1.

Introduo
No artigo o autor prope preencher uma parte da lacuna deixada na comemorao do
bicentenrio da chegada da famlia real portuguesa ao Brasil, que segundo o mesmo
foram poucos os encontros, discusses e publicaes em torno dos 200 anos que
procuraram destacar a questo da constituio do Estado nacional e da formao da
administrao pblica brasileira.

2. Administrao colonial portuguesa

Desde o incio da colonizao, com o fracasso da administrao privada da maioria
das capitanias hereditrias, a Coroa portuguesa assumiu diretamente o seu controle e
preocupou-se em instituir uma administrao central para se ocupar das questes de
defesa contra os ataques dos invasores e dos ndios. Foi assim que constituiu o
governo geral, em 1549, na Bahia, que muito mais tarde, j no Rio de Janeiro, viria a
ser o vice-reino.
Embora o vice-rei tivesse maior destaque sobre os demais governadores, seu poder
era limitado. O chefe supremo da capitania era o governador. A funo de governador
era, sobretudo, militar, mas sua autoridade superintendia toda a administrao. Seu
poder era grande, mas limitado por normas restritas ditadas pelo Conselho
Ultramarino. Ainda assim, era amplo o seu poder e variada a sua competncia. Sua
autoridade era real e simblica, pois encarnava a figura do prprio rei. Sob sua
superviso encontravam-se os setores da administrao geral, militar e fazendria.
A sntese histrica de Caio Prado Jnior, retomada por Arno e Maria Jos Wehling
(1999), aponta como principais caractersticas da administrao colonial a
centralizao, a ausncia de diferenciao (de funes), o mimetismo, a profuso e
minudncia das normas, o formalismo e a morosidade. Essas disfunes decorrem,
em grande medida, da transplantao para a colnia das instituies existentes na
metrpole e do vazio de autoridade (e de obedincia) no imenso territrio, constituindo
um organismo autoritrio, complexo, frgil e ineficaz.
Isso no quer dizer que no tenha havido um processo de gradual racionalizao do
governo colonial ao longo de trs sculos. A partir da administrao pombalina, pouco
a pouco, o empirismo paternalista do absolutismo tradicional foi sendo substitudo pelo
racionalismo tpico do despotismo esclarecido.
A centralizao de decises na Coroa portuguesa, aparentemente, esvaziava o poder
dos governantes e juzes. Tudo era regulamentado e nada se exclua da alada de
competncia de uma autoridade superior que poderia decidir em primeira instancia.
Mas a enorme distancia da sede do poder e a demora na troca de mensagens criavam
um vazio de autoridade legal.

3. A construo do Estado nacional

Com a transferncia da corte e mais tarde a elevao do Brasil a parte integrante do
Reino Unido de Portugal constituram-se as bases do Estado Nacional. Sendo um
imprio transcontinental, a nova administrao brasileira tornou-se a expresso do
poder de um Estado Nacional que jamais voltaria a constituir-se em uma mera
metrpole de alm mar.
Com a vinda da Corte para o Brasil, trouxe uma srie de organismos que existiam na
antiga sede do Reino. O governo dava a oportunidade de criar cargos e honrarias para
todos que haviam feito o sacrifcio de acompanhar sua alteza real. Assim, criaram-se o
Desembargo do Pao, o Conselho de Fazenda e a Junta de Comrcio.
D. Joo VI teve que retornar a Portugal. Ficando como maior autoridade no Brasil, o
prncipe herdeiro, que exercia com vigor e intemperana, colocando-se no centro das
disputas polticas e contrapondo dos interesses da metrpole.
O governo tambm criou instituies e organismos teis e necessrios, como a
Academia de Marinha, a de Artilharia e Fortificaes, o Arquivo Militar, a Tipografia
Rgia, a Fbrica de Plvora, o Jardim Botnico, a Biblioteca Nacional, a Academia de
Belas Artes, o Banco do Brasil e os estabelecimentos ferrferos de Ipanema. So
muitas as criaes e inovaes institucionais, jurdicas e administrativas que tiveram
largo impacto na vida econmica, social, poltica e cultural do Brasil, tanto no plano
nacional, quanto na esfera regional. So leis, cidades, indstrias, estradas,
edificaes, impostos, cadeias, festas e costumes que foram introduzidos no pacato
cotidiano da antiga colnia.
Os conflitos em matria fiscal, as propostas em discusso nas cortes para a retomada
da condio colonial do Brasil e a exigncia do retorno do prncipe a Lisboa
colocaram-no em franca oposio aos interesses da metrpole, ensaiando a
realizao de uma sequencia de atos polticos de peso que culminaram com a
independncia, pouco mais de um ano depois da partida de d. Joo VI. A sete de
setembro de 1822, d. Pedro I declarou a independncia e instituiu o governo do Brasil,
valendo-se do aparato da regncia do Reino Unido que se partia. O enfrentamento
das resistncias independncia, a convocao, instalao, atuao e dissoluo da
Assembleia Constituinte e a outorga da Constituio de 1824. Dissolvida a Assembleia
Constituinte, o prncipe criou um conselho de Estado e a ele encomendou a redao
da Carta que outorgou ao pas em 25 de maro de 1824. A primeira Constituio do
Brasil mantinha a monarquia, a dinastia da Casa de Orlans e Bragana e d. Pedro I
como imperador e defensor perptuo do Brasil. Constitua um Estado unitrio e
centralizador, cujo territrio era dividido em provncias, que substituam as antigas
capitanias. Os poderes polticos eram quatro Legislativo, Moderador, Executivo e
Judicial.

4. A Repblica Velha
Com a proclamao da Repblica, a riqueza nacional continuou concentrada na
economia agrcola de exportao. O centro dinmico foi transferido para a cafeicultura,
sem alterar profundamente as estruturas socioeconmicas do Brasil imperial.
Com a consagrao da repblica, instituio do federalismo e a inaugurao do
regime presidencialista, a separao dos poderes ficou mais ntida. Sendo agora,
formado pela Cmara dos Deputados e pelo Senado. A autonomia do Judicirio foi
ampliada, criou-se o Tribunal de Contas para fiscalizar a realizao da despesa
pblica. As assembleias podiam legislar sobre grande numero de matrias. Esse
sistema caracterizava o federalismo competitivo.
Desde a Proclamao da Repblica, no aconteceu grandes alteraes na
conformao do Estado nem na estrutura do governo. A principal mudana no Poder
Executivo foi a criao dos ministrios da Instruo Pblica, de breve existncia; da
Viao de Obras Pblicas; da Agricultura, Industria e Comrcio, cujos nomes sofreram
pequenas modificaes.
Houve uma pequena reduo na capacidade legislativa dos estados, que perderam o
poder de legislar sobre determinadas matrias, do ponto de vista da federao.
A Repblica Velha, aos poucos foi se tornando disfuncional ao Brasil que se
transformava, pela diversificao da economia. Por outro lado, desde a guerra contra o
Paraguai, o Exrcito passou a ser um ator poltico cada vez mais importante,
perseguindo ideias modernizadoras ou salvacionistas. A derrota de Getlio Vargas
pelo paulista Julio Prestes, causou o rompimento do pacto com os mineiros e as
demais oligarquias estaduais, abrindo espao para mais uma interveno do exercitoa Revoluo de 1930.
5. A burocratizao do Estado nacional
A diferenciao do aparelho de Estado e a criao de novas instituies fazem parte
da instaurao da modernidade. Estado e mercados, cada vez mais separados entre
si, constituem as bases da formao social moderna. Seu desenvolvimento, se da no
sentido da racionalizao. A burocracia est no horizonte de administrao publica
que se consolida e atualiza.
Esse processo, se deu de forma lenta nos primeiros 100 anos de historia do Brasil
independente, e s comeou a acelerar na Revoluo de 1930. A chamada
Revoluo de 1930 representou, na verdade, a transio do Brasil agrrio para o
Brasil industrial.
Para entender a emergncia do modelo de crescimento que presidiu o
desenvolvimento nacional do sculo XX, preciso compreender a insero do pas na
economia internacional e como o Brasil viveu a Grande Depresso.
O Brasil era uma economia baseada na exportao, em que se destacava a de caf, o
lucro desta monocultura permitiu o financiamento do primeiro ciclo de industrializao
brasileira. O governo federal protegia os interesses dos produtores de caf, com
polticas de cambio favorvel e formao de estoques reguladores. Os mercados
consumidores foram penalizados pela Crise de 1929, e o Brasil foi obrigado a reduzir a
exportao de caf. Entretanto, o Governo Federal continuou comprando, embora a
preos reduzidos, o excedente de caf no exportvel, assim, formando estoques que
no conseguia comercializar. Essa poltica mantinha o fluxo de renda para o setor

mais dinmico da economia, evitando o desemprego no campo e a recesso

generalizada. Porm, com a impossibilidade de continuar importando, estimulou uma
srie de iniciativas de produo industrial para substituir bens importados. O estado
exercia um papel fundamental na manuteno da demanda agregada, pela
transferncia de renda para os trabalhadores e consumidores. A partir deste
comportamento, surgiu uma reflexo sobre o desenvolvimento econmico na America
Latina. De um lado, via-se a poltica crescer baseada na industrializao que substitua
importados. E de outro, o sucesso do New Deal, poltica de interveno do Estado na
economia americana para recuperar sua dinmica de crescimento, levava a pensar
que ela tambm seria possvel e desejvel para promover o crescimento das
economias perifricas. Estavam lanadas as bases do modelo de crescimento e do
Estado intervencionista brasileiro. As elites oligrquicas excludas do compromisso do
antigo regime uniram-se s foras emergentes representativas da nova burguesia
industrial e das camadas mdias urbanas. O movimento revolucionrio tambm teve o
apoio dos tenentes, lideranas militares egressas da revolta de 1922.
6. O nacional desenvolvimentismo
Uma das causas da queda do Governo Vargas foi provocada por uma interveno
militar. A falta de liderana institucionalizadas em posio legtima para assumi-la, a
presidncia da Repblica foi entregue ao presidente do Supremo Tribunal Federal, que
conduziu o governo de transio e convocou as eleies e a Assemblia Nacional
Constituinte. A Constituio de 1946 restabeleceu o estado de direito e as garantias
individuais, restaurou a diviso de poderes da Repblica, devolveu a autonomia dos
estados, ampliou os direitos sociais dos trabalhadores, reorganizou o Judicirio e
previu a mudana da capital. Fortaleceu-se o federalismo cooperativo, por meio de
novos mecanismos de coordenao e transferncia de rendas entre regies.
Em dezembro de 1945, foi eleito o presidente Dutra, ex ministro de guerra de Getulio
Vargas, realizou um governo legalista e conversador marcado pela dissipao das
reservas cambiais acumuladas durante o conflito mun dial, pela perda da legalidade do
Partido Comunista e pela proibio dos jogos de azar. Durante esse qinqnio, foi
criada a Companhia Hidreltrica do So Francisco, aumentando a oferta de energia
para o Nordeste do Brasil
Cinco anos aps deixar o governo, Vargas foi eleito presidente da Repblica pelo voto
direto. Nesse perodo, foram criados 13 empresas estatais, entre elas a Petrobras e o
Banco Nacional de Desenvolvimento Economico. Ele tambm tentou controlar o lucro
das empresas estrangeiras e criar a Eletrobrs.
Depois de um tumultuado perodo de transio de mais de um ano, com golpes,
contragolpes, a eleio e a tentativa de impedimento da posse do eleito, assumiu o
governo em 1956, Juscelino Kubitscheck de Oliveira. Seu Plano de Metas tinha 36
objetivos, com destaque para quatro setores-chave:
energia, transporte, indstria pesada e alimentao. Esse perodo se caracteriza por
uma crescente ciso entre a administrao direta, entregue ao clientelismo e
submetida, cada vez mais, aos ditames
de normas rgidas e controles, e a administrao descentralizada (autarquias,
empresas, institutos e grupos especiais). Constituram-se assim ilhas de excelncia no
setor pblico voltadas para a administrao do desenvolvimento, enquanto se
deteriorava o ncleo central da administrao O governo seguinte ao de Kubitscheck,

embora caracterizado por grande agitao poltica, no produziu transformaes de

largas consequncias no aparelho de Estado.

7. A modernizao autoritria
Com a grande agitao poltica provocada pelas reformas de bases, e os movimentos
populares da esquerda, a mobilizao da direita catlica, a conspirao nos quartis e
as revoltas dos marinheiros e sargentos do Exercito, acabaram por provocar mais uma
interveno militar que se deu com o golpe de 1 de abril de 1964.
E de certa forma, o governo militar realizou, sua maneira, com sinais trocados, o
programa de reformas de base elaborou o Estatuto da Terra, promoveu uma
reforma tributria, reorganizou o sistema bancrio, reestruturou o ensino universitrio e
realizou uma ampla reforma administrativa.
Ainda em 1964, o novo governo retirou do Congresso Nacional o projeto de lei
elaborado pela Comisso Amaral Peixoto para reexame do assunto por parte do Poder
Executivo. Instituiu a Comestra (Comisso Especial de Estudos da Reforma
Administrativa), presidida pelo ministro extraordinrio para o planejamento de
coordenao econmica, com o objetivo de proceder ao exame dos projetos
elaborados e o preparo de outros considerados essenciais obteno de rendimento
e produtividade da administrao federal.
De 1967 a 1979, a coordenao da reforma administrativa cabia Semor
(Subsecretaria de Modernizao e Reforma Administrativa), que cuidava dos aspectos
estruturais, sistmicos e processuais, e ao Dasp, que atuava somente no domnio dos
recursos humanos. Nesta fase, a Semor se preocupou em recorrer a frequentes
exames da estrutura organizacional e analisou projetos de iniciativa de outros
departamentos, visando criao, fuso ou extino de rgos e programas que
trouxessem maior eficcia gesto pblica. Alm de suas atividades regulares, o
principal projeto das Dasp foi a criao de um novo plano de classificao de cargos,
uma classificao por categorias, em oposio ao anterior, aprovado em 1960, que se
apoiava em um sistema de classificao por deveres e responsabilidades. Porm, este
plano no teve xito em modificar a estrutura hierrquica de cargos na administrao
pblica.
Especialmente, a partir da dcada de 1960, a tentativa de modernizao do aparelho
do Estado, teve como consequncia a multiplicao da entidade da administrao
direta: fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista e autarquia.
Mesmo com os avanos, a reforma de 1967 no eliminou a crescente entre as
burocracias pblicas instaladas na administrao direta e indireta, nem garantir a
profissionalizao do servio pblico. A reforma administrativa, embutida no decreto
de lei 200 ficou pela metade e fracassou.
O programa de desburocratizao era indito, pois privilegiava o usurio do servio
pblico, nenhum outro programa era dotado de carter social e poltico. Porm, dentre
os seus objetivos estava o enxugamento da mquina estatal. O balano de sua
atuao registrou at maro de 1981 a anlise de centenas de rotinas de trabalho,
para efeito de simplificao, procedendo a supresso de documentos dispensveis.
Em 1983, ele ganha estatuto de ministrio, depois de passar por uma fase que volta a
ser um programa, a desburocratizao recupera na Nova Repblica sua condio de

ministrio, quando suprimida definitivamente em 1986. O programa de

desburocratizao visava o fortalecimento do sistema livre de empresa.

8. A reforma administrativa da Nova Repblica

A principal tarefa do governo da Nova Repblica, seria tornar o aparelho
administrativo mais reduzido, orgnico, eficiente e receptivo as demandas da
sociedade.
Em setembro de 1986 lanado o primeiro programa de reformas do governo Sarney,
que tinha trs objetivos principais: racionalizao das estruturas administrativas,
formulao de uma poltica de recursos humanos e conteno de gastos pblicos.
Para estancar o crescimento dos rgos da administrao indireta e promover o
desenvolvimento da direta, elaborou-se uma primeira verso da Lei Orgnica da
Administrao Pblica Federal, que sucedia o Decreto-Lei 200. Valorizar a funo
pblica e promover a renovao de quadros eram as metas principais da poltica de
recursos humanos do governo Sarney. Para isso, foram criadas a Escola Nacional de
Administrao Pblica (Enap) e o Centro de Desenvolvimento da Administrao
Pblica (Cedam), ambos vinculados Secretaria de Recursos Humanos.
O governo Sarney extinguiu o Banco Nacional de Habitao (BNH), que enfrentava
grave crise na lgica de financiamento da casa prpria e, com ele, a poltica de
habitao, cuja responsabilidade, em parte, foi transferida para a Caixa Econmica
Federal (CEF). Tambm pouco avanou na implementao do Sistema nico de
Sade (SUS), duramente conquistado na Constituinte.
No campo da poltica de recursos humanos do setor pblico o governo no conseguiu
instituir um sistema de carreiras.
9- A reforma do governo Collor
O governo civil tomou posse em maro de 1990, e cumprindo os seus propsitos
reformadores criou uma nova moeda, congelou poupanas populares e redesenhou a
mquina de governo. Com o objetivo de reduzir a interveno do Estado na vida
social, criou uma srie de restries e regulamentos temporrios.
A extino de alguns rgos que cumpriam tarefas mais importantes e as demisses
em todas as reas provocavam inmeras discusses.
Para a reforma, no houve um contedo estratgico bem definido, um planejamento
de implantao suficientemente estruturado, mas ainda assim constitui-se um amplo
processo de reforma administrativa do Poder Executivo.
A reforma caminhou de maneira errtica e irresponsvel no sentido de da
desestatizao e da racionalizao. As medidas de racionalizao foram conduzidas
de maneira perversa e equivocada.Ela desmantelou os aparelhos de promoo de
cultura e contribuiu para a paralisao de todos os programas sociais.
Depois dessa grande crise do governo, Collor voltou ao velho sistema de concesso
poltica, para atrair apoio, desmembrando e criando ministrios.

11. Consideraes finais sntese histrica

Desde o perodo colonial a organizao da administrao pblica passou por
transformaes importantes. Na administrao colonial passou por diferentes fases e
teve um grande impulso modernizador com o consulado pombalino. O Imprio se
destaca pela adoo do regime parlamentarista e o fortalecimento progressivo dos
governos provinciais. A Repblica Velha se caracterizou por avanos e recuos na
descentralizao e viu nascer algumas empresas e autarquias. No se pode negar
que o primeiro governo Vargas representa um marco, porque produziu grandes
transformaes nas estruturas econmicas e sociais do pais. O que se pode concluir
desta analise que, os equivos polticos, conceituais e operacionais e a desastrada
estratgia que adotou, a reforma gerencial do comeo do governo Collor, este balano
tambm mostra que no se pode avaliar a experincia de reforma em termo de
sucesso ou insucesso absoluto.