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ARARAQUARA/SP
2009
ARARAQUARA/SP
2009
AGRADECIMENTOS
minha recente e grande amiga, Nathlia, que est sempre presente em meus
pensamentos, por todos os momentos compartilhados, e, claro, pelo imenso favor de traduo
feito neste trabalho.
Ao Lalo, pela inspirao, amizade, orientao e apoio sempre disponveis, mesmo que
distante.
Aos amigos e companheiros de mestrado, pelas discusses enriquecedoras e pelos
momentos compartilhados de descontrao e angstia, Fbio, Adriano e em especial, Michele
Costa.
Tnia, amiga e companheira recente de luta por uma educao de qualidade, pela
acolhida sincera e carinhosa, pela ateno e apoio dispensados durante todo este ano.
Aos professores da graduao, que tanto contriburam para minha formao, pela
confiana e incentivo antes e durante a realizao deste esforo: Alessandra Costa, Natalina
Sicca, Jlio Torres, Giane Fregolente e Tadeu Lopes.
Rosimar Moreira, secretria do Departamento de Cincias da Educao, por prestar
informaes e atender todas as minhas solicitaes com presteza e agilidade.
E, por fim, ao coordenador da Ps-Graduao em Educao Escolar, Prof. Edson do
Carmo Inforsato, pela ajuda e compreenso dispensadas s minhas solicitaes e aos
funcionrios do setor por esclarecer com ateno todas as dvidas e prestar informaes
durante todo o curso, em especial Lidiane Mattos.
RESUMO
A presente dissertao tem como objetivo a anlise da relao entre as fundaes privadas e a
precarizao do trabalho docente na Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita
Filho. Essa relao se estabelece a partir do momento em que as polticas pblicas para o
ensino superior do pas e do estado de So Paulo, em conformidade com os ditames de
organismos internacionais, apresentam-se como parte fundamental da reestruturao do
Estado nacional, cujo resultado a minimizao de sua atuao na economia e a reduo
drstica de gastos nas reas sociais. Em face desse pressuposto, mostra-se que a crise do
capitalismo a partir da dcada de 1970 acarretou em mudanas estruturais dos Estados
nacionais em mbito mundial e, de forma preponderante nos pases do capitalismo perifrico,
caso brasileiro. Nesse processo, o projeto de autonomia das universidades brasileiras e, em
especfico, das estaduais paulistas, aliado crescente reduo no financiamento culmina, entre
outros resultados, na precarizao do trabalho docente e na proliferao das fundaes
privadas ditas de apoio s universidades pblicas. Mostra-se, a partir de dados empricos,
que o impacto de tais polticas aprofundou a desvalorizao do trabalho dos professores
universitrios e que fundaes privadas de apoio UNESP so dependentes da estrutura
pblica, no atingem os objetivos proclamados de apoio pesquisa, ao ensino e extenso e
intensificam o processo de privatizao do ensino superior pblico.
Palavras-chave: Fundaes Privadas. Precarizao do Trabalho Docente. Autonomia
Universitria. Polticas Pblicas. Ensino Superior.
ABSTRACT
This work aims to analyze the relation between private foundations and the deterioration of
the university teaching at Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho. This
relationship is established from the time that public policies for higher education in the
country and the state of So Paulo, in accordance with the dictates of international
organizations, showed as part of the restructuration of the national state, whose result is to
minimize its role in the economy and drastically cut spending in social areas. Given this
assumption, we demonstrate that the crisis of capitalism from the 1970s resulted in national
and worldwide structural changes, prevalently in countries of peripheral capitalism, the
Brazilian case. In this process, the autonomy of Brazilian universities and, in particular,
public universities in the state of So Paulo, together with the increasing reduction in funding
culminates, among other things, in the increasing corrosion of teachers' work and the
proliferation of private foundations so-called supportive for public universities . It is shown,
from empirical data, that the impact of such policies deepened the depreciation of the
university professors work and that the private foundations which "support" UNESP are
dependent on public infrastructure. They also do not reach the proclaimed goals of supporting
the research, teaching and extension and intensify the process of privatization of the public
higher education.
Keywords: Private Foundations. Precarious University Teaching. University Autonomy.
Public Policy. Higher Education.
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SUMRIO
Introduo.........................................................................................................................................18
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Consideraes Finais...........................................................................................................195
Referncias...........................................................................................................................199
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Tabelas
Captulo 2
1. Nmero total e percentual de IES, segundo a categoria administrativa Brasil, anos de 1995,
2002 e 2007.........................................................................................................................................59
Captulo 3
3. Evoluo do nmero de docentes na ativa, de estudantes matriculados e da razo estudantes
por docentes na ativa UNESP, 1995-2007........................................................................................83
4. Composio dos novos campi da UNESP, 2009..............................................................................85
5. Evoluo da razo do nmero de docentes na ativa e aposentados UNESP, 1995-2007...............89
6. Evoluo da participao percentual dos vencimentos de servidores na ativa sobre o total
de despesas e sobre o total de despesas de pessoal UNESP, 1995-2007...........................................91
7. Vencimentos (em R$) da categoria de docentes MS3 UNESP, 1995 -2008.................................92
Captulo 4
8. Quadro das fundaes que atuam na UNESP, 2009.......................................................................134
9. Relao da quantidade de cursos de especializao oferecidos pelas fundaes privadas
UNESP, 2009....................................................................................................................................147
10. Origem das Receitas da FDCT, 2003...........................................................................................172
11. Quadro das Despesas da FDCT com a UNESP, 2003..................................................................173
12. Quadro das Despesas da FDCT, 2003..........................................................................................174
13. Origem das Receitas da FDCT, 2004...........................................................................................175
14. Quadro das Despesas da FDCT com a UNESP, 2004..................................................................176
15. Quadro das Despesas da FDCT, 2004..........................................................................................176
16. Origem das Receitas da FDCT, 2005...........................................................................................177
17. Quadro das Despesas da FDCT com a UNESP, 2005..................................................................178
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Grficos
Captulo 3
1. Evoluo, frente ao ano anterior, do nmero de docentes na ativa, alunos matriculados e da razo
de alunos por docentes UNESP, 1995-2007.....................................................................................84
2. Evoluo do nmero de vagas oferecidas e da receita do Tesouro UNESP, 1995-2007...............87
3. Evoluo de docentes na ativa, de aposentados e da razo do nmero de docentes na ativa
por docentes aposentados UNESP, 1990-2007. ...............................................................................90
4. Evoluo do salrio referente categoria de docentes MS3 UNESP, 1995-2008.........................94
5. Participao percentual dos docentes ativos por titulao UNESP, 1995-2007............................96
6. Nmero de vagas liberadas pela UNESP para contratao de professores substitutos
UNESP, 2001-2009.............................................................................................................................97
7. Evoluo, frente ao ano anterior, da receita do Tesouro UNESP, 1998-2008..............................99
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Captulo 4
8. FDCT: Evoluo da receita total, das despesas com a UNESP e da remunerao dos docentes,
2003-2007..........................................................................................................................................182
9. FUNDIBIO: Evoluo da receita total, das despesas com a UNESP e da remunerao dos
docentes, 2003-2007..........................................................................................................................193
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Introduo
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incentivam a privatizao do ensino superior no pas. Dessa forma, nosso objetivo central foi
analisar o impacto dessas polticas na Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita
Filho - UNESP, considerando, particularmente, os aspectos da autonomia universitria, da
precarizao do trabalho docente e das fundaes privadas ditas de apoio s universidades.
Tendo em vista o objetivo exposto, a pesquisa se caracterizou como um estudo dos
impactos das polticas pblicas para o ensino superior, no perodo compreendido entre 1995 e
2008, dos nveis federal e estadual, particularmente, o paulista, em relao UNESP.
Focamos nosso olhar para a autonomia universitria, para a precarizao do trabalho docente
e para a dinmica das relaes estabelecidas entre a universidade e as fundaes privadas de
apoio ao ensino, pesquisa e extenso.
Importante a levar em considerao numa discusso conceitual sobre a avaliao de
impactos de polticas pblicas a questo dos aspectos tericos subjacentes s polticas que
esto sendo implantadas. Portanto, deve-se refletir sobre questes tais como o ambiente
poltico no qual as polticas pblicas se desenvolvem, as foras polticas que se contrapem
ou se alianam para apoiar ou sabotar as polticas, o iderio econmico-financeiro que guia a
determinao sobre a alocao do gasto pblico, as concepes sobre a maior ou menor
necessidade de democratizao do Estado, a viso sobre os princpios da Administrao
Pblica das aes governamentais na rea social em estudo (LOBO, 1998, In: RICO et. al,
1998).
A partir dos apontamentos metodolgicos, procuramos explicitar nossas concepes
de educao, universidade e autonomia luz do materialismo histrico-dialtico; elucidar e
compreender o movimento das polticas pblicas para o ensino superior brasileiro e paulista
criticando o axioma neoliberal que orienta tais aes; compilar e avaliar dados empricos da
UNESP sobre as reais condies do trabalho docente na instituio; e examinar o impacto das
fundaes privadas de apoio universidade, partindo de uma anlise jurdica e
administrativa dessas entidades e finalizando com dados empricos e diversos documentos
referentes s fundaes e UNESP, utilizando-se, para tanto, das metodologias de pesquisa
bibliogrfica e documental.
A pesquisa bibliogrfica nos forneceu elementos tericos para moldarmos nossa
concepo em relao ao movimento de privatizao e, conseqente, precarizao do ensino
superior brasileiro imposto pelas polticas pblicas das esferas federal e estadual paulista,
visando um debate crtico sob a tica do materialismo histrico-dialtico. Baseamo-nos,
principalmente, nos escritos do filsofo hngaro e um dos grandes nomes da teoria marxista,
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Istvn Mszros (1981, 2005), e no filsofo brasileiro Ivo Tonet (2001) para a estruturao da
concepo de educao, universidade e autonomia defendidas nesse trabalho.
A pesquisa documental foi de extrema importncia, uma vez que a partir dos dados
encontrados nos documentos fornecidos pelos diversos rgos da UNESP que colaboraram
para com este trabalho, assim como as poucas fundaes privadas que disponibilizaram os
documentos solicitados, foi possvel compilar e analisar um volume de dados suficientes que
sustentam e comprovam o movimento de privatizao e precarizao do ensino superior
pblico na UNESP.
Um levantamento de dados e informaes relevantes foi feito por meio da pesquisa em
revistas, boletins, informativos, jornais e demais documentos produzidos pela ADUNESP,
pela ADUSP e pelo ANDES-SN, alm dos documentos produzidos pela UNESP, pelas
fundaes privadas e por alguns rgos de controle das fundaes, como o Tribunal de Contas
da Unio (TCU) e o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (TCE-SP). Tambm foi feito
um levantamento no banco de teses da Fundao Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior (CAPES) sobre estudos j produzidos sobre autonomia
universitria, fundaes privadas de apoio s universidades e, especificamente, sobre a
UNESP. A legislao que rege as universidades federais e paulistas, os servidores do
magistrio pblico de So Paulo, e as fundaes privadas de apoio s universidades foram
essenciais para a realizao desta pesquisa.
Cabe ressaltar que ao lidar com documentos referentes a instituies de direito
privado, estamos sujeitos a fracassar na obteno dos mesmos, uma vez que dependemos da
colaborao de tais entidades a fim de fornecer seus dados privados, mesmo sendo entidades
sem fins lucrativos. Essa foi uma grande dificuldade vivenciada na consecuo deste trabalho,
cujos documentos da maioria das fundaes no foram obtidos diretamente das entidades.
Apesar de termos enviado solicitaes por meio do Departamento de Cincias da Educao,
da Faculdade de Cincias e Letras da UNESP de Araraquara, para 18 fundaes privadas de
apoio instituio, apenas 4 forneceram todos os documentos solicitados (Estatuto da
fundao, Composio dos rgos de Administrao da fundao e Balanos patrimoniais e
Demonstrativos de Resultados de Exerccios dos ltimos 5 anos 2003 a 2007).
As dificuldades em adentrar profundamente na administrao das fundaes privadas
nos possibilitam inferir que tais entidades no esto dispostas a revelarem o volume de
recursos financeiros que captam e administram, as origens desses recursos e, principalmente,
a aplicao dada a tais recursos. Devemos salientar que, uma vez no recebidos os
documentos diretamente das fundaes, solicitamos os mesmos documentos Secretaria
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Captulo 1
Educao em tempos neoliberais
O estudo do impacto das polticas pblicas para o ensino superior pblico do pas e do
estado de So Paulo na UNESP, focalizando os aspectos da precarizao do trabalho docente
e das fundaes privadas ditas de apoio pesquisa, ao ensino e extenso, proposta neste
trabalho, precisa partir do entendimento do seu momento histrico e, conseqentemente, das
relaes de produo e reproduo da sociedade capitalista que as fundamentam.
Entende-se que existem variadas possibilidades de se abordar a questo, no entanto,
este trabalho guia-se pela abordagem de apreenso do real por meio da orientao que emerge
do materialismo dialtico, apontando elementos que julgamos essenciais para a compreenso
da sociedade capitalista contempornea. Essa abordagem se traduz na concepo do
desenvolvimento histrico como processo de revolucionamento ininterrupto de todos os
aspectos da vida coletiva humana, cuja fora motriz fundamental constituda pela evoluo
do modo de produo (BOBBIO, et.al., 2004, p. 584).
O materialismo histrico procura explicar de modo cientfico a interao existente
entre os diversos setores da atividade humana e as determinaes deles provenientes, isto ,
analisa a sociedade e a histria de forma dialtica pautando-se na teoria da sucesso histrica
dos modos de produo e na teoria da mais-valia como forma especfica da explorao da
natureza e do homem pelo prprio homem na situao do capitalismo industrial.
Ao longo deste primeiro captulo ser explicitado o conceito de educao enquanto
pressuposto bsico desta pesquisa. Para tanto necessrio apresentar o contexto histrico,
poltico e social, tendo como objetivo elucidar alguns aspectos que julgamos fundamentais
para a compreenso das mudanas promovidas na universidade pblica brasileira,
especialmente, a partir da dcada de 1990.
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fundamental de toda a histria, que ainda hoje, como h milhares de anos, deve ser cumprido
todos os dias e todas as horas, simplesmente para manter os homens vivos.
Destacar o carter histrico do homem torna-se imprescindvel para contrastar com a
concepo liberal dominante em nossa sociedade. Para esta ltima, o homem apresenta
determinadas caractersticas consideradas naturais, isto , caractersticas essas que
precedem a existncia do homem em sociedade. Em decorrncia desse pressuposto, defendese que a natureza humana imutvel, j que no o homem que se constitui em homem por
meio do trabalho, mas sim uma fora exterior que determina suas caractersticas essenciais.
Podemos citar os pressupostos mais essenciais dessa concepo como sendo: a
propriedade, a liberdade, a igualdade e a racionalidade, destacando-se entre elas, como a mais
importante, a propriedade privada. Ora, se o homem um proprietrio por natureza, o eixo de
sua existncia social determinado pela defesa de seus interesses particulares e pela sua
oposio aos outros homens.
A conseqncia dessa viso anti-social do homem objetiva-se na necessidade de se
instituir um pacto social capaz de pr limites a esse carter egosta do homem, na forma do
contrato social teoria defendida pelos expoentes do liberalismo clssico: Hobbes, Locke e
Rousseau. De acordo com Tonet (2001, p. 95),
esta argumentao permitia, de um lado, sustentar a impossibilidade de
alterar radicalmente essa ordem social [e garantir o primado da burguesia no
poder] e, de outro lado, afirmar que o objetivo nico possvel e razovel
seria o seu aperfeioamento.
Pelo que j foi exposto da perspectiva marxiana, possvel contestar essa concepo.
O homem um ser social, histrico. Partindo da anlise do trabalho como um ato ontolgico
primrio do ser social, isto , a atividade produtiva a mediao na relao entre homem e
natureza, permitindo ao homem criar um modo essencialmente humano de existncia. A
teoria marxiana define que a histria humana inicia-se com esse ato e, a partir da, se
configura no desenvolvimento da autoconstruo do homem por si mesmo. Assim, a
historicidade humana se desdobra em duas caractersticas essenciais: o homem
essencialmente histrico, pois mutvel assim como a natureza, e tambm por ser o resultado
de seus prprios atos, ao contrrio da natureza.
No compreender a natureza integral do ser social resulta em vises limitadas que
podem influenciar posies ideolgicas que dissimulam a realidade. Por isso, Tonet (2001, p.
96) alerta que
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atribuir, pois, ao homem uma essncia, quer de origem divina quer natural,
ontologicamente anterior sua existncia, ou uma operao especulativa
ou significa conferir a elementos empricos um carter ontolgico que eles
de fato no possuem.
Percebemos assim, que o carter a-histrico com que o conceito de essncia humana
(natureza do homem) vem sendo tratado ao longo dos anos, no permitiu desmistificar as
desigualdades entre os homens, justificando-as por meio da natureza, como naturais. Portanto,
torna-se imprescindvel compreender como a concepo burguesa torna-se hegemnica na
sociedade
capitalista,
mascarando
as
desigualdades
construdas
historicamente,
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Os produtos (mercadorias) feitos pelos trabalhadores tornam-se exteriores a eles, primeiro porque no so fruto
de necessidades realmente humanas, internas do homem, e segundo porque os trabalhadores no se apropriam
delas, mesmo sendo o resultado direto de seu trabalho. Somente atravs do dinheiro, uma mediao de segunda
ordem, o trabalhador pode comprar uma mercadoria que ele prprio produziu.
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ordem, na qual o homem se realize como homem, construindo uma sociedade livre, justa,
igual e fraterna, sem se submeter aos ditames do capital, enfim uma humanidade emancipada.
imprescindvel, portanto, compreender que a lgica do capital quando posta em
movimento adquire vida prpria, pois embora seja resultado de aes humanas, no h poder
que a controle, e apreender tambm que, diferentemente das leis da natureza, as leis do
capitalismo so regidas por atos humanos e, dessa forma, possuem um carter histrico-social
e no natural. Assim, essa lgica tende a se perpetuar enquanto os atos que lhe so
caractersticos (a alienao do trabalho como matriz dessa ordem) permanecem vigentes, e
nenhum outro ato poltico, tico, educacional, jurdico, etc. poder controlar essa lgica.
No queremos dizer com isso que no seja possvel infligir-lhe nenhum tipo de controle ou
limitao, mas frisar a impossibilidade de impor ao capital uma outra lgica que no seja a
sua prpria reproduo.
Tonet (2001) deixa claro que na lgica do capital tambm se faz presente,
necessariamente, a disputa, tanto entre os prprios capitalistas, quanto entre esses e os
trabalhadores. O autor refere-se to conhecida e insuperada luta de classes que na ideologia
neoliberal busca-se apagar. E importante destacar que nessa disputa ocupa um papel
importante o desenvolvimento tecnolgico e cientfico. Isso quer dizer que, com o
desenvolvimento cientfico e a possibilidade da incorporao de novas tecnologias, os
capitalistas podem tanto competir entre si, quanto manter sob controle a classe trabalhadora.
Com novas mquinas sendo incorporadas no processo de produo, torna-se possvel
produzir mais com menos custos, podendo resultar tanto no barateamento dos produtos
quanto na diminuio da mo-de-obra. A decorrncia imediata o aumento da capacidade
produtiva, bem como o crescimento do desemprego, diminuio dos salrios e da
possibilidade de consumo em geral. A perda pode ocorrer tambm para a classe dominante
com a reduo dos lucros dos capitalistas, o acirramento da concorrncia, entre outros,
comprovando que a lgica do capital s tem interesse em sua prpria reproduo.
O autor tambm assinala que essa situao vem se agravando atualmente, provocando
o aumento do desemprego de forma alarmante e irreversvel, a precarizao do trabalho, a
decomposio dos direitos trabalhistas e sociais, o alargamento do trabalho informal, o
processo de privatizao dos servios pblicos, uma produo que visa destruio, j que se
v obrigada a tornar as mercadorias rapidamente obsoletas. Como resultado tem-se uma
competio cada vez mais violenta entre empresas e entre os Estados nacionais, a submisso
mais direta dos Estados aos interesses do capital, entre inmeros outros fenmenos. Atrelado
a tudo isso, segue-se o enorme adensamento dos problemas sociais de todo tipo: misria,
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fome, violncia, deteriorao dos servios de sade, habitao, saneamento, educao, entre
outros, para o conjunto da sociedade.
necessrio apontar que, de acordo com Tonet, essa barbrie acontece em
um momento da histria da humanidade em que existiriam condies
tecnolgicas para produzir bens suficientes de modo a satisfazer as
necessidades bsicas (materiais e espirituais) de toda a humanidade. De
modo que no pela falta de desenvolvimento de foras produtivas, mas
pela forma que este desenvolvimento assume como resultado de
determinadas relaes sociais assentadas na propriedade privada da riqueza
socialmente produzida que se d o agravamento dos problemas. Esta forma,
que a manifestao da lgica frrea do capital, tende a caminhar no sentido
de um agravamento cada vez maior dos problemas da humanidade e no,
como pensam muitos autores, no sentido de sua soluo (2001, p. 4, grifos
do autor).
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vida. Essa concepo parte da caracterstica essencial da educao, isto , a de ser uma
atividade mediadora entre o homem e a sociedade, cuja extenso abarca todas as relaes
sociais existentes entre os homens. Portanto, por meio da educao que o homem se
apropria dos conhecimentos desenvolvidos historicamente por toda a humanidade.
importante ressaltar que, neste processo de apropriao, o homem constitui a si
mesmo, como indivduo, e tambm se constitui como pertencente ao gnero humano. Isso
ocorre porque, ao contrrio dos animais, o homem precisa apropriar-se dos conhecimentos
necessrios para sua reproduo individual e de sua espcie. Esse processo refere-se a uma
apropriao ativa pelo homem, o que remete autoconstruo humana. Alm disso, nesse
processo de apropriao o homem toma posse do que j existe, ao mesmo tempo em que o
recria e o renova, configurando o prprio indivduo em sua especificidade.
Dessa forma, Tonet afirma que
o processo de autoconstruo do indivduo como indivduo humano bem
como sua reao diante de novos problemas e acontecimentos, novas e
imprevisveis situaes, no ter como plo norteador o prprio indivduo
nem aqueles que atuam diretamente na dimenso educativa, mas a concreta
totalidade social, cuja matriz a economia (2001, p. 198).
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por isso que o autor defende que assim como devemos mudar a sociedade pelas
relaes de produo, ou seja, pela matriz econmica que determina as desigualdades sociais
do capitalismo, tambm no mbito educacional, as solues no podem ser formais; elas
devem ser essenciais. Em outras palavras, elas devem abarcar a totalidade das prticas
educacionais da sociedade estabelecida (MSZROS, 2005, p. 45, grifos do autor).
Dessa forma, a educao nas instituies (escolas e universidades) devem buscar
conciliar as duas tarefas: transmisso do conhecimento socialmente construdo pela
humanidade e, o desenvolvimento e proposio de novos conhecimentos, sendo que as duas
tarefas visem proporcionar aos homens os conhecimentos necessrios para o entendimento
profundo e transparente da construo histrica da humanidade, a fim de romper com a lgica
dominante do capital para possibilitar a
realmente humana.
Ao se tratar das instituies educacionais na sociedade capitalista, devemos explicitar
que os termos pblico e privado se transmutam, assumindo caractersticas que no revelam a
verdadeira face classista do Estado e, portanto, de tudo aquilo que considerado pblico. Isto
, ao tratar sobre pblico e privado sob perspectiva do materialismo histrico-dialtico,
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capitalista, por estar permeada pelas relaes alienadas e contraditrias inerentes ao sistema,
no privilegia a educao para a emancipao humana. Contudo, para fins desse trabalho,
respeitando o uso comum dos conceitos de pblico e privado, aplicaremos os termos educao
superior pblica e privada, instituies de ensino superior pblicas e privadas, sem, no
entanto, necessitar desconsiderar as limitaes do carter pblico dessas instituies,
discutidas at aqui.
Esta uma discusso complexa, no mbito da crise do capital, a partir dos anos 1970,
e da implantao das polticas neoliberais, dado o discurso que se imps hegemonicamente no
que se refere a uma nova era de prosperidade por meio das polticas de abrir, privatizar e
estabilizar. Uma das conseqncias foi que a nfase dos interesses coletivos cedeu lugar ao
individualismo extremo, que passou a ser considerado como o nico caminho para a
sobrevivncia. Disseminou-se na sociedade uma averso esfera pblica associada
degradao das instituies pblicas. A esfera privada tornou-se, pretensamente, o nico
espao possvel de liberdade, iniciando-se assim, um intenso e acelerado movimento de
privatizao do espao pblico.
Destarte, buscaremos no prximo captulo, explicitar os conceitos de universidade e
autonomia adotados neste trabalho, a partir das origens histricas da universidade, adentrando
as polticas que orientaram o movimento de privatizao do ensino superior do pas e,
especialmente, do estado de So Paulo, assim como a criao da Universidade Estadual
Paulista Jlio de Mesquita Filho, a fim de tornar claro o processo crescente de transferncia
dos servios pblicos correspondentes aos direitos sociais, entre eles a educao, para a esfera
privada, em decorrncia da implantao de polticas que visam a diminuio da atuao do
Estado nas reas sociais, deixando a cargo do mercado a regulao de todas as esferas da vida
social.
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Captulo 2
Universidade e autonomia
A concepo de educao adotada neste trabalho parte de uma educao baseada na
ao transformadora de toda uma vida e no somente na transmisso da lgica da reproduo
social, encontrada em muitas instituies educativas. No entanto, percebemos a relevncia
com que essas instituies atuam na preservao/superao da ordem vigente e, portanto,
trataremos a universidade com destaque especial.
Essa instituio tem papel preponderante para alcanar o objetivo de superao da
alienao, pois local privilegiado de produo de conhecimento, exerccio da crtica e no
mera reproduo da ordem capitalista vigente, alm de formar os profissionais que atuaro na
sociedade. Para tanto, essencial que as universidades pblicas gozem de autonomia, em seu
mais amplo sentido, para alcanar tal objetivo que, em ltima instncia, deveria resultar na
formao de pessoas autnomas e emancipadas, capazes de lutar pela superao do
capitalismo.
Entretanto, da mesma forma que a educao, a universidade tambm se encontra a
servio do capital. Alm das questes de ordem estrutural do sistema, essa situao est
relacionada com a crescente privatizao do ensino superior no pas e, principalmente,
subordinao do Estado ao interesse do capital, acarretando na desresponsabilizao do
Estado perante a universidade pblica brasileira. Essas so algumas das conseqncias que as
polticas neoliberais implementadas a partir dos anos 1990, no pas, geraram para a educao
superior nacional e sero tema de discusso mais adiante.
A universidade moderna, de acordo com Marilena Chau (2003), especialmente aps a
Revoluo Francesa, passa a constituir-se em uma instituio republicana e, portanto, pblica
e laica. Alm disso, a universidade, aps a conquista da educao como direito social do
cidado, torna a democracia e a democratizao do saber uma idia reguladora de si mesma,
como instituio social.
Entre os objetivos proclamados em documentos e estatutos da comunidade acadmica
constam a democratizao do conhecimento produzido na universidade para toda a
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organizao
administrativa
das
universidades
apresentava
caractersticas
democrticas e era exercida de maneira autnoma. Em geral, o poder era compartilhado entre
funcionrios eleitos e assemblias gerais. Contudo, a estrutura interna destacava-se pelo
carter hierrquico, cujo cargo de maior prestgio e poder era o do reitor. Este por sua vez
desempenhava funes que so de responsabilidades dos reitores das universidades atuais,
como: administrao das finanas, convocao e presidncia de assemblias, representao
civil e jurdica da comunidade universitria e dos interesses da instituio.
Alguns autores consideram a gesto das universidades da Idade Mdia extremamente
democrtica. Entretanto, Neusa Dal Ri (1997, p. 30) alerta que a fragmentao do poder
existente e a falta de condies materiais adequadas condies de miserabilidade
poca, fazem com que a autonomia de um microcosmo social no possa ser considerado um
fenmeno to diverso assim, mesmo porque no determinava nenhuma modificao na
estrutura de poder social. Essa afirmao comprova-se na fragilidade e no quase
desaparecimento da autonomia universitria diante da instituio do poder absolutista. Mas
preciso levar em considerao que
[...] a universidade nasceu autnoma e, este fenmeno, provavelmente, j
trazia em si, de forma embrionria, elementos democrticos. Evidentemente,
o estatuto poltico e social da autonomia, naquela poca, era bem diferente
daquele que assume na atualidade, enquanto elemento de democratizao
(DAL RI, 1997, p. 31).
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universidades viram-se tolhidas na pouca autonomia que lhes foram concedidas, bem como
dos privilgios conquistados ao longo desse perodo de seu desenvolvimento. Alm de terem
perdido a sua internacionalidade, face ao recrutamento nacional e regional imposto pelo reino.
Contudo, Dal Ri (1997, p. 34) atenta para o fato de que a perda da autonomia e de
outras caractersticas essenciais da universidade no significaram nem o seu fim, nem o de sua
autonomia. E completa afirmando que
Historicamente ficou demonstrado que a autonomia no foi fruto de uma
determinada conjuntura, mas sim fator inerente natureza da instituio
acadmica que, por meios prprios, soube ademais preserv-la. A
progressiva centralizao estatal e seu correspondente processo de
burocratizao solaparam em grande medida a autonomia das antigas
universidades, submetendo-as superviso pblica e ingerncias de outras
ordens, em especial a poltica. No entanto, a manuteno da estrutura
corporativa nas universidades possibilitou-lhes a preservao de certa
autonomia ainda que eventualmente em nveis mnimos devido a seus
esquemas organizacionais (DAL RI, 1997, p. 34).
50
51
Os colgios localizavam-se na Bahia (o primeiro a funcionar em 1572), Rio de Janeiro, Olinda-Recife, BelmSo Luiz, So Paulo e Mariana.
52
53
diretriz geral para o ensino superior que mostrava a universidade como a forma preferencial
do ensino nesse nvel, na forma do Estatuto das Universidades Brasileiras. Algumas de suas
definies incluam que as faculdades poderiam conservar sua autonomia jurdica, mas foram
atribudas administrao superior da universidade (ao conselho universitrio e ao reitor)
competncias muito mais amplas que nas legislaes anteriores; reconhecia pela primeira vez
a participao de alunos na gesto universitria; a competncia dos colegiados na escolha dos
dirigentes; e retomava a fiscalizao pelo Ministrio da Educao das universidades estaduais
e privadas equiparadas s federais.
Apresentava-se um quadro de autonomia relativa, defendida claramente pelo governo,
sob a alegao de que o regime universitrio brasileiro encontrava-se em sua fase nascente e
no seria prudente nem seguro dar autonomia s universidades, exercendo o Ministrio uma
funo educativa sobre as universidades, que com a prtica adquiririam a experincia e o
critrio para uma autonomia mais ampla. O que se pde constatar foi exatamente o contrrio,
o governo ao invs de ampliar as competncias das universidades, as restringiu. Durante o
Estado Novo (1937/45), regime autoritrio inspirado no salazarismo portugus, o governo
federal no se limitou a controlar as instituies de ensino superior por meio de abundante e
detalhada normatizao legal, imps candidatos do governo nos concursos para professor
catedrtico, destruindo uma promissora experincia universitria e induzindo o nascimento da
primeira universidade privada3. Ela seria o resultado da colaborao recproca entre o
Estado e a Igreja Catlica.
Aps a deposio de Vargas, em 1945, a Universidade do Brasil (antiga Universidade
do Rio de Janeiro, modificada em 1937), teve de volta a pequena autonomia perdida durante o
incio do Estado Novo, por meio de um decreto-lei que declarava a autonomia administrativa,
financeira, didtica e disciplinar da instituio. Embora retornasse o mecanismo de cooptao
para escolha dos dirigentes, limitando as possibilidades de interveno do Presidente da
Repblica, o governo mantinha o controle da universidade por meio da legislao sobre temas
especficos. Em suma, a autonomia universitria poderia ser definida como a capacidade de
praticar os atos deixados livres pela legislao, que no eram muitos, nem os mais
importantes (CUNHA, 1989). Mas importante salientar que a autonomia tradicionalmente
limitada e deveria ter como princpio basilar a gesto democrtica da universidade.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) Lei n 4.024, promulgada
em 1961, 15 anos aps ter sido prevista pela Constituio liberal-democrtica de 1946,
determinava que as universidades gozariam de autonomia didtica, administrativa, financeira
3
54
O golpe de Estado de 1964 inaugurou uma nova fase para o ensino superior brasileiro.
A Universidade de Braslia, criada com a nova capital havia poucos anos, foi o maior exemplo
da interveno militar. A desestruturao da universidade deu-se pela demisso e expulso de
professores e alunos, respectivamente, enquanto o prprio plano de organizao acadmica foi
sendo alterado aos poucos e, nas palavras de Cunha (1989, p. 25), levaram por terra o mais
arrojado projeto universitrio brasileiro, o de nossa primeira universidade formada a partir de
um plano global, sem as limitaes paroquiais das faculdades profissionais preexistentes.
Em 1968, entra em vigor a Lei da Reforma Universitria (Lei n 5.540), que estendia
as novas formas de organizao das universidades federais s estaduais, s privadas e aos
estabelecimentos isolados. Nesse contexto, a racionalizao a concepo fundante da
autonomia, prevalecendo uma viso que indica, de modo geral, uma independncia das
universidades em relao ao Estado, independncia esta traduzida como a no
responsabilidade do Estado em financiar as universidades, porm, com maior controle direto
sobre as mesmas. Algumas dessas medidas se traduzem na necessidade de agilizar a
burocracia, de conter as despesas do Estado, de ampliao da relao entre ensino e setor
produtivo e da implantao do modelo de gesto das universidades sob parmetros
empresariais, entre outras.
De acordo com Lalo Minto
55
Muito embora os anos que se seguiram fossem, aos poucos, promovendo a reabertura
poltica do regime militar para uma democracia, dada a nova conformao histrica mundial, no
tocante organizao da universidade, o clima tenso imposto pela ditadura militar permanecia.
Alguns fatores so essenciais para a compreenso da real dimenso, nos dias atuais, da
denominada autonomia universitria no pas, especialmente no estado de So Paulo: a
promulgao da Constituio Federal de 1988, o decreto estadual n 29.598 de 1989 e o processo
de expanso do ensino superior brasileiro por meio da privatizao que se estende ao longo do
perodo ditatorial, acelerando-se, extraordinariamente, a partir da dcada de 1990, com a
implementao de medidas neoliberais pelo governo federal, ditadas pelos organismos
internacionais, especialmente na forma do Banco Mundial.
56
completa e imediata, bastante em si, cujo alcance deve ser extrado da prpria constituio
(SANTOS, 2007).
Os principais objetivos da universidade referendam-se no desenvolvimento de cincia
e conhecimento a fim de compreender e buscar solues para os problemas da sociedade. Para
alcanar tais objetivos, necessrio que a universidade tenha autonomia para definir as
diretrizes que vo ao encontro dos objetivos propostos por ela prpria. A fim de
esclarecermos o que entendemos por autonomia da universidade, ressaltaremos seus
contedos mais objetivos.
A autonomia didtica e cientfica constitui atividade-fim da universidade. Esta
relaciona-se competncia da universidade para definir o conhecimento a ser transmitido, a
forma de transmisso, bem como a construo de saberes. Essas duas dimenses do ensino a
transmisso e a construo de saberes ampliam as chances de se obter a consecuo de
objetivos educacionais. Dessa forma, a autonomia didtica e cientfica refere-se capacidade
de organizar o ensino, a pesquisa e as atividades de extenso e, se assegurada s universidades
corresponde, portanto, prpria liberdade de pensamento e de ensino (FTIZON e MINTO,
2007).
A autonomia administrativa, isto , a possibilidade de auto-organizao, consiste na
capacidade da universidade de elaborar seus estatutos e regimentos em processo democrtico
definido no mbito de cada instituio; escolher seus dirigentes; dimensionar seu quadro de
pessoal docente e tcnico-administrativo de acordo com seu planejamento didtico-cientfico;
enfim, consiste na autonomia de meios para que a universidade possa cumprir sua autonomia
de fins (SANTOS, 2007).
Quanto autonomia de gesto financeira e patrimonial, trata-se de prerrogativa
essencial para que a universidade pblica possa cumprir suas atividades fins. Consiste
basicamente, na competncia da universidade em gerir, administrar e dispor, de forma
autnoma, seus recursos financeiros4 (SANTOS, 2007).
A Constituio assegura universidade o direito de receber, da esfera de governo que
a institui, os recursos necessrios para cumprir os seus fins, bem como a capacidade de
autonomamente decidir sobre o seu uso e gesto. A atribuio de recursos adequados s
universidades pblicas o que tornaria possvel a concretizao da autonomia financeira, pois
sem recursos financeiros prprios a universidade no tem como cumprir seus objetivos e
finalidades definidas pela Constituio. No entanto, para o pleno exerccio da autonomia de
4
Entretanto, cabe alertar para o fato de que autonomia de gesto financeira no significa autonomia
financeira.
57
58
As organizaes sociais referem-se a entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao
especfica do poder legislativo para celebrar contrato de gesto com o poder executivo e assim ter direito a
dotao oramentria (SILVA JR; SGUISSARDI, 1999, p. 42).
59
60
Categoria
Administrativa
N de IES em 1995
N de IES em 2002
N de IES em 2007
N Real
Percentual
N Real
Percentual
N Real Percentual
Pblicas
210
23
195
12
249
11
Privadas
684
77
1.442
88
2.032
89
Total
894
100
1.637
100
2.281
100
Salta aos olhos a expanso das IES privadas, que cresceram, no perodo de 1995 a
2007, aproximadamente 197%, enquanto as IES pblicas cresceram apenas 18%. A
diversificao das IES, especialmente na criao dos Centros Universitrios, foi o mecanismo
encontrado pelo governo no intuito de concretizar tal expanso sem onerar os custos das
IES com fins lucrativos. Essa diversificao previa diversos graus de autonomia s IES
privadas, especialmente, na forma dos Centros Universitrios, que no requerem os
custosos investimentos em pesquisas previstos para as universidades, porm tm autonomia
para criar cursos e vagas sem interferncias do MEC.
Os dados da Tabela 2, a seguir, apontam a superior participao da IES privadas em
relao s IES pblicas em todas as organizaes acadmicas que no as universidades. Estas
ltimas, como mostramos, por estarem fundamentadas no trip ensino, pesquisa e extenso,
so as que mais investem em pesquisa e, portanto, em desenvolvimento cientfico e de
conhecimentos a fim de estudar e de encontrar solues para os problemas que assolam a
sociedade. No entanto, elas representam apenas 8% do total das IES, sendo que a metade
(4%) refere-se s universidades pblicas. Como destaca Nelson Cardoso Amaral (2003, p. 19)
61
o conjunto das IES pblicas mostra-se responsvel por mais de 90% da produo cientfica do
pas, o que denota a sua importncia no conjunto de aes a serem realizadas, tendo em vista
o desenvolvimento econmico e social brasileiro. Este quadro torna-se inteligvel quando
entendemos que ao inaugurar um perodo em que os governantes declinam as pretenses de
desenvolvimento soberano do pas, progressivamente, a universidade [especialmente a]
autnoma deixa de ser essencial (MINTO, 2008, p. 82).
Essa lgica foi denunciada por Florestan Fernandes (1975, apud LEHER, 1999),
afirmando que existem duas dialticas de desenvolvimento: 1) as naes centrais possuem um
ritmo histrico ultra-acelerado, conferindo-lhes liderana cientfico-tecnolgica e condies
de impor continuamente a dependncia econmica, social e cultural; 2) as naes
heternomas, dependentes, por sua vez, caracterizam-se por uma difuso cultural que se move
em funo de interesses e de dinamismos das sociedades hegemnicas, como o caso
brasileiro. Dessa forma, o desmonte da universidade pblica torna-se essencial aos pases
centrais, que encontram nos perifricos mais um mercado para vender, agora, as suas
mercadorias educacionais.
Instituies
Categoria
Administrativa
Universidad
e
Centros
Universitrio
s
Pblica
92
04
Privada
86
115
Total
178
119
Fonte: INEP. Censo da Educao Superior 2006.
Faculdade
s
Integradas
04
112
116
Faculdades
, Escolas,
Institutos
82
1.567
1.649
CET/FAT
66
142
208
62
medida que as instituies mostrassem capacidade para planejar e aproveitar de forma mais
racional os investimentos pblicos, a chamada autonomia seria concedida. Por meio do
contrato de desenvolvimento institucional o governo poderia associar recursos eficincia na
gesto e no desempenho de cada instituio, e com isso conceder mais ou menos
autonomia s instituies, sempre se referindo a recursos financeiros.
Ora, recursos financeiros so um meio para se atingir a autonomia universitria, a
partir do momento que o governo impe s universidades pblicas a execuo de planos e
estratgias traados pelo MEC, isto , de forma centralizada, j est ferindo a autonomia da
universidade de determinar seus prprios planos e estratgias de acordo com os interesses da
comunidade acadmica. Dessa forma, o oramento no sinnimo de autonomia, mas um
meio para se atingir a autonomia que a universidade necessita para implementar seus
objetivos determinados por sua prpria comunidade, ao invs de seguir os interesses polticos
dos governantes.
A proposta ia alm, permitindo a interveno do MEC nas universidades federais,
alm de conferir ao Presidente da Repblica o poder de limitar a transferncia dos recursos
para o oramento das universidades, mesmo depois de aprovado pelo Congresso. Segundo
Roberto Leher (1999), isso deixava claro que para sobreviverem essas instituies teriam de
buscar "fontes alternativas de recursos", inclusive com a cobrana de mensalidades este
ltimo no se concretizou nos cursos de graduao, mas como veremos adiante, se
materializou nos cursos de especializao lato sensu. Portanto, vemos que a autonomia
defendida pelos tericos do neoliberalismo equivalente soberania do indivduo no
mercado.
No contexto da reforma neoliberal do Estado, a educao deixa de ser um direito para
se transformar em servio, a universidade transmutada de instituio social organizao
prestadora de servios, conferindo assim, um sentido prprio idia de autonomia
universitria. A efetivao da autonomia em sua concepo plena (auto-normao e autogoverno) e no sob a perspectiva neoliberal (condio para que as instituies operem
livremente no mercado) crucial para que a universidade possa oferecer uma perspectiva de
formao para a emancipao humana.
A autonomia assim entendida contrasta com as proposies dirigidas s universidades
que visam restringir e ressignificar a concepo de autonomia assegurada na CF/88 (Art.
207). At o presente momento, as universidades pblicas, em sua maioria, no lograram o
pleno exerccio da autonomia conquistada constitucionalmente. Mesmo encontrando
dificuldades para alterar o texto constitucional, o governo FHC conseguiu por meio da
63
proposio de leis, decretos, portarias e demais medidas correlatas, dificultar e/ou inviabilizar
o pleno exerccio da autonomia universitria.
Com a inteno de compreendermos o desenvolvimento dessas aes no momento
atual, abordaremos algumas das polticas implantadas pelo governo Lula da Silva em seu
primeiro mandato (2003-2006).
No momento de elaborao desse trabalho, o governo petista, na representao do Presidente Lula da Silva,
exercia seu segundo mandato, com final previsto para 2010.
7
Destacamos a criao de novas instituies federais de ensino superior (IFES) e novos campi em algumas
instituies j existentes e a abertura de vagas para cargos de docentes e tcnico-administrativos, ainda que longe
de cobrirem os dficits dessas categorias de trabalhadores, causados pelas aposentadorias e pelo congelamento
dos concursos durante os governos anteriores, mesmo que questionemos a eventual no ampliao de recursos
para tanto.
64
Embora no conste dos objetivos deste trabalho realizar uma anlise aprofundada da
reforma em curso, juntamente com outras medidas legais j aprovadas e com respaldo de
legislao anterior9, a atual reforma precisa ser explicitada a fim de percebermos o movimento
de privatizao gerado, assim como os mecanismos utilizados para atingir tal intento.
Destacaremos, portanto, quatro medidas legais, todas j aprovadas, que se constituem em
importantes precedentes para a futura reforma desse nvel de ensino e que apresentam impacto
direto na autonomia universitria.
A primeira medida legal que se refere educao superior, proposta e aprovada no
atual governo, foi a Lei n 10.861, de 14 de abril de 2004, que institui o Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Superior (SINAES). Este sistema extinguiu o antigo Exame Nacional
8
Como se trata da anlise de um processo em curso, a leitura desse trabalho deve considerar, obrigatoriamente, o
momento em que foi escrito: setembro de 2009.
9
Referimo-nos, especialmente, Lei n 8.958, de 20 de dezembro de 1994, que dispe sobre as relaes entre as
IFES, as instituies de pesquisa cientfica e tecnolgica e as fundaes de direito privado de apoio pesquisa,
ao ensino e extenso.
65
de Cursos (ENC) mais conhecido como provo, institudo no governo FHC. Pode-se dizer
que o SINAES avana em relao ao provo, uma vez que envolve trs dimenses
avaliativas diferentemente do anterior a saber: a avaliao das instituies de ensino
superior, dos cursos de graduao e do desempenho acadmico dos estudantes, por meio do
ENADE (Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes), que utiliza duas provas para a
avaliao dos estudantes, uma aplicada na entrada e outra na sada, realizadas por
amostragem.
A segunda medida a ser destacada refere-se Lei de Inovao Tecnolgica, Lei n
10.973, de 2 de dezembro de 2004, que dispe sobre incentivos inovao e pesquisa
cientfica e tecnolgica no ambiente produtivo. Os eixos que compem o contedo da Lei
podem ser resumidos em: 1) facilitao de parcerias entre universidades, institutos
tecnolgicos e empresas; 2) estmulo participao de instituies produtoras de
conhecimento no processo de inovao; e 3) incentivo inovao nas empresas.
Quando analisada luz das polticas neoliberais, torna-se clara a inteno dos
dirigentes do Estado de atender s prioridades das demandas privadas industriais e
tecnolgicas, por meio da concesso de recursos financeiros, humanos, materiais e de infraestrutura, gerando uma possibilidade de ampliar a dependncia da agenda acadmica aos
recursos, direo e ao controle no somente do Estado, mas, em especial, do mercado
(SGUISSARDI, 2002 apud MANCEBO, 2007, p. 107).
Como alerta Leher,
as ideologias dominantes tm preconizado que os benefcios da nova
economia sero para todos os que se prepararem para ela e, por isso,
sustentam que a educao ser a chave para o desenvolvimento, a
prosperidade e o futuro da nao. Contudo, preciso que as velhas
universidades sejam convencidas de que no se trata de conhecimento
acadmico. O mercado requer conhecimento operacional e pragmtico.
nesse contexto que a inovao tecnolgica inserida na agenda da educao
superior da periferia do capitalismo (2004, p.881).
66
Dessa forma, v-se que o setor privado tem condies reais de superao dos
constantes declnios dos nmeros de estudantes que vinha sofrendo nos ltimos anos, devido a
expanso desenfreada ocorrida nos governos FHC (1995-2002) e, tambm, pelo nmero de
67
estudantes que poderiam pagar as mensalidades ser diminuto, devido enorme desigualdade
social do pas. Destacam-se ainda a contribuio para o aumento da oferta privada nesse setor
e o financiamento pblico indireto para as IES privadas deflagrada pela renncia fiscal.
Como ressalta Mancebo, quando
responsabilidades pblicas so repassadas a entidades privadas, ocorre um
embaralhamento das barreiras entre o pblico e o privado, podendo ser
considerado o primeiro caso de aplicao das parcerias pblico-privadas,
anteriormente discutidas, no mbito da educao superior (2007a, p. 110
grifos da autora).
Deve-se destacar, ainda, o alerta de Paulo Corbucci (2004) sobre as limitaes que a
expanso das matrculas nos cursos de graduao pela via privada encontra. O crescimento
expressivo do percentual de vagas no preenchidas um dado que se mostra relevante para a
compreenso dessas limitaes, bem como o aumento dos ndices de inadimplncia dos
estudantes matriculados nas instituies particulares. Isso mostra que a maioria da populao
na idade esperada para cursar o ensino superior (17-24 anos) no tem condies financeiras
para arcar com as altas taxas cobradas por tais IES. Por isso, o autor salienta que a poltica de
ampliao das matrculas pela via privada no representam um real crescimento e
democratizao do acesso ao ensino superior (CORBUCCI, 2004, p. 687).
68
As reivindicaes passavam a ser direcionadas aos componentes do CRUESP (Conselho de Reitores das
Universidades Estaduais de So Paulo), que englobava os reitores da USP, UNICAMP e UNESP, e os
secretrios de Cincia e Tecnologia e da Educao, criado por meio do Decreto Estadual 26.914, de 15 de maro
de 1987 (tempos depois alterado pelo Decreto n 51.535, de 31 de janeiro de 2007).
69
universidades, no incio de 1989, no mais foi possvel realizar greves com o conjunto do
funcionalismo pblico do Estado de So Paulo. Vale ressaltar que a autonomia de gesto
financeira e patrimonial das universidades, ao ser uma concesso do Estado, pois outorgada
por meio de decreto de 1989, muito precria, uma vez que pode ser revogada a qualquer
momento. Isto coloca a necessidade de uma luta da comunidade universitria professores,
funcionrios e estudantes em tornar a autonomia parte da legislao estadual.
A partir da promulgao deste decreto as universidades passaram a receber 8,4% do
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual
e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), da quota parte do Estado. Este ndice foi
estabelecido pelo governo do Estado segundo a mdia do oramento das universidades nos
trs anos anteriores, de 1986 a 1988 (GEBARA, 1999). Em agosto de 1991, atravs da Lei n
7.465 foi acrescido aos 8,4 um adicional de 0,6%. A Lei de Diretrizes Oramentrias LDO
para 1993 (Lei n 7.949, de 16 de julho de 1992) estabeleceu que as liberaes mensais para
as universidades estaduais deveriam respeitar, no mnimo, o percentual global de 9% da
arrecadao do ICMS, no se computando na apurao desse montante as liberaes do
Tesouro originrias de repasses concedidos a projetos especficos das universidades. No ano
de 1994, depois de uma forte greve das universidades, a Assemblia Legislativa aprovou a
elevao do percentual de repasse para 9,57% da quota parte lquida do ICMS do Estado
(DAL RI, 1997, p. 65), percentual este que vigora at os dias atuais.
No entanto, de acordo com avaliao da entidade representativa dos docentes da
Universidade Estadual Paulista (ADUNESP), ao fixar este valor, o governo no levou em
considerao a incorporao UNESP, da Universidade de Bauru e do Instituto Municipal de
Ensino Superior de Presidente Prudente, que praticamente duplicou o nmero de estudantes
nesta universidade (GEBARA, 1999). Nesse sentido, o novo valor fixado j de incio no
atendia s demandas das universidades estaduais. Esse processo acabou levando
administrao das universidades a buscar complementaes do oramento no mercado, cujos
objetivos raramente coincidem com os do conjunto da sociedade e, em especial, por ter como
principal interesse a obteno de lucro. Da resulta a contradio impelida pela referida Lei
que regulamenta a autonomia de gesto financeira, pois dela decorre, exatamente, a limitao
da gesto dos recursos que no partem do Estado.
Outro momento marcante da autonomia das universidades paulistas ocorreu com a
posse de Jos Serra no governo do Estado, em 2007. No primeiro dia de seu mandato, o
governador editou um conjunto de decretos que culminaram, na ocupao da reitoria da USP
pelos estudantes e na reao de diversos movimentos estudantis que, em algumas situaes,
70
71
J sobre a autonomia administrativa, o autor afirma que esta nasceu condenada, pois
o governador do estado que escolhe os reitores das universidades estaduais paulistas, a partir
de listas trplices, cujos nomes so includos mediante consulta comunidade. No entanto, o
voto no paritrio, ou seja, a legislao federal (LDB) define que o peso dos votos dos
docentes represente 70%, resultando na supremacia da opinio da categoria nos processos
deliberativos das instncias internas universidade.
preciso diferenciar a autonomia de gesto financeira e patrimonial da autonomia
financeira. Quando as reformas neoliberais sinalizam para a diversificao do financiamento
das IES pblicas, abrindo a possibilidade para que essas instituies busquem fontes
alternativas no mercado, aponta-se para a crescente desresponsabilizao do Estado perante
a educao superior pblica do pas. No entanto, o que a universidade necessita um
financiamento adequado pelo Estado, que satisfaa as necessidades para o desenvolvimento
do trabalho docente e de pesquisa cientfica, e autonomia para decidir sobre os investimentos
necessrios a cada rea, tendo controle sobre o oramento total.
Assim, o Decreto 29.598/89 j mencionado anteriormente subvinculou uma
porcentagem do ICMS arrecadado, que desde 1994 no se altera, cujo montante de 9,57%
divido entre as trs universidades estatuais paulistas. Lalo Minto (2008, p. 81) ainda ressalta
72
que possuir autonomia para gerir diferente de ter acesso a todos os recursos necessrios a
uma efetiva autonomia. E continua argumentando que
Alm desse percentual permanecer congelado h [mais de] uma dcada, a
situao se agrava pelo fato de que, dentre as verbas destinadas
manuteno e desenvolvimento do ensino das universidades paulistas,
encontra-se o pagamento dos servidores aposentados, o que onera cada vez
mais seus oramentos (MINTO, 2008, p. 81).
73
74
75
concordou com a nomeao. Assim, nova lista sxtupla foi elaborada pelo Colgio Eleitoral
da UNESP em janeiro de 1985, com a indicao tanto de Saad quanto de Nagle. O governador
nomeia Nagle, que logo d incio ao processo estatuinte da UNESP por meio da organizao
de vrios simpsios e massiva participao de estudantes, docentes e funcionrios.
As propostas apresentadas formavam um complexo de contradies, reflexo dos
interesses divergentes entre os setores da comunidade universitria. Devido dificuldade de
sintetizar um documento final, Nagle nomeou uma comisso para a redao do documento,
conhecido posteriormente como Substitutivo Nagle (ADUNESP, 1996, p. 19). Depois de
um processo intensamente polmico, o novo Estatuto da UNESP foi aprovado pelo CO, em
15 de dezembro de 1988, aps um ano em discusso. Apesar de no ter representado todas as
deliberaes do Congresso da UNESP, deve-se levar em considerao os avanos, afora s
contradies. No entanto, o ideal democrtico ficou longe de ser incorporado ao Estatuto da
UNESP e ainda mais distante de suas prticas, como veremos adiante.
Diante do que foi discutido ao longo desse captulo, constatamos que as reformas
impetradas universidade pblica brasileira, especialmente, s estaduais paulistas, entre as
quais se insere a UNESP, explicita o movimento de privatizao destas instituies, cujo
pressuposto recai na busca por recursos no mercado em vista do crescente declnio dos
investimentos governamentais no setor. Dessa forma, nosso intuito, demonstrar nos
prximos captulos como a falta de uma poltica sria de investimentos e a crescente
privatizao do ensino superior resultam, respectivamente, na precarizao do trabalho
docente e na proliferao das fundaes privadas, tendo como objeto especfico de estudo a
Universidade Estadual Paulista UNESP.
76
Captulo 3
O impacto do financiamento da UNESP no trabalho docente
No captulo anterior, tentamos mostrar que a universidade exerce funo de
importncia vital para o desenvolvimento da sociedade, por ser espao de construo e
disseminao do conhecimento em suas mais variadas expresses (cientficos, artsticos,
filosficos etc.). A produo desse conhecimento, portanto, deve visar contribuio para o
pas enfrentar com xito os desafios presentes na sociedade, no que diz respeito ao
desenvolvimento social, econmico e cultural, tendo em vista a emancipao humana,
especialmente, frente aos ditames do capital.
No intuito de alcanar tais objetivos, necessrio que a universidade goze de
autonomia intelectual, a fim de determinar os temas e contedos de pesquisas e de ensino, de
forma independente de qualquer tipo de presso exterior. Queremos dizer que necessrio
que a universidade determine os rumos e objetivos de seu trabalho sem a interferncia de
instncias que tenham outros interesses que no a construo da emancipao humana. Na
sociedade capitalista, as classes dominantes detm o controle poltico e econmico,
estabelecendo relaes com o Estado que favorecem a crescente ampliao e perpetuao
desse controle11. Isto , a classe detentora dos meios de produo, da fora de trabalho e de
tudo que produzido pela sociedade, visa ao seu contnuo crescimento e apropriao da maior
parte da riqueza produzida pelos homens.
Nesse sentido, a universidade pblica, por ser financiada pelo Estado, enfrenta a
contradio de estar influenciada pela esfera do capital pois as classes dominantes exercem
o controle poltico e econmico e por ser uma instituio pblica que deveria atender as
necessidades da comunidade que a sustenta. Para que a universidade exera efetivamente a
autonomia intelectual, de suma importncia que ela tenha recursos financeiros suficientes
para desenvolver suas atividades, assim como liberdade para gerir tais recursos
autonomamente. Fica evidente, portanto, que a dependncia do financiamento estatal
11
Para um estudo mais aprofundado sobre o carter do Estado na sociedade capitalista ver: Marx e Engels
(2007), Engels (2007) sobre a gnese dos Estados.
77
responsvel pela existncia de amarras liberdade acadmica das instituies, haja vista o
carter classista do Estado (AMARAL, 2003, p. 17).
Discute-se neste captulo os limites que vm sendo impostos autonomia
universitria, especialmente na forma da reduo dos investimentos pblicos no setor, cujo
resultado mais danoso se expressa na precarizao do trabalho docente e no sucateamento da
prpria instituio, fazendo surgir possibilidades para que alguns setores da instituio e do
corpo profissional busquem formas alternativas de financiamento e complementao
salarial, respectivamente, no mercado, ou seja, na iniciativa privada, cujos interesses
certamente no coincidem com os interesses pblicos mais gerais.
Em conseqncia, a educao superior est, paulatinamente, sendo transferida da
esfera pblica para a esfera do mercado e subordinando-se s regras mercantilistas. No
entanto, a privatizao da educao pblica no se reduz a uma questo apenas econmica,
isto , as instituies educacionais no so privatizadas por um simples mecanismo de compra
e venda. O que se percebe que esse processo no se apresenta de forma clara e transparente,
uma vez que discursos e aes em defesa da implementao de tais medidas visam camuflar o
carter privatizante das mesmas, por meio da ideologia de cunho neoliberal.
A prtica do processo de privatizao do ensino pblico uma das caractersticas
centrais dos programas de ajuste e reestruturao educacional negociados pelos organismos
ditos multilaterais (FMI, BIRD, OMC) com os governos dos pases da Amrica Latina. Na
educao superior, o processo de privatizao se expressa por meio de dois grandes
movimentos: a) a expanso das instituies privadas via liberalizao dos servios
educacionais e; b) a privatizao das instituies pblicas por meio da utilizao de diferentes
mecanismos, dentre os quais destacamos: criao de fundaes de direito privado; cobranas
de taxas e de mensalidades em cursos de ps-graduao latu sensu e de extenso; corte de
verba para infra-estrutura; cobranas pela prestao de servios etc.
Alm de todas as mazelas criadas por tais polticas de privatizao do ensino superior,
nos consecutivos governos federais e estaduais paulistas, a partir da dcada de 90, deve-se
destacar o desenvolvimento das condies de trabalho encontradas pelos professores
universitrios, que tm se deteriorado ao longo dos anos. Dessa forma, nosso intuito
enfatizar alguns pontos que tm contribudo para a precarizao do trabalho docente nas IES
pblicas e, especificamente, na UNESP, partindo de uma considerao terica acerca das
caractersticas que as polticas neoliberais vm imprimindo ao mundo do trabalho.
78
12
Utilizaremos aqui o termo proletariado em referncia ao uso que Ricardo Antunes Adeus ao trabalho?
(1995) e Os sentidos do trabalho (1999) reconceituou, tendo como fundamento a teoria marxiana. O autor
refere-se totalidade dos trabalhadores assalariados, que vivem da venda de sua fora de trabalho em sua
expresso, a classe-que-vive-do-trabalho e que so despossudos dos meios de produo. Nesse contexto,
excluem-se da classe trabalhadora moderna os gestores do capital, pelo papel central que exercem no controle,
na gesto e no sistema de mando do capital; os pequenos empresrios, a pequena burguesia urbana e rural que
proprietria e detentora, ainda que em pequena escala, dos meios de sua produo; e aqueles que vivem de juros
e da especulao (ANTUNES e ALVES, 2004, p. 342-343)).
79
O Terceiro Setor refere-se aquele que no pblico e nem privado, no sentido convencional desses termos;
porm guarda uma relao simbitica com ambos, na medida em que composto por organizaes de natureza
privada (sem fins lucrativos) dedicadas consecuo de objetivos sociais ou pblicos, embora no seja
integrante da administrao estatal.
80
acarretado efeitos agregados negativos do ponto de vista dos trabalhadores. Sob esse prisma,
destacam-se os nveis salariais cada vez mais baixos, o desemprego estrutural, a perda dos
direitos trabalhistas conquistados por meio de lutas dos trabalhadores organizados, a
insegurana no emprego inclusive os empregos em instituies pblicas, uma vez que o
processo de privatizao se aprofunda nessa esfera.
As universidades, como instituies sociais, so submetidas a esta lgica,
transformando o conhecimento cientfico nelas produzidos em fora produtiva para a
reproduo do capital. Nessa nova determinao, o trabalho dos docentes submete-se aos
ditames do capital, sendo imprimido um movimento de aproximao do trabalho intelectual
ao modo de produo capitalista, cerceando a liberdade intelectual e comprometendo a
autonomia profissional desse trabalhador e da universidade.
Dessa forma, tanto o cotidiano da universidade quanto a composio das atividades
docentes vem-se atingidas pela organizao produtiva de duas maneiras: por um lado, o
docente configurado enquanto trabalhador de um sistema produtivo-industrial, cuja lgica
baseia-se na eficincia e produtividade, avaliadas por ndices quantitativos; por outro lado, o
professor responsvel por formar as mercadorias fora de trabalho para o mercado, assim
como tecnologia e conhecimento cientfico que tenham aplicaes diretas e objetivas s
empresas para obteno de lucros (MANCEBO, 2007b, p. 77).
Esse processo, de acordo com a autora, desencadeia mltiplas conseqncias para o
trabalho docente, que se relacionam entre si, cabendo destacar: 1) uma nova relao que se
estabelece com o tempo de trabalho; 2) a flexibilizao das tarefas; e 3) a precarizao do
trabalho docente.
No primeiro aspecto, verifica-se uma relao com o tempo no s de acelerao da
produo docente, mas tambm da extenso do tempo dedicado ao trabalho. Essa dinmica
no tem sido exclusiva da esfera universitria, no entanto, nesta esfera vem se intensificando
extraordinariamente nos ltimos anos. O trabalho docente flexibilizado e multifacetado,
perpassado por atividades e exigncias diversas que no cessam, gera, ao mesmo tempo,
mudanas na jornada de trabalho de ordem intensiva acelerao na produo num mesmo
intervalo de tempo e extensiva maior tempo dedicado ao trabalho , particularmente
facilitada pela introduo das chamadas novas tecnologias de informao e comunicao
(TIC).
Delineia-se nas universidades um sentido de urgncia, que impe um aumento no
nmero de tarefas a serem executadas que, consequentemente, refletem a necessidade de se
produzir mais em menos tempo, tendo em vista os modelos de avaliao institucionais
81
adotados por diversas IES pblicas, em consonncia com as diretrizes emanadas de rgos
reguladores e agncias de fomento pesquisa (MEC, CAPES, CNPq, FAPESP). Assim, a
dinmica estabelecida na pesquisa configura-se na relao produtivista-consumista, na qual os
docentes so incitados a publicarem um nmero de artigos e trabalhos, a fim de no serem
rebaixados a categorias inferiores, por no corresponderem aos padres de produtividade.
O segundo aspecto a ser comentado relaciona-se diretamente com a racionalizao
tcnica e econmica do sistema, impetrada pela desero do Estado no financiamento das
universidades pblicas, implantando tecnologias e diminuindo tanto o quadro de docentes,
quanto o de funcionrios tcnico-administrativos, fazendo com que cada um assumisse ainda
mais tarefas que antes eram exercidas por um nmero maior de trabalhadores. Nessa
reconfigurao do trabalho, Deise Mancebo destaca que o professor
agora responsvel no apenas pela sala de aula e pelo desenvolvimento de
sua pesquisa, mas por um crescente nmero de tarefas, como o
preenchimento de inmeros relatrios e formulrios, a emisso de pareceres,
a captao de recursos para viabilizar seu trabalho e at para o bom
funcionamento da universidade (2007b, p. 77).
82
83
3.2. Relao entre os dados empricos da UNESP e a poltica para o ensino superior em
curso
As reformas no ensino superior ocorridas em diversos pases seguiram diretrizes muito
parecidas, colocando o mercado como agente importante na definio das aes institucionais.
Elas se caracterizaram por uma expanso e diversificao das instituies, compresso dos
recursos fiscais disponveis ao desenvolvimento das atividades institucionais, ida ao mercado
procura de recursos financeiros extra-oramentrios e exigncias de maior eficincia,
qualidade e responsabilidade.
Essas diretrizes nortearam a expanso da educao superior brasileira por meio do
setor privado, visto que este permitiria uma diminuio das presses pelo aumento dos gastos
pblicos com este ensino, ao mesmo tempo em que amenizaria presses de demandas sociais.
A diversificao, nesta perspectiva, propiciaria a instalao de instituies com custos
diferenciados, resultando, num balano final do sistema, um custo menor por estudante.
Enquanto a eficincia na aplicao e gesto dos recursos financeiros possibilitaria a execuo
de um nmero maior de atividades, considerando-se o mesmo montante. Por conseguinte,
exige-se das IES pblicas, a reduo dos recursos financeiros e a continuidade das atividades
desenvolvidas, a partir das capacidades j instaladas e com a mesma qualidade e eficincia.
Ao que tudo indica, percebe-se no estado de So Paulo uma continuidade no que
ocorre no nvel federal no que diz respeito implantao dessas diretrizes. Dados retirados
dos Anurios Estatsticos da UNESP dos anos de 2002 e 2008 sero analisados a fim de
verificar a implantao de tais diretrizes na instituio. A Tabela 3, a seguir, mostra que
durante o perodo analisado nesse trabalho o nmero de estudantes da instituio cresceu
aproximadamente 78%, partindo de 24.395 matrculas em 1995 e atingindo 43.443 matculas
em 2007. Em contrapartida, o crescimento do corpo docente em atividade foi praticamente
nulo, 0,3% no perodo.
84
Ano
Nmero de
Estudantes
Razo estudantes/
Docentes na ativa
matriculados*
docentes na ativa
1995
3.497
24.395
6,97
1996
3.372
26.137
7,75
1997
3.306
26.842
8,12
1998
3.286
28.028
8,53
1999
3.171
30.306
9,56
2000
3.141
32.415
10,32
2001
3.124
34.420
11,02
2002
3.201
34.942
10,91
2003
3.186
36.908
11,58
2004
3.216
39.101
12,16
2005
3.354
41.668
12,42
2006
3.507
43.321
12,35
2007
3.554
44.433
12,50
Fonte: Anurio Estatstico da UNESP: anos 2002 e 2008.
*Referimo-nos ao total de estudantes matriculados na graduao e na ps-graduao.
14
Encontramos fortes indcios que corroboram nossos argumentos, quando so analisados dois projetos
desenvolvidos pela UNESP: Expanso do Sistema Estadual Pblico de Ensino Superior e Pedagogia Cidad
(MENDONA, 2003).
85
Docentes na ativa
Estudantes matriculados
Razo de estudantes/docentes
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
86
Campus
Experimental
Dracena
Itapeva
Ourinhos
Registro
Rosana
So Vicente
Sorocaba
Tup
Cursos oferecidos
Ano de criao
Zootecnia
Engenharia
2003
Industrial
Madeireira,
Pedagogia
2003
Cidad e ps-graduao strictu sensu.
Geografia
2003
Agronomia
2003
Turismo
2003
Biologia Marinha e Gerenciamento Costeiro, ps2001
graduao lato sensu em gesto ambiental.
Engenharia Ambiental e de Controle e Automao,
2003
ps-graduao strictu sensu e latu sensu.
Administrao de empresas e agronegcio
2003
87
15
Cada categoria docentes, funcionrios e estudantes possui uma entidade que os representa. No caso das
universidades estaduais paulistas, cada categoria possui seu sindicato, que embora atuem autonomamente,
mantm pautas de lutas unificadas em vrios momentos. Assim, as associaes dos docentes da UNESP,
UNICAMP e USP (ADUNESP, ADUNICAMP e ADUSP, respectivamente), mais os sindicatos dos
trabalhadores tcnico-administrativos dessas trs universidades (SINTUNESP, STU e SINTUSP,
respectivamente), mais a entidade representativa dos trabalhadores do Centro Paula Souza (SINTEPS) se
organizam no Frum das Seis, denominao esta mantida pela tradio de quando eram apenas seis entidades
(as entidades estudantis e o SINTEPS ainda no participavam).
88
Receita do Tesouro
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Cabe advertir ainda que quando do maior crescimento do nmero de vagas oferecidas
pela universidade, ocorrido em 2003, houve queda no valor da receita do Tesouro valor
definido em consonncia ao ICMS arrecadado pelo governo do estado de So Paulo. Esses
dados mostram claramente como as polticas de expanso implantadas na UNESP no tiveram
16
O ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) mensurado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE), rgo governamental que a partir do Sistema Nacional de Preos ao Consumidor - SNIPC
efetua a produo contnua e sistemtica de ndices de preos ao consumidor, tendo como unidade de coleta
estabelecimentos comerciais e de prestao de servios, concessionria de servios pblicos e domiclios (para
levantamento de aluguel e condomnio). O perodo de coleta do INPC estende-se, em geral, do dia 01 a 30 do
ms de referncia. A populao-objetivo do INPC abrange as famlias com rendimentos mensais compreendidos
entre 1 e 6 salrios-mnimos, cujo chefe assalariado em sua ocupao principal e residente nas reas urbanas
das regies metropolitanas de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo,
Curitiba,
Porto
Alegre,
Braslia
e
municpio
de
Goinia.
Disponvel
em:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/indicadores/precos/inpc_ipca/defaultinpc.shtm. Acesso em: 5 jul. de
2009.
89
Ano
1995
1996
1997
17
Nmero de
Nmero de docentes
Razo docentes
docentes na ativa
3.497
3.372
3.306
aposentados
548
607
743
na ativa / aposentados
6,38
5,55
4,45
O nmero de vagas relacionado para esse estudo refere-se somente aos cursos de graduao, pois no h dados
estatsticos do nmero de vagas oferecidos nos cursos de ps-graduao, apenas o nmero de cursos oferecidos
no mestrado e no doutorado. Considerando-se esses dados, o crescimento dos cursos de mestrado no perodo de
1998 a 2007 foi de 23%, enquanto o de doutorado foi de 28%. Portanto, podemos considerar que a defasagem da
receita em relao ao nmero de vagas ainda maior se pudssemos considerar os dados da ps-graduao.
90
1998
3.286
928
1999
3.171
972
2000
3.141
1.000
2001
3.124
1.029
2002
3.201
1.078
2003
3.186
1.198
2004
3.216
1.226
2005
3.354
1.243
2006
3.507
1.256
2007
3.554
1.277
Fonte: Anurio Estatstico da UNESP: 2002 e 2008.
3,54
3,26
3,14
3,04
2,97
2,66
2,62
2,69
2,79
2,78
91
Docentes na ativa
Docentes aposentados
Razo docentes na ativa/aposentados
600
500
400
300
200
100
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
18
Nada contra os aposentados, que contriburam com a previdncia, da a reivindicao de que as aposentadorias
desses contribuintes seja garantida pelos recursos da previdncia.
92
Ano
despesas
1995
61,83
1996
61,21
1997
59,38
1998
57,40
1999
55,67
2000
55,66
2001
55,10
2002
55,30
2003
52,39
2004
50,19
2005
52,82
2006
54,77
2007
54,72
Fonte: Anurio Estatstico da UNESP: 2002 e 2008.
Utilizamos os dados apresentados nos Anurios Estatsticos da UNESP considerando os valores dos recursos
destinados ao pagamento de salrios tanto de docentes quanto de funcionrios tcnico-administrativos,
englobados na categoria servidores, pois no h discriminao entre os dois valores.
93
Ano
Titulao
Categoria
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Professor Doutor
Professor Doutor
Professor Doutor
Professor Doutor
Professor Doutor
Professor Doutor
Professor Doutor
Professor Doutor
Professor Doutor
Professor Doutor
Professor Doutor
Professor Doutor
Professor Doutor
Professor Doutor
MS-3
MS-3
MS-3
MS-3
MS-3
MS-3
MS-3
MS-3
MS-3
MS-3
MS-3
MS-3
MS-3
MS-3
Salrio
Corrente
2.400,75
2.583,90
2.842,34
2.927,58
2.927,58
3.475,16
3.864,09
4.173,14
4.776,06
4.975,77
5.519,11
5.660,13
5.938,61
6.325,31
Salrio* (em R$ de
2009)
6.516,54
5.980,58
6.151,03
6.047,81
5.861,03
6.604,67
6.816,66
6.752,34
6.416,52
6.367,32
6.605,04
6.592,42
6.678,04
6.669,96
20
A categoria MS3 foi escolhida por ser a intermediria na escala de vencimentos de docentes, bem como pelo
fato de apresentar um nmero expressivo de profissionais neste nvel.
94
21
95
8.000,00
7.000,00
6.000,00
5.000,00
4.000,00
3.000,00
2.000,00
1.000,00
0,00
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
96
23
As categorias profissionais so: MS1 - Auxiliar de Ensino; MS2 Professor Assistente; MS3 Professor
Doutor; MS5 Professor Associado; MS6 Professor Titular.
97
MS1 e MS2
MS3 a MS6
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1995
2007
98
N Vagas Liberadas
600
500
400
300
200
100
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
1 Sem.
2009
A contratao desses professores ainda resulta em mais uma conseqncia nefasta para
a universidade, quando enfraquece o movimento poltico e sindical da categoria dos docentes,
uma vez que as relaes profissionais tornam-se diferenciadas, fazendo com que a categoria
acabe se dividindo em grupos menores ou at mesmo dispersando as aes polticas e
sindicais.
O crescimento do nmero de vagas liberadas para a contratao de professores
substitutos na UNESP, de 2001 a 2008, foi da ordem de 1080%. um aumento exorbitante,
sendo fator de contribuio para o aprofundamento da precarizao do trabalho docente nesta
universidade.
O repasse que feito pelo governo paulista s universidades estaduais refere-se apenas
subvinculao de um percentual do ICMS (atualmente em 9,57%) no garantida por lei, mas
negociada a cada ano durante a tramitao da Lei de Diretrizes Oramentrias. De acordo com
Lalo Minto (2008, p. 90),
99
24
Os dados dos anos de 1995 a 1997 no foram includos, pois no possumos os dados referentes exatamente ao
repasse do ICMS lquido, tendo apenas a soma deste ltimo com as fontes de recursos prprios e de convnios.
100
Receita Nominal
300
250
200
150
100
50
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fonte: Anurio Estatstico da UNESP: 2002 e 2008. Execuo Oramentria de 2008.
*Os valores foram corrigidos pelo INPC/IGBE a preos de junho de 2009.
101
Captulo 4
As fundaes privadas na UNESP
Neste captulo ser discutida a expanso das fundaes privadas na UNESP, atentando
para o fato de que esse movimento est relacionado com a desresponsabilizao por parte do
Estado do financiamento das universidades pblicas de um modo geral, transmutando a
autonomia de gesto financeira e patrimonial das universidades estaduais paulistas em
liberdade para angariar recursos junto ao mercado, como conseqncia da implantao de
polticas neoliberais no pas, cujo objetivo visa a diminuio dos gastos estatais em servios
pblicos essenciais correspondentes aos direitos sociais.
A autonomia de gesto financeira da universidade no representa um fim em si
mesmo, mas sim um meio para efetivar a autonomia didtica e cientfica, verdadeiro fim da
universidade. Quando a universidade se encontra sem os recursos necessrios para atender
suas demandas, alguns de seus setores especialmente os de maior apelo mercadolgico
ficam mais livres para recorrer aos recursos do mercado. Ora, a universidade pblica uma
instituio social que, portanto, tem ou deveria ter na sociedade a base de regulamentao de
seus objetivos. A partir do momento em que o mercado passe a lhe financiar, a universidade
sofrer interferncias nos seus fins para atender os objetivos particulares do mercado,
desviando-se dos interesses maiores da sociedade.
Assim, cria-se uma situao em que a universidade, incentivada pelas polticas
pblicas adotadas para o setor e na falta dos recursos necessrios, adquire liberdade para
obter recursos necessrios por meio da prestao de servios a entidades privadas, da
cobrana de cursos, especialmente de ps-graduao latu sensu e de extenso, da
comercializao de bens e projetos de cooperao, entre outros, resultando na perda de
autonomia e na privatizao dos conhecimentos gerados pela universidade, uma vez que sero
as empresas, detentoras dos recursos investidos, que determinaro quais conhecimentos
devem ser desenvolvidos na universidade.
nesse contexto que ocorre uma intensa expanso de fundaes privadas ditas de
apoio universidade. O intuito deste captulo entender qual a funo e o significado dessa
102
entidade de direito privado dentro das universidades pblicas, especialmente as que mantm
vnculos com a UNESP, a fim de averiguar as relaes que se estabelecem entre tais
fundaes privadas e esta instituio, para analisar se h decorrncias positivas nesse tipo de
relacionamento para a universidade pblica e para aqueles que a ela tm direito, ou seja, a
sociedade paulista brasileira. Para tanto, faremos uma incurso, primeiramente histrica e
posteriormente terica, em seus aspectos jurdicos e administrativos, a fim de melhor
compreender o contexto no qual as fundaes se inserem. Aps essa anlise, sero discutidos
os dados encontrados na UNESP e nas fundaes a ela vinculadas, referentes s relaes
estabelecidas entre ambas.
25
Fideicomissos consiste na instituio de herdeiro com o encargo de transmitir os bens a uma outra pessoa a
certo tempo, por morte ou sob condio preestabelecida. O herdeiro institudo denomina-se fiducirio e o
destinatrio remoto dos bens chama-se fideicomissrio (PAES, 2006).
103
Em Roma, o instituto fundacional passou a ter contornos mais definidos por meio da
assimilao pela instituio dos moldes anteriores, em face de a Grcia ter sido conquistada.
As primeiras fundaes romanas foram dedicadas, especialmente, ao culto funerrio,
distribuio de alimentos, manuteno de crianas pobres e aos jogos. No entanto, o
surgimento da concepo de fundao com autonomia jurdica d-se a partir do envolvimento
do Cristianismo no Imprio Romano, quando aparecem as instituies genericamente
denominadas piae causae ou estabelecimentos de misericrdia e caridade: hospitais,
orfanatos, asilos e outros semelhantes (PAES, 2006).
As piae causae pareciam ser tratadas, na prtica, como sujeito de direito dotado de
capacidade prpria, conseqncia de uma personalidade jurdica tcita. Podiam aparecer
como proprietrias de bens mveis e imveis que viessem a adquirir, bem como receber
doaes e legados, instituir herdeiros e comparecer em juzo. Cabe salientar, no entanto, que
as instituies piae causae diferenciavam-se das atuais fundaes, porque o patrimnio
vinculado finalidade no era independente, mas continuava sendo propriedade do benfeitor.
Ainda de acordo com o autor, a idia de filantropia, o que hoje se chama de fundao
orientada a finalidades de interesse geral, comeou a se delinear na Idade Moderna, depois do
Renascimento e da Reforma. As entidades piae causae comeavam a perder sua fora desde o
aparecimento dos Estados Nacionais e na medida em que a Igreja perdia sua influncia. Na
Europa continental, as finalidades ou entidades de mo morta cresceram e enriqueceram
muito em pouco tempo, uma vez que foram concebidas para adquirir ou receber bens, e sem
capacidade ou com uma capacidade muito limitada para alien-los. A prpria Igreja, que
secularmente havia acumulado um grande patrimnio junto s organizaes beneficentes,
preocupou os poderes pblicos, que achavam que essa acumulao de bens resultava
improdutiva (PAES, 2006).
Assim, tanto na Frana como na Espanha, criaram-se ordens para impor controles e
registros precisos do funcionamento dessas organizaes, freando o processo de criao e
desenvolvimento das fundaes, passando a existirem precariamente, sob o princpio de que a
supremacia do Estado no devia ser enfraquecida. Cabe ressaltar que comea a partir desse
momento o que se poderia denominar tecnicamente de sistema de concesso do Poder Pblico
para a criao de fundao, em que atualmente se destaca o Ministrio Pblico como
instituio legalmente responsvel pela autorizao de sua existncia (PAES, 2006).
Entretanto, a partir do sculo XVIII e nos sculos XIX e XX, as fundaes ressurgem,
se expandem e se consolidam. Os motivos so vrios e diferenciados. Nos Estados Unidos,
primeiro, foram os problemas sociais decorrentes da Guerra de Secesso (1861-1865), que
104
Deve-se ressaltar, ainda, que outro motivo para o crescimento das fundaes deveu-se
ao fato de grandes empresas e sociedade comerciais, que enriqueceram extraordinariamente
no perodo ps Guerra de Secesso, encontrarem na legislao uma forma de diminurem seus
lucros tributveis, resguardando, assim, vultosas somas de dinheiro, que ao invs de serem
pagas diretamente ao Estado, sob a forma de tributos, configuravam espcie de pagamento
indireto, j que se dava diretamente comunidade o benefcio social, com a criao e
manuteno de unidades de ensino, de pesquisa, de cultura, de sade, de assistncia social etc.
Pode-se citar como exemplos emblemticos dessa expanso de fundaes: a Fundao
Carnegie, criada em 1911; a Fundao Rockfeller, criada em 1913; a Fundao W. K.
Kellogg, criada em 1930 e a Fundao Ford, criada em 1936.
Na Inglaterra, segue-se a mesma linha de comportamento observada nos Estados
Unidos, estando naquele pas algumas das fundaes mais antigas: Rowntree Trusts, criada
em 1904; Rhodes Trust, criada em 1902; e Lever-Hulme Trust Fund, criada em 1925. Durante
a metade do sculo XX, a expanso de fundaes acentuada na Europa e nos Estados
Unidos, sendo duas as circunstncias: a primeira refere-se s empresas que, motivadas pelos
incentivos tributrios e em reavaliao de seu papel social, se sobrepem aos indivduos no
momento de se constituir novas fundaes; e a segunda refere-se mudana de concepo dos
fins que devem ter uma fundao, que do campo da caridade se desloca para o campo da
cincia de investigao, da cultura, dos direitos humanos, do meio ambiente etc.
Alm disso, a poltica neoliberal com vistas a diminuir o campo de atuao do Poder
Pblico, principalmente nas reas sociais, que se transformam em servios oferecidos pela
iniciativa privada, busca uma alternativa mais barata para os investimentos diretos do Estado
em polticas pblicas sociais, incentivando o Terceiro Setor, isto , aquele que no constitui
105
nem o mercado nem o Estado. Dessa maneira, o Estado, mantendo uma via de solidariedade
obrigatria, o imposto, solicita e promove uma solidariedade voluntria, que se expressa de
modo muito definido na atividade das fundaes. Dessa forma, surgem grandes fundaes na
Europa: Volkswagen, Konrad, Bosch, e Krupp na Alemanha; Fritz Thyssen na Sua;
Fundao Nobel na Sucia; Agnelle e Olivetti na Itlia, entre outras (PAES, 2006).
No Brasil, a primeira iniciativa de fundao data de 1738, quando Romo de Matos
Duarte, solteiro milionrio, decidiu separar parte de seu patrimnio para formar um fundo
com o objetivo de auxiliar, exclusivamente, rfos cariocas. Funcionando junto Santa Casa
de Misericrdia do Rio de Janeiro, mas com patrimnio prprio, nasceu a Fundao Romo
de Matos Duarte, que ao instalar uma caixa giratria mecanismo que ficou conhecido como
roda que permitia a entrega de recm-nascidos pela parte exterior do prdio, quer para
evitar a identificao da me, quer para dar proteo criana, de onde as enfermeiras os
recolhiam e os tornavam seus afilhados.
Contudo, a despeito de patrimnio prprio, do nome de Fundao e mesmo da ala
especial no interior do hospital, a entidade no conseguia personalidade jurdica autnoma. O
mesmo aconteceu, com maior ou menor vinculao, a vrios testamentos que foram feitos nas
cidades de So Paulo e Santos, e em vrias outras capitais dos estados brasileiros onde
existiam Santas Casas de Misericrdia, com patrimnios para servirem a determinadas
finalidades, previamente escolhidas pelo prprio testador, mas que, em realidade, se tornou
apenas um fundo, em apndice do legatrio (PAES, 2006).
Foi somente no incio do sculo XX que se registrou o marco legal sobre fundaes
com o advento do Cdigo Civil Brasileiro, em 1 de janeiro de 1916. Entretanto, a Lei n 173,
de 10 de setembro de 1893, j conferia personalidade jurdica s associaes que se
fundassem para fins religiosos, morais, cientficos, polticos ou de simples recreio. Assim,
houve a consolidao no ordenamento jurdico positivo do instituto fundacional como pessoa
jurdica de direito privado, dotada de um patrimnio composto por bens livres, destinados a
uma finalidade social determinada, figurando no Brasil como as fundaes mais antigas: a
Fundao Po dos Pobres de Santo Antnio, em Porto Alegre, de 1867; o Abrigo Cristo
Redentor, no Rio de Janeiro, de 1923, destinado a prestar assistncia a mendigos e menores
desamparados; e a Fundao Getlio Vargas, de 1944, com finalidade tcnico-educativa
(PAES, 2006).
Para melhor compreender o universo em que se inserem as fundaes, suas
finalidades, obrigaes e funcionamento, faz-se necessrio adentrar em seus aspectos
106
jurdicos e administrativos. Assim, pode-se ter uma viso completa da teoria para, ento,
serem analisados os dados referentes s fundaes privadas de apoio UNESP.
Esses oito artigos do novo Cdigo Civil brasileiro referem-se especialmente s normas legais necessrias para
a criao de fundaes.
107
J para Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2004), a classificao das fundaes recebe
uma outra categoria quando se trata de fundaes privadas de apoio universidade, por
apresentarem caractersticas muito particulares. A autora define que existem as fundaes
pblicas, que fazem parte da administrao pblica indireta e que, desta forma, esto sujeitas
a todas as normas da administrao pblica, como licitao, concursos, regras da
contabilidade pblica, controle pela administrao direta e pelo Tribunal de Contas da
instncia correspondente. No extremo oposto, existem as fundaes privadas que obedecem,
exclusivamente, s normas do Cdigo Civil e de Processo Civil e so fiscalizadas pelo
Ministrio Pblico (MP), no recebendo nenhum tipo de controle pelo Tribunal de Contas.
Entretanto, as fundaes de apoio universidade a autora classifica em uma terceira
categoria, que estaria entre a pblica e a privada, enquadrando-as, inclusive, entre as entidades
que compem o terceiro setor. Juntamente com as fundaes, encontram-se no terceiro setor
as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPS), as Organizaes Sociais
(OS) e as Entidades Filantrpicas. Todas, na opinio da autora, apresentam as mesmas
caractersticas e, portanto, podem ser, em sua opinio, classificadas na mesma categoria (DI
PIETRO, 2004).
Tais caractersticas referem-se ao carter privado dessas entidades, constituio por
particulares, com recursos tambm privados e ao desempenho de servios sociais no
exclusivos do Estado, no sentido de que educao e sade, apesar de serem servios pblicos
obrigatrios, tambm podem ser oferecidos pela iniciativa privada, ainda de acordo com a
autora. Outra caracterstica se relaciona ao fato dessas entidades prestarem servios, embora
privados, mas de interesse pblico, isto , atuam ao lado do Estado, pois prestam servios
privados de interesse pblico submetendo-se, portanto, ao controle de rgos fiscalizadores
estatais mas sem participarem de sua administrao direta (DI PIETRO, 2004).
As fundaes de apoio se enquadram no terceiro setor, ainda de acordo com Di Pietro,
pois normalmente recebem algum tipo de ajuda ou incentivo do Estado. Elas podem receber
subsdios financeiros, utilizar bens pblicos ou servidores pblicos, ou algum outro tipo
previsto em lei, adquirindo um vnculo com o poder pblico no caso das fundaes de apoio
108
o vnculo existe por meio do concesso travado entre as entidades e a universidade ficando
sujeitas a algumas normas do direito pblico. E por essa razo que a autora as caracteriza no
terceiro setor, pois esto entre o pblico e o privado:
o seu regime de direito privado, no sentido de que elas podem celebrar
contratos com terceiros sem fazer licitao, podem contratar pessoal sem
concurso pblico, no tm que obedecer a normas de contabilidade pblica,
mas, parcialmente, elas tm que obedecer s normas da universidade, sejam
postas por resolues, sejam estabelecidas no prprio convnio (DI PIETRO,
2004, p. 28).
A previso constitucional de fundao pblica expressa no art. 37, inciso XIX27, veio
superar um antigo debate doutrinrio dos estudiosos do tema que se posicionavam pela
impossibilidade quanto existncia das fundaes pblicas, sob regime de direito pblico,
27
109
posto que, sob inspirao do direito privado, uma fundao, por definio, somente poderia
ser privada, isto , se submeter s regras de direito civil, sendo vetado ao Estado a criao de
fundaes. Uma vez a fundao pblica tendo sido consagrada constitucionalmente, o debate
de que as fundaes somente podem ser privadas foi ultrapassado e, portanto, na opinio de
Lorena Ferreira, advogada e membro da assessoria jurdica da ADUSP, seria um equvoco
jurdico supor que existam fundaes apenas formalmente privadas, embora efetivas
fundaes pblicas (FERREIRA; INCIO; PEREIRA, p. 35).
Dessa forma, temos que as fundaes podem ser pblicas ou privadas quanto pessoa
que as criou, mas sero pblicas ou privadas de acordo com o regime jurdico que devem se
submeter, j que no o ente criador determinante para distinguir o tipo de fundao.
Portanto, as fundaes pblicas podem ser criadas por entes pblicos, enquanto as fundaes
privadas podem ser criadas tanto pelo poder pblico quanto por particular. Cabe ressaltar que
o ato constitutivo das fundaes pblicas, explicitado no art. 37, inciso XIX, da CF, a
prpria lei, enquanto o das fundaes privadas, segundo o Cdigo Civil, pode ser tanto por
testamento quanto por escritura pblica.
O artigo 5, inciso IV do Decreto-lei n 200/67, que dispe sobre a organizao da
Administrao Federal estabelece:
IV Fundao pblica a entidade dotada de personalidade jurdica de
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo
por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa,
patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e
funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes (BRASIL,
1967).
110
Paes defende que essas fundaes criadas sem a necessria previso legal devam ser
objeto de anlise especfica para verificar-se a possibilidade de sua convalidao, por reforma
de seus atos constitutivos, ou mesmo sua extino (PAES, 2006).
Em linhas gerais, a fundao pblica somente pode ser instituda pelo poder pblico,
custeada por recursos pblicos e se constituir mediante lei. Resta evidente, portanto, que deve
se submeter s normas do direito pblico. Para Celso Antonio Bandeira de Mello, a fundao
pblica pessoa de direito pblico de capacidade exclusivamente administrativa e, sendo
assim, so verdadeiras autarquias, diferenciando-se apenas pela sua forma de criao. Na
opinio do jurista
Fundaes so autarquias quando o regime dela est atrelado s limitaes e
controle da pessoa de direito pblico e foram batizadas de direito privado
para se evadir deste controle moralizador ou para permitir que seus agentes
acumulassem cargos e empregos, vedados se fossem pessoas de direito
pblico (MELLO, 1991, p. 144).
111
essas
fundaes
criadas
por
particulares
tm-se
constitudo
E continua
Sendo criadas para atuar em colaborao com atividade de servio pblico,
perseguir o interesse coletivo (pblico), e em grande parte, recebendo
recursos pblicos de alguma forma, seja mediante subvenes, ocupao de
espao pblico, ou utilizao dos recursos humanos do servio pblico, se
aproximam mais das caractersticas das fundaes pblicas do que das
privadas (FERREIRA; INCIO; PEREIRA, 2006, p. 43).
Vale ressaltar ainda que mesmo tendo patrimnio prprio e receitas prprias, se
houver relao de dependncia da Administrao Pblica qual est vinculada, est claro que
no h liberdade de atuao e constituio tal como uma fundao privada propriamente dita,
principalmente, se aquelas fundaes realizarem atividades de servio pblico.
O promotor pblico aposentado Carlos Francisco Bandeira Lins, em entrevista
publicada na Revista Adusp, em janeiro de 2006, afirmou sua preocupao com a proliferao
das fundaes de apoio e, em conversa com o reitor da USP, props como primeiro prrequisito para a constituio de novas fundaes naquela universidade quando ainda exercia
112
O artigo 24 da Lei n 8.666/93 diz: dispensvel a licitao: e o inciso XIII completa: na contratao de
instituio brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento
113
institucional, ou de instituio dedicada recuperao social do preso, desde que a contratada detenha
inquestionvel reputao tico-profissional e no tenha fins lucrativos (Redao dada pela Lei n 8.883, de
1994).
114
115
Paes, ao tratar sobre o tema concorda com a posio adotada pelo Ministro do TCU
quando afirma que
[...] cabe perquirir se cabvel a conceituao de desenvolvimento
institucional trazida pelo novel decreto. A resposta negativa. Trouxe o
poder executivo demasiada elasticidade expresso desenvolvimento
institucional no s ao abrir seu campo de incidncia para programas, aes,
projetos e atividades, at de natureza infra-estrutural, como tambm ao
condicionar como pressuposto apenas a situao de que levem melhoria
das condies das instituies federais de ensino superior e de pesquisa
cientfica e tecnolgica para o cumprimento de sua misso institucional
(2006, p. 239, grifos do autor).
29
Esses dois artigos da Resoluo n 10 tratam das especificaes e os limites de elaborao dos PDI. Este, por
sua vez, decorre de regra expressa do artigo 17, II, b, do Decreto n 3.860, de 9 de julho de 2001, que
regulamenta a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional para a educao superior (PAES, 2006).
116
117
118
119
120
Fato constante do relatrio da Deciso 404/2002-1 e presente no Acrdo 418/2005 (PAES, 2006).
121
Este mesmo problema foi constatado na FOC realizada pelo TCU em 2008, sendo os
requisitos de participao dos servidores das instituies federais contratantes desvirtuados
pela alocao continuada de servidores das IFES em projetos, com a percepo perene de
bolsas e a caracterizao de contraprestao de servios (TCU, 2008).
122
123
O artigo ainda distinguiu como bolsas somente aquelas que estiverem previstas,
identificados valores, periodicidade, durao e beneficirios, no teor dos projetos estipulados
no artigo e esclareceu que so isentas do imposto de renda, conforme o disposto no art. 26 da
Lei n 9.25033, de 26 de dezembro de 1995, no integrando a base de clculo de incidncia da
contribuio previdenciria prevista no art. 28, incisos I a III, da Lei n 8.212 34, de 24 de julho
de 1991.
Art. 26 Ficam isentas do imposto de renda as bolsas de estudo e de pesquisa caracterizadas como doao,
quando recebidas exclusivamente para proceder a estudos ou pesquisas e desde que os resultados dessas
atividades no representem vantagem para o doador, nem importem contraprestao de servios.
34
Art. 28. Entende-se por salrio-de-contribuio:
I - para o empregado e trabalhador avulso: a remunerao auferida em uma ou mais empresas, assim entendida a
totalidade dos rendimentos pagos, devidos ou creditados a qualquer ttulo, durante o ms, destinados a retribuir o
trabalho, qualquer que seja a sua forma, inclusive as gorjetas, os ganhos habituais sob a forma de utilidades e os
adiantamentos decorrentes de reajuste salarial, quer pelos servios efetivamente prestados, quer pelo tempo
disposio do empregador ou tomador de servios nos termos da lei ou do contrato ou, ainda, de conveno ou
acordo coletivo de trabalho ou sentena normativa;
II - para o empregado domstico: a remunerao registrada na Carteira de Trabalho e Previdncia Social,
observadas as normas a serem estabelecidas em regulamento para comprovao do vnculo empregatcio e do
valor da remunerao;
III - para o contribuinte individual: a remunerao auferida em uma ou mais empresas ou pelo exerccio de sua
atividade por conta prpria, durante o ms, observado o limite mximo a que se refere o 5o. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8212cons.htm. Acesso em: 4 jul. 2009.
124
sem ao menos custear suas despesas fixas como gua, energia, telefonia, limpeza, ou pagar
pelo uso do imvel ou das salas de aulas e salas dos departamentos das IES pblicas. Sabe-se
inclusive, que muitas delas, por no apresentarem esse tipo de custo em suas despesas alm
de apresentarem altssima margem de lucro, conseguiram comprar prdios prprios fora da
universidade e se transformarem em fundaes independentes das IES que as instituram.
No Acrdo n 2.731/2008, encontra-se no conjunto de achados da FOC que o
ressarcimento pelo uso de bens e servios prprios da instituio federal contratante tem sido
constantemente solapado, quando no esquecido, pelo estabelecimento de percentuais fixos de
remunerao sobre os valores contratados e pela sua reteno em contas privadas das
fundaes de apoio (fundos de apoio institucional), contrariando o princpio da unidade de
caixa que impe o recolhimento de receitas pblicas ao caixa nico do Tesouro Nacional
(TCU, 2008).
Di Pietro (2004) narra a dificuldade de localizar as salas da USP em que as suas
fundaes de apoio esto instaladas, quando era membro da Consultoria Jurdica (CJ) da
mesma universidade, evidenciando a situao irregular quando os locais de trabalho, a sede, o
horrio de trabalho se confundem, isto , os docentes do aula na mesma universidade, no
mesmo departamento, na mesma sala de aula e, inclusive, no mesmo horrio em que deveriam
dar aulas para a universidade pela qual foi contratado por concurso pblico, mas o faz agora
para as fundaes privadas que oferecem cursos utilizando-se de toda a estrutura pblica que
a universidade oferece (DI PIETRO, 2004).
O promotor Marcelo Andr Azevedo (2004) ao explanar sobre fundaes de apoio e
moralidade administrativa em evento promovido pela ADUSP, chama a ateno para o uso
indevido que as fundaes privadas fazem do nome da universidade, ao divulgarem os cursos
que oferecem com infra-estrutura da universidade, com uso de pessoal docente da
universidade, com o uso do nome da universidade, porm, cuja cobrana de mensalidades dos
estudantes que se propem a realiz-los so revertidas para os fundos privados de tais
fundaes.
Na fala do promotor, a utilizao do nome da universidade uma
tentativa de legitimar atividade de ensino superior. Ora, uma fundao de
apoio no uma instituio de ensino superior, no est autorizada a
certificar, nem a conferir diplomas de mestrado, de doutorado. Que ela faz
ento? Apia-se na universidade e assume sua atividade-fim. uma
aberrao jurdica criada para beneficiar alguns poucos privilegiados
(AZEVEDO, 2004, p. 47).
125
126
127
Uma vez que a realizao de cursos de ps-graduao lato sensu tm como objeto,
justamente, o aperfeioamento do corpo discente, mediante a transmisso do arcabouo
cultural e cientfico desenvolvido no mbito acadmico, resta evidente o enquadramento de
tais atividades no conceito de ensino, razo pela qual seu oferecimento na esfera das
instituies pblicas deve ocorrer de forma gratuita, conforme certifica o artigo 206, IV, da
CF/88. Devemos ressaltar, ainda, que a competncia para legislar sobre a educao da
Unio, por meio do poder legislativo, sendo que o MEC (ou o CNE) tem essa competncia
para definir normas que no contrariem a Constituio, quando isto acontecer a norma deve
ser rejeitada por inconstitucionalidade, uma vez que extrapola sua competncia de normatizar
o que lhe compete legalmente, opondo-se legislao suprema do pas.
Marlon Weichert, procurador da Repblica (SP) afirma que o argumento de classificar
os cursos de ps-graduao lato sensu como sendo no regulares no convence
128
E conclui que
Curso de especializao transmisso de um conhecimento, a formao,
uma etapa de ensino aps a graduao que visa no a formar especificamente
mestres ou doutores, mas, sim, gerar um conhecimento agregado ao
exerccio profissional na maior parte das vezes. Qualquer tentativa de
desclassificar isso diversionismo (WEICHERT, 2004, p.91-92).
O Tribunal refere-se ao art. 6, da Portaria n 80, de 16 de dezembro de 1998, que diz: os cursos da
modalidade tratada nesta portaria possuem vocao para o autofinanciamento. Este aspecto deve ser explorado
para iniciativas de convnios com vistas ao patrocnio de suas atividades.
129
desses cursos em qualquer sistemtica aplicada vertente acadmica de extenso, dado que o
artigo 44 da LDB, em seus incisos III e IV, aponta explicitamente para sua incluso no
ensino.
Importante destacar que a Resoluo CNE/CES n 1, de 8 de junho de 2007,
estabelece normas para o funcionamento de cursos de ps-graduao lato sensu, em nvel de
especializao, e em seus 8 artigos no se encontram nenhuma normatizao sobre a
obrigatoriedade da gratuidade no oferecimento de tais cursos. Tambm, no h nenhuma
indicao sobre a possibilidade de haver cobrana de taxas e mensalidades nessa modalidade
de ensino, ou seja, a Resoluo se esquiva de tratar do problema.
A determinao do TCU em acatar o Parecer do CNE apresenta-se contrria
jurisprudncia atual sobre o tema, na qual, se tem o posicionamento oposto de diversos
Tribunais Regionais Federais, amparados pela CF e pela LDB, em proibir a cobrana de
cursos oferecidos pelas IES pblicas, uma vez que qualquer tipo de ensino pblico, no
havendo na legislao diferenciao entre ensino regular e no regular, deve ser gratuito em
estabelecimentos oficiais. Para corroborar tal afirmao, encontram-se citados diversos
acrdos proferidos pelos Tribunais Regionais Federais, em documento produzido pelo
ANDES-SN (CAD. ANDES, 2006, p. 95-96).
Convm ressaltar que o oferecimento dos cursos de especializao por intermediao
das fundaes privadas de apoio conveniadas com as IES pblicas no possibilita o
afastamento do princpio da gratuidade de ensino, pois tais cursos alm de conferirem a seus
participantes certificados em nome de determinada instituio pblica de ensino superior, so
ministrados por docentes vinculados a esta em suas instalaes fsicas. Tais caractersticas
essenciais totalidade das atividades de ensino desempenhadas no mbito estatal denotam de
forma ntida o carter de oficialidade inerente aos cursos mencionados.
O parecer da assessoria jurdica do ANDES-SN sobre cobrana de cursos de psgraduao lato sensu, defende que
tendo em vista, que na prtica, o oferecimento dos sobreditos cursos se d
pela instituio pblica de ensino, mediante a utilizao de seus recursos
humanos e materiais, resta evidente que a participao de fundao privada
de apoio nesse processo no afasta o princpio de gratuidade insculpido no
art. 206, IV, da Carta Magna (CAD. ANDES, 2006, p. 94).
130
propagados pelos organismos ditos multilaterais de incumbir cada vez mais a iniciativa
privada pelos servios pblicos, direito de todo brasileiro garantido pela CF/88. A
privatizao da educao superior est ocorrendo por um movimento inclusive interno das
universidades, quando grupos de docentes controlam tais fundaes privadas a fim de
aumentar seus ganhos salariais e concentr-los em poucas mos.
Quando as fundaes privadas se responsabilizam pelo oferecimento e gerenciamento
de cursos de ps-graduao pagos, usando recursos humanos e materiais das universidades a
que esto vinculadas, se torna clara a privatizao do ensino pblico superior brasileiro. Alm
disso, no existe o devido controle por parte das IES pblicas sobre esses cursos que esto sob
total responsabilidade das fundaes privadas, restando, universidade, inclusive, o dever de
assinar os diplomas fornecidos pelas prprias fundaes.
Essas constataes esto relacionadas entre os achados da FOC realizada pelo TCU
em 2008, j citada anteriormente, na qual couberam as seguintes concluses:
I so frgeis, quando no inexistentes, os mecanismos de transparncia e
de prestao de contas dos contratos/convnios firmados pelas IFES com
suas fundaes de apoio;
II patente, pelo conjunto significativo de achados, que os gestores tm
desprezado as deliberaes emanadas dos rgos de controle interno e
externo;
III restou evidenciada a debilidade da fiscalizao exercida pelas
curadorias de fundaes dos ministrios pblicos estaduais, fato de extrema
relevncia tendo em vista que um efetivo controle destas entidades de
natureza privada deve alcanar o conjunto das finanas e da contabilidade
fundacional, competncia privativa do Ministrio Pblico (TCU, 2008, p.
69-70).
Diante deste quadro de debilidade de fiscalizao interna e externa, o TCU conclui que
imprescindvel a retomada da agenda positiva da autonomia universitria, a adoo, pelo
poder executivo federal e pelos rgos responsveis, de medidas indutoras de controle e
transparncia na execuo de projetos das IFES realizados por intermdio de fundaes de
apoio, com fundamento na Lei 8.958/1994, em especial aquelas que possibilitem o
autocontrole pela prpria comunidade acadmica.
Um dos rgos de fiscalizao interna das IES pblicas so as suas procuradorias. Na
opinio de Di Pietro, fundamental
para a funo da procuradoria, para a defesa da legalidade, que os
procuradores ocupem cargos efetivos, que eles tenham estabilidade. Eles no
podem ocupar uma funo de confiana, de maneira que, ou eles dizem
aquilo que os rgos de direo querem, ou eles perdem o cargo. Ento,
131
132
retribuio admissvel, isto , o preo deve ser justo, equilibrado, sem que acarrete prejuzos
ou enriquecimento indevido a uma das partes (PAES, 2006).
Ora, se a remunerao um percentual calculado sobre uma base qualquer, no se
pode ter certeza de que signifique um padro aceitvel e que um aumento na produo das
quantidades de um item muitas vezes no implica um acrscimo proporcional de custos,
sendo a economia de escala um exemplo dessa situao. Devemos tambm atentar para o fato
de que as fundaes de apoio possuem finalidade no lucrativa, sendo esse mais um motivo e
agravante para que se verifique a adequao do preo pago.
133
134
Ano
Sigla
Nome da Fundao
Unidade
Campus
1979
VUNESP
Reitoria
So Paulo
1980
FEPAF
36
Todas as fundaes que constam da Tabela 8 obedecem ao regime jurdico de direito privado.
Botucatu
135
Fundao Estudos e
Agronomia, Medicina
Zootecnia
Pesquisa em
Veterinria e
FCAV/J
1981
FUNEP
1981
FAMESP
1986
FUNVET
Fundao de
veterinrios
1987
FUNDUNESP
1987
FEU
1989
FDCT
1991
apoio
aos
hospitais FCAV/J,
FM/Bo e
FMVZ/Bo
Jaboticabal
Botucatu
Botucatu
Reitoria
So Paulo
Reitoria
So Paulo
Fundao
para
o
desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico
FE/G
Guaratinguet
FAEPO
IQ/Ar
Araraquara
1994
FEPISA
1994
FUNDACTE
1994
FUNDECIF
1995
FUNDEB
1995
FUNDIBIO
1995
FUNDEPE
1996
FCT/PP
Ilha Solteira
Presidente
Prudente
Araraquara
FE/Ba
Bauru
IB/Bo
Botucatu
FFC/M
Marlia
FAPERP
Ibilce/SJRP
So Jos do
Rio Preto
1997
FACTE
1997
FUNI
2001
FUJEPO
Fundao UNI
FM/Bo
Araraquara
Botucatu
So Jos dos
Campos
Fonte: Anurio Estatstico da UNESP, 2008; Relatrio Final da Comisso de Estudos sobre as
Fundaes da UNESP, 1999; Estatutos Sociais das Fundaes.
136
A partir desses dados, percebe-se que a maioria das fundaes est concentrada nas
reas de sade medicina, medicina veterinria, odontologia, farmcia, biocincias e de
tecnologia, ligada especialmente s faculdades de engenharia.
Trataremos da forma de atuao das fundaes privadas de apoio UNESP, a fim
de apontar os problemas que se apresentam medida que em essas entidades privadas
avocam, indevidamente, as regras civis, ao mesmo tempo que se beneficiam de regras de
natureza jurdica diversa, de direito pblico, ou seja, obedecem a normas de direito civil ou de
direito pblico de acordo com a convenincia ou favorecimento, em decorrncia da confuso
do tratamento jurdico dado a estas entidades.
137
criar uma fundao o seu instituidor que poder ser pessoa fsica ou jurdica far, por meio
de escritura pblica ou testamento, uma dotao especial de bens livres, especificando, no
mesmo ato, o fim a que se destina, e declarando, se quiser a maneira de administr-la. A
dotao inicial da fundao deve ser por bens livres, isto , bens mveis ou imveis que sejam
legalmente disponveis, bens estes que devero ser suficientes para propiciar o pleno
funcionamento da entidade.
Entretanto, no h na legislao brasileira qualquer indicao precisa do que seja a
dotao inicial mnima indispensvel e suficiente para a instituio de uma fundao, ou seja,
no existe um critrio norteador para a fixao da quantidade e expresso monetria do
patrimnio inicial de uma fundao. Nesse ponto, Paes entende que
o parmetro deve ser o valor necessrio a propiciar que a fundao possa
cumprir com suas finalidades durante, pelo menos, os primeiros anos de sua
existncia, vindo a gerar receitas que permitam a continuidade de suas
atividades fundacionais, entre as quais os acrscimos ao seu patrimnio e o
pagamento de suas despesas administrativas (PAES, 2006, p. 319).
138
139
140
lei que a criou, norteando-se por grande carga de direito pblico, em razo da sua natureza
peculiar.
Nesse contexto, a criao da FUNDIBIO se deu por meio de escritura pblica de
instituio e constituio de fundao, obtendo aprovao de seu estatuto pelo promotor de
justia signatrio dos documentos, Eduardo Jos Daher Zacharias, no dia 5 de outubro de
1995, sem, contudo, ter sido autorizada por lei. No artigo 1 do estatuto consta que a
FUNDIBIO pessoa jurdica de direito pblico com autonomia administrativa e financeira.
Ora, antes de ser elaborado o estatuto da fundao, necessrio que haja uma lei que lhe d
origem, o que no aconteceu, ferindo a legislao.
Outra incongruncia encontrada nos documentos da FUNDIBIO refere-se ao contedo
do artigo 3 do estatuto social da FUNDIBIO quando dispe que o regime jurdico da
fundao no poder ser alterado e nem podero ser suprimidos seus objetivos institucionais.
No entanto, em certido do 1 Tabelio de Notas e de Protesto de Letras e Ttulos consta que
em 1998, o ento reitor Antonio Manoel dos Santos Silva, em nome da instituidora da
FUNDIBIO, a Unesp, pediu a alterao de diversos dispositivos do estatuto, entre eles do
artigo 1, cujo contedo foi modificado, constando a seguinte redao: A Fundao do
Instituto de Biocincias de Botucatu (FUNDIBIO) entidade jurdica de Direito Privado,
com autnomia [sic] administrativa e financeira (FUNDIBIO, 1998).
Outra retificao foi feita no Artigo 8, inciso I, referente ao patrimnio da
FUNDIBIO, no qual foi includo uma subveno complementar na dotao inicial que no
fora mencionada no estatuto original, de mais R$ 10.000,00 (dez mil reais), nos termos da
Portaria UNESP n 185 de 24.10.9640. A FUNDIBIO foi instituda por vontade do Poder
Pblico, pelo representante da Universidade Estadual Paulista Julio de Mesquita Filho, o
reitor Artur Roquete de Macedo, que doou dos cofres da universidade os recursos para criar a
entidade. Ora, no h dvidas que se trata de burla legislao, pois foi criada por vontade do
poder pblico com recursos financeiros tambm pblicos. No entanto, no seguiu o que
prescreve a Constituio Federal, quando dispe que necessria legislao especfica para
criar tal tipo de instituio.
Alm disso, o termo de retificao do estatuto, que j era ilegal, feriu ainda suas
prprias normas, especificamente o art. 3, quando o prprio reitor resolve mudar o regime
jurdico da fundao, passando-o de pblico para privado, ao mesmo tempo em que declara
ter recebido mais uma subveno da UNESP para a constituio de seu patrimnio inicial.
40
O contedo desta Portaria no se encontra disponvel no banco de dados legislativo online da UNESP.
Disponvel em: http://madona.reitoria.unesp.br/CGI-IN/om_isapi.dll?
clientID=519404&infobase=PORTTI.NFO&softpage=Browse_Frame_Pg42. Acesso em: 5 ago. de 2009.
141
No demais lembrar que todas essas retificaes, de acordo com a certido, tiveram o
acompanhamento e novamente a aprovao do promotor de justia da comarca de Botucatu,
Eduardo Jos Daher Zacharias.
A FUNDUNESP e a FEU, ambas fundaes institudas pela reitoria da UNESP,
revelam-se exemplos semelhantes ao da FUNDIBIO. A UNESP, representada pelo reitor
Jorge Nagle, em 1987 as duas entidades foram criadas no mesmo ano , instituiu as
fundaes com recursos pblicos, doados pela UNESP, como constam em seus respectivos
estatutos. Alm disso, a UNESP, prev em seu oramento, recursos financeiros mensais para
custear as despesas administrativas das duas fundaes desde suas origens. Contudo,
encontra-se no artigo 1 do estatuto da FEU que a fundao uma entidade civil, portanto de
origem privada, com personalidade jurdica de direito privado. O mesmo contedo tambm
encontrado no art. 1 do estatuto da FUNDUNESP. No consta nos documentos disponveis
nenhuma meno a autorizao legislativa necessria para a criao das respectivas
fundaes, uma vez que institudas por um ente pblico, com recursos pblicos, para fins
vinculados a servios pblicos.
142
Com base no artigo 3 acima descrito, torna-se evidente que a UNESP criou uma
fundao para apoiar seu desenvolvimento em qualquer das trs funes essensiais por ela
realizadas (ensino, pesquisa e extenso), tendo como objetivo exclusivo o seu prprio
desenvolvimento. Alm disso, dispe o art. 2 do estatuto que a FUNDUNESP tem sede e
foro na cidade de So Paulo, podendo constituir filiais em outras cidades do estado de So
Paulo, bem como da federao, com atuao em qualquer parte do territrio nacional
(FUNDUNESP, 2005).
Ora, se a prpria reitoria da UNESP criou uma fundao para viabilizar o
desenvolvimento por completo da universidade, podendo ter representaes em cada uma das
23 cidades onde possui campi universitrios, unidades complementares e auxiliares, e mesmo
em qualquer outra parte do territrio nacional, se assim julgar conveniente para a consecuo
de seus objetivos, resta-nos indagar: qual a necessidade de todas as outras fundaes privadas
de apoio universidade? Ou, ainda, podemos perguntar: por que a universidade teria
necessidade de uma fundao privada para funcionar normalmente, regularmente?
Os defensores das fundaes privadas ditas, de apoio, afirmam que o objetivo
precpuo das universidades brasileiras na contratao dessas entidades o de assegurar maior
autonomia administrativa, sobretudo na gesto de atividades de pesquisa. Como pessoas
jurdicas de direito privado, as fundaes possuem enorme flexibilidade na gesto de
compras, importaes, contratao de pessoal celetista e prestao de contas, conferindo
maior agilidade na prestao de servios. Desde a desregulamentao do Estado, com a
implantao das polticas neoliberais no incio dos anos 1990, gestores de fundaes
incluram no rol de qualidades de tais entidades, a capacidade de captar recursos fora dos
oramentos das universidades, destinados, sobretudo, complementao salarial de servidores
e ao reforo dos escassos oramentos dos departamentos universitrios.
Cabe lembrar que a CF 88 garantiu autonomia didtico-cientfica, administrativa e de
gesto financeira e patrimonial s universidades, em seu art. 207, como foi discutido em
captulos anteriores. Isso quer dizer que a universidade deveria reivindicar esta autonomia,
uma vez que pouco se fez para sua efetiva implementao. Alm disso, existem entraves na
administrao pblica que acabam por torn-la mais lenta e burocrtica que a administrao
privada, como licitao, contratao por concurso pblico etc., pois ela a responsvel pela
administrao do patrimnio pblico e pelo oferecimento de servios pblicos.
143
Na opinio de Di Pietro
existe uma hipocrisia, uma grande imoralidade quando se diz que
administrao pblica funciona mal. Ela ineficiente porque tem amarras,
tem que obedecer licitao, concurso, tudo. E por que so impostas essas
restries todas? Porque a administrao pblica est administrando
patrimnio pblico, est prestando servio pblico. So amarras que o
constituinte considerou importantes para quem vai administrar a coisa
pblica. Ento, qual a justificativa para eu permitir que uma entidade
privada administre o mesmo patrimnio pblico, o mesmo dinheiro pblico,
preste a mesma atividade, sem essas amarras? Se essas amarras so ruins,
devemos tir-las da administrao pblica (DI PIETRO, 2004, p. 61).
Resoluo UNESP n 48, 4/9/98; Resoluo UNESP n 8, 23/2/2000; Resoluo UNESP n 71, 6/9/2001;
Resoluo UNESP, n 52, 13/5/2005; Resoluo UNESP n 115, 15/12/2005; Resoluo UNESP n 78,
8/11/2007.
144
Ora, nada mais lgico que sejam os docentes ativos responsveis pelas aulas a serem
ministradas em tais cursos, uma vez que so atividades de ensino, em nvel de ps-graduao,
cuja responsabilidade inerente ao cargo de professor na universidade42. No entanto,
encontra-se no 6 do art. 13 que
O pagamento de docentes pode ser previsto no oramento do curso de
Especializao e o valor recebido mensalmente no poder ultrapassar trinta
por cento do salrio inicial de docente MS-3.
145
so todos os docentes que podem ministrar aulas em tais cursos, uma vez que o art. 3, I,
define os requisitos acadmicos necessrios para a referida participao. Dessa forma, alm
de quebrar a isonomia salarial, somente alguns professores so privilegiados por tal burla
legislao. Assim, torna-se possvel, mais uma vez, o enfraquecimento do movimento docente
como categoria, na luta por melhores condies a todos, pois se acentua a dicotomia entre os
docentes que podem participar dos cursos de especializao, usufruindo de seus benefcios
financeiros, e aqueles que esto excludos do processo.
O art. 13 prev a cobrana de taxas e mensalidades dos estudantes que se matriculam
nos cursos de especializao:
Art. 13 - permitida, nos termos da legislao em vigor, a cobrana de
taxas e/ou mensalidades aos alunos matriculados nos cursos de
Especializao, desde que aprovadas pela Congregao (UNESP, 2007, s/n,
grifo nosso).
Este artigo certamente um dos mais relevantes para a discusso aqui proposta.
Primeiramente, cabe salientar que a expresso grifada diz basear-se na legislao em vigor
para permitir a cobrana de taxas e/ou mensalidades aos estudantes matriculados nos cursos
de especializao, sem contudo discriminar a qual legislao se refere. Como j discutido
anteriormente, a legislao que rege os cursos de especializao no permite nenhum tipo de
cobrana, j que so considerados como ensino, oferecidos em estabelecimento oficial isto
, na UNESP, uma universidade pblica , devendo, portanto, ser gratuito. Entretanto,
necessrio trazer discusso dois dispositivos ainda no mencionados.
O primeiro diz respeito aos objetivos da UNESP, estipulados no art. 2, inciso II do
estatuto, no qual consta como dever da UNESP oferecer ensino pblico, gratuito e de
qualidade, sem discriminao de qualquer natureza (UNESP, 2008, p. 1). Ora, o estatuto
documento legal, cujo contedo deve respeitar a legislao que rege a autarquia (UNESP),
bem como deve ser respeitado pela comunidade acadmica e por todos com quem ela mantm
relaes. Dessa forma, resta evidente que o caput do art. 13 fere, no apenas a CF e a LDB,
mas tambm o prprio estatuto da universidade.
Alm disso, a Resoluo CNE/CES n 1, de junho de 2007, que estabelece normas
para o funcionamento dos cursos de ps-graduao lato sensu, em nvel de especializao, em
seus 8 artigos, no faz meno a nenhum tipo de permisso de cobrana de tais cursos, sendo
mais um dispositivo legal que no permite esse tipo de cobrana. O art. 3, inciso I, da LDB
(Lei n 9394/96), e o art. 206, inciso I, da CF 88 dispem sobre a igualdade de condies para
o acesso e permanncia na escola como um dos princpios que dever ser obedecido pelas
146
instituies que ofeream o ensino. Ora, ao cobrar por cursos de especializao, fere-se este
preceito legal, uma vez que aqueles sem condies financeiras para arcar com os custos
desses cursos no tero igualdade de condies de acesso.
Apesar de infringir diversas leis e seu prprio estatuto, encontram-se em andamento na
UNESP, no ano de 2009, 93 cursos de especializao, dos quais apenas 8 so completamente
gratuitos. Desses 8 cursos gratuitos, somente 1 apresenta intervenincia de fundao privada,
sendo esta a FUNDUNESP; os outros cursos envolvem convnios com rgos
governamentais como o Ministrio da Sade, a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
(ANVISA) e a Prefeitura de So Paulo. As mensalidades dos cursos cobrados variam entre R$
70,00, por um curso na rea de geografia, e R$ 2.000,00 na odontologia.
Dentre os 85 cursos de especializao pagos oferecidos pela UNESP, apenas 7 no
tm a interferncia de alguma fundao privada vinculada universidade. Dessa forma, temse que apenas 8,6% dos cursos de especializao so gratuitos, quando todos deveriam ser
gratuitos, se seguissem s leis e ao prprio estatuto da universidade, enquanto entre os cursos
pagos, apenas 8,2% so oferecidos diretamente pela UNESP. Ora, se existem cursos sendo
oferecidos diretamente pela universidade, sem necessidade de intervenincia de alguma
fundao, cabe inquirir por que a UNESP continua delegando a promoo e a administrao
de cursos de especializao para as fundaes privadas?
Ainda, necessrio ressaltar que h 29 cursos de especializao entre os 93 em
andamento na UNESP, que j tiveram mais de 5 edies, isto , 31% dos cursos se
caracterizam como cursos regulares, uma vez que seu carter deixa de ser espordico ao
encontrarmos cursos com 24 edies. Esvai-se dessa maneira, mais um argumento que
costuma povoar o discurso daqueles que defendem a cobrana dos cursos de especializao
por possurem um carter no regular, espordico, como j foi discutido anteriormente.
Considerando que 41 cursos esto em sua primeira edio, tem-se 56% dos cursos de
especializao em andamento na UNESP sendo oferecidos, no mnimo, pela segunda vez.
Fundao
Sede
FUNDUNESP
So Paulo
16
IA - So Paulo
FCL Araraquara
147
FHDSS Franca
IB - Rio Claro
C. Exp. - So Vicente
FUNDEB
Bauru
14
FE e FC Bauru
CERAT Botucatu
C. Exp. - Sorocaba e Tup
FAEPO
Araraquara
11
FO - Araraquara
FAPERP
So Jos do Rio
Preto
FO Araatuba
IBILCE S. J. Rio Preto
FDCT
Guaratinguet
FE - Guaratinguet
FUNEP
Jaboticabal
FO - Araatuba
FCAV Jaboticabal
CEA - Rio Claro
FUNDACTE
Presidente Prudente
FUNDEPE
Marlia
FCL - Assis
FFC Marlia
FEPAF
Botucatu
FCA - Botucatu
FACTE
Araraquara
C. Exp. - Sorocaba
FUNVET
Botucatu
FMVZ - Botucatu
FEPISA
Ilha Solteira
FE - Ilha Solteira
Fonte: Assistncia Tcnica/PROPG, 2009. Disponvel em: http://www.unesp.br/propg/lato/cursoslato-sensu_aprovados-CCPG_andam_junho_09.xls. Acesso em: 30 jun. de 2009.
148
site na internet. Ou seja, uma fundao que apenas em 2009, est atuando em 3 campi
diferentes da UNESP, promovendo cursos de especializao e, no entanto, no est disponvel
para a divulgao das normas que a regem, bem como do montante de recursos que recebe e
administra.
Alm de todos esses agravantes, h uma questo crucial que permeia a privatizao da
UNESP, que se refere ao controle exercido pelas fundaes privadas na promoo e
administrao desses cursos. Esse agravante foi corroborado pelos resultados da anlise dos
objetivos imiscudos nos estatutos das fundaes, mostrando que 94% dos documentos
contm o termo promoo de cursos de especializao ao invs de apoio promoo de
cursos de especializao pela universidade. Isto , as fundaes, j nos estatutos, esto
tomando para si a responsabilidade de promover cursos de especializao, alm, obviamente,
de administr-los, apropriando-se de atividade-fim da universidade, que se traduz no ensino.
Assim, temos que nos estatutos das fundaes FAMESP, FEPAF, FUNVET, FDCT,
FUJEPO,
FUNDEPE,
FUNDUNESP,
FUNI,
FAPERP,
FEPISA,
FEU,
FAEPO,
149
O referido advogado vai alm em suas crticas e afirma que tais atitudes representam
um grosseiro desvio de finalidade, para no dizer at mesmo um abuso de
poder daqueles que esto atuando via essas entidades de anteparo para na
verdade levar milhares de pessoas ao engodo (CHALREO, 2004, p. 80)
150
Os dados da VUNESP foram obtidos junto homepage da fundao na internet, cujos nomes dos membros do
Conselho Curador e da Diretoria encontram-se disponveis, sendo possvel verificar a composio dos rgos
administrativos da entidade. Entretanto, os dados referentes FUNDEB no nos foram disponibilizados e no se
encontram publicados em homepage da fundao na internet.
151
(art. 19), FUNDEPE (art. 13), FUNDUNESP (art. 15), FUNEP (art. 14), FUNI (art. 12),
FUNVET (art. 6, 3), FUNDIBIO (art. 12), FAEPO (Art. 19), FUNDECIF (art. 19), FACTE
(art. 13, 1), FUNDACTE (art. 14), FEU (art. 11).
J no estatuto da FAPERP (art. 10) consta que apenas o exerccio dos membros do
conselho curador no ser remunerado, sugerindo a possibilidade de remunerar os membros
da diretoria. A possibilidade de remunerao do cargo de diretor pela FEU se expressa no art.
11, 2, cujo contedo ressalta que pelo exerccio da fundao de Diretor-Presidente, ser
atribuda uma gratificao de representao, a ser aprovada e eventualmente majorada pelo
Conselho Curador (FEU, art. 11, 2). Por fim, em artigo do estatuto da FUNDEPE (art. 13
1) excluem-se da proibio do caput os ressarcimentos de despesas autorizadas de
transporte, alimentao e hospedagem, quando no desempenho das funes e em consonncia
com os objetivos da FUNDEPE.
Ora, todas as entidades de interesse social tm como caractersticas a ausncia de lucro
e o atendimento a fins sociais no qual se inserem as fundaes de direito privado. A
despeito de proibirem a remunerao a qualquer um dos cargos dos rgos administrativos,
algumas fundaes permitem que diretores e conselheiros prestem servios profissionais
remunerados prpria entidade, desde que distintos das funes estatutrias inerentes aos
respectivos cargos e funes, a contratao seja tecnicamente recomendvel, a preo de
mercado e, por fim, tenha prvia aceitao do Conselho Curador.
As 11 fundaes que permitem tal disparate so: FEPISA (art. 9, pargrafo nico),
FUJEPO (art. 19, 1), FUNDEPE (art. 13, 2), FUNDUNESP (art. 15, pargrafo nico),
FUNEP (art. 14, pargrafo nico), FAEPO (art. 19, 1), FUNDECIF (art. 19, pargrafo
nico), FACTE (art. 13, 6), FUNDACTE (art. 14, pargrafo nico), FEU (art. 11,) e FEPAF
(art. 10, pargrafo nico). Claro est que os dirigentes esto legislando em causa prpria, uma
vez que permitem que o prprio conselheiro que ser contratado pela fundao, vote, ele
mesmo, por tal permisso, incorrendo, no mnimo, em falta de tica profissional.
Cabe lembrar que os rgos so compostos de membros ou integrantes e, no mbito de
uma fundao, tm como funo primordial administrar o patrimnio em conformidade com
as finalidades e diretrizes estabelecidas pelos instituidores, no sendo possvel, como acontece
nas associaes ou sociedades, que a vontade dos scios seja soberana e capaz de modificar
todo o arcabouo da entidade. Sendo assim, na fundao no existe assemblia, os rgos da
fundao servem, no ditam o que se h de fazer (PAES, 2006, p. 301).
Entretanto, entre os rgos administrativos estatutrios da FDCT (art. 9, alnea a),
FUNDEPE (art. 12, I) e FUNDACTE (art. 13, I), encontra-se a Assemblia Geral, constituda
152
por todos os membros das respectivas fundaes, que, para se inscreverem, devem
preencher uma ficha cadastral e recolher uma contribuio inicial (FUNDEPE - art. 6,
pargrafo nico e FUNDACTE - art. 7).
No estatuto, tambm dever ser consignado artigo dispondo sobre a responsabilidade
subsidiria dos membros dos Conselhos e da Diretoria pelas obrigaes que forem assumidas
pela fundao. Entretanto, dos 17 estatutos analisados, 15 registram que os membros da
diretoria, considerados individualmente, no respondero, nem mesmo subsidiariamente,
pelas obrigaes assumidas pela fundao: FDCT (art. 11), FAPERP (art. 10, pargrafo
nico), FEPAF (art. 11), FEPISA (art. 1, 1), FUJEPO (art. 20), FUNDEPE (art. 2,
pargrafo nico), FUNDUNESP (art. 16, pargrafo nico), FUNEP (art. 52), FUNI (art 13),
FUNDIBIO (art. 12, pargrafo nico), FAEPO (art. 20), FUNDECIF (art. 20), FACTE (art.
13, 2), FEU (art. 11, 3).
Nos outros dois estatutos, no foi encontrada nenhuma meno a este requisito formal
bsico de constituio da fundao, regulamentado pelo art. 46, inciso V44, do Cdigo Civil.
Dessa forma, FUNVET e FUNDACTE deixam de satisfazer a legislao que regulamenta o
instrumento que garante a personalidade jurdica da fundao, o estatuto. Convm ressaltar
que apenas 5 fundaes incluem a possibilidade dos membros de seus rgos administrativos
responderem pelos prejuzos que causarem por violao da Lei ou do respectivo estatuto,
sendo estas: FDCT (art. 11, pargrafo nico), FEPAF (art. 11), FUNEP (art. 52), FUNI (art.
13) e FACTE (art. 13, 2).
Mais uma vez, resta-nos perquirir se uma fundao pode celebrar convnios, contratos,
acordos, protocolos, ajustes, prestar servios etc., como pode isentar os membros dos rgos
que tomam essas decises, que assinam tais termos em nome da fundao, isto , que colocam
em prtica as finalidades da entidade, de responderem subsidiariamente pelas obrigaes
assumidas? Essa uma falha do prprio artigo citado, que permite que os membros no
respondam subsidiariamente, pelas obrigaes sociais.
Via de regra, a representao judicial e extrajudicial, ativa e passiva, indispensvel
para qualquer pessoa jurdica competncia da Diretoria Administrativa, na pessoa de seu
diretor-presidente, com qualquer outra denominao que possa vir a ter, como atesta o art. 17
do Cdigo Civil. Dessa forma, temos nos estatutos da FEPISA (art. 21, I), FUNI (art. 30, I),
FUNDIBIO (art. 24, I), FACTE (art. 26, I) e FUNDACTE (art. 28, I) a previso de que o
diretor-presidente ou cargo semelhante representa a fundao ativa e passivamente, em juzo
ou fora dele. J os estatutos das seguintes fundaes apresentam somente a representao do
44
153
mesmo cargo em juzo ou fora dele: FAMESP (art. 27, II), FUJEPO (art. 37, I), FUNDEPE
(art. 27 I), FUNDUNESP (art. 32, II), FUNEP (art. 30, II), FUNVET (art. 22, II), FAEPO (art.
37, I), FUNDECIF (art. 37, I) e FEU (art. 19, VI).
Todos os rgos, apesar de distintas atribuies, devem trabalhar em sintonia,
resultando em dependncia de suas atuaes. H, obviamente, uma restrita autonomia
competncia de cada um deles, mas sua vinculao est sempre presente. Um exemplo desta
vinculao verificado quando o rgo executivo (diretoria administrativa) cumpre as metas
e diretrizes elaboradas e traadas pelo rgo de deliberao (conselho curador). Assim,
cumpre a cada um dos rgos perseguirem os fins estatutrios e zelar pelos interesses da
fundao, procurando adotar, nos casos concretos em que tenham que agir e decidir, o
procedimento mais conveniente ao normal desenvolvimento do seu trabalho dentro da
instituio. Assim, as atividades de conselheiro, presidente e diretor de uma fundao de
direito privado, recorrem na obrigao de integrarem e representarem judicialmente e
extrajudicialmente uma fundao de direito privado, bem como seus interesses e finalidades.
Para alm da discusso sobre a contratao de pessoal docente, em regime de RDIDP,
j realizada anteriormente, concluindo que se trata de burla legislao vigente, outro aspecto
que envolve a temtica sobre participao de docentes em fundaes refere-se acumulao
de cargos ou funes pblicas por parte de detentores de cargos de direo e representao em
fundaes, ou seja, de pessoas ocupantes de cargos executivos nas universidades pblicas,
exercendo, ao mesmo tempo, cargo de membro, presidente ou diretor de Conselho Curador ou
Administrativo de fundao. Essa situao configura um conflito de interesses entre o
exerccio de cargos executivos de uma instncia pblica e o exerccio de cargos em rgos
administrativos das fundaes privadas.
Ao utilizarem de bens pblicos, recursos pblicos e servidores pblicos para o seu
funcionamento, as fundaes privadas descaracterizariam seu regime jurdico privado, e
deveriam, portanto, reger-se sob as normas do direito pblico e da administrao pblica,
como j foi aventado anteriormente neste trabalho. Nesse sentido, estaria caracterizada a
acumulao de cargos e empregos pblicos pelos docentes e funcionrios que atuam nas duas
instituies.
De acordo com parecer jurdico elaborado pela advogada Lara Lorena Ferreira,
membro da assessoria jurdica da Adusp, em 2004, deflagra-se a existncia de ilegalidade
quando os agentes da administrao da universidade (chefes de departamentos, diretores,
conselheiros, pr-reitores ou reitor) ocupam cargos, simultaneamente, na diretoria ou no
conselho curador destas fundaes, ou ainda quando os estatutos e escrituras pblicas das
154
E continua
[...] defendemos sua ilegalidade e antes ainda, a falta de tica nessa atuao.
Trata-se, em suma, de questionar a legalidade em se vincular as atividades
dos servidores pblicos na atuao da fundao de apoio (FERREIRA, 2004,
p. 149).
Art. 37 ()
XVI vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto quando houver compatibilidade de
horrios:
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro tcnico-cientfico;
c) a de dois cargos privativos de mdico;
XVII a proibio de acumular estende-se a empregos e funes e abrangem autarquias, empresas pblicas,
sociedades de economia mista e fundaes mantidas pelo poder pblico (BRASIL, 2009. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm. Acesso em: 15 jun. 2009.
155
156
incompatvel com o exerccio de um cargo pblico pois sua funo representar interesses
da populao os cargos assumidos em uma fundao privada, cujos interesses, apesar dos
fins sociais, representam particulares e esto no mbito privado.
Na opinio de Di Pietro, o exerccio concomitante desses dois tipos de funes de
chefia nas universidades e de chefia nas fundaes privadas - implica em uma
demonstrao do conflito de interesse, porque, realmente, o pessoal das
fundaes j tomou conta praticamente de todos os rgos colegiados da
universidade, ou seja, eles esto legislando em causa prpria. H realmente
um conflito de interesses que fere o princpio da moralidade administrativa
(DI PIETRO, 2004, p. 54).
Dessa forma, passamos ao estudo dos estatutos sociais das fundaes de apoio
UNESP. A anlise buscou primeiramente identificar como so feitas as escolhas dos membros
da Diretoria Executiva e do Conselho Fiscal das entidades, para, em um segundo momento,
identificar quais fundaes vinculam diretamente cargos executivos da UNESP a cargos
executivos nas fundaes privadas de apoio, que em sua maioria esto vinculados ao
Conselho Curador das ltimas, pois compete a estes exprimir e expressar a vontade dos
instituidores da fundao, zelando interna e externamente para que as finalidades sociais
sejam efetiva e fielmente observadas e cumpridas. Importante salientar que em algumas
fundaes os membros do Conselho Curador so escolhidos entre os prprios instituidores
dessas entidades (FUNDACTE, FACTE, FAEPO, FDCT, FUNEP, FUJEPO, FUNDECIF e
FEPAF).
Os resultados mostram que cabe ao Conselho Curador das seguintes fundaes a
indicao ou eleio dos membros de suas Diretorias e Conselhos Fiscais: FUNEP (art. 18, I);
FUNI (art. 28, 1); FUNVET (art. 16, II)46; FEPAF (art. 14, II) e FEPISA (art. 16 e 18).
Enquanto o Conselho Curador da FUJEPO (art. 28, a), FUNDEPE (art. 18, II)47, FAMESP
(art. 18, IV), FUNDIBIO (art. 15, II), FUNDACTE (art. 24) 48, FACTE (art. 18), FAEPO (art.
28, 3, a), FAPERP (art. 16, II), FDCT (art. 19, 2)49 e FUNDECIF (art. 32) indicam ou
elegem apenas os membros das respectivas Diretorias. A exceo fica a cargo das duas
fundaes ligadas diretamente reitoria, sendo que os membros da Diretoria e do Conselho
46
157
Fiscal da FUNDUNESP (art. 24, 1, art. 28) e da FEU (art. 16, 1 e 3) so indicados
pelo voto exclusivo do Reitor.
FUNDEPE (art. 15 e 16) e FEPISA (art. 11 e 12) no evidenciaram a forma de
constituio do Conselho Curador. Os documentos da FAPERP (art. 12), da FUNDACTE
(art. 16), da FACTE (art. 15) e da FAEPO (art. 25) mostram que a escolha dos membros dos
rgos administrativos das respectivas entidades no esto vinculados a nenhum cargo
executivo da Universidade. A FAPERP possui um Conselho Curador diversificado, integrado
por diversas reas do conhecimento, sendo que apenas 3 dos seus 10 membros titulares e 2
entre 3 diretores so docentes da Unesp. J os membros do Conselho Curador e da Diretoria
da FUNDACTE, FACTE e FAEPO devem ser escolhidos entre os docentes das respectivas
faculdades a que esto vinculadas, entre os membros instituidores das trs fundaes.
Os membros do Conselho Curador da FDCT (art. 15, 1), FUNEP (art. 15) e FEPAF
(art.12, II) devero ser indicados pela Congregao das unidades a que se vinculam cada
fundao, entre os docentes instituidores das respectivas entidades. Deve-se ressaltar, no
entanto, que o diretor-presidente da FDCT (art. 19, 1) ser designado pelo diretor do
campus da Faculdade de Engenharia de Guaratinguet, dentre os membros da fundao;
enquanto o Diretor da Faculdade de Cincias Agrcolas de Botucatu ser presidente nato da
FEPAF (art. 12, I).
A constituio do Conselho Curador da FUJEPO (art. 25, 1) prev apenas a
possibilidade de que um dos membros do Conselho Curador seja o Diretor ou o Vice-Diretor
da Faculdade de Odontologia de So Jos dos Campos. Entretanto, o estatuto da FUNDECIF
(art. 25, 1) normatiza que o Diretor ou o Vice-Diretor de Faculdade de Cincias
Farmacuticas de Araraquara ser membro nato do Conselho Curador.
O Conselho Curador da FAMESP (art. 14) tem como membros natos: o Diretor da
Faculdade de Medicina de Botucatu, que ser o seu Presidente; o Supervisor do Hospital das
Clnicas da Faculdade de Medicina de Botucatu - Unesp; o Diretor Executivo do Hospital
Estadual Bauru; o Diretor Tcnico do Servio de Ambulatrios Especializados e Hospital Dia
de AIDS; um representante indicado pelo Reitor da Unesp; um representante indicado pelo
Diretor da Faculdade de Medicina da Unesp; um representante indicado pelo Supervisor do
Hospital das Clnicas da Faculdade de Medicina de Botucatu - Unesp; dois representantes
docentes da Faculdade de Medicina de Botucatu, e respectivos suplentes indicados pela
Congregao da Faculdade de Medicina de Botucatu - Unesp; um representante acadmico da
Faculdade de Medicina de Botucatu (estudante ou residente), eleito por seus pares; um
158
50
Segundo o artigo 1 a Resoluo UNESP n 33, de 06 de maio de 1997: todas as fundaes vinculadas
Universidade devero encaminhar ao Conselho Universitrio suas prestaes de contas, referentes ao exerccio
anterior, para conhecimento, na terceira sesso ordinria do ano.
159
160
eles os responsveis pela aprovao de doaes que a Fundao venha a receber, mesmo que
os recursos venham da prpria Unidade vinculada? Independente do instrumento jurdico
utilizado entre a UNESP e as fundaes, se convnio ou contrato 51, ningum pode representar
bem qualquer um dos lados, se tem interesses no outro tambm. Resta-nos dizer que , no
mnimo, passvel de discusso no terreno da tica.
No estatuto da FUNI (art. 15) consta que vrios membros do Conselho Curador esto
vinculados a cargos executivos da UNESP. Devem ser representados, dessa forma, a reitoria
da UNESP; a Diretoria da Faculdade de Medicina de Botucatu; a Congregao da Faculdade
de Medicina de Botucatu; o Conselho do Curso de Graduao em Medicina; o Conselho do
Curso de Graduao em Enfermagem; a Superviso do Hospital das Clnicas da Faculdade de
Medicina de Botucatu; a Diretoria do Centro de Sade - Escola de Botucatu; a Diretoria do
Centro Acadmico da Medicina (CAMED) e a Diretoria do Centro Acadmico da
Enfermagem (CAENF).
Rege o art. 14 do estatuto da FUNVET que o Conselho Curador dever ser composto
por 7 (sete) membros, todos relacionados a cargos executivos da UNESP: o Diretor da
Faculdade de Medicina Veterinria e Zootecnia de Botucatu (FMVZ/Bo); o Diretor da
Faculdade de Odontologia de Araatuba (FO/Araatuba); o Supervisor do Hospital
Veterinrio da FMVZ/Bo; o Supervisor do Hospital Veterinrio da FO/Araatuba; um
representante indicado pelo CO da UNESP; um representante indicado pela Congregao da
FMVZ/Bo e um representante indicado pela Congregao da FO/Araatuba.
O art. 14 da FUNDIBIO prescreve o diretor do Instituto de Biocincia de Botucatu
(IBB) como membro nato; um representante do supervisor das unidades auxiliares do IBB e
seu respectivo suplente eleitos por seus pares; um membro e seu respectivo suplente indicados
pelo reitor da UNESP, referendados pelo CO; um membro e seu respectivo suplente indicados
pela Congregao do IBB da UNESP; um membro docente e seu respectivo suplente do IBB
da UNESP, eleitos por seus pares; um membro e seu suplente indicados pelos Conselhos das
Unidades Auxiliares do IBB e um membro tcnico-administrativo e suplente do IBB, eleitos
por seus pares.
O estatuto da FEU (art. 13) indica o reitor da UNESP como presidente nato do
Conselho de Curadores; o vice-reitor da UNESP, seu vice-presidente nato e 5 representantes
de diferentes reas de conhecimento, indicados pelo reitor da UNESP, ouvido o CO.
Entretanto, o Conselho de Curadores da FUNDUNESP (art. 17) formado por 9 membros
51
De acordo com o Manual Bsico de Repasse de Recursos Pblicos ao Terceiro Setor do TCE-SP, no contrato
os interesses das partes contratantes so opostos e contraditrios, enquanto no convnio so recprocos (TCE/SP,
2007).
161
Dessa forma, temos que aos presidentes do Conselho Curador das fundaes compete
representar a fundao em juzo e fora dela, como j fora aventado anteriormente. Entretanto,
no caso da FEU e da FUNDUNESP, os presidentes dos respectivos Conselhos de Curadores
162
o prprio reitor da UNESP, que ao firmar convnio com as fundaes, ter responsabilidade
administrativa sobre os atos da universidade e judicial e extrajudicial sobre os atos
administrativos. Ao mesmo tempo, pode ser o responsvel em juzo pelos atos das duas
fundaes. Figura, assim, em termos de responsabilidade e representatividade legal em ambos
os plos, contratante e contratado, no mesmo contrato. Ora, no h, como dito anteriormente,
boa representao em um dos lados, se houver interesses no outro lado tambm.
Tendo o estatuto da fundao a possibilidade de convencionar o seu representante
legal, este um fato gerador de incompatibilidade e impedimento legal evidente. Os
administradores pblicos, em especial o reitor da universidade, no podem conciliar as duas
administraes, de uma autarquia pblica e de uma fundao privada que se interrelacionam.
De acordo com Ferreira
irregular a acumulao de cargos ou funes pblicas por particulares
detentores de cargos de direo e representao em fundaes privadas, ou
seja, de pessoas ocupantes de cargos pblicos, exercendo, ao mesmo tempo,
cargo de membro, presidente ou diretor de Conselho Curador ou
Administrativo de fundao. Outrossim, ilegal impor obrigaes aos
servidores pblicos (art. 10 da Lei 10.361/68), no exerccio de chefia ou no,
a quaisquer atividades que no lhe so afetas por determinao legal, como
participar de atos de fundaes privadas, que no so atividades-fim ou
atividades-meio da Universidade (2004, In: ADUSP, 2004, p. 11).
Cabe evidenciar que o acmulo dessa dupla atividade no encontra amparo legal, nem
em razo de ato institutivo da fundao privada, tampouco por deciso administrativa de
rgo colegiado. Ao contrrio, tal prtica coibida, como elucidado no estatuto dos
servidores pblicos e entre as normas e princpios da Administrao Pblica.
Aps avaliar a composio dos rgos administrativos das fundaes privadas de
apoio UNESP, foram analisados, com base nos dados fornecidos pelas prprias entidades e
averiguados os Currculos Lattes e dados encontrados na homepage da prpria instituio, se
existem atualmente, na composio dos rgos administrativos das fundaes, docentes
ocupando cargos executivos na UNESP, bem como o regime de trabalho a que esto
submetidos. Dessa forma, as seguintes fundaes no forneceram os dados relativos a
composio de seus rgos administrativos: FUNDEB, FACTE e FUNDECIF. FUNDIBIO e
FEU enviaram as informaes impressas via correio em julho de 2009, enquanto as demais
foram obtidas junto s homepages das respectivas fundaes na internet em agosto de 2009.
Na FUNDEPE oito entre nove membros do Conselho Curador esto sob RDIDP de 40
163
164
165
166
167
168
169
Devemos ressaltar, entretanto, que o pedido para anlise de tais dados foi agendado
com antecedncia de 7 dias, demonstrando a dificuldade em obter informaes relativas s
fundaes de apoio UNESP por parte da prpria universidade, que deveria ser a maior
interessada na questo, uma vez que so seus recursos financeiros, infra-estrutura e corpo
docente que esto sendo utilizados pelas entidades privadas, alm de evidenciar a fragilidade
do sistema de fiscalizao da universidade sobre suas fundaes ditas de apoio.
Os achados sobre as prestaes de contas das fundaes em estudo mostram que a
maioria submete apenas o balano patrimonial e a demonstrao dos resultados do exerccio.
Rarssimas so as que enviam relatrios de atividades e parecer do Conselho Fiscal, uma vez
que nem todas as fundaes apresentam esse rgo em sua administrao, ainda que
obrigatrio. Nenhuma fundao enviou parecer de auditoria externa ou quadro comparativo
entre a despesa fixada e a realizada.
Entretanto, o achado mais importante refere-se constatao de que diversas
fundaes no prestavam contas para a universidade h anos, retomando a prtica aps serem
cobradas em ofcio pela reitoria, em 2006. Esse movimento deu-se em razo da instituio da
terceira comisso criada com a finalidade de estudar e disciplinar a relao entre a UNESP e
as fundaes privadas que atuam em seus campi ou em parceria com suas unidades. Foi por
iniciativa desta comisso que diversos documentos e informaes foram solicitados s
fundaes. As primeiras anlises dos documentos encaminhados por algumas fundaes
revelaram irregularidades, como falta de prestao de contas e a inexistncia de convnios
(ADUSP, 2007).
Em entrevista Revista ADUSP, a professora Sueli Guadelupe de Lima Mendona,
representante dos docentes na direo da comisso, revelou que mais de 90% das fundaes
apresentam alguma irregularidade (ADUSP, 2007). Com o intuito de adquirir mais
informaes sobre o andamento dos estudos da Comisso, a professora foi contatada,
informando que a averiguao sobre a situao das fundaes est parada desde 2007, quando
o ento reitor Marcos Maccari arquivou os documentos (MENDONA, 2008)52.
Com a atualizao da prestao de contas das fundaes privadas para a UNESP em
2007, apenas duas entidades, das 17 analisadas, no prestam contas desde 2001: FUNDEB e
FUNDACTE. Cabe salientar que esta ltima disponibilizou relatrio de atividades referente
aos anos de 1994 a 2004, em que consta dados financeiros, contudo, no demonstrados
observando os Princpios Fundamentais de Contabilidade e as Normas Brasileiras de
Contabilidade, alm de estarem incompletos.
52
Refere-se a anotaes feitas pela prpria autora, a partir de conversa via telefone, em 27 de outubro de 2008.
170
Refere-se resposta da Presidente da FUNVET, Profa. Dra. Noeme Sousa Rocha, ao ofcio encaminhado com
o pedido dos dados da FUNVET, em 6 de julho de 2009.
171
apropriados de forma privada sem quaisquer impedimentos. A fim de comprovar tais fatos,
faremos uma anlise dos documentos enviados pela FDCT e pela FUNDIBIO e os
disponibilizados online pela FUNI.
172
Valor em R$
47.690,89
3.003,52
3.808,06
24.484,00
333.758,78
83.106,10
19.673,52
515.524,81
Fonte: FDCT.
DESPESAS
UNESP
Fonte: FDCT.
COM
Valor em R$
109.239,19
4.760,00
3.237,90
117.237,09
173
A Resoluo UNESP n 85, de 4 de novembro de 1999, dispe sobre os regimes de trabalho dos docentes da
UNESP, especifica como atividades externas passveis de remunerao por entidade distinta da UNESP a
difuso de idias e conhecimentos, o exerccio de atividades docentes e assessoria, prestao de servios e
participao em projetos, decorrentes de ajustes de cooperao (UNESP, 2009).
174
DESPESAS DIVERSAS
Despesas com dirias
Serv. Prest. p/ pessoas fsicas
Serv. Prest. p/ pessoas jurdicas
TOTAL
Valor em R$
56.519,00
184.636,31
1.650,00
242.805,31
Fonte: FDCT.
Estes trs itens representam a remunerao camuflada dos docentes envolvidos com a
fundao, primeiramente por, mais uma vez, no especificar quais os tipos de servios
prestados por pessoas fsicas e jurdicas que esto sendo remunerados e, pela despesa com
dirias representar 46 vezes o valor gasto com hospedagem, de R$ 1.206,03. Portanto, a soma
dos trs itens representa 47% do valor total de receitas, provando que a maior parte dos
recursos obtidos pela fundao so apropriados de forma privada pelos docentes envolvidos
com a FDCT.
Passemos ao ano de 2004. O total de receitas neste ano foi de R$ 491.811,57, o total
das despesas foi R$ 483.463,07, gerando um supervit de R$ 8.348,50. Podemos salientar que
houve uma queda de 5% do total da receita em relao ao ano anterior.
Valor em R$
23.402,88
1.945,12
43.199,89
1.218,35
211.908,35
159.248,66
50.080,73
175
807,59
491.811,57
Fonte: FDCT.
DESPESAS
UNESP
COM
Valor em R$
129.193,05
5.280,00
3.176,06
137.649,11
Fonte: FDCT.
176
DESPESAS DIVERSAS
Despesas com dirias
Serv. Prest. p/ pessoas fsicas
TOTAL
Valor em R$
62.938,63
151.289,11
214.227,74
Fonte: FDCT.
Em 2004, no houve gastos com servios prestados por pessoa jurdica e os gastos
com dirias representaram 629 vezes o valor gasto com hospedagem, na ordem de R$ 100,00.
Dessa forma, temos que 43% do total de receitas foram destinadas remunerao de
docentes, representando novamente a maior parte da receita, apesar da queda em 4 pontos
percentuais em relao ao ano de 2003.
No ano de 2005 o total de receitas foi R$ 496.206,26, enquanto o total de despesas foi
R$ 505.687,57, gerando um dficit de R$ 9.481,31 e um crescimento no total de receitas da
ordem de 0,89% em relao ao ano anterior. Importante ressaltar que nesse ano, apesar de
sofrer um dficit de quase R$10.000,00, a fundao obteve R$ 65.311,02 de ganhos com
aplicaes financeiras, o que representa 13% do total das receitas do exerccio.
Valor em R$
65.311,02
1.396,04
14.404,02
61.350,08
191.218,09
132.967,01
5.560,00
24.000,00
496.206,26
177
Os valores obtidos com cursos pela FDCT em 2005 representaram 41% da receita
total, apresentando uma queda de 11% em relao a 2004. O montante referente a projetos
significou 27%, enquanto o montante referente a eventos representou 1% do total da receita
em 2005. Assim, temos em relao ao ano de 2004, uma queda de 16% nos valores de
projetos e de 89% nos valores de eventos. Aproximadamente 5% do total da receita esto
indicados como outros, novamente sem nenhuma nota explicativa, impossibilitando a
identificao da origem de R$ 24.000,00 conseguidos pela FDCT.
DESPESAS
COM
UNESP
Valor em R$
55.906,78
22.390,00
1.940,00
80.236,78
Fonte: FDCT.
DESPESAS DIVERSAS
Despesas com dirias
Serv. Prest. p/ pessoas fsicas
Valor em R$
91.857,80
161.142,67
178
TOTAL
253.000,47
Fonte: FDCT.
Valor em R$
18.810,75
1.754,67
20.832,20
299.173,35
202.054,47
111.344,58
653.970,02
Fonte: FDCT.
179
Dept.
Materiais
Tecnologia
Desp. Dept. DPD
TOTAL DESPESAS
Valor em R$
68.896,16
32.790,00
2.600,00
6.924,90
6.239,77
COM
UNESP
117.450,83
Fonte: FDCT.
DESPESAS DIVERSAS
Despesas com dirias
Serv. Prest. p/ pessoas fsicas
TOTAL
Valor em R$
98.690,00
250.959,06
349.649,06
Fonte: FDCT.
180
Valor em R$
48.276,35
1.893,78
13.326,00
206.708,71
259.583,30
86.286,78
616.074,92
Fonte: FDCT.
O valor dos servios prestados pela fundao sofreu uma reduo de 31 pontos
percentuais, em relao ao ano anterior, contudo, o segundo maior valor arrecadado pela
fundao em 2007, representando 33% de toda a receita. Neste ano, somando os recursos
obtidos com ensino, chegou-se em R$ 272.909,30 ou o equivalente a 44% do total da receita,
enquanto os projetos representaram apenas 14%.
Valor em R$
62.475,62
35.240,00
8.246,41
846,27
9.361,77
2.541,00
1.129,45
100,00
55,00
119.995,61
Fonte: FDCT.
181
total da fundao, contudo, o crescimento frente ao ano anterior foi de apenas 2%. Isto ,
ampliam-se as reas a serem contempladas com recursos pela fundao, ao mesmo tempo em
que se mantm o montante dos recursos a serem repassados.
DESPESAS DIVERSAS
Despesas com dirias
Serv. Prest. p/ pessoas fsicas
Serv. Prest. p/ pessoas jurdicas
TOTAL
Valor em R$
104.931,90
190.706,99
50.128,40
345.767,29
Fonte: FDCT.
Estes trs itens totalizam R$ 345.767,29, portanto equivalem a 56% da receita total.
Isso quer dizer que, embora a receita total tenha cado, de 2006 para 2007, o montante
destinado remunerao dos docentes cresceu quase trs pontos percentuais, de 53% para
56% de toda a receita.
182
Evoluo Receitas
Evoluo Despesas com a UNESP
Evoluo Remunerao Docentes
140
120
100
80
60
40
20
0
2003
2004
2005
2006
2007
Fonte: FDCT.
55
Utilizamos os valores referentes s prestaes de servios por pessoas fsicas e jurdicas com o fim de
identificar a remunerao de docentes uma vez que os dados encontrados nos relatrios contbeis das fundaes
analisadas no discriminam tais rubricas de forma clara e precisa. Baseamo-nos, para tanto, nos diversos estudos
e reportagens realizados pela Revista Adusp, referente s fundaes privadas da USP, que embora sejam
relativos a outra universidade, apresentam semelhanas que nos possibilitam generalizar a situao para as
fundaes privadas da UNESP. Em especial ver: Revista Adusp n 31, de novembro de 2003, especificamente
artigos sobre a FUNBEO e FUNDACE e Revista Adusp n 40, de abril de 2007, especificamente artigo sobre a
FIA.
183
Valor em R$
123.626,22
1.060.270,43
1.183.896,65
Fonte: FUNDIBIO.
56
Refere-se a anotaes feitas pela prpria autora, a partir de conversa via telefone, em 22 de outubro de 2009.
De acordo com a IN/STF n 01/1997, concedente o rgo da administrao pblica federal direta, autrquica
ou fundacional, empresa pblica ou sociedade de economia mista, responsvel pela transferncia dos recursos
financeiros ou pela descentralizao dos crditos oramentrios destinados execuo do objeto do convnio.
57
184
Ainda em relao aos convnios, percebemos que estavam relacionados 3 com o nome
da prpria FUNDIBIO neste ano. O convnio FUNDIBIO recebeu R$ 118.714,49, o
convnio FUNDIBIO Diversos recebeu R$ 3.710,56 e o convnio FUNDIBIO biblioteca
recebeu mais R$ 45.200,77, totalizando R$ 167.625,82 ou o equivalente a 14% de toda a
receita. Ora, cabe perquirir como a fundao pode celebrar um convnio consigo mesma.
Para responder esta indagao, recorremos Tcnica em contabilidade, Maria Isabel
M. Ballarin58, responsvel pela elaborao dos documentos da FUNDIBIO. Via telefone, ela
nos informou que o convnio FUNDIBIO diz respeito a taxas administrativas cobradas pela
entidade para gerir os recursos dos convnios celebrados com a UNESP e que o convnio
FUNDIBIO biblioteca referia-se aos recursos da biblioteca do IBB geridos pela fundao.
Entretanto, no soube esclarecer quais as origens do montante recebido pelo convnio
FUNDIBIO diversos, justificando que deveriam ser localizadas as notas referentes
especificamente a esse convnio.
Ao fazermos o levantamento dos valores relativos s Taxas Administrativas, claro
ficou que o convnio FUNDIBIO no se refere a esse valor, uma vez que a fundao
recebeu como taxas o valor de R$ 89.286,19 no mesmo ano em que a receita do respectivo
convnio foi de R$ 118.714,49. Alm disso, imprprio nomear como convnio recursos
oriundos de taxas administrativas, mesmo que se tivesse sido comprovadas como origem de
tais recursos.
Resta claro, portanto, que os recursos listados como convnios que levam o nome da
prpria fundao so no mnimo, obscuros. Seria necessria uma investigao profunda pelos
rgos competentes em fiscalizar as fundaes privadas de apoio, como o Ministrio
Pblico e o Tribunal de Contas da jurisdio responsvel, a fim de averiguar a legalidade das
contas apresentadas pela FUNDIBIO.
Valor em R$
71.420,60
105.500,00
A
176.920,60
Fonte: FUNDIBIO.
58
Refere-se a anotaes feitas pela prpria autora, a partir de conversa via telefone, em 22 de outubro de 2009.
185
DESPESAS DIVERSAS
Taxa administrativa
Despesas diversas
Serv. Prest. p/ pessoas fsicas
Serv. Prest. p/ pessoas jurdicas
TOTAL
Valor em R$
89.286,19
221.567,34
106.107,06
15.149,20
432.110,39
Fonte: FUNDIBIO.
186
Valor em R$
72.969,20
1.107.678,35
1.180.647,55
Fonte: FUNDIBIO.
Valor em R$
78.407,00
98.400,00
A
176.807,00
187
Os dois itens, que estamos considerando como retorno para a UNESP, representaram
em 2004, somente 15% de toda a receita da fundao, equiparando-se ao percentual do ano
gasto no anterior.
Tabela 30 Quadro das Despesas da FUNDIBIO, 2004.
DESPESAS DIVERSAS
Taxa administrativa
Despesas diversas
Serv. Prest. p/ pessoas fsicas
Serv. Prest. p/ pessoas jurdicas
TOTAL
Valor em R$
89.528,86
169.152,91
139.765,09
27.377,59
425.824,45
Fonte: FUNDIBIO.
Valor em R$
106.388,18
1.006.587,75
1.112.975,93
Fonte: FUNDIBIO.
188
Valor em R$
68.047,00
118.053,48
298.612,70
A
484.713,18
Fonte: FUNDIBIO.
DESPESAS DIVERSAS
Taxa administrativa
Despesas diversas
Despesas bancrias
Serv. Prest. p/ pessoas fsicas
Serv. Prest. p/ pessoas jurdicas
TOTAL
Valor em R$
87.819,32
170.130,00
14.184,36
111.261,00
11.769,73
380.980,05
Fonte: FUNDIBIO.
189
pontos percentuais em relao ao ano anterior, passando de 40% a 45% do total destas
despesas. Assim, mais uma vez, a vontade proclamada pela contadora da FUNDIBIO, em
diminuir os valores relacionados s despesas diversas da fundao, so contraditrias aos
nmeros encontrados nos relatrios elaborados por ela mesma.
Em 2006, o total das receitas chegou a R$ 1.290.806,06, um crescimento frente ao ano
de 2005 da ordem de 15%. A despesa total foi de R$ 1.152.798,56, gerando lucro de R$
138.007,50.
Valor em R$
88.729,10
1.202.076,96
1.290.806,06
Fonte: FUNDIBIO.
Valor em R$
79.047,00
124.697,61
39.237,40
A
242.982,01
190
DESPESAS DIVERSAS
Taxa administrativa
Despesas diversas
Serv. Prest. p/ pessoas fsicas
Serv. Prest. p/ pessoas jurdicas
TOTAL
Valor em R$
140.127,18
150.405,36
112.257,27
15.348,65
428.777,96
Fonte: FUNDIBIO.
191
Valor em R$
65.307,54
935.392,41
1.000.699,95
Fonte: FUNDIBIO.
Valor em R$
55.550,00
203.725,00
3.784,00
A
263.059,00
Fonte: FUNDIBIO.
192
DESPESAS DIVERSAS
Taxa administrativa
Despesas diversas
Serv. Prest. p/ pessoas fsicas
Serv. Prest. p/ pessoas jurdicas
TOTAL
Valor em R$
83.884,02
117.739,37
93.525,88
13.206,33
308.355,60
Fonte: FUNDIBIO.
Os valores que representam a remunerao dos docentes tambm apresentou uma leve
queda, equivalendo em 2007 a 31% do total da receita, enquanto em 2006 representava 33%.
No entanto, mais uma vez, a rubrica de despesas diversas apresentou o maior percentual
referente ao total de gastos para a remunerao dos docentes, representando 38%.
Evoluo Receitas
Evoluo Despesas com a UNESP
Evoluo Remunerao Docentes
300
250
200
150
100
50
0
2003
2004
2005
2006
2007
Fonte: FUNDIBIO.
193
194
Consideraes Finais
195
da
educao
superior
brasileira,
atentando
contra
autonomia
196
197
198
Referncias
199
200
201
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