessoal,
extino e fuso de rgos, alterao em dotaes oramentrias, medidas
basicamente quantitativas, voltadas conteno dos gastos governamentais
(Couto, 1993). Outras iniciativas, como aes de desburocratizao,
desregulamentao, melhoria na qualidade gerencial estiveram presentes no
governo Collor, sendo desenvolvidas de forma fragmentada. Esta forma de
conduo da poltica de administrao pblica, que se estenderia pela gesto
Itamar Franco, aquela que Baumgartner e Jones (1993) chamam de poltica dos
subsistemas, nos quais so tratados temas fora da agenda, de forma estvel e lenta,
sem grande difuso de idias.
As eleies de 1994 so, novamente, marcadas pelo debate em torno da
crise do Estado. Neste momento, embora no estivesse definida uma agenda
especfica de reforma para a administrao pblica, os dois principais candidatos
Fernando Henrique Cardoso e Lus Incio Lula da Silva destacavam, embora
apresentando solues diferentes, a necessidade de reformas do Estado. Neste
contexto, uma proposta de reforma especificamente voltada administrao
pblica encontrava solo frtil, ou um humor nacional favorvel, Kingdon
(2003) ou ainda, de acordo com Baumgartner e Jones, um feedback positivo - uma

74
importante lembrar que grande parte do debate poltico, ao longo dos anos 1980, esteve
centrado na idia de crise de governabilidade. Naquele momento, o problema estava definido em
termos do excesso de demandas liberadas com a abertura democrtica que, no extremo, tenderiam
a provocar a saturao na agenda governamental. A incapacidade governamental de lidar com
estas demandas era reafirmada pelos diagnsticos de crise gerencial (excesso de centralizao no
governo federal, imobilismo e paralisia decisria) e da crise fiscal. Em ambos os casos, o problema
vinha de fora do cenrio econmico ou da dinmica poltica e incidia sobre o Estado. As
eleies de 1989 sinalizam o momento em que, pela primeira vez, o Estado responsabilizado pela
crise, e no mais representado como vtima de uma srie de crises setoriais (Cezar, 1994).


163

vez que o discurso eleitoral criava expectativas para a soluo da crise atribuda
ao Estado.
A eleio de Fernando Henrique Cardoso representa a ascenso de um
novo sistema hegemnico de poder (Sallum Jr., 1999; 2003). Este novo sistema de
poder propunha o rompimento definitivo com a era Vargas e com o modelo de
Estado que havia sido construdo a partir dos anos 1930, atingindo seu pice
durante o regime militar, na dcada de 1970 e que, a partir de ento passou a
desgastar-se progressivamente. Como alternativa, o governo Cardoso apresentava
como proposta um projeto poltico de alterao das relaes Estado-sociedade de
cunho liberalizante, no qual o Estado deveria se ausentar de quaisquer funes
empresarias, transferindo estas atividades para o setor privado, alm de
comprometer-se a manter equilibradas as finanas pblicas, de forma a no
alimentar o dficit fiscal e assim manter sob controle o processo inflacionrio.
Este projeto tambm contemplava a ampliao da abertura comercial,
intensificando as trocas do pas no mercado internacional, alm de medidas de
poltica macroeconmica como a manuteno do cmbio valorizado frente ao
dlar e a poltica de juros altos, de forma a manter a estabilizao dos preos.
A orientao prioritria do governo Cardoso estava direcionada, portanto,
a minar as bases do Estado desenvolvimentista, identificando neste padro de
interveno estatal o problema central da sociedade brasileira e o obstculo
principal ao crescimento econmico do pas. Neste sentido, alm mudanas na
poltica econmica cabia ao governo tambm alterar dispositivos constitucionais
consagrados em 1988, uma vez que a Constituio preservava caractersticas
centrais do modelo nacional-desenvolvimentista, como as limitaes ao capital
estrangeiro, o controle do Estado sobre o mercado, e mecanismos de proteo
social aos trabalhadores e servidores pblicos, entre outros fatores.
A agenda do governo Cardoso priorizava, desta forma, medidas que
contribussem para a superao da era Vargas e substituio do padro de
interveno estatal vigente, em conjunto com aes voltadas liberalizao da
economia. Para que este novo sistema hegemnico de poder e suas propostas se


164

consolidassem, era preciso assegurar que estas idias fossem apoiadas pelas
lideranas polticas e pelo conjunto da sociedade. Conforme sublinha Sallum Jr.
(1999, 31),

Uma classe dominante no se transforma em dirigente a menos que consiga
organizar-se e universalize os seus interesses na sociedade; e isso no ocorre
a menos que lideranas polticas encontrem uma frmula poltica que
permita a adeso da maioria das foras polticas em presena.

Neste contexto, a proposta de reforma da administrao pblica, desde que
em sintonia com as duas idias centrais do novo sistema hegemnico
desconstruo do Estado varguista e liberalizao econmica - poderia auxiliar
no estabelecimento desta frmula poltica que garantisse e ampliasse suporte ao
projeto poltico do governo. E, de fato, a reforma se prope exatamente a
colaborar com esse projeto: eliminar o modelo burocrtico de administrao
pblica - um dos maiores smbolos da era Vargas - e promover mudanas
constitucionais que contribussem, em curto prazo, para o equilbrio das finanas
pblicas. A definio de problemas e a representao das solues na reforma
administrativa, como vimos nos captulos anteriores, destina-se a difundir aos
polticos, alta burocracia, aos empresrios, mdia e sociedade em geral, as
idias mais fundamentais do governo Cardoso. Independentemente de seus
resultados (concretizar ou no um modelo gerencial de gesto pblica), a reforma
administrativa tinha possibilidades de constituir-se enquanto um smbolo das
maiores aspiraes do governo.
Assim, no governo Cardoso, diferentemente do governo Collor, que
tambm se fundamentava em um projeto liberalizante, no solo frtil das idias
mais gerais no plano poltico, so lanadas as propostas para uma a poltica de
administrao pblica, extremamente congruente com os valores do novo bloco
hegemnico. Por seu potencial em contribuir com as duas idias fundamentais do
governo Cardoso, simultaneamente, a proposta de reforma passa a adquirir alta
visibilidade, interrompendo o perodo de estabilidade em que esta policy se


165

encontrava e pontuando um novo momento, de rpidas mudanas. A dinmica
pela qual essas idias ingressam na agenda do governo Fernando Henrique
Cardoso, considerando este contexto poltico, ser analisada nas prximas sees.


4.2 Governo federal no fluxo poltico

Polticas de administrao pblica so caracteristicamente concebidas pela
liderana poltica e altos escales do servio pblico, configurando mudanas do
tipo top-down, ou seja, aes que partem da cpula poltico-administrativa
(Pollitt e Bouckaert, 2000). Neste sentido, no representam mudanas orientadas
por demandas populares, embora freqentemente as reformas gerenciais, em
particular, incorporem as queixas referentes s disfunes burocrticas mais
bvias. Veremos a seguir algumas variveis importantes para a compreenso da
formao da agenda no interior do governo, focalizando os perodos de transio
administrativa, as oportunidades criadas pela dinmica de outras polticas
governamentais e a importncia das questes jurisdicionais.


4.2.1 Mudanas de gesto

Um dos momentos mais propcios para o ingresso de um tema na agenda
so perodos de mudanas no governo - principalmente ao incio de uma nova
gesto, aps as eleies (Kingdon, 2003). Novos formuladores de polticas que
passam a ter acesso estrutura administrativa e novas prioridades criam
expectativas de mudana na agenda, sobretudo no primeiro ano de novas
administraes, como assinala Kingdon (2003, 154). Por outro lado, um novo
governo pode tambm provocar a retirada de uma questo da agenda, bem como
inibir a ascenso de outros temas. No caso da poltica de reforma administrativa


166

sob anlise, so evidentes as relaes entre a mudana de governo e o ingresso do
tema na agenda, em 1995.
Aps uma bem sucedida passagem pelo Ministrio da Fazenda no governo
Itamar Franco, no qual contribuiu para a implantao do Plano Real
75
, Fernando
Henrique Cardoso, apoiado por uma ampla coalizo partidria e com grande
aprovao da opinio pblica assume a Presidncia da Repblica em janeiro de
1995. Neste momento, no entanto, no havia uma percepo clara do escopo da
reforma administrativa. O programa de governo, embora enfatizasse a existncia
da crise do Estado, e defendesse um programa de reformas para lidar com essa
crise, simultaneamente ao controle da inflao e da manuteno da estabilizao,
no previa uma reforma especfica para a administrao pblica. Para
compreendermos a forma pela qual este tema passa a focalizar a ateno
governamental, inserindo-se na agenda maior de reformas do Estado, torna-se
fundamental analisar a participao do ento ministro Bresser Pereira. Embora
no figurasse inicialmente entre as reformas do Estado, a reforma administrativa
passa a integrar a agenda governamental no momento em que Bresser Pereira
convidado a participar do governo federal, deciso esta que somente se
concretizaria s vsperas de 1995. De acordo com um analista do perodo,

O nome de Bresser na composio da equipe ministerial surge no momento
final e na cota de FHC (...). A expectativa inicial era para a pasta das
Relaes Exteriores, mas um movimento por um nome de carreira dos
diplomatas forou uma segunda opo: a Secretaria da Administrao
Federal, elevada condio ministerial para Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado (MARE). Do convite posse decorreram
menos de duas semanas. (Martins, 2002, 238-239).

Ao longo dos primeiros meses de 1995, Bresser Pereira, tendo assumido o
recm-criado MARE, empenha-se em inserir a reforma administrativa entre as

75
Fernando Henrique Cardoso foi ministro da Fazenda no governo Itamar Franco a partir de maio
de 1993. A primeira fase do Plano Real teve incio em maio de 1994, sendo o real introduzido
como moeda oficial em julho do mesmo ano.


167

prioridades da agenda governamental. Um dos objetivos iniciais de sua intensa
estratgia de definio de problemas e difuso das propostas, analisadas nos
captulos anteriores, consistia em relacionar a reforma administrativa s aes de
ajuste fiscal, procurando demonstrar que a reforma traria reduo de custos,
principalmente por meio das emendas constitucionais ao captulo da
administrao pblica, alm de garantir estrutura estatal a eficincia e a
flexibilidade necessrias para o novo modelo de Estado proposto pelo governo
Fernando Henrique Cardoso, materializando o rompimento com a era Vargas.
Tendo assumido o Ministrio sem a existncia de um programa consolidado para
a reforma da administrao pblica, o ento ministro se concentra na formulao
do Plano Diretor e em sua difuso tanto internamente ao governo, entre outros
ministros e formuladores de polticas, quanto para outros atores externos.
Assim, o tema da reforma da administrao pblica incorporado
tardiamente agenda de governo. A reforma conduzida por um rgo externo ao
chamado ncleo central do governo, um conjunto de rgos da Presidncia da
Repblica que procuravam fortalecer a capacidade de controle e coordenao da
Presidncia sobre os Ministrios, como a Casa Civil da Presidncia da Repblica,
a Secretaria Geral, a Secretaria de Assuntos Estratgicos, e o Conselho de
Governo, que contava com uma estrutura de formulao de polticas
interministeriais (Cmaras de Polticas Setoriais), nas quais apenas os Ministros
da Fazenda e do Planejamento e Oramento tinham lugar garantido. A prpria
Cmara de Reforma do Estado
76
, rgo responsvel pela definio das diretrizes
da reforma, era controlada pelo ministro-chefe da Casa Civil.
Esta posio institucional, na avaliao de Costa (2002), enfraqueceu a
ao do MARE no desenvolvimento das polticas de reforma da administrao
pblica, uma vez que, fora do ncleo central do governo e com poucos recursos,
o Ministrio teria pouco apoio para levar adiante as propostas contidas no Plano
Diretor:


76
Instituda pelo Decreto n. 1526/95.


168

A transformao da Secretaria da Administrao Federal (SAF) em
Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), mostrava que a
reforma no era uma prioridade governamental. Como rgo responsvel por
atividades-meio, o MARE no possua densidade prpria, no representava
interesses sociais relevantes, no atraa a ateno da opinio pblica e, pelo
contrrio, tendia a enfrentar resistncias generalizadas da burocracia federal,
especialmente nos ministrios maiores, ciosos de sua autonomia. Sem a
vinculao direta Presidncia da Repblica, o MARE seria apenas um
pequeno ministrio sem recursos, procurando definir seu lugar entre os cerca
de vinte ministrios. (Costa, 2002, 30)

Outros autores, no entanto, analisam a posio institucional do MARE
como favorvel ao desenvolvimento da poltica de reforma. Gaetani (2000), por
exemplo, destaca o MARE como rgo central, ao lado dos Ministrios da
Fazenda e do Planejamento, e da Casa Civil. Nesta perspectiva, o MARE teria um
amplo escopo de ao dentro da estrutura do governo federal.
De qualquer forma, a criao do MARE sinaliza a construo de um
monoplio de polticas (policy monopoly), nos termos de Baumgartner e Jones
(1993), indicando que o tema da reforma da administrao pblica havia
ingressado na agenda governamental. Independente de sua localizao com
relao ao ncleo central, o MARE representa a dimenso institucional
imprescindvel para o desenvolvimento de um entendimento comum em relao
reforma. em seu interior que o problema em relao administrao pblica
seria redefinido e as solues seriam apresentadas e difundidas, formando a policy
image da reforma. Instituies so o resultado do acesso de uma questo agenda
governamental, dizem Baumgartner e Jones (1993, 84).

4.2.2 Insero no conjunto de reformas do Estado

Alm dos momentos de transio administrativa, outros acontecimentos
diretamente ligados ao governo podem gerar oportunidades para a entrada de um


169

tema na agenda. o caso dos spillovers; eventos que podem ter origem em
diferentes policy areas, e que desencadeiam oportunidades para mudanas em
diversas outras reas, podendo provocar o surgimento de novas questes a serem
consideradas pelos formuladores de polticas. Este fenmeno, analisado por
Kingdon (2003, 190-194), tambm ajuda a explicar as condies, no fluxo
poltico, para o acesso da reforma da administrao pblica agenda de reformas
do Estado no governo Fernando Henrique Cardoso.
Diversos spillovers (eventos que desencadeiam oportunidades de ao)
foram gerados a partir do Plano Real, possibilitando mudanas em diferentes
reas, como na previdncia, no setor tributrio e mesmo na administrao pblica.
importante observar que a idia de spillover no representa um mecanismo
automtico para a introduo de mudanas, mas sim a criao de oportunidades
para a entrada de novos temas na agenda. Nesta perspectiva, no h uma relao
causal entre o Plano Real e a reforma da administrao pblica, ou qualquer outra
reforma. Mas o plano de estabilizao cria oportunidades para a entrada na agenda
de outras questes relacionadas a seus propsitos, ou seja, uma poltica bem
sucedida cria o solo frtil para outras polticas, como mostra Kingdon (2003,
104): The first success creates tremendously powerful spillover effects.
Entrepreneurs are encouraged to rush to the next available issue, coalitions are
transferred, and arguments from analogy and precedent take hold.
Esse efeito pode ser observado na reforma da previdncia, enviada ao
Congresso em abril de 1995, meses antes das propostas de emendas
constitucionais ao captulo da administrao pblica. A questo previdenciria
havia se tornado central nos debates durante o governo Fernando Henrique
Cardoso, sendo rapidamente transformada de condio em problema e
apresentada logo no incio do primeiro mandato acompanhada de solues
especficas. Como analisa Melo (2002, 50),

O (...) aspecto mais surpreendente da trajetria da previdncia social como
issue na agenda pblica, ao longo da dcada de 90, tem sido sua paulatina
centralidade, que culmina numa situao na qual sua resoluo se converte


170

em um grave problema nacional e em pr-requisito para a reforma fiscal e a
estabilizao da economia. Mas especificamente, no debate em torno da
reforma fiscal e da sustentabilidade do Plano Real, o sub-sistema de
aposentadoria dos servidores pblicos e seu desequilbrio atuarial so
apresentados como o cerne do problema do descontrole das finanas
pblicas.

De forma semelhante, a reforma da administrao pblica consegue ganhar
espao dentro do governo na medida em que foi relacionada - tanto em termos da
definio do problema, quanto da proposio de alternativas manuteno da
estabilidade econmica. No processo de construo da imagem da reforma da
administrao pblica, a equipe do MARE procurou, por um lado, aproxim-la da
definio de problemas que concentrava a ateno da equipe econmica: o ajuste
fiscal. A argumentao em torno da quebra da estabilidade e do fim do regime
jurdico nico ilustrada, no Plano Diretor, por tabelas que visam demonstrar
solues adequadas proporcionadas pela reforma da administrao pblica
sobre o problema do ajuste fiscal. Por outro lado, a definio da soluo como
reforma gerencial, procura ao mesmo tempo distanciar-se do problema da crise
fiscal e aproximar-se da idia de superao do Estado criado na era Vargas, que
tem no modelo burocrtico um de seus maiores expoentes. Esta ambigidade na
definio do problema, presente tambm nas alternativas propostas, gerava
reaes contraditrias dentro do governo. Enquanto a rea econmica do governo
desprezava a formulao em torno da administrao gerencial, outros setores
discordavam frontalmente da hiptese de crise do modelo burocrtico e da
viabilidade de sua substituio por um modelo gerencial. Neste sentido, Martins
(2002, 242) chega a afirmar que h claros indcios de que o presidente
desconfiou da proposta de Bresser, mas pagou para ver, sob a vigilncia atenta
de seus ministros mais prximos.
O prprio Bresser reconhece as dificuldades iniciais na apresentao da
reforma. Conforme seu relato,



171

Em janeiro de 1995, quando apresentei as primeiras idias sobre a reforma
da administrao pblica (...) uma tempestade caiu sobre mim. O tema era
novo e, portanto, ameaador, pelo menos na aparncia. A reao negativa foi
quase universal. (Bresser Pereira, 1999-a, 11).

Neste momento, embora o tema estivesse na agenda governamental,
contando com o suporte de uma estrutura institucional destinada gesto da
poltica de reforma da administrao pblica, a questo no estava presente, ainda,
na agenda decisional. Considerando apenas o fluxo poltico, a reforma atinge a
agenda governamental, em grande parte devido s oportunidades geradas pela
transio administrativa e pelos efeitos de spillover. No entanto, mesmo
integrando a agenda governamental, no incio de 1995 a reforma desfrutava de
baixa visibilidade e pouco suporte do Executivo. Eu sabia, diz Bresser,

que o que eu estava propondo era sensato e respondia a uma verdadeira
demanda de uma sociedade insatisfeita com os servios prestados pelos
servidores pblicos no Brasil. Portanto, embora sem ainda contar com o
apoio do Presidente para a reforma constitucional da administrao pblica
ele apenas concordara que eu discutisse a questo com o pblico em geral e
os polticos resolvi ir adiante. (Bresser Pereira, 1999-a, 12).

Esta situao somente se reverteria e o tema finalmente chegaria
agenda decisional quando da articulao de uma coalizo pr-reforma,
principalmente com o apoio dos governadores de estados e prefeitos municipais.
Entre fevereiro e julho de 1995, o ento ministro procurou obter o apoio desses
atores, potenciais beneficirios das medidas propostas pela reforma: Viajei pelo
Brasil inteiro. Visitei governadores, participei de inmeros congressos e encontros
de prefeitos para debater a reforma. O apoio deles foi crucial. (Bresser Pereira,
1999-a, 18). O apoio principalmente dos governadores representou uma vitria
poltica para o ento ministro, que passou a contar tambm com o apoio dos
ministros do Planejamento e da Fazenda, em virtude dos ganhos fiscais que a


172

proposta representaria. O tema move-se, assim, para a agenda decisional, pronto
para tornar-se uma poltica a ser implementada.


4.2.3 Questes jurisdicionais

A criao de um rgo especfico para lidar com a reforma da
administrao pblica representa um esforo no sentido de trazer as questes
relacionadas a essa poltica para esta nova estrutura, ou seja, estreitar a jurisdio
sobre essa questo. A relao entre jurisdio e o processo de agenda-setting
destacada tanto por Kingdon (2003) quanto por Baumgartner e Jones (1993). Para
Kingdon, o processo de agenda-setting no fluxo poltico afetado, alm dos
processos anteriormente mencionados, pela mudana no domnio sobre uma
questo, ou seja, pela disputa entre agncias administrativas em torno da
jurisdio sobre determinado tema, processo que pode levar uma idia a se
destacar e ascender agenda. Mas no modelo de Baumgartner e Jones que
encontramos uma anlise mais detalhada da questo jurisdicional, principalmente
porque, ao abordar esta questo, os autores destacam a dinmica institucional do
processo de agenda-setting.
Vimos no primeiro captulo que Baumgartner e Jones (1993) denominam
policy venue s instituies que detm autoridade para decidir sobre as questes
de polticas governamentais. Para os autores, a policy venue est diretamente
relacionada imagem da poltica (policy image) e, na medida em que a imagem
de uma questo redefinida, ela frequentemente tambm se move para a
jurisdio de outras instituies. Da mesma forma, Baumgartner e Jones destacam
que reestruturaes organizacionais e mudanas jurisdicionais tambm podem
produzir mudanas na poltica, uma vez que esta passa a ser considerada por um
grupo de formuladores de polticas distinto daqueles presentes na organizao
anterior. Assim, mudanas na policy venue produzem alteraes na policy image e


173

tambm, de forma inversa, mudanas na policy image alteram o domnio da
poltica, ou a jurisdio, sobre uma questo.
A reestruturao organizacional que culminou na criao do MARE, no
incio de 1995, representa uma mudana jurisdicional na questo da poltica de
administrao pblica. Em termos de estruturas organizacionais criadas para
conduzir reforma administrativas, temos como primeira iniciativa o DASP -
Departamento Administrativo do Servio Pblico
77
, criado em 1938. Quando este
rgo extinto, em 1986, suas funes so transferidas para a SEDAP
Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica
78
, que
permanece na estrutura organizacional do governo federal at 1990. Na
reorganizao do governo Collor, a SEDAP transformada em SAF - Secretaria
da Administrao Federal da Presidncia da Repblica
79
- tendo sido responsvel
pela poltica de administrao pblica at 1995, quando o MARE criado
80
. Na
formao do MARE, o legado institucional das estruturas anteriores no se
colocou como fator de restrio para a nova poltica de administrao pblica e
para a gerao de uma nova policy image, uma vez que no se formou, ao longo
do tempo, uma comunidade orgnica em torno dessa poltica especfica. Na
ausncia dessa comunidade, as questes relativas poltica de administrao
pblica foram tratadas de forma incremental, longe da ateno pblica, por meio
do desenvolvimento de aes fragmentadas e esparsas. Estas caractersticas - que
Baumgartner e Jones entendem como sendo a poltica de equilbrio foram
pontuadas pela mudana desencadeada pela reestruturao organizacional do
incio do governo Fernando Henrique Cardoso. Neste momento, a questo da

77
Decreto-lei n. 579, de 30 de julho de 1938. Entre 1938 e 1967, o DASP Departamento
Administrativo do Servio Pblico - permanece vinculado Presidncia da Repblica. A partir de
1967, com o Decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, a denominao do DASP alterada
para Departamento Administrativo do Pessoal Civil, sendo mantida a sigla DASP. Com a Lei n.
6.036, de 1 de maio de 1974, o DASP transformado em rgo de assessoramento imediato do
Presidente da Repblica e, no ano seguinte, sua denominao original retomada.
78
Decreto n. 93.211, de 03 de setembro de 1986.
79
Medida Provisria n. 150, de 15 de maro de 1990, posteriormente Lei n. 8.028, de 12 de abril
de 1990. A partir de 1992, a SAF transferida para o Ministrio do Trabalho e da Administrao
(Lei n. 8.422, de 13.05.1992).
80
Aps a sada do tema da agenda, o MARE se dissolve, originando a SEGES - Secretaria de
Gesto Pblica, vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em 1999.


174

poltica de administrao pblica rompe os limites do subsistema e chega ao
macro-sistema poltico (ou agenda governamental), levando criao de uma
nova estrutura. Esta nova estrutura, no encontrando limitaes histrico-
institucionais para suas alternativas, tem ampla liberdade para estruturar a
participao no processo decisrio da reforma. Bresser Pereira, frente do novo
ministrio, monta sua equipe e com ela desenvolve a policy image da reforma,
sem grandes conflitos com relao s estruturas anteriores, procurando consolidar
a jurisdio da poltica de administrao pblica no MARE.
Embora tenha se estabelecido na ausncia de conflitos com outras
instituies especializadas no tema e que poderiam disputar a jurisdio sobre a
questo da poltica de administrao pblica, o domnio dessa poltica, pelo
MARE, no exclusivo. A autoridade sobre uma questo, (policy venue) no
automaticamente atribuda a uma instituio especfica, at mesmo pela prpria
caracterstica da rea: a reforma da administrao pblica, tal como proposta no
Plano Diretor, envolveria todas as organizaes pblicas, alm dos diferentes
nveis de governo. A maior parte das decises, no que diz respeito
implementao das solues propostas pelo MARE, caberia a outras instituies.
No caso das Organizaes Sociais, das Agncias Executivas, do programa de
qualidade, entre outros projetos, o papel do MARE consistia em estimular a
adeso ao projeto e prestar assessoria tcnica s organizaes que decidissem
adotar novos formatos organizacionais e novas metodologias de gesto. Por estar
na mesma linha hierrquica que os demais ministrios, o MARE no detinha
autoridade formal para colocar em prtica sua idia de substituio do modelo
burocrtico pelo gerencial.
Alm das questes relacionadas implementao, as decises sobre os
prprios mecanismos de funcionamento das Organizaes Sociais e das Agncias
tambm no estavam apenas sob a jurisdio do MARE. O Plano Diretor
estabelece a concepo bsica a respeitos desses modelos sem, no entanto,
detalhar a forma pela qual a mudana seria efetivada. O processo de
implementao, as flexibilidades de gesto a serem concedidas, os mecanismos de


175

avaliao a serem estabelecidos eram tpicos a serem negociados conjuntamente
entre o MARE e os demais ministrios e secretarias
81
.
Por outro lado, as emendas constitucionais, formuladas pelo ministrio,
uma vez encaminhadas ao Congresso Nacional, deixam de estar sob sua
jurisdio. No Congresso, a ampla coalizo governista consegue manter o projeto
de emendas sem alteraes substanciais, como vimos no captulo anterior. Com
relao aos demais projetos do Plano Diretor, somente em 1998 firmado o
marco legal dos modelos de agncias executivas e organizaes sociais
82
. Como
resultado, durante sua existncia, o Ministrio conseguiu instituir uma nica
agncia executiva - o Inmetro (Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e
Qualidade Industrial), em 1998, e duas organizaes sociais a Acerp
(Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto) e a ABTLuS
(Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron), ambas criadas em 1997
(Schwarz, 2002)
83
.
Outro espao decisrio que escapava jurisdio do MARE era a Cmara
de Reforma do Estado, rgo responsvel pela definio das diretrizes da reforma
e controlado pelo Ministro-Chefe da Casa Civil, Clvis Carvalho. Na Cmara,
frequentemente os posicionamentos de Bresser Pereira e Clvis Carvalho se
contrapunham, contando a Casa Civil com maior suporte presidencial do que o
MARE (Martins, 2002, 242).
Assim, ao mesmo tempo em que representa o estreitamento da jurisdio
sobre a poltica de reforma da administrao pblica, sendo institudo para lidar
especificamente com esta questo, o MARE tambm perde espao jurisdicional
medida que as decises resultantes da poltica formulada so compartilhadas com

81
Para uma anlise mais detalhada do processo de implementao da reforma, ver Costa (2002).
82
As agncias executivas foram criadas por meio da Lei n. 9.649, de 27 de maio de 1998. J
organizaes sociais foram institudas com a Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998.
83
Ainda no governo Fernando Henrique Cardoso, mas aps a extino do MARE, foram criadas
mais cinco organizaes sociais: Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da Biodiversidade
da Amaznia - Bioamaznia (Decreto de 18 de maro de 1999); Associao Rede Nacional de
Ensino e Pesquisa Rnp (Decreto no 4.077, de 9 de janeiro de 2002); Centro de Gesto e Estudos
Estratgicos Cgee (Decreto no 4.078, de 9 de janeiro de 2002); Instituto de Desenvolvimento
Sustentvel Mamirau Idsm (Decreto no 3.605, de 20 de setembro de 2000); e Instituto de
Matemtica Pura e Aplicada Impa (Decreto no 3.605, de 9 de setembro de 2002).


176

outros rgos. Segundo a avaliao de Bresser Pereira, na ausncia de poder
poltico-institucional para fazer valer as decises do MARE, restava-lhe apenas a
persuaso:

O problema na reforma administrativa que (...) no tivemos a cooperao
que espervamos, e isto foi um grande problema para a implementao. A
persuaso foi a principal arma (...) 80% persuaso numa reforma sem o
poder e a autoridade para implementar, o que torna o processo muito mais
longo. O MARE teve que gastar muito tempo e energia para convencer os
ministrios e outras instituies para transformar-se em agncias executivas
ou organizaes sociais. Isso foi muito desgastante. A grande questo
responsvel por tudo isso foi que no tivemos poder e autoridade suficiente
para implementar as mudanas institucionais desejadas no papel do Estado.
(Bresser Pereira apud Rezende, 2004, 73).

Esta estratgia de persuaso, como vimos no captulo anterior, foi dirigida
a diversos pblicos, procurando mobilizar a ateno em torno das solues
propostas. Mas uma estratgia em especial foi perseguida para o fortalecimento da
atuao do MARE: a persuaso junto aos nveis subnacionais de governo.
Baumgartner e Jones (1993) mostram que a busca por policy venues mais
favorveis uma estratgia frequentemente empregada pelos formuladores de
polticas, processo que denominam venue shopping. De acordo com os autores,
Losers always have the option of trying to change the policy venue from, say, the
national government to sub national units (...) and such efforts are a constant part
of politics (Baumgartner e Jones, 1993, 34). Sem o poder e a autoridade para
levar adiante as solues propostas no plano federal, a movimentao das
propostas em direo aos estados, possibilitada pelo sistema federativo brasileiro,
constitui-se em novo recurso de poder. As idias se espalham rapidamente por
entre essas venues o que, embora no garantisse ao MARE a possibilidade de ditar
os rumos das polticas nos estados, fortaleceu sua posio jurisdicional sobre a
questo no plano federal.



177

4.3 Atores, agenda e a dinmica poltica


Tanto o modelo de Kingdon (2003) quanto o de Baumgartner e Jones
(1993) reservam especial destaque para a influncia presidencial no processo
agenda-setting. No caso da poltica em anlise neste estudo, esta hiptese parece
se confirmar. Vimos que a escolha de Bresser Pereira foi feita pelo prprio
Fernando Henrique Cardoso (Martins, 2002, 238), embora seu apoio pessoal
reforma, no incio, tenha sido menor do que o esperado pelo ex-ministro Bresser
Pereira (1999-a, 12). De qualquer forma, a nomeao de Bresser Pereira e a
aprovao da criao de um ministrio destinado reforma da administrao
pblica refletem a iniciativa presidencial na formao da agenda da reforma. A
distino de Kingdon entre agendas e alternativas til para entender a influncia
presidencial neste processo. Para o autor, o presidente tem influncia sobre a
formao da agenda, e no sobre a especificao das alternativas, ou, em nosso
caso, sobre as polticas de reforma. Desta forma, possvel que houvesse
posicionamentos contrrios do prprio presidente e de seus assessores mais
imediatos com relao s propostas formuladas no MARE. Embora fundamental
formao da agenda, o apoio presidencial no se estende, necessariamente, s
solues apresentadas pelo ministrio responsvel pelo desenvolvimento da
reforma.
O apoio s solues veio a partir do momento em que as polticas de
reforma administrativa foram relacionadas s aes de ajuste fiscal e amplificadas
pelo suporte dos governadores. A partir de ento, outros ministros, inicialmente
apticos reforma, tm sua ateno mobilizada em torno das propostas,
principalmente por vislumbrarem possibilidades concretas de reduo de gastos
governamentais na administrao federal. O mesmo movimento tambm angariou
o apoio de governadores, interessados nos novos dispositivos constitucionais que
permitiriam o ajuste das contas pblicas em seus estados. Neste sentido,
novamente o governo federal se torna mais favorvel s mudanas, uma vez que o


178

nvel de endividamento dos estados era crescente e, como assinala Melo (2002,
172), para os Ministrios da Fazenda e do Planejamento e a Casa Civil, a reforma
passou a constituir-se em moeda de troca importante na renegociao das
dvidas.
Embora fosse possvel aos atores do Poder Legislativo, em especial
senadores e deputados, exercer influncia tanto sobre a agenda, quanto com
relao s alternativas, a atuao do Legislativo no provocou efeitos diretos
sobre a poltica de reforma da administrao pblica. A agenda constituda no
interior do Poder Executivo bem como as alternativas encaminhadas ao
Congresso, relacionadas, sobretudo, s emendas constitucionais, mas tambm aos
projetos de lei para a criao dos novos formatos organizacionais (Agncias e
Organizaes Sociais) no sofreram alteraes significativas
84
. Vimos que a
reforma constitucional encontrou maior resistncia logo ao chegar ao Congresso,
no interior da Comisso de Constituio e Justia (CCJ). Neste momento, os
deputados, entre os quais os prprios membros da bancada governista, buscaram
modificar as propostas apresentadas, principalmente com relao quebra da
estabilidade. Segundo Melo (2002), a oposio dos parlamentares ao projeto
decorria da percepo destes atores de que os custos polticos seriam muito altos,
considerando que alguns deles concorreriam s eleies municipais no ano
seguinte. Para contornar o impasse no interior da comisso, o governo procurou
adiar a votao do parecer enquanto negociava apoios com a base aliada. Alm
disso, os mecanismos para a flexibilizao da estabilidade foram alterados, sendo
introduzindo critrios mais especficos para a demisso de funcionrios pblicos.
No plenrio da Cmara, a questo da estabilidade voltaria a ser discutida e
negociada, mas o tpico mais controverso consistiu na fixao de tetos
remuneratrios. O governo, ento prope um extrateto, representando, na
prtica, a possibilidade de os parlamentares perceberem um valor acima do teto
legal fixado, enquanto estes ocupassem cargos. Esta soluo foi aceita pelos

84
importante observar que as Organizaes Sociais e Agncias Executivas foram criadas por
meio de Medida Provisria.


179

deputados, que aprovaram este e os demais pontos do projeto de reforma
constitucional. Esta e outras negociaes pontuais sobre a reforma administrativa
entre Executivo e Legislativo, permitiram a aprovao da reforma com razovel
fidelidade ao texto original, como analisa Melo (2002, 153). importante
ressaltar que, durante o governo Cardoso, o Congresso no restringe as decises
do Executivo na reforma administrativa, e o mesmo se verifica tambm em outras
matrias. Durante este perodo, o Executivo, em conjunto com lderes partidrios
no Congresso, centralizavam o poder decisrio, reduzindo o espao de atuao
dos parlamentares:

No governo FHC consolidou-se (...) um padro decisrio, em que
instrumentos institucionais de controle de agenda facilitaram a atuao
concentrada do Executivo e dos lderes dos partidos que faziam parte da
coalizo de governo, ampliando enormemente a rea de atuao autnoma do
Estado e de sua burocracia. (...). O Congresso deixou de ser o lcus decisrio
e de debates, dando lugar negociao entre lderes governistas e ministros e
tcnicos da alta burocracia governamental. (...). Em conseqncia, verifica-se
uma diminuio da capacidade do Congresso, enquanto contrapeso
institucional e mecanismo de controle das aes do Estado, com efeitos
diretos sobre a prpria possibilidade de controle vertical por parte dos
cidados. (Figueiredo et al., 1999, 51-52).

Assim, embora o Legislativo represente um espao importante para a
formulao de agendas, tendo tambm grande influncia na seleo de
alternativas, o padro de relacionamento entre Executivo e Legislativo,
estabelecido no governo Cardoso, reduziu as possibilidades de atuao dos
parlamentares com relao agenda de reforma administrativa e no conjunto de
medidas encaminhadas pelo Executivo ao Congresso.
A estrutura federativa brasileira proporcionou a participao de um outro
grupo importante de atores os governadores. Estes atores no exerceram
influncia sobre a agenda da reforma da administrao pblica, to pouco sobre as
alternativas apresentadas pelo MARE. No entanto, representaram um papel


180

importante ao se tornarem aliados ativos da poltica de reforma. Este apoio foi
conquistado logo nos primeiros meses de 1995 e foi decisivo para a aprovao da
agenda de reforma dentro do Executivo Federal, assim como para o suporte s
emendas por parte do Legislativo. Este posicionamento dos governadores, no
entanto, declinaria ao longo do perodo de existncia do MARE devido
aprovao da emenda da reeleio. Neste novo contexto, estes atores deixam de
apoiar questes importantes do projeto, como a flexibilizao da estabilidade,
temendo pelos custos polticos das demisses, como argumenta Melo (2002, 172-
173). Apesar disso, importante ressaltar a formao de agendas locais de
reforma, a partir das oportunidades criadas pelo governo federal. Diversos
governadores iniciam polticas de reforma administrativa em seus estados, criam
Organizaes Sociais e propem a adoo de ferramentas de gesto baseadas no
modelo gerencial. Neste sentido, a reforma da administrao pblica do governo
central funciona como spillover para aes semelhantes em nvel sub-nacional.
Grupos de interesse so apontados por Kingdon (2003) como atores
capazes de afetar a agenda governamental tanto de forma positiva - influenciando
mudanas nas aes governamentais - quanto de forma negativa, restringindo as
aes, sendo esta segunda opo a mais freqente. Mesmo que sua atuao se
desenvolva de forma positiva, dificilmente, segundo Kingdon, uma questo chega
agenda exclusivamente por meio da ao dos grupos de interesse. Baumgartner e
Jones (1993), por outro lado, acreditam que os grupos de interesse desempenham
papel importante, mobilizando a ateno em torno de uma questo. O grupo de
interesse de maior destaque na reforma administrativa comporto pelos
servidores pblicos. Este grupo, entretanto, agrega interesses distintos com
relao s solues apresentadas pelo MARE. Para os servidores do alto escalo
burocrtico, a reforma foi recebida com entusiasmo, at porque a concepo
exposta no Plano Diretor destaca a importncia das carreiras que integrariam o
ncleo estratgico do Estado. Estes servidores viam de forma positiva a
autonomia de gesto presente no modelo gerencial. Ademais, estavam excludos
das novas regras de flexibilizao da estabilidade (seriam sujeitos apenas


181

demisso por insuficincia de desempenho). Uma das estratgias do MARE para a
obteno de apoio deste segmento do funcionalismo pblico consistiu na
divulgao das idias contidas no Plano Diretor, explorando os benefcios das
solues propostas e sinalizando aes concretas e imediatas:

Alm de debater e de me empenhar em persuadir os altos funcionrios,
tomei medidas concretas para conseguir seu apoio. Dei especial relevncia ao
conceito de carreiras tpicas de Estado (...) como as carreiras de policiais,
diplomatas, procuradores, fiscais, auditores, gestores e formuladores de
polticas pblicas. Constatei que essas carreiras so menos remuneradas que
empregos semelhantes no setor privado (...). Embora aumentos salariais
gerais tenham sido suspensos desde 1995, obtive vrios aumentos para
carreiras especficas. Menores do que eu esperava, porm suficientes para
assinalar uma aliana. (Bresser Pereira, 1999-a, 21).

Os servidores externos s carreiras de Estado, por outro lado, atores
sobre os quais convergiam os maiores custos da reforma, se posicionaram
contrariamente s solues apresentadas. Os sindicatos, compostos em grande
parte por estes trabalhadores e controlados por partidos de oposio ao governo,
contestaram intensivamente a reforma, durante todo o perodo de tramitao das
emendas no Congresso. Outros atores que teriam perdas potenciais os
parlamentares, a partir da delimitao dos tetos estavam inseridos no processo
decisrio, e na negociao com o governo obtiveram mudanas na proposta a
criao do extrateto. No caso dos servidores, estes no obtiveram sucesso na
formao de uma coalizo contrria reforma, sendo excludos do processo de
formao da agenda e tambm da gerao de alternativas. Por outro lado, embora
os demais servidores, pertencentes ao ncleo estratgico, fossem beneficiados
com as mudanas, estes tambm no se constituem como atores relevantes na
formao da agenda. Assim, no caso em anlise, a hiptese de Kingdon sobre a
relao dos grupos de interesse e o processo de agenda-setting parece se
confirmar.


182

Finalmente, outro ator a ser considerado a mdia. No modelo proposto
por Kingdon (2003), os meios de comunicao no tm efeitos diretos sobre a
agenda governamental. A principal constatao em sua pesquisa que a mdia
informa sobre acontecimentos do governo e, neste sentido, pode dar forma a uma
questo e ajudar a estrutur-la sem, contudo, produzir questes para a agenda.
Baumgartner e Jones (1993) destacam a capacidade da mdia em direcionar a
ateno para diferentes aspectos de uma mesma questo ao longo do tempo.
Tambm enfatizam a possibilidade de transferir a ateno dos indivduos de uma
questo para outra, ajudando a criar o efeito que Kingdon chama de national
mood. Analisando a formao da agenda de reforma da administrao pblica, os
atores que de fato exerceram influncia sobre este processo foram aqueles mais
diretamente ligados Presidncia da Repblica, em especial o prprio Presidente,
e a equipe reunida no MARE. A mdia ocupou o papel previsto no modelo de
Kingdon, como narradora das mudanas anunciadas pelo governo sem, contudo,
inserir novas questes ou alterar a direo das solues propostas. De uma forma
geral, houve uma ampla cobertura durante o processo de tramitao das emendas,
produtos mais visveis da reforma do que os outros projetos integrantes do Plano
Diretor. Uma caracterstica marcante em nosso estudo a utilizao, por Bresser
Pereira e pela equipe do MARE, dos meios de comunicao para a estratgia
persuasiva da reforma, conforme analisamos no captulo anterior.


Consideraes finais

To fundamental para a formao da agenda quanto a converso de
condies em problemas (problems stream) e a construo e difuso de solues
(policy stream), o contexto institucional e poltico (political stream) que torna
possvel a determinadas idias se materializarem. Vimos que a poltica de reforma
da administrao pblica passa a integrar a agenda no incio do governo Fernando
Henrique Cardoso, embora no estivesse estruturada durante a campanha eleitoral,


183

e auxilia na ampliao e visibilidade das idias centrais no novo bloco
hegemnico: a superao da era Vargas e a manuteno da estabilizao
econmica. A atuao do Presidente, na reestruturao ministerial que se seguiu a
sua posse, foi fundamental para a constituio de um espao institucional
especfico o MARE que seria responsvel pela criao e manuteno da
poltica de reforma. Sua atuao tambm favorece o surgimento de um
empreendedor para a reforma Bresser Pereira que desempenhou papel
fundamental na articulao do momento poltico com os fluxos de problemas e
solues. Devido ao contexto mais amplo das reformas do Estado, que
sustentavam o Plano Real e j se encontravam na agenda no incio do mandato, a
reforma da administrao pblica consegue atrair a ateno do governo federal,
beneficiando-se deste momento e abrindo oportunidades para mudanas
especficas na rea (efeitos de spillover).
Com a entrada do tema na agenda do Poder Executivo, as solues
propostas foram encaminhadas ao Legislativo, o qual poderia desempenhar um
papel fundamental de bloqueio ou alterao significativa nas propostas originais.
No entanto, tal como analisado por Figueiredo e Limongi (1999), o Congresso no
se manifestou enquanto uma instncia de veto agenda do governo na poltica de
reforma da administrao pblica. Em parte por conta da experincia adquirida
com o envio da reforma da previdncia ao Congresso (e pela no opo
desconstitucionalizao da matria), e em funo do padro de negociao poltica
do governo com os partidos, as propostas de reforma constitucional da
administrao pblica so aprovadas com poucas alteraes. Os principais pontos
de negociao estiveram concentrados na questo da estabilidade e, mais adiante,
no plenrio da Cmara, na fixao dos tetos remuneratrios. Estas questes, por
representarem suspenses a benefcios de determinados grupos, com custos
polticos visveis, suscitaram polmicas, mesmo entre a base de apoio governista.
Ao final das negociaes, os parlamentares apoiaram a agenda governamental
para a administrao pblica, aprovando-a em sua quase totalidade. A estratgia
de retirada de algumas questes da proposta de emendas constitucionais e sua


184

aprovao no plano infraconstitucional minimizou os custos para todos os
envolvidos, como lembra Melo (2002).
Esta negociao, no entanto, no esteve concentrada no MARE, to pouco
nas mos do Ministro Bresser Pereira. A jurisdio sobre as decises da poltica
de reforma esteve em disputa entre o MARE e o ncleo central do governo,
principalmente a Casa Civil. A queixa de Bresser Pereira, sobre a falta de
cooperao e da ausncia de poder e autoridade do MARE para levar adiante a
reforma (Bresser Pereira apud Rezende, 2004, 73) reflete a indefinio do
ministrio neste processo. A reforma havia chegado agenda decisional; contudo
sua imagem (policy image), forjada no interior do MARE, embora representasse
um eficiente meio de persuaso, no aglutinava os diversos setores do governo
federal. Kingdon chama a ateno para o fato de que, na policy stream, o consenso
em torno de uma poltica construdo por meio de persuaso, como vimos no
captulo anterior. No entanto, na political stream, o consenso construdo por
meio de negociaes, pela troca de apoio, pela busca de novas jurisdies. Neste
sentido, o Plano Diretor consegue estabelecer uma imagem, baseada em
informaes empricas e apelos emotivos (tone), eficiente do ponto de vista da
persuaso, mas frgil em termos de negociao. Assim, o MARE, enquanto arena
institucional (policy venue) definida para abrigar as decises sobre a poltica de
reforma paulatinamente esvaziado de poder.
Os fatores analisados neste captulo o contexto poltico, o incio de uma
nova gesto, o envolvimento do presidente, a atuao de grupos de interesse
ajudam a explicar, dentro da dinmica do fluxo poltico, a emergncia da reforma
na agenda. No entanto, so explicaes parciais para a compreenso das mudanas
propostas pelo governo Fernando Henrique Cardoso. Somente ao considerarmos a
dinmica poltica em conjunto com os demais fluxos - problemas e solues e
analisarmos a forma como estes fluxos so reunidos, poderemos entender a
mudana na agenda governamental, no incio de 1995. exatamente este o nosso
objetivo no prximo captulo.




185

CAPTULO 5
A CONVERGNCIA ENTRE PROBLEMAS, SOLUES E DINMICA
POLTICA

Introduo

Nos captulos anteriores, desenvolvemos separadamente cada um dos
fluxos essenciais para que, nos modelos de agenda-setting que empregamos neste
estudo, um tema ingresse na agenda governamental. Vimos que a definio do
problema essencial para a mobilizao em torno de uma idia, e que esses
problemas so estrategicamente representados para priorizar uma determinada
interpretao da realidade. Analisamos tambm a forma como as idias a respeito
das solues so construdas, representadas e difundidas no interior das
comunidades especializadas e para o pblico em geral. Eventos que integram a
dinmica poltica e institucional tambm foram abordados, de forma a auxiliar na
compreenso do contexto que tanto pode ser favorvel ascenso de idias
agenda governamental, quanto desfavorvel, bloqueando a entrada de novos temas
que poderiam gerar novas polticas, ou alterar as polticas existentes.
Cada um destes fluxos, no modelo de Kingdon (2003), segue uma lgica
prpria, sendo relativamente independente dos demais, o que significa dizer que o
modelo no estabelece uma relao de causa e efeito entre, por exemplo,
problemas e solues, ou entre solues e dinmica poltica. Esta lgica de
anarquias organizadas (March, Olsen e Cohen, 1972) nos leva a uma
compreenso do processo de agenda-setting como sendo um complexo conjunto
de fatores problemas, solues e dinmica poltica que se combinam em
determinados momentos, promovendo pontuaes em situaes de prvio
equilbrio e gerando rpidas mudanas na agenda (Baumgartner e Jones, 1993).
Este captulo tem como objetivo analisar a convergncia destes trs fluxos
na poltica de reforma da administrao pblica, permitindo que o tema ganhasse
relevncia nacional, a partir de seu ingresso na agenda governamental. Alm da


186

anlise deste momento, fazermos algumas consideraes sobre a sada do tema da
agenda, ainda no governo Fernando Henrique Cardoso. Desdobramentos
posteriores na poltica de administrao pblica, durante o governo Lula, sero
tambm brevemente analisados.


5.1 O ingresso da reforma da administrao pblica na agenda
governamental

Para que uma questo atraia a ateno dos formuladores de polticas,
passando a integrar a agenda, preciso haver um problema reconhecido, uma
soluo disponvel e condies polticas propcias. da combinao desses
elementos que advm a mudana na agenda no modelo de multiple streams
(Kingdon, 2003). Para Baumgartner e Jones (1993), a mudana na agenda fruto
de um momento de pontuao no equilbrio, situao na qual uma questo antes
marginal ao processo decisrio passa a ocupar o centro das atenes e
preocupaes dos formuladores de polticas. Essa mudana no equilbrio ocorre
em momentos em que uma idia se difunde (feedback positivo) a ponto de criar
uma imagem (policy image), ou um entendimento compartilhado sobre uma
poltica, que se materializa em uma estrutura institucional. Esta imagem
construda por meio da ligao entre problemas e solues chegando assim ao
macro sistema - ou agenda governamental. Desta forma, ambos os modelos
consideram fundamentais para a mudana na agenda a relao entre solues,
problemas e contexto poltico.
O acesso de um tema agenda facilitado em momentos nos quais se
verifica uma oportunidade para a convergncia dos trs fluxos problemas,
solues e poltica. Esta oportunidade geralmente originada nas dinmicas
internas dos fluxos de problemas ou de poltica. No primeiro caso, um problema
pode ser definido e ganhar destaque, demandando ateno governamental. Para
este problema, os formuladores de polticas buscam idias no fluxo de solues;


187

algumas so selecionadas, outras alternativas so descartadas. No segundo caso,
eventos do fluxo poltico podem criar oportunidades para a ao governamental.
Propostas e problemas que se encaixam nas diretrizes polticas do governo
ganham prioridade na agenda, enquanto outras questes so ignoradas. Kingdon
(2003, 202) ressalta que apenas estes dois fluxos (poltico e de problemas) podem
elevar uma questo agenda governamental. O fluxo de solues exerce
influncia apenas sobre a especificao de alternativas, e no sobre o processo de
formao da agenda.
No caso da poltica de reforma da administrao pblica, as eleies
presidenciais de 1994 representaram uma oportunidade concreta para a mudana.
Mudanas de gesto (turnover), como vimos no captulo anterior, constituem um
dos momentos mais propcios para novas questes emergirem na agenda. O
presidente Fernando Henrique Cardoso foi eleito em primeiro turno e a renovao
no Congresso Nacional e nos governos estaduais foi amplamente favorvel ao
Executivo, caracterizando um humor nacional propcio ao projeto poltico do
governo federal. Projeto este que contemplava, fundamentalmente, a oposio
era Vargas, estimulando novas relaes entre Estado e sociedade, pautadas pela
reduo da interveno do Estado nas atividades econmicas. No plano
econmico, a preocupao em torno da manuteno do plano de estabilizao
criou oportunidades concretas para aes voltadas ao suporte de polticas de ajuste
fiscal. Estes eventos no campo da poltica econmica desencadearam reformas
constitucionais logo no incio do governo como a reforma previdenciria
criando oportunidades concretas de mudana tambm para outras reas, como a
administrao pblica (spillovers).
A atuao presidencial, no sentido da poltica de reforma da administrao
pblica, foi fundamental para o acesso do tema agenda. Isto no representa a
ausncia, no interior do governo, de grupos com vises distintas a respeito da
poltica de reforma administrativa, como verificamos no chamado ncleo
central do governo, que se contrapunha a muitas das alternativas selecionadas e
apresentadas pelo MARE. No entanto, estes grupos tiveram maior influncia


188

sobre a formao da agenda do que sobre a especificao das alternativas. A
escolha de Bresser Pereira como ministro pelo prprio presidente e seu apoio
criao do MARE, na reorganizao ministerial do incio do governo,
materializam a constituio de uma jurisdio institucional sobre a poltica de
reforma da administrao pblica. Embora no incio de 1995 as solues para esta
rea especfica ainda no estivessem formalmente definidas, o propsito de
atuao neste sentido j era sinalizado no discurso de posse do presidente:

Minha misso, a partir de hoje, fazer com que essas prioridades do povo
sejam tambm as prioridades do governo. Isto vai demandar uma ampla
reorganizao da mquina do governo. A administrao est muito
deteriorada, depois de anos de desmandos e arrocho financeiro. O
clientelismo, o corporativismo e a corrupo sugam o dinheiro do
contribuinte antes que chegue aos que deveriam ser os beneficirios
legtimos das aes do governo, principalmente na rea social. (...). Vai ser
preciso mexer em muitos vespeiros para completar a faxina e fazer as
reformas estruturais necessrias para dar eficincia ao servio pblico
85
.

A atuao do Legislativo, outro ator com potencial influncia na formao
da agenda, foi marcada pela manuteno das propostas de iniciativa do Executivo,
que garantiu a aprovao de sua agenda de reformas constitucionais com relao
administrao pblica. Altos servidores pblicos tambm no tiveram grande
influncia sobre a formao da agenda, apesar de seu apoio s propostas ter se
constitudo em elemento fundamental para a construo de uma coalizo pr-
reforma. Os demais servidores, que se posicionaram contrariamente agenda
governamental, com o apoio dos sindicatos e partidos de oposio, no lograram
alterar a agenda governamental, to pouco estabelecer uma agenda alternativa. A
mdia tambm no exerceu influncia direta sobre a agenda governamental, tendo
se concentrado na cobertura dos acontecimentos originados no interior do
governo.

85
Fernando Henrique Cardoso. Discurso de Posse no Congresso Nacional. Braslia, 1995.


189

Assim, a formao da agenda - no plano da dinmica poltica - pode ser
explicada por um conjunto de fatores que envolve: o momento especfico de
mudana na gesto; as caractersticas do projeto poltico do governo; o humor
nacional favorvel a esse projeto; os efeitos gerados por outras polticas
anteriores ao governo (como o Plano Real) ou imediatamente iniciadas pelo
governo Cardoso (como a reforma da previdncia); a atuao presidencial, com o
apoio de seus aliados mais prximos; e o padro de negociao estabelecido com
o Congresso, que minimizou o poder deste ator no sentido da alterao da agenda
proposta pelo Executivo.
A partir destes eventos, verifica-se a abertura de uma janela poltica
(political window), ou seja, da criao de oportunidades de mudana na agenda
trazida pela dinmica interna do fluxo poltico. No entanto, a existncia desta
oportunidade no condio suficiente para que as questes relativas s mudanas
na administrao pblica passassem a integrar a agenda. A abertura da janela
representa um momento favorvel para a mudana, mas no especifica quais os
cursos de ao a serem tomados, ou quais as polticas (policies) a serem
desenvolvidas. Embora candidata agenda decisional, pela dinmica poltica do
incio do governo Fernando Henrique Cardoso, a poltica de reforma da
administrao pblica precisaria ainda estar vinculada a um problema percebido e
a solues disponveis para efetivamente se consolidar na agenda
86
.
Assim, os momentos crticos, mencionados por Baumgartner e Jones
(1993), ou as oportunidades de mudana (windows), de Kingdon (2003), no
criam, por si ss, alteraes na agenda. Para tanto, ambos os modelos consideram
fundamental a ao de um empreendedor (policy entrepreneur), indivduo que
atua diretamente na convergncia dos fluxos (coupling). Assim, havendo uma
janela poltica aberta, no incio de 1995, o empreendedor da reforma Bresser

86
Nos termos de Kingdon (2003, 03-04), neste momento a poltica de administrao pblica
passou a integrar a agenda governamental (conjunto de questes sobre as quais recai a ateno do
governo num dado momento), mas sem ainda produzir efeitos sobre a agenda decisional
(subconjunto da agenda governamental, no qual as questes esto prontas para uma deciso ativa).


190

Pereira e seus auxiliares, reunidos no MARE, iniciam o processo de conexo
entre o fluxo poltico com os fluxos de problemas e solues.
Janelas polticas (political windows) esto relacionadas janelas de
problemas (problem windows) na medida que, segundo Kingdon (2003, 173),
quando eventos polticos criam condies favorveis para a mudana na agenda -
como no caso em anlise - os formuladores de polticas procuram encontrar um
problema para o qual uma soluo possa ser vinculada. A abertura de uma janela
representa um momento passageiro e, se este momento no for aproveitado, a
janela se fecha sem que a mudana ocorra. Para que a mudana se processe, de
fato, na agenda, preciso haver problemas definidos, para os quais existam
solues disponveis.
A definio do problema foi elaborada em torno da questo mais geral da
crise do Estado. No campo poltico, esta definio j se fazia presente desde as
eleies de 1989, quando os discursos dos dois candidatos (Collor e Lula)
apontavam a crise do Estado como problema demandando atuao
governamental - e no como condio (Cezar, 1994). Nas eleies de 1994, esta
percepo sobre o Estado voltaria a balizar os debates, de forma to contundente
que a crise passaria a ser considerada como um fato objetivo. Na interpretao de
Bresser Pereira, presente tambm no Plano Diretor, a crise do Estado tem como
um de seus ingredientes fundamentais a crise da administrao pblica,
focalizando a oportunidade e a necessidade de aes no sentido de aumentar sua
eficincia.
Como vimos no segundo captulo deste estudo, definir o problema uma
estratgia central ao processo agenda-setting porque opera a transformao de
determinadas interpretaes da realidade em percepes compartilhadas. A anlise
das publicaes do empreendedor da reforma da administrao pblica Bresser
Pereira, e de outros textos desenvolvidos pelo MARE, nos permite acompanhar a
elaborao dessa estratgia, que se realiza fundamentalmente por meio de
interpretaes e representaes simblicas. A representao da crise assume a
forma de narrativas causais, que relacionam as origens do problema: a crise


191

brasileira econmica, poltica e social - causada pela crise do Estado; a crise
do Estado originada pela crise da administrao pblica; a crise na
administrao pblica causada pelo modelo burocrtico, herana da era
Vargas e aprofundado a partir da Constituio de 1988. Ao mesmo tempo, a crise
do modelo burocrtico tambm relacionada ao contexto mais geral da dinmica
histrica, no qual o processo de globalizao e interligao das economias
mundiais teria inviabilizado este modelo particular de administrao. Buscando
respaldo nas cincias sociais para reforar as relaes causais estabelecidas, os
textos de Bresser Pereira procuram legitimar suas concepes e expandir seu
poder de persuaso.
Outro recurso empregado na definio do problema consiste na aplicao
de narrativas de declnio. Focalizando a histria brasileira, as causas mais
imediatas da crise so analisadas e atribudas ao retrocesso da Constituio de
1988, demandando ao do Governo Federal para conter o problema.
Alternativamente, ao relacionar a persistncia da crise como fator de ameaa ao
sucesso do plano de estabilizao, o sentido de urgncia tambm reforado.
A utilizao de metforas, sindoque e a explorao do carter ambguo
dos smbolos na definio do problema tambm so utilizadas para representar
uma situao, como constatamos a partir da anlise dos textos selecionados. A
ambigidade, em especial, constitui-se em um recurso que extrapola a definio
do problema, permitindo tambm a comunicao de valores, o direcionamento do
discurso a audincias heterogneas e a construo de uma base bastante ampla de
apoio s idias. A ambigidade est presente na articulao dos conceitos centrais
dos textos produzidos pelo MARE, como a eficincia e o desempenho do
setor pblico. Por outro lado, as narrativas numricas a utilizao de indicadores
e dados estatsticos so utilizadas para destacar a extenso do problema, na
busca de transform-lo, novamente, em uma questo perceptvel e compartilhada.
Relacionados narrativa de declnio, os dados ajudam a reforar a necessidade de
ao governamental para resolver um problema estrategicamente definido e
representado.


192

As chances de uma questo chegar agenda so elevadas, portanto,
quando paralelamente aos eventos no fluxo poltico, que criam oportunidade para
a mudana na agenda, problemas so reconhecidos e compartilhados pelos
formuladores de polticas. A ateno do governo sobre o problema da crise do
Estado, da administrao pblica e de seu modelo burocrtico, e a necessidade de
ao nesta rea, enfatizada principalmente nos textos de Bresser Pereira que,
como empreendedor da reforma, procura conectar o fluxo poltico com o fluxo de
problemas.
No entanto, a conexo entre estes dois fluxos - com a definio de um
problema premente em um contexto poltico favorvel mudana - no
produziria, ainda, mudanas na agenda. Sem a correspondente existncia de
solues viveis, esta, e outras junes parciais no elevam um tema agenda. No
caso da reforma em anlise, a partir das oportunidades trazidas pelo fluxo poltico,
diversas solues poderiam ser apresentadas. Da mesma forma, para lidar com o
problema, definido como a crise da administrao pblica, uma srie de
alternativas poderiam ser consideradas. Para compreendermos a ascenso da
reforma na agenda, essencial analisar a seleo de alternativas e sua conexo
com os demais fluxos, efetuada principalmente pelo policy entrepreneur.
poca da criao do MARE, no existia uma proposta formal de reforma
administrativa, o que implica dizer que as alternativas ou solues para a
administrao pblica ainda no haviam sido selecionadas. Este processo
desenvolve-se ao longo dos primeiros meses de 1995. Do conjunto de idias
potencialmente aplicveis como solues, apenas algumas so selecionadas e este
processo foi abordado, no terceiro captulo deste estudo, por meio da dinmica
interna ao fluxo de solues e da atuao das comunidades de especialistas.
As solues condensadas no Plano Diretor consistem na substituio do
modelo burocrtico de administrao pblica definido como problema em
direo a um modelo baseado nas idias do movimento da nova administrao
pblica (new public management), no Brasil denominado por Bresser Pereira
como modelo gerencial. Este modelo apresentado, em contraposio ao modelo


193

burocrtico, como sendo uma soluo, ao mesmo tempo, para a questo da
ineficincia da administrao pblica, representando um instrumento moderno,
essencialmente tcnico e neutro politicamente, e para as questes polticas de
defesa do Estado contra os interesses privados e da legitimao da ao estatal
perante a sociedade. Apoiando-se na retrica administrativa (administrative
rhretoric) e em questes reconhecidamente legtimas (valence issues), a soluo
apresentada como tecnicamente vivel, aceitvel do ponto de vista poltico e
congruente com os valores sociais. Esta representao fundamental para que
idias a respeito de solues sobrevivam ao caldo primordial de solues
(policy primeval soup).
Alm dos mecanismos prprios ao fluxo de solues, a atuao das
comunidades de especialistas tambm influencia a seleo de alternativas.
Diversas solues encontram-se disponveis nestas comunidades, sendo algumas
delas fragmentadas e pouco integradas, o que se reflete em um conjunto de idias
heterogneo, com baixo grau de compartilhamento entre os especialistas. Neste
caso, dificilmente uma idia se difunde e circula como alternativa vivel. Este
precisamente o caso da comunidade acadmica formada e torno da questo da
administrao pblica no Brasil, que no proporcionou solues para a poltica de
reforma da administrao pblica no momento em que a oportunidade para essas
idias se apresentou. A participao da comunidade acadmica em administrao
pblica esteve restrita Fundao Getlio Vargas, da qual o prprio Bresser
Pereira oriundo e onde recrutou seus principais assessores para a atuao junto
ao MARE. Outra comunidade fragmentada composta pela alta burocracia
governamental que, embora desenvolvesse projetos relacionados aos temas
centrais do modelo gerencial como aes de racionalizao administrativa e
desburocratizao, programas de qualidade total encontrava-se dispersa pela
estrutura do Governo Federal. Este grupo atuava de forma incremental e isolada,
apesar da existncia de um rgo (SAF Secretaria de Administrao Federal da
Presidncia da Repblica) responsvel pela coordenao das questes relativas


194

administrao pblica e sua modernizao no perodo imediatamente anterior
criao do MARE.
Altos burocratas de outros pases e consultores, por outro lado, formavam
comunidades bem mais integradas, disponibilizando solues que foram
efetivamente incorporadas proposta de reforma da administrao pblica.
Grandes consultorias internacionais estiveram presentes em vrios pases
empenhados na adoo do modelo gerencial. O primeiro contato do prprio
Bresser Pereira com o modelo gerencial se efetiva por meio de um consultor
norte-americano, David Osborne, um dos autores de Reinventando o Governo
(Osborne e Gaebler, 1994), como vimos no terceiro captulo deste estudo.
Para que as idias presentes nas comunidades sejam adotadas numa
poltica, um longo processo de difuso e amaciamento (soften up) necessrio,
auxiliando na seleo dessas idias. Este processo, movido principalmente por
Bresser Pereira, baseou-se na divulgao das idias da reforma por meio de
artigos em jornais, textos de cunho acadmico, publicaes dirigidas a servidores
federais, seminrios, conferncias e palestras, mobilizando diferentes pblicos
com relao s solues apresentadas.
Neste processo de gerao de alternativas e de soften up, a atuao de um
policy entrepreneur papel desempenhado por Bresser Pereira fundamental.
Ao difundir as propostas de ao do MARE para diferentes audincias, as idias
so colocadas para circular como bales de ensaio, sendo algumas revisadas, em
face s reaes observadas. Outras so elaboradas novamente, enfatizando
diferentes aspectos, como o reforo aos aspectos positivos de uma idia, estratgia
adotada por Bresser Pereira com relao s publicaes na mdia, como
analisamos em outra parte deste estudo. Mas sua atuao tambm se d em outros
momentos. Com relao aos problemas, o empreendedor tambm figura central,
ao selecionar um tipo de definio ao invs de outras, bem como ao enfatizar uma
determinada representao do mundo poltico, social e administrativo. Neste
sentido, o empreendedor evidencia narrativas e indicadores que possam ilustrar e
demonstrar um problema.


195

Na conexo dos fluxos de problemas, solues e poltica, mais uma vez, a
ao do empreendedor se torna essencial. Quando uma oportunidade para a
mudana na agenda surge, o empreendedor organiza e combina idias a respeito
de solues e problemas. No momento em que a janela se abre seja em
decorrncia de eventos no fluxo poltico, ou de um problema percebido uma
questo ganha acesso agenda apenas se os trs fluxos forem ligados uns aos
outros. E essa conexo passa, em grande medida, por um empreendedor, como
afirma Kingdon, (2003, 205), an items chances for moving up on an agenda are
enhanced considerably by the presence of a skillful entrepreneur, and dampened
considerably if no entrepreneur takes on the cause, pushes it, and makes the
critical couplings when policy windows open.
Assim, a dinmica dos fluxos aqui analisados nos permite compreender de
que forma o tema da reforma da administrao pblica passa a fazer parte da
agenda governamental no incio do governo Fernando Henrique Cardoso: uma
oportunidade foi criada pelo fluxo poltico, solues foram desenvolvidas e
difundidas, problemas foram definidos estrategicamente. O modelo de Kingdon
nos ajuda a compreender esse movimento das idias rumo agenda
governamental e sua transformao em polticas. Mas, por outro lado, a partir do
prprio modelo, podemos tambm analisar a sada do tema da agenda. o que
faremos a seguir.


5.2 A sada da reforma da administrao pblica da agenda governamental

Ao final do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso, em 1998, finda
tambm a existncia do MARE. Suas atribuies foram transferidas em janeiro de
1999, para o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
87
. Em dezembro de
1998, Bresser Pereira j havia sido convidado pelo Presidente a assumir o cargo

87
O MARE extinto por meio da Medida Provisria n. 1.795, de 01 de janeiro de 1999. O
Decreto n. 2.923 de 01 de janeiro de 1999 transfere a rea de competncia do MARE para o
Ministrio de Oramento e Gesto.


196

de Ministro da Cincia e Tecnologia (Bresser Pereira, 1999-a). Assim, no limiar
do segundo governo, a reforma da administrao pblica j no concentrava as
atenes dos formuladores de polticas: o tema havia sado da agenda
governamental. Como compreender esta mudana na agenda? Esta seo procura
investigar de que forma problemas, solues e dinmica poltica se relacionam
nesta mudana de status da agenda.
Com a extino do MARE, a responsabilidade sobre poltica de
administrao pblica do Governo Federal transferida para o Ministrio do
Oramento e Gesto (MOG), posteriormente Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MPOG). Bresser Pereira props, com a extino do MARE,
sua transformao em uma Secretaria ligada Presidncia da Repblica. No
entanto, esta alternativa no foi levada diante dada a falta de tempo (e de
interesse) do Presidente Fernando Henrique Cardoso pelas questes relacionadas
com a execuo ou a prtica administrativa diria (Bresser Pereira, 1999-a, 27).
O arranjo institucional adotado consistiu na criao de uma Secretaria de Gesto
(SEGES) no interior do Ministrio do Planejamento, estabelecendo um novo
espao jurisdicional para lidar com as questes da poltica de administrao
pblica. Neste novo locus institucional foi constituda uma nova equipe, sendo os
antigos gerentes de projetos ligados ao Plano Diretor (anteriormente alocados na
Secretaria da Reforma do Estado - SRE, rgo responsvel pela reforma no
MARE), redistribudos em rgos ligados Presidncia da Repblica, nos quais
passaram a executar outras funes.
Embora defendesse a criao de uma secretaria acima da linha de comando
dos Ministrios, ligada diretamente Presidncia, o novo arranjo institucional no
foi considerado por Bresser Pereira uma derrota com relao a sua concepo
original de reforma. Para ele, a vinculao entre aes voltadas poltica de
administrao pblica e o processo de planejamento e oramento favoreceriam a
implementao das aes propostas pelo MARE:

Nos primeiros quatro anos do governo Fernando Henrique Cardoso, a
implementao da reforma dependia apenas da persuaso; essa tarefa podia


197

ser realizada pelo pequeno MARE. Nos outros quatro anos, a persuaso
dever ser acompanhada de autoridade executiva, da qual s o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (...) dispe. (Bresser Pereira, 1999-a,
25).

A persuaso, no entanto, no acompanhou a autoridade executiva no
mbito do MPOG. Com relao s aes relacionadas poltica de administrao
pblica durante o primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso,
podemos perceber neste segundo perodo uma ntida mudana na concepo das
formas de atuao, capturada na idia de gesto pblica empreendedora, termo
cunhado pelo ento ministro Pedro Parente, que esteve frente do MOG
88
por um
curto (porm importante) perodo, no qual foi desenvolvida uma nova estratgia
de conduo da poltica de administrao pblica. Esta estratgia consistiu
fundamentalmente em orientar as aes da poltica de administrao pblica para
dar suporte ao Plano Plurianual Avana Brasil, elaborado no incio do segundo
mandato presidencial. O Plano estava estruturado em torno de programas,
orientados para o cumprimento de metas e soluo de problemas especficos em
diversas reas de atuao do Governo Federal. SEGES caberia assessorar os
rgos do Governo Federal na implantao dos programas previstos no Plano
Plurianual, deslocando o foco das aes anteriormente previstas no Plano Diretor.
Programas como as Agncias Executivas e as Organizaes Sociais foram
descontinuados. O modelo de Agncias Executivas foi abandonado, sendo
fortalecida, alternativamente, a criao das Agncias Reguladoras
89
. O programa
de Organizaes Sociais tambm foi descontinuado, na medida em que as OSCIP
- Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico acabaram por ocupar o

88
Pedro Parente foi ministro do Ministrio do Oramento e Gesto (MOG) no perodo
compreendido entre maio e julho de 1999. Aps sua sada, e com a posse de Martus Tavares, o
MOG foi transformado em Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).
89
Para uma anlise comparativa entre os modelos de Agncias Executivas e Agncias
Reguladoras, ver o texto de ngela Santana, Agncias Executivas e Agncias Reguladoras: o
processo de agencificao. In Balano da Reforma do Estado no Brasil. Braslia, Ministrio do
Oramento, Planejamento e Gesto, 2002 (pp. 75-84).


198

espao reservado ao pblico no-estatal
90
. Neste perodo, apenas dois
programas subsistiram reestruturao da poltica de administrao pblica: o
programa de qualidade total e o programa de desburocratizao. Estes dois
programas, que, como vimos, j vinham sendo desenvolvidos de forma
relativamente autnoma no interior do governo antes mesmo da criao do
MARE, continuaram a s-lo no mbito do MPOG.
Nesta nova concepo, no h uma estratgia de criao e difuso de uma
nova imagem, como observamos no perodo em que o MARE esteve frente da
poltica de administrao pblica. Em termos da definio do problema, embora a
SEGES no atue no sentido da ampla difuso de uma imagem de suporte nova
poltica, podemos verificar uma nova representao sobre a situao da
administrao pblica federal. Em particular, a idia de crise perde a centralidade
no discurso a respeito da administrao pblica. O documento de referncia do
programa (SEGES, 2000) no faz meno idia de crise de modelo burocrtico,
nem crise da administrao pblica, to pouco crise do Estado - idias
fundamentais para a definio do problema no MARE. Neste documento, a
representao da situao procura mostrar que o problema no repousa sobre um
modelo especfico de administrao, mas em sua forma de gesto, nas prticas e
mtodos administrativos cotidianos. Mudanas nas formas de gesto seriam
fundamentais para garantir que o Estado cumpra seu novo papel, de conciliao
entre o processo democrtico e de manuteno da estabilidade econmica
(SEGES, 2000, 04).
Desta forma, o problema no definido em termos da crise do modelo
burocrtico, mas das deficincias de gesto presentes na administrao pblica.
Embora sem o amparo de uma discusso sistemtica, o problema fundamental

90
As OSCIP foram criadas por meio da Lei n. 9.790/99, a partir das aes desenvolvidas pelo
programa Comunidade Solidria. Para termos uma idia da rpida adoo e expanso das OSCIP,
entre 1999 e 2002, 563 OSCIP foram criadas. No mesmo perodo, apenas 8 Organizaes Sociais
foram implantadas (Schwartz et al., 2002). Para uma comparao entre o modelo de Organizaes
Sociais e as OSCIP, consultar o artigo de Alexandre Borges Afonso, Uma Avaliao da
implantao dos novos modelos, in Balano da Reforma do Estado no Brasil. Braslia, Ministrio
do Oramento, Planejamento e Gesto, 2002 (pp. 67-74).



199

redefinido e apresentado em termos de disfunes, bastante pontuais, na
burocracia pblica. Em lugar de crise e reforma, a idia chave da nova
poltica para a administrao pblica passa a ser transformao como explicita o
trecho abaixo:

Ao se olhar para dentro do aparelho estatal, portanto, da mquina
administrativa nas diversas esferas, possvel antever a transformao
necessria, que permita ao Estado desempenhar seus papis e o ajude a
implementar a complexa agenda de consenso mundial. S ento se passa a
entender o que a reforma do Estado e se percebe que ela basicamente
gerencial. Mudar a qualidade gerencial dos governos federal, estadual e
municipal no apenas reforma. mais do que isso: transformao.
(SEGES, 2000, 08).

As solues que objetivavam transformar a gesto foram formalizadas
em um conjunto de aes que envolvem o Programa Gesto Pblica
Empreendedora; Programa de Qualidade no Servio Pblico; Programa de
Desburocratizao; e Programa de Valorizao do Servidor Pblico. O Programa
de Gesto Empreendedora consistia na elaborao, pela SEGES, de um
diagnstico do funcionamento interno de ministrios, autarquias e fundaes, a
partir do qual a Secretaria elaboraria uma agenda de mudanas pontuais. Estas
mudanas estariam orientadas para a simplificao de procedimentos e tambm
para a transformao desses rgos com base em alguns princpios como: foco
no resultado das aes; autonomia e responsabilizao dos gerentes responsveis
pelos programas do Plano Plurianual; construo de parcerias; trabalho em rede;
gesto da informao e avaliao (SEGES, 2000). Entre estes princpios gerais,
destaca-se a valorizao de resultados: Empreender significa obter resultados,
diz o documento (SEGES, 2000, 11). A partir das propostas de mudanas, a
prpria SEGES estaria encarregada de oferecer apoio para a adoo das medidas
recomendadas e estabelecer uma negociao para que a instituio sob estudo
assinasse um termo de compromisso sobre as aes a serem desenvolvidas. Como
contrapartida, a instituio receberia, alm do apoio da SEGES, recursos


200

financeiros do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), por meio do
Programa de Apoio Modernizao do Poder Executivo Federal, convnio
firmado entre o BID e o MARE em 1996 e ainda em andamento. Os demais
programas qualidade, desburocratizao e valorizao do servidor no so
detalhados em documentos internos SEGES.
Assim como o conceito de crise abandonado no segundo mandato, a
prpria idia de reforma tambm questionada. A idia chave da SEGES focaliza
a transformao gerencial, por meio da atuao pontual nas deficincias
detectadas em rgos da administrao federal, e no em um plano abrangente de
reforma do Estado:

A existncia de uma Secretaria de Gesto - extinto o Ministrio da
Administrao e Reforma do Estado - ampara-se no fato de que, dentro da
organizao governo federal, cabe uma mudana gerencial que muito
menor do que a reforma do Estado, e um ministrio no teria condies de
empreend-la de forma significativa. Impe-se mudar o padro gerencial, da
o nome da Secretaria, porque de gesto que se trata (...). Um organismo
governamental, por si s, no implanta a reforma do Estado. A Secretaria de
Gesto tem o desafio de implantar uma mudana gerencial dentro da
organizao governo federal. A, o recorte est certo e o nome e o desafio,
adequados. (SEGES, 2000, 08).

Desta forma, com a extino do MARE, o domnio sobre a poltica de
administrao pblica passa jurisdio da SEGES. Este processo
acompanhado por uma redefinio do problema e da soluo, embora sem uma
estratgia de difuso sistemtica dessas novas idias para o governo e para os
demais atores. O modelo burocrtico deixa de ser representado como o problema
fundamental da rea e a idia de crise generalizada substituda pela concepo
de problemas pontuais nos processos de gesto interna. Esta nova representao,
no entanto, se constri de maneira bastante frgil do ponto de vista persuasivo,
sem recursos narrativas estratgicas especficas ou emprego de indicadores. Nos
poucos textos publicados no perodo, a transformao de condies em problemas


201

essencial para capturar e fixar a ateno em uma poltica articulada de forma
extremamente limitada. Por outro lado, as solues se afastam de uma idia mais
ampla de reforma, procurando delimitar a ao a reorganizaes internas
administrao federal, ainda segundo os princpios gerais da administrao
gerencial, porm sem meno explcita a esse modelo. As solues partem da
premissa de que constituem mudanas altamente desejveis (valence issues) do
ponto de vista tcnico e social, cuja viabilidade tcnica estaria assegurada graas
ao vnculo estabelecido entre os programas de transformao da gesto e os
processos de oramentao e planejamento, formalizado na estreita relao com o
Plano Plurianual.
Sem um problema robustamente definido, capaz de focalizar a ateno
sobre a poltica de reforma da administrao pblica, as solues passam a
integrar os subsistemas e sua poltica de equilbrio (Baumgartner e Jones, 1993),
ou seja, tm poucas chances de manter alta visibilidade na agenda governamental
(Kingdon, 2003). Isto ajudaria a explicar a sada do tema da agenda ao final do
primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso. Mas h ainda mais um
fator a ser considerado: a dinmica poltica deste perodo.
O primeiro mandato do governo (1995-1998) favoreceu claramente
polticas que proporcionassem sustentao ao plano de estabilizao
macroeconmico, principalmente por meio do controle dos gastos pblicos.
neste contexto que so lanadas as bases para um conjunto de reformas, entre elas
a reforma da administrao pblica, com amplo destaque na agenda
governamental. A partir de 1998, segundo Sallum Jr. (1999), ao lado da
estabilizao monetria, insere-se uma outra prioridade, chamada pelo autor de
liberal-desenvolvimentista. Em contraposio ao fundamentalismo neoliberal,
que orientou a ao governamental no primeiro governo e cujo objetivo maior
consistia na estabilizao dos preos, manuteno do cmbio sobrevalorizado em
face ao dlar, manuteno das taxas de juros em patamares altos, controle rgido
do dficit pblico, entre outras medidas, a corrente liberal-desenvolvimentista
estaria disposta a flexibilizar alguns desses objetivos, tolerando nveis um pouco


202

maiores de inflao, desde que essas medidas contribussem para amenizar
desequilbrios no conjunto da economia nacional.
Durante as eleies de 1998, indicadores macroeconmicos apontavam
para um quadro recessivo, com acentuada queda do Produto Interno Bruto, queda
na renda mdia dos trabalhadores, e elevao das taxas de desemprego. No
perodo eleitoral, embora a agenda miditica estivesse centrada na crise
financeira, produzida em grande parte pela poltica de fundamentalismo
neoliberal, em conjunto com as circunstncias do cenrio econmico
internacional, a agenda de campanha da reeleio de Fernando Henrique Cardoso
procurou distanciar-se deste tema (Azevedo, 2000). Aps as eleies, no entanto,
a crise financeira no poderia mais ser ignorada e a corrente liberal-
desenvolvimentista ganharia espao no incio do segundo mandato, como mostra
Sallum Jr. (1999, 45):

O que se inaugurou, porm, com a crise econmico-financeira de janeiro [de
1999] no foi um processo de mudana para alm dos limites do bloco
hegemnico. Lanou-se, sim, em janeiro, as bases econmicas para uma
possvel transformao poltica no seu interior, em direo ao plo liberal-
desenvolvimentista. (Sallum Jr., 1999, 45).

Se nos primeiros meses de 1995, a poltica de administrao pblica ganha
apoio do chamado ncleo central do governo e amplia sua visibilidade na
medida em a definio de problemas e a proposio de alternativas se aproximam
da prioridade de ajuste fiscal, no incio do segundo governo Cardoso esta
estratgia, que j havia produzido seus efeitos com a aprovao das emendas
constitucionais, deixa de ser atrativa. Medidas direcionadas ao ajuste fiscal
continuariam a ser perseguidas no segundo governo Cardoso por meio, por
exemplo, de legislaes especficas, como o caso da Lei de Responsabilidade
Fiscal, proposta pelo prprio MPOG em 1999 e aprovada pelo Congresso no ano
seguinte
91
. Em um contexto no qual o apelo da poltica de administrao pblica

91
Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000.


203

ao ajuste fiscal j havia se esgotado e, na medida em que o governo passa a
enfatizar tambm o desenvolvimentismo liberal, a alternativa para a SEGES se
coloca na nfase gesto pblica empreendedora, fortemente vinculada idia
de planejamento e desenvolvimento. Neste contexto, as idias de crise e de
reforma perdem espao no discurso da SEGES. A prpria escolha do Ministrio
do Planejamento, para incorporar as polticas de administrao pblica, e a
insero das solues na forma de aes especficas para apoiar o Plano
Plurianual reflete a prioridade de desenvolvimento ao lado da estabilizao.
Esta orientao explicitada de forma clara em discurso proferido pelo Presidente
Fernando Henrique Cardoso, por ocasio da apresentao do Plano Estratgico do
MPOG, e do Plano Plurianual (2000-2003 - Plano Avana Brasil):

Quantas vezes vejo, de mentes desavisadas, a cobrana sobre a reforma do
Estado, confundindo a reforma do Estado com a diminuio do nmero de
funcionrios, como se essa fosse a grande questo, quando no . A grande
questo , realmente, uma revoluo na maneira pela qual a administrao
pblica se organiza. (...) E isso no seria possvel, se no houvesse, como h,
hoje, uma afinidade eletiva (...) entre o Ministrio da Fazenda e o Ministrio
de Oramento e Gesto. Estabilidade econmica no se contrape a
desenvolvimento. condio para o desenvolvimento. Todos os esforos
iniciais do repensamento do Estado vieram do antigo Ministrio de Reforma
do Estado, do ministro Bresser Pereira (...). E, hoje, se fundem aqui em um
Ministrio, que alguns at estranharam por desconhecer as realidades
brasileiras. Por que um Ministrio do Oramento e Gesto? (...) Porque deve
haver essa fuso entre a gesto, a administrao e o oramento, e haver
afinidade eletiva entre o oramento e os propsitos nacionais de estabilidade
para o crescimento. Por isso se fez esta fuso e, por isso, necessrio que
exista, neste Ministrio, uma Secretaria de Estado da Administrao.

Assim, a estratgia da poltica de administrao pblica redefinida em
face ao esgotamento de sua vinculao ao ajuste fiscal e em sintonia com as novas
prioridades do segundo governo Fernando Henrique Cardoso. A SEGES situa-se


204

como rgo de suporte s aes de crescimento e desenvolvimento. Neste
sentido, a poltica de administrao pblica deixa de perseguir uma reforma mais
abrangente do Estado por meio dos modelos anunciados no Plano Diretor
(distino entre ncleo estratgico, atividades exclusivas e no-exclusivas, criao
de Organizaes Sociais e Agncias Executivas) para concentrar-se em uma
abordagem mais pragmtica, voltada para o incremento dos processos internos s
organizaes pblicas. A gesto empreendedora significa o abandono da
estratgia de reformas institucionais, que implicariam mudanas na administrao
dos diferentes poderes e dos trs nveis de governo, em direo a aes destinadas
a resolver questes internas do Poder Executivo Federal.
Durante o segundo governo, a atuao de um empreendedor na poltica de
administrao pblica menos visvel. Os ministros que se sucederam na direo
do MPOG no assumiram o papel de empreendedores da poltica de
administrao pblica. Internamente, a SEGES tambm no contou com
indivduos dispostos a assumir o lugar de Bresser Pereira na defesa e
disseminao das novas idias. A existncia de um empreendedor, como vimos na
primeira parte deste captulo, fundamental para a movimentao de uma poltica
rumo agenda e, na ausncia deste indivduo, a partir de 1999, as chances de
manuteno do tema na agenda so bastante reduzidas.
Entre os atores capazes de influenciar a agenda, poucos assumem a defesa
da questo junto ao governo a partir da constituio da SEGES. O Presidente e
seus aliados mais prximos, embora tenham se posicionado favoravelmente na
definio da nova jurisdio do MPOG sobre a poltica, no interferiram nas
aes ali desenvolvidas. O Legislativo, outro ator com influncia sobre a agenda,
esteve excludo da poltica de reforma neste perodo. Os principais grupos de
interesse, compostos pela burocracia governamental, novamente se dividiram no
apoio s propostas da SEGES. A alta burocracia pblica, ligada mais diretamente
ao processo oramentrio, se posicionou de forma favorvel nova poltica de
administrao pblica. Os demais servidores pblicos, novamente, so colocados


205

margem do processo, embora neste momento as perdas fossem menores para
este grupo.
Da mesma forma como as oportunidades de mudana na agenda (windows)
podem ser favorecidas em algumas circunstncias, principalmente pelos eventos
no fluxo poltico e pela emergncia de um problema visvel que capture a ateno
dos formuladores de polticas, algumas circunstncias contribuem para o
fechamento dessas janelas. Oportunidades cessam, por exemplo, quando os
indivduos que integram uma poltica sentem que resolveram um problema
(March, Olsen e Cohen, 1972; Kingdon, 2003). Tomar decises sobre a estrutura
administrativa e organizacional do Governo Federal, iniciar a implementao dos
programas previstos no Plano Diretor, obter a aprovao das emendas no
Congresso, so aes que podem contribuir para a percepo de que providncias
foram tomadas e, portanto, colaborar para a retirada do assunto do centro das
preocupaes. O relato de Bresser Pereira, no incio de 1999, mostra que a
ateno presidencial essencial em 1995 para que o tema da reforma chegasse
agenda havia se deslocado da poltica de administrao pblica devido
percepo de que o problema j havia sido resolvido pelo MARE:

Quando o Presidente Fernando Henrique Cardoso me convidou para ser seu
Ministro da Cincia e Tecnologia, comeou afirmando que entendia que o
mais importante a ser feito no Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado estava feito. Talvez ele tenha razo. A reforma
institucional foi aprovada. (...). Nestes quatro anos pude formular um plano
geral o Plano Diretor da Reforma do Aparelho Estado propondo a
Reforma Gerencial da administrao pblica brasileira, e, baseado nos
princpios ali definidos, ver aprovada quase na ntegra a respectiva emenda
constitucional. Mais do que isto, vi as novas idias serem adotadas pela
opinio pblica, e o que mais importante pela alta administrao
pblica brasileira.
92



92
Um Novo Aprendizado. Artigo publicado na Folha de So Paulo em 10 de janeiro de 1999.


206

Grande parte das anlises sobre a reforma do governo Fernando Henrique
Cardoso procura avaliar em que extenso o MARE foi bem sucedido na
implementao de seus projetos. Para alguns autores, o Ministrio obteve sucesso
em suas aes, uma vez que as reformas constitucionais foram aprovadas pelo
Congresso (Melo, 2002). Outros estudiosos mostram que o MARE falhou em suas
iniciativas de reforma, e que esta uma caracterstica prpria das reformas
administrativas (Rezende, 2004). Na perspectiva que adotamos neste estudo, no
entanto, no nos cabe avaliar o sucesso ou o fracasso da atuao do MARE. Nossa
indagao fundamental consiste em compreender como as questes relativas
administrao pblica se tornam prioritrias para o governo Fernando Henrique
Cardoso, passando a integrar a agenda governamental. Este objetivo nos desafia
tambm, mesmo que de maneira breve, a buscar a compreenso do movimento
inverso, qual seja, a sada do tema da agenda e a volta da poltica de administrao
pblica aos subsistemas.
Portanto, uma primeira explicao para a sada da reforma da agenda
governamental a postura adotada, principalmente por parte da Presidncia da
Repblica, em sentir que o problema estava resolvido principalmente aps a
aprovao das emendas constitucionais, e mover sua ateno para outros assuntos.
Uma vez resolvido o problema, na percepo do governo, a poltica de
administrao pblica poderia ser transferida para uma Secretaria vinculada ao
MPOG, passando a se concentrar no suporte prtica cotidiana da administrao
federal e no auxlio ao processo de planejamento. Esta situao poderia ser
revertida caso houvesse uma redefinio de problema que criasse, por exemplo,
um sentido de urgncia, procurando concentrar novamente a ateno
governamental. Mas a fragilidade na representao dos problemas, por parte da
SEGES, contribuiu para manter a ateno afastada da poltica de administrao
pblica no segundo mandato.
Se a percepo de que os problemas foram resolvidos pode fechar a
janela, a percepo de que as solues disponveis no resolvem os problemas
tambm pode produzir o mesmo efeito. Assim, a oportunidade de mudana


207

tambm cessa quando as dificuldades em levar adiante as solues propostas
desestimulam a defesa de uma poltica (feedback negativo, nos termos de
Baumgartner e Jones). Os problemas jurisdicionais na efetivao dos projetos do
Plano Diretor, principalmente na viabilizao dos modelos de Organizaes
Sociais e Agncias Executivas, restringiram a atuao do MARE no sentido da
implementao destes modelos gerenciais. Somada percepo, pelo governo, de
que os problemas j estavam resolvidos com a aprovao das emendas
constitucionais, havia poucos incentivos para continuar na defesa dos demais
projetos do Plano Diretor durante o segundo governo Fernando Henrique
Cardoso. A SEGES desloca o foco de atuao da poltica de administrao
pblica, passando a empenhar-se em aes especficas de suporte ao processo de
planejamento, e no mais na busca de novos modelos institucionais, prescindindo
de uma estratgia de articulao e difuso das solues.
A mudana no contexto poltico tambm ajuda a explicar a sada do tema
da agenda. Ligada ao contexto poltico mais geral do segundo mandato, as
alteraes ministeriais promovem mudanas em cargos e estruturas
organizacionais, envolvendo outras pessoas na poltica de administrao pblica e
restringindo o acesso da antiga equipe do MARE no desenvolvimento da nova
poltica. As alteraes nas prioridades governamentais, o deslocamento da poltica
para a jurisdio do MPOG, e a ausncia de um empreendedor para a reforma, so
fatores que contribuem para a sada do tema da agenda. Os formuladores da
poltica de administrao pblica voltariam seus olhos aos processos internos
estrutura do governo federal. Fora da agenda governamental, a poltica ocuparia
novamente os subsistemas, voltando situao inicial de equilbrio.
Portanto, podemos analisar o fechamento da janela de oportunidade para
a mudana e a sada do tema da agenda governamental por meio da compreenso
da alterao, com a extino do MARE, na dinmica dos trs fluxos: problemas,
solues e contexto poltico. A ausncia de um problema estrategicamente
definido, que capturasse a ateno do governo, somada percepo -
principalmente por parte da Presidncia, ator fundamental na abertura da janela


208

em 1995, de que com a aprovao das emendas constitucionais, aes concretas j
haviam sido realizadas, levam a ateno governamental a se deslocar da poltica
de administrao pblica para outros assuntos. A dificuldade, pelo MARE, em
concretizar as demais solues propostas no Plano Diretor, dada a limitao de
sua posio jurisdicional para a implantao dos novos formatos institucionais,
acaba por desestimular o investimento de mais tempo, energia, capital poltico e
outros recursos nesta empreitada durante os segundo mandato. Paralelamente, o
contexto poltico, no incio do segundo mandato, altera a posio de indivduos
em posies estratgicas para lidar com a poltica de administrao pblica,
deslocando o grupo anteriormente constitudo e estabelecendo uma nova
comunidade em torno da questo, com outras prioridades e vises do problema e
de solues. Em especial, a retirada de Bresser Pereira do comando da poltica de
administrao pblica e a dissoluo da equipe por ele reunida no MARE, num
contexto de reviso das prioridades governamentais, j sinalizavam a sada do
tema da agenda. Assim, a poltica de administrao pblica deixa de ocupar a
ateno do governo a partir do incio de 1999, voltando-se para aes
incrementais, fragmentadas, promovendo pequenas e pontuais alteraes no
interior da administrao federal, como nos perodos anteriores a 1995.


5.3 O governo Lula: o tema fora da agenda

Embora no seja nosso objetivo neste trabalho estabelecer comparaes
entre os governos Fernando Henrique Cardoso e Lula, interessante observarmos
os desdobramentos das aes iniciadas na SEGES e verificarmos at que ponto as
formulaes de problemas e alternativas se mantm ou so alteradas a partir de
2003. Um estudo preliminar dos textos produzidos pelo governo Lula indica que a
poltica de administrao pblica preserva a tendncia de manter-se margem da
agenda governamental. No havia, no plano de governo do PT, um conjunto
definido de proposies a respeito do tema, da mesma forma que ao incio do


209

governo Cardoso. Ao iniciar o governo Lula, a SEGES foi mantida no interior do
MPOG, constituindo sua competncia legal a proposio de diretrizes e polticas
para a administrao pblica
93
.
O documento de referncia da SEGES no governo Lula, intitulado Gesto
Pblica para um Brasil de todos Plano de Gesto do Governo Lula (SEGES,
2003), tambm vincula a poltica de administrao pblica ao Plano Plurianual
(2004-2007), semelhana da estratgia adotada no governo Fernando Henrique
Cardoso, aps a extino do MARE. Neste documento, a definio do problema
parte da idia de dficit institucional, entendido como o resultado de um
processo histrico marcado pela ausncia de mecanismos de Estado na garantia de
direitos civis e sociais bsicos. Esse dficit institucional se revela na
incapacidade do Estado em cumprir suas funes bsicas e na baixa qualidade dos
servios prestados. A marcante e crescente desigualdade social, a excluso e a
insegurana que assolam a sociedade brasileira seriam conseqncias da falta de
governana, ou seja, da incapacidade do Estado em formular e implementar
polticas (SEGES, 2003, 9).
Esta representao do problema procura estabelecer novas bases para a
poltica de administrao pblica, ao mesmo tempo em que busca mostrar-se
afastada das aes anteriormente desenvolvidas nesse sentido. O Plano de Gesto
desenvolve uma seo especfica para contrapor a proposta do governo Lula s
concepes anteriores a respeito da poltica de administrao pblica, destacando
trs momentos principais: a reforma conduzida pelo DASP, as aes
desenvolvidas durante o regime militar, e a reforma do perodo Fernando
Henrique Cardoso. Esta abordagem, que aparece tambm sintetizada num quadro
explicativo do documento (SEGES, 2003), procura mostrar que a cada perodo
histrico, corresponde uma determinada concepo e orientao da poltica de
administrao pblica. Com relao s idias da nova administrao pblica,
difundidas pelo MARE, o Plano procura distanciar-se da idia da crise do Estado -

93
Decreto n. 4.781, de 16 de julho de 2003, que estabelece a estrutura regimental do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto.


210

ou da concepo que toma o Estado como causador da crise e dos problemas
nacionais, oferecendo, alternativamente, a idia de Estado como soluo para o
desenvolvimento do pas. Ao contrrio da idia de substituir o modelo burocrtico
pelo modelo gerencial, o governo Lula entende, da mesma forma que a SEGES no
segundo governo Cardoso, que mudanas pontuais na forma de gesto so
possveis e desejveis para fortalecer a capacidade do Estado em formular e adotar
polticas, solucionando desta forma os problemas de dficit institucional. Neste
sentido importante notar que o governo Lula apresenta uma concepo bastante
diferente com relao aos estgios de desenvolvimento da administrao pblica
brasileira, em comparao com as idias presentes no Plano Diretor (Brasil,
1995). Segundo o atual responsvel pela SEGES, o Estado patrimonialista no foi
totalmente superado pelo modelo burocrtico no Brasil, e este precisamente o
motivo pelo qual a ao do Estado deficitria (Martins, 2003). Portanto, para o
atual governo, trata-se de superar o modelo patrimonialista e aprofundar
mecanismos burocrticos de administrao pblica:

A superao do dficit impe um novo perfil de atuao do Estado que
fortalea, nas instituies pblicas, o carter de impessoalidade e
universalismo de procedimentos, em contraposio ao carter patrimonialista
historicamente presente na cultura nacional manifestado em prticas de
captura do interesse pblico por interesses privados. (SEGES, 2003, 09).

Assim representado o problema, A SEGES busca apresentar solues com
vistas transformao da gesto pblica, para que se reduza o dficit
institucional e seja ampliada a governana, alcanando-se mais eficincia,
transparncia, participao e um alto nvel tico. (SEGES, 2003, 09)
94
. Para
tanto, foi elaborada uma estratgia que contempla trs linhas de ao: suporte ao
Plano Plurianual; propostas para a inovao gerencial, considerando tcnicas
administrativas do setor pblico e do setor privado; e reestruturao da
administrao pblica federal. Estes programas so orientados por quatro

94
Grifo do original.


211

documentos, alguns dos quais ainda em elaborao, que procuram imprimir um
carter processual nas solues apresentadas. O primeiro, denominado Livro
Amarelo, consiste em um instrumento metodolgico para o diagnstico dos
problemas organizacionais da administrao federal. O Livro Azul incorpora
esta metodologia e apresenta um diagnstico quantitativo da administrao
federal. O Livro Verde trata das aes de suporte ao Plano Plurianual enquanto
o Livro Branco estabelece diretrizes gerais com relao a poltica de
administrao pblica.
Por meio destes instrumentos, as concepes sobre problemas e solues
so apresentadas e relacionadas. Embora se apresente como um modelo que
procura diferenciar-se das experincias anteriores, podemos encontrar muitos
pontos em comum entre as solues apresentadas pela SEGES no governo Lula e
as solues da nova administrao pblica. Afinal, continuam presentes as
idias de elevao da governana, eficincia, flexibilizao, foco em resultados,
aferio de desempenho, flexibilidade e autonomia de gesto, entre outras.
Somam-se a estas idias as orientaes iniciais da SEGES, ainda no segundo
governo Fernando Henrique Cardoso, por meio das quais a poltica de
administrao pblica vinculada ao processo de planejamento e oramentao.
Desta forma, a atual poltica procura somar-se s experincias anteriores.
Solues, no entanto, no promovem mudanas na agenda. Para tanto preciso,
como enfatizamos ao longo deste captulo, mudanas no fluxo poltico que criem
condies para as idias se expandirem, paralelamente a uma definio de
problemas que consiga capturar a ateno do governo. Na ausncia destas
condies, a poltica tende a continuar fora da agenda governamental.




212

CONCLUSES


No estudo do processo de formulao da poltica de reforma da
administrao pblica, os modelos de agenda-setting empregados lanaram novas
luzes sobre este importante processo poltico e auxiliaram na compreenso, em
conjunto com os dados empricos, da construo de sentido na reforma e da
representao das idias polticas centrais ao governo. A partir destas
consideraes gerais, a anlise desenvolvida nos permitiu efetuar trs observaes
especficas sobre a reforma.
Em primeiro lugar, a perspectiva adotada neste estudo, baseada na lgica
dos trs fluxos independentes, mostra que no a existncia de solues que
possibilita a um tema ingressar na agenda governamental, transformando-se numa
poltica. No so as grandes consultorias internacionais e seus pacotes de
solues, nem as grandes agncias de financiamento, como o FMI e o BID e seus
programas de reforma que criam condies para a entrada do tema na agenda
governamental. Sem um contexto poltico favorvel e sem a transformao de
condies em problemas percebidos e compartilhados, a reforma da administrao
pblica no teria se destacado como uma prioridade na agenda no governo
Cardoso.
Em segundo lugar, no apenas o contexto poltico que favorece um tema
na agenda governamental. Um contexto poltico pode estimular, ao mesmo tempo,
diversas idias e este elemento, tomado isoladamente no explica o porqu da
ascenso de uma questo especfica. O contexto de polticas econmicas
liberalizantes, embora prprio das reformas gerenciais em todo o mundo, no
opera, por si s, mudanas na agenda. preciso, adicionalmente existncia deste
contexto favorvel, que problemas sejam definidos, representados
estrategicamente e comunicados de forma a sensibilizar diversos atores para a
urgncia e oportunidade da ao governamental. Da mesma forma, preciso
tambm que solues sejam difundidas, discutidas, apresentadas em diversos
fruns, mobilizando grupos distintos. Um contexto favorvel sem a difuso de


213

uma representao de problemas e de solues desejveis no promove mudanas
na agenda.
Finalmente, no apenas a percepo coletiva sobre a existncia de um
problema que pode gerar mudanas nas polticas governamentais. Condies
podem ser transformadas em problemas, desde que estes sejam estrategicamente
definidos para focalizar a ateno. Mas se um problema percebido persiste sem
correspondente ao governamental, seja pela ausncia de solues ou pela
ausncia de contexto poltico favorvel, este problema pode voltar a ocupar a
posio de condio, com baixa visibilidade e, consequentemente, sem
oportunidades de integrar a agenda.
Pretendemos demonstrar, ao longo desta tese, que a criao de uma
poltica de reforma da administrao pblica representou uma estratgia
fundamental para a consolidao e legitimao de novos valores e novos
entendimentos sobre o Estado brasileiro, baseados no liberalismo econmico e na
eliminao do padro de relacionamento Estado-sociedade herdado do perodo
Vargas. Compreendemos a reforma da administrao pblica como um veculo
simblico (March e Olsen, 1989), que permitiu ao governo agregar o apoio de
setores polticos distintos a este novo projeto, comunicando e persuadindo, por
meio das propostas de reforma, as idias centrais deste novo projeto poltico para
o Brasil.
A reforma consistiu tambm na possibilidade de o governo exercer
liderana e mostrar que existia uma direo central para o pas e um propsito
definido para o Estado. Isto no significa que estes resultados seriam perseguidos
ou mesmo alcanados. Alguns estudos que se destinam especificamente anlise
da implementao das reformas mostram que estas tendem a fracassar
sistematicamente (Rezende, 2004). Ao verificar a ausncia de resultados concretos
nas reformas, estes estudos identificaram patologias e irracionalidades neste
processo. A anlise da formulao da agenda de reforma administrativa, com
nfase nas idias e no contexto poltico, nos aponta para concluses bastante
distintas. A questo central da reforma no avaliar se esta falha ou promove


214

resultados concretos, mas reside precisamente em sua complexidade e fluidez, em
seu carter poltico, nas possibilidades que este tipo de reforma representa em
termos da difuso de idias e representaes sobre o Estado e a administrao
pblica, alm de simbolizar a ao estatal em direo a uma situao definida
como desejvel. Assim, a questo mais importante, no estudo de um processo de
reforma, identificar como as idias e os cdigos simblicos se produzem e
reproduzem no sistema poltico, administrativo e social. Mais do que um
instrumento para promover o aumento de eficincia (definida no Plano Diretor
como reduo de gastos governamentais e melhoria da qualidade do servio
pblico), a reforma se constitui enquanto elemento simblico de mudana.
Enfatizar a dimenso simblica, no entanto, no significa assumir um
cenrio no qual o governo manipula indiscriminadamente esforos para controlar
a opinio pblica, uma vez que a caracterstica central dos smbolos consiste em
sua ambigidade. Diferentes atores tm diversas percepes sobre o que
eficincia ou modernizao e o sentido da produo simblica construdo
socialmente. A importncia do emprego de narrativas, metforas e outras
construes simblicas, consiste na difuso de uma nova imagem (policy image),
por meio de apelos emotivos e informaes empricas (tone), para o conjunto da
sociedade, estimulando novos entendimentos sobre o Estado e a administrao
pblica. Observando as reformas administrativas norte-americanas, March e Olsen
(1989, 74) afirmaram que the history of administrative reorganization in the
twentieth century is a history of rhetoric. Da mesma forma, este estudo nos
aponta para a concluso de que tambm no Brasil, a experincia de reforma da
administrao pblica tem sido cercada por retrica. O contedo simblico das
idias reformistas (fluxos de problemas e solues), o contexto em que elas se
desenvolvem (fluxo de poltica) e sua representao e persuaso, com base na
atuao de Bresser Pereira, explicam o porqu da ascenso do tema agenda.
Este estudo procurou demonstrar que a reforma inseriu-se na agenda
governamental no primeiro mandato do governo Cardoso, difundindo uma
imagem especfica sobre o Estado, baseada na idia de crise do modo de


215

interveno estatal e do modelo burocrtico de gesto. O problema, definido desta
forma, representava a situao, ao incio de 1995, como extremamente negativa e
indesejvel, ensejando uma necessidade de ao urgente por parte do governo.
Paralelamente, solues foram buscadas no interior das comunidades de polticas
e representadas de forma altamente legtimas (valence issues) e desejveis para os
interesses do pas. Assim, o modelo gerencial, representado como moderno,
eficiente, neutro do ponto de vista poltico, capaz de conferir legitimidade ao
Estado e defend-lo de interesses privados, foi selecionado como alternativa
vivel e desejvel para a administrao pblica brasileira. Esta, por sua vez,
representada como ultrapassada, ineficiente, dispendiosa e alheia aos interesses
sociais, estaria - como mquina - fadada ao desgaste e pronta para ser substituda.
Mais do que isso, a administrao pblica e seu modelo burocrtico de gesto
estariam prestes a conduzir o pas ao caos, alimentando um cenrio de crise e
colocando-se como ameaa estabilizao econmica. Entre 1995 e 1998, estas
idias com relao a problemas e solues auxiliaram a criar e veicular novos
entendimentos sobre a atuao estatal e a funo pblica, principalmente por meio
da atuao de Bresser Pereira que, como policy entrepreneur da reforma, difunde
estas idias para os mais diferentes fruns.
Se a representao simblica da reforma, num primeiro momento, auxiliou
na obteno de apoio s idias do governo Cardoso, representando uma iniciativa
destinada a preservar e elevar legitimidade do governo, ao incio do segundo
mandato, esta estratgia se esgota. Aps quatro anos de governo, no se trata mais
de responsabilizar a era Vargas, ou a Constituio de 1988, por uma crise que
ameaa o Estado e a sociedade brasileira. Neste momento, a estratgia de
persuaso desenvolvida no MARE deixa de ser convincente e este Ministrio,
bem como seus expoentes, intimamente vinculados quela policy image da
reforma, perdem espao. Novas imagens e um novo lcus institucional so
criados para dar continuidade poltica de administrao pblica. Os novos
smbolos relacionados gesto empreendedora no tm o alcance e a
abrangncia das representaes anteriores em termos de policy image: crise e


216

reforma deixam ser aspectos de persuaso centrais ao discurso da administrao
pblica. A estratgia passa a focalizar problemas internos administrao federal,
acompanhados de solues vinculadas ao processo oramentrio. Estes smbolos,
ao substiturem os anteriores, restringem o escopo das polticas especificamente
destinadas administrao pblica, que perdem seu apelo retrico e sua
visibilidade. Assim, esta poltica deixa de ser tpico de interesse na agenda,
voltando a ocupar-se de questes internas estrutura burocrtica da administrao
federal.
Esperamos que este trabalho possa contribuir no apenas para a reflexo
sobre este momento da histria poltica recente, mas tambm para estimular novos
estudos sobre a formulao de polticas e o processo de agenda-setting. Discutir
como os problemas so conceituados no processo de formulao de polticas e a
maneira pela qual as alternativas so apresentadas e selecionadas so questes
fundamentais para a compreenso da dinmica da ao estatal. Focalizar a
formao da agenda de um governo, compreender como questes se tornam
relevantes num determinado momento, mobilizando esforos e recursos, so
tambm questes importantes, porm pouco exploradas pela produo acadmica
em torno das reas de Cincias Sociais e Administrao Pblica. vital que estas
reas possam manter um dilogo aberto e produtivo e, neste sentido, os estudos
sobre a formao de agenda podem se constituir numa interface importante para
futuras pesquisas.





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228

APNDICE A

Relao dos textos analisados no estudo

(1) Publicaes do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
(Mare):

1-a Documentos

Ttulo Ano N pginas
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado 1995 83 p.
Exposio de Motivos Interministerial n 49/95 1995 46 p.
Reforma do Aparelho do Estado Uma Sntese 1995 7 p.
Reforma do Aparelho do Estado Perguntas e Respostas
1995

14 p.
Audincia Pblica na Comisso Especial de Reforma
Administrativa: tomada de depoimento do Ministro Luis Carlos
Bresser Pereira


1995

16 p.
Perguntas formuladas ao Ministro pela Comisso Especial 1995 16 p.
Exposio no Senado sobre a Reforma da Administrao
Pblica
95

1997 42p.
Emenda Constitucional n 19 1998 -

1-b Cadernos Mare da Reforma do Estado
96


Nmero Ttulo Ano N pginas
1 A Reforma do Estado dos Anos 90: Lgica e
Mecanismos de Controle
1997 59 p.
2 Organizaes Sociais 1997 75 p.
3 Exposio no Senado sobre a Reforma da
Administrao Pblica
97

1997 42 p.

95
Tambm publicado em Cadernos Mare da Reforma do Estado sob n 3. Para efeito de anlise,
consideramos este texto como pertencente categoria documentos.
96
Os Cadernos Mare foram criados em 1997 e descontinuados em 1998. Esta seleo relaciona,
portanto, todos os Cadernos publicados pelo Ministrio.
97
Idem 1.


229

4 Programa de Qualidade e Participao na
Administrao Pblica
1997 62 p.
5 Plano de Reestruturao e Melhoria de Gesto do
MARE
1997 44 p.
6 A Reforma do Aparelho do Estado e as Mudanas
Constitucionais.
1997 24 p.
7 A Reforma Administrativa na Imprensa 1997 84 p.
8 Conselho de Reforma do Estado 1997 40 p.
9 Agncias Executivas 1997 55 p.
10 Questes sobre a Reforma Administrativa 1997 26 p.
11 Uma Nova Poltica de Recursos Humanos 1997 54 p.
12 Programa de Reestruturao e Qualidade dos
Ministrios
1998 47 p.
13 A Reforma Administrativa do Sistema de Sade. 1998 43 p.
14 Regime Jurdico nico Consolidado 1998 115 p.
15 Os Avanos da Reforma na Administrao Pblica 1998 129 p.
16 Programa de Modernizao do Poder Executivo
Federal
1998 72 p.
17 Servio Integrado de Atendimento ao Cidado
(SAC/BRASIL)
1998 56 p.



1-c Revista Reforma Gerencial

Nmero Ttulo Ano N pginas
0 Mudanas Constitucionais apontam novos rumos para
a Administrao Pblica
1998
maro
30 p.
1 Sociedade participa da Reforma do Estado com a
criao das Organizaes Sociais
1998
maio
30 p.
2 Mais controle e transparncia nas compras do governo
com a tecnologia nas licitaes
1998
jul.
30 p.
3 Poltica nacional de capacitao valoriza servidores

1998
set.
30 p.
4 Prmio promove a Qualidade na Administrao
Federal
1998
nov.
30 p.
5 Estado fortalece ncleo estratgico para oferecer
melhores servios
1999
jan.
30 p.


230

1-d Revista Administrao Federal

Nmero Ttulo Ano N pginas
1 Administrao Pblica pronta para o "Bug" 2000 1999
mai-jun
30 p.
2 Patrimnio da Unio: Gesto e Memria 1999
jul-ago
30 p.




(2) Publicaes do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(MPOG):


Ttulo Referncia Ano N pginas
Gesto Pblica Empreendedora

Braslia, SEGES 2000 27 p.
O Plano Plurianual Avana Brasil e o
Programa Gesto Pblica
Empreendedora

Braslia, SEGES

2000

5 p.
Regimento Interno da Secretaria de
Gesto
Portaria n. 272, de 16
de novembro de 2001
2001 5 p.
Gesto Pblica para um Brasil de
todos Plano de Gesto do Governo
Lula

Braslia, SEGES

2003

29 p.




231

(3) Publicaes do ex-Ministro Bresser Pereira

3-a Artigos publicados em jornais
98


Ttulo Jornal Data
A Reforma do Estado

Correio Braziliense
O Globo
11 de janeiro de 1995
11 de janeiro de 1995
A Estabilidade Desejada Jornal do Brasil 22 de janeiro de 1995
Estabilidade Sem Medo Correio Braziliense
O Dia
26 de janeiro de 1995
12 de fevereiro de 1995
Cidadania e Reforma Folha de So Paulo 19 de fevereiro de 1995
Democracia Consolidada Correio Braziliense 15 de maro de 1995
As Organizaes Sociais Folha de So Paulo 22 de maio de 1995
A Emenda da Administrao
Pblica
O Globo 24 de junho de 1995
A Aliana com os
Funcionrios
Folha de So Paulo 02 de julho de 1995
O Pblico No-estatal Folha de So Paulo 13 de agosto de 1995
Contra a Oportunidade Folha de So Paulo 19 de agosto de 1995
A Coisa Pblica O Estado de So Paulo 01 de setembro de 1995
O Cidado e o Servidor Folha de So Paulo 03 de outubro de 1995
Contra o Patrimonialismo e o
Corporativismo
O Estado de So Paulo 13 de outubro de 1995
Porque a Reforma
Administrativa ser Aprovada
O Globo 17 de outubro de 1995
Reformas: Frana e Brasil Folha de So Paulo 24 de dezembro de 1995
O Servidor Pblico e o Estado Correio Braziliense 26 de novembro de 1995
Emergncia de Uma Reforma Folha de So Paulo 28 de janeiro de 1996
O Tamanho do Estado Folha de So Paulo 22 de janeiro de 1996
A Estabilidade Revista Jornal do Brasil 01 de fevereiro de 1996
Previdncia e Privilgios O Estado de So Paulo
O Globo
06 de fevereiro de 1996
06 de fevereiro de 1996
Simples e Equilibrada Folha de So Paulo 21 de abril de 1996
Um Governo Gerencial O Estado de So Paulo 10 de agosto de 1996
A Reforma Regeneradora Folha de So Paulo 14 de agosto de 1996
A Cultura entre o Estado e o
Mercado
Folha de So Paulo 01 de setembro de 1996
Dia do Servidor Jornal do Brasil e
Correio Braziliense
28 de outubro de 1996
O Estado do Sculo 21 Folha de So Paulo 28 de novembro de 1996
Reforma e Convico O Estado de So Paulo 22 de janeiro de 1997
O Apoio Reforma Folha de So Paulo 18 de maro de 1997

98
Antes de 1995 e a partir de 1999, os textos publicados por Bresser Pereira em jornais no
abordam a questo da reforma. Estes textos, portanto, no foram contemplados em nossa anlise.


232

A Batalha da Reforma Jornal do Brasil
Correio Braziliense
O Estado de So Paulo
14 de maio de 1997
14 de maio de 1997
17 de maio de 1997
Pensar a Mudana Vertiginosa Folha de So Paulo, 18 de maio de 1997
Reforma ou Reajuste Folha de So Paulo 25 de julho de 1997
O Bom Governo Folha de So Paulo 22 de setembro de 1997
Reforma Social-Democrtica Folha de So Paulo 17 de outubro de 1997
Reaes Crise Folha de So Paulo 28 de dezembro de 1997
Um Novo Aprendizado Folha de So Paulo 10 de janeiro de 1999



3-b Outras publicaes


Ttulo Referncia Ano N pginas
A reforma do aparelho do
Estado e a Constituio
brasileira

Textos para discusso n. 1,
Enap

1995

24 p.
Estado, aparelho do Estado e
sociedade civil
Textos para discusso n 4,
Enap
1995 31 p.
Administrao pblica
gerencial: estratgia e estrutura
para um novo Estado

Textos para discusso n 9,
Enap

1996

20 p.
Da Administrao Pblica
Burocrtica Gerencial
Revista do Servio Pblico,
ano 47, n. 1
1996 33 p.
Cidadania e Res publica: a
emergncia dos direitos
republicanos

Textos para discusso n 15,
Enap

1997

49 p.
Estratgia e Estrutura para um
Novo Estado
Revista do Servio Pblico,
ano 48, n. 1
1997 21 p.
Reconstruindo um novo Estado
na Amrica Latina
Textos para discusso n 24,
Enap
1998 19 p.
Sociedade civil: sua
democratizao para a Reforma
do Estado
Textos para discusso n 32,
Enap

1998

59 p.
Uma Reforma Gerencial da
Administrao Pblica no
Brasil
Revista do Servio Pblico,
ano 49, n. 1

1998

38 p.


233

A Reforma do Estado nos Anos
90: Lgica e Mecanismos de
Controle
Lua Nova Revista de Cultura
e Poltica, n. 45

1998

46 p.
Reforma do Estado para a
Cidadania.
Livro publicado pela
Enap/Ed. 34
1998 365 p.

Gesto do Setor Pblico:
estratgia e estrutura para um
novo Estado
In Spink e Bresser Pereira
(orgs), Reforma do Estado e
Administrao Pblica
Gerencial. Rio de Janeiro,
FGV

1998

19 p.
Reflexes sobre a Reforma
Gerencial Brasileira de 1995
Revista do Servio Pblico,
ano 50, n. 4
1999 26 p.
Uma Reforma Gerencial da
Administrao Pblica no
Brasil
In Petruci e Schwartz,
Administrao Pblica
Gerencial: a Reforma de
1995. Braslia, UNB/ENAP

1999

45 p.
Uma Nova Gesto para um
Novo Estado: Liberal, Social e
Republicano
Revista do Servio Pblico,
ano 52, n. 1
2001
19 p.
Do Estado Patrimonial ao
Gerencial
In Pinheiro, Wilheim e Sachs
(orgs.), Brasil: Um Sculo de
Transformaes. S.Paulo:
Cia. das Letras

2001

37 p.
Sociedade Civil: Sua
Democratizao para a Reforma
do Estado
In Wilheim, Sola e Bresser
Pereira (orgs.), Sociedade e
Estado em Transformao
So Paulo, Unesp

2001

35 p.
Reforma da nova gesto
pblica: agora na agenda da
Amrica Latina, no entanto...

Revista do Servio Pblico,
ano 53, n. 1

2002

23 p.

Reforma da Gesto Pblica de
1995: Uma resposta estratgica
ao capitalismo global e
democracia
In Balano da Reforma do
Estado no Brasil: A Nova
Gesto Pblica, Braslia:
Ministrio do Planejamento/
SEGES

2002

07 p.



(4) Discursos sobre a reforma

Autor Referncia Ano
Fernando H. Cardoso Discurso de Posse no Congresso Nacional 1995
Fernando H. Cardoso Mensagem ao Congresso Nacional 1995


234

Fernando H. Cardoso Mensagem ao Congresso Nacional 1996
Fernando H. Cardoso Mensagem ao Congresso Nacional 1997
Fernando H. Cardoso Mensagem ao Congresso Nacional 1998
Fernando H. Cardoso Mensagem ao Congresso Nacional 1999

Fernando H. Cardoso
Discurso proferido por ocasio da apresentao do
Plano Estratgico do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto e do Plano Plurianual 2000-
2003 / Avana Brasil

1999
Martus Tavares Discurso de Posse no Ministrio do Oramento,
Planejamento e Gesto.
1999
Fernando H. Cardoso Mensagem ao Congresso Nacional 2000
Fernando H. Cardoso Mensagem ao Congresso Nacional 2001
Fernando H. Cardoso Mensagem ao Congresso Nacional 2002



235

APNDICE B


Definio de problemas nos textos analisados


Definio do
problema
Documentos do
MARE - ocorrncias
Textos de Bresser
Pereira - ocorrncias

Publicaes
do MARE
Cadernos
MARE
Outras
publicaes
Jornais TOTAIS
Crise do Estado 0 0 2 3
5
Crise do modelo
burocrtico
0 0 0 4
4
Crise da
Constituio de
1988

0

0

0

16

16
Crise do Estado +
crise do modelo
burocrtico

0

9

8

4

21
Crise do Estado +
crise da
Constituio de
1988

0

0

0

0

0
Crise do modelo
burocrtico +
crise da
Constituio de
1988

0

0

0

5

5
Crise do Estado +
crise do modelo
burocrtico +
crise da
Constituio de
1988


5


0


7


1


13
Sem meno
crise
2 7 2 2
13
TOTAIS 7 16 19 35

TOTAL
GERAL

23

54
77


77